최근산업폐수관리정책변화에대한고찰 염익태 _ 성균관대학교건설환경공학부교수 최근국민들의삶의질에대한기대수준이높아짐에따라환경관리의목표도과거의환경사고방지와법적기준준수라는소극적인수준에서보다적극적인환경의질개선쪽으로전환되고있는추세이다. 과거에문제되지않고넘어갔던일들이새삼문제로조명되기도하고다른한편과거에없었던새로운유형의환경문제들이등장하고있기도하다. 이러한환경문제들은국민들의환경문제에대한경각심을더욱높이게되고결과적으로더욱엄격하고철저한환경관리를요구하는근거가되곤한다. 산업폐수와관련된수질환경관리의목표도과거의산업오염원에대한소극적관리 수준에서안전한물환경확보를위한더욱적극적인배출저감과물환경개선으로전 환되고있다. 특히인간의건강뿐만이아니라수생태보전까지그범위가확대되 면서유해물질관리에대한중요성이더욱강조되고있다. 과거수질관리의주요타 겟이 BOD 등유기물질과질소, 인등간접적오염유발물질이었다고한다면이제수 질관리의중점이직접적독성이높은수질유해물질의관리와저감으로옮겨가는추 세이다. 최근수년간이러한변화와요구에걸맞은새로운제도와정책, 관리시스 템의선진화등이이루어지고있으며그결과관련기업들에게때로는부담으로, 때 로는추가적인비용요인으로작용하기도한다. 분명한것은이러한관리시스템의 변화는피할수없는시대적추세이며기업들이이러한변화에어떻게대응하느냐에 따라서위협이될수도있고또기회가될수도있을것이다. 필자는지난 10여년간환경부의수질오염물질지정및배출허용기준설정사업을 GREENSAMSUNG Autumn 2018 6 * 사용폰트의저작권자는네이버( 주) ( 재) 네이버문화재단이고, 나눔글꼴모음사이트(https://hangeul.naver.com/2017/nanum) 에서다운로드받아사용하였습니다.
수행해왔고, 또다양한산업폐수관련제도수립과전환과정에참여해온바있다. 본글에서는그러한경험을바탕으로최근진행되었거나진행중인산업폐수관련주요한체계변화를소개하고자한다. 또한보다장기적인미래정책방향성을제시하고이와관련된기업의대응방향을제시해보고자한다. [ 주요정책변화] 1. 통합환경관리 통합환경관리는폐수뿐만이아니라대기, 폐기물등다매체를포괄하며여기에 더해서공정관리등까지포함하는일종의전과정환경관리체계라고할수있다. 2017년부터일부업종을시작으로점진적으로확대되면서 2021년까지 20개업종 1, 2종대형업체 1400 여개업체에대해서시행될예정이다. 이제도에서산업폐 수관리와직접적으로관련되는몇몇핵심적내용을살펴보자. (1) 폐수배출허용기준의설정방식의변화 : 기준설정방식은크게두가지이다. 수질오염물질에대한새로운배출허용 하나는처리기술에근거한기준설정으로적정 처리기술, 즉 BAT에근거해서기술적으로처리가능한수준을설정하는방식이다 (TBEL:Technology_Based Effluent Limitation). 업종별로폐수의특성이다르 고처리기술도상이하기에자연스럽게업종별로배출허용기준이다르게설정되게된 다. 또하나는방류지역의환경기준을준수하기위한최소한의배출수준으로배출 허용기준을설정하는방식이다 (WQBEL: Water Quality-Based Effluent Limitation). 이를위해서는배출량에따른수계영향에대한평가가필요하기에배 출영향평가라고하는과정을도입하게된다. 동일한배출이라하더라도지역별특 성에따라또방류수계특성에따라그영향이다르기에자연스럽게지역적특성에 차별화된배출기준이설정된다. 하는, 즉두기준중더엄격한기준이적용된다. 최종적인배출허용기준은이두기준을모두만족 (2) 인 허가검증체계의강화 : 산업폐수관리의출발점은특정산업활동으로인한 수질오염물질의종류와발생특성, 반한다고할수있다. 또처리시설의역할등에대한정확한파악에기 통합환경관리의중요한특징중하나는기존의형식적인인 GREENSAMSUNG Autumn 2018 7
