2014 년도 공공기관정부지원예산안평가 2013. 11
2014 년도공공기관정부지원 예산안평가
2014 년도공공기관정부지원예산안평가 총괄 I 조영철사업평가국장 기획 조정 I 박홍엽공공기관평가과장 작성I 전수연공공기관평가과사업평가관안옥진공공기관평가과사업평가관윤상우공공기관평가과사업평가관나유성공공기관평가과사업평가관보 지원 I 유보연공공기관평가과행정실무원 조유리공공기관평가과자료분석지원요원 본보고서는국회가관심있게다룰재정현안이나정책이슈에대해객관성있는분석정보를적시성있게제공함으로써, 국회의예산및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 사업평가국공공기관평가과 02) 788-4834 peb5@nabo.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통하여보실수있습니다.
2014 년도공공기관정부지원 예산안평가 2013. 11.
이보고서는 국회법 제 22 조의 2 및 국회예산정책처법 제 3 조에따라 국회의원의의정활동을지원하기위하여작성되었습니다.
발간사 2013년 11월현재 공공기관의운영에관한법률 에의해공공기관으로지정되어운영되고있는 295개기관에대한 2014년도정부지원예산안은 43.9조원으로정부총지출예산안 355.7조원의 12.3% 를차지하고있습니다. 공공기관정부지원예산은정부가직접수행하기어렵지만국가적으로는반드시제공되어야할재화및서비스를생산 공급하기위해공공기관에지원되는예산으로출연금, 출자금, 보조금등이있습니다. 한정된국가재원의효율적사용을위해정부예산이꼭필요한곳에지원되고있는지를분석하는것은예산낭비를방지하고재정의건전성강화를위해서반드시필요합니다. 본보고서에서는 295개공공기관가운데 154개공공기관에대한정부지원예산안을분석하였습니다. 특히수지차보전공공기관의각종적립금처리문제, 발전소주변지역지원사업에대한예산지원의적정성, R&D 공공기관에대한예산지원의효율성등을중점적으로분석하였습니다. 또한한국토지주택공사, 한국도로공사등정부예산지원을많이받는공공기관의예산사업도평가하였습니다. 평가결과, 연례적으로결산잉여금이과다하게발생하고있는수지차보전공공기관의경우에는정부가기관지출예산전부를보전해주고있으므로출연금, 보조금규모의적정성을검토할필요성이있다는점을지적하였습니다. 또한발전소주변지역지원사업비를국가재정이아닌발전사업자로하여금부담하게하는것이원인자부담원칙에부합한다는점과 R&D 관련출연금중인건비이월액과사업비잔액등을반납할수있게끔법개정이필요하다는점도제시하였습니다. 아울러한국도로공사의고속국도건설시교통량을과다추정하지않도록개선방안이필요하다는점도지적하였습니다. 본보고서가공공기관의운영과예산에관심을가지고계신국회의원님들의의정활동에기여하고국가재정의건전성및효율성제고에일조하기를바랍니다. 2013 년 11 월 국회예산정책처장국경복
차례 요약 / 1 I. 2014년공공기관정부지원예산안개요 / 29 1. 공공기관현황 29 2. 공공기관의예산편성 35 3. 2014년도공공기관정부지원예산안개요 37 II. 중점평가 / 41 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 41 가. 문제제기 41 나. 수지차보전공공기관현황 42 다. 수지차보전금산정규모의적정성검토 46 라. 수지차보전공공기관의결산잉여금처리문제 49 마. 수지차보전공공기관의선정방식등에관한기준명확화필요 59 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 62 가. 문제제기 62 나. 한국수출입은행에대한예산안심의시 UAE 원전계약미체결상황고려필요 63 다. 손실보전조항이있는금융공공기관의부채확대등에따른재무건전성강화필요 65 라. 금융공공기관에대하여기획재정부의경영실적평가실시고려필요 70 마. 한국수출입은행과한국무역보험공사간의업무중복확대가능성에대한대책마련필요 74 3. 공공기관조세지출현황평가 80 가. 문제제기 80 나. 2008~2012년간 30개공기업의법인세공제 감면금액 5,243억원 82 차례 i
다. 강원랜드에대한개별소비세저율과세관련조세지출조정검토필요 96 라. 공공기관의구조개편을위한조세지출 98 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 106 가. 예산안현황 106 나. 발전소주변지역지원사업관련법률개정검토필요 108 다. 발전소주변지역지원방식개선필요 115 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 123 가. 문제제기 123 나. 과학기술계출연연구기관간접비조정필요 124 다. 경제 인문사회계출연연구기관예산지원효율성제고필요 135 라. R&D 관리기관기관운영비의출연금전환검토필요 145 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 150 가. 문제제기 150 나. 공기업의예산현황 151 다. 공기업예산의국회보고절차신설및수입 지출계획서제출검토필요 152 라. 공기업예산사업타당성재조사도입검토필요 154 마. 공기업예산사업의공시정보충실도강화필요 160 III. 기관별평가 / 167 1. 한국토지주택공사 167 가. 정부지원예산안현황 167 나. 공공주택건설 : 사업추진일정을고려한계획안감액검토필요 168 다. 행복주택 : 사업계획미비 176 2. 한국도로공사 182 가. 정부지원예산안현황 182 나. 기본조사설계비, 실시설계비출자전환및예산안 50% 감액검토필요 183 다. 고속국도관련성과관리개선필요 185 3. 한국광물자원공사 190 가. 정부지원예산안현황 190 나. 광물자원개발투자현황 191 다. 암바토비니켈투자수익성악화 194 ii 차례
라. 볼레오동광개발사업투자비증대및운영경험부족에따른위험증대 200 마. 기준수익률관리강화필요 206 바. 신규사업계획시투자효과검토후신중추진필요 208 4. 한국장학재단 211 가. 정부지원예산안현황 211 나. 국가장학금 2유형 : 사업효과의지속가능성부족 213 다. 셋째아이이상장학금지원사업 : 예산지원의시급성결여 216 라. ICL 대납이자지원 : ICL 군이자면제중복분미반영액감액필요 220 마. 학자금대출신용보증계정여유재산의자체수입추가편성필요 222 5. 한국농어촌공사 224 가. 정부지원예산안현황 224 나. 한국농어촌공사의손익금처리규정개정과정부배당증대검토필요 226 다. 수리시설유지관리사업의적정유지관리비산정및농업용수이용료검토필요 228 IV. 예산안조정, 법률개정및제도개선검토사항 / 243 1. 예산안조정검토사항 243 2. 법률개정검토사항 246 3. 제도개선검토사항 248 차례 iii
요 약
요약 I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요 1. 공공기관현황 2013년 10월말현재공공기관으로지정되어있는기관은총 295개기관임. 공공기관은 공공기관의운영에관한법률 제4조에근거하여기획재정부장관이지정함. 공공기관의운영에관한법률 제5조는공공기관을공기업 준정부기관과기타공공기관으로구분하여지정하도록하고있음. 2013년 10월말현재공기업으로 30개기관, 준정부기관으로 87개기관, 기타공공기관으로 178개기관이지정되어있음. 공공기관의예산편성 공기업 준정부기관의예산편성절차는 공공기관의운영에관한법률 제 40조에규정되어있음. 공기업 준정부기관의기관장이이사회에제출한다음회계연도의예산안은이사회의의결로확정되며, 공기업 준정부기관은기획재정부장관, 주무기관의장및감사원장에게그내용을보고하여야함. 요약 1
2. 2014년도공공기관정부지원예산안개요 2014년도공공기관에대한정부지원예산안규모는 2013년 43.0조원대비 0.9조원증가한 43.9조원으로집계되었으며, 정부총지출 357.7조원에서차지하는비중은 12.3% 임. 2014년도공공기관정부지원예산안을지원방식별로살펴보면, 출연금 20.9 조원, 출자금 3.4조원, 보조금 5.6조원, 융자금 2.8조원, 기타정부로부터이전수입은 11.2조원임. - 기타정부로부터이전수입은출연, 출자, 보조, 융자외에보전금등정부로부터의이전수입을의미 2014 년도공공기관유형별정부지원예산안현황 ( 단위 : 조원, %) 2013 예산 2014 예산안비중증감액 정부출연금 20.9 20.9 47.7-0.1 정부출자금 3.5 3.4 7,8-0.1 정부보조금 5.9 5.6 12.7-0.3 융자금 2.6 2.8 6.3 0.2 기타이전수입 10.0 11.2 25.6 1.2 공공기관정부지원예산안합계 43.0 43.9 100 0.9 주 : 1. 기타이전수입은출연, 보조, 출자, 융자외의형태로공공기관에지원되는수입임. 2. 비중은 2014 년공공기관정부지원예산안총계대비출연, 출자, 보조금등이차지하는비중임. 자료 : 부처별제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. 2 요약
II. 중점평가 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 수지차보전예산지원방식은기관의지출예산총액에서기관운영에서발생하는자체수입을차감한수지차를정부가지원하는방식임. 2014년예산안에서수지차보전방식이적용되는공공기관은대한무역투자진흥공사, 한국교육학술정보원, 도로교통공단등 50개기관이며, 이들기관에대한 2014년출연금 보조금예산안은 1조 4,609억원에달함. 연례적으로결산잉여금이과다하게발생하는기관에대한출연금 보조금규모의적정성검토필요 자체수입예산을과소하게편성하거나, 지출예산을실소요액에비하여과다하게편성하여불용액이발생하는경우결산잉여금이발생하며, 연례적으로과다한결산잉여금은출연금 보조금이필요이상으로과다하게산정되고있다는것을의미함. 따라서연례적으로결산잉여금이과다하게발생하는기관은예산안편성시자체수입및지출예산규모를정확히추정할필요가있음. 연례적결산잉여금과다기관사례 ( 단위 : 백만원 ) 결산잉여금 2014 기관명세부사업명 2010 2011 2012 예산안국립공원관리공단국립공원관리공단출연 4,793 5,332 3,062 74,863 교통안전공단교통안전공단출연 15,000 7,939 5,423 35,813 한국국제협력단협력사업지원 (ODA) 6,083 10,417 4,446 49,315 한국산업인력공단한국산업인력공단출연 3,178 6,457 13,029 52,869 도로교통공단도로교통공단출연 18,157 13,611 6,229 86,050 대한무역투자진흥공사대한무역투자진흥공사 7,363 39,877 16,272 211,508 주 : 1. 대한무역투자진흥공사의경우수입 지출결산서를작성하지않아결산잉여금대신당기순이익을적용함. 2. 최근 3 년간 30 억원이상의결산잉여금이발생한기관사례임. 자료 : 각공공기관제출자료를토대로국회예산정책처가분석함. 요약 3
한국국제협력단은연례적으로미계상되고있는잡이익등기타수입을자체수입예산에반영하고당해연도에집행하도록하여과다한결산잉여금규모를감소시킬필요가있음. - 2012년잡이익의수입실적은 40.4억원임. 수지차보전공공기관의자체적립결산잉여금의다음연도수입계상필요 예산및기금운용계획집행지침 에따라출연기관은결산잉여금이발생한경우퇴직급여충당금적립등일정용도로사용한후다음연도수입으로계상하여야함. - 수지차보전공공기관의경우결산잉여금을다음연도의지출예산으로활용할수있도록하여정부의예산지원부담을완화할필요가있음. 대한무역투자진흥공사의경우 2013년신규이익준비금적립액및미처리이익잉여금중현금화가가능한금액을 2014년자체수입으로계상할필요가있음. - 동공사는 2008~2012년이익금중 5~17.5% 를국고에납입하고나머지는이익준비금등으로적립하였음. - 동공사는설립근거법상비영리법인으로서상법상이익준비금의적립이기관성격과부합하지않으며, 수지차보전기관으로지출예산총액중자체수입으로충당할수없는부분을정부가보전해주고있으므로적립금을별도로적립할필요성이낮음. 한국문화재보호재단의경우향후고유목적사업준비금을자체수입예산으로반영하여적정규모의보조금을산정하도록하는방안을마련할필요가있음. - 위기관은결산잉여금중일부를고유목적사업준비금으로적립하여예산외로운용하였으며, 2013년 6월말현재적립액은 16.9억원에달함. 수지차보전예산지원방식관련세부지침마련필요 기획재정부는기관별특성을고려하여수지차보전기관을선정하기위한기 준을마련하고, 이에따라수지차보전기관을재편성할필요가있음. 4 요약
결산잉여금이기관의여유재원으로활용되거나예산외로부적절하게집행되는것을방지하기위하여결산잉여금을자체수입예산에계상하는시기를통일할필요가있음. - 한국인터넷진흥원, 한국시설안전공단등일부기관의경우결산잉여금을차차년도에자체수입으로계상하는반면, 국가평생교육진흥원등은결산잉여금을차년도에자체수입으로계상하고있음. 손익계산서상당기순이익에서현금흐름과무관한수입및지출을제외하여현금주의에근거하는결산잉여금을산출하기위한방안을마련할필요가있음. - 당기순이익은현금의유입 유출과무관한감가상각비등이차감된금액이므로현금성잉여금인결산잉여금과는개념상차이가있음. - 한국문화재보호재단, 도로교통공단등일부기관의경우손익계산서상당기순이익을결산잉여금으로간주하여다음연도자체수입으로계상하고있음. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 한국수출입은행에대한예산안심의시 UAE 원전계약미체결상황고려필요 정부는한국수출입은행의 BIS비율제고를위해 2014년 1,500억원의현금출자를계획하고있음. 한국수출입은행의 2012년말과 2013년 6월말 BIS비율 ( 자기자본 위험가중자산 ) 산정시고려된위험가중자산에는 UAE원전대출과관련한내부승인금액이포함되어있으나, 현재 UAE원전과관련하여구속력있는계약은체결되지않은상황임. - 최근아부다비정부는개선된자국의재정여력을감안하여외부차입규모를축소하고정부자금증액을검토하고있는것으로보이며, 금융계약체결이지연되고있음. - 외부차입규모축소시, 한국수출입은행의대출금액또한축소될가능성이있음. 요약 5
2012년말과 2013년 6월말현재한국수출입은행의 BIS비율은각각 11.61% 와 10.18% 로상기 UAE원전과관련한내부승인금액효과제거시, BIS비율은각각 0.88%p와 0.23%p 상승함. 실제금융계약체결여부와계약체결금액에따라 BIS비율변동이가능하므로, 한국수출입은행에대한정부지원출자예산지원액산정시향후계약체결상황을고려할필요가있음. 손실보전조항이있는금융공공기관의부채확대등에따른재무건전성강화필요 한국산업은행, 한국정책금융공사, 산은금융지주, 중소기업은행, 한국수출입은행의 5개금융공공기관은정부의손실보전조항을바탕으로한채권발행등을통해자산이 2002년말 154.4조원에서 2012년말 477.2조원으로 322.8조원 (209.0%) 증가하였으며, 부채는동기간동안 256.7조원증가함. - 5개금융공공기관의자산증가율은 209.0% 로동기간동안의일반은행전체의자산증가율 91.9% 의두배이상을기록하고있음. 5개금융공공기관은산은금융지주를제외하고는설립근거법에정부의손실보전조항이있어이들공공기관의부채와경영성과에대한철저한관리 감독이필요함. 금융공공기관에대하여기획재정부의경영실적평가실시고려필요 한국산업은행, 한국정책금융공사, 산은금융지주, 중소기업은행, 한국수출입은행의 5개금융공공기관은자산규모가지속적으로확대되는등양적으로성장하고있으나, 이들공공기관에대한금융위원회의경영평가는미흡한상황임. - 2007년이후 5개금융공공기관에대한금융위원회의경영평가결과는 2012년산은금융지주를제외하고는대부분 S 또는 A 등급으로체계적인경영평가가이루어지지않고있음. - 감사원은이와관련하여 2013년 2월, 달성이용이하며변별력이낮은경영평가지표가사용되는등부적절한경영평가가이루어지고있음을지적함. 6 요약
금융공공기관도기획재정부가공기업 준정부기관을대상으로실시하고있는경영실적평가를받게하는것을검토할필요가있음. - 정부의간접지원, 자산규모등을고려할때현재한국수출입은행과한국정책금융공사를직원정원 50인이하의소규모기관과함께기타공공기관으로분류하는것은기관특성을반영한적절한분류라고보기어려움. - 한국산업은행, 중소기업은행은공공기관으로재지정하고이에한국수출입은행을포함한금융공공기관에대하여공공기관유형재분류를통해공기업 준정부기관에대해기획재정부가실시하고있는경영실적평가가이루어질수있도록제도개선을고려할필요 한국수출입은행과한국무역보험공사간의업무중복확대가능성에대한대책마련필요 정부가 2013년 8월발표한 정책금융역할재정립방안 에따르면, 한국수출입은행의대외채무보증과한국무역보험공사의중장기수출보험, 해외사업금융보험업무는기관간상호중복되는업무임에도한국수출입은행의보증지원기준을완화하여업무의중복가능성이높아짐. - 이는상기개편안상정책재원중복활용으로비효율소지가있는정책금융기관간의중복을축소하는기조와배치되는것임. 양기관간상호중복되는한국수출입은행의대외채무보증, 한국무역보험공사의중장기수출보험, 해외사업금융보험과관련한수수료수익과수익비중, 보증, 보험잔액등은 2008년이후양기관에서지속적으로증가하는추세에있음. 따라서한국수출입은행의보증지원기준을완화할경우양기관의업무중복과경쟁은보다확대될것으로보이며, 이에대한대책마련이필요함. 요약 7
3. 공공기관조세지출현황평가 2008~2012년간 30개공기업의법인세공제 감면금액은 5,243억원임. 한국석유공사의법인세공제 감면금액이 1,710억원으로가장크며, 한국수자원공사에서 607.8억원, 한국지역난방공사에서 528.1억원의법인세공제 감면금액이발생함. 공기업법인세공제 감면액 ( 단위 : 억원, %) 2008~ 2008 2009 2010 2011 2012 2012 ( 비중 ) 한국석유공사 13.3 355.8 587.9 461.9 291.1 1,710.1 (32.6) 한국수자원공사 110.5 126.6 127.9 209.4 33.4 607.8 (11.6) 한국지역난방공사 19.5 197.1 126.3 13.1 172.1 528.1 (10.1) 한국수력원자력 29.8 0.0 0.0 332.0 100.0 461.8 (8.8) 한국남동발전 0.0 94.9 154.7 94.2 113.0 456.8 (8.7) 한국동서발전 11.8 94.6 110.9 3.4 48.8 269.5 (5.1) 한국남부발전 0.0 52.3 151.1 7.3 54.6 265.3 (5.1) 한국중부발전 0.0 43.2 133.5 34.8 42.8 254.3 (4.9) 한국광물자원공사 42.3 108.1 28.2 25.8 12.8 217.1 (4.1) 한국토지주택공사 57.4 116.8 0.0 0.0 0.0 174.2 (3.3) 한국도로공사 1.7 18.3 23.2 50.1 67.0 160.2 (3.1) 기타 47.7 8.4 37.4 21.5 22.4 137.4 (2.6) 총합계 333.9 1,216.0 1,481.1 1,253.5 958.1 5,242.6 (100.0) 주 : 1. 소득귀속연도기준임. 2. 공기업의국세감면에는상기법인세공제 감면금액외에법인세비과세, 소득공제등과기타부가가치세, 관세등의기타국세에대한감면이있음. 자료 : 각공기업제출자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. 상기공기업의법인세공제 감면액은해외자원개발사업지원세액공제와에 너지절약시설투자세액공제, 환경보전시설투자세액공제, 연구 인력개발비 세액공제등과관련하여주로발생함. 8 요약
법률조항별공기업법인세공제 감면액 ( 단위 : 억원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 ( 비중 ) 해외자원개발사업지원세액공제 42.3 454.8 602.2 470.9 288.8 1,859.0 (35.5) 에너지절약시설투자세액공제 192.5 491.9 493.7 377.2 284.2 1,839.5 (35.1) 환경보전시설투자세액공제 3.9 146.0 156.0 121.4 123.1 550.4 (10.5) 연구ㆍ인력개발비세액공제 45.1 60.8 119.6 213.3 158.0 596.7 (11.4) 연구ㆍ인력개발설비투자세액공제 8.8 4.9 7.4 26.3 14.9 62.2 (1.2) 생산성향상시설투자세액공제 26.9 15.5 56.3 12.1 31.8 142.6 (2.7) 안전설비투자세액공제 3.4 38.0 10.0 5.6 4.3 61.3 (1.2) 기타 11.1 4.1 36.0 26.8 52.9 130.9 (2.5) 총합계 333.9 1,216.0 1,481.1 1,253.5 958.1 5,242.6 (100.0) 주 : 소득귀속연도기준임. 자료 : 각공기업제출자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. 해외자원개발사업지원세액공제 ( 조세특례제한법 제104조의15) 는적용기간을종료하고, 추가정부지원필요시이를세출예산으로편성하는것을고려할필요. - 해외자원개발사업지원세액공제는주로한국석유공사 (2008~2012년간 1,676억원 ) 와한국광물자원공사 (2008~2012년간 176억원 ) 에서발생하였음. - 한국석유공사의자원개발투자는상기세액공제규정이도입된이후인 2008년이후의수익성이저조한데, 이는자주개발률목표달성을위한대형화를목표로투자가무리하게추진되어, 수익성과효율성등이간과되었기때문으로판단됨. - 2012년현재상기세액공제의수혜자는한국석유공사, 한국광물자원공사등 5개사에불과하며, 따라서해외자원개발사업지원세액공제는적용기간을종료하고추가정부지원필요시에는이를세출예산으로편성하는것을고려할필요 투자촉진관련세액공제의중소기업에대한세액공제확대방안마련필요 - 투자촉진세액공제와관련한 30개공기업의법인세공제 감면액이각법규정별로 2008~2012년간국내조세지출총금액의 5.3~20% 를차지하고있음. 요약 9
- 상기투자촉진관련세액공제는공기업을비롯하여대부분중소기업이아닌일반법인이세액공제혜택을받고있어해당세액공제혜택이중소기업에보다많이돌아갈수있도록세부적용투자설비대상조정등의방안을검토할필요있음. 폐광지역카지노에대한개별소비세저율과세금액은 1999년조항신설이후금액이동일하게유지되어온점과사내유보된 1.9조원의사업확장적립금등을고려하여과세금액을일부상향조정하는방안을검토할필요 개별소비세법 제1조제 3항에따라 강원랜드카지노의경우카지노 1명당 1회입장에대한개별소비세과세금액이 5만원 ( 외국인 2천원 ) 에서 3,500원 ( 외국인은면세 ) 으로저율과세됨. 상기저율과세금액은 1999년상기조항신설이후동일하게유지되어왔으며, 강원랜드는 2008~2012년간매년 4,000억원이상의영업이익발생으로 2012년사업확장적립금적립액이 1.9조원에이르고있음. 따라서 1999년이후물가상승률과사업확장적립금적립액등을고려하여폐광지역카지노에대한개별소비세과세금액의일부상향조정검토필요 10 요약
4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 정부는 2014 년에발전소주변지역지원사업을위해지자체와발전사업자 에게총 2,332 억원을지원하는예산안을편성하였음. 다른기피시설주변지역지원사업과마찬가지로, 발전소주변지역지원사업비부담을발전사업자가부담하도록관련법을개정을검토할필요가있음. 기피시설의건설 운영시주변지역을지원해주는다른유사사업의경우, 대부분원인유발자인사업자가사업비를전액부담하거나사업자의부담을증가시키고있는추세임. - 댐주변지역지역지원, 폐기물처리시설주변지역지원에소요되는사업비는전액사업주가부담하고있으며, 공항주변소음대책비는정부가 25%, 공항공사가 75% 를부담하고있음. 수력발전소는댐주변지역지원사업비를원가의구성항목으로포함하고있으나, 원자력, 화력, 양수, 신 재생발전소는전력산업기반기금을재원으로하고있어주변지역지원사업비를원가에포함하고있지않아발전원가원가구성의일관성을훼손하고원가를왜곡하고있음. 전력산업기반기금으로지원하고있는발전소주변지역지원사업비를발전사업자가부담하도록 전기사업법 제49조및 발전소주변지역지원에관한법률 제13조개정을검토할필요가있음. 획일적으로규정하고있는발전소주변지역지원대상기준을재검토하고실질적인피해를반영하여지원단가를재검토할필요가있음. 발전소주변지역지원대상지역은발전기의종류와상관없이발전기로부터반경 5km 이내로획일적으로정의하고있는데, 발전소유형별피해범위를고려하여지원대상지역기준을재검토할필요가있음. 발전소지원단가역시실질적인피해나향후피해발생가능성을고려하여조정하는방안을검토할필요가있음. 요약 11
5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 과학기술계출연연구기관의안정적연구환경조성의일환으로정부는출연금지원을점진적으로확대하였으나, 연구과제의수탁에의한자체수입은크게변함이없어총수입은확대되었음. 과학기술계출연연구기관의정부출연금은 2008년 9,238억원에서 1조 6,000 억원수준으로증가한반면, 자체수입은같은기간동안 2조 2,136억원에서 2조 3,724억원으로소폭증가하여, 총수입은 3조 1,651억원에서 4조 97억원으로증가하였음. 과학기술계출연연구기관의결산잉여금은 2008년 1,417억원에서 2010년 2,158억원으로증가하였다가 2012년 1,797억원으로감소하였음. 과학기술계출연연구기관의직원 1인당결산잉여금은경제 인문사회연구회의직원 1인당결산잉여금에비해기초기술연구회 1.5배, 산업기술연구회 2.0배수준으로상대적으로높은수준임. 자체연구사업을위한연구개발적립금집행액은 2008년 166억원에서 2011년 1,224억원으로크게증가하였는데, 이는이미전년도말에정부의예산안편성및국회의예산안심의과정을거쳐확정된각출연연구기관의예산에추가적으로대규모연구사업예산을증액하는효과를가져와예산을비효율적으로사용할소지가있음. 과학기술계출연연구기관의결산잉여금중가장큰비중을차지하고있는 간접비수익규모를관리하기위해간접비비율을조정할필요가있음. 경제 인문사회계출연연구기관의결산잉여금을과학기술계출연연구기관과동일하게연구개발적립금으로적립할수있도록규정을마련할필요가있음. 경제 인문사회계출연연구기관은결산잉여금중능률성과급을제외한잔액을전액차년도고유연구및목적사업에배정하고있는데, 이는예산의비효율적집행으로나타날수있음. 12 요약
경제 인문사회계출연연구기관의출연금중사실상불용이발생한인건비이월액과종료된사업비의잔액등출연금예산을반납할수있도록관련법률개정을검토할필요가있음. 출연금의경우현재정산및반납규정이없어경제 인문사회계출연연구기관의출연금중정원과현원의차이에해당하는인건비예산을차년도사업비로이월하고있으며, 종료된사업비잔액은사용처가모호한실정임. 따라서사실상불용이발생한출연금에대해출연금예산을반납할수있도록 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 에근거조항을신설하거나이월액을고려하여차년도출연금예산을감액조정하는방안을검토할필요가있음. 경제 인문사회계출연연구기관의연구과제가특정연구원에게집중되는현상이발생하고있어, 연구원 1인당참여연구과제수를제한하는방안을검토할필요가있음. 경제 인문사회계출연연구기관의 1인당평균연구과제수는 1.9개인데비해, 한국조세재정연구원은 1명의연구원이 21개과제의연구과제책임을수행하였으며, 한국해양수산개발원은 4명의연구원이 107개의연구과제에참여하는등연구과제가특정연구원에집중되는양상을보이고있음. 이와같이연구과제가특정연구원에게집중될경우, 연구결과의질적하락이발생할소지가있어, 연구원 1인당참여연구과제수를제한하는방안을검토할필요가있음. R&D 사업의연구기획평가비는사업별로중앙부처사업담당자와 R&D 관리기관간의협의에의해결정되어연구기획평가비의과소 / 과다책정문제가발생할소지가있음. R&D 관리기관은기관운영비를전액또는일부기관운영을위한출연금으로정부의지원을받거나, 기관이관리하고있는 R&D 사업의연구기획평가비에서전액지원하는등기관마다실정이상이함. 요약 13
R&D 사업의연구기획평가비는사업별로중앙부처사업담당자와 R&D 관리기관간의협의에의해결정되며, R&D 관리기관의기관운영비확보여부에의해 R&D 사업비대비연구기획평가비비율이왜곡되는측면도있음. - R&D사업비는전년도에크게증가하였음에도불구하고연구기획평가비는오히려감소하는등연구기획평가비를결정하는기준이모호한상황임. 연구과제의기획 평가에직접소요되는사업비는연구기획평가비로서 R&D 사업의일부로계상하는한편, R&D 관리기관의기관운영비는출연또는보조로정부가직접지원함으로써 R&D 관리기관의안정적운영을도모하고연구기획평가비책정의투명성을제고하는방안을검토할필요가있음. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 공기업예산편성의투명성과책임성을강화하는측면에서 공공기관의운영에관한법률 을개정하여이사회의결로확정된공기업예산서와첨부서류인수입 지출계획서를국회소관상임위원회에보고하는방안을검토할필요가있음. 30개공기업부채규모는 2012년말현재 353조 6,622억원이며, 당기순손실은 2012년 3조 3,854억원에이르는등공기업의재무건전성과경영실적은지속적으로악화되고있음. - 2013년공기업총지출이 247.4조원이나, 국회에서심의되는 2014년도공기업정부지원예산안은 6.9조원에불과함. 공기업의수입 지출세부내역을파악할수있도록이사회에서예산이확정되면국회소관상임위원회에보고하는방안을검토할필요가있음. - 현행공기업은예산총칙 추정손익계산서 대차대조표 자금계획서등재무제표중심의예산서를작성하고있음. - 2013년부터공공기관은예산서첨부서류로각사업별설명자료를포함하고있는수입 지출계획서를작성하고있으므로예산서외에수입 지출계획서를포함하여보고하는방안을검토할필요가있음. 14 요약
공공기관의운영에관한법률 일부개정안현행개정안제40조 ( 예산의편성 ) 1~5 ( 생략 ) 제40조 ( 예산의편성 ) 1~5 ( 현행과같음 ) 6공기업 준정부기관은제3항내지제5항 6공기업 준정부기관은제3항내지제5항의규정에따라예산이확정되거나변경된의규정에따라예산이확정되거나변경된경우지체없이기획재정부장관, 주무기관경우지체없이기획재정부장관, 주무기관의장및감사원장에게그내용을보고하의장및감사원장, 국회소관상임위원회여야한다. 에그내용을보고하여야한다. 예비타당성조사, 타당성재조사, 심층평가등공기업의대규모사업에대한관리를강화하는방안에대해검토할필요가있음. 2011~2013년에예비타당성조사대상이된 320건중 270건이예비타당성조사에서면제되었으나, 면제사업의경우에도적정사업규모, 총사업비, 효율적인대안등에대해평가하는방안을검토할필요가있음. - 기획재정부의 공기업 준정부기관예비타당성조사세부시행계획 에는예비타당성조사면제사업에대해 사업규모의적정성조사 가규정되어있으나, 2013년 9월말현재면제사업에대해사업규모의적정성등이검토된사업은전무한실정임. 타당성재조사제도를도입하여불필요한사업비증액을억제하는방안을검토할필요가있음. - 재정사업의경우타당성재조사를규정하고있어, 사업추진과정에서총사업비가예비타당성조사대상규모인 500억원이상으로증가한사업에대해검토하고있음. - 공공기관예비타당성조사의경우사업추진과정에서총사업비가증가할때이에대한사전통제장치가결여되어있음. 공기업이수행하고있는사업에대해사후책임성을확보하기위해국가재정사업에서시행하고있는심층평가제도를도입하는방안을검토할필요가있음. - 국가재정사업은재정사업자율평가결과추가적인평가가필요하다고판단되는사업, 부처간유사 중복사업, 향후지속적재정지출급증이예상되는사업등에대해심층평가를수행하고있음. 요약 15
- 현재공기업경영실적평가에서주요사업에대한평가를시행하고있으나 100점만점중 50점으로일부항목에해당될뿐, 사업별로심도있는평가결과를도출하는데에는한계가있음. - 향후기획재정부는공공기관경영평가시문제가되는사업, 사업추진성과를점검할필요가있는사업등에대해심층평가를도입하는방안에대해검토할필요가있음. 공기업의예산관련투명성을확보하기위해기획재정부는향후공기업의주요사업에대한설명, 사업별수입과지출세부내역등을공공기관경영정보시스템에추가로공개하는방안을검토할필요가있음. 현재공공기관경영정보시스템을통해제공되는정보는공기업의수입 지출의현황, 부문별사업의예산규모, 전체예산의월말집행현황등개략적인정보에불과함. 16 요약
III. 기관별평가 1. 한국토지주택공사 한국토지주택공사에지원되는공공주택건설사업의연차별추진일정을감안하여동사업의 2014년국민주택기금기금운용계획안을감액조정하는방안을검토할필요가있음. 국토교통부는동사업을통하여사전에결정되어있는재정지원비율에따라연차별로한국토지주택공사에자금을지원하고있음. - 국민임대출자의경우 1차년도 ( 사업승인연도 ) 20%, 2차년도 25%. 3차년도 25%, 4차년도 30% 의출자금이지원됨. 3차년도까지출자금과융자금의 70% 를지원하는것은재정지원과실제사업비지출간의괴리를야기할소지가있음. - 사업승인시점 (1차년도 ) 부터착공시점까지통상 3년내외가소요되므로 3차년도에개별블록이착공단계에이르렀을가능성이거의없음. 국민임대주택의경우 2013년기준으로 4차년도지원분까지모두지원된사업승인물량중 2008년사업승인물량중 60.6%, 2009년사업승인물량중 74.2%, 2010년사업승인물량중 77.0% 가미착공상태인것으로나타남. 국민임대 영구임대 공공임대 사업승인후 3 년이상장기미착공현황 사업승인연도 2008 2009 2010 합계 사업승인 (A) 64,896 33,861 19,350 118,107 미착공 (B) 39,354 25,122 14,903 79,379 (B/A) 60.6 74.2 77.0 67.2 사업승인 (A) 3,633 6,936 10,569 미착공 (B) 1,798 1) 2,263 6,142 8,405 (B/A) 62.3 88.6 79.5 사업승인 (A) 15,426 20,310 19,449 55,185 미착공 (B) 12,481 12,333 14,334 39,148 (B/A) 80.9 60.7 73.7 70.9 주 : 1. 2008 년국민임대주택으로사업승인받은후영구임대로변경. 2. 2013 년 9 월말기준. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. ( 단위 : 호, %) 요약 17
실제소요예상액과연차별지원액의괴리를야기하는현행연차별재정지원비율을합리적으로조정하고, 이를반영하여한국토지주택공사에대한 2014 년도국민주택기금지원계획안을감액조정하는방안을검토할필요가있음. - 1차년도재정지원율을현행대비 50% 로감소시키고, 3~4년차중토지보상미착수분에대한지원을유예하는방향으로현행재정지원방식을변경하는것을가정할경우, 1차년도지원분에대한 669억원, 3~4년차토지보상미착수분에대한 1,014억원의감액조정이검토될수있을것임. 신규사업인행복주택사업의추진일정을고려하여 2014년예산안을일부감액조정하는방안을검토할필요가있음. 2013년 7개시범지구 (10,000호) 에대한출자금 융자금예산안은 2013년사업승인이완료된다는전제하에국민임대주택의 2차년도재정지원비율 ( 출자금 25%, 융자금 40%) 을적용하여편성되었음. 그러나 2013년 10월현재 5개지구는지방자치단체및지역주민과협의중이며, 지구지정이완료된오류동, 가좌지구의경우사업비과다산정문제로설계를재검토하고있는상황으로연내사업승인이어려울것으로예상됨. - 또한행복주택사업은인공대지조성비용등의문제로사업성논란이있으므로국회의심의를거쳐추진여부를결정하여야할필요가있음. 따라서 2013년 7개시범지구에대하여 2014년신규사업으로서 1차년도재정지원비율을적용하고, 이를감안하여동사업의경우일부감액조정하는것을검토할필요가있음. - 1차년도재정지원비율 ( 출자금 20%, 융자금 30%) 을적용하여행복주택출자 3,147억원중 134.6억원, 행복주택융자 6,383억원중 359억원을감액조정하는것을검토할필요가있음. - 또한사업비, 임대조건및임대료산정기준을포함하는구체적인시행계획을국회에제출할필요가있음. 18 요약
2. 한국도로공사 고속국도기본조사설계비와실시설계비를출자로전환하고, 정부의공사비지원율과동일한 50% 만지원하고나머지 256억 2,850만원을감액하는것을검토할필요가있음. 기본조사설계비와실시설계비는특정고속도로노선에서발생하는직접비로총사업비에포함하여통행료로회수하여야하지만, 지금까지정부가비용을부담하고있음. - 한국수자원공사의경우댐건설비는기본설계단계부터투자비를집계하고편익비율에따라배분하여향후요금을통하여회수함. 따라서한국도로공사의경우에도공사비에준하여 50% 만정부가출자로지원하도록하여기본설계비와실시설계비예산안 512억 5,700만원중 256억 2,850만원의감액을검토할필요가있음. - 설계비도공사비에포함되므로전액국고로지원하는기본설계비와실시설계비중 50% 만정부에서부담하는것이타당함. 고속국도건설시교통량을과다추정하지않도록개선방안을마련하고, 사후평가내실화방안을검토할필요가있음. 노선 개통연도 국토부타당성조사 경제성 (B/C) 수익성 (NPV, 억원 ) 분석연도 예측 ( 대 / 일 ) 예측대비실제교통량 (2012) 실이용 ( 대 / 일 ) 이용률 (%) 증감 ( 대 / 일 ) 안성 ~ 음성 2008 1.67 2,304 1996 46,436 28,880 62-17,556 당진 ~ 대전 2009 1.86 8,292 1994 40,791 22,163 54-18,628 서천 ~ 공주 2009 1.87 2,268 1991 22,424 11,936 53-10,488 전주 ~ 광양 2011 1.18 4,377 1999 38,005 14,188 37-23,817 여주 ~ 양평 2012 5.11 18,494 1994 58,504 2,758 5-55,746 목포 ~ 광양 2012 1.13 1,989 2001 36,158 7,957 22-28,201 자료 : 한국도로공사제출자료. 최근 5 년사이에개통된고속국도교통량등현황자료 요약 19
최근 5년동안개통된고속국도의교통량현황자료를검토해보면, 국토교통부의타당성조사시모두경제성과수익성이있는것으로판단되었으나, 2012년말현재예측대비교통량은저조한실정임. 국토교통부와한국도로공사는고속국도건설이후사후평가를철저히수행하고평가결과를향후유사사업등에반영하는방안을검토할필요가있음. - 국토교통부에서는총공사비 500억원이상의건설공사를대상으로평가를실시하고그결과를건설공사사후평가시스템에입력하도록하는등건설공사사후평가제도를운영하고있음. - 현재고속국도는건설이후연도 구간별로별도수행되어평가의주요목적인효과분석, 성과확인등의항목을향후유사사업등에활용하기에쉽지않으며, 평가결과도단순축적되고있음. 3. 한국광물자원공사 한국광물자원공사는광물자원개발과관련하여 2008 2013년까지 9,514 억원을출자금으로지원받았으며, 2014년에는 2,600억원의출자예산안이편성되어있음. 2001 2013년 6월까지한국광물자원공사는광물자원개발에 27억 8,700만달러를투자하였으며, 암바토비니켈개발사업에 11억달러, 볼레오동광개발사업에 6억 3,600만달러를투자하는등동과니켈개발에전체투자액의 87.8% 인 24억 4,800만달러가투자되었음. 한국광물자원공사는 2014년에도 8,600억원을추가로투자할계획이며, 정부는이중약 30% 에해당하는 2,600억원의출자예산안을편성하였음. 암바토비니켈개발사업에대한예상투자비는당초투자계획당시인 2006 년에비해 5.1 배수준인 11 억 3,500 만달러로증가하였으며, 경제성 도크게악화되었음. 20 요약
암바토비니켈개발사업에대한한국광물자원공사의예상투자비는 2006년 10월 2억 3,340만달러에서 2013년 12월 11억 3,500만달러로 5.1배증가하였으며, 보증까지포함할경우한국광물자원공사의부담은 19억 2,100만달러수준임. 국가위험도등을고려하여기준수익률을 11.3% 로적용하여경제성을분석한결과, 암바토비니켈개발사업의순현재가치는 3억 3,900만달러의경제적손실을가져올것으로평가되었음. 볼레오동광개발사업의운영사인바하마이닝사의재무상황악화로사업이부도위기에처함에따라한국광물자원공사는지분율을 10% 에서 70% 로확대하여사업의운영권을갖게되었으며, 예상투자비는당초투자계획당시인 2008년에비해 12배수준인 10억 70만달러로증가하였음. 한국광물자원공사는현재 46개의광물자원개발사업에투자하고있으나, 대부분지분참여형식으로만사업에참여하고있어광물자원개발사업운영경험이부족함. 설비및플랜트건설지연리스크, 굴진및채광리스크, 선광및제련리스크, 운영리스크등볼레오동광개발사업을운영하는데다양한리스크에직면하고있으나, 한국광물자원공사는전분야에서운영경험및역량이부족한상황임. 한국광물자원공사는신규사업계획시투자효과를면밀히검토하고신중하게추진할필요 10억달러규모의투자가소요될것으로예상되는볼레오동광개발사업을성공적으로운영하기위해서한국광물자원공사는향후신규투자에신중히접근하고대규모투자가소요되는볼레오동광개발사업의운영에총력을기울일필요가있음. 광물자원개발사업의추진시, 기준수익률관리를철저히할필요 한국광물자원공사는 공사해외직접투자사업추진절차및판단기준 에서해 외자원개발사업의일반적인기준수익률산정방식인 CIM(Canadian Institute 요약 21
of Mining and Metallurgy and Petroleum) 방식을적용하도록규정하고있음에도불구하고, 실제중요의사결정단계에서경제성분석시기준수익률을임의로 8~10% 로적용하고있음. - CIM방식기준수익률은무위험수익률, 프로젝트위험프리미엄, 국가위험프리미엄의합으로산정하고있음. 사업명국가단계이사회의결일자 암바토비 니켈 개발사업 볼레오 동광 개발사업 마다 가스 카르 멕시코 한국광물자원공사적용기준수익률과 CIM 기준수익률비교 한국광물 자원공사 CIM 기준수익률 기준수익률 (A+B+C) 무위험 수익률 (A) 프로젝트 위험프리미엄 (B) ( 단위 : %) 국가위험 프리미엄 개발 2006.10.18 10 12.08 2.43 6.50 3.16 개발 2010. 7.20 10 13.72 1.84 6.50 5.38 생산 2012.12.31 10 11.30 0.00 6.00 5.30 개발 2008. 4.24 10 12.11 2.04 6.50 3.56 개발 2010. 7.22 10 11.85 1.78 6.50 3.57 개발 2012.10. 9 8 10.04 0.00 6.50 3.54 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. (C) CIM방식기준수익률을적용하여경제성을분석할경우, 암바토비니켈개발사업은 3억 3,900만달러경제적손실을, 볼레오동광개발사업은 3,000만달러경제적수익을볼것으로추정되어한국광물자원공사의분석보다경제성이악화되는것으로나타났음. 시기사업명기준수익률내부수익률순현재가치 2013.10 암바토비니켈 개발사업 볼레오동광 개발사업 기준수익률변화에따른경제성변화 ( 단위 : %, US 백만 $) 한국광물자원공사분석 8.0 7.09-90 CIM 기준수익률 11.30 7.09-339 한국광물자원공사분석 8.0 10.9 115 CIM 기준수익률 10.03 10.9 30 주 : 한국광물자원공사분석수익률은각사업의관리팀에서 2013 년 10 월기준으로적용하고있는수익률을, 한국광물자원공사최소수익률은한국광물자원공사리스크관리위원회가의결한 리스크과리한도설정및운용안 의최소수익률을, CIM 기준수익률은 CIM 방식으로계산한기준수익률을의미함. 자료 : 한국광물자원공사제출자료를이용하여국회예산정책처가분석함. 22 요약
4. 한국장학재단 국가장학금 2유형의경우추가적인대학의등록금인하, 장학금확충을유도하는것은한계가있으므로별도의제도설계방안을마련할필요가있음. 동사업은대학의등록금인하등자체노력과연계하여국가장학금재원을지급하고, 이행실적이양호한대학에인센티브를지급하는사업임. 2013년대학의등록금인하등추가자체노력인정규모는 1,404억원으로, 2012년 7,052억원에비하여크게감소하였음. 간접적인지원에불과한국가장학금의대학자체노력유인효과가의문시되며, 일부대학의경우재정부실로인하여추가적인등록금인하및장학금확충여력이부족하다는점을감안할때 2014년이후지속적인추가자체노력의확보는어려울것으로예상됨. 사업의기대효과가불확실하고예산지원의시급성이낮은셋째아이이상장학금지원사업의추진여부를재검토할필요가있음. 동사업은직접적인수혜대상을현재출산율에영향을미칠수없는가구로설정하고있다는점에서예산소요규모대비출산율제고효과는미미할것으로예상됨. - 출산율에영향을미칠수있는 20~30대가구에대한동사업의효과는미래의간접적인기대효과에불과함. 기존국가장학금지원사업이 준 보편복지적형태로국가장학금을지원하고있다는점을고려할때다른교육복지사업에비하여예산지원의시급성이부족함. - 국가장학금 1유형에의하여기초생활수급자 ~ 소득8 분위계층이장학금을지원받고있기때문에동사업을신규로추진할경우다자녀가구중소득9~10분위고소득층에대하여동사업의순지원효과가집중되어소득분배측면에서역진성이발생함. 요약 23
미반영된 ICL 군이자면제중복분차감액을고려하여 ICL 대납이자지원사업을감액조정하는것을검토할필요가있음. ICL 군이자면제지원사업은군복무자중 ICL 대출을받은대학생에대하여이자를면제함에따라발생하는이자수입감소를보전해주는사업으로, 교육부는동사업을 2014년예산안으로편성하되, 동사업의예산액을 ICL 대납이자지원예산에서차감하고있음. - 2013년예산안심의과정에서국회예산결산특별위원회는 ICL 대납이자지원을통하여채권발행에소요되는조달비용전체가국고로지원되고있기때문에군복무자에대한이자수입감소를별도로보전해주는것은중복지원의소지가있다고지적한바있음. 미반영된 ICL 군이자면제중복분차감액 27.4억원을 ICL 대납이자지원사업에서감액조정할필요가있음. - 기획재정부검토과정에서동사업의예산안이 65.9억원에서 93.3억원으로증액되었으나, ICL 대납이자지원사업의 ICL 군이자면제중복분차감액에이를반영하지않아 ICL 대납이자지원사업이 27.4억원과다편성되었음. 5. 한국농어촌공사 한국농어촌공사의과도한이익금사내유보비율을감안할때, 정부배당증대방안을검토할필요가있음. 한국농어촌공사는최근 5년간당기순이익 3,385억 3,200만원중평균 12.3% 인 416억 1,100만원을정부에배당하였으며, 이는 2012년도정부출자기관의일반회계평균배당비율인 24.19% 에비해현저히낮은비율임. 이는한국농어촌공사가이익금발생시상법상이익적립금규정인 10% 이상에비해높은 20% 이상을이익준비금으로적립하며, 이익준비금적립을정부배당보다우선순위에두고있기때문임. 향후한국농어촌공사는법정적립금의적립비율을낮추고당기순이익의정부배당을이익준비금적립보다우선하도록조정하는방안을검토할필요가있음. 24 요약
수리시설유지관리사업의적정유지관리비산정방안을검토할필요가있음. 수리시설유지관리사업의총사업비 3,405억 2,700만원중인건비는 1,431억 9,300만원으로지나치게높은비중을차지하고있으며, 기관통합운영의효과를달성하지못하고있음. - 수리시설유지관리사업의실제유지관리현장인력은 1,919명인데반해, 2014년예산안에는 2,267명을계상하고있음. - 2000년농지개량조합, 농지개량조합연합회, 농어촌진흥공사를통합하여한국농어촌공사의전신인농업기반공사가출범하였는데, 이때통합의주요사유는조직과인력운영의효율성제고였음. - 향후한국농어촌공사는사업관리인력감축에따른인건비절감과관리효율화방안을검토할필요가있음. 수리시설유지관리사업의재원부족을감안할때, 한국농어촌공사의적정비용추산과자체사업에대한수익성재검토등자구노력개선이필요하며, 장기적으로농업용수이용료를부과하는방안에대해검토할필요가있음. 수리시설유지관리사업의비용은국고보조, 한국농어촌공사자체충당금으로충당되고있음. - 한국농어촌공사자체충당금의대부분은자산매각수익으로, 향후택지개발 도로등공공사업축소와매각가능자산의감소등에따라자산매각수익은계속감소할것으로예상되고있음. - 수리시설유지관리재원을충당하기위해한국농어촌공사는신재생에너지 임대사업등자체사업을수행하고있으나재원규모와증가폭이미미함. 수익자부담원칙과이용료부과를통해농업용수수요및공급체계의효율적운영을유도할수있다는점을감안할때주무부처인농림축산식품부는농업용수이용료부과방안에대해검토할필요가있음. - 2000년에한국농어촌공사의전신인 ( 구 ) 농업기반공사가출범하면서농민부담경감을위해농업용수이용료가폐지되었음. - 현재대규모농업인, 영농법인의경우부담능력이있음에도농업용수이용료를면제받고있음. 요약 25
Ⅰ. 2014 년공공기관정부지원 예산안개요
I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요 1. 공공기관현황 1) 공공기관이란 공공기관의운영에관한법률 제4조제 1항각호에해당하는기관중에서기획재정부장관이지정하는기관을의미한다. 동조에따르면기획재정부장관은법률에의하여설립되고정부가출연한기관, 정부의직 간접지원액이총수입액의 1/2를초과하는기관, 정부또는공공기관이출자한기관등을공공기관으로지정할수있다. [ 표 1] 공공기관지정요건 내용 1호 법률에따라설립되고정부가출연한기관 2호 정부의직 간접지원액이총수입액의 1/2 초과 3호 정부지분 50% 또는 30% 정부지분 <50% 이면서정부가사실상지배력보유 4호 정부및 1~3호의기관이보유한지분 50% 또는 30% 지분 <50% 이면서사실상지배력보유 5호 1~4호기관지분 50% 또는 30% 지분 <50% 이면서사실상지배력보유 예시교통안전공단, 신용보증기금등한국환경공단, 한국마사회, 한국거래소등한국공항공사, 인천항만공사, 한국정책금융공사등한국전력공사, 한국지역난방공사등한국예탁결제원등 6 호 1~4 호기관이설립하고, 정부또는설립기관이출연학교법인한국폴리텍등 자료 : 공공기관의운영에관한법률 제 4 조제 1 항의내용을국회예산정책처가정리함. 윤상우사업평가관 (788-4836, yooon@assembly.go.kr) 1. 공공기관현황 29
기획재정부장관은 공공기관의운영에관한법률 제5조에따라공공기관으로지정된기관을공기업 준정부기관과기타공공기관으로구분한다. 공기업 준정부기관은직원정원이 50인이상인기관중에서지정하며, 이중총수입액중자체수입액의비중 ( 자체수입비율 ) 이 50% 이상인기관으로시장성이강한기관은공기업으로, 시장성보다공공성이강조되는기관은준정부기관으로분류한다. 공기업은자산규모가 2조원이상이면서자체수입비율이 85% 이상인시장형공기업과자체수입비율이 50~85% 인준시장형공기업으로구분되며, 준정부기관은 국가재정법 상기금을관리하거나위탁관리하는기금관리형준정부기관과위탁집행형준정부기관으로구분된다. 기타공공기관은공공기관으로지정된기관중공기업 준정부기관을제외한공공기관이다. [ 표 2] 공공기관의유형분류 직원 50인이상직원 50인이하 유형분류기준분류기관수 자체수입비율 50% 이상인기관중기획재정부장관이지정공기업이아닌공공기관중기획재정부장관이지정공기업 준정부기관미지정 자산규모 2조원이상, 시장형자체수입비율 85% 공기업이상공기업시장형공기업이준시장형아닌공기업공기업 국가재정법 에기금관리형따라기금관리또는준정부기관기금관리위탁준정부기금관리형기관위탁집행형준정부기관이아닌준정부기관준정부기관 기타공공기관 한국전력공사등 14개기관한국토지주택공사등 16개기관국민연금공단등 17개기관국민건강보험공단등 70개기관한국수출입은행등 178개기관 자료 : 공공기관의운영에관한법률 제 5 조의내용을국회예산정책처가정리함. 2013 년 10 월말현재총 295 개기관이공공기관으로지정되어있으며, 공기업 으로 30 개기관, 준정부기관으로 87 개기관, 기타공공기관으로 178 개기관이지정 되어있다. 30 I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요
[ 표 3] 2013 년 10 월말공공기관지정현황 (295 개 ) ( 주무기관 ) 기관명 시장형공기업 (14) 준시장형공기업 (16) 기금관리형준정부기관 (17) 위탁집행형준정부기관 (70) ( 산업부 ) 한국가스공사, 한국석유공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 한국중부발전 ( 주 ), 한국수력원자력 ( 주 ), 한국서부발전 ( 주 ), 한국동서발전 ( 주 ), 한국남부발전 ( 주 ), 한국남동발전 ( 주 ) ( 국토부 ) 인천국제공항공사, 한국공항공사 ( 해수부 ) 부산항만공사, 인천항만공사 ( 기재부 ) 한국조폐공사 ( 문화부 ) 한국관광공사 ( 농림부 ) 한국마사회 ( 산업부 ) 한국광물자원공사, 대한석탄공사 ( 국토부 ) 대한주택보증주식회사, 제주국제자유도시개발센터, 한국감정원, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국토지주택공사, 한국철도공사 ( 해수부 ) 여수광양항만공사, 울산항만공사, 해양환경관리공단 ( 방통위 ) 한국방송광고진흥공사 ( 교육부 ) 사립학교교직원연금공단 ( 미래부 ) 한국방송통신전파진흥원 ( 안행부 ) 공무원연금공단 ( 문화부 ) 영화진흥위원회, 서울올림픽기념국민체육진흥공단, 한국문화예술위원회, 한국언론진흥재단 ( 산업부 ) 한국무역보험공사, 한국원자력환경공단 ( 복지부 ) 국민연금공단 ( 고용부 ) 근로복지공단 ( 금융위 ) 한국자산관리공사, 기술신용보증기금, 신용보증기금, 예금보험공사, 한국주택금융공사 ( 중기청 ) 중소기업진흥공단 ( 교육부 ) 한국교육학술정보원, 한국장학재단 ( 미래부 ) 한국인터넷진흥원, 정보통신산업진흥원, 한국연구재단, 한국우편사업진흥원, 한국과학창의재단, ( 한국정보화진흥원 ), ( 재 ) 우체국금융개발원, 우체국물류지원단 ( 안행부 ) 한국승강기안전관리원, ( 한국정보화진흥원 ) ( 문화부 ) 국제방송교류재단, 한국콘텐츠진흥원 ( 농림부 ) 한국농수산식품유통공사, 축산물품질평가원, 한국농어촌공사, 농림수산식품기술기획평가원, 농림수산식품교육문화정보원 ( 산업부 ) 한국석유관리원, 대한무역투자진흥공사, 에너지관리공단, 한국세라믹기술원, 한국가스안전공사, 한국광해관리공단, 한국디자인 1. 공공기관현황 31
( 주무기관 ) 기관명 위탁집행형준정부기관 (70) 기타공공기관 (178) 진흥원, 한국산업기술시험원, 한국산업기술진흥원, 한국산업기술평가관리원, 한국산업단지공단, 한국에너지기술평가원, 한국전기안전공사, 한국전력거래소 ( 복지부 ) 건강보험심사평가원, 국민건강보험공단, 한국보건산업진흥원, 한국노인인력개발원, 한국보건복지정보개발원, 한국보건복지인력개발원 ( 환경부 ) 국립공원관리공단, 한국환경공단, 한국환경산업기술원 ( 고용부 ) 한국고용정보원, 한국산업안전보건공단, 한국산업인력공단, 한국장애인고용공단, 한국승강기안전기술원 ( 여가부 ) 한국청소년상담복지개발원, 한국청소년활동진흥원 ( 국토부 ) 교통안전공단, 국토교통과학기술진흥원, 한국시설안전공단, 한국철도시설공단, 대한지적공사 ( 해수부 ) 한국수산자원관리공단, 선박안전기술공단, 한국해양수산연수원 ( 안전위 ) 한국원자력안전기술원 ( 금융위 ) 한국예탁결제원, 한국거래소 ( 공정위 ) 한국소비자원 ( 보훈처 ) 독립기념관, 한국보훈복지의료공단 ( 산림청 ) 한국임업진흥원 ( 농진청 ) 농업기술실용화재단 ( 중기청 ) 중소기업기술정보진흥원, 소상공인진흥원 ( 식약처 ) 축산물위해요소중점관리기준원 ( 기상청 ) 한국기상산업진흥원 ( 경찰청 ) 도로교통공단 ( 방재청 ) 한국소방산업기술원 ( 기재부 ) 한국수출입은행, 한국투자공사 ( 교육부 ) 강릉대학교치과병원, 강원대학교병원, 경북대학교병원, 경상대학교병원, 부산대학교병원, 부산대학교치과병원, 서울대학교병원, 서울대학교치과병원, 전남대학교병원, 전북대학교병원, 제주대학교병원, 충남대학교병원, 충북대학교병원, 한국사학진흥재단, 한국학중앙연구원, 동북아역사재단, 한국고전번역원, 국가평생교육진흥원 ( 미래부 ) 한국과학기술원, 광주과학기술원, 대구경북과학기술원, 한국원자력의학원, 기초과학연구원, 기초기술연구회, 한국과학기술연구원, 한국과학기술정보연구원, 한국기초과학지원연구원, 한국생명공학연구원, 한국천문연구원, 한국표준과학연구원, 한국한의 32 I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요
( 주무기관 ) 기관명 기타 공공기관 (178) 학연구원, 한국항공우주연구원, 한국원자력연구원, 연구개발특구진흥재단, 별정우체국연금관리단, ( 재 ) 우체국시설관리단, 한국과학기술기획평가원, 산업기술연구회, 한국건설기술연구원, 한국기계연구원, 한국생산기술연구원, 한국식품연구원, 한국전기연구원, 한국에너지기술연구원, 한국전자통신연구원, 한국지질자원연구원, 한국철도기술연구원, 한국화학연구원 ( 외교부 ) 재외동포재단, 한국국제교류재단, 한국국제협력단 ( 통일부 ) 북한이탈주민지원재단, 남북교류협력지원협회 ( 법무부 ) 대한법률구조공단, 정부법무공단, 한국법무보호복지공단 ( 국방부 ) 전쟁기념사업회, 한국국방연구원 ( 안행부 ) 민주화운동기념사업회 ( 문화부 ) 한국문화예술회관연합회, 국립박물관문화재단, 국민생활체육회, 그랜드코리아레저 ( 주 ), 대한장애인체육회, 영상물등급위원회, 예술의전당, ( 재 ) 명동 정동극장, 한국저작권위원회, 태권도진흥재단, 게임물등급위원회, 한국출판문화산업진흥원, 한국문학번역원, 대한체육회, 한국문화관광연구원, 한국문화예술교육진흥원, 한국문화진흥주식회사, 한국영상자료원, 세종학당재단, 한국체육산업개발 ( 주 ), ( 재 ) 체육인재육성재단, 재단법인국악방송, 한국공예디자인문화진흥원, ( 재 ) 한국공연예술센터, ( 재 ) 예술경영지원센터, ( 재 ) 한국문화정보센터 ( 농림부 ) 가축위생방역지원본부, 농업정책자금관리단, 국제식물검역인증원 ( 산업부 ) 기초전력연구원, 인천종합에너지 ( 주 ), ( 주 ) 강원랜드, ( 주 ) 한국가스기술공사, 한국전력기술주식회사, 한국표준협회, 한일산업기술협력재단, 한전KDN, 한전KPS( 주 ), 한전원자력연료주식회사, 전략물자관리원, 한국로봇산업진흥원, 한국원자력문화재단 ( 복지부 ) 국립암센터, 대한적십자사, 한국보건의료인국가시험원, 한국장애인개발원, 한국국제보건의료재단, 한국보육진흥원, 한국사회복지협의회, 국립중앙의료원, 한국건강증진재단, 한국의료분쟁조정중재원, 한국보건의료연구원 ( 환경부 ) 수도권매립지관리공사 ( 고용부 ) 학교법인한국폴리텍, 노사발전재단, 한국기술교육대학교, 한국사회적기업진흥원, 한국잡월드, 건설근로자공제회 ( 여가부 ) 한국양성평등교육진흥원 ( 국토부 ) 코레일네트웍스 ( 주 ), 코레일로지스 ( 주 ), 코레일유통 ( 주 ), 코레일테크 ( 주 ), 코레일관광개발 ( 주 ), ( 주 ) 한국건설관리공사, 주택관리공단 ( 주 ) 1. 공공기관현황 33
( 주무기관 ) 기관명 기타 공공기관 (178) ( 해수부 ) 한국해양과학기술진흥원, 한국해양과학기술원, 한국어촌어항협회, 항로표지기술협회, 주식회사인천항보안공사, 주식회사부산항보안공사 ( 조정실 ) 경제인문사회연구회, 과학기술정책연구원, 국토연구원, 대외경제정책연구원, 산업연구원, 에너지경제연구원, 정보통신정책연구원, 한국개발연구원, 한국교육개발원, 한국교육과정평가원, 한국교통연구원, 한국노동연구원, 한국농촌경제연구원, 한국법제연구원, 한국보건사회연구원, 한국여성정책연구원, 한국조세연구원, 한국직업능력개발원, 한국청소년정책연구원, 통일연구원, 한국해양수산개발원, 한국행정연구원, 한국형사정책연구원, 한국환경정책평가연구원 ( 안전위 ) 한국원자력통제기술원 ( 금융위 ) 코스콤, 한국정책금융공사 ( 보훈처 ) 88관광개발 ( 주 ) ( 방사청 ) 국방과학연구소, 국방기술품질원 ( 문화재청 ) 한국문화재보호재단 ( 산림청 ) 녹색사업단 ( 중기청 ) 시장경영진흥원, 신용보증재단중앙회, 중소기업유통센터, 한국벤처투자, 창업진흥원 ( 특허청 ) 한국발명진흥회, 한국특허정보원, ( 재 ) 한국지식재산연구원, 한국지식재산보호협회 ( 식약처 ) 한국희귀의약품센터, 한국의약품안전관리원 주 : 1. 2013 년 10 월말기준임. 2. 한국정보화진흥원은미래창조과학부와안전행정부가공동으로주관함. 자료 : 기획재정부자료. 34 I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요
2. 공공기관의예산편성 공공기관의예산편성절차는 공공기관의운영에관한법률 제40 조에규정되어있다. 동법제40조제 2항에따르면공기업 준정부기관의기관장은동법제46조 2) 에따른중장기경영목표와동법제50조 3) 에따른 공기업 준정부기관예산편성지침 에따라다음회계연도의예산안을편성하고, 다음회계연도개시전까지이사회에제출하여야한다. 출연금 보조금등정부의예산지원을받는공공기관은일반적으로정부예산안확정이후인 12월에예산안편성을확정하여이사회에제출한다. 이때 공기업 준정부기관예산편성지침 에의거하여공기업 준정부기관은이사회개최 15일전까지예산안을주무기관의장과기획재정부에송부하여야한다. [ 표 4] 공공기관의예산편성과정 경영목표설정 예산편성 운영계획 5회계연도이상의중장기경영목표 ( 이사회의결 ) 다음회계연도의수익 지출등에관한예정계획서 - 예산총칙, 추정손익계서, 추정대차대조표및자금계획서 ( 이사회의결 ) 경영목표, 예산집행등의구체적실행계획 ( 이사회의결 ) 전년도 10 월말기획재정 부, 주무기관제출 회계연도개시전주무 기관, 감사원, 기획재정 부보고 예산확정후 2 월이내에 기획재정부, 주무기관 제출 자료 : 공공기관의운영에관한법률 을토대로국회예산정책처가작성함. 2) 공공기관의운영에관한법률 제 46 조 ( 경영목표의수립 ) 1 기관장은사업내용과경영환경, 제 31 조제 3 항및제 4 항의규정에따라체결한계약의내용등을고려하여다음연도를포함한 5 회계연도이상의중장기경영목표를설정하고, 이사회의의결을거쳐확정한후매년 10 월 31 일까지기획재정부장관과주무기관의장에게제출하여야한다. 3) 공공기관의운영에관한법률 제 50 조 ( 경영지침 ) 1 기획재정부장관은공기업 준정부기관의운영에관한일상적사항과관련하여운영위원회의심의 의결을거쳐다음각호의사항에관한지침 ( 이하 경영지침 이라한다 ) 을정하고, 이를공기업 준정부기관및주무기관의장에게통보하여야한다. 1. 조직운영과정원 인사관리에관한사항 2. 예산과자금운영에관한사항 3. 그밖에공기업 준정부기관의재무건전성확보를위하여기획재정부장관이필요하다고인정하는사항 2. 공공기관의예산편성 35
