ISSN 2005-6982 2012 제22권제4호 ( 통권제189호 ) 과학기술정책
연구원은범부처적과학기술정책수요에적극적으로부응하고기술혁신에대한전문적인연구를통해국가과학기술발전에이바지할목적으로활동하고있습니다. 이러한활동의일환으로나오는연구결과는그성격에따라 정책연구, 조사연구, STEPI Insight, 과학기술정책 등의형태로발간하고있습니다. 본 과학기술정책 지는주요과학기술정책이슈나현안과제에대해집중적으로논의하고, 이와관련된해외정책동향과연구자료를신속하고체계적으로제공함으로써정부의과학기술정책입안과기업의기술전략수 2012 년제 22 권제 4 호 2012 년 12 월 30 일발행서울마 02831 ISSN 2005-6982 1997 년 4 월 4 일등록 립에도움을주고자계간으로발행하고있습니다. 원고모집 과학기술정책 에서는과학기술정책및기술혁신과관련된원고를모집하고있으니뜻있는분들의많은참여를부탁드립니다. 편집위원회에서심사, 채택되신분께는소정의원고료를지급하고있습니다. 제목 : 섹션별임의선정 문의 : 김유선연구원 ((02)3284-1824, yskim@stepi.re.kr) 발행처 발행인 : 송종국편집위원장 : 조황희 156-714 서울동작구보라매로5길 15 전문건설회관 20, 25, 26, 27층과학기술정책연구원 (STEPI) Tel: (02)3284-1800, Fax: (02)849-8017 www.stepi.re.kr
ISSN 2005-6982 과학기술정책 SCIENCE AND TECHNOLOGY POLICY 2012 제 22 권제 4 호 ( 통권제 189 호 )
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CONTENTS 정책초점 003 사회인프라영역인우주공간을효과적으로활용하기위한추진방안 / 조황희 015 우주개발비전과우주산업활성화방안 / 이창진 026 우주개발자립을위한우주발사체개발정책제언 / 김재수 042 위성활용활성화를통한위성수요창출 / 장은미 053 차세대우주엔지니어육성과활용방안 / 채장수, 이인 069 세계우주개발미래전망과주요국의정책방향 / 최남미 과학기술법령 086 인공위성산업관련법제의문제점과개정방향방향 / 양승우 정책동향 098 스마트파워기반과학기술외교 : 개념적탐색 / 김상배 112 지식재산접근제고를위한제도의진화 : Soft IP와 Innovation Box / 손수정 121 제4세대 R&D 패러다임에대응하기위한출연 ( 연 ) 의역할및거버넌스개편방향 / 고영주 연구노트 134 주요국의구제역방역체계비교분석과정책적시사점 / 성지은 154 과학기술정책조정과합의제행정위원회 : 국과위와주요행정위원회의비교와함의 / 정병걸, 성지은 세미나보고 178 국가초고성능컴퓨팅육성기본계획토론회 / 임송 과학기술인력 185 2013 년과기인력정책의현안과이슈 / 엄미정 과학기술정책사 194 연재 4: 대통령의리더십과과학기술의진흥 / 홍성주
정책초점 사회인프라영역인우주공간을효과적으로활용하기위한추진방안 조황희과학기술정책연구원부원장 hhcho@stepi.re.kr Ⅰ. 서론 한나라의흥망성쇠는정부가사회인프라를어떻게구축하고활용하였는가에달려있다고해도과언이아니다. 실례로로마는도로건설을통해식민지로물자와군대를빠르게이동시킬수있었기에크게발전할수있었다. 또한깨끗한물의지속적인공급을위한상수도망과오수를버리는하수도망등의개발과구축이인간의건강한생활을촉진하여장수에크게기여하였다. 이와같이정부가그시대의상황에선행하여투자한인프라가국가발전과국민생활에크게기여하여왔음은부인할수없다. 이러한사회인프라의변천속에서우주도중요한인프라의하나의축으로자리를잡아가고있다. 우주로나아가고우주공간을활용하기위해서는발사체의위성혹은탐사선이필요하다. 발사체는우주로나아가는길을닦는것이고, 위성그자체는전자기계에불과하지만위성을이용하여확보한관측데이터나정보중계는사용자인국민들의일상생활을편리하게해주는매개체이다. 대표적인예가일기예보에활용되는기상위성과이동하는위치와시간을파악할수있는 GPS 위성이다. 이들위성은공공재로서정부가대국민서비스에활용하는수단이지만, 사회의중요한시설이기때문에사회인프라라고할수있다. 따라서본고는우주공간을사회인프라영역으로보고, 또한우주공간활용을위해필요한발사체와위성을사회인프라로보는관점에서우주개발의효과적인추진체제를논하고자한다. 제 22 권제 4 호 3
정책초점 Ⅱ. 국가인프라의변천 1. 인프라와사회발전과거역사를보면사회의인프라는사회변화와함께변천해왔다. 농업사회에서는관개와저수지가필요하여토목이발전하였고, 공업사회에서는도로, 항만, 전력, 통신등이필요하여토목건축, 엔지니어링이발전하였다. 정보화사회에서는네트워크, 정보도서관등이필요하여소프트웨어와시스템엔지니어링이발전하였고, 현재의녹색사회에서는자원순환과환경예방등이필요하여시스템엔지니어링과센서링등이발전하고있다. 또한최근에는안전의중요성이증대하면서정보통신기술을기반으로하는사회의안전모니터링망구축이중요해지고있다. 이와같이사회변화와그시대에맞는인프라가병행하여발전하면서핵심적인기술도함께발전하고있다. < 표 1> 사회변화와국가인프라의관계 사회농업사회공업사회 정보화사회 지속가능한사회 녹색사회 중점산업 농업제조업정보통신업, 서비스업환경, 에너지 공공인프라 관개, 저수지 도로, 항만, 댐, 교량, 전력, 통신. 네트워크, 정보도서관, 교통체계, GPS 자원순환사용안전예방 지원기술 토목 토목 / 건축 / 엔지니어링 시스템엔지니어링 / 소프트웨어 시스템엔지니어링 / 센서링 경제농업경제산업경제 / 석유경제디지털경제 / 지식경제태양경제 / 녹색경제 자료 : 조황희외 13 인 (2009), 차세대산업 사회인프라구축전략연구, 한국산업기술진흥원. 우리나라의경제및산업발전도전쟁을복구하면서빠르게이루어진공공및산업인프라구축에따라성장이가속화될수있었다. 최근에는과학기술이급격히진보하고있지만, 신산업이등장하지않으면서세계경제가정체되는현상이나타나고있다. 이제는급격히팽창한과학기술역량을새로운국가인프라와연계하면서새로운성장동력의기반을마련할때이다. 특히, 국민들의안전하고편리한일상생활에대한수요증가와함께고령화에따른사회기반의물리적장벽을제거하는과학기술기반의인프라재구축방안이필요한때이다. 이중의하나가우주공간을활용하기위한우주인프라이다. 우주인프라는특히미래의우주공간자원확보와공간의효과적점유를준비하는인프라이다. 우주인프라는우주수송을담당하는발사체와서비스를위한기초데이터를창출하는위성으로구성된다. 지금까지정부는발사체와위성을 4 과학기술정책
연구개발의대상으로만보아왔기에대국민서비스와부가가치창출을위한인프라로는인식하지못 하고있다. 우주개발의필요성은우주기술확보가아니라우주공간활용을통한대국민서비스강 화와부가가치창출에있다. 2. 우주공간활용으로서의우주인프라우주공간활용은공공적활용이기때문에앞으로도정부가주체가되어추진할수밖에없다. 공공적활용에의한우주개발의전략적가치는 < 표 2> 의의의에서와같이정부가수행함으로써창출된다. 즉, 국민의안전한생활과삶의질향상, 미래에대한도전과희망그리고국제사회에의기여는공공적가치로서모두정부가담당해야할영역이다. < 표 2> 우주개발이용의전략적가치의개요 의의내용전략적가치의내용 국가와국민의안전확보 경제사회발전과국민생활의질향상 지식창조와꿈실현 국제사회에기여 현재와미래에우주개발이용으로국가와국민의안전확보에관한다양한효과 우주산업의발전과우주개발이용으로국민에게새로운재화와서비스제공으로국민생활향상 우주과학의발전과청소년의교육효과, 프런티어에도전이가져올국민의긍지 자국의이익만이아니라국제사회에기여 - 자연재해에대한정보수집ㆍ분석으로국민의재산과안전확보 - 국가안전보장상위협이되는사안에대한정보수집과분석 - 우주개발이용에관한기술력에의존한외교상의위신 - 우주개발기술이가져올종합안전보장 - 현재의기술력유지와미래의기술혁신이야기할사회경제효과 - 우주개발로배양된기술이가져올산업화 - 우주개발산업의발전과고용창출 - 우주공간을이용한새로운재화와서비스제공으로국민생활의질향상 - 우주과학의발전으로지식창조 - 차세대젊은연구자육성 - 청소년에교육효과 - 프런티어에대한꿈과희망 - 프런티어에도전으로얻어질국민의긍지 - 우주관련기술을이용한지구환경문제에기여 - 재해대책과정보기술제공으로개도국에기여 - 국제공동연구추진으로양호한우주개발환경구축 자료 : 青木節子, 川島啓 (2008), 戦略的価値評価研究報告書 : 宇宙開発利用の戦略的価値評価, 財団法人政策科学研究所, p. 9. < 표 2> 의우주공간이용의전략적가치를구조화하면 [ 그림 1] 과같이 12개의세부가치로구조화된다. 12개의가치대부분은민간이수행하기어려운가치들로정부가전략적으로추진해야할가치들이다. 이들가치를실현하기위해서는수단이필요하고, 그수단이발사체와위성이다. 이들수단은정부의지속적인가치창출을위해지속되어야하기때문에사회인프라의성격을갖는다. 제 22 권제 4 호 5
정책초점 [ 그림 1] 우주활용의가치구조 정보수집, 기술보호로종합안전보장 국가와국민의안전확보 자연재해등에대한안전확보및위기관리 높은국제적지위확보 기술혁신촉진 우주개발이용 경제사회발전과국민생활향상 지식창조와꿈 우주산업발전 우주를이용한다양한서비스확대 우주과학의발전 프런티어에도전 청소년의꿈과교육에기여 지구규모문제해결에공헌 국제사회에공헌 개도국의재해대책에공헌 국제연구개발에공헌 자료 : 青木節子, 川島啓 (2008), 戦略的価値評価研究報告書 : 宇宙開発利用の戦略的価値評価, 財団法人政策科学研究所, p. 12. 우주공간의활용은크게 3가지로이루어진다. 첫째는우주공간에서아래를관측하는용도, 둘째는우주공간에서지상과지상을연결하거나지상과우주를연결하는중개용도와생산공장이나중간기지역할을하는용도, 셋째는우주공간에서우주밖을관측하는용도이다. 첫째에해당하는활용분야는 < 표 3> 에서기상, 방재, 지구환경, 지상관측, 위치이고, 두번째에해당하는활용분야는통신이다. 특히두번째의생산공장이나중간기지는우주정거장이나우주실험실역할을하는것이고, 세번째는우주탐사를하는우주과학분야이다. < 표 3> 에서통신과지상관측을제외하면, 우주공간활용은공공목적이대부분이고, 공공목적수행을하기위한과학적활용이부수적으로이루어진다. 통신은군통신을제외하고는기업이서비스를제공하고있지만, 최근에는군통신도민간위성을 6 과학기술정책
활용하고있다. 지상관측은다양한용도와많은수요가존재하여민간기업들이서비스를제공하고있지만, 최대의수요자는군이다. 우주개발초창기에는대부분공공적활용을위해정부가개발과운영을하였지만, 일부상업적수요가존재하는영역에서는민간기업이참여하는형태로진화하고있다. 하지만, 통신과지상관측을제외하면우주개발은민간기업이참여하기어려운공공재이다. < 표 3> 위성의활용목적별활용분야 활용목적기상방재지구환경통신지상관측위치 지상해양대기관측 공공용 상업용 과학용 위성을우주로실어나르는발사체 ( 혹은로켓 ) 는원래군사용미사일에서파생된것이어서정부가개발과운영을맡아왔다. 또한발사체를우주로보내기위한발사장 ( 우주공항 ) 도정부 ( 대부분군 ) 가소유하고있다. 현재까지도발사체와발사장은공공목적을위한화물 ( 위성 ) 운송이대부분이어서정부가소유하고있다. 하지만, 우주화물이증가하고화물중량당수송비용이크게감소하면, 민간기업이우주수송을전담하게될수도있다. 우주의공공인프라는지상의공공인프라와는다른특성을갖고있다. 우주인프라는자국이개발과제작능력이없어도자금력으로구매하여세계적인서비스를할수있지만, 지상인프라는자국의땅위에구축하기때문에한나라안에서만활용이된다. 이러한특성때문에우주인프라가잘갖추어져있으면, 그자체가시장기능을하여해외의우주화물을개발및제작하여수송까지해줄수있게된다. 세계미래학회가 2012년에전망한 10대예측의하나가우주이고, 그내용은 상업적우주여행이다가오는 10년내에크게성장할것이다. 2021년까지연간 13,000명의승객이우주공간체험을할것이고, 6.5 억달러의수입을창출할것 이다. 또한 2020 년이후에는모험자본가들의경쟁으로저궤도용우주수송이상업적으로이루어질것이라고전망하고도있다. 1) 향후이와같이우주여행이활성화된다면, 우주수송분야는민간부분에서수송체인발사체와우주공항 (Space port) 을건설하여운영하게될것이고, 이는미국이주도하게될것이다. 도로를보더라도처음에는정부가도로를건설하지만, 상업적가능성이있는경우에는민간기업이건설하도록하는방향으로진화하고있듯이, 우주수송분야도정부주도에서상업적수요가증가함에따라민간으로진화해나갈것이다. 하지만, 아직우리나라는우주수송수단을확보하지못하고있어향후 20~30 년간은정부가개발및운용할수밖에없다. 1) http://www.wfs.org/forecasts_from_the_futurist_magazine. 제 22 권제 4 호 7
정책초점 Ⅲ. 국가인프라로서의우주제품별활용분야 위성의유용성은광역에걸쳐지속적인실시간서비스가가능한유일한수단이라는점에있다. 관측분야를대상으로활용을살펴보면, 먼저관측은육상, 해상, 대기의 3영역으로나누어지고, 위성에실리는센서의목적과활용분야에따라임무가결정된다. 관측위성중에서가장효용성이높은분야는대기와해상의기상관측이다. 기상관측정보로창출된기상예보정보는공공재이면서도모든국민이나주변국가의국민들도함께사용할수있는글로벌사용재이다. 그다음분야는정부가국민의생명과재산을보호하기위한재난예방과사후조치를위한방재이다. 이들기상과방재는정부가대국민에게공공서비스를제공하는영역으로관련관측위성은이서비스를위한인프라이다. 따라서기상과방재를할수있는관측위성을사회인프라라고할수있다. 또한토지의변화, 농작물의변화등에대한데이터확보를통해정부의대국민행정서비스가과학기반으로이루어질수있다. 예를들어, 기상재해로인한농작물피해상황이나그린벨트의녹지관리, 개발예정지의식생분포등에대한장기적데이터구축으로국민들의피해파악을과학적으로수행하여불법적보상을노리는행위를크게줄일수있다. 이미유럽에서는유럽통합이후낙후국가나지역등에대한농업보조금을지급하였는데, 초창기에는농사여부와농작물수확량을파악하지못하여보조금지급에어려움을겪었고, 이를극복하기위해위성을이용한농작물작황관리와농사여부를파악하려고하였다. 위성을활용한서비스의수혜범위를정리하면 < 표 4> 와같이기상은개인부터국제사회에까지서비스가되고, 방재는재난지역을중심으로하기때문에특정지역을중심으로서비스가되고, 기타지상관측은과학적목적이나정부의의사결정을위한조사 분석적목적이나특정지역을대상으로한다. < 표 4> 위성의목적별서비스의수혜범위 수혜범위 목적 개인지역주민전국민국제사회 기상 방재 기타관측 1. 우수화물수송을위한인프라 : 우주수송체 우주로의수송수단은 1 회용발사체와재사용가능한발사체로구분되지만, 재사용가능한발사체였 던우주왕복선이퇴역함에따라현재는 1 회용발사체만운용이되고있다. 발사체개발에는거대한 8 과학기술정책
비용이소요되기때문에정부주도로이루어졌다. 다만, 프랑스등유럽의경우는개발비용의부담으로인해처음부터상업용시장을겨냥하여개발을진행하였다. 미국의경우를보면, 대형로켓인델타 Ⅳ와아틀라스 Ⅴ는미공군이개발과유지를지원하고있고, 민간기업 Space-X 가개발하는발사체에약 3억달러 ( 총개발비용 6.8 억달러 ) 를투자하였고, Orbital Science Corporation 이개발하는발사체에 2.21 억달러 ( 총개발비용 3.2억달러 ) 를투자하였다. 그리고화물수송을위해 Space-X 와 12회사용에 16억달러를계약하였고, Orbital Science Corporation 과는 8회에 19억달러를계약하였다. 미국의민간기업이우주수송시장을상업화하고는있지만, NASA 의기술력과자금력의도움없이는홀로서기를할수없고, 발사체와수송기개발이후초기물량을 NASA 가제공해줌으로써시장을형성하고있다. 즉, 미국의우주개발행정기관인 NASA 가기업과파트너십하에발사체와수송기를개발하는방식을취하고있지만, 이는상업적시장을형성하기위함일뿐이다. 미국은우주정거장건설이라는프로젝트를위해일부발사체에대해민간의역량을강화시키고있기는하지만, 미국의발사체도공공적목적의위성발사를위한우주인프라로서운용되고있다. 2. 국민서비스에활용되는인프라 : 위성가. 일상생활의필수재인기상예보를위한기상위성우리나라는기상예보를위한기상위성으로정지궤도용천리안위성을 2010 년부터운영하고있다. 2010 년이전까지는일본의기상위성이관측한정보를수동적으로받아활용하는상황이었지만천리안위성의운용으로자체적인관측수단을갖게되었다. 하지만, 선진국들은기상예보를위해정지궤도와극궤도의지구환경관측위성으로입체적인관측정보를확보하고있다. 일본의경우를보면, 기상위성과함께지구를관측하기위해제1 기물순환변동관측위성 (GCOM-W1), 온실효과가스관측기술위성 (GOSAT), 지구관측위성 (aqua), 열대강우관측위성 (TRMM) 을운영하고있다. 또한전지구강수관측계획 /2주파강수레이다 (GPM/DPR), 기후변동관측위성 (GCOM-C), 구름에어로졸방사임무 (EarthCARE) 위성을개발하고있다. 이러한지구관측위성들이기후연구에커다란기여를할것은자명하고, 결과적으로기상예보가한층더정확해져서국민의생명과재산을더욱잘지켜낼것이다. 이와같이기상위성과함께지구관측위성을운영함으로서기후변화에대한전지구적인모니터링이가능해질것이다. 결국, 이들위성은국민의생명과재산을보호하기위한예방적사회인프라인것이다. 선진국일수록이와같이기상위성과지구관측위성을연동한관측체계를구축하고있다. 기상위성은자연과학과소프트웨어공학의총합체이기때문에과학기술력이매우중요한영역이다. 기상센서의개발과센서가관측한데이터의해석기술이기상예보를위한초기데이터의품질을결정한다. 현재까지우리는기상위성 1기만을보유한상황이어서기상센서를개발하고자하는노력 제 22 권제 4 호 9
정책초점 조차존재하지않았었다. 센서는기상위성용만이아니라국가의안전망을구축하는데중요한요소 이기때문에임무별센서를개발하는노력이필요하다. 나. 국제인프라화된 GPS( 전지구위치시스템 ) 위성 GPS 는미국방부가설계및관리를하고있는위성으로 1978년 1호기가발사되어 1995년마지막위성발사로총 28기로운영된다. GPS 는지구상의어느곳에서나위치측정이가능하고, 바다의선박이나공중의항공기나위성의위치와시간을측정할수있다. GPS 의연간유지비용은약 4억달러이다. 2) GPS 는원래국방용으로구축되었지만, 1983년 9월 1일뉴욕발앵커리지경유서울행대한항공이소련전투기에의해격추된사건으로인해당시미국의레이건대통령이 GPS 의민간활용을가능하도록함으로써오늘날우리들은 GPS 를편리하게활용하고있다. 3) GPS 는 100달러미만의단말기만있으면어디에서든활용이가능하다. 오늘날에는스마트기기의확산으로모든스마트폰과자동차에 GPS 기능이포함되면서그활용은더욱넓어지고있다. 이에따라 GPS 의응용시장규모는더욱더커지고있는상황이다. 이렇게관련기기시장과활용시장이커지고있기때문에미국 GPS 에전적으로의존하는것은위험부담이커질수밖에없다. 이에유럽, 러시아, 중국, 일본은자체적인 GPS 망을구축하고있다. 과거미국이이라크와의전쟁기간중에 GPS 신호를군사작전때문에일시적으로감쇠하여유럽의항공기들이항행에어려움을겪은바있다. 이로부터유럽은미국 GPS 에의존으로부터벗어나기위하여갈릴레오라는유럽판 GPS를기획하였고, 현재구축중에있다. GPS 는미국방부가군사목적을위해개발하여구축하였지만, 오늘날에는전세계인이활용하는국제인프라가되어버렸다. 어쩌면, 미국을제외하면한나라가전세계를커버하는 GPS 를구축하기는어렵기때문에국제협력을통한컨소시엄으로구축하여공동활용하는방안이적합할수있다. GPS의대외의존에대해향후공동참여를하거나한반도를중심으로한 GPS 망을구축하는방안을검토할필요가있다. 다. 국민의안전을지키는지상관측위성지상관측은다양한관점에서살펴볼수있지만, 대국민서비스는방재와깊은연관이있다. 대형재해나재난이발생한경우, 피해의정도와피해의범위를빨리파악하는것이사후조치를위해필요하다. 이를위해서는항공관측과위성관측이가능하다. 현재의국내상황에서항공관측은지역에따라제도적으로어려운곳이많기때문에우주에떠있는위성활용이적합하다. 아직까지방재를 2) Helen Caldicott and Craig Eisendrath(2007), War in Heaven: The Arms Race in Outer Space, The New Press. 3) 鈴木一人 (2012), 宇宙開發と國際政治, 岩波書店. 10 과학기술정책
임무로하는위성은없지만, 다목적위성이일부역할을할수있는역량을갖추고있다. 일본의후쿠시마원자력발전소사고와같이지상접근이어렵고, 피해를광역적으로파악해야하는경우, 위성이가장효과적인기능을할수있다. 방재를위해서는방재에적합한관측센서를지구관측위성에탑재하여관측하면되기때문에우리도방재에필요한관측센서를다목적위성이나기상위성혹은지구환경위성등에탑재하여운영할필요가있다. 국민의생명과재산을지키는인프라를잘구축한나라가선진국이고, 이들인프라를통해새로운부가가치와산업을촉발시킬수도있다. 따라서방재분야가지구관측에서가장중요한사회인프라이다. Ⅳ. 우주인프라의효과적인구축과운영을위한제언 일본은 2012년 6월우주정책에관한법률인내각설치법이개정되어 7월부터새로운우주개발체제를출범시켰다. 이법률의목적은성청의벽을뛰어넘어우주예산의전략적배분, 위치위성등과같이이용에복수성청이연관된시스템을내각부가추진하고, 각성청의우주이용수요를반영한우주이용추진이다. 이러한목적들이지향하는바는인프라로서의우주개발에서우주활용으로전환함과동시에부가가치창출을위한우주산업창출과지상정보를국방에활용하기위함이다. 궁극적으로우주활용을위한인프라를종합적이고체계적으로추진하기위한의도이다. 구체적으로살펴보면, 문부과학성의우주개발위원회가폐지되고내각부에우주정책위원회가신설되었고, 국가의우주정책과예산을총괄하는우주개발전략실이신설되었다. 그리고문부과학성산하의우주항공연구개발기구 (JAXA) 가모든우주관련부청이공동으로활용하는공동산하기관으로전환되었다. 이는비군사용분야우주개발행정만을담당하는미국의 NASA 보다한층일원화된행정체제를구축한것이다. 하지만, 우리나라는일본보다 30여년늦게우주개발을시작하였고, 출발당시아무런기반도갖추지못해인프라구축이라는관점보다는기술확보가중심이었다. 그결과현재까지도우주개발은연구개발의틀을벗어나지못하고있다. 최근에는우주인프라를활용하고자하는의도를갖는수요부처가증가하고있어다부처가우주개발에관계되면서예산확보와배분, 프로젝트의공동협력, 산업화의문제가등장하고있다. 제 22 권제 4 호 11
정책초점 [ 그림 2] 일본의새로운우주개발체제 우주개발전략본부 ( 총리, 관계장관 ) ( 내각관방 ) 우주개발전략본부사무국 ( 사무국장 ) 우주개발전략실 ( 우주심의관 ) 우주정책위원회 조사부회임시부회 ( 내각부 ) 문부과학성총무성경제산업성외무성방위성기타부성 우주항공연구개발기구 (JAXA) 자료 : 内閣府宇宙戦略室 (2012. 7), 内閣府における新たな宇宙開発利用の推進体制について. < 표 5> 에서볼수있듯이일본은내각부의우주정책위원회가신우주기본계획을수립하게되어있 어과거의문부과학성소관우주개발위원회가수립한우주기본계획과는격이높아진내각차원의 우주기본계획으로격상되었다. < 표 5> 일본내각부의우주전략실과우주정책위원회가담당하는주요업무 조직주요업무부연설명 우주전략실 우주정책위원회 (1) 부처연대 (2) 산업진흥 (3) 우주외교 (4) 안전보장 (5) 여러부처에관련된공통기반시스템의개발운용정비 (6) 예산편성 (1) 신우주기본계획수립 (2) 예산견적방침작성 (3) 산업화방침작성 (4) 국가전략으로서우주관련분야와의연대 (5) 로켓정책논의 (6) 우주활동법제정 (7) IGS 의유효활용 (8) 지상설비 센터의유효활용 (1) 개별조정 (2) 개별프로젝트에반영 (3) 외무성과연대 (4) 방위성과의연대 (5) 준천정위성 / 데이터정비 ( 해양감시 SSA 등 ) (6) 사정 재무성과의조정 (1) JAXA 중기계획에반영 (2) 성청의벽을뛰어넘는전략적배분 (3) 산업정책과연계 가시화형태 (4) 해양 방위 방재 외교 전략본부가조정 (5) 국제경쟁력, 보조금, 인재의계승 (6) 우주활동법 WG 에서원안의론 (7) IGS 의 concentelation 에의한관측빈도향상 ( 해양감시등 ) (8) 종료프로젝트설비의통폐합 12 과학기술정책
조직주요업무부연설명 부회 (1) 기획조사 (2) 이용촉진 (3) 과학 (4) 민군겸용 (5) 법제도 (6) 산업진흥 (7) 우주수송 (1) 전반 (2) 원격탐사 측위 통신 여행 방재 (3) 행성 천문 유인 (4) 방위 방재 (5) 우주활동법 발사안전 (6) 우주외교 ODA (7) 미래로켓 자료 : 坂本規博 (2012. 8), 国家戦略実現に向け新体制に期待すること. 즉, 일본은우주개발을전략화, 총력화할수있는추진체제를갖추게되어향후우주인프라분야를성장동력화하고자한다. 현재, 우리나라는교육과학기술부가우주개발진흥법에따라우주개발중장기계획을세워추진하고있지만, 법과계획의집행파워가약한실정이다. 즉, 우리는외형적으로는집중형이지만, 내형적으로는분산적색채가강한추진체제를갖고있다. 결국, 우주분야에서국가간경쟁력은추진체제와운용방식이결정하기때문에우리나라는기술적으로도매우열세인가운데추진체제마저도 Catch-up 을하기에버거운상황으로벌어지고있다. 따라서빠르게우주기술을 Catch-up 하고우주공간인프라의전략적활용과부가가치를창출하기위한운영체제로개선이요구되고있다. 이를위해서는현행의우주개발진흥법을대신할 ( 가칭 ) 우주활용기본법 을제정하고, 기본법에추진체제와가시적인산업화내용등을담을필요가있다. 우주공간인프라활용을하고자하는부처는각자인프라구축사업비를확보하고, 구축을위한개발을한국항공우주연구원이나기업에게위탁하는방안을고려할필요가있다. 끝으로, 정부가공공인프라를구축하여야하기때문에정부의정책수행역량이우주개발경쟁력을좌우하게된다. 따라서정부가통합적정책파워를실현할수있도록개발과활용관련모든부처를총괄할수있는위치에청규모급이면서임무형담당장관이관장하는 ( 가칭 ) 우주활용본부 를구축하여 2030년대에우주공간인프라를민간이운영할수있는기반을만들어야한다. 국가총력전개를위해제시한상기의법과조직이마련되지않는다면, 우리보다월등히앞선일본도새로운체제로도약을준비한상황에서현재와같은추진방식으로는 20~30년이경과하면우주선진국들과의격차는더욱더벌어져따라가지못할상황이될수도있다. 따라서전략의전환과함께새로운성장커브를창출할수있는체제로전환을빠르게모색해야할중요한시점이다. 제 22 권제 4 호 13
정책초점 참고문헌 조황희외 13 인 (2009), 차세대산업 사회인프라구축전략연구, 한국산업기술진흥원. Helen Caldicott and Craig Eisendrath(2007), War in Heaven: The Arms Race in Outer Space, The New Press. 内閣府宇宙戦略室 (2012. 7), 内閣府における新たな宇宙開発利用の推進体制について. 鈴木一人 (2012), 宇宙開發と國際政治, 岩波書店. 坂本規博 (2012. 8), 国家戦略実現に向け新体制に期待すること. 青木節子, 川島啓 (2008), 戦略的価値評価研究報告書: 宇宙開発利用の戦略的価値評価, 財団法人政策科学研究所. 14 과학기술정책
정책초점 우주개발비전과우주산업활성화방안 이창진건국대학교항공우주공학과교수 cjlee@konkuk.ac.kr Ⅰ. 우주개발의필요성 우주기술은전통적인산업을기반으로하는사회에서전혀경험하지못했던무중력, 극저온환경에서적용되는극한기술과거대한시스템 (big system) 을제공할뿐아니라의료, 자동차, 통신, 의류산업등타산업발전에미치는파급효과가매우큰특징이있다. 예를들면우주기술은의료기기 (CT, MRI, 라식수술기 ), 자동차 ( 에어백 ), 가전 ( 전자레인지 ), 스포츠용품 ( 골프채, 골프공, 의류 ) 등과같은새로운분야의기술발전을이끌며융 복합기술로서 IT, NT 기술과접목되면신기술분야및고부가가치창출이가능한성장동력역할을담당할수있다. 한편우주개발의결과를활용하면국민의삶의질을상당한수준으로향상시킬수있으며인공위성을이용한정밀지도제작, 자원탐사, 재난예보, 방송통신, 위치정보서비스를제공하여국민편익증진을획기적으로이룰수있다. 특히심한기후변화를겪고있는지구환경을모니터링하며기상관측서비스의정확도를높여홍수등재난을방지하고, 환경관측, 대기오염도를측정하여기후변화에적극적으로대응하여국가의재난대비능력수준을향상시킬수있다. 그외에도외부의위협으로부터국가의안전을보장할수있는생존능력을향상시키며무엇보다도우주개발에따른국민의자긍심향상은물질적인풍요보다더큰정신적만족을제공하여국가에대한애국심을더욱고취시키는역할을한다. Ⅱ. 우주개발의성과와산업화 우리나라우주개발역사는 1996 년우주개발중장기기본계획을시작으로본격화되었다. 그후, 2005 년우주개발진흥법을제정하고 2007 년법에근거한제 1 차계획을, 2012 년에제 2 차우주개발진 제 22 권제 4 호 15
정책초점 흥기본계획을마련하였다. 지속적인노력의결과로우리나라의우주기술은짧은역사에도불구하고특정분야에서세계적우위를달성하게되었다. 국가의일관된우주개발정책추진은투자대비성과를최대화했으며, 우주분야의전문인력을꾸준히유지할수있는바탕이되었다. 정부의지속적인개발정책유지는우리나라의우주개발경쟁력부문에서높게평가되고있다. 우주개발을시작한이후성과와 2차개발계획에의하여진행할사업들을요약하면아래와같다. [ 그림 1] 우주개발성과와향후계획 자료 : 교과부외 (2012. 2) 우주개발의성과중에서천리안위성의성공적발사, 소형위성발사장구축, 그리고첨단광학위성인다목적 3호발사, 5호위성 (SAR 위성 ) 개발은주목할만한성과이다. 그럼에도불구하고우주로진입할수있는수단인우주발사체나로호는두번의실패이후 3차발사는 2013 년으로연기된상태이다. 2차우주개발진흥기본계획에서는 1차계획의성과를점검하고우주개발의효율을높이기위해아래와같은다섯가지중점추진과제를선정하였다. 1. 우주핵심기술의조기자립화 2. 위성정보의활용확대를위한체제구축 3. 우주산업역량강화를위한민간참여확대 4. 우주개발선진화를위한체제정비및국제협력다변화 5. 우주개발활성화를위한인력양성및인프라확충 16 과학기술정책
여기서 우주산업역량강화를위한민간참여확대 는안정적인우주개발을지속하기위한추진과제이며앞으로우주개발이산업기반확보와민간업체참여확대를통한개발로개발방향이변화되고있음을의미한다. 사실, 지금까지우주개발은국가전략사업으로국가수요를일차적으로충족하기위한연구개발집약형으로수행되었고산업체의적극적인참여는미비하였다. 산업체는이미설계된부품을제작, 시험하여단순공급하는역할을담당하였다. 이러한특성때문에산업체가자생적으로기술력을갖추어우주개발사업에참여할수있는환경은처음부터가능하지못했다. 그럼에도불구하고우주개발초기부터상당수의산업체가참여하여많은성과를이루어내는데큰힘을발휘하였으며현재의우리나라우주개발의한축을담당할정도로성장하였다. 또한 2009 년부터정부의우주산업육성정책에따라 다목적실용위성 3A 의시스템개발은민간기업이직접주도하는등활발한기술개발에참여하고있으나, 국내여건상아직까지민간이우주개발의중요한축을담당하기에는아직도어려움이많은상태이다. 우리나라의우주산업은대부분우주기기제작, 위성통신방송등이차지하고있으며 10년도국내우주산업매출액은 7,960억원으로세계시장의 0.4% 규모에불과한실정이다. 그중에서도우주개발의기반역할을하는기기제작이나부품개발등의기술적인개발이차지하는비중은미미한수준이고대부분방송통신, 위성단말기등의응용분야에대한매출액이다. 또한 2000 년이후우주개발에참여하는기업수는증가했으나, 소규모의기업이대부분을이루고있다. 통계에의하면우주개발참여기업수는 2000 년 23 개에서 2010 년에는 61 개로많은증가를하였으나전체기업의 64% 가우주매출 10억원 / 년미만의영세한규모를유지하고있다. 산업체근무인력은 06년도 488명에서 10년도 994 명으로약 2배증가되었다. 또한대학의연구참여인력의수역시증가되었지만절대적인수가부족하며특히연구기관의인력수준은변화가매우미미한수준으로전반적인우주개발에필요한고급연구인력양성과적절한수급이불투명한형국이다. 아래의표는우주개발에참여하고있는인력현황이다. 나로호 2차발사실패이후우주개발정부예산의대폭적인삭감으로개발사업이지연되면서산업체는 2009 년이후개발인력유지가매우어려운형편을겪기도하였다. 우주산업의안정적기반을마련하고지속적발전을유지하기위한정부의구체적인보호, 육성방안이필요하다. < 표 1> 2010 년우주산업실태조사 ( 단위 : 명 ) 구분 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 산업체 488 727 1,126 1,017 994 연구기관 730 717 747 687 782 대학 261 367 362 377 364 합계 1,479 1,811 2,235 2,081 2,140 자료 : 한국항공우주연구원우주산업실태조사보고서 (2011). 제 22 권제 4 호 17
정책초점 Ⅲ. 우리나라우주개발미래비전 우주기술은냉전시대의군비경쟁과 90 년대폭발적으로증가한통신수요의증가에힘입어비약적으로발전하였다. 초기미사일용도로개발되었던발사체기술을응용하여위성을발사한선진국들은우주를활용한새로운국가인프라를구축하였다. 위성기술의발전은범지구적인자원탐사와방송통신, 달탐사등의행성탐사와같이여러분야의우주과학발전을가져왔다. 이제우주기술은기존산업형식을포괄하며새로운방향으로산업의성장방향의패러다임을제공하는신성장동력의역할을담당하고있다. 나아가행성의식민지화, 우주여행의상업화, 유인화성탐사등과같이인류의활동영역을확장시키며인류문명의새로운변화를가져오고있다. [ 그림 2] 는 NASA가 2033년까지전세계의우주개발미래를전망한그림이다. 전망에의하면앞으로유인화성탐사가가능하며태양계밖의우주탐사가시작되고우주여행이상업화될것을예측하고있다. 또한우주쓰레기문제가심각한위험으로대두될것이며현재와같은다단우주발사체가발전하여비행기처럼비행하여우주로나가는우주비행체로진화되리라전망하고있다. [ 그림 2] 세계의주요우주기술예측 18 과학기술정책
우리의우주개발진흥계획은 10년계획으로매 5년마다개발방향을재정립하여구체적인실천방안이포함되도록하고있다. 그러나우주개발의특성때문에대부분의계획이실현되기까지는 5년이상의기간이필요하다. 따라서일관성있고예측가능한우주개발을위하여우주개발진흥계획의실천내용을포함하고안정적인사업집행이가능한장기적인우주개발비전이필요하다. 우주개발수요를예측해볼때, 2020년까지경제발전, 소득수준의증가, 우주과학기술에대한연구요구, 환경오염방지, 기상관측, 자원탐사를비롯한다양한국민적인요구가나타날것으로전망되어우주산업에대한수요는매우큰폭으로증가할것으로예상된다. 특히고화질방송의확대, 인터넷에의한정보수요의폭발적증가, 해외여행확대에따른통신수요증가및모바일전화의대중화, 또한경제세계화에따른방송 통신위성에대한수요가크게증가할것으로보인다. 이와함께위성영상을활용한국토 도시계획의수립과같은위성영상수요는국가의효율적경영을위한기본적인인프라뿐아니라민간활용도촉진시켜고해상도위성수요가증가할것이다. < 표 2> 우주산업활성화를위한미래비전목표 우주산업활성화를통한경제성장 국내산업화 - 우주이용서비스산업육성및우주수송시스템의산업화 - 국민삶의질향상에직결되는위성활용분야에대한투자확대 - 국가주도개발완료된인공위성과우주발사체기술을민간으로이전 - 저비용 고신뢰도우주제품생산 해외시장진출 - 독자기술을토대로우주산업의글로벌경쟁력확보를위한세계우주시장의틈새시장개척 - 우주개발후진국가를대상으로우주기술의이전, 동북아우주공동개발사업의발굴, 해외기관의공동투자및합병을통해기술및가격경쟁력을갖는우주상품의판로확보 - 세계우주시장개척과글로벌경쟁력확보를위한장기적인투자지원 그러나현재우주산업은통신 방송분야등의분야를제외하고는투자회수기간이길며회수가능성도낮아민간기업의자발적참여는매우제한적으로이루어지고있다. 또한정부의투자에크게의존하고있으며이때문에정부의우주개발육성의지에따라우주산업발전이좌우되고있다. 다양한조사에의하면여러분야의위성수요를고려할때 2040 년까지국내에서 74대의인공위성수요가발생할것으로전망된다. 다양한우주개발의수요를분석하여우리나라의 2040 년까지장기적인우주개발비전에대한대략적인목표와전략을살펴보면다음과같다. 우선우주개발미래비전으로가치중심의목표를설정하였다. 우주를활용한풍요로운삶의구현, 미지공간의지적탐구를통한미래활동영역확대, 자유로운우주활동및안전한생활보장, 미래수요에기반을둔우주기술선진화및안정화, 그리고 제 22 권제 4 호 19
정책초점 우주산업활성화를통한경제성장등다섯분야의목표를설정하였다. < 표 3> 은우리나라우주산 업의미래비전을설명하고있다. 이중에서우주산업활성화를위한방안은우주개발미래비전을 달성하기위하여반드시갖추어야하는기반구축의의미를지니고있다. Ⅳ. 우주산업기반확보를위한방안 우주산업을활성화하고미래비전목표를달성하려면우주산업의토대를공고히하는것이반드시필요하며그중에서관련제도개선이가장우선적으로정비되어야한다. 우선우주산업활성화관련제도 ( 법령, 금융 세제지원 ) 개선방안으로방위산업에준하는우주부품에대한관세및부가가치세면제, 저개발국가수출시 ODA( 공적개발원조 ) 자금을활용한금융지원, 중소기업대상병역지정업체선정혜택등을고려할수있다. 또한범정부적협력체계구축을통한우주개발사업에대한역할분담을재정립하고, 자원보유국을대상으로위성수출을위한정부의전략방안을갖추어야한다. 더불어국가우주개발사업에서지속적인산업체역할확대와우주기술이전을통한산업체의기술역량을향상시킬필요가있다. 현재한국형우주발사체사업단은산업체를활용하여한국형발사체개발사업을공동으로수행하고참여산업체중심의제작역량확보를시도하고있다. 또한위성기술의민간이전및공동사업수행을통해산업체주관의표준화된위성개발추진을목표로다목적실용위성 3A호개발사업에민간업체가시스템통합을주도하고있다. 그리고민간업체활용결과에대한성과분석 ( 13) 을통해후속위성의산업체주도개발도검토예정이다. 그외에도국제경쟁력을갖춘우주전문기업을육성하여산업의기반을확대하는일도중요한과제중의하나이다. 다음으로, 우주산업의글로벌역량강화를통한산업기반확보도우주산업의토대를구축하는중요한방안중의하나이다. 아래는이를달성하기위한실천방안이다. 우주선진국과국제공동개발등을통한핵심부품국산화 선진국과전략적공동연구등을통한핵심기술확보및부품의국산화 우주부품전문기업과제휴를통한핵심부품의글로벌공급기지화및해외수출추진 출연 ( 연 ) 과산업체의파트너십강화를통한해외진출모색 국내기업의강점인 IT 기술을바탕으로표준화된실용위성을개발하여개도국등의틈새시장공략 출연 ( 연 ) 과산업체가컨소시엄을구성하여출연 ( 연 ) 의국제신임도등을활용한국내우주기업의해외진출추진 20 과학기술정책
Ⅴ. 미래경제발전에기여하는우주산업 미국의경우, 심우주행성탐사를위한첨단기술개발과고성능우주발사체개발은국가연구원이담당하고그외의통상적우주개발은민간기업을통해발사체와우주선을제작하도록역할을분담하였다. 이미개발된발사체로록히드마틴에서아틀라스-V 발사체를, 보잉에서델타 -IV 를개발운용하는방안을결정하였다. 최근미국정부의상업용궤도수송서비스프로그램 COTS (Commercial Orbital Transportation Service) 에스페이스엑스사와오비탈사이언스사도선정되어참여하는민간기업의수가확대되었다. 유럽은 10개국이참여한아리안스페이스사를설립하고 Ariane 시리즈를활용한발사서비스를수행하고있다. 최근에는정부가지분을참여하여설립한이탈리아 ELV s.p.a 사는소형로켓 vega를개발하여다양한발사체의개발과고성능화를꾀하고있다. 앞으로 2030년까지우주산업은우주개발의한부분을담당하는단순한기술적역할을넘어국가경제발전에기여하는경제산업적인역할을담당하도록발전하여야한다. 이를위하여우리나라의경우에몇가지주요전략을고려하여야한다. 첫번째는우주산업의글로벌경쟁력을확보하기위한생태계조성이며, 다음은위성발사및대형우주구조물구축을위한우주수송시스템산업화개발그리고위성자료통합서비스플랫폼구축및고부가가치서비스개발, 우주기술과항공기술의연계발전등이다. 우주산업글로벌경쟁력확보를위한생태계조성 선도우주기술을보유한기업을발굴하고전주기적지원을통하여기술사업화를촉진하고, 글로벌경쟁력을갖춘분야별전문업체를정책적으로육성하여야한다. 전문업체와중견 / 중소업체를포괄하는산업구조를정착시킴으로써경쟁력있는우주산업생태계의조성을추진하여야한다. 위성, 발사체, 위성영상분야별 Prime Contractor 선정및육성, 사업성장및상품화단계지원시스템구축을지원하고금융지원을확대하여전문업체의성장을도모하여야한다. 글로벌경쟁을위한전문업체육성글로벌우주산업체와경쟁할수있는각분야별대표전문업체를선정, 전문기관의기술이전및국가우주개발사업의주관을통한글로벌기업으로성장할수있도록적극적인육성이필요하다. 미래유망우주기술사업화지원선도우주기술발굴및국제경쟁력을갖춘제품개발을위하여중견 / 중소업체의기술사업화전과정을지원함으로써기술혁신형기업으로발돋움할수있는육성방안이필요하다. 제 22 권제 4 호 21
정책초점 위성발사및우주수송시스템산업화개발한국형발사체개발이완료되어위성을우리의발사체로발사가가능하여도이후의과제로여전히총조립전문업체지정에관한문제가남아있다. 발사체시스템의조립 / 시험평가 / 운영능력을확보한산업체가참여하여핵심구성품국산화및신뢰성입증을담당하는역할을맡아야한다. 이같은우주산업화의비전이실현되면향후 20 년안에우주수송시스템개발을위한산업기반을구축할수있으며산업계자립화가실현될것으로예측된다. 위성자료통합서비스플랫폼구축및고부가가치서비스개발향후위성관측자료는다양한 IT 기술또는타분야외의융합을통해다양한분야에기본자료 (base map) 로사용이확대될것으로전망된다. 폭넓은소비자의다양한요구를충족시키기위해서는최신위성자료의신속한배포가필수적이며, 최신 IT 기술과결합된맞춤형서비스가필요하다. 따라서체계적인위성자료유통서비스를통한기술경쟁력을확보해야한다. 특히다양한특성을가진위성자료를취급할수있는취합체계구축, 표준화등을통해산업계에서요구하는위성자료를신속하게제공할수있는통합서비스플랫폼을구축하여야한다. 기반구축이이루어지고앞으로 10년안에위성정보활용기반구축과사용자서비스기술이개발되고, IT 및공간정보활용고부가가치서비스가개발되면 20 년후에는위성영상을활용한고부가가치위성정보생산이가능하며융합기술고도화및산업경쟁력확보로국가발전에기여할수있을것이다. 우주기술과항공기술의연계발전항공 -우주기술은학문적인동질성뿐아니라산업적으로많은유사성을가지고있다. 따라서항공- 우주연계핵심기술개발을통해기술개발효율성을높일수있고산업화육성에도시너지효과를얻을수있어우주개발산업체의자립기반을높일수있다. 예를들면고고도에서비행하는무인항공기의비행환경은우주보다는공기가많지만, 지상이나대류권보다는공기가희박하며, 온도변화와자외선이강한준우주 (near space) 이다. 따라서이러한준우주환경에서의안정적인비행을확보하는것은항공기술이나우주기술단독으로해결할수없으며, 두분야기술들이서로연계된연구가필요하다. 한편, 2020년대에실용화될것으로예측되는재사용우주비행체 (RLV) 는항공과우주의연계기술이응용되어개발되는비행체이다. 재사용우주비행체 (Reusable Launch Vehicle: RLV) 는항공기처럼재사용이가능한발사체로, NASA, EADS, JAXA 등에서현재의스페이스셔틀을대신할우주수송시스템의추진시스템으로 2020 년대실용화를목표로하고있다. 기존엔진을이용하여대기중을비행하는모선 (mothership) 과로켓발사체, 그리고대기권재진입기술은항공과우주기술이융합된비행체이다. 재사용우주발사체구조물에는대기권재진입시발생하는열을견디기위 22 과학기술정책
한내열소재의활용이필수이며, 고강도고내열복합재구조물의경우에는우주발사체뿐만아니라항공기브레이크나엔진부품의소재로도활용될수있다. 그러나우리나라는항공 -우주기술을개발총괄하는주무부서가나뉘어져있어새로운신기술을연구하는환경을만들기어려운형편이다. 우주개발은개발기간이매우길며투자비용이고비용일뿐아니라기술력이결집된정밀부품을소량생산하여오직소수의수요자에게공급하는매우좁은시장을갖고있어산업체가적극투자하여이익을창출하는것은매우어렵다. 이런열악한경제적인환경에도불구하고국가우주개발을원활하게수행하기위하여확보하여야하는산업적기반은매우중요한요소이다. 항공 -우주연계전략을통한시장의확대와기술개발기회를제공하는것은산업체의참여환경조성을통한우주개발의산업적기반을확충하는데무엇보다필요한전략이라고판단된다. [ 그림 3] 국내항공우주연구개발시스템체계도 항공인증기개발및 BASA 인증 자료 : 양용석 (2011), 우주산업선진화를위한과학기술정책방향, KISTEP. 제 22 권제 4 호 23
정책초점 현재우리나라의항공- 우주개발체계는 [ 그림 3] 과같다. 정부의각부처가항공, 우주와관련된연구개발, 산업화를각각담당하고있어효율적이며통합적인국가정책의수립과실행에서어려운부분이있다. 또한내수시장을겨냥한산업체의과도한경쟁은개발품의질적저하를가져오기도한다. 향후 30 년을포괄하는개발비전을실현하려면항공- 우주기술의특성과산업기반육성을위한정책을반영한국가의효율적인추진체계정비가매우시급한과제이다. Ⅵ. 우주개발예산의안정적확보 우주개발은장기적사업임에도매년예산을신청하고배정하고있어예측불가능한예산운영으로사업의안정성및추진력확보에어려움을겪고있다. 또한매년변화하는예산환경에민감하게영향을받기때문에단순히확보된예산을활용하는수동적인개발사업이이루어지게되며예측불가능한예산과사업일정때문에적극적인투자와인력수급에어려움을겪게된다. 게다가다부처가관련된사업의경우각부처의담당예산부족으로사업일정에차질이발생하기도한다. 따라서정부관련부처의우주개발사업을총괄조정, 예산확보 / 집행할수있는 control tower 가필요하며우주개발예산편성과집행에서국가의정책적배려가필요하다. [ 그림 4] 는지난 10년동안의우주개발예산의변화를보여주고있다. 나로호발사가실패한 2009 년부터예산이급감하여우주개발계획실행에많은어려움이나타났다. [ 그림 4] 지난 10 년간우주개발예산의변화추이 24 과학기술정책
Ⅶ. 맺음말 우주기술은무중력, 극저온환경에서적용되는극한기술과거대한시스템 (big system) 을다루는기술이며의료, 자동차, 통신, 의류산업등타산업발전에미치는파급효과가매우큰특징이있다. 하지만국내여건상민간이우주개발의한축을주도하기는어려움이많은상태이다. 앞으로는우주산업의안정적성장기반마련과지속적인우주개발을유지하기위하여산업체역할에대한정부의장기비전의제시와실천방안이필요하다. 2040년까지추진예정인장기적인우주개발비전과가치중심의목표와전략은우주를활용한풍요로운삶의구현, 미지공간의지적탐구를통한미래활동영역확대, 자유로운우주활동및안전한생활보장, 미래수요에기반을둔우주기술선진화및안정화, 그리고우주산업활성화를통한경제성장등다섯가지로정리된다. 위와같은장기비전을실현하려면향후우주산업은우주개발에서단순한기술적지원을넘어국가경제발전에기여하는경제산업적인역할을담당하도록발전하여야한다. 우주산업의글로벌경쟁력을확보하기위한생태계조성과, 위성발사와우주수송시스템산업화그리고위성자료통합서비스플랫폼구축및고부가가치서비스개발등은전략적으로추진하여야하는과제들이다. 또한항공 -우주연계발전을통한시장의확대와산업체에대한기술개발기회제공도산업체의참여환경을조성하는데매우필요하다. 따라서항공 -우주기술의특성과산업기반을반영한국가의효율적인추진체계정비가시급하며이와함께정부관련부처의우주개발사업을총괄조정, 예산확보 / 집행할수있는 control tower 의설치와우주개발예산편성과집행에서국가의정책적배려가요구된다. 참고문헌 교육과학기술부외 (2012. 2), 2012 년도우주개발시행계획. 양용석 (2011), 우주산업선진화를위한과학기술정책방향, KISTEP. 한국항공우주연구원 (2011), 우주산업실태조사보고서. 제 22 권제 4 호 25
정책초점 우주개발자립을위한우주발사체개발정책제언 김재수조선대학교항공우주공학과교수 jsckim@chosun.ac.kr Ⅰ. 우주개발은왜하는가 나로호 1, 2차발사실패와 3차발사가두번연기된이시점에서우리나라는우주개발의중요한전환점에와있다. 조그마한고무링 과 TVC 가뭐냐 에온매스컴이들썩거리고, 온국민이일희일비한다. 나로호 1차, 2차및 3차가발사되면서 페어링, 1단, 2단, 액체로켓, 고체로켓, 실링, TVC 등발사체에대한많은단어들이온국민의상식화가되고, 우리나라의기술수준이그것밖에안되느냐?, 그렇게돈이많이들어가는사업을뭐하러하느냐?, 왜미국하고하지러시아하고해서제대로기술이전도못받느냐? 등우려와걱정이뒤섞인많은반응들을접한다. 우리는우주개발의특성을모두함축하고있는이러한반향들로부터우주개발을성공적으로달성하기위한필수요소인국민의지대한관심과기대를느낄수있다. 많은사람들은비용이이렇게많이들어가는우주개발을왜해야하느냐고한다. 요즈음세대는옛날처럼국가의안위와국격을위해서우주개발사업을해야한다는당위성에별로관심이없다. 초창기우주개발을선도했던미국과소련은서로간의군사력경쟁으로인해우주개발을시작하였다. 당장머리위로적국위성이휭휭지나가는데, 이에대한대책은세워야하지않겠는가. 프랑스, 일본, 중국, 인도등후발국들도군사적목적을두고있지만, 이제는우주산업도경제적타당성과장기적인우주개발의필요성에의해적극우주개발을수행한다. 대표적으로우주개발로경제적이득을취하는나라는미국, 러시아, 우크라이나, 프랑스등이다. 물론대부분의국가들의수요는자국정부이고, 일부국가들은개발비용의과다에무관하게투자하고있다. 2011 년기준주요국가의우주개발예산을보면미국 425 억불, 일본 35 억불, 러시아 66 억불, 중국 30 억불, 인도 14억불, 우리나라 20 억불이다. 우주개발의특성상우주산업매출의중요부분을정부의우주개발투자에의존하고있다. 미국의경우 90% 에이르고, 유럽의경우도 60% 에이르며, 다른나라의경우대부분연구개발투자는정부몫이며, 위성서비스시장에민간수요가있을뿐이다. 우주개발투자분야에있 26 과학기술정책