허가과정에실질적인검증과정을도입한것이라고볼수있다. 초기인허가과정에서부터배출되는오염물질의종류와수준을정확히검증하고또방지시설의적절성을검증함으로써향후배출물질에대한부적절한관리나기준위반의위험을줄이고불필요한추가적비용부담요인을제거할수있다. 더나아가주기적인허가갱신을의무화하여시간이지나면서생기는오염물질의변화나배출수준의변동을검증하고기업의보다적극적인관리를유도하고있다. 인 허가검증체계도입을위해서최초또는갱신허가시보다상세한자료제출과물질수지등에대한정보제공이요구되며또한전문기술심사원을두어기술적인내용도검토하게된다. (3) 자율적관리와기업책임강화 : 통합환경관리제도는기업의자율적관리를촉진하기위한다양한제도를포함하고있다. 이제도는원래배출구에서의최종배출이외에도배출저감과관련된다양한공정선택과운전방식, 환경관리규칙등기업활동전과정에서의배출저감활동을허가조건에포함하게되는데이러한전공정에걸친세부적인배출저감활동의시행은그속성상타율적인지도단속이나점검을통해서는강제하기어렵고또효과적이지도않다. 통합환경관리에서는기업이자율적으로시행가능한배출저감활동을허가조건으로제안하게하고또시행도자율적으로수행하게유도하기도한다. 배출기준준수여부도자가모니터링을통해서스스로점검하게하고문제발생시에도자율적인문제해결을인정해주는제도이다. 다만자율성에걸맞은기업의책임을요구하는측면에서사전공지와함께정기점검을시행하고자가모니터링, 연말환경관리리포트를제출등을의무화하고있다. 2. 특정수질유해물질대상확대및기준강화 특정수질오염물질은 1991년 12개항목지정으로시작된이래 1999년 5개항목 이증가한것을제외하면 15 년간거의변화가없었다. 2006년이후본격적인대 상물질수확대가이루어지게되는데현재 되었으며이중 4개항목은 2019 년부터시행예정이다. 32개의물질이특정수질유해물질로지정 GREENSAMSUNG Autumn 2018 8
[ 그림1] 2000년이후수질오염물질및특정수질유해물질신규지정현황 이중비교적최근신규지정된내용을살펴보면 2013 년지정(2016 년시행) 된 물질이나프탈렌, 포름알데히드, 에피클로로히드린이고, 2017 년지정(2019 년시행) 된물질이스티렌, 비스아디페이트, 안티몬등이다. 여기에기존페놀류항목이페 놀과펜타클로로페놀로나누어지면서, 2019년부터시행되는특정수질유해물질수 는모두 4 개항목으로늘어났다. 한편일반수질오염물질도톨루엔, 자일렌이추가 되어, 2016년부터시행되었고기존의페놀류가일반수질오염물질로재분류되어추 가되었다. 배출허용기준과관련해서는 2019년부터시행되는중요한사안으로기존 에물질지정만되어있었던퍼클로레이트( 일반수질오염물질), 아크릴아미드( 특정수 질유해물질) 의배출허용기준이설정되어실질적으로관련물질에대한규제가시작되 게된다. 3. 특정수질유해물질배출량조사제도등 환경부는 2018 년부터특정수질유해물질배출량조사제도를시행하고있다. 이 제도에의하면특정수질유해물질을배출하고있는 1-3종배출업체들의경우연중 2 회 ~ 4 회에걸친자가측정을시행하고이를공개하게되어있다. 향후 4, 5종업 체들에도점진적으로확대할계획이다. 과거에도전국오염원조사제도등유사한 제도가있었으나새로운제도의근본적인차이점은조사결과에대한검증단계가포 함되어있다는점이다. 이제도도입의배경은많은산업체들이스스로어떤특정 수질오염물질을배출하고있는지또어느수준으로배출하고있는지를모르고있다 는현실과그로인해기업스스로의자율적인관리가불가능하다는점이었다. 적어도 특정수질유해물질에대해서는자가측정을의무화하고이를공개함으로써기업의 자율적인관리와저감노력을유도하고자함이목적이며, 기업입장에서는비의도적 GREENSAMSUNG Autumn 2018 9
인미신고물질검출로인한기업활동의중단등의위험을피할수있고투명한정 보공개로불필요한논란과민원에대응할수있는측면이있다. 이밖에도환경오염피해에대한배상책임부여및피해자의입증부담경감을위해서 환경오염피해배상책임및구제제도 가 2017년부터시행중인데폐수와관련해서는 특정수질유해물질을배출하는폐수배출시설 의경우그대상에포함되도록되어있 다. 주요내용은환경책임보험가입의무등이있으며, 앞에서언급했듯이새로운 제도의도입이주로특정수질유해물질에초점을두고있음을알수있는또하나의 사례이기도하다. [ 산업폐수관리정책의선진화방향성] 산업폐수관리정책은앞으로도지속적으로변화해나갈것이다. 아직도입되지않은미래정책의형태와내용을구체적으로예측할수없으나우리나라보다훨씬앞서서산업화의과정을거친선진국의사례를살펴보면산업폐수관리체계와관련된몇가지특징적인방향성을도출해볼수있다. 