이와같이편성 제출된예산안은 공공기관의운영에관한법률 제40조제 3항에의하여이사회의결로확정된다. 다만다른법률에서주주총회등사원총회의의결, 기금운용심의회의의결을거치도록한경우에는이사회의결후이를거쳐확정하여야한다. 예산이확정되면공기업 준정부기관은기획재정부장관, 주무기관의장및감사원장에게그내용을보고하여야한다. 또한공기업 준정부기관은예산이확정되는경우동법제42조에따라이사회의의결을거쳐그회계연도의예산에따른운영계획을수립하고, 이를기획재정부장관과주무기관의장에게 2월이내에제출하여야한다. 36 I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요
3. 2014 년도공공기관정부지원예산안개요 공공기관에대한정부의예산지원은 2014 년도예산안및기금운용계획안편성지 침 의세출과목기준으로출연금, 출자금, 보조금, 융자금등의형태로이루어진다. [ 표 5] 공공기관정부지원유형내용예시출연연구기관운영비, 기타출연기출연금법령에근거한정부출연금관에대한사업비, 운영비지원한국농어촌공사, 한국방송통신 보조금관리에관한법률 보조금전파진흥원의사업에대한보상보조금조금정부한국도로공사, 한국석유공사등직접출자금공공기관에대한출자금에대한정부의출자금지원한국토지주택공사의보금자리융자금공공기관에대한융자금주택사업융자금출연금, 보조금, 출자금, 융자기타정부로부터금외에정부가공공기관에국민건강보험공단에대한보전금이전받은수입지원하는금액자료 : 기획재정부자료를참고하여국회예산정책처가작성함. 각공공기관의소관부처별예산안조회를통하여 2014년예산안및기금운용계획안중공공기관에대하여지원하는출연금, 보조금, 출자금, 융자금등을집계하였다. 집계결과, 2014년공공기관정부지원예산안은 2013년 43조원대비 0.9조원증가한 43.9조원규모로나타났다. 이는 2014년예산안의총지출규모인 357.7조원의 12.3% 수준이다. 3. 2014 년도공공기관정부지원예산안개요 37
[ 표 6] 2014 년도공공기관유형별정부지원예산안현황 ( 단위 : 조원, %) 2013 예산 2014 예산안비중증감액 정부출연금 20.9 20.9 47.7-0.1 정부출자금 3.5 3.4 7,8-0.1 정부보조금 5.9 5.6 12.7-0.3 융자금 2.6 2.8 6.3 0.2 기타이전수입 10.0 11.2 25.6 1.2 공공기관정부지원예산안합계 43.0 43.9 100 0.9 주 : 1. 기타이전수입은출연, 보조, 출자, 융자외의형태로공공기관에지원되는수입임. 2. 비중은 2014 년공공기관정부지원예산안총계대비출연, 출자, 보조금등이차지하는비중임. 자료 : 부처별제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. 2014년공공기관에대한정부지원예산안을지원방식별로살펴보면, 출연금이 47.7% 인 20.9조원으로가장규모가크며, 보상금, 보전금등의기타이전수입이 25.6% 인 11.2조원, 보조금이 12.7% 인 5.6조원, 출자금이 7.8% 인 3.4조원, 융자금이 6.3% 인 2.8조원이다. 공공기관의유형별로 2014년의정부지원예산안을살펴보면, 위탁집행형준정부기관에대한정부지원예산안이 23.7조원으로가장많았으며, 기타공공기관의경우 7.8조원, 기금관리형준정부기관의경우 5.9조원, 준시장형공기업의경우 5.8조원, 시장형공기업의경우 0.8조원의정부지원예산안이편성되었다. ( 단위 : 조원, %) 공기업준정부기관기타합계시장형준시장형기금관리형위탁집행형공공기관정부출연금 0.1 1.9 12.5 6.5 20.9 정부출자금 0.2 3.0 0.1 0.2 3.4 정부보조금 0.3 0.7 0.2 3.4 1.0 5.6 융자금 0.3 1.8 0.1 0.5 0.1 2.8 기타이전수입 0.3 3.7 7.2 11.2 공공기관정부지원 0.8 5.8 5.9 23.7 7.8 43.9 예산안합계 [ 표 7] 2014 년도공공기관유형별정부지원예산안현황 (1.8) (13.3) (13.4) (53.9) (17.7) 주 : 1. 기타이전수입은출연, 보조, 출자, 융자외의형태로공공기관에지원되는수입임. 2. ( ) 은공공기관정부지원예산안총계에서차지하는비중임. 자료 : 부처별제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. (100.0) 38 I. 2014 년공공기관정부지원예산안개요
II. 중점평가
II. 중점평가 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 1) 가. 문제제기공공기관이기관의사업또는정부의위탁사업을수행하면서자체수입이발생하는경우, 우선이를재원으로사업을수행하도록하고자체수입으로재원충당이불가능한경우에정부가예산을지원하는것이예산운용의효율성측면에서바람직하다. 이에정부는한국인터넷진흥원, 대한무역투자진흥공사, 도로교통공단등 50개의공공기관에대하여수지차보전방식으로예산을지원하고있다. 수지차보전예산지원방식은예산절감을위하여기관의지출예산총액에서기관운영에서발생하는자체수입예산을차감한수지차를정부의출연금 보조금으로지원하는방식이다. 수지차보전방식을적용하기위한전제조건으로서각기관의지출예산과자체수입예산의편성, 결산잉여금등의회계처리등이정확하게이루어질필요가있다. 그러나일부기관의경우자체수입예산을연례적으로과소하게계상하거나지출예산을연례적으로과다계상하여출연금 보조금을과다하게지급받거나, 결산잉여금을다음연도자체수입으로계상하지않고별도적립하여예산외로사업을운영하는기관들도존재하고있다. 이하에서는이러한문제의식을바탕으로개별기관의자체수입과소계상및지출예산과다계상여부를확인하고, 기관별별도적립금의필요성여부를검토함으로써 2014년공공기관정부지원예산안에서수지차보전방식으로산정된출연금 보조금규모의적정성을평가하고자한다. 또한향후예산낭비의소지를방지하기위한수지차보전지원방식의제도적개선방안에대해서도살펴보고자한다. 윤상우사업평가관 (788-4836, yooon@assembly.go.kr) 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 41
나. 수지차보전공공기관현황 (1) 수지차보전예산지원방식관련규정현행법률은수지차보전방식에대하여별도로규정하고있지않다. 다만, 기획재정부가매년발표하는 예산안및기금운용계획안작성지침, 예산안작성세부지침 은출연금, 보조금항목내에서수지차보전방식의예산편성원칙에대하여규정하고있다. 관련지침 2014 년예산안및 기금운용계획안작성 지침 2014 년예산안작 성세부지침 2013 년예산및 기금운용계획집행 지침 [ 표 1] 수지차보전예산지원방식관련지침 세부내용 수지차방식으로출연금 ( 보조금포함 ) 을지원받는기관은보유 자산의현금화, 자구노력등을통한자체수입확보 - 법정자본금을초과하는이익잉여금등활용가능재원은특별한 사유가없는한자체수입에반영 출연금및보조금을수지차보전방식으로지원받는기관은 사업수입, 결산잉여금, 이자수입등을빠짐없이추계하여자 체세입에반영 - 과거자체수입실적을감안하여적정수준반영 자체수입예산이없는등수지차보전방식으로예산을편성 할필요가없어진기관이나사업수입발생등으로수지차보 전방식예산편성이필요한기관은 14 년예산안편성과정에 서조정 자체수입초과달성, 비용절감등경영개선으로결산잉여금이 발생한경우에는다음순위에따라사용하여야하며, 특별한 사정으로결산잉여금을당해연도에사업비등으로사용하고 자할때는주무부처승인을얻은후기획재정부와협의하여 야한다. 단, 인력미충원에따른인건비잔액은결산잉여금 에서제외한다. - 1) 퇴직급여충당금부족기관은퇴직급여충당금에최소한 70% 이상을적립 - 2) 공기업 준정부기관예산지침 에명시된인센티브성과급 재원또는다음연도세입으로계상 자료 : 기획재정부, 2014 년도예산안및기금운용계획안작성지침, 2014 년도예산안작성세부지침, 2013 년예산및기금운용계획집행지침. 42 II. 중점평가
2014년예산안작성세부지침 은수지차보전기관의경우사업수입, 결산잉여금, 이자수입등기관의모든수입에대하여과거실적을감안하여적정수준을자체세입에반영하도록하고있다. 또한 2013년예산및기금운용계획집행지침 은수지차보전방식으로출연금등을지원받는기타출연기관에대하여자체수입초과달성, 비용절감등경영개선을통하여결산잉여금이발생한경우에는퇴직급여충당금부족액적립, 인센티브성과급재원등으로사용하고남은잔액은다음연도세입으로계상하도록하고있다. (2) 수지차보전방식에따른예산편성사례수지차보전방식에따른출연금 보조금은기관의지출예산에서자체수입예산을차감하는방식으로산정된다. 자체수입은사업수입과사업외수입으로구분되는데, 사업수입은기관이영위하고있는사업에서발생하는일반적인수입으로결산서상검사료, 교육수수료, 수탁용역수입등이며, 사업외수입이란이자수입, 임대료, 자산매각수입, 잡수입등의수입이다. 예를들어국가평생교육진흥원은 2014년학점은행제운영, 독학학위제운영등총 195.8억원의지출예산을요구하였다. 따라서수지차보전방식에따라출연금을산정할경우동기관은지출예산총액 195.8억원중전년도이월금 ( 결산잉여금 ) 을포함한자체수입예산 138.1억원을차감한 57.7억원을수지차보전출연금으로지원받게된다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 43
[ 표 2] 국가평생교육진흥원의 2014년수지차보전금편성내역 ( 단위 : 백만원 ) 산출내역 2013 2014 증감액예산 (A) 요구 (B) (B-A) 수지차보전금 평생교육진흥원출연 (a-b) 4,845 5,768 923 지출예산계 (a) 17,912 19,577 1,665 인건비 기관출연인건비 3,999 4,569 570 경상비 기관운영경상비 3,115 3,103-12 기관사업비계 10,798 11,905 1,107 학점은행제운영 5,440 5,690 250 독학학위제운영 3,099 3,099 사업비 평생교육진흥지원 조사 477 285-192 평생교육종사자양성 연수 287 230-57 평생교육연계체제구축 690 576-114 평생교육정보시스템구축운영 805 725-80 온라인평생학습지원체제구축 ( 신규 ) 1,300 1,300 자체수입예산계 (b) 13,067 13,809 742 학점은행제수수료수입 10,727 12,014 1,287 자체수입 독학학위제수험료수입 823 640 183 전년도이월금 ( 순세계잉여금 ) 1,410 943 467 기타수입 ( 이자수입등 ) 107 212 105 자료 : 국가평생교육진흥원제출자료. (3) 2014년수지차보전공공기관지원예산안 2014년예산안에서수지차보전방식으로인건비, 경상운영비, 사업비등을지원받는공공기관은한국교육학술정보원, 대한무역투자진흥공사, 국립공원관리공단등총 50개기관이며, 2014년수지차보전방식으로편성된 50개기관에대한출연금 보조금예산안은총 1조 4,609억원으로, 2013년 1조 4,327억원에비하여 281억원증가하였다. 44 II. 중점평가
소관부처 기관명 세부사업명 지원 2013 2014 증감형태예산 (A) 예산안 (B) (B-A) 한국교육학술정보원 한국교육학술정보원출연 출연 31,105 30,999-106 교육부 국가평생교육진흥원 국가평생교육진흥원출연 출연 4,845 5,768 923 한국고전번역원 한국고전번역원출연 출연 15,036 15,136 100 농림축산부 농업정책자금관리단 농어업정책자금관리비 보조 2,172 2,468 296 식품의약축산물위해요소품안전처중점관리기준원 축산물HACCP인증 보조 8,254 8,474 220 보건 복지부 한국보건복지인력개발원 보건복지인력개발원운영 출연 7,013 7,748 735 한국해양수산연수원 해양수산연수원지원 보조 19,634 20,225 591 선박안전기술공단선박안전기술공단지원보조 10,562 11,004 442 해양청항선관리및선박수산부해양환경관리공단보조 9,948 10,388 440 폐유수거처리 한국어촌어항협회 국가어항관리 보조 7,306 12,418 5,112 국가보훈처 독립기념관 독립기념관운영및활성화보조 20,955 21,785 830 한국문화예술교육진흥원한국문화예술교육진흥원 지원 보조 4,360 3,600-760 한국문학번역원 한국문학번역원지원 보조 6,015 7,413 1,398 한국콘텐츠진흥원 한국콘텐츠진흥원지원 보조 18,170 18,917 747 문화체육 한국영상자료원 한국영상자료원지원 보조 7,430 8,438 1,008 관광부 영상물등급위원회 영상물등급위원회지원 보조 4,812 4,433-379 게임물등급위원회 게임물관리위원회지원 보조 4,861 5,262 401 한국저작권위원회 한국저작권위원회지원 보조 9,004 15,371 6,367 한국출판문화산업진흥원한국출판문화산업진흥원 지원 보조 6,878 7,446 568 문화재청한국문화재보호재단 문화재보호재단지원 보조 6,378 6,878 500 여성 가족부 환경부 국토 교통부 산업통상 자원부 [ 표 3] 2014 년수지차보전공공기관지원예산안 한국양성평등교육진흥원한국양성평등교육진흥원지원 ( 단위 : 백만원 ) 출연 5,940 6,800 860 국립공원관리공단 국립공원관리공단출연 출연 66,742 74,863 8,121 한국환경공단 한국환경공단출연 출연 65,656 75,617 9,961 한국환경산업기술원 한국환경산업기술원출연 출연 12,031 18,862 6,831 한국철도시설공단 철도시설공단관리비 출연 104,500 108,600 4,100 교통안전공단 교통안전공단출연 출연 36,679 35,813-866 한국시설안전공단 한국시설안전공단출연 출연 9,864 10,134 270 한국산업기술시험원 산업기술시험원 출연 4,796 1,959-2,837 한국가스안전공사 한국가스안전공사지원 출연 35,115 43,789 8,674 에너지관리공단 에너지관리공단지원 출연 32,823 47,131 14,308 대한무역투자진흥공사 대한무역투자진흥공사 보조 214,600 211,508-3,092 전략물자관리원 전략물자수출통제기반구축보조 4,009 4,559 550 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 45
소관부처기관명세부사업명 중소 기업청 미래창조 과학부 고용 노동부 지원 형태 2013 2014 증감 예산 (A) 예산안 (B) (B-A) 중소기업기술정보진흥원기술정보진흥원출연 3,112 3,010-102 정보통신산업진흥원정보통신산업진흥원지원출연 15,325 16,176 851 한국인터넷진흥원 한국인터넷진흥원운영 지원 출연 18,836 25,256 6,420 한국정보화진흥원한국정보화진흥원운영지원출연 20,800 22,413 1,613 한국고용정보원한국고용정보원운영출연 3,855 3,822-33 학교법인한국폴리텍한국폴리텍대학운영지원출연 122,146 121,974-172 한국기술교육대학교한국기술대학교운영지원출연 32,590 33,658 1,068 한국잡월드한국잡월드운영출연 7,526 7,342-184 한국산업인력공단한국산업인력공단운영지원출연 57,348 52,869-4,479 경찰청도로교통공단도로교통공단출연출연 116,611 86,050-30,561 국방부전쟁기념사업회전쟁기념사업회보조 11,396 11,317-79 방위 사업청 법무부 외교부 공정거래 위원회 국방기술품질원국방기술품질원운영출연 66,323 55,992-10,331 한국법무보호복지공단갱생보호활동보조 11,858 16,407 4,549 대한법률구조공단법률구조보조 35,406 35,454 48 한국국제협력단협력사업지원 (ODA) 출연 45,523 49,315 3,792 재외동포재단재외동포재단출연출연 34,734 34,941 207 한국소비자원한국소비자원출연출연 31,857 21,086-10,771 합계 1,432,739 1,460,888 28,149 주 : 동북아역사재단은 2014 년부터수지차보전기관심의에서제외되었음. 자료 : 각공공기관제출자료. 다. 수지차보전금산정규모의적정성검토 (1) 개요자체수입예산을결산에비하여과소하게편성하거나, 지출예산을실소요액에비하여과다하게편성하여불용액이발생하는경우결산잉여금이발생한다. 결산잉여금은자체수입초과달성, 비용절감등기관의경영개선의노력에의하여발생할수도있다. 그러나결산잉여금이연례적으로과다하게발생하는것은결국초과수입또는불용액만큼덜편성되었어도될정부의출연금 보조금이필요액에비하여과다하게산정되고있는것으로볼여지가있다. 46 II. 중점평가
기획재정부는 예산및기금운용계획집행지침 을통하여결산잉여금이발생한경우에는퇴직급여충당금부족액을적립하고인센티브성과급재원부족분으로사용한후잔액을다음연도자체수입으로계상하도록규정하고있으므로, 결산잉여금은결국다음연도의정부출연금 보조금예산의차감액으로반영되게된다. 그러나결산잉여금의과다발생으로인한예 결산회계의불일치는예산배분의효율성측면에서바람직하지않으며, 연례적인자체수입과소계상및지출예산의과다계상에기인하는결산잉여금중일부가본래인건비로편성되어야할퇴직급여충당금부족액적립및인센티브성과급재원으로사용되는것은국회의예산확정취지와도부합하지않는다. 따라서수지차보전방식으로출연금 보조금을지원받는기관에대해서는자체수입의과소계상또는지출예산의과다편성여부를과거자체수입실적또는지출실적을기준으로엄격하게심사할필요가있다. 2010~2012년동안 30억원이상의결산잉여금이발생한기관은국립공원관리공단, 교통안전공단등 6개기관이다. 이들기관은 2010~2012년예산편성시연례적으로출연금 보조금을과다하게지원받은기관들이므로자체수입예산및지출예산규모의적정성에대하여보다엄밀한검토가필요하다고할것이다. 기관명 [ 표 4] 연례적결산잉여금과다기관사례 세부사업명 ( 단위 : 백만원 ) 결산잉여금 2014 2010 2011 2012 예산안 국립공원관리공단국립공원관리공단출연 4,793 5,332 3,062 74,863 교통안전공단교통안전공단출연 15,000 7,939 5,423 35,813 한국국제협력단협력사업지원 (ODA) 6,083 10,417 4,446 49,315 한국산업인력공단한국산업인력공단출연 3,178 6,457 13,029 52,869 도로교통공단도로교통공단출연 18,157 13,611 6,229 86,050 대한무역투자진흥공사대한무역투자진흥공사 7,363 39,877 16,272 211,508 주 : 대한무역투자진흥공사의경우수입 지출결산서를작성하지않아결산잉여금대신당기순이익을적용함. 자료 : 각공공기관제출자료를토대로국회예산정책처가분석함. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 47
(2) 한국국제협력단 : 잡이익등미계상으로인한결산잉여금과다발생한국국제협력단에대한 2014년수지차보전금예산안은 2013년 455.2억원대비 42 억원증가한 493.2억원으로편성되었다. 한국국제협력단의자체수입중주요수입은이자수입과잡수입, 전년도결산잉여금으로구성된다. 이자수입은개발도상국에대한무상원조출연금, 이월사업비및퇴직급여충당금등현금예금보유액에서발생하는수입이다. 잡수입은현장지원사업비, 현지적응훈련경비잔액등기타수입이며, 전년도결산잉여금은예산안편성시점에서당해연도의결산잉여금을예측하여다음연도예산에반영한금액이다. 자체수입예산안에반영되는이자수입은 2011년 35.9억원, 2012년 58.1억원, 2013년 63억원, 2014년 70.7억원으로매년증액되고, 이자수입추계오차가감소하면서이자수입의과소계상규모는매년감소하고있다. 그러나자체수입예산에계상되지않은예산중잡이익의경우 2010년 33.3억원, 2011년 71억원, 2012년 40.4 억원의수입이발생하고있음에도불구하고자체수입예산에미계상되어다음연도로이월되고있다. 산출내역 수지차협력사업지원 보전금 (ODA) 자체 수입 결산 ( 단위 : 백만원 ) 2010 2011 2012 2013 2014 예산결산예산결산예산결산예산예산 24,591 43,171 45,680 45,523 49,315 이자수입 3,800 6,702 3,587 7,250 5,805 7,060 6,300 7,072 전년도결산잉여금 중세입계상 2,000 2,540 2,000 2,376 6,343 7,833 7,542 7,542 잡이익 3,325 7,101 4,040 유형자산처분이익 50 97 10 임대료수입 74 75 96 수입위약배상금 8 142 89 ODA 교육훈련사업 수익 22 64 55 환차익 2 당해연도 잉여금결산잉여금 합계 5,800 12,721 5,587 17,105 12,148 19,185 13,842 14,614 주 : 2013 년 9 월말기준. 자료 : 한국국제협력단제출자료. [ 표 5] 한국국제협력단의연도별자체수입실적 6,083 10,417 4,446 48 II. 중점평가
이에대하여한국국제협력단은잡이익등기타수입은사업종료연도에발생하는정산잔액등상황에따라비고정적으로발생하는수입으로, 회계연도결산시다음연도결산잉여금으로계상되어다음연도에집행될예정이므로별도로예산에편성하지않고있다고설명하고있다. 그러나 2014년도예산안작성세부지침 은사업수입, 결산잉여금, 이자수입등을빠짐없이추계하여자체수입에반영하도록규정하고있으며, 이에따라한국인터넷진흥원, 한국시설안전공단등수지차보전방식으로출연금 보조금을지원받는대부분의기관이자체수입예산안에잡이익또는잡수익의규모를예측하여반영하고있다. 또한과다한결산잉여금은다음연도자체수입으로반영되는기간동안기관의여유재원으로활용되거나, 예산외로부적절하게집행될가능성도있다. 따라서한국국제협력단은예산운용의효율성차원에서향후잡수입의규모를예측하여자체수입예산으로반영하고, 당해연도에지출예산으로집행할수있도록하여과다한결산잉여금규모를감소시킬필요가있다. 라. 수지차보전공공기관의결산잉여금처리문제 (1) 개요기획재정부는 예산안및기금운용계획안편성지침 을통하여수지차방식으로출연금 보조금을지원받는기관은법정자본금을초과하는이익잉여금등활용가능재원은특별한사유가없는한자체수입에반영하도록규정하고있다. 또한 예산및기금운용계획집행지침 은결산잉여금이발생한경우퇴직급여충당금부족액을적립하고, 인센티브성과급재원부족분으로사용한후잔액을다음연도자체수입으로계상하도록규정하고있다. 그러나 [ 표 6] 에제시되어있는일부기관은법령또는정관을근거로결산잉여금을다음연도자체수입으로계상하지않고별도로적립하고있다. 예를들어대한무역투자진흥공사는 대한무역투자진흥공사법 제12조에근거하여자본금과같은규모에이를때까지이익금의 10분의 2를이익준비금으로적립하고, 이익준비금외의별도준비금으로적립한후잔액을국고에납입하고있다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 49
2012 기관명적립금총액대한무역 투자진흥 57,768 공사 [ 표 6] 수지차보전공공기관의결산잉여금적립사례 ( 단위 : 백만원 ) 관련규정 대한무역투자진흥공사법 제12조 ( 손익금의처리 ) 1 공사는매사업연도를결산한결과이익이생겼을경우에는다음각호의순서대로처리한다. 1. 이월결손금의보전 2. 자본금과같은금액에이를때까지이익금의 10분의 2 이상을이익준비금으로적립 3. 제2호에따른이익준비금외의준비금으로적립 4. 국고에납입 2 공사는매사업연도를결산한결과손실이생겼을경우에는제1항제3호에따른적립금으로보전하고, 그적립금으로도부족할경우에는제1항제2 호에따른적립금으로보전하되, 보전하고도부족한금액은정부가보전할수있다. 3 제1항제2호및제3호에따른적립금은대통령령으로정하는바에 따라자본금으로전입할수있다. 법률구조법 제30조 ( 이익금의처리 ) 공단은매사업연도의결산결대한법률 249 과이익금이생긴경우에는이월손실금의보전에충당하고, 나머지구조공단는적립하여야한다. 선박안전규정없음 ( 세계잉여금처리와관련된 정관 제34조 2012.11.21. 삭제 ) 1,558 기술공단공공기관지방이전에따른청사신축재원으로청사확보적립금적립한국문학 법인세법 제29조 ( 고유목적사업준비금의손금산입 ) 1비영리내국법인 136 번역원 ( 법인으로보는단체의경우에는대통령령으로정하는단체만해당한다 ) 이각사업연도에그법인의고유목적사업이나지정기부금 ( 이하이한국조에서 고유목적사업등 이라한다 ) 에지출하기위하여고유목적사업문화재 1,690 준비금을손금으로계상한경우에는다음각호의금액을합한금액의보호재단범위에서그사업연도의소득금액을계산할때이를손금에산입한다. 자료 : 각공공기관별제출자료. 수지차보전방식으로예산을지원받는기관은결산잉여금의원천이정부의출연금 보조금에있으므로이를다음연도의인건비, 사업비, 경상운영비등으로활용할수있도록하여정부의예산지원부담을완화하는것이예산운용의효율성측면에서바람직하다. 또한수지차보전기관은기관운영에필요한예산부족액전부를정부의출연금 보조금으로지원받고있기때문에별도의적립금을운용할필요성이크지않다. 50 II. 중점평가
따라서결산잉여금을별도로적립하는기관에대해서는기관목적사업의특성과예기치못한손실발생가능성등을고려하여적립금의규모가적정한지, 적립금을별도로보유할필요성이있는지면밀히검토할필요가있다. 2011년결산에서국회예산결산특별위원회또한이와같은관점에서청사임대보증금지급을목적으로기본재산적립금을적립한한국교육학술정보원에대하여정관을개정하고, 기본재산적립금을다음연도예산으로세입조치할것을요구한바있다. 이에한국교육학술정보원은기본재산적립금잔액을전부 2012년자체수입으로계상하였다. (2) 대한무역투자진흥공사 : 이익준비금및환차보전적립금의적립필요성재검토필요 2014년대한무역투자진흥공사사업은 2013년 2,146억원대비 30.9억원이감소한 2,115억원이편성되었다. [ 표 7] 대한무역투자진흥공사의 2014년정부지원예산안 ( 단위 : 백만원 ) 2012 2013 2014 기관세부사업명증감결산예산예산안대한무역투자진흥공사대한무역투자진흥공사 214,725 214,600 211,508-3,092 자료 : 대한무역투자진흥공사제출자료. 대한무역투자진흥공사는수지차보전방식으로보조금을지원받는기관임에도불구하고매년당기순이익을포함한이익금이 2008~2012년동안 137~399억원규모로시현되고있다. 수지차보전기관의결산잉여금은 예산및기금운용계획집행지침 에따라다음연도자체수입으로계상하는것이타당하나, 공사는 대한무역투자진흥공사법 을근거로당기순이익중국고납입분을제외한대부분을이익준비금또는임의적립금으로적립하고있다. 2) 2008~2012년동안이익금대비국고납입액의비율은 5~17.5% 에불과하다. 2) 대한무역투자진흥공사는수입 지출결산을별도로작성하지않고있어결산잉여금의규모를파악하기어렵다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 51
2012년의경우당기순이익 162억원중 134억원을이익준비금으로적립하고 17.5% 수준인 28억원만을국고에납입하였다. 2011년에는공공기관선진화에따른대전무역전시관의매각으로인하여 399억원의당기순이익이발생하였으나, 대한무역투자진흥공사는매각대금 278억원을자체수입예산에반영하지않고이익준비금및기타임의적립금으로적립하여 One-Roof KBP(Korea Business Plaza) 3) 사업재원으로활용하였다. [ 표 8] 대한무역투자진흥공사의이익잉여금처분현황 ( 단위 : 억원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 당기순이익 62 169 74 399 162 전기이월미처분이익잉여금 75 임의적립금등이입액 118 이익금계 (A) 137 169 192 399 162 이익금처분이익준비금적립 (B) 32 160 134 임의적립금적립 (C) 97 145 182 170 사내유보율 (B+C)/A 94.4 86 95.0 82.8 82.5 국고납입 (D) 8 24 10 69 28 (D/A) 5.6 14 5 17.2 17.5 이익금처분계 137 169 192 399 162 자료 : 대한무역투자진흥공사제출자료. 이에 2013 년 6 월말기준으로대한무역투자진흥공사가보유하고있는적립금 은이익준비금 454 억원, 환차보전적립금 123 억원을합한 577 억원에달한다. 3) 동사업은중소기업지원체계의효율화를위하여해외중소수출기업지원기관을대한무역투자진흥공사무역관으로집적화하여 One-Stop 서비스창구로활용하고자하는사업이다. 위대전무역전시관매각대금 278 억원은무역관으로활용할부동산매입에사용되었다. 52 II. 중점평가
[ 표 9] 대한무역투자진흥공사의적립금현황 법정적립금 이익준비금지분법평가적립금 환차보전 적립금 임의적립금 기타임의 적립금 소계 ( 단위 : 억원, %) 2009 160 94 3 3 100 260 2010 160 121 3 121 245 405 2011 160 129 20 149 309 2012 320 123 123 443 2013.6 월 454 123 123 577 자료 : 대한무역투자진흥공사제출자료. 합계 또한대한무역투자진흥공사는 대한무역투자진흥공사법 제12조제 3항 4) 에따라적립금및미처분이익잉여금을자본금으로전입하여자본금규모를확대시키고있다. 2010년말대한무역투자진흥공사의자본금은 160억원이었으나, 2011년말 320 억원, 2012년말 500억원으로크게증가하였다. [ 표 10] 대한무역투자진흥공사의자본금전입내역 ( 단위 : 백만원 ) 2009 2010 2011 2012 연초금액 16,000 16,000 16,000 32,000 자본금 신규전입 16,000 18,000 연말금액 16,000 16,000 32,000 50,000 자료 : 대한무역투자진흥공사제출자료. 4) 대한무역투자진흥공사법 제 12 조 ( 손익금의처리 ) 1 공사는매사업연도를결산한결과이익이생겼을경우에는다음각호의순서대로처리한다. 1. 이월결손금의보전 2. 자본금과같은금액에이를때까지이익금의 10 분의 2 이상을이익준비금으로적립 3. 제 2 호에따른이익준비금외의준비금으로적립 4. 국고에납입 2 공사는매사업연도를결산한결과손실이생겼을경우에는제 1 항제 3 호에따른적립금으로보전하고, 그적립금으로도부족할경우에는제 1 항제 2 호에따른적립금으로보전하되, 보전하고도부족한금액은정부가보전할수있다. 3 제 1 항제 2 호및제 3 호에따른적립금은대통령령으로정하는바에따라자본금으로전입할수있다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 53
대한무역투자진흥공사법 제12조제1 항제2 호는자본금과같은금액에이를때까지이익금의 10분의 2 이상을이익준비금으로적립하도록규정하고있다. 대한무역투자진흥공사의 2013년 6월기준이익준비금은 454억원으로, 향후 46억원이이익준비금또는임의적립금으로적립될것으로예상된다. 이익준비금지분법평가적립금환차보전적립금기타임의적립금 [ 표 11] 대한무역투자진흥공사의적립금사용내역 ( 단위 : 백만원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013.6월 연초금액 3,000 12,763 16,000 16,000 16,000 32,000 신규적립 9,763 3,237 16,000 13,428 연말금액 12,763 16,000 16,000 16,000 32,000 45,428 연초금액 9,403 12,114 신규적립 9,403 2,711 3,077 자본금전입 -15,191 연말금액 9,403 12,114 연초금액 317 317 12,870 12,339 신규적립 317 12,553 7,470 자본금전입 -6,431 회계정책변경 -1,570 연말금액 317 317 12,870 12,339 12,339 연초금액 251 251 251 12,053 2,021 신규적립 11,802 2,578 9,548 적립금이입 -11,802-11,569 자본금전입 -808 연말금액 251 251 12,053 2,021 자료 : 대한무역투자진흥공사제출자료. 이익준비금은 상법 제 458 조 5) 에의하여상행위나그밖의영리를목적으로 하여설립된법인의자본유지와주주보호를위하여적립하는것으로서, 결손보전 의용도 6) 로사용되는법정적립금이다. 그러나현재위탁집행형준정부기관으로지 정되어있는대한무역투자진흥공사는 대한무역투자진흥공사법 제 2 조 7) 에따른비 5) 상법 제 458 조 ( 이익준비금 ) 회사는그자본금의 2 분의 1 이될때까지매결산기이익배당액의 10 분의 1 이상을이익준비금으로적립하여야한다. 다만, 주식배당의경우에는그러하지아니하다. 6) 상법 제 460 조 ( 법정준비금의사용 ) 제 458 조및제 459 조의준비금은자본금의결손보전에충당하는경우외에는처분하지못한다. 7) 대한무역투자진흥공사 제 2 조 ( 법인격 ) 대한무역투자진흥공사 ( 이하 공사 라한다 ) 는비영리사 54 II. 중점평가
영리법인으로서정부보조사업외수익사업의규모가크지않기때문에이익준비금을별도로적립하거나자본금을확충하는것이기관의성격과부합하지않는다. 또한수지차보전방식으로예산을지원받고있는대한무역투자진흥공사는누적손실발생의위험이낮아별도로적립금을보유할필요성이크지않다. 이러한점을감안할때 2013년 6월말기준대한무역투자진흥공사가보유하고있는이익준비금 454억원은필요이상으로과다하다고판단된다. 한편, 환차보전적립금은향후발생할환산및환차손실을충당하기위한목적으로적립되는적립금으로 2013년 6월말기준으로 123억원이적립되어있다. 대한무역투자진흥공사의외화예산집행액규모에따른환위험대응필요성을고려할때일정규모의적립금을보유할필요성은인정된다. 8) 다만, 환위험에따른손실은 1차적으로자체예산절감을통하여충당하는것이타당하고, 공사는결손보전을위한법정적립금인이익준비금을별도로적립하고있다는점을고려할때현재환차보전적립금과이익준비금의규모가적정한지에대해서는재검토가필요하다. 9) 수지차보전방식으롤사업비, 기관운영비, 인건비지출을위하여보조금을지원받고있는동공사가결산잉여금을공사의자본금확충, 이익준비금및임의적립금의적립재원으로활용하는것은당초보조금지원목적과배치된다. 따라서향후대한무역투자진흥공사는결산잉여금을퇴직급여충당금적립등의용도로사용한후잔액을다음연도자체수입으로반영할필요가있다. 또한 2013년신규이익준비금적립액과그외미처리이익잉여금중현금및현금성자산, 단기투자자산의형태로보유하고있는금액을 2014년자체수입으로반영하는방안을검토할필요가있다. (3) 한국문화재보호재단 : 고유목적사업준비금의다음연도자체수입계상필요 한국문화재보호재단의 2014 년수지차보전금은지출예산총액 504.6 억원에서자체수 입예산 435.8 억원을차감한 68.8 억원으로편성되었다. 업을하는법인으로한다. 8) 국회예산결산특별위원회는 2008 회계연도결산에서대한무역투자진흥공사가환차손등으로예산상어려움을겪는상황에서신규자체사업을추진하고예비비등을성과급지급을위하여사용하는등자체예산절감노력이부족하였다는점을지적하고, 향후환차변동에대하여적절한대응방안을강구할것을시정요구사항으로채택한바있다. 9) 대한무역투자진흥공사는현행손익금의처리는법률에근거한것이며, 해외조직망예산이총예산의 50% 수준으로환차손위험등에대비하기위한적립금이필요하다는입장이다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 55
한국문화재보호재단은예산안편성시당해연도말에발생할것으로예상되는 잉여금을차년도예산편성시전년도결산잉여금수입으로편성하고있으며, 이에 따라 2014 년전년도결산잉여금수입은 4 억원으로편성되었다. [ 표 12] 한국문화재보호재단의 2014년수지차출연금편성내역 ( 단위 : 백만원 ) 산출내역 2013 2014 증감액예산 (A) 예산안 (B) (B-A) 수지차보전금문화재보호재단지원 6,378 6,878 500 지출계 47,963 50,459 2,496 인건비 기관출연인건비 9,394 9,394 경상비 기관운영경상비 731 731 사업비 사업운영비및예비비등 37,838 40,334 2,496 수입계 41,585 43,581 1,996 한국의집운영등사업운영수입 40,881 42,881 1,996 자체수입 기타 ( 잡수입등 ) 300 300 고유목적사업환입금 전년도결산잉여금 404 400 자료 : 한국문화재보호재단제출자료. 그러나한국문화재보호재단은 법인세법 제 29 조 10) 에의거하여결산잉여금중 예상을초과하여발생한잉여금을고유목적사업준비금으로적립하면서예산외로 운용하고있다. 한국문화재보호재단은 2012 년고유목적사업준비금잔액 12 억 1,100 10) 법인세법 제 29 조 ( 고유목적사업준비금의손금산입 ) 1 비영리내국법인 ( 법인으로보는단체의경우에는대통령령으로정하는단체만해당한다 ) 이각사업연도에그법인의고유목적사업이나지정기부금 ( 이하이조에서 고유목적사업등 이라한다 ) 에지출하기위하여고유목적사업준비금을손금으로계상한경우에는다음각호의금액을합한금액의범위에서그사업연도의소득금액을계산할때이를손금에산입한다. 1. 소득세법 제 16 조제 1 항각호 ( 같은항제 11 호에따른비영업대금의이익은제외한다 ) 에따른이자소득의금액 2. 소득세법 제 17 조제 1 항각호에따른배당소득의금액. 다만, 상속세및증여세법 제 16 조또는같은법제 48 조에따라상속세과세가액또는증여세과세가액에산입되거나증여세가부과되는주식등으로부터발생한배당소득금액은제외한다. 3. 특별법에따라설립된비영리내국법인이해당법률에따른복지사업으로서그회원이나조합원에게대출한융자금에서발생한이자금액 4. 제 1 호부터제 3 호까지에규정된것외의수익사업에서발생한소득에 100 분의 50( 공익법인의설립 운영에관한법률 에따라설립된법인으로서고유목적사업등에대한지출액중 100 분의 50 이상의금액을장학금으로지출하는법인의경우에는 100 분의 80) 을곱하여산출한금액 56 II. 중점평가
만원중 7 억 3,100 만원을연도중에환입하여집행하였고, 2012 년결산잉여금 16 억 1,400 만원중 2013 년예산편성시결산잉여금으로예상한금액 4 억 400 만원을제 외한 12 억 1,000 만원을고유목적사업준비금으로적립하였다. [ 표 13] 한국문화재보호재단의고유목적사업준비금적립및처분내역 ( 단위 : 백만원 ) 2009 2010 2011 2012 2013 6월말 연초잔액 (A) 1,451 1,451 951 1,211 1,690 고유목적 고유목적사업준비금환입 (B) 500 420 731 사업준비금 고유목적사업준비금전입 (C) 680 1,210 기말잔액 (A-B+C) 1,451 951 1,211 1,690 1,690 자료 : 한국문화재보호재단제출자료. 앞서언급한바와같이 예산및기금운용계획집행지침 이결산잉여금을다음연도자체수입으로계상하도록규정하고있고, 수지차보전기관인한국문화재보호재단은별도의적립금을예산외로운영할필요성이크지않다. 따라서 2013년 6월말 16.9억원중현금및현금성자산, 단기투자자산의형태로보유하고있는금액을향후한국문화재보호재단의자체수입예산에반영하는방안을검토할필요가있다. (4) 결산잉여금의자체수입반영시기문제기획재정부의 예산및기금운용계획집행지침 은결산잉여금이발생한경우퇴직급여충당금적립또는인센티브성과급재원등으로사용한후다음연도수입으로계상하도록하고있다. 그러나이에대하여결산잉여금을미리예측하여예산안편성의다음연도 ( 차년도 ) 수입으로계상하는기관이있는반면, 결산의다음연도 ( 차차년도 ) 수입으로계상하는기관이혼재되어있어수지차보전기관간결산잉여금의자체수입반영시기가통일되지못하고있는실정이다. 2013년예상결산잉여금을 2014년자체수입예산에반영하고있는기관은국가평생교육진흥원, 한국국제협력단, 한국콘텐츠진흥원등이며, 2012년결산잉여금을 2014년자체수입예산에반영하고있는기관은한국산업인력공단, 도로교통공단, 한국인터넷진흥원등이다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 57
차차년도 차년도 [ 표 14] 수지차보전공공기관의결산잉여금의자체수입반영시기사례 기관명 재외동포재단, 에너지관리공단, 중소기업기술정보진흥원, 한국환경공단, 한 국산업인력공단, 한국소비자원, 도로교통공단, 정보통신산업진흥원, 한국고 용정보원, 한국기술교육대학교, 한국인터넷진흥원, 한국시설안전공단, 한국 잡월드, 한국정보화진흥원, 학교법인한국폴리텍 교통안전공단, 게임물등급위원회, 국가평생교육진흥원, 국방기술품질원, 농 업정책자금관리단, 한국교육학술정보원, 한국국제협력단, 한국콘텐츠진흥 원, 한국산업기술시험원, 한국해양수산연수원, 독립기념관, 영상물등급위원 회, 한국고전번역원, 한국법무보호복지공단, 한국문학번역원, 한국문화재보 호재단, 한국보건복지인력개발원, 한국양성평등교육진흥원, 한국영상자료 원, 한국저작권위원회 주 : 결산잉여금을별도적립금으로전액적립하거나, 최근 3 년간결산잉여금이발생하지않은기관은제외하였음. 자료 : 각공공기관제출자료. 결산잉여금을차년도에자체수입으로반영하는경우당해연도결산이확정되지않은예산안편성시점에서결산잉여금을미리추계하여야한다는문제점이있으나, 결산잉여금이차차년도에자체수입으로반영할경우결산잉여금이기관의여유재원으로활용되거나예산외로부적절하게집행될우려가있다. 11) 따라서 2014년예산안편성과정에서 2012년결산잉여금을자체수입예산으로편성한한국산업인력공단, 한국인터넷진흥원, 도로교통공단등은 2015년예산안편성시 2013년결산잉여금과함께 2014년예상결산잉여금을추계하여자체수입예산에반영하도록할필요가있다. 11) 이와같은관점에서 ( 구 ) 국회교육과학기술위원회도 교육과학기술부등 2011 회계연도결산및예비비지출승인의건검토보고 에서결산잉여금을차차년도에반영하였던국가평생교육진흥원에대하여예산집행의투명성이저해될우려가있으므로결산잉여금을미리추계하여차년도세입으로반영하는방안을마련할필요가있음을지적한바있다. 58 II. 중점평가
마. 수지차보전공공기관의선정방식등에관한기준명확화필요 (1) 선정기준마련필요수지차보전예산지원방식은기관의지출예산을정부예산으로보전해줌으로써기관운영의안정성을제고할수있고, 수지차보전금산정을위해서는기관의자체수입과지출예산총액의적정성에대한검토가필요하므로기관의자체사업에대하여국회의예산안심의범위가확대된다는장점이있다. 반면, 수지차보전방식을적용하여지원예산을편성할경우, 자체사업에대한기관운영상의자율성이약화되고, 기관의경영개선, 비용절감유인이저하된다는문제점도발생할수있다. 따라서정부정책상수입요율이고정되어있어자체수입만으로사업비를충당하는것이불가능하거나, 사업의특성상기관의경영효율화노력과관계없이자체수입이일정한수준으로발생하는기관을중심으로수지차보전기관을선정하는것이바람직하다. 그러나농업정책자금관리단, 한국문화예술교육진흥원, 한국출판문화산업진흥원의경우자체수입이전혀없는것으로보고되고있어수지차보전방식을적용할실익이없음에도불구하고매년기획재정부기금운용계획과의인건비 경상비검토를별도로수행하고있다. 또한한국산업기술시험원은제품의성능 안전성및신뢰성에대한시험평가및품질인증지원등을수행하는기관으로, 결산기준총지출대비자체수입의비중이 2012년기준으로 93.7% 에달하며, 지방이전비를제외할경우 95.5% 에달하여자체수입기반이구축되어있다. 또한 2008 공공기관선진화계획에따라동기관은민간부문과공정한경쟁이가능하도록정부지원을점진적으로축소하고순수민간기관으로전환할계획으로, 지방이전이종료된후수지차보전에의한출연금지원을중단할필요가있다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 59
[ 표 15] 한국산업기술시험원의자체수입비중 ( 결산기준 ) ( 단위 : 백만원, %) 2009 2010 2011 2012 총지출 (A) 82,704 90,361 99,845 105,848 - 지방이전비제외 (B) 82,704 87,589 97,804 103,843 자체수입 (C) 73,745 81,730 90,153 99,175 (C/A) 89.2 90.4 90.3 93.7 (C/B) 89.2 93.3 92.2 95.5 자료 : 한국산업기술시험원제출자료. 2014년예산안작성세부지침 에따르면기획재정부는자체수입예산이없는등수지차보전방식으로예산을편성할필요가없어진기관이나사업수입발생등으로수지차보전방식예산편성이필요한기관은 2014년예산안편성과정에서조정할계획이라고밝힌바있다. 향후기획재정부는사전에기관별특성을고려한합리적인선정기준을마련하고, 위탁집행형준정부기관과기타공공기관을중심으로수지차보전예산지원방식의적용기관을재편성할필요가있다. (2) 결산잉여금의개념정립필요수지차보전기관의경우기획재정부의 2013년예산및기금운용계획 에따라결산잉여금을다음연도자체수입으로계상함으로써다음연도의출연금 보조금지원규모를절감할수있기때문에정확한결산잉여금의회계처리가필요하다. 정부예산회계는기본적으로현금주의를기반으로하고있기때문에수지차보전금산정을위한기관의사업수입, 사업외수입등자체수입역시현금주의를기반으로추계되고있다. 따라서다음연도자체수입으로계상되는결산잉여금역시현금주의를기반으로산정되어야할것이다. 그러나대한무역투자진흥공사, 해양환경관리공단, 한국문화재보호재단등의기관의경우예산서는현금주의방식으로작성하면서도결산은발생주의에기초한재무회계를적용하고있으며, 수입 지출결산서를별도로작성하고있지않다는이유로정확한결산잉여금의규모를산정하지않고있다. 60 II. 중점평가
발생주의에근거한손익계산서상의당기순이익은현금의유입 유출과무관한감가상각비, 대손상각비등이비용으로서차감된후의이익이므로예 결산상의차이에의하여발생한당기말현금성잉여금인결산잉여금과는개념상차이가존재한다. 따라서기획재정부는수지차보전기관에대하여결산시현금주의에기반한수입 지출결산을별도로수행하도록하거나, 손익계산서상의당기순이익에서현금흐름과무관한수입및지출을제외하여결산잉여금을산정하기위한구체적인기준을마련할필요가있다. 1. 수지차보전공공기관의정부지원예산안평가 61
2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 가. 문제제기 정책금융은자금시장에서정보의비대칭성 1) 으로인해비효율성이나시장의실패 2) 가나타날때이를보정하려는정부의금융적지원으로정의 3) 된다. 따라서정책금 융은정부의경제성장추구방향과국내외경제환경, 금융환경의변화등에따 라역할변화의필요성이생기게된다. 정부는 2013 년 8 월 27 일, 정책금융역할재정립방안 을발표하였다. 이는 2008 년발생한글로벌금융위기로한국산업은행의민영화가지연 4) 되면서, 대내정 책금융부분은한국산업은행과한국정책금융공사를통합하고, 대외정책금융부분은 한국수출입은행과한국무역보험공사를중심으로현체제를유지하면서핵심업무에 대한지원역량을강화하는것을주요골자로한다. 5) 이와같은정부의정책금융 개편방안에대하여다양한이견이제시되고있으며, 현재국회차원에서도다양한 논의가진행되고있다. 본평가에서는상기개편안상의주요 5 개금융공공기관 6), 즉, 한국산업은행, 한국정책금융공사, 산은금융지주, 중소기업은행, 한국수출입은행을대상으로이들 기관의현황과기관에대한정부지원예산안, 정책금융개편안에서의문제점을살 펴보고이의개선방안을제시해보기로한다. 7) 안옥진사업평가관 (788-4838, ojahn@assembly.go.kr) 1) 정보의비대칭성이란경제적이해관계를가진당사자간에정보가한쪽에만존재하고다른한쪽에는존재하지않는상황을말한다. 2) 시장의실패란시장기구에의한자원배분이효율적이지못할때를지칭한다. ( 전상경, 정책분석의정치경제, 2005.) 3) KDI, 견실한경제성장과안정적사회발전을위한정책제언, 2012.6. 그러나 정책금융 이라는용어는다양하게사용되고있어서, 그구체적인범위에대하여는논자들마다차이가존재한다. 4) 2007 년 9 월에중소기업은행, 2008 년 6 월에한국산업은행의민영화계획이발표되었으나, 2008 년 9 월발생한세계금융위기로인하여양기관의민영화는지속적으로지연되었다. 5) 산은금융지주와한국정책금융공사는한국산업은행의민영화추진을위해 2009 년한국산업은행에서분할되어설립되었으나, 이번 정책금융역할재정립방안 에서는상기 3 개의금융공공기관이재통합될계획이다. 6) 상기 5 개금융공공기관중한국산업은행과산은금융지주, 중소기업은행은민영화계획을이유로 2012 년이후공공기관지정에서해제되었으나, 상기 정책금융역할재정립방안 은한국산업은행과산은금융지주, 중소기업은행을포함하여정책금융개편안이작성되었으므로, 본평가에서는이들금융기관을포함하여분석하는것으로한다. 7) 금융위원회의 정책금융역할재정립방안 에서언급하고있는정책금융기관은상기 5 개금융공공기관외에한국무역보험공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금이있으나, 한국무역보험공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금은기금관리형공공기관으로성격이상이하여본평가에서는상기 5 개금융공공기관을대상으로분석하기로한다. 62 II. 중점평가
나. 한국수출입은행에대한예산안심의시 UAE 원전계약미체결상황고려필요정부는 2014년, 산은금융지주와중소기업은행에설비투자펀드와관련하여각각 200 억원과 100억원, 한국수출입은행에 BIS비율자본확충을위한 1,500억원의현금출자를계획하고있다. [ 표 1] 2014년금융공공기관에대한정부지원예산안 ( 단위 : 억원 ) 사업명 지원형태 기관 2013 예산 2014 예산안 산은금융지주 중소기업은행출자산은금융지주 100 200 출자 ( 설비투자펀드 ) 중소기업은행 800 100 한국수출입은행 출자 한국수출입은행 1,000 1,500 합계 1,900 1,800 자료 : 금융위원회, 기획재정부제출자료. 한국수출입은행에대한 2014년 1,500억원의정부지원예산안은 해외건설 플랜트수주선진화방안 (2013.8.28. 금융위원회발표 ) 등에따른한국수출입은행의금융지원여력확충및원활한외화조달을위한적정 BIS비율을유지하기위해계획된것이다. 정부는한국수출입은행의 BIS비율하락시현금및현물출자를통해자본을확충해주었다. 특히 2008년금융위기발생이후 2009년에는 5,500억원의현물출자를포함하여 1.05조원의자본금을출자하였다. 한국수출입은행의 2012년말과 2013 년 6월현재의 BIS비율은각각 11.61% 와 10.18% 이다. [ 표 2] 연도별한국수출입은행 BIS비율과한국수출입은행에대한정부출자금액 ( 단위 : 억원, %) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013.6 BIS비율 14.95 14.41 12.86 13.87 11.89 11.04 8.70 11.25 10.78 10.63 11.61 10.18 정부출자금액 500 400 100 5,200 100 30 6,500 10,500 1,500 1,000 8,793 200 현금출자 500 400 100 200 100 30 0 5,500 1,500 1,000 0 200 현물출자 0 0 0 5,000 0 0 6,500 5,000 0 0 8,793 자료 : 한국수출입은행제출자료. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 63
그런데, 상기 2012년말과 2013년 6월현재의 BIS비율산정 8) 시고려된위험가중자산에는아랍에미레이트연합 (UAE) 원자력발전소건설과관련한대출예정금액이일부포함되어있는데, 상기 2014년한국수출입은행에대한정부지원출자예산안심의시이를고려할필요가있다. 당초발주처인 UAE 원자력공사 (ENEC:Emirates Nuclear Energy Corporation) 는한국수출입은행 (U$100억), 미국수출입은행, 일반민간상업은행및아부다비정부자금등으로금융을조달할계획이었으나, 최근아부다비정부는개선된자국의재정여력을감안하여외부차입규모를축소하고정부자금증액을검토하고있는것으로보인다. 따라서 UAE 원자력공사의외부차입규모축소시, 한국수출입은행, 미국수출입은행, 일반민간상업은행등대주단의지원금액은전반적으로축소될가능성이있다. 하지만 2013년 10월현재까지한국수출입은행과 UAE 원자력공사간에구속력있는금융계약은체결되지않았다. 9) 한국수출입은행은이와관련한금융계약은체결되지않았으나계약체결가능성이높다고판단하고 2012년 11월대출에대한내부승인을완료하였고, 이에 BIS 비율산정시에도상기대출내부승인금액을위험가중자산에반영하였다. 이에 2012년말과 2013년 6월말의 BIS비율은각각 11.61% 와 10.18% 이나해당대출내부승인금액을위험가중자산에반영하지않을경우 2012년말과 2013 년 6월말의 BIS비율은각각 0.88%p와 0.23%p 상승한 12.49% 와 10.41% 가된다. [ 표 3] BIS비율변화 ( 단위 : %, %p) 2012 2013. 6 각기간 BIS비율 ( 원전승인금액반영 )(A) 11.61 10.18 원전승인금액미반영시 BIS비율 (B) 12.49 10.41 원전승인금액반영으로인한 BIS비율영향 (B-A) 0.88%p 0.23%p 자료 : 기획재정부, 한국수출입은행제출자료. 8) BIS 비율 = 자기자본 / 위험가중자산 9) 상기 UAE 원자력발전소건설과관련하여서는 2009 년 12 월 27 일한국전력공사와 UAE 원자력공사 (ENEC) 간에건설계약을체결하여 2013 년 10 월현재건설을진행중에있다. 2013 년 5 월말현재공정률은약 17% 이다. 64 II. 중점평가
현재는관련금융계약체결이지속적으로지연되고있는상태로향후실제금융계약체결여부와계약체결금액에따라 2014년 BIS비율이변동가능하므로, 한국수출입은행에대한정부지원출자예산지원액산정시향후계약체결상황을고려할필요가있다. 다. 손실보전조항이있는금융공공기관의부채확대등에따른재무건전성강화필요한국산업은행, 한국정책금융공사, 산은금융지주, 중소기업은행, 한국수출입은행의 5 개금융공공기관은 2008년 9월발생한금융위기로인한정책금융기관의대출확대등을통해그간양적으로지속적인성장을기록하였다. 상기 5개금융공공기관의자산총합계는 2002년말 154.4조원에서 2012년말 477.2조원으로과거 10년간 322.8조원증가하였다. [ 그림 1] 5 개금융공공기관의자산증가현황 ( 단위 : 조원 ) 자료 : 각공공기관감사보고서, 금융감독원금융통계정보시스템. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 65
2002년에서 2012년까지 5개금융공공기관의자산증가율은 209.0% 로, 동기간동안국내일반은행 10) 전체의자산총계증가율 91.9%(636.5조원에서 1,221.6조원으로증가 ) 의두배이상을기록하고있다. 2002~2012년동안의 5개금융공공기관의자산증가액 322.8조원은주로부채증가에기인한것으로, 동기간동안부채는 256.7조원, 자본은 66.1조원증가하였다. 11) 금융공공기관의자산증가와더불어금융공공기관의대출채권또한확대되었는데, 전체자산의 60% 이상은대출채권이차지 12) 하고있다. 2002~2012년간 5개금융공공기관의대출채권은 203.9조원 (203.6%) 증가하였으며, 중소기업은행의대출채권증가액이 97.1조원으로가장크다. 한국수출입은행은동기간동안의대출채권증가율이 421.0%(37.1조원 ) 로, 5개금융공공기관중증가율이가장높다. 한국산업 은행한국정책 금융공사산은금융 지주중소기업 은행한국수출 입은행 2002 (A) [ 표 4] 5 개금융공공기관의각연도말대출채권 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 증감액증감률 (B) (C=B-A) (C/A) 44.9 47.5 45.8 49.8 50.7 57.0 76.1 74.8 69.9 80.4 91.0 46.1 102.6 12.4 12.4 17.3 23.7 11.3 90.8 0 0 0 0 0.0 46.4 51.7 55.2 64.4 78.0 89.3 105.1 116.3 127.4 138.8 143.5 97.1 209.2 8.8 9.3 9.7 11.6 14.4 20.1 31.9 36.3 39.9 46.1 45.9 37.1 421.0 계 (a) 100.1 108.5 110.7 125.8 143.1 166.4 213.0 239.8 249.6 282.6 304.0 203.9 203.6 총자산 (b) 154.4 172.1 179.3 197.0 225.4 265.6 335.4 372.6 394.6 443.2 477.2 322.8 209.0 비중 (a/b) (64.8) (63.0) (61.7) (63.8) (63.5) (62.7) (63.5) (64.4) (63.2) (63.8) (63.7) (63.2) 주 : 1. 상기증감액, 증감률은 2002 년대비 2012 년수치임. 2. 한국정책금융공사와산은금융지주는 2009 년설립이후의증감액, 증감률임. 자료 : 각공공기관감사보고서를바탕으로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 조원, %) 10) 일반은행은금융감독원분류기준에따른것이며 ( 일반은행, 특수은행 ), 국민은행, 신한은행, 우리은행, 하나은행, SC 은행, 씨티은행, 외환은행등의시중은행과 ( 과거폐지된서울은행등포함 ) 강원은행, 경남은행, 광주은행, 대구은행, 부산은행, 전북은행, 제주은행 ( 과거폐지된충북은행등포함 ) 등지방은행을포함한것이다. 11) 자본증가액중 22.3 조원은정부출자에의해증가한것이다. 12) 나머지자산은자회사투자주식, 국공채등의유가증권과유형자산등이차지하고있다. 66 II. 중점평가
앞서언급하였듯, 5개금융공공기관의자산증가는 13) 자본증가보다는주로부채증가에기인한다. 부채증가는정책금융을주로하는금융공공기관의특성상예금등의수신액인예수부채보다는채권발행등을통한차입부채의증가가대부분을차지하고있다. 즉, 2002~2012년간전체부채증가금액 256.7조원중차입부채의증가가 159.7조원으로전체부채증가액의 62.2% 를차지하고있다. 차입부채의증가율이가장큰기관은한국수출입은행으로, 동기간동안 466.2%(35.2조원 ) 증가하였다. 한국산업 은행한국정책 금융공사산은금융 지주중소기업 은행한국수출 입은행 2002 (A) [ 표 5] 5 개금융공공기관차입부채 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (B) (C=B-A) 증감액증감률 (C/A) 58.1 59.4 61.6 64.0 71.2 84.3 100.5 80.7 66.8 73.0 68.9 10.8 18.6 21.1 32.1 37.1 45.9 24.9 118.3 0.4 0.4 1.0 0.7 0.2 55.6 24.5 27.4 27.9 36.7 55.5 69.5 81.6 83.7 89.0 92.0 91.4 66.9 272.9 7.6 7.7 7.8 9.2 11.8 17.4 27.8 33.3 37.2 44.6 42.8 35.2 466.2 합계 (a) 90.1 94.5 97.4 109.9 138.5 171.3 209.8 219.2 225.6 247.6 249.7 159.7 177.1 총부채 (b) 141.3 158.1 161.2 172.6 198.2 235.4 307.0 307.4 326.4 366.1 397.9 256.7 181.6 ( 비중 )(a/b) (63.8) (59.8) (60.4) (63.7) (69.9) (72.8) (68.3) (71.3) (69.1) (67.7) (62.8) (62.2) 주 : 1. 상기증감액, 증감률은 2002 년대비 2012 년수치임. 2. 한국정책금융공사와산은금융지주는 2009 년설립이후의증감액, 증감률임. 자료 : 각공공기관감사보고서를바탕으로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 조원, %) 그러나상기 5 개금융공공기관은산은금융지주를제외하고는설립근거법에 정부의손실보전조항이있다. 즉, 이익적립금으로공공기관의손실을보전할수없 을때에는정부가그부족액을보전해주어야하는것이다. 13) 자산 = 부채 + 자본. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 67
[ 표 6] 금융공공기관의손실보전관련법률조항 관련법조문 손실보전내용 한국산업은행 한국산업은행법제44조 제44조 ( 손실금의보전 ) 1 한국산업은행의결산순손실금은회계연도마다적립금으로써보전하고적립금이부족할때에는정부가보상한다. 한국정책금융제31조 ( 손실금의보전 ) 공사의결산순손실금은회계연도 한국정책금융공사 공사법 31조 마다적립금으로보전하고, 적립금이부족하면정부가보상한다. 중소기업은행 중소기업은행법제43조 제43조 ( 손실금의보전 ) 중소기업은행의결산순손실금은회계연도마다적립금으로보전하고적립금으로보전하고도부족할때에는정부가보전한다. 한국수출입은행 한국수출입은행법제37조 제37조 ( 손실금의보전 ) 수출입은행의결산순손실금은사업연도마다적립금으로써보전하고, 적립금이부족할때에는정부가보전한다. 자료 : 해당공공기관설립근거법을바탕으로국회예산정책처가작성함. 이는금융공공기관으로하여금보다낮은금리로채권을발행하여자금조달을용이하게하기위한것으로, 이들금융공공기관은정책금융조달을위해상기의조항을바탕으로채권등의차입부채를확대하였다. 그러나이로인해해당금융공공기관의부채 14) 에대하여는정부가간접적으로지급을보증하는효과가발생하게된다. 따라서결국정부의재정건전성관리를위해서는설립근거법상손실보전조항이있는이들금융공공기관의부채와경영성과에대한보다철저한관리 감독이필요하다. 은행의건전성은부채비율보다는 BIS비율 15) 로관리되는데, 일반은행평균 BIS 비율은 2002년이후지속적으로상승하는추세를보이는반면, 금융공공기관은정책금융기관의특성상금융위기가발생했던 2008년에일시적으로하락하였다. 16) 이후 2008년과 2009년정부출자등을통해금융공공기관의 BIS비율은다시상승하 14) 상기 5 개금융공공기관중한국산업은행과중소기업은행, 산은금융지주의부채는해당기관이현재공공기관이아니므로해당부채총액의규모가정부차원에서별도로관리되지않고있으며, 2013 년 10 월현재 공공기관의운영에관한법률 상공공기관인한국정책금융공사와한국수출입은행의부채는 BIS 비율로관리되기때문에양기관의부채규모는 공공기관의운영에관한법률 상의공공기관전체부채총계 (2012 년말현재 493.4 조원 ) 에서제외되어있다. 15) BIS 비율은국제결제은행 (BIS: Bank for International Settlements) 이제시한은행의자기자본비율로, 은행경영의건전성을체크하는지표로이용된다. 이비율은은행의자기자본을위험가중자산으로나누어산출한다. 16) 중소기업은행은 2008 년정부출자등에기인하여 2008 년에도전기대비 BIS 비율의하락은없었다. 68 II. 중점평가