어서는선진국들은우주탐사및위성항법에중점을두고있으며, 우리나라와같은후발국들은위성및발사체개발등핵심기술확보에중점을두고있다. 세계총우주시장의분야별구성을보면, 위성서비스분야가약 60% 이며, 위성체제작이약 10% 시장이고, 발사서비스시장이 5% 이며, 나머지부분은지상장비분야이다. 데이터에군의수요를알수없는부분이있고, 인건비수준이서로다른점이있어이를고려할필요가있다. 데이터의정확도와인건비수준이어느정도공개돼있는미국, 일본, 우리나라예산은비교적정확하다고볼수있으며, 예산으로부터각국의우주에대한관심도를볼수있다. 한나라의우주개발능력을보기위해서는인공위성분야, 발사체분야, 활용분야를대별하여볼필요가있다. 3대구성요소의각각의기능을보면인공위성은정보의수집과전달하는역할을하고, 위성활용분야는정보들을가공하여우리인류생활에기여하며, 발사체분야는위성을궤도에진입시키는역할을한다. 즉, 우주개발의실익을얻는최종단계는국가안보, 기상예측, 지질탐사, 해양탐사, 천문관측, 우주탐사등의위성활용분야에서얻는다. 간단한예로, 최초목적은군사적목적에서출발하였지만, 현재에는전세계모든차량, 항공기등운송기의길잡이역할을하고있는미국의 GPS 위성이있다. 어느날미국이갑자기 GPS 위성수신을못하게하겠다했을때각나라가접하게되는혼란은예측할수없을만큼크다. 따라서각국들은독자적인별도의위성항법시스템을갖추고자한다. 기상위성에의한재난예측에있어서도이전에는하루전포괄적위성예측으로도충분하였지만, 이제는좀더세분화된지점, 세분화된시간별예측을필요로한다. 기상예측에의한산업도무궁무진한가치를가지고있다. 이처럼위성자료가국가의기간망및안위와깊은관련이있으며, 앞으로더욱위성에의한정보수집및전달과국가의안위와의직접관련이더깊어지게될것이다. 고정밀화된위성항법시스템활용, 기상예측만으로도미래에무한한부의창출이가능하다. 우주개발에서얻는이익은타분야의투자에비교하여월등하다는것을미래학자엘빈토플러는 부의미래 에서우주는개척되지않은부의신세계로정부에서 1달러를투자하면국가 GDP 는 9달러가늘어난다고지적하고있다. Ⅱ. 주요국들의핵심기술확보과정과우주정책 우주개발에참여하는모든나라들은, 심지어북한까지도, 모든인류의미래를위한평화목적의우주개발을기본개념으로하고있다. 중국의달탐사계획, 심우주탐사계획을군사적목적이있다고비난할수는없으며, 일본의제돌입위성시험에대해비난할수없다. 그럼에도불구하고, 각국들은군사적목적성을함축하고있고, 이에선진국들은 MTCR 등으로기술유출금지및한미간의미사일개발협정과같은제도로자체개발까지도감시및통제하고자한다. 이러한기술확보과정의견 제 22 권제 4 호 27
정책초점 제속에한나라가독자적인우주개발능력을갖기위해서는인공위성, 위성활용및독자적인발사체기술을확보하는것이다. 그중에서우주발사체개발은위성개발및위성응용연구와비교하여상대적으로발사장, 각종연소시험시설등고비용시설과장기간의개발기간이필요할뿐만아니라, 시험과정에서위험성도매우높아, 독자적우주개발의마지막걸림돌이되고있다. 따라서각국은독자적인우주개발을위하여독자적인우주발사체개발을하여왔다. 이러한점에서주요선진국및후발국들의우주발사체개발과정중심으로우주정책을검토해볼필요가있다. 1. 인도가장최근에성공적으로발사체를개발하여세계위성발사서비스시장에본격적으로참여하고있는나라는인도이다. 우리는인도의성공적인발사체개발과정과그정책의특성을살펴볼필요가있다. 인도의발사체개발은소형고체과학로켓에서부터시작한다. 1967 년최초의과학로켓 RH75 를발사한이후로두개의과학로켓전용발사장을보유하고있으며, 현재에도 1단형, 2단형, 3단형등다양한과학로켓을개발및운영하고있고, 과학탐사뿐만아니라여러가지로켓기술에대한시험을꾸준히하고있다. 이런과학로켓을바탕으로한고체위성발사체가 SLV와 PSLV이다. 4단고체로켓으로구성된총이륙중량 17.6톤인 SLV는 1973 년에개발이시작되었다. 부품의 85% 를국내 46여개의회사에서개발하였으며, 1차실패후 1980 년 40kg의자국위성을성공적으로발사하였다. ASLV 는 SLV를바탕으로하여성능을향상시키고 2개의고체부스터를장착한총이륙중량 41 톤으로 1987과 1988년 2회의실패를거쳐 1992 년과 1994 년발사에성공하였다. 위의두개의발사체는대형발사체개발을위한소형발사체로본격적인위성발사용발사체는이륙중량 294톤과 402톤에이르는 PSLV와 GSLV이다. PSLV는 1단과 3단이고체이며, 2단과 4단이액체이다. 2단에사용한엔진은프랑스의 Ariane 발사체에사용한 Viking-IV 엔진을바탕으로한 Vicas 엔진이고, 4단은가압식엔진이다. PSLV는 1993 년실패하였으나, 1994 년성공이후성공적으로발사가이루어지고있으며, 이발사체로세계상용서비스시장에진출하기시작하였다. 1999 년우리별3 호도이발사체를이용하였다. 현재개발중인 GSLV는지구정지궤도위성용으로 3단으로구성되어있으며, 1단은 1 개의고체엔진과 4개의 Vicas 엔진이고, 2단은 1개의 Vicas 엔진으로구성되어있으며, 3단은저온엔진인 KVD-1 엔진으로구성되어있다. 2001 년첫시험발사에성공하고, 2003 년과 2004 년에인도의정지궤도위성 GSAT-2(1,825kg) 와 GSAT-3(1,950kg) 을성공적으로발사하였다. 여기에서우리는 KVD-1엔진에주목하여야한다. 이엔진의개발을위해인도는러시아와 1988년과 1991 년에협정을맺어 1995년까지 KVD-1 엔진 2기와관련기술을도입하기로하고대규모연구인력을러시아에파견하였다. 그러나 1992 년미국부시행정부시절위성사진등에의해노출되어이러한기술협력이 MTCR에위배된다는이의제기와함께 ISRO 와 Glavcosmos 로부터 2년간무역거래중지제재를받았 28 과학기술정책
다. 1993 년클린턴정부는생산기술은이전하지않고엔진만제공하는조건으로허용하여, 1994년 3 기엔진을제공하는것으로수정합의하였고, 후에 7기로재수정하였다. 최초의엔진은 1998 년에납품되었으며, 계약변경으로인해러시아는초기계약금액의 20% 만받게되었다. 물론, 저온엔진에대한상당한기술이직간접적으로도입되어 1997 년 1톤급엔진시험에성공하였으나, 아직독자엔진모델인 CUS엔진으로 KVD-1엔진을대체하지못하고있다. 인도의우주개발과정에서여러가지중요한점들을볼수있다. 과학로켓개발과운용을별도로하고있으며, 각시스템개발기간이짧다는것이다. 이는대규모병행개발을의미하며, 그러기위해서는대규모인력과예산이투입된다. 인도정부는 1969 년우주개발수행기관인 ISRO 를설립, 1972 년우주위원회를설치하였고, 우주부 (Dep. of space: DOS) 가위의두조직을통하여우주정책을집행하며, 초창기무수한발사실패에도불구하고정부의적극적인지원은이어졌다. 실례로 1990 년대에미국의클린턴대통령이네루총리와의정상회담에서며칠뒤에계획된발사시험을중지할것을강력히요구하였으나, 총리는 엔지니어들이하는일이라정확한상황을모르겠다. 귀국하여알아보겠다. 라고답변하고, 돌아와서 3일만에발사시험한적이있다. 이처럼인도는발사체개발과정에서끊임없는외부의강력한중단요구에도결국은성공함으로써위성발사체보유국으로인정받게되었다. 인도의우주기술확보과정에서중요역할을한점들이몇가지있다. 발사장건설및운용기술에있어서는소련의적극적인도움으로기술확보가되었으며, 두개의전용과학로켓발사장을운영하면서프랑스, 미국, 소련, 영국등수많은과학로켓시험을통하여축척된기술이고체로켓분야의기술확보에매우중요한역할을했다는점이다. 대부분의나라들이우주발사체개발에접어들면과학로켓개발및운영을무시하는점이있으나, 인도는지금까지도과학로켓을중요한기술개발의기반으로여기고있다. 국제간기술교류에서도적극적으로나서프랑스 Viking IV엔진을모델로한 Vicas 엔진으로액체엔진기술을확보할수있었다는것은매우중요하다. 물론일찍부터우주개발에나서기술교류의장벽이약할때기술확보가됐다는점에서는우리와매우다르다. 2. 일본일본의발사체개발은 1954 년부터시작한최초의펜슬로켓에서부터오랜역사를가지고있다. 그이후많은과학로켓개발과정을거쳐최초의위성오수미를람다 4발사체로 1970 년우치노우라발사장에서성공적으로타원궤도에진입시켰다. 물론성공전에수회의발사실패가있었다. 람다로켓에이어개발된로켓은 M로켓이다. M-3S 는 80 년대에여러과학위성을궤도에진입시키는성공적인고체발사체가되었으며, 지금은 90 년대에개발된 M-V 발사체가운영되고있다. M-V 발사체는 1.8톤을저궤도에진입시킬수있는성능으로달탐사선, 화성탐사선등많은위성을성공적으로궤도에진입시켰다. 이런고체발사체는지금은 JAXA소속이지만, 동경대산하연구소에서부터출발한 제 22 권제 4 호 29
정책초점 우주과학연구소에서담당했으며, 액체엔진개발주체와는별도로구별하여운영하고있다. 물론우주위원회에서조정역할을한다. 액체엔진은 NAL 에서개발을시작한 S시리즈및 NAL 시리즈로켓을거쳐개발능력을향상시켰다. 이런기술을배경으로 Q/N프로젝트가가동되어, 액체발사체사업이추진되었다. 이런와중에결정적으로현재의액체엔진기술확보의계기가된것은 1969 년미국과의기술도입협정이다. 이에 NASDA 가발족되고기존의 Q/N프로젝트는 Thor-Delta 로켓기술도입을바탕으로한 N시리즈발사체개발로개편되었다. 100kg 위성을정지궤도에진입시킬수있는 N-1 발사체는 1단은 Delta 액체엔진, 3단은 Delta 고체로켓, 2단은자체개발액체엔진으로이루어졌다. 총이륙중량 90 톤으로 1975 년에발사에성공하였다. 기술도입이시작한후불과 5년만의성공이다. 기술도입과정에모든상세도면까지도입되었다고한다. 이어서개발한 N-II로켓은거의독자적인기술개발로 1981 년에발사에성공하였다. 미국으로부터기술이전이시작된지불과 10년만이다. 이에미국은기술교류의통제의필요성을절감하고 80 년대에 MTCR제도를도입하여본격적인기술협력통제를시작하였다. 일본은이때확보한기술을바탕으로많은발사실패가있었음에도불구하고독자적인 H-I 및 H-II를성공적으로개발하여발사운용하고있으며, 지금은 H-II A형의민영화작업으로 2003 년에우주개발사업단과미츠비시중공업간의발사서비스사업협정을맺었다. 이러한기술확보와산업화과정에서일본정부는원가에구애받지않고국내개발을적극추진하여왔으며, 정부산하조직에서전체적인사업은이끌어가나, 실제개발업무는산업체에서많이이루어지고있다. 어쩌면이러한정책이국내산업체의기술확보에적극기여되었으나, 원가측면에서는과도한비용지출구조가되어, 상용발사서비스시장진출에걸림돌이되는측면이있다. 또한, 일본의우주개발중장기계획은우주개발예산확보의장기예측성등으로장기계획이거의일정대로수행된다는점이다. 예를들면, 우주과학연구소의 M-V 개발당시의중장기계획에의하면그이전 5년은탐사위성개발, 현 5년은 M-V 개발, 그이후 5년은또다른위성개발등으로계획을세워, 각사업기간동안에집중적으로그분야에예산을투입하고, 5년이후사업에대해서는기본적인연구예산만이배정되는기초연구형태로수행된다. 또한, 인력운용에있어서도 M-V 개발에관여하는우주과학연구소의인력은 30 여명뿐으로기본시스템에대한연구이고, 구체적인개발은참여산업체인미쓰비시중공업인력이담당하였다. 3. 북한의발사체북한의로켓기술은 90 년대초반까지의소련과중국의무제한무상기술지원을바탕으로독자적인기술을확보하여오늘에이르렀다. 70 년대후반부터본격적인미사일개발을시작하여, 80년대초반에이집트와미사일개발협정을맺어스커드 B를도입하고, 이를기반으로 1985 년사정거리 340km 스커드 B를개발하여이란과이라크에 100 여발이상수출하였다. 사정거리를 600km로연 30 과학기술정책
장한스커드 C를 1991 년도부터본격생산하여이란과시리아에 60 여기를수출하였다. 스커드시리즈를바탕으로탄두 770kg에사정거리 1,300km인준중거리미사일인노동1호를 1993 년에시험발사하였으며, 이를실전배치하였다. 본격적인다단로켓으로 1998 년 8월 31일은하 1호 ( 대포동 1호, 광명성 1호 ) 를발사하였으나, 약 5분동안 1,550km 비행후 3단모터가작동이안되어실패로끝난것으로추정되며, 2006 년 7월 5일발사된은하 2호는 42 초만에궤도를이탈하여 499km 비행하였고, 2009 년 4월 5일은하 2호 ( 광명성 2호 ) 는 1단은성공하였으나, 2~3 단간단분리실패또는 3단실패로 3100km 비행하였다. 은하 3호 ( 광명성 3호 ) 는 2012 년 4월 13일발사되어 1~2 분만에실패로끝났다. 이륙후상승중 1단추진체가폭발을일으키고, 백령도상공 151km 최고고도에이른후, 하강하면서추가폭발로 20여조각으로분리되어, 평택과군산서쪽 100~150km 해상에광범위하게떨어졌다. 은하 1호는사정거리 1,500~2,200km에이르고, 은하 2호는사정거리 4,700~6,000km에이르는것으로추정되며, 은하 1, 2, 3호를거치면서이륙중량은약 27, 70, 92 톤으로크게증가하는것을볼수있다. 단계별시험발사의특성은계속되는실패에도불구하고, 시험은시험자체에서얻는기술적시험으로만족하고, 장기계획에의해그다음단계개발사업으로이어가는것을볼수있다. 은하 3호실패이후 2012 년부터나라의경제발전을위하여우주개발5개년계획을실시하며, 광명성 3호발사가 5개년계획의첫단계사업이다. 앞으로 5년간지구관측위성의다음단계인정지위성개발에착수하며, 은하 3호보다더큰대형운반로켓개발이시작된다. 고한다. 사실북한의로켓기술이우리나라와비교할수없을만큼앞서있는것은명확하다. 지난 15 년동안 4차의발사실패에도불구하고기술수준도안되는데억지부리고있다고생각하는사람은없을것이다. 물론, 북한이개발하는은하시리즈는군사적목적이강하고, 그기술을이란에수출하는등평화적목적에반하기는하지만, 그근본기술이우주발사체기술과같다는점에서북한의발사체기술을무시할수없는것이현실이다. 4. 브라질 1970 년대부터우주개발을적극적으로추진하였으며, 군이아닌민간주도로추진하면서그간의군사기밀로분류되던많은기술과정보를상당부분공개하였다. 대부분의우주개발예산은과학기술성에서출연되고, 위성을담당하는항공우주연구소와로켓개발을담당하는우주개발활동연구소로분리운영되고있다. 인공위성분야의연구는 1993 년 115kg의 SCD-1위성을페가수스로발사한이래로, 여러개의지구관측위성, 통신위성및과학위성을발사하였다. 위성개발과정및해외위성도입등우리나라의위성역사와비슷하다. 발사체분야에서는총이륙중량 50 톤의 4단고체로켓으로 200kg 위성을저고도에진입시키는것을목표로하는 VLS시리즈를 1984 년부터개발에착수하였다. VLS-1 v1은 1997 년발사실패하였고, v2 역시 1999 년실패하였으며, 2003 년 v3 발사준비과 제 22 권제 4 호 31
정책초점 정에서는폭발로인해 21 명이사망하는사고가발생하였다. 2012 년 v4 발사를목표로개발하고있으나아직까지발사가이루어지지않고있다. 잇따른발사실패에도불구하고브라질정부는적극적으로발사체개발사업을추진하고있으며, 적극적인국제협력을추진한다. 1994 년우주국의출발과함께 MTCR을준수할것이라천명하였음에도미국은발사체개발중단을강력히요구하였다. 그럼에도불구하고, 브라질은러시아, 유럽, 중국등과국제협력관계를유지하고, VLS 실패이후에우크라이나와협력관계를유지하고있다. 기술협력이어느정도이루어지고있는지는의문이다. 5. 우크라이나우크라이나는 1990 년대초에구소비에트연방이해체되면서본격적으로독자적우주개발이시작되었다. 최초의인공위성스푸트니크를발사하는데우크라이나의산업체의역할이컸으며, 그이후구소련의발사체사업의상당부분을우크라이나지역에서담당하게되었다. 구소련이해체되면서우크라이나는 1992년재빠르게우주청을설치하는등독자적인우주개발에적극나서게되었다. 그이후 Zenit 시리즈, Cyclone 시리즈및 Dnipro 발사체로세계상용서비스시장에적극나서고있으며, 국력에비교하여다양한발사체운영과각종위성및우주탐사프로그램을진행하고있다. 발사서비스시장에서도능력을발휘하여우주개발로경제적실익을취할수있다는것을보여주고있다. 우리로서는우크라이나가우주개발선진국으로서뿐만아니라, 기술협력파트너로서의역할을기대해볼수있는나라이다. 물론, 중요기술에서협력은어렵겠지만그래도기술협력장벽이상대적으로낮을것으로여겨져, 브라질등많은나라들이기술협력파트너로삼고자한다. 6. 러시아러시아는국제협력개발파트너로우리나라와 KSLV-I( 나로호 ) 를공동개발하고발사장설치및운용에기여했다는점에서중요한나라이다. 러시아의발사체기술은독일의 V-II로켓에서부터시작하여, 같은시절에시작한미국보다앞서서최초의인공위성을궤도에진입시켰다. 러시아의위성발사는구소련이붕괴하기전연간 160 여기에달했으며, 경제적으로매우어려운시절에도 70 80 기를유지하였고, 지금은다시 160 여기이상을발사하고있다고한다. 대부분소형단기운용첩보위성이지만대단하다고하지않을수없다. 또한교실만한최종조립장에수기의작은위성을동시에조립하고있다는점에서특이하다고하지않을수없다. 많은발사체와엔진을갖추고있으며, 지금도앙가라발사체, 고성능액체엔진등을개발하고있다. 초기의발사체는소형액체엔진을묶는방법으로대형엔진을개발하였다. 지금도모스크바시내우주공원에가면 30여개의엔진이묶여진발사체가전시되어있는것을볼수있다. 중국및북한의발사체기술의근간도모두구소련으로부 32 과학기술정책
터출발한다. 60 년대중국과국경분쟁이전에는수천명의소련엔지니어들이중국의발사체개발에참여하였지만, 지금은국경분쟁으로철수하였다고한다. 물론모든비용은공산주의종주국으로서소련이부담하였었다. 북한의경우도소련이붕괴되기전까지많은지원이있었다고한다. 소련이붕괴되면서발사체회사도정부지원이축소되어해외에서수입을구하지않을수없는상황이되었다. 그런와중에우리나라와국제협력을체결하게되었다. 최초의계약과달리 2년여의국회인준과정에기술교류가대폭제한되었다고한다. 최초계약시점에서는후르니체프사는연간최소약 12기이상의대형발사체를판매하여야하는데, 정부수요는 7 8 기정도밖에없었다고한다. 따라서해외에발사서비스, 기술판매등이다급하였으나, 2 3 년이경과하면서북해오일머니가유입되어경제적압박이해제되면서, 발사체기술보호에대한요구가강해졌다고한다. 이러한제약에도불구하고러시아가여전히우리나라와의국제협력에강한의지를갖고있는것은확실하다. 그러나명시적인핵심기술교류는여전히어려울것으로보인다. 7. 중국중국은최근들어가장적극적으로우주개발계획을수립하고, 유인우주비행, 달탐사계획등을적극적으로실행하는나라이다. 발사체개발의시초는구소련으로부터적극적인기술및인력지원에의해기반을닦았으며, 앞에언급하였듯이국경분쟁당시철수인원이수천에이르렀다고한다. 국경분쟁이후에는완전히독자적인우주개발을추진하여성공한나라이다. 인공위성연구를담당하는공간기술연구소와발사체를담당하는 CALT로구분되어연구개발을추진하였다. 발사체개발은베이징에 CALT와상하이에 SALT로두개의기관을별도로두고별도의발사체를개발하였다. 장정시리즈중대형에해당하는발사체는 CALT발사체이고, SALT 에서는저고도용발사체를개발하였는데, 최근들어서는 SALT 의기능이불분명하다. 두기관에서별도로개발한발사체는엔진은물론이고서로간의부품교류가전혀없이개별로개발했다고한다. 발사체개발은거의한단지안에서분야별연구소가 10여개집합되어이루어지며모든종사원및가족이그안에거주한다. 이는구소련에서도그렇다. 북한의발사체개발에는적극나서지는않으나이전에는기술교류가많았다고한다. 8. 미국과 ESA 미국과프랑스는우리나라우주개발에인공위성개발및기술확보과정, 위성시험시설등매우중요한역할을하였다. 그러나발사체분야에서는기술교류에대한대화자체가거의불가능한것으로알려져왔다. 프랑스는아리안 5의상용서비스시장점유율이더높아져가는등우주개발이 제 22 권제 4 호 33
정책초점 국익에크게기여하는나라중의하나이다. 미국은우주개발의패러다임을이제 NASA 중심의개발에서민간중심의개발로전환하는정책을시행하고있다. 그만큼우주개발이이제는민간차원에서투자하여충분히수익을낼수있는분야라는확신을가지고있다. 물론정부의수요가중요한몫을차지하지만, 장기적인관점에서충분한타당성이있다. 발사체분야를제외한타분야의국제협력은매우적극적으로추진하고자한다. Ⅲ. 우리나라발사체개발과정 1989 년한국항공우주연구소가창립되면서본격적인과학1 호 (KSR-I) 개발이착수되어 1993 년 6 월과 9월에성공적으로발사되었다. 1단고체로켓으로이륙중량은 1.4 톤이었으며, 평균추력은 8.7 톤이고, 연소시간은 18초였다. 이어서중형과학로켓 (KSR-II) 은 1997 년 7월 1차시험발사되어로켓부에서는성공적이었으나원격측정통신두절로부분적성공발사가되었고, 이어서발사된 1998 년 6월의 2차발사는성공적으로 137.2km 고도에이르렀다. 총이륙중량 2.0 톤으로 1단추력은 23 톤, 2단추력은 10톤인 2단형고체로켓이다. 이어서위성발사체개발을위해서액체엔진개발의필요성으로액체엔진을이용한과학로켓 KSR-III가개발되어 2002 년 11월성공적으로발사되었다. 이때사용된엔진은가압식으로등유와액체산소를사용하였으며, 총이륙중량 6.1 톤이고, 엔진은 13톤추력으로 53 초동안연소한다. 총개발비는 780억원이었다. 과학로켓을바탕으로 2002 년부터본격적인 100kg급위성을지구저궤도에올리는한국형소형위성발사체 (KSLV-I) 개발이시작되었다. 총이륙중량은 140 톤이고, 1단은러시아액체엔진을사용하고, 2단은국내에서개발한고체모터이다. 1단은등유와액체산소를사용하는 170톤추력의터보펌프식으로러시아의최첨단엔진이다. 2009년 8월과 2010 년 6월에 1, 2차발사가이루어졌으나, 1차에서페어링분리실패, 2차에서 1단비행중폭발로실패하게되었다. 11월초에시도된 3차발사는고무링파손과 2단 TVC 이상으로 2회연기되었다. 총사업비는 5,000 억원이며, 발사장구축에별도약 3,300 억원이소요되었다. 발사체시스템및발사장운용경험이전혀없는우리나라는효율적인개발을위하여국제협력파트너를구하여공동개발하고자하는계획을세웠다. 미국, 프랑스등서방국과러시아등에국제협력을타진하였고, 미국, 프랑스등이발사체기술에대한국제협력은대응조차하지않는상황에서구소련의붕괴로경제적어려움에직면한러시아만이호의적인반응을보였다. 최초의계약에는기술협력과 1단추진기관 2기가인도되는것으로되어있으나, 러시아국회비준과정에발사체기술협력에대한강력한제동이걸려기술협력부분은축소된것으로알려졌다. 러시아와의기술협력에서발사체시스템설계기술, 발사장시설설계및운용기술등많은것을얻었고, 그기술을바탕으로한국형발사체개발의기틀을갖추었다고본다. 앞으로는국제간에이런정도의기술협력은맺 34 과학기술정책
어지기가어려울것으로보인다. 특히, 러시아가북해오일머니등으로경제력을회복한상태에서외국과발사체개발과관련한기술협력은기대하기어렵다. KSLV-I( 나로호 ) 에이어본격실용위성급한국형발사체 KSLV-II 개발이수행되고있으며, 총이륙중량은 200 톤인 3단액체로켓발사체이다. 1단은국내개발 75톤급액체엔진을 4개묶어서사용하며, 2단은 75톤급엔진 1개로하고, 3단은 7톤국내엔진으로구성된다. 시험발사일정은 2021 년이며총소요예산은 1조 5,000 억원이다. 발사장확장비용약 2,100 억은별도이다. 우리나라우주개발의최대약점은최초의장기개발계획이계획된일정에따른예산확보의어려움으로쉽게지연된다는점이다. 예산지연은단순한지연으로끝나지않고, 시설설치지연에의한사업기간지연뿐만아니라, 정부출연연구원및산업체인력운용에심각한영향을준다. Ⅳ. 우주발사체기술의특성 한국가가독자적인위성개발능력및취득한위성데이터를충분히활용할수있는능력이인정되고, 자국위성을자국에서직접우주에올릴수있는능력을갖추었을때만이우주개발을독자적으로추진할수있다. 우주선진국들은위능력을모두갖추고있으며, 후발국들은자체위성개발과타국발사서비스에의해위성을확보하고있다. 우리나라의경우도현재는국내개발위성을타국발사서비스에의해우리위성을운용하고있다. 그러나우리위성을계속해외발사서비스에의존한다는것은항상타국의규제아래있게되며, 궁극에는자주적인우주개발에걸림돌이될것이다. 인도, 브라질등우주후발국들도이런한계점으로인해적극적으로자국발사체를보유하고자한다. 또다른측면은우주발사체기술의근본은장거리무기체계와밀접한관련이있다는점이다. 액체로켓의경우장기간의발사준비소요시간으로인해무기체계로서부적합한점은있다고하나, 기술에있어서는고체로켓을이용하는경우와많은부분에서중복된다는점에서그기술의근본은같다. 특히, 일본은위성발사시에대기권에재돌입기술시험을위해과학목적의위성회수시험까지한다. 우주발사체기술을확보하기위해서는평화적및군사적목적으로양면성을갖는기술의특성을파악해볼필요가있다. 1. 발사체기술은고전기술이다. 우주기술이 50 년이상오랜기간동안발전하여오면서, 인공위성분야는첨단전자기술로소형화, 다기능화등으로발전하여왔다. 그러나발사체분야는추력에의해올라가는기본원리에변화를줄수없는고전기술이고, 앞으로도효율면에서극대화는되겠지만여전히추력에의해서올라갈수밖에없다. 고전기술이란의미는투입된예산, 인력및기간에비례하여기술이축척되는것으로, 어느순간획기적으로발전하기어렵고, 일 제 22 권제 4 호 35
정책초점 본이나인도의기술확보과정과같은시간, 예산, 인력이소요된다. 2. 국방기술에그기반을두고있다. 우주발사체는평화적목적에의해개발하고는있지만그근본기술은군사적목적에서출발하였다. 지금도많은나라가군사적목적과평화적목적구별이모호하게우주개발을추진하고있으며, 최종하드웨어생산에있어서는방위산업체가주로참여한다. 즉, 총시스템개발의목적은군사적목적인장거리미사일과평화적목적인우주발사체로구별되지만, 시스템개발및부품단위개발에서는참여산업체의역할구별이모호하다. 따라서어떤나라가우주개발을한다고하면, 우방국일지라도주변국들의관심과우려를막을수없다. 이런점에서브라질처럼민군겸용기술로활용이가능한기술의민용화가필요하고, 이기술의용도가평화적우주개발용이라는목적성을명확히하여주변국들을이해시킬수있어야한다. 3. 발사체기술은종합시스템기술이다. 개발에소요되는핵심기술들은매우폭넓은분야의요소기술들이종합된시스템기술이다. 전공분야는항공우주전공은일부이고, 대부분기계, 전자, 재료, 화공등폭넓은분야가소요된다. 설계해석적인기준으로보면, 시스템성능, 외형및열해석, 구조, 제어, 엔진및추진시스템등으로구성되며, 하드웨어적관점에서각부시스템들은액체엔진과연료공급체계를포함하는추진시스템, 각단의구조체, 각단의제어시스템, 원격측정장치등전장시스템등으로서로연관성이전혀없는구성품들로구성되어있다. 또하나의주요구성요소로발사장이있다. 활용빈도에비하여시설유지비용이매우높지만, 발사장의각종시설및운용은필수사항이다. 4. 항상실패의가능성을눈앞에두고있다. 지상에서수없이반복하여점검을할지라도실제발사상황까지모사해볼수없고, 발사이후에이상이발견되어도중단하고재점검할수도없다. 모든발사는그자체가비행시험의의미를갖는다. 따라서새로개발된발사체에대한신뢰성은매발사횟수가누적되면서평가받을수밖에없다. 우주개발선진국도새로운모델을개발하면 10~20기까지는발사성공률이 60~70% 밖에되지않는다. 몇번의실패에대해실망하여서는안된다. 하중에대한민감도로인하여주요기능에대해이중적구조로만들수없으며, 구조적안전율이매우낮다. 따라서조그마한볼트하나도제기능을못할경우바로실패로이어질수있다. 나로호 3차발사에서보듯이어뎁터블럭의미세한간극오차에도발사중단의직접적인요인이되기때문에우주용으로사용하기위해서는지상에서충분한시험과검증을거쳐신뢰성을확보하지않으면안된다. 36 과학기술정책
5. 국제간의기술교류장벽이매우높다. 우리는이미 KSLV-I( 나로호 ) 개발과정에서기술교류가얼마나어려운가를경험하였다. 액체추진기관에대한기술은받지못했지만, 발사체시스템기술및발사장시설설치및운용기술을습득할수있었던것만으로도다행이다. 앞으로는그정도의기술교류도매우어려울것이다. 일본의경우 70년대에미국으로부터 Delta 발사체기술을그대로가져옴으로써쉽게독자적인발사체기술을확보하였다. 일본이기술도입후 10년만에독자적인발사체개발을보고, 미국은기술협력이얼마나위험한가를깨닫고 MTCR제도를도입하게된것이다. 이제는더이상중요기술을해외에서구해올수없다. Ⅴ. 기본정책방향에대한제언 앞에서주요국들의기술확보과정, 발사체기술의특성및우리나라의발사체개발과정을검토 하였다. 이를바탕으로좀더효율적으로독자적인우주발사체를확보하기위하여, 구체적정책실행 방법은아직언급하기어려우나다음과같은기본정책방향에대해제언하고자한다. 1. 우주정책집행정부조직을강화하여야한다. 우주개발은장기개발기간과막대한예산이소요되는장기계획을얼마나효율적으로수행하느냐가중요하다. 이러한장기개발체계및예산체계를구축하기위해서는미국, 러시아등개발선진국은물론이고, 일본, 인도등후발국이갖추고있는추진체계를주목할필요가있다. 국가우주위원회의우주정책심의기능뿐만아니라, 우주개발과관련된모든정부부처를아우를수있고, 예산확보와집행기능을갖춘정부조직이필요하다. 우주개발사업은계획된시점에계획된예산이집행되어야한다. 토목공사처럼예산이있으면진행하고, 없으면다른공사하다다시모여서할수있는사업이아니다. 계획된예산이확보되지않으면, 시설설치등이지연됨으로사업기간이바로연장될뿐만아니라, 많은인력이그냥대기상태가되거나참여산업체의경우에서보듯이인력이수시로교체되는상황이된다. 10년개발계획으로계획된예산을 15년동안에지연지급하여같은결과를얻을수는없다. 지상에서계획된시험을충분히수행하지않은상태의발사시험은실패확률이매우높을수밖에없다. 우리나라의우주개발예산은일본과비교하여절대액수및총생산대비비율에있어서도비교할수없을만큼적을뿐만아니라, 장기예산계획을세우기어려울정도로예산확보예측이어렵다. 이는우주정책집행조직및예산획득체계와밀접한관련이있다. 우주발사체기술은고전기술이다. 즉, 신선한새로운아이디어로개발기간단축, 예산절감등을기대하기어렵다. 투입되는인력과예산에비례하여기술이확보된다는점에유의하여야한다. 제 22 권제 4 호 37
정책초점 2. 민군기술을융합하는우주개발정책이필요하다. 위성, 위성정보활용, 발사체분야모두평화적목적과국방목적으로그지향하는바는다르나근본기술적문제에있어서는같다. 사실모든우주선진국들은국방목적에의해우주개발이시작되었고, 지금도그런측면이강하며, 인도, 브라질등우주개발후발국들도민간부분과국방부분을거의구별하지않는다. 브라질의경우에는우주개발을위해서많은부분의군사비밀을해제하기도하였다. 우주개발과방위산업으로개발목적및집행조직은다르나, 최종부분품을생산하는산업체는대부분같다는데주목할필요가있다. 우리나라의경우에도민군겸용기술이많이권장되고는있으나, 능력있는방산업체들의참여가부족하다. 대량생산하지않는우주개발에방산업체들의관심을받기도어렵지만, 보유기술면에서도방위산업용으로확보된경험과기술을자의로우주개발용으로사용하기에어려움도있다. 우리와같은후발국으로기존에확보된방위산업기술및경험을활용하는것은매우중요하다. 우주발사체의많은기술이방위산업기술에기반을두고있고, 민군응용기술사업등을통하여충분히활용될수있다. 우주발사체가완성되기위해서는민군응용기술에대한장벽을낮추어적극방산업체들의참여및기존의기술을활용할수있도록유도하여야한다. 3. 산업체의역할이확대되어야한다. 우주산업은소량다품종생산으로, 초창기개발과정에서는정부출연기관중심의개발체계가될수밖에없고, 참여산업체는소요물량에따라소극적으로참여할수밖에없다. 따라서소요물량에따라참여인력의이동이심하여기술력을누적시키기어렵다. 한국형발사체개발사업과같이규모가한단계커진사업에서는기존의산연관계에서는효율적인개발체계가어렵다. 정부출연기관의인력확보가예산증가에맞추어증가할수도없을뿐만아니라그리하여서도안된다. 적극적으로중 대기업의참여를유도하여기존의정부출연기관이갖던기능을일정규모이상의부시스템단위로분산관리하는개발체계를갖출필요가있다. 일본의경우처럼체계설계단계에서부터기업체가참여할수있도록하여야한다. 물론, 개발비가과도해지는단점도무시할수는없으나, 정부출연기관의한계를극복하기위해서는참여산업체의역할을대폭확대한역할설정이필요하다. 4. 전문인력양성및유지이다. 앞에서도언급하였듯이우주개발에소요되는인력의전공분야는항공우주분야는일부이고, 기계, 전자, 화공, 재료등매우다양하다. 지금도경험있는인력양성을위해한국연구재단등을통하여많은연구과제들이수행되고있다. 그럼에도불구하고, 직접소요되는우주개발인력은너무폭넓기때문에우주개발관련과제에의한인력양성에는한계가있을수밖에없다. 따라서각분야의우주 38 과학기술정책
개발인력은참여산업체, 정부출연기관등을거쳐서양성될수밖에없으며, 여기서훈련된인력을얼마나잘보존하고육성하느냐가중요하다. 위에서언급하였듯이참여산업체에서훈련된인력이계속그자리에서우주분야업무를수행하지못하고, 타분야또는타기관으로이동하는상황이되어서는장기적으로인력유지및기술확보가어렵다. 5. 국제협력에대한기대를버려야한다. 핵심기술확보방안으로가장효율적인방법은선진국으로부터배워오는것이다. 일본은델타발사체기술을도입하여 10년만에독자적인 N_II발사체를성공적으로발사하였다. 인도도 Viking 엔진을바탕으로개발한 Vicas 엔진을기반으로위성발사체개발을성공하였다. 그러나이제는어디에서도핵심기술도입을기대하기어렵다. 미국등선진국들은이러한기술유출로후발국들이얼마나빨리쫓아오는가를알았기때문에 MTCR제도등으로적극기술교류를통제하고있을뿐만아니라자체개발에도강한제동을걸고있다. 우리는벌써 KSLV-I 개발과정에러시아와의기술협정에서엔진등핵심기술에서는얼마나적극적으로기술유출을막고자하는가를배웠다. 물론전체시스템기술, 발사장설치및운용기술, 기타각서브시스템기술등많은협력과기술자문에의해나로호개발이이루어졌으며, 이때확보된기술로한국형발사체개발의기반이된것은확실한사실이다. 그러나이제, 엔진등핵심기술을확보하기위해선진국들과기술협력을추진하는것은노력에비교하여얻을것이별로없다. 인도도저온엔진기술확보를위해러시아와 10여년이상연구를추진하고있지만아직뚜렷한성공을거두지못하고있다. 물론, 기술도입이가능하고, 국내개발보다도입이유리하다면기술협력을적극권해야한다. 그러나기술도입을추진하더라도국내개발을병행해야한다. 6. 우주개발에대한국제사회와국민에대한설득이필요하다. 장기우주개발을성공적으로이루기위해서는국제사회에대한평화목적에대한설득, 국민에대한우주개발의필요성설득이필요하다. 북한의은하 3호발사는왜시비가되고, 우리나라나로호발사는인정되어야하는가하는점이다. 우주발사체와장거리미사일은그근본기술에서같다는것은이미모두다안다. 단지, 이기술이군사목적으로전용되느냐아니냐하는관점만남는다. 북한의경우이미이란, 이라크, 시리아등에스커드 B, C를수출하였으며, 이란의우주발사체개발과정에도깊이관여하였다고한다. 우리나라의경우 2001 년에 MTCR에가입하여개발과정의투명성과평화적목적에대한확신을국제사회에심어주고있다. 그러나아무리평화적목적이라한들우리가발사체개발을하는것은주변국들에달갑지않은일인것만은사실이다. 또한, 우리나라는 제 22 권제 4 호 39
정책초점 지정학적 / 군사적상황으로국제사회의조그마한압력에도쉽게포기할수있다는약점이있다. 따라서시시때때로우리의발사체개발과정에대한언론발표, 학술회의등으로국제사회를적극설득할필요가있다. 이러한외압을극복할수있는방법은국민의적극적지지이다. 2조원대의우주발사체개발예산이면국민 1인당 4만원을부담해야하며, 4인가족이 16만원을부담해야한다. 요즈음같은개인중심복지지향사회에서이는설득하기어려울수있다. 그러나 10여년에걸치는기간이고, 주변의웬만한연륙교건설비가수천억인것을안다면국민들도납득할수있을것이다. 더불어국민한사람한사람의묵시적인동의만이아닌적극적인지지만이장기우주개발사업의여러가지걸림돌을극복할수있는기반이될것이다. 우주발사체개발사업은어느날에갑자기대폭축소또는취소될수있는요인을항상안고있다. 7. 모두에게인내력이필요하다. 혹자는우주개발사업을이벤트성사업이라고폄하한다. 한번실패하면뭐하러이런사업을하느냐고야단이다. 우주개발선진국들도새모델이개발되어초기 10~20여기까지는성공률이 60~70% 밖에안되었다. 안정기에도성공률은 95% 정도이다. 여러기술과부품들이결합되기때문에하나의작동불량도실패로이어지기때문이다. 지상에서이륙전에아무리반복하여점검을하더라도, 실제지상에서운영해보고출고하는자동차와는다르다. 일단점화되면작동불량이예측되어도중단할수없다. 그러나실패하였다하여모든기술이문제가되는것이아니다. 나로호 1, 2호에서보듯이실패부분과성공부분을구별할필요가있다. 북한의경우에도은하 1호, 2호, 3호를실패하였지만, 개발과정의기술시험으로치부하고이제는정지궤도용발사체를개발한다고천명한다. 또한, 새로운한모델을개발하기위해서는 10여년이라는긴기술개발기간이소요된다. 브라질의경우에도새로운모델개발을위해 10여년이상이소요되고있다. 특히, 미국과소련의초창기개발처럼일단기본이갖추어지면발사를시도하는것과달리지금은거의완벽한지상시험을거쳐안전성을확보한후에발사시험을하여야함으로, 좀더긴준비기간이필요하게된다. 발사체개발과정의수많은실패는미국, 러시아, 일본, 브라질, 인도등모든국가들이거쳐간길이다. 몇번의실패와몇번의성공에우리는너무일희일비해서는안된다. 이실패와성공이독립된우주개발국으로가는길임으로, 우리모두는이를인내를가지고지켜봐야한다. 40 과학기술정책
참고문헌 공현철 송병철 서윤경 (2006), 일본의기간로켓, H-II A의개발동향, 항공우주산업기술동향, 제4 권제2 호, pp. 88~97. 공현철 송병철 서윤경 (2007), 우크라이나우주개발동향, 항공우주산업기술동향, 제5권제1호, pp. 112~123. 엘빈토플러 (2006), 부의미래, 정림출판. 이준호 서윤경 오범석 (2006), 인도의우주발사체개발분석, 한국항공우주학회지, 제34 권제2 호, pp. 112~118. 이준호 오범석 홍일희 (2008), 우크라이나와브라질의사이크론 4 발사체국제협력, 항공우주산업기술동향, 제6 권제1호, pp. 99~104. 최수미 (2007), 국내외우주분야연구개발과산업동향, 항공우주산업기술동향, 제5 권제1호, pp. 3~11. Euroconsult(2012), Profiles of Government Space Program. 제 22 권제 4 호 41
정책초점 위성활용활성화를통한위성수요창출 장은미 지인컨설팅대표이사 emchang21@gmail.com Ⅰ. 서론 달이지구의위성이라는것은초등학생들도알고있다. 천문관측을통해서새로운작은위성의발견에대해신문에서알수있듯이, 위성이란행성을중심으로돌거나근처에서존재하는, 호위하는별이라는것도상식이되었다. 그러나인간이인위적으로하늘을향해쏘아올린인공위성이알려진것은첩보위성이조용히개발된이후의일이며, 미 소냉전상황이무너지면서일반인에게도인공위성이란용어는널리보급이되었다. 즉사람이위성을만들어내는시대에많은사람들이위성하면자연위성보다는인공위성을오히려더많이생각하게되는변화를겪고있다. 그러면서인공위성을쏘아올리는발사체, 발사체위에장착하여궤도를돌아야하는위성체, 위성에실려있는센서는탑재체로, 함께인공이란말은살짝뒤로숨겨진채, 발사체, 위성체, 탑재체라는용어를사용하여왔다. 그래서우리는 < 위성의활용 > 이란용어를무사히성공적으로발사된위성체에있는탑재체가지구상으로보내온영상또는수치값을받는행위, 이를가공처리하여유의미한정보를추출하는행위, 그것을 2차로가공하여배포하고처리하는일체의행위라고정의할수있다. 첫째로, 논의를전개하는조건을간략히정리하면위성의활용에서언급하는위성은인공위성을의미한다. 둘째로, 위성의활용에는우리나라에서쏘아올린, 아니정확히말해서대한민국의자본과대한민국에속한기업의자본이투입된인공위성의활용만을논의해야하는가? 그렇지않다. 어느나라의위성이라도그위성에서탑재체 ( 센서 ) 가관측한정보를유상또는무상으로확보할수있다면그것역시활용의범주에포함할수있다고볼수있다. 셋째로, 활용이란용어를정보의사용 (usage) 이란좁은범위에서사용할것인가? 아니면위성의임무 (mission) 에정의된것을실현하는과정으로볼것인가? 아니면그임무를넘어서다른정보 42 과학기술정책
와의결합을통해서부가가치를생산하는활용 (application) 의범위까지넣을것인가? 본고에서는 마지막개념까지포함한, 즉위성을통해서부가가치를생산할수있는범위까지넣어서활용의극 대화로거꾸로위성의수요를향상시키는방법을논의하고자한다. Ⅱ. 위성의활용에대한분류체계의이해 1. 유럽의위성활용분류체계- mission oriented 가. 과거의분류체계위성활용의범위를나열한경우를 2010 년갈릴레오 application days 에서정의할것을정리하면 < 표 1> 과같다. 1) 분야까지만나열이되어있었지만수요자의측면에서그관련성을상 ( ), 중 ( ), 하 ( ) 로나누어보았다. < 표 1> ESA 에서언급하고있는위성활용분야 ( 수요자에대한분석은저자가추가하여변형함 ) 분야 인간 지구생물체 일반인과산업 전문가 weather forecasts 기후예보 fight against product piracy 물자이동시안전확보 ( 화물, 물류산업 ) synchronize and monitor power networks 전선네트워크의모니터링및동기화 ( 모든산업 ) ( 관련자는제한됨 ) 위성의활용범위 ( 갈릴레오위성미션과활용범위 ) determine Earth s gravity field 지구중력장의결정 ( 관련자는제한됨 ) monitor climate and global sea level rise 기후및해수면상승모니터링 ( 인구의 60% 이상이취약한지구에거주 ) ( 산업은더욱해안가주변에위치 ) ( 모니터링관련자는제한됨 ) passively sense ice and the sea surface 얼음및해수면의관측 ( 모니터링관련자는제한됨 ) monitor soil moisture fluctuations 토양수분변화모니터링 ( 농업및목축업 ) ( 생태계변화, 곤충미생물분야변화민감 ) 1) http://www.esa.int/esana/semuly6k56g_index_2.html 브뤼셀에서의발표자료기초변형. 제 22 권제 4 호 43
정책초점 detect atmospheric waves generated by earthquakes and tsunamis 지진및해일로인한대기권변화감시 ( 우주대기변화성층권대기변화등새로운사실이밝혀짐 ) ( 국제전문기구일부에포함 ) unconventional and scientific applications 기타비전통적이고과학적인응용분야 ( 화성탐사등미지탐구 ) 위의표에서제시한활용체계의분류는매우포괄적인측면이강하며, 각위성의개발이유인미션에적합하도록분류를한것이면서동시에갈릴레오위성을중심으로한분류이므로지구관측위성 (Earth Observation: EO) 전체의위성을포함하지는못하였다. 단 GPS 위성과같은 GNSS 측위위성자체가위치를검증하기위한목적외에도여러가치를부가가치를창출하고있음을보여주며그활용범위를매우넓게잡고있음을알수있다. 즉위치에대한정확한값을알아야위성에서취득한정보의전처리가가능하며자료의검 보정에있어서도필수적이라는측면에서언급한것으로해석될수있다. 나. 2012년의분류체계 2012년 11월에발간한 ESA-bulletin 에발간된프로그램을중심으로분류를해보면활용중심보다는전체프로그램자체를묶어서대분류로하고세부적인위성탑재체명을적고각각의미션을정의하는형태로정리가되어있다. 2) 모든위성의활용분야를세분화하여프레임워크로정리하고있지는않지만최근에는극궤도위성과정지궤도위성의양축을가지고시간적해상도와공간적해상도를모두확보하고자하는노력을확인할수있다. < 표 2> ESA 의프로그램구분 프로그램분류세부프로그램명프로그램별미션과활용 과학및로봇탐사프로그램 지구관측프로그램 허블망원경, SOHO, CASINI-HUYGENS XMM-NEWTON, CLISTER, INTEGRAL, MARS EXPRESS, ROSETTA, VENUS EXPRESS, HERSHEL, PLANCK, LISA Pathfinder, MICROSCOPE, GAIA, JWST,< BEPICOLOMBO MSG, MTG, METOP, CRYOSAT, GOCE, SMOS, AEOLUS, SWARM, EarthCARE, Sentinel-1, Sentinel-2, Sentinel-3 Sentinel-5 Precursor Integral 의경우위도별성층권의감마레이의값의변화를추적하여향후지구에너지지식을넓히고있으며각각의제원과미션등을소개하고있음 SMOS 위성은센서가지구의 brightness 값을감지한후 180 분내에신속하게처리되어도달되는까닭에토양수분, 해양염도관련실시간 2) http://esamultimedia.esa.int/multimedia/publications/esa-bulletin-152/ 76page 44 과학기술정책
프로그램분류세부프로그램명프로그램별미션과활용 정보를제공하여기상예보및홍수예경보에활용하고있음. 이외에도기후변화백업자료로사회경제적인상황파악을위한기초자료로활용범위를규정하고있다. 분기별로발간되는 bulletin 에각관측프로그램을소개하고있음 통신및내비게이션프로그램 기술개발프로그램 우주인프로그램 발사프로그램 ARTEMIS, ALPHASAT, EDRS, SMALLGEO, HYLAS, GNSS-1/ EGNOS, GALILEO PROBA-1, PROBA-2, PROBA-3, PROBA-V CULUMBUS, NODE-2, NODE-3, ERA, ATV, ASTRONAUT FLIGHTS, ELIPS NON-ISS PAYLOADS, TRANSPORTATION & Human explorations Arian 5 POST-ECA, VEGA, SOYUZ AT SCS, IXV ATV(automated transfer vehicle) 는태평상에지구의쓰레기를가지고올라가서태우고다시지구상으로귀환하는미션을수행함. 폐기물처리에대한우주실험과더불어지상대기층의공기샘플링작업을수행함 다. ESA와 OECD의미래비전에나타난위성활용분류체계 Telehealth 란용어부터위성기반의활용사례연구첫머리를장식한다. 위성통신분야에의학정보가타고가는것을포괄하여활용대상을단순히위성영상정보처리에두지않고있다. 위성활용의범위에는 telehealth( 위성기반원격진료 ), 브로드밴드기반의여가오락서비스, 위치기반의도로교통서비스어플리케이션, 위험및재해관리, 우주여행분야로나뉘어있다. < 표 3> OECD 분야의위성기반활용분야 case study 와한국상황비교 Space Application( 우주활용분야 ) 설명우리나라의인식과현황문제연계 원격진료 (telehealth) 여가및오락서비스 (entertainment) 위치기반의도로교통서비스 (location based service) 위험및재해관리 (risk and disaster management) 원격진료제공자들과보건복지관리, 노인문제등의해결을위한체계적인활용플랫폼으로서위성의기능을정의하고있음 위성기반의브로드밴드서비스로일자리를창출할수있도록하는방송통신위성어플리케이션 GPS, GNSS, 어플리케이션의확대를통한하드웨어투자를최소화하고최적의교통흐름을계획하는방향으로계획 기상위성, 재해감시위성, 기후관측위성등 EO 위성기반으로수요를확대하고있음 도시의인구집중으로인한도농복합도시및군단위이하의의료서비스한계발생보건복지부와교과부의원격진료체계에대한논의는현재거의없음 KT, SKT 등의통신위성분야는방송통신위원회몫으로직접적인국가 ST 계획에는포함되어있지아니함 LBS 관련통신서비스는방통위에서, 지능형교통체계는국토부에서관여하나위성기반의 LBS 는논의하고있지아니함 위험및재해관리부분은감시및예보분야는국가기상위성센터에서하나재해이후관리및복구체계는소방방재청에 제 22 권제 4 호 45
정책초점 Space Application( 우주활용분야 ) 설명우리나라의인식과현황문제연계 서별도로진행, 위성활용의대응부분은간헐적으로발생, 별도의재해위성계획을작성중 우주여행 (Space Tourism) 우주플랜트, 우주수송, 우주쓰레기처리장등의세부프로젝트를만들어확대 우주여행및우주플랜트부분은전혀고려하고있지아니한분야로공공분야에서는인식, 민간에서는멀지않는일로인식하여사전준비및사업성타진중 민간, 특히의료진이만족할수있는형태의원격진료가위성기반으로진행이될것으로보이며, 이는이동거리를최소화하고진료할수있는환경을마련하여적시에치료를할수있도록하는것을포함한다. 또한위성기반의오락및여가기능강화에는가치사슬에대한내용을추가하여콘텐츠개발자, 콘텐츠취합자, 콘텐츠배포자, 도매업자, 소매업자, 최종소비자등의사이클에브로드밴드위성의역할을포함하고있다. 기타항목에대한설명은표내부에포함되어있으며, 전체적으로활용의범위를보다일상생활에미치는요소와의관계를강조하고문제를해결하는방식에위성이라는플랫폼을활용하겠다는의지와설득자료로작성을하고있음을알수있다. Ⅲ. 우리나라의위성활용의 SWOT 분석 1. 강점분석우리나라의인공위성활용에있어서특이사항은전세계에서유일한분단국이라는특성때문에새로운위성이발사될경우에잠재고객으로생각하고우선적으로촬영을한다는사실이다. 즉미국이구매를하건중국과일본이구매를하건상관없이위성영상이아카이빙될확률이높으므로, 주문생산시가격이비싼것에비해서활용할수있는여지는그만큼높아진다. 또하나각부처의기구에서위성활용전담부서가나름다양하게존재한다는강점이있다. 기상의경우에도국가기상위성센터와기상연구소가있으며, 해양분야에서도해양과학기술원이있으며, 농림분야및산림분야에도관련전문활용분야를담당할연구인력을담을조직이있다는것은제 3세계국가에비해서강점이있다고할수는있으나위성선진국에비하면약소한것도사실이다. 위성활용에있어서강점이라고굳이더꼽을것이있다면, 국가의영토가작기때문에커버할영역이많지않아보다양질의정보축적과자료의공유가용이할수있다는것이다. 중국의하나의성, 미국의하나의주에들어가는예산과비교할때우리나라의위성활용을위한원가구매는상대 46 과학기술정책
