국제사회보장리뷰 2017 가을호 Vol. 2, pp. 16~24 독일의아동수당현황 The Current State of Child Allowance in Germany 정재훈, 서울여자대학교사회복지학과교수 독일의아동수당은성별역할분리에기초한전통적인핵가족을전제로출발하였다. 또한지급대상자녀나가족의소득수준을선별적으로고려하는성격이있었다. 그러나시간의흐름속에서아동수당은출생자녀수나소득수준을고려하지않고지급하는보편적인제도로자리잡았다. 수급권을아동중심으로재정립함으로써가족형태의다양성도받아들이는모습을보이게되었다. 급여수준은물가상승률과인구학적변화, 특히저출산추세가반영되어꾸준히상승하였다. 2015년현재아동수당이독일연방정부사회예산에서차지하는비중은 3~4% 이다. 사용자부담으로출발했던아동수당은일찌감치연방정부조세로재원마련방법을바꾸었다. 독일의아동수당은저출산현상을고려하기는하였으나전통적으로가족돌봄비용부담을덜어주는중요한사회보장제도로서의의미가크다. 1. 서론최근아동수당도입을결정하면서, 아동수당이저출산문제해결에어떤영향을미칠지그결과에많은이들이주목하고있다. 정책도입과그정책이해결해야할사회문제, 즉결과목표를설정하는것은당연한일이나, 제도의근본취지혹은내포되어있는함의, 그리고도출될결과에대해서보다면밀하게살피는것은중요하다. 이와같은맥락에서독일아동수당의변화과정을살펴보는것은의미가있을것이다. 독일은 1936년아동수당을도입한이후, 가족관의변화에따라급여대상, 수준, 전달체계등을꾸준히확대시켜왔다. 독일의아동수당확대과정에서나타나는주요특징과그의미를중심으로, 제한적이나아동수당이저출산문제해소와관계가있는지살펴보며한국상황에의시사점을찾고자한다. 16
2. 아동수당의특징아동수당의변화과정은독일사회의가족관이어떻게변하여현재에이르렀는지를잘보여준다. 초기아동수당은전형적인핵가족구조에서남성생계부양자와여성가사 돌봄노동담당자라는전통적인성별역할분리적가족모델이반영된특징이있다. 그러나시간이흐르면서아동수당은선별적급여에서보편적급여로변화하면서가족형태의다양성을받아들이는변화과정을보여준다. 가. 성별역할분리개념이반영된아동수당아동수당은나치히틀러정권이우수한독일민족의후세대를생산해내기위한수단으로도입한것이었다. 1936년최초로아동수당이도입되었을때는독일식순수아리아혈통을지닌가족의다섯번째자녀가대상이었다. 1938년부터아동수당지급대상은셋째자녀까지로확대되었다. 이러한예외적인상황에서시작한아동수당은 1949년독일민주공화국 (DDR: Deutsche Demokratische Republik) 과독일연방공화국 (Bundesrepublik Deutschland) 으로각각분리되어건국한동서독체제경쟁의본격적인신호탄으로서의역사적의미를갖는다. 먼저동독이 1950년에아동수당을도입하면서넷째자녀부터지급하기시작하였다. 이에대응해서독정부는 1955년부터셋째자녀를대상으로아동수당을지급하기시작하였다. 이어 1961년에는둘째자녀로대상을확대하였다. 1) 첫째자녀부터아동수당을지급하기시작한것은 1975년이다. 1955년셋째자녀부터월 25마르크의아동수당을지급했을때지급대상은전업주부가족이었다. 취업모인경우에는아동수당을지급하지않은것이다. 수급권도어머니가아닌취업남성으로서의아버지가가졌다. 자녀출산에따른비용부담을지는주체는가족을경제적으로부양하는아버지라는인식에따른것이었다. 아동수당이 가족생계책임자 인아버지의부담을덜어주는기능을한다는것이전제였다. 2) 또한가장으로서의남성의임금을아동수당을통해보충함으로써어머니가경제적어려움을이유로취업전선에뛰어드는상황을 1) Kleinhenz, G. (1997), Familienleistungsausgleich: Wann sind Kinderlasten gerecht verteilt?. In Sozialpolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften. p.107. 2) Kolbe, W. (2002), Elternschaft im Wohlfahrtsstaat, Schweden und die Bundesrepublik im Vergleich 1945-2000 (Doctoral dissertation). p.52. 기획 17