향후우리나라산업폐수관리정책의방향성을한번살펴보자. 1. 신규수질유해물질증가에따른물질대상확대 : 신규수질유해물질이증가하는 사례는크게세가지정도로볼수있다. 우선산업의발전과다양화에따른사용 화합물의증가로인해새로운유해물질이대두되는경우이다. 1,4 다이옥산, 퍼클로 레이트등신종유해물질이바로그런사례들이다. 둘째로는과거위험성에대한과 학적근거가부족했으나최근에위해성이검증되어새롭게유해물질로대두되는물 질들인데의약품, 항생제등과다양한환경호르몬물질들을들수있다. 셋째로는 농도가낮아우선순위에서배제되었으나강화된환경관리목표와분석기술향상으로 관리대상으로포함되는미량화학물질들등이다. 최근문제가되고있는과불화합물, 미세플라스틱등을그사례로볼수있다. 산업의다양화와기술수준의발전에따라 앞으로도이세가지유형의수질유해물질은모두지속적으로늘어날수밖에없을 것으로예상된다. GREENSAMSUNG Autumn 2018 10
2. 배출최소화 무배출(Zero Discharge) 의지향 : 미국이나유럽등선진국에서 는오염물질배출관리의궁극적목표를배출제로화에두고있다. 예컨대미국의 수질오염물질배출관리시스템의명칭은 National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES) 이다. 즉궁극적으로배출을제로로만드는것이목 표임을분명히하고있다. 도한부담을주지않으면서어떻게달성할수있을까 어찌보면조금은비현실적인이러한목표를기업에과? 그답은바로기술발전과 실행가능성에연동되는동적인기준(Moving Target) 의설정이다. 시간이가면서 자동적으로기준이강화되도록하는방식이다. 다만그강화는기업이감내할수있 는수준범위로제한한다. 그대표적인사례가바로 BAT 개념이다. 기술이발전하 면 BAT 도달라지고이에근거한배출기준은더낮아지게된다. 정기적으로새로운 기술발전을반영하여 은점차로강화되게되는시스템이다. BAT를업데이트함으로써자연스럽게 BAT에근거한배출기준 다른한편환경기준충족을위한배출기준 설정방식과관련해서도특정물질들의독성등에대한과학적연구성과가쌓이게 되면환경기준은강화될수밖에없고이를충족하기위한배출기준도강화될것이 다. 즉기술발전과과학성과가쌓이면서기술근거배출기준과수질근거배출기준도 점차로강화되어가고궁극적으로제로배출에조금씩다가가게된다. 이런관점에 서통합환경관리에서의새로운배출허용기준설정방식은단순히현재의기준을강화 하는수준이아니라과학과기술의발전에따라제로배출을지향하는동적시스템의 도입이라는보다근본적인의미가있다고볼수있다. 3. 기업맞춤형관리체계 : 산업의발전과기술의혁신은필연적으로기업활동의 복잡성과다양성을증가시킨다. 폐수의성상과종류도다양해지고배출형태도다양 해지고배출지역도다양하고오염물질도다양해진다. 또한시간에따른제품과원료 물질의변화는그다양성에또다른축을제공하고있다. 이렇게다양하고복합적 인기업의폐수관리를과거와같이단일한기준으로관리하려는것은마치모든사 람에게똑같은사이즈의옷을입히려는것과같다. 게는너무느슨한기준이될수밖에없다. 누구에게는너무강하고누구에 누구에게는꼭필요한규제임에도규제 사각지대가되고누구에게는전혀불필요한규제가강제될수있다. 다양한기업의 현실을무시하는일률규제로는기업의과도한부담없이환경영향을최소화하려는 GREENSAMSUNG Autumn 2018 11
환경관리의목적을달성할수없음은분명하다. 선진국에서는수십년전부터기업 에맞춤형규제를위하여업종별차등화, 지역별차등화, 더나아가개별기업에적 합한차등적허가조건을부여할수있는시스템을구축하고있다. 통합환경관리제도를통해서업종별차등규제, 우리나라에서도 지역별차등규제를도입하였고개별 허가조건부여를통해서허가대상기업에맞는환경관리수준을부여할수있게되 었다. 여러가지제약으로인해서아직은허가자에게광범위한자율권을부여하는 선진국수준의기업맞춤형규제까지는아니지만향후허가사례와경험의누적에따 라서이부분은보완되어나갈것으로보인다. 결과적으로배출기준의차등적용이 외에도좀더기업별다양성을감안한기업맞춤형허가조건의부여가일반화될 것으로판단된다. 4. 