적으로매우적은규모이다. 즉발사체및위성체에들어갈비용에활용에필요한다양한위성정보의취득에필요한원시자료구매비는매우적다는것이된다. 마지막으로위성활용에있어서한국의교육환경은매우우수한것으로인력풀의제공측면에서는위성활용관련학과, 즉다양한학과가대학내에존재하며, GIS 및위성분야를공부한유수한인재들이해외에교편을잡고, 연구소에서핵심적인역할을수행하고있다. 이에비해서국내에안정적인직장을가질수있는환경이덜되어해외에체류하면서핵심적인기술을연마하는인력이누적되고있는점은약점이면서도중장기적으로는오히려강점이될수있다. 위성활용관련학과는직접적으로위성과공간정보라는이름이들어간학과도 4개나있으며, 이외에도시계획, 산림, 환경공학등대학내의여러학과에서위성영상분석과활용정보에대한내용을지도하고있다. 또한 IT에대한관련위성관련학과의관심도가높아서해양 + IT, 기상 + IT, 산림 + IT 등도시계획 + IT 등의활용어플리케이션의개발역사가 10여년지속되면서전문기업이탄생하여명맥을잇고있다는점도강점이될수있다. 80 년대의대학정원증가시, 다양한학과로의분과현상이후에, 90년대와 2000년대의 IT 강국에로의도약과정에서이러한융합능력을가진인재의기업교육역량의강화는어려운환경하에서도해외에뒤지지않는영상처리소프트웨어를개발하여수출하는등의변화를보여주고있다. 2. 약점분석위성활용에있어서강점을다시뒤집어보면, 약점이자리를잡고있는데, 그것은분단국가의상황에서위성자료의활용에여러제약사항의존재가대표적이다. 공간정보보안의문제가지속대두되면서, 구글은전세계의위성을해상도상관없이보여주고서비스를먼저하게되고, 뒤이어한국의포털은뒷북을칠수밖에없는것은이러한활용에있어법제도적체계가빠른기술과시장의변화에대응할수없었던이유에서이다. 또한한국의위성을사용해야한다는우리것에대한과도한집착자체도역시위성활용의시장발전에한계를드러낼수밖에없었다. 두번째, 국토의면적이좁다는측면에서항공사진의경쟁에서위성사진의강점을충분히설득할수없었다는결과를나았다. 다목적활용위성 2호로전국위성영상을모자이크하는데 2년가까이소요되는것으로는위성의활용에서민간의높은눈높이수요를만족시킬수없었다는한계가존재한다. 세번째, 위성활용에해당되는기술은모두자연과학, 사회과학적지식과결합을해야하는상황인데, 업무담당하는과학기술부와교육과학부에서타부처의업무와의중복성을우려하여활용부분에우선순위를두지않고있었다는점과항공우주공학중심의사고에대한활용또는응용은발사이후의산물이라는점에서타부처에서주관하는것이좋다는생각이팽배하여활용기술에대한 제 22 권제 4 호 47
정책초점 교육과학부의관심이덜가해졌다는점이다. 즉예산확보초기에활용에대한수요를반영한이후에는이후프로그램에서는실질적인활용에필요한기술개발에는각부처의연구용역에맡겨버린형태의제한된기술개발투입이약점이라고할수있다. 즉종합적위성활용체계에대한컨트롤타워가없고, 수요를정하고, 이에기초한센서를정하고, 센서를싣기위한위성체를정하고, 위성체의발사를위한발사체의크기와요구사항을정하는수요기반의과학기술개발보다는대형프로그램중심의우주개발에활용은뒤에딸려오는부록같은위치로격하된모습이보이며이에활용에대한중장기계획자체가계획으로그치게되는경우가많았다. 3. 기회분석위성활용에대한기회는국민들의공간정보활용에대한관심증가에 1차적인기회가있다고본다. 구글및마이크로소프트등의위성정보제공은인터넷을사용하는사람들에게노출이충분히되어위성에서사실적인정보를구할수있다는것과직접가볼수없는제한된지역의정보를확보하는데도움을준다는것에는 1차적인공감을유도할수있다. 둘째로, 보여지는그림을생산하는위성이아닌밴드가여러개의위성정보에서뽑을수있는정보가환경문제, 농업문제, 재난재해관련문제등시급한지구의문제해결에필수적이라는인식또한서서히증가하고있다는점이다. Precision farming( 정밀농업 ) 과같이땅이넓은해외의기업형농업에서활용되는위성활용이아니라, 우리나타간척지에서필요한염류관련정보의추출, 가뭄의수준을정량적으로정확히제시할수있는토양수분관련정보의파악등, 한국상황에맞는활용연구결과물이누적되면서국제적문제를넘어국내의여러사회문제를해결하는가장객관적인기초자료로위성활용에대한수요를만족시켜가는것이다. 셋째로, 위성의활용은탑재체의개발과관련이있다. 탑재체를기획, 고안하는제작하는과정에는수많은광학적기초와활용지식이필요하다. 이에한국의물리학수준의향상과광학분야의발전은탑재체의개발능력에기초를갖추게되었다는것으로해석될수있다. 장기적으로는이러한탑재체개발능력은활용을위한알고리듬개발과활용분야의기초를탄탄하게할수있게된다. 4. 위협분석위성활용분야의발전의가장큰위협은우주개발핵심과제등의연구개발계획에활용분야가우선순위에서가장뒤진다는것이가장큰위협이라고할수있다. 각발사체와위성체의기술의성공여부는발사로한번에결정되지만활용은발사이전부터발사이후미션을다하기까지지속적으로관리되고적용영역을확대할수있어야한다. 또한위성과위성, 센서와센서간의차이점을극복하 48 과학기술정책
고지구상의여러현상을통일되게설명할수있는가를설명하고정확성을계속검증해야하는데이에대한국제적협력에서한국이기여하는부분은예산부족으로인해매우제한적이다. 두번째위협은위성활용에대한각부처의입장이별도의활용조직을갖고자하는움직임이가시화되면서협력체계가제도적으로갖추어져있지않을경우에중복성시비를가져올수있다. 활용의핵심은적시에의사결정을할수있어야하는부분과통계로서지속적으로관리하는부분, 두가지기능이존재한다. 각활용에필요한통계의생산에대한법적근거는각각의부처의법률에근거하면서, 활용기술에대한지원체계는교육과학부에존재하게될경우, 기술개발을하는주체는서로다른요구사항을만족시켜야하는어려움에처할수있다. 활용의열매는국민이가져가고그과실은각부처에서위성영상정보를잘활용하는것으로나타나게될뿐, 발사성공, 궤도진입, 첫번째통신이라는일대의사건으로인지되어서는안된다. 세번째위협은국민들의위성활용에대한불신에근거하여해외에서사오면될것을왜위성을쏘고사용할소프트웨어를우리가꼭만들어야하는가에대한당위성을설명해야하는상황이다. 모든국가가 TV를만들고, 스마트폰을만드는것은아님에도불구하고잘사는나라가있다. 우주강국이되지않고도잘살수있고, 위성이고탑재체고위성영상이고모두사다쓰면더경제적인데왜굳이개발하려하는가에대한이유를설명해야하면서도, 왜북한과중국과일본은위성을개발하는데안하는가에대한막연한기대는서로상반되면서도지속적이지못한단속적지원, 예산삭감, 일정변경의위협에우주개발분야의연구자들을노출시키게된다. 네번째위협은우주활용분야의기업체의흥망성쇠에관련된것으로써앞에서지적한전문 IT업체의인력확보의애로사항이계속된다는것이다. IT도 2010 년을전후로하여 3D 업종으로가면서, 개발과더불어더많은지식과현장검증등의답사까지필요한활용분야에새로운인력의수혈이절실한데이에필요한사람을찾는것은점점어려워지고있다. 미국에서도 NASA 등의핵심소프트웨어개발에중국개발자들의참여제한을고려할수밖에없는것은 brain drain( 두뇌유출 ) 시대를넘어서 brain back( 두뇌회귀 ) 현상에대한두려움에근거한다. 그럼에도불구하고인력부족으로핵심인력으로중국출신기술자가없이는진행이어려운분야는유지하고귀화시키고우대하려는정책을사용할수밖에없다. 우리도핵심기술에해당되는부분에기술인력을지속적으로확보해야하는기업을확보해야하나이부분에서국가 R&D 의매칭펀드의무화문제, 인건비정산관리문제, 과제관리에관한과도한성과주의문제들로인하여기업체들이 R&D 과제에우수인력을투입하기를꺼리게되는것은가장중대한위협일수있다. 5. 기타필요한요소 결국위성활용을통한우주기술은 0 과 1 로제시되는대용량숫자정보로수신국에서받는자료 제 22 권제 4 호 49
정책초점 에기초한다. 이를유의미한정보로변환하기위한작업은코스수준의처리소프트웨어의확보가전제되어야한다. 단순히자바언어숙련자나 C프로그램을잘짜는기능적프로그래머가아닌수치해석능력이있는개발자의육성과이들을지속적으로일에몰두할수있게하는안정적조직또는환경의조성이필요하다. 시장에맡겨서알아서성장하는 IT와우주기술분야의엄청난투자의열매를거두는사회의정보인프라로서문제해결의시발점이되는대용량지구정보의처리에지속적인일자리와안정적인재원의투입이없이는, 남이해놓은것빌려다사용하는우주기술의소비자로그칠것이며, ST의일자리창출은제한될수밖에없다. Ⅳ. 위성활용의극대화를위한조건 1. 법제도적장치우주개발계획에 2030 비전이마련이되고그하부에세부적인목표와미션과과제가체계적으로관리가될수있는기초가마련되었다. 활용부분에흩어져있는법제도적현황의파악이선결되어야한다. 국가공간정보법, 산림법, 국토조사법, 해양과학조사법, 기상법등에간접적으로표시된우주활용에포함된여러법률을아우를수있는상위법이필요하다. 또는활용분야연구기관의협력체계를명시하고이를지원할수있는위성활용및배포체계에대한법적근거를공고히해야할것이며, 우주개발진흥법에명시되어있는내용이실효성을갖도록세부법령을조정하여상위법의개념으로위상을조정할필요가있다. 2. 국내전문연구기관의세분화및미션정의필요전문연구기관의세분화로각활용분야별전문가를수용할수있는연구기관의설립, 현업화와기술지원부서등으로변환, 관련기업을키워내서기업에중장기적인협력센터의과제를지원할수있도록하는중장기파트너십이필요하다. 매일같은정보를수신받아서처리하는현업화과정과그것에서분석결과를도출하여보다널리사용되도록지원하는서비스체계를이원화하여유기적으로돌아가도록각부처의활용체계조직을확대할필요가있다. 3. OUTSOURCING 체계의수립 ST 분야에는기술협력과서비스강화등의필요성등벤치마킹해야할대상은많았으나, 아웃소싱 50 과학기술정책
부분에대한벤치마킹의경험은많지않다. 활용분야의교육을담당할인적자원자체를겸임또는연구교수의형태로고급인력의산학연기관의탄력적이동이용이한체계의트랙을개발하는것도방법이될것이다. 국가차원의 IT 전산센터과제도대기업과중소전문기업이파트너로일한경험이있듯이 ST분야에서도단기간의용역사업으로연구과제를키워내기보다는 R&D 를넘어서분야별부처별사업에기술개발과제로확대적용될수있도록해야한다. 우주개발진흥법틀속에또는 R&D 관련법에 ST가갇혀서는아웃소싱체계를시도하거나유지할방법이없다. 4. ITAR 에대한한국의적극적인입장표명대외적인측면에서원시데이터확보를방해하는미국의 ITAR(International Traffic in Arms Regulation) 내에민감기술교류에대한제한을명시화하고있으므로민간의활용목적이언제군사용목적으로사용될지모른다는의미에서기술이전을제한하고있으며 3) 이는민간활용시장에서원시데이터의확보자체를금하거나, 활용할수있는모듈개발을원천적으로막기위한자국소프트웨어보호책으로역이용되고있다. 원시데이터를확보하지못하면, 이를처리하고관리할소프트웨어개발이저지될것이며, 이는다된완성품만소비할수밖에없는미래없는 ST에봉착할우려가있다. ITAR 에포함된위성자료에대한적극적인해명과확보전략이필요하다. 5. GCF 기금의활용효율화에 ST활용을앞세우자 Green Climate Fund의회의와사무국유치라는성과를거두었지만이를제대로견지하고인천과한국의이익에도움이될수있는세부적전략에우주위성활용에대한내용이얼마나들어있는지확신할수없다. 동아시아지역인구와동남아시아지역의인구의비중이향후세계경제에서차지할역할은더욱커질것이고, 이국가들모두우주개발에중장기전략을가지고활용계획을세우고있다. 지속적인펀드의제공을넘어서 ESA( 유럽우주항공국 ) 의조직에활용조직이차지하는만큼의연구소와연구재원을확보하는것이필요하다. 아프리카빈국의화산모니터링을유럽에서학술연구재단에서수행하는것을벤치마킹한다면, 동남아국가의재난재해관련정보전략계획, 정보시스템등을지원할수있는정보의허브로서한국이위상을가져갈수있고, 그핵심에위성영상의활용을선택하여 A부터 Z까지의펀딩부터서비스까지의역할을수행할수있을것으로사료된다. 3) OECD(2005), Space 2030, pp. 191~192 에서제시하는 dual usage 부분에서언급되는내용임. 제 22 권제 4 호 51
정책초점 참고문헌 공현철외 (2008), 정지궤도복합위성국내외개발동향, 항공우주산업기술동향, 제6 권제2호, pp. 116~124. 김영섭 (2010), COMS 위성자료기후및응용분야활용기술개발, 기상청. 박무종외 (2010), 기후변화를고려한지역안전도진단연구, 소방방재청. 송명철외 (2011), 미래위성자료관리및서비스체계설계, 기상청. 안명환 (2009), 미국의지구관측위성개발정책및우리의과제, 훈련보고서, 기상청. 이윤빈외 (2009), 정지궤도복합위성개발사업, 기획재정부. 이중우외 (2006), 기상정보의경제적가치평가모형개발, 기상청. 장은미외 (2011), 위성자료의응용분야활용확대를위한기술개발, 기상청. 한경수외 (2012), 위성자료의예보및응용기술개발, 기상청. OECD(2005), Space 2030. Philippe Achillieas,(2002), Globalization and commercialization of satellite broadcasting: current issues, Elsevier. Shahrokhi F 외 (1990), Space Commercialization: Satellite Technology, Progress ion Astronautics and Aeronautics. The Wall Street Journal(2012. 2.17), U.S. to Trim Commercial-Satellite Use. Green Climate Fund(http://gcfund.net/fileadmin/00_customer/documents/pdf/B.01.01.Rev.01.pdf) SPACE COMMERCE(http://www.space.commerce.gov/general/exportcontrols/) UN-GGIM(http://ggim.un.org/) 52 과학기술정책
정책초점 차세대우주엔지니어육성과활용방안 채장수 KAIST 인공위성연구센터실장 jschae@kaist.ac.kr 이인 KAIST 인공위성연구센터소장 inlee@kaist.ac.kr 국가우주개발의원동력인우주분야차세대엔지니어에대한육성및활용방안에대해국내 외상황을바탕으로현안문제점을파악하고, 우리나라우주환경을고려하여적합한방안을찾아보고자한다. 또한국가우주개발의지속적인발전을위한선순환고리의중심에서있는우주분야차세대엔지니어에대해어떻게육성하고, 활용할것인가에대한정책적인기초자료로검토하고자한다. 국가우주개발정책과방향을고려하여차세대엔지니어육성과활용방안에대해서술하면서그특징을개괄적으로소개하고향후발전방향에대한시사점을제언해보고자한다. 우주분야연구개발과차세대엔지니어육성은국내총생산 (GDP) 을고려하여국가우주개발정책과함께추진되어왔으며, 우주기술은차세대선도기술로수많은관련산업분야와연계되어국가경쟁력을강화시키고과학기술의고도화를촉진시키는중요한역할을하고있다. 특히미래새로운기술개발을위해서는추종자 (Fast follower) 가아닌선도자 (First mover) 인창의적이고기술융ᐧ 복합능력을가진차세대우주엔지니어육성이중요하며우리나라처럼자원이부족한상황에서이에대한필요성과중요성은더욱배가된다. Ⅰ. 우리나라의우주개발정책 우리나라도 80 년대후반부터위성개발사업에대규모예산을투자하는등우주산업에국가적관심을표명하면서관련제도를정비하고우주산업육성에힘을기울인결과 1990 년초우리별위성과과학로켓을기반으로우주개발연구와사업을본격적으로시작하게되었다. 1995 년무궁화위성발사는민간에서주도하는방송통신위성이었지만해외위성개발산업체와기술협력을통해서우주개발에필요한기초자료를확보할수있었다. 이러한가시적성과에도불구하고우리나라의우주산업은아직기술도약단계에머물러있으며, 특히국가연구개발에비해산업부문의성과는상대적 제 22 권제 4 호 53
정책초점 으로미약한수준에있다고할수있다. 우주분야의정책적인관심과지원을바탕으로 2005 년우주개발진흥법이제정됨에따라우주개발진흥기본계획 ( 12~ 16) 1) 을수립하여국가차원에서의우주개발청사진인비전과목표를제시하게되었으며, 우주개발진흥기본계획을기준으로연도별우주개발시행계획을수립하여우주개발사업을추진하고있다. 기본계획에서는우주개발사업수요와계획을고려한전문인력양성및전문교육기회제공을목적으로국가우주개발사업과인력양성을연계하여생애주기등을고려한인력양성프로그램등이구성되어추진되고있다. 1. 우주개발사업개념우주개발사업은크게인공위성, 발사체, 핵심기술개발, 국제협력등분야별사업을포함하여연구활동및기술개발과우주공간활용을포함하며, 특히우주개발과관련되는교육 기술 정보화 산업등의발전을추진하기위한사업으로우주개발진흥법 ( 제2조 ) 에명시되어있다. 우리나라는기술경쟁력, 예산규모, 우주산업매출액등의요소를고려하였을때비교적높은산업경쟁력을갖추고있다고할수있다. 우선위성체나발사체의제조 / 생산산업은오늘날첨단산업의총집합체라할수있다. 즉, 위성체를설계하고제작하는데는기초과학이뒷받침되어초정밀기계공학, 첨단전기전자기술, 극한환경기술및신소재공학등의여러분야의연계발전이필수적이다. 따라서우주산업을효과적으로발전시키면전산업분야의발전과더불어과학기술의발전이수반되는것이다. 그리고발사체, 위성및지상국 ( 관제 / 수신 ) 의운영에도소프트웨어및정보기술을기반으로컴퓨터및소프트웨어산업의발전이반드시따라야하며, 위성통신및방송서비스, 지리정보시스템 (GIS) 산업과도밀접히연관되어있어우주개발은 21 세기를주도하는고부가가치의첨단산업이다. 2. 우주개발사업특징과개발예산우주개발사업은천문학적인연구개발비가요구되는반면고객은대부분국가로한정되어있으며대규모투자에대한회수시간이장기적이므로사업을수행하기에어려움이있다. 이러한어려움에도불구하고우주개발은국가과학기술의중추적역할을수행하는전략적인사업이다. 또한국가적육성을하지않으면기술능력의해외종속이점차심화되는복합적인요인이내재되어있어일정한경쟁력이도달할때까지는국가의정책적인지원이필요하다. 1) 우주개발진흥기본계획은 2016 년까지 우주핵심기술의조기자립화, 위성정보의활용확대를위한체제구축, 우주산업역량강화를위한민간참여확대, 우주개발활성화를위한인력양성및인프라확충, 우주개발선진화를위한체제정비및국제협력다변화 등을전략적으로추진하는계획임. 54 과학기술정책
[ 그림 1] 주요우주선진국우주개발예산추이 자료 : Euroconsult(2012), Profiles of Government Space Program. 우주개발사업의특징은크게 3가지로요약할수있다. 첫째, 초기에는많은연구개발비용과전문화된고급인력을통해개발이이루어지는연구개발집약형산업이며, 둘째, 수리 (repair) 가불가능한우주에서의단순고장이나우주의극한환경에서의오작동등의위험요소가타산업에비해크며, 셋째, 고위험고수익 (High-Risk High-Return) 기술로성공에따른국가차원의경제적및산업적효과는매우크다. 우주분야연구개발예산추이는그나라국가우주정책에대한추진의지의판단기준으로볼수있으며, 특히이러한우주개발계획을포함한중장기적인국가정책은연구및기술개발분야에많은영향을미치고있다. 또한이러한국가정책은학교, 연구소및산업체의인력수급과연동되어있으므로지속적이고예측가능한중장기적인계획이필요하다. [ 그림 1] 과같이 2006 년부터미국을제외한유럽및아시아등우주선진국등은비록세계경제가어려웠음에도불구하고우주개발예산을증가시키고있다. 특히러시아의우주분야투자는전지구위성항법시스템인 Glonass 시스템 (24개위성 ) 구축과 2011 년미국우주왕복선퇴역에따른우주화물과우주인운송, 우주정거장에서과학및탐사활동활성화를위한모듈조립등을위해차세대용으로재사용이가능한민군겸용 (Dual Use) 앙가라발사체개발과실용화를추진하고있다. 또한경쟁국인미국과그리고후발주자인중 제 22 권제 4 호 55
정책초점 국과의우주패권에서비교우위를확보하기위한투자가계속될예정이다. 중국은 2012 년 6월최초로유인우주선선저우 9호를톈궁 1호및수동으로도킹성공을이룩하였으며이를기반으로미국과러시아의우주패권에도전하여 2020 년경에독자적인유인우주정거장을구축하여운영하는계획을가지고있다. 또한총 30기의위성으로구성될전지구위성항법시스템인북두 (Beidou Navigation System) 를 2020년까지구축하여아시아-태평양지역의지역항법시스템의서비스를추진하기위해국제협력을추진하고있다. 3. 주요우주선진국국내총생산 (GDP) 과우주산업인력변화 2011 년세계우주분야경제는 2006 년대비하여약 41% 증가, 또한전년대비 12% 증가한 2,898 억달러 2) 이다. 성장의배경에는우주용제품생산, 서비스그리고우주기반시설및지원산업등의경제활동이증가했기때문이다. 우주분야성장추세는향후당분간지속될것으로예측되고있다. 가. 미국미국은 2009 년이후국내총생산 (GDP) 이완만하게증가하고있으나, 2011 년에마지막임무를마친우주왕복선을은퇴시키는등예산과소요인력이감소된 Constellation 프로그램으로대체되어일자리가감소되고있다. 노동통계국자료에따르면우주산업인력은 2006 년이후비록줄어들었지만계속 25 만명이상유지하고있다. 연구및산업인력에대한현안으로는 NASA 의유인우주비행프로그램에대한정책변화와더불어고연령의과학기술자은퇴시기와맞물려핵심역량의저하에직면하고있다. 이를위해 NIAC 등새로운프로그램을준비하여우주인력고용과인력양성을추진하고있다. 나. 유럽전세계적인경기불황과재정위기에도불구하고유럽의우주산업인력은지속적으로증가하고있다. 유럽우주산업협회 (EuroSpace) 에따르면 2009년현재 31,369 명의근로자가우주산업에전업종사하고있으며, 이는 2005 년부터 5년간 2,785명이순유입된것으로 10% 의인력증가추세에있다. 과거 5년간지속된유럽우주산업인력의증가추세에도불구하고, 전세계적인경기둔화로인한우주분야투자예산의변화로향후인력변화에많은영향이예상된다. 2008 년을기점으로주요우주산업이발달된프랑스, 독일, 이탈리아의경우국내총생산 (GDP) 대비우주개발예산은점차적으로증가함에따라우주산업종사인력도증가하고있는추세이다 ([ 그림 2] 참조 ). 2) Workforce and Education(2011), The Space Report.. 56 과학기술정책
[ 그림 2] 우주선진국국내총생산과우주산업인력 다. 한국우주산업인력은대학, 산업체, 연구소등에서우주산업과관련한생산업무와연구개발에종사한인력이며, 국가우주개발예산이줄어도우주산업인력의변화는크지않게유지하고있다. 이는서비스등활용분야확대와우주용부품국산화에따른것으로파악된다. [ 그림 3] 국내우주개발예산과우주산업인력 제 22 권제 4 호 57
정책초점 Ⅱ. 차세대엔지니어양성및활용방안 1. 우리나라연구개발및인력양성 2005년 12월에제정된 우주개발진흥법 에따라 2007 년 6월수립된제1차우주개발진흥기본계획이만료되었고, 새로제2 차우주개발진흥기본계획 ( 12~ 16) 이수립되어우주기술수요에대비한기반을구축하고기존의대형사업중심에서우주개발능력강화를위해우주기초연구와우주핵심기술의조기확보를목표로국가적차원의지원이이루어지고있다 (< 표 1> 참조 ). 또한새로운우주핵심기술확보와국내우주전문인력을양성하기위해서자체연구개발과국제협력을바탕으로우주개발연구가추진되고있다. < 표 1> 우주기초및핵심기술개발지원사업 구분 개인기초연구 우주기초연구 3) ( 08 년 ~ ) 소규모그룹연구 우주핵심기술개발 4) ( 09 년 ~ ) 지원대상 대학출연 ( 연 ) 1명 대학출연 ( 연 ) 3~4 명 출연 ( 연 ), 산업체 1명 지원규모 과제당 1억원내외 / 년 과제당 3억원내외 / 년 과제당 7~10 억원내외 / 년 지원기간 3~5 년 (3+2년) 3년 3년 공모방식 지정공모 + 자유공모 지정공모 지정공모 자료 : 제2차우주개발진흥기본계획 ( 12~ 16) 에따른 2012 년도우주개발시행계획. 특히전문우주인력양성과관련하여, 제 2 차우주개발진흥기본계획에서는통합적지식과전문성 을가진차세대우주엔지니어육성을목표로아래와같은전략을가지고있다 ([ 그림 4] 참조 ). 가. 우주개발사업별수요를고려한전문인력양성국가우주개발사업을통해위성, 발사체, 활용및정책등각분야별로세분화한전략을수립해체계적이고목적지향적인전문인력을양성한다는계획이다. 이는우주핵심기술개발사업의인력양성기능강화를주요목적으로한다. 3) 대학의기초연구능력배양을통한우주기술기반확대 강화및우주개발전문인력의양성. 4) IT, NT 등우리의강점기술에우주기술을접목하여우주기술의고부가가치화및우주핵심기술자립화. 58 과학기술정책
나. 생애주기에따른우주전문교육기회제공으로우주인력의질적수준제고분야별수준 ( 대학생, 신진연구자, 중견연구자 ) 에알맞은교육을통해실무능력과경험그리고전문역량을강화할수있도록인턴십, 산 연인력교류확대, 국내전문기관교육프로그램을활성화하고해외우주기관연구연가등을통해해외기술동향을파악한다. 다. 전문교육기관의육성을통한특화된전문인력양성소형위성개발기관은대학 ( 원 ) 생의참여를적극유도해석 박사급전문인력양성에주력하고, 지역특화산업과연계한우주산업발전을지원하기위해국제수준의우주특성화교육 연구기관등을육성하여산업현장등의전문인력을양성하며, 또한기술의변화및발전을수용하기위한수준별신진및중견과학기술자들대상재교육프로그램을통해연구개발능력을향상할수있도록하는제도적인준비가필요하다. [ 그림 4] 전문우주인력양성체계도 미국, 유럽등우주선진국은고부가가치지식산업위주로패러다임이변화되고있다. 또한국가산업및생산시스템의경쟁력을확보하기위해서는국제적인표준화를바탕으로한미래성장잠재력을확보할수있는기술개발과전략이필요하게됨에따라이들은이러한목표를달성하기위한선택과집중그리고우주기술상품화등의계획을가지고추진하고있다. 제 22 권제 4 호 59
정책초점 [ 그림 5] 우리나라국내총생산 (GDP) 대비우주개발예산 5) 비율 특히우주분야는제품의대량생산보다는정책적이고소량주문인생산체계이므로우주분야전문인력양성을국가우주개발예산과밀접한관계를바탕으로추진될필요가있다. 우리나라우주개발예산은국내총생산 (GDP) 에대비하여 [ 그림 5] 와같이 2003년부터 2006 년까지는연평균약 0.02% 정도의개발예산이증가하여 2009 년까지일정하게 0.03% 로유지되었으나이후줄어들어현재약 0.018% 에이르게되었다. 2. 국내전문인력양성현황국가우주개발계획에따라우주개발의성공적추진을위해서는지속적인기술개발과함께전문고급인력양성이필요하다. 현재국내에서는대학 ( 원 ), 연구소및산업체에서필요에따라단기적으로교육을통해육성하고있는실정이라고할수있다. 우주기술개발에있어현재의소요기술도중요하지만미래기술수요를준비하고, 국가우주개발에필요한차세대엔지니어를육성하기위해서는보다체계적인방안이필요하다. 5) 11 년도국내우주개발예산 (2.1 억달러 ) 은선진국인미국 (425 억달러 ), 일본 (35.5 억달러 ), 프랑스 (31.5 억달러 ), 인도 (14.4 억달러 ) 에비해낮은수준임. 60 과학기술정책
가. 성과창출및인재양성형과제내실화한국항공우연구원은우주개발사업과연계된연구과제및기술이전이어렵거나세계적수준의기술개발이가능한연구과제를선정하여지원하고있으며, 특히국내연구경험이부족하고기술확보가어려운분야의경우기존에확보된개발인프라를활용하여기초 원천기술을통해확보하고, 또한해외우수연구기관과연구협력사업을수행하고있다. 나. 차세대소형위성 (NEXTSat) 교육프로그램 KAIST 인공위성연구센터는차세대소형위성개발에 < 표 2> 와같은체계적인교육프로그램을적용하여이론적인연구와현장실무경험을통해핵심기술개발및실무경험을갖춘차세대우주분야인력양성과또한캔 (CAN) 위성경연대회를통해우주기술의저변확대에기여하고있다. < 표 2> 차세대소형위성 6) 전문인력양성프로그램 분야리서치펠로우석사후인증대학원생펠로우십 교육프로그램 - 차세대소형위성개발동안연속성있게 R&D 실무참여하여 - 위성시스템개발실무체계에대한이해및핵심기술 R&D 역량배양 - 전담지도자 (Advisor) 를지정하여전문화된핵심기술연구를수행 - 위성시스템엔지니어링습득및인증목표 - 위성시스템에대한이론및실무프로젝트직접참여로현장교육 - 인증교육수료후우주분야산업체, 연구소, 학교또는공공기관으로진출 - 연구참여대학원생에대한위성교육, 제작교육지원 - 분야별멘토 (Mentor) 를지정, 하드웨어개발노하우전수및연구개발협력 - 대학별교과특성에따라실습학점또는연구학점인증 교육기간사업기간동안 ( 약 4 년 ) 2 년 2 년 자격박사급석사급대학원생 참여인원 5 명내외 10 명내외 10 명내외 비용 차세대소형위성사업에서전액지원 차세대소형위성프로그램을통해기초기술및심화기술수료후인증자에게는우주개발전문기관및산업체의현업에배치하여현장실무기회를제공함과동시에취업기회를제공하여국가의우주개발중장기계획에따른안정된양질의전문인력의양성과배출이라는일석이조의효과를거둘수있다. 6) 차세대소형위성 : 차세대소형위성은과학기술위성시리즈후속으로소형위성의기술적진일보를실현하고핵심기술자립도향상및우주 / 지구과학연구진작을도모하기위해 2012 년 6 월부터개발에착수한위성으로 KAIST 인공위성연구센터에서연구개발을주관하고있음. 제 22 권제 4 호 61
정책초점 3. 미국 NASA 연구개발프로그램및인력양성미국은우주전문인력을양성하기위한특정한프로그램보다는아래와같은다양한 NASA 의우주기술프로그램을통해미국의차세대과학자 ( 교수, 학생포함 ), 엔지니어그리고비행사들에게새로운우주기술개발을통해인력양성을도모하고있다 (< 표 3> 참조 ). 가. NIAC(NASA Innovative Advanced Concepts) 기존의우주개념및임무를개선하거나완전히새로운우주의개념을창출하여미래의 NASA 임무를근본적으로변화할수있는아이디어를키우기위해투자하는프로그램이다. NIAC 프로젝트는항공우주의차세대 새로운변화 를만들기위해혁신성, 기술적인신뢰성, 고급개념을연구한다. 나. SBIR/STTR(Small Business Innovation Research/Small Business Technology Transfer) 독자적인기술을보유하고있는중소기업이나비영리연구소들이정부지원핵심연구과제및핵심 개발과제에참여할수있도록기회를주는프로젝트이다. 다. Small Spacecraft Technology Program 본소형위성기술개발프로그램의목적은위성서브시스템기술의강화와혁신, 새로운기술의적용가능성을진단하고소형위성플랫폼을사용하여기술을검증하여어느위성에나사용가능한응용성및확장성을제시하는데있다. 개발된고급기술과응용프로그램의잠재력을식별할수있도록위성운영연구기관과긴밀한협조를가지고있다. 라. STRG(Space Technology Research Grants) 우주기술연구지원금프로그램은 NASA, 정부기관, 우주산업기관의미래우주과학과탐험기술 (High-Risk High-Return) 의개발촉진을위해제공되고있다. TRL(Test Readiness Level) 이낮은연구에연구비를지원하여지식과기능을혁신적으로향상시키고개발일정및예산의제약문제로부터자유롭게개발이진행될수있도록지원한다. 마. TDM(Technology Demonstration Missions) 프로그램의목적은필요대비수단, 과학기술대비기술혁신, 그리고실험실수준의개발과우주 62 과학기술정책
비행시험사이의간격을좁히고연결하는것이다. 즉국소기술이실험실환경에서입증되면지상시험에서우주비행시험까지의중계를담당하거나시스템기술의경우실제우주환경에서운영하는기회를제공하여개발된기술이향후미래우주임무에적용되었을때발생가능한리스크를줄이고개발경험을쌓을수있는역할을수행하게된다. 이프로그램을통해 NASA 는좀더복잡하고정교한미래우주과학임무를추구할수있다. < 표 3> NASA 우주기술개발프로그램 구분 NIAC SBIR/STTR Small Spacecraft Technology Space Technology Research Grants TDM 지원대상 개인및그룹제한없음 ( 책임자는반드시미국시민권자 ) 500 명이하중소기업 / 비영리연구소 / 대학실험실 소형위성개발가능한연구소 ( 실 ) TRL3~5 기술 Fellowships: 미국대학원생 STRO 미국대학, ( 비 ) 영리연구소, 정부기관등 TRL6+ 이상의우주기술보유한연구소 ( 실 ) 지원규모 평균 $500K SBIR/STTR Phase1: <$125K Phase2: <$750K 과제규모에따라결정 Fellowships: 대학원장학금 STRO 과제에따라결정 평균 $150M 지원기간최대 2 년 SBIR Phase1: 6 개월 Phase2: 24 개월 STTR Phase1: 12 개월 Phase2: 24 개월 과제규모에따라결정 Fellowships: 재학기간 STRO 1~3 년 최대 3 년 공모방식 자유공모 Phase1: 공모 / 심사후연속성판단 Phase2: 과제수행 자유공모 Phase1: 공모 / 심사후연속성판단 Phase2: 과제수행 자유공모자유공모자유공모 Ⅲ. 차세대엔지니어및전문과학기술자활용방안 1. 차세대엔지니어활용방안가. 학제간연구를통한활용 ( 전문기관-교수-학생-연구소-산업체 ) 학제간연구 (Interdisciplinary Research) 는복잡한이슈와질문, 문제의공통이해와전반적인시각을갖기위해각각의학문적데이터, 방법, 기법, 개념, 이론등을통합하려는데그주된관점을둔다. 이는단순한부분의합의개념이아닌통합 (Integration) 과통합적 (Integrative) 이라는표 제 22 권제 4 호 63
정책초점 현으로다학제간 7) 연구와는구별된다. 학제간연구는개인또는팀에의한연구의한유형으로각학문분야의정보, 데이터, 기술, 방법, 관점, 개념, 이론, 기본이해를위한고유지식과단일학문의범위를넘어서는문제의해결또는연구범위등의통합적인 (Integrative) 연구개념이다. 이러한통합적인학제를바탕으로우주분야의저변확대와더불어새로운분야를발굴하여융합 (Fusion) 연구와개발의니즈를통해차세대엔지니어를맞춤형으로양성하고활용할수있다. 위성및우주탐사기술은학제간복합기술로서전기, 통신및전자공학, 전산학 ( 소프트웨어포함 ), 항공우주공학, 기계공학, 산업공학, 계측공학, 재료공학, 물리학, 천문학등기반학문의융합이필수적이다. 우리나라대학의기반학문의연구인프라는잘갖추어져있으나연구및교육방향이우주기술의개발이나우주탐사기술에대한연구개발지향이아닌개별적해당분야연구에몰두하고있어서우주기술과우주탐사를위한기술개발로연계되지못하고있는실정이다. 이러한문제점을극복하기위해서는전문우주인력양성을위해학제간연구소 / 센터프로그램등을기존우주개발사업에적용하면연구와개발참여를통해실무능력배양과경험을쌓아기본적인연구개발에필요한능력을확보할수있다. [ 그림 6] 학제간연구 (Interdisciplinary Research) 체계를이용한전문인력양성 학제간프로그램 ([ 그림 6] 참조 ) 은국가우주개발사업및우주핵심기술 ( 기초및응용연구 ) 등의 사업에대해주관기관을중심으로연구개발을추진하며, 제도적인장치를마련하여학제간프로그 7) 다학제간연구 (Multidisciplinary Research) 는공통의관심사에대해학제의병렬적관점으로서이용할수있는지식과정보, 연구방법등의확대를통한학제간연계로학문적변화를고려하지않음. 64 과학기술정책
램 ( 전문기관 - 교수 - 학생 - 연구소 - 산업체 ) 을바탕으로관련분야에대해직접참여할수있다. 참여 방법으로는프로그램성격에따라일정기간동안유연하게팀을구성하여효율적으로연구활동을 추진할수있다. 나. 우주기술과타분야기술간 Spin-on/off를통한활용방안우주발사체기술이나인공위성등우주기술은사실상군사목적으로직접응용이가능할뿐만아니라대개국가예산규모의재정투입이필요하기때문에국가정책수준의전폭적지원없이는연구개발이불가능하다. 아래 [ 그림 7] 과같이우주의극한상황, 즉극저온, 고진공, 무중력, 고준위방사선등에대비한다양한우주기술의연구개발은일상생활에상당한파급효과를가지게되었다. 전지구위성항법시스템 (GPS), 정수기필터, 컴퓨터단층촬영 (CT), 자기공명영상 (MRI), 골프채소재, 고어텍스, 메모리폼, 방화복등우주에대한연구로부터파생된수많은기술들이일상생활에적용되고있다. 특히전지구위성항법시스템의경우는우주기술과정보기술과의성공적인융합을보여주는대표적인사례라할수있다. 이처럼우주항공기술은전기전자, 반도체, 컴퓨터, 소재, 소프트웨어 ( 영상등 ), 산업공학등관련첨단기술을요소로하는시스템기술개발결과가타분야에미치는파급효과가매우크므로정보기술 (IT), 나노기술 (NT) 등각산업분야의첨단기술을주도할수있으며산업체와연관된융합기술분야에우주전문인력교류를활성화하여기술력제고와인력양성에크게기여할수있다. 마찬가지로민수산업 방산 소재산업에서연구되는정보기술, 나노기술이다시우주기술에접목되어획기적인기술성장을유도할동력이충분하므로우주분야의개발인력부족시융합기술을담당하는산업계와의협력으로우주핵심및응용기술을발전시키고동시에고급화된우주인적자원의양성이가능해진다 (NASA TDM 프로그램과유사 ). 제 22 권제 4 호 65
정책초점 [ 그림 7] 우주기초기술과산업요소기술연계 2. 전문과학기술자활용방안국내우주산업은지난 20 년간전기전자, 통신, 기계및재료분야등에서많은발전을이루었다. 특히우주산업의경우 1990 년대부터본격적으로시작되어일부전 후방산업분야에서는세계최고기술수준을가지고있다. 국내우주기술의발전과성장을이루어낸근간에는오랫동안한분야에서활동해온우주분야베이비붐세대엔지니어 ( 이하 전문과학기술자 라함 ) 의역할과활용방안이필요하다. 우주분야전문과학기술자들은 20~30 년동안우주기술설계개발의경험과노하우를축적하고있으며국내우주산업의성장가치를판단하고향후발전방향을구성하는데있어전략적으로매우중요한인적및지적자산이다. 다양한경험을쌓은 40~50 대의우주분야전문인력이고령화되어향후다른선진국과같이대거은퇴를맞이할경우능력있는전문인력의대량부족상황이발생할염려가있다. 특히한국이현인구를유지하는수준의출산율도유지하지못하고있고젊은청년들의이공계기피현상이심화됨에따라우주기술연구및산업인력부족사태가고착화될가능성이커문제의심각성이더해질수있다. 우주분야의연구개발은축적된지식과경험을바탕으로확보된노하우등이필요하다. 오늘날우주과학기술의융합화 복합화에따른기술진보가가속화되고있는시점에서전문과학기술자에대한수요와역할은점차높아지고있다. 66 과학기술정책
유럽의경우은퇴를앞둔전문과학기술자를다시재고용하여담당하고있는업무를계속수행하여인력확보와추가교육비용을줄여개발경쟁력을확보하고있다. 중국은제5연구원 ( 공간기술연구원 ) 산하신주학원 ( 神州學院 ) 에서신진및중견과학기술자들에게현장에서직접적용이가능한프로그램을통해기술교육과재교육등으로전문인력을양성하고있다. 이러한교육프로그램은우주기술개발과연구인력저변확대에기여하고, 짧은기간동안우주분야에서많은성과를이룩할수있는원동력이되었으며, 또한현장개발경험이풍부한전문과학기술자들이핵심적인역할을하고있다. 우리나라도향후 20~30 년이상현장에서활동가능한젊고능동적인우주기술전문연구인력을양성하는것이미래경쟁력의원천이되지만개발경험이풍부한전문과학기술자를활용하여지속가능한우주기술성장의발판을마련하는정책도또한필요하다. 전문과학기술자들이소유하고있는우주기술설계경험및개발노하우의양은놀라울정도로많은수준이므로교육, 컨설턴트또는멘토링과같은지식정보제공시스템을구축하면올바른의사판단을도울수있으며연구방향을한걸음앞서포착하며개발단계에서발생가능한리스크를사전에예방하는성과를거둘수있을것이다. Ⅳ. 맺음말 21 세기의지식기반경제에서지식의창출과활용을선도할수있는창의적인과학기술자는국가경쟁력의핵심이라고할수있다. 현재의기술확보단계에서벗어나우주선진국으로진입하기위해서는미래수요에대비한차세대첨단기술개발과전문인력양성을전략적으로추진하여야할시점에와있다. 이러한새로운우주기술을개발하고주도하기위해서는현재의추종자 (Fast follower) 가아닌선도자 (First mover) 로서창의적이고기술융ᐧ복합능력을가진차세대엔지니어가절대적으로필요하다. 단기간에우주선진국으로도약하기위해서는국가차원의확고한개발의지와한정된자원으로우주개발의효율성을극대화하려는노력이적극적으로필요하다. 이를추진하기위해서는첫째, 국가우주개발의예측가능하고지속적인성장과발전을목표로하는중 장기적인우주개발로드맵을제시하여, 미래기술수요를대비한기술개발과인력양성이이루어져야한다. 둘째, 선택과집중을통해서대학, 연구소그리고산업체의한정되고전문화된인적자원을보다효율적으로활용하기위한역할분담과함께학제간선진연구활동등이필요하다. 마지막으로선진기술모방을벗어나우주선진국수준의연구결과를갖기위해서는우주분야활용에대한구체적인준비와창의적이고도전적인연구활동과인력양성이필요하다. 제 22 권제 4 호 67
정책초점 참고문헌 교과부 (2012), 2011 년도우주산업실태조사. 교과부외 (2010. 2), 2010 년도우주개발시행계획. 교과부외 (2011. 2), 2011 년도우주개발시행계획. 교과부외 (2012. 2), 2012 년도우주개발시행계획. 최남미 임종빈 (2011), 한국항공우주연구원인력수요예측, 항공우주산업기술동향, 제9권제1호, pp. 37 42. Euroconsultant(2012), Profiles of Government Space Program. Workforce and Education(2011), The Space Report. 국내총생산 (GDP) 자료 (http://stats.oecd.org/index.aspx?datasetcode=sna_table1#) 68 과학기술정책
정책초점 세계우주개발미래전망과주요국의정책방향 최남미한국항공우주연구원정책협력센터정책분석팀장 nammi@kari.re.kr Ⅰ. 서론 2000 년대들어서세계는제2 의우주시대를맞고있다. 1950~60 년냉전시절미국과소련의군비경쟁으로시작된제1 의우주시대, 인류는최초로인공물을우주에올렸고, 지구외의천체인달을탐험하였다. 신화와관측의영역에머물렀던우주를현재과학기술은우주공간의탐색은물론활용의영역으로끌어왔다. 이후 50 년이지난현재우리는제2 의우주시대를맞고있다. 약 1,000 1) 개의인공위성이지구의한겹표피를형성하고있으며이들로부터오는정보는자동차내비게이션, 핸드폰, 위성 TV, 지도제작, 재난예방, 원격교육, 에너지및수자원탐사에이르기까지우리생활속에없어서는안될필수요소로자리하고있다. 현재우주개발참여국은 50여개국에이르며우주에인공위성을올리거나발사한민간기관도 50 여개에이른다. 2008 년미국발경제불황은전세계의경제위기로모든산업분야가불황을경험하였으나, 인공위성산업은 2006 년이후 2011 년까지연평균 9% 로높은성장률을기록하고있다. 2) 미소양국의우주개발패권을차지하기위한경쟁이제1의우주시대우주활동의동력이었다면, 다양한국가와민간기관이우주기술을활용하여국민삶의질을향상시키고국가안보를유지하며경제적이윤을얻고자하는다양한실질적요구가제2의우주시대를이끌고있다. 제1의우주시대가 우주개척 (Space Exploration) 의시대 라면제2의우주시대는 우주개발 (Space Development) 시대 라고할수있을것이다. 제1의우주시대에우주가한번갔다왔다는데의의가있는에베레스트산과같았다면, 제2의우주시대의우주는신대륙과같은곳으로우리가거주하고활동하며경제적이윤을창출하는곳으로변모했다. 그렇다면 21 세기미래우주개발은어디로향하고있으며, 우리 1) UCS Satellite Database 에의하면 2012 년 7 월 31 일기준으로 1,016 기의인공위성이운용중. 2) 2011 년세계우주산업매출은 1,773 억달러임 (Futron Corporation(2012), 2012 State of Satellite Industry Report, Satellite Industry Association.). 제 22 권제 4 호 69
정책초점 는무엇을준비해야하나? 하는질문이자연스레제기된다. 필자는제 1 의우주시대에형성된우주비 전과, 이어제 2 의우주시대들어서변화된우주정책을선진국을중심으로고찰하며우리나라우주 개발에의시사점을이끌어내고자한다. Ⅱ. 우주개발의비전 인류의장기적인우주개발비전은우주개발황금기인 1950~80 년대에미국에서형성되었다. 우주개발의미래상을제시하는우주비전은크게 3가지로대분할수있다. 첫째는폰브라운패러다임 3) 으로초기미국의우주탐사계획을이끌었던폰브라운박사가제시한미래상으로우주왕복선 우주정거장 달 화성으로의단계적우주탐사를통해새로운발견과미지의세계를개척하는미래비전이다. 폰브라운이제시한우주비전은 5단계로정리 4) 되기도하는데 1) 인공위성, 동물, 사람을우주로올릴수있는다단의로켓개발 2) 우주를왕복할수있는날개를가진재사용우주비행선개발 3) 지구를관측하고, 심우주탐사선을발사하는데사용할우주정거장건설 4) 인류의달착륙과거주 5) 지구궤도에서우주선을조립해서화성으로사람을보내는것이다. 2차대전이후미국으로건너간미사일공학자폰브라운은동료독일인및오스트리아인 120 여명과함께미국의유도미사일개발에참여하였으나, 예산이줄어들자미국인들에게우주비행에관한비전을제시하며, 우주비행에정부가예산을투자할것을설득하였다. 1957 년구소련이인류최초의인공위성인스푸트니크를올리기전인 1952 년부터 1954 년까지폰브라운은 Collier 잡지를통해우주탐사비전을소개하며미국대중과우주개발지지자들에게큰호응을얻었다. 그의우주탐사미래상은구소련이스푸트니크를발사한이후미정부의강력한지원을얻어 1957 년미국최초의인공위성익스플로러발사를필두로 1961 년시작하여 1972 년종료된아폴로프로그램, 1981부터 2011년까지 30년동안진행된우주왕복선, 1990 년대부터 2020 년대까지운용될국제우주정거장으로실현되었다. 폰브라운패러다임은미국우주탐사의기본방향으로폰브라운박사가처음제시한이후 60 년이지난현재에도유효할뿐아니라우주개발선진국들이공통적으로지향하는장기유인우주탐사시나리오의기본틀이기도하다. 폰브라운패러다임은거대구조물및인공위성개발과우주탐사등정부의공공민수분야의비전을뒷받침하고있다. 둘째는 1970 년대아폴로프로그램이종료되며미국우주개발예산이대폭삭감되고이시기지구 3) Von Braun Paradigm, 미국의정치학자이자우주역사학자인 Dwayne A. Day 에의해명명. 폰브라운박사는독일출신의로켓공학자로우주개발의황금기였던 50~60 년대탁월한엔지니어이자프로젝트관리자로서미국의우주개발을이끌었을뿐아니라우주개발사상가이자대중강연가로서우주개발미래상을제시하고이를대중화하는데크게기여함. 4) NASA 의역사학자인 Roger Launius 는 Howard McCurdy 와공동저술한 Robots in Space 에서폰브라운의생각을 5 단계로정리함. 70 과학기술정책
라는한정된공간속에서성장을계속할수없다는 성장한계론 5) 이대두되면서미국의물리학자이자우주활동가인 Gerard O'Neil이 1974년제시한우주식민지에대한비전이다. 6) 달 소행성등의광물채취, 우주태양광발전, 우주엘리베이터건설, 우주주거기지건설등인류의경제활동및생활터전을우주공간으로확장하는비전으로우주탐사보다는우주개발에초점을두고있다. 오닐은직접우주연구소를만들어정부관료보다는민간이더빠르고쉽게우주개발을할수있다는것을증명하고자했는데 L5 7) 라는지지단체등이결성되어활동하면서이비전은확산되었다. 우주식민지비전에서는인류가우주에정착해우주를식민지화하기위한두가지조건으로자급자족가능성과, 상업적이윤을들고있다. 인류가지구를떠나생활하기충분할정도로물, 식량, 공기, 주거등이자급자족되어야하며, 경제적으로유용한활동을할수있는곳이라야한다는것이다. 현재기술로오닐의우주의식민지비전은현실화되고있지않지만, 방송통신위성뿐만아니라지구관측위성과항법에이르기까지민간기관이주도하는상업우주비전의토대를마련하였다. 세번째비전은우주공간의군사적활용을지향하는것이다. 2차세계대전의종료로로켓, 핵무기등의평화적우주이용을유도한것에서출발하여기상예보, 통신, 정보수집등우주를군사전략적으로활용하고자하는필요에바탕한다. 1980 년대레이건대통령의전략방위구상 (SDI) 의추진및이를지지하는 High Frontier 와같은단체의활동으로, 우주기반미사일감시및우주무기등미래 우주전쟁 의개념이구체화되었다. 이들세비전은추구하는가치에따라탐사 개척주의, 실용 상업주의, 군사 안보주의로구분되기도하는데우주개발의주요 3대추진체인정부의공공민수기관, 민간기업, 정부의군수기관에의해실현되고있다. 각국의우주개발전략은환경과역량에따라다를수있지만, 우주개발비전의기본이념은인류의지적탐구, 국민편익증진, 경제적가치창출, 국가안보에기반하고있어이들세비전은현재세계선진국이추구하는우주개발비전에반영되었다. 그럼에도불구하고, 우주개발초기에제시된 1980 년대유인화성탐사실현등낙관적인비전은예산, 기술적한계, 타당성등의현실적문제들에직면하여수정을필요로하였다. 아폴로프로그램에대한대규모예산투자에대한국민들의회의, 우주왕복선의비용효율성및안전성에대한문제제기등은결론적으로미국의우주개발초기의야심찬비전을중단시켰다. 2000 년대들어서며맞은제2 의우주시대에는우주개발예산의효율성, 비용대비편익증대, 고용창출등이우주개발투자를위한주요고려사항이되었다. 아시아의우주개발신흥국가가우주개 5) 성장의한계 (Limits to Growth) 는 1972 년로마클럽이발간한 인류의위기에관한프로젝트 의연구보고서로, 유한한환경속에서계속인구증가, 공업화, 식량감소, 자원고갈, 환경오염등이지속되면성장의한계에이를것임을주장하여, 70 년대환경문제에관한세계적관심을증폭시키는데결정적역할을한것으로평가됨. 6) Von Braun Paradigm 과비교하여 O Neil Paradigm 이라부르기도함. 7) L5 는지구와태양의중력이균형을이루는지구 - 태양주위에위치한 5 개의라그란지점중의하나로, Gerard O'Neil 이우주주거기지의위치로제안했던것에서착안한것임. L5 단체는달에서의재산권이나주체적활동을인정하지않는 UN 의달조약에반대함. 제 22 권제 4 호 71