예방할필요가있었던것이다. 3) 1964년법개정으로아버지의아동수당수급우선권이사라지고자녀를돌보는어머니가수급권자가될수있게되었다. 그러나부모가합의를보지못할경우에는아동의생계비를주로책임지는자가아동수당수급권자가되었다. 결국아동수당은취업활동을하는아버지의임금을보충해주는성격을여전히유지했던것이다. 1975년이되어서야어머니의취업여부나가족소득수준에관계없이아동수당이지급되었다. 아동수당이보편적인가족정책수단으로기능할수있는계기가마련된것이다. 나. 선별적지급에서보편적지급으로 1961년둘째자녀로아동수당지급대상이확대되었을때에도연소득 7200마르크가구와공공부문종사자가족은제외되었다. 1970년아동수당수급자격소득상한선이연 1만 3200마르크로올라갔다. 1975년에는첫째자녀부터아동수당이지급되었는데, 이때도공공부문종사자가가족수당 (Familienzuschlag) 을받는경우에는지급대상에서제외되었다. 1987년연방사회법원판결에따라취업훈련을받는 18세이상성년자녀도아동수당수급자격을얻게되었다. 성년자녀의경우본인소득수준에따라아동수당수급액에제한이있었다. 그러나이제한도 2012년을기해완전히사라졌다. 성년자녀라할지라도취업을못한상황이고 25세이하라면아동수당을받을수있게된것이다. 성년자녀가아동수당을받으려면지역고용공단지사 (Agentur für Arbeit) 에구직활동중으로등록되어있어야한다. 이경우 21세가될때까지아동수당을받을수있다. 이외에자녀연령이 18세를넘었지만대학진학을한다거나여타직업훈련에참여하고있다면교육이나훈련기간에따라최대 25세까지아동수당을받을수있다. 이경우에도고용센터에취업훈련중인사실이고지되어있어야한다. 자녀가 25세가되지않았고취업활동을하지않거나대학교육이나직업훈련을받고있지만결혼을했다면부모는아동수당수급자격을상실한다. 혼인과더불어부양의무자가부 3) Auerbach, W, (1957), Sozialplan für Deutschland: Auf Antrag des Vorstands der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, Berlin. p.113. 18
모에서배우자로바뀌기때문이다. 그러나혼인한자녀와그배우자의소득을합쳐도최저생계비에못미쳐부모가생활비를지원해야하는경우라면부모는아동수당을받을자격을갖게된다. 자녀에게장애가있을경우에는아동수당수급연령제한을받지않는다. 즉자녀가아동수당지급에서일반적인제한연령인 25세를넘었다하더라도장애로인해스스로생계를유지할수있는능력이없고부모가자녀를돌보고있다면계속해서아동수당을받을수있다. 다만이때아동수당을받을수있는조건은자녀가 25세이전에장애인이된경우로한정한다. 다. 가족형태다양성의반영출산 입양자녀로한정하여부모에게만지급했던아동수당을위탁가정과조손가정도받을수있게되었다. 또한이혼, 재혼이발생하면서생기는이른바패치워크가족 (patchwork family) 의상황을반영하여편입아동 (Zählkind)4) 이라는개념도도입하였다. 1988년연방사회법원의판결에따라위탁가정도아동수당을수급할수있게되었다. 이전까지는위탁가정은위탁수당과아동의의류비, 용돈을지원받는다는명목으로아동수당을받을수없었다. 조손가정도연방아동수당법 (BKGG) 에근거하여조부모가아동수당을받을수있다. 이경우에는부모가장애, 심리 정서 경제적이유등으로양육권을조부모에게넘겨야한다. 부모가양육권을갖고있는한조부모는아동수당수급권을가질수없다. 이혼과재혼이빈번한상황에서아동수당은다양해진자녀및가족관계에대응해야한다. 이런의미에서편입아동이라는개념이등장했다. 아동수당은출생자녀수에따라지급액이다르다. 그렇다면각자자녀가있는가운데재혼을해부부가될경우아동수당지급자녀수를어떻게산정해야할것인가? 재혼전남성에게전처가돌보고있는 15세딸이있고재혼전여성에게는 6살아들과 10 살딸이있다. 이재혼부부의경우부부당사자와여성이낳은아이둘만함께사는상황이다. 현재동거하고있는가족수만고려한다면이가족이수령할수있는 2017년기준아동 4) 자녀순서를정할때첫째로편입시킬지둘째로편입시킬지고려한다는의미에서편입아동 (Zählkind) 이라고번역할수있다. 기획 19
수당액은첫째, 둘째자녀에게각각지급되는월 192유로를합해총 384유로이다. 그런데재혼남성의전처가키우는딸을고려한다면이남성의입장에서 6살, 10살자녀는첫째와둘째가아니라둘째와셋째가된다. 이를반영하여이가족이받을수있는아동수당액을산정하면첫째, 둘째자녀대상지급액 192유로에셋째자녀대상지급액 198유로를더해 390 유로가된다. 재혼여성에게는첫째, 둘째자녀이지만재혼남성을기준으로할때는둘째, 셋째자녀가되게하는남성의비동거 15세딸이편입아동이되는것이다. 가족형태의다양성을아동수당에반영하는사례로볼수있다. 3. 급여수준 1955년셋째자녀부터지급하는것으로출발한아동수당은 1961년에는둘째자녀, 1975 년부터는첫째자녀로지급대상범위가확대되었다. 또한지급액도물가수준이반영되어지속적으로인상되었다. 유로화도입이후아동수당은 2002년첫째 둘째 셋째자녀대상월 154유로, 넷째자녀부터는 179유로가지급되었다. 그러나 2009년부터는첫째와둘째, 셋째, 넷째이상으로기준집단이세단계로분류되어아동수당이지급되고있다. 2017년현재첫째와둘째는 192유로, 셋째는 198유로, 그리고넷째자녀부터는 223유로의아동수당을지급받고있다. 표 1. 