였으나, 2008년금융위기발생이전과이후의 BIS비율을비교해보면, 한국산업은행과한국수출입은행은 2009~2013년 6월까지의평균 BIS비율이 2002~2007년의평균 BIS비율에비해각각 1.55%, 2.28% 하락하였다. 이는최근정책금융기관의보유자본에비해대출이확대되는것에기인한다고볼수있다. 20022009 ~ ~ 200220032004200520062007200820092010201120122013.6 20072013.6 평균평균한국산업 16.81 16.22 18.08 17.98 17.15 16.50 13.61 16.37 17.58 15.25 15.01 13.64 17.12 15.57 은행 한국정책 금융공사 산은금융 지주 중소기업 은행 한국수출 입은행 일반은행 평균 [ 표 7] 5 개금융공공기관과일반은행의평균 BIS 비율추이 ( 단위 : %) 15.45 15.15 15.32 14.24 14.17 14.87 16.07 15.78 15.49 14.87 15.55 10.43 9.88 11.17 11.11 11.70 11.11 11.54 11.91 12.54 11.70 12.37 12.12 10.78 12.13 14.95 14.41 12.86 13.87 11.89 11.04 8.70 11.25 10.78 10.63 11.61 10.18 13.17 10.89 10.52 10.40 11.26 12.43 12.31 11.95 12.73 14.56 14.63 14.27 14.81 14.68 11.48 14.59 주 : 상기산은금융지주의 BIS 비율은연결재무제표기준임. 자료 : 각공공기관제출자료, 금융감독원금융통계정보시스템. 5개금융공공기관은 2002~2012년간한국정책금융공사를제외하고는지속적인당기순이익을기록하였다. 2012년에는총 2.4조원의당기순이익이발생하였는데, 2002년대비 1.6조원 (191.4%) 증가한규모이다. 한국산업은행과중소기업은행은 2008년금융위기의여파로 2009년까지당기순이익이감소하다가이후민영화추진후에당기순이익이증가하는추세를보이고있다. 17) 17) 한국산업은행은 2012 년조선사등에서발생한대손등에기인하여당기순이익이감소하였다. 또한, 한국정책금융공사는 2010 년에는산은금융지주와한국전력공사로부터발생한지분법이익 ( 실제현금유입을수반하지는않음 ) 이 9,758 억원발생하여당기순이익이발생하였으며, 2011 년에는현대건설주식매각등에의한매도가능증권처분이익이 9,689 억원발생하여당기순이익을기록하였다. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 69
[ 표 8] 5 개금융공공기관의연도별당기순이익 ( 단위 : 억원, %) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (A) 2012 (B) (C=B-A) 증감액증감률 (C/A) 한국산업 1,839 1,669 9,975 24,217 21,008 20,476 3,503 7,611 10,457 14,124 9,522 7,683 417.9 은행한국정책 0 0 0 0 0 0 0-605 4,048 5,540-2,046 금융공사산은금융 0 0 0 0 0 0 0 192 77 3,700 3,737 3,544 1,844.1 지주중소기업 5,814 2,240 3,704 7,785 10,533 11,679 7,670 7,105 12,901 15,522 11,206 5,391 92.7 은행한국수출 543 441 441 775 2,245 1,683 1,843 940 258 667 1,468 925 170.4 입은행계 8,196 4,349 14,120 32,777 33,786 33,838 13,016 15,243 27,742 39,553 23,887 15,690 191.4 주 : 1. 상기증감액, 증감률은 2002 년대비 2012 년수치임. 2. 산은금융지주는 2009 년설립이후의증감액, 증감률임. 자료 : 각공공기관감사보고서를바탕으로국회예산정책처가작성함. 금융공공기관은필요자금전체를정부로부터지원받는것이아니라, 일정부분영업을통해수익을추구하면서정책금융을수행하여야하는공공성과수익성을동시에추구하고있다. 이러한공공금융기관의특징은과거지속적으로민간상업금융시장과의업무중복문제를발생시켰다. 18) 따라서, 금융공공기관의적정수준에서의수익성관리가매우중요하다. 라. 금융공공기관에대하여기획재정부의경영실적평가실시고려필요 앞서언급하였듯이 5 개금융공공기관은정부의손실보전조항을바탕으로발행한채 권과정부지원예산을통해대출채권등을증가시킴으로써 2012 년자산이 2002 년 에비해 3 배이상증가하는등자산규모가지속적으로확대되고있다. 이러한정책금융의확대는이에대한적절한평가와감독을통해자금이적절 하게금융시장에투입될경우시장실패보완, 시장안정, 시장선도라는정책금융 기능 19) 의성공적수행의결과를가져올것이다. 그러나그렇지않을경우에는민 18) 이와관련하여서는금융위원회보도자료, 정책금융역할재정립방안, 2013.8.27. 에서도언급하고있다. 한국수출입은행, 한국무역보험공사는민간이수행가능한업무비중이과다해해외프로젝트등핵심기능육성및상업금융기관발전에제약 ( 수출입은행단기대출비중 77%(2012 년공급액 ), 무역보험공사단기보험비중 41.%(2012 년말잔액 )). 19) 금융위원회보도자료, 정책금융재정립방안, 2013.8.27. 70 II. 중점평가
간금융시장, 또한정책금융기관간의지속적인마찰을발생시킬가능성이높다. 이는과도한정책금융자금공급시, 차입자가충분히민간금융시장에서자금을조달할수있다하더라도이자율이낮은정책금융을사용할유인이존재하기때문이다. 또한, 정책금융기관은정책금융을수행함과동시에기관지속을위해서는수익성을추구하여야하는이중성을가지고있기때문에, 수익성추구를위해서정부의손실보전조항을바탕으로발행한채권을근간으로일반상업금융으로영역을확대하려는유인이생기게된다. 이러한정책금융기관의특징은지속적으로민간금융시장과의시장마찰을초래하며, 정책금융기관간에도업무중복등의상호마찰이발생하게되는것이다. 2011년 10월, 감사원의 정책금융제도개편및운영실태 감사결과는한국정책금융공사가대기업에대한여신을취급 20) 함으로인해시장마찰이우려되는업무를수행하고있음을지적하고있다. 21) 금융위원회의최근 정책금융역할재정립방안 (2013.8.27.) 에서도다음과같은공공금융기관의비핵심업무수행, 업무중복등을지적하고있다. 22) 따라서정책금융의효과적인역할수행을위해서는이에대한철저한관리와평가가이루어져야한다. [ 표 9] 정책금융역할재정립방안 에서의금융공공기관의비핵심업무수행예시 그동안의한국정책금융공사의해외프로젝트지원중 64% 가한국무역보험공사의 추가보증하에공급됨. 한국수출입은행의포괄수출금융, 시설확장 증설용자금대출, 상생자금대출등은 시중은행이취급가능한단기일반여신임. 한국무역보험공사의선적전수출신용보증업무는신용보증기금과기술신용보증기 금의보증과사실상동일함. 자료 : 금융위원회보도자료, 창조경제지원과수요자중심의정책금융기능강화를위한 정책금융역할재정립방안 추진 (2013.8.27.) 20) 정책금융공사의우선업무는 중소기업의육성 이며, 한국정책금융공사의대기업대출비중은 2009 년 15.8% 에서 2012 년 23.1% 로점차증가하고있다. ( 국회예산정책처, 2012 회계연도공공기관결산평가, p.339.) 21) 감사원, 정책금융제도개편및운영실태, 2011.10. 22) 기획재정부 2007.9.21. 보도자료, 국책은행역할재정립방안 심의후확정 에서도금융공공기관의불필요한민간과의시장마찰을야기하는업무에대한대책마련, 산업은행 수출입은행간대외정책금융업무중복등을언급하고있는등금융공공기관의민간과의시장마찰, 금융공공기관간업무중복의문제는끊임없이제기되고있다. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 71
금융위원회는각금융공공기관설립근거법상의금융위원회감독권한 23) 에의해 5개금융공공기관의업무를감독하고경영평가를수행한다. 그리고그결과에따라 5개금융공공기관의성과급을 6단계의경영평가등급별로차등지급하고있다. 즉, 경영평가결과 S 등급의경우에는임직원은기획재정부에서승인한예산한도의 100% 를, 기관장은승인예산한도의 200% 를성과급으로지급받게된다. [ 표 10] 금융위원회경영평가등급 S등급 A등급 B등급 C등급 D등급 E등급 평점 95점이상 95~85점 85~75점 75~65점 65~60점 60점미만 성과급 임직원 100% 90% 80% 60% 50% 0% 지급률 기관장 200% (180%) (150%) (110%) (60%) (0%) 자료 : 공공기관제출자료. 그러나 2007 년이후실시된각금융공공기관별경영평가결과를살펴보면, 2012 년산은금융지주를제외하고는대부분의금융공공기관이 S 또는 A 의등급 을받았다. [ 표 11] 금융위원회금융공공기관경영평가결과 2007 2008 2009 2010 2011 2012 한국산업은행 S S A A S A 한국정책금융공사 A S A 산은금융지주 A S B 중소기업은행 S S A A A S 한국수출입은행 S S A S S S 자료 : 각공공기관제출자료. 감사원은 2013년 3월, 5개금융공공기관의경영평가와관련하여 변별력있는평가지표를설정하고적정한수준의목표치를부여하는방안을마련하도록하며, 금융공공기관의경영실적을과도하게인정하는일이없도록주의를촉구 하였다. 24) 즉, 감사원은 5개금융공공기관의경우 BIS비율, 원화 유동성비율등달성 23) 한국산업은행법 제 47 조, 한국정책금융공사법 제 33 조등에명시되어있다. 24) 감사원, 금융공기업경영관리실태 Ⅰ, 2013.2. 72 II. 중점평가
이용이한평가지표를사용하여매년목표치를월등히상회하고있으며, 기타변별력이낮은경영평가지표를사용하는등의부적정한경영평가가이루어지고있다고지적하였다. 25) 즉, 한국산업은행은 2010년중소기업에대한자금공급목표량을 2008년에달성한수준 (2008년에는 10조 455억원, 2009년에는 12조원공급 ) 에도못미치는 10조원으로설정하여 산업자금공급목표달성도 의목표를쉽게달성할수있었으며, 2011년한국산업은행의단순한회계제도변경으로인한이익 ( 지분법이익, 4,252억원 ) 도실적으로인정하는등부적정한경영평가가이루어지고있음을지적하였다. 현재 공공기관의운영에관한법률 제 48조에따라기타공공기관을제외한공기업과준정부기관은기획재정부의경영실적평가를받고있으며, 기획재정부장관은그결과를국회와대통령에게보고하고있다. 26) 그러나상기 5개금융공공기관중한국산업은행과산은금융지주, 중소기업은행은 2013년현재 공공기관의운영에관한법률 상공공기관이아니며, 한국정책금융공사와한국수출입은행은기타공공기관으로기획재정부의경영평가를받지않고, 대신금융위원회의경영평가를받고있다. 27) 그러나금융위원회의상기 5개금융공공기관에대한경영평가는앞서언급하였듯지표가변별력이낮다는감사원의지적이제기되었으며, 기획재정부의경영실적평가결과와는달리법률상으로국회에보고하여야하는의무가없다. 또한현재 공공기관의운영에관한법률 상기타공공기관으로지정되어있는한국정책금융공사와한국수출입은행은국책은행으로서의역할, 정부의손실보전조항, 부실발생시국민경제에미치는파급효과등을고려할때현행과같이동기관들을 직원정원 50인이하의소규모기관 에해당하는기타공공기관으로일괄분류되는것은기관의특성을반영한적절한유형분류라고보기어렵다. 25) 현재 5 개금융공공기관의경영평가에대한평가지표와관련하여금융위원회는컨설팅용역을수행하고있으며, 용역결과는 11 월초정도에초안이마련될예정에있다. 26) 제 48 조 ( 경영실적평가 ) 7 기획재정부장관은운영위원회의심의 의결을거쳐매년 6 월 20 일까지공기업 준정부기관의경영실적평가를마치고, 그결과를국회와대통령에게보고한다. 27) 기관장평가는 기타공공기관의혁신에관한지침 제 21 조의 2 에따라공공기관운영위원회의심의 의결을거쳐기획재정부장관에의해지정된공공기관에대하여기관장경영실적을평가한다. 2012 년에는한국수출입은행과한국정책금융공사가기관장평가를받았으며, 한국수출입은행은 B, 한국정책금융공사는 C 의기관장평가결과를받았다. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 73
상기 5개금융공공기관은정부의정책금융업무를수행하는핵심기관으로, 현재금융공공기관의규모가지속적으로확대되고있는상황에서, 이들기관의업무가각각의역할에맞게제대로수행되고있는지, 정부의올바른정책금융방향과일치하는지등에대한적정한평가가필요하다. 따라서현재공공기관으로지정되어있지않은한국산업은행과중소기업은행을공공기관으로재지정할필요가있다. 그러나, 공공기관의운영에관한법률 상의기타공공기관은기획재정부의경영실적평가대상이아니므로, 상기한국산업은행과중소기업은행, 한국수출입은행 28) 등을포함한금융공공기관에대하여공공기관유형재분류 29) 를통해이들기관에대해서도기획재정부의경영실적평가를실시하는것을검토할필요가있다. 마. 한국수출입은행과한국무역보험공사간의업무중복확대가능성에대한대책마련필요정부는 2013년 8월 27일, 정책금융역할재정립방안 을발표하였다. 30) 금융위원회는이번정책금융개편의배경에대하여금융시장의발전과상업금융기관의역량확대등경제여건변화에따라전통적인방식의정책금융기능개선의필요성이대두되었기때문이라밝히고있다. 이를위해대내정책금융은한국산업은행의민영화를중단하고, 한국산업은행과한국정책금융공사, 산은금융지주를통합하여한국산업은행이대내정책금융업무 28) 금융위원회가 2013 년 8 월 27 일발표한 정책금융역할재정립방안 에따르면, 한국정책금융공사와산은금융지주는한국산업은행에통합될계획이다. 29) 동기관들과같이정책금융을담당하거나국가의금융지원업무를대행하는기관들에대해서는 공공기관의운영에관한법률 상 금융공공기관 의별도유형으로분류하고, 공기업 준정부기관에준하여관리하는방안에대하여검토할필요가있다. 동기관들을 금융공공기관 으로유형을재분류함으로써정책금융기관의특수성을고려한기획재정부의관리체계를마련하는동시에공공기관관리체계의통일성과일관성을기할수있을것으로기대된다. 특히금융공공기관경영감독및경영평가주체를기획재정부로일원화할경우감독및평가의객관성과신뢰성을제고할수있을것으로예상된다. 또한정책금융기능을담당하는한국수출입은행과한국정책금융공사에대해서는직접적인수요자나공급자, 정책결정자가될수있는행정기관으로서의정부 ( 금융위원회 ) 와경영감독, 경영실적평가등소유권행사주체로서의정부 ( 기획재정부, 공공기관운영위원회 ) 를분리함으로써시장왜곡을방지하고공공기관의경영책임성을확보하는것이필요하다.( 국회예산정책처, 공공기관지정제도의문제점과개선과제, 2013.5.) 30) 2013 년 4 월부터관계부처및민간전문가가참여하는 TF 를구성하여 13 차례회의등을거쳐방안을마련하였다. 74 II. 중점평가
를수행할계획이다. 또한, 대외정책금융업무는현행한국수출입은행과무역보험공사의체계를유지하되, 비핵심업무는축소하여핵심부분에지원역량을강화하도록하였다. 설립이검토되었던선박금융공사는별도로설립하지않고, 한국수출입은행, 한국무역보험공사, 한국산업은행등의선박금융관련조직, 인력을부산으로이전하는등, 현정책금융기관을활용하여선박금융에대한지원을추진할계획이다. 그리고중소기업은행및신용보증기금과기술신용보증기금은중소기업에대한지원을강화하면서현행체제를유지하도록하였다. 상기 정책금융역할재정립방안 의기본원칙은, 1. 분산 중복된정책금융기능을수요자입장에서대내 대외 분야별로명확히개편하고, 2. 창업 벤처중소기업, 신성장산업, 해외플랜트등창조경제지원에정책금융역량을집중하며, 3. 민간금융기관이영위가능하거나정책금융기관간중복된비핵심업무는정리하여정책재원의효율을극대화한다는것이다. 이에정책재원중복활용으로비효율소지가있는정책금융기관여신에대한한국무역보험공사의신규지원은원칙적으로중단하고, 고위험 장기지원확대를위해한국수출입은행의 1년이하단기여신비중을축소하도록하였다. 또한, 한국무역보험공사가독점적으로영위중인단기수출보험을민간금융회사등에개방 이양하고, 신용보증기금과기술신용보증기금의기능과중복되는한국무역보험공사의선적전수출신용보증업무는단계적으로축소하도록하였다. 이는정책재원의효율을극대화하기위해민간금융기관이수행가능한분야나정책금융기관간중복된비핵심업무는정리한다는기본원칙을따른것이다. 그러나한국수출입은행의대외채무보증업무와한국무역보험공사의중장기수출보험, 해외사업금융보험업무는상호중복되는업무임에도수요자, 즉, 기업의편의제고및양기관의협업체계유지 강화의목적으로한국수출입은행의지원기준을완화함으로써업무의중복가능성이높아졌다. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 75
[ 그림 2] 대외정책금융부문역할재정립방안 주 : 상기현황은 2012 년말현황임. 자료 : 금융위원회, 정책금융역할재정립방안, 2013.8. 현행 한국수출입은행법 제 18조제2 항과 한국수출입은행법시행령 제 16조 31) 에따르면, 한국수출입은행의대외채무보증이가능한보증은 한국수출입은행의지원규모가미화 1억달러이상인거래로서그중대출비중이 55퍼센트이상인거래 32) 등으로지원대상을한정하고있다. 또한, 한국수출입은행이보증할수있는연간 31) 한국수출입은행법 제 18 조 2 제 1 항제 11 호에따른채무의보증은수출입은행이해당외국정부, 외국금융기관또는외국인에게하는대출및보증의금액, 그대출금액및보증금액을합한금액중대출금액이차지하는비율, 수출입은행의보증규모및 무역보험법 에따른무역보험의지원규모등을고려하여대통령령으로정하는거래에대한채무의보증에한한다. 한국수출입은행법시행령 제 16 조 ( 대외채무보증 ) 1 법제 18 조제 2 항에서 대통령령으로정하는거래 란다음각호의어느하나에해당하는거래를말한다. 1. 수출입은행지원규모가미화 1 억달러상당금액이상인거래로서그중대출비중이 55 퍼센트이상인거래 2. 수출입은행이보증하는것이적절하다고판단하여 무역보험법 에따른한국무역보험공사사장이요청하는거래 3. 수출입은행이보증하는것이적절하다고판단하여수출입은행장이한국무역보험공사사장과협의하고한국무역보험공사사장이이에동의하는거래 2 제 1 항에따라수출입은행이연간보증할수있는총금액은법제 18 조제 1 항제 11 호의대상거래에대하여 무역보험법 에따른보험으로연간인수하는총금액의 100 분의 35 를초과할수없다. 32) 이는한국수출입은행의지원액 ( 대출 + 보증 ) 중대출비중이 55 퍼센트이상이어야함을뜻한다. 76 II. 중점평가
총금액은한국무역보험공사가 무역보험법 에따른보험으로연간인수하는총금액의 100분의 35를초과할수없도록하고있다. 그러나 정책금융역할재정립방안 에따르면, 한국수출입은행의지원규모미화 1억달러이상의규정을삭제하여현재한국무역보험공사가수행하고있는중소규모해외프로젝트에대한한국수출입은행의보증지원이가능하도록하였으며, 대출비중을 55퍼센트이상에서 50퍼센트초과로완화하여한국수출입은행의보증가능범위를확대하였다. 현행한국수출입은행의대외채무보증업무에대한제한요건은, 한국수출입은행이업무방법서상부대업무, 또는한국수출입은행법상외국환업무로취급해온대외채무보증의법적근거를명확히하라는 2006년감사원지적에따라, 2008년 수출입은행법 개정을추진하는과정에서신설된것이다. 즉, 한국수출입은행대외채무보증업무도입과정에서 ( 구 ) 산업자원부와 ( 구 ) 재정경제부, 무역보험공사, 한국수출입은행간협의를진행하였으나, 한국수출입은행의대외채무보증업무가한국무역보험공사중장기수출보험, 해외사업금융보험제도와기능, 구조등이유사함으로인해관련기관간의이견이지속되었다. 결국국무총리실최종조정을거쳐 2008년 1월 한국수출입은행법 과 2008년 6월시행령개정으로, 한국수출입은행이제한된범위안에서대외채무보증업무를취급하게된것이다. 33) [ 표 12] 대외채무보증과중장기수출보험, 해외사업금융보험비교 대외채무보증 중장기수출보험, 해외사업금융보험 제공주체한국수출입은행한국무역보험공사 기능대상 국내외금융기관의직접대출 우리나라수출업자의수출대금수령을위한외국수입자에대한 보장위험 외국수입자나외국정부의채무불이행 구조 법률관계 자료 : 감사원, 금융공기업경영관리실태, 2013.3. 33) 이와관련하여감사원 금융공기업경영관리실태 (2013.3.14.) 에따르면, 한국수출입은행과한국무역보험공사사이에대외채무보증과관련하여업무영역에대한갈등이있는부분의관리를강화함으로써수출지원금융기관간업무중복논란과과열경쟁에따른비효율을제거할수있게수출지원금융기관간기능을재조정하는방안의마련을촉구하였다. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 77
한국무역보험공사의중장기수출보험과해외사업금융보험과관련한보험료수익은 2012년에 4,689억원이발생하였으며, 전체보험료수익의 62.4% 를차지하고있다. 또한, 각연도말중장기수출보험과해외사업금융보험잔액이전체보험잔액에서차지하는비중은 2008년 27.5% 에서 2012년 37.7% 로점차증가추세에있다. [ 표 13] 한국무역보험공사의중장기수출보험, 해외사업금융보험 ( 단위 : 억원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 보험료수익 2,297 1,678 1,731 3,040 4,689 ( 전체보험료수익대비비중 ) (62.2) (45.8) (35.7) (51.9) (62.4) 신규보험인수금액 104,511 54,525 70,522 66,783 99,767 ( 전체신규보험인수금액대비비중 ) (8.1) (3.3) (3.8) (3.5) (4.9) 연도말보험잔액 197,087 234,082 274,546 318,936 365,844 ( 전체연도말보험잔액대비비중 ) (27.5) (26.7) (30.4) (34.1) (37.7) 주 : 2008 년은선박과관련한보험이타년도에비해급격히높았던시기로신규보험인수비중이높음. 자료 : 한국무역보험공사제출자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. 또한, 한국수출입은행의대외채무보증과관련한보증료수익은 2008년 62억원에서 2012년 230억원으로증가하여전체보증료수익에서차지하는비중도 2008년 4.0% 에서 2012년 10.7% 로높아졌다. 관련연도별신규보증인수금액과연도말보증잔액도 2008년이후 2012년까지점차증가하고있으며, 전체신규보증인수금액과연도말전체보증잔액에서차지하는비중도점차높아지고있다. [ 표 14] 한국수출입은행의대외채무보증 ( 단위 : 억원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 보증료수익 62 102 261 181 230 ( 전체보증수익대비비중 ) (4.0) (5.1) (11.6) (8.4) (10.7) 신규보증인수금액 11,444 9,151 8,413 19,692 19,603 ( 전체신규보증인수금액대비비중 ) (3.5) (6.6) (3.7) (8.4) (10.3) 연도말보증잔액 10,419 15,280 16,518 22,158 30,176 ( 전체연도말보증잔액대비비중 ) (2.1) (3.4) (3.7) (5.2) (7.7) 자료 : 한국수출입은행제출자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. 78 II. 중점평가
따라서 정책금융역할재정립방안 에서와같이한국수출입은행의지원기준을완화할경우양기관의업무중복과경쟁은보다확대될것으로보인다. 이는정책재원중복활용으로비효율소지가있는정책금융기관간의중복을축소하는기조와배치되는것으로, 보다효율적인방향으로양기관간업무의통합또는분리를고려할필요가있다. 2. 금융공공기관정부지원예산안의문제점과개선과제 79
3. 공공기관조세지출현황평가 가. 문제제기 공공기관은정부의정책구현등을위해사업비지출에필요한자금을출연금, 출 자금, 보조금, 부담금등의정부직접지원과사업수입, 위탁수입, 독점수입등의정 부간접지원, 그리고기타자체수입, 차입등의다양한방법을통해마련한다. 그러 나공공기관에대한정부지원에는비과세, 조세감면등을통한조세지출액이있으 므로이또한공공기관의수입으로추가로고려해야한다. 조세지출은특정경제행 위촉진, 특정산업육성또는특정사회계층보호를위해일정한조건을충족시키 는납세자들의조세부담을경감시키는것으로, 해당조세감소분만큼실제재정을 지원해주는것과똑같은결과를낳는다. 1) 현행 국가재정법 제 16 조에서는조세지출을 조세감면 비과세 소득공제 세액 공제 우대세율적용또는과세이연등조세특례에따른재정지원 으로규정하고있 다. 2) OECD 는조세지출의개념을 조세체계상일반적인원칙인기준조세체계를 벗어난것 으로규정하고있다. 3) 우리나라의조세특례에관한사항은 조세특례제 한법 을통해관리하고있으므로, 현행법률에서조세지출이란 조세의일반적인 과세체계에서벗어난 조세특례제한법 상조세특례에의하여납세자의세부담경감 을목적으로발생하는국가세입의감소 로정의된다. 4) 안옥진사업평가관 (788-4838, ojahn@assembly.go.kr) 1) 스웨덴에서는조세지출이예산에대한지출한도를우회하기위한방법으로활용된다는문제를인식하고있으며, 이에대한대응책으로서조세지출을지출예산과연계시키는다양한방법을모색중이다. 따라서조세지출관련보고서를일년에두번의회에제출할때, 예산안의각정책목표별로직접지출과함께조세지출이대응되어보고된다. 다만, 직접지출액에비해조세지출의추정치에대한신뢰도가낮으므로, 조세지출과직접지출을해당정책별로금액으로비교하는것은정확한총량의비교보다는방향성을파악하기위한시사적인의미를가질것으로예상된다. ( 박노욱, 조세지출과세출예산의연계강화필요성, 예산춘추, 2013.) 2) 국가재정법 제 16 조 ( 예산의원칙 ) 정부는예산의편성및집행에있어서다음각호의원칙을준수하여야한다. 3. 정부는재정을운용함에있어재정지출및 조세특례제한법 제 142 조의 2 제 1 항에따른조세지출의성과를제고하여야한다. 조세특례제한법 제 142 조의 2( 조세지출예산서의작성 ) 1 기획재정부장관은조세감면 비과세 소득공제 세액공제 우대세율적용또는과세이연등조세특례에따른재정지원 ( 이하 조세지출 이라한다 ) 의직전연도실적과해당연도및다음연도의추정금액을기능별 세목별로분석한보고서 ( 이하 조세지출예산서 라한다 ) 를작성하여야한다. 3) 다만, 국가별로조세체계가상이하고조세지출의범위에대한국가간합의된기준이나원칙은존재하지않으므로각국사정에따라조세지출의범위를달리정하고있다. ( 기획재정부, 2012 년도조세지출예산서, 2011) 4) 기획재정부, 2012 년도조세지출예산서, 2011. 80 II. 중점평가
한편, 정부는 2013년 5월, 복지지출을포함한재정수요의급격한증가에대응하기위해비과세 감면정비방안을포함한공약가계부를발표하였다. 공약가계부에따르면, 정부는비과세 감면정비를통해 2013~2017년동안총 18조원의재원을마련할계획이다. 비과세 감면정비는일몰이도래할경우원칙적으로해당규정을종료하고, 필요한경우에만재설계후도입하도록하는방안을통해진행될예정이다. [ 표 1] 정부의비과세 감면정비계획 ( 단위 : 조원 ) 2013 2014 2015 2016 2017 합계 0.1 1.8 4.8 5.7 5.7 18.0 자료 : 기획재정부, 박근혜정부국정과제이행을위한재정지원실천계획 ( 공약가계부 ), 2013.5.31. 비과세 감면등의조세지출제도는이의시행을위한별도의정부조직신설 이나출연금, 보조금지급등에소요되는별도의행정과정이필요없기때문에정 책수단으로서의유용성이있다. 5) 그러나, 정부의출연금, 출자금, 보조금등의직 접적인예산지원사업은재정사업자율평가, 심층평가및성과계획서와성과보고서 등성과관리를통해예산지원전이나예산집행과정에서통제될수있는반면, 조 세지원은관련법률을통해지원이확정되는관계로예산과정에서통제되기어렵 다. 조세지출은재량지출이나의무지출프로그램에지원될수있는세입기반을감 소시키면서어떤예산지원보다우선지원되는최우선권을부여받고있는것이다. 6) 또한, 비과세 감면등의조세지출제도는한번법제화되면영구화되는경향이 있다는문제를갖고있기때문에해당제도의실효성에대한평가가정기적으로수 행되어야한다. 7) 본평가에서는비과세 조세감면등조세지출의필요성및그규모의적정성에 관한정책적관심이커져가고있는점을감안해공기업의법인세공제, 감면액과그 밖의공공기관 8) 의주요조세지출규모와적정성을분석, 평가한다. 5) 박노욱, 조세지출과세출예산의연계강화필요성, 예산춘추, 2013. 6) 최미희, 최종국, 조세지출의운용및예산과의연계에관한소고, 한국세무학회, 2011. 7) 현재조세지출예산서에조세지출크기의추정치가공개되어왔지만, 세출예산과의연계정보가미미하여실제의사결정에서활용되는정보는아니었다. ( 박노욱, 조세지출과세출예산의연계강화필요성, 예산춘추, 2013.) 8) 아래의절에서언급하고있는한국산업은행은 2013 년 10 월현재는공공기관이아니나, 해당조세지출이발생한 2009 년당시에는공공기관이었으므로, 이를포함하여분석하였다. 3. 공공기관조세지출현황평가 81
나. 2008~2012년간 30개공기업의법인세공제 감면금액 5,243억원 (1) 30개공기업의법인세공제 감면현행세법에서의조세지출은직접적이고완전하게세부담을경감하는직접감면과일정기간과세를연기하는간접감면으로구분된다. 직접 감면 간접 감면 세액감면 세액공제 비과세 소득공제 저율과세 기타감면 준비금 과세이연 이월과세 [ 표 2] 조세지출의구분 감면의종류 산출세액에일정비율을곱하여계산한값을납부할세액에서제외 투자금액등의일정비율을납부할세액에서차감 특정소득을과세대상이되는소득에서제외 소득금액에서일정금액을차감 일반세율보다낮은세율을적용근로장려세제, 부가가치세영세율 면제등다른직접감면유형에속 하지않는감면방법기업이특정한목적을위하여준비금을사내적립하는경우그사내 적립금을일정기한손비로인정하여과세를연기자산을대체취득하는경우새로취득한자산의처분시점까지과세를연기개인이사업용고정자산을현물출자등으로법인에양도하는경우 개인에대해서는양도소득세를과세하지않고, 법인이그출자받은 자산을처분시까지과세를연기 자료 : 기획재정부, 2014 년도조세지출예산서, 2013. 이중, 비과세, 소득공세, 저율과세, 기타감면등의직접감면과준비금, 과세이연, 이월과세등의간접감면에대한기획재정부의조세지출액산정시에는, 감면되는소득에적용하는세율이나과세가이연되는기간등에있어추정과가정등이개입된다. 따라서본절에서는 30개공기업을대상으로별도의추정이나가정이반영되지않는법인세세액공제및세액감면과관련한조세지출금액을파악해보았다. 9) 9) 기획재정부가조세지출금액산정시가정등을반영하는것은소득공제에적용하는세율, 과세이연시해당자산의실제처분시점등각개별기업의실제현황을파악하는것이불가능하기때문인데, 기획재정부가적용하는가정등의적정성등을고려한전체공공기관의조세지출금액에대하여는향후에별도로산정해볼필요가있다. 또한, 국세에는법인세외에도부가가치세, 개별소비세, 증권거래세, 교육세, 농어촌특별세등이있으나, 각공기업이제출한조세지출금액과이의총금액에대하여국세청이확인한금액간에차이가있어본평가에서는법인세에한정하여분석하였다. ( 국세청은 국세기본법 상비밀유지조항에의해개별기업에대한과세정보를알려줄수없어해당차이에대한분석을수행할수없었음.) 그러나향후에는법인세외의기타국세에대한조세지출금액에대하여도별도로산정해볼필요가있다. 82 II. 중점평가
2013년 10월현재 30개공기업 10) 의 2008~2012년간법인세공제, 감면액은총 5,243억원이다. 11) 한국석유공사에서동기간동안발생한법인세공제, 감면액이 1,710억원으로가장크며, 한국수자원공사에서 607.8억원, 한국지역난방공사에서 528.1억원의법인세공제, 감면금액이발생하였다. [ 표 3] 공기업법인세공제 감면액 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 ( 비중 ) 한국석유공사 13.3 355.8 587.9 461.9 291.1 1,710.1 (32.6) 한국수자원공사 110.5 126.6 127.9 209.4 33.4 607.8 (11.6) 한국지역난방공사 19.5 197.1 126.3 13.1 172.1 528.1 (10.1) 한국수력원자력 29.8 0.0 0.0 332.0 100.0 461.8 (8.8) 한국남동발전 0.0 94.9 154.7 94.2 113.0 456.8 (8.7) 한국동서발전 11.8 94.6 110.9 3.4 48.8 269.5 (5.1) 한국남부발전 0.0 52.3 151.1 7.3 54.6 265.3 (5.1) 한국중부발전 0.0 43.2 133.5 34.8 42.8 254.3 (4.9) 한국광물자원공사 42.3 108.1 28.2 25.8 12.8 217.1 (4.1) 한국토지주택공사 57.4 116.8 0.0 0.0 0.0 174.2 (3.3) 한국도로공사 1.7 18.3 23.2 50.1 67.0 160.2 (3.1) 한국철도공사 28.0 2.6 6.0 6.7 0.0 43.3 (0.8) 한국서부발전 0.0 0.0 15.1 8.6 14.1 37.8 (0.7) 한국조폐공사 15.8 0.0 11.4 0.0 0.0 27.2 (0.5) 인천국제공항공사 3.8 3.5 3.4 1.5 2.1 14.2 (0.3) 한국공항공사 0.0 0.0 0.0 3.7 5.6 9.3 (0.2) 울산항만공사 0.0 0.7 0.0 1.0 0.6 2.4 (0.0) 부산항만공사 0.1 1.5 0.0 0.0 0.0 1.6 (0.0) 한국마사회 0.0 0.0 1.2 0.0 0.0 1.3 (0.0) 인천항만공사 0.0 0.0 0.3 0.0 0.0 0.3 (0.0) 총합계 333.9 1,216.0 1,481.1 1,253.5 958.1 5,242.6 (100.0) 자료 : 각공기업제출자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 억원, %) 30 개공기업의법인세공제, 감면액은해외자원개발사업지원세액공제와에너 지절약시설투자세액공제, 환경보전시설투자세액공제, 연구 ᆞ 인력개발비세액공제 등과관련하여주로발생하였다. 10) 공공기관의운영에관한법률 에의해지정된 2013 년 10 월현재 30 개공기업이다. 11) 기획재정부는법인세에대하여신고년도기준으로조세지출금액을산정하고있으며, 상기 30 개공기업의 2008~2012 년간의법인세공제, 감면액은기획재정부조세지출예산서상에는 2009~2013 년도의조세지출금액에해당한다. 3. 공공기관조세지출현황평가 83
해외자원개발사업지원세액공제 ( 조세특례제한법 제104조의15) 에너지절약시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제25조의2) 환경보전시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제25조의3) 연구ㆍ인력개발비세액공제 ( 조세특례제한법 제10조 ) 연구ㆍ인력개발설비투자세액공제 ( 조세특례제한법 제11조 ) 생산성향상시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제24조 ) 안전설비투자세액공제 ( 조세특례제한법 제25조 ) 외국납부세액공제 ( 법인세법 제 57 조및 조세특례제한법 제104조의6) 근로자복지증진시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제94조 ) 대중소기업상생협력을위한기금출연 세액공제 ( 조세특례제한법 제8조의3) 임시투자세액공제 ( 조세특례제한법 제26조 ) 간주 간접외국납부세액공제 ( 법인세법 제 57 조및 조세특례제한법 제104조의6) 기업의어음제도개선을위한세액공제 ( 조세특례제한법 제7조의2) 석유제품전자상거래에대한세액공제 ( 조세특례제한법 제104조의25) 기업의운동경기부설치운영비용세액공제 ( 조세특례제한법 제104조의22) 지급명세서에대한세액공제 ( 조세특례제한법 제 104 조의 5) [ 표 4] 법률조항별공기업법인세공제 감면액 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 ( 비중 ) 42.3 454.8 602.2 470.9 288.8 1,859.0 (35.5) 192.5 491.9 493.7 377.2 284.2 1,839.5 (35.1) 3.9 146.0 156.0 121.4 123.1 550.4 (10.5) 45.1 60.8 119.6 213.3 158.0 596.7 (11.4) 8.8 4.9 7.4 26.3 14.9 62.2 (1.2) 26.9 15.5 56.3 12.1 31.8 142.6 (2.7) 3.4 38.0 10.0 5.6 4.3 61.3 (1.2) 0.0 0.0 14.0 17.4 17.1 48.5 (0.9) 3.5 4.0 11.4 3.0 10.8 32.6 (0.6) 0.0 0.0 0.0 4.1 14.8 18.9 (0.4) 7.0 0.0 10.2 0.0 0.0 17.2 (0.3) 0.0 0.0 0.0 1.2 7.6 8.7 (0.2) 0.7 0.0 0.4 1.0 1.5 3.5 (0.1) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.9 0.9 (0.0) 0.0 0.0 0.0 0.2 0.3 0.4 (0.0) 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.2 (0.0) 총합계 333.9 1,216.0 1,481.1 1,253.5 958.1 5,242.6 (100.0) 자료 : 각공기업제출자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 억원, %) 84 II. 중점평가
(2) 조세지출의세출예산과의연계방안마련필요 2008~2012 년간 30 개공기업의법인세공제, 감면액의 35.5% 를차지하는해외자원개 발사업지원세액공제는주로한국석유공사와한국광물자원공사에서발생하였다. [ 표 5] 해외자원개발사업지원세액공제발생공기업현황 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 합계 한국석유공사 0.0 344.4 582.8 460.4 288.2 1,675.8 한국광물자원공사 42.3 108.1 14.6 10.6 0.6 176.1 한국중부발전 0.0 0.0 2.5 0.0 0.0 2.5 한국남부발전 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 한국남동발전 0.0 2.4 0.0 0.0 0.0 2.4 합계 42.3 454.8 602.2 470.9 288.8 1,859.0 주 : 국세청의법인세세액공제, 감면통계는각법인별최초신고금액을기준으로작성한것이나, 상기한국석유공사의연도별해외자원개발사업지원세액공제금액은경정청구금액을반영한것임. 이는한국석유공사의최초신고금액에비해경정청구금액이크게증가한것에기인함. 자료 : 각공기업제출자료. 상기세액공제는 조세특례제한법 제 104조의15 에근거한것인데, 본조항은 2007년 12월, 에너지자원개발의자주개발률제고, 개발 생산광구의매입및석유회사 M&A 등의해외자원개발투자촉진을위해도입되었다. 12) 정부는 2007년산업통상자원부의 제3 차해외자원개발기본계획 (2007~2019) 을통해에너지안보등의측면에서해외자원개발사업의확대추진을발표하였다. 이에정부는한국석유공사, 한국가스공사, 한국광물자원공사를자원개발전문기업으로육성하기로하고이들기관이해외자원개발투자를적극적으로수행할수있도록정부의지원을확대하였다. 12) 조세특례제한법 제 104 조의 15( 해외자원개발투자에대한과세특례 ) 1 해외자원개발사업법 제 2 조제 5 호에따른해외자원개발사업자 ( 이하이조에서 해외자원개발사업자 라한다 ) 가광물자원을개발하기위하여 2013 년 12 월 31 일까지다음각호의어느하나에해당하는투자나출자를하는경우에는해당투자금액또는출자금액의 100 분의 3 에상당하는금액을법인세또는소득세 ( 사업소득에대한소득세만해당한다 ) 에서공제한다. 다만, 내국인또는내국인의외국자회사 ( 내국인이발행주식총수또는출자총액의 100 분의 100 을직접출자하고있는외국법인을말한다. 이하이조에서같다 ) 의투자자산또는출자지분을양수하는방법으로투자하거나출자하는경우에는그러하지아니하다. 3. 공공기관조세지출현황평가 85
이에따른상기 3개공기업에대한 2008~2012년간의정부의출자, 융자지원총액은 6.1조원으로, 이중정부출자액이 4.9조원, 융자액이 1.2조원을차지한다. 3 개해외자원개발공기업에대한정부지원예산중대부분인 4.6조원은한국석유공사에지원되었는데, 전체지원액 6.1조원의 74.6% 를차지하고있다. 출자 융자 [ 표 6] 해외자원개발 3 개공기업에대한정부지원출자, 융자예산현황 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 한국석유공사 9,647 5,094 12,556 7,100 6,903 41,300 한국가스공사 0 0 0 0 0 0 한국광물자원공사 1,300 1,107 1,307 1,800 2,200 7,714 소계 10,947 6,201 13,863 8,900 9,103 49,014 한국석유공사 1,563 905 938 628 280 4,314 한국가스공사 128 245 65 86 192 716 한국광물자원공사 1,399 1,861 1,369 1,400 1,109 7,138 소계 3,091 3,011 2,372 2,114 1,581 12,169 출자 + 융자 14,038 9,213 16,234 11,014 10,684 61,183 한국석유공사 11,210 5,999 13,494 7,728 7,183 45,613 한국가스공사 128 245 65 86 192 717 한국광물자원공사 2,699 2,968 2,676 3,200 3,309 14,853 주 : 연도별융자금액은달러로표기되었으나, 이에연평균환율을적용하여환산함. 자료 : 산업통상자원부, 한국석유공사제출자료. 그런데, 상기해외자원개발사업지원과관련한한국석유공사와한국가스공사, 한국광물자원공사에대한정부지원예산에는앞서언급한해외자원개발사업지원세액공제액을추가로고려할필요가있다. 2008~2012년간의상기 3개공기업에대한해외자원개발사업지원세액공제액은 1,852억원으로, 한국석유공사의경우정부출자, 융자지원예산총액의 3.67% 에해당하는규모이다. 이에 2008~2012년간의해외자원개발사업지원과관련한 3개공기업에대한정부지원예산총액은 6.1조원에서 6.3조원으로증가하게된다. 그러나이와같은조세지출금액은세출예산편성과정에서고려되지않았다. 86 II. 중점평가
[ 표 7] 해외자원개발 3 개공기업에대한정부지원예산현황 ( 관련조세지출포함 ) ( 단위 : 억원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 출자 + 융자 (A) 14,038 9,213 16,234 11,014 10,684 61,183 한국석유공사 (a) 11,210 5,999 13,494 7,728 7,183 45,613 한국가스공사 (b) 128 245 65 86 192 717 한국광물자원공사 (c) 2,699 2,968 2,676 3,200 3,309 14,853 해외자원개발사업지원세액공제액 (B) 42 452 597 471 289 1,852 한국석유공사 (d) 0 344 583 460 288 1,676 ( 비율 ) (d/a) (0.00) (5.74) (4.32) (5.96) (4.01) (3.67) 한국가스공사 (e) 0 0 0 0 0 0 ( 비율 ) (e/b) (0) (0) (0) (0) (0) (0) 한국광물자원공사 (f) 42 108 15 11 1 176 ( 비율 ) (f/c) (1.57) (3.64) (0.54) (0.33) (0.02) (1.19) 총정부지원예산액 (A+B) 14,080 9,665 16,831 11,485 10,973 63,035 한국석유공사 (a+d) 11,210 6,344 14,077 8,188 7,471 47,289 한국가스공사 (b+e) 128 245 65 86 192 717 한국광물자원공사 (c+f) 2,742 3,076 2,690 3,211 3,310 15,029 주 : 1. 국세청의법인세세액공제, 감면통계는각법인별최초신고금액을기준으로작성한것이나, 상기한국석유공사의연도별해외자원개발사업지원세액공제금액은경정청구금액을반영한것임. 이는한국석유공사의최초신고금액에비해경정청구금액이크게증가한것에기인함. 2. 한국가스공사는상기기간동안의손실발생으로인해과세소득이없어세액공제금액이없음. 자료 : 산업통상자원부및각공기업제출자료를바탕으로국회예산정책처가분석함. 그러나해외자원개발사업지원세액공제금액이가장큰한국석유공사의경우, 아래의표에서와같이상기 조세특례제한법 상조항이도입된이후인 2008 년이 후에참여한유전개발사업에투자한금액이 139 억 2,900 만달러이다. 2008 년이후 투자금액은투자명목가액기준으로 70.1% 를차지하는등대부분을차지하고있으 나, 투자수익은 18 억 200 만달러의손실을기록할것으로평가되고있다. 이는한 국석유공사의해외유전개발사업이수익성이나가채매장량의확보보다는자주개발률 목표를달성하기위해대형화를목표로투자가무리하게추진되어수익성과효율성 등이간과되었기때문으로판단된다. 13) 13) 국회예산정책처, 2012 회계연도공공기관결산평가, 2013.7. p.137. 자주개발률은에너지소비량 ( 또는수입량 ) 중 국내 외에서국내기업이통제권을가지고있는지분생산량 이차지하는비중을의미하는것이다. 3. 공공기관조세지출현황평가 87
사업참여시기 [ 표 8] 한국석유공사유전개발사업의사업참여시기별수익성 기투자액명목가기투자액금액 ( 비중 ) 현가 (A) 기회수액 현가 (B) 향후수익 현가 (C) ( 단위 : 백만달러, %) 투자수익 (B+C-A) 1999 년이전 4,577 (23.0) 7,691 7,348 1,103 760 2000~2007 1,358 (6.8) 896 683 52-161 2008 년이후 13,929 (70.1) 18,054 3,072 13,180-1,802 합계 19,864 (100.0) 26,641 11,103 14,335-1,203 주 : 상기현재가치는 2012 년기준으로산정한것임. 자료 : 국회예산정책처, 2012 회계연도공공기관결산평가, 2013.7., p.137. 참고. 산업통상자원부는 2001년부터 해외자원개발사업법 제4조 14) 에따라 3년마다해외자원개발기본계획을수립하고있다. 동계획은연도별자주개발률목표를명시하고있는데, 제4 차해외자원개발기본계획 은석유 가스의자주개발률목표를 2009년 9.0% 에서 2019년 30.0% 로, 같은기간동안 6대광종 15) 의자주개발률목표를 25.0% 에서 42.0% 로설정하였다. [ 표 9] 자주개발률목표 광종 2009 2019 석유 가스 9.0 30.0 6 대광종 25.0 42.0 ( 단위 : %) 자료 : 산업통상자원부, 제 4 차해외자원개발기본계획, 2010.12., 국회예산정책처, 2012 회계연도공공기관결산평가, 2013.7. 14) 해외자원개발사업법 제 4 조 ( 해외자원개발기본계획의수립 ) 1 정부는해외자원의합리적인개발을위하여해외자원개발에관한장기적이고종합적인기본계획 ( 이하 해외자원개발기본계획 이라한다 ) 을수립 시행하여야한다. 2 해외자원개발기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 해외자원개발의추진목표 2. 해외자원개발을위한기술수준의향상 3. 해외자원개발전문인력의양성 4. 해외자원개발을위한정보유통의원활화 5. 해외자원개발에관한국제협력 6. 해외자원개발의합리적인조정 ( 調整 ) 및관리 7. 그밖에해외자원을효율적으로개발하기위하여필요한사항 3 해외자원개발기본계획의수립 시행등에필요한사항은대통령령으로정한다. 15) 6 대광종은유연탄, 우라늄, 철광, 동광, 아연, 니켈을일컫는다. 88 II. 중점평가
산업통상자원부의유전개발사업출자의성과지표도자주개발생산량 16) 의한가지지표로만구성되어있으며확보가채매장량이나수익성지표는배제되어있다. 또한공공기관경영실적평가에서도자주개발생산량기여도 ( 공사자주개발생산량 / 국내총소비량 ) 가차지하는비중이 7점 17) 으로비중이높다. 이에자주개발률목표달성을위한투자가지속적으로추진되었던것으로보인다. [ 표 10] 유전개발사업출자성과지표 ( 단위 : 만b/d, %) 성과지표 2010 2011 2012 < 국내전체 > 목표 31 35 55.8 석유 가스 실적 34.2 46.5 47.5 지분생산량 달성도 110 133 85 < 석유공사 > 목표 14.8 23.8 30.0 석유 가스 실적 18.0 22.0 24.1 지분생산량 달성도 122 92 80 자료 : 산업통상자원부제출자료, 국회예산정책처, 2012회계연도공공기관결산평가, 2013.7. 그러나상기투자금액의일정비율에해당하는금액에대하여는세액공제의혜택을추가로받았으며, 이는자주개발률목표달성을위한투자를가속화하는데일부일조하였다. 18) 상기해외자원개발사업지원세액공제와관련하여산업통상자원부에서작성한 조세지출건의및평가의견서 에따르면, 본조항과관련한연도별수혜자는 2008년 10개사에서점차감소하여 2012년에는한국석유공사, 한국광물자원공사등을포함한 5개사로감소하였다. 16) 산업통상자원부 2014 년도성과계획서부터는유전개발사업출자의성과지표가일일생산량에서연간생산량으로변경되었다. 17) 기획재정부, 2013 년도공기업 준정부기관경영실적평가편람, 2012.12. 18) 해외자원개발사업지원세액공제는투자금액또는출자금액의 100 분의 3 에상당하는금액을법인세또는소득세 ( 사업소득에대한소득세만해당한다 ) 에서공제한다. 3. 공공기관조세지출현황평가 89
[ 표 11] 해외자원개발사업지원세액공제수혜자현황 2008 2009 2010 2011 2012 석유 가스 6 5 4 3 3 광물 4 2 2 1 2 합계 10 7 6 4 5 ( 단위 : 개 ) 주 : 과세특례요건을충족하는투자금액기준으로작성된것으로실제당해연도과세소득발생여부등에따라실제조세지출혜택여부가달라질수있음. 자료 : 산업통상자원부, 해외자원개발투자금액에대한조세지출건의및평가의견. 기획재정부의 2013년세법개정안 에서, 상기해외자원개발사업지원세액공제 ( 조세특례제한법 제 104의15) 는 2013년 12월 31일까지적용기한을종료하는것으로계획되어있다. 이는해외자원개발사업지원세액공제에대한수혜자수가 2012 년현재 4개사에불과한점, 현재부처별예산편성시에는해당세출예산에해당하는조세지출금액을별도로파악하는것이어려운점등이고려되어종료될예정이다. 따라서해외자원개발사업지원세액공제항목은적용기간을종료하고, 추가정부의지원이필요하다고판단될경우효율적인지원을위해이를세출예산으로추가편성하는것이올바른방향일것으로보인다. 기획재정부는 2013.3.26. 발표한 2013년도조세지출기본계획 에따라조세지출에대한해당부처평가의강화를위해, 2013년도부터각부처로하여금조세지출건의및평가의견서를작성하도록하였다. 그리고이에대하여한국조세재정연구원의협조를통해각조세지출조항에대한평가를수행하였다. 이는조세지출성과관리시스템기반을구축함으로써, 조세지출과세출예산을점진적으로연계하여운영하기위함이라밝히고있다. 19) 향후세출예산편성시에는상기조세지출성과관리결과를고려하여조세지출을세출예산과연계하는방안을마련할필요가있다. 또한, 추가적으로 2013년부터시행중인부처별로작성하는조세지출건의및평가의견서와그에대한성과평가결과는현재정부내부자료로만활용되고있으나, 이의국회제출이의무화될필요가있다. 20) 19) 그러나, 일부내용검토결과형식적인경우가많은것으로나타났다. ( 박노욱, 조세지출과세출예산의연계강화필요성, 예산춘추, 2013.) 20) 현재조세지출건의및평가의견서의국회제출의무화와관련하여 조세특례제한법일부개정법률안 ( 강길부의원대표발의 (2013.1.15.)) 기획재정위원회에계류중에있다. 90 II. 중점평가
(3) 투자촉진관련세액공제의중소기업에대한세액공제확대방안마련필요 30개공기업은 조세특례제한법 상투자촉진을위한전체 7개조세항목 21) 중에너지절약시설투자세액공제, 환경보전시설투자세액공제, 생산성향상시설투자세액공제및안전설비투자세액공제의 4가지항목에대한세액공제를받았다. 에너지 절약시설 투자세액공제 환경보전시설 투자세액공제 생산성 향상시설 투자세액공제 안전설비 투자세액공제 도입목적 수혜자 수혜내용 도입목적 수혜자 수혜내용 도입목적 수혜자 수혜내용 도입목적 수혜자 수혜내용 [ 표 12] 투자촉진관련세액공제규정세부내역 내용 투자회수가긴신재생에너지설비를제조하는시설을지원함으로써 산업경쟁력강화 에너지절약시설에투자하는내국인 투자금액의 10% 세액공제 환경오염방지시설설치활성화를통한환경오염물질발생저감 환경보전시설에투자한내국인 환경보전시설에대한투자금액의 10% 세액공제 생산성및첨단산업과관련한시설투자를적극지원하여기업의 생산성향상제고 공정개선및자동화시설, 첨단기술설비에투자하는내국인 투자금액의 3% ( 중소기업은 7%) 세액공제 사업자의시설투자비부담경감을통한안전관리강화 안전설비에투자한내국인 자료 : 기획재정부, 2014 년도조세지출예산서. 안전설비시설에대한투자금액의 3% 또는 7% 세액공제 ( 산업재해예방시설, 광산보안시설, 위해요소방지시설등투자 ) 30개공기업이받은에너지절약시설투자세액공제, 환경보전시설투자세액공제, 생산성향상시설투자세액공제, 안전설비투자세액공제등투자촉진과관련한법인세공제, 감면액은 2008~2012년간전체공기업법인세공제, 감면액의 49.5% 를차지하고있다. 2008~2012년간관련법인세세액공제금액중에너지절약시설투자세액공제금액이 1,839.5억원으로가장크며, 그밖에환경보전시설투자세액공제금액이 550.4억원, 생산성향상시설투자세액공제금액이 142.6억원발생하였다. 21) 조세특례제한법 제 4 절 투자촉진을위한조세특례 항목으로, 에너지절약시설투자세액공제, 환경보전시설투자세액공제, 생산성향상시설투자세액공제, 안전설비투자세액공제, 의약품품질관리개선시설투자에대한세액공제, 임시 고용창출투자세액공제, 사회기반시설채권의이자소득에대한분리과세이다. 3. 공공기관조세지출현황평가 91
[ 표 13] 투자촉진관련연도별공기업세액공제규모 에너지절약시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제25조의2) 환경보전시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제25조의3) 생산성향상시설투자세액공제 ( 조세특례제한법 제24조 ) 안전설비투자세액공제 ( 조세특례제한법 제25조 ) ( 단위 : 억원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 192.5 491.9 493.7 377.2 284.2 1,839.5 3.9 146.0 156.0 121.4 123.1 550.4 26.9 15.5 56.3 12.1 31.8 142.6 3.4 38.0 10.0 5.6 4.3 61.3 합계 (A) 226.7 691.5 716.0 516.3 443.4 2,593.8 30개공기업법인세공제감면액 (B) 333.9 1,216.0 1,481.1 1,253.5 958.1 5,242.6 비율 (A/B) (67.9) (56.9) (48.3) (41.2) (46.3) (49.5) 자료 : 각공기업제출자료. 상기투자촉진관련조세지출은각법령별로 9~15 개공기업에서발생하였다. 92 II. 중점평가
[ 표 14] 투자촉진관련세액공제공기업현황 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 합계 에너지절약시설투자세액공제 (15개기관 ) 193 492 494 377 284 1,840 한국수자원공사 97 118 118 190 12 535 한국지역난방공사 7 189 125 9 162 491 한국남동발전 0 17 77 47 47 188 한국토지주택공사 57 117 0 0 0 174 한국수력원자력 19 0 0 122 0 141 한국중부발전 0 0 86 0 12 98 한국동서발전 6 50 19 0 23 98 한국남부발전 0 0 66 0 20 86 한국조폐공사등 8개기관 7 2 3 9 8 29 환경보전시설투자세액공제 (9개기관 ) 4 146 156 121 123 550 한국남동발전 0 75 45 18 38 176 한국도로공사 0 17 21 44 45 127 한국동서발전 0 36 43 0 6 85 한국중부발전 0 17 19 28 2 66 한국남부발전 0 0 26 0 8 34 한국수력원자력 4 0 0 22 0 25 한국수자원공사 0 0 0 8 15 23 한국서부발전, 한국철도공사 0 0 3 2 9 14 생산성향상시설투자세액공제 (12개기관 ) 27 16 56 12 32 143 한국남부발전 0 0 31 0 1 33 한국중부발전 0 3 9 0 18 30 한국철도공사 20 1 0 3 0 24 한국동서발전 6 8 4 0 2 20 한국수력원자력 등 8개기관 2 4 11 9 10 36 안전설비투자세액공제 (13개기관 ) 3 38 10 6 4 61 한국남부발전 0 29 9 0 0 38 한국석유공사등 12개기관 3 9 1 6 4 23 합계 226.7 691.5 716.0 516.3 443.4 2,593.8 자료 : 각공기업제출자료. 그런데, 이들투자촉진과관련한공기업의 2008~2012 년동안의법인세공제, 감면액은기획재정부가발표한연도별, 각법규정별국내조세지출총금액의 5.3~20% 를차지하고있다. 3. 공공기관조세지출현황평가 93
에너지 절약시설 2008 2009 2010 2011 2012 2008~ 2012 공기업 (A) 193 492 494 377 284 1,840 기획재정부조세지출액 (B) 2,577 2,576 3,827 2,814 2,261 14,055 투자세액공제 ( 비중 )(A/B) (7.5) (19.1) (12.9) (13.4) (12.6) (13.1) 공기업 (A) 4 146 156 121 123 550 환경보전시설기획재정부조세지출액 (B) 286 691 671 370 736 2,754 투자세액공제 ( 비중 )(A/B) (1.4) (21.1) (23.2) (32.8) (16.7) (20.0) 생산성 향상시설 [ 표 15] 투자촉진관련공기업세액공제규모 ( 단위 : 억원, %) 공기업 (A) 27 16 56 12 32 143 기획재정부조세지출액 (B) 324 259 601 619 886 2,689 투자세액공제 ( 비중 )(A/B) (8.3) (6.0) (9.4) (2.0) (3.6) (5.3) 공기업 (A) 3 38 10 6 4 61 안전설비기획재정부조세지출액 (B) 36 94.2 47 46 150 373.2 투자세액공제 ( 비중 )(A/B) (9.5) (40.3) (21.3) (12.2) (2.9) (16.4) 주 : 기획재정부는법인세에대하여신고년도기준 (2012 년발생소득에대한법인세는 2013 년에신고 ) 으로조세지출금액을산정하고있으며, 상기 2008~2012 년간의법인세공제, 감면액은기획재정부조세지출예산서상에는 2009~2013 년도의조세지출금액에해당함. 자료 : 각공공기관제출자료, 각연도조세지출예산서. 상기투자촉진관련세액공제는위에서언급한공기업을비롯하여대부분중소기업이아닌일반법인이세액공제혜택을받고있다. 2010년에전체투자세액공제금액에서중소기업의세액공제금액이차지하는비중은에너지절약시설투자세액공제의경우 2.9%, 환경보전시설투자세액공제의경우 5.6%, 안전설비투자세액공제는 1.2% 에불과하다. 94 II. 중점평가
에너지절약시설투자 세액공제 2008 2009 2010 중소기업일반기업계중소기업일반기업계중소기업일반기업계 87 2,487 2,575 60 2,512 2,572 111 3,714 3,825 ( 비중 ) (3.4) (96.6) (100.0) (2.3) (97.7) (100.0) (2.9) (97.1) (100.0) 환경보전시설투자 세액공제 18 268 286 33 659 691 38 633 671 ( 비중 ) (6.3) (93.7) (100.0) (4.7) (95.3) (100.0) (5.6) (94.4) (100.0) 생산성향상시설투자 세액공제 27 296 323 24 234 258 44 556 600 ( 비중 ) (8.2) (91.8) (100.0) (9.4) (90.6) (100.0) (7.3) (92.7) (100.0) 안전설비투자 세액공제 [ 표 16] 투자촉진관련세액공제신고현황 ( 단위 : 억원, %) 2 34 35 3 90 94 1 46 47 ( 비중 ) (5.4) (94.6) (100.0) (3.6) (96.4) (100.0) (1.2) (98.8) (100.0) 주 : 1. 법인세소득발생년도기준임. 2. 상기금액은국세청각연도 국세통계연보 금액으로기획재정부가발표한조세지출예산서상의금액과단수차이가있음. 3. 2011 년이후의세목별국세통계연보자료는 2013 년 10 월현재작성중에있음. 자료 : 국세청, 국세통계연보, 각연도. 2013년세법개정안에서는상기에너지절약시설투자세액공제와환경보전시설투자세액공제의세액공제율을현행 10% 에서, 이를기업규모에따라대기업은 3%, 중견기업은 4%, 중소기업은 5% 로차등화하였다. 그러나해당세율의차등화뿐만아니라중소기업에보다많은혜택이돌아갈수있도록세부적용투자설비대상조정등의방안을검토할필요가있다. 3. 공공기관조세지출현황평가 95