정책초점 발의주요선진국으로부상하고, 나이지리아, 베트남, 알제리, 모로코, 칠레, 이집트등이우주개발에신규로참여하는등우주개발의역학구도가복잡해지고있다. 또한초소형위성기술의발전과많은기업들의우주개발참여로우주접근이용이해졌다. 21 세기들어도래한제2의우주시대, 선진국을중심으로우주개발정책방향성은어떻게설정되었는지, 시사점은무엇인지다음장에서살펴보기로한다. Ⅲ. 선진국의우주개발정책 1. 미국우주개발의종주국이자인류의우주개발을이끄는개척자인미국의 GDP 대비우주예산비중 (0.3%) 이다른선진국에비하여월등히높은것과미국대통령이취임과동시에우주정책을발표하는것에서알수있듯이우주분야는미국의주요국가어젠다이다. 2006 년부시대통령의 New National Space Policy 발표이후, 오바마대통령은 2010 년 National Space Policy 8) 를발표하였는데, 본정책에서 미국은우주개발의지속가능성, 안정성, 우주로의자유로운접근과사용이국가이익을위해매우필수적이라고생각한다. 모든국가는우주를평화적목적을위해탐험하고사용할권리를가진다. 평화로운목적은우주를자국안보활동을위해사용하는것을포함한다. 라고명시함으로써민수및군수우주개발은국가존립의필수사항임을밝히고있다. 오바마대통령의국가우주정책에이어국무성장관과국가정보국장은 2011 년 국가안보우주전략 을발표하였는데, 이곳에서도 우주개발은국가안보를위한핵심사항 임을명시하고있다. 9) 부시정부의정책에비하여오바마정부의우주정책은좀더해외우방에게협력의문을넓혔다는점이다르다. 지구주위를도는우주물체의감시및추적을위해다른나라가획득한우주정보도활용하겠다는방침으로안보와연관이큰우주상황경보및우주잔해감시분야등에서국제협력이가능하게되었다. 또한부시정부에서 2010 년종료하기로한국제우주정거장의수명도국제파트너들에게투자회수의기회를연장시켜주기위하여 2020 년까지연장하기로결정하였다. 이러한결정은우주왕복선퇴역과맞물려국제우주정거장을 2010 년종료할경우, 세계유인우주비행의국제협력을주도하는미국의능력이현저하게저하될것이라는우려에바탕하였다. 오바마우주정책의또하나새로운점은우주개발을위해민간기업과의협력을강화하도록한 8) Us Government(2010. 6. 28), National Space Policy of the United America. 9) Us Government(2011), the benefits afforded to the United States by space is central to its national security, National Security Space Strategy. 72 과학기술정책
점이다. 국제우주정거장을왕복하는우주왕복선이퇴역한후이를대체할새로운발사체를민간이주도해개발하도록결정함에따라스페이스엑스 (Space X) 사는민간우주발사체 Falcon 9를개발하였고, 세계최초로민간기업이 2012 년 10월국제우주정거장으로물자를실어나르는데성공했다. 더나아가 NASA 는 CCiCap(Commercial Crew integrated Capability) 프로그램을통하여스페이스엑스사등민간기업이우주정거장에우주인을실어올릴수있는유인우주선을개발하도록지원하고있다. 오바마정부의이러한정책은미국이지금까지추진해온정부주도의우주인수송을민간에게맡기는정책변화로, 궁극적으로는 NASA 의예산부담을줄이는한편 NASA 는지구저궤도를넘어심우주를탐사하는데집중하고자하는데있다. 오바마정부의우주정책은우주탐사에도새로운방향성을제시하였다. 달에유인우주기지를건설한다는부시행정부의비전과는달리최종화성유인기지건설을목표로하되우선적으로소행성또는달을먼저탐사한다는전략이다. 이를위해아폴로시절부터이어오는기존의기술을개발하는데예산을투자하기보다는우주탐사기술혁신및신기술개발에예산을집중한다는전략이다. 오바마정부는우주산업의활성화를위한정책의일환으로위성산업의규제를완화시키기위해미국대통령에게상업용위성과그와관련한부품을미국군수품리스트에서제외할수있는권한을부여하는것을골자로하는법안을미의회에제출하였다. 10) 1999 년위성기술은군수품리스트로분류되어엄격한 ITAR(International Traffic in Arms Regulations) 규제를받고있는데, 이로말미암아세계상업용위성제작시장에서미국의시장점유율이 83% 에서 50% 로감소하였다. 현재미국에서추진되고있는우주관련프로그램들은위성, 우주과학및탐사, 유인우주비행으로구분할수있다. 위성사업으로는 NASA 의지구과학부서에서진행되고있는지구시스템임무프로그램 (Earth Systematic Mission Program) 과지구시스템과학패스파인더 (Earth System Scientific Pathfinder) 프로그램이있다. 전자는지구시스템에관한총체적인과학적이해및탐구를목표로하는것으로, 대표적인과제로는약 9억 4천만달러의연구비를가지고 2012~2013 년발사를목표로개발중인 Landsat 과제 (Landsat Data continuity Mission/Landsat 8), 대기권관측을목표로하는글로리과제 (Glory Mission) 등이있다. 후자인지구시스템과학패스파인더프로그램은지구과학이나환경과학의아주구체적이고세부적인목표에부합하는위성을비교적저렴한가격에중소형으로만드는것을목표로한다. 이프로그램하에서현재까지다섯개의위성이발사되었는데그중가장최근것은 2011 년 6월에발사된아쿠아리우스위성 (Aquarius) 이다. 우주과학및탐사분야에서미국이집중하고있는부분은무인화성탐사이다. 궁극적목적인유인탐사를위해먼저무인탐사선을보내화성의환경을분석하고있다. 지난 11월성공적으로화성에착륙한큐리오시티로봇외에도현재유럽우주청과협력을통해진행중인엑소마스프로그램 10) Safeguarding united States Satellite Leadership and Security Act of 2011, 한국항공우주연구원정책분석팀 (2012), 미국의위성산업규제를벗다, 한국항공우주연구원. 제 22 권제 4 호 73
정책초점 (ExoMars Program) 은화성에가서생명체의흔적을찾는천문생물학적 (astrobiological) 임무를갖고있고, 화성스카우트프로그램 (Mars Scout Program) 은화성의대기층과전리층에서태양혹은태양풍의영향을조사하는것을목표로 2013 년발사가예정되어있다. 유인우주비행분야에서는오바마정부가들어서면서가장큰변화를겪은분야로, 앞에서설명한 CCiCap 프로그램이여기에해당한다. 이프로그램외에도오리온유인탐사선 (Orion crew exploration vehicle) 을대체할다목적유인기프로그램 (Multi-Purpose Crew Vehicle Program), 그리고이러한유인기를비롯한대형탑재체를쏘아올릴수있는대형발사체개발프로그램인우주발사시스템프로그램 (Space Launch System Program) 등이있다. 2. 유럽 2003년 녹서 (Green Paper) 가발간되며유럽연합 (EU) 의행정부에해당하는유럽집행위원회 (European Commission) 차원의우주관련정책활동이처음시작된이후 2007 년유럽집행위원회와유럽우주청 (ESA) 간구성된유럽위원회 (Europe Council) 는유럽우주정책 (Europe Space Policy) 을채택하였다. 본정책에서우주분야는유럽의독립성, 안보, 번영에기여할전략적자산임을밝히고활용, 안보, 우주접근, 국제우주정거장및탐사, 과학과기술, 체계, 산업정책, 국제협력, 실행분야의정책방향성을제시하였다. 가장최근의유럽연합의우주관련정책은 2011 년에발표되었는데 11) 이곳에서우주활동과활용은사회의성장과발전을위해필수적임을밝히고있다. 또한이우주정책은기후변화, 안보및시민의안전, 교통등의사회적요구, 신지식및상품창출과산업파급을위한경제적요구, 유럽연합의지위를국제사회에서향상시키고, 유럽연합의경제 정치적독립성을유지하기위한전략적요구에대응해야함을명시하였다. 여기서유럽은최우선적으로수행해야할프로그램으로지구관측서비스인 GMES(Global Monitoring for Environmental and Security), 항법시스템인 GALILEO 의구축을꼽고있다. 2009 년리스본조약 12) 이발효됨에따라유럽우주정책은법적근거를얻게되었다. 유럽집행위원회와 ESA 의공동프로젝트인 GMES는유럽및전세계적인환경, 기후변화, 재해재난및사회안전유지등에서활용될수있는지구관측자료를활용하는프로젝트로 2014 년까지사용자의요구에따라자료를근실시간으로서비스하는것을목표로하고있다. 유럽집행위원회와 ESA의또하나의공동프로젝트인갈릴레오는미국 GPS와독립적으로전지구위성항법서비스를목표하고있다. 2020 년 30 기의항법위성운용을목표로하고있으며현재 4기의갈릴레오항법위 11) European Commission(2011), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Towards a Space Strategy from the European Union that benefits its Citizens, Brussels. 12) 2005 년프랑스와네덜란드의국민투표에서부결된유럽연합헌법을대체하기위해개정한미니헌법으로 2009 년 12 월 1 일발효됨. 74 과학기술정책
성이발사되었다. 현재유럽은국제우주정거장의유럽모듈인콜럼버스와, 우주정거장으로의물자수송을위해 ATV(Automated Transfer Vehicle) 수송선을운용중이다. 국제우주정거장의운용이 2020 년종결될예정으로이후유인우주탐사는오로라프로그램으로이어질예정이다. 오로라프로그램은 2001년부터착수된유럽의태양계유 무인우주탐사장기비전으로 2030 년유인화성탐사를궁극적목표로삼고 2016 년에는화성에궤도선과착륙선을보낼계획으로엑소마스프로그램을진행하고있다. 3. 러시아러시아정부는 2005년에 2006~2015년의연방우주프로그램을승인하였다. 이프로그램에는핵심위성기술개발능력강화, 국내외수준에서달과화성탐사프로그램추가개발, 2020년까지지속적인국제우주정거장 (ISS) 운영및 2020 년이후유인우주비행인프라유지, 러시아극동및앙가라발사체의새로운발사기지개발등의내용이포함되어있다. 연방우주프로그램의뒤를이어러시아정부측에서는우주활동에대해새로운관심사를설명하고, 세계우주개발에서러시아의지도적위치를재구축하려는일련의정책문서를채택하였다. 하나의예로 2020 년까지우주활동분야에대한러시아연방정책의개요및향후전망 에관한러시아안보위원회 13) 문서를 2008 년에채택한것을들수있다. 이문서에서는우주활동분야에대한정부의우선사업을정의하고있다. 러시아의이러한우주개발에대한정책방향은 2011 년러시아우주예산을 2004 년대비 5.9 배증가한 65.64 억달러에이르게하는원동력이되었다. 14) 2011년러시아의우주개발사업은불운이많았다. 군사용위성인 Geo-IK-2 위성을탑재하고발사된로콧 (Rokot) 발사체가발사에실패하였고, Express-AM4 통신위성은발사후통신이두절되었으며, 국제우주정거장 (ISS) 보급우주선인프로그레스 (Progress) 호는발사엔진이었던소유즈- 유 (Soyuz-U) 로켓의이상으로인해우주미아가되었다. 그리고화성의위성인포브스의샘플을채취하여돌아오도록고안된 Phobos-Grunt Mars 우주선역시임무수행에실패하였다. 러시아연방우주청은이러한실패들로인해정부, 의회에서우주사업기획능력이부족하다는비판을받았다. 이에따라 2011년 12월 29일러시아부총리는연방우주청에게 2030 년까지의우주전략을 50 일동안작성할것을지시하였고, 2012 년 4월 26일연방우주청은 2030년러시아우주개발전략을발표하기에이른다. 이전략은두단계로나누어져있는데, 첫단계인 2015 년까지는보스토흐니 (Vostochny) 우주센터구축추진, 차세대유인우주선개발, 국제협력을통한금성 목성 소행성탐사등의내용으로구성되었다. 두번째단계인 2030 년까지는지구전궤도발사가가능한초대형 13) 국가안보문제에대한대통령자문기관. 14) Euroconsult(2012), Profiles of Government Space Programs. 제 22 권제 4 호 75
정책초점 발사체개발, 무인화성 금성 목성 토성탐사선개발, 우주쓰레기제거임무등의목표를설정하고있다. 이발표문서에서는향후우주개발의우선순위도나타내었는데, 최우선은다양한위성개발등의응용프로그램임무가차지하였으며, 두번째는유인수송시스템및재사용발사체가, 세번째는국제협력을통한유인화성탐사및차세대유인우주정거장건설이차지하였다. 이에따라러시아는 2011 년공사가시작된보스토흐니우주센터건설사업에예산을집중하고있다. 보스토흐니는러시아의극동쪽에있는지역으로여기에러시아정부는약 90억달러의예산을투입하여 2016 년까지한층업그레이드된종합발사시설을건설할계획이다. 보스토흐니우주센터는궁극적으로현재러시아의우주발사시설로중심적인역할을하고있는바이코누르우주센터 (Baikonur Cosmodrome) 를대체하고 2020년대달유인탐사및화성, 금성, 목성, 토성의무인탐사를수행하기위한우주발사기지로활용할것을계획하고있다. 15) 위성임무는지구관측, 기상, 통신에주안점을두고있다. 러시아우주청 (Roscosmos) 은 2015 년까지 20 개의지구관측위성, 30 개의 GLONASS 항법위성, 48 개의통신위성, 그리고 Cospas-Sarsat 이라는위성탐색및구출용위성을쏘아올릴예정이다. 4. 중국 2011년 12월중국은향후 5년간의우주개발내용을담은 우주백서 (2011년) 를발표하였다. 이백서에서중국은우주개발을국가의전략적핵심목표로설정하여자주혁신개발능력을강화하고대외개방을확대하여우주개발사업을지속적으로촉진할것을천명하였다. 이러한지속적우주개발을위한조치로 우주백서 에서는 8대정책방향을제시하였다. 첫번째는위성개발과위성활용사업을우선적으로추진하고, 유인우주비행과심우주탐사는지속적으로발전시키며, 우주과학탐사를적극적으로지원한다는것이다. 두번째는우주분야의기초연구와첨단기술연구를강화해서우주과학기술의지속적인혁신능력을향상시키는것이다. 세번째는위성활용사업의확대이다. 네번째는우주설비와우주발사체의연구개발, 생산및실험관련인프라건설을강화하는것이다. 다섯번째는우주활동관리를위한법률및법규와우주산업정책을점진적으로제정및보완하여우주개발사업의발전에유리한법적환경을조성하는것이다. 여섯번째는다양한채널의다원화된우주투자시스템을구축하여우주예산을지속적이고안정적으로확보한다는것이다. 일곱번째는국가우주정책의기조아래연구기관, 기업, 대학및사회단체가우주활동에적극적으로참여하도록하는것이다. 마지막여덟번째는우주전문인력육성을위한환경을조성하고더욱많은우수인력이우주개발사업에종사하도록유도하는것이다. 또한중국정부는우주국제협력을확대 강화해나갈것을백서에서표방하였다. 15) Roscosmos(2011. 1. 26), Vostochny: Space Haven of 21th Century. 76 과학기술정책
2006 년이래중국은우주발사체인 장정 시리즈를 2011 년까지총 67회발사하여 79 개의위성및우주선등을궤도에진입시킴으로써그성능을입증하고신뢰성을확보하였다. 지구관측위성부분에서는 풍운, 해양, 자원, 천회 등의위성시리즈를개발하여환경과재해모니터링및예보를위한위성군을운용하고있다. 방송통신위성부분에서는 중성 10호 위성을성공적으로발사하여운용중에있으며, 데이터중계위성인 천련 1호 를발사하여우주기반데이터전송과관제능력을향상시켰다. 중국의항법시스템인 베이더우 의지역항법시스템은 5개의지구정지궤도위성, 5개의경사궤도지구동기위성, 4개의 ICO(Intermediate Circular Orbit) 위성으로구성되는데, 2007 년 4 월이후이미 10기이상의위성을성공적으로발사하여아-태지역사용자에게시험서비스를제공하고있다. 유인우주분야에서는 2008년 9월 선저우 7호 유인우주선의발사에성공하였고, 최초의우주유영을실시하였으며, 우주선외부에서의우주실험을수행함으로써세계 3번째유인우주유영을성공한국가가되었다. 2011 년 9월과 11월에는실험용우주정거장 톈궁 1호 와 선저우 8호 우주선을잇달아발사해중국최초의우주도킹을성공적으로실시하였고, 2012 년 6월에는유인우주선인 선저우 9호 를발사하여세계 3번째유인우주도킹을성공함으로써후속적인우주실험과우주정거장건설을위한기반을마련하였다. 우주탐사분야에서는 2007 년 10월 24일중국최초의달탐사선 창어 1호 를발사하여정확한궤도변환및성공적인달궤도진입을달성하였다. 창어 1 호 는유인우주선에이은또하나의중국의우주개발사업이정표로서, 중국이심우주탐사능력을갖춘국가반열에진입하였음을시사한다. 2010 년 10월 1일에는 창어 2호 발사에성공함으로써달사진을획득하고라그랑지포인트 L2 궤도비행등다양한확장성실험을추진하여심우주탐사관련후속임무의실시를위한기반을마련하였다. 향후중국은우주산업기초능력을강화하고, 첨단기술연구를수행하며, 유인우주비행, 달탐사, 고해상도지구관측시스템, 위성항법시스템, 차세대우주발사체개발등의다양한분야에서우주개발을지속적으로추진할것이다. 우주발사체분야에서는기존의장정발사체의성능을향상시킨 장정 5호, 장정 6호, 장정 7호 를개발하고있다. 인공위성분야에서는지구관측, 방송통신, 항법등의위성을중점적으로개발하여장기적이고연속적이며안정적인위성관련서비스능력을확보해나갈것이다. 특히 2020 년까지 5기의정지궤도위성과 30 기의저궤도 중궤도위성으로구성된전지구항법시스템을구축할예정이다. 또한중국은 2020년을전후해유인우주정거장을건설 운영할것을목표로우주실험실, 유인우주선, 우주수송선, 발사체, 발사장등다양한시스템개발을추진하고있다. 심우주탐사부분에서는 달궤도비행-달착륙 -달샘플귀환 의 3단계개발전략을바탕으로달탐사를중점적으로추진해나갈예정이다. 제 22 권제 4 호 77
정책초점 5. 일본일본은 2000 년대중반부터문부과학성주도의연구개발이중심이었던우주개발을국가전략화하려는논의가있어왔다. 이러한논의는북한의대포동발사, 중국의우주군사화등의외적환경변화와우주개발을 비군사적목적 으로한정하는경우일본의우주개발이국제경쟁에서밀릴수있으리라는위기의식, 그리고지금까지의기술개발중심의우주사업추진으로는실제활용이부족했다는반성에기반하였다. 2008 년우주기본법이제정되었는데, 기본법은총리차원의종합적인조정기관인우주개발전략본부를두어국가차원에서우주개발과이용을일원화하자는취지를담고있다. 또한연구개발중심에서활용중심으로우주개발의패러다임을바꾸어실익을위한우주개발을강조하였다. 특히우주개발의외교, 경제, 안보적이용을강조하였는데, 개발도상국에통신방송위성인프라를지원하는등의활동을통해서전략적우주외교를확장하고, 위성수출, 발사서비스시장진출, 군수요창출등을통해정부가연간 4~10 기의위성을장기조달하여우주산업을강화하고, 평화목적의우주개발조항을철폐하고안전보장을위한우주개발을추진하는내용을골자로하고있다. 기본법제정이후전문위원회가수차례개최되어통합적인우주개발을위한행정체계개편방안마련을추진하였다. 그결과현재총리를본부장으로하는총리산하우주개발전략본부가우주개발을총지휘하고있으며, 내각부의우주전략실이우주개발을총괄함과동시에준천정위성시스템 (QZSS) 및지구정밀관측위성사업을직접추진하고있다. 기존의우주연구개발을담당한 JAXA는내각부의우주전략실및문부과학성의관리를받고있다. 기존의문부과학성산하의우주개발위원회는내각부산하우주정책위원회로대체하여문부과학성주도의우주연구개발에서범정부적차원의우주개발국가전략화체계를완성하였다. 또한 2012 년 6월 JAXA법을개정하여 JAXA의우주개발의평화적목적조항을삭제하고우주기본법의취지에맞춰안정보장목적의우주개발이가능하도록하고, JAXA의군사적동원및산업화지원이가능하도록하였다. 우주기본법에근거하여 2009년 6월 우주기본계획 (2009~2013) 을발표하였는데, 이는 10년을감안한 5년동안의계획으로, 일본최초의법정우주계획이다. 일본은 H-IIA 로켓의연속성공, 가구야개발성공, 국제우주정거장 키보 실험동운영등그간의우주개발활동을높이평가하면서도국가전반에걸쳐우주와관련된종합적인전략이없었던점, 우주의이용실적이빈약했던점, 산업의국제경쟁력이부족한점을문제로인식하고, 문제해결을목적으로우주기본계획을수립하였다. 기본계획은 5개시스템 ( 지구관측, 환경 기상, 고정밀통신, 측위위성, 안보위성 ) 을구축하고 4개프로그램 ( 우주과학, 유인우주, 태양광발전, 소형실증위성 ) 을추진하여 5년간 34기의위성을개발해일본발사체로발사한다는내용을담고있다. 또한현재 신우주기본계획 (2013 2017) 을마련중에있다. 그외일본은우주공간의개발 이용의전략적추진을포함한 일본재생전략 (2012. 7) 을 78 과학기술정책
수립하고우주산업규모를 2020년까지 2배로높일것을목표로하고있다. 일본의유인우주활동으로는국제우주정거장의키보모듈운용과우주인선장배출이있다. 무인우주탐사활동으로는소행성탐사선인하야부사의성공귀환, 금성탐사선, 태양돛단배위성이카로스발사등이있으며, 수성탐사선하야부사 2개발을계획하고있다. 현재운용중인발사체는 H-IIA, H-IIB 가있으며 H-IIA 는한국의다목적실용위성 3호를발사함으로써 16) 첫상업발사에성공하였고, H-IIB 발사체는국제우주정거장에물자수송선 (HTV) 을발사하여키보모듈에물자를공급하고있다. 관측위성은정보수집위성 IGS, 관측위성 ALOS 등을운용하고있으며, 지역보강항법시스템인준천정시스템 (QZSS) 의구축을위한항법위성, 온난화가스, 강우량측정, 물순환관측을위한환경감시위성, 전파망원경및적외선 X선천문위성등을발사하는등전방위적위성개발을추진중에있다. 일본은또한유인우주활동기술, 우주파편, 우주에너지, 우주로봇, 우주구조물, 마이크로 나노기술적용연구등의연구를통해미래기술선행연구를추진하고있다. Ⅳ. 미래우주개발을위한우주정책의주요이슈 1. 인공위성의활용앞장에서살펴보았듯이선진국이공통적으로우선순위를두고추진하는우주정책분야는지구궤도의위성개발과활용이다. 일본이우주개발에서이용으로우주정책패러다임을변환시켰고, 미국및유럽은물론러시아, 중국까지인공위성의활용확대를추구하고있다. 특히세계경제가침체에서벗어나지못하며대형우주개발사업에의투자대비이익에대한의문이제기되기시작하였고, 우주개발의타당성에대해국민을설득해야하는상황에직면하자국민편익을증진시키고, 부가가치를창출하는위성의활용은우주개발의주요이슈로부각하고있다. 우주기술의발전으로민수뿐만아니라군수용위성이보다정밀한서비스를제공하여인공위성은지식기반의유비쿼터스현대사회에필수적인도구가되었다. 위성이제공하는정보는일기예보, 재난감시및경보, 원격교육및의료, 통신, 자원경영, 지구에대한이해증진에이르기까지활용되고있다. 또한핸드폰과컴퓨터의시간, 차량의내비게이션은 GPS 에의존하고있으며모든현대화된무기는 GPS의정확한시간및위치정보서비스에의존하고군인들에게전달되는많은정보는통신위성을통해전달된다. 게다가전지구적온난화에대처하기위해서도인공위성의활용은필수적이다. 세계는경제침체가지속되는가운데도 교토프로토클 종료에이은 코펜하겐합의 를 2009 년에채택하고지구온난화를막기위해이산화탄소감축에합의하는등지구온난화를방지하기위 16) 일본다네카시마우주센터에서 2012 년 5 월 17 일발사성공. 제 22 권제 4 호 79
정책초점 한지구적노력을하고있는데, 인공위성은전지구적탄소배출과온도변화를감시한다. 빠른속도로증가하는이동통신량, 해상, 지상, 항공에서의운송증가, 자원고갈, 세계곳곳에서일어나는지역분쟁과갈등에따른안보문제도미래사회에서직면할문제로예측되는데이러한미래사회의문제를해결하기위해인공위성은중요한열쇠이다. 현재전세계는증가하는위성이용의수요를충족시키기위해 1,000 여개의인공위성을운용중임에도불구하고, 향후 10년간 (2011~2020) 발사할신규위성수를지난 10년간 (2001~2010) 발사한위성수보다 50% 증가시켜계획하고있다. 아울러선진국은정밀한지구관측능력을갖는카메라, 17) 핵연료추진, 고온초전도체를활용한방사선차단 18) 등고성능위성기술에투자하면서미래위성을준비하는한편, 향후 10년내전지구항법시스템또는지역항법시스템을구현할계획으로국민생활질향상, 안보, 그리고신산업창출과관련된위성및활용시스템은독자적으로구축하는전략을추진하고있다. 반면기후변화감시재해재난모니터링과같은부분에서는국제협력을확대하여 UN SPIDER, GEOSS, Sentinel Asia, International Charter 등기존의국제위성활용체계를더욱강화시켜나갈방향이다. 2. 우주탐사우주탐사는한계를넘고자하는그리고미지의것을알고자하는인간본질의표명이다. 19) 20세기에인류는지구외의천체인달을탐사하였지만, 21 세기인류는지구외의천체에서자급자족하며지속적으로거주할것이다. 나아가지구외의행성으로인류의활동영역을확장시킬것이다. 이는미국, 유럽, 러시아, 일본, 중국등이공통으로지닌우주탐사의비전이다. 그러나우주탐사를위해서는막대한예산이소요되고, 혁신적인기술의진보가요구된다. 이에따른우주탐사의당위성도설명되어야한다. 따라서개개의나라가독립적으로진행하기보다는전지구적으로협력하여우주탐사를추진함으로써탐사비용을절감하고기술적협력을강화하여우주탐사의성공가능성을높이자는취지하에우리나라를포함한 14개국 20) 은우주탐사전략 (Global Exploration Strategy) 을채택하였다. 이후이들국가들은 ISECG(International Space Exploration Coordination Group) 를구성하여공동또는독자프로그램개발및수행시효율성과안정성을높이고, 국제사회로부터의관심과참여를이끌어내고자하는협의를계속하고있다. 17) 일본은미래우주개발을위해 분리능 10cm 이하의 LEO 광학위성 을중점과제로꼽았음 ( 일본문부과학성 (2011), 2040 년의과학기술 ). 18) NASA 산하혁신개념연구소 (NIAC) 가제안한차기프로젝트. 19) Global Exploration Strategy. 20) GES(Global Exploration Strategy) 14 개국 : ASI( 이탈리아 ), BNSC( 영국 ), CNES( 프랑스 ), CNSA( 중국 ), CSA( 캐나다 ), CSIRO( 호주 ), DLR( 독일 ), ESA( 유럽 ), ISRO( 인도 ), JAXA( 일본 ), KARI( 한국 ), NASA( 미국 ), NSAU( 우크라이나 ), ROSCOSMOS( 러시아 ). 80 과학기술정책
3. 우주발사시스템앞에서살펴보았듯이미래에는다양한분야에대한위성활용수요가증가하고, 선진국들은우주탐사활동을지속해나갈것이다. 이에발맞추어미래우주발사서비스수요도증가할것이다. 이러한미래발사체수요에대비하기위하여우주선진국들은기존의발사체성능을개선하는동시에새로운발사체개발을추진하고있으며그외의국가에서는독자발사체를확보하기위해노력하고있다. 선진국들의우주발사시스템개발방향을살펴보면, 크게두가지의관점에서그경향을살펴볼수있다. 그첫번째는발사수요증가에따른상업적발사서비스능력강화를들수있다. 유럽의경우기존대형발사체인아리안-5 이외에, 러시아에서소유즈발사체도입, 베가발사체개발등을통하여발사서비스에상업적으로활용하고있다. 중국또한앞에서언급했듯이다양한성능의 장정 5, 6, 7호 발사체를개발하고있으며, 상업발사서비스에도진출을모색하고있다. 또한, 미국의민간기업인스페이스엑스사는기존의발사서비스보다훨씬저렴한가격을내세워세계우주발사서비스시장에진출하고있다. 상업적발사서비스시장의경쟁이커져가면서나타나게되는현상중에하나는가격경쟁력일것이다. 이에많은나라에서는차세대발사체개발의중요요건중에하나를 개발및발사비용의절감 으로설정하고있다. 유럽의경우아리안 5 발사체의후속발사체인아리안 6는아리안 5 발사체대비개발비용과발사비용을 30~40% 절감할것을목표로하고있다. 발사비용절감을위한다른하나의방법은재사용발사체를이용한서비스를수행하는것이다. 이에러시아의경우재사용가능한 바이칼 (Baikal) 발사체를개발하고있으며, 미국의스페이스엑스사는현재운용중인 Falcon 9 발사체의 1단및 2단을회수하여재사용할수있는시스템을연구하고있다. 더나아가영국의 Reaction Engines Limited 에서는활주로에서이륙하여우주로비행할수있는우주비행기인 SKYLON 을개발하고있다. SKYLON 은 200 회이상의재사용이가능한비행기로지구저궤도에최대 15톤정도의위성등의우주물체를운반할수있는능력을가지고있으며발사비용은현재의 23 분의 1 수준으로낮출수있다고한다. 이 SKYLON 프로젝트가성공한다면미래우주수송시스템은획기적인전환점을맞을것으로보인다. 우주발사시스템개발의두번째경향은달, 화성등의유 무인심우주탐사를위한대형발사체개발을들수있을것이다. 미국은화성탐사등에활용하기위한차세대대형발사체인 SLS(Space Launch System) 를개발하고있으며, 러시아의경우달탐사등에활용하기위한 Sodruzhestvo 발사체개발계획을발표하였다. 미국의 SLS 는지구저궤도에 130 톤의우주물체를수송할수있으며, 러시아의 Sodruzhestvo는 67톤을수송할수있는능력을갖출것으로보인다. 이는현재가장무거운물체를운반할수있는델타 -4 heavy 의수송능력 22 톤에비하여각각 5.9배와 3배향상된것이다. 이러한대형발사체는인류가달 화성등에구축할우주기지건설및지구궤도상공에올릴다 제 22 권제 4 호 81
정책초점 양한대형우주복합시설들을현실화해가는데중요한역할을수행할것이다. 저렴한가격의우주수송시스템과대형발사능력을갖춘발사시스템은인공위성활용과우주탐 사를뒷받침하는도구로우주에대한접근성을높여인류의우주활동능력을크게향상시킬것이다. 4. 상업적우주활동위성활용서비스와위성제작분야에서두드러지던민간기업들의약진이이제는발사체및우주수송시스템분야에까지진출하여우주산업전반에걸친기술사업화가진행되고있다. 앞에서얘기한스페이스엑스사의사례, 즉발사체를민간기업에서직접시험 개발하여정부가필요로하는우주수송부문에서비스를하는사례가이에해당한다. 우주산업전부분에걸쳐민간기업의참여가확대되고있는것은국가적 국제적차원에서우주활용수요가증가함에따라그동안강조되던우주활용의공익적 안보적가치이외에도우주산업의경제적가치가상승하고있다는것을잘보여준다. 또한우주기술과우주공간을활용함으로써새로운시장과산업이창출되고있는데, 그대표적인예가우주관광산업이다. 영국의버진갤럭틱 (Virgin Galactic) 회사는현재준궤도우주여객기인스페이스십투 (SpaceShip Two) 를시험비행중에있으며, 시험비행이성공한다면 2013 년중에최초의상업적우주여행이가능할것이라고말했다. 일반인들을대상으로우주관광서비스상품을준비중인회사는 5~6 개가더있으며, 모두수익성을목적으로하는민간기업이다. 이러한것들은지금처럼우주기술이고도화되어우주공간의접근성이용이해지기이전에는상상하지도못했던일들이다. 이외에도우주공간의태양열을활용하여에너지사업을시작하려는민간기업등발전된우주기술을가지고우주공간에진출하여새로운시장과산업을창출하려는시도도확대되고있다. 선진국은확대되고있는우주의경제적가치에주목하고민간기업의우주개발을지원하는프로그램을가동할뿐만아니라, 법 제도 외교력을지원하여우주산업체의국제경쟁력을높이고있다. 5. 우주안보우주에서의안전한우주활동은크게두가지에의해서위협받고있다. 첫째는 1957 년인류가첫번째인공위성을발사한이후급증하고있는우주잔해이다. 우주잔해의문제는 1957 년인류최초의인공위성인스푸트니크발사시발사체상단과페어링이스푸트니크와같은궤도에남게되면서부터초래되었으며 21) 인류의우주활동이활발해짐에따라현재 1cm 이상의우주잔해가 300,000 개정도지구궤도에있다. 이들은크기가작음에도불구하고약 8km/s의빠른속도로운행하고있어위 21) 지구궤도에올려진스푸트니크 (84kg) 의무게는같은궤도에남게된스푸트니크로켓의상단 (6,500kg) 과페어링 (100kg) 무게의 1/103 배에해당 (Wolfgang Rathgeber, Kai-Uwe Schrogl, Ray A. Williamson(2010), The Fair and Responsible Use of Space: An International Perspective, Springer.). 82 과학기술정책
성과충돌시위성의정상작동이위험해질수있다. NASA 는우주잔해로인한국제우주정거장의손상으로적어도 80 회이상창문을교체 22) 하였으며, 우주잔해와의치명적충돌로부터우주인을보호하기위해여러번에거쳐우주정거장의회피구동을수행하였다. 둘째는우주의무기화이다. 우주의무기화는군사적활용과구분되어야하는데많은국가가군통신위성, 정보수집위성, 항법위성등을군사적목적으로활용하고있다. 반면우주의무기화는위성을폭파하기위해서나군사적목적으로우주에무기를설치하는것이다. 2007 년중국이위성공격용 (anti-satellite: ASAT) 탄도미사일로약 805~864km정도상공에떠있는자국의낡은기상위상을격추시키는데성공한것과 2008 년미국이자국의오작동된스파이위성을미사일로쏘아파괴시킨사건들은우주무기화에대한전세계의우려를증폭시켰다. 2030년에는우주잔해수가현재의 3배로증가하고군사우주기술이더욱발전될것으로예상됨에따라미래우주활동에대한위협은더욱커질것으로예측된다. 우주안보에대한위협을인식한세계각국은우주잔해감소를위한지침서 (UN Debris Mitigation Guideline) 를채택하고우주활동국의자발적인우주잔해감소를위한대책을독려하고있다. 또한유럽연합은지구궤도의안전과안보를위해행동강령 (EU Code of Conduct for Outer Space Activity) 을제안하여국제사회는이를논의하고있다. Ⅴ. 결론 21 세기우주공간으로의인류활동확장은인류의꿈인동시에인류생존을위해피할수없는숙명이다. 한정된지구자원과기후변화, 그리고소행성충돌등전지구적문제를해결하기위해인류는지구밖의천체에주거지를마련하여해답을찾을날이도래할것이다. 가깝게는인공위성을활용해재난방지, 기상, 통신, 항법, 산림, 해양, 농업, 안보및자원탐사등국민의삶을더욱윤택하고안전히하기위해전세계국가의근지구우주활동이더욱확대될것이며, 또한기존의우주산업활동뿐만아니라우주태양광, 우주관광, 우주물체제거등새로운형태의우주산업이창출될것이다. 우리나라는 1996 년우주개발중장기기본계획을최초로수립한이후체계적인우주개발에착수하였다. 당시우주개발중장기기본계획의우주개발목표는 2010 년까지국내기술에의한저궤도위성및발사체개발 과 2015 년까지우리나라우주산업세계 10위권내진입 이었다. 2012 년우리나라는다목적실용위성 3호의성공적개발을통해저궤도실용관측위성의본체뿐만아니라탑재체 22) Wolfgang Rathgeber, Kai-Uwe Schrogl, Ray A. Williamson(2010). 제 22 권제 4 호 83
정책초점 도국내기술에의해개발할수있음을입증하여 1996 년기본계획에서설정한위성분야목표를달성하였다. Futron 사의 2012 년우주경쟁력평가에서우리나라는미국, 유럽, 러시아, 중국, 일본, 인도, 캐나다에이어정부, 인적자원및산업을고려한종합경쟁력 8위로평가됨에따라 2015년까지우리나라우주산업세계 10위권내진입도어느정도달성했다고평가할수있겠다. 다만 2010 년까지국내기술에의한발사체개발 목표는현재달성되지못했지만, 1996 년이후중장기기본계획이여러번수정됨에따라발사체분야목표도수정되어 1996 년당초목표달성여부는논외가될수있겠다. 그러나 1996 년목표한국내기술에의한발사체개발의방향성은현재한국형발사체개발에그대로살아있다. 1996 년이후 20 년이다되가는 2013 년, 우리나라는 21 세기우주시대에우주개발이줄수있는가늠할수없이어마어마한미래경제적, 사회적, 기술적가치를놓치지않기위해향후 20~30 년의우주개발방향성및목표를고민해야할때다. 1996년수립한우주개발중장기기본계획의우주개발방향성을잡고꾸준히추진한결과목표에가까운성과를얻었듯이미래우주개발비전을제시하여일관된우주개발방향을이끌어야한다. 개발기간이 5~10 년이걸리는우주개발사업의장기적특성을감안할때, 현재 5년단위의우주개발진흥기본계획외에장기비전과중장기계획제시가필요한시점이다. 또한예산을안정적으로지원할수있는강력한예산정책이필요하다. 우주사업의성공 실패, 정치적환경변화와무관하게우주개발을위해계획된예산이안정적으로지원될수있는장치가필요하다. 수많은실패에도불구하고현명한국가지도자의리더십으로예산뿐만아니라, 국가총역량을집중한나라만이우주발사체를보유하고있듯이우리나라가향후 10년후한국형발사체로우리나라의다목적실용위성을발사할수있기위해서는무엇보다도안정적인예산집중이필요하다. 우주발사체를이미보유한선진국들도국가우주개발미래비전의실현을위해, 그리고인류의우주탐사비전을위해우주수송시스템개발을주요우주정책으로삼고있다. 향후우리나라의증가하는위성발사수요를충족시키고더나아가인류의우주탐사활동에합류하기위해서발사체는필수적으로보유해야할국가인프라이다. 우주발사체는자주적우주활동의열쇠이기때문이다. 따라서발사체분야는향후 10년간우리나라가집중해서기술역량을제고해야할부분으로집중적으로예산투자가이루어져야하며, 기술적, 정책적, 사회적, 외교적역량이총결집되어야할것이다. 우주선진국을중심으로최근활발해진상업우주활동의바탕은지난 50~60 년동안꾸준히투자한우주예산에있다. 막대한예산의장기적투자는기업의우주기술을증진시켰고, 우주전문가의풀을확대시켰다. 우주개발역량이축적되어기술자립을이루고이에기반하여기업이이윤을창출하기까지는어느규모이상의우주예산투자가전제되어야한다, 우리나라우주예산은 GDP 대비 0.02% 로미국의 0.3%, 프랑스의 0.11%, 일본의 0.06% 23) 에비하여매우부족한편이다. 정부는연 23) Euroconsult(2012), Profiles of Government Space Program. 84 과학기술정책
구소에서새로운우주연구개발에매진하여첨단임무의위성을개발하고이기술을기업체에이전하도록하여야한다. 기업은경쟁력있는가격으로실용위성및활용서비스를해외수출하고이윤을창출해우주연구개발에재투자하여야한다. 이러한선순환구조를구축하기위하여서는적어도 GDP 비율로일본정도의우주개발예산투자는있어야할것이다. 참고문헌 일본문부과학성 (2012), 2040 년의과학기술, 일본문부과학성. 한국과학기술기획평가원 (2010), 과학기술미래비전. 한국항공우주연구원정책분석팀 (2012), 미국의위성산업규제를벗다, 한국항공우주연구원. Euroconsult(2011), Satellites to be Built & launched by 2020. Euroconsult(2012), Profiles of Government Space Programs. Europe Council(2011), Resolution on the European Space Policy, ESA BR 269 22.05.07. European Commission(2011), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Towards a Space Strategy from the European Union that benefits its Citizens, Brussels. European Space Policy Institute(2011/2012), Yearbook on Space Policy 2011/2012, Springer. Futron Corporation(2012), 2012 State of Satellite Industry Report, Satellite Industry Association. Gerda Horneck, Angioletta Coradini & Gerhard Haerendel, et al.(2010), Towards a European vision for space exploration: Recommendations of the Sapce Advisory Group of the European Commission, Space Policy, 26. Roscosmos(2011), Vostochny: Space Haven of 21th Century. US Government(2006), New National Space Policy of the United America. US Government(2010), National Space Policy of the United America. US Government(2011), the benefits afforded to the United States by space is central to its national security, National Security Space Strategy. Wolfgang Rathgeber, Kai-Uwe Schrogl, Ray A. Williamson(2010), The Fair and Responsible Use of Space: An International Perspective, Springer. 제 22 권제 4 호 85
과학기술법령 인공위성산업관련법제의문제점과개정방향 양승우과학기술정책연구원부연구위원 swyang@stepi.re.kr Ⅰ. 들어가는말 세계각국은과학위성, 통신방송위성, 다목적위성, 유인우주왕복선및우주정거장사업등을통하여우주개발에있어서의주도권확보와자국의안전보장및자국민의편의등을도모하고있다. 초창기우주산업은고비용으로인하여일부국가에서만시행되어왔지만현재에있어서우주산업은촉망받는블루오션 (blue ocean) 으로서의인식과함께고부가가치를창출할수있다는측면에서다수의국가가치열한경쟁을펼치고있는영역이다. 우주산업시장에서가장큰비중을차지하는것이인공위성사업이다. 인공위성사업은정보의중요성확대및인공위성을통한다양한정보의취득및활용이국가적어젠다로떠오르면서미래의국가핵심산업으로부상할수있는영역이라할수있다. 우리나라의경우지난 1992년 8월 11일기아나우주센터에서우리나라최초의인공위성 우리별 1호 의발사가성공함으로써세계에서 22 번째로인공위성보유국이되었으며, 2009 년 6월에는 나로우주센터 를준공하여세계 13번째의우주센터보유국이되었다. 현재우리나라는한국최초우주발사체인나로호를 2009 년 8월 25 일과 2010 년 6월 10일각각발사하였으나위성을제궤도로올리는데실패하였고, 제3 차발사는현재 2013 년으로연기된상태로인공위성사업은아직은초기단계라고볼수있다. 특히인공위성사업에있어핵심인인공위성발사체에대한미국, 러시아, 일본등선진국들의기술이전에대한기피는결국기술적측면에있어후발국의지위에있는우리나라의입장에서는외국의기술을이전받고자하는수세적입장으로인하여발사체개발에대한새로운개발전략을수립 86 과학기술정책
하는등적극적인방향으로선회할것인가에대한방향키를재설정할시점에와있다고볼수있다. 하지만주지하다시피인공위성사업은경제적 사회적으로나나아가국가의안위를좌우할수있는중요한사업의하나로서이를육성하고발전시켜야하는당위성은어느누구도부정하기힘들지만아직도해당산업에대한국내인프라는선진국의지위에도달하고있지못하다. 따라서본글에서는우리나라의인공위성사업이대외적기술경쟁력을갖춤으로써미래산업을선도할수있도록함과동시에산업의지속적인발전을도모하기위하여인공위성관련국제조약및국내법체계를일갈하고인공위성산업발전을저해하는국내법상의문제점에대한분석을바탕으로이를개선하기위한입법정책방향을제시하는데그목적을두고자한다. Ⅱ. 인공위성관련국제조약 1. 우주조약 (Outer Space Treaty) 1963년 우주공간의평화적이용에관한특별위원회 (Committee on the peaceful Uses of Outer Space: COPUOS) 에서 외기권탐사와이용에있어서의국가활동을통제하는법원칙의선언 (Declaration of Legal Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space) 이라는결의문을채택하였고 우주조약 (Outer Space Treaty) 이 1966 년 12월 19일 UN에서채택되고 1967 년 10월 10일발효되었다. 이하에서는우주조약의주요원칙및관할에대한내용을중심으로살펴보기로한다. 가. 우주조약의일반원칙 1) 우주활동자유의원칙우주조약은달과기타천체를포함한외기권의탐색과이용은그들의경제적또는과학적발달의정도와관련없이모든국가의이익을위하여수행되어야하며모든인류의활동범위이어야하고, 종류의차별없이평등의원칙에의하여국제법에따라모든국가가자유로이탐색및이용할수있으며천체의모든영역에대한출입을개방한다고규정하여우주활동자유의원칙을천명하고있다. 1) 2) 우주공간점유금지의원칙 우주조약은달과기타천체를포함한외기권은주권의주장에의하여또는이용과점유에의하여 1) Outer Space Treaty 제 1 조참조. 제 22 권제 4 호 87
과학기술법령 또는기타모든수단에의한국가의전용의대상이되지않는다고규정함으로써우주공간점유금지 의원칙을천명하고있다. 2) 3) 우주의평화적이용원칙 우주조약은지구주변의궤도에핵무기또는기타모든종류의대량파괴무기의설치를금할것을 규정하고있다. 3) 4) 우주활동에대한국가의국제책임부담원칙 ( 제6조 ) 우주조약은달과기타천체를포함한외기권에있어서그활동을정부기관이행한경우나비정부주체가행한경우를막론하고, 국가활동에관하여그리고본조약에서규정한조항에따라서국가활동을보증함에관하여국제적책임을져야하며, 달과기타천체를포함한외기권에있어서의비정부주체의활동은본조약의관계당사국에의한인증과계속적인감독을요구한다고규정하고있다. 4) 여기에서국제기구라함은국가가회원국으로있는정부간국제기구를의미하는것으로, 정부간국제기구가아닌기구에의한우주활동의경우에는관련국의통제와허가를받아야하며이로인한손해의발생시관련국가가배상하여야한다 5) 고규정하고있다. 나. 우주물체의등록과관할권우주조약은외기권에발사된물체의등록국인본조약의당사국은동물체가외기권또는천체에있는동안동물체및물체의인원에대한관할권및통제권을보유한다고규정하고있다. 6) 여기에서등록국가는국제법상의선박의국적국가나항공기의등록국가와마찬가지의개념이라고볼수있다. 7) 2. 우주구조반환협정 (Rescue and Return Agreement) 우주구조반환협정은대기권에발사된물체또는그구성부분품이체약국의관할권하에있는영 역내또는어느국가의관할권에도속하지않는어떠한장소에귀환하였다는정보를입수하거나또 2) Outer Space Treaty 제 2 조참조. 3) Outer Space Treaty 제 4 조참조. 4) Outer Space Treaty 제 6 조참조. 5) 김한택 (2007), 항공우주법, 지인북스, p. 100. 6) Outer Space Treaty 제 8 조참조. 7) Bin Cheng(2004), Studies in International Space Law, Clerandon Press, Oxford, p. 73. 88 과학기술정책
는이러한사실을발견한체약국은발사당국및국제연합사무총장에통보하여야하며 ( 제5 조제 1항 ), 대기권에발사된물체또는그구성부분품이발견된영역상에관할권을보유하는각체약국은발사당국의요청에따라동당국으로부터의원조를받아동물체또는그구성부분품을회수하기위해시행할수있는조치를취해야하며 ( 제5 조제 2항 ), 발사당국의영역한계외에서발견된대기권에발사된물체또는동구성부분품은발사당국의요청에따라발사당국의대표에게반환되거나또는동대표의처분하에보관하여야한다 ( 제5조제3항 ) 고규정함으로써낙하우주물체에대한반환및회수에대하여규정하고있다. 3. 우주손해책임조약 (Convention on International Liability for Damage Caused by Space Object) 가. 손해의정의우주손해책임조약에서손해라함은인명의손실, 인체의상해또는기타건강의손실또는국가나개인의재산자연인이나법인의재산또는정부간국제기구의재산의손실또는손해를말한다고규정하고있다. 8) 다만, 여기에서손해는직접적인손해만을의미하고간접적인손해는이에포함되지않는다. 9) 나. 발사국의책임우주손해책임조약은자국의우주물체가지구표면또는비행중에항공기에끼친손해에대하여배상을할절대적인책임을진다고규정하고있다. 10) 이는우주활동이고도의위험을내포하는것으로우주활동을통하여이익을취하는발사국이당해활동에관한위험을전적으로부담해야한다는 위험책임주의 로부터나온것이라한다. 11) 이러한원칙에따라해당국가는불가항력적인상황으로인해발생한손해의경우에도책임을지게된다. 한편, 동조약제5조에서는 2개이상의국가가공동으로우주물체를발사할때발생한손해에대해서연대책임을지도록하고있으며, 제8조에서는손해를입은국가또는자연인법인등은발사국에대한손해배상청구에대하여규정하고있다. 그리고제12 조에서는손해배상액에대한산정기준을규정하고있다. 8) Convention on International Liability for Damage Caused by Space Object 제 1 조 (a) 참조. 9) 이종걸 (2010), 우주개발사업의지속발전을위한국내입법의개선방향에관한연구, 항공우주법학회지, 제 25 권제 1 호, p. 112. 10) Convention on International Liability for Damage Caused by Space Object 제 2 조참조. 11) 홍수길외 (2006), 신국제항공우주법, 항공대학교출판부, p. 279. 제 22 권제 4 호 89