아동수당지급액변화추이 ( 단위 : 유로 ) 자녀 연도 2002~2008 2009 2010~2014 2015 2016 2017 첫째 154 164 184 188 190 192 둘째 154 164 184 188 190 192 셋째 154 170 190 194 196 198 넷째이상 179 195 215 219 221 223 자료 : 연방고용공단 (Bundesagentur für Arbeit) 홈페이지자료를토대로저자가재구성함. 5) 5) Bundesagentur für Arbeit(2017). Anspruch, Höhe, Dauer. http://www.arbeitsagentur.de/nn_26532/zentraler-content/a09- Kindergeld/A091-steuerrechtliche-Leistungen/Allgemein/Dauer-und-Hoehe.html 에서 2017. 9. 21. 인출. 20
4. 아동수당전달체계 가. 법적근거 아동수당은자영업자대상아동수당과취업근로자대상아동수당으로법체계를분류할수 있다. 전자를대상으로하는아동수당지급의법적근거는소득세법 (das Einkommensteuergesetz 31 f. und 62 ff. EStG) 이며후자대상의법근거는연방아동수당법 (BKGG: das Bundeskindergeldgesetz) 이다. 아동수당은저당이나압류의대상이될수없다. 나. 전달주체 1955 년아동수당이최초로지급됐을당시재원은사용자부담으로마련되었다. 실업자의 경우에는노동청 (Arbeitsamt) 에서아동수당지급을대신하였다. 1961 년부터연방노동청 (Bundesanstalt für Arbeit) 이연방정부재정으로, 즉조세를재원으로하여아동수당을지급하기시작하였다. 연 방노동청은 2004 년연방고용공단 (Bundesagentur für Arbeit) 으로명칭을변경하였다. 아동수당지급주체는가족금고 (Familienkasse) 이다. 가족금고는연방고용공단소속 14 개와개 별공공기관 (öffentlich-rechtliche Körperschaften) 에속한 8,000 개정도가있다. 전체아동수당의 90% 정도는연방고용공단소속가족금고에서지불된다. 6) 가족금고는연방정부차원재정조직 (Bundesfinanzbehörde) 이다. 앞서밝혔듯이대다수가족금고 는연방노동사회부산하연방고용공단 (Bundesagentur für Arbeit) 소속이다. 모든가족금고는연방아 동수당법에따라연방가족 노인 여성 청소년부 (BMFSFJ: Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend) 규정에따른아동수당, 부모수당등의현금급여를관리한다. 5. 아동수당재정규모아동수당재정규모는지급대상과지급수준확대에따라변하였다. 특히아동수당지급대상을첫째자녀로확대했던 1975년에는수급아동수가전년도 150만여명에서약 590만명으로증가하였다. 이에상응하여아동수당지급액은약 52억유로에서 140여억유로로 1 6) Bundeszentralamt für Steuern(2017). Kindergeld (Fachaufsicht) - Familienleistungsausgleich. http://www.bzst.de/de/ Steuern_National/Kindergeld_Fachaufsicht/Kindergeld_Fachaufsicht_node.html 에서 2017. 9. 21. 인출. 기획 21
그림 1. 아동수당수급아동수와지급액 ( 단위 : 천명, 백만유로 ) 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 14,065 14,114 19,064 13,066 40,000 34,339 35,000 14,548 30,000 25,000 20,000 6,000 4,000 2,000-5,196 5,895 1,561 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 8,685 수급아동수 지급액 15,000 10,000 5,000 - 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt) 홈페이지자료 7) 를토대로저자가재구성함. 년사이에세배가까운증가율을보였다. 그후수급아동수증감과비례해증감을거듭하던아동수당지급액은 1996년에다시한번급증하는양상을보인다. 1995년아동수당지급액은첫째자녀 70마르크, 둘째자녀 130마르크, 셋째자녀 220마르크, 넷째자녀 240마르크였다. 그런데 1996년에는아동수당지급액이첫째와둘째 200마르크, 셋째 300마르크, 넷째이상 350마르크로급증하였다. 첫째의경우거의세배이고둘째의경우도두배에가까운급증추세를보인것이다. 1990년대에들어 1.2명수준까지떨어진합계출산율을끌어올리기위한불가피한조치였다. 그결과 1995년수급아동수 1,300 만여명이 1996년에는 1,400 만여명으로 8% 정도증가하였는데, 지급액은약 87억유로에서 190여억유로로두배이상급증하였다. 