다. 강원랜드에대한개별소비세저율과세관련조세지출조정검토필요 (1) 폐광지역카지노에대한개별소비세저율과세 규정에의한 2008~ 2012년간개별소비세, 교육세감면액은 9,013억원임. 강원랜드와해당카지노의이용자는 개별소비세법 제 1조3항및제19조의2 제3 항 22), 폐광지역카지노에대한개별소비세저율과세 규정에의해조세를감면받고있는데, 2008~2012년의 5년간의조세감면액은 6,933억원의개별소비세와 2,080 억원의교육세를합하여총 9,013억원에이른다. 개별소비세법 제 1조3항및제19조의2 제3항에따르면, 카지노 1명당 1회입장에대한개별소비세는 5만원 ( 외국인 2천원 ) 이나, 폐광지역개발지원에관한특별법 제11조에따라허가를받은카지노의경우에는 3,500원 ( 외국인은면세 ) 으로저율과세된다. 23) [ 표 17] ( 주 ) 강원랜드연도별개별소비세, 교육세감면액 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 합계 개별소비세 1,340 1,402 1,425 1,374 1,392 6,933 교육세 402 420 428 412 418 2,080 합계 1,742 1,822 1,853 1,787 1,809 9,013 자료 : 강원랜드제출자료. (2) 카지노관련공공기관사업에대한조세지출규모축소검토필요 강원랜드는 폐광지역개발지원에관한특별법 에의해내국인카지노운영의독 점사업수행을통해 2008~2012 년간매년 4,000 억원이상의영업이익과 2,965~4,218 억원의당기순이익을실현하고있다. 또한, 이익금처분을통해사업확 22) 개별소비세법 제 1 조 ( 과세대상과세율 ) 3 입장행위 ( 관련설비또는용품의이용을포함한다. 이하같다 ) 에대하여개별소비세를부과할장소 ( 이하 과세장소 라한다 ) 와그세율은다음과같다. 5. 카지노 : 1 명 1 회입장에대하여 5 만원 ( 폐광지역개발지원에관한특별법 제 11 조에따라허가를받은카지노의경우에는 1 명 1 회입장에대하여 3 천 500 원 ). 다만, 외국인은 1 명 1 회입장에대하여 2 천원으로한다. 제 19 조의 2( 입장행위의면세 ) 다음각호의어느하나에해당하는입장행위에대해서는대통령령으로정하는바에따라개별소비세를면제한다. 3. 외국인이나대통령령으로정하는해외거주국민이 폐광지역개발지원에관한특별법 제 11 조에따라허가받은카지노에입장하는경우 23) 개별소비세 3,500 원에교육세 (30%) 1,050 원, 부가가치세 (10%) 455 원을합하여입장료는 5,005 원이다. 96 II. 중점평가
장적립금을적립하고있는데, 2008 년이후매년약 2,000 억원씩증가하여 2012 년 말현재의사업확장적립금은 1.9 조원에이른다. 24) [ 표 18] 강원랜드주요재무현황 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 자산 20,764 23,865 26,097 27,303 29,154 부채 4,450 4,968 5,086 4,521 5,322 자본 16,314 18,897 21,011 22,782 23,832 사업확장적립금 11,410 13,390 15,630 17,730 19,160 영업이익 4,708 4,650 5,712 5,016 4,168 당기순이익 3,092 3,900 4,218 3,934 2,965 자료 : 강원랜드감사보고서. 상기개별소비세 1명당 1회입장에대한개별소비세저율과세금액 3,500원은 1999년상기 개별소비세법 저율과세조항신설이후현재까지동일하게유지되어온것이다. 25) 1999년이후의물가상승률과 강원랜드의당기순이익발생현황등을고려 26) 하여점진적으로상기개별소비세과세금액의상향조정을검토할필요가있다. 27) 24) 강원랜드는사업확장적립금의직접투자를통해다양한사업을계획, 수행하고있으나총투자액 3,461 억원의이시티사업을비롯하여현재까지그성과는좋지않은것으로나타나고있다.( 국회예산정책처, 2012 회계연도공공기관결산평가, 2013.7.) 25) 폐광지역의카지노영업은 2000 년도부터시작되었으며, 1999 년이후 2012 년까지소비자물가상승률은 48.7% 이다. 26) 개별소비세과세금액상향조정시이에따라입장료가인상될것이며, 따라서 강원랜드의매출이일부감소할가능성이있다. 27) 기획재정부는 2013 년세법개정안 에서물가상승과사행행위로인한사회적비용을감안하여 폐광지역개발지원에관한특별법 제 11 조에따라허가를받은카지노의경우 2014 년 1 월 1 일이후입장분부터개별소비세를현행 3,500 원에서 7,000 원으로인상할계획에있다. 3. 공공기관조세지출현황평가 97
라. 공공기관의구조개편을위한조세지출 2009년대한주택공사와한국토지공사가합병하였고, 한국산업은행으로부터한국정책금융공사와산은금융지주가분할되었다. 동기관들은합병, 분할과정에서구조개편에대한 조세특례제한법 규정신설을통해비과세, 과세이연등의세금혜택을받았다. 28) 이와관련한해당조세지출내역을알아보기로한다. (1) 대한주택공사와한국토지공사의합병과관련한법인세비과세및과세이연금액은 3,387억원이상임. 한국토지주택공사는 2009년 10월 1일, 한국토지공사와대한주택공사의합병으로설립되었다. 양공사의합병당시, 관련법인세법등규정에따라주주인한국산업은행 29) 은 의제배당소득 30), 부당행위계산부인 31) 으로인한법인세납세의무가있었으며, 합병후신설법인인한국토지주택공사는 청산소득에대한법인세 32) 납세의무가있었다. 이로인한한국산업은행과한국토지주택공사의 2009년법인세납부필요금액은 3,387억원이상이었다. 28) 조세특례제한법 제 104 조의 21( 대한주택공사및한국토지공사의합병에대한법인세과세특례 ) 와 조세특례제한법 제 45 조의 2( 공공기관의구조개편을위한분할에대한과세특례 ), 조세특례제한법시행령 제 42 조의 2( 공기업민영화에따른분할에대한과세특례 ), 농어촌특별세법시행령 제 4 조 ( 비과세 ) 61 의 3 규정이다. 29) 2009 년 10 월 28 일자로한국정책금융공사가한국산업은행에서분리되었으며, 해당한국토지주택공사의주식은한국정책금융공사로승계되었다. 따라서관련법인세등의납부의무도한국정책금융공사로승계되었다. 30) 의제배당이란정규의이익처분에의하지않고실질적으로배당과똑같은이익이주주 ( 株主 ) 또는출자자에게돌아가는경우의이익배당을말하며, 세법상으로는이익배당으로간주하고과세한다. 의제배당은다음과같은경우에발생한다. 1 법인의감자 해산에의하여얻어진감자이익 2 법인이잉여금의전부또는일부를전입하는경우 ( 자본준비금및자산재평가충당금은제외 ) 3 잔여재산분에따른차익 4 기업합병으로얻는차익 5 비정상내국법인 ( 비영리법인은제외 ) 의주식 지분양도시유도이익잉여금의증가액등은배당으로간주된다. ( 조세특례제한법 제 16 조 ( 배당금또는분배금의의제 )) 31) 부당행위계산부인 이란법인간합병에있어합병비율이각회사의주식가치와다르게결정되는경우, 주식이과소평가된법인에서주식이과대평가된법인으로부의이전이발생하는데, 세법상이러한부의이전에대하여법인세를과세하고있다. 대한주택공사와한국토지공사의공정한합병비율은 1.2:1 이었으나, 당시국토해양부가합병비율을 1:1 로결정하면서한국토지공사에상대적으로많은지분을가지고있던한국산업은행 ( 이후한국정책금융공사로승계 ) 에서정부로부의이전이발생하여이에대하여법인세를과세하게되었다. ( 기획재정위원회, 조세특례제한법일부개정법률안검토보고서, 2009.12.) 32) 청산소득에대한법인세 란법인의청산시, 기존법인세납부시의착오또는최초취득시보다청산시의자산가치증가등으로인해추가적인법인세납부세액이있을경우이를납부하는것을말한다. 98 II. 중점평가
[ 표 19] 대한주택공사와한국토지공사의합병과관련한법인세발생액 한국산업은행 금액 의제배당소득 890 부당행위계산부인 확인불가 (α) 한국토지주택공사청산소득에대한법인세 2,497 합계 3,387+α ( 단위 : 억원 ) 주 : 1. 한국산업은행의납부의무는한국정책금융공사로승계됨. 2. 한국산업은행의의제배당소득 ( 합병대가 - 취득가액 ) 은 4,045 억원이며, 이에법인세율 22% 반영시 890 억원임. 3. 상기의제배당소득은관련금액을압축기장충당금으로세무상관리할필요가있어해당금액을산정하였으나, 부당행위계산부인에대하여는법개정으로인하여관련금액을당초부터익금으로보지않은까닭에해당금액을산정하지않음. 이에관련금액을파악할수없음. 자료 : 한국산업은행, 한국정책금융공사, 한국토지주택공사제출자료. 그러나상기와같이한국산업은행과한국토지주택공사에과다한법인세납부의무가발생하게되자, 다음과같은 조세특례제한법 제 104조의21 규정신설을통해관련법인세에대한납부의무를면제하거나과세를이연하는등의혜택을부여하였다. 3. 공공기관조세지출현황평가 99
[ 표 20] 대한주택공사와한국토지공사의합병에대한법인세과세특례관련근거법령 조세특례제한법 제 104조의21( 대한주택공사및한국토지공사의합병에대한법인세과세특례 ) 1 한국토지주택공사법 부칙제7조에따른합병으로한국토지주택공사를설립하는경우대한주택공사및한국토지공사의주주등의 법인세법 제16조제1항제5 호에따른배당금또는분배금의의제액에상당하는금액은대통령령이정하는바에따라합병등기일이속하는사업연도의소득금액계산에있어서이를손금에산입할수있다. 이경우손금산입액및익금산입액의계산과그산입방법및배당금또는분배금의제액명세서등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 2 한국토지주택공사법 부칙제7조에따른합병으로한국토지주택공사를설립하는경우대한주택공사및한국토지공사의주식등을같은법제52조제2항의시가보다높거나낮게평가하여합병함으로써주주등이특수관계인인다른주주등에게이익을분여한경우에해당되는경우에도이익을분여한주주등에대하여같은법제 52조를적용하지아니하고이익을분여받은주주등에대하여해당이익을 법인세법 제15조의익금으로보지아니한다. 3 법률제9706호한국토지주택공사법부칙제7조에따른합병으로설립된한국토지주택공사는같은조에따라해산된대한주택공사및한국토지공사의각사업연도의소득금액및과세표준의계산에있어서익금또는손금에산입하거나산입하지아니한금액을 법인세법 제49조에도불구하고승계한다. 즉, 한국산업은행의 의제배당소득 33) 과 부당행위계산부인 과관련한 890억원 + α의금액은법인세납부의무를면제하였으며, 한국토지주택공사의청산소득에대한법인세 2,497억원에대하여는과세를이연하였다. 한국토지주택공사의해당과세이연금액은 2010년이후해당세액을발생시킨각자산등의처분시이를세무상이익으로반영하고있으나, 한국토지주택공사의세무상결손금 34) 으로인하여 2009년합병이후실제한국토지주택공사가납부한법인세액은없다. 35) 33) 의제배당소득의경우 조세특례제한법시행령 제 104 조의 19 에따라관련의제배당소득금액과동일한금액을압축기장충당금으로손금 ( 손실 ) 계상하며, 향후한국토지주택공사의주식처분시에는관련의제배당소득금액과압축기장충당금금액을동시에세무상비용과수익으로인식하게되어실제납부의무가발생하는세금은없다. 34) 이는주로각기간에발생한차입금이자비용때문인데, 회계상으로는발생하는이자비용을자본화하여자산의장부가에포함할수있으나 ( 따라서발생기간의비용으로인식하지않음 ), 세무상으로는이를자본화할수없어각발생기간의비용으로처리하여야한다. 이에세무상으로는결손이발생하게된다. 35) 기획재정부는일정기간의과세이연에대하여는이자상당금액을계산하여조세지출금액을추정하고있다. 100 II. 중점평가
(2) 한국산업은행으로부터의한국정책금융공사분할과관련한증권거래세등의국세감면액은 1,041억원임. 한국정책금융공사는 2009년 10월 28일, 한국산업은행으로부터분할하여설립되었다. 한국산업은행으로부터의분할설립시, 이는 법인세법 제 46조의적격분할의요건을충족하지못하는분할로관련부가가치세, 증권거래세등의조세를납부하여야하는상황이었다. 즉, 한국정책금융공사의한국산업은행으로부터의분할은 법인세법 제46조상의적격분할요건중 분리하여사업이가능한독립된사업부문을분할하는것일것 과 분할하는사업부문의자산및부채가포괄적으로승계될것 의요건을충족하기어려운것으로해석되었다. 즉, 산업은행은각사업부문에서상업금융업무와정책금융업무가혼합되어있어정책금융업무를한국산업은행으로부터분리하여한국정책금융공사를설립할경우상기적격분할요건을만족하지못하여상기조세의납부의무가발생하였다. [ 표 21] 법인세법 제46조적격분할요건 Ÿ 분할등기일현재 5년이상계속하여사업을영위한내국법인이다음의요건을모두갖추는분할일것 1. 분리하여사업이가능한독립된사업부문을분할하는것일것 2. 분할하는사업부문의자산및부채가포괄적으로승계될것 3. 분할법인등만의출자에의해분할하는것일것 이에한국산업은행과산은금융지주, 한국정책금융공사는다음과같은부가가치세및증권거래세등의국세와등록세, 취득세등의지방세납세의무가발생하였다. 즉, 총 1,623억원의조세부담의무가발생하였는데, 이중조세지출의대상인국세는 1,041억원이발생하였다. 3. 공공기관조세지출현황평가 101
출자증권의등록세, 주식전환시지방교육세 부가가치세 증권거래세 인적분할시등록세, 지방교육세 취 등록세, 지방교육세 [ 표 22] 한국산업은행분할로인한조세부담추정액 과세내용 산은의출자증권을주식으로 지방세전환하여자본금등기시등 국세 국세 록세발생 분할자산중건물등에대한 부가가치세 산은소유유가증권등이정 책금융공사에이전시증권 거래세 인적분할로설립된정책금융 지방세공사및산은지주회사의설 립등기에대한등록세 산업은행으로부터승계한부 지방세동산, 운송장비등에대한 취득세및등록세과세 산업 은행 산은정책금융지주금융공사합계 462 0 0 462 39 0 0 39 859 0 0 859 0 14 5 19 0 0 29 29 농어촌특별세국세취득세 *10% 0 0 2 2 등록세지방세은행주식과교환 0 72 0 72 주식교환시농어촌특별세국세교환에따른간주취득 0 21 0 21 주식의 농어촌특별세국세산은지주주식의현물출자현물출자시 0 0 120 120 주 : 지방교육세는등록세의 20% 를납부함. 자료 : 한국산업은행, 한국정책금융공사제출자료. ( 단위 : 억원 ) 합계 1,360 107 156 1,623 국세 898 21 122 1,041 지방세 462 86 34 582 이에원활한공공기관선진화의추진을위해다음과같은 조세특례제한법 상 공공기관의구조개편을위한과세특례조항 과 농어촌특별세법시행령 관련규정 을신설하여상기의기관에대하여조세부담을면제해주었다. 102 II. 중점평가
[ 표 23] 한국산업은행분할과관련한과세특례관련근거법령 Ÿ 조세특례제한법 제 45조의2( 공공기관의구조개편을위한분할에대한과세특례 ) 공공기관의운영에관한법률 제4조에따라공공기관으로지정된내국법인이민영화등의구조개편을위하여 2010년 12월 31일까지 상법 제530조의2부터제530조의11까지의규정에따라대통령령으로정하는분할을하는경우로서그분할이대통령령으로정하는요건을갖춘경우에는 법인세법 제46조제1항각호의요건을갖춘분할로보아이법과 법인세법 및 부가가치세법 의분할에관한규정을적용한다. Ÿ 조세특례제한법시행령 제 42조의2( 공기업민영화에따른분할에대한과세특례 ) 1 법제45조의2에서 " 대통령령으로정하는분할 " 이란다음각호의어느하나에해당하는분할을말한다. 1. 한국산업은행법 제50조제1항에따른한국산업은행의분할 2. 그밖에민영화등의구조개편을위한공공기관의분할로서기획재정부령으로정하는분할 Ÿ 농어촌특별세법 제 4조 ( 비과세 ) 다음각호의어느하나에해당하는경우에는농어촌특별세를부과하지아니한다. 12. 기술및인력개발, 저소득자의재산형성, 공익사업등국가경쟁력의확보또는국민경제의효율적운영을위하여농어촌특별세를비과세할필요가있다고인정되는경우로서대통령령으로정하는것 Ÿ 농어촌특별세법시행령 제 4조 ( 비과세 )6법제4조제12호에서 " 대통령령으로정하는것 " 이란다음각호의어느하나에해당하는감면을말한다. 1의3. 한국정책금융공사법 에따라설립되는한국정책금융공사에대한 조세특례제한법 제119 조제1항제1 호및제120조제1항제1 호에따른감면 한국산업은행의분할은정부의민영화정책에따라시행된것이며, 민간기업의이윤추구목적이나공공기관의자율적인분할과는성격이다른것으로보아상기와같은법개정을통해관련조세부담을면제해준것이다. 36) 그러나관련된대부분의세금을납부하게되는한국산업은행의경우, 2009년분할전자산총액이 157.6조원에이르고, 2008년과 2009년을제외하고는매년당기순이익이 1조원수준또는그이상발생하고있다. 또한, BIS비율도금융위기가발생했던 2008~2009년 37) 을제외하고는별도의정부출자없이도 15% 이상을유지하고있다. 또한, 한국산업은행이 2009년분할이전까지공적인역할을수행하였고, 해당 36) 따라서, 세금납부로인해줄어든자기자본확충을위해정부가다시출연을하게될경우에는과세의실익이별로없는것으로보았다. 37) 2009 년에는정부출자 9,000 억원으로인해 BIS 비율이개선됨. 3. 공공기관조세지출현황평가 103
분할이정부의정책에의한것이기는하나, 세금을납부하는것은기업본연의의 무이며, 최근까지민영화를추진해왔던것으로보아상기와같은조세특례의혜택 이적정한것인지에대하여고려해볼필요가있다. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 자산총액 965,107 1,045,233 1,226,159 1,576,127 1,223,334 1,132,055 1,278,744 1,429,976 당기순이익 24,217 21,008 20,476 3,503 7,611 10,457 14,124 9,522 이익잉여금 40,277 57,329 70,967 71,781 50,709 61,279 77,962 84,006 BIS 비율 17.98 17.15 16.50 13.61 16.37 17.58 15.25 15.01 ( 일반은행평균 BIS 비율 ) [ 표 24] 한국산업은행연도별재무현황 ( 단위 : 억원, %) (12.43) (12.31) (11.95) (12.73) (14.56) (14.63) (14.27) (14.81) 정부출자금 0 0 0 5,000 9,000 100 0 0 현금 0 0 0 0 9,000 100 0 0 현물 0 0 0 5,000 0 0 0 0 주 : 일반은행은금융감독원분류기준에따른것이며 ( 일반은행, 특수은행 ), 국민은행, 신한은행, 우리은행, 하나은행, SC 은행, 씨티은행, 외환은행등의시중은행과 ( 과거폐지된서울은행등포함 ) 강원은행, 경남은행, 광주은행, 대구은행, 부산은행, 전북은행, 제주은행 ( 과거폐지된충북은행등포함 ) 등지방은행을포함한것이다. 자료 : 한국산업은행감사보고서, 한국산업은행제출자료, 금융감독원금융통계정보시스템 (3) 공공기관의구조개편을위한조세지출의적정성고려필요 2009년대한주택공사와한국토지공사의합병, 한국산업은행으로부터의한국정책금융공사와산은금융지주분할시해당기관들은비과세, 과세이연등의세금혜택을받았다. 또한, 2013년 8월, 정부의 정책금융역할재정립방안 에따라향후한국산업은행과한국정책금융공사는다시통합할가능성이있으며, 앞으로도정부의정책에의해다른공공기관들도민영화, 통합등이이루어질수있다. 그러나정부의정책수행을위해불가피한상황이었다고는하나이를이유로해당공공기관의구조조정시발생할수있는관련세금납부의무를과세특례조항을통해면제해주는것이공공기관의경영투명성관점에서적정한것인지에대하여는고려해볼필요가있다. 세출예산과는달리각개별공공기관에대한조세 104 II. 중점평가
지출금액은별도파악이없이는세부적으로알기어렵다. 따라서공공기관구조개편시조세지출혜택부여여부를검토할경우, 공공기관경영투명성강화차원에서신중히접근될필요가있는것이다. 향후발생가능한공공기관의구조개편시에는관련세금규정의신설을통해세금감면등의혜택을부여하는것이적정한것인지에대한고려가필요하다. 38) 38) 한국산업은행은이와관련하여 2013 년 8 월발표된 정책금융역할재정립방안 상의계획에서와같이한국산업은행과한국정책금융공사가합병될경우, 이에대하여조세부담을하게되면, 2013 년한국산업은행의적자가예상되는현상황에서한국산업은행의신용등급, BIS 비율등의하락으로정책금융시행및이익구조개선에악영향을미칠가능성이있다는입장이다. 3. 공공기관조세지출현황평가 105
4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가가. 예산안현황발전소주변지역지원사업은발전소주변지역 1) 에대한지원을통해전력산업에대한국민들의이해를증진하여전원개발을촉진하고발전소의원활한운영을도모하여지역발전에기여하기위하여시행되고있다. 지원대상은 발전소주변지역지원에관한법률 제2조및동법시행령제2조에따라발전사업자가가동 건설중이거나건설할예정인발전소의주변지역 2) 이다. 발전소주변지역지원사업은기본지원사업, 특별지원사업, 대국민홍보, 기타지원사업등으로구분되고있다. 3) 기본지원사업은발전소주변지역의개발과주민의복리를증진하기위하여시행하는지원사업이며, 특별지원사업은새로운발전소의건설이예정되어있거나건설이진행중인지역에대한지원사업이다. 이외에전력사업에대한국민의이해를증진하기위한홍보사업과주변지역의발전, 환경 안전관리와전원개발의촉진을위하여필요한기타사업이있다. 산업통상자원부는 2014년도에기본지원사업 1,242억원, 특별지원사업 967억원, 전력산업홍보 93억원, 기타지원사업 31억원등발전소주변지역지원사업을위해지자체와발전사업자에게총 2,332억원을지원하는예산안을편성하였다. 전수연사업평가관 (788-4837, syjeon@assembly.go.kr) 1) 발전소주변지역지원에관한법률 제 2 조및동법시행령제 2 조제 1 항은발전소주변지역을원자력, 화력, 양수, 신재생발전소의경우발전기로부터반경 5km 이내의육지및도서지역이속하는읍 면 동지역을, 양수발전소외의수력발전소의경우댐상류지역은만수위선 ( 滿水位線 ) 으로부터 2 킬로미터이내의육지및섬지역, 댐상류지역외지역은 하천법 에따른하천구역으로부터 2 킬로미터이내의지역으로서발전기및댐으로부터반지름 5 킬로미터이내의육지및섬지역을, 조력발전소의경우방조제안쪽지역은만수위선으로부터 2 킬로미터이내의육지및섬지역을, 방조제안쪽외지역은발전기및방조제로부터반지름 5 킬로미터이내의육지및섬지역으로정의하고있다. 2) 발전소주변지역지원에관한법률시행령 제 2 조제 2 항에따르면, 발전소중시설용량 1 만 kw 이하인원자력 수력 화력발전소, 시설용량 2MW 이하인신재생에너지발전소, 다목적댐 ( 수자원공사관리 ), 구역전기사업자및집단에너지사업자의발전소중설비용량 1 천만 kw 이하는지원대상에서제외하고있다. 3) 발전소주변지역지원에관한법률 제 10 조 ( 지원사업의종류등 ) 1 지원사업의종류는다음각호와같다. 1. 기본지원사업 : 주변지역의개발과주민의복리를증진하기위하여시행하는지원사업 2. 특별지원사업 : 발전소가건설중이거나건설이예정된주변지역과그특별자치도 시 군및자치구 ( 이하 지방자치단체 라한다 ) 지역에대하여시행하는지원사업 3. 홍보사업 : 전력사업 ( 電力事業 ) 에대한국민의이해를증진하기위한사업 4. 그밖에주변지역의발전, 환경 안전관리와전원개발의촉진을위하여필요한사업 ( 조사 연구활동을포함한다 ) 106 II. 중점평가
[ 표 1] 발전소주변지역지원사업정부지원예산안 ( 단위 : 백만원 ) 사업명 2012 2013 2014 증감액결산예산 (A) 예산안 (B) (B-A) 전력산업기반기금발전소주변지역기본지원 110,454 126,000 124,200-1,800 전력산업기반기금특별지원사업 36,651 63,400 96,678 33,278 전력산업기반기금전력산업홍보 11,809 11,307 9,257-2,050 전력산업기반기금기타지원 2,500 3,283 3,065-218 합계 161,414 203,990 233,200 29,210 자료 : 산업통상자원부, 2014년예산안및기금운용계획안, 2013.10. 발전소주변지역지원사업비는 2013년에한국수력원자력 ( 주 ) 이건설 운영하는발전소주변지역에전체지원사업비의 45.8% 인 866억원이, 화력발전 5사 4) 가건설 운영하는발전소주변지역에 36.9% 인 698억원이, 민간발전사가건설 운영하는발전소주변지역에 17.3% 인 327억원이지원되고있다. [ 표 2] 발전소별발전소주변지역지원사업비 (2013) ( 단위 : 백만원, %) 한국수력원자력 ( 주 ) 화력발전 5 사민간발전사총합계 기본지원사업 특별지원사업 총합계 59,999 53,958 11,802 125,759 (47.7) (42.9) (9.4) (100.0) 26,649 15,821 20,930 63,400 (42.0) (25.0) (33.0) (100.0) 86,648 69,779 32,732 189,159 (45.8) (36.9) (17.3) (100.0) 자료 : 산업통상자원부제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 4) 화력발전 5 사는한국남동발전주식회사, 한국남부발전주식회사, 한국동사발전주식회사, 한국서부발전주식회사, 한국중부발전주식회사이다. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 107
나. 발전소주변지역지원사업관련법률개정검토필요발전소주변지역지원사업은 1989년 6월발전소주변지역을대상으로지원사업을시행하기위하여 발전소주변지역지원에관한법률 이제정되면서실시되었다. 현재발전소주변지역지원사업의사업비는 전기사업법 제49조 5) 및 발전소주변지역지원에관한법률 제13조제 1항 6) 에의거하여전력산업기반기금으로지원하고있다. 2001년까지는한국전력공사가전전년도전기판매수입금의 0.35% 이내 7) 에서발전소주변지역지원금을출연하였다. 그러나 2000년 12월동법률의개정으로발전소주변지역지원사업비를전력산업기반기금에서부담하도록변경되었으며, 2002년 1월부터지원사업의관리주체도한국전력공사에서정부로바뀌었다. 8) 발전소주변지역지원사업은지역에발전소가입지함으로인한재산, 보건, 미관, 심리적인측면에서의손실이나비효용을보상하기위한사업으로, 발전소를건설 운영하는데서발생하는비용이다. 따라서이는발전소의건설및운영비용의일부로서원인자부담원칙에의거하여발전사업자가부담하는것이바람직하다. 즉, 발전소주변지역지원사업비는발전소의건설과운영에수반되는비용으로서전력의생산원가에포함되어야한다. 발전소주변지역지원과유사하게기피시설의건설 운영시주변지역에대한지원을해주는경우는댐주변지역지원, 공항주변소음대책, 송전시설주변지역지원, 폐기물처리시설주변지역지원등이있다. 그러나이들사업은대부분원인유발자인사업자가부담하고있거나사업자부담을증가시키는방향으로개선되고있다. 5) 전기사업법 제 49 조 ( 기금의사용 ) 기금은다음각호의사업을위하여사용한다. 1. 신에너지및재생에너지개발 이용 보급촉진법 제 2 조제 1 호및제 2 호에따른신에너지및재생에너지를이용하여전기를생산하는사업자에대한지원사업 2. 전력수요관리사업 3. 전원개발의촉진사업 4. 도서 벽지의주민등에대한전력공급지원사업 5. 전력산업관련연구개발사업 6. 전력산업과관련된국내의석탄산업, 액화천연가스산업및집단에너지사업에대한지원사업 7. 전기안전의조사 연구 홍보에관한지원사업 8. 일반용전기설비의점검사업 9. 발전소주변지역지원에관한법률 에따른주변지역에대한지원사업 10. 그밖에대통령령으로정하는전력산업과관련한중요사업 6) 발전소주변지역지원에관한법률 제 13 조 ( 재원과지원금의결정 ) 1 지원사업에드는비용은 전기사업법 제 48 조에따른전력산업기반기금 ( 이하 기금 이라한다 ) 에서부담한다. 7) 한국전력공사의발전소주변지역지원금출연율은 1990 년 0.3%, 993 년 0.5%, 1995 년 0.8%, 1997 년 1.12% 로확대되었다. 8) 당시전력산업구조개편의일환으로 6 개발전자회사가한국전력공사로부터분리되면서발전소주변지역지원사업이공익사업이라는판단하에발전소주변지역지원사업의부담주체가한국전력공사에서전력산업기반기금으로바뀌었다. 108 II. 중점평가
공항시설의경우, 공항소음방지및소음대책지역지원에관한법률 제23조제1항및동법시행규칙제12조에의거하여공항시설관리자는착륙료수익의 75% 를공항주변소음대책및주변지역지원사업에사용하고있다. 공항주변소음대책및주변지역지원사업에공항시설관리자가부담하던사업비는착륙료수익의 50% 였으나, 2012년부터 75% 로상향조정되었다. 그결과, 공항공음대책사업비에대한정부의재정지원비중은계속축소되는반면, 공항공사의부담비중은계속증가해왔다. [ 표 3] 공항소음대책사업비현황 ( 단위 : 백만원, %) 계 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 계 299,622 12,179 37,515 37,741 40,097 50,637 61,453 60,000 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 국고 109,897 3,179 18,658 18,700 20,000 18,270 16,000 15,090 (36.7) (26.1) (49.7) (49.5) (49.9) (36.1) (26.0) (25.2) 공항공사 189,725 9,000 18,857 19,041 20,097 32,367 45,453 44,910 (63.3) (73.9) (50.3) (50.5) (50.1) (63.9) (74.0) (74.9) 자료 : 국토교통부제출자료. 폐기물처리시설주변지역지원사업비역시 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률 제21조및동법시행령제25조에의거하여, 폐기물처리시설설치기관의출연금, 해당폐기물처리시설에반입되는폐기물에대하여징수한수수료의 10% 이내, 해당폐기물처리시설에폐기물을반입 처리하려는다른지방자치단체의출연금으로구성되어있어원인유발자인사업자가주로재원을부담하고있다. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 109
발전소 주변지역 지원 송전시설 주변지역 댐 주변지역 지원 공항주변 소음대책 폐기물 처리시설 주변지역 [ 표 4] 유사사업사례 : 기피시설주변지역지원사업사업비부담현황 지원근거 전기사업법 제 49 조 및 발전소주변지역 지원에관한법률 제13조 ~ 제13조의2 송변전설비건설관 련특수보상심의위 원회내규및특수 보상운영세칙 댐건설및주변지 역지원등에관한법 률 제 39 조 ~ 제 44 조 공항소음방지및 소음대책지역지원 에관한법률 제 23 조제 1 항및동법시 행규칙제 12 조 폐기물처리시설설 치촉진및주변지역 지원등에관한법 률 제 21 조및동법 시행령제 25 조 재원부담 전력산업기반기금 원자력및수력발전소에대해 한국수력원자력의추가지원 2012 사업비정부부담사업자부담 161,414 57,162 한국전력공사 0 14,550 댐관리청이나댐사용권자, 댐의수도사업자의출연금 ( 전전년도발전판매수입금의 6% 이내및용수판매금액의 20% 이내 ) 정부의국고지원금 교통시설특별회계법 제 6 조제 1 항제 3 호에따른소음 부담금 시설관리자및사업시행자 가부담하는사업비 ( 착륙료 수익의 75%) 폐기물처리시설설치기관의 출연금 해당폐기물처리시설에반 입되는폐기물에대하여징 수한수수료의 10% 이내 해당폐기물처리시설에폐 기물을반입 처리하려는다 른지방자치단체의출연금 ( 단위 : 백만원 ) 0 62,376 18,270 32,367 0 13,670 주 : 1. 송 변전시설주변지역지원사업중지역지원사업의경우사업비를전력산업기반기금에서부담할수있도록하는 전기사업법 일부개정법률안이법제사법위원회에계류중임. 2. 발전소주변지역지원사업의사업자부담액은한국수력원자력의추가지원금임. 3. 폐기물처리시설주변지역지원사업의경우, 수도권매립지관리공사가주민지원기금에출연한금액임. 자료 : 각부처제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 110 II. 중점평가
수력발전의경우, 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제39조 ~ 제44조에의거하여수몰이주민에대한지원, 댐주변지역정비사업, 댐주변지역지원사업등을수행하고있다. 그러나이와같은댐건설관련지원사업의재원은댐관리청이나댐사용권자등댐건설및관리사업자의부담으로한정하고있으며, 원가에반영되고있다. 특히, 댐주변지역지원사업의재원은동법제44조 9) 에의거하여원인유발자인댐관리청이나댐사용권자의출연금, 생활용수댐및공업용수댐의수도사업자의출연금등을재원으로하도록규정하고있다. 또한, 수력발전소는댐주변지역지원사업비를원가의구성항목으로포함하고있으나, 원자력, 화력, 양수, 신 재생발전소는전력산업기반기금을재원으로하고있어주변지역지원사업비를원가에포함하고있지않아발전원간원가구성의일관성이유지되지않고있다. 그결과수력발전을제외한다른발전소의원가가실제보다낮아지는효과가있다. [ 표 5] 발전소별건설원가구성 공사비기자재비용지구입비주변지역지원사업비 관리비 수력 ( 다목적댐 ) 원자력, 화력, 양수, 신 재생발전소 자료 : 한국수자원공사, 한국전력공사. 이에더하여, 원자력발전소와무연탄화력발전소는지원단가가다른발전소에 비해높기때문에, 발전량비중에비해지원금비중이높다. 2013 년원자력발전의 9) 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제 44 조 ( 댐주변지역지원사업의재원 ) 1 댐주변지역지원사업에필요한재원은다음각호의자금으로조성한다. 다만, 제 1 호와제 2 호의출연금은제 43 조에따른댐주변지역지원사업의대상댐으로한정한다. 1. 댐관리청이나댐사용권자의출연금 2. 생활용수댐 공업용수댐의수도사업자의출연금 3. 차입금 4. 조성된자금의운용으로생기는수익금 2 댐관리청, 댐사용권자나생활용수댐 공업용수댐의수도사업자는다음각호에해당하는비율의금액을제 1 항제 1 호와제 2 호의출연금으로출연하여야한다. 1. 전전년도발전판매 ( 發電販賣 ) 수입금의 100 분의 6 이내 2. 전전년도생활용수 공업용수판매량에전전년도 한국수자원공사법 에따른한국수자원공사의댐용수요금단가를곱한금액의 100 분의 20 이내 3 제 1 항에따라조성된댐주변지역지원사업의재원은댐관리청이나댐수탁관리자가운영한다. 이경우댐관리청이나댐수탁관리자는제 1 항에따른댐주변지역지원사업의재원을별도의회계로구분하여관리하여야한다. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 111
발전량은전체발전량의 31.5% 인데비해지원금규모는 43.1% 로, 발전량비중보다 11.6%p 가더높다. 이로인해원자력발전의원가는더욱낮아지게된다. 원자력 석탄 가스 유전소 양수 수력 신재생 총계 [ 표 6] 발전소주변지역기본지원사업발전원별지원실적 ( 단위 : GWh, 백만원, %) 2009 2010 2011 2012 2013( 계획 ) 발전량지원금발전량지원금발전량지원금발전량지원금발전량지원금 190,380 47,595 217,060 54,265 218,239 54,558 217,572 54,388 217,415 54,350 (38.5) (48.9) (42.4) (53.4) (41.6) (52.1) (37.9) (49.2) (31.5) (43.1) 196,082 30,263 185,960 28,842 206,185 32,051 227,156 35,251 290,350 44,729 (39.6) (31.1) (36.3) (28.4) (39.3) (30.6) (39.6) (31.9) (42.1) (35.5) 90,150 9,015 89,239 8,931 78,302 7,932 103,650 10,506 143,005 14,404 (18.2) (9.3) (17.4) (8.8) (14.9) (7.6) (18.0) (9.5) (20.7) (11.4) 13,460 3,409 14,107 2,260 15,901 2,539 18,906 2,987 27,699 4,301 (2.7) (3.5) (2.8) (2.2) (3.0) (2.4) (3.3) (2.7) (4.0) (3.4) 1,905 3,426 2,991 3,642 3,397 3,710 3,348 3,016 3,642 3,076 (0.4) (3.5) (0.6) (3.6) (0.6) (3.5) (0.6) (2.7) (0.5) (2.4) 1,040 2,560 1,149 2,742 1,177 2,643 1,422 2,688 1,354 2,644 (0.2) (2.6) (0.2) (2.7) (0.2) (2.5) (0.2) (2.4) (0.2) (2.1) 1,675 1,058 1,645 1,005 1,849 1,330 2,288 1,618 6,027 2,496 (0.3) (1.1) (0.3) (1.0) (0.4) (1.3) (0.4) (1.5) (0.9) (2.0) 494,692 97,326 512,151 101,687 525,050 104,763 574,342 110,454 689,492 126,000 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 주 : 발전소주변지역지원사업은가동중인발전소뿐아니라건설중인발전소도지원대상이되기때문에실제발전량과는차이가있으며, 건설중인발전소의경우발전원별평균이용률을이용하여발전량을산출함. 자료 : 산업통상자원부제출자료 이와같이기피시설주변지역지원사업에소요되는비용은원인유발자부담원칙에의거하여각시설을건설 운영하고있는사업자가부담하고있는것이일반적이다. 그러나발전소주변지역지원사업의경우에만유일하게정부의재정으로주변지역지원사업을수행하고있다. 또한, 송 변전시설주변지역에대한보상은현재한국전력공사가부담하고있으나, 송 변전시설주변지역지원사업중지역지원사업에대해서는자금을전력산업기반기금에서부담할수있도록하는 전기사업법 일부개정법률안이법제사법위원회에계류증이다. 그러나다른기피시설과는달리발 112 II. 중점평가
전소와송 변전시설등전력설비에대해서만주변지역지원사업비를정부의재정으로부담해야하는특별한이유는없는것으로보인다. 이와관련하여, 산업통상자원부는발전소주변지역주민수용성확보를통한전원개발촉진과국가차원의안정적전력수급을위해서는정부의재정지원이타당하다는입장이다. 그러나현재와같이전력산업기반기금으로발전소주변지역지원사업비를부담하는것은발전소의원가구성항목의일관성을훼손하고원가를왜곡하는결과를가져온다. 발전원별원가는전력수급계획수립시객관적인정책결정에영향을미치는중요한요인중하나이다. 따라서발전소주변지역지원사업의사업비를전력산업기반기금으로지원하도록규정하고있는 전기사업법 제49조및 발전소주변지역지원에관한법률 제13조의개정을검토할필요가있다. 또한 2015년부터발전소주변지역지원사업비를각발전사업자가부담하도록하는방안을검토할필요가있다. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 113
[ 표 7] 전기사업법 및 발전소주변지역지원에관한법률 개정의견 현행제49조 ( 기금의사용 ) 기금은다음각호의사업을위하여사용한다. 1. 신에너지및재생에너지개발 이용 보급촉진법 제2조제1 호및제2호에따른신에너지및재생에너지를이용하여전기를생산하는사업자에대한지원사업 2. 전력수요관리사업 3. 전원개발의촉진사업 4. 도서 벽지의주민등에대한전력공급지원사업 전기사업법 5. 전력산업관련연구개발사업제49조 6. 전력산업과관련된국내의석탄산업, 액화천연가스산업및집단에너지사업에대한지원사업 7. 전기안전의조사 연구 홍보에관한지원사업 8. 일반용전기설비의점검사업 9. 발전소주변지역지원에관한법률 에따른주변지역에대한지원사업 10. 그밖에대통령령으로정하는전력산업과관련한중요사업제13조 ( 재원과지원금의결정 ) 1 지원사업에드는비용은 전기사업법 제48조에따른전력산업기반기금 ( 이하 기금 이라한다 ) 에서부담 발전소주변지한다. 역지원에 2 제1항에따라기금에서지원사업관한법률 을위하여지원되는금액 ( 이하제13조 지원금 이라한다 ) 의결정기준은발전소의종류 규모 발전량과주변지역의여건등을고려하여대통령령으로정한다. 자료 : 국회예산정책처가작성함. 개정의견제49조 ( 기금의사용 ) 기금은다음각호의사업을위하여사용한다. 1. ~ 8. ( 현행과같음 ) 9. < 삭제 > 10. ( 현행과같음 ) 제13조 ( 재원과지원금의결정 ) 1 지원사업에드는비용은해당발전사업자가부담한다. 2 제1항에따라발전사업자가지원사업을위하여지원하는금액 ( 이하 지원금 이라한다 ) 의결정기준은발전소의종류 규모 발전량과주변지역의여건등을고려하여대통령령으로정한다. 114 II. 중점평가
다. 발전소주변지역지원방식개선필요 (1) 지원대상지역기준재검토필요산업통상자원부에따르면, 발전소주변지역지원사업의목적은기피시설일수있는발전소의주변지역주민을지원하여발전소건설및운영에대한수용성을확보하는것이다. 그러나본사업은발전소건설및운영에대한수용성확보차원이외에도발전소건설에따른직 간접적인피해나피해를입을가능성이있는지역주민에대한보상의성격도갖고있다. 발전소지원금산정기준과관련하여먼저지원대상에대해검토할필요가있다. 현재발전소주변지역지원사업은지원대상지역의범위를수력발전 10) 을제외하고는발전기의종류와상관없이발전기로부터반경 5km이내의육지및도서지역이속하는읍 면 동으로정의하고있다. 그러나발전소의유형에따라피해범위와유형이상이하기때문에각발전소의특성에따라지원대상을선정할필요가있다. 원자력발전의경우, 평상시의환경오염이나직접적인소득에의영향도있을수있지만, 원자력사고와같은비상시에발생할수있는위험등비효용에대한고려도중요하다. 원자력발전소주변지역은다른발전소와마찬가지로발전기부터반경 5km로규정하고있다. 그러나현재우리나라의방사선비상계획구역 (EPZ: Emergency planning Zone) 11) 은반경 8km~10km로규정하고있다. 이에더하여 IAEA 안전지침은비상피폭상황에서긴급주민보호를위한조치를취해야할구역의개념으로예방적보호조치구역 (PAZ: Precautionary action zone) 과긴급보호조치계획구역 (UPZ: Urgent Protective action planning zone) 을제시하고있다. 이때예방적보호조치구역은최대 5km까지, 긴급보호조치계획구역은최대 30km까지를제시하고있다. 이와관련하연원자력안전위원회는방사선비상계획구역 (EPZ) 을예방적보호조치구역 (PAZ) 과긴급보호조치계획구역 (UPZ) 로확대할지여부에대해검토하고있다. 이와같은상황을고려할때, 현재원자력발전소주변지역으로정의된반경 5km 이내지역은원자력사고발생시에직접적인피해를입을수있는지역의범 10) 수력발전소는만수위선저수지 ( 만수위선 ) 으로부터 2km 이내의육지및도서지역이속하는읍 면 동지역이다. 11) 방사선비상계획구역은원자력시설에서방사선비상또는방사능재난이발생할경우주민보호등을위하여비상대책을집중적으로마련할필요가있는구역을의미한다. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 115
위를제대로포괄하지못하고있다. 이와같이발전기의종류와관계없이반경 5km 이내로규정한발전소주변지역지원대상의범위를발전기의종류에따라발전소의건설로인한실질적인피해지역을고려하여다시설정하는것을검토할필요가있다. [ 표 8] 방사선비상계획구역운영현황 범위 발전용원자로및관계시설 연구용원자로및관계시설 반경 8 km~10 km 개별적으로결정 사용후핵연료 저장 처리시설 시험및연구목적이아닌처리시설저장시설시험및연구목적의처리시설그밖의원자력시설 반경약 5 km 반경약 1.5 km 부지경계부지경계 자료 : 원자력안전위원회고시제 2012-31, 원자력사업자의방사선비상대책에관한규정. [ 표 9] IAEA 안전지침상의비상구역반경 시설예방적보호조치구역 (PAZ) 긴급보호조치계획구역 (UPZ) 원자로 >1000 MW(th) 3~5 km 5~30 km 원자로 100 1000 MW(th) 0.5~3 km 5~30 km 주 : 1. 예방적보호조치구역 (PAZ: Precautionary action zone) 은원자력시설부지외부에서심각한결정적영향의위험을줄이기위해긴급보호조치가실시되어야하는원자력시설주변지역을의미함. 2. 긴급보호조치계획구역 (UPZ: Urgent Protective action planning zone) 은원자력시설부지외부에서국제안전기준에따른방사선량을회피하기위해긴급보호조치가실시되어야하는원자력시설주변지역을의미함. 자료 : 원자력안전위원회고시제 2012-31, 원자력사업자의방사선비상대책에관한규정. 이에대해산업통상자원부는발전소주변지역지원사업은발전소입지에따른피해보상이아닌유치지역의지역개발, 주민복리증진등을통한전원개발수용성확보가목적이므로, 원자력사고등비상상황시주민보호등을위해비상대책을집중적으로마련할필요가있는방사선비상계획구역의설정과는목적과대상지역의범위가근본적으로다르다는입장이다. 116 II. 중점평가
그러나원자력발전은평상시의환경오염이나직접적인소득에영향을미칠수도있지만, 원자력사고와같은비상시에발생할수있는위험등비효용에대한고려가더욱중요할수있다. 방사선비상계획구역의설정은원자력시설에서방사선비상또는방사능재난이발생할경우주민보호등을위하여비상대책을집중적으로마련할필요가있는구역을의미하는것으로서, 비상시에최우선적으로피해를입을가능성이큰지역이라고할수있다. 따라서발전소의유형에따라실질적인피해지역을고려하여지원대상지역의범위를다시설정하는것을검토할필요가있다. (2) 지원단가재검토필요현재기본지원사업의지원금은발전원별로규정된지원단가를기초로전전년도발전량및설비용량을고려하여지원되고있으며, 지원단가및지원금산정식은아래와같다. 기본지원사업지원금 = [ 전전년도발전량 (kwh) 발전원별지원단가 ( 원 /kwh)] + [ 설비용량 (MW) 발전원별설비용량단가 ( 만원 /MW)] [ 표 10] 발전원별지원단가 발전원원자력유연탄무연탄유전소가스신 재생양수수력조력화력화력화력화력에너지 지원금단가 ( 원 / kwh) 0.25 0.15 0.3 0.15 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 설비용량단가 ( 만원 / MW ) 50 500 자료 : 산업통상자원부, 2014 년예산안및기금운용계획안, 2013.10. 그러나이와같은지원단가는발전소건설에따른실질적인피해나비효용에기반하여책정되지못함으로써사업의타당성을저하시키는측면이있다. 화력발전의경우, 유연탄화력의지원단가는 kw당 0.15원인데반해무연탄화력의지원단가는 kw당 0.3원이다. 탄의질이동일할경우탄화도가높은무연탄발전소에서이산화탄 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 117
소가더욱많이배출되기때문에이에대한보상측면에서유연탄발전소에비해상대적으로높은지원단가를설정한것으로이해된다. 그러나우리나라의발전용무연탄은탄의질이좋지않아실제로무연탄발전소와유연탄발전소간의이산화탄소배출량차이는크지않다. 12) 이외에황산화물, 질소산화물, 먼지등인체에유해한물질은유연탄 / 무연탄등석탄의종류보다는석탄의특성에따라다르다. 따라서무연탄화력에대해유연탄화력의두배가되는지원금을지불해야하는이유는없다. 화력발전의경우이산화탄소등환경오염문제이외에도온배수배출로인한어업피해를둘러싼논란 13) 이있는등피해규모가적지않다. 그럼에도불구하고주변지역에대한환경피해가비교적적어친환경발전원으로평가되는신재생에너지의지원단가는 kw당 0.1원으로가스화력지원단가와동일하며유연탄화력지원단가인 kw당 0.15원에비해 kw당 0.05원밖에차이가나지않는다. 따라서향후발전원별로발전소주변지역에대한피해상황이나환경영향평가등을고려하여지원단가조정을검토할필요가있다. 14) (3) 실질적피해를반영한지원필요 ( 가 ) 보건의료서비스사업강화필요발전소주변지역지원사업의세부사업내용을살펴보면, 공공시설사업이 702억원으로전체 1,869억원중 37.56% 로가장큰비중을차지하고있다. 이외에육영사업과소득증대사업, 사회복지사업의순으로나타났다. 12) 세계기상기구 (IPCC: Intergovernment Panel on Climate Change) 에따르면, 유연탄의이산화탄소배출계수는 94,600kgCO 2/TJ 인데비해무연탄의이산화탄소배출계수는 98,300kgCO 2/TJ 로그차이는약 4% 정도수준이다. 13) 삼척화력발전소, 군산 LNG 발전소등에서발전소건설 운영으로인한어업피해를둘러싸고주민과발전소간의갈등이있었다. 최근에도한국중부발전보령화력본부는주변지역어민의어업피해와관련하여 2011 년 4 월 2013 년 5 월까지온배수어업피해조사용역을실시하였음에도불구하고어업손실액규모와관련하여문제가해결되지않고있다. 14) 이에대해산업통상자원부는현행지원단가는전력공급의경제성 안정성등공익적기여효과와사회적수용성, 발전원별특성등정책적고려사항을종합적으로반영하여설정하였다고설명하고있다. 118 II. 중점평가
기본지원사업특별지원사업합계 [ 표 11] 발전소주변지역지원사업사업별지원현황 (2012) ( 단위 : 백만원 ) 공공시설소득증대사회복지전기요금기업유치주민복지그밖의육영사업사업사업사업보조사업지원사업지원사업지원사업 합계 42,792 30,986 19,449 15,369 11,053 1,905 657 1,343 123,554 (34.63) (25.08) (15.74) (12.44) (8.95) (1.54) (0.53) (1.09) (100.00) 27,427 8,584 12,901 12,031 0 559 0 1,899 63,400 (43.26) (13.54) (20.35) (18.98) (0.00) (0.88) (0.00) (2.99) (100.00) 70,219 39,570 32,350 27,400 11,053 2,464 657 3,241 186,954 (37.56) (21.17) (17.30) (14.66) (5.91) (1.32) (0.35) (1.73) (100.00) 자료 : 산업통상자원부제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 일본의원자력발전소사고이후, 원자력발전소가안전과건강에미치는영향에대한관심이증가하고있다. 화력발전소의경우역시다이옥신등환경물질의배출로인한주변지역주민의건강에대한우려가높다. 이에반해발전소주변지역지원사업중보건의료서비스사업은 9건, 12억 7,600만원으로전체사업비의 0.66% 에불과하다. 향후, 지역주민이발전소의건설과관련하여건강상의피해여부를검증하는데필요한추적조사자료를구축하고, 지역주민에게건강검진서비스를제공하는등보건의료서비스사업의비중을제고하는방향을검토할필요가있다. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 119
세부사업사업종류주관기관시행자사업명예산안 기본 지원 사업 특별 지원 사업 [ 표 12] 발전소주변지역지원사업중보건의료서비스사업현황 ( 단위 : 백만원 ) 사회복지한국수력원자사업력 영광군 백수주민건강취미생활센터신축 300 사회복지 사업 한국남동발전 옹진군 주민건강검진실시 312 공공시설사업 한국중부발전 보령화력 건강검진지원 210 공공시설건강교실프로그램운영에따른사업한국중부발전보령시차량구입 15 공공시설사업 한국중부발전 보령시 건강한노년만들기건강교실운영 30 공공시설 사업 한국중부발전 신보령화력건강검진지원 90 사회복지사업포천파워포천시신북면고일2리경로당안마기및건강음료중탕기설치사업 23 소득증대농산물 ( 농기계 ) 보관창고신축사업한국중부발전원주시및건강관리실신축 280 사회복지 사업 한국남부발전 안동시 현애리경로당건강의료기구입 16 자료 : 산업통상자원부제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 합계 1,276 ( 나 ) 냉 온수배출로인한피해보상기준마련필요발전소주변지원지원사업과는별도로, 발전소의건설 운영과관련하여발생하고있는실질적인피해보상과관련하여신뢰성있고객관적인보상방법과기준을마련하는방법을검토할필요가있다. 원자력및화력발전소의냉 온수배출로인한어장의파괴나수력발전소의안개발생등으로인한농어업피해보상과관련하여발전소주변지역주민과발전소간의갈등비용이크게발생하고있는실정이다. 15) 한국남동발전삼천포화력의경우, 어업피해에대해전문연구기관의용역결과와감정평 15) 냉 온수배출로인한피해보상은현재정부가사업비를지원해주고있는발전소주변지역지원사업의범주에는포함되지않는다. 그러나냉 온수배출로인한피해보상과관련하여발전소주변지역주민과발전소간의갈등비용이상당하기때문에이를해결할수있는신뢰성있고객관적인보상방법과기준을마련하는것이발전소건설 운영에대한수용성을확보하는데중요하다는판단하에본보고서의분석에포함하였다. 120 II. 중점평가
가에도불구하고보상금에대한합의가이루어지지않아소송이제기되어대법원판결에의해보상금규모가결정되었다. 한국서부발전태안화력역시용역결과와감정평가에도불구하고보상금에대한합의가이루어지지않아여전히갈등이진행중이다. 발전소의건설과관련하여절차적요건으로환경영향평가를수행하고있다. 그러나발전소건설시에수행된환경영향평가에서는특별한문제점이발견되지않았음에도불구하고발전소가건설 운영되는단계에서농어업의피해가발생하고있다. 16) 한국남동발전은삼천포화력의 5,6호기건설및가동과관련하여주변지역어 민의어업피해보상요구에따라, 전문연구기관의용역과감정평가결과피해액을산출하였으나어민과의합의를이루지못하였다. 그결과소송으로발전하여대법원판결에의해 162억원을보상하였다. 이외에도한국서부발전, 한국남부발전, 한국동서발전에서도유사한피해보상사례가있었다. 이는현재의환경영향평가만으로는발전소건설에따른외부효과나비효용을제대로파악하는데한계가있음을의미한다. 또한현재제도적여건에서농 어업피해에따른보상금규모를산정 합의하는과정은농 어민과발전사간의갈등해소비용이상당히높다. 따라서보다할필요가있다. 16) 환경영향평가는 환경영향평가법 제 2 조에따라 환경영향평가대상사업의사업계획을수립하려고할때에그사업의시행이환경에미치는영향을미리조사 예측 평가하여해로운환경영향을피하거나줄일수있는방안을강구하는것 을말한다. 환경영향평가서의초안작성의책임은사업자에게있는데, 실질적인작성은일반적으로사업자를대신하여평가대행자가수행하고있다. 환경영향평가제도의목적을달성하기위해서는평가대행자가독립적인지위를가지고객관적이고공정하게환경영향에대한평가를수행하는것이중요하다. 그러나현재평가대행자는사업자와의계약에의해선정되고평가비용을사업자가부담하기때문에사업자의요구로부터자유로울수없는실정이다. 특히, 우리나라는환경영향평가절차상의협의제도가개발사업의승인요건이되면서사업자에게일종의면죄부를주는것으로해석되고있기때문에평가서작성이개발사업에의해유발될수있는환경영향을철저히분석하여대책을수립하기보다는협의를통과하기위한형식적절차에치중하게되는경향이있다. 이러한문제점을해결하기위해서는평가대행자의독립적인지위와권한을강화하고주민참여의기회와대상을대폭확대하는한편, 사후관리를강화하는등제도적인보완이필요하다. 이와관련된자세한논의는김상우, 환경영향평가제도에대한메타평가, 국회예산정책처, 2012 참조. 4. 발전소주변지역지원사업정부지원예산안평가 121
[ 표 13] 발전소건설에따른농 어업피해보상사례 발전사발전소보상시기보상금액수보상사유보상금규모추정방법 한국남동 발전 한국서부 발전 한국남부 발전 한국동서 발전 삼천포 화력 여수 화력 태안 화력 군산 복합 하동 화력 당진 화력 2010.6 162 억원 매년 1,9 월 5,6 호기건설 및가동으로 인한어업피해 보상 약 1,500 만원 / 년농작물피해보상 진행중보상금규모미합의 어업피해보상 2011.8 10.9 억원어업피해보상 2013.3 150.0 억원어업피해보상 진행중 68 억 2,200 만원 ( 일부세대 보상금규모미합의 ) 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 어업피해보상 전문연구기관의용역결과와감정평가합의미도출로소송진행 (3심최종판결 ) 전문연구기관의용역결과에따라황산화물발생량에의한여수산단공장별기여율산출용역조사및감정평가결과에따라피해액산출용역조사및감정평가결과에따라피해액산출용역조사및감정평가결과에따라피해액산출용역조사및감정평가결과에따라피해액산출 122 II. 중점평가
5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안가. 문제제기 2014년정부의 R&D 예산안은 17조 5,496억원으로 2008년 11조 784억원대비 1.55 배규모이다. 연평균증가율은 8.0% 로정부총지출의연평균증가율 5.3% 를크게앞질렀다. 그결과정부총지출에서 R&D 예산이차지하는비중은 2008년 4.2% 에서 2014년 4.9% 로증가하였다. R&D 예산규모가크게확대됨에따라 R&D 예산을효율적으로사용하는것이 R&D 예산관련쟁점중가장중요한과제이다. [ 표 1] R&D 예산추이 R&D예산 ( 억원, A) 정부총지출 ( 조원, B) 2014 연평균 2008 2009 2010 2011 2012 2013 예산안증가율 110,784 123,437 137,014 148,902 160,244 171,471 175,496 8.0 262.8 301.8 292.8 309.1 325.4 349.0 357.7 5.3 (%, A/B) 4.2 4.1 4.7 4.8 4.9 4.9 4.9 자료 : 2008 2012 년은국회예산정책처 (2012.10), 2013 년도예산안중점분석 Ⅲ, 2013 2014 년은기획재정부보도자료 (2013.9), 2014 년예산안 을기초로국회예산정책처가작성함. 정부의 R&D 예산중많은부분이정부출연연구기관을직접지원 1) 하거나 R&D 관리기관이관리하는 R&D 사업을통해집행 2) 되기때문에, 정부출연연구기관이예산을효율적으로사용하는것은매우중요하다. 본평가에서는과학기술계출연연구기관, 경제 인문사회출연연구기관, R&D 관리기관의예 결산과정을분석 검토하여문제점을찾아내고예산을효율적으로활용할수있는방안을모색해보고자한다. 전수연사업평가관 (788-4837, syjeon@assembly.go.kr) 1) 기초기술연구회, 산업기술연구회, 경제 인문사회연구회등 3 개연구회소관연구기관과부설기관에대한 2014 년예산안은 2 조 3,764 억원이다. 2) 2013 년에 R&D 관리기관이관리한 R&D 예산은 8 조 9,727 억원이다. 2014 년에 R&D 관리기관이관리할 R&D 예산은예산안이확정된이후정부의위탁형식으로각 R&D 관리기관에배분되기때문에아직확정되지않았다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 123
나. 과학기술계출연연구기관간접비조정필요 (1) 과학기술계출연연구기관현황과학기술계출연연구기관은 과학기술분야정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 에의거하여설립 운영되는기관으로, 부설기관을포함하여기초기술연구회소관 11개기관과산업기술연구회소관 14개기관이있다. 3) 정부는 2014년에이들연구회및연구기관에대해전년도대비 488억원이증액된 1조 8,894억원의출연예산안을편성하였다. 기초 기술 연구회 산업 기술 연구회 [ 표 2] 과학기술계출연연구기관 2014 년예산안 2013 2014 증감액 증감률 예산 (A) 예산안 (B) (B-A) (B-A)/A 기초기술연구회 59,069 57,101-1,968-3.3 한국과학기술연구원 158,695 159,466 771 0.5 녹색기술센터 5,460 7,384 1,924 35.2 한국기초과학지원연구원 76,841 79,542 2,701 3.5 - 국가핵융합연구소 92,464 75,885-16,579-17.9 한국천문연구원 50,852 59,968 9,116 17.9 한국생명공학연구원 82,376 75,684-6,692-8.1 한국한의학연구원 41,797 48,024 6,227 14.9 한국과학기술정보연구원 98,645 92,971-5,674-5.8 한국표준과학연구원 87,453 95,078 7,625 8.7 한국항공우주연구원 116,546 102,629-13,917-11.9 한국원자력연구원 130,528 135,723 5,195 4.0 소계 1,000,726 988,455-11,271-1.1 산업기술연구회 51,388 52,425 1,037 2.0 한국생산기술연구원 112,395 120,376 7,981 7.1 한국전자통신연구원 79,625 90,467 10,842 13.6 - 국가보안기술연구소 59,174 73,299 14,125 23.9 한국건설기술연구원 48,064 53,077 5,013 10.4 한국철도기술연구원 43,992 48,560 4,568 10.4 한국식품연구원 33,909 37,238 3,329 9.8 - 세계김치연구소 13,716 17,756 4,040 29.5 한국기계연구원 65,842 55,506-10,336-15.7 - 재료연구소 34,236 31,619-2,617-7.6 한국화학연구원 66,317 78,429 12,112 18.3 - 안정성평가연구소 12,296 18,636 6,340 51.6 한국전기연구원 47,484 50,805 3,321 7.0 한국지질자원연구원 89,874 87,938-1,936-2.2 한국에너지기술연구원 81,596 83,835 2,239 2.7 소계 839,908 899,966 60,058 7.2 계 1,840,634 1,889,421 48,787 2.7 자료 : 미래창조과학부, 2014 년예산안및기금운용계획안공통요구자료, 2013.10. ( 단위 : 백만원, %) 3) 국제과학비즈니스벨트특별법 제 14 조에의거하여설립된기초과학연구원과 한국해양과학기술원법 에의해설립된한국해양과학기술원도과학기술계출연연구기관에포함할수있지만, 본평가에서는두개연구회소관연구기관만을분석대상으로하고있다. 124 II. 중점평가