과학기술법령 4. 우주물체의등록에관한조약 (Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space) 가. 발사국의우주물체등록 통보의무우주물체가지구궤도또는그외기권에발사되었을때발사국은적절한등록부에등재함으로써우주물체를등록하여야하며, 동등록은국제연합사무총장에게통보하여야한다. 12) 나. 등록국의우주물체등록정보제공의무우주물체등록조약은등록부상등재된각우주물체에관련한발사국및복수발사국명, 우주물체의적절한기탁자또는동등록번호, 발사일시및발사지역또는위치, 기본궤도요소 13), 우주물체의일반적기능등을신속히국제연합사무총장에게제공하도록규정하고있다. 14) Ⅲ. 인공위성산업관련국내법제 현재우리나라는인공위성산업육성과관련된법제로우주기술의연구및개발에대한 우주개발진흥법 과항공우주기술의산업화가가능한분야에대한육성및지원을위하여제정한 항공우주산업개발촉진법 을운용하고있다. 그런데이두법은실질적으로인공위성산업육성과직접적인관련을가진법제로서교육과학기술부와지식경제부가각각법령의소관부처로서운영하고있으며양법제는서로중복되는상당수의규정들을가지고있다. 1. 우주개발진흥법 2005 년제정된우주개발진흥법은항공우주산업개발촉진법이주로항공산업의지원및육성에역점을두고있음으로인하여인공위성의발사허가, 등록, 우주사고로인한제3자에대한배상책임, 우주책임보험등을규제할법제가필요함에따라제정된법률이다. 12) Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space 제 2 조참조. 13) 노들주기, 궤도경사각, 원지점, 근지점등을말한다. 14) Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space 제 4 조참조. 90 과학기술정책
가. 우주개발진흥법의목적우주개발진흥법은우주개발을체계적으로진흥하고우주물체를효율적으로이용 관리하도록함으로써우주공간의평화적이용과과학적탐사를촉진하고국가의안전보장및국민경제의건전한발전과국민생활의향상에이바지함을목적으로하고있다. 15) 나. 우주개발진흥법상인공위성의법적지위우주개발진흥법상인공위성은우주물체의하나이며, 우주개발사업의객체이다. 우주개발진흥법은 우주물체 란우주공간에서사용하는것으로목적으로설계 제작된물체 ( 우주발사체, 인공위성, 우주선및그구성품을포함 ) 를의미한다고규정하고있다 ( 법제2조제3 호 ). 동법상 우주개발 이란 ⅰ) 우주물체의설계 제작 발사 운용등에관한연구활동및기술개발활동, ⅱ) 우주공간의이용 탐사및이를촉진하기위한활동으로정의하고있으며 ( 제2조제1 호 ), 우주개발사업 이란우주개발의진흥을위한사업과이와관련되는교육 기술 정보화 산업등의발전을추진하기위한사업으로규정하고있다 ( 제2 조제2호 ). 다. 우주개발사업의추진및우주개발전문기관의지정우주개발진흥법은정부로하여금우주개발진흥기본계획을수립하고 ( 제5조 ), 기본계획의수립등우주개발에관한사항을심의하기위하여국가우주위원회를두도록 ( 제6조 ) 규정하고있다. 또한우주개발사업의추진과관련하여교육과학기술부장관은기본계획을효율적으로추진하기위하여 기초연구진흥및기술개발지원에관한법률 제14조제1항각호의기관이나단체와협약을맺어우주개발사업을실시할수있으며, 정부는이에소요되는비용의전부또는일부를출연할수있도록규정하고있다 ( 제6조의 2). 우주개발진흥법상우주개발사업의추진과관련하여정부가협약을맺어우주개발사업을실시할수있는기관이나단체는다음과같다 ( 기초연구진흥및기술개발지원에관한법률제14 조제1 항 ). - 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 또는 과학기술분야정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 에따라설립된정부출연연구기관 - 특정연구기관육성법 의적용을받는연구기관 ( 특별법에따라설립된연구기관과재단법인인연구기관으로서대통령령으로지정하는연구기관 ) - 고등교육법 에따른대학 산업대학 전문대학및기술대학 15) 우주개발진흥법제 1 조참조. 제 22 권제 4 호 91
과학기술법령 - 국공립연구기관 - 산업기술혁신촉진법 제42 조에따른전문생산기술연구소 - 연구인력ㆍ시설등대통령령으로정하는기준에해당하는기업부설연구소및기업의연구개발전담부서 - 산업기술연구조합육성법 에따른산업기술연구조합 - 나노기술개발촉진법 제7조에따른나노기술연구협의회 - 민법 또는다른법률에따라설립된과학기술분야비영리법인중연구인력 시설등대통령령으로정하는기준에해당하는비영리법인 - 의료법 에따라설립된의료법인중연구인력 시설등대통령령으로정하는기준에해당하는의료법인 - 그밖에연구인력 시설등대통령령으로정하는기준에해당하는국내외연구기관또는단체및영리를목적으로하는법인 또한법제7 조는우주개발전문기관의지정을규정하고있으며, 우주개발전문기관으로지정되기위해서는 ⅰ) 우주물체의설계 제작등을수행할수있는인력및설비를갖추고있을것, ⅱ) 우주관련연구개발또는우주개발사업을직접수행한실적및경험이있을것, ⅲ) 우주물체의발사 추적 운용에필요한인력및설비 ( 우주센터 ) 를갖추고있을것의요건을충족할것을규정하고있다 ( 시행령제8조제 1항 ). 정부는우주개발전문기관을효율적으로운영하기위하여인력공급및정부출연금지급등다양한지원시책을수립하고시행하여야하며, 교육과학기술부장관은우주센터의운영에필요한비용을지원할수있도록하고있다 ( 제7조및시행령제9조 ). 2. 항공우주산업개발촉진법가. 항공우주산업개발촉진법의목적항공우주산업개발촉진법은항공우주산업을합리적으로지원 육성하고항공우주과학기술을연구 개발함으로써국민경제의건전한발전과국민생활의향상에이바지함을목적으로하고있다. 16) 나. 항공우주산업개발촉진법상인공위성의법적지위 항공우주산업개발촉진법상인공위성은우주비행체의하나로분류되며, 항공우주산업개발촉진 16) 항공우주산업개발촉진법제 1 조참조. 92 과학기술정책
법상의객체이다. 항공우주산업개발촉진법상 우주비행체 라함은지구대기권내외를비행할수있는우주발사체 항공우주선 인공위성 유인또는무인우주선과기타대통령령으로정하는우주비행에사용할수있는기기를의미한다 ( 제2 조제3호 ). 동법상 항공우주산업 이라함은항공기 우주비행체 관련부속기기류또는관련소재류를생산하는사업과항공기 우주비행체를지식경제부령이정하는바에따라이용하는응용사업 ( 항공법 에의한항공운송사업및항공기사용사업을제외한다 ) 을의미하며 ( 제2 조제1호 ), 동법상 항공우주산업사업자 라함은항공기, 우주비행체, 관련부속기기류또는관련소재류의생산을업으로하는자를의미한다 ( 제2조제1 호의2) 고규정하고있다. 다. 항공우주산업개발기본계획의수립및항공우주산업의육성항공우주산업개발촉진법은정부에게항공우주산업개발기본계획을수립하도록하고있다 ( 제3 조 ). 항공우주산업의육성을위하여 ⅰ) 우주비행체의개발에관한사업, ⅱ) 기기류및소재류의기술개발에관한사업, ⅲ) 항공기 우주비행체 기기류및소재류의성능검사와품질검사를위한장비개발및전문인력양성에관한사업, ⅳ) 그밖에항공우주산업의발전을위하여대통령령이정하는사업에대한시책을추진하여야함을규정하고있고 ( 제4조제1항제 3호내지제6 호 ), 이러한사업을추진하기위하여다음각호의자에게사업을실시하도록할수있게하고있다 ( 법제4조제2 항 ). - 국 공립연구기관 - 특정연구기관육성법 제2조의규정에의한특정연구기관, 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 제8조의규정에의하여설립된연구기관, 과학기술분야정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 제8조의규정에의하여설립된연구기관및 국방과학연구소법 제3조의규정에의하여설립된국방과학연구소 - 고등교육법 제2 조의규정에의한대학 산업대학 전문대학또는기술대학 - 산업기술혁신촉진법 제42 조의규정에의한전문생산기술연구소 - 항공우주산업및관련기술과관련된기관 단체또는사업자로서대통령령이정하는자 ( 법제4 조제2항제 5호 ) 법제4조제2 항제 5호에서 대통령령이정하는자 란 ⅰ) 한국국방연구원법 제2 조에따른한국국방연구원, ⅱ) 산업기술연구조합육성법 제2조에따른산업기술연구조합, ⅲ) 산업발전법 제38 조에따른사업자단체, ⅳ) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조에따라등록된공장을갖추고있는사업자, ⅴ) 기초연구진흥및기술개발지원에관한법률 제14조제1 항제 2호에따 제 22 권제 4 호 93
과학기술법령 른기업부설연구소, ⅵ) 중소기업협동조합법 제2조제 1호나목에따른중소기업협동조합, ⅶ) 소기업및소상공인지원을위한특별조치법 제2 조제1 호에따른소기업, ⅷ) 벤처기업육성에관한특별조치법 제2조제1 항에따른벤처기업을의미한다 ( 시행령제7조의2). 인공위성산업육성과관련하여, 항공우주산업개발촉진법은정부는항공우주산업의육성을위한사업을실시하는자에대하여그사업에소요되는비용의전부또는일부를출연할수있도록하고있으며, 출연금의지급 사용 관리등에관하여필요한사항은대통령령으로정하도록규정하고있다 ( 제4조제3 항, 제4 항 ). 즉, 관계중앙행정기관의장은사업실시자에대하여법제4조제3 항에따라출연금을지급하는때에는분할하여지급하고다만, 사업의규모, 성격, 착수시기등을고려하여필요한경우에는일시에지급할수있도록하고있다. 출연금을지급받은사업실시자는그출연금에대하여별도의계정을설정하여관리하여야하며, 사업실시자는지급받은출연금을정해진용도로만사용하도록하고있으며, 관계중앙행정기관의장은사업실시자가정당한사유없이법에서정해진용도외의용도로출연금을사용한경우에는출연금을회수할수있도록규정하고있다 ( 시행령제7 조의3). 라. 특정사업자의지정및지원항공우주산업개발촉진법은지식경제부장관이법제3조의규정에의한기본계획에따라특별히육성할필요가있는품목등을지정할수있도록규정하고있으며 ( 제5조제1항 ), 지식경제부장관은항공우주산업사업자중전항의품목등을생산하거나생산할사업자를직권또는신청에의하여생산또는연구 개발능력등지식경제부령으로정하는요건을충족하는경우에특정사업자로지정하여이법에의한지원을우선적으로행할수있도록규정하고있다 ( 제5조제2항 ). Ⅳ. 인공위성산업육성관련법제의문제점 1. 우주개발진흥법의문제점우주개발진흥법이제정된목적은우주개발을체계적으로진흥하기위한법제이지만인공위성등우주개발사업을육성하기위한규정이다음과같이미비하다고볼수있다. 첫째, 교육과학기술부장관이우주개발사업의추진과관련협약을맺어우주개발사업을추진할수있는대상이주로정부출연연구소등의연구소중심체계로규정되어있기때문에기업의경우에는기업부설연구소및기업의연구개발전담부서의형태로서참여할수밖에없다는문제점이있다. 이 94 과학기술정책
를해결하기위해서는기업의참여를원천적으로보장하는규정을신설하여야할것으로판단된다. 아울러인공위성산업의육성에는규모의경제도중요한요건이므로이를위해기업을주관연구기관으로지정하여운영하도록하고이에대한지원체계를법제에명문으로규정할필요가있다고본다. 둘째, 우주개발진흥법상우주개발전문기관으로지정받기위한전제조건인우주개발진흥법시행령제8조제 1항제 3호의요건은산업계를전제로한요건이아니며, 따라서산업계가중심이되어인공위성산업을육성하기위해서는해당조항에대한개정이필요하다고본다. 즉, 해당우주센터를이용할수있는이용계약이체결된경우우주개발전문기관으로지정이가능하도록법제를개선할필요가있다고본다. 2. 항공우주산업개발촉진법의문제점항공우주산업개발촉진법제4조제2 항및시행령제7조의2는항공우주산업의육성을위한실시사업자를규정하고있다. 하지만실질적으로위성을제조하여관련서비스를제공할수있는정도의역량을갖춘기업의범위를실시사업자의범위에서명확히규정하고있지않고있다. 현행법상이에해당하는경우는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조에따라등록된공장을갖추고있는사업자이다. 따라서해당조항을개정하여위성을제조하고, 관련서비스를제공할수있는사업체의범위를확정하고, 사업체에대한특정사업자의지정및지원과연계시키는방안을고려하여야할것으로판단된다. 아울러 ⅰ) 현재위성을개발하여서비스하는정부출연연구소의사업부문을민간기업에매각하여사업을양도하는방안및 ⅱ) 기업에게항공우주산업개발촉진법제13조의국유시설및기기등의대여에편의를인정할수있도록관련규정을정비하여야할것이다. 항공우주산업개발촉진법제5조는지식경제부장관은기본계획에따라특별히육성할필요가있는품목등을지정할수있도록규정하고있으며, 항공우주산업사업자중전항의품목등을생산하거나생산할사업자를직권또는신청에의하여생산또는연구 개발능력등지식경제부령으로정하는요건을충족하는경우에특정사업자로지정하여이법에의한지원을우선적으로행할수있도록규정하고있다. 하지만인공위성산업을 산업 으로육성하기위해서는기본적으로특별히육성할품목등을지정하는것이아니라사업분야로특정하여특정사업자를지정하고지원하는방안을법제화하는것이필요하다고판단된다. 제 22 권제 4 호 95
과학기술법령 3. 우주개발진흥법과항공우주산업개발촉진법의관할의중첩문제우주개발진흥법은우주기술의연구 개발의지원에, 항공우주산업개발촉진법은항공우주기술의산업화가가능한분야에대한육성 지원에각각중점을두고있는바, 양법률의차이점은인정할수있다. 그러나우주개발진흥법과항공우주산업개발촉진법이각각우주분야와항공분야로그적용대상을구분할수있다고하더라도우주기술과항공기술이밀접하게관련되고, 그와같은밀접한상관성을적극반영한국가정책이수립되어야인공위성산업의육성에대한효율적이고체계적인접근이가능하다는점을고려할때, 우주개발진흥법과항공우주산업개발촉진법을하나의법제로통합하는방안을고려할필요가있다고본다. 이를위한전제조건으로양법률의내용중에서인공위성의산업화와관련하여중복이발생할소지가있는우주개발및관련산업과우주항공산업에대한소관부처의확정문제가제기될가능성이있는바, 이에대한관할을분명히정할필요가있다. 또한우주개발및관련산업의즉, 인공위성산업관련최고심의기관을누가담당하여야할것인가도정하여야할것이다. 현재는우주개발진흥법제6조에따라대통령직속으로국가우주위원회를두고있으며, 교육과학기술부장관이위원장이되고, 기획재정부차관, 외교통상부차관, 지식경제부차관등이참여하도록하고있으나 ( 우주개발진흥법제6 조제3 항 ) 산업화기능을강화하고자한다면국가우주위원회의구성원을장관급으로격상하여논의하는방안의검토가필요하다고판단된다. Ⅴ. 나가며 우주개발선진국들은이미오래전에인공위성개발에모두성공하여본격적인인공위성시대를열어가고있다. 우리나라의경우에는선진국에비하여비록늦었지만 2009 년 6월전남고흥군외나로도에우주센터를준공함으로써본격적인인공위성시대에접어들게되었다. 주지하다시피인공위성산업은단순한경제성산업이아니라국가의안위까지도좌우할수있는핵심산업이며, 이러한사업을성공하기위해서는민간기업의적극적인참여를유도하는정책이필요하다고본다. 하지만우리나라에서의인공위성과관련한법제는인공위성의개발및저변확대를담보하지못하고있는실정이다. 향후 10여년은차세대국가발전을견인할수있는인공위성산업의국제적위상이결정되는중요한시기이다. 따라서우리나라가인공위성산업의후발주자지만실패자로전락하지않고해당산업의선두주자로써선진국과대응한경쟁력을확보하고새로운도약을하기위해서라도이와관련된 96 과학기술정책
국내법제의문제점을조속히해결하여야하며이를위한법제개정이시급하다고본다. 아울러나 로호관련인공위성추진체기술이전계약에서드러난바와같이기술이전계약의체결과정에실무진 중심에서실무진및법률전문가가공동으로참여하는구조로의재편이시급하다고판단된다. 참고문헌 김한택 (2007), 항공우주법, 지인북스. 이종걸 (2010), 우주개발사업의지속발전을위한국내입법의개선방향에관한연구, 항공우주법학회지, 제25 권제1호. 홍수길외 (2006), 신국제항공우주법, 항공대학교출판부. Bin Cheng(2004), Studies in International Space Law, Clerandon Press. 제 22 권제 4 호 97
STEPI 정책동향연구노트 스마트파워기반과학기술외교 : 개념적탐색 김상배서울대학교정치외교학부교수 sangkim@snu.ac.kr Ⅰ. 글로벌환경의변화와과학기술외교 1. 글로벌환경의변화새로운과학기술외교는 21 세기에나타나고있는글로벌환경의변화를제대로이해하고이에적절히대응하는방향으로모색되어야한다. 21 세기세계정치의변화를둘러보면, 그쟁점영역이군사, 경제, 외교등의어느한두영역에만관련된것이아니라과학, 기술, 지식, 문화, 커뮤니케이션, 환경, 에너지, 자원, 여성, 인권등의여러영역에걸쳐서관련되는복합적인성격을띠고있는것을알수있다. 이렇게복합적으로나타나는세계정치의이슈들을풀어가기위해서는기존의국가행위자들뿐만아니라민간기업이나시민사회단체들과같은다양한행위자들의적극적인참여가필요하다. 이들행위자들이 21 세기세계정치의이슈들을풀어나가는방식도예전처럼단순히강제하고명령하는하드파워 (hard power) 의방식뿐만아니라보상하고설득하며협력하는소프트파워 (soft power) 의방식이복합적으로활용되어야한다. 이러한과정에서기존오프라인의현실공간뿐만아니라유무선인터넷을바탕으로한디지털정보네트워크가새로이창출한온라인공간도복합적으로활용되고있다. 1) 이처럼 21 세기세계정치에서국가이외의다양한행위자들이부상하고이에따른복합적인현상이발생한다고할지라도국가가추구하는외교의역할이여전히중요함을잊지말아야할것이다. 다시말해 21 세기세계정치가아무리복합적인성격을띠게되었다할지라도국가공동체의이익이나공공성의확보를추구하는국가행위자의외교는여전히중요한관건이아닐수없다. 비유컨대, 21 세기세계정치라는무대위에서는주연배우가누구냐, 그리고그들이어떠한연기를펼치느냐를 1) 21 세기세계정치의복합적인변화의양상에대한이론적 경험적논의로는하영선 김상배공편 (2012), 복합세계정치론 : 전략과원리, 그리고새로운질서, 한울을참조. 98 과학기술정책
묻는것은관객들의끊임없는관심거리이다. 21 세기세계정치의주연배우로서국가는사라지지않고역할과형태의변환을겪으면서도여전히중요한역할을담당하고있는것으로파악된다. 다만부국강병이라는기존의근대적목표이외에도새로운목표를추구하는것과국가가아닌비국가행위자들과보조를맞추어네트워크를형성하는것이중요해졌을뿐이다. 이러한맥락에서볼때, 스마트파워 (smart power) 기반의과학기술외교는 21 세기세계정치에서국가가벌이는새로운외교의대표적인사례이다. 2. 과학기술외교의부상과개념앞서말한바와같이 21 세기세계정치에서과학기술외교가중요해지고있다. 전통적인의미의과학기술외교는주로상대국의선진과학기술을염탐하거나습득하는것을목적으로이루어졌다. 외국과의과학기술경쟁및상대국첨단과학기술에대한정보를수집하는것은현재까지도과학기술외교의중요한부분이다. 그러나국경을넘는자본, 인력, 기술교류가빈번해지면서국가간과학기술경쟁을넘어과학기술협력의필요성이증대되어왔다. 아울러기후변화, 핵비확산, 저개발국빈곤등 21 세기세계사회당면문제에대한해결책을모색하는과정에서과학기술의역할또한강조되고있다. 최근에는과학기술이추구하는보편성과객관성이라는가치가일종의소프트파워로인식되면서자국의과학기술력을공공외교의기반으로활용하여, 상대국국민들을직접적인대상으로하는다양한프로그램들을운영하는등자국의대외적위상및이미지를제고하고자하는노력들이진행되고있다. 2) 이러한맥락에서볼때 21 세기과학기술외교는과학기술자원을둘러싼경쟁과과학기술연구를위한협력, 그리고과학기술관련프로그램의운영을통한소프트파워의제고라는양상으로나타나고있는것으로파악할수있다. 그런데좀더복합적인시각에서보면이러한세가지측면은서로구별되기보다는상호밀접히연결되어있다고할수있다. 다시말해일종의하드파워자원으로서과학기술을개발하기위한경쟁과협력의면모와이러한과정에서과학기술이구현하게될가치를인식하는소프트파워의메커니즘이서로얽혀있다. 이런점에서보면 21 세기과학기술외교는상황에따라서하드파워의수단과소프트파워의목표를적절히배합하는스마트파워외교로요약된다. 우리나라가스마트파워외교로서의과학기술외교를추진할때유념해야할점은과학기술외교를추구하는주체로서우리의위상이더이상개도국의입장이아니라는사실이다. 다시말해중견국 (middle power) 의관점에서과학기술외교에대한논의를펼쳐나가는고민이필요하다. 3) 전통적인 2) 배영자 (2011), 공공외교로서과학기술외교, 국가전략, 제 17 권제 1 호, p. 129. 3) 김상배 (2011), 네트워크로보는중견국외교전략 : 구조적공백과위치권력이론의원용, 국제정치논총, 제 51 권제 3 호, pp. 51~77. 제 22 권제 4 호 99
STEPI 정책동향연구노트 부국강병의게임이그러하였듯이, 스마트파워기반의과학기술외교도역시기존의강대국들이주도하고있는것이 21 세기세계정치의엄연한현실임을인정하지않을수없다. 실제로스마트파워외교의전략자체가전통적인권력게임에서한계를느낀선진국이주도하는 게임규칙 의변경과이를기반으로한기성권력의정교화과정을의미한다고볼수있다. 그러나스마트파워라는렌즈를통해서보면자원권력이풍부한선진국뿐만아니라자원권력면에서는빈약한국가들도일정한기회를얻을수있다는기대를갖게되는것이사실이다. 특히스마트파워에서중시하는게임의성격상기존에권력을장악하고있던측이나또는이에도전하는측모두가권력을행사할기회가열려있다. 이러한특징을염두에두고볼때, 스마트파워에대한일반적논의를중견국복합외교전략의구체적인방안에대한논의로연결하는작업을펼칠필요가있다. 4) 이글에서는 21 세기과학기술외교의개념을이해하는잣대가되는스마트파워의개념과그등장배경및정책연구에주는함의를살펴보고이를향후중견국한국이추구해야할과학기술외교의방향을가늠하는가이드라인으로삼고자한다. 주로하드파워와소프트파워, 그리고스마트파워로이어지는국제정치학계를논의를소개하고이를과학기술외교의사례에적용할수있게끔다듬는작업을펼칠것이다. 또한이를바탕으로과학기술외교를이해하고추진하는새로운개념적틀을얻고자한다. 5) Ⅱ. 스마트파워의등장배경과개념 1. 스마트파워의등장배경스마트파워의개념은하드파워와대비되는의미에서출현한소프트파워의개념에대한논의를배경으로한다. 나이의소프트파워에대한논의는 1980년대후반을국제정치적배경으로하여처음으로등장하였다. 나이는 1991년에출간한 Bound to Lead: The Changing Nature of American Power 라는책에서당시국제정치학계의화두였던미국의패권쇠퇴론에대한반론을피력하였다. 6) 나이에따르면, 미국의패권이군사력이나경제력을지표로해서는상대적으로쇠퇴하고있는것이사실이지만, 소프트파워라는개념의잣대로보면여전히미국이세계를주도해갈역량을갖추고있다는것이었다. 그러고나서 13년이지난 2004년에이르러나이는그동안의소프트파워에대한논의를발전시켜서 Soft Power: The Means to Success in World Politics 라는단 4) 김상배 (2011), 한국의네트워크외교전략 : 행위자 - 네트워크이론의원용, 국가전략, 제 17 권제 3 호, pp. 5~40. 5) 이장에서원용하고있는스마트파워의개념에대한중견국으로서한국의시각에서행한비판적논의로는김상배 (2009), 스마트파워의개념적이해와비판적검토 : 중견국네트워크권력론의시각, 국제정치논총, 제 49 권제 4 호, pp. 7~33 을참조. 6) Joseph S. Nye(1991), Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, Basic Books. 100 과학기술정책
행본을내게된다. 7) 그런데 2004년의책이대상으로삼고있는 2000년대초반국제정치의현실은 1980년후반의것과는정반대의상황으로연출되었다. 부시행정부의세계전략을보면, 미국이세계최강의하드파워를지닌유일강대국임은분명했지만세계전략을원활히수행할소프트파워를지니고있느냐는의심받는상황이창출되었던것이다. 예를들어, 9.11 테러이후에 테러와의전쟁 을수행하는과정에서, 특히이라크전쟁을수행하는과정에서미국이내세우는개입논리의정당성에대한비판이제기되었기때문이다. 나이가주장하는바의핵심은 21 세기를맞이하여권력의속성이크게바뀌고있음에도불구하고부시행정부의지도자들은권력현실의변화에매우둔감하다는것이다. 나이는미국이단극화된세계에서유일무이한초강대국으로군림하고있는것처럼보이지만, 전반적인상황은겉보기와는달리훨씬복잡한양상으로드러난다고주장한다. 예컨대 21 세기세계정치는수평적게임뿐만아니라수직적게임도함께펼쳐야하는 3차원의체스게임에비유된다. 맨위의체스판에서는단극적인군사력게임이벌어지고, 중간의체스판에서는다극적인경제력게임이벌어진다. 맨아래의체스판에서는테러, 국제범죄, 기후변화, 전염병확산등의초국가적이슈들이전개되는데, 여기서는단극이나다극을넘어서권력이매우광범위하게분산될뿐만아니라국가와비국가행위자들이벌이는복합적인게임의양상이나타난다는것이다. 특히국제사회의성숙과정보화에따른지식과네트워크의확산으로인해서 21 세기세계정치의체스판은 3단계에접어들었다고보고있다. 이러한맥락에서군사력이나경제력과같은하드파워에서문화 이념 외교등과같은소프트파워로권력이이동하고있다는나이의주장이근거를찾고있다. 8) 나이의개념적도식에서소프트파워란 강제나보상보다는사람의마음을사로잡아원하는것을얻어내는능력 이다. 특히국제적차원에서소프트파워는한나라의문화나민주주의 인권 개인적기회의보장등과같이그나라가추구하는정치적목표와제반정책등에서우러나오는매력과관련된다. 소프트파워란어느나라의가치체계를존중하고그나라의본을따르고자하며, 또한번영과개방성의수준을동경케함으로써그나라를뒤따르게하는권력이다. 소프트파워는국제정치무대에서의제를설정하는능력이고, 국가행위의정당성과도덕성에기반을두는권력이다. 또한소프트파워는하드파워의정당한행사나보편적인국제규범의추구등과도밀접한관련이있다. 나이는이러한소프트파워의제측면을문화, 정치적가치, 외교의세부분으로요약해서이해하고있다. 9) 외교정책의일환으로서소프트파워에접근하는나이의논의에서유의할점은그가소프트파워의자율성을강조하면서도하드파워의중요성을무시하지는않는다는사실이다. 10) 바로이대목에 7) Joseph S. Nye(2004), Soft Power: The Means to Success in World Politics, New York: Public Affairs. 8) Nye(2004), p. 4. 9) 김상배편 (2009), 소프트파워와 21 세기권력 : 네트워크권력론의모색, 한울. 10) Nye(2004), p. 147. 제 22 권제 4 호 101
STEPI 정책동향연구노트 서나이의스마트파워개념이진가를발휘한다. 나이는 2004년단행본의출간이후하드파워를바탕으로하지않은소프트파워는없다는세간의지적에적극적으로대응이라도하듯이, 스마트파워라는개념을좀더자주사용하여하드파워와소프트파워양자의관계를대체관계가아닌보완관계로서그리고있다. 나이가개념화하는스마트파워란하드파워와소프트파워를잘조합하여성공적인전략을도출하는권력이다. 일정한하드파워의자원을보유한상황에서소프트파워가성공적으로행사될경우, 이는다시하드파워를행사하는데유리한소프트파워의환경을만들어낼수있다는것이다. 결국하드파워와소프트파워는양자를절묘하게결합하고활용한다는스마트파워의메커니즘을통해서서로상호작용하면서신장된다. 이러한시각에서보면나이의스마트파워라는개념은하드파워나소프트파워의개념과는별개의범주로구분되는 제3 의권력 이라고보기는어렵다. 오히려양자를엮어내는권력, 이를테면 권력에대한권력 (power about power) 즉 메타권력 (meta-power) 의범주에속한다고볼수있다. 2. 스마트파워의개념 : 권력자원과리더십스타일 2004년단행본출간이후나이는스마트파워의개념에대해이렇다할설명을제시하지않다가, 최근들어그의저작 The Powers to Lead 를통해서스마트파워에대한논의를좀더발전시키고있다. 11) 나이가주목하고있는것은스마트파워의작동메커니즘을밝히는해법으로서 리더십 의개념이다. 나이의논의에의하면, 하드파워냐아니면소프트파워냐를다루는 권력자원에대한논의 와그러한권력자원을바탕으로구체적으로힘을행사하는 리더십에대한논의 는구분되어야한다. 리더십이발휘되기위해서는권력자원이필요하지만, 권력자원이라고모두다리더십에따라활용되는것은아니기때문이다. 나이에따르면, 성공적인리더십을달성하기위해서는하드파워와소프트파워의권력자원이상황에따라서로다르게배합되어야한다. 그런데최근나이가펼치고있는논의에서한가지유의할것은권력자원의종류를구분하는데군사력과경제력을한축으로하고문화와이념을다른축으로하는종전의구분법에서상대적으로모호한부분으로남아있던 지식변수 ( 예를들어과학기술변수 ) 를둘로나누고있다는점이다. 흥미롭게도나이는리더십을통해서스마트파워를논함에있어서하드파워와소프트파워를두가지종류의 지성 에비유하고있다. 하드파워가분석적인지성을의미하는인지지성 (cognizant intelligence) 또는 IQ(intelligence quotient) 라면, 소프트파워는자기극복과다른사람에대한배려및공감적커뮤니케이션의능력을의미하는감성지성 (emotional intelligence) 또는 EQ(emotional quotient) 라칭한다. 이렇게배합된권력자원을가지고리더십을발휘하는스타일에도차이가있다. 나이는이러한리 11) Joseph S. Nye(2008), The Powers to Lead, Oxford and New York: Oxford University Press. 102 과학기술정책
더십의스타일을크게둘로나누어이해하고있다. 그하나는추종자의행동을명령하는데초점을두는 명령적리더십 이다. 이러한리더십은이미설정된이해관계의구도속에서추종자들의이기심을조정하는 거래적기술 (transactional skills) 에주로의존한다. 다른하나는추종자의행동을설득하는데초점을두는 설득적리더십 이다. 이러한리더십은이미설정된이해관계의구도를넘어서추종자들의이기심을변화시키는 영감적기술 (inspirational skills) 에주로의존한다. 하드파워와소프트파워가서로보완적인것처럼, 이러한두가지종류의리더십은상호배타적이지않고매우밀접하게연관되어있다. 이러한구분에의해서, 다소혼란스러운논의를펼치고있는, 권력자원과리더십에대한나이의주장을간결하게정리해보면 < 표 1> 과같다. < 표 1> 권력자원과리더십스타일 하드파워자원 ( 군사력, 경제력, IQ) 소프트파워자원 ( 문화, 이념, EQ) 명령적리더십 ( 거래적기술 ) <1- 영역 > 위협, 강제 <3- 영역 > 조직관리, 제도수립 설득적리더십 ( 영감적기술 ) <2- 영역 > 보상, 유인 <4- 영역 > 친화, 설득 자료 : 김상배 (2009), 스마트파워의개념적이해와비판적검토 : 중견국네트워크권력론의시각, 국제정치논총, 제 49 권제 4 호, p. 15. <1- 영역 > 과 <4-영역 > 은나이가종전에하드파워와소프트파워라고일차원적으로구분한영역이어서이해하기가쉽다. 우선 <1- 영역 > 은하드파워자원에기댄명령적리더십과거래적기술의영역이다. 상대방이원하지않는것을강제적으로하도록만드는것으로서주로군사력을바탕으로하여위협, 공포, 강제등의형태로작동한다. 한편 <4-영역 > 은소프트파워자원에기댄설득적리더십과영감적기술의영역이다. 자신이원하는바를상대방이원하도록만드는것으로서설득과주장을통해사람들을끌어들이고친화하게만드는능력이다. 스마트파워의논의에서쟁점이되는부분은나머지두영역의권력자원과리더십에대한논의이다. <2- 영역 > 은하드파워자원에기댄설득적리더십과영감적기술의영역이다. 주로경제력을바탕으로상대방에게내가원하는것을하도록설득하고유인하는것으로서보상의메커니즘에의존한다. 보상은위협보다훨씬낫지만그것을없애겠다는암시만으로도효과적인위협이될수있다. 실제로상호의존관계에서힘의불균형은덜의존적인쪽에게권력을안겨준다. 12) 또한하드파워를기반으로한실력이라도그것이영감적스타일로동원된다면그자체가매력이되기도하다. 12) Robert O. Keohane and Joseph S. Nye(1977), Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: Little, Brown. 제 22 권제 4 호 103
STEPI 정책동향연구노트 아무리협박자라도그가비전과신념을가지고성공해서명성을얻는다면폭력적인행동에도불구하고사람들을따르게만든다. 이와관련해서나이는공포에질린인질이납치범에게순종하다가애정을느끼게된다는 스톡홀름증후군 의사례를소개하고있다. 13) 한편이영역에서작동하는유인의과정에는경제력뿐만아니라 IQ에기반을둔지적능력도중요한권력자원으로서작용한다. 14) <3-영역 > 은소프트파워자원에기댄명령적리더십과거래적기술의영역이다. 비물질적자원을동원하여상대방이원하지않는것을하게만드는것으로서나이는조직관리기술과마키아벨리적정치기술을사례로들고있다. 리더는자기에게보고되는정보를관리하고, 채용과해고를통해서인력을통제하며, 조직의각종규정과제도를창출 유지 변화시킴으로써리더십을행사한다. 일종의조직관리자인셈이다. 또한리더는조직내의추종자들이원하는목적을추구할뿐만아니라조직외부의청중들과협상하여신뢰망을구축하는정치기술을발휘해야한다. 오늘날과같은커뮤니케이션의시대에는군사적리더십조차도이러한조직관리기술과정치기술을필요로한다. 나이가 정치지성 (political intelligence) 이라고부르고있는이러한기술들은소프트파워자원이명령적이고거래적인목적을위해서도활용될수있다는사례이다. 이렇게보면소프트파워라는것은그자체가선은아니며항상하드파워보다좋은것도아니다. 나이에의하면, 마음을비트는것이팔을비트는것보다더선한것은아니다. 15) 이러한구도에서보았을때나이가말하는스마트파워란무엇인가? 스마트파워란다름아니라하드파워자원과소프트파워자원을활용하여명령적 / 거래적기술과설득적 / 영감적기술을적절하게조합하는리더십의능력이라고할수있다. 다시말해 < 표 1> 의네영역을잘섞는능력인것이다. 그렇다면여기서추가적으로제기되는질문은어떻게섞느냐의문제라고할수있다. 이러한질문에대해서나이는상황에맞게적절히대처하는리더십의지적능력, 즉 상황지성 (contextual intelligence) 이라는개념을통해서대답하고있다. 나이가말하는상황지성이란 i) 전개되는상황을이해하는능력, ii) 대세에편승하여행운을창출하는능력, iii) 전반적인맥락과추종자들의요구에따라자신의스타일을적응시키는능력등으로요약된다. 나이의설명에의하면, 상황지성을가진리더는큰파도를기다렸다가올라타는서퍼와도같다. 개인이파도를통제할수는없어도파도타기를할수는있는것처럼개인이사건이나구조를통제할수는없지만그것을예견하고기다렸다가어느정도자신의목적을위해이용할수는있다 는것이다. 16) 나이는독일의재상비스마르크의말을인용하면서, 상황지성은 역사에서신의섭리를알아채고그가지나갈때옷 13) Nye(2008), p. 39. 14) <2- 영역 > 에서작동하는권력과관련하여경제력을바탕으로한상호의존의권력적작용을논하는 스티키파워 (sticky power) 의개념은나름대로의참신성을지닌개념적시도라고볼수있다. Walter Russell Mead(March/April, 2004), America s Sticky Power, Foreign Policy, 141, pp. 46~53. 15) Nye(2008), p. 43. 16) Nye(2008), p. 9. 104 과학기술정책
자락을잡을수있는능력 이라고설명한다. 17) 이러한상황지성이발휘되기위해서는문화적맥락의차이, 권력자원의분포, 추종자들의필요와요구, 시간적시급성, 정보의흐름등을제대로파악하는능력을갖추어야한다. 이러한맥락에서보면, 스마트파워개념의핵심은주어진상황에서문제점들을파악하고추종자들의요구를반영하여목표를달성해내는 상호작용의기예 (interactive art) 또는일종의 지혜 라고할수있다. 하드파워와소프트파워를각각 IQ와 EQ에비유한것의연속선상에서유추해볼때나이가말하는스마트파워는일종의사회지성 (social intelligence) 또는 SQ에비유해볼수있을것이다. SQ로이해된상황지성의시각에서보면, 하드파워가좋은가소프트파워가좋은가, 또는거래적리더십과영감적리더십스타일중어느것이더바람직한가를묻는것은올바른질문이아니다. 오히려특정한상황에서어떠한권력자원과어떠한리더십스타일을어떠한방식으로결합하느냐가중요한문제이다. Ⅲ. 스마트파워기반과학기술외교의개념 이상의분석틀에의거해서볼때하드파워와소프트파워, 그리고스마트파워에대한논의는과학기술외교의개념을좀더체계적으로이해하는개념적자원을제공한다. 특히여태까지는뭉뚱그려서이해하던과학기술외교의하위범주들을 < 표 1> 의네영역으로나누어서살펴보면, 과학기술외교의개념뿐만아니라향후추진전략과관련해서도매우유용한가이드라인을도출할수있다. 특히영국의 Royal Society에서제시한과학기술외교의유형에대한논의와연결시켜서보면, 좀더쉽게과학기술외교의추진방향을이해하는데도움이된다. 영국의 Royal Society에의하면, 과학기술외교는첫째, 국가대외정책목표달성및국가간관계증진을위한과학기술, 즉과학기술이외교의수단이되는 외교를위한과학기술 (Science for Diplomacy), 둘째, 과학기술국제협력을촉진하기위한외교, 즉과학기술자체가목적이되고외교는과학기술을위한수단이되는 과학기술을위한외교 (Diplomacy for Science), 끝으로외교적이슈에대한과학기술자문과같이외교의영역에서과학기술적지식이활용되는 외교속의과학기술 (Science in Diplomacy) 로구분하고있다. 여기에덧붙여이글에서는과학기술과외교가겹치는, 즉과학기술자체에외교의의미가내재하는 외교로서의과학기술 (Science as Diplomacy) 의유형을새로추가하여과학기술의유형을이해하고자한다. 18) 17) Nye(2008), p. 88. 18) 이글에서시도하고있는바와같은, 조지프나이의스마트파워에대한논의를영국 Royal Society 의과학기술외교의유형구분과연결시키는발상은과학기술정책연구원장용석박사로부터도움을얻었다. 이러한연결의발상은이론적이고개념적인차원에서는다소탄 제 22 권제 4 호 105
STEPI 정책동향연구노트 첫째, < 표 1> 의 <1-영역 > 은하드파워자원에기댄명령적리더십과거래적기술의영역인데, 과학기술을수단적인의미에서하나의물질적권력자원으로이해하고이를외교와국제정치분야에서작동하는하드파워의행사에활용하는외교의맥락에서이해할수있다. 하드파워의시각에서보는과학기술외교는근대국민국가가벌이는부국강병의추구라는목적에봉사하는수단적의미로과학기술을이해한다. 이는외교력또는국제정치력증대를위한과학기술의역할과도일맥상통한다. 사실국제정치의역사를보면과학기술은상대방이원하지않는것을강제적으로하도록만드는국제정치의과정, 즉주로군사력을바탕으로하여위협, 공포, 강제등의형태로작동하는과정의핵심을차지했다. 19세기중후반서양의제국들에의해서동아시아의국가들이개항을할무렵군함과대포로표상되던과학기술과서양제국의힘을경험한바있다. 그이후동아시아인들의뇌리에는힘있는외교를위해서군함과공장을만드는과학기술의이미지가자리잡은바있다. 이러한이유로 20세기국제정치에서도무기기술의확보를위한경쟁을보조하는과학기술외교는중요한역할을담당했다. 이는현실주의국제정치이론에서유추할수있는과학기술외교의개념인데, 자국의과학기술력을끌어올리거나상대적우위를유지하는것을국익의주요목표로설정하면서, 상대국의첨단과학기술정보를공식, 비공식채널을통해파악하고, 핵심기술을빼오거나, 개발을저지하거나, 핵심기술이상대국으로유출되지않도록견제하거나, 상대국과경쟁하는것등을주요내용으로한다는점에서그러하다. 19) 그러나 20세기후반의과학기술외교는군사기술보다는첨단산업기술에대한정보의수집과활용과더밀접한관계를갖는다. 기술판매나기술도입과같은기술이전을둘러싼외교의역할이중요해졌으며이과정에서과학기술을통해서국가의이익을챙기는외교가강조되었다. 더넓은의미에서보면 <1- 영역 > 의과학기술외교는, 경쟁과갈등의개념을넘어서, 외교적목적을보조하고달성하기위해서진행되는과학기술협력을포함하며, 또는국가적복지와보건을위한과학기술개발도포함한다. 그럼에도불구하고여전히이러한개념에서과학기술은외교와국제정치를위한수단이다. 요컨대, <1- 영역 > 에서논하는과학기술외교는통칭하여완력 ( 腕力 ) 과실력 ( 實力 ) 의기반이되는과학기술력제고를위한외교라고할수있다. 이러한과학기술외교의이해는영국 Royal Society가제시한 외교를위한과학기술 (Science for Diplomacy) 의개념과통하는바가있다. 예를들어, 국방기술, 첨단산업기술등은그자체로훌륭한국가의하드파워이고, 이러한기술의보유자체는외교에있어서무언의압력혹은호감으로작용한다. 또한미국이이슬람국가와의외교관계회복을위해과학기술협력을강화하듯이, 남북한과학기술협력채널의지속및활동은경색된남북한외교관계를누그러뜨릴수있는훌륭한자원 탄하지못하게보일지라도실제현실에서과학기술외교를추진하는실무자에게가이드라인을제시하는실용적인효과가높았다는점에서유효한것으로판단된다. 19) 배영자 (2011), p. 131. 106 과학기술정책
으로서역할을할것이다. 이외에도첨단원자력발전소수출, 고등훈련기수출, 이어도해상과학기지건설등은외교적목적의달성을위한훌륭한국가권력자원으로서역할을한다. 흔히 자원외교 로불리는해외자원확보경쟁에서도과학기술협력은훌륭한유인권력자원으로활용된다. 최근, 극지, 해양및우주개발은무주공산의글로벌영토를확장하고, 이영토에서의무궁무진한자원을확보한다는의미에서이미선진각국의치열한외교적경쟁이전개되고있고, 이러한외교적경쟁에서자국의과학기술적수준은큰자산으로활용되고있다. 요컨대, 과학기술이라는물질적자원이국가적목표를달성하는데기여하는모든외교적활동이이영역에속한다고할수있다. 둘째, < 표 1> 의 <2- 영역 > 은하드파워자원에기댄설득적리더십과영감적기술의영역인데, 여기서과학기술외교는, 군사력과같은강제력보다는, 주로국가의목표가되는일종의경제력의자원으로서과학기술을보고이를활용하여상대방에게내가원하는것을하도록설득하고유인하는외교와관련된다. 가장쉽게이해할수있는사례는국제개발원조의맥락에서보는과학기술이전과관련된외교로, ODA(Official Development Aid) 차원에서선진국이개도국에과학기술을전수하는경우다. 빈곤퇴치나질병치료, 기아해소등을목적으로이루어지는과학기술원조도해당된다. 개도국을대상으로한연구개발 (R&D) 부문의기술협력협정이나과학기술멘토링등도해당된다. 여기서과학기술이라는물질적자원은유인과보상을위한설득적자원으로활용된다. 이영역의논의는자유주의국제정치이론에서말하는과학기술외교의개념과통한다. 자유주의시각에서과학기술은국제협력이나평화를촉진하는요인으로인식되며이는협력적과학기술외교를의미한다. 정부차원의과학기술협력, 해외투자, 기업간기술제휴, 고급인력해외연수등다양한형태로자유주의과학기술외교가수행된다. 또한국가나기업, 민간부문간에이루어지는과학기술협력의중요성이늘어나고있으며양자관계의차원을넘어서다자적차원에서이러한과학기술협력외교가관건이되기도한다. 예를들어, 기후변화나에너지개발등에대처하는과학기술협력의문제가사례이다. 여기서는과학기술발전과협력을위한외교에서는과학기술이목적이된다. 이러한과학기술외교의이해는영국 Royal Society가제시한 과학기술을위한외교 (Diplomacy for Science) 와통하는바가있다. 즉, 과학기술을국가의목표가되는핵심자원으로이해하고다양한외교적수단을활용하여과학기술이라는국가권력의획득, 발전, 증진을도모하는활동으로이해할수있다. 다시말해전통적으로 과학기술국제협력 으로알려진활동들이모두이영역에포함된다. 예를들어, 국제공동연구 는자국의과학기술적수준을높이고혁신역량을증진시키기위해해외의우수연구진, 시설, 지식에접근하는전형적인활동이다. 또한해외우수연구자및연구소등을유치하거나, 해외거점을마련하여해외우수연구자, 연구시설등으로의접근을통해자국의과학기술적역량을증진하려는노력도이영역에속한다. 이외에도이러한국제공동연구를만들기위해벌이는모든종류의외교적활동 ( 정상외교, 정부간과학기술협정, 과학기술공동위원회등 ) 들도자국의과학기술발전이라는목표를가지고전개된다는점에서이영역에속한다고불수 제 22 권제 4 호 107
STEPI 정책동향연구노트 있다. 또한개별연구자의과학기술컨퍼런스참석지원, 해외연수지원, 과학기술관련행사유치등의활동은자국의과학기술역량을증진하려는목적의국제협력의기반을제공한다는측면에서이영역에포함될수있다. 셋째, < 표 1> 의 <3-영역 > 은소프트파워자원에기댄명령적리더십과거래적기술의영역인데, 과학기술과관련된표준이나제도및규범등을통제함으로써상대방이원하지않는것을하게만드는외교와통한다. 과학기술을둘러싼표준이나제도및규범의중요성에대한인식은외교의장에서어젠다를설정하고주도권을장악하려는경쟁과협력을부추기고있다. 예를들어, 각종과학기술의표준을설정하는국내외질서형성에참여하는외교활동이이영역으로분류되는대표적인외교활동이다. 이밖에도지적재산권과관련된국제기구에서의활동이나국제규범의형성에참여하는것도매우중요한과학기술외교의일환으로이해되고있다. 이는넓은의미에서파악된과학기술분야의국제레짐이나글로벌거버넌스에의참여이다. 현실주의의성향을취하는일군의학자들은이영역에서이루어지는외교활동의의미를소위 구조적권력 (structural power) 이라는개념을통해서파악한다. 쉽게말해구조적권력이란행위자들의상호작용이벌어지는 게임의규칙, 즉구조를설계함으로써발휘하는영향력이다. 이러한구조적권력또는설계권력은과학기술의경쟁과협력이발생하는장에어젠다를제기하고, 제도나규범을형성하며, 나아가과학기술의세계정치가지향하는궁극적인목적과철학적담론등을부여하는권력으로나타난다. 이렇게표준과제도와규범의형성과관련된과학기술외교가중요한이유는그것들이일단짜이고나면그프로그램의매뉴얼에입각해서작동하게되고, 이에따라행위자들이경우에따라서는싫지만받아들여야만하는위력을발휘하기때문이다. 이러한과학기술외교의이해는영국 Royal Society가제시한 외교속의과학기술 (Science in Diplomacy) 과통하는바가없지않다. 다시말해과학기술은전문지식이라는소프트파워로서외교를조언하고지원함으로써외교를효과적으로수행하기위해필요로하는과학적지식으로역할을한다. 기술표준화나특허등과같이과학적이익이걸쳐있는다자기구및협력체에참여하고그논의를주도하려는노력도이러한맥락에서이해할수있다. 또한기후변화, 녹색성장등글로벌도전과제에의참여는그자체로세계적수준의복리증진에기여한다는의미와함께, 이를주도함으로써자국의글로벌리더십의확보및증진에큰기여를한다. 최근, 녹색기후기금 (Green Climate Fund: GCF) 유치, 글로벌녹색성장연구소 (Global Green Growth Institute: GGGI) 의국제기구화등의노력은그자체가과학기술의영역이면서우리의외교적역량을신장시키는성과라할수있다. 그러나이러한활동들은많은경우복합적목적을가지고있고, 양자및다자외교를병행하여야하며, 다양한수준의협력및협상이동시에진행되어야하기때문에다른영역의과학기술외교활동이복합적으로연계된스마트외교의전형으로인식할수있다. 끝으로, < 표 1> 의 <4-영역 > 은소프트파워자원에기댄설득적리더십과영감적기술의영역인 108 과학기술정책
데, 이는과학기술의성과를기반으로한설득과주장을통해상대국을끌어들이고친화하게만드는과학기술외교를의미한다. 가장대표적인사례는공공외교 (public diplomacy) 의맥락에서보는과학기술외교를들수있는데여기에는과학기술자체의성과나과학기술관련다양한프로그램을운영하여자국의대외적위상및이미지를제고하는국가브랜드외교가있다. 예를들어, 스마트폰을만드는나라, 우주선을쏘아올리는나라, 자동차와 TV를만드는나라, IT 박람회를성공적으로개최한나라등의이미지는공공외교의시각에서볼때큰의미가있다. 이밖에도세계가당면한공동과제를풀어나가기위해서과학기술을개발하고활용하는평화국가, 기여국가, 선진국가로서의이미지도과학기술외교를통해서달성할수있는공공외교의효과이다. 이밖에최근주목을받는것은트위터, 페이스북, 유튜브등과같은 SNS(social network service) 또는소셜미디어를공공외교에활용하려는시도이다. 또한최근한류 ( 韓流 ) 열풍에서보는바와같이, 첨단과학기술을활용하여제작된문화콘텐츠등이공공외교의첨병노릇을하고있다. 과학기술을활용한공공외교는과학기술을도구적차원에서활용하는논의를넘어서과학기술을생산하고전파하는국가의정치경제모델이나이러한과정에서제기되는과학기술규범이라는좀더존재론적차원에서도거론된다. 성공적인기술혁신과표준개발을이룩한정책모델이나기업모델또는인프라모델등과같이다른국가에서닮고싶은제도의모범모델을개발하는것도넒은의미에서는과학기술외교의한방편이다. 또한이러한과학기술관련정책과제도의밑바탕에깔려있는정치사회적가치 ( 자유주의, 민주주의, 또는과학기술적합리성등 ) 를전파하는것도중요한과학기술외교의부분이다. 이렇게과학기술을생산과활용하는방식이남의존경과부러움의대상이되는문제는과학기술과관련된윤리의문제에서더욱두드러지는데, 예를들어유전자복제등과관련된 BT(bio-technology) 분야의과학기술윤리등은공공외교로서의과학기술외교의새로운쟁점이되고있다. 이렇듯국민들간에공동의가치와이념을형성하고상호이해의기반을넓혀가는과정으로과학기술을활용하는외교의중요성이더욱커져가고있다. 이러한과학기술외교의이해는영국 Royal Society가제시한과학기술외교개념의연속선상에서이해한 외교로서의과학기술 (Science as Diplomacy) 로통한다. 20) 최근싸이, 케이팝 (K-Pop), 드라마와같이문화적자원은 한류 를일으켜해외대중의한국에대한이미지및호감도를크게증진시키고있고, 이는외교에있어서훌륭한소프트파워자원으로활용되고있다. 이와같이과학기술이라는소프트파워자원을 과학한류 로연결한다면해외대중의한국에대한한국의이미지및호감도를증진시킬수있고, 이는외교의중요한자원이될것이다. 과학기술 ODA 도이러한 과학한류 를촉진할수있는전형적인형태의활동이될수있을것이다. 21) 과학기술을성공적으로활용하 20) 여기서사용한 외교로서의과학기술 (Science as Diplomacy) 이라는용어는과학기술정책연구원의장용석박사로부터빌어왔다. 21) 그러나 과학기술 ODA 의목적이자원외교에치우쳐있다면이는 외교를위한과학기술 (Science for Diplomacy) 유형으로분류되어야할것이다. 제 22 권제 4 호 109