2015년현재수급아동수는 1,450 만명, 지급액은 340억유로수준이다. 2015년독일연방정부사회예산 (Sozialbudget)8) 이 8,880억유로 9) 임을감안하면그중에서아동수당이차지하는비중이 7) Statistisches Bundesamt(2017). Kindergeld - Anzahl Kinder, für die Kindergeld gezahlt wurde. https://www-genesis.destatis. de/genesis/online/data;jsessionid=c708e94b71b14c8c047012f0d3ef20a0.tomcat_go_2_1?operation=abruftabellebea rbeiten&levelindex=2&levelid=1505741909333&auswahloperation=abruftabelleauspraegungauswaehlen&auswahlverzeic hnis=ordnungsstruktur&auswahlziel=werteabruf&selectionname=22911-0002&auswahltext=&werteabruf=werteabruf 에서 2017. 9. 21. 인출. 8) 우리나라의개념으로사회보험, 공공부조, 사회서비스등의영역을포함하는포괄적인복지예산으로볼수있다. 22
약 3.4% 인셈이다. 6. 출산율과아동수당 1970년합계출산율 2.0이었을때아동수당수급아동수는 500만명을약간넘어선정도였다. 1974년첫째자녀로의대상확대에따라수급아동수 500여만명이 1,400 만여명으로세배가까이증가했는데, 이현상의중요한배경에는 1970년대들어급격히저하한출산율이라고할수있다. 1970년합계출산율 2.0이불과 4년뒤인 1974년 1.5로급감한것이다 ( 그림 2). 1980년대초반이후로도출산율이 1.4로감소하면서계속된저출산의여파로아동수당수급아동수는하락세를보였다. 그러나지속적인저출산에도불구하고수급아동수가 1,500 만명수준까지증가한것을볼수있는데, 이는 18세이상의성년자녀대상지급이늘어났기때문으로추론할수있다. 아동수당액증가나지급대상확대가출산율상승과관계가있는지에대해서는여전히의문이다. 보다면밀한분석이필요하다. 그림 2. 출산율과아동수당수급아동수 ( 단위 : 천명, 명 ) 18,000 2.5 16,000 14,000 2.0 14,065 12,752 15,107 14,548 2.0 12,000 10,000 1.5 1.4 1.5 1.3 1.5 1.5 8,000 1.0 6,000 4,000 5,071 5,196 0.5 2,000 수급아동수 ( 단위 : 천명 ) 합계출산율 ( 단위 : 명 ) - 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0.0 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt) 홈페이지자료 10) 와세계은행 (World Bank Group) 홈페이지자료 11) 를토대로저자가재구성함. 9) BMAS(2016), Soziale Sicherung im Überblick. p.3. 10) Statistisches Bundesamt(2017). 위의글. 11) World Bank Group(2017). Fertility rate, total (births per woman). https://data.worldbank.org/indicator/sp.dyn.tfrt.in 에서 2017. 9. 21. 인출. 기획 23
7. 결론 부부-자녀구성, 남녀성별역할분리 라는전형적인가족형태를유지하면서동독사회주의체제와의경쟁에서우월함을증명하기위한하나의수단으로독일은아동수당을도입하였다. 이후시간의흐름에따라아동수당은출생순위나소득수준을고려하여지급하는선별적성격에서벗어나모든출생자녀에게사실상소득수준을고려하지않고지급하는보편적인수당제도로자리잡게되었다. 또한위탁가정, 조손가정, 재혼가정자녀의상황을고려하여아동수당지급을확대함으로써가족형태의다양성을받아들이는제도로서역할을하고있다. 그렇다면아동수당이저출산문제를해결하는데는어느정도기능적이라고볼수있을까? 1990년대와 2000년대를지나면서합계출산율 1.2~1.3 수준을유지하던저출산추세가최근몇년사이출산율 1.5 수준으로상승하면서한풀꺾인현상을관찰할수있다. 그럼에도불구하고합계출산율 1.5 회복이아동수당때문이라고추론하기는아직까지근거가충분하지않다. 그러나아동돌봄비용부담을덜어주는기본적인사회보장제도로자리매김한것은분명하다. 여기에서아동수당의제도적의미를찾을수있을것이다. 아동수당제도가저출산에대한대응책으로고려되기도하지만아직그효과에대한평가는일관성을갖춘견고한것이라보기는어렵다. 아직도더많은평가와검증을필요로한다고보아야할것이다. 24