기업의자율적관리기반강화 : 미래산업폐수관리의또다른키워드는바로기 업의자율적관리기반의강화라고볼수있다. 정부나감독기관의지도점검및처 벌에의존하는타율적관리가아니라기업의자발적인노력을유도하는자율적관리 를지향한다는점이다. 사실타율적관리에대비한기업의자율적관리의장점은 명확하다. 오염의원인과문제점에대해서가장잘아는당사자는바로기업이다. 타율적관리는일회적이고비효율적인데비해서자율적관리는일상적이고효율적이 며정확하다. 다만관건은어떻게외부의감시없이자율적관리를유도할것인가 하는점이다. 여기에는신뢰의문제가있다. 믿을수없으니외부에서감시하고감 독해야하고기업은감시/ 감독에만대응하다보니굳이자율적으로할이유가없게 된다. 많은선진국에서는이악순환의고리를끊은비결은선신뢰와엄격한처벌 이었다. 기업이스스로측정한데이터를인정해주고설사위반이발생해도그사유 가비고의적일경우기업의설명을믿어주고자율적인노력을격려하는방식이다. 다만기업이거짓으로보고하거나신뢰를고의적으로악용한것이밝혀지면당사자 에대한형사책임을포함해서가차없이처벌한다. 내부고발도활성화되어있다. 이와관련해서영국이나독일등의현장담당자들을인터뷰한적이꽤있었는데그들 의답변은한결같다. 형사처벌을무릅쓰고거짓말을할이유도없고그걸강요할상 급자도없다는것이다. 기업의자율적인환경관리를통해서기업의환경관리실태가 투명하게관계당국과공유되고문제가생기면함께상의하고해결해나간다. 고의성 GREENSAMSUNG Autumn 2018 12
이없는한, 또문제해결에필요한투자를일부러회피하지않는한처벌도없고과태료도없다. 기업맞춤형규제가규제의합리성을담보한다면기업자율적관리는그시행의효율성을보장한다고할수있다. 5. 이해당사자참여원칙 : 사회가복잡해지고다양한이해관계자들이얽히게되면 서단순히다수결의원칙이나일방적규제방식은더이상문제해결의답이될수 없는경우가많다. 좀더적극적인소통과이해당사자간대화또참여의중요성은 사회모든분야에서갈수록중요성을더해가고있다. 산업폐수관리에있어서도관 련전문가들이외에도주요이해당사자즉배출자이자관리책임을안고있는산업 계, 또잠재적인피해자이자감시자인시민들이참여하고소통하는것은더욱중요 해질것으로예상된다. 최근의정책변화에반영된사례를살펴보면우선정보공개 의원칙이있다. 통합환경관리제도하에서의인허가내용의공개, 특정수질유해물 질배출량조사제도에서의배출실태공개등의원칙이바로그런사례이다. 한편 기준이나제도의강화시에기업의참여를보장하는것도제도의수용성측면에서매 우중요하다. 그좋은사례가바로통합환경관리제도에서 BAT 선정및갱신에관 련업종기업담당자들이주도적으로참여하는제도( 기술작업반) 이다. 통해기업의수용성을감안한수준에서 진다. 이런참여를 BAT가설정되고또갱신되는것이가능해 향후에도특별한사유가없는한기업의배출관련정보가투명하게공개되고 기업의전문성과시민의의견이합리적으로반영되는방식의이해당사자참여및소 통은환경관리의궁극적목표인배출제로화의과정에서매우중요한원칙으로자리 잡을것으로예상된다. 위에서살펴본미래산업폐수관리정책의방향성은기업에게부담이되는측면도있으나경쟁력확보측면에서기회가될수도있다. 수질유해물질의증가와배출제로화로의진행은분명기업의책임과부담을증가시키는요인이긴하지만적어도환경관리에대한의지와진정성이있는기업들에게기업맞춤형규제나기업자율적관리등의방향성은규제합리화측면에서오히려기회가될수있다. 이해당사자참여원칙은보다투명하고합리적인제도의정착에기여할것이며아울러서이해당사자의책임도강화하게될것이다. GREENSAMSUNG Autumn 2018 13
결론적으로산업폐수관련미래정책의변화는환경관리에대한장기적인비전과진정성을가지고체계적으로준비하는기업들에게는훌륭한기회가될것이고그렇지않은회사에게는많은어려움이있을것으로예상된다. 우리는훌륭한많은기업들이도전을회피하기보다그도전의본질을파악하고효과적으로대응함으로써그도전을기회이자발전의디딤돌로삼아온것을알고있다. 최근급변하는산업폐수관련정책의변화와관련해서도단기적인대응에급급하기보다는그장기적방향성을잘파악하고선제적으로준비해나감으로써기업에대한부담요인이아닌경쟁력강화의기회로삼는노력과지혜가필요한때가아닐까싶다. GREENSAMSUNG Autumn 2018 14