STEPI 정책동향연구노트 여세계최빈국에서단기간에선진국대열에동참한국가, 개도국의빈곤을과학기술을통해극복할수있게봉사하는국가등의이미지는외교의큰자원이되고국가의품격을높이는힘이된다. 이러한영역에서는주로개인, NGO, 대학, 기업등민간이주체가되어활발하게전개하고있기때문에비정부행위자의중요성을인식하고, 정부는이들민간활동을지원하고촉진하는기반조성의역할을수행하여야할것이다. Ⅳ. 스마트파워기반과학기술외교의의의 궁극적으로스마트파워의시각에서본과학기술외교는위의네영역으로구분해서본과학기술외교의유형들을적절히섞어서활용하는지혜를의미한다. 사실스마트파워로본과학기술외교의개념은 실체 와 내용 의측면에서파악한것이라기보다는기본적으로 방법 과 전략 에대한논의라고할수있다. 다시말해상황에따라서, 대상에따라서, 그리고자국의처지에따라서그때그때상이한형태의과학기술자원과이를적절히활용하는방식을동원하는것이스마트파워기반의과학기술외교의핵심이다. 이러한점에서볼때현단계한국이추구할스마트파워기반의과학기술외교는추진의주체인한국이이제는더이상개도국이아니라중견국이라는위상의변화를절감하는데에서부터시작되어야한다. 예를들어과거개도국시절의과학기술외교가단순히선진국의기술을이전받고이를위해서과학기술분야의국제규범을좇아가는외교에치중했다면, 오늘날중견국으로서한국의과학기술외교는좀더복합적인전략을 스마트 하게구사해야할것이다. 또한한국이추구하는과학기술외교의대상과관련해서도상대와상황에맞는외교전략의선택이필요하다. 예를들어최근한국의과학기술외교의대상이되는나라들을선진국, 신흥국, 개도국등으로구분해서보면그나라들의처지와입장에따라서한국이추구할과학기술외교의성격과구체적인내용이달라질수있다. 다시말해상대국의성격이나상대국과우리의관계를 스마트 하게고려하는과학기술외교가필요하다. 이러한스마트파워기반의과학기술외교를효과적으로추진하게위해서필요한것은소위네트워크외교 (network diplomacy) 의체계와전략이다. 우선과학기술외교를추진하는정부부처간의네트워크를정비할필요가있다. 예를들어, 최근국내적으로추진체계의정비필요성이제기되고있는분야는교육과학기술부가주도하는과학기술외교와방송통신위원회가주도하는정보통신외교, 그리고문화관광부가주도하는문화공공외교등의셋이다. 사실이세영역은서로겹치는부분이많을뿐만아니라전통적인외교전담부처인외교통상부와관계설정에있어서도부처간잡음의소지를안고있다. 이밖에도과학기술외교관련국내외적전문가들이나시민사회의활동가들을엮 110 과학기술정책
는네트워크외교의발상도과학기술분야에서필요하다. 학계뿐만아니라연구소나정부, 민간등 의전문가들을이슈별로묶어내는지식네트워크를 스마트하게 구축해야할것이다. 참고문헌 김상배 (2009), 스마트파워의개념적이해와비판적검토 : 중견국네트워크권력론의시각, 국제정치논총, 제49 권제4 호, pp. 7~33. 김상배 (2011), 네트워크로보는중견국외교전략 : 구조적공백과위치권력이론의원용, 국제정치논총, 제51 권제3 호, pp. 51~77. 김상배 (2011), 한국의네트워크외교전략 : 행위자- 네트워크이론의원용, 국가전략, 제17 권제3 호, pp. 5~40. 김상배편 (2009), 소프트파워와 21 세기권력 : 네트워크권력론의모색, 한울. 배영자 (2011), 공공외교로서과학기술외교, 국가전략, 제17 권제1 호, p. 129. 하영선 김상배공편 (2012), 복합세계정치론: 전략과원리, 그리고새로운질서, 한울. Joseph S. Nye(1991), Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, Basic Books. Joseph S. Nye(2004), Soft Power: The Means to Success in World Politics, New York: Public Affairs. Joseph S. Nye(2008), The Powers to Lead, Oxford and New York: Oxford University Press. Robert O. Keohane and Joseph S. Nye(1977), Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: Little, Brown. Walter Russell Mead(2004. 3/4), America s Sticky Power, Foreign Policy, 141, pp. 46~53. 제 22 권제 4 호 111
STEPI 정책동향연구노트 지식재산접근제고를위한제도의진화 : Soft IP 와 Innovation Box 손수정과학기술정책연구원연구위원 sjsohn@stepi.re.kr Ⅰ. 지식재산으로의접근 1. 접근의시대 12세기들어시장이라는단어가영어에처음으로등장하였다. 시장은판매자와구매자가상품이나가축을교환할수있도록마련된물리적공간을가리키는말이었다. 18세기말이되면서시장이라는용어는공간적지시대상으로부터완전히분리되어서물건을사고파는추상적과정을묘사하는데쓰이기시작한다 ( 제레미리프킨, 2000). 이러한시장이라는공간적, 추상적개념은가상적공간으로확대되어이제는네트워크라는보다광범위한의미속에서시장의기능을찾고자하는시도가이루어지고있다. 네트워크시대의주요한특징은물적재산에대한재산권소유보다이용이라는관점에서의접근에대한선호가더욱높아졌다는것이다. 즉소유하지않아도언제든필요에따라이용할수있는구조에대한선호이다. 이는물적재산에대한소유권을넘어지식재산권으로도확대되었다. 지식재산자체의체화와용이한접근이지식재산에대한권리를부여한지식재산권보다더중요하며그가치역시무한할수있다는것이다. 이처럼지식재산에대한권리는소유를넘어접근으로확대되었다. 이는소유는더이상의가치가없으며접근만이주요활용모델이라는것이아니다. 소유에따른기능이나역할로는다뤄질수없는또다른영역이나타나고있으며이를위해접근이라는또다른기능이활용모델로등장한다고이해하는것이오히려적절할것이다. 2. 접근의가치 소유의가치는보다명확하게제시할수있다. 재산을소유한다는것은재산관리에들어가는비 112 과학기술정책
용을넘어이익을창출할수있는다양한모델을통해수익을만들어낼수있다. 지식재산의경우도소유에대한권리를확보하기위해서는우선적으로는주요지식재산을창출해야할것이다. 그리고창출된지식재산에대한적정평가등을통해권리를부여받게된다. 이렇게확보된지식재산권은권리가규정하는영역안으로외부에서진입하는것을제어할수있으며, 안정적으로본인의재산권을활용하여새로운지식재산권을재창출할수있다. 또한지식재산권에대한이용권을얻고자하는이용자들에게이용을위한일정수준의이용료를부과할수있다. 이러한이용료는소유권자에게는주요소득이된다. 그렇다면소유권자는언제나충분히많은소득을발생하며, 이용자는언제나비용지불에대한부담과과정에서발생하는불편함이존재하는가에대한논의가필요하다. 최근의소유권자들은재산권창출을위한비용은물론이고, 재산권침해를방어하기위한비용, 재산권을활용하고자하는적정이용자를발굴하기위한비용등다양한비용구조를갖고있다. 이용자는다양한네트워크를통해필요로하는적정지식재산에대한발굴과접근이용이하게되어있다. 이를통해언제든필요한지식재산을적시에적정가격을통해활용할수있다는것이다. 반면존재하는지식재산에대한접속의비용만을초래할뿐지식재산을창출하거나보호하기위한비용부담은없다. 이러한현상은기술의유형이빠르게변화하고시장이요구하는기술의내용이복잡화됨에따라그러한양상이더욱심화되고있다. 즉지식재산에있어서소유에따른이익과손실간의관계와접근에따른이익과손실간의관계를분석했을때시대가네트워크화될수록접근에의한가치가높아질수밖에없는구조로진화해간다고볼수있다. 지식재산의접근은소유자와이용자모두에게긍정적유인을작용하고있으며, 접근이이루어지지않아고립된영역안에머물고있는지식재산은가치창출에실패하기쉽다. 이미지난 2000 년대이후본격적으로논의가이루어졌던기술이전 사업화이슈역시이처럼창출된지식재산이활용되지않고미활용상태로지속되었을때부담해야하는비용이너무많다는점에서기인했다. 즉보다많은지식재산이시장에서이용되고, 보다많은이용자가이미창출되어있는지식재산을활용하여자체적인비즈니스모델에서수익을창출할수있어야한다는취지에서활성화를위한노력이이루어지고있는것이다. 최근들어이러한접근의용이성을위한다양한제도가설계되고있다. 접근의용이성은지식재산의소유자와이용자모두의관점에서필요하다. 제 22 권제 4 호 113
STEPI 정책동향연구노트 Ⅱ. 지식재산으로의접근제고모델 1. Soft IP 가. 개념및정의 Soft IP는모든이해당사자들에게라이선싱을신청할수있도록길을열어주는시스템 ( 법률규정등을통해 ) 으로주로특허권에적용된다. 특히의도하지않은특허권침해자 (innocent infringement) 들에게관련특허를권리화할수있도록하는시스템을지칭한다고알려져있다. 단, 여기서의도하지않은특허권침해자란다음과같다 : 해당특허가존재하는지모르고있는사람 해당특허권을알개연성이합리적평가기준으로발견되지않는사람 특허신청을할의지가있으나기존특허를이용하지않고는막대한손실이예상되는사람들 (wikipedia) 즉지식재산권에강력한 (hard) 배타성을부여하는현행제도와달리배타성이완화된약한 (soft) 지식재산권제도를의미한다고볼수있다 ( 박수영외, 2010). 나. 연혁 Soft IP란용어는 2007 년유럽특허청 (European Patent Office: EPO) 이유럽특허포럼을위해발간한시나리오에서처음소개되었다. 현행지식재산권이갖는강력한 배타성 의폐해로기술혁신의가능성이축소되고있는점을해소하기위한대체방안으로서제시되었다. 현행특허제도하에서는기술의유형을불문하고타인이특허발명을제조, 이용, 판매, 판매에제공및수입하는일체의행위에대해독점 배타적권리를모든특허권자에게동일하게부여하고있다 ( 윤선희, 2010). EPO는기술의혁신유형에있어컴퓨터하드웨어와반도체, SW 및인터넷기술등을복잡한기술로분류하고특히이들기술에있어서는상호호환성이중요하므로유연성이가미된지식재산보호규정이필요하다고지적하였다. 반면의약품및생명공학등은전통적기술로분류하였으며이들기술은성격상기존제도를적용하는것이더적절하다고보았다. 이러한분류의기준에는혁신유형 ( 단절형 / 체화형혁신 ), 혁신비용, 제품의복잡성, 특허활용의성격등이있다. 여기서제시된체화형혁신은새로운기술이기존의특허기술의토대위에개발되는누적적혁신양상을띠는것으로휴대전화, SW, 메모리장치등에서주로발견된다. 114 과학기술정책
< 표 1> 기술분야에따른혁신특성및차별적특허활용 의약분야 바이오기술 컴퓨터및반도체 소프트웨어및인터넷 혁신유형 독립 독립 & 누적 누적 누적 제품복잡성 낮음 중간 / 연구도구높음 높음 높음 상호호환성의중요성 낮음 낮음 높음 높음 특허의장애 낮음 낮음 / 연구도구제외 높음 높음 혁신비용 매우높음 매우높음 중간 낮음 제품주기 장기 단기- 장기 단기 단기 특허활용보호 ( 투자에대한수익 ) 보호 ( 투자에대한수익 + 자본유입 ) 방어 방어 대안적 IP 접근없음없음영업비밀저작권 / 오픈소스 체계실패관련낮음중간높음높음 자료 : EPO(2007), 손수정외 (2012) 재인용. 다. 사례 Soft IP 시스템을유효하게활용하기위해영국과독일에서는특허권에 LOR(Licenses of Right) 을부여하는제도를마련하고있다 (wikipedia). LOR 은특허에의한법적독점적권리행사에대한강제성을완화하여권리자격만을표기하는것으로, 영국과독일은특허권자의요구가있을시특허권에 LOR 을부여하며 LOR 을신청한사람들은그보상으로매년갱신해야하는특허갱신비를최대 50% 까지감면받는다. 즉라이선싱을원하는발명품에이미특허권자가있을때, 의도하지않은특허권침해자는특허권소유자를찾아가양자간합의 ( 계약하 ) 가이루어진다면라이선싱을진행할수있게되며, 합의가이루어지지않을경우에는특허청이나국가가나서서계약을조율할수있는유연성을갖고있다. EU는 LOR 에따라공동체특허의소유권자가적절한보상을대가로자신의발명을이전해사용할수있다는취지의서면을 EPO에제출함으로써제 3자가그특허를이용할수있도록규정하고있으며, 이경우역시대가로갱신료감액을받는다. 라. 기대효과 Soft IP 제도는기술혁신의보호와자연적기술발전이라는측면에서기존특허제도와차별되는부분이있다. 이를통해기대할수있는효과로우선홀드업문제완화가있다. 이제도는의견불일치를해소 제 22 권제 4 호 115
STEPI 정책동향연구노트 하고가처분제도의영향력을제거하며, 특허블록이발생할유인을제거해준다. 둘째, 상업화할가능성을높여주게되는데, 상품들을좀더빨리시장에출시할수있게되고잠재적특허블록에대응하기위한행정적소모가줄어들게되기때문이다. 셋째, 기술의확산에기여한다는점으로, 제한이줄어듦에따라많은다양한기술들을포괄하는혁신품의개발이용이해진다. 마지막으로는지식재산투자에대한일정수익을보장하게된다는점으로이는기술혁신을위한인센티브를유지해주는것에해당된다. 이러한장점에근거해법률적용어로살펴볼때 Soft IP는기존의특허와최근관심이확대되고있는오픈소스모델의혼합형이라할수있다 (EPO). < 표 2> Soft IP 개념으로서의 LOR 의위치 Open Source 제도 LOR(Licence of rights) Patents 제도 법률적기준 Copy Right Patents Patents 배타성 없음 없음 있음 license 조건 (terms) 저작자공시, 공개 보상 ( 갱신비할인등 ) 보상 ( 가능할시 ) 자료 : EPO(2007). 국내자료에서언급하는 Soft IP 도입의기대효과 ( 박수영외, 2010) 로는휴면특허의활용촉진, 현행실시권등록제도의보완, 소모적소송비용절감효과, 홀드업의완화등이있다. 2. Innovation Box 가. 개념및정의 Patent Box( 특허박스 ) 는세제혜택의일종으로특허품의판매로부터발생한소득에대한기업세금을일반세율보다낮춰주는제도이다. 기존에는기업체들이결과물에상관없이 R&D 분야투자에대한세금혜택을받는것이일반적이었으나최근새로운형태의지원제도 (Patent Box) 가부상하게된것으로, 이제도는성공적인기술혁신에대한보상체계라는점에서기존제도와차이를보인다. 즉특허박스제도의혜택은특허품으로부터발생되는수입분에대해서만적용되는것이다. 예를들어, 한기업의과세대상소득이 100 이고이소득중 60이특허상품의결과로얻어진경우축소된세율이적용되는부분은소득 60부분에만해당된다 (HM Treasury, 2012). 이러한특허박스의개념을일부국가에서그적용범위를넓혀혁신박스 (Innovation Box) 제도를도입하고있다. 혁신박스는세제혜택을특허품에만한정하는것이아니라디자인, 저작권, 상표권, 모델등모든지식재산권 (Intellectual Property Rights: IPR) 에서발생하는소득을포함하는 116 과학기술정책
개념이라할수있다. 즉, 특허박스를포함하는보다확대된개념이다. 중국의경우특허박스를혁신과정과같은상업적 노하우 로부터발생하는소득에까지적용시켜 낮은세율을부과하고있다. 나. 연혁특허박스가처음도입된국가는 1973년아일랜드로알려져있다. 이후최근몇년사이에벨기에, 중국, 프랑스, 룩셈부르크, 네덜란드, 스페인, 스위스 7개나라에서도입하고있는신개념으로현재유럽 7개국및중국등총 8개국에도입되어있다. 네덜란드의경우 2007 년특허박스제도를도입했으며점차다른형태의지식재산권분야로적용범위를확대하고있다. 2010 년부터특별세율을 10% 에서 5% 로낮추고특허로이어지지않는 R&D 비용에도이를적용시키고있다. 룩셈부르크는상표권및저작권, 특허등을포함한지식재산권에대해 5.7% 의세율을적용시키고있다. 영국에서도 2011 년부터도입을검토, 2013 년적용을앞두고있다. 다. 사례영국의경우, 2013 년부터특허품으로부터발생하는수입분에대해 10% 의소득세를적용할예정인데, 이는일반기업소득세율 23% 에비해상당히낮은수준이다. 도입은 2013 년 4월 1일부터 5년에걸쳐순차적으로적용할계획을갖고사업모델을설계하고있다. 특허박스를통한세제혜택범위는 2013~14 년일반기업소득세의 60%, 2014~15 년 70%, 2015~16 년 80%, 2016~17 년 90%, 그리고 2017~18 년에는 100% 까지확대적용할예정이다. 영국이이처럼적극적으로특허박스제도를도입하고자하는기본취지는영국내에서특허를개발하고활용할수있도록기업들에게경쟁력있는세금제도환경을조성하고, 특허상품을보유하고있는기업들에게인센티브를제공하여새롭고혁신적인특허상품을영국내에서개발할수있도록독려하고자하는것이다. 또한특허품의개발과제조, 연구등과관련된고부가가치직업을영국내에서창출해내도록하기위함이다. 따라서궁극적으로투자를촉진하고영국의경제성장을목표로하고있다. 특허에의해제작된제품을소유하고활용할뿐아니라다른지식재산권을이용하고있는다양한분야기업들이이제도의수혜대상이될수있다. 영국특허청 (Intellectual Property Office: IPO) 및 EPO는특허, 비밀특허, 기업들의배타적라이센스, 혹은유효한지식재산권등을보유하는것을조건으로한다. 지식재산권을소유한상태에서특허상품의개발과관련된활동도포함한다. 총기업소득에서 RIPI(Relevant IP Income) 에해당되는수입에대해서세제혜택이적용되는데, RIPI 는특허로열티와라이선싱으로부터의수입, 특허판매로부터의수입, 특허침해승소수익, 특 제 22 권제 4 호 117
STEPI 정책동향연구노트 허를가지고있는상품의판매매출로부터발생하는수익, 특허와비특허품이혼합된상품들의판매, National Royalty( 서비스와절차상이용된특허 ), 대여수익, 특허출원중수익분을일컫는다. 그외특허를위해일상적으로투입되는비용 (Routine expenses), 관련인건비, 공장 자재비, 컨설팅, 교통, 공공요금등의비용도세제혜택에포함시키고있다. 라. 기대효과적용국과비적용국을비교한 Griffith, Miller, O Conell 의분석에따르면특허박스의적용은기업에특허를도입하는비율을높여주는것으로확인되었다 (ITIF, 2010). 즉적극적인혁신활동을통한성과확보노력과성과보호노력이제고된다는것이다. 또한혁신기반일자리창출과 R&D 의상업화비율을높여줄것으로기대하고있다. 영국정부가특허박스제도를시행할것이라고발표한직후 GlaxoSmithKline(GSK, 글로벌의료기업 ) 사는영국에서 1000개의신규고용을늘리고 7.75억달러규모의추가적투자를단행할것이라고밝힌것에서도기업들의적극적반응을감지할수있다 (Earnest & Young, 2010). 이러한점은글로벌기업들이 R&D 센터를위한국가선택에있어서도특허박스세제제도가영향을미칠수있음을시사하고있다. 일반적으로특허박스정책을도입하는국가들은정부차원의다른혁신정책을부가적으로도입하고있다. 특히특허박스정책을도입한국가들은 R&D 정책과달리혁신성과의사업화에방점을찍고있으며성장을위한주요한정책, 경쟁력과일자리창출과연계된다는점에서단순한 R&D 정책의효과와차별화하고있다. 즉혁신박스 (Innovation Box) 는기술혁신 (innovation) 에있어단순히재정적위험을줄이는것과연계되는것이아니라기업에사회적이윤을통해보상함으로써기술혁신에관계된기업들을늘리는데더적합한정책으로볼수있다. 따라서혁신의성과를소비자와기업들로환원해주는파급효과를극대화할수있을것으로기대하고있다. Ⅲ. 지식재산접근제고를위한제도의유연화 한국은 1980 년대이후본격적으로연구개발사업을확대해왔으며, 이에따른지식재산의양적성장역시괄목할만한수준에이른다. 이러한성과에의해한국은미국, 유럽, 일본, 중국과함께 IP5 에속해서특허청들간의협력을통해선진지식재산제도를추진하는국가로자리하고있다. 2000 년대이전의글로벌지식재산전략은혁신유인에있어서의지식재산전략이라는관점에서 118 과학기술정책
미국을중심으로한친특허정책 (Pro-patent) 이일반적인기류를형성하고있었다. 이는특허등의지식재산권에대한강한보호를통해혁신유인을제고하고불법적침해에대해엄격한처벌을적용하는것이었으며, 이에따라전세계적으로유사한지식재산관련환경이정비되어왔다. 물론이시기에도지식재산의권리강화가혁신을견인하는가혹은제어하는가에대한논쟁은끊임없이반복적으로대립되어왔다. 2000 년대중반이후 Patent Troll 로명시되는 NPEs(Non-Practicing Equities) 의등장과이로인한기업들의혁신활동위축은소모적인대립이갖는한계를드러내기시작했다. 이를계기로 친특허 관점이아닌 친혁신 (Pro-Innovation) 이라는관점에서글로벌협력및지식재산활용에대한필요성을주장하는목소리가더욱확대되었다. 즉, 혁신에있어서지식재산자체기능의문제가아니라혁신친화적환경조성을위해서지식재산전략이어떻게조화를이룰것인가에관심이높아지고있다. 이러한변화를 Hard IP와 Soft IP의조화로명시하고자한다. 이의기본은혁신을활성화하기위해서는산업및기술의특성에따라지식재산전략의유연화가필요하다는인식을기반으로한다. 이를위해기존의친특허전략과반특허전략으로대립되었던것을 Hard IP 전략과 Soft IP 전략으로이원화하고이들의조화로운병행을유도하고자한다. Hard IP 전략은기존의 친특허 관점의지식재산활용에서나타난바와같이, 혁신활동의유인은보다강력한지식재산의보호를통해제고될수있다고보고적극적인권리부여와보호에중점을두고있는것이다. 또한정보의비대칭성을인정하고이들의독점적지위를강하게부여한다는측면에서기존의지식재산전략관점에서바라볼수있다. 반면, Soft IP 전략은기존 반특허 관점의논의와유럽을중심으로도입된 Soft IP 전략을수정해서적용하고자하는것이다. Soft IP의원모델에서는 IT 중심의기술분야에적용을시도하고있으나오히려이를공동대응이요구되는 BT의특정분야로확대적용하고, IT 등의혁신활동을위해요구되는지식의공동대응도오픈소스모델설계를통해추진할수있을것이다. 즉산업특성상기술주기가느리고인간중심적인사회적관점의이슈가많은분야의혁신제고를위해정보의대칭성을강조하고공개된지식풀을활용하여인류가직면한삶의질관련사회적문제해결을위해보다개방되고유연한지식재산활용이필요하다. 정보의비대칭성을인정하여지식재산의권리를강조하기보다는지식재산을공유할수있는지식자원으로보고, 활용및확산에중점을두고자한다. 특히글로벌공동대응이요구되는질병치료, 식량자원, 기후변화및에너지위기대응등과관련된기술분야에있어서지식재산을둘러싼이슈는대립의시각이아닌조화의시각이라는점에주목하고자한다. 혁신을통한지속가능한성장과복지증진이라는두개의목적을달성하기위해앞으로도지식재산기능이더욱강조될것이며, 그기능은기존의소유에따른기능보다는접근에의한기능이중심이될것이다. 이러한관점에서 Hard IP와 Soft IP 등으로이원화된환경에따른인프라정비및 제 22 권제 4 호 119
STEPI 정책동향연구노트 적정모델개발 ( 예를들어, 한국형 Prize 모델 ) 등이필요한시점이라할수있다. 이를위해앞서제기한 Soft IP 모델을보다사회적관점의전략으로확대하는방안을모색하고, 혁신박스 (Innovation Box) 도입을통해특허권활용뿐아니라산업정책으로의접근유인이확대되고있는저작권의활용활성화도기대할수있을것으로본다. [ 그림 1] 조화의시기에있어서지식재산전략의이원화 참고문헌 박수영외 (2010), Soft IP 도입논의와우리특허법에대한시사점, 제 6회전국대학 ( 원 ) 생 IP 우수논문공모수상논문집, 특허청, pp. 39~66. 손수정외 (2012), 지식재산인프라경쟁력제고방안 (1), 과학기술정책연구원. 윤선희 (2010), 특허법, 법문사. 제레미리프킨 (2000), 소유의종말, 민음사. Earnest & Young T Magazine(2010), Rewarding innovation, No. 01, pp. 20~21. EPO(2007), Scenarios for the future. HM Treasury(2012), The Patent Box. ITIF(2010), 10 Frequently asked questions about patent boxes, October Issue 01, pp. 15~16. Wikipedia(http://en.wikipedia.org/wiki/Soft_IP) 120 과학기술정책
정책동향 제 4 세대 R&D 패러다임에대응하기위한출연 ( 연 ) 의역할및거버넌스개편방향 고영주한국화학연구원미래전략본부장 yjko@krict.re.kr Ⅰ. 서론 과학기술계정부출연연구기관 ( 이하출연 ( 연 )) 은 과학기술분야정부출연연구기관의설립 운영및육성에관한법률 에근거, 정부가출연하고과학기술분야연구를주된목적으로하는기관이다. 2012 년 10월현재교육과학기술부산하기초기술연구회소속 13개기관 5,182 명, 지식경제부산하산업기술연구회소속 14개기관 6,043 명등총 11,225 명 1) 이며예산은 4조 1,569 억원에이른다. 현정부출범직후출연 ( 연 ) 은교육과학기술부와지식경제부로관리체계가이원화되었고, 기획재정부의출연 ( 연 ) 예산조정및평가권한이강화되었다. 2011 년 3월에는국가과학기술위원회가상설행정기구로확대되면서출연 ( 연 ) 의예산조정, 평가권한이기획재정부에서국과위로이관되고국과위의전문성이확장되면서출연 ( 연 ) 은국과위, 교과부, 지경부 3각관리체계로전환되었다. 이는출연 ( 연 ) 의역할과기능, 전략, 거버넌스, 예산제도및운영시스템에대한논쟁을또다른방향에서확산시키는결과를초래했다. 2013 년 2월새로운정부가출범하면출연 ( 연 ) 관련된과학기술행정관리체계와조직개편, 예산제도개선및운영효율화, 성과평가시스템개선등이당장화두로등장할것으로예상된다. 이글은출연 ( 연 ) 을둘러싼새로운정책및제도변화의방향과목표로서 지속가능한제4 세대 R&D 패러다임 을제시하고, 출연 ( 연 ) 의현황및문제점을분석한다. 이를통해새로운패러다임과정합성을갖는출연 ( 연 ) 의지향가치와목표, 목표달성을위한전략, 이를위한거버넌스, 예산및운영체계의발전방향과방안에대해제안하고자한다. 1) 정규직정원인력이며계약직, 박사후연수인력, 석 박사학위과정연구생등다양한고용및활용인력이있다. 제 22 권제 4 호 121
STEPI 정책동향연구노트 Ⅱ. 지속가능한제 4 세대 R&D 패러다임전환 1990 년대이후우리나라는기술, 시장, 사회환경이빠르게변화하여왔다. 국내외적으로기술경쟁이치열해지면서기업의기술개발과사업전략의통합, 국가과학기술개발전략과공공연구기관의 R&D 전략의통합필요성이확대된다. 이때문에사업화전략과 R&D 전략의통합, 국가과학기술발전로드맵, R&D 포트폴리오, 다양한수준에서의시스템적접근, 외부와의협력전략이확대되고목표지향적 R&D, 과제의대형화및연구성과의품질관리가강조되는 3세대 R&D 체계로진화하는과정을밟고있다. 2000 년대이후세계는무형의지식및지식자산에기반을둔혁신이새로운기업을창출하고경쟁력을강화하며사회적이슈를해결하는데중요한가치로부상하면서단순한정보와아이디어에분석과의미를더해활용가능한가치있는지식을창출하는것이중요해지고있다. 이는기존의공급자적관점의 R&D 전략을넘어서서네트워크, 학습, 융합, 글로벌화, 경쟁을넘어선협력, 새로운플랫폼및시스템전략을필요로하게되었다. 이때 R&D 는기업및정부고객을넘어제품및서비스의사용자, 이해관계자그룹, 심지어경쟁그룹과의다양한네트워크와협력을통해잠재적인수요까지대응할수있는혁신시스템과플랫폼을구축하는데결정적역할을한다. 더나아가비용으로이해되던 R&D 자체가수익을창출하는비즈니스가되기도한다. 이러한변화는기존의제3세대 R&D 를뛰어넘는개방형 4세대 R&D 체계로의변화발전을추동하고있다 (Miller & Morris, 1999; 정형지외, 2007; Amidon, 1996; Nobelius, 2003; Deal, 2005). 제4세대 R&D 패러다임은제3 세대 R&D 패러다임이갖는전략성에개방성과혁신성을보다강화하는것이다. 제3세대 R&D 는추격형, 기술공급적관점에서전략성을강화하는것이었으나이는선도적전략가 (first-mover) 로서의혁신을필요로하거나사회문제를해결하기위한공공적역할로서 R&D 를강화해야하는시점에서는맞지않게되었다. 더나아가시장및미래수요와환경및경제사회변화를통합적으로분석하고수요에맞추는, 더나아가미래의잠재수요까지예측하는것이중요한과제로부각되어왔다. 4세대 R&D 패러다임은이러한수요의관점을비롯해다양한지식의융합및이해관계자, 수요자와의개방형협력을통해세상에없던혁신을이루어낼수있다는가치를강조하고있다. 제4세대 R&D 패러다임을더넓게바라보면잠재적수요를발굴하기위한경제사회적소통의강화, 융합을위한실질적인산학연협력확산, 과학기술분야와인문사회분야의융합형교류, 아이디어창출을위한창의력과함께창의력이혁신으로이어지게하는역동적인혁신시스템의구축을목표로한다. 더나아가경제문제해결및사회이슈해결을동시에추구하는통합적 R&D, 대형과소형의조화를통한기존의프로세스혁신, 세상에없던제품및서비스를창출하는혁신으로이끌수있는새로운개념과유형의 R&D 체계를가능하게한다. 122 과학기술정책
본글은지속가능성의관점에서제 4세대 R&D 패러다임의개념을더확대하고자한다. 경제성장에따른지구온난화와환경문제, 그리고물, 식량, 에너지등인류가당면한글로벌이슈들의과학기술적해결이중요하게대두되고있다. 이를위해서는녹색성장의친환경담론에서한걸음더나아가지구복원및재생가능신기술, 글로벌이슈를해결할수있는융 복합시스템기술혁신이필요하다. 이를통해새로운방식의일자리를만들고기업의이윤을창출하는동시에사회적문제를해결할수있는패러다임전환이필요한것이다. 이를위해서는지구 -이윤 -사회가공존할수있도록이슈를통합적으로접근하고과학기술적동시해결책을모색할필요가있으며, 보다혁신적인목표와전략, 광범위한수평적네트워크형거버넌스및예산투입방식의혁신이요구된다. 지속가능한제4세대 R&D 패러다임 은시장의명시적수요뿐만아니라사회및지구의미래잠재수요까지찾아낼수있도록기획, 수행, 성과창출, 성과활용등 R&D 전체단계에걸쳐개방성을획기적으로강화하며시장 -사회- 기술- 환경의통합적접근을통해불연속적인혁신이지속적으로일어나게하는개념인것이다. Ⅲ. 현행출연 ( 연 ) 의목표, 전략, 거버넌스, 운영체계분석 1. 목표출연 ( 연 ) 은그본연의목적이대학및기업과의차별성을지니고있으며, 개별출연 ( 연 ) 차원에서의목적은기관의비전과임무, 기능등으로나타난다. 정부차원의공식문건이나정부출연연구기관설립운영및육성에관한법률등에도출연 ( 연 ) 의임무와역할을적시해놓은것은거의없다. 물론개별출연 ( 연 ) 별로설립근거법이있는경우해당기관의임무가명시되어있긴하지만예외적이다. 현정부의과학기술기본계획인 577 전략 (577 initiative) 에는출연 ( 연 ) 의정체성과관련된직접적인역할언급은빠져있다. 577 전략에적시된 7대 R&D 투자분야에서유추할때출연 ( 연 ) 의역할은주력기간산업에필요한핵심기술개발, 신산업창출을위한성장동력기술개발, 우주, 국방, 원자력등국가주도기술개발, 신종질병및소재부품적자등국가및산업현안해결기술, 파급효과가큰기반및융 복합기술개발등에기여하는것으로되어있다. 14개산업기술관련출연 ( 연 ) 이속해있는산업기술연구회의비전은세계최강산업기술연구집단육성을통한경제부국견인의중심축으로되어있다. 구체적인목표는기술분야별핵심경쟁력확보및연구성과의경제가치극대화로제시되고있다. 이로부터산업기술연구회산하출연 ( 연 ) 의목표는기술개발을통해분야별로핵심경쟁력을만들고산업기술연구경쟁력을확보하는데있다고유추할 제 22 권제 4 호 123
STEPI 정책동향연구노트 수있다. 기초기술연구회의비전과목표는국가과학기술경쟁력일류화와국제적원천기술확보, 경제활성화를위한창조적국가성장동력창출, 국가 R&D 역량극대화및국민의삶의질향상을위한기술혁신, 국가사회적현안문제의과학기술적해결등이다. 이로부터기초기술연구회산하출연 ( 연 ) 의정체성은과학기술연구를통한원천기술확보및성장동력창출, 삶의질향상과사회문제의과학기술적해결제시등산업적목표와공공적목표를동시에추구하는데있다는것을알수있다. 특히출연 ( 연 ) 에는기업이투자하지않는거대과학분야나산업적활용가능성을염두에두거나신산업창출과연계되어있는공공적연구분야가많다. 출연 ( 연 ) 의임무와역할, 정체성이불분명한가운데확대되는정부의 R&D 투자는불가피하게대학, 기업과출연 ( 연 ) 의역할중복과경쟁을야기하고있다. 2. 전략출연 ( 연 ) 의정체성과목표는그자체를명확히하는것과함께, 실제가동되도록체계적인목표달성전략의수립이중요하다. 가장핵심적으로는어떤분야의어떤가치있는기술을어떻게중점적으로개발할것인가하는체계적인연구전략이있어야한다. 그것은기술공급적관점을넘어경제사회적현안수요뿐만아니라미래예상되는잠재적수요까지예측함으로써중점기술개발분야와내용을정해야한다. 출연 ( 연 ) 전체적으로그리고개별출연 ( 연 ) 별로복수의중점분야포트폴리오를구축하고성과창출과활용전략을함께추진해야한다. 그러나현행출연 ( 연 ) 의전략은변화하는혁신환경과의정합성측면에서문제가발생하고있다. 여전히산업경쟁력, 제품경쟁력확보관련기술개발전략에과도하게집중되어있고선형이론과기술추동 (technology-push) 전략, 선진국추격전략, 기초보다응용및개발위주전략에치우쳐져있다. 또한대학및기업과의경쟁전략, 기술및산업융합과개방형혁신이미흡한폐쇄형전략, 대기업경쟁력중심지원전략등에치중하고있는것이현실이다. 이는출연 ( 연 ) 의목표와정체성이불분명하게정립되어있는상황과맞물려전략적어려움을가중시키고있다. 3. 거버넌스출연 ( 연 ) 의거버넌스는출연 ( 연 ) 의목표와전략을이행하는데중요한수단이자시스템을구성하는핵심적개념이다. 출연 ( 연 ) 은공공연구기관으로서정부정책과직결되어있고연구결과의활용측면에서민간기업과시민사회의이해관계와맞닿아있기때문이다. 조직외부적으로는정부, 민간기업, 시민사회가출연 ( 연 ) 의종사자들과어떻게유기적인관계를맺으며목표와전략을구성하고운영방향을정해나갈것인가, 조직내부적으로는경영진과젊은연구진과종사자들이자율적으로 124 과학기술정책
민주적인거버넌스를구축할것인가가거버넌스작동에중요한관건이된다. 출연 ( 연 ) 거버넌스의핵심축인정부와의관계정립은매우중요하다. 국과위, 교과부, 지경부이외에도국민의대행자로서감사원이나국회가출연 ( 연 ) 의부정과비리, 정책과전략을제대로감사하고국민에게알려야할권리가있는것도사실이다. 때문에정부관련거버넌스는복잡해질가능성이크지만이를제대로구축하지못하면전체거버넌스의재정립은어려워진다. 물론이것은정부조직이차기정부에서어떻게개편되느냐에따라상당한영향을받을것이다. 더구나거버넌스는근본적으로출연 ( 연 ) 의정체성과역할, 전략을어떻게가져가는가에따라그영향이달라진다. 산업경쟁력강화를위한대기업의추격형기술개발역량지원에중점을둔다면, 출연 ( 연 ) 의거버넌스는민간대기업의주도성이강화될것이다. 기술혁신형글로벌중소기업육성과세계최고의탈추격원천기술개발, 환경및사회문제해결을위한기술개발과정책개발에중점을둔다면, 중소기업, 기술의최종수요자와사용자, 융합을위한다학제적전문가, 사회문제해결의이해관계자등이출연 ( 연 ) 의거버넌스에서중요한역할을맡게될것이다. 출연 ( 연 ) 의연구윤리와투명윤리경영을정부및국회감사로강화할것인가, 민간의개방형참여등을통한상시투명경영체제등다른방식을택할것인가에따라거버넌스는또다른변화를겪게될것이다. 4. 예산제도출연 ( 연 ) 의예산제도는 1996 년 PBS(Project-based Budgeting System) 도입이전과이후로크게나뉘며, 2011 년국과위개편과묶음예산 (Block funding) 의확대등을통해 post-pbs 시기를맞고있다. 1996년 PBS 도입이전연구과제와무관하게기관별직종, 직급평균호봉인건비를책정해운영비와함께출연금형태로지원받았던예산정원 (T/O) 기반예산제도는기관운영및연구의자율성, 연구의안정성, 연구의효과성및효율성논쟁을확산시켰다. 연구성과및연구전략과연계해연구효율성을높이는예산제도, 연구과제에투입된총원가가투명한예산시스템, 기관운영의자율성과연구책임자의권한이동시에확대시킬수있는예산제도등에대한필요성이커지면서이를충족시킬수있는대안으로 PBS가탄생한것이다. PBS는연구사업비의편성, 배분, 수주및관리등연구관리체계의운영시스템을프로젝트 ( 연구또는사업과제 ) 단위로운영 관리하는제도로도입되었다. 이를통해인건비와운영비, 연구과제를과제에모두반영하는총원가관리로일원화되었다. 또한연구사업비의편성, 배분, 수주, 관리권한을연구책임자에게상당부분이양함으로써연구책임자의자율성과권한을대폭확대하였다. 그리고기관고유사업의명목으로필요한예산의 25~30% 정도를출연금으로지원하였으며이또한과제형태로배분하고관리하도록함으로써출연 ( 연 ) 전체예산에대해과제별관리가총원가형태로이루 제 22 권제 4 호 125
STEPI 정책동향연구노트 어지는전면적인 PBS가시행되게되었다. 이러한구조는과제책임자의과제수주, 이를장려하기위한평가및성과보상제도가확대되면서기관차원의포트폴리오전략, 경영전략등이작동하지않는개별과제관리중심 2세대 R&D 시스템이되었다. 이에대한문제의확산과정부 R&D 투자확대로인해기술개발로드맵, 기관의 R&D 전략등이중요시되고출연금비중이조금씩확대되고출연금성과평가가강화되면서 3세대 R&D 체제에맞는예산제도로조금씩변화하고있다. 오랫동안지속해온 PBS체제는기관의재정확대, 급여인상, 연구책임자의자율성증대, 과제기획및경쟁능력향상, 투입대비성과평가의용이성증대등의긍정적효과가있었다. 그러나출연 ( 연 ) 임무및역할의중복성논쟁, 대학및기업과의차별성약화, 출연 ( 연 ) 기관간협력약화, 비정규직증대, 양적성과창출에비해질적성과의미흡등전체적인비판도커졌으며출연 ( 연 ) 종사자와외부시각의차이를확대시키는요인이되었다. 물론현정부들어 PBS 개선이추진되었으며특히국과위출범을계기로출연금비중을묶음예산형태로지속적으로확대하여평균 70% 까지확대하는것을추진하고있고이와연관하여성과평가등많은제도의변화가예상되고있다. 이러한변화는비록기존 PBS 제도가일부살아있더라도이전 PBS 체제와는다른질적인변화를초래할것이다. 이는출연 ( 연 ) 이 4세대 R&D 체제로의전략적발전이가능하게되는 post-pbs 시대로접어들고있음을의미한다. 기관별로차이가있지만묶음예산및관련제도의변화를출연 ( 연 ) 이어떻게전략적으로활용하여 4세대 R&D 체제로변화할것인가하는답을출연 ( 연 ) 및정부, 이해관계자들이합심해서내야하는상황이되고있다. 5. 운영체계출연 ( 연 ) 은공공기관의운영법률과국가연구개발사업의성과평가및성과관리에관한법률에근거하여기관차원의 3년단위주요사업연구성과평가와종합성과평가, 1년단위의경영성과평가, 개인연구자차원의정부수탁과제단위의과제평가를받는다. 3년임기의기관장은연구성과평가와별도로취임후 3개월내에경영목표를제출하고매년경영성과평가시경영목표의달성여부를평가받는다. 기관평가결과는경상운영비, 개인성과인센티브지급수준에영향을미치고기여자에대한정부포상이있다. 1991년도입된기관평가제도는계속진화하여단순한양적실적이나행위여부에대한평가를넘어지속가능한성과가창출되는시스템이구축되어있는지에대한평가로바뀌고있다. 질적평가지표들을확대하고경영목표평가와연계시킴으로써기관차원의경영목표와이를달성하기위한중점연구전략및경영혁신전략, 이와연계한조직성과관리제도등이도입되고정착되는효과를나타내고있다. 또한질적으로우수한세계적인성과가창출되고다양한과학기술및사회적기여노력도확대됨으로써출연 ( 연 ) 의탁월성과공공성이확대되는데도일정부분기여를하고있다. 126 과학기술정책
그러나여전히평가지표는너무많고성과가실적이거의다이루어진연말에가서야확정되고있다. 따라서평가지표에근거한목표달성시스템이아닌확정된평가지표를보고실적을맞춰보고서를작성하는시스템인것이다. 모든출연 ( 연 ) 이다양한혁신노력을시도하면서평가의변별력이감소함에따라일부지표의근소한점수차이로평가결과가달라지고있다. 때문에본질적인연구성과창출과이를위한경영혁신전략에대한혁신노력과함께부족한인력으로지엽적인지표들을관리하는데도많은에너지를투입해야하는어려움도커지고있다. 한편출연 ( 연 ) 연구성과수월성의핵심은우수인력이다. 우수인력을확보하고성과에집중할수있는운영체계를구축해야한다. 출연 ( 연 ) 은과거 10년동안정부 R&D 투자확대에따라연구비는 2 배이상으로늘었으나정규직인력은인건비실링제를통해통제하면서거의변화가없는상황이다. 민간기업의자체연구개발역량이증가하면서민간수탁은줄었으나정부의연구개발비가확충되면서낮은출연금비중의 PBS 경쟁체제하에서도출연 ( 연 ) 의연구비는지속적으로늘어났다. 때문에 1 인당연구과제수가늘어나게되고부족한인력은비정규직 ( 계약직, 박사후연수연구원, 석박사과정연구생등 ) 으로확충하면서인력구조의왜곡, 연구역량의한계, 소규모과제수의과도한증가, 과제수주중심의 R&D 체계가오랫동안고착화되었다. 그리고전략적인력관리, 개방형인력교류, 성과중심인력투입등에어려움이발생하고있고정책기획및기술이전, 지원행정부서인력의전문성확보등도핵심과제로대두되고있다. 출연 ( 연 ) 및대학과의인력교류를통한융합연구, 공동연구, 시장및사회가요구하는전략적대응연구의어려움도여기서발생하고있다. PBS 제도및 T/O에근거한인건비실링제는 4세대 R&D 패러다임과정합성이떨어지는제도가된것이다. Ⅳ. 제 4 세대 R&D 체제전환을위한출연 ( 연 ) 개선방안 1. 목표와정체성 : 탁월성, 공공성, 연계성출연 ( 연 ) 의존재가치는일차적으로시장과기업이채우지못하는것, 사회가요구하는것혹은요구할것으로예상되는것, 정부가대국민서비스를위해필요로하는지식과정책등을연구를통해지원하는것이다. 이를위해서는대학및기업과차별화된연구성과의세계적인탁월성, 환경과사회문제해결의공공성, 대학과기업을연계혹은허브역할을하는연계성확립을그정체성과목표의공유가치로확대해야한다. 이를위해서는실패위험이커대학이못하거나기업이기피하는신생원천기술, 자연을복원하면서신산업일자리창출이가능한융 복합미래기술, 에너지및자원문제해결을위한신기술개발이출연 ( 연 ) 의중요한임무가되어야한다. 더나아가삶의질향상및공공의안전을위한공공기술, 사회적문제해결을위한사회적기술, 지구- 이윤 -인간의공존가치를존중하는차세대글로벌 R&D 전문인력양성, 중소기업및사회적기업의기술혁신을위 제 22 권제 4 호 127
STEPI 정책동향연구노트 한기술개발및관련정책개발지원등이출연 ( 연 ) 의핵심역할로강화되어야한다. 이러한내용들 을가능하면시기적으로분야별로정량화해서구체적인목표로수립하고추진해야할것이다. [ 그림 1] 출연 ( 연 ) 의미션과역할재정립 자료 : 성지은외 (2012). 내용일부수정 2. 전략 : 4세대 R&D 포트폴리오전략과조직성과위험통합관리전략전략은목표를달성하기위한핵심요소이다. 출연 ( 연 ) 의임무와정체성이전체적으로정립되면이를달성하기위한중점분야를정하고분야별포트폴리오를재구성한다. 그리고같은중점분야내에서도향후 5년간기존의추격형기술개발비중을낮추고세계적탁월성을갖는원천기술개발비중을도전적으로대폭상향조정한다. 그리고환경복원및사회문제해결형 R&D 비중을확대하면서, 동시에이와연계한기술혁신형중소기업및사회적기업지원비중을확대한다. 물론이러한가이드라인하에개별출연 ( 연 ) 의특성을살린포트폴리오를자율적으로재구성한다. 새로구성한중점분야에인력과역량을집중하여성과창출형자원투입전략을강화하고 R&D 기획 -연구-성과창출과활용전주기에걸쳐 4세대개방형전략과통합적접근전략을확대할필요가있다. 이를위해서는기술공급형관점이아닌문제해결형관점에서 R&D 기획을개방형으로추진해야하며기관의경영진과구성원이가치를공유하고성과목표를연계추진하는조직성과관리전략, 위험관리전략을체계화할필요가있다. 특히공공기관으로서출연 ( 연 ) 의위험관리전략을크게발전시킬필요가있다. 출연 ( 연 ) 에닥칠수있는위험분야를탁월성, 공공성, 연계성의공유가치에맞게위험유형을분류하고여기에연구윤리, 안전등의분야를추가해서전략적으로성과와위험을통합관리하는조직성과위험통합관리전략을체계적으로추진한다. 이와함께글로벌이슈공동대응과개도국의사회문제해결지원을위한글로벌협력전략을연계하여활성화한다. 128 과학기술정책
3. 거버넌스 : 연구회일원화와 Triple-Helix, Mode 2 거버넌스구축출연 ( 연 ) 거버넌스의한축을이루는정부관련거버넌스는다중감독체제를최대한연구회로일원화함으로써다중감독체제에서비롯되는비효율과불필요한에너지낭비를최소화하고연구에집중할수있도록한다. 이를위해서는각부처의기능과권한, R&D 프로그램의재배치, 정부의정책조정및관리시스템, 연구회의규모와권한, R&D 관리전문기관의위상및역할조정등거버넌스전반을재점검할필요가있다. 연구회와출연 ( 연 ) 이탁월성, 공공성, 연계성과 4세대 R&D 전략을올바로수행하는지는국과위평가및예산조정시스템을활용하고연구윤리에대해서는투명하고엄격하게감시하는거버넌스를구축한다. 이와동시에중점분야포트폴리오별이해관계집단을선별하고참여공간과참여방식을다양화함으로써경제사회적현안수요와미래잠재적수요의대응력을강화하는한편출연 ( 연 ) 의정체성, 전략, 연구윤리의정합성을획득하는거버넌스로활용해야한다. 이를위해다학제적소통과융합, 중소기업및사회적기업과의협력, 지역사회공동체및기술사용자집단의참여경로를제도화할필요가있다. 대학과기업의실질적인연계창구및허브역할을강화하고출연 ( 연 ) 간자유로운교류와협력시스템을구축한다. 이러한과정을통해민간-공공협력 (Public-Private Partnership), 대학- 출연 ( 연 )( 정부 )-기업, 그리고중소기업 -출연 ( 연 )( 정부 )-시민사회의 Triple Helix 혹은 Mode 2 방식의개방형참여와협력거버넌스를구축한다. 4. 예산제도 : 개방형묶음예산중심의예산제도개선현재연구원 1인당수행과제수는대체로 4~5 개가넘고, 개인별로는과제수가과도하게많은경우도발생하고있다. 2) 이는출연금으로인건비확보가되지않아정부수탁과제를많이확보하는과정에서생기는문제이다. 2012 년현재기초기술연구회와산업기술연구회의정규직 1명당예산은시설비를포함하면 3.7 억원정도로총규모는다소작은편이나큰문제가되지는않는다. 규모를키우지않고도예산제도를바꾸면문제해결이가능할수있다. 특히출연금에는직접비가모자라고정부수탁에는직접비가남는문제를동시에개선하는작업이필요하다. 바람직한방안은출연금만으로인건비 60~70% 를해결하면서주요사업과제를 1개수행할수있도록기관별로주요사업출연금규모를정해지원하고, 나머지인건비및기관운영비는정부수탁과제를 1개정도더수행하면서충당할수있도록개선하면된다. 기타창의형과제및중소기업지원과제등은일부출연금및별도의자체재원을마련하여 0.5 개과제정도의비율로수행하면될것이다. PBS가표방하는총연 2) 통상연구원 1 인이집중적으로과제에몰두해서성과를낼수있는것은동시 2 개과제정도이며추가로미래기술분야발굴과준비를위한창의형과제성격으로 0.5 개과제등 2.5 개과제정도수행하는것이적절하다. 이경우 1 인당예산은정규직기준으로계약직인건비를포함하고기관별특성을감안해서 4~5 억원정도규모가유지되면바람직할것이다. 제 22 권제 4 호 129