2012년결산결과, 과학기술계출연연구기관의전체수입은 4조 171억원으로, 2011년대비 2,618억원이증가하였다. 과학기술계출연연구기관의수입구성을살펴보면, 정부출연금비중은지속적으로증가하고있는반면, 자체수입비중은감소하는추세를보이고있다. 이는정부가과학기술계출연연구기관의안정적인연구환경조성을위한일환으로지속적으로출연금지원을확대해왔기때문이다. 그러나자체수입이전체수입에서차지하는비중은 2008년 70.0% 에서 2012년 59.1% 까지지속적으로감소하였음에도불구하고, 절대적인규모는 2조 2,000억원 2 조 5,000억원수준을유지하고있다. 전기이월도 2008년 278억원에서 2012년 672억원으로증가하면서전체수입에서차지하는비중도같은기간동안 0.9% 에서 1.7% 로증가하였다. 기초 기술 연구회 산업 기술 연구회 계 총수입 정부출연금 자체수입 전기이월 총수입 정부출연금 자체수입 전기이월 총수입 정부출연금 자체수입 전기이월 [ 표 3] 과학기술계출연연구기관의수입 2008 2009 2010 2011 2012 1,372,584 1,562,060 1,746,256 1,704,470 1,852,868 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 491,330 647,154 696,385 774,484 887,453 (35.8) (41.4) (39.9) (45.4) (47.9) 865,707 901,768 1,016,352 899,259 939,491 (63.1) (57.7) (58.2) (52.8) (50.7) 15,547 13,138 33,519 30,727 25,924 (1.1) (0.8) (1.9) (1.8) (1.4) 1,793,984 2,023,306 2,015,131 2,070,871 2,164,260 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 432,449 510,769 555,362 592,326 712,260 (24.1) (25.2) (27.6) (28.6) (32.9) 1,349,319 1,489,074 1,468,575 1,457,969 1,432,881 (75.2) (73.6) (72.9) (70.4) (66.2) 12,216 23,463 18,935 32,665 41,248 (0.7) (1.2) (0.9) (1.6) (1.9) 3,166,568 3,585,366 3,761,387 3,775,341 4,017,128 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 923,779 1,157,923 1,251,747 1,366,810 1,599,713 (29.2) (32.3) (33.3) (36.2) (39.8) 2,215,026 2,390,842 2,484,927 2,357,228 2,372,372 (70.0) (66.7) (66.1) (62.4) (59.1) 27,763 36,601 52,454 63,392 67,172 (0.9) (1.0) (1.4) (1.7) (1.7) 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 백만원, %) 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 125
(2) 과학기술계출연연구기관간접비비율하향조정필요과학기술계출연연구기관의수입예산은크게정부의출연금과정부및민간의수탁용역등자체수입으로구성된다. 당초예산에비해정부및민간의수탁용역을초과하여수행할경우초과수입이발생한다. 초과수입중수탁사업을수행하는데소요되는직접비는차년도에이월되며, 인건비초과액과간접비초과액은결산잉여금 4) 에반영된다. [ 그림 1] 과학기술계출연연구기관의예 결산과정 예산 결산 자체수입 초과 결산잉여금 자체수입초과 인건비초과결산잉여금집행 = 간접비초과 ( 기관고유사업및능률성과급 ) 직접비 ( 비용 ) = 차년도이월 자체수입정부출연금 자체수입정부출연금 과학기술계출연연구기관의결산잉여금은 2008년 1,417억원에서 2010년 2,158억원까지증가하였다가 2011년 1,938억원, 2012년 1,797억원수준으로다소축소되는양상을보이고있다. 연구회별로나누어살펴보면, 기초기술연구회결산잉여금은 2010년수준에비해다소증가하였다. 산업기술연구회는가장규모가컸던 2010년수준에비해크게감소하였음에도불구하고 2012년결산잉여금이 1,148억원에달한다. [ 표 4] 과학기술계출연연구기관결산잉여금현황 2008 2009 2010 2011 2012 기초기술연구회 38,887 62,440 63,278 63,964 64,895 산업기술연구회 102,852 138,474 152,494 129,806 114,825 총합계 141,739 200,914 215,772 193,770 179,720 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 백만원 ) 4) 자체수입초과이외에도결산잉여금에는미충원인건비등인건비절감액, 경상경비절감액, 기술료수입, 이자수입, 잡수입등이있다. 126 II. 중점평가
과학기술계출연연구기관의결산잉여금은경제 인문사회연구회의결산잉여금 5) 에비해상대적으로높다. 기관평균결산잉여금은경제 인문사회연구회가 11억원인데비해기초기술연구회가 65억원, 산업기술연구회가 82억원으로경제 인문사회연구회에비해각각 6.0배, 7.6배수준이다. 직원 1인당결산잉여금을비교할경우에도경제 인문사회연구회가 588만원인데비해, 기초기술연구회는 886만원, 산업기술연구회는 1,231만원으로경제 인문사회연구회에비해각각 1.5배, 2.1배수준이다. 정부출연금대비결산잉여금비율이나총수입대비결산잉여금비율로비교하더라도경제 인문사회출연연구기관에비해과학기술계출연연구기관의결산잉여금이상대적으로높은편이다. 기초기술 연구회 산업기술 연구회 [ 표 5] 연구회별결산잉여금비교 (2012) 기관평균 1 인당 출연금대비 총수입대비 결산잉여금결산잉여금결산잉여금결산잉여금결산연구경제 경제 잉여금기관금액인문사회금액인문사회출연금총수입 ( 백만원, 수직원수비율비율 ( 백만원, 연구회 ( 천원, 연구회 ( 백만원, ( 백만원, A) ( 개, B) ( 명, C) (A/D) (A/E) A/B) 대비배율 A/C) 대비배율 D) E) ( 배 ) 64,895 10 6,490 6.0 7,322 8,863 1.5 887,453 7.3 1,852,868 3.5 114,825 14 8,202 7.6 9,329 12,308 2.1 712,260 16.1 2,164,260 5.3 경제 인문 27,976 26 사회연구회 1,076 1.0 4,757 5,881 1.0 430,797 6.5 1,026,240 2.7 주 : 기초기술연구회소관연구기관중한국과학기술연구원부설기관인녹색기술센터는 2013 년 2 월에신규설립되어본결산잉여금에는제외되었으며, 직원수에는정규직과비정규직을모두포함하였음. 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 배 ) 5) 경제 인문사회연구회의결산처리결과는다음절에서상세하게다루고있다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 127
결산잉여금으로적립 6) 되는연구개발적립금누계액역시 2008년 1,922억원에서 2010년 3,070억원으로증가하였다가 2012년 2,260억원으로감소하였다. 연구개발적립금집행액은 2008년 490억원에서 2011년 1,720억원으로매년큰폭으로증가하였으며, 2012년에는전년도에비해다소감소한 1,606억원이다. 연구개발적립금집행액중가장큰폭으로증가한것은자체연구사업으로, 2008년 166억원에서 2011년 1,224억원으로 7.4배로증가하였으며, 2012년에는전년도에비해다소감소한 1,030 억원이다. 이에대하여각연구회는연구개발적립금의집행은이사회의승인을거쳐이루어지고있다는점에서기본사업이나연구개발적립금을사용한경우나연구과제의선정절차는동일하다. 그러나정부의 R&D 예산이최근급속도로증가되어온상황에서기본사업이나국가연구개발사업에서선정되지않은연구과제는정책적우선순위에서열위에속하는과제일가능성이크다. 또한, 연구개발적립금을활용한연구과제의경우, 연구성과에대한평가절차도따로마련되어있지않은상황이다. 따라서이미전년도말에정부의예산안편성및국회의예산안심의과정을거쳐확정된각출연연구기관의예산에더하여연구개발적립금을이용한대규모의자체연구사업을수행하는것은예산을비효율적으로사용될소지가있다. 6) 출연연구기관의결산잉여금은기획재정부의 예산및기금운용계획집행지침 에따라퇴직급여충당금부족기관은퇴직급여충당금에최소한 70% 이상을적립한후, 남은결산잉여금의 50% 이상을기관고유연구또는기관목적사업에사용하며, 나머지잔액에대해능률성과급및이사회의승인을거친사업에사용하도록하고있다. 128 II. 중점평가
[ 표 6] 과학기술계출연연구기관의연구개발적립금현황 ( 단위 : 백만원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 전년도말누계 (A) 34,271 40,921 61,132 65,590 53,528 당해년도적립액 (B) 21,781 45,750 40,423 41,374 47,220 적립누계 (C=A+B) 56,052 86,671 101,555 106,964 100,748 기초당해연도집행액 (D) 15,131 25,539 35,965 53,436 46,306 기술 - 자체연구사업 5,847 11,115 21,045 30,761 27,895 연구회 - 교육훈련사업 148 592 1,794 2,844 2,895 - 기관발전사업등 9,136 13,832 13,126 19,831 13,542 당해년말누계 (C-D) 40,921 61,132 65,590 53,528 54,442 전년도말누계 (A) 112,896 151,277 193,915 243,554 208,218 당해년도적립액 (B) 72,215 101,358 130,190 82,618 77,643 적립누계 (C=A+B) 185,111 252,635 324,105 326,172 285,861 산업당해연도집행액 (D) 33,834 58,819 82,666 118,525 114,340 기술 - 자체연구사업 10,799 20,458 51,071 91,657 75,150 연구회 - 교육훈련사업 1,880 2,916 5,849 4,015 5,086 - 기관발전사업등 21,155 35,445 25,746 22,854 34,104 당해년말누계 (C-D) 151,277 193,816 241,439 207,647 171,521 전년도말누계 (A) 147,167 192,198 255,047 309,144 261,746 당해년도적립액 (B) 93,996 147,108 170,613 123,992 124,863 적립누계 (C=A+B) 241,163 339,306 425,660 433,136 386,609 계 당해연도집행액 (D) 48,965 84,358 118,631 171,961 160,646 - 자체연구사업 16,646 31,573 72,116 122,418 103,045 - 교육훈련사업 2,028 3,508 7,643 6,859 7,981 - 기관발전사업등 30,291 49,277 38,872 42,685 47,646 당해년말누계 (C-D) 192,198 254,948 307,029 261,175 225,963 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 결산잉여금을구성하는재원중가장큰비중을차지하고있는것은자체수입초과이다. 2012년과학기술계출연연구기관의전체결산잉여금 1,797억원중 1,035 억원이자체수입초과에따른것이며, 인건비절감액에서 290억원, 이자수입에서 202억원 7) 이발생하였다. 7) 이자수입은정부출연금이자수입, 정부및민간수탁과제의이자수입, 연구개발적립금이자수입, 퇴직금적립금이자수입, 기타이자수입등이있다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 129
[ 표 7] 결산잉여금재원 ( 단위 : 백만원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 결산잉여금계 38,887 62,437 63,277 63,965 64,895 자체수입초과 16,789 36,214 42,568 46,622 34,157 기초 인건비절감액 6,275 8,146 7,073 7,494 13,810 기술 경상경비절감액 4,197 2,079 1,994 1,854 2,260 연구회 기술료수입 0 0 0 0 0 이자수입 8,545 1,804 3,121 4,808 4,494 잡수입 3,081 14,194 8,521 3,187 10,174 결산잉여금계 92,385 116,942 152,494 129,806 114,825 자체수입초과 53,301 83,918 115,257 92,222 69,347 산업 인건비절감액 42 10,337 10,644 7,637 15,148 기술 경상경비절감액 7,334 3,890 4,900 7,439 7,317 연구회 기술료수입 14,352 3,613 815 1,483 2,069 이자수입 13,454 11,088 16,142 14,978 15,720 잡수입 3,902 4,096 4,736 6,047 5,224 결산잉여금계 131,272 179,379 215,771 193,771 179,720 자체수입초과 70,090 120,132 157,825 138,844 103,504 인건비절감액 6,317 18,483 17,717 15,131 28,958 계 경상경비절감액 11,531 5,969 6,894 9,293 9,577 기술료수입 14,352 3,613 815 1,483 2,069 이자수입 21,999 12,892 19,263 19,786 20,214 잡수입 6,983 18,290 13,257 9,234 15,398 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 결산잉여금재원중자체수입초과의내부구성을좀더자세히살펴보면, 2010년이후정부수탁인건비초과액은크게축소된반면, 민간수탁인건비초과액은더욱증가하였으며정부수탁간접비초과와민간수탁간접비초과는다소감소하기는하였지만여전히높은수준이다. 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제12조제 5항별표2 에따르면, 내부인건비는 소속기관의급여기준에따른연구기간동안의급여총액 (4대보험과퇴직급여충당금의본인및기관부담분포함 ) 을해당과제참여율 8) 에따라계상 해야 8) 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제 12 조제 5 항별표 2 에따르면, 해당과제참여율 이란정부출연연구기관및특정연구기관등인건비가 100 퍼센트확보되지않은기관의경우연구원의연봉총액을 100 으로할때해당연구개발과제에서연구원에게지급될인건비의비율을말하며, 인건비가이미확보된기관의경우실제로해당연구개발과제에참여하는정도를말한다. 130 II. 중점평가
하며, 과학기술계출연연구기관은개별연구자기준으로는참여율 130% 를, 연구기관기준으로는총소요인건비의 100퍼센트를초과하지않도록규정 9) 하고있다. 이는과제수주공백등으로개인참여율이 100% 미만인기관의인건비를 100% 초과자의인건비로보전할필요성등현실적인이유가고려된것이다. 10) 이에더하여 국가연구개발사업관리등에관한규정 제32조제 2항에따라연구자가동시에참여할수있는연구개발과제는최대 5개, 연구책임자로서는최대 3개이내로제한하고있다. 11) 이와같이연구자 1인이수행할수있는연구과제의수와참여율을동시에제한함으로써, 정부수탁인건비초과액은크게감소하게된것으로해석된다. 9) 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제 12 조제 5 항별표 2 인건비계상기준 2. 정부출연연구기관및특정연구기관등인건비가 100 퍼센트확보되지않는기관에소속된연구원이새로운연구개발과제에인건비를계상할때에는이미수행중인연구개발과제참여율을모두합산한결과 130 퍼센트를넘지않는범위에서계상한다. 이경우정부수탁사업과제 3 조제 1 호에도불구하고정부출연연구기관및특정연구기관등의기본사업을포함하여산정하며, 연구개발과제참여율의최대한도를이미확보한연구원은연구수당등연동비목계상을목적으로연구개발과제참여율을계상하여서는안된다. 10) 2012 년 5 월 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제 12 조제 5 항별표 2 가개정되기이전에는연구자개인별로기본사업과정부수탁사업의과제참여율을합산하여과제참여율 100% 를넘지못하도록규정하고있었다. 이는다음두가지의문제를야기할수있다. 첫째, 연구자개인을기준으로과제참여율을 100% 로제한할경우일부연구자는과제참여율을 100% 를채우지못할수있으며, 이경우기관전체차원에서총인건비를확보하지못하게되는상황이발생할수있다. 이러한문제로인해, 실제로그동안출연연구기관에서개별연구자에대한참여율관리는거의이루어지지않았다. 즉, 출연연구기관에따라일부기관은기관전체의참여율을 100% 로맞추거나, 참여율에대한관리를전혀하지않고있는바, 참여율관련규정이유명무실화된상황이다. 이로인해결과적으로참여율 100% 를초과하는부분이결산잉여금에반영되었던것이다. 따라서결산잉여금의증가로인한예산낭비의소지를제거하고일부연구자의과다한과제참여로인한연구성과의질적하락문제를해결함으로써참여율관리의실효성을제고하기위해 국가연구개발사업의관리등에관한규정 을개정해야할필요성이제기된것이다. 2012 년 5 월개정된 국가연구개발사업의관리등에관한규정 은기관수준에서참여율이 100% 를초과하지못하도록규정하고있으나, 참여율을초과하는금액이발생한경우에는연구개발관련용도로이사회의승인을받아사용할수있도록단서조항을추가하였다. 이는이사회의승인만얻게되면참여율 100% 를초과해도무방하기때문에연구기관전체의참여율을 100% 로제한하는규정의실효성을제한하는측면이있다. 11) 국가연구개발사업관리등에관한규정 제 32 조제 2 항은 연구자가동시에수행할수있는연구개발과제는최대 5 개이내로하며, 그중연구책임자로서동시에수행할수있는연구개발과제는최대 3 개이내로한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는연구개발과제는포함하지아니한다. 1. 제 6 조제 4 항에따른신청마감일부터 4 개월이내에종료되는연구개발과제 2. 사전조사, 기획 평가연구또는시험 검사 분석에관한연구개발과제 3. 세부과제의조정및관리를목적으로하는연구개발과제 로규정하고있다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 131
[ 표 8] 결산잉여금재원 자체수입초과 ( 단위 : 백만원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 자체수입초과계 16,789 36,214 42,568 46,622 34,157 기초 기술 연구회 정부수탁인건비초과 -1,798 1,415 3,104 3,253-501 민간수탁인건비초과 2,848 4,463 2,523 584 2,793 정부수탁간접비초과 3,675 19,354 20,447 22,283 16,350 민간수탁간접비초과 12,064 10,982 16,494 20,502 15,515 자체수입초과계 53,301 83,918 115,257 92,222 69,347 산업 기술 연구회 정부수탁인건비초과 3,665 23,629 44,903 25,732 11,925 민간수탁인건비초과 8,100 8,889 17,223 20,691 19,516 정부수탁간접비초과 19,061 25,926 21,535 19,289 15,794 민간수탁간접비초과 22,475 25,474 31,596 26,510 22,112 자체수입초과계 70,090 120,132 157,825 138,844 103,504 정부수탁인건비초과 1,867 25,044 48,007 28,985 11,424 계 민간수탁인건비초과 10,948 13,352 19,746 21,275 22,309 정부수탁간접비초과 22,736 45,280 41,982 41,572 32,144 민간수탁간접비초과 34,539 36,456 48,090 47,012 37,627 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 그러나민간수탁인건비초과액은여전히높은수준을유지하고있는데, 이는참여율관리가정부수탁과제에만적용되기때문에민간수탁과제에참여하는데는제약이없다. 즉, 기본사업과정부수탁사업의참여율은 100% 로제한이된반면, 민간수탁과제는연구자의능력이허락하는한얼마든지참여할수있다. 민간수탁인건비초과액은능률성과급을증가시키는재원이되기때문에, 민간수탁과제를참여율관리대상에서제외시킬경우, 기관및연구자는정부수탁보다는민간수탁에참여하고자하는유인이커지는문제를야기할수있다. 이를개선하기위해서는참여율개념에정부출연금과국가연구개발사업뿐만아니라민간수탁과제도포함하는방안을검토해볼필요가있다. 12) 12) 다만, 민간수탁에는공공성을띄고있는시험 / 인증및정부정책관련용역도포함되어있는데, 이를포함하여참여율을관리할경우법적시험 / 인증, 현안해결을위한정책지원기능의수행이어려워질수있으므로공공지원성격을제외한순수민간수탁으로한정할필요가있다. 132 II. 중점평가
정부수탁인건비초과액의변화와비교하면, 정부수탁간접비초과와민간수탁간접비초과역시상당히높은수준이다. 정부수탁간접비초과와민간수탁간접비초과는수탁연구과제의간접비가예산상간접비를초과한금액으로서, 간접비비율과관계가있다. 간접비비율이란직접비 13) 대비간접비비율로, 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제12조제 5항별표2 에따라간접비비율이고시된비영리기관은국가연구개발과제의수탁시직접비에고시된간접비비율을곱한금액이내에서계상하고있다. 정부수탁과제의간접비비율은 국가연구개발사업관리등에관한규정 제12 조제7항에따라, 미래창조과학부장관이계상기준을정하여고시하고있다. 14) 정부는과학기술계출연연구기관의인건비를안정적으로확보해주기위해정부의출연금지원을확대하면서최근정부수탁과제에서인건비가과도하게증가하지않도록관리하였으나, 간접비는정부출연금확대이전과유사한수준에서지급하고있기때문이다. 실제로과학기술계출연연구기관의간접비고시비율은 2009년 18.66% 에서 2012년 19.34% 로오히려높아진것으로나타났다. 앞서살펴본바와같이결산잉여금과연구개발적립금누계액은최근상당폭감소했음에도불구하고여전히높은수준으로, 비효율적인예산활용의요인이될수있다. 이를방지하기위해서는참여율및참여과제수제한시민간수탁과제를포함시키는방안과간접비비율의하향조정을검토할필요가있다. 15) 13) 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제 12 조제 5 항별표 2 에따르면, 직접비에는인건비, 학생인건비, 연구장비 재료비, 연구활동비, 연구과제추진비, 연구수당, 위탁연구개발비가포함되며, 간접비에는인력지원비, 연구지원비, 성과활용지원비가포함된다. 14) 국가연구개발사업관리등에관한규정 제 12 조 ( 연구개발비의지급 ) 7 미래창조과학부장관은제 5 항에따른간접비중비영리법인의간접비에대해서는 2 년마다관계중앙행정기관의장과협의하여그계상기준을정하여고시하여야한다. 이경우대학의간접비계상기준을정할때에는제 6 항후단에따른연구비중앙관리실태조사 평가결과를고려하여야하고, 법제 11 조의 2 제 1 항에따라참여제한또는사업비환수조치를받은연구책임자나연구기관이있을때에는이를해당연구기관의간접비계상기준을정할때에고려하여야한다. 15) 미래창조과학부에따르면, 간접비비율은기본간접비율에연구비관리우수인증기관여부, 국가연구개발사업에의참여제한기간및위반건수, 간접비산출관련부당자료제출여부등에따라가감률을적용하여최종간접비율을산정한다. 기본간접비율은원가계산방식으로계산된전전년도간접비실지출률에당해연도추가소요간접비를더하여산정한다. 기본간접비비율 = 인력지원비 + 연구지원비 + 성과활용지원비 + 직접비 당해연도추가소요간접비 직접비 이와같이간접비비율이결산결과에기반하여산정되는불구하고, 간접비초과액이발생하는이유에대해서는향후추가적인분석이필요하다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 133
[ 표 9] 과학기술계출연연구기관의간접비고시비율 ( 단위 : %) 2009 2010 2011 2012 국가핵융합연구소 13.65 17.00 17.00 17.00 한국과학기술연구원 27.74 24.44 20.37 20.37 한국과학기술정보연구원 15.49 16.15 14.34 18.61 한국기초과학지원연구원 22.69 18.97 16.14 16.14 기초 한국생명공학연구원 15.57 17.45 15.48 15.48 기술 한국원자력연구원 30.75 28.77 28.77 연구회 한국천문연구원 28.34 38.67 44.11 44.11 한국표준과학연구원 14.89 14.28 10.23 10.23 한국한의학연구원 22.70 25.60 25.84 25.84 한국항공우주연구원 6.61 6.61 8.20 7.79 평균 18.63 20.99 20.05 20.43 국가보안기술연구소 23.24 31.10 31.10 32.04 세계김치연구소 17.00 26.09 26.09 안정성평가연구소 22.68 24.91 13.52 13.52 재료연구소 19.59 13.83 13.12 13.12 한국건설기술연구원 12.79 22.34 19.29 19.29 한국기계연구원 14.64 12.62 12.62 11.29 산업 한국생산기술연구원 11.54 14.35 14.68 15.44 기술 한국식품연구원 22.26 23.27 13.84 13.84 연구회 한국에너지기술연구원 13.60 8.35 10.83 15.41 한국전기연구원 22.00 22.09 18.99 18.99 한국전자통신연구원 23.00 23.24 23.76 23.76 한국지질자원연구원 11.89 15.81 16.76 16.76 한국철도기술연구원 19.82 21.60 20.72 20.72 한국화학연구원 25.84 20.45 19.64 19.64 평균 18.68 19.35 18.21 18.57 평균 18.66 20.04 18.98 19.34 자료 : 각연구회제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 134 II. 중점평가
다. 경제 인문사회계출연연구기관예산지원효율성제고필요 (1) 경제 인문사회계출연연구기관예산안현황경제 인문사회계출연연구기관은 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 에의거하여설립 운영되는기관으로, 경제 인문사회연구회소관하에부설기관을포함하여 26개기관이있다. 정부는 2014년에이들연구회및연구기관에대해전년도대비 108억원이증액된 4,870억원의출연예산안을편성하였다. [ 표 10] 경제 인문사회계출연연구기관 2014 년예산안 2012 2013 2014 증감액 증감률 예산 예산 (A) 예산안 (B) (B-A) (B-A)/A 경제인문사회연구회 19,581 20,235 21,597 1,362 6.7 과학기술정책연구원 11,509 11,631 13,110 1,479 12.7 국토연구원 19,801 20,578 19,684-894 -4.3 건축도시공간연구소 7,681 7,921 8,095 174 2.2 대외경제정책연구원 30,450 30,153 30,795 642 2.1 산업연구원 16,749 16,606 16,208-398 -2.4 에너지경제연구원 10,569 10,677 11,075 398 3.7 정보통신정책연구원 7,066 8,277 8,682 405 4.9 통일연구원 9,740 10,042 10,104 62 0.6 한국개발연구원 47,051 79,422 80,109 687 0.9 KDI국제정책대학원 15,944 16,593 16,787 194 1.2 한국교육개발원 17,605 16,762 16,858 96 0.6 한국교육과정평가원 28,914 30,546 31,086 540 1.8 한국교통연구원 11,434 12,456 12,497 41 0.3 한국노동연구원 10,280 10,984 11,265 281 2.6 한국농촌경제연구원 15,708 15,966 15,141-825 -5.2 한국법제연구원 11,176 12,195 12,387 192 1.6 한국보건사회연구원 17,504 18,428 18,257-171 -0.9 육아정책연구소 5,991 6,894 7,001 107 1.6 한국여성정책연구원 14,439 14,837 14,655-182 -1.2 한국조세재정연구원 23,354 24,428 31,587 7,159 29.3 한국직업능력개발원 17,681 18,072 18,715 643 3.6 한국청소년정책연구원 7,639 8,005 7,901-104 -1.3 한국해양수산개발원 14,387 15,149 15,206 57 0.4 한국행정연구원 11,858 11,886 11,912 26 0.2 한국형사정책연구원 9,188 9,611 9,506-105 -1.1 한국환경정책평가연구원 17,498 17,858 16,750-1,108-6.2 소계 430,797 476,212 486,970 10,758 2.3 자료 : 국무조정실, 2014 년예산안및기금운용계획안공통요구자료, 2013.10. ( 단위 : 백만원, %) 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 135
(2) 경제 인문사회계출연연구기관결산잉여금처리개선필요결산잉여금은예산에비해자체수입을초과달성하거나인건비및경상비등비용을절감하는등경영개선으로발생하는잉여금이다. 이중기획재정부의 예산및기금운용계획집행지침 에따라인력미충원에따른인건비잔액, 기관고유사업비잔액등은결산잉여금에서제외하고있다. 2012회계연도경제 인문사회연구회소관 23개연구기관의결산잉여금은총 280억원이며, 이중 90.1% 인 252억원이자체수입초과에따른것이다. [ 표 11] 경제 인문사회계출연연구기관의결산잉여금현황 ( 단위 : 백만원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 결산잉여금계 19,216 24,493 31,112 28,741 27,976 재원 비용절감 1,100 1,732 522 1,515 2,763 자체수입초과 18,116 22,761 30,590 27,226 25,213 퇴직급여충당금적립 6,180 5,118 3,816 1,898 659 집행 기관고유및목적사업 9,042 12,449 16,320 14,651 14,723 능률성과급 3,994 6,926 10,976 12,192 12,594 자료 : 경제 인문사회연구회제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 기획재정부의 예산및기금운용계획집행지침 에따르면, 자체초과수입에의하여발생한연구기관의결산잉여금은퇴직급여충당금이부족한경우먼저결산잉여금의 70% 이상을적립하여야하고, 남은결산잉여금의 50% 이상은기관고유연구또는목적사업에사용하며, 나머지잔액은능률성과급등에사용하도록하고있다. 과학기술계출연연구기관의경우 연구개발적립금관리규정 에따라결산잉여금등을연구개발적립금으로적립하고, 그사용용도를자체연구개발사업, 직원능력배양을위한교육훈련사업, 기관발전을위한사업으로한정하고있다. 그러나경제 인문사회연구회소관출연연구기관의경우결산잉여금중기관고유연구또는목적사업으로사용되는부분에대하여별도의규정을두지않고당해연도에모두사용하도록하고있다. 구체적으로보면, 개별출연연구기관은결산에서확정된결산잉여금중퇴직급여충당금에적립한금액, 능률성과급으로지급한금액을제외한나머지금액을전 136 II. 중점평가
액차년도 3월에실행예산변경을통해기존연구사업및목적사업에배분하거나신규사업으로사용한다. 이때개별출연연구기관은 경제 인문사회연구회예산 결산업무해설서 의예산지침제4조제 2항 16) 에따라이사회의승인을얻어야한다. 경제 인문사회연구회소관출연연구기관의 2012회계연도결산잉여금총 279억원중퇴직급여를충당하고능률성과급을지급한후기관고유연구 목적사업으로사용된금액은 147억원이다. 결산잉여금을기관의차년도고유연구와목적사업에전액배정하는것은예산계획당시에비해예산현액을증가시키고연례적인이월을발생하게하는원인이된다. 출연연구기관의한정된연구인력등을고려할때현행과같이결산잉여금중퇴직급여충당금적립과능률성과급지급을제외한전액을차년도기관고유연구및목적사업에배분하도록하는것은예산을비효율적으로집행하게할소지가있으므로, 과학기술계출연연구기관의경우와동일하게적립금으로적립한후경제인문사회연구회이사회의승인을얻어꼭필요한사업에적시에사용할수있도록규정을마련하는방안을검토할필요가있다. (3) 경제 인문사회계출연연구기관이월관련제도개선필요경제 인문사회연구회소관연구기관전체의이월액은 2008년 430억원에서 2012년 1,076억원으로지속적으로증가한것으로나타났다. 최근이월액의증가는국회등에서자체수입의연례적과소계상에대한문제제기 17) 에따라, 정부출연연구기관은자체수입을최근 3년동안의자체수입의평균으로산정하고있다. 그결과수입예산이확대되어결산잉여금이다소축소되는효과를가져온측면이있다. 그러나수입예산이확대되면서동시에지출예산도확대되었다. 지출예산은크게인건비, 연구사업비, 경상운영비, 시설비등으로구성된다. 이중인건비와경상운영비, 시설비등은특별한사정이없을경우비탄력적으로운영되기때문에, 수입 16) 경제 인문사회연구회예산지침 제 4 조 2 예산편성이후에발생한운용계획의변경기타불가피한사유등으로인하여주요사업의내용및예산을변경하고자할때에는이사회의승인을얻어야한다. 17) 정부출연연구기관의수입은크게정부출연금과자체수입으로나눌수있다. 결산결과자체수입예산초과액이결산잉여금재원의가장큰부분을차지하고있다. 따라서정부출연연구기관은자체수입예산을과소계상함으로써결산잉여금, 즉능률성과금을극대화하고자하는유인이있었다. 이와관련하여국회등여러기관에서자체수입의연례적과소계상에대해문제제기가있었다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 137
예산의확대는연구사업비를확대시키는결과를가져온다. 연구사업비의확대는연 구를활발하게수행하게하는순기능도있는반면, 연구사업비가과대책정되어이 월액을증가시키는등예산활용의비효율요인으로작용할수있다. [ 표 12] 경제 인문사회연구회소관연구기관이월액추이 ( 단위 : 백만원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 42,989 47,008 57,612 73,926 107,622 자료 : 경제 인문사회연구회제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 2012년이월의상세구성을보면, 기관고유사업에서 162억원, 일반사업에서 254억원등사업비에서 510억원의이월이발생하였다. 이외에인건비에서 118억원, 시설비에서 341억원, 수입초과에서 116억원이발생하고있다. 정보통신정책연구원과한국농촌경제연구원의시설비이월액은지방이전비용으로, 해당기관은 2013 년초에집행될계획이라고설명하고있다. 2012년인건비이월규모는 118억원으로, 대부분예산상의정원을채우지못한미충원인건비이다. 경제인문사회연구회는 2011년과 2012년에발생한이월인건비를기관의고유연구나목적사업에사용하도록결정하였다. 예산및기금운용계획집행지침 은 출연기관의기관운영출연금 ( 인건비, 경상경비, 사업비 ) 의경우에는기관세입에계상하되, 필요시이사회승인을거쳐사용할수있다. 인건비의경우인건비이외의다른용도로사용될수없다. 고규정하고있다. 미충원인건비를차년도기관세입에계상하지않고기관의고유연구나목적사업에사용하도록하는것은인건비이외의다른용도로사용할수없다는동규정에위반하는것이다. 138 II. 중점평가
소계 [ 표 13] 경제 인문사회계출연연구기관이월액현황 (2012) 기관일반사업기타사업인건비경상고유사업 운영비 시설비수입초과계 경제 인문사회연구회 926 3,045 0 210 17 120 401 4,718 과학기술정책연구원 373 61 53 0 0 0 598 1,084 국토연구원 503 1,118 1 0 10 0 345 1,977 - 건축도시공간연구소 334 339 63 264 42 0 115 1,157 대외경제정책연구원 1,264 877 145 1,597 8 0-1,161 2,731 산업연구원 649 683 0 205 2 0 1,428 2,967 에너지경제연구원 1,165 132 638 905 20 2,192 514 5,566 정보통신정책연구원 761 131 680 717 0 14,416 568 17,273 통일연구원 170 233 150 68 2 0 217 839 한국개발연구원 207 11,438 0 547 56 255 1,045 13,548 - KDI 국제정책대학원 2,269 725 0 1,048 199 680 738 5,659 한국교육개발원 998 312 80 589 10 1,599 1,757 5,345 한국교육과정평가원 1,346 33 420 602 22 210 2,060 4,693 한국교통연구원 614 494 2,277 434 26 3 408 4,256 한국노동연구원 23 0 32 0 0 0 1 56 한국농촌경제연구원 327 136 1,146 335 8 14,542 278 16,772 한국법제연구원 398 165 16 208 0 0 175 961 한국보건사회연구원 212 136 0 911 1 3 537 1,799 - 육아정책연구소 344 236 2 102 13 0 79 776 한국여성정책연구원 96 174 1,116 436 121 0-660 1,282 한국조세재정연구원 1,356 2,117 11 477 0 0-138 3,823 한국직업능력개발원 297 169 19 837 12 18 877 2,228 한국청소년정책연구원 148 211 60 86 38 0 219 762 한국해양수산개발원 140 373 733 121 4 0 37 1,409 한국행정연구원 299 704 146 364 59 0-75 1,496 한국형사정책연구원 196 239 28 178 10 0 40 691 한국환경정책평가연구원 795 1,114 14 541 16 45 1,228 3,752 계 16,210 25,394 7,830 11,780 697 34,084 11,631 107,621 주 : 수입초과는자체수입초과에따른직접비및능률성과급증가분을제외한금액임. 자료 : 각기관결산서및제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 백만원 ) 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 139
사업비이월중가장규모가큰것은한국개발연구원의일반사업비이월 114 억원이다. 한국개발연구원의민간투자지원사업 18) 과재정투자평가사업 19) 은연례적으로이월하였다. 민간투자지원사업은 2012년 33억 6,400만원을이월하였다. 한국개발연구원은 2012년예산부터이월액추이를반영하여출연금규모를조정해온결과, 2014년말이되면더이상이월이발생하지않을것이라고설명하고있다. 재정투자평가사업은 2012년말에 60억 700만원의이월이발생하였는데, 동사업은 2012년에한국개발연구원에대한출연금으로수행하는일반사업을종료하고 2012년부터정부수탁사업으로수행하기로하였다. 그러나 2012년도조사연구사업중일부가 2013년도까지계속됨에따라, 위탁비, 설문비, 수용비등 23억 700만원을이월했다. 하지만동이월액을제외한나머지 37억원은사업이종료됨에따라발생한실질적인불용액이다. 한국개발연구원은재정투자평가사업에서발생한실질적인불용액을국고에반납하기위해국무총리실, 기획재정부등관련부처와협의하였으나, 보조금과달리출연금은반납근거가없어국고반납이어렵다고설명하고있다. 즉, 출연금은중앙부처의입장에서볼때, 배정과동시에집행하는것으로인식하기때문에원칙적으로불용이발생하지않는금액으로보는것이다. 따라서불용액은현재의제도하에서유사사업으로재배정하여처분하는것이유일한방법이다. 그러나이사업의불용액을어떤사업으로재배정할지는확정하지않았다. 18) 민간투자지원사업은 사회기반시설에대한민간투자법 을근거로추진하는사업에대한사업계획서의검토및평가 ( 적격성조사등 ), 실시협약체결을위한협상, 자금재조달과관련된재무분석및협상등의주무관청지원업무를수행하여정부예산이효율적으로집행될수있도록기여하기위한사업이다. 19) 재정투자평가사업은국가의대형투자사업에대한사전평가, 중간관리, 사후평가를수행하여공공투자사업의효율성을제고하기위한사업으로, 예비타당성조사와타당성재조사등을수행하는사업이다. 140 II. 중점평가
민간투자 지원사업 재정투자 평가사업 [ 표 14] 한국개발연구원일반사업연례적이월 ( 단위 : 백만원 ) 예산액이월액예산현액집행액이월액 2010 결산 4,474 2,108 6,582 3,262 3,320 2011 결산 4,495 2,120 6,615 2,573 4,042 2012 결산 2,085 4,042 6,127 2,763 3,364 2013 예산 1,935 3,364 5,299 4,119 1,180 2014 예산안 1,500 1,180 2,680 2010 결산 9,276 3,609 12,885 9,497 3,388 2011 결산 10,000 3,388 13,388 8,365 5,023 2012 결산 7,166 5,023 12,189 6,182 6,007 2013 예산 0 2,307 2,307 2,307 0 2014 예산안 주 : 재정투자사업의 2012 년불용액 37 억원은이사회승인 ( 제 148 차정기이사회승인 13.3.29) 을거쳐집행을보류하였으며, 이월액 23 억 700 만원은 2013 년기획재정부사업으로이관하였음. 자료 : 한국개발연구원제출자료. 이를예방하기위한첫번째방법은예산편성시, 전년도의이월을반영하여예산을감액조정하는것이다. 예산및기금운용계획집행지침 에따라출연기관의기관운영출연금 ( 인건비, 경상경비, 사업비 ) 의잔액을기관세입에계상하고, 이를고려하여차년도출연금예산을감액조정하는것이다. 두번째방법은출연금예산을반납할수있도록 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 을개정하는것이다. 이미근로복지공단, 한국산업인력공단, 한국고용정보원등 고용보험법시행령 제107조제3항 ~ 제5항 20) 에의거하여출연금에서발생하는이자수입과출연금의목적사업에사용되지않고남은출연금을반납하고있다. 20) 고용보험법시행령 제 107 조 ( 기금의용도등 ) 3 법제 80 조제 1 항제 6 호에따른출연금을받은자 ( 이하이조에서 피출연자 라한다 ) 는그출연금을별도의계정을설치하여관리하여야하며, 그계정에서발생한이자수입은고용노동부장관에게반납하여야한다. 다만, 고용노동부장관의승인을받은경우에는피출연자가대행하거나위탁받아하는사업 ( 이하이조에서 출연금의목적사업 이라한다 ) 에사용할수있다. 4 보험연도내에출연금의목적사업에사용되지않고남은출연금은다른법령에서달리정한바가없으면고용노동부장관에게반납하여야한다. 다만, 고용노동부장관의승인을받은경우에는다음연도에이월하여출연금의목적사업에사용할수있다. 5 피출연자가출연금을출연금의목적사업이아닌용도로사용한경우에고용노동부장관은그에해당하는금액을반환하도록요구할수있다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 141
(3) 경제 인문사회연구회연구원 1인당참여연구과제수의제한필요경제 인문사회연구회소관연구기관은 2012년 1년동안총 3,177개의연구를수행하였다. 연구직 1인기준으로는 0.9개를, 박사급연구원 1인기준으로는 1.9개를수행하였다. 1인당과제수가가장많은기관은육아정책연구소와한국해양수산개발원이다. 육아정책연구소는연구직 1인당 2.1개로가장많으며, 박사급연구원 1인당과제수도 3.5개로한국해양수산개발원 3.6개에이어두번째로많다. [ 표 15] 경제 인문사회연구회소관연구기관의연구과제수 (2012) 과제수 계 기본연구수시연구일반연구수탁연구 연구직 1 인당 과제수 박사 1 인당 과제수 과학기술정책연구원 104 24 6 8 66 0.7 1.5 국토연구원 175 24 30 11 110 0.7 1.8 - 건축도시공간연구소 39 12 9 8 10 0.8 2.3 대외경제정책연구원 133 26 18 12 77 1.0 1.9 산업연구원 179 29 36 7 107 1.3 1.9 에너지경제연구원 152 22 12 12 106 1.8 3.1 정보통신정책연구원 112 20 7 3 82 0.8 1.9 통일연구원 37 13 6 9 9 0.8 1.2 한국개발연구원 104 27 6 18 53 0.3 1.3 - KDI국제정책대학원 16 6 0 6 4 0.2 0.4 한국교육개발원 151 18 11 8 114 1.9 1.7 한국교육과정평가원 141 29 24 2 86 0.6 0.8 한국교통연구원 221 28 32 9 152 0.9 2.6 한국노동연구원 85 14 12 5 54 1.4 2.5 한국농촌경제연구원 121 19 13 9 80 0.8 1.6 한국법제연구원 93 18 17 9 49 1.4 1.5 한국보건사회연구원 195 43 12 15 125 1.1 2.9 - 육아정책연구소 74 12 8 9 45 2.1 3.5 한국여성정책연구원 126 16 19 11 80 1.4 2.2 한국조세재정연구원 90 18 9 11 52 0.6 1.6 한국직업능력개발원 167 36 28 10 93 0.7 2.0 한국청소년정책연구원 68 7 11 12 38 1.3 1.9 한국해양수산개발원 235 17 9 20 189 1.6 3.6 한국행정연구원 104 20 11 28 45 1.6 2.4 한국형사정책연구원 64 13 10 14 27 1.5 1.7 한국환경정책평가연구원 191 19 15 17 140 0.8 1.9 계 3,177 530 371 283 1,993 0.9 1.9 자료 : 경제 인문사회연구회제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 개 ) 142 II. 중점평가
그러나경제 인문사회연구회소관연구기관이수행하고있는연구과제를좀더자세히살펴보면, 연구과제가특정연구자에게집중되는측면이있다. 2012년한국조세재정연구원은 1명의연구원이 21개연구과제책임을, 2명의연구원이 24개의연구과제책임을수행하였다. 즉, 3명이 45개과제의연구책임을수행한것이다. 과학기술정책연구원은 2명의연구원이 23개연구과제의책임을, 육아정책연구소와한국개발연구원은 1명의연구원이각각 11개의연구과제책임을수행하였다. 2010~2011년에도상황은유사하였다. 21 개 이상 16 [ 표 16] 연구과제책임자집중현황 2010 2011 2012 연구과제연구과제연구과제기관명기관명기관명원수수원수수원수수 한국조세재정연구원 1 25 한국조세재정연구원 1 27 한국조세재정연구원 1 21 한국조세재정연구원 1 17 20개 산업연구원 1 11 육아정책연구소 1 13 과학기술정책연구원 2 23 한국개발연구원 1 14 한국개발연구원 1 12 육아정책연구소 1 11 11 한국교육개발원 1 14 한국교육개발원 1 12 한국개발연구원 1 11 15개한국해양수산개발원 1 12 한국보건사회연구원 2 22 한국조세재정연구원 2 24 한국조세재정연구원 1 11 과학기술정책연구원 2 13 건축도시공간연구소 1 6 건축도시공간연구소 1 6 국토연구원 2 13 국토연구원 3 19 과학기술정책연구원 1 6 대외경제경책연구원 5 32 대외경제경책연구원 4 26 국토연구원 2 14 에너지경제연구원 4 33 산업연구원 3 19 대외경제경책연구원 3 18 육아정책연구소 2 14 에너지경제연구원 3 20 산업연구원 3 21 정보통신정책연구원 2 12 육아정책연구소 3 22 에너지경제연구원 6 37 한국개발연구원 2 16 정보통신정책연구원 1 7 육아정책연구소 1 7 한국교육개발원 2 15 한국교육개발원 4 32 정보통신정책연구원 1 6 6 한국교통연구원 7 47 한국교통연구원 5 39 한국개발연구원 2 15 10개한국법제연구원 1 6 한국농촌경제연구원 1 8 한국교육개발원 3 20 한국보건사회연구원 3 21 한국보건사회연구원 5 32 한국교통연구원 1 8 한국여성정책연구원 2 13 한국여성정책연구원 2 14 한국보건사회연구원 8 51 한국조세재정연구원 2 13 한국조세재정연구원 3 19 한국여성정책연구원 5 34 한국직업능력개발원 1 6 한국직업능력개발원 1 8 한국조세재정연구원 5 36 한국해양수산개발원 5 33 한국해양수산개발원 5 36 한국해양수산개발원 2 13 한국행정연구원 3 20 한국행정연구원 2 13 한국행정연구원 1 8 한국환경정책평가연구원 2 15 한국환경정책평가연구원 5 38 한국환경정책평가연구원 3 23 합계 57 436 63 502 57 451 자료 : 경제인문사회연구회제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 명, 개 ) 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 143
연구참여자에서도유사하게집중현상이나타나고있는데, 특히한국해양수산개발원에서더욱두드러진다. 2012년에한국해양수산개발원은 4명의연구원이 107개연구과제에참여했다. 이는 1인당평균 25개이상의과제에참여했음을의미하는데, 1개과제당소요기간이 2주일밖에안걸렸다는것을의미한다. 한국해양수산개발원은또다른 4명의연구원이 76개과제에, 12명의연구원이 153개과제에참여하였다. 이외에도대외경제정책연구원의 1명의연구원이 21개과제에참여했으며, 산업연구원의연구원 1명은 16개과제에, 에너지경제연구원 2인은 32개과제에참여한것으로나타났다. 2010~2011년에도상황은유사하였다. [ 표 17] 연구참여자집중현황 ( 단위 : 명, 개 ) 2010 2011 2012 기관명 연구과제연구과제연구과제기관명기관명원수수원수수원수수 20개 한국해양수산개발원 3 78 한국해양수산개발원 1 26 대외경제정책연구원 1 21 이상 한국해양수산개발원 4 107 한국해양수산개발원 1 17 산업연구원 3 51 산업연구원 1 16 16 에너지경제연구원 8 134 한국해양수산개발원 2 36 에너지경제연구원 2 32 20개 에너지경제연구원 1 16 한국해양수산개발원 4 76 과학기술정책연구원 3 33 과학기술정책연구원 1 11 과학기술정책연구원 3 34 산업연구원 4 47 대외경제정책연구원 1 12 국토연구원 1 12 에너지경제연구원 2 29 산업연구원 7 85 대외경제정책연구원 3 34 에너지경제연구원 5 64 산업연구원 13 167 11 한국보건사회연구원 1 11 한국교육개발원 1 15 에너지경제연구원 4 52 15개 한국해양수산개발원 8 103 한국보건사회연구원 1 12 육아정책연구소 1 12 한국해양수산개발원 15 191 한국보건사회연구원 2 23 한국환경정책평가연구원 1 15 한국여성정책연구원 1 11 한국해양수산개발원 12 153 한국환경정책평가연구원 8 99 합계 28 391 39 520 57 806 자료 : 경제인문사회연구회제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 이와같이특정연구자에게연구과제책임자가집중되는것은연구자가특정 연구분야에서탁월한능력을인정받고있어불가피한상황이있을수있다. 그러나 실제로 20 개가넘는과제의연구책임을제대로수행하는데는한계가있을수밖에 144 II. 중점평가
없으며, 현실적으로연구과제책임자가명목상의책임자로서의역할만을수행하고연구결과에실질적인책임을지지못하는문제가발생할수있다. 또한특정연구원에게연구과제참여가집중되는것도연구결과의질적인하락을가져올수있을뿐만아니라, 다른연구원들은상대적으로연구참여의기회를박탈당함으로써연구역량을제고할기회를상실할수있다. 과학기술계출연연구기관의경우 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제32조제 2항 21) 에따라연구자가동시에수행할수있는연구개발과제는최대 5개이내로, 그중연구책임자로서동시에수행할수있는연구개발과제는최대 3개이내로제한하고있다. 경제 인문사회연구회소관연구기관의경우에도과학기술계출연연구기관과유사한규정을도입하여연구성과의질을제고함으로써예산사용의효율성을제고하도록하는방안을검토할필요가있다. 다만, 연구자가참여할수있는과제수를엄격하게제한할경우, 연구비규모가작은과제에는참여를기피하는등예상되는부작용을최소화할수있는방안이함께모색될필요가있다. 라. R&D 관리기관기관운영비의출연금전환검토필요 R&D 사업의기획 평가업무를주로담당하고이는 R&D 관리기관은대부분준정부기관으로서, 인건비, 경상운영비등기관운영비에대한정부예산지원에의의존도가높다. 그러나 R&D 관리기관의기관운영비재원은기관에따라다르다. 한국산업기술평가관리원, 한국연구재단, 농림수산식품기술기획평가원등일부기관은기관운영비중일부또는전체를별도로출연금이나보조금으로정부로부터지원받고있다. 반면, 한국산업기술진흥원, 국토교통과학기술진흥원등대부분의기관은 R&D 기관운영비전체를 R&D 사업예산중일부로포함되어있는연구기획평가비를수수료형식으로지원받고있다. 21) 제 32 조 ( 연구수행에의전념 ) 2 연구자가동시에수행할수있는연구개발과제는최대 5 개이내로하며, 그중연구책임자로서동시에수행할수있는연구개발과제는최대 3 개이내로한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는연구개발과제는포함하지아니한다. 1. 제 6 조제 4 항에따른신청마감일부터 4 개월이내에종료되는연구개발과제 2. 사전조사, 기획 평가연구또는시험 검사 분석에관한연구개발과제 3. 세부과제의조정및관리를목적으로하는연구개발과제 4. 중소기업과비영리법인의공동기술개발과제로서미래창조과학부장관이관계중앙행정기관의장과협의하여그금액등을별도로정하는연구개발과제 ( 비영리법인소속연구자의연구개발과제수계산에대해서만적용한다 ) 5. 미래창조과학부장관이관계중앙행정기관의장과협의하여별도로정하는금액이하의소규모연구개발과제 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 145
[ 표 18] R&D 관리기관의기관운영비현황 (2013) 주무부처 ( 단위 : 백만원 ) 기관정부연구기획전문기관기타정부지원운영비출연 / 보조금평가비형식한국산업기술평가관리원 42,391 3,718 38,673 0 출연 산업통상자원부한국산업기술진흥원 30,706 0 30,706 0 한국에너지기술평가원 14,200 0 14,200 0 정보통신산업진흥원 17,166 17,166 0 0 출연미래창조과학부한국연구재단 67,339 17,810 49,529 0 출연 국토교통부국토교통과학기술진흥원 7,075 0 7,075 0 해양수산부한국해양과학기술진흥원 6,003 0 6,003 0 중소기업청 중소기업기술정보진흥원 9,430 3,135 3,614 2,681 출연 한국산학연협회 2,975 0 2,975 0 보건복지부한국보건산업진흥원 3,986 0 3,986 0 농림축산식품부농림수산식품기술기획평가원 7,360 7,360 0 0 출연 환경부한국환경산업기술원 3,406 0 3,406 0 한국콘텐츠진흥원 1,705 1,705 0 0 보조문화체육관광부국민체육진흥공단 300 0 300 0 기상청 기상지진기술개발사업단 394 0 394 0 한국기상산업진흥원 398 0 398 0 합계 214,834 50,894 161,259 2,681 주 : 1. 기관운영비는인건비, 경상운영비, R&D 관리와관련된기관고유사업비를합산하였음. 2. 국민체육진흥공단과같이 R&D 관리이외에기관고유사업이있는경우, 기관운영비는 R&D 관리부문의운영비를대상으로하였음. 자료 : 각부처제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. 기관마다적게는한개에서많게는 79개 R&D 사업예산에나뉘어져있는연구기획평가비에서 R&D관리기관의인건비, 경상운영비, R&D 사업의관리에필요한기관고유사업등에필요한기관운영비를충당해야한다. 그런데연구기획평가비의산정은명확한기준이없이 R&D 전문기관의운영비의확보정도와소관중앙부처의사업담당자와의협의에의해세부사업별로이루어지고있다. 한국산업기술평가원의경우 44개의사업을관리하고있는데, 관리하고있는 R&D 예산대비연구기획평가비비율은평균 2.9% 이다. 그러나사업마다연구기획평가비비율이 0.33~7.32% 로편차가매우크다. 이와같은상황은다른 R&D 관리 146 II. 중점평가
기관도유사하다. 이는사업의성격에따라연구기획평가비가다를수밖에없는현 실적인문제점도한원인이된다. 예를들어, 소액의다수과제로이루어진사업의 경우그렇지않은사업에비해평가비가많이소요될수있다. 주무부처 R&D 연구기획비율 (B/A) 의수탁전문기관예산 (A) 평가비 (B) (B/A) 범위사업수한국산업기술평가관리원 2,082,531 60,100 2.9 0.33~7.32 44 산업통상자원부한국산업기술진흥원 1,033,161 21,483 2.1 0.22~20.00 43 한국에너지기술평가원 761,710 21,464 2.8 1.09~11.86 22 정보통신산업진흥원 243,964 454 0.2 0.00~0.33 11 미래창조과학부한국연구재단 3,048,903 73,308 2.4 0.00~76.1 79 국토교통부국토교통과학기술진흥원 398,909 16,527 4.1 4.13~4.15 13 해양수산부한국해양과학기술진흥원 241,166 8,805 3.7 0.37~4.72 14 중소기업청 중소기업기술정보진흥원 320,617 11,539 3.6 2.27~9.49 7 한국산학연협회 138,878 5,507 4.0 3.97 1 보건복지부한국보건산업진흥원 278,834 6,472 2.3 0.00~6.70 17 농림수산식품부농림수산식품기술기획평가원 159,226 4,760 3.0 2.44~6.62 9 환경부한국환경산업기술원 169,295 7,404 4.4 3.95~6.46 7 한국콘텐츠진흥원 63,892 3,372 5.3 6.00~8.38 3 문화체육관광부국민체육진흥공단 7,700 300 3.9 3.90 1 기상청 [ 표 19] R&D 관리기관의연구기획평가비책정현황 (2013.10) ( 단위 : 백만원, %) 기상기술개발원 10,336 476 4.6 4.54~4.69 2 한국기상산업진흥원 13,535 426 3.1 2.50~4.98 2 합계 8,972,657 242,397 2.7 0.00~76.1 275 자료 : 각기관제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. 그러나사업의성격차이이외에도사업별로중앙부처의사업담당자와의협의과정에서 R&D 관리기관의기관운영비확보라는현실적인문제로인해연구기획평가비비율이왜곡되는측면도있다. 한국산업기술평가관리원이관리하고있는차세대중형항공기개발사업의경우, 2013년 R&D 예산은 301억 6,500만원으로 2012년예산 71억 1,300만원에비해 230억 5,200만원이증가하였는데반해, 연구기획평가비는오히려 1억 1,300만원에서 1억원으로 1,300만원이축소되었다. 이와같은사례는다른세부사업에서도다수발견되고있다. 이는연구기획평가비가원가구조와는관계없이사업별로중앙부처의사업담당자와의협의과정에서결정되기때문이다. 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 147
2012 2013 연구기획 R&D 사업비세부사업명평가비관리기관명사업비연구기획연구기획사업비증감평가비평가비증감차세대중형항공기한국산업기술평가 7,113 113 30,165 100 23,052-13 개발사업관리원나노융합2020 사업 5,000 90 12,000 50 7,000-40 한국산업기술 진흥원 한국에너지기술 평가원 한국연구재단 [ 표 20] R&D 사업비와연구기획평가비의변화 - 일부사례 그린전기자동차차량부품 개발및연구기반구축 11,450 350 16,550 200 5,100-150 첨단메디컬섬유소재개발 6,850 250 10,650 150 3,800-100 초광역연계 3D 융합산업 육성감성터치플랫폼개발및 신산업화지원산학협력선도전문대학 육성사업 9,000 400 19,300 280 10,300-120 10,500 470 12,284 400 1,784-70 12,000 740 15,000 600 3,000-140 소재부품기술기반혁신 69,050 2,275 53,239 2,592-15,811 317 전력산업융합원천기술개발 67,386 3,100 90,732 3,002 23,346-98 인공위성개발 91,134 45 104,018 11 12,884-34 우주발사체개발 44,371 92 122,700 30 78,329-62 기후변화대응기초원천 기술개발 38,000 450 45,700 200 7,700-250 글로벌박사펠로우십 15,550 785 21,550 550 6,000-235 국토교통과학기술항공안전기술개발진흥원 45,010 1,733 44,544 1,845-466 112 한국해양과학기술진해양과학조사및예보흥원기술개발 31,050 1,435 32,100 1,279 1,050-156 농림수산식품 기술기획평가원 수산실용화기술개발사업 11,911 444 13,547 360 1,636-84 한국환경산업기술원토양지하수오염방지기술개발사업 17,000 766 16,000 944-1,000 178 한국콘텐츠진흥원첨단융복합콘텐츠기술개발 56,000 2,254 54,408 3,014-1,592 760 자료 : 각기관제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 백만원 ) 148 II. 중점평가