STEPI 정책동향연구노트 구원가개념을유지해야한다면이런구조하에서도참여인력의참여율과인건비를표기하게하고참여율관리 ( 기관별최대 130%) 를하면현재출연 ( 연 ) 에지원하는총 R&D 예산규모를늘리거나인력을늘리지않고도이론적으로는해결이가능하게되는것이다. 한편으로묶음예산출연금비중이확대되어 70% 수준을상회하는상황이된다면출연 ( 연 ) 에지금까지와는매우다른다양한요소가영향을미치면서출연 ( 연 ) 의변화를가속화할것이다. 또한출연 ( 연 ) 의적극적인변화노력이묶음예산확대를가속화할가능성도있다. 우선묶음예산비율의증가는개별출연 ( 연 ) 에서자율로집행할수있는연구예산이증가함을의미하며이것은예산운용및임무와연계한중점연구분야투자의안정성과전략성을증대시키고과제수의감소와대형화, 유연화와융합화, 적정수준의참여율관리, 정규직중심의인건비관리등을가능하게한다. 이에따라기술개발단계및연구과제종류의포트폴리오및로드맵의재구성이가능해지고경제사회적잠재적수요까지예측하면서미래를대비하는연구전략과연구기획, 이와연계한전략적인력관리, 기관장의리더십이매우중요해질것이다. 다만출연 ( 연 ) 의범부처활용, 지속가능한 4세대 R&D 패러다임체제로의전환을성공시키기위해서는출연금비중이평균 70% 가아니고기금사용기관을제외하고기관별로묶음예산의하한비중이 70% 선이되도록하는것이필요하다. 출연 ( 연 ) 내부는묶음예산의기획-수행-평가-성과관리 -활용전단계에걸쳐공정성과투명성, 전략성, 개방성을확대함으로써탁월성, 공공성, 연계성의공유가치에맞는역할과기대에부응해야할것이다. 5. 운영체계 : 전략적기관평가제도및연구비연동인건비제도도입안정적인묶음예산의확대지원에따른반대급부로실질적인성과창출과확산에대한기대감이커지면서이와관련한평가제도및성과보상제도의지속적인개선도불가피한상황이다. 이를위해서는세계적인원천기술창출, 사회문제해결을위한성과, 중소기업및사회적기업지원실적등에대한평가를강화하여인센티브로작동하게함으로써그효과를높여나가야한다. 다만출연 ( 연 ) 의기관평가를동시획일적경영성과평가위주에서벗어나 3년의기관장임기와연동하여연구성과평가와묶은기관별절대평가로특성화할필요가있다. 향후기관장임기를 5년으로확대하는경우 5년단위의전략적성과평가체계로전환한다. 질적중심의성과평가로전환하기위해서는기관평가와정부과제평가제도의지표를재구성할필요가있다. 연구결과의질적평가와영향력평가를체계화하기위해세계적기술수준과의비교평가, 기술활용시의시장및사회적가치, 일자리창출효과, 환경개선및복원효과, 사회적문제해결에따른사회적비용절감효과등과같은평가지표를개발하여기관의특성과개발기술의특성에맞게적용한다. 또한인력관리전략을대폭강화하여중점분야에대한집중투입, 성과창출을위한연구몰입환 130 과학기술정책
경조성, 인건비실링제를폐지하고연구비증가와연동시켜나가야한다. 이를통해정규직인력을확대하고비정규직을실질적인고급전문인력활용제도로전환시켜나가야한다. 생애주기맞춤형교육을강화하고대학및기업과연계한인력양성기능을체계화하는것도중요하다. 정년과연금, 복지제도, 고령인력활용제도를개선함으로써우수인력의유치와지속적인발전이가능하도록한다. 출연 ( 연 ) 의개방형협력및허브역할, 사회적문제와기술수요조사및분석등을수행할정보및정책기획부서의역량을강화하고이를위해별도의묶음예산투입을확대한다. 아프리카의소외질병, 식수문제등선진국과의협력을통한개도국의사회적문제해결을위해국제협력전문인력양성시스템을구축한다. Ⅴ. 정책적시사점 저성장장기화, 사회적이슈와글로벌의제의확대, 환경문제심화등의변화를비추어볼때새로운정부가출범하면출연 ( 연 ) 에대한정책변화를강도높게추진할것으로예상된다. R&D 예산증가의한계속에출연 ( 연 ) 에대한투자효율성, 존재가치논쟁도커질것으로예상된다. 지속가능한 4세대 R&D 패러다임에맞춰출연 ( 연 ) 을혁신하는것은변화하는외부환경및미래수요에대한전략적대응으로써, 출연 ( 연 ) 의존재가치를입증하기위한불가피하고시의적절한선택이될것이다. 한편, 혁신은어느한측면에서의변화가아니라출연 ( 연 ) 의목표, 전략, 거버넌스, 예산제도, 운영체계를지속가능한 4세대 R&D 체제에맞추어통합적으로체계적으로전환하는커다란정책변동이되어야한다. 이는일시에누군가에의해한꺼번에가능한것이아니라오랜시간외부의환경변화와출연 ( 연 ) 의다양한이해관계자간상호작용을거치며단계적으로일어난다. 이러한커다란정책변동을바람직한방향과과정을거치며적극적으로만들어내기위해서는총체적이고전략적인접근이요구된다. 이과정에서다양한이해관계자들을조율하고시행착오를줄이면서혁신적전환을가능하게하는것은무엇보다정부와출연 ( 연 ) 종사자들의사회적책임을담은지혜로운리더십일것이다. 제 22 권제 4 호 131
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연구노트 주요국의구제역방역체계비교분석과정책적시사점 1) 성지은과학기술정책연구원부연구위원 jeseong@stepi.re.kr I. 서론 최근몇년동안 SARS, 조류인플루엔자 (AI), 소해면상뇌증 (BSE), 돼지인플루엔자 (SI) 등인간을위협할가능성이높은새로운변종전염병출현으로국민의관심과불안이커지고있다. 세계보건기구 (WHO) 의보고서에따르면, 1970 년이래에이즈나에볼라, SARS 등 39 개에달하는신종전염병이등장했다. 세계적으로인구이동이잦아지고, 기후온난화현상등환경문제가심각해지면서동물과인간사이는물론인간대인간전염이가능한새로운변종의바이러스가끊임없이출현하고있는것이다. 이뿐만아니라그동안감소추세에있었던말라리아, 결핵과같은전염병이다시증가하거나세균이항생제에내성을나타내기도한다. 신종전염병의위험에노출될가능성은더욱커지고있으며, SI 등몇몇신종바이러스는세계적인대유행의가능성까지제기되기도했다. 우리나라도최근광우병, 조류인플루엔자, 구제역등새로운전염성질병에대한공포에시달리고있다. 2003 년, 2006 년 AI 발생과 2008 년미국산쇠고기수입재개에따른광우병논쟁에서보듯이광우병과조류인플루엔자에대한공포가사람들을사로잡고있으며, 장티푸스, 이질등의전염병도여전히발병되고있다. 2010 년에는구제역확산으로단 50 여일만에살처분가축의규모가 200 만마리이상으로급증했는데, 이는우리나라전체소, 돼지사육수 1,300 만의 6분의 1 가량에해당한다. 2011 년 1월초농림수산식품부의발표에따르면살처분보상금과예방백신접종등에정부가지출해야할비용이 2조원대를넘어섰으며, 육류도매업, 가공업, 관광산업등에서의 2차피해액까지포함하면전체피해액은수십조원에달하는것으로평가되고있다 ( 민중의소리, 2011. 1. 19). 한편, 이러한위험과공포는수많은정치적 사회적 과학적불확실성과연계되어다양한문제를유발하고있으며, 사회적 행정적 정책적차원에서이를어떻게관리해나갈것인가가중요한이슈 1) 본연구는서지영외 (2011) 전염성동물질환에대한과학기술적대응방안 의일부를정리한것이다. 원고작성에서지영박사님의도움이있었다. 134 과학기술정책
로등장하고있다. 광우병처럼전문가의예측이실패하거나체르노빌사고혹은신종플루처럼 의도하지않은, 예측하지못한 위험이더욱빈번하게발생되는상황에서이에대응한다양한관리전략과수단이도입되고있는것이다. 이는정책결정구조나행정체제등하드웨어적인측면뿐만아니라위험의수용이나평가, 실패에대한용인과지속적인학습체계구축과같은전반적인사회시스템의재설계를필요로한다 ( 성지은외, 2007; 성지은, 2008). 본연구는구제역대응과관련하여중요한시사점을제공하는주요선진국의대응체계와정책적대응노력을분석하고자한다. 구체적인비교분석국가는영국, 덴마크, 대만, 일본이다. 본연구에서살펴볼일본과영국은광우병과구제역을모두경험한국가로, 이에대한대응체계가어느나라보다앞서있다는평가를받고있다. 덴마크는우리나라보다좁은국토에서가축밀집사육을하고있으나, 1983 년이후단한건의구제역증상도발생하지않아세계각국의주목을받고있는국가이다. 반면대만은구제역이주기적으로발생하면서축산업이사실상몰락한국가로구제역대응체계의실패사례로볼수있다. 이를통해주요선진국구제역대응체계의특징과주요변화흐름을살펴보고향후정책방안을도출하기로한다. Ⅱ. 주요국의구제역방역정책및거버넌스 1. 영국의구제역방역정책및거버넌스가. 구제역방역정책영국은광우병과구제역을모두경험한국가로, 인수공통전염병을비롯하여전염성동물질병에관한대응체계가매우앞서있다는평가를받고있다. 먼저영국은광우병의진원지로, 1990 년대후반소에게만전염되는것으로알려졌던광우병이인간에게전염될수있다는사실이밝혀지면서소비자들의쇠고기에대한불안, 정부당국의광우병조치에대한불신을야기했다. 소비자안전보다축산농가보호를우선시한정책은결국더큰소비자불신을불러와축산업계에대한타격으로이어졌다. 영국은 2001 년 가축전염병 인구제역을겪었는데, 구제역으로인한정부의재정지출액이약 28 억파운드 ( 약 4조원 ) 에달했고, 농가등의민간피해도 50 억파운드 ( 약 8조원 ) 를넘는것으로추산되고있다. 구제역은축산업을붕괴시키는데그치지않고관광산업등영국경제전반에막대한피해를끼쳤다. 지역정부가관광객들의진입을차단했고, 매몰되는가축의모습이언론에보도되면서외국인관광객이크게줄어든것이다. 영국재무부는구제역으로인한관광산업타격등의부차 제 22 권제 4 호 135
연구노트 적인경제피해를국내총생산의 0.2% 인약 20억파운드 ( 약 3조원 ) 로추산했으며, 그밖에도수많은사람들이막대한정신적 육체적 사회적피해를입었다. 당시영국정부는구제역발생초기, 사태의심각성을이해하지못해늦은대응을했으며부처간협력이미흡하여사태를악화시켰다. 구제역을계기로영국은농수산식품부 (MAFF) 를환경식품농촌부 (The Department for Environment, Food and Rural Affair: DEFRA) 로개편함과아울러동물방역문제와농업의미래를조사하는위원회를설치하는등새로운방역정책을수립하였다. 이과정에여타의다른정부부처들과기관들또한참여했으며, 농민들과민간부문의용역업자들과자원봉사자들, 이익단체들이중요한역할을수행했다 ( 김정섭, 2002). 2009년영국환경식품농촌부 (DEFRA) 에서마련한외래성가축질병긴급대응계획을보면, 구제역발생시 살처분만을실시하여구제역을종식시킬수있는가 를우선적으로, 살처분으로불가능하다고판단될경우 예방접종이가능한가 를다음으로고려한다. 이후 살처분 + 예방접종을받은가축을살리는보호적백신정책 과 살처분 + 예방접종을받은가축을죽이는억제적백신정책 중어느방법을통해구제역청정국가지위를회복할수있는지판단한다. 살처분과긴급백신정책이실패한경우세번째로추가적인도살정책을실시할지를따져본다. 추가적인도살정책의실시여부는예산과인력등의자원을동원할수있는여력과사체를처리할능력에따라결정된다 ( 박상표, 2011. 4. 12). 영국의살처분보상정책은공기나해외에서바이러스가옮는경우등과같이농가가어쩔수없는피해를입었을때이를전액보상한다. 보상금액의절반은 EU 기금에서환급받는다. 다만 EU 환급을위해선감역축과살처분가축에대한통계, 질병직무관리시스템, 가축가격, 마릿수등의정보를제공해야한다. 또살처분방식은각지역에마련된전문소각시설처리, 랜더링, 매몰의순으로이루어진다 ( 농민신문, 2011. 4. 27). 그러나영국정부는소각, 대량매립, 랜더링, 농장단위매립등살처분만고려하던기존의구제역대응정책에서백신접종의잠재적가능성을탄력적으로확대시켜왔다. 영국정부의긴급방역계획 (The Contingency Plan) 에따라백신적용여부를결정하고, 이과정에서수의과학적조언과모델링결과등을이용하고있다 ( 한국농정신문, 2011. 2. 14). 또한중앙정부에일괄지원시스템을마련하고방역작업과살처분보상금예산을증액시키는등방역조직과제도의정비를적극적으로추진하였다. 영국은 2002 년 1월 22 일국제수역사무국 (OIE) 로부터구제역청정국지위를회복하였으며, EU 집행위원회는 2002 년 2월 5일영국에대한육류및가축의수출제한조치를해제하였다 ( 허덕외, 2011. 1. 4). 136 과학기술정책
나. 구제역방역행정체계 영국의방역체계는정부와민간업체가효율적이고전문적으로연합조직 (joint coordination) 을 이루고있는것이특징이다. 방역체계는총괄하는장관아래의국가질병관리센터 (NDCC), 그아래 의연합관리센터 (JCC) 로구성되어있다. 지역에는지방질병관리센터 (LDCC) 가조직돼효율적이고 전문적으로활동한다 ( 농민신문, 2011. 4. 27; 양돈뉴스, 2011. 3. 23). 광우병파동등전세계적으로식품안전에대한소비자의우려가증폭된 1990 년대후반들어캐 나다, 덴마크, 독일, 아일랜드, 네덜란드, 뉴질랜드, 영국등 7 개국이식품안전행정을일원화했다. 식품안전관리또는식품안전법령집행을위해단일기관을설립했으며, 식품안전행정업무를생산 자보다는소비자중심으로추진했다. EU 차원에서국가별로다원화된식품관리규정으로는일관 성있고효율적인식품안전관리가불가능하다는결론을내리고 2000 년 4 월식품안전에관한백서 를발표해유럽각국의다양한식품규정이조화를이룰수있도록일반식품규정을제정하였으며 유럽식품청설립을추진하였다. 영국은광우병을계기로 2000 년에식품기준청 (FSA) 을설립하여식품안전위해에대한중점적인 감시업무를수행하고일관성있고시의적절하게규정을집행하고책임소재를명확히하고자했다. 식품기준청 (FSA) 은보건부에딸린기관이지만독립적인비내각부처이며독립성이엄격히확보돼 독자적으로조사한결과를장관보고없이자유롭게공표한다. 식품기준청안에는위험평가를전담 하는과학위원회가설치되었다. 2) 정부및공공기관을포함한행정조직의범위는수상과내각수반, 환경식품농촌개발부, 국방부, 지역자치조직, 지방정부, 경찰및산하관청등을포함하고있다. 이조직에서는가축위생및환경 국장, DEFRA 의수석과학위원회, 법률고문 3 대축이실행위원이되며실행위원산하실무조직인가 축위생부서는정책을, 수석수의담당관은현장방역실무운영을맡고있다. 이러한 2 개 ( 정책과실 무 ) 의축을중심으로중앙정부와지방의수의관련행정력이동원된다. 각각의역할과기능은다음과같다. DEFRA 의장관은초동발생을관장하고, 전국적인규모의발 생이예상되면이를수상에게보고한다. DEFRA 장관과함께내각및수상이정책적대처방안을 관장하며내각은전체관련부처의장관위원회를구성하고내각상황실을설치, 방역전략및추진 방향에관한의사결정을담당한다. 내각상황실은긴급방역계획과가능한정책들을검토한다. 국립 수의과학원 (State Veterinary Service) 은전국적가축질병의검색, 방역, 방제, 동물복지, 수출등 에관한종합적인상황분석을수행하여매일정책결정자에게수의정책관련정보를제공하고있다. 2) 독일은 2002 년연방소비자보호식품농업부로식품안전행정을단일화했다. 부처산하에연방소비자보호식품안전사무국을두어식품안전위기관리업무를맡겼고리스크평가원을설립, 식품위해도에대한평가를담당하도록했다. 특히정책결정과정에서분리해평가업무를전담하도록한리스크평가원은정치적간섭없이평가결과를국민들에게전달함으로써소비자신뢰를높였다는평가를받고있다. 프랑스의경우식품위생안전청은사전에행정당국과협의하지않고식품위험에관한평가결과를시민들에게권고형태로공포한다 ( 최지현외, 2004; 연합뉴스, 2005. 11. 21). 제 22 권제 4 호 137
연구노트 다. 구제역관련위험커뮤니케이션 19세기중반까지만하더라도영국은구제역을경제적인면에서심각한문제로인식하지않았다. 그러나구제역이 1869 년영국에서제정된가축전염병법 (Contagious Diseases of Animals Act) 에포함되면서구제역에대한법적인규제가시작되었다. 이법에따라런던의시장에가축을팔러나올때해당가축이구제역에걸린경우즉시도축장으로보내야한다는인식이생겼다. 1878 년가축전염병법이개정되어감염된가축을살처분하고, 그소유주에게보상금을지급하도록규정이바뀌었다. 1884 년에는감염된동물뿐만아니라이들과접촉한동물까지살처분하도록규정을더욱확대했으며 1892 년엔살처분대상에모든반추동물뿐만아니라돼지까지포함시켰다. 영국에서시작된살처분조치는덴마크에도전해져 1893 년부터살처분대상동물이지닌경제적가치의 80% 를보상하기시작했다. 그후 20 세기들어서유럽을비롯한모든국가들이구제역방역의기본정책으로살처분을도입했다 ( 박상표, 2011. 4. 12). 영국은인수공통전염병인광우병발병이후광우병문제를농림부에만맡기지않고있으며독립된과학전문가들을활용, 그자문에따라정부내에서최종결정을내리고있다. 영국정부는광우병쇠고기뿐만아니라의약품과화장품등을포함한전반적인오염물질의잠재적위험성을일반대중에게적극알리고업계종사자들에대한적절한안전대책마련에나서고있다 ( 문화일보, 2001. 2. 20). 의심축의발생이 DEFRA 에보고되면발생질병에대한위험평가를통해그규모를판단하여질병방제대응경보체계를금색, 은색, 동색경보 3단계로구분하여발동한다. 3) 특히영국은광우병사태에대한학습결과, 사태해결을위한현장여론수렴및공론화과정을강조하여왔으며, 더나아가전세계에서가장큰구제역관련온라인데이터베이스 (DB) 4) 를구축했다. 이 DB 는당시의구제역발병에관한모든통계자료들을포함하고있으며, 장래의질병발생시통제조치를모델링하거나과학자들의중요한연구수단으로활용하려는목적으로형성되었다. 3) 금색경보방제계획 (Gold-Level Plan) 은해외악성가축전염병이국가적규모로발생하였을때정보교환, 방역, 효과적인행정명령체계구축을위해필요한부서별기능과전략적 (Strategic) 대처조직을구성한다. 은색경보방제계획 (Silver-Level Plan) 은해외악성가축전염병이국지적규모로발생하였을때 DEFRA 의모의훈련지휘그룹과국가의수의관련질병통제센터의지휘및명령체계를형성하여전술적인 (Tactical) 대처조직을구성하는등급이다. 동색경보방제계획 (Bronze-Level Plan) 은해외악성가축전염병이지역적규모로발생하였을때지역운영국장주관으로지방가축질병통제센터 (LDCC) 에권한을위임하여현장에서실제방역을위한운영상의대응조직을구성하는등급이다 ( 국가과학기술자문회의, 2002). 4) 2001 년영국에서구제역이발생했을때, 당시영국농림부와그후개편된정부부처인환경식품농촌부는구제역발병에관한방대한분량의자료를모았다. 이 DB 가구축되어있는홈페이지 (http://footandmouth.csl.gov.uk) 에는구제역과관련된모든자료원천및구제역사태가진행되는시기별로자료를제공하고있으며, 약간의신원정보를제출할준비가되어있는선의의연구자라면전세계어디에서든이 DB 를이용할수있다. 138 과학기술정책
2. 덴마크의구제역방역정책및거버넌스가. 구제역방역정책우리나라보다좁은국토에서가축밀집사육이이뤄지는덴마크는, 1983 년이후단한건의구제역증상도발생하지않아세계각국의주목을받고있다. 5) 2001년영국과서유럽지역에서의구제역발생시, 덴마크수의식품청 (Danish Veterinary and Food Administration: DVFA) 은기민한예방조치를강구하여실천했다. 특히국경과축산농장을중심으로한차단방역조치가눈여겨볼만하다. 덴마크 DVFA 가실시했거나앞으로실시할예정인구제역예방조치들을정리하면다음과같다. 첫째, 수의사교육이다. 모든수의사들을대상으로덴마크의농장에서구제역발병이의심되는경우의무적으로취해야하는활동들에대한교육을실시했다. 둘째, 우제류동물 ( 소, 돼지, 양등 ) 의수입금지이다. 프랑스, 영국, 네덜란드, 아일랜드로부터의살아있는우제류동물, 동물의정액과난자수입은모두금지되어있다. 또한모든축산물무역관련분야종사자들에게는덴마크로의수입활동을중지할것이권고되었다. 6) 셋째, 살아있는우제류동물의이동제한이다. 덴마크내에서살아있는우제류동물의이동은제한되어있으며수의당국의세밀한감독하에있다. 살아있는우제류동물을수송하는모든교통수단들은세척되어방역조치되며동물들을직접데리고나와거래하는시장은금지되어있다. 넷째, 외부와농장의접촉은최소한으로유지한다. 우제류가축을사육하는농민들의다른농장방문을자제하도록하고살아있는우제류가축과접촉한모든사람들에게는 48 시간동안의격리를권고하고있다. 수의사의방문또한의복교체, 세척, 방역조치등의세부지침을거쳐이뤄지도록의무화하고있다. 이와같은요구사항은외국인방문객들에게도동일하게적용된다. 농민들은수의사, 사료공급자, 컨설턴트, 손님, 수정사등모든농장방문객들의방문사항을기록으로남겨야한다. 다섯째, 우제류동물에대한사료급여제한이다. 구제역발병이보고된 EU 회원국들에서직수입한사료를농장에서급여하는것은금지되어있다. 음식물쓰레기를활용한사료급여도금지되어있으며, 구제역발병이보고된국가들을거친교통수단에서나온축산물이나부엌쓰레기는폐기처분하도록하고있다. 그외의예방조치로육류폐기물이나상품처리에관해서는위생법을철저히지키도록조치를강화하고있다. 국내에서사용하기위한목적으로이루어지는모든종류의사적인육류나유제품수입은금지되어있다. 농민들에게는가축분뇨나 5) 덴마크에서는 1983 년구제역발병이후한건의발병도없다. 2001 년 2 월 15 일, 구제역으로의심되는다섯개의사례가보고되었으나, 구제역검사결과그다섯가지사례모두양성반응이나타나지않았다. 6) 2001 년 2 월 11 일이후, 타국으로부터어떤종류의살아있는우제류동물도수입된적이없다. 앞으로는 DVFA 가덴마크로들어오는모든살아있는우제류동물의수입여부를승인하는절차를밟게될것이다. 구제역을확산시킬위험성이있는수입은어떤경우에도허용되지않을것이다. 사료나살아있는동물을수송한뒤에다시돌아오는덴마크의교통수단들은덴마크국경에서반드시세척하고필요한방역조치를거쳐야한다. 제 22 권제 4 호 139
연구노트 슬러지를처리하기위해임대사용했던기계를반환하기전에세척및방역조치를하도록권고하고있다. 지금도덴마크의수의통제및감독체계전체는계속해서경계태세에놓여있으며, 구제역예방조치는여타 EU 회원국들에서구제역발병상황이정상화될때까지그대로유지될전망이다. 나. 구제역방역행정체계덴마크정부는식품안전성과소비자보호를최우선의과제로설정하면서, 1996 년 12월 30 일농업성, 어업성, 보건성을식품농어업부으로통합하였다. 그리고 1997 년 7월 1일에는수의국 (Veterinary Directorate) 과국립식품청 (National Food Agency) 을통합, 덴마크수의식품청 (DVFA) 을발족시켰다. 덴마크의 DVFA 는식품농어업부산하정부기관으로가축질병차단활동과질병발생시긴급대응체계가동등을종합적으로담당하고있다. DVFA 의통합목적은농장에서식탁에까지이르는식품공급사슬전체에대해모든검역과식품안전성관리를단일기구가담당함으로써, 당시이원화되어있던관련업무들을조정하고단순화시켜정부정책의효율성을높이기위한것이었다. 이렇게탄생한덴마크수의식품청은소비자들이모든종류의식품을안심하고소비할수있도록하는한편, 가축들은동물후생관련법규에맞게위생적으로사육될수있도록관련정보를제공하고, 농민들에게상담서비스를실시하며, 검역활동까지수행하고있다. 이와함께각부처별로산재하던 7개의법률을하나의법률로통합, 1998 년 7월 1일기본식품법 (Basic Food Act) 을제정했다. 2000 년 1월 1일에는종전 17개로나뉘어운영되던지령 (directives) 을하나로통합하는일괄통제시스템 (One coherent control system) 을발동시켰다. 덴마크수의식품청의설립및활동의근거가되는법률이이덴마크식품법이다. 현재덴마크내에서의모든검역활동들은수의식품청산하 11개 지역수의식품통제국 (Regional Veterinary and Food Control Authorities) 이수행하고있다. 지역수의식품통제국은수의분야와식품분야전반에걸쳐정보를제공하고, 관련법규에대한민원과안내를도맡아수행하는지식센터로서기능하고있다. 덴마크수의식품청본청직원은정규직인원만대략 540 명정도이며, 11개의지역수의식품통제국에는약 1,370 명정도의정규직원들이고용되어있다. 수의식품청은 3개의부서로구성되어있으며, 본청밖에전국에걸쳐있는 11 개지역수의식품통제국외에국립수의실험실 (the National Veterinary Laboratory) 과국립바이러스연구소 (the National Institute for Virus Research) 와관계를맺고있다. 이두연구소는가축질병과관련하여긴급사태가발생할경우에중요한역할을수행하는조직이다. 국립수의실험실은가축질병과 1차축산활동에서비롯된식품관련인간질병에대해방역활동을, 국립바이러스연구소는덴마크국외로부터오는포유동물의바이러스성질환에대해방역활동을한다 ( 지역아카데미, 2002). 140 과학기술정책
덴마크의가축방역관리체제의또다른특징은 GIS(Geographical Information System) 를잘활용하고있다는것이다. 즉전산화된지리정보시스템 (GIS, MapInfo 3.0, Troy, NY12180-8399) 을통해정보를수집 저장 조작 분석 표시함으로써효과적인방역을도모한다. 이시스템은질병의발생상황및관련요소의저장, 다양한공간에대한분석능력이있으며, 또한여러가지수의학적기능도지니고있어동물질병관리에효과적으로이용될수있다 ( 국가과학기술자문회의, 2002). 다. 구제역관련위험커뮤니케이션덴마크의수의당국과기타유관기관, 관련기업들이나농민단체들은긴밀한결속을유지하고있으며, 구제역관련정보또한원활하게주고받고있다. 덴마크의수의사들은구제역의징후가있을경우즉각적으로 DVFA 에보고할의무가있다. 덴마크는 1990 년대광우병사건이후식품업계와정부의규정을불신하게되면서예방적차원의대응에집중하기시작했다. 초기에는일부전문가와정부당국이중심이되었으나, 점차일반대중의위험인식이중요한요소로강조되었다. 위험논의가과학적인사실여부를뛰어넘어정치적 윤리적쟁점을다루게되면서대중의참여및커뮤니케이션의중요성이부각된것이다. 대표적으로유럽에서는광우병파동, 유전자조작식품에대한대중의거부감과반대운동등이전개되면서합의회의, 시민배심원제, 이해관계자대화와같은대중참여의사결정과정이활발해지고있다. 덴마크는철저한사전예방의원칙하에있으며, EU의관련규정을완전하고도신속하게수행했다. 대부분의 EU 규정은 EU 회원국간에구제역확산을막기위해마련되었으나, 덴마크는구제역발병국이아님에도불구하고그러한규정을충실히따랐다는점이주목할만하다. DVFA 는덴마크에서구제역이전파되는것을막기위해필요한모든조치를수행하고있다. 3. 대만의구제역방역정책및거버넌스가. 구제역방역정책대만은 1990 년대까지만해도일본돈육시장의약 40% 를점유하는세계적인양돈수출국가였으나, 7) 구제역이주기적으로발생하면서축산업이사실상몰락하였다. 1997 년당시, 대만은구제역발생국인중국본토와매우가까운지리적특성뿐만아니라약 1,100 만마리의돼지를밀집사육하 7) 참고로 97 년도의대만의양돈현황을살펴보면, 연간총생산량이약 32 억 US$ 이며이러한수치는대만농업총생산량의 21% 에달하였다. 23 개시와현에, 크고작은약 2 만 6 천개소의양돈장이있었으며, 총 1 천 1 백만두이상의돼지가사육되었다. 돼지고기는연간 6 백만두 ( 약 18 억 US$) 이상을수출하여수출주력상품으로인정되었으며특히그중대일수출이 99% 를차지했다. 일본의돼지고기수요량 1.46 백만톤중, 대만의돈육이일본의총돈육수입물량의 47% 를점유하고있었다. 제 22 권제 4 호 141
연구노트 는다수의영세양돈농가들, 후진적인검역 방역시스템으로인해언제라도구제역이발생할수있는조건을가지고있었다 ( 강영배, 2010. 12. 31). 대만은 1997 년 3월, 돼지구제역이발생했으며, 질병이통제불능상태로번지자전체돼지 1천 68 만마리가운데 385 만마리를살처분하였다. 약 40% 가살처분되었는데, 안락사약이떨어져수백만마리의돼지가생매장되었다. 초기단계부터백신 3천만개를접종했으나한달뒤인 4월구제역이더욱창궐하면서급기야백신이바닥났고, 1천만개를긴급수입해추가접종한후에야간신히구제역을잡을수있었다. 이후에도대만에선계속구제역이발생했는데, 이는백신을맞은돼지들에게잠복해있던구제역이정부당국의감시가소홀해질때마다다시나타났기때문이다. 시세보다값싼중국산돈육및생돈밀수, 구제역에대한양돈농민들의지식결여, 감염사실의은폐및불법유통은구제역의확산을더욱부추겼다. 대만정부의뒤늦은대응또한구제역의조기진화를어렵게했다. 발생초기, 소독약과백신이제때마련되지못해효과적으로질병을차단하지못했으며무엇보다도농가의생계유지에도모자란낮은살처분보상금 ( 시가의 60% 에불과 ) 때문에소규모농가의불법돈육유통이근절되지않았다. 8) 대만정부는백신접종과귀표부착의무화등강력한구제역근절정책을썼으나, 1997 년부터 2001 년까지거의매년구제역이재발하면서, 청정국회복과대일수출재개가좌절되었다. 2000 년현재대만의돼지사육규모는 700만두이하로떨어져 1997 년구제역발생이전의 60% 선에머무르고있다. 양돈농가는물론대만경제전체가구제역발생이후 5년간약 42 조원의직간접적손실을입은것으로추정된다 ( 한국농정, 2010. 6. 7). 구제역발생은대만정부의양돈산업정책에상당한변화를가져왔다. 첫째, 양돈산업을수출위주에서내수위주의산업으로정착시키기위해산업규모를축소조정하기로하고적정규모유지계획을수립하였다. 둘째, 환경오염방지차원에서축산오폐수오염기준을강화하였다. 셋째, 모돈 500 두이상사육농가는반드시수의사를고용토록하였다. 넷째, 전염병발생시질병전파를방지하기위하여 1997 년 7월 1일부터돼지를거래할때개체표시의이표부착및백신접종증명을구비토록하였다 ( 농업인신문, 2000. 4. 18). 나. 구제역방역행정체계 대만은내각행정기구로서농업위원회 (Council of Agriculture) 가농식물뿐만아니라축산산업 관련업무를담당하고있다. 농업위원회에는경제연구및기획을담당하는기획처 (Economic and 8) 2010 년 2 월한국을방문한양핑쳉 ( 楊平政 ) 대만동물과기연구소장은 대만에서구제역백신접종후에도구제역이계속발생하고있는것은농가의백신접종률이 90% 에그치고있는데다살처분보상비지급률도 80% 에불과해신고를꺼리는것이큰원인 이라고지적했다 ( 농민신문, 2011. 4. 27). 142 과학기술정책
Planning Department), 농업행정및작물보호를담당하는식품농업처 (Food and Agriculture Department), 자원, 토양, 물을보호하는임업처 (Forestry Department), 수산업을지도하고담당하는어업처 (Fisheries Department), 가축보호및동물건강을관리하는축산처 (Animal Industry Department), 농업확대 판매 재무를담당하는농업지도처 (Farmers Service Department) 등이있다. 실질적인구제역방역은농업위원회내동식물방역검역국 ( 動植物防疫檢疫局 ) 이담당하고있다. 대만정부는구제역발생이후내각내에위기관리위원회 (Interministry Task Force) 를결성하고, 구제역에감염된양돈장의돼지전두수를살처분소각하기도했다. 그밖에도대만가축위생연구소 (Taiwan Provincial Research Institute For Animal Health) 는가축위생및질병방제, 전염병예방에관한연구를수행하고있으며대만축산시험소 (Livestock Research Institute) 는대만국립농업연구기관으로축산및사료작물에관한연구를수행하고있다 (http://www.taiwan-agriculture.org/). 다. 구제역관련위험커뮤니케이션구제역이발생하자대만정부는우선국내관련기관의진단결과에의거하여발병을공표하고, 가축전염병긴급방역대책본부를설치하여구제역발생상황파악, 소독실시, 환경위생개선등의조치를병행하여실시하였다. 또한백신접종, 가축등의이동제한구역설정, 살처분, 매몰 소각등일련의조치를취하였다. 특히백신예방접종에있어서는 1,600 만개의백신을수입하여전체돼지에두당 2회씩무료로접종했다. 이과정에서소요된비용의대부분은구제역발생직후국회에서제정된특별법에의거, 정부특별예산으로지출되었다. 최대지출항목인살처분보상액등지출규모가비교적큰항목은중앙정부가부담하고방역사업관련비용은지방정부가부담하였다 ( 농업인신문, 2000. 4. 18). 대만정부는발생시점을기준으로최근까지구제역청정국지위회복을위해살처분과링백신정책을수행하고있다. 1997 년과 2009 년구제역확산시전국백신접종을실시한사례가있다. 이외에도 OIE 규정에따라임상검사와축산시장, 도축장에서검사를지속적으로실시해문제가발견된농장은수의관을파견해반드시확인하며농장에문제가있었음에도신고를안했을경우과태료를부과하고있다. 9) 지난 1997 년구제역으로엄청난피해를입었던대만은그후매몰보다소각위주로구제역동물사체들을처리하고있다. 소각은물론매몰때에도반드시수원 ( 水源 ) 과주택가에서멀리떨어진곳에서처리하고, 매몰방식도개선해침출수를근원적으로차단하고자노력하고있다. 이런조치들은 9) http://blog.naver.com/postview.nhn?blogid=yusd1&logno=70103215719. 제 22 권제 4 호 143
연구노트 구제역등에대처하는 동물전염병방치조례시행세칙 ( 動物傳染病防治條例施行細則 ) 에규정되어있다 ( 동아닷컴, 2011. 2. 20). 10) 또한대만은구제역이발생하면확산을막기위해건강한우제류 ( 偶蹄類, 발굽이짝수인동물 ) 동물에게도백신을접종하도록구체적으로규정하고있다. 돼지는약 12~14 주, 소는 4개월, 양과사슴은 12개월연령시각각구제역백신접종을마쳐야한다. 또마지막백신접종일부터계산해돼지는 6개월초과, 소, 양, 사슴은 1년이경과되었을때구제역백신을추가로맞아야한다. 이와함께축산농가의부담을덜어주기위해백신비용을농민에게보조하며각농장의백신신청구매및접종현황을파악할수있는구제역방역정보시스템을구축했다. 더불어백신구매증명서와사용된백신약병회수를통해농가의백신예방접종현황을확인하고축산농가가백신사재기를못하도록막고있다. 예방접종이 95% 이상에달하고임상발병사례가발생하지않는등의경우는백신접종을중단할수도있다. 4. 일본의구제역방역정책및거버넌스 가. 구제역방역정책 2000 년 3 월일본미야자키현에서 92 년만에구제역이발생하였다. 정부가파견한전문가팀에의 해구제역으로판명됨과동시에미야자키현및내각에대책본부가설치되어방역전문가가동원되 었고이동제한, 운반제한과같은조치도곧실행되었다. 5 월 2 일이동제한이해체되면서구제역사 태는가라앉은듯했으나, 5 월 11 일에는홋카이도의한농가에서구제역바이러스가검출되어그농 장을중심으로이동제한을비롯한조치를통해구제역환축약 700 마리가살처분되었다 ( 津田知幸, 2000). 그로부터 10년뒤인 2010년 4월, 다시미야자키현에서구제역발생이확인되었다. 발생한지 1 개월후내각에설치된대책본부가사태에대응했지만, 결국 8 월 27 일사태종식이선언되기전까 지구제역이확인된농장은 292 곳, 가축피해는소약 7 만마리, 돼지약 23 만마리등에달했으며, 병원체를발생지역에봉쇄하기위해동원된인력은수의사 2 만 5 천명, 자위대 1 만 9 천명, 경찰관 계자 2 만 3 천명에달했고, 총경제손실액은향후 5 년에걸쳐 2,350 억엔 ( 약 3 조원 ) 에이를것이 라는추산도나왔다. 10) 시행세칙 3 장방역 11 조는 본조례규정에따라동물사체나물품을소각할때는소각로에서해야하고그조작과배기는환경보호법령의규정에부합해야한다 고규정하고있다. 11 조는 긴급필요시에는야외에서소각해야한다. 야외소각장소는소각목적물의크기에따라적절한구덩이를파거나구축해야하고, 주변을적절히소독해야하며, 뼛가루만남게소각해야한다 고규정해대지, 물, 공기오염을최소화하고있다. 이조항은또소각이아니고매몰하는경우에는 먼저바닥을석회로깔고사체투입후다시석회로덮고콘크리트로막아야하고완성후에는비석이나콘크리트기둥을세워매몰날짜및개봉통제기간을명시해야한다 고천명하고있다. 특히 소각과매몰은주택, 마시는물의수원 ( 水源 ), 하류 ( 河流 ), 도로에서멀리떨어지고동물이쉽게접근하지못하는지점을선택해야만한다 고 11 조는규정하고있다. 144 과학기술정책
2000 년대일본에서확인된전염성동물질병은구제역이외에도소해면상뇌증 (BSE), 조류인플루엔자등이있었다. 예컨대 BSE 는 2001년처음으로확인된후 2004 년까지 14마리의환축이보고되었다 ( 農林水産省, 2004. 11. 29). 조류인플루엔자는 2004 년 1월 79 년만에발생이확인되어약 27만 5천마리가사망혹은살처분되었고, 2005 년에는약 580만마리가살처분되었다 ( 農林水産省, 2004. 11. 18 공표 ; 2008. 12. 20), 2007년은독성이약했음에도약 17만마리의감염이확인되었다 ( 農林水産省消費ㆍ安全局動物衛生課, 2011. 1). 일본은 1950 년대에가축전염병을대비하기위한법률을, 1970 년대에방역에관한행동요령을마련하였지만, 오래된법과행동지침으로는최근곳곳에서발생한가축감염병에대응하기어려운상황이되었다. 이에대처하기위해일본정부, 특히농림수산성을중심으로법개정을비롯하여가축방역에대한여러대책들을마련하고있다. 일본의동물성감염병, 특히가축감염병에대한규정은 1951 년에제정된 가축전염병예방법 ( 家畜傳染病豫防法 : 이하예방법 ) 과 1975 년에공표된 해외악성전염병방역요령 ( 海外惡性傳染病防疫要領 : 이하방역요령 ) 에근거한다. 방역요령 은 예방법 을바탕으로방역조치를신속하고적절하게추진하기위해마련되었는데, 1950 년대와 60 년대에구제역유행을경험한영국의방역조치를기초로만들어진것이다. 그기본방침은 방역원칙을따라살처분방식으로구제역박멸을도모하며상재화 ( 常在化 ) 를막을 것이었다 ( 津田知幸, 2000). 그러나 2000 년이후부터잇따라발생한여러동물성감염병을기존 예방법 과 방역요령 으로는대응하지못하는경우가나타나기시작하면서농림수산성은이사태를해결하기위해우선 2004 년 예방법 을개정시켰다. 개정된 예방법 에는식품안정성확보라는관점에서가축의위생관리를철저히할것, 가축소유자가위생관리기준을준수할것등이명기되었다 ( 日本獸醫師會, 2007. 3). 이에더해현재민주당정권아래농림수산성은다시 예방법 을개정하고자법안을작성하였으며 2011년 4월 4일법안이통과되었다. 최신개정 예방법 은가축소유자의책임을더욱강화한것으로, 농장이나사육시설은소독설비ㆍ위생대책등을갖추어야하며위생관리상황을매년보고하고, 만일감염병이발생할경우를대비하여매각지를확보해야한다. 물론가축소유자의책무뿐만아니라정부와농림수산대신, 지방자치체수장에게도여러의무가부여되어있다 ( 長崎県農林部畜産課, 2011. 6). 정부는피해농가에게특별수당금을교부하며그대상은이동제한으로인한것뿐아니라살처분된소ㆍ돼지도포함된다. 농림수산대신에는 긴급방역지침 ( 감염병의만연을긴급하게방지하기위해필요한지침 ) 작성과발생시필요한정보를적극적으로공표할의무가부여되었다. 지방자치체수장에는해당지역농가를적극적으로지원ㆍ지도하며방역위원으로서수의사를직원으로채용할의무외에도이동ㆍ통행제한실시시소독설비를설치하여통행차량을소독할것, 그소독대상에는조류인플루엔자를포함할것등이명기되었다 ( 農林水産省, 2011. 3). 제 22 권제 4 호 145
연구노트 < 표 1> 구제역방역조치실시매뉴얼 (2010) 발견시신고 가축방역원은가축소유자나수의사등으로부터이상가축혹은환축을발견했다는통보를받으면곧도도부현축산과에연락함과동시에 2시간이내로해당농장에도착해야한다 ( 축산과는곧농림수산성동물위생과에연락한다 ). 도착시간을기록한뒤방역원은필요한방역의복으로갈아입고기구를가지고시설에들어가, 곧이상이발견된가축의비강, 구강, 혀, 발굽등을임상검사하며이상을발견했을때그부위를디지털카메라로선명하고충분히촬영한다. 그리고해당부위에서병성감정을위한재료를채취한다. 검사후방역원은해당사진, 상황보고, 역학적정보를현축산과및농림수산성동물위생과에이메일로보내고, 병성감정을위해채취한재료는동물위생연구소에송부하여정밀검사를의뢰한다. 정보제공후방역원은결과가나올때가지해당농장에서 ( 의심된 ) 환축의격리, 농장출입금지, 응급소독등병원체확산을막을조치를한다. 동물위생과는방역원이보낸사진, 보고, 정보, 동물위생연구소와전문가의의견을바탕으로병성을판정하며, 구제역일가능성이높을경우살처분할필요가있다고판단한다. 동물위생과는관련각부처에연락하며동시에대책본부를설치한다. 발생확인후방역조치 해당환축은원칙적으로 24 시간이내로살처분되어야한다. 신속하고효율적인살처분을위해수의사의지도를받을수있고, 처분은전기혹은탄산가스등을이용한다. 그리고 72 시간이내에해당농장또는농장주변에서매각을완료해야하는데, 매각지를확보하지못할경우공유지 ( 국가, 도도부현등 ) 를이용한다. 매각에있어서는병원체확산에각별한주의를기울여야하며비닐시트로농장을덮고매각지에는소독약, 살충제, 살서제, 탄산나트륨등을산포하여철저히소독한다. 이동제한 원칙적으로구제역발생농장에서반경 10km 이내의범위를제한구역으로하되, 발생상황을고려하여동물위생과와협의한뒤반경 5~30km 까지영역을축소또는확대할수있다. 가축방역원은발생농장에서반경 3km 이내에있는다른농장에전화를걸어상황을파악시킨뒤각농장에대해철저하게소독조치를하도록지도한다. 축산과및동물위생과는반경 1km 이내에있는농장에대해항체검사를실시하며구제역바이러스의확산상황을파악한다. 이동제한구역내에있는농장의가축소유자및그가족, 종업원은외출및귀가할때마다소독해야하며, 작업의복및작업화를착용한채외출할것을금지한다. 소독 농장에출입한관계자의차량, 방역작업차량은출입할때마다운전자, 차량내부를포함하여엄격하게소독하고주변도로를통과하는자동차에대해서도소독을실시한다. 방역원은발생확인 21 일전부터환축과접촉가능성이있는모든사람 ( 농장종업원, 가족, 방문자, 택배등 ) 및모든물품을조사하며, 필요할경우에는해당된사람또는오염물품을철저히소독한다. 자료 : 農林水産省 (2010. 6. 24), 口蹄疫防疫措置実施マニュアル. 나. 구제역방역행정체계 예방법, 예방요령, 각종특정전염병에대한방역지침등을바탕으로구성된일본의방역체제를살펴보면, 농림수산성은기본적인법과지침등을마련하며그실천은지방자치단체인도도부현이맡고있다. 농림수산성이도도부현과긴밀한연계하에일본전국의방역체제를관할한다. 도도부현에설치된축산과는가축보건위생소및축산농가등을관리하는입장이면서이들과농림수산성을연결하는역할을맡는다. 전국에설치된가축보건위생소는 172 곳이며농림수산성이만든 예방법 이나 방역지침 에서제시된가축의관리ㆍ소독법을축산농가에지도한다. 여기에는수의사가배치된 146 과학기술정책
다 (2010 년 3월 31 일현재 2,091 명 ). 정부는가축보건위생소의정비를지원하며직원들을대상으로강습회를실시할수도있다. 또지방단위로가축축산물위생지도협회와같은자위방역단체가조직되어있으며예방접종등생산자가자주적으로방역을추진하려는노력도보인다 ( 農林水産省消費ㆍ安全局動物衛生課, 2011.1). 후생노동성의약식품국감시안전과는도축장의위생관리를담당한다. 예방법 에기초하여농림수산성은가축의위생관리방법에대해가축소유자가지켜야할기준 ( 사양위생관리기준 ) 을설정하여이를소유자들의의무로했다. 한편, 일본은구제역방역을위해농림수산성에구제역중앙방역대책본부를설치하고, 사무반, 정보반, 방역지도반, 방역지원반, 서무반, 동물검역소, 동물약품검사소의조직을구성 운영하였다. 이와함께국제기관, 관계부성청, 관계기관등과의연락조정, 방역조치의기획및결정, 정보수집, 방역조치에관한지시및전문가와의연락조정등의체계를구축하여원활한방역대응을도모하고자했다. 구체적인역할과기능을살펴보면, 사무반에서는방역조치의기획및결정, 예산의편성및집행, 회의개최, 정세분석, 관계기관과의연락조정, 성내연락회의개최등을담당한다. 정보반에서는정보의접수및수집, 국민에대한주지및문의에대한대응역할을한다. 방역지도반은발생현지의조사, 방역조치의지도, 병성검정에관한각현및동물위생연구소와의조정과역학조사를실시한다. 방역지원반은백신의준비, 소독자재등의확보, 가축방역원의동원및관계사업의조정업무를담당한다. 동물검역소는수출입검역강화, 방역조직지원및역학조사의지원을실시하며, 동물약품검사소는백신의검사와방역조치의지원을실시한다 ( 안상돈, 2010. 4). 그외농림수산성생산국에는위생과, 국제위생대책실, 약사실이위치한다. 또한중앙연구기관으로는가축위생시험장본소 ( 쯔쿠바소재 ), 2개의지소 ( 큐슈, 훗카이도소재 ) 및해외질병연구부 ( 도쿄소재 ) 가있다. 지방조직은 가축위생보건소법 (1950년) 에따라가축위생인식의보급및제고, 가축전염병예방, 가축의보건위생에필요한시험 검사, 지역적인특수질병조사, 기타지역별가축위생제고등의업무를수행하며, 가축보건위생소 192 개소, 수의사 2,121 명, 축산사무직원 395 명으로구성되어있다 ( 국가과학기술자문회의, 2002). 다. 구제역관련위험커뮤니케이션일본정부는각종공청회, 토론회, 설명회를통해안전과관련된위험정보를공개했다. 농림수산성홈페이지에는위험정보교환부문이따로마련되어식품안전에관한의견교환, 소비자간담회내용이자세하게기록되어있다. 식품안전위원회는정치권과정부로부터간섭을받지않고철저하게객관적이며중립적인입장에서일본국민의모든식생활에관한위험평가 ( 식품건강영향평가 ), 위험 제 22 권제 4 호 147
연구노트 커뮤니케이션 ( 후생성은식품위생에관한위험관리, 농림수산성은농림수산물에관한위험관리를하는역할분담및업무협력 ), 긴급사태 ( 광우병, AI 발생등 ) 에대한기본정책을결정하여일본총리에게권고하는역할을담당한다. 그리고식품안전위원회밑에약 240 명정도의전문인력을갖춘전문조사회를설치하여화학물질계, 생물계, 신식품등의 3개분야평가그룹을운영하고있다. 식품안전위원회의위원은총리대신이중의원과참의원양원의동의를얻어임명한다. 위원의 3년임기와신분은보장되며, 양원의동의없이는해임할수없다. 일본의농무성, 후생노동성등관계부처가식품첨가물, 농약, 비료, 동물약품등식품안전과관련된기준을변경할때에는반드시이식품안전위원회의건강영향평가의견을받아야한다. 식품안전위원회가권력과업계로부터독립된과학적영향평가조직을유지하고관련정보를철저히신속하게공개하도록한것은소비자의신뢰를얻기위해서다. 농림수산성이개최해온의견교환회는식품에관한것이많기는하지만, 2004 년도조류인플루엔자에관한의견교환회, 2006 년도가축위생에관한의견교환회, 2010 년도동물검역소견학회등일반인을대상으로한여러모임을열고있다. 의견교환회및견학회는비록인원제한이있긴하되, 관심있는사람이라면인터넷을통해참가신청을할수있다. 예컨대 2004 년조류인플루엔자에관한의견교환회의사례는다음과같다. 동의견교환회는 10월 15일도쿄에서열린것으로, 약 150 명이참석했다. 참석자의배경, 직업은다양했는데, 우선전문가로서검역사무관, 대학과연구소의바이러스연구자, 농림어업경제금융담당자등이참여했고, 정부쪽에서는후생노동성식품안전과에서 1명, 농림수산성에서 5명이참여했다. 일반참석자는농협직원, 농장경영자, 식품회사직원, 제약회사직원, 식품판매점직원, 음식점직원, NPO 직원, NGO 직원, 생협직원, 무역회사직원등식품과관련있는직업을가진사람들이많이모였다 ( 農林水産省, 2004. 10. 15). 2006년 12월 5일에는도쿄에서가축위생에관한의견교환회가역시농림수산성주최로열렸다. 이의견교환회에서는우선농림수산성직원이 40분정도설명을한후, 패널리스트의논의가있었다. 패널리스트는대학교수와같은연구자나행정부직원뿐아니라소비자단체및유통업체직원을포함하여구성되었고그들은각각의입장에서가축전염병에관한의견을제시했다. 일반참여자는 67 명이있었는데, 주제가가축위생전체에관한것이라질문의내용도더욱다양했다 ( 農林水産省, 2006. 12. 5). 농림수산성은이와같은의견교환회를매년한번정도개최하고있다. 11) 11) 가축관리가아니라식품의안전이라는관점에서 BSE 의국내대책을생각하는의견교환회는 2004 년에전국각지에서 15 회, 2005 년에는총 19 회 ( 다른지역에서같은동일개최도포함 ), 2006 년에는 31 회 ( 다른지역에서같은동일개최도포함 ), 2007 년은 8 회개최되었다. 모두식품과의관련에서개최된것이기때문에후생노동성및내각부심의회중하나인식품안전위원회와공동개최하기도했다. 148 과학기술정책
Ⅲ. 해외구제역방역체계의특징과정책적시사점 본연구에서살펴본영국, 덴마크, 대만, 일본의구제역관리정책과행정체계, 위험커뮤니케이션특징과주요변화흐름을정리하면다음과같다. 첫째, 경제적논리에서소비자의안전중심으로의위험관리정책의변화이다. 2000 년대들어광우병등의인수공통전염병을경험하고 AI, 구제역등전염성동물질병의발생이빈번해지면서사후적위험관리국가에서도사전예방을강조하는방향으로변화하고있다. 영국이나덴마크에서는소비자의안전을최우선으로두는것으로모든검역과식품안전관리체계를개편하였으며, 대만이나일본도소비자의안전중심으로방역체계가강화되어왔다. < 표 2> 주요국의구제역방역정책및위험거버넌스체계 영국덴마크대만일본 특징 광우병과구제역을모두경험 단한건의구제역증상도발생하지않음 1990 년대까지세계적인양돈수출국가였으나, 주기적인구제역발생으로축산업이사실상몰락 광우병과구제역을모두경험 구제역대응정책 축산농가보호 소비자안전정책으로전환 구제역초기대응강화 살처분만고려하던기존의구제역대응정책에서백신접종의잠재적가능성을탄력적으로확대 방역작업과살처분보상금예산을증액 식품안전성과소비자보호를최우선의과제로설정 철저한사전예방의원칙강조 수의사교육, 우제류동물 ( 소, 돼지, 양등 ) 의수입금지, 살아있는우제류동물의이동제한등철저한예방전략 육류폐기물이나상품처리에관해서는위생법을철저히지키도록조치강화 백신접종과귀표부착의무화등강력한구제역근절정책실시 양돈산업을수출위주에서내수위주의산업으로전환하고산업규모축소조정 값싼중국산돈육및생돈밀수, 양돈농민들의지식결여, 감염사실의은폐및불법유통이빈번한구제역발생의원인 가축소유자의책임을강화하는방향으로예방법개정 정부와농림수산대신, 지방자치체수장에게도여러의무부여 매뉴얼에따라살처분과매몰작업진행 행정체제 농수산식품부를환경식품농촌부로개편 식품기준청 (FSA) 설립 위험평가전담의과학위원회설치 중앙정부의일괄지원시스템마련 수의국과국립식품청을통합 농장에서식탁에까지이르는식품공급전체에대해모든검역과식품안전성관리를단일기구가책임 동물후생관련정보제공및농민상담서비스실시 기초식품법으로관련법통합 내각행정기구로서농업위원회가농식물뿐만아니라축산산업관련업무를담당 구제역발생이후내각내에위기관리위원회결성 해당축산농가에대해백신접종부터경영재개까지총괄지원체계갖춤 기본적으로농림수산성은법과지침등을마련하며그실천은지방자치단체인도도부현이맡고있음 농림수산성이도도부현과긴밀한연계하에일본전국의방역체제관할 제 22 권제 4 호 149