이로인해부처별로연구기획평가비에대한통계관리가미흡할뿐만아니라과소 / 과다책정의문제가발생할소지가있으며, R&D관리기관은기관운영비를안정적으로보장받고있지못하다. 또한각 R&D 관리기관은안정적으로인건비를확보하기위해최대한많은국가R&D 사업을관리해야하기때문에, 고비용, 고위험의기획업무에는소극적으로활동하게되는등기획 평가 관리의저효율업무행태를답습하게되는악순환이발생할수있다. 이를해결하기위해 R&D 관리기관의운영에필수적인기관운영비를연구기획평가비와구별하여출연금이나보조금사업으로편성하는방안을검토할필요가있다. 연구기획평가비를전액 R&D 관리기관을지원하는사업비에편성할경우, 급변하는 R&D 환경변화에탄력적으로대응하기위한 R&D 정책기획, 외부전문가인력활용에따른비용등비일상적인소요예산을반영하기가어렵다. 따라서연구과제를기획 평가하는데직접적으로소요되는사업비는연구기획평가비로서 R&D사업의일부로계상하도록하는한편, R&D관리기관의기관운영비는출연금이나보조금으로편성함으로써 R&D 관리기관의운영비를안정적으로확보함과동시에, 연구기획평가비책정의투명성을제고하는방안을검토할필요가있다. 기초 기술 연구회 산업 기술 연구회 계 [ 부표 ] 과학기술계출연연구기관의결산잉여금집행현황 2008 2009 2010 2011 2012 결산잉여금계 38,887 62,440 63,278 63,964 64,895 연구개발적립금적립 21,780 44,065 41,097 38,106 46,624 능률성과급지급 13,424 17,972 22,182 25,858 16,601 퇴직급여충당금적립 3,073 404 0 0 1,670 기타 611 0 0 0 0 결산잉여금계 102,852 138,474 152,494 129,806 114,825 연구개발적립금적립 69,163 95,351 105,407 64,770 71,098 능률성과급지급 31,504 41,202 46,466 45,434 41,464 퇴직급여충당금적립 1,610 1,910 621 845 2,263 기타 575 11 0 18,757 0 결산잉여금계 141,739 200,914 215,772 193,770 179,720 연구개발적립금적립 90,943 139,416 146,504 102,876 117,722 능률성과급지급 44,928 59,174 68,648 71,292 58,065 퇴직급여충당금적립 4,683 2,314 621 845 3,933 기타 1,186 11 0 18,757 0 자료 : 각기관제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 백만원 ) 5. R&D 관련공공기관예산지원의효율성제고방안 149
6. 공기업예산제도의문제점과개선과제가. 문제제기현행공기업의운영에관한근거법인 공공기관의운영에관한법률 제1조 1) ( 목적 ) 에서는사전자율과사후적책임성을강조하고있다. 동법에따라공기업은예산편성시이사회의결을거쳐자율적으로편성하고있으며, 경영평가등사후적책임성확보기제를통해성과를평가받게된다. 그리고공기업의경우사업에필요한지출의대부분을정부지원이아닌자체자금을통해조달하기때문에국가의재정사업에부가되는통제장치에서벗어나있다. 이는공기업이갖고있는기업성을반영한것으로, 공기업의경우준정부기관, 기타공공기관등다른유형의공공기관에비해예산통제, 사업관리측면에서자율성을보장받고있는것이다. 2012년말현재공기업부채는 353.7조원으로전체공공기관부채 493.4조원중 71.7% 의비중을차지하고있으며, 공기업은관련법령상으로또는암묵적으로정부의지급보증을받고있어공기업의재무상태가악화될경우결국국가가공기업부채를부담하게될가능성이있다. 또한공기업은자체수입으로운영되고있지만전기요금 도로이용료 주택구입비등결국국민의부담으로운영되는것이며, 국민의생활에밀접한공공서비스를제공하고있다는점을감안할때공기업의주요한사업관련의사결정을할때어느정도의사업및예산통제가필요하다. 다만공기업의경우공익성뿐만아니라기업성이라는특성을갖고있는점을감안할때전면적인통제는바람직하지않으며, 자율성을보장하되책임성과투명성을강화하는방향으로검토할필요가있다. 따라서본평가는공기업예산의책임성과투명성확보측면에서공기업의예산편성 결산절차, 사업관리, 경영정보공시제도를중심으로현행제도상문제점에대해검토하고개선방안을제시하고자한다. 나유성사업평가관 (788-4839, nys@assembly.go.kr) 1) 공공기관의운영에관한법률 제 1 조 ( 목적 ) 이법은공공기관의운영에관한기본적인사항과자율경영및책임경영체제의확립에관하여필요한사항을정하여경영을합리화하고운영의투명성을제고함으로써공공기관의대국민서비스증진에기여함을목적으로한다. 150 II. 중점평가
나. 공기업의예산현황 2013년을기준으로공기업으로지정된공공기관은 30개로이들공기업의총지출은 247조 4,366억원이다. 지출규모가가장큰공기업은한국전력공사로 2013년에편성된예산은 62조 183억원이다. 공기업예산의대부분을차지하는것은사업비로 2013년현재 181조 1,910억원이편성되어있으며, 인건비는 7조 3,671억원이편성되어있다. [ 표 1] 2013 년공기업의지출예산현황 ( 단위 : 억원 ) 지출 인건비 경상운영비 사업비 차입금상환 기타 합계 부산항만공사 122 79 3,086 1,600 1,313 6,200 인천국제공항공사 739 5,728 3,887 3,990 4,353 18,697 인천항만공사 112 184 1,893 503 47 2,739 한국가스공사 2,511 3,015 411,995 22,361 12,351 452,233 한국공항공사 1,154 3,430 1,151 1,515 7,250 한국남동발전 1,185 4,825 51,502 2,944 2,158 62,614 한국남부발전 1,146 4,222 72,911 6,107 814 85,200 한국동서발전 1,385 3,602 64,530 1,389 70,906 한국서부발전 1,207 4,706 65,321 2,202 1,606 75,043 한국석유공사 1,264 707 62,629 183 4,717 69,499 한국수력원자력 4,907 1,135 86,212 14,259 10,953 117,466 한국전력공사 15,961 3,952 492,884 44,815 62,571 620,183 한국중부발전 1,656 487 49,880 3,835 13,621 69,479 한국지역난방공사 1,138 546 27,201 4,535 1,545 34,965 대한석탄공사 1,046 926 1,957 3,929 대한주택보증주식회사 275 134 9,292 1,372 11,073 여수광양항만공사 109 206 366 3,225 188 4,094 울산항만공사 68 66 550 91 775 제주국제자유도시개발센터 163 114 3,782 500 779 5,338 한국감정원 640 495 2,271 3,406 한국관광공사 301 503 3,750 132 267 4,953 한국광물자원공사 446 691 12,201 4,166 888 18,393 한국도로공사 3,198 9,752 39,992 38,300 3,983 95,225 한국마사회 1,364 524 74,621 3,368 79,878 한국방송광고진흥공사 284 184 2,119 4 2,590 한국수자원공사 4,165 713 33,928 13,067 5,317 57,191 한국조폐공사 1,847 544 1,344 117 357 4,208 한국철도공사 20,630 876 31,363 17,114 999 70,982 한국토지주택공사 4,262 3,658 200,653 111,194 98,655 418,422 해양환경관리공단 384 128 911 1 8 1,434 합계 73,671 56,132 1,811,910 295,150 237,503 2,474,366 자료 : 기획재정부공공기관경영정보공개시스템자료를이용하여국회예산정책처가재작성함. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 151
다. 공기업예산의국회보고절차신설및수입 지출계획서제출검토필요공기업의부채규모는 2012년말현재 353조 6,622억원으로 2008년말 200조 8,177 억원에비해 76% 증가하였으며, 당기순손실은 2012년 3조 3,854억원에이르는등공기업의경영실적은지속적으로악화되고있다. [ 표 2] 2008~2012 년공기업부채및당기순이익 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 부채 2,008,177 2,386,720 2,920,039 3,291,017 3,536,622 당기순이익 147 36,246 23,486-5,512-33,854 주 : 공기업의경우 2009 년까지는기존의기업회계기준, 2010 년이후는국제회계기준에의해작성 ( 연결재무제표기준 ) 된것으로전체기간의직접비교에는한계가있음. 자료 : 기획재정부제출자료. 한편 2013년 5월감사원 2) 이 9대주요공기업 3) 의경우자체사업으로인한금융부채증가액이 33조 4,081억원으로전체금융부채증가액중 31% 의비중을차지한다고지적한것처럼, 최근의공기업의책임경영과더불어자율성확대경향은공기업의재량권남용또는공기업의자의적경영의가능성을높여주고있다. [ 표 3] 2007~2011년 9개공기업의금융부채순증가액구분 ( 단위 : 억원, %) 금융부채순증가액 정책사업 기타자체사업 요금통제 해외사업 1,062,495 (100) 429,769 (41) 334,081 (31) 170,758 (16) 127,887 (12) 자료 : 감사원의감사보고서를이용하여국회예산정책처가재작성함. 국회에서심의되는공기업정부지원예산안은정부의예산서내에포함되어있는예산만으로한정되며, 2014년도예산안중공기업에대해정부가직접지원하는규모를집계한결과국회의예산심의시논의되는예산은 6.6조원에불과하다. 이는 2013년공기업총지출이 247조 4,366억원에달하는것을감안할때, 공기업의예산편성과정에서국회가관여할수있는예산은 2.7% 수준에불과하다. 2) 감사원, 공기업재무및사업구조관리실태. 2013.5.p.15. 3) 한국토지주택공사, 한국전력공사, 한국가스공사, 한국도로공사, 한국석유공사, 한국철도공사, 한국수자원공사, 한국광물자원공사, 대한석탄공사. 152 II. 중점평가
[ 표 4] 2014년도공공기관유형별정부지원예산안현황 ( 단위 : 조원, %) 정부정부정부기타융자금출연금보조금출자금이전수입 합계 시장형공기업 0.2 0.3 0.3 0.8 준시장형공기업 0.1 3.0 0.7 1.8 0.3 5.8 합계 0.1 3.2 1.0 2.1 0.3 6.6 자료 : 각공공기관제출자료를이용하여국회예산정책처가집계함. [ 표 5] 2013 년공기업지출현황 ( 단위 : 억원, %) 사업비차입금상환기타인건비경상운영비합계 1,811,910 295,150 237,503 73,671 56,132 2,474,366 (73.2) (11.9) (9.6) (3.0) (2.3) (100.0) 자료 : 기획재정부공공기관경영정보공개시스템자료를이용하여국회예산정책처가재작성함. 다만국회는 헌법 제61조, 국정감사및조사에관한법률 에의해공기업을국정감사및국정조사대상으로하고있으며, 공기업의설립법제정 개정권한이있다. 그리고현행 공공기관의운영에관한법률 은공기업의자율성과책임성을강조하고있으며, 공기업은공익성을추구하지만동시에자율과책임을기초로한기업성을특징으로한다. 이러한점을감안할때공기업예산편성시국회의전면적인통제방안보다는공기업예산편성과정에서투명성과책임성을강화하는방안에대해검토가필요하다. 따라서 공공기관의운영에관한법률 을개정하여이사회의결로확정된공기업예산을국회소관상임위원회에보고하는방안을검토할필요가있다. 그러나현재공기업은예산총칙 추정손익계산서 대차대조표 자금계획서등재무제표중심의예산서를작성하고있어서, 현재의예산서를국회에제출한다면공기업의세부사업내용을파악할수없는실정이다. 이와관련하여 2011년국정감사시기획재정위원회에서는시정 처리요구사항으로기획재정부에공기업 준정부기관의예산서가비목별뿐만아니라사업별 ( 프로그램별 ) 로구분되고, 단가 수량등의산출내역이표시될수있도록개선방안을검토하여 2012년도국정감사시보고할것을채택한바있다. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 153
국회의시정요구사항에대해기획재정부는공공기관의수입 지출세부내역을파악할수있도록 2013년도공기업 준정부기관예산편성지침 에공공기관이예산서를제출할때첨부서류로수입 지출계획서를작성하도록하고있다. 동지침에따라공기업 준정부기관의이사회의장은예산 ( 안 ) 과예산심의에필요한부속서류 ( 수입 지출계획서를포함 ) 를예산 ( 안 ) 의결을위한이사회개최일 15일전까지이사회구성원에게송부하고, 주무기관의장및기획재정부장관에게함께송부해야한다. 수입 지출계획서에는기존예산서와다르게공공기관의사업을부문- 사업- 세부사업의구조로구분하고있으며, 기관의전체수입과지출에대한내역과특징, 각사업별설명자료를포함하고있다. 따라서공기업예산을국회소관상임위원회에보고할때공기업예산서첨부서류인수입 지출계획서를포함하여보고하는방안에대해검토가필요하다. [ 표 6] 공공기관의운영에관한법률 일부개정안현행개정안제40조 ( 예산의편성 ) 1~5 ( 생략 ) 제40조 ( 예산의편성 ) 1~5 ( 현행과같음 ) 6공기업 준정부기관은제3항내지제5항 6공기업 준정부기관은제3항내지제5항의규정에따라예산이확정되거나변경된의규정에따라예산이확정되거나변경된경우지체없이기획재정부장관, 주무기관경우지체없이기획재정부장관, 주무기관의장및감사원장에게그내용을보고하의장및감사원장, 국회소관상임위원회여야한다. 에그내용을보고하여야한다. 자료 : 국회예산정책처가작성함. 라. 공기업예산사업타당성재조사도입검토필요 (1) 공공기관예비타당성조사제도보완필요 ( 가 ) 법적근거확보필요공공기관의경우기존에자체적으로타당성을평가하였으나, 2011년부터기획재정부는공공기관사업중총사업비 500억원이상의대규모신규사업에대해예비타당성조사를담당하는외부전문기관을지정하여예비타당성조사를시행하고있다. 그러나정부예산사업에대한예비타당성조사제도는 국가재정법 제38조에규정 154 II. 중점평가
되어있으나, 공기업 준정부기관의사업에대한예비타당성조사제도의경우법률에별도의규정이없고 공기업 준정부기관예산편성지침 에규정되어있어법적근거가미흡한상황이다. 동제도가공공기관의재정운용에미치는중요성을감안할때공기업 준정부기관사업에대한예비타당성제도를법률에직접규정함으로써제도의이행가능성을높이고법적구속력을확보할필요가있다. 따라서 공공기관의운영에관한법률 제40조를개정하여법률적근거를확보하고대상사업및면제사유등을명확히규정할필요가있다. ( 나 ) 예비타당성조사면제사업에대한사업규모의적정성조사내실화필요 2012년 11월발표된 공공기관예비타당성조사내실화방안 에따르면, 기획재정부는예비타당성면제기준을보다구체화하여면제요건을강화하고, 면제사업에대한사업규모의적정성검토를실시하겠다고밝히고있다. 이와같은 사업규모의적정성조사 는 2011년공공기관예비타당성조사세부시행계획에도포함되어있던사항으로, 당시에도기획재정부장관은예비타당성조사면제사업에대하여 ( 예 : 공공기관청사건립등이기획재정부장관과의협의결과면제사업으로분류되는경우 ) 필요한경우공공성분석, 수익성분석등을수행하지않고적정사업규모, 총사업비, 효율적대안등을검토하게할수있다고규정하였다. 그러나 2011년기획재정부주도의공공기관예비타당성조사가실시된이후 2013년 9월말현재예비타당성조사가면제된 270건중적정사업규모, 총사업비등이검토된사업은전무한실정이다. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 155
2011 상반기 2011 하반기 2012 상반기 2012 하반기 2013 상반기 합계 [ 표 7] 2011~2013 년예비타당성조사현황 예비타당성조사 면제 107 (89.9) 66 (94.3) 50 (83.4) 9 (45) 38 (74.5) 270 (84.4) 조사실시 12 (10.1) 3 (4.3) 5 (8.3) 8 (40) 11 (21.6) 39 (12.2) 조사철회 1 (1.4) 5 (8.3) 3 (15) 2 (3.9) 11 (3.4) 주 : 괄호속숫자는해당연도예비타당성조사대상사업중비중을나타냄. 자료 : 기획재정부가제출한자료를이용하여국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 건수, %) 예비타당성조사대상사업 119 (100) 70 (100) 60 (100) 20 (100) 51 (100) 320 (100) 현재예비타당성조사가면제된사업의경우사업규모나총사업비가검토가되지않았으며, 예비타당성조사면제율이최근 3년간 84.4% 에달하는점을감안할때구체적인 사업규모적정성조사 방안이수립되지않는다면예비타당성조사제도의실효성이저하될것으로판단된다. 따라서향후기획재정부는예비타당성조사면제사업에대해유형을구분하고구체적인 사업규모적정성조사 방안을수립하는방안을검토할필요가있다. ( 다 ) 타당성재조사도입및공공기관대규모사업관리방안검토필요재정사업예비타당성조사의경우타당성재조사를규정하고있다. 타당성재조사는사업추진과정에서일정한요건에해당하는사업에대해그타당성을객관적으로재조사하여불필요한사업비증액을억제함으로써재정지출의효율성을제고함을목적으로한다. 총사업비관리지침 에따르면기획재정부장관은 1사업추진과정에서총사업비가예비타당성조사대상규모로증가한사업, 2예비타당성조사대상사업중예비타당성조사를거치지않고예산또는기금운용계획에반영되어추진중인사업등에대해서타당성재조사를시행하고있다. 156 II. 중점평가
[ 표 8] 2012 예비타당성조사운용지침 제40조 ( 타당성재조사 ) 1기획재정부장관은 국가재정법 제50조 4) 및같은법시행령제22조에따라타당성재조사를시행할수있다. 2타당성재조사요건, 절차, 조사내용등은 국가재정법 제50조제4항에따른총사업비관리지침상의관련규정을적용한다. 자료 : 기획재정부제출자료. 그러나공공기관예비타당성조사는타당성재조사제도가결여되어있기때문에사업추진과정에서사업비가예비타당성조사대상규모로증가하는경우이를검토할수없는실정이다. 한편 2013년부터기획재정부는공공기관의사업내역을파악할수있도록 수입 지출계획서 를예산서의첨부서류로제출하도록하고있으므로, 이를기반으로공공기관의사업비변동을파악할수있을것으로판단된다. 따라서향후기획재정부는타당성재조사제도를도입하여특정사업의사업비규모가예비타당성조사대상규모로증가하는경우타당성재조사를시행하여사업타당성을분석하는방안을검토할필요가있다. 4) 국가재정법 제 50 조 ( 총사업비의관리 ) 1 각중앙관서의장은완성에 2 년이상이소요되는사업으로서대통령령이정하는대규모사업에대하여는그사업규모 총사업비및사업기간을정하여미리기획재정부장관과협의하여야한다. 협의를거친사업규모 총사업비또는사업기간을변경하고자하는때에도또한같다. 2 기획재정부장관은제 1 항의규정에따른사업중총사업비가일정규모이상증가하는등대통령령이정하는요건에해당하는사업및감사원의감사결과에따라감사원이요청하는사업에대하여는사업의타당성을재조사하고, 그결과를국회에보고하여야한다. 3 기획재정부장관은국회가그의결로요구하는사업에대하여는사업의타당성을재조사하고, 그결과를국회에보고하여야한다. 4 기획재정부장관은총사업비관리에관한지침을마련하여각중앙관서의장에게통보하여야한다. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 157
(2) 심층평가제도의조속한도입필요국가재정사업의경우 국가재정법 제8조제 6항 5) 과시행령제3조 6) 에따라재정사업자율평가결과추가적인평가가필요하다고판단되는사업, 부처간유사 중복사업, 향후지속적재정지출급증이예상되는사업, 그밖에사업추진성과를점검할필요가있는사업등에대해종합적이고체계적인심층평가를수행하고있다. 한편현행공기업이수행하고있는사업에대한사후책임성확보방안은경영실적평가이나, 경영실적평가는성과급지급의수단으로이용되고있어사업과예산이직접적으로연계된방식이라볼수없다. 또한경영실적평가시공기업의주요사업은 100점만점에 50점으로일부항목에해당되며, 사업별로심도있는사업평가결과는도출하기어려운측면이있다. 따라서재정사업심층평가제도를참고하여공공기관경영평가시문제가되는사업, 향후지속적으로재정지출급증이예상되는사업, 사업추진성과를점검할필요가있는사업등에대해심층평가를도입하는방안에대해검토가필요하다. 특히해외자원개발, 해외대규모 PF사업, 해외사업자본출자사업 (M&A) 의경우 2011년부터 2012년까지총 57건, 총사업비기준으로 44조 2,484억원에해당하는사업들이면제되어, 사업타당성에대한검토가상대적으로미흡한측면이있다.. [ 표 9] 2011~2012 년해외자원개발등예비타당성조사면제사업현황 대규모 PF 해외자원개발해외사업자본출자합계 건수 24 23 10 57 사업비 148,118 198,414 95,952 442,484 주 : 괄호속숫자는해당연도예비타당성조사대상사업중비중을나타냄. 자료 : 기획재정부가제출한자료를이용하여국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 건수, 억원 ) 5) 국가재정법 제 8 조 ( 성과중심의재정운용 ) 6 기획재정부장관은대통령령이정하는바에따라주요재정사업에대한평가를실시하고그결과를재정운용에반영할수있다. 6) 국가재정법시행령 제 3 조 ( 재정사업의성과평가 ) 기획재정부장관은법제 8 조제 6 항에따라각중앙관서의장과법제 8 조제 1 항에따른기금관리주체 ( 이하 기금관리주체 라한다 ) 에게기획재정부장관이정하는바에따라주요재정사업을스스로평가 ( 이하 재정사업자율평가 라한다 ) 하도록요구할수있으며, 다음각호의어느하나에해당하는사업에대해서는심층평가를실시할수있다. 1. 재정사업자율평가결과추가적인평가가필요하다고판단되는사업 2. 부처간유사 중복사업또는비효율적인사업추진으로예산낭비의소지가있는사업 3. 향후지속적재정지출급증이예상되어객관적검증을통해지출효율화가필요한사업 4. 그밖에심층적인분석 평가를통해사업추진성과를점검할필요가있는사업 158 II. 중점평가
이에대해기획재정부는해외투자사업중자본출자에해당하는사업은타당성분석의실익이있는자본출자유형을선별하기위하여한시적으로 2011년도신규사업에대해서면제하였다고밝히고있다. 그리고대규모 PF사업의경우대주단에의해사전에충분히타당성이검증이이루어졌다는점, 한국석유공사의해외유전개발사업의경우정부정책에의해추진이결정된사업이라는점이인정되어예비타당성조사에서제외되었다고설명하고있다. 그러나해외자원개발공기업의경우물량확대위주의비효율적해외자원개발사업투자를하고있으며, 투자에부족한자금을사채발행등차입금에의존하면서각공기업의부채와이자비용이증가하고당기순이익이축소되는등재무건전성과수익성이악화 7) 되고있다. 따라서향후기획재정부는기존에예비타당성조사에서면제되었던해외자원개발사업, 해외대규모 PF사업, 해외사업자본출자사업에대해심층평가를수행하여사후책임성을확보하는방안에대해검토할필요가있다. [ 표 10] 공공기관의운영에관한법률 일부개정안현행개정안제40조 ( 예산의편성 ) 1~6 ( 생략 ) 제40조 ( 예산의편성 ) 1 6 ( 현행과같음 ) 7 공기업 준정부기관은대통령령으로정하는대규모신규투자사업및자본출자에대한예산을편성하기위하여대통령령으로정하는바에따라미리예비타 < 신설 > 당성조사를실시하여야한다. 8기획재정부장관은대통령령이정하는바에따라공공기관의사업에대한평가를실시하고그결과를사업운용에반영할수있다. 자료 : 국회예산정책처가작성함. 7) 국회예산정책처, 2012 회계연도공공기관결산평가, 2013.7.p.123. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 159
마. 공기업예산사업의공시정보충실도강화필요 공공기관의운영에관한법률 제 11 조제 1 항 ( 경영공시 ) 8) 에따라공공기관은경영목 표와예산및운영계획, 결산서등을인터넷홈페이지를통해공시하고있다. Ⅰ. 일반현황 Ⅱ. 기관운영 [ 표 11] 알리오의기관별경영공시현황 Ⅲ. 주요산업및 경영성과 Ⅳ. 대내외평가 Ⅴ. 공지사항 01 일반현황 02 임직원수 12 요약대차대조표 23 국회지적사항 30 창의경영사례 03 임원현황 13 요약손익계산서 24 감사원지적사항 31 채용정보 04 신규채용현황 및유연근무현황 14 수입 지출현황 25경영실적평가정보 32입찰정보 05 임원연봉 15 주요사업 26 경영평가지적사항 33 연구보고서 16공공기관투자 06직원평균보수집행현황 17자본금 주주 07기관장업무추진비현황 08 복리후생비 18 장단기차입금 09 임원국외출장정보 19 투자 출자현황 10 노동조합관련 20 연간출연 증여 11 취업규칙 21 경영부담비용추계 22 납세정보현황 27고객만족도조사 34기타정보공개결과 28감사의직무수행 실적평가결과 29이사회의록 내부감사결과 자료 : 공공기관경영정보공개시스템을이용하여국회예산정책처가작성함. 8) 공공기관의운영에관한법률 제 11 조 ( 경영공시 ) 1 공공기관은다음각호의사항을공시하여야한다. 다만, 주무기관의장은국가안보상필요하다고인정하는경우기획재정부장관과협의하여일부를공시하지아니하도록할수있다. 1. 경영목표와예산및운영계획 2. 결산서 3. 임원및운영인력현황 4. 인건비예산과집행현황 5. 자회사와의거래내역및인력교류현황 6. 제 13 조제 2 항의규정에따라실시된고객만족도조사결과 7. 제 36 조제 1 항에따른감사나감사위원회감사위원의직무수행실적평가결과 8. 제 48 조의규정에따른경영실적평가결과 9. 정관 사채원부및이사회회의록. 다만, 이사회회의록중경영비밀에관련된사항은 공공기관의정보공개에관한법률 에따라공개하지아니할수있다. 10. 감사또는감사위원회의감사보고서 11. 주무기관의장의공공기관에대한감사결과 12. 감사원법 제 31 조 ( 변상책임의판정등 ) 내지제 34 조의 2( 권고등 ) 의규정에따라변상책임판정, 징계 시정 개선요구등을받거나 국정감사및조사에관한법률 제 16 조 ( 감사또는조사결과에대한처리 ) 의규정에따라시정요구를받은경우그내용과그에대한공공기관등의조치사항 13. 그밖에공공기관의경영에관한중요한사항으로서기획재정부장관이운영위원회의심의 의결을거쳐공시하도록요청한사항 160 II. 중점평가
또한동법제12조 ( 통합공시 ) 9) 에따라기획재정부장관은각공공기관이공시하는사항중주요사항을별도로표준화하고이를통합하여공공기관경영정보공개시스템 ( 이하알리오 ) 에공시하고있다. 통합공시항목중기관별경영공시에기재된공기업의예산정보는 Ⅲ. 주요산업및경영성과중 14. 수입 지출현황, 15. 주요사업, 16. 공공기관투자집행현황이다. 실제로알리오를통해공개되는공기업관련예산정보에대해한국전력을사례로들어살펴보면다음과같다. 수입 지출현황은 2013년 공공기관의운영에관한법률 시행령개정에따라 2011년도결산부터신규입력되었는데, 한국전력의정부지원수입과기타사업수입, 인건비와사업비등개략적인정보가담겨있다. 수입 지출 정부지원 수입 [ 표 12] 알리오에공시된한국전력공사수입 지출현황 직접지원 간접지원 2011 결산 2012 결산 2013 예산 출연금 0 0 0 보조금 0 0 0 부담금 0 0 0 이전수입 0 0 0 부대수입 0 0 0 사업수입 459,849 529,736 540,101 위탁수입 0 0 0 독점수입 0 0 0 부대수입 0 0 0 소계 459,849 529,736 540,101 기타사업수입 0 0 0 부대수입 0 0 0 출자금 0 0 0 차입금 76,911 83,926 80,082 기타 0 0 0 수입합계 536,760 613,662 620,183 인건비 13,829 14,024 15,961 경상운영비 3,147 3,189 3,952 사업비 425,745 506,894 492,884 차입상환금 40,942 38,729 44,815 기타 53,096 50,826 62,571 지출합계 536,760 613,662 620,183 자료 : 공공기관경영정보공개시스템을이용하여국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 억원 ) 9) 제 12 조 ( 통합공시 ) 1 기획재정부장관은제 11 조제 1 항의규정에따라각공공기관이공시하는사항중주요사항을별도로표준화하고이를통합하여공시할수있다. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 161
주요사업의경우송변전설비, 배전설비, 정보통신설비, 업무설비, 무형자산등 5 가지주요사업과관련해최근 5 개년의결산자료와당해연도예산자료를공개하고 있다. [ 표 13] 알리오에공시된한국전력공사의주요사업 ( 단위 : 억원 ) 2008 결산 2009 결산 2010 결산 2011 결산 2012 결산 2013 예산 송변전설비 17,192 22,471 23,299 24,647 21,272 22,216 배전설비 24,140 24,654 21,626 23,564 22,302 22,672 정보통신설비 1,328 1,377 1,644 991 968 1,952 업무설비 1,033 733 1,093 592 787 1,701 무형자산 66 106 188 82 71 204 자료 : 공공기관경영정보공개시스템을이용하여국회예산정책처가작성함. 그리고공공기관투자 ( 예산 ) 집행현황의경우매월말한국전력예산의집행액 만을기재하고있다. [ 표 14] 알리오에공시된 2013년 2/4분기한국전력공사의공공기관투자 ( 예산 ) 집행현황 ( 단위 : 억원 ) 공공기관투자 ( 예산 ) 집행현황계 1월 2월 3월 4월 5월 6월집행현황 3,176 3,335 7,216 3,052 3,900 8,785 29,464 자료 : 공공기관경영정보공개시스템을이용하여국회예산정책처가작성함. 이처럼현재공공기관경영정보공개시스템을통해제공되는정보는공기업의수입 지출의개략적인현황, 부문별사업의예산규모, 전체예산의월말집행현황등개략적인정보에불과해, 현재공개되는자료로는공기업이현재수행중인사업에대해서정확히파악할수없는실정이다. 한편 2013년 7월 8일기획재정부가발표한 공공기관합리화정책방향 에따르면, 기획재정부는공공기관의투명성을확보하기위해공공정보를개방하고국민감시체제를강화하는방안을추진하고있다. 162 II. 중점평가
[ 표 15] 공공기관합리화정책방향 중국민직접감시체제강화방안 공공기관경영정보시스템개편및공개확대공공기관에대한연차보고서발간자료 : 기획재정부제출자료. 공공기관에대한경영정보를국민이더쉽게이해하고활용하기편하도록알리오개편공공기관경영관련정보중추가공개사항을적극발굴하여통합공시를확대불성실공시에대한점검수준을강화하여공시정확성확보공공기관정책의추진및집행상황, 기관별경영실적등에대한종합적인백서를매년발간 배포 따라서공공기관경영정보를총괄하는기획재정부는향후공기업의전체예산에대한설명과주요사업에대한설명, 사업별수입과지출내역등예산관련정보를공공기관경영정보시스템에추가로공개하여공기업의예산투명성과책임성을강화하는방안에대해검토할필요가있다. 앞서살펴본것처럼기획재정부는 2013년현재공공기관이기획재정부에예산서를제출할때수입 지출계획서를첨부하도록하고있다. 수입 지출계획서에는사업별수입총괄표, 사업별지출총괄표, 지출사업설명서를포함시키도록하였다. 사업별지출총괄표는기관의부문- 사업- 단위사업 -세부사업별로지출내역을모두작성하도록하고있으며, 지출사업설명서는사업의구분과연도별예 결산액, 사업목적, 사업내용 ( 사업기간, 총사업비, 사업규모, 지원조건, 사업시행주체 ), 지원근거및추진경위등을기재하도록하고있다. 이는공기업이수행하고있는차년도예산에대한정보를포괄하는것으로, 현재의단순한수입 지출현황에서벗어나공기업예산정보의투명성을유도할수있는조치로기대된다. 따라서향후기획재정부는수입 지출계획서를공공기관경영정보시스템에추가로공개하는방안을검토할필요가있다. 다만공기업의경우기업비밀등의사유로적극적으로공개하지못하는경우가있으므로, 이에대해서는제한적공개등을하는방안을고려해야할것이다. 6. 공기업예산제도의문제점과개선과제 163
III. 기관별평가
III. 기관별평가 1. 한국토지주택공사 10) 가. 정부지원예산안현황한국토지주택공사에대한 2014년정부지원예산안은총 3조 665억원으로, 2013년 2 조 4,971억원대비 5,693억원증가하였다. 국민주택기금에반영된공사지원기금운용계획안은 3조 381억원규모이며, 일반회계에반영된공사지원예산안은 284억원규모이다. [ 표 1] 한국토지주택공사의 2014 년도정부지원예산안현황 ( 단위 : 백만원, %) 회계 / 기금국민주택기금일반회계 세부사업명 2012 2013 2014 증감결산예산 (A) 예산안 (B) (B-A) (B-A)/A 국민임대 ( 출자 ) 168,940 386,016 507,932 121,916 31.6 국민임대 ( 융자 ) 36,850 818,265 657,043-161,222-19.7 다가구매입 ( 출자 ) 104,125 252,626 291,593 38,967 15.4 영구임대 ( 출자 ) 333,575 144,086 134,588-9,498-6.6 공공임대 ( 융자 ) 1,901,940 805,930 593,879-212,051-26.3 행복주택 ( 출자 ) 266,265 266,265 순증 행복주택 ( 융자 ) 541,493 541,493 순증 전세임대경상보조 31,459 30,334 45,310 14,976 49.4 소계 2,576,889 2,437,257 3,038,103 983,617 40.4 노후공공임대시설개선 54,100 59,500 28,000-31,500-52.9 청소년국토교육지원 397 360 360 소계 54,497 59,860 28,360-31,500-52.6 합계 2,631,386 2,497,117 3,066,463 569,346 22.8 주 : 2014 년공사에대한정부지원예산안은공사의사업계획을토대로산출한것임. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 윤상우사업평가관 (788-4836, yooon@assembly.go.kr) 1. 한국토지주택공사 167
공공주택건설사업 ( 국민임대, 영구임대, 다가구매입임대, 공공임대, 행복주택 ) 의한국토지주택공사지원분 3조 381억원은전체공공주택건설사업의기금운용계획안 5조 201억원대비 60.5% 에달한다. 2014년신규사업으로국민주택기금에행복주택출자와행복주택융자사업이반영되었으며, 이를위해한국토지주택공사에대하여총 8,078억원이지원될예정이다. 나. 공공주택건설 : 사업추진일정을고려한계획안감액검토필요 (1) 현황동사업은저소득층의주거안정을도모하기위하여저소득층이저렴한비용으로거주할수있는임대주택건설비용을지원하는사업으로, 2014년국민주택기금기금운용계획안에따르면한국토지주택공사에대한지원분은 2조 7,012억원으로계획되었다. 동사업은주택의유형에따라국민임대, 영구임대, 공공임대, 행복주택의세부사업으로분류되며, 구체적인유형별사업특징은다음 [ 표 2] 와같다. [ 표 2] 한국토지주택공사의공공주택건설사업세부내역 ( 단위 : 억원 ) 지원 2014 사업내용형태예산안 국민임대 출자소득 1~4분위저소득층주거안정을위해전용 60m2이하의 5,079 융자주택을건설, 시세의약 60~80% 수준으로 30년간임대 6,570 영구임대 출자 기초생활수급자등최저소득층을위해전용 40m2이하의주택을건설하여시세의 30% 이하로 50년간임대 1,346 공공임대 융자 소득 3~5분위무주택 저소득층에게 5년이상임대를목적으로 85m2이하의공동주택을건설하여일정기간임대후분양 5,939 전환 출자 사회초년생 신혼부부 대학생등주거취약계층에철도부지, 2,663 행복주택 융자 유휴국 공유지등도심내가용부지를활용하여저렴한임대주택공급 5,415 합계 27,012 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 주택유형별, 정부사업비부담비율은다음 [ 표 3] 과같이예정되어있다. 국민 임대주택과행복주택의경우기금출자분 30%, 기금융자분 40% 의비율로정부로부 168 III. 기관별평가
터사업비를조달한다. 영구임대주택의경우기금에서사업비의 85% 가출자되며, 공공임대주택의경우 60 m2이하주택의경우호당 5 천 5 백만원, 60 m2초과 85 m2미 만주택의경우호당 7 천 5 백만원이정액으로융자된다. [ 표 3] 세부사업별정부사업비부담비율 국민임대행복주택영구임대공공임대 국민주택기금출자 30 30 85 ( 단위 : %) 국민주택기금융자 40 40 정액지원 주 : 공공임대는 55 백만원 (60 m2이하 ), 75 백만원 (60 m2초과 85 m2미만 ) 호당정액지원. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 동사업은블록별승인연도를기준으로 (1년차) 4년에걸쳐출자금, 융자금을지원하고있으며, 구체적인연차별재정지원비율은다음 [ 표 4] 와같다. 국토교통부는착공이전에연차별로지원금을나누어집행하는이유에대하여사업시행자인한국토지주택공사의초기사업비부담을완화하기위한것이라고설명하고있다. 국민임대 행복주택 [ 표 4] 정부의연차별재정지원비율 승인연도 (1 년차 ) 승인연도 +1 년 (2 년차 ) 승인연도 +2 년 (3 년차 ) 승인연도 +3 년 (4 년차 ) 국민주택기금출자 20 25 25 30 국민주택기금융자 30 40 준공시 30 1) 국민주택기금출자 20 25 25 30 국민주택기금융자 30 40 준공시 30 1) 영구임대국민주택기금출자 30 40 30 공공임대국민주택기금융자 30 40 준공시 30 1) 주 : 융자금의경우준공완료시마지막 30% 를지원함. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. ( 단위 : %) (2) 연차별재정지원방식조정필요 공공주택의건설은다음표와같이사업지구지정 블록별사업승인 용지보상 준비 용지보상개시 용지보상완료 대지조성 문화재조사및발굴 건설 1. 한국토지주택공사 169
공사착공의순서로이루어진다. 한국토지주택공사는이러한절차가순차적으로진 행될경우사업승인이후건설공사착공까지통상 3 년내외의시간이소요되며, 착 공이후준공까지는통상 2 년내외의시간이소요된다고설명하고있다. [ 표 5] 보금자리주택사업추진절차 지구지정 (6개월) 사업승인 건설공사 문화재 착공 (2 3개월) 발굴 (3개월) (2 3개월) 보상준비 대지조성 착공 (7개월) (1개월) 보상개시 (12 개월 ) 보상완료 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 국민임대, 행복주택사업을가정하고이러한사업추진일정에따른기금배정계획을살펴보면다음 [ 표 6] 과같다. 1차년도 ( 사업승인연도 ) 를 n년도라할경우, n-1년에는지난 4.1 발표된 서민주거안정을위한주택시장정상화종합대책 등에따른연차별주택공급계획을기초로 n년의사업승인물량을예측하고, 이에대하여정부지원율및연차별재정지원율을적용하여기금운용계획안을계획한다. 이는 n-1년말국회의심의를거쳐확정된다. n년에는국토교통부장관이수립 시행하는주택종합계획 1)2) 을토대로실제 n년도지역별 유형별주택인 허가 ( 사업승인 ) 계획이확정된다. 이에따른개별블록별사업계획은일반적으로 n년도말 (12월) 에승인되기때문에, 3) 사업승인물량에대하여계획된 1차년도출자금 융자금역시일반적으로 n년도말 (12월) 에배정된다. 1) 주택법 제 7 조 ( 주택종합계획의수립 ) 1 국토교통부장관은국민의주거안정과주거수준의향상을도모하기위하여다음각호의사항이포함된주택종합계획을수립 시행하여야한다. 1. 주택정책의기본목표및기본방향에관한사항 2. 국민주택 임대주택의건설및공급에관한사항 3. 주택 택지의수요 공급및관리에관한사항 4. 주택자금의조달및운용에관한사항 5. 저소득자 무주택자등주거복지차원에서지원이필요한계층에대한주택임차료보조및주택지원에관한사항 6. 건전하고지속가능한주거환경의조성및정비에관한사항 7. 주택의리모델링에관한사항 2 주택종합계획은연도별계획과 10 년단위의계획으로구분하며, 연도별계획은 10 년단위의계획을토대로해당연도 2 월말까지수립하여야한다. 2) 2013 년주택종합계획은 2013.6.21. 확정되어발표되었다. 3) 한국토지주택공사는사업승인신청의전제조건으로서 보금자리주택건설등에관한특별법 제 35 조제 1 항및동법시행령제 20 조에따라제출하여야하는주택과부대시설및복리시설배치도, 주택지구조성공사설계도, 주택법시행규칙 별표 2 에따른대지조성계획도, 각층평면도등의설계및자금계획수립등이완료되어야하고, 관계기관과의협의 (30 일이내 ) 및검토에 1 개월내외가소요되므로통상적으로사업계획은당해연도 12 월에승인된다고설명하고있다. 170 III. 기관별평가
n+1~n+3년동안에는토지보상이이루어지며, n+3년에토지보상이완료되고지장물철거및문화재조사 발굴이완료된블록의경우건설공사착공이이루어진다. 출자금의경우 4차년도인 n+3년에배정이완료되며, 융자금의경우일반적인준공시점인 n+5년에배정이완료된다. [ 표 6] 사업추진절차별기금배정현황 ( 단위 : %) n n+1 n+2 n+3 n+4 n+5 n-1 (1차년도) (2차년도) (3차년도) (4차년도) (5차년도) (6차년도) 기금운용토지보상사업추진일정계획안사업승인토지보상 준공및착공계획기금운용출자 20 25 25 30 계획안배정융자 30 40 30 사업승인일반적 ( 예정 ) 출자금융자금으로융자금, 비고물량을출자금배정, 배정 배정연도말출자금배정기초로완료완료 (12월) 편성주 : 위사업추진일정은사업승인후착공까지통상적으로 3년이소요된다는전제하에작성된것임. 자료 : 한국토지주택공사제출자료를이용하여국회예산정책처가분석함. 이와같은연차별국민주택기금재정지원방식과관련하여다음과같은예산운용상의문제점을지적할수있다. 첫째, 3차년도까지한국토지주택공사에지원되는금액은국민임대, 행복주택사업의경우출자금과융자금은정부지원분의 70% 에달한다. 그러나블록별사업승인시점부터착공시점까지통상 3년내외가소요되므로, 3차년도의경우개별블록이착공단계에이르렀을가능성은거의없다. 한국토지주택공사가건설하는국민임대주택, 영구임대주택, 공공임대주택의사업비에서택지비가차지하는비중은연도별로차이는있으나 2010~2012년동안 28~48% 수준이다. 건축비는본격적인착공이이루어지는시기부터집행되므로, 1 차년도부터 3차년도까지출자금과융자금의 70% 예산을배정하는것은블록별기금지원시기와실제사업비지출시기간의괴리를발생시킬소지가있다. 1. 한국토지주택공사 171
[ 표 7] 공공주택의호당건설비세부내역 2010 2011 2012 ( 단위 : 백만원, %) 국민임대영구임대공공임대국민임대영구임대공공임대국민임대영구임대공공임대 택지비 (A) 59 41 86 41 36 77 39 48 59 건축비 71 49 161 71 47 161 76 53 155 합계 (B) 130 90 247 112 83 238 115 101 214 비율 (A/B) 45 45 35 37 44 32 34 48 28 주 : 1. 각년도신규지구의총계획사업비를기준으로작성. 2. 국민임대중다가구매입임대등매입임대는제외하고산정. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 둘째, 국토교통부가사업승인연도부터순차적으로출자금 융자금을지원함에따라승인이후 3년이상이경과한미착공분에대해서도출자금의 100%, 융자금의 70% 가지원되었다. 2013년 9월말현재 4차년도출자금지원분이모두배정된사업승인물량의사업승인연도별착공현황을살펴보면, 국민임대주택의 2008년사업승인물량의경우 60.6%, 2009년사업승인물량의경우 74.2%, 2010년사업승인물량의경우 77.0% 가미착공상태이다. 2008~2010년사업승인물량의미착공분비율은국민임대의경우 67.2%, 영구임대의경우 79.5%, 공공임대의경우 70.9% 에달한다. 4) 한국토지주택공사는이에대하여사업승인이후토지보상등각종선행절차가 지연되는경우가많고, 공사의재무여건악화로사업비조달이어려워착공이지연 되고있다고설명하고있다. 4) 공공주택건설의착공이지연되는이유는사업승인이후토지보상등각종선행절차지연, 공사의재무여건악화등으로추정된다. 172 III. 기관별평가
국민임대 영구임대 공공임대 [ 표 8] 사업승인후 3 년이상장기미착공현황 ( 단위 : 호, %) 사업승인연도 2008 2009 2010 합계 사업승인 (A) 64,896 33,861 19,350 118,107 미착공 (B) 39,354 25,122 14,903 79,379 (B/A) 60.6 74.2 77.0 67.2 사업승인 (A) 3,633 6,936 10,569 미착공 (B) 1,798 1) 2,263 6,142 8,405 (B/A) 62.3 88.6 79.5 사업승인 (A) 15,426 20,310 19,449 55,185 미착공 (B) 12,481 12,333 14,334 39,148 (B/A) 80.9 60.7 73.7 70.9 주 : 1. 2008 년국민임대주택으로사업승인받은후영구임대로변경. 2. 2013 년 9 월말기준. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 미착공분에대하여출자금 융자금이지원될경우현재공사의불투명한회계구조하에서재정지원분이택지개발사업등기타사업비로활용될여지가있다. 실제로공사는국민임대주택, 영구임대주택, 공공임대주택건설에대한재정지원분을각별도계정으로관리하지않고공사운영계정으로통합하여관리하고있기때문에사업별재정지원분이실제로해당사업에집행된다는보장이없다. 국민임대주택의경우 2003~2012년간연도별건설비중공사투자분의비중을살펴보면, 2003~2005, 2007년의경우재정지원분과임대보증금납입액의합이실제건설비보다많아공사의실질적인재정부담이발생하지않은것으로보이며, 차액은택지개발사업등기타사업에투입된것으로보인다. 2006, 2008년의경우실제공사투자분의비중이 4~13% 수준으로나타났으며, 2009년부터는건설비대비공사투자분의비중이 20% 이상으로증가하였다. 2009년부터건설비대비공사투자분의비중이증가한이유는기존사업승인물량의취소분에대하여융자금이반납되었고, 신규사업승인물량이감소함에따라출자금및융자금지원분이감소하였기때문이다. 이와같이한국토지주택공사는 2007년이전에는지원받은출자금 융자금중여유분을기타사업재원으로활용하거나, 미착공분에대하여미리지원받은출자금 융자금을기착공분의건설비로집행함으로써공사의자체재정부담을미래로이 1. 한국토지주택공사 173
연시켜왔다. 물론최근출자금 융자금지원규모감소로인해 2009년부터공사부담률이크게증가하고있으나, 향후행복주택사업추진등에따른신규사업승인물량이증가할경우이에대한출자금 융자금은기금운용계획의취지와달리기존공공주택착공분의건설비등으로활용될가능성이있다. 5) 국민 임대주택 건설비 (A) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 합계 13,764 24,133 33,733 39,699 45,798 50,217 83,491 45,611 25,417 21,473 383,336 출자금 7,162 8,040 8,488 8,076 9,678 10,492 9,559 8,814 2,382 1,689 74,380 융자금 13,762 18,281 23,001 25,078 29,161 13,446 37,290 9,955 1,373-823 170,524 임대 보증금 2,290 3,526 4,026 4,878 7,277 19,416 4,021 14,771 5,687 6,281 72,173 납입액 공사 -9,450-5,714-1,782 투자분 (B) 1,667-318 6,863 32,621 12,071 15,975 14,326 66,259 공사 투자분 비중 (B/A) [ 표 9] 최근 10 년간국민임대주택건설비집행현황 ( 단위 : 억원, %) -68.7-23.7-5.3 4.2-0.7 13.7 39.1 26.5 62.9 66.7 17.3 주 : 1. 출자금, 융자금, 임대보증금납입액은해당연도에기금또는입주자로부터공사운영계정으로납입된금액임. 2. 공사투자분은건설비에서출자금, 융자금, 임대보증금납입액의합을차감하여산정된것임. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. 따라서이와같은문제점을고려할때실제소요예상액과연차별지원액의괴리를발생시키고있는현행연차별재정지원비율을합리적으로조정할필요가있다. 1~2차년도의재정지원비율을줄이고, 3~4년차의재정지원비율을높이는방향으로연차별재정지원비율을조정할필요가있다. 또한사업추진현황에대한중간점검을통하여이미 1~2차년도출자금 융자금을지원받았음에도불구하고 3차년도예산안편성이전시점까지토지보상절차 5) 2012 년부터융자금의재정지원율이 1 차년도 90% 에서 1 차년도 30%, 2 차년도 40% 로축소되었으나, 위에서살펴본바와같이사업승인부터착공까지의소요시간, 전체건설비중택지비의비중등을고려할때여전히재정지원시기와실제사업비지출시기간의괴리가발생할소지가있다. 174 III. 기관별평가
가착수되지않아실질적인집행이이루어지지않은물량을예산안편성시점에파 악하여 3~4 차년도재정지원을유예하는방안을검토할필요가있다. 6) (3) 연차별사업추진일정을감안한예산안감액조정검토필요다음의 [ 표 10] 은 2014년국민임대, 영구임대, 공공임대사업에반영된연차별계획물량및계획액을 2013년 9월말현재의사업추진현황별로구분한것이다. 7) 위와같이제시한방안과같이연차별재정지원방식을개선할경우한국토지주택공사에대한 2014년도국민주택기금지원계획안을감액조정하는방안을검토할필요가있다. [ 표 10] 2014 년도국민임대, 영구임대, 공공임대사업기금운용계획안세부내역 사업명 연차 사업승인예정사업승인용지보상개시착공합계물량금액물량금액물량금액물량금액물량금액 1년차 1,000 70 1,000 70 2년차 23,118 1,976 23,118 1,976 국민임대 3년차 2,675 215 14,541 1,165 17,216 1,380 출자 4년차 4,052 294 16,812 1,214 2,012 145 22,876 1,653 합계 24,118 2,046 6,727 509 31,353 2,379 2,012 145 64,210 5,079 1년차 1,000 141 1,000 141 국민임대 2년차 23,118 4,219 23,118 4,219 ( 융자 ) 3년차 2,675 343 14,541 1,867 17,216 2,210 합계 24,118 4,360 2,675 343 14,541 1,867 41,334 6,570 1년차 2.000 420 2.000 420 영구임대 2년차 3.166 861 3.166 861 출자 3년차 218 41 119 23 337 64 합계 5,166 1,281 218 41 119 23 5,503 1,345 1년차 4,000 708 4,000 708 공공임대 2년차 7,786 2,202 7,786 2,202 융자 3년차 1,219 121 13,937 2,718 972 189 16,128 3,028 합계 11,786 2,910 1,219 121 13,937 2,718 972 189 27,914 5,938 주 : 1. 1 년차는 2014 년처음으로사업비를지원받는지구임. 2. 국민임대중다가구매입임대등매입임대는제외하고산정. 자료 : 한국토지주택공사제출자료. ( 단위 : 호, 억원 ) 6) 국토교통부는차년도소요액에대한예측이어려워정확한예산계획수립이불가능하므로, 순차적인연차별재정지원방식이불가피하다고설명하고있다. 7) 융자금의경우 1, 2 차년도 70% 의지원이이루어진후마지막 30% 는 3 차년도부터기금운용계획안으로편성되며, 실제준공시점에공사운영계정으로납입된다. 1. 한국토지주택공사 175
첫째, 2014년부터 1차년도의재정지원율을현행대비 50% 로줄이고, 3~4차년도의재정지원율을높이는방향으로재정지원방식을개선하는것을가정할경우국민임대출자의경우 35억원, 국민임대융자의경우 70억원, 영구임대출자의경우 210 억원, 공공임대융자의경우 354억원, 총 669억원의감액조정이검토될수있다. 둘째, 3~4년차에대한사업추진현황을검토한결과, 3,4년차에해당함에도불구하고 2013년 9월말현재까지토지보상절차가착수되지않은물량에대하여 3,4 년차출자금에대한감액조정이검토될수있다. 3~4년차토지보상미착수분은국민임대출자의경우 509억원, 영구임대출자의경우 41억원, 국민임대융자의경우 343억원, 공공임대융자의경우 121억원으로총 1,014억원이다. 종합하면, 2014년국민임대, 영구임대, 공공임대사업중 1차년도지원분에대한 50% 감액분 669억원과 3~4년차지원분중토지보상미착수분 1,014억원을합한 1,683억원을감액조정하는방안을검토할필요가있다. [ 표 11] 2014년도국민임대, 영구임대, 공공임대사업계획액중감액검토사항 ( 단위 : 억원 ) 2013 감액검토필요 계획액 1차년도 50% 감액분 3,4년차토지보상미착수분 합계 국민임대출자 5,079 35 509 544 국민임대융자 6,570 70 343 413 영구임대출자 1,345 210 41 251 공공임대융자 5,938 354 121 475 합계 18,932 669 1,014 1,683 자료 : 한국토지주택공사제출자료를토대로국회예산정책처가분석함. 다. 행복주택 : 사업계획미비 (1) 예산안현황행복주택사업은사회초년생, 신혼부부등 20~40대무주택자와서울 수도권의대학생을대상으로임대주택과기숙사등을공급하는사업으로, 국토교통부는향후 2017년까지 5년간 20만가구의행복주택을도심내철도부지, 유수지등유휴국 공유지등에건설할계획이다. 176 III. 기관별평가
이에따라국토교통부는 2013년 5월관계기관협의를거쳐오류동, 가좌, 공릉, 고잔, 목동, 잠실, 송파등수도권도심의 7개지구를행복주택시범사업지구로발표하였다. 동사업은주택건설비의절반이상을차지하는토지수용비부담을경감시킴으로써상대적으로저렴한가격으로도심부에임대주택을공급할수있다는기대하에추진되고있다. 동사업은 2014년신규사업으로한국토지주택공사에대한지원액은행복주택출자 2,663억원, 행복주택융자 5,415억원이계획되었다. 국토교통부는동사업의계획액을편성하면서국민임대주택과동일한평당단가 (6.6백만원 ) 와재정지원율 ( 출자 30%, 융자 40%) 및연차별재정지원비율 ( 출자 : 1차년도 20%, 2차년도 25%, 융자 : 1차년도 30%, 2차년도 40%) 을적용하였다. 8) 2014년계속사업으로서 2013년 7개시범지구 10,000호에대해서는 2차년도재정지원비율을적용하였으며, 2014년신규사업으로서계획된 46,000호에대해서는 1 차년도재정지원비율을적용하였다. 행복주택 출자 행복주택 융자 계속사업 신규사업 계속사업 신규사업 자료 : 한국토지주택공사제출자료. [ 표 12] 행복주택출자 융자의산정근거 산정근거 호수 (10,000호) 평당단가 (6.6백만원) 건설평형 ( 평균13.6평 ) 지원율 (30%) 연차별 (25%) 호수 (46,000호) 평당단가 (6.6백만원) 건설평형 ( 평균13.6평 ) 지원율 (30%) 연차별 (20%) 호수 (10,000호) 평당단가 (6.6백만원) 건설평형 ( 평균13.6평 ) 지원율 (40%) 연차별 (40%) 호수 (46,000호) 평당단가 (6.6백만원) 건설평형 ( 평균 13.6 평 ) 지원율 (40%) 연차별 (30%) ( 단위 : 백만원 ) 2014 기금운용계획안공사정부지원예정 314,676 266,265 638,317 541,493 합계 952,993 807,758 8) 국토교통부는행복주택건설비용은부지별로건설환경이달라일률적으로단정하기어려우나, 인공대지설치, 복합개발등을감안할때기존국민임대주택수준의건설비용이소요될것으로예상하여예산당국과협의하여국민임대주택과동일수준으로책정하였다고밝히고있다. 1. 한국토지주택공사 177
(2) 행복주택사업추진일정지연및사업타당성미흡우려국토교통부는 2013년 5월오류동, 가좌등 7개지구를시범사업지구로발표하면서 7월말까지 7개지구에대한지구지정을마무리하고, 2013년말까지행복주택 10,000호에대하여사업승인을완료하기로하였다. 그러나 7개지구중주민공람을거쳐지구로지정된오류동, 가좌지구 (8월 28 일 ) 를제외한 5개지구는집값하락, 교통난및주차환경악화, 지자체가추진중인공원화사업무산등의우려로지역주민및지방자치단체가반발하면서 2013년 10 월말현재까지지구지정이완료되지않은상태이다. 국토교통부는지구지정이완료되지않은 5개지구에대하여주민의견을충분히수렴하여대응방안을마련한후순차적으로지구지정을추진할계획이라는입장이나, 2013년 5월당초발표대로 2013년내 5개지구에대한지구계획승인과사업승인을완료하는것은어려울것으로보인다. [ 표 13] 오류동지구토지이용계획도 자료 : 행복주택건설을위한오류동주택지구환경영향평가서 초안. 178 III. 기관별평가
또한지정이완료된오류동, 가좌지구의경우사업성문제가지속적으로제기되고있다. 철도부지에건설되는오류동, 가좌지구는현재사용중인선로위에데크를설치하여입체화된인공대지를조성후주택을건설하는것으로계획되어있다. 그러나인공대지조성은일반대지조성과달리진동방지, 소음방지등의기초공사가별도로필요하기때문에예상보다대지조성비용이많이소요될수있다는점이지적되고있다. 철도부지, 철도차량기지를이용하여도심내국민임대주택을공급하는방안은과거에도제시된바있으나기존사업대비경제성측면에서불리한것으로판단되어사업이폐기된바있다. ( 구 ) 건설교통부는 2005년 주거복지실현을위한임대주택정책개편방안 에서도심내가용택지를확보하기위하여철도차량기지등을입체개발하는방안을제시하였으나, 9) 인공대지조성등으로인해사업성이낮다는문제가지적됨에따라동방안은실현되지않았다. 또한 2009년 ( 구 ) 국토해양부는시범사업지로망우역을선정하고사업계획안을발표하는등철도부지를활용한주택사업을추진하였으나, 10) 인공대지조성비용, 과도한소음, 방진 저감시설설치비용등의문제로 2009년 12월사업을폐기한바있다. 참고로실제철도차량기지위에주택을건설한국내유일사례인신정지하철차량기지양천아파트 11) 의경우에도인공대지조성비용및복토비용으로총사업비 1,306억원의 47.3% 인 618억원이투입된것으로나타나고있다. 12) 9) ( 구 ) 건설교통부보도자료, 주거복지실현을위한임대주택정책개편방안, 2005. 10) ( 구 ) 국토해양부보도자료, 철도부지를활용한주택시범사업본격추진, 2009.8.20. 11) 서울지하철공사로부터차량기지상부를임대하여서울도시개발공사가인공대지를조성하고, 아파트 (3,000 호 ) 및학교를건설하여 1995 년에준공하였다. 12) 물론행복주택의건설비용은인공대지조성면적, 설계의내용과수준에따라달라질수있으므로일률적인비교는어렵다. 1. 한국토지주택공사 179
[ 표 14] 양천아파트사업비세부내역 면적 ( m2 ) 구성비 (%) 평당단가 ( 만원 ) 비용 ( 억원 ) APT 및근린상가 80,257 75.6 인공대지조성 133 426 학교 10,219 9.6 흙 (4m) 복토 60 192 도로 15,668 14.8 APT건설 100 540 근린상가건설 100 148 계 106,144 100 계 1,306 자료 : 부산발전연구원, 도심지내철도시설활용에관한연구, 2007.12. 2013년 10월현재한국토지주택공사는행복주택오류동, 가좌지구에대한기술제안입찰을추진할계획이었으나, 사업비를확정하지못하고여전히설계진행중이다. 설계가완료되어사업비및인공대지조성비용에대한공개가이루어지기까지행복주택건설사업의타당성에대한논란은계속될것으로보이며, 당초국토교통부의발표대로 2013년내오류동, 가좌지구의사업승인을완료하는것역시사실상어려울것으로보인다. (3) 사업승인지연을감안한계속사업지원분감액검토필요위에서살펴본행복주택사업추진과정의문제점과관련된예산상쟁점은다음과같다. 첫째, 행복주택출자 (3,147억원), 행복주택융자 (6,383억원) 의계획액의산정방식을보면, 연내사업승인이완료된다는가정하에 2013년 7개시범지구 (10,000호) 를계속사업 (2년차) 으로상정하고출자의경우 25%, 융자의경우 40% 의 2년차재정지원비율을적용하였으며, 신규사업 46,000호에대해서는 2014년사업승인이완료된다는가정하에출자의경우 20%, 융자의경우 30% 의 1년차재정지원비율을적용하였다. 국토교통부는 2013년내사업승인이완료되었을경우오류동, 가좌등 7개시범지구 10,000호에대한 1차년도지원분을 2013년국민임대출자및융자계획액을활용하여집행할계획이었다. 그러나행복주택사업은도심내철도부지, 유수지등유휴국 공유지를활용하는사업이며, 수혜대상이대학생, 사회초년생, 신혼부부등사회활동이왕성한계층이라는점에서기존보금자리주택사업과는차이가있다. 또한동사업은도시재생 180 III. 기관별평가
의관점에서지역간연결통로, 도시공원및지역주민자치시설등지역발전을위한시설확보를목표로한다는점에서도기존사업과별도의사업목표를설정하고있다. 따라서행복주택사업은기존사업과는별개의사업으로서국회의심의를거쳐신규편성하도록하는것이필요하다. 또한위에서살펴본바와같이 7개시범지구중목동등 5개지구는지역주민과지방자치단체의반대로사업승인이 2014년으로지연될예정이며, 오류동, 가좌지구는예상대비소요비용과다산정으로인하여재설계중이므로 2013년내사업승인이완료될가능성이높지않다. 따라서 2014년 7개시범지구를계속사업으로간주하여 2차년도지원분을지원하기위한전제조건도미충족되어있다. 따라서 7개지구 10,000호에대해서도 2014년신규사업으로서출자의경우 20%, 융자의경우 30% 를적용하여동사업의규모를재산정할필요가있다. 연차별재정지원비율을재적용하여정부의행복주택출자 3,147억원중 134.6억원, 13) 행복주택융자 6,383억원중 359억원 14) 을감액조정하는방안을검토할필요가있다. 둘째, 오류동, 가좌지구등철도부지를활용한행복주택과관련하여인공대지조성비용과관련된논란이지속되고있지만 2013년 10월현재오류동, 가좌지구의경우재설계중으로인공대지조성비용을포함한지구별계획사업비가확정되지않은상황이다. 또한임대신청조건및임대료기준등행복주택운영과관련된구체적인사항역시 2013년 10월현재미확정상태로국토연구원에서용역을진행중이다. 철도부지를이용한주택시범사업이폐기된과거사례로미루어볼때행복주택의건설비용이 2014년예산안의기준단가인평당 660만원이상으로소요될가능성이있으며, 이는한국토지주택공사의부채부담을가중시킬우려가있다. 따라서동사업을 2014년국민주택기금기금운용계획안에반영하기위해서는오류동, 가좌지구의재설계를통한사업비와임대조건, 임대료산정기준등을포함하는구체적인시행계획을국회에제출하여사업타당성에대한엄격한심의를거칠필요가있다. 13) 행복주택출자 : 134.6 억원 =10,000 호 6.6 백만원 ( 평당단가 ) 13.6( 건설평형 ) 30%( 재정지원율 ) (25-20)%( 연차별지원비율조정 ) 14) 행복주택융자 : 359 억원 =10,000 호 6.6 백만원 ( 평당단가 ) 13.6( 건설평형 ) 40%( 재정지원율 ) (40-30)%( 연차별지원비율조정 ) 1. 한국토지주택공사 181
2. 한국도로공사 15) 가. 정부지원예산안현황한국도로공사의 2014년정부지원예산안은 19개고속도로건설비 1조 3,396억원을지원받을예정이며, 2013년예산액 1조 5,355억원에비하여 1,959억 1,900만원이감소했다. 한국도로공사의 2014년정부지원예산안에반영된고속도로노선중신규노선은없으며, 모두계속사업으로진행중인노선이다. 2012 결산 2013 예산 (A) 2014 예산안 (B) 증감 (B-A) 합계 1,372,400 1,535,489 1,339,570-195,919 목포-광양고속도로건설 101,100 양평-여주고속도로건설 78,850 21,479-21,479 주문진-속초고속도로건설 59,300 36,100 29,420-6,680 동홍천-양양고속도로건설 136,550 147,300 140,740-6,560 동해-삼척고속도로건설 46,800 45,000 41,860-3,140 음성-충주고속도로건설 65,697 70,000 25,910-44,090 상주-영덕고속도로건설 182,500 230,000 157,100-72,900 울산-포항고속도로건설 180,250 180,000 100,190-79,810 충주-제천고속도로건설 75,300 85,150 99,800 14,650 부산외곽순환고속도로건설 127,000 240,000 209,170-30,830 화도-양평고속도로건설 3 5,600 9,960 4,360 함양-울산고속도로건설 30,900 49,880 18,980 성서-지천고속도로건설 3,900 27,420 23,520 대구외곽순환고속도로건설 3,000 39,980 36,980 신갈-호법고속도로건설 3,500 진주-마산고속도로건설 8,500 양재-기흥고속도로건설 8,000 25,500 12,000-13,500 영천-언양고속도로건설 16,200 36,700 60,200 23,500 성산-담양고속도로건설 123,150 200,000 200,000 영동-옥천고속도로건설 11,100 14,960 11,480-3,480 냉정-부산고속도로건설 129,600 126,600 98,140-28,460 안산-일직고속도로건설 19,000 23,300 20,160-3,140 서평택-평택고속도로건설 10,000 6,160-3,840 자료 : 국토교통부제출자료. [ 표 1] 한국도로공사 2014 년정부지원예산안현황 단위 백만원 나유성사업평가관 (788-4839, nys@assembly.go.kr) 182 III. 기관별평가
나. 기본조사설계비, 실시설계비출자전환및예산안 50% 감액검토필요정부는건설하고자하는고속도로에대한타당성조사, 기본설계, 실시설계용역을한국도로공사에위탁하고있으며, 2014년예산안은기본설계비 155억 3,300만원, 실시설계비 357억 2,400만원등총 512억 5,700만원으로구성되어있다. [ 표 2] 고속도로조사예산중기본설계비, 실시설계비 ( 단위 : 백만원, %) 2012결산 2013예산 (A) 2014예산안 (B) 증감 (B-A) 증감률 타당성조사 1,942 기본설계비 17,745 47,033 15,533-31,500 67.0 실시설계비 62,965 40,466 35,724-4,742 11.7 합계 82,652 87,499 51,257-36,242-41.4 자료 : 국토교통부제출자료. 노선별고속도로건설총사업비는기본설계비, 실시설계비, 공사비, 용지매입비로구성된다. 고속도로총사업비를내역별로살펴보면, 기본설계비, 실시설계비는국고에서전액지원하되비용으로처리하고, 용지비는전액정부가부담하되지원방식은한국도로공사에출자하는형태이다. 공사비중 50% 는정부가한국도로공사에출자하고나머지잔액은한국도로공사가부담한다. [ 표 3] 고속도로건설비재원부담비율 기본설계비 실시설계비 용지비 공사비 정부 100%, 정부부담 100%, 출자 50%, 출자 한국도로공사 0% 0% 50% 자료 : 한국도로공사제출자료. 정부가출자한금액과한국도로공사부담분으로건설한노선별고속도로투자 비는한국도로공사가향후발생하는통행료를통하여회수하게된다. 이와관련하 여 유료도로법 에서는고속도로통행자에대해수익자부담원칙 1) 을적용하여통행 1) 유료도로법 제 4 조 ( 도로관리청의유료도로의신설및개축 ) 1 도로관리청은다음각호에해당하는도로를신설또는개축하여당해도로를통행하는자로부터통행료를받을수있다. 2. 한국도로공사 183
료를징수하고있다. 기본설계단계에서는건설하고자하는고속도로의교통 환경영향평가등을통하여최적노선대를선정하고, 실시설계단계에서는설계도서를작성하고최종노선을결정한다. 따라서기본설계비와실시설계비는특정고속도로노선과관련하여발생한직접비라는것을알수있다. 지금까지노선별고속도로기본설계비와실시설계비는전액국가가한국도로공사에위탁하는방식으로비용을처리하므로유료도로관리권 ( 무형자산 ) 에포함되지않아통행료의징수대상에서제외되었다. 즉고속도로기본설계비와실시설계비를한국도로공사에위탁하는경우특정노선의고속도로를이용하는통행자가부담하여야할비용을국가가전액비용으로부담하여수익자부담원칙에어긋난다. 이와관련하여타 SOC사업의투자비에대해살펴본결과, 댐건설비, 상수도건설비, 철도건설비는기본설계단계에서부터발생한투자비를모두요금또는선로사용료를통하여회수하고있다. 댐건설의경우기본설계단계부터포함하여투자비를집계하고편익비율에따라배분한한국수자원공사분투자비는향후요금을통하여회수한다. 이는기본설계와실시설계단계에서발생하는비용이자산화되어요금으로환류됨을의미한다. 또한상수도의경우도기본설계단계부터발생하는공사비중 30% 를국가에서출자하고 70% 는한국수자원공사에서자체적으로조달하여건설한뒤상수도요금을통하여회수한다. 한국철도시설공단의노선별철도건설비는기본설계단계에서발생하는비용을포함한것이며, 유형자산으로계상한후감가상각을실시한다. 이는기본설계비와실시설계비가자산화되었음을의미한다. 따라서한국도로공사의경우에도기본설계비와실시설계비에대한정부지원예산방식을현재의민간보조형식에서정부가출자방식으로변경하여수익자부담원칙에따라특정노선을이용하는통행자로하여금부담하도록하는것이타당하다. 다만, 설계단계에있던특정노선의건설이중단되는사례가있으므로, 이에대한비용은차기출자예산에서반영할필요가있다. 고속도로건설비와관련하여한국도로공사에대한정부출자비율은용지비의경우 100% 이지만공사비는 50% 이다. 용지비를 100% 국가가지원하는것은용지를모두국가명의로취득하기때문이다. 고속도로건설비중공사비를 50% 만정부가지원하는것은독점적인고속도로운영권을가진한국도로공사로하여금건설 184 III. 기관별평가
비의일부를부담하도록한취지이다. 설계비도공사비에포함되므로전액국고로지원하는기본설계비와실시설계비중 50% 만정부에서부담하는것이타당하다. 따라서기본설계비와실시설계비로책정된 2014년예산안 512억 5,700만원중 50% 인 256억 2,850만원을감액하고, 정부지원예산안은출자로전환하는방안을검토할필요가있다. 다. 고속국도관련성과관리개선필요한국도로공사는고속도로건설에소요되는자금중정부출자금과통행료로충당하지못하는부분을금융부채로조달하고있으며, 2012년말금융부채규모는 23.3조원이며, 부채비율도 2005년 84.1% 이후증가하여 2012년말에는 96.9% 에이른다. 이처럼한국도로공사의금융부채가지속적으로증가하는원인은영업활동에서창출가능한자금보다많은도로건설비를금융부채등으로조달하고있기때문이다. [ 표 4] 한국도로공사의금융부채, 부채비율현황 ( 단위 : 억원, %, %p) 2005 2012 증감액 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (A) (B) (C=B-A) 금융부채 147,791 154,422 164,297 191,445 206,480 216,739 226,424 232,897 85,106 부채비율 84.1 84.2 85.1 92.5 93.7 94.0 99.6 96.9 12.8 자료 : 한국도로공사의감사보고서를이용하여국회예산정책처가분석함. 따라서도로공사의재무구조를개선하려면예비타당성조사와타당성조사등사업시행전에시행하는타당성검토를철저히해야하며, 고속국도개통이후에는고속국도시행당시의기대효과, 추정공사비, 설계 시공등사업관리내용등을엄밀하게사후평가를실시하여유사사업추진시그평가결과를참조할수있도록성과정보를생산해야한다. 이러한점을감안하여도로계획단계에서국토교통부는 도로법 제 22조 2) 에따라도로정비기본계획을수립하며, 도로정비기본계획에반영된고속국도노선을대상으로 국가재정법 제 38조 3) 에따라기획재정부는예비타당성조사를실시한다. 이 2) 제 22 조 ( 도로정비기본계획의수립 ) 1 도로의관리청은 10 년단위로그소관도로의장기적인정비방향을제시하는도로정비기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을수립하여야한다. 2. 한국도로공사 185
후국토교통부는 건설기술관리법시행령 제 57 조 4) 의규정에따라타당성조사를 시행한뒤, 고속국도기본설계에착수한다. 사업이완료된후국토교통부는 건설기 술관리법 제 21 조 6 5) 에따라사후평가보고서를작성해야한다. [ 표 5] 고속국도사업진행절차개요 도로계획단계 사업시행단계 중장기계획 ( 국토교통부 ) 예비타당성조사 ( 기획재정부 ) 타당성조사 ( 국토교통부 ) 기본설계 ( 국토교통부, 도로공사 ) 실시설계 ( 도로공사 ) 인허가 ( 국토교통부, 지자체 ) 발주, 계약 ( 도로공사 ) 착공, 보상 ( 도로공사 ) 유지관리, 사후평가 ( 도로공사, 국토교통부 ) 자료 : 한국도로공사가제출한자료를바탕으로국회예산정책처가작성함. 그러나최근 5년동안개통된고속국도의교통량등현황자료를검토해보면, 국토교통부의타당성조사시 6개노선의경우모두경제성과수익성이있는것으로판단되었으나, 2012년말현재예측대비실제교통량을살펴보면예측대비이용률은매우저조한것을알수있다. 3) 제 38 조 ( 예비타당성조사 ) 1 기획재정부장관은대통령령이정하는대규모사업에대한예산을편성하기위하여미리예비타당성조사를실시하고, 그결과를요약하여국회소관상임위원회와예산결산특별위원회에제출하여야한다. 4) 제 57 조 ( 타당성조사 ) 1 발주청은시행하려는건설공사에대하여타당성조사를하여야한다. 다만, 총공사비가 500 억원미만으로예상되는건설공사로서발주청이그건설공사의특성상타당성조사를할필요가없다고인정하는경우에는그러하지아니하다. 5) 제 21 조의 6( 건설공사의사후평가 ) 1 발주청은대통령령으로정하는일정규모이상의건설공사가완료되었을때에는공사내용및그효과를조사 분석한사후평가서 ( 이하 사후평가서 라한다 ) 를작성하여야한다. 186 III. 기관별평가
노선 [ 표 6] 최근 5 년사이에개통된고속국도교통량등현황자료 개통연도 국토부타당성조사 경제성 (B/C) 수익성 (NPV, 억원 ) 분석연도 예측 ( 대 / 일 ) 예측대비실제교통량 (2012) 실이용 ( 대 / 일 ) 이용률 (%) 증감 ( 대 / 일 ) 안성 ~ 음성 2008 1.67 2,304 1996 46,436 28,880 62-17,556 당진 ~ 대전 2009 1.86 8,292 1994 40,791 22,163 54-18,628 서천 ~ 공주 2009 1.87 2,268 1991 22,424 11,936 53-10,488 전주 ~ 광양 2011 1.18 4,377 1999 38,005 14,188 37-23,817 여주 ~ 양평 2012 5.11 18,494 1994 58,504 2,758 5-55,746 목포 ~ 광양 2012 1.13 1,989 2001 36,158 7,957 22-28,201 자료 : 한국도로공사제출자료. 또한현재건설중인함양 ~ 울산, 울산 ~ 포항, 부산외곽순환도로의경우예비타당성조사와타당성조사시비용편익비율이 1이상이었으며순현재가치도양의값을갖고있었다. 그러나타당성재조사 6) 시비용편익비율 1이하순현재가치도음의값을갖는것으로나타나당초예비타당성조사와타당성조사시경제성과수익성이과다추정되었다. [ 표 7] 울산 ~ 함양등 3개노선의경제성분석현황 예비타당성조사 타당성조사 기본설계 타당성재조사 연도 B/C NPV 연도 B/C NPV 연도 B/C NPV 연도 B/C NPV 울산함양 2003 1.06 1,385 2005 1.18 5,888 2009 0.81-7,726 2008 0.81-9,030 울산 포항 2000 1.09 953 2002 1.17 2,050 2004 1.33 3,480 2006 0.73-3,297 부산 외곽 1999 1.13 3,743 2007 1.28 3,720 2010 0.80-4,154 2009 0.75-3445 자료 : 한국도로공사제출자료. 따라서예비타당성조사와타당성조사의주체인기획재정부와국토교통부는 조사를수행하면서교통량을과다추정하지않도록원인을파악하고개선방안을검 토할필요가있다. 6) 타당성재조사는 국가재정법 제 50 조제 2 항과시행령제 22 조에의하며, 사업여건의변동등으로당해사업의수요예측치가 100 분의 30 이상감소한사업에대해수행된다. 2. 한국도로공사 187
한편국토교통부에서는 건설기술관리법 제21조의6 과같은법시행령제69조에따라 건설공사사후평가시행지침 을제정하여 2001년 7월이후준공된총공사비 500억원이상의건설공사를대상으로준공후 3년이내평가를실시하고그결과를건설공사지원통합정보체계 ( 건설CALS 포탈시스템 ) 7) 내의건설공사사후평가시스템에입력하도록하는등건설공사사후평가제도를운영하고있다. [ 표 8] 최근 5년사이에평가된고속도로사후평가현황 시행연도 준공연도 평가결과 (B/C) 경부선 ( 구미 ~ 동대구 ) 2008 2003 구마선 ( 금호 ~ 서대구 ) 2008 2003 영동선 ( 호법 ~ 가남 ) 2008 2003 중부내륙선 ( 상주 ~ 구미 ) 2009 2001 1.13 중부내륙선 ( 여주 ~ 충주 ) 2009 2002 1.13 중부내륙선 ( 충주 ~ 상주 ) 2009 2004 1.13 익산포항선 ( 대구 ~ 포항 ) 2010 2004 1.12 동해선 ( 강릉 ~ 동해 ) 2010 2004 1.03 통영대전선 ( 진주 ~ 통영 ) 2010 2005 1.43 경부선 ( 언양 ~ 부산 ) 2010 2005 경부선 ( 증약 ~ 옥천 ) 2010 2005 88선 ( 담양 ~ 고서 ) 2011 2006 0.93 고창담양선 ( 장성 ~ 담양 ) 2011 2006 0.93 고창담양선 ( 고창 ~ 장성 ) 2011 2007 0.93 무안광주선 ( 무안-나주 ) 2011 2007 1.47 무안광주선 ( 나주 ~ 광주 ) 2011 2008 1.47 경부선 ( 동대구 ~ 영천 ) 2011 2006 1.04 경부선 ( 영동 ~ 김천 ) 2011 2006 1.04 88선 ( 옥포 ~ 성산 ) 2011 2006 경부선 ( 김천 ~ 구미 ) 2011 2006 1.04 중부내륙선 ( 현풍 ~ 김천 ) 2012 2007 0.53 익산장수선 ( 익산 ~ 장수 ) 2012 2007 0.85 청원상주선 ( 청원 ~ 상주 ) 2012 2007 0.92 서울외곽순환선 ( 신평 ~ 일산 ) 2012 2001 자료 : 한국도로공사제출자료. 7) https://www.calspia.go.kr 188 III. 기관별평가
건설공사사후평가시행지침 제4조 ( 사후평가의내용 ) 에따르면사후평가에는예상공사비및공사기간과실제소요된공사비및공사기간의비교, 공사기획시예측한수요및기대효과와공사완료후의실제수요및공사효과의비교, 당해건설공사의문제점과개선방안등을포함하여야한다. 그러나현행사후평가는연도 구간별로별도수행되어사후평가의주요목적인효과분석, 성과확인등의항목을향후유사사업등에활용하기쉽지않으며, 평가결과도단순축적되는데불과하여활용률이미흡한실정이다. 또한사후평가결과를일반국민에게투명하게공개할경우고속국도사업의책임성을어느정도담보할수있음에도현재건설공사지원통합정보체계에는일반인의접근이불가능한구조를갖고있다. 따라서건설공사사후평가를관리하는국토교통부는고속국도사업의사후평가결과의공개와사후평가후정보를단순참고용으로축적하는것에서벗어나신규사업시반영하는방안에대해검토할필요가있다. 2. 한국도로공사 189
3. 한국광물자원공사 8) 가. 정부지원예산안현황정부는 2014년한국광물자원공사의 7개사업에대해 3,490억원을지원해주는예산안을편성하였다. 한국광물자원공사지원예산안중지원규모가가장큰사업은한국광물자원공사출자사업으로서, 2014년 2,600억원의출자예산안이편성되어있다. 본사업은광물자원의수급불안에대비하여산업에서중요하게사용하고있는광물자원의안정적공급기반을마련하기위한사업이다. 정부의출자금은한국광물공사의자체수익과자산매각, 회사채발행등으로마련된재원과함께국내외자원개발투자에사용될예정이다. 한국광물자원공사는 2014년에기진행사업 7,740억원과신규사업 860억원을포함하여총 8,600억원을광물자원개발에투자할계획이며, 정부는이중 30% 수준인 2,600억원의출자예산안을편성하였다. 회계 / 기금세부사업지원 2012 2013 2014 증감증감률형태예산결산예산 (a) 예산안 (b) (b-a) (b-a)/a 에너지및자원해외자원보조 8,570 8,570 8,390 7,543-847 (-10.1) 사업특별회계개발조사 에너지및자원 한국광물자원 사업특별회계 공사출자 에너지및자원 일반광업 사업특별회계 에너지및자원 사업특별회계 에너지및자원 사업특별회계 [ 표 1] 2014 년도한국광물자원공사정부지원예산안현황 육성지원 출자 220,000 220,000 180,000 260,000 80,000 (44.4) 보조 13,354 13,354 13,754 15,967 2,213 (16.1) 광산안전시설보조 3,321 3,321 3,487 3,487 0 (0.0) 광산물비축 자산관리보조 보조 1,010 1,010 1,460 1,457-3 (-0.2) 에너지및자원광산물비축사업특별회계사업출자 출자 40,000 40,000 45,000 40,000-5,000 (-11.1) 에너지및자원해외자원개발사업특별회계 ( 융자 ) 융자 44,000 44,000 30,000 20,600-9,400 (-31.3) 합계 330,255 330,255 282,091 349,054 66,963 (23.7) 자료 : 산업통상자원부제출자료. ( 단위 : 백만원, %) 전수연사업평가관 (788-4837, syjeon@assembly.go.kr) 190 III. 기관별평가
이외에광산물비축사업출자에 400억원, 일반광업육성지원에 160억원, 해외자원개발조사에 75억원의예산안이편성되었다. 해외자원개발융자예산안 206억원은해외광물자원개발사업을수행하는기업에대한융자로, 광물자원공사가융자관리업무를대행하고있다. 한국광물자원공사는광물자원개발과관련하여정부로부터 2008년이후매년 1,000억원이넘는예산을출자금으로지원받아왔으며, 2014년에는 2,600억원의출자예산안이편성되어있다. [ 표 2] 한국광물자원공사의광물자원개발에대한정부지원예산안현황 세부사업 2007 이전 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 예산안 ( 단위 : 억원 ) 2008~ 2014 한국광물자원공사출자 3,823 1,300 1,107 1,307 1,800 2,200 1,800 2,600 12,114 자료 : 산업통상자원부제출자료. 나. 광물자원개발투자현황한국광물자원공사는 2007~2012년기간동안자산이 8,538억원에서 3조 7,188억원으로 2조 8,650억원증가하였다. 자산증가의대부분이부채증가에따른것으로, 같은기간동안부채는 1조 9,425억원이증가한데비해, 자본은 9,225억원의증가에그치고있다. 특히, 금융부채가 3,204억원에서 2조 384억원으로 1조 7,180억원이증가하여부채증가의대부분을차지하고있다. 한국광물자원공사는 2011년까지당기순이익이지속적으로증가해오다가 2012 년 212억원의당기순손실을기록하였다. 그주요원인중하나는국제광산물가격의하락 1) 으로인해사업여건이악화됨에따라자회사지분법손실 266억원과금융비용 162억원이증가한데기인한다. 이자보상배율역시 2012년 0.44배로하락하여, 영업이익으로이자비용을지불하기어려운상황이다. 1) 주요광물가격추이는 [ 부표 ] 를참고 3. 한국광물자원공사 191
[ 표 3] 한국광물자원공사재무현황 2007(a) 2008 2009 2010 2011 2012(b) ( 단위 : 억원, %, 배 ) 증감액 (b-a) 증감률 (b-a)/a 자산 8,538 11,360 16,498 23,963 29,418 37,188 28,650 (335.6) 부채 4,341 5,234 9,006 14,830 17,690 23,766 19,425 (447.5) 자본 4,197 6,126 7,492 9,133 11,728 13,422 9,225 (219.8) 금융부채 3,204 4,134 7,866 13,348 15,077 20,384 17,180 (536.2) 영업이익 23 121 190 221 379-317 -340 당기순이익 44 138 213 230 327-212 -256 이자비용 76 104 161 311 417 579 503 (661.8) 영업이익률 4 7 13 13 17-11 -15 이자보상배율 1.31 2.16 2.1 1.65 1.81 0.44-0.87 부채비율 103.4 85.4 120.2 162.4 150.8 177.1 73.6 주 : 1. 이자보상배율 =( 영업이익 + 매출원가이자비용 )/( 매출원가이자비용 + 영업외이자비용 ) 2. 부채비율 = 부채 / 자본 3. 2007~2010 년은 K-GAAP 개별제무제표기준이며 2011~2012 년은 K-IFRS 연결재무제표기준임. 자료 : 한국광물자원공사감사보고서를기초로국회예산정책처가작성함. 우리나라의광물자원개발에대한투자액은최근들어크게증가하고있다. 유연탄, 우라늄등 6대전략광종과리튬, 희토류등신전략광종에대한 2001~2005년기간동안총투자액은 4억 6,300만달러로한해평균투자액이 1억달러에도미치지못했다. 그러나 2007년이후투자규모가크게증가하여 2010년한해에만 26억 2,000만달러까지증가하였으며, 그후에도매년한해에 12~18억달러씩투자해왔다. 그결과 2001년이후광물자원개발에대한투자액은총 109억 3,800만달러이다. 2005년까지한국광물자원공사의광물자원개발투자는 4,300만달러로한해평균투자액이 1,000만달러에도미치지못하였다. 그러나민간기업과마찬가지로한국광물자원공사역시 2007년이후광물자원개발에대한투자를크게확대하여 2012년한해에만 7억 4,800만달러를투자하였다. 특히, 한국광물자원공사의광물자원개발에대한투자증가폭은민간기업보다더욱두드러져, 우리나라전체의광물자원개발투자액중한국광물자원공사가차지하는비중은 2005년이전 9.3% 수준에서 2011년 59.3%, 2012년 41.5% 수준까지증가하였다. 광종별로볼때, 한국광물자원공사의광물자원개발투자중가장큰비중을차지하고있는것은동과니켈로, 이들에대한투자액은 24억 4,800만달러로광물자 192 III. 기관별평가
원공사전체투자액 27억 8,700만달러의 87.8% 를차지하고있다. 가장큰비중을차지하고있는것은동으로, 한국광물자원공사는동개발에전체투자액의 48.3% 인 13억 4,600만달러를투자하였다. 동개발사업중가장큰사업은현재멕시코볼레오에서진행되고있는동개발사업으로, 2013년 6월까지 6억 3,600만달러를투자하였다. [ 표 4] 광종별광물자원개발투자액추이 한국광물자원공사민간기업 2001~ 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013.6 합계 유연탄 26 9 36 41 38 68 21 14 2 253 우라늄 0 0 1 1 2 18 1 1 2 23 철 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 동 11 7 6 87 5 42 443 488 256 1,346 - 볼레오 0 0 0 40 1 8 38 339 210 636 연 아연 0 0.1 0.4 0.3 0 0 0 0 0 1 니켈 0 23 102 83 219 167 242 222 44 1,101 - 암바토비 0 23 102 83 218 166 242 222 44 1,100 리튬 0 0 0 0 0 19 3 0 22 희토류 6 0 0 0 5 2 2 24 2 41 계 43 39 145 211 268 315 712 748 306 2,787 (9.3) (22.6) (23.9) (12.1) (26.9) (12.0) (59.3) (41.5) (22.9) (25.5) 유연탄 197 85 208 676 289 1,076 226 364 31 3,153 우라늄 0 0 3 8 313 10 9 12 0 354 철 10 11 6 502 1 1,023 37 346 906 2,841 동 80 15 38 311 57 70 120 237 66 994 연 아연 132 15 0 7 0 61 34 47 12 309 니켈 0 7 204 26 68 56 55 49 10 475 리튬 0 0 0 0 0 5 5 0 6 16 희토류 0 0 1 0 2 3 2 0 0 8 계 총계 ( 단위 : US 백만 $, %) 420 134 461 1,529 728 2,305 489 1,055 1,030 8,151 (90.7) (77.4) (76.1) (87.9) (73.1) (88.0) (40.7) (58.5) (77.1) (74.5) 463 173 606 1,741 996 2,620 1,200 1,804 1,336 10,938 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 자료 : 한국광물자원공사제출자료. 3. 한국광물자원공사 193
두번째로투자액이많은광종은니켈이다. 니켈에대한투자액의대부분은마다가스카르암바토비니켈개발사업으로, 한국광물자원공사전체투자액의 39.5% 인 11억달러를투자하였다. 그외에유연탄과우라늄에일부투자가이루어지고있으며, 철이나아연에대해서는거의투자가이루어지지않고있다. 유연탄은민간기업을중심으로투자가활발하게이루어지고있으며, 자주개발률도 2012년기준 57.7% 로 6대전략광종중에서가장높다. 철의경우, 민간기업에서투자가활발하게이루어지고있으나자주개발률은 14.5% 로여전히낮은상황이다. 아연은절대적인투자규모에서는다른광종에비해적지만자주개발률은 19.9% 로유연탄과니켈다음으로높다. 우라늄은자주개발률도 8.1% 로 6대전략광종중가장낮으며, 한국광물자원공사나민간기업모두투자비중이크지않다. [ 표 5] 6대전략광종별자주개발률 ( 단위 : %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 유연탄 37.7 37.8 43.6 48.3 52.3 57.7 우라늄 1.1 3.4 6.6 8.1 철 10.6 10.5 14.3 16.5 15.3 14.5 동 4.7 10.0 5.1 6.0 10.2 11.5 아연 33.2 27.6 33.8 32.3 24.7 19.9 니켈 26.1 25.7 32.6 36.8 30.5 31.9 6대전략광종 18.5 23.1 25.1 27.0 29.0 32.1 자료 : 한국광물자원공사제출자료. 다. 암바토비니켈투자수익성악화 (1) 암바토비니켈개발사업의과도한투자한도증액한국광물자원공사는 2006년 10월마다가스카르암바토비의니켈광산개발권을취득하고합작계약을체결하였다. 암바토비니켈개발사업은니켈매장량이 1억 7,000 만톤인대규모광산을개발하고생산된니켈원광을운반할파이프라인, 제련소, 항구등인프라및플랜트까지건설하여금속상태의니켈을생산해내는상 하류복 194 III. 기관별평가
합사업이다. 현재캐나다쉐릿이 40% 의지분을갖고운영하고있으며, 일본스미모 토가 27.5%, 한국광물자원공사를포함한한국컨소시엄이 27.5%, 캐나다 SNCL 이 5% 의지분을갖고있다. 2013 년 10 월현재암바토비니켈개발사업의한국컨소시 엄은현재한국광물자원공사 17.5%, 대우인터내셔널 4%, 삼성물산 3%, 현대종합상 사 0.5%, 현대중공업 1.5%, STX 1% 로구성되어있으나, 12 월이되면삼성물산과 현대종합상사, 현대중공업이본사업에서철수하고한국광물자원공사의지분율은 22.5% 가될예정이다. 2) 암바토비니켈개발사업은 2008 년에처음광산개발과니켈제련소건설이시작 되었다. 2011 년 3 월니켈제련소의시운전이시작된후, 2012 년 9 월처음으로상업생 산이개시되어, 2013 년에는 8 월까지총 2 만 2,082 톤이생산되었다. 이는당초 2010 년 2 분기생산개시계획보다약 2 년 1 개월정도생산이지연된것이다. 향후생산이 2) 당초한국광물자원공사가본사업에의투자를계획할당시, 한국광물자원공사는 14.325% 만을투자할계획이었으나컨소시엄구성과정에서군인공제회, LG상사등일부기업의불참으로한국광물자원공사는 21.0% 의지분을보유하게되었다. 경남기업이워크아웃을겪는등재무상황이악화되면서, 2010년 3월한국광물자원공사가경남기업의지분을일부인수하게되면서한국광물자원공사의지분은 22.5% 로증가되었다. 2010년 9월한국광물자원공사는니켈개발사업의지분 5% 를삼성물산과현대중공업, 현대종합상사에매각하면서특정일에매수자가투자한금액으로지분을다시매각할수있는권리인풋옵션을부여하여매각하였는데, 삼성물산과현대중공업, 현대종합상사는풋옵션을행사하여 2013년 12월이되면한국광물자원공사의지분율은 22.5% 가될예정이다. 한국광물자원공사는경남기업이보유한지분의인수시지분가격책정과삼성물산, 현대중공업, 현대종합상사에의풋옵션을포함한지분매각시풋옵션가격책정과관련하여공사에손실을가져왔다는사유로감사원의지적을받은바있다. 감사원 (2012.5), 감사결과보고서 : 해외자원개발및도입실태, 참고. 한국광물자원공사는이에대해감사원재심의를청구한상황이다. 암바토비니켈개발사업한국컨소시엄지분변동 ( 단위 : %) 2006.10 ( 투자계획 ) 2006.10 2010.3 2010.5 2010.9 2013.12 한국광물자원공사 14.325 21.00 22.50 22.50 17.50 22.50 군인공제회 2.80 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 대우인터내셔널 2.75 2.75 2.75 4.00 4.00 4.00 경남기업 2.75 2.75 1.25 0.00 0.00 0.00 STX 1.50 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 LG상사 1.375 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 우림건설 1.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 한화 1.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 삼성물산 0.00 0.00 0.00 0.00 3.00 0.00 현대중공업 0.00 0.00 0.00 0.00 1.50 0.00 현대종합상사 0.00 0.00 0.00 0.00 0.50 0.00 합계 27.50 27.50 27.50 27.50 27.5 27.50 자료 : 광물자원공사제출자료 3. 한국광물자원공사 195
정상화궤도에올라서게되면연간생산량은 6만톤규모가될것으로예상된다. 이와같이생산이지연된것에대해한국광물자원공사는 2008년말세계금융위기로 2009년운영사인쉐릿이자금난을겪으면서자재발주및시공작업이일시적으로저조하였으며, 건설시공관리업체인에스엔씨라발린사의자재조달및관리가미흡하였던점, 그리고시공업체를변경하면서일시적으로시공속도가늦어졌으며시운전과정에서발생한하자를수리하는데에상당한시일이소요되었기때문이라고설명하고있다. 당초한국광물자원공사가본사업에의투자를결정하고합작계약을체결하였던 2006년 10월, 암바토비니켈광개발사업의총투자비는 29억 3,600만달러가소요되고, 한국광물자원공사의투자비는 2억 3,340만달러, 보증은 3억 8,620만달러수준이될것으로예상되었다. 그러나사업이진행되면서암바토비니켈광개발사업의총투자비는지속적으로증가하여당초 29억 3,600만달러에서 2013년 12월기준 71억 4,500만달러로 2.4배로증가하였다. 이에따라한국광물자원공사의투자비역시당초 2억 3,340만달러에서 11억 3,500만달러로 5.1배, 보증은 3억 8,620만달러에서 7억 8,600만달러로 2배수준으로증가하였다. [ 표 6] 암바토비니켈광개발사업투자계획변경 ( 단위 : US 백만 $) 시기전체투자비주주단투자프로젝트한국광물자원공사파이낸싱투자보증합계 2006.10 ( 투자계획 ) 2,936 1,236 1,700 233.4 386.2 619.6 2006.10 ( 실제투자 ) 2,936 1,236 1,700 259.5 565.8 825.3 2007. 5 3,689 1,589 2,100 416.2 650.2 1,066.4 2009. 5 4,650 2,550 2,100 535.5 734.9 1,270.4 2010.11 5,314 3,214 2,100 562.5 504.5 1,067.0 2011. 7 6,360 4,260 2,100 745.5 504.5 1,250.0 2012. 6 6,735 4,635 2,100 811.1 504.5 1,315.6 2012.12 7,145 5,045 2,100 882.8 504.5 1,387.3 2013.12 7,145 5,045 2,100 1,135.0 786.0 1,921.0 주 : 2013.12.30 에삼성물산과현대중공업, 현대종합상사의지분 5% 에대한풋옵션행사로한국광물공사의지분이 17.5% 에서 22.5% 로증가할예정임. 자료 : 한국광물자원공사이사회부의안을기초로국회예산정책처가작성함. 196 III. 기관별평가
이와같이투자비가증가한것은인건비및자재비인상이외에도일부시설 및신규공정의추가와반복적인설계변경, 공사기간연장및생산지연에따른관리 운영비용의증가등때문이다. (2) 암바토비니켈개발사업경제성악화투자비의증가와생산시기의지연으로인해, 암바토비니켈광생산사업의경제성은지속적으로악화되었다. 2006년에는니켈가격을과거평균치인 4.52$/lb로낮게가정하였음에도불구하고내부수익률이 14.25%, 순현재가치가 1억 700만달러로경제성이있는것으로평가되었다. 니켈가격가정을향후전망치인 5.40$/lb로가정할경우내부수익률은 17.93%, 순현재가치는 2억 200만달러로높게추정되었다. 그러나사업이진행됨에따라투자비가계속증가하고생산시기가지연되면서경제성은지속적으로악화되었다. 2007년 5월경제성분석에서는니켈가격가정을과거 25년평균가격인 4.52$/lb로가정할경우, 내부수익률이 9.43% 로 2006년추정치 14.25% 에비해낮아져한국광물자원공사의기준수익률인 10% 에미치지못하는것으로나타났다. 그결과순현재가치는 -2,300만달러로음의값을기록하였다. 반면, 니켈가격을장기전망치인 6.5$/lb로가정할경우내부수익률은 16.76%, 순현재가치는 3억 200만달러이다. 이와같이니켈가격을어떻게가정하느냐에따라암바토비니켈광생산사업의경제성은크게차이가난다. 따라서니켈가격가정에대한한국광물자원공사의기준을일관되게유지해야한다. 또한투자의안정성을위해가능한한보수적으로가정할필요가있다. 그러나한국광물자원공사는암바토비니켈광생산사업의경제성분석을하면서니켈가격가정의근거를 2009년까지는호주자원물자거래소 (AME: Australia Material Exchange) 의장기예측가격을기준으로한반면, 2010년에는런던금속거래소 (LME: London Metal Exchange) 의시장가격을기준으로하였다. 그리고 2011년에는회계법인인삼정KPMG 가제공한가격을기준으로하였으며, 2012년에는 26개전망기관예측치평균자료를사용하였다. 이과정에서경제성분석에서니켈가격은 2009년 5월 6.5$/lb 수준으로가정하였으나, 2010년 11월 8.26$/lb, 2011년 7월 8.9$/lb, 2012년 6월 9.96$/lb, 2012년 12월 10.02$/lb로상승하였다. 3. 한국광물자원공사 197
니켈가격에대한가정이이처럼계속상승했음에도불구하고, 투자비증가등의이유로암바토비니켈광생산사업의경제성은계속하락하였다. 2007년 5월 16.76% 수준이던내부수익률은 2009년 5월 13.24%, 2010년 11월 12.65%, 2011년 7월 10.83%, 2012년 6월 10.14%, 2012년 12월에는 8.65% 까지하락하였다. [ 표 7] 암바토비니켈광생산사업의경제성분석결과변화 시기 2006.10 2007. 5 내부수익률 (%) 순현재가치 (US 백만 $) 기준수익률 (%) 제품가격코발트황산암모늄니켈니켈가격가정근거 ($/lb) ($/ 톤 ) ($/lb) 14.25 107 10 15.6 60 4.52 과거 25년평균 17.93 202 10 15.6 60 5.40 전망 16.76 302 10 15.6 60 6.5 AME 장기예측가 9.43-23 10 15.6 60 4.52 과거 25년평균 2009. 5 13.24 174 10 15.6 60 6.5 AME 장기예측가 2010.11 12.65 144 10 15.6 120 8.26 LME 시장가격 2011. 7 10.83 52 10 15.6 120 8.9 KPMG 제공가격 2012. 6 10.14 11 10 13.5 120 9.96 전망기관예측치 2012.12 8.65 10 12.5 210 10.02 자료 : 한국광물자원공사이사회부의안을기초로국회예산정책처가작성함. 26 개전망기관 예측치평균 한국광물자원공사는니켈가격이현재수준을유지할경우, 향후추가적인투자비증액이불가피하다고예측하고있다. 한국광물자원공사는현재의니켈가격이비정상적으로낮은상황이고, 향후니켈가격이정상화되면암바토비니켈광생산사업의경제성도확보될수있다고설명하고있다. 그러나 2012년 6월경제성분석에서가정한니켈가격 10.02$/lb는 2013년 5월가격인 6.78$/lb에비해 48% 가높은가격으로, 본경제성분석결과에는이미니켈가격상승요인이반영되어있다고볼수있다. 암바토비니켈개발사업에대한한국광물자원공사의투자비가크게증가하고경제성이악화된데에는다음몇가지요인으로파악된다. 첫번째는암바토비니켈개발사업의운영사의역량측면이다. 당초암바토비니켈개발의운영권자였던캐나다다이나텍사는 2005년자산규모가 3억 8,000만달러로기업규모가크지않았 198 III. 기관별평가
으며, 운영권을갖고있는개발프로젝트는암바토비가유일했던것으로보아대규모광산개발경험은많지않았던것으로보인다. 사업이진행되는과정에서필수적인시설이나신규공정이추가되고설계변경이반복적으로이루어지고, 그결과총사업비가당초계획에비해 2.4배수준까지증가했다는점은이와같은사실을반증한다. 한국광물자원공사와같이광물자원개발경험이일천한경우, 광물자원개발사업의운영경험이풍부한메이저기업이운영사로있는사업에참여하는것이바람직하다. 이경우지분율이낮고운영경험이없기때문에운영조직에정식으로인력이참여할수는없을지라도훈련생등의형식으로인력을파견하는등을통해자원개발사업역량을확충하려는노력이필요하다. 이와관련하여한국광물자원공사는글로벌자원개발기업과비교하여상대적으로자산규모가영세하고자원개발사업운영경험이부족하여메이저기업이운영하는사업에참여하는것조차어려운상황이라고설명하고있다. 두번째는한국광물자원공사의역량측면이다. 한국광물자원공사는해외자원개발사업을운영해본경험이거의없으며, 관련숙련인력도부족한상황이다. 또한암바토비니켈개발사업과같은대규모투자사업을수행하면서 2009년말까지주주단대표로서일반직차장 1명만을현지에파견하였으며, 그후로도재무나구매담당자 1명정도만을추가로파견하였을뿐이다. 광산및플랜트건설과관련해서는 2010~2011년기간동안채광분야직원 1명만을파견했을뿐이다. 한국광물자원공사는본사직원순환출장, 주주단대표파견, 집행위원회및각분과위원회참여등을통해프로젝트운영에직 간접적으로참여하고자하였으나, 상시파견인력부족등의이유로암바토비현장에서발생하는현안을파악하고운영사의추가적인투자비요구가적절한지등적극적으로대처하는데에는한계가있었던것으로보인다. 3) 3) 현재한국광물자원공사는암바토비니켈개발사업을관리할인력의 4 명을추가로채용할계획이며, 니켈생산의정상화시기를앞당겨추가적인투자비증액을최소화하고경제성을제고하기위해암바토비니켈개발사업운영사에게최고수준의정련전문가를현장배치하도록요구하는등다각도로노력중이라고설명하고있다. 3. 한국광물자원공사 199
[ 표 8] 암바토비니켈개발사업인력파견현황 기간 인력파견현황 2007.6~2009.12 주주단대표 ( 차장급 ) 1명 2010.1~2011. 6 주주단대표 ( 차장급 ) 1명, 채광 ( 광산및플랜트건설 ) 담당 1명 2011.7~2011. 9 주주단대표 ( 차장급 ) 1명 2011.9~2012. 6 주주단대표 ( 차장급 ) 1명, 재무담당 ( 사원급 ) 1명, 구매담당 ( 주임급 ) 1명 2012.6~2012.12 재무담당 ( 사원급 ) 1명, 구매담당 ( 주임급 ) 1명 2013.1~2013.12 주주단대표 1명, 구매담당 ( 주임급 ) 1명 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 라. 볼레오동광개발사업투자비증대및운영경험부족에따른위험증대볼레오동광개발사업은멕시코바하반도산타로살리아지역의동광산을개발하고동과부산물인코발트, 아연등을제련하기위한제련소를건설하는상 하류복합사업이다. 볼레오동광은구리, 코발트, 아연화합물등자원량이 1억 4,520만톤이며, 건설이완료되면연간전기동 5만 1,000톤, 코발트 2,000톤을생산할계획이다. 2013년 10월기준으로한국컨소시엄이 90%( 한국광물자원공사 70% 포함 ) 의지분을갖고있으며캐나다의바하마이닝사가나머지 10% 지분을갖고있다. 당초 2008년 4월바하마이닝사로부터볼레오동광개발사업의주식매매계약서를체결할당시, 한국광물자원공사의지분 10% 를포함하여한국컨소시엄지분율은 30% 였다. 그러나 2012년프로젝트총투자비가당초 13억불에서 18억불로 5억불증액되었으나, 프로젝트운영사인바하마이닝사가자금조달에실패하여추가적인투자비를납부하지못하는상황이발생하였다. 이에프로젝트파이낸싱을구성하고있던미국 EXIM은행은자금인출중단을선언하고주주단에대해투자비납입계획, 수정된광산개발계획, 경영권이전계획의제출을조건으로제시하였으며, 이로인해볼레오사업건설공사가중단되고사업이무산될위기에직면하였다. 사업이무산될경우한국광물자원공사의투자비, 지급보증액 1.63억불을포함해한국컨소시엄전체적으로 4.89억불의손실이예상되었다. 또한한국광물자원공사는추가자금의투입이없어건설을중단했다가다시건설을재개할경우약 1억 5,000만달러의 200 III. 기관별평가
투자비가추가적으로소요될것으로예측하였다. 또한미국 EXIM 은행이요구하는조건을충족시키는데 3~6개월이걸릴것으로예상된반면, 건설현장을유지하는데하루에 100만달러가소요되는실정이었다. 이에한국광물자원공사는한국측이추가투자비를단독납입하고이에따른지분을추가취득하면서운영권을확보하여사업을조속히정상화하고자하였다. 이에더하여미국 EXIM은행이제공하기로한프로젝트파이낸싱자금 4억달러를대출기간 10년의기업금융으로전환하였다. 그결과한국광물자원공사는현재볼레오동광개발사업의지분을 70% 를보유함으로써운영권을갖게되었으며, 나머지한국컨소시엄참여사가 20%, 당초운영사였던바하마이닝사가 10% 의지분을갖고있다. [ 표 9] 볼레오동광개발사업지분변동추이 ( 단위 : %) 2008.5 2012.8 2013.7 바하마이닝 70 49 10 한국광물자원공사 10 31 70 LS니꼬 8 8 8 한국컨소시엄 현대하이스코 5 5 5 일진소재 2 2 2 SK네트웍스 5 5 5 소계 30 51 90 합계 100 100 100 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 당초한국광물자원공사가볼레오동광사업에 8,230만달러를투자할계획이었으며, 보증과헤지를포함할경우최대 1억 1,730만달러의부담을질것으로예상했다. 그러나운영사였던바하마이닝의투자비납부실패와프로젝트파이낸싱자금의대부전환등의과정을거치면서한국광물자원공사의투자비는당초계획투자비의 12배수준인 10억 70만달러로증가하였으며, 보증과헤지를포함하면암바토비니켈개발사업과유사한수준인 14억 1,370만달러규모로증가하였다. 3. 한국광물자원공사 201
총 투자비 [ 표 10] 볼레오동광개발사업투자계획변화 주주단 투자 프로젝트 파이낸싱 지분 인수 대부 투자 ( 단위 : US 백만 $) 한국광물자원공사미국투자보증헤지합계 EXIM 론소계 2008. 5 1,085.0 360.0 725 29.6 52.7 0 82.3 72.5 0 154.8 2010. 7 1,299.0 490.0 809 29.6 65.7 0 95.3 80.9 0 176.2 2012. 8 1,800.0 991.0 809 29.6 313.7 0 343.3 80.9 6 430.2 2012.10 1,800.0 1,450.0 340 29.6 551.5 419.6 1,000.7 238~340 73 1,413.7 2013. 9 1,800.0 1,460.0 340 25.3 534.1 419.6 953.7 238 0 1,217.0 주 : 지분인수는한국광물자원공사가바하마이닝사로부터지분인수가격을, 대부투자는해외에투자할경우적정마진을보장받기위해대부형태로투자하는것을, 미국 EXIM 론은프로젝트파이낸싱자금중일부가대부형태로전환된것을의미함. 보증은볼레오동광개발사업의프로젝트파이낸싱자금에대해주주단이지분율에따라보증한것이며, 헤지는볼레오동광개발사업생산초기에대주단에대한안정적인원리금상환을위해생산초기 3 년동안동가격하락가능성에따른손실을회피하기위한것임. 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 볼레오동광개발사업의경제성분석결과추이를보면, 처음투자계획을체결한 2008년 5월내부수익률은 11.7% 였으나 2012년 10월에는기준수익률보다조금높은 8.3% 수준으로하락하였다. 2013년에는동의장기전망가격상승에따라내부수익률이 10.9% 로상승하였다. 그러나 2012년 10월은미국 EXIM이프로젝트의리스크가더욱커졌다고인식하고주주단에대해투자비납입계획, 수정된광산개발계획, 경영권이전계획을제출할것을요구한상황이다. 한국광물자원공사가투자비를전적으로부담한다고하더라도광산개발계획을새로수립하고경영권이전으로인한운영리스크가확대된상황에서기준수익률을 10% 에서 8% 로하향조정하였다. 이에대해한국광물자원공사는첫번째, 2012년 10월은 2010년 7월에비해건설공정이 50% 이상진행되어생산이임박한시점이었으며, 두번째, 프로젝트투자비증액분이확정되어불확실성이어느정도해소되었으며, 세번째, 자금난을겪고있던중소자원개발기업인바하마이닝사의지분을 60% 인수하여한국광물자원공사가단독운영권을확보하기로결정한상황등을고려하여기준수익률을하향조정하였다고설명하고있다. 202 III. 기관별평가
그러나 2012년 10월당시동사업은여전히건설공정이 50% 이상진행되어생산이임박한시점이라는첫번째설명은건설공정이진행중으로사업단계가개발단계에서생산단계로전환되지못했기때문에기준수익률의결정요소중하나인프로젝트위험프리미엄 4) 을낮출수있는근거가되지못한다. 두번째로프로젝트투자비증액분이확정되어불확실성은 2012년이후에발생한상황으로 2010년 7월에는이와같은불확실성이예견된것은아니다. 세번째로중소자원개발기업인바하마이닝사의지분을 60% 인수하여한국광물자원공사가단독운영권을확보하였다는점이사업의리스크에영향을줄수있는것은사업운영사의운영역량과재무적안정성의측면을의미하는것으로해석되는데, 운영역량측면의경우한국광물자원공사는광물자원사업의운영경험이부족하다는측면에서오히려리스크를오히려가중시키는측면이있는것으로해석할수있다. 다만재무적안정성측면에서는바하마이닝사보다다소안정적이라할지라도이것이기준수익률을 10% 에서 8% 로낮출수있는근거가되기는어렵다. 뒤에기준수익률과관련하여자세히살펴보겠지만 2010년 10월적정기준수익률 5) 은 10.04% 로한국광물자원공사가경제성분석에서적용한기준수익률 8% 와는차이가있다. [ 표 11] 볼레오동광개발사업경제성분석결과추이 제품가격내부수익률순현재가치기준수익률코발트아연화합물동동가격 (%) (US백만 $) (%) ($/lb) ($/ 톤 ) ($/lb) 가정근거 2008. 5 11.7 8.0 10.0 7.7 540 0.7 3개기관전망치최소값 2010. 7 10.9 5.5 10.0 18.0 540 2013:2.5 2014~:2.3 공사전망치 2012.10 8.3 14.9 8.0 18.5 950 2.75 공사전망치 2013:3.62 2013.10 10.9 115.4 8.0 18.5 950 2017~:2.9 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 공사전망치 4) 뒤에 마. 기준수익률관리강화필요 에도더자세하게다루고있다. 5) 적정기준수익률은 CIM 방식에따른기준수익률을의미한다. 3. 한국광물자원공사 203
바하마이닝사는시가총액이 2,900만캐나다달러로규모가크지않으며, 볼레오동광개발사업이본기업이관리하고있는유일한사업으로, 자원개발사업운영경험도많지않다. 볼레오동광개발사업은이와같이재무안정성이확보되지않은운영사와합작할경우, 부담해야할리스크가클수있다는점을보여주고있다. 한국광물자원공사는광물개발사업의운영경험이거의없는상황에서운영권을갖고있던바하마이닝사의자금조달실패로인해갑작스럽게볼레오동광개발사업의운영권을보유하게된것이다. 한국광물자원공사는그동안지분투자방식위주로광물자원개발사업을수행해왔으며, 광물자원개발사업의운영경험이거의없다. 이와같은상황에서볼레오동광개발사업의운영은경험을쌓는데좋은기회가될수있지만, 투자규모가큰만큼리스크도큰상황이다. 동광산및제련소건설사업을직접운영하는데는설비및플랜트건설지연리스크, 굴진및채광리스크, 선광및제련리스크, 운영리스크등이있는데, 한국광물자원공사는전분야에서경험이부족한상황이다. 이에한국광물자원공사는부족한사업운영역량을보완하기위해다각도의노력을수행하고있다고설명하고있다. 2013년볼레오사업단을신설하고익산에파일롯플랜트를설립하여기술개발을수행하고있다. 또한설비및플랜트건설지연리스크는감리전문가를신규로고용하여현장에상주하도록하고, 채광리스크는전문하도급채광업체를활용하고, 운영리스크는기존의볼레오동광개발사업의경영진을재고용하는등예상되는리스크를최소화하기위해노력하고있다. 이를위해현재한국광물자원공사는지질및채광관련공사내부의기술인력 13명이외에, 플랜트건설등외부전문가 9명, 한국컨소시엄에참여하고있는타기업엔지니어 4명, 건설감리위원 8명등총 34명을볼레오동광개발사업건설현장에파견하였다. 204 III. 기관별평가
기간 인력파견현황 총파견 2008. 5~2011. 2 없음 0 2011. 2~2012.10 프로세스관리자 1 명 (KORES), 엔지니어 1 명, 재무 1 명 (KC) 3 2012.11~2012.12 2012.12~2013. 2 2013. 2~2013.10 [ 표 12] 볼레오동광개발사업인력파견현황 프로세스관리자 1 명 (KORES), 엔지니어 1 명 (KC), 경영총괄 1 명, 건설자문 1 명, 플랜트자문 1 명 ( 외부전문가 ) 프로세스관리자 1 명 (KORES), 시운전엔지니어 1 명 (KC), 경 영총괄 1 명, 건설자문 1 명, 플랜트자문 1 명 ( 외부전문가 ), 건설 감리 6 명 (SK 건설 ) 프로세스관리자 1 명, 프로세스엔지니어 1 명, 기획 1 명, 재무 2 명, 건설 1 명, 채광관리자 1 명, 채광엔지니어 3 명, 지질기술자 3 명 (KORES), 시운전및유지보수엔지니어 4 명 (KC), 경영총괄 1 명, 건설자문 2 명, 플랜트자문 1 명, 시운전자문 1 명, DCS 자문 1 명, DCS 오퍼레이터 3 명 ( 외부전문가 ), 건설감리 8 명 (SK 건설 ) ( 단위 : 명 ) 주 : 1. KORES 는한국광물자원공사, KC 는볼레오동광개발사업한국컨소시엄을의미함. 2. 2013.2~2013.10 시기에는매달 3~4 명정도씩파견인력이증원되어 2013 년 10 월현재의총파견인력이 33 명임. 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 인원 5 11 34 그러나 2012년 10월한국광물자원공사가기존의투자비를전혀회수할수없게되는상황에직면하여, 투자액을당초투자액 8,230만달러에서 10억달러규모로증액하게되기전까지한국광물자원공사는볼레오동광개발사업현장에인력을거의파견하지않았다. 처음투자가이루어진 2008년 5월부터 2011년 2월까지는파견인력이전무하였으며, 2011년 2월에처음으로프로세스관리자등 3명을파견하였다. 더욱이, 2012년 8월운영사인바하마이닝사가자금조달에실패하면서볼레오동광개발사업의운영과자금조달문제가심각해지자한국광물자원공사가지분율을 31% 로확대하고투자금액을 3억 4,330만달러로증액되는상황에서도, 사업관리나플랜트건설관련내부전문가의부재로현지상황을파악하고즉각적으로대응할수있는인력을추가적으로파견할수없었다. 이에한국광물자원공사는출장을통한현지실사수행, 경영총괄및플랜트자문, 건설감리등외부전문가위촉등의방법으로대응하고자노력하였으나, 급속도로진행되는외부상황의변화에적시에 3. 한국광물자원공사 205
적절하게대응하는데는한계가있었던것으로판단된다. 한국광물자원공사가향후광물자원개발전문기업으로성장하기위해서는광물자원개발분야에서기술수준이높고운영경험이많은메이저기업이운영하는사업에참여하여기술과운영노하우를습득하는등성장기반을다지려는노력이무엇보다중요하다. 그럼에도불구하고한국광물자원공사는볼레오동광개발사업을포함하여여러광물자원개발사업을수행하면서이러한노력을다소경시하고단순지분투자위주로사업을수행해왔다. 이로인해볼레오동광개발사업에서갑자기운영권을갖게되는상황에직면하여한국광물자원공사가예상되는리스크를최소화하기위해노력하고있음에도불구하고, 볼레오동광개발사업을성공적으로운영하기에는많은어려움이존재할것으로예상된다. 마. 기준수익률관리강화필요일반적으로해외자원개발사업의기준수익률을산정하는방식은 CIM(Canadian Institute of Mining and Metallurgy and Petroleum) 방식이라하는데, 무위험수익률과프로젝트위험프리미엄, 국가위험프리미엄의합으로산정된다. 무위험수익률은아무런리스크가없을경우의기준수익률로일반적으로미국국고채의실질이자율을사용하고있다. 프로젝트위험프리미엄은사업의성격이나단계에따른위험프리미엄을의미한다. 한국광물자원공사는사업의단계에따라프로젝트위험프리미엄을제시하고있는데, 개발단계는 6.5%, 생산단계는 6.0% 이다. 본평가의분석대상이되고있는암바토비니켈개발사업은개발단계에참여하여현재생산단계에있으며, 볼레오동광개발사업은참여시부터지금까지개발단계로볼수있다. 국가위험프리미엄은해당국가의정치적인위험등을의미하는것으로, 해당국가의달러표시채권수익률과미국재무부가발행한채권수익률과의차이로산출하는방법과 P.W.C 모델 6) 에의해추정하는방법이있다. 한국광물자원공사는암바토비니켈개발사업과볼레오동광개발사업을수행하면서, 기준수익률을투자결정시 10% 를, 사업진행과정에서 8~10% 를적용하고 6) P.W.C 모델은국가의위험프리미엄을정치구조, 산업구조, 경제력, 신용등급, 부채비율, 자본시장성숙도등 6 개기준으로평가한점수와달러채권발행국의국가위험간의상관관계를회귀분석하여추정하는방식이다. 206 III. 기관별평가
있다. 그러나 CIM 방식에따른기준수익률을적용할경우암바토비니켈개발사업 의기준수익률은최소 11% 를초과하고있으며, 멕시코동광개발사업역시 10% 를 초과하고있다. 사업명국가단계이사회한국광물 CIM 무위험프로젝트국가위험자원공사기준수익률수익률위험프리미엄프리미엄의결일자기준수익률 (A+B+C) (A) (B) (C) 개발 2006.10.18 10 12.08 2.43 6.50 3.16 암바토비 니켈 개발사업 [ 표 13] 한국광물자원공사적용기준수익률과 CIM 기준수익률비교 마다 가스 카르 ( 단위 : %) 개발 2007. 5.31 10 11.63 2.51 6.50 2.62 개발 2007.11.16 10 12.85 2.05 6.50 4.30 개발 2009. 5.29 10 12.40 2.25 6.50 3.65 개발 2010. 7.20 10 13.72 1.84 6.50 5.38 개발 2010.11.30 10 13.62 1.36 6.50 5.76 개발 2011. 7.15 10 13.01 1.35 6.50 5.16 생산 2012. 6.26 10 12.33 0.14 6.00 6.19 생산 2012.12. 5 10 11.77 0.00 6.00 5.77 생산 2012.12.31 10 11.30 0.00 6.00 5.30 개발 2008. 4.24 10 12.11 2.04 6.50 3.56 볼레오동광멕시코개발사업 개발 2008. 5.29 10 12.30 2.13 6.50 3.67 개발 2010. 7.22 10 11.85 1.78 6.50 3.57 개발 2012. 8. 2 10 10.31 0.00 6.50 3.81 개발 2012.10. 9 8 10.04 0.00 6.50 3.54 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. CIM방식의기준수익률을적용할경우암바토비니켈개발사업의순현재가치는 3억 3,900만달러의경제적손실을보는것으로나타났으며, 볼레오동광개발사업은 3,010만달러로한국광물자원공사가분석한결과보다경제성은크게하락하는것으로나타나고있다. 3. 한국광물자원공사 207
시기사업명기준수익률내부수익률순현재가치 2013.10 암바토비니켈 개발사업 볼레오동광 개발사업 [ 표 14] 기준수익률변화에따른경제성변화 ( 단위 : %, US 백만 $) 한국광물자원공사분석 8.0 7.09-90 CIM 기준수익률 11.30 7.09-339 한국광물자원공사분석 8.0 10.9 115 CIM 기준수익률 10.03 10.9 30 주 : 한국광물자원공사분석수익률은각사업의관리팀에서 2013 년 10 월기준으로적용하고있는수익률을, 한국광물자원공사최소수익률은한국광물자원공사리스크관리위원회가의결한 리스크과리한도설정및운용안 의최소수익률을, CIM 기준수익률은 CIM 방식으로계산한기준수익률을의미함. 자료 : 한국광물자원공사제출자료를이용하여국회예산정책처가분석함. 현재한국광물자원공사는 리스크관리한도설정및운용안 에따라투자결정시최소수익률을일괄적으로 9.47% 로설정하고, 투자의결정이나주요의사결정단계에서경제성분석시적용해야할기준수익률에대해서 공사해외직접투자사업추진절차및판단기준 (2007) 을마련해 CIM방식을적용하도록하고있다. 그러나과거암바토비니켈개발사업이나볼레오동광개발사업의투자여부결정및투자증액등이사회의주요의사결정과정에서적용한기준수익률은거의일괄적으로 10% 를적용하였다. 사업의성격이나단계, 투자대상국가의위험프리미엄에따라사업이부담해야할리스크가다름에도불구하고이를고려하지않고일괄적으로기준수익률을적용하는것은주요한의사결정시에정보를왜곡하여전달할수있다. 향후실제자원개발사업과관련하여주요한의사결정시 공사해외직접투자사업추진절차및판단기준 에의해산출된기준수익률에대해엄격히적용하도록관리할필요가있다. 바. 신규사업계획시투자효과검토후신중추진필요한국광물자원공사는현재 36개광물자원개발사업에참여하고있으며, 4개사업에서단독운영, 7개사업은단순지분참여, 25개사업은보조파트너로서공동운영을하고있다고설명하고있다. 그러나실질적으로단독운영을하고있는볼레오동광개발사업에파견된 11명을제외하면, 나머지단독운영을하고있는사업 3개에 2명만이파견되어있으며, 보조파트너로서공동운영하고있는 25개사업에는총 10명만을 208 III. 기관별평가
파견하고있는상황이다. 이는한국광물자원공사가단독운영또는공동운영하고있 다고보고하고있는사업중대부분은일상적인운영활동에개입하고있지못하고 실질적인운영권을보유하거나행사하지못하고있음을의미한다. [ 표 15] 해외사업직원파견현황 (2013.6) 현지사업관리운영조직참여세컨디로참여파견직원계행레이블사업수 (A) (B) (C) (A+B+C) 단독운영 4 13 0 0 13 서브공동운영 25 10 0 0 10 단순지분참여 7 0 0 0 0 총합계 36 23 0 0 23 주 : 단독운영사업중볼레오동광개발사업에파견된 11 명이포함되어있음. 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 명 ) 한국광물자원공사는현재수행하고있는해외광물자원개발사업을관리하는데도역량이부족한실정이다. 이와같은상황에서또다른신규사업에투자하는것은바람직하지않다. 정부는한국광물자원공사의 2014년투자액 8,600억원의 30% 수준인 2,600억원을출자지원하는예산안을편성하였다. 한국광물자원공사는 2014년투자액 8,600억원중 10% 인 860억원은신규사업지분인수등에투자될계획이라고설명하고있다. 그러나현재한국광물자원공사의 2014년신규사업투자와관련하여구체적인계획은미비한상황이다. 한국광물자원공사는신규사업에대해투자효과를면밀하게검토하여신중하게추진할필요가있다. [ 표 16] 2014 년한국광물자원공사투자계획및정부출자예산안 ( 단위 : 백만원 ) 한국광물자원공사투자계획 정부출자예산안 기진행사업투자신규사업투자 계 기진행사업지원신규투자지원 전체지원 (A) (B) (C=A+B) (A 30%) (B 30%) (B 30%) 774,000 86,000 860,000 234,000 26,000 260,000 자료 : 산업통상자원부, 2014년예산안및기금운용계획안 을기초로국회예산정책처가작성함. 3. 한국광물자원공사 209
연도 [ 부표 ] 주요광물가격변동추이 ( 단위 : US$/ 톤, 2010=100) 유연탄우라늄 ($/lb) 철광석동 가격지수가격지수가격지수가격지수 2000 28.75 (28.9) 8.15 (17.6) 17.37 (15.4) 1,814 (24.1) 2001 34.5 (34.7) 8.84 (19.1) 18.14 (16.0) 1,578 (20.9) 2002 28.85 (29.0) 9.88 (21.3) 18.1 (16.0) 1,558 (20.7) 2003 26.75 (26.9) 12.8 (27.6) 19.27 (17.0) 1,780 (23.6) 2004 44 (44.3) 20.05 (43.3) 22.35 (19.8) 2,868 (38.1) 2005 53 (53.3) 28.82 (62.2) 39.19 (34.6) 3,683 (48.9) 2006 48.9 (49.2) 49.94 (107.9) 46.94 (41.5) 6,731 (89.3) 2007 65.9 (66.3) 99.33 (214.5) 51.07 (45.1) 7,126 (94.6) 2008 127.62 (128.4) 61.42 (132.7) 81.66 (72.2) 6,956 (92.3) 2009 71.99 (72.4) 46.6 (100.6) 76.73 (67.8) 5,150 (68.3) 2010 99.39 (100.0) 46.3 (100.0) 113.12 (100.0) 7,535 (100.0) 2011 121.3 (122.0) 57.1 (123.3) 167.6 (148.2) 8,821 (117.1) 2012 96.19 (96.8) 48.98 (105.8) 132.53 (117.2) 7,980 (105.9) 2013.5 87.61 (88.1) 40.59 (87.7) 144.32 (127.6) 7,229 (95.9) 연 아연 니켈 알루미늄 가격 지수 가격 지수 가격 지수 가격 지수 2000 454 (21.1) 1,128 (52.2) 8,641 (39.6) 1,594 (73.4) 2001 476 (22.2) 886 (41.0) 5,948 (27.3) 1,444 (66.5) 2002 453 (21.1) 779 (36.0) 6,772 (31.1) 1,349 (62.1) 2003 516 (24.0) 828 (38.3) 9,640 (44.2) 1,432 (65.9) 2004 888 (41.3) 1,048 (48.5) 13,851 (63.5) 1,716 (79.0) 2005 976 (45.4) 1,382 (64.0) 14,732 (67.6) 1,898 (87.3) 2006 1,287 (59.9) 3,273 (151.5) 24,287 (111.4) 2,567 (118.1) 2007 2,595 (120.8) 3,250 (150.4) 37,181 (170.5) 2,639 (121.4) 2008 2,091 (97.3) 1,875 (86.8) 21,111 (96.8) 2,572 (118.4) 2009 1,719 (80.0) 1,655 (76.6) 14,655 (67.2) 1,666 (76.7) 2010 2,148 (100.0) 2,161 (100.0) 21,809 (100.0) 2,173 (100.0) 2011 2,402 (111.8) 2,193 (101.5) 22,894 (105.0) 2,398 (110.4) 2012 2,062 (96.0) 1,948 (90.1) 17,536 (80.4) 2,019 (92.9) 2013.5 2,028 (94.4) 1,829 (84.6) 14,951 (68.6) 1,831 (84.3) 주 : 유연탄은호주뉴캐슬탄 ( 호주 FOB, 6000Kcal/Kg), 철광석은호주 - 일본분광장기계약가 ( 호주 FOB, Mt. Newman 산 ), 비철금속 ( 동, 아연, 니켈, 연, 알루미늄 ) 은 LME 현물평균, 우라늄은미국 Ux 정광 (U3O8) 현물평균을기준으로함. 자료 : 한국광물자원공사제출자료를기초로국회예산정책처가작성함. 210 III. 기관별평가
4. 한국장학재단 7) 가. 정부지원예산안현황한국장학재단은정부의학자금대출및국가장학금지원을효율적으로운영하고자 한국장학재단설립등에관한법률 에의하여설립된기관이다. 한국장학재단은학자금대출 ( 취업후상환학자금대출 (ICL: Income Contingent Loan), 일반상환학자금대출 ) 업무, 국가장학금, 대학생근로장학금, 우수학생국가장학금등의지원업무등을주요업무로수행하고있다. 한국장학재단의 2014년도정부지원예산안규모는 2013년에비하여 5,560억원이증가한 3조 7,195억원이다. 한국장학재단지원예산안중지원규모가가장큰사업은국가장학금지원사업으로 2014년예산안으로 3조 3,075억원이계상되었다. 국가장학금지원사업은대학생이경제적여건에관계없이누구나고등교육기회를가질수있도록기초생활수급자부터소득 8분위이하대학생을대상으로국가장학금을지원하는사업으로, 소득분위별로정액장학금형태로지급되는 1유형과대학자체노력과연계하여대학이자율적으로지원하는 2유형으로구분된다. 2014년에는신규사업으로다자녀가구의대학등록금부담을감면하기위하여셋째아이이상장학금지원사업이 1,225억원규모로편성되었다. [ 표 1] 2014년도한국장학재단정부지원예산안현황 ( 단위 : 백만원, %) 세부사업명 2012 2013 2014 증감예산결산예산 (A) 예산안 (B) (B-A) (B-A)/A 대학생근로장학금지원 81,000 81,000 143,070 194,273 51,203 35.7 한국장학재단출연 159,349 7,936 221,522 194,166-27,356-12.3 우수학생국가장학사업 19,877 19,877 13,850 13,526-324 -2.3 국가장학금지원 1,750,000 1,750,000 2,775,000 3,307,500 532,500 19.2 - 유형 1, 2 1,750,000 1,750,000 2,775,000 3,185,000 410,000 14.8 - 셋째아이이상장학금지원 122,500 122,500 순증 중소기업취업전제희망사다리장학금 10,000 10,000 합계 2,010,226 1,858,813 3,163,442 3,719,465 556,023 17.6 자료 : 한국장학재단제출자료. 윤상우사업평가관 (788-4836, yooon@assembly.go.kr) 4. 한국장학재단 211
학자금대출지원사업과한국장학재단의운영비를지원하기위한한국장학재단출연사업은 2013년 2,215억원에비하여 274억원이감소한 1,942억원이편성되었다. 한국장학재단출연사업은학자금대출이자지원, 재단사업비등사업예산에서전기년도불용액, 예치금이자, 신용보증기본재산여유재원등자체수입을차감하여출연금을산정하는수지차보전방식으로편성되고있다. 세부내역을살펴보면, ICL 대납이자지원사업은취업후상환학자금대출의재원확보를위하여차입한채권이자상환분을정부가출연하는사업으로, 조달금리하락을고려하여 2013년 2,237억원에서 2014년 1,488억원으로감액편성되었다. 일반손실보전사업은일반학자금대출연체등으로인한재단의손실예상액을보전하기위하여정부가출연하는사업으로, 실제로손실이발생하지않았음에도불구하고손실예상액을불필요하게출연하고있다는감사원의지적에따라 2014 년예산안편성시전액감액되었다. [ 표 2] 한국장학재단출연사업의세부내역 ( 단위 : 백만원, %) 세부사업명 2012 2013 2014 증감예산결산예산 (A) 예산안 (B) (B-A) (B-A)/A 한국장학재단출연 159,349 7,936 221,522 194,166-27,356-12.3 ICL 대납이자지원 200,979 223,693 148,782-74,911-33.5 든든군이자면제 14,200 7,836 21,749 9,331-12,418-57.1 일반군이자면제 5,713 5,713 순증 일반손실보전 49,959 58,045-58,045-100.0 일반이차보전 171,875 126,129 73,007-53,122-42.1 일반특별상환유예 7,600 100 8,474 3,652-4,822-56.9 고유사업비 37,206 39,461 39,833 372 0.9 재단운영비 46,349 45,707 42,340-3,367-7.4 전환대출 6,400 6,400 순증 자체수입 -368,819-301,736-134,892 166,844-55.3 합계 159,349 7,936 221,522 194,166-27,356-12.3 자료 : 한국장학재단제출자료. 212 III. 기관별평가
나. 국가장학금 2유형 : 사업효과의지속가능성부족 (1) 대학자체노력의지속가능성부족국가장학금 2유형은소득분위별정액장학금을한국장학재단이직접지원하는국가장학금 1유형과달리대학의자체노력과연계하여등록금동결 인하대학에장학금재원을지원하고, 자체노력이행성과에대하여인센티브를지원하는사업이다. 2014년국가장학금 1, 2유형에대하여 3조 1,850억원이편성되었으나, 교육부의유형별배분계획은미확정상태이다. [ 표 3] 국가장학금지원사업의지원요건및지원기준액국가장학금 1유형국가장학금 2유형 소득요건 : 기초 ~ 소득 8분위 성적요건 : 직전학기 12학점이상 소득요건 : 기초 ~ 소득 8분위지원이수자로, 평균학점 80점이상 성적요건 : 직전학기 12학점이상조건 등록금동결 인하및장학금추가이수자로, 평균학점 80점이상확충등대학자체노력을이행한대학의소득 8분위이하대학생 기초 ~1분위 : 450만원 2분위 : 270만원 대학이스스로여건에맞게지원 3분위 : 180만원장학금대상과수준을정하여지원 4분위 : 135만원지원액 - 소득 8분위이하대학생을기준으 5분위 : 112.5만원로대학이자율적으로지원 6분위 : 90만원 7~8분위 : 67.5만원자료 : 교육부 한국장학재단, 2013년 2학기국가장학금사업안내, 2013.6. 한국장학재단은소득 8분위이하재학생수를기준으로대학별로배정금액을통보하고, 각대학이제출하는자체노력계획서에근거한자체노력인정규모에대하여 1:1매칭방식으로대학별로국가장학금재원을지급한다. 또한배정액대비자체노력계획이양호한대학에대해서는인센티브를지원한다. 2013년의경우자체노력의인정규모는 2013년등록금인하인정규모 461억원, 2013년장학금추가확충인정규모 943억원, 2012년자체노력지속분 1,940억원을합한 3,344억원으로산정되었다. 4. 한국장학재단 213
자체노력인정규모산정방식총액 등록금인하인정 2013년추가규모자체노력장학금추가확충인정규모인정규모 2012년평균등록금 등록금인하율 1) 2013년재학생수 조정계수 2) 461 (2013년 1인당평균장학금-2012 년 1인당평균장학금 ) 장학금지급률지수 3) 943 2012 년자체노력지속분 2012 년자체노력인정규모 30% 1,940 2013 년자체노력인정규모 [ 표 4] 2013 년대학별자체노력인정규모의산정방식 2013 년추가자체노력인정규모 + 2012 년자체노력지속분 주 : 1. 대학정보공시의평균등록금산출방식에의한인하율 2. F( 등록금절대수준, 등록금인상수준, 대학규모지수등 ) 3. 1+[(2012 년장학금지급률 -10%)+( 장학금절대수준 30%)] 자료 : 한국장학재단제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. ( 단위 : 억원 ) 3,344 2012년국가장학금 2유형중자체노력연계지원의집행률은 94%, 인센티브지원의집행률은 46.8% 수준이나, 2013년의경우 5,670억원의배정액대비자체노력인정규모는 3,344억원에불과함에따라집행실적이 2012년에비하여저조할것으로예상된다. 2유형지원금액예산배정실집행률자체노력정기 (A) 금액인센티브소계 (B) (B/A) 인정규모배정자체노력연계지원 7,500 7,485 7,052 7,052 7,052 94.0 2012 인센티브지원 2,500 1,170 1,170 46.8 2013 [ 표 5] 국가장학금 2 유형의집행실적현황 ( 단위 : 억원, %) 자체노력연계지원 6,000 5,670 3,344 1,627 1,627 23.2 인센티브지원 1,000 주 : 1. 2013 년의경우 10 월말기준. 2. 2013 년인센티브는 10 월말현재미지급상태임. 자료 : 한국장학재단제출자료. 이와같이 2012년대비 2013년자체노력인정규모가저조한이유는 2013년의추가자체노력인정규모가대폭감소하였기때문이다. 2012년의경우 336개대학이등록금을동결하거나인하하였으며, 등록금의인하인정규모는 6,133억원 ( 인하율 4.59%), 장학금의확충인정규모는 3,489억원으 214 III. 기관별평가
로나타났다. 그러나 2013 년의경우등록금을전년대비동결하거나인하한대학은 288 개로감소하였으며, 등록금의인하인정규모는 461 억원, 장학금의확충인정 규모는 943 억원으로크게감소하였다. ( 추가 ) 자체노력 인정규모 등록금 인하인정규모 [ 표 6] 연도별자체노력인정규모 등록금인하분 등록금 인하율 인하대학수 동결대학수 ( 단위 : 억원, %) 장학금증가분 장학금 확충인정규모 2012 7,052 6,133 4.59 313 23 3,489 2013 1,404 461 0.55 211 77 943 주 : 2013 년의경우 10 월말기준. 자료 : 한국장학재단제출자료. 인센티브는자체노력인정규모가배정된금액을충족하는기관에대하여주로지급되는데, 2013년대학별추가자체노력이저조함에따라자체노력계획서상추가자체노력인정규모가배정금액을초과하는대학은 36개대학에불과하다. 따라서 2013년예산으로반영되어있는인센티브지원 1,000억원역시집행이부진할것으로예상된다. 1) 연도 대학수 [ 표 7] 2013 년대학별배정금액대비자체노력인정규모 자체노력 배정금액 배정금액자체노력인정규모 추가 자체노력 인정규모 대학수 자체노력 배정금액 배정금액자체노력인정규모 ( 단위 : 백만원, 개 ) 추가 자체노력 인정규모 2013 36 64,878 81,885 54,539 252 499,065 251,342 85,812 자료 : 한국장학재단제출자료를이용하여국회예산정책처가작성함. 현행국가장학금 2유형의지원방식은전년도자체노력인정규모에대하여 30% 의가중치를부여하고있기때문에다음연도배정금액에상당하는자체노력을인정받기위해서는전년도등록금인하규모및장학금확충규모를초과하는추가적인등록금인하및장학금확충이지속적으로요구된다. 1) 2012 년의경우 336 개대학중 185 개대학이인센티브를지원받았다. 4. 한국장학재단 215
2012년의경우대학등록금에대한감사원감사와함께신규사업추진에따른정부의정책의지가반영되면서대학의자체노력이높은수준으로이루어졌다. 그러나국가장학금 2유형의최종수혜자는대학재학생이기때문에직접적으로재정지원을받지않는각대학의사업참여유인이부족하고, 일부대학의경우재정부실로인하여추가적인등록금인하및내부장학금확충이사실상어렵다는점등을감안할때 2014년이후지속적인등록금인하및장학금확충은쉽지않을것으로전망된다. 또한 2013년의경우 2012년대비등록금인하및동결대학의수가 336개에서 288개로감소하였는데, 사업참여를포기한 48개대학에대하여등록금재인상을금지하거나, 기존국가장학금 2유형지원분을환수할수있는정책수단이마련되어있지않다. 따라서향후사업참여포기대학이지속적으로증가할경우과거국가장학금 2유형지원분이매몰비용화될가능성이있다. 이러한점을고려할때동사업에따른등록금부담완화효과의지속가능성을확보하는것이쉽지않으므로, 향후장기적으로대학의자구노력을유도할수있는별도의제도설계방안을마련할필요가있다고판단된다. 다. 셋째아이이상장학금지원사업 : 예산지원의시급성결여 (1) 예산안현황셋째아이이상장학금지원사업은국가장학금지원사업의세사업으로서셋째아이이상에대하여등록금전액을지원하는사업이다. 2014년예산안에는 1,225억원이편성되었다. [ 표 8] 셋째아이이상장학금지원사업의산출근거 ( 단위 : 백만원 ) 세부사업명 2014 예산안 산출근거 국가장학금지원 3,307,500 유형 1, 2 3,185,000 유형 1, 2에대한배분계획미정 셋째아이이상장학금지원 122,500 27,221명 450만원 =1,225억원 자료 : 교육부, 2014년도예산안및기금운용계획안사업설명자료, 2013.10. 216 III. 기관별평가
동사업은 2012년 1학기국가장학금신청인원중다자녀가구우대혜택을받은인원과기존국가장학금 1유형의기초생활수급자, 소득 1분위계층에대한지급기준액 450만원을기준으로산정되었다. 교육부는 2014년에는 1학년으로대학에입학하는학생으로사업대상을한정하고, 2015년부터지원학년을단계적으로확대할계획이다. (2) 사업의기대효과불확실동사업은셋째아이이상에대하여등록금전액을지원함으로써다자녀가구의대학등록금부담을실질적으로완화하고, 다자녀가구에대한사회적우대분위기를조성함으로써저출산 고령화시대에대비하여출산을장려하는것을사업목적으로한다. 그러나위에서추계한바와같이동사업에대하여 2017년이후매년약 9,864 억원이소요될것으로예상되는데반해, 동사업이목표로하고있는출산장려효과를달성할수있을지에대해서는의문이있다. 동사업은일반적으로모의연령이 50대이상이면서셋째아이이상의자녀가가구원으로포함되어있는가구를직접적인수혜대상으로설계하고있다. 따라서향후약 20년동안동사업을통한국가장학금지원액은현재출산율에영향을미칠수없는가구에대하여지원될전망이다. 반면, 현재출산율제고의정책목표가되어야하는 20~30대가임기여성을가구원으로포함하는가구는셋째아이이상을출산할경우향후약 20년이후에야국가장학금을지원받을수있다. 20년뒤사업의지속추진여부가불확실하고, 현시점에서 20~30대여성을가구원으로포함하는가구에대한동사업의효과는간접적인기대효과에불과하다는점에서동사업을통한출산율제고효과는미미할것으로예상된다. 2) 또한기존국가장학금지원사업을고려한동사업의순지원액이고소득층에집중된다는사실도동사업의기대효과를저하시키는요인이될수있다. 기존의국가장학금지원사업은기초생활수급자 ~ 소득 8분위를지원대상으로하고있으므로, 기초생활수급자 ~ 소득 8분위에해당하는다자녀가구의경우기존국가 2) 또한출산장려를위한경제적인센티브의효과성에대해서도합의가이루어지지않은상황이다. 2005~2009 년서울의 25 개자치구를대상으로패널분석을실시한결과, 출산장려금정책은합계출산율및출생아수, 연령별출산율에영향을미치지못하는것으로나타났으며, 출산장려금정책의수혜범위와출산장려금액역시영향이없는것으로나타났다.( 석호원, 출산장려금정책의효과성에관한연구, 2011.6) 4. 한국장학재단 217
장학금지원사업과신규사업인셋째아이이상장학금지원사업의지원요건을모두충족한다. 이에 2014년예산안제출시발표한국가장학금 1유형지원계획 3) 에근거하여 2014년셋째아이이상장학금지원사업신규추진을통한가구당순기준지원액을소득분위별로도출해보면다음과같다. 이에따르면기초 ~ 소득 2분위에해당하는셋째아이이상다자녀가구의경우이미국가장학금을기준지원액의한도까지지원받고있으므로셋째아이이상장학금지원사업을통한순지원효과는크지않다. 반면, 소득 9~10분위에해당하는셋째아이이상다자녀가구는국가장학금지원대상에서배제되어있으므로, 셋째아이이상장학금지원사업을통해국가장학금기준지원액인 450만원을지원받을수있다. [ 표 9] 셋째아이이상장학금지원사업의소득분위별순지원액 ( 단위 : 백만원, %) 2014 국가장학금지원계획 2014 셋째아이이상순지원액 기초 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위 450 450 450 225 180 135 112.5 90 90 (100) (100) (100) (50) (40) (30) (25) (20) (20) 225 270 315 337.5 360 360 450 450 (50) (60) (70) (75) (80) (80) (100) (100) 합계 450 450 450 450 450 450 450 450 450 450 450 주 : 2013 년국가장학금의소득분위별기준지원액이 2014 년에도동일하게적용된다는가정을적용함. 자료 : 한국장학재단제출자료를이용하여국회예산정책처가분석함. 이와같이동사업의국가장학금순지원액은저소득층에비하여대학등록금을자체적으로조달할능력이상대적으로충분한고소득층에대하여집중될것으로예상된다. 고소득층의경우장학금지원여부가셋째아이출산에대하여충분한인센티브로작용하지못할가능성이높아동사업을통한출산율제고효과를기대하기어렵다. 3) 기획재정부, 국민생활과밀접한사업 60 선, 2013.9 218 III. 기관별평가
(3) 예산지원의시급성결여보편적교육복지차원에서 2자녀이하가구에비하여높은교육비용을지출하고있는셋째아이이상의다자녀가구에대하여부담을경감하고자하는동사업의취지는인정될수있다. 4) 그러나사업효과가미흡할것으로예상되는동사업에대하여다른출산, 보육정책및제도에대하여예산배분의우선순위를둘필요가있는지에대해서는보다충분한검토가필요하다고생각된다. 이미 2013년현재국가장학금지원사업은기초생활수급자 ~ 소득 8분위에해당하는가구를지원대상으로포괄하고있는 준 보편적복지제도로설계되어있다. 한국장학재단에따르면국가장학금지원사업을통해 2013년 1학기에국가장학금을지원받은인원은 97만 6,093명이며, 전체대학재학생대비수혜비율은 47.6% 에달한다. 전체대학생 재학생수 2,052,441 [ 표 10] 2013 년 1 학기전체재학생대비국가장학금지원현황 소득분위 국가장학금신청 수혜인원 인원비율인원비율 기초 60,740 4.1 51,268 5.3 1 분위 225,511 15.1 190,291 19.5 2 분위 231,675 15.5 194,879 20.0 3 분위 164,672 11.0 138,518 14.2 4 분위 103,299 6.9 86,958 8.9 5 분위 91,392 6.1 77,196 7.9 6 분위 92,902 6.2 78,606 8.1 7 분위 87,334 5.9 74,215 7.6 8 분위 97,569 6.5 84,162 8.6 8 분위이하 1,155,094 77.5 976,093 100 9 분위 129,748 8.7 10 분위 206,107 13.8 계 1,490,949 100 주 : 전체대학생재학생수는기능대학, 사이버대학, 방송통신대학을제외한수치임. 자료 : 한국장학재단제출자료. ( 단위 : 명, %) 4) 이에대하여도대학진학여부는사회적생존에필수적이라고볼수없고, 개인의선택에달려있다는점에서국가장학금지원제도는 보편적복지 의영역에해당하는기초노령연금, 영유아보육등과는달리 선택적복지 의영역에해당한다는비판이있다. 4. 한국장학재단 219
등록금부담경감이시급한저소득층에해당하는다자녀가구에대해서는국가장학금지원이이루어지고있기때문에동사업의취지는이미일부달성되고있다. 오히려기초생활수급자 ~ 소득8 분위계층이이미국가장학금을지원받고있기때문에동사업을신규로추진할경우다자녀가구중소득9~10 분위고소득층에대하여동사업의순지원효과가집중되어소득분배측면에서역진성이발생한다. 이와같이 준 보편적복지제도로서이미국가장학금지원사업이추진되고있다는점을고려할때고소득층에해당하는다자녀가구에대하여집중적으로국가장학금을지원하게되는동사업은보편적교육복지에해당하는고등학교무상교육, 학자금대출에대한무이자적용등의사업 5) 과출산장려정책으로서의지방자치단체영유아보육료국고보조지원 6), 국 공립어린이집확충등의사업에비하여예산지원의시급성이낮다고판단된다. 국회에서동사업을심의하기위해서는구체적인사업계획이먼저국회에제출되어야할것으로보인다. 또한동사업의출산율제고효과, 예산지원의시급성등을고려하여동사업의추진여부를신중하게검토할필요가있다고생각된다. 라. ICL 대납이자지원 : ICL 군이자면제중복분미반영액감액필요 ICL 대납이자지원은 ICL의재원조성을위하여발행하는재단채권의발행이자를정부가출연금으로편성하여지원하는사업이다. 학자금대출의재원조성을위하여발행한채권의이자는대응자산인학자금대출의이자수입으로충당하는것이원칙이나, 원리금의본격적인상환시기가도래하지않은점을감안하여한시적으로정부가 ICL 채권의발행이자전체를예산으로지원하고있다. 2014년 ICL 대납이자지원예산은총 1,488억원으로, 2010~2013년채권발행분에대한발행이자 1,331억원, 2014년예상채권발행분에대한발행이자 222.8억원, ICL 군이자면제사업과의중복분차감액 -65.9억원으로구성된다. 5) 동사업들은박근혜정부의공약에포함되어있으나, 2014 년예산안에미반영된사업들이다. 6) 서울시는재원부족을이유로영유아보육료에대한국고보조율을 20% 상향할것을정부에요청하고있으나, 안전행정부는이에대하여서울시및각지방자치단체에대하여국고보조율을 10% 씩인상하는방안을제시하였다. 220 III. 기관별평가
[ 표 11] ICL 대납이자지원사업예산산출근거산출근거 2010~2013년채권발행분 4,172,150백만원 3.19% =133,092백만원 2014년채권발행분 1,347,858백만원 2.90% 7/12 =22,280백만원 ICL 군이자면제중복분 합계 -6,590 백만원 148,782 백만원 주 : 1. 2010~2013 년채권잔액의예상가중평균조달금리. 2. 2014 년 ICL 대출액 1,734,353 백만원 예상융자원리금회수액 386,495 백만원. 3. 2013 년 6 월채권시장조달금리반영. 4. 2014 년채권발행일정을고려한보정계수. 자료 : 한국장학재단제출자료. 위 ICL 대납이자지원예산안산출과정에서 ICL 군이자면제사업의예산액을차감하고있는이유는군복무자에대하여 ICL 대납이자지원과 ICL 군이자면제사업이중복지원되고있다는국회예산결산특별위원회의지적 7) 에따른것이다. ICL 군이자면제사업은군복무자중 ICL 대출을받은대학생에대하여복무기간동안이자를면제함에따라발생하는이자수입감소를보전하기위하여정부가동액만큼을한국장학재단에출연하는사업이다. ICL 군이자면제 [ 표 12] ICL 군이자면제사업예산안산출근거 주 : 1. 2012 년 1 월 ~10 월병무청자료기준. 2. 2013 년 6 월채권시장조달금리반영. 자료 : 한국장학재단제출자료. 산출근거 60,711 명 5.3 백만원 2.9% =9,331 백만원 정부는 ICL 대납이자지원사업을통하여이미채권발행에소요되는조달비용전체를국고로지원하고있다. 이에군복무자에대한 ICL 지원분의조달비용역시 ICL 대납이자지원사업을통하여전액지원된다. 따라서 ICL 군이자면제에따른미래이자수입감소분을별도로현시점에서보전해주는것은중복의소지가있다. 8) 7) 국회예산결산특별위원회수석전문위원, 2013 년예산안및기금운용계획안검토보고, 2013.10. 8) 향후융자원리금상환이본격적으로도래하여정부의출연금지원없이이자수입으로재단채권발행이자를자체적으로충당하는사업구조가확립될경우에는군이자면제에대한이자수입감소분을정부가별도로예산을편성하여지원할필요가있을것이다. 4. 한국장학재단 221
이러한국회예산결산특별위원회의지적에따라교육부는 ICL 군이자면제사업을유지하면서 ICL 군이자면제예산액을 ICL 대납이자지원예산에서차감하는방식으로 2014년한국장학재단출연사업예산안을편성하였다. 그러나기획재정부의교육부예산안검토과정에서 ICL 군이자면제사업이 65.9억원에서 93.3억원으로증액되었으나, ICL 대납이자지원사업에서의군이자면제중복분차감액 (65.9억원) 에이를반영하지않아 ICL 대납이자지원사업이 27.4 억원과다편성되었다. 따라서예산안검토과정에서과다편성된 27.4억원을 ICL 대납이자지원예산에서감액조정할필요가있다. 마. 학자금대출신용보증계정여유재산의자체수입추가편성필요한국장학재단출연사업의차감액으로편성된자체수입예산은재단의결산잉여금, 예치금이자, 선급법인세환급금, 학자금대출신용보증계정 ( 이하 신용보증계정 이라한다 ) 의보증기본재산활용재원등을재단사업비에활용하기위한것으로, 2013년 3,017억원에비하여 1,668억원이감소한 1,349억원으로편성되었다. [ 표 13] 자체수입편성액의세부내역 ( 단위 : 억원 ) 세부사업명 2013 예산 (A) 2014 예산안 (B) 증감 (B-A) 자체수입 3,017 1,349-1,668 - 보증기본재산활용재원 2,644 455-2,189 - 예치금이자 17 245 228 - 선급법인세환급금 6 13 7 - 기타재원활용분 350 636 286 자료 : 한국장학재단제출자료. 보증계정은통상적으로근거법률에따라운용배수를적정수준으로관리하여야한다. 한국장학재단의설립등에관한법률 및동법시행령 9) 은신용보증계정의운용배수의한도를 20배로규정하고있다. 운용배수는정부출연금과이월이익금을더하여산정되는기본재산에대한보증잔액의배수를의미한다. 9) 한국장학재단의설립등에관한법률시행령 제 26 조 ( 보증의한도 ) 법제 28 조제 1 항에따른신용보증의총액한도는법제 26 조제 1 항제 1 호의자금과이월이익금을더한금액의 20 배로한다. 222 III. 기관별평가
한국장학재단은 2014년신용보증계정의적정운용배수를 15.7배로설정하였다. 2014년예상보증잔액 1조 9,612억원에대하여 15.7배를유지하기위한기본재산은 1,248억원이다. 한국장학재단은 2014년기본재산을 1,703억원으로예상하고, 필요기본재산 1,248억원을차감한여유재원 455억원을자체수입으로편성하였다. [ 표 14] 학자금대출신용보증계정운용배수현황 ( 단위 : 억원 ) 2010 2011 2012 2013 2014( 안 ) 보증잔액 (A) 59,240 41,451 34,459 26,894 19,612 보증순증 (A-A ) -8,058-17,789-6,992-7,565-7,282 대위변제액 (B) 833 696 838 863 1,134 구상권잔액 1,914 2,167 2,584 2,952 3,546 구상권회수액 (C) 251 403 420 459 506 자체수입편성액 -2,848-2,644-455 정부출연금누계 (D) 7,006 7,006 4,158 1,514 1,058 당기순이익누계 (E) -1,057-1,226-2,302 425 190 기본재산총계 (F=D+E) 5,949 5,780 1,856 1,938 1,248 운용배수 (A/F) 10.0 7.2 18.6 13.9 15.7 주 : 보증순증 (A-A ) 은당해연도보증잔액에서전년도보증잔액을차감한것임. 자료 : 한국장학재단제출자료. 그러나 2014년 15.7배의운용배수는현재신용보증계정의신규보증이이루어지지않고있다는점을고려할때다소과소하게산정된측면이있다. 신용보증계정은 ICL 도입에의하여중단된국가장학기금의학자금대출에대한보증을지원하던계정으로, 기존보증잔액의회수가종료되면폐지될예정이다. 따라서법정운용배수인 20배수준을유지하기위한최소한의기본재산만을유지하도록하고, 여유재원은한국장학재단출연사업의재원으로활용하는것이재원운용의효율성측면에서바람직하다. 또한과다한기본재산은향후자체수입으로반영될때까지기관의여유재원으로활용됨에따라목적외로사용될소지가있다는점을고려할필요가있다. 따라서약 18배수준의보증배수를적용하여기본재산을 1,090억원 10) 으로유지하고, 158억원을자체수입예산으로추가편성하는방안을검토할필요가있다. 10) 2014 년예상보증잔액 1 조 9,612 억원 보증배수 18 배 =1,090 억원 4. 한국장학재단 223
5. 한국농어촌공사 11) 가. 정부지원예산안현황한국농어촌공사는농업생산성의증대및농어촌의경제 사회적발전에이바지하기위해농어촌정비 농지은행 농업시설종합관리 영농규모적정화사업을수행하는위탁집행형준정부기관이다. 한국농어촌공사의 2014년정부지원예산안은총 2조 3,403억원이며 2013년 2조 6,407억원대비 3,004억원이감소한금액이다. 2013년에비해예산안이감소한이유는농업용저수지둑높이기, 영산강하구둑구조개선등농업분야 4대강사업이종료되었기때문이다. [ 표 1] 한국농어촌공사 2014 년정부지원예산안현황 회계기금일반회계농특회계 ( 단위 : 억원 ) 지원 2012 2013 2014 증감세부사업형태예산결산예산 (A) 예산안 (B) (B-A) 합계 34,072 33,858 26,407 23,403-3,004 농업기반시설활용에너지개발 출자 100 100 150 135-15 수리시설유지관리 보조 770 770 1,243 1,539 296 국제농업협력사업 보조 105 105 128 130 2 다목적농촌용수개발 보조 2,100 1,950 2,450 2,550 100 수리시설개보수보조 3,700 3,887 4,800 4,500-300 배수개선보조 2,500 2,057 3,000 2,800-200 금강 Ⅱ 지구대단위농업개발위탁 280 308 350 300-50 미호천 Ⅱ 지구대단위농업개발위탁 141 141 0 홍보지구대단위농업개발위탁 110 66 150 197 47 영산강 Ⅵ 지구대단위농업개발위탁 205 237 250 280 30 농업용저수지둑높이기보조 11,060 9,473 2,553 464-2,089 영산강하구둑구조개선보조 2,800 2,662 207-207 서산 A 간척지시설재정비보조 130 142 150 184 34 아산방조제배수갑문확장보조 185 199 335-335 경영이양직접지불보조 659 624 624 617-7 농촌개발시험연구보조 16 16 16 17 1 농촌용수관리보조 249 276 282 293 11 농촌용수이용체계재편보조 80 68 133 151 18 대단위농업개발채무상환보조 239 253 238 198-40 농산어촌지역종합개발지원보조 39 39 37 37 0 나유성사업평가관 (788-4839, nys@assembly.go.kr) 224 III. 기관별평가
회계지원 2012 2013 2014 증감세부사업기금형태예산결산예산 (A) 예산안 (B) (B-A) 농촌활력정착지원사업 보조 24 23 22 65 43 도농교류활성화지원 보조 157 97 101 89-12 농어촌공동체활성화지원 보조 15 15 17 21 4 어촌관광활성화보조 4 4 5 13 8 농특국가지방관리방조제보조 620 348 560 500-60 회계임진강수계농촌용수공급보조 40 52 100 100 0 삽교방조제배수갑문확장 보조 32 32 대형농업기반시설치수능력증대 보조 34 86 52 하천수활용농촌용수공급자원조사 보조 5-5 농지규모화 융자 1,685 1,621 1,684 1,430-254 경영회생지원농지매입 융자 2,600 2,600 2,600 2,600 0 농지매입비축 융자 1,500 1,599 1,665 1,175-490 농지연금사업 융자 190 153 237 339 102 해외농업개발 융자 320 320 355 357 2 영산강Ⅲ-1 지구대단위농업개발 위탁 60 70 100 123 23 영산강Ⅲ-2 지구대단위농업개발 위탁 100 190 130 84-46 농지 새만금종합개발 ( 내부개발 ) 위탁 2,150 2,242 2,335 2,635 300 관리 새만금종합개발 ( 유지관리및부대사업 ) 위탁 165 165 0 기금 화옹지구대단위농업개발 위탁 216 216 300 281-19 시화지구대단위농업개발 위탁 47 47 52 36-16 간척농지활용지원사업 보조 49 49 9 12 3 농지종합정보화 보조 16 16 16 16 0 기금관리비 보조 15 15 14 14 0 조성토지관리처분비 보조 18 18 18 19 1 쌀전업농교육훈련 보조 3 3 3 3 0 농지은행사업관리비 보조 494 494 502 538 36 FTA 기금 과원규모화 융자 293 293 295 292-3 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 5. 한국농어촌공사 225
나. 한국농어촌공사의손익금처리규정개정과정부배당증대검토필요공공기관은재원의전부또는일부를국가가국민의세금으로출자한것이므로공공기관의영업활동을통해발생한이익잉여금은최소한의이익준비금을제외하고는국고에환수될필요가있다. 상법 제 458조 1) 에따르면회사는그자본금의 2분의 1이될때까지매결산기이익배당액의 10분의 1 이상을이익준비금으로적립하여야한다고규정하고있다. 또한기획재정부의 공기업 준정부기관예산집행지침 에따르면공공기관의정부배당과관련하여정부가자본금을출자하여운영되는기관에서이익이발생하였을경우결손보전이나법정적립금등필수소요에충당하고남은금액은주주에게우선배당하도록규정하고있다. 그러나한국농어촌공사는설립근거법인 한국농어촌공사및농지관리기금법 제28조 2) 에따라매년이익발생시국고납입에앞서이익준비금과사업확장적립금을우선적립하고있다. 한국농어촌공사는최근 5년간당기순이익총 3,385억 3,200 만원중 87.7% 인 2,969억 2,200만원을이익적립금 임의적립금으로사내유보하였으며, 12.3% 인 416억 1,100만원을정부에배당하였다. [ 표 2] 2008~2012년한국농어촌공사의사내유보현황 ( 단위 : 백만원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 합계 당기순이익 (A) 37,040 66,434 76,164 92,306 66,588 338,532 사내유보 (B) 32,228 59,790 68,548 79,476 56,880 296,922 이익금 처분 사내유보율 (B/A) 87.0 90.0 90.0 86.1 85.4 87.7 배당 (D) 4,812 6,644 7,616 12,831 9,708 41,611 배당성향 (D/A) 13.0 10.0 10.0 13.9 14.6 12.3 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 1) 제 458 조 ( 이익준비금 ) 회사는그자본금의 2 분의 1 이될때까지매결산기이익배당액의 10 분의 1 이상을이익준비금으로적립하여야한다. 다만, 주식배당의경우에는그러하지아니하다. 2) 한국농어촌공사및농지관리기금법 제 28 조 ( 손익금의처리 ) 1 공사는매회계연도결산결과이익이생겼을때에는다음각호의순으로처리한다. 1. 이월손실금의보전 ( 補塡 ) 2. 자본금의 2 분의 1 이될때까지이익금의 100 분의 20 이상을이익준비금으로적립 3. 자본금과동일한금액이될때까지이익금의 100 분의 20 이상을사업확장적립금으로적립 4. 국고납입 226 III. 기관별평가
이와같은배당성향은 2013 년도정부출자기관의일반회계평균배당성향인 24.19% 와비교해볼때다른정부출자기관에비해당기순이익중정부배당금이현 저히낮은것을알수있다. [ 표 3] 2013년도정부출자기관일반회계배당실적 ( 단위 : 억원, %) 2013 정부배당 2012 당기 2013배당 2013배당배당성향실적순이익 (A) 예산 (B) 실적 (C) (C/A) 기업은행 2,433 11,206 1,527 1,678 23.00 한국수출입은행 212 1,489 187 232 23.02 한국수자원공사 470 3,081 410 492 17.54 한국가스공사 158 5,057 156 340 23.55 한국도로공사 6 842 2 2 18.28 부산항만공사 244 578 160 152 26.26 인천항만공사 22 131 22 21 22.74 울산항만공사 66 146 23 43 29.50 농수산식품유통공사 15 124 7 18 14.82 한국농어촌공사 128 666 98 97 14.58 대한무역진흥공사 68 163 7 28 17.48 한국자산관리공사 416 953 138 146 26.98 한국토지주택공사 373 12,338 927 715 9.95 한국주택금융공사 109 2,235 148 208 17.08 한국공항공사 168 1,382 191 212 28.18 한국감정원 14 1 2 20.32 한국관광공사 862 140 105 22.16 한국석유공사 465 0.3 0.2 22.34 산은금융지주 3,737 97 319 87.55 배당기관계 (19개) 4,888 45,469 4,241 4,810 24.19 자료 : 기획재정부제출자료. 한편한국농어촌공사는최근 5 년간당기순이익중평균 87.7% 를사내유보하면 서, 이익잉여금조성규모는 2008 년 2,184 억원에서 2012 년 4,911 억원으로 2,727 억원 증가하였다. 5. 한국농어촌공사 227
[ 표 4] 최근 5 년간한국농어촌공사의이익잉여금조성규모 2008(A) 2009 2010 2011 2012(B) ( 단위 : 억원 ) 증감 (B-A) 이익잉여금조성규모 ( 누계 ) 2,184 2,800 3,495 4,342 4,911 2,727 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 한국농어촌공사의최근 5년간평균 87.7% 에이르는이익금의사내유보비율, 2012년말기준 4,911억원에이르는이익잉여금등을감안할때, 향후한국농어촌공사에과도한적립금이누적되지않도록법정적립금의적립비율을낮추고당기순이익의국고납입을이익준비금적립보다우선하도록조정함으로써한국농어촌공사에대한정부출자부분에적정한배당을하는방안에대해검토할필요가있다. 다. 수리시설유지관리사업의적정유지관리비산정및농업용수이용료검토필요 (1) 수리시설유지관리사업의개요수리시설유지관리사업은효율적으로농업용수를공급하기위해, 한국농어촌공사및농지관리기금법 제29조 3) 에근거하여일반회계를재원으로한국농어촌공사가수행하는농업수리시설기능유지 관리사업이다. 2014년예산안은 1,539억 900만원으로 2013년대비 296억 5,500만원이증가하였다. [ 표 5] 2014년수리시설유지관리사업예산안 ( 단위 : 백만원 ) 2012결산 2013예산 (A) 2014예산안 (B) 증감 (B-A) 수리시설유지관리 76,993 124,254 153,909 29,655 자료 : 농림축산식품부제출자료. 이처럼한국농어촌공사에수리시설유지관리비를지원하는것은 2000 년농지 개량조합, 농지개량조합연합회, 농어촌진흥공사가통합되면서농업인의부담경감을 위해농업용수이용료를전면폐지하고국가시설물의관리대행기관인한국농어촌공 3) 제 29 조 ( 보조금 ) 국가는예산의범위에서농업기반시설의유지 관리등공사의사업과운영에필요한비용의전부또는일부를공사에보조할수있다. 228 III. 기관별평가
사의안정적경영을위해국고보조금이법제화되었기때문이다. 다만수리시설유지관리비는 100% 지원되지않고있으며, 총비용산정후공사의부대사업수익 자산매각수익등자체충당금예상액을제외한나머지금액을국고에서지원하는방식을취하고있다. (2) 수리시설유지관리사업총비용의적정성검토 2014년수리시설유지관리사업의예산안세부내역을살펴보면총비용은 3,405억 2,700만원이며, 이중공사는자체충당금 1,866억 1,800만원을예상하고나머지 1,539억 900만원에대해국고지원을편성하고있다. 따라서적정한국고지원인지여부는총비용의타당성, 자체충당금노력여하에따라달라질수있다. [ 표 6] 수리시설유지관리사업 2014년예산안 2014 예산안금액주요지출 ( 수입 ) 내역 ( 단위 : 백만원 ) 예산 153,909 공사자체충당금을제외한유지관리소요액 유지관리총비용 340,527 비 용 시설물관리비 144,175 노후화및파손된수리시설물의보수비 - 저수지 / 양 배수장 / 용 배수로 / 기타시설물 시설물운영및관리에필요한제비용 - 전력료및유류대 / 수질관리 / 용배수로수초 퇴적물제거 / 전기안전대행수수료 / 시설관리부담금등 인건비 143,193 유지관리종사인력의인건비 경비 복리후생비 / 여비교통비 / 세금과공과 / 지급수수료 53,159 등유지관리업무수행에필요한제비용 유지관리총비용 (A) 340,527 공사자체충당금 (B) 186,618 재 원 유지부대사업수익 자산매각수익 66,500 120,118 잉여용수판매 / 시설물임대 / 준설 / 자체사업등에따른수익 2014년자산매각수익추정액 법인세이연효과발생예상액 국고보조금 (A-B) 153,090 총비용 3,405- 자체충당금 1.866=1,539 억원 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 5. 한국농어촌공사 229
2014년수리시설유지관리사업의비용을살펴보면한국농어촌공사는총비용 3,405억 2,700만원을예상하고있는데, 특이한점은인건비규모가 1,431억 9,300만원수준으로높은비중을차지하고있다는점이다. 수리시설유지관리사업은 [ 표 7] 에서보듯이 2010년대비직접비는 2.3% 증가하고인건비는 2.2% 감소하여점차비용구조가개선되고는있으나, 최근 3년간총비용중인건비가직접비보다많은구조를갖고있다. [ 표 7] 최근 3 년간수리시설유지관리관련인건비집행현황 평균비중 2010 비중 2011 비중 2012 비중 총비용 3,321 100 3,176 100 3,347 100 3,438 100 직접비 1,336 40.2 1,234 38.9 1,356 40.5 1,418 41.2 인건비 1,411 42.5 1,389 43.7 1,418 42.4 1,425 41.5 경비 574 17.3 553 17.4 573 17.1 595 17.3 주 : 총비용중인건비와경비를제외한비용은직접비임. 자료 : 한국농어촌공사제출자료. ( 단위 : 억원, %) 그리고 2014 년수리시설유지관리사업인건비산출내역을살펴보면, 한국농어 촌공사는수리시설유지관리인건비로총 2,056( 임시직 211 명포함 2,267 명 ) 명의인 건비를계상하고있으며, 이는전체한국농어촌공사임직원 ( 정원 ) 5,164 명중 39.8% 에해당한다. [ 표 8] 한국농어촌공사인력현황 직급별계임원특정직 1 급 2 급 3 급 4 5 급 6 급 정원 5,164 7 3 96 373 1,253 2,427 1,005 주 : 본사인력은 584 명 (11.3%) 이며, 지방인력은 4,580 명 (88.7%) 임. 자료 : 한국농어촌공사제출자료. ( 단위 : 명 ) 또한 2013 년한국농어촌공사의예산서첨부자료인수입 지출계획서를살펴보 면한국농어촌공사전체인건비는 3,940 억 5,900 만원이며, 이중 33.8% 인 1,333 억 4,800 만원을수리시설유지관리사업인건비로계상하고있다. 230 III. 기관별평가
수리시설 유지관리 합계 수입 371,461 (9.0) 4,122,419 [ 표 9] 2013 년한국농어촌공사수입 지출계획서 (100) 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 지출 인건비 경상운영비 사업비 기타 지출합계 133,348 36,784 145,238 0 315,370 (33.8) 394,059 (100) (22.5) 163,486 (100) (4.2) 3,448,653 (100) (0.0) 116,221 (100) ( 단위 : 백만원, %) (7.6) 4,122,419 (100) 이와관련하여한국농어촌공사는수리시설유지관리사업은 13,000개소의농업기반시설물, 99,000km의용 배수로등의유지 관리와관리면적 517,000ha의급 배수관리를수행하기때문에노동집약적업무가대부분이며총비용중인건비비중이높다고설명하고있다. 한국농어촌공사에따르면, 2013년기준수리시설유지관리사업종사자는현장인력과관리인력을포함하여 2,267명이며, 이중현장인력은 1,919명으로 1인당평균시설물 7개소, 용 배수로 51km, 관리면적 270ha를담당하고있다. [ 표 10] 수리시설유지관리사업현장인력및 1 인당관리물량 시설물관리 용 배수로관리 관리면적 산출내역 13,588개소 /1,919명 7개소 98,689km/1,919명 51km 517,375ha/1,919명 270ha 비고 2013 년기준유지관리 현장인력 : 1,919 명 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 그러나수리시설유지관리인건비와관련해다음과같은문제점을지적할수있다. 첫째, 총비용에서차지하는인건비비중이높다. 수리시설유지관리업무가노동집약적업무라고하더라도인건비가총비용중 40% 이상을차지하는것은수리시설유지관리본래의목적을달성하는데제약조건이될수있다. 둘째, 한국농어촌공사의입장을반영하여인건비가 100% 수리시설유지관리인력에충당된다고하여도이는기존기관설립취지에위배될수있다. 왜냐하면한국농어촌공사의전신인농업기반공사설립백서에서살펴볼수있는것처럼기존농어촌진흥공사, 농지개량조합, 농지개량조합연합회의통합목적은기관통합운영을통한조직과인력운영의 5. 한국농어촌공사 231
효율성제고였기때문이다. 구체적으로농지개량조합은수리시설관리를주업무로하고있어농번기에업무가집중되고, 농지규모화사업을담당하는농어촌진흥공사의군지부는농한기에업무가집중되는특성이있기때문에이러한특성을살려양기관을통합하게되면조직과인력운영의효율성이제고되어농민부담을경감시키고농업투자의효율성을제고시킬수있는효과를기대한것이다. [ 표 11] 한국농어촌공사통합과정 수리조합 토지개량조합 농지개량조합 농지개량조합협회 농지개량조합연합회 통합 (2000.1.1) (2005.12.29) (2008.12.29) 조선농지개발영단 농업진흥공사 농어촌진흥공사 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 한편농업기반공사가출범한뒤발표된자료 4) 에서도농업기반공사로 3개기관이통합한효과에대해다음과같이서술하고있다. 농한기에는유지관리인력을영농규모화사업에, 농번기에는영농규모화인력을물관리업무에투입하여생산성을높이고있습니다. 인력의연중 pool운영으로사업의조기목표달성및농업인서비스향상, 용수관리업무와영농규모화사업연계로농업인서비스를향상시켰습니다. 따라서수리시설유지관리인력이당해사업만담당하고있다면기관통합운영의목적을달성하지못하는것으로볼수있다. 그러므로인건비등의비용절감과관리효율화를통해예산을합리적으로집행하려는자구적노력이필요할것으로본다. (3) 수리시설유지관리사업의자체충당금관련문제점 한국농어촌공사는수리시설유지관리사업과관련하여급수, 임대, 준설신재생에너 지, 수탁관리, 자산매각등을통해자체충당금을마련하고있다. 4) 농업기반공사. 이렇게달라지고있습니다 : 언론에비친농업기반공사출범 10 개월. 2000.10. 232 III. 기관별평가
[ 표 12] 수리시설유지관리관련한국농어촌공사의자체충당금사업 급수 수원공잉여용수를생활 공업 기타용수로판매하는사업 임대시설부지, 저수지수면등을임대하는사업 ( 사용료징수 ) 준설 신재생에너지 수탁관리 저수지등의골재 ( 모래, 자갈등 ) 를판매하는사업 소수력, 태양광및풍력발전등저탄소녹색성장사업 지자체시설물수탁관리를통해전력료등경상경비보조받은수익 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 최근 5 년간한국농어촌공사는수리시설유지관리사업을위해 1 조 611 억원을 자체적으로충당해왔으며, 이중 74.9% 인 7,942 억원을자산매각수익으로조달하였다. 급수 임대 준설 신재생 수탁 자산 매각 합계 [ 표 13] 최근 5 년간수리시설유지관리자체충당금내역 ( 단위 : 백만원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 합계 14,956 15,365 16,868 20,720 22,320 90,229 (9.7) (11.0) (10.2) (6.2) (8.4) (8.5) 22,276 20,132 19,921 21,296 22,423 106,048 (14.4) (14.4) (12.1) (6.4) (8.4) (10.0) 9,737 6,274 4,431 2,911 3,108 26,461 (6.3) (4.5) (2.7) (0.9) (1.2) (2.5) 1,365 4,441 6,347 7,173 7,512 26,838 (0.9) (3.2) (3.8) (2.1) (2.8) (2.5) 0 0 7,596 4,842 4,831 17,269 (0.0) (0.0) (4.6) (1.4) (1.8) (1.6) 106,027 94,047 109,756 277,797 206,618 794,245 (68.7) (67.1) (66.6) (83.0) (77.4) (74.9) 140,259 140,259 164,919 334,739 266,812 1,061,090 (100) (100) (100) (100) (100) (100) 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 이처럼자체충당금중자산매각수익이큰비중을차지하는것은 2009년신도시개발 ( 광교신도시, 마곡지구 ) 등공공사업편입으로보상금을수령함에따라일시적으로자산매각수익을과다하게보유하여자체충당재원으로사용했기때문이다. 그러나향후자산매각수익은택지개발, 도로등공공사업축소와매각가능자산의감소등에따라계속감소할것으로예상되며, 일시과다보유했던자산매각수익 3,500억원도정부에서최근 3년간 (2011~2013) 국고지원액을전액전용 (2011년구제 5. 한국농어촌공사 233
역대책으로 1,436억원전액전용 ) 하거나대폭감축함에따라공사자체충당재원으로사용하여 2013년도말에는한국농어촌공사가보유하고있는매각잔액도모두소진할것으로예상된다. 또한신재생에너지사업 ( 소수력, 태양광발전 ) 은여타유지관리부대사업과달리수익이꾸준히증가할것으로예상되지만그재원규모와증가폭이미미하므로자체재원조달에한계를보이고있다. (4) 농업용수이용료부과가능성검토필요수리시설유지관리사업의총비용은앞서살펴본것처럼국고보조, 한국농어촌공사의자체충당금으로전액충당된다. 즉현재농업인은수리시설로인한농업용수이용료를부담하지않고있으며, 무상으로농업용수를이용하고있다. 향후수리시설유지관리에대한국고보조는확대되지않을가능성이크며, 한국농어촌공사의자체충당금이감소할것으로예상되는가운데현재무상으로제공되는농업용수이용에대해문제점이없는지검토할필요가있다. 수리시설유지관리비에대한국고지원은 1988년부터시작되었는데, 농업인의부담경감을위하여농업용수이용료 ( 조합비 ) 를대폭인하하고, 조합운영비를국고에서지원한바있다. 그리고 2000년농업기반공사가출범하면서농업인부담경감을위해농업용수이용료를전면폐지하고국가시설물의관리대행기관의안정적경영을위해국고보조금지원을법제화하였다. 1987 1988 1989 1999 2000 부과수준 (10a 당 ) 26kg 10kg 5kg 6 천원면제 유지 관리비 [ 표 14] 유지관리비부과수준연혁 조합비 773 362 193 299 ( 단위 : 억원 ) 국고보조 335 668 712 643 수익사업 235 465 247 1,889 1,497 계 1,008 1,162 1,165 2,900 2,140 주 : 1. 부과수준은평균적인것이며, 시설종류 ( 저수지, 양수장, 보 ) 에따라차등부과되었음. 2. 농업용수이용료 (10a 당 ): (1987) 벼 26kg (1988) 벼 10kg (1989~1995) 벼 5kg (1996~1999)6 천원 (2000) 폐지. 자료 : 농업진흥공사. 농업용수관리체계및시설물운영에관한연구. 1999.12. 234 III. 기관별평가
2000년농업기반공사출범당시농업용수이용료를전면폐지한과정에대해서는농업기반공사설립백서에구체적으로담겨져있다. 농업용수이용료부과문제에대해서는제2차통합추진위원회 (1998.9.4.) 에서논의 5) 되었는데, 농업용수이용료 ( 조합비 ) 에대해찬반양론으로의견이갈리자당시공동위원장은조합비징수를폐지하는것을원칙으로하되불가피한경우징수할수있도록구체적인예는추후에논의하자는쪽으로결론을내렸다. [ 표 15] 수리시설이용료에대한논의과정 농사의명맥을유지하고농업인의부담을경감하기위하여농업용수이용료 ( 조합비 ) 를폐지폐지 이용료징수비용이많이소요되고, 이용료부과근거가있는경우향후이용료부과와관련된시비가발생할우려가있으므로징수근거자체를폐지 물관리에도비용이소요되며, 수익자부담원칙상물을사용하는사람이많든적든이용료부과필요폐지반대 농업용수이용료 ( 조합비 ) 를징수하지않을경우조합구역과비조합구역구분어려움 현재경제여건상국고지원이지속적으로축소될경우에도대비해야하며, 물이용료를내야만물을공급받는자로서의권리주장이가능 농업용수이용료 ( 조합비 ) 징수를폐지하는것을원칙으로하되불가피할결론경우징수할수있도록하고구체적인예는추후논의하자는쪽으로결론자료 : 한국농어촌공사제출자료. 이후 ( 구 ) 농업기반공사가설립되면서, 한국농어촌공사및농지관리기금법 제 14조에의거하여농업용수이용료를징수할수있도록하였으나, 조합비폐지를정치적 사회적으로합의하면서시행령을마련하지않아실질적으로징수를하지못하고있다. 5) 농림부. 농업기반공사. 농업기반공사설립백서. p131. 2000.3. 5. 한국농어촌공사 235
[ 표 16] 한국농어촌공사및농지관리기금법 상농업용수이용료관련법조항 * 제14조 ( 농업용수의공급의무및이용료의징수 ) 1 공사는농업용수이용자에게농업용수를성실하게공급하여야한다. 2 공사는농업기반시설의운영 관리를위하여필요한경우에는대통령령이정하는바에따라농업용수이용자로부터농업용수이용료 ( 이하 " 이용료 " 라한다 ) 를징수할수있다. 3 공사는이용료의징수절차 농업용수공급조건및운영등에관한규정을정하여농림축산식품부장관의승인을얻어야한다. 승인얻은사항을변경하고자하는때에도또한같다. 이처럼농업용수이용료를면제함에따라발생하는문제점은다음과같다. 첫째, 수리시설유지관리에필요한비용에대한안정적인재원확보에어려움이발생하고있다. 앞서살펴본것처럼한국농어촌공사의자체충당금은대부분자산매각처분으로이루어져있으며, 한국농어촌공사는비용을충당하기위해자체사업을추진하고있으나그수익의규모와증가폭은기대에미치지못하고있다. 둘째, 공사출범과이용료면제로인하여농업인의수로시설유지관리에대한국가의존도및요구가증가하고있으며, 과거통합이전농지개량조합관리체계의조합원으로서조합비를납부하면서갖고있던소속감과주인의식이상실되어수로관리에대한참여율이감소하고있다. 실제로수로정비 ( 수로준설, 수초제거 ) 에참여하는농업인의참여비율은물량기준으로 2005년준설 28%, 제초 24% 였으나, 2011년말에는준설 5%, 제초 6% 로수로정비농업인의참여율이감소하였다. 236 III. 기관별평가
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 계 [ 표 17] 수로정비 ( 수로준설, 수초제거 ) 농업인참여비율 ( 단위 : 연장 km, 물량천m2 ) 합계농업인및기타참여율연장 ( km ) 물량인원 ( 명 ) 연장 ( km ) 물량연장기준물량기준 준설 16,653 5,596 48,249 5,714 1,547 34% 28% 제초 11,094 16,562 37,857 3,670 4,030 33% 24% 준설 13,217 4,000 45,686 4,996 1,174 38% 29% 제초 9,409 16,746 37,218 3,315 5,136 35% 31% 준설 9,867 3,522 28,497 2,724 757 28% 21% 제초 8,082 12,490 22,624 2,150 2,685 27% 21% 준설 8,369 2,874 18,624 1,527 433 18% 15% 제초 5,309 8,160 14,612 1,000 1,084 19% 13% 준설 9,532 3,186 18,023 1,567 219 16% 7% 제초 6,458 9,372 16,812 1,423 977 22% 10% 준설 9,442 3,783 26,328 1,700 298 18% 8% 제초 6,704 7,509 28,768 1,444 1,061 22% 14% 준설 7,288 3,290 11,643 766 176 11% 5% 제초 3,112 5,664 8,404 352 363 11% 6% 준설 74,368 26,251 197,050 18,994 4,604 26% 18% 제초 50,168 76,503 166,295 13,354 15,336 27% 20% 자료 : 한국농어촌공사제출자료. 셋째, 수리시설유지관리지역은공사가관리하고있는지역과시군관리지역으로구분되는데두지역간에형평성문제가발생하고있다. 시설규모가크고현대적인시설을갖춘공사관리지역은이용료가면제된반면, 오히려시설이열악한시군지역농업인들은수리계를통해운영비를 10a당약 4,000원을부담하고있어이에대한불만이크고공사관리지역으로의편입요구가증가되고있다. 이러한문제점에대한인식을바탕으로농업용수이용료에대한부활의견이제시되고있다. 반면농업용수이용료가부활한다면현재논농업의낮은수익성을감안할때납부거부등의사회문제가발생할수있으며, 농업용수관리정책변화에따른농업인의정책불신문제, 이용료납부에따른행정비용을감안할때농업용수이용료규모가크지않아실익이적다는문제등을이유로이용료부과에신중한입장을취해야한다는견해도제시되고있다. 5. 한국농어촌공사 237
그러나수익자부담원칙에따라농업용수를통해이익을얻은자에대해이용료를납부할필요성이있다는점, 이용료부과를통해농업용수절약유도및안정적인농업용수수리권을확보할수있다는점, 현재수리시설유지관리사업의재정여건등을감안할때농업용수이용료의부과필요성은인정된다고할수있다. 한편 ( 구 ) 농림부가 2007년에수행된수리시설유지관리관련설문조사에서도설문참여농민중 43% 가 물관리를지금보다개선하려면 및 보다나은서비스개선을위해 를전제로필요성을인정한바있으며, 35% 가이용료에대한부담의사가있다고밝힌바있다. [ 표 18] 수리시설유지관리관련설문조사결과 조사대상 (2007) 이용료필요성 이용료부담의사 계 (1,722명) 743명 (43%) 576명 (35%) 공사구역농업인 (871명) 306명 (35%) 339명 (39%) 시군구역농업인 (851명) 437명 (51%) 237명 (28%) 자료 : 수리시설유지관리개선방안수립을위한설문조사 (2007.4, 농림부 ). 또한과거농업용수이용료폐지시주요논점은농민부담경감에있었으나, 대규모농업인, 영농법인등의경우부담능력이있음에도전면적인농업용수이용료면제로인해수혜를받고있다는점을감안할때이들에대한농업용수이용료부과에대해검토가필요하다. 실제로 2012년농가의경지규모별농가소득현황을살펴보면평균농가소득은 3,103만원수준이나 3ha 이상농가의경우 4,108만원, 7ha 이상농가의경우 6,051만원수준으로농업용수이용료에대한부담능력은충분한것으로판단된다. 238 III. 기관별평가
[ 표 19] 2012년농가경지규모별농가소득현황 ( 단위 : 천원 ) 농가소득 농가처분가능소득 자산 부채 평균 31,031 25,855 407,872 27,262 0.5ha 미만 28,106 23,198 303,201 18,670 0.5~1.0ha 미만 26,143 21,538 340,989 20,007 1.0~1.5ha 미만 28,838 24,137 391,009 20,710 1.5~2.0ha 미만 30,327 25,356 404,230 26,854 2.0~3.0ha 미만 32,011 26,945 463,320 26,101 3.0~5.0ha 미만 41,080 34,422 589,477 38,616 5.0~7.0ha 미만 44,374 36,245 564,583 54,571 7.0~10.0ha 미만 60,514 51,771 969,128 158,865 자료 : 통계청 2012 농가경제통계. 따라서향후농림축산식품부와한국농어촌공사는농업용수이용료에대한적정한산정기준을마련하여부족한수리시설유지관리사업비를충당하는방안에대해검토할필요가있다. 그리고농업용수이용료에대한논의이전에수리시설유지관리사업의총괄원가재산정과적정비용추산, 수리시설유지관리비용을충당하기위해한국농어촌공사가수행하고있는자체사업에대해수익성을중심으로평가하여개선방안에대한구체적인자구노력이선행되어야할것이다. 5. 한국농어촌공사 239
Ⅳ. 예산안조정, 법률개정및 제도개선검토사항