연구노트 위험커뮤니케이션 영국덴마크대만일본 동물방역문제와농업의미래를조사하는위원회설치 현장여론수렴및공론화과정강조 구제역관련 DB 구축 수의당국과기타유관기관, 관련기업들이나농민단체들은긴밀한결속유지 구제역관련정보의원활한소통 위기조치계획등방역대책대폭수정 구제역청정국지위회복을위해살처분과링백신정책을실시 농가살처분보상금과백신접종비용은전액정부에서부담하고, 해당농가에게구제긴급자금지원, 방역작업관련비용은지방정부에서전액부담 각종공청회, 토론회, 설명회를통해안전과관련된위험정보를공개 관련정보를철저히신속하게공개 동물검역, 가축위생에관한소비자와의의견교환회개최 둘째, 일원적인방역관리체계이다. 영국과덴마크정부는식품안전성과소비자보호를최우선의과제로설정하면서식품안전관리체계를통합화하였으며, 대부분의국가들이중앙정부의일괄지원체계를마련하는등신속한방역조치를강조하고있다. 대체로농업관련부처에서일원적으로방역을관리하고있으며, 이과정에서정부- 민간업체간, 중앙정부-지방공공단체- 관계기관간, 해당국가와인근국가간의긴밀한연계 협력이강조되고있다. 셋째, 위험커뮤니케이션의강화이다. 구제역관련 DB 구축, 상시적인의견교환회개최, 위험정보공개및정책결정의투명성확보, 현장여론수렴및공론화강조, 소비자중심의식품안전행정일원화, 위험평가와관리기구의분리, 위험평가기구의독립성확보, 엄격한매뉴얼에따른살처분 소각 매몰집행, 지속적이고도엄밀한모니터링등이이러한노력의일환으로볼수있다. 우리나라에서는 2000 년까지 79년여동안구제역발생이없다가, 2000 년구제역이발생하였으나비교적단기간에방역에성공하여구제역청정국지위를회복하였으며 2002년과 2010 년구제역이재발했을때도짧은시간에효율적인방역을실시하여다른나라에모범사례로제시되기도했다. 그러나 2010 년 11월말경북안동에서확인되기시작한구제역은그전까지경험한구제역사례들과는달리여러가지요인들이겹치면서걷잡을수없이퍼져나가많은피해를낳았으며, 이과정에서방역체계의많은문제점들을드러내었다 ( 서지영외, 2011). 12) 앞서논의된선진국사례를기반으로우리나라방역체계를위한정책적함의를도출하면다음과같다. 첫째, 우리나라도이제는대규모사육 도축시설과규모의경제화에초점을두기보다는안전한식품공급체계마련에중점을두어야한다. 2010 년농림수산식품부의정책패러다임변화시도가있었으나, 대량생산을통한 증산지향정책 이라는점에서는차별성이없다. 이제는국민의건강을최우선의가치로두는 지속가능패러다임 으로의전환이이루어져야할때다. 둘째, 방역행정체계의일원화이다. 구제역등국가재난형질병의경우대부분의국가에서는중 12) 이하는서지영외 (2011) 제 6 장정책방안, 성지은 (2008) 에기반하고있다. 150 과학기술정책
앙정부가진단과방역을지휘하는것을원칙으로하고있으며, 질병발생시신속하게대응할수있는위기대응체계를갖추고있다. 중앙과지방으로가축방역조직이나뉘어져있는것을일원화하여신속한보고, 이동통제, 방역조치시행등이기동성있게이루어져야한다. 셋째, 기존방역체계의효율성제고노력이다. 기존방역대의적정성, 살처분의경제적 윤리적타당성, 매몰방식의환경적타당성, 소독약품의효과등에대한검증을통해보다효율적인방역체계를구축해야한다. 넷째, 위험요인에대한연구, 위험관리평가, 대국민홍보 교육을독립기관이수행함으로써신뢰성을확보해야한다. 현재농림수산검역검사본부에서통합적으로수행하고있는상기역할들을분리하여연구성과확대와평가의공정성확보, 국민의신뢰성확보가충실히이루어질수있도록해야한다. 다섯째, 구제역등에예방적으로대응하기위해서는전문가육성이중요하다. 현재우리나라일선시 군방역체계의경우전문적으로가축방역업무를담당하는직원이없는경우가많으며, 도단위가축위생시험소등에서는순환근무로인해특정질병에대한전문담당자를찾기어렵다. 여섯째, 가축질병및인수공통전염병예방을위한연구개발의확대이다. 구제역, 고병원성조류인플루엔자등이른바국가재난형가축질병의예방및대응체계구축은근래들어전세계적인과제로부각되고있다. 그간관련분야 R&D 투자는지속적으로증대해왔으나선진국과비교해볼때여전히부족한수준이다. 동물을매개로하여확산되는질병의경우, 특정질병에대한장기간의연구성과가축적되어있지못해그변이와확산속도등을예측하기도어렵고, 적절한조치를취하기도어렵다. 기후변화와생태계변화추세를볼때, 앞으로새로운질병의등장에대한위험이점점커질것으로전망되므로동물의질병을관리하기위한연구전담조직의설립이필요하다. 일곱째, 국제협력의중요성이다. 우리나라는지정학적으로주요가축전염병의상재국인중국, 몽골, 동남아시아국가들과가까이있고, 이들과인적 물적교류가지속적으로확대되고있어, 이들질병들이국내에새롭게들어올가능성은줄어들지않고있다. 이들국가에서의질병유입위험도를낮추고필요시조기경보체계등을가동하기위해서는이들국가들과의국제적인협력체계구축과관리가필수적이다. 참고문헌 강영배 (2010. 12. 31), 대만의구제역방역사업에서얻은교훈, 한국동물보호연합. 국가과학기술자문회의 (2002. 12), 주요가축전염병의과학적대처시스템및친환경적사후관리기술에관한연구. 김정섭 (2002. 7), 영국, 2001 년도구제역대응조치평가, 한국농촌경제연구원. 제 22 권제 4 호 151
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연구노트 과학기술정책조정과합의제행정위원회 : 국과위와주요행정위원회의비교와함의 정병걸동양대학교행정경찰학부부교수 bkjung@dyu.ac.kr 성지은과학기술정책연구원부연구위원 jeseong@stepi.re.kr I. 서론 최근공공부문의확장과함께다양한형태의정부조직이등장하고있다. 관료제에대한비판, 민주화의진전, 신자유주의등이강화되고있는환경속에서준정부조직의등장과위원회조직의증가가두드러진다. 특히위원회는 1980 년대후반민주화이후사회집단간타협과사회적합의가중시되면서증가하는추세로이는다양한사회문제해결을기존의 폐쇄적 관료제기구보다새로운 참여적 위원회기구에의존하게되면서나타난결과이다. 위원회는실무부처와의지속적인의사소통과연계 협력으로상호학습이가능한구조이며다양한측면에서문제를인식하고새로운아이디어를지속적으로발굴할수있는장점이있다. 한편, 행정위원회는단독제 독임형조직에대응하는조직으로민주적결정과조정을촉진하기위해복수의구성원으로구성되는합의제행정기관이다. 우리나라의주요행정위원회로는국가과학기술위원회 ( 이하국과위 ), 방송통신위원회 ( 이하방통위 ), 공정거래위원회 ( 이하공정위 ), 금융위 ( 이하금융위 ), 국민권익위원회 ( 이하국민권익위 ) 등이있으며선거관리위원회도넓은의미에서행정위원회로볼수있다. 이중국과위와방통위는대통령직속위원회인반면공정위, 금융위, 국민권익위등은국무총리직속이다. 부처별로행정위원회를두는경우도있다. 노동부의중앙노동위원회, 행정안전부의소청심사위원회, 국토해양부의중앙토지수용위원회가이에해당한다. 중앙선거관리위원회나국가인권위원회, 금융통화위원회처럼행정부의외부에설립된독립행정위원회도있다. 1973 년설립된종합과학기술심의회를원류로하는국과위는 2011 년 3월 28 일대통령소속의상설행정위원회로새롭게출범했다. 새로운국과위는 2008 년이명박정부가과학기술부와교육인적자원부를통합한교육과학기술부를출범시키고, 과학기술분야정부출연 ( 연 ) 을교과부와지식경제부로나눠배치하면서과학기술계일선의컨트롤타워요구주장이강해짐에따라만들어진것이다. 비상설자문위원회였던국과위는대통령소속행정위원회로개편되면서위상과기능이한층강화 154 과학기술정책
되었다. 하지만행정위원회인국과위가과학기술정책의종합조정기능을수행하는데적합한지에대한논란은여전히계속되고있다. 본연구에서는우리나라의행정위원회에대해살펴보고행정위원회라는다소특수한조직형태가과학기술정책의조정기능을수행하는데어떤장점을가지고있으며그문제는무엇인지를검토하여국과위의역할과기능에대한정책적함의를찾아보려고한다. Ⅱ. 합의제행정기관으로서행정위원회 1. 위원회조직설립증가정부조직은민간조직에비해상대적으로조직구조가다양하지못하고상호유사한모습을가지고있다. 공기업이나준공공부문의조직을포함하면훨씬다양한유형을찾아볼수있지만전형적인정부조직의모습은대개비슷하다. 하지만최근민주화와경제위기, 신자유주의의흐름속에서공공조직의모습도점차다양하게변화하고있다. 가장주목할만한변화로는준정부조직의등장과위원회조직의증가를들수있다. 정부밖에서정부의정책기능이나공공기능을수행하는준정부조직 (quasi-governmental organization) 은그수가계속증가하고있다 ( 정무권 한상일, 2009). 하지만신공공관리의주창으로정부조직의증가가곤란한상황에서대안적수단으로준정부조직을설립하는경우도있기때문에이를관료제적정부조직의대체라고단정짓기는어렵다. 전통적인행정조직인정부관료조직은수직적 계층제적성격이라는특징을가지고있다. 이는행정환경의변화에따라발생하는새로운문제대처과정에서기능상한계를노출할수밖에없는구조로한국사회의급속한다원화에따른정책문제의복잡성증가, 문제해결을위한조직내정보확보의곤란, 변화된사회적수요에대한대응필요성에의해변화한다. 그과정의하나로위원회설립이증가하고있다. 과거위원회제도는권위주의정권의정당성결핍을보완해주는상징적제도로활용되기도했지만민주화과정에서위원회제도가활성화되면서조직설립이활성화되고있는것이다 ( 김근세외, 2007: 47 49). 위원회조직은전형적인정부조직과상당히다른특성을가지고있다. 첫째, 특정주제를심의하고결정한다. 위임받은범위안에서구체적인문제를다룬다. 둘째, 합의성을띤다. 특정부문을대표할수있는사람들로구성된참여자들이집단적으로의사결정에참여하고공동으로책임을진다. 합의결과는가결이나부결이며원칙적으로다수결에의해결정되지만예외적으로만장일치로결정되기도한다 1). 셋째, 위원회조직은심의하고결정한다. 관심있는주제를검토하고, 의견을교환하 1) 조직구조는집권과분권의정도에따라독임형조직과합의형조직으로구분할수있다. 의사결정권이특정한개인에게단독으로주어 제 22 권제 4 호 155
연구노트 며문제의진위나정오를판단한다. 이해관계가상반될수록충분한검토를거치며권한이주어지는경우중요한정책을결정하기도한다. 예외적으로집행을하기도하는데이경우에는위원회산하에별도의집행조직을둔다. 심의의심도를높이기위해위원회내에소위원회를구성하기도한다 ( 민진, 2006: 160). 위원회조직은순기능과역기능을모두가지고있다. 위원회제도의순기능은세가지로요약할수있다 ( 정창화, 2004). 첫째, 위원회의정책결정과정은시민참여메커니즘으로작동한다. 즉, 위원회조직을통해시민은정책결정과정에참여하는기회를얻을수있다. 둘째, 조직의장에게집중되는권한의독점과남용을방지한다. 즉, 위원회제도는한사람에게집중되는권한때문에발생하는권한남용을방지하여행정의공정성을강화시킨다. 셋째, 위원회는외부전문가를통해정부내부에서개발된아이디어나결정에대한지지, 정당성을높이는역할을한다 ( 김병섭 김철, 2002). 위원회는행정의중립성과정책의안정성 책임성을확보하는데에도기여하며, 시민의책임성을강조함으로써건전한시민사회의발전에긍정적인영향을미친다. 그러나운영상의문제점때문에다음과같은역기능이나타날수있다. 첫째, 정책결정과정에많은사람들이참여하므로의사결정이지연되고, 기밀유지가곤란하며, 많은시간과비용이필요하다. 둘째, 위원회의결정과정에서독임제형에비해개개의위원들은책임감을덜느끼거나결정에무책임할가능성이많다. 이에따라해당정책의집행과그효율성에대한책임소재가불분명해질수있다 ( 정창화, 2004). 2. 정부위원회의유형위원회는어떤정책에대한다른견해, 마찰또는갈등을조정하고집단적인합의를도출하기위해고안된조직유형의하나로용어상개념에다소차이가있지만조직장의단독결정이아니라위원들의집단적결정에의하여운영된다. 따라서위원회조직은업무수행시책임분산이필요한경우, 조직의의사결정에폭넓은경험과배경을가진사람들이필요한경우, 의사결정에이해관계가있는집단의대표자를참가시켜해당집단의요구사항을반영하고자할경우, 어느한개인이조직을이끌어나가기어려운경우에설치된다 ( 서원석, 2002; Schuppert, 2000; 정창화, 2004). 위원회의유형은권한 기능 구성, 지위, 대표성등다양한기준에따라구분할수있다 ( 이명재, 1996, 이종수외, 2003: 30 32). 가장널리사용되는권한기준에따라분류할경우구속력이없는조언성격의의사결정만을하는자문위원회, 집행권은없으나구속력이있는의결위원회, 구속력있는의사결정과집행권을행사하는행정위원회로구분할수있다 ( 이종수외, 2003: 32 40: 정창화, 2004; 김근세 박현신, 2007: 46 47). 2) 져있는형태가독임형, 여러사람에게나누어져있는형태가합의형이다. 대부분의조직은독임형이며정부기관의장관, 처장, 청장등이최종적인의사결정권을가지고있다 ( 민진, 2004: 154). 2) 위원회의유형을자문위원회, 행정위원회, 조정위원회와독립규제위원회의네가지로구분하기도한다 ( 민진, 2004: 160 161). 156 과학기술정책
첫째, 자문위원회 (advisory committee) 는위원회의가장초보적인단계이며위원회의특정개인또는조직전체에대한자문을목적으로설치된일종의참모조직의성격을띤다. 자문위원회의기능은대체로자문에한정되기때문에대개법적구속력을발휘하지못하며조언성격의의사결정을하는것이일반적이다 ( 정창화, 2004). 자문위원회는합의제의원리를적용하여주로각종이익과전문적인의견을청취하여행정에반영하고, 특정사항에관한사실을분석 조사하기위해설치한다 ( 이종수외, 2003). 대체로대통령령이하에근거를두고설치되며국가안전보장회의, 민주평화통일자문회의, 국민경제자문회의, 국가교육과학기술자문회의, 국가경쟁력강화위원회등대통령직속위원회가이에해당한다. 정보화추진위원회나정부업무평가위원회와같이국무총리산하의자문기관도있다. 둘째, 행정위원회 (administrative commission, administrative board) 는법률에근거하여설치되며, 행정부처에소속되어있지만어느정도독립된지위를누리는행정관청의성격의합의제행정기관을말한다. 관청적위원회또는일반행정위원회로도불린다. 위원회를좁게정의할경우위원회는행정위원회만을지칭하며넓은의미에서는독립규제위원회를포함할수도있다 ( 이종수외, 2003: 29; 38). 셋째, 의결위원회 (legislative committee) 는자문위원회와행정위원회의중간적성격을지니는위원회이다. 의결위원회의의사결정은구속력을지닌다는점에서자문위원회와차이가있으며집행권이없다는점에서는행정위원회와구별된다. 이위원회는국민의권리 업무와관련된사무에서의결기능을수행하며, 공정성과신중함이필요할때에는반드시법적근거하에설치한다. 3) 3. 행정위원회행정위원회는정부위원회중기능이나권한을기준으로구분할경우자문위원회나의결위원회와달리행정기관적성격을지닌조직으로통칭된다 ( 박석희 정진우, 2004: 164). 준입법권과사법권, 집행권을가지면서부국조직으로부터어느정도독립한지위에위치하고있으며 ( 이종수외, 2003: 29), 관청의성격을가지고있는합의제행정기관이라는점에서매우독특한유형이다. 행정위원회는대개 3명이상 10명이하의위원들로구성된다. 필요한경우에는위원회아래에사무국 서무과등여러보조기관을둘수있기때문에위원회산하에보좌기구가설치된경우가많다 ( 이종수외, 2003: 37). 행정위원회는정부위원회중에서도법률에의해서만설치되며행정기관적지위를유지하는것으로분류할수있지만모든행정위원회가동일한특성을갖는것은아니며기능이나권한범위, 조직위상과구성, 조직운영에서상당한차이를보인다. 예를들어독임제행정 3) 각부처소속의징계위원회, 행정자치부소속의정부공직자윤리위원회, 공무원연금급여재심사위원회등이이유형에속한다 ( 이종수, 2003). 제 22 권제 4 호 157
연구노트 기관으로전환할필요가있는행정위원회가있는가하면, 사실상자문위원회의특성을가지고있기때문에자문위원회로재분류해야하는경우도있고, 독립규제위원회로개편할필요성이있는경우도있다 ( 박석희 정진우, 2004: 167). 현재정부내에있는행정위원회는미국의독립규제위원회 (Independent Regulatory Agencies) 제도에서유래했다고보는것이일반적이다. 하지만미국역사의특수한정치적 법적문제상황에근거해발달한독립규제위원회모델이우리나라헌법체계와완전히일치한다고보기는어렵다 ( 이종수외, 2003: 37). 또한행정의전문성이나독립성, 공정성에대한요구증가는합의제행정기관의중요성을높이고있지만그설립기준이나유형이구체적으로마련되어있는것은아니다 ( 박석희 정진우, 2004: 183). 그럼에도불구하고정부내에는다양한행정위원회가있으며그역할도점차증가하고있다. Ⅲ. 우리나라주요행정위원회의역할과조직 1. 국가과학기술위원회가. 역할과기능현재국과위시스템은 국격 을높이고 국부 를창출하는과학기술구현 을비전으로제시하면서국가과학기술시스템효율화와범정부차원의과학기술관련이슈를개선하기위한컨트롤타워재구축을목표로하고있다. 이과정에서국과위는과학기술주요정책, R&D 계획및사업, 과학기술혁신관련산업정책 인력정책및지역기술혁신정책과같은각종과학기술관련정책을조정하고있다. 뿐만아니라각부서별 R&D 사업의예산배분방향설정및효율적운영을도모하고자실질적조정능력을확보하기위한심의기능의강화를강조하고있다. 국과위의주요업무는다음과같다. 첫째, 계획수립이다. 과학기술기본계획, 지방과학기술진흥기본계획등범부처계획을수립하고, 과학기술분야각부처의 R&D, 인력양성, 지역혁신, 출연 ( 연 ) 육성, 지식재산등과관련된주요계획을심의 의결한다. 과학기술관련계획은국가경쟁력제고및국민삶의질향상을목표로과학기술에대한체계적계획을수립하기위해정책방향과달성목표를설정하고구체적인정책과제및전략기술개발전략을제시하고있다. 각부처는소관중장기계획을자율적으로수립하고이를자체심의기구를통해확정하고있으나기초 원천기술개발, 신성장동력창출, R&D 투자효율성제고등과학기술진흥및연구개발과관련된계획의경우, 확정전에국과위에제출하여그내용을사전검토받고심의과정을거친다. 158 과학기술정책
둘째, 국가연구개발사업의투자방향을설정하고예산을배분 조정한다. 국가연구개발사업의투자방향및분야별 사업별투자우선순위를수립하여인문사회 국방분야등일부분을제외한주요연구개발사업의예산을배분하고조정하는것이다. 전문위원회의사업별심층분석이 R&D 배분 조정의기반이되고있으며, 나머지 R&D 사업에대해서도부처간연계나중복등효율성측면에서검토가필요한경우국과위가이에대한의견을제시할수있다. 국과위의연구개발투자방향설정, 예산배분 조정은각부처의예산요구와국가 R&D 예산집행에실질적가이드라인으로활용되며이러한예산조정과정에서유사 중복사업조정및대형연구개발사업적정성심의가이뤄진다. 셋째, 평가기능이다. 국과위는우선부처연구개발사업자체평가및출연 ( 연 ) 기관평가에대한상위평가를수행한다. 1차평가는기존과같이관련부처가맡고국과위가상위평가하는형태를띠며자체평가에대한적절성검토, 확인점검및부처이의신청에따른재점검이후성과평가가확정되면운영위원회및본회의를거쳐정부업무평가위원회에보고된다. 더불어국가연구개발사업성과평가및성과활용을지원해장기및대규모국가연구개발사업에대한특정평가를실시하고있다. 4) 이러한과정을통해국과위는정부 R&D 사업의예산배분 조정에이어사업평가까지담당, R&D 사업에서종합조정을수행하는권한을가진다. < 표 1> 국과위의심의기능 과학기술진흥주요정책및계획의수립 조정 과학기술기본계획및지방과학기술진흥종합계획 과학기술관련예산확대방안및연구개발투자권고 과학기술분야정부출연 ( 연 ) 육성및발전방안모색 국가연구개발사업예산의배분방향설정 ( 국과위심의결과를예산편성에반영 ) 차세대성장동력산업, 문화관광산업, 부품소재및공정혁신분야등의과학기술혁신관련정책조정 과학기술인력양성정책조정 지역기술혁신정책추진을위한지원체제구축 기술혁신을위한자금지원정책조정 국가표준및지적재산권관련정책조정 중장기국가연구개발사업관련계획수립 나. 조직과구성 국과위는장관급위원장 1 명과차관급상임위원 2 명, 비상임위원 7 명으로구성되어있으며, 사무 처는 1 관 3 국 1 심의관 15 과 1 팀으로 122 명이정원이다. 운영위원회는정책조정전문위원회, 지식재 4) 특정평가는 2005 년과학기술혁신본부시기제정된 국가연구개발사업등의성과평가및성과관리에관한법률 에의거한것이다. 그대상은장기간에걸쳐진행되거나대규모인사업, 사업간중복조정및연계가필요한사업, 다수중앙행정기관이공동으로추진하는사업, 국가적 사회적현안으로대두된사업, 국과위가필요성을인정하는사업이다. 2013 년국가 R&D 사업특정평가의경우현장의목소리를반영하기위해국민과과학기술인이참여하는개방형평가시스템을활용하고있다. 제 22 권제 4 호 159
연구노트 산전문위원회, 평가전문위원회, 거대공공전문위원회, 녹색자원전문위원회, 생명복지전문위원회, 첨 단융합전문위원회, 주력기간전문위원회로구성되어있다. 산하에지방과학기술진흥협의회와기초연 구진흥협의회, 특별위원회를두고있다. [ 그림 1] 국과위운영및전문위원회조직도 [ 그림 2] 국과위조직도 160 과학기술정책
국과위는개편과정에서위원중 2명을차관급상임위원으로임명해전문성을강조하고, 사무국을교과부에서분리해사무처로확대 독립하는등조직권한을강화하는방안을모색했다. 교과부, 기재부등관련부처에서인력을이관받아공정성과독립성을확보하는동시에민간전문가를임용해전문성을강화하기도했다. 2. 방송통신위원회가. 역할과기능방송통신위원회 ( 이하, 방통위 ) 는미국의연방통신위원회 (FCC) 를모델로설립된대통령직속의합의제중앙행정기관이다. 방통위의설치및운영에관한법률 에의거하여설립된방통위는과거방송위원회의방송정책및규제기능, 정보통신부의통신서비스정책과규제기능을총괄하고있다. 5) 방통위의임무와역할은규제와지원두가지로볼수있다. 주요기능은방송통신융합정책의수립과융합서비스의활성화및관련기술개발, 전파에관한정책수립및전파자원의관리, 방송통신정책의수립과방송통신시장의경쟁촉진, 방송통신망의고도화와방송통신의역기능방지, 방송통신이용자보호정책의수립과방송통신사업자의불공정행위조사및분쟁조정등이다. 방통위의설립은방송통신의융합과이명박정부의집권이라는환경변화에의해촉발되었다. 이종매체간경계가무너지고융합하는미디어융합 (media convergence) 현상은방통위탄생의중요한환경적요인이라고할수있으며 2008 년집권한이명박정부는작은정부의기치아래대부처주의에입각한정부조직개편과정에서방통위를설립했다. 방통위설립의중요한의도는방송통신의융합에따른변화대응과분산된기능의일원화에있었다. 방통위의담당분야는관련법을기준으로보면방송분야 ( 방송법, 한국교육방송공사법등 4개 ), 통신분야 ( 전기통신사업법, 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률등 8개 ), 전파분야 ( 전파법 1개 ), 융합분야 ( 방송통신발전기본법등 2개 ) 로구분할수있다. 소관사무는방송 통신의기본계획, 방송통신사업자인 허가및승인 취소, 주파수의효율적사용, 관련기술정책의수립, 방송 5) 방송통신융합시대가가져다준가장큰변화는시장중심의사후적규제로의전환을들수있다. 즉, 정부의간섭이라는의미에무게중심을두던시대에서정해진규칙이라는의미로서의규제에중점을두는시대로점차변화하고있다 (Jordana & Levi-Faur. 2004: 4, 방송통신위원회전파연구소, 2010: 313 에서재인용 ). 이와함께신자유주의적사조가확산되고자유화와민영화가이루어지면서규제를통해조절되는영역확장과규제만을전담하는독립규제기구설립이전세계적으로유행하게되었다 ( 방송통신위원회전파연구소, 2010: 313). 독립규제기관은서유럽에서 발흥하는규제국가 (rising regulatory state) 의주요특성중하나이다. 많은정부들이자신들의규제능력 (regulatory competencies) 을포기하고부분적으로나마정부의통제를벗어난특화된기관 (specialized institutions) 에기꺼이위임하고있다. 정부가이러한기관에자신의권한을위임하는이유로는정책에대한신뢰성 (credibility) 을들수있다 (Gilardi, 2002). 방송통신위원회의경우방송규제기관에대한대통령의강한영향력을차단하기위해독립규제기관으로설립하자는의견이지배적이었으나결국대통령직속기관으로설립되었다. 때문에위원회의독립성문제가지적되었으며실제업무수행중여러심의사례에서친정부적이거나친기업적인결정을내려비판적인인터넷게시물이나방송내용을제재하였다는의혹을받고있다. 방송통신심의위원회가공정한경쟁과자유로운비판, 소통을근간으로하는시장경제와민주주의와부합하는존재인가에대한질문이제기된다 ( 박경신, 2010: 66). 제 22 권제 4 호 161
연구노트 프로그램유통상공정거래질서확립, 방송 통신서비스의고도화및보편화, 방송 통신사업자상호간또는사업자와이용자간분쟁조정, 방송 통신사업자의금지행위에대한조치및과징금부과, 방송프로그램및방송광고의운용 편성, 방송통신에관한연구 조사및지원을비롯, 방송 통신관련남북교류 협력에관한사항까지폭넓게심의 의결하는권한을갖는다 ( 김성현, 2009: 61). 나. 조직과구성합의제행정기관인방통위는위원회와사무국으로구성되어있다. 위원회는위원장 1명과부위원장 1명을포함한 5명의상임위원으로구성된다. 5명의상임위원중위원장을포함한 2인은대통령이임명하고나머지 3인은국회의추천을받아대통령이임명한다. 국회추천위원 3인중 1인은대통령이소속되거나소속되었던정당의교섭단체가, 나머지 2인은그외의교섭단체가추천한다. 위원의임기는 3년으로 1회에한하여연임할수있다. 방통위위원장은위원회를대표하며, 위원회의회의를주재하고소관사무를통할한다. 필요한경우국무회의에출석하여발언할수있으며소관사무에관하여국무총리에게의안제출을건의할수있다. 국회에출석하여소관사무에관한의견을진술할수있으며, 국회의요구가있을때에는출석하여보고, 답변해야할의무를진다. 주요사항들에대해서는합의제기구의특성에맞춰심의 의결한다. 위원회사무조직은 2011 년현재 2실 4국 6관 32과 3팀으로구성되어있다. 조직구조에서볼때사무국은전형적인관료제의형태를띠고있어방송정책국, 통신정책국, 이용자보호국, 네트워크정책국등전형적인기능중심의구분에따라부서가나뉘어있다. 소관기관으로는한국방송통신전파진흥원 (KCA) 과한국인터넷진흥원 (KISA) 등이있다. 한국방송통신전파진흥원은전파방송정책연구와지원, 주파수자원개발연구등을수행하며, 한국인터넷진흥원은인터넷정책기획, 교육, 보안침해대응등을수행하는기관으로방통위의정책수립을지원토록하고있다. 방통위는위원의구성에있어정파적입장을고려하며방송독립성과관련한사항은국무총리의행정감독을받지않는다는점에서통상의중앙행정기관과는차이가있다. 또순수한형태의합의제행정기관이라고보기에는어려운점이있다. 방송통신융합이라는변화에대응하고방송의독립성보장을위하여통합위원회의형태에산업진흥기능을효율적으로추진할수있도록독임제적요소를가미했기때문이다 ( 이원우, 2009: 105). 162 과학기술정책
[ 그림 3] 방통위조직도 3. 공정거래위원회가. 역할과기능공정거래위원회 (Korea Fair Trade Commission, 이하공정위 ) 는국무총리소속의중앙행정기관으로공정경쟁질서확립을위한감시자의역할을한다. 경쟁정책을수립 운영하며공정거래관련사건을심의 의결 처리하는합의제준사법기관으로미국의독립규제위원회와유사한형태이지만대통령이위원장과위원을임명하고국무총리산하에설치되어있다는점에서독립기관은아니다. 공정위는 1980 년 12월독점규제및공정거래에관한법률이제정 공포되면서 1981 년 4월 3일경제기획원장관소속으로처음설치, 동년 5월 7일심의 의결기구로발족되었다. 위원장은경제기획원차관이겸임하다가같은해 10월 30 일부터차관급정무직으로변경되었다. 1990 년 4월에는경제기획원에서공정거래위원회가분리되고공정거래업무가공정거래위원회로이관되었다. 이때공정위내에총괄정책국을비롯해 3국 1관 12과로구성된공정위사무처와지방공정거래사무소가설치되었다. 1994 년 12월에는경제기획원산하에서국무총리산하의중앙행정기관으로독립했으며 1996 년에는위원장이차관에서장관급으로격상되었다. 1997 년 4월에는재정경제원으로부터경제규제개혁의총괄기능이이관되었으며, 2008 년 2월에는정부조직개편에따라재경부로부터소비자정책기능이이관되었다. 제 22 권제 4 호 163
연구노트 공정위의주요목적은경쟁촉진, 소비자주권확립, 중소기업경쟁기반확보, 경제력집중억제등의네가지이다. 첫째, 경쟁촉진은각종진입장벽및영업활동을제한하는반경쟁적규제를개혁하고경쟁제한적기업결합을규율함으로써경쟁적시장환경을조성하는것이다. 둘째, 소비자주권확립으로소비자에게일방적으로불리하게만들어진약관조항을시정하고표준약관을보급함으로써불공정약관으로인한소비자피해를방지한다. 셋째, 중소기업경쟁기반확보로하도급대금지급, 물품수령등하도급거래에서발생할수있는대형업체들의각종불공정행위를시정함으로써중소하도급업체의발전기반을확보한다. 넷째, 경제력집중억제로대기업집단계열사간상호출자 채무보증금지, 부당내부거래억제제도등을운영함으로써선단식경영체제의문제점을시정한다. 공정위는공정거래사건에대한심사절차와심결절차를통해행정심판기능을수행한다. 공정위가관할하는소관업무는시장지배적지위의남용행위규제에관한사항, 기업결합의제한및경제력집중의억제에관한사항, 부당한공동행위및사업자단체의경쟁제한행위규제에관한사항, 불공정거래행위및재판매가격유지에관한사항, 부당한국제계약의체결에관한사항, 경쟁제한적인법령및행정처분의협의 조정등경쟁촉진정책에관한사항, 기타법령에의하여공정거래위원회소관으로규정된사항등이다. 나. 조직과구성공정위설립의근거는공정거래법이다. 공정거래법제정은과거의경제운용방식에서벗어나시장기능중심으로의전환을선언하는것이었으며또독과점의심화로약화된경제체질을개선하겠다는의지의반영이었다 ( 하태수, 2004: 237). 정부주도의경제성장과정에서누적되어온경제문제들이표면화되면서 1979 년부터 공정거래법 의제정필요성이보다적극적으로제기되었다. 이를감지한재계가반발하여갈등이빚어졌으나 10.26 사태로집권한신군부의결정으로 공정거래법 이신설될수있었다. 군부정권은공정위의설립과성장에큰기여를하였다. 이는부족한정치적정당성을보완하려는상징적목적과함께재벌을국가의통제하에두려는통치전략의결과라고할수있다 ( 하태수, 2004: 239 240). 공정거래위원회의독립조직으로의성장에는공정거래법에대한국민적관심과재벌에집중된경제력을억제해야한다는국회의주장도중요한영향을미쳤다. 1990 년공정거래법개정에따라경제기획원의보조기관이었던공정거래실이공정거래위원회사무처로확대개편되는과정에서당시노태우정부와여당은재벌을고려하여공정거래위원회의독립기관지위를반대했던반면, 야당은재벌통제에적극적인입장을취하면서공정거래위원회의독립성명문화를요구했다 ( 김희경, 2010). 공정위는위원장 1인, 부위원장 1인, 상임위원 3인, 비상임위원 4인등총 9인의위원으로구성되 164 과학기술정책
며, 공정거래관련사건을심의 결정한다. 위원장과부위원장은국무총리의제청으로대통령이임명하고, 상임위원과비상임위원은위원장의제청으로대통령이임명한다. 모든위원의임기는 3년이다. 위원장을포함한위원의신분을보장하고있으며, 위원은정치적중립을지켜야할의무가있다. 공정위는행정위원회의전형적인구조를갖추고있는데의사결정기구인위원회가있고이를지원하는실무기구로사무처를두고있다. 사무처는경쟁정책을직접입안 추진하거나공정거래관련사건을조사하여위원회에상정하고, 위원회의결정에따라업무를처리하는실무기구이다. 사무처는일반적인정부조직의부서화방식인기능식편제에따라구성되어있다. 주요부서로는기획조정관, 경쟁정책국, 소비자정책국, 시장감시국, 카르텔조사국, 기업협력국등이있으며, 서울, 부산, 대구, 대전, 광주에지방사무소를두고있다. 산하기관으로한국소비자원과한국공정거래조정원이있다. [ 그림 4] 공정위조직도 제 22 권제 4 호 165
연구노트 4. 금융위원회가. 역할과기능금융위원회 (Financial Services Commission) 는건전한신용질서와공정한금융거래관행을확립하고예금자및투자자등금융수요자를보호하기위하여설립된국무총리소속의중앙행정기관이다. 금융산업과시장, 신용질서, 금융거래에관한사무를관장하며금융관련주요사항에대한심의와의결, 금융감독원에대한지도와감독을수행한다. 정부주도의경제성장과정에서금융은경제목표를달성하기위한수단의성격이강했으며, 이는 1997 년금융위기를일으키는주요원인으로지적되었다. 정부주도의경제성장과정에서활용된직접적인금융규제방식이금융위기를초래했다는반성에따라금융규제정책은시장규율을확립하고금융부문의건전성을높이는방향으로변화하였다. 즉, 효율성중심의금융규제정책이금융부문의건전성을확보하는방향으로변화하였으며, 이러한정부정책변화에따라 1998 년금융감독기구가설립되었던것이다 ( 김희경, 2010: 144). 김대중정부의출범과함께국무총리산하에금융감독위원회가설립되면서감독기구의개편이이루어졌지만, 관련집단의복잡한이해관계로인해재정경제부, 금융감독위원회, 민간기구인금융감독원으로감독기구가분리되었다. 이후감독업무의중복과혼선으로인해금융감독기구개편에대한논란이계속되었지만이명박정부가들어서면서관련작업이급속도로진행되었다 ( 김희경, 2010: 154 155). 결국 2008 년 1월제17대대통령직인수위원회가발표한 정부조직과기능개편 방안에따라금융행정시스템이전면재조정되었다. 구금융감독위원회의감독정책기능과구재정경제부의금융정책기능 ( 공적자금관리위원회, 금융정보분석원포함 ) 을통합하고, 금융위원장과금융감독원장의겸임을금지하여정책기능과집행기능을분리하는것이주요내용이었다. 2008 년 2월 29 일금융위와증권선물위원회를구성하고, 금융위소속으로금융정보분석원을두며, 금융위의사무를처리하기위한사무처를설치하는것을내용으로하는 금융위와그소속기관직제 가제정, 공포, 시행되었다. 2008년 3월 3일총리령제875호에의해관련시행규칙이발표되면서위원회가정식출범했다. 나. 조직과구성우리나라의금융감독체계는금융정책과금융감독에대한포괄적책임은금융위가갖고구체적인감독업무의집행은 금융감독원 이수행하는구조를가지고있다. 정책결정과집행이분리된구조를가지게된이유는양기관간의균형과견제를통해금융감독체계의책임성을확보하기위해서이다. 금융감독기구의지배구조가중요한이유는지배구조가우량할수록금융기관의도덕적해 166 과학기술정책
이는줄고금융안정성은높아지기때문이다. 우량한금융감독지배구조는독립성, 책임성, 투명성과청렴성의네가지요소를갖추어야한다. 특히독립성과책임성은성취하기가가장어렵고동전의양면과같은역할을담당한다는점에서중요하다 (Quintyn et al., 2007. 조갑제, 2008: 270에서재인용 ). 금융위는위원회와사무처로구성되는합의제행정기관의구조를갖추고있다. 금융위의핵심이라고할수있는위원회는위원장, 부위원장, 상임위원, 비상임위원으로구성되며기획재정부차관, 한국은행부총재, 예금보험공사사장, 금융감독원장등은당연직위원이다. 기획재정부를포함한관련외부기관의참여는정책조정의필요성때문으로볼수있다. 그러나외부정부조직의영향과간섭으로독립성에문제가생길가능성또한상존한다. 실제로금융위의전신인금융감독위원회의경우독립규제위원회형태로설립되었지만재정경제부의영향권에다수포함되어있다는지적을받기도했다 ( 이혜영, 2004). 위원회를지원하기위한사무처는다른행정기관과마찬가지로금융정책국, 금융서비스국, 중소서민금융정책관, 자본시장국과기획조정관등기능을중심으로부서화된계층제적구조를갖추고있다. 금융위내에는증권선물위원회가설치되어있는데금융위부위원장이증권선물위원회위원장을겸하고있다. [ 그림 5] 금융위조직도 제 22 권제 4 호 167
연구노트 5. 국민권익위원회가. 역할과기능국민권익위원회 (Anti-Corruption, Civil Rights Commission) 는국무총리소속의합의제행정기관으로 2008년 2월이명박정부가출범에따라대국민서비스를향상하기위하여국민의억울하고힘든일을한곳에서처리할수있도록권리구제창구를통합하면서설립되었다. 이에따라고충민원처리, 부패방지및행정심판기능을통합하여수행하는국민권익위가설치되고, 위원회의구성및운영등에관한사항을규정하기위하여 부패방지및국민권익위의설치와운영에관한법률 이제정되었다. 통합이전에는국민의권리구제업무와국가청렴도향상을위한활동, 행정과관련한쟁송업무등이각기국민고충처리위원회, 국가청렴위원회, 행정심판위원회등여러기관으로나뉘어져있었다. 신속 충실한원스톱서비스를제공한다는차원에서고충민원처리, 부패방지및행정심판등의여러기능을국민권익위로하여금통합, 관장하여국민권익구제창구를일원화한것이다. 국민권익위는통합이전국민고충처리위원회와국가청렴위원회, 국무총리행정심판위원회가해왔던기능들을그대로수행한다. 국민권익위는부패방지와국민의권리보호및구제를목적으로한다. 크게고충민원의처리와이와관련된불합리한행정제도개선, 공직사회부패예방 부패행위규제를통한청렴한공직및사회풍토확립, 행정청의위법 부당한처분으로부터국민의권리를보호하는행정쟁송등의업무를통합수행한다. 주요내용으로는 1 고충민원조사및처리 2 고충및부패를유발하는행정제도개선 3 온라인국민참여포털인국민신문고및 110 정부민원통합콜센터운영 4 국가청렴정책의수립 조정 평가 5 부패행위신고접수및처리 6 공직자행동강령운영등공직윤리확립 7 부패내부고발자에대한신변보호및신분보장 8 국무총리행정심판위원회의운영등이있다. 168 과학기술정책
[ 그림 6] 국민권익위조직도 나. 조직과구성국민권익위는위원장을포함한상임위원과비상임위원을포함해서총 15명의위원으로구성된다. 상임위원은 7명으로장관급위원장과차관급부위원장 3명, 고위공무원 3명등으로구성된다. 비상임위원은 8명이다. 국민권익위는방통위, 공정위, 금융위등대부분의합의제행정기관이상임위원의수가비상임위원보다많은것과달리비상임위원의숫자가오히려더많다. 다른합의제행정기관과달리외부에서참여하는민간위원인비상임위원의숫자가더많은이유는국민권익위의업무특성때문으로볼수있다. 즉다양한시각과관점에서문제를파악하고이에대한판단이필요한업무의성격과기능상의특성이반영된결과로이해할수있다. 국민권익위에는별도로국무총리행정심판위원회가설치되어있다. 국무총리행정심판위원회의위원장은국민권익위부위원장중 1명이겸임하며, 위원장외에 2명의상임위원을두고있다. 또다른합의제행정기관과마찬가지로위원회사무를지원하기위해사무처를두고있다. 사무처는 1실 3 국 1대변인 5관 36과의계층제적구조로이루어져있다. 제 22 권제 4 호 169
연구노트 Ⅳ. 행정위원회의특성비교 1. 목표조직은목표달성에필요한활동을효과적으로통제하기위해조직구조를발달시키고이에따라특정한형태를가지게된다. 조직구조는조직에게주어진임무가무엇인가에따라달라지며앞서살펴본 5개행정위원회의경우, 방송통신의공익성보장, 경쟁촉진, 금융시장안정, 국민의권리보호등상이한목표를추진함에따라다른모습을띤다. 그러나외형적차이에도불구하고정책목표의성격에있어서는상당한공통점이있다. 5개위원회모두특정가치의보호를주요목표로한다. 방통위는방송의자유와공익성의보장을목표로하며, 공정거래위원회는공정경쟁을보호하고자금융위는금융부문의건전성을보호하며국민권익위는부패의방지와권리보호, 구제를통한국민의권리보호를목표로한다. 보호라는점에서목표의유사성이있지만공정거래위원회와금융위는전형적인규제기관으로분류되며방통위의경우방송통신산업육성이라는육성기능도함께보유하고있기때문에규제기관으로서의성격외에도부분적인정책부처로서의성격을가지고있다. 국민권익위는전형적인규제기관으로보기는어려우며권리구제기관으로볼수있다. < 표 2> 5 개행정위원회비교 위원회조직목표조직구조기능및역할 국과위 방통위 공정위 국가연구개발투자효율성제고 개방과협력을통한과학기술선진화 현장중심의과학기술실현 방송과통신의융합대응 방송의자유와공공성 공익성보장 방송과통신의균형발전 경쟁촉진 소비자주권확립 중소기업경쟁력확보기반마련 경제력집중억제 위원회 : 위원장, 차관급상임위원 2 인, 사무처장 1 인 부서편제 : 1 관 3 국 1 심의관 15 과 1 팀으로 122 명 위원회 : 위원장, 부위원장, 상임위원 3 인 부서편제 : 1 대변인, 1 실, 4 국, 5 관 직속기관 : 디지털방송전환추진단, 국립전파연구원, 중앙전파관리소 위원회 : 위원장, 부위원장, 상임위원 3 인, 비상임위원 4 인 사무처 : 사무처장, 1 관, 5 국, 5 지방사무소 국가연구개발사업예산의배분방향설정 과학기술주요정책및연구개발계획수립 조정 국가연구개발사업성과평가및성과활용지원 방송통신정책수립 방송통신규제 방송통신산업지원 공정경쟁정책수립 심의 의결 처리 금융위 금융시장의안정 건전한신용질서확립 위원회 : 위원장, 부위원장, 상임위원 2 인, 당연직위원 4 인 ( 기획재정부차관, 한국은행부총 심의 의결 지도 감독 170 과학기술정책
위원회조직목표조직구조기능및역할 국민권익위 공정한금융거래관행확립 부패방지 국민의권리보호및구제 재, 예금보험공사사장, 금융감독원장 ), 비상임위원 1 인 사무처 : 사무처장, 3 국, 2 관 직속기관 : 금융정보분석원 위원회 : 위원장과부위원장 ( 사무처장 ) 포함상임위원 7 인, 비상임위원 8 인 사무처 : 사무처장, 1 실, 3 국, 5 관 고충민원처리 행정심판 2. 조직구조와운영특성지금까지살펴본것처럼다양한행정위원회가있으며이들은기능이나역할, 구조에서차이를나타낸다. 하지만상당한공통점도있다. 행정위원회에서나타난구조와운영상의특성은다음과같다. 첫째, 앞에서살펴본 5개의행정위원회중에서방통위를제외한 4개위원회는의결기구인위원회와사무처장이관할하는사무처의이원적구조로이루어져있다. 방통위에는사무처장이존재하지않으며위원장이계층제적구조의관련부서를직접관할하고있다. 이는방통위가규제와함께방송통신산업의육성및진흥기능을동시에수행해야한다는논리에따라독임형과합의형의기능을혼재하고있기때문이다. 따라서전형적인합의제행정기관과는다소다른모습을가지고있다. 둘째, 행정위원회는 어떤 (what) 성과를달성했는가 보다는국정현안을적절하게다루고있는지에관한측면인 어떻게 (how) 성과를달성하는가 에초점을두는조직형태이다. 위원회는위원장을포함한상임위원과비상임위원등복수의위원들로구성되며그수는 5명에서 15명까지다양하다. 이처럼복수의위원으로구성된위원회를통한운영은업무내용 (content) 뿐만아니라합의를통해결정이이루어지는형식 (form) 도매우중요한의미를가지기때문이다. 셋째, 비상임위원의경우대표성이있거나전문성을갖춘명망있는민간인이주로선임된다. 합의와시민참여가행정위원회의결정형성에있어중요한수단이기때문이다. 정부외부인을위원회에참여시킴으로써위원회가내린결정의타당성과정당성을높이는데목적이있는것으로볼수있다. 넷째, 행정위원회가지속적으로증가하고있지만실질적으로는독임제행정기관과차별성없이운영될가능성도있다. 행정위원회의운영이위원들간의합의가아닌위원장과사무처를중심으로이루어지는경우가있기때문이다. 이에따라합의제행정기관으로서의장점인독립성과공정성이훼손되기도하며부 처 청과같은독임제행정기관의특성이라고할수있는관료제적문제가발생될소지가높다. 이것이행정위원회를독임제행정기관으로오인하게만드는가장큰원인이다 ( 노성 제 22 권제 4 호 171
연구노트 민, 2007: 564). 최근제기되고있는방통위위원장의독선적운영, 독립성과공정성의상실에대한 비판도이러한문제에해당한다. 3. 기능적특성행정위원회는실행에초점을두는집행기관이라기보다는보좌기관 (staff agency) 의성격이강한정부조직이다. 6) 보좌기관의표면적목적은시간, 권력혹은권한부족으로계선기관이수행할수없는임무를수행하는것이다 (Peters, 1989: 128 129). 방송통신의공정성확보나금융거래의안정성확보, 공정경쟁의촉진, 국민권익의보호등은공정성과투명성, 전문성이요구되는업무로개선기관에맡기기에는곤란한문제들이다. 따라서이런기능을수행하는행정위원회가설립되는것이다. 이러한행정위원회의특징은다음과같다. 첫째, 국과위, 방통위, 공정위, 금융위, 국민권익위는모두심판자의기능을수행한다. 때문에공정성이나투명성이강조될수밖에없으며방통위나국민권익위의경우특히공정성이문제가될소지가크다. 권위주의정권하에서방송의공정성문제는오랫동안시비의대상이되었으며국가이익의논리에따라시민권리보호에취약하다는비판을받아왔다. 이러한논란에서벗어나기위한전제조건은합의와참여이다. 7) 합의와참여가강조될수밖에없는상황은독임제가아닌합의제의행정기관을설립하게되는배경이다. 둘째, 행정위원회는일상적이기보다는비일상적문제를주로다룬다. 정부내위원회는민주적의사결정뿐아니라전문적지식이필요한주요정책에활용되고있다 ( 김정해 조성한, 2007: 173). 행정위원회또한전문지식을필요로하는복잡한문제를다루는경우에주로활용된다. 우리나라의행정위원회가다루는문제는방송의공정성이나공정경쟁, 금융거래질서나국민의권리구제등으로이런사안에대한심의와의결, 심판은행정개혁문제와같이초일상적인성격은아니지만일상적문제와는거리가있다. 행정위원회는이러한복잡성과불확실성이높은비일상적문제해결을위해전문가를위원으로참여시키고있다. 셋째, 방통위나공정위, 금융위등의행정위원회는독립성이요구되는기능을수행한다. 독립성이강조되는이유는이조직들이외부의영향으로부터차단된상황에서공정한판단을내려야하기 6) 보좌라는개념은대통령이나수상과같은집행부 (executive) 에게자문을하는고문 (advisor) 에가까운것으로정치적으로임명된집행부의임무가확대되면서보좌의개념도확장되었다 (Peters, 1989: 128 129). 예를들면이명박정부출범이후정부정원이 106 명이나감축되었지만대통령을보좌하는대통령실은경호처정원을제외하고도 427 명이나된다. 7) 타협과합의를중시하는행정위원회의설립증가는우리의정치적상황과관련이있다. 한국정치사회의민주화에따라사회내다양한집단간타협이요구되었고사회적합의가중시되었으며이러한사회적맥락에서전통적인관료제거버넌스가아닌행정위원회기구가선택되었다. 이러한특징은김대중행정부와노무현행정부가사회문제해결에있어기존발전국가의주축인정부관료제에의존하지않고위원회제도를적극활용했다는점에서확인할수있다. 즉, 김대중행정부이후새로운이념지향에서민주화와인권문제등과같이그동안상대적으로소외되었던분야를국정의주요과제로채택하고대통령자신의통치철학구현을위해기존 폐쇄적 관료제기구보다는새로운 참여적 위원회기구에크게의존해왔음을보여준다 ( 김근세 박현신, 2007: 67 68). 172 과학기술정책
때문이며따라서독립성을갖추지못한경우설립목적에부합하는기능과역할을수행하는데제약이발생할수있다. 외부영향으로부터의차단을위해독립기관의형태를필요로하는경우는우리나라의경우금융위나방통위가대표적사례이다. 이들의규제기능에는독립성이요구되므로행정부에서독립된기관이어야한다는지적이설립논의내내이어졌다. 결국두조직은대통령혹은국무총리직속기관으로결정되었지만독립성이역할수행에매우중요한조건인것은분명하다. 넷째, 행정위원회의기능수행과정에서위원회외부의정부조직이나이해관계자와의협력필요성은상대적으로낮다. 경제부처의영향이강한금융위의경우경제부처나관련기관에서위원으로참여하기도하지만다른행정위원회의경우관련정부기관이참여하는경우는거의없다. 따라서조직외부의정치행위자나기관과의정책연계나협력의빈도는낮아질수밖에없다. V. 정책적함의 비상설위원회였던국과위가행정위원회로개편되었지만, 과학기술혁신정책조정기구로서바람직한조직구조와기능을가지고있는지에대한논란이끊이지않고있다. 차기정부에서과학기술컨트롤타워의역할은부처형태의조직에맡겨야한다는의견이제기되고있지만행정위원회의형태를취하고있는국과위도상당한장점을가지고있다. 앞서살펴본합의제행정기관의기능과운영상의특성을바탕으로과학기술컨트롤타워와관련된정책적함의를찾아보면다음과같다. 첫째, 과학기술에있어서정부가어떤역할을수행해야할것인가에대한판단에따라국과위의조직형태적합성은전혀다르게평가된다. 과거와같이강력한추진력을가진컨트롤타워의기능을요구할경우국과위는분명한한계가있지만장기적관점에서신중한판단과결정을내릴필요가있다고본다면이러한합의제행정기관의형태는장점이될수있다. 탈추격형혁신체제로의전환에따라정부의역할이민간부문을주도하는것이아니라지원하고조정하는역할을수행해야한다고본다면합의제행정기관의형태는약점이아니다. 합의제행정위원회는신속한의사결정에서는부족한모습을보이지만신중한결정에서는장점을가지고있다. 이는합의제행정기관이독임제행정기관과달리집단적의사결정방식을취하기때문이다. 따라서과학기술조정기관의역할을추진력이나신속한판단과결정에둔다면국과위는부적절한조직형태를가지고있지만신중한판단과결정이중요할경우에는상당한장점을가지는것으로볼수있다. 둘째, 부처간갈등이빈번한상황에서다양한관점을반영한공정한판단과의사결정이필요하다고본다면합의제행정위원회의조직형태는장점이될수있다. 우리나라는분산형과학기술정책체제를가지고있기때문에부처간의과도한경쟁과갈등이빈번하게발생한다. 그결과정책의일관성과통합성이낮아다양한관점이반영된의사결정과정을통한편향되지않은공정성과일관되 제 22 권제 4 호 173
연구노트 고통합적인결정형성이필요한상황이다. 이러한과정에서합의제행정위원회는나름의강점을보유하고있다. 다만, 갈등관계에있는부처와위원회의상대적지위와권한에따라이런역할을수행할수있는가능성은제한된다. 따라서국과위가상위기관의지위와권한을보유할때갈등의조정자나통합적관점의의사결정자역할을수행할수있다. 셋째, 행정위원회는다양한관점을가진위원으로위원회를구성하기때문에다양한측면에서문제를파악할수있으며장기적이고거시적인해결책을모색하는데장점이있다. 독임제형태의부처는해당부처특유의관점과문제인식틀에고정된사고가이루어질가능성이높다. 따라서문제를새롭게인식하고국가전체적관점에서문제를이해하는거시적이고종합적인관점에따른대응에는한계가있을수밖에없다. 이런점에서합의제행정기관은강점을띤다. 넷째, 외부민간전문가의참여는공정성과전문성을향상시킬수있지만책임성과계속성의문제를초래할수있다. 공정위나금융위, 국민권익위의경우정책수립이나집행보다는특정사안에대한합리적이고공정한판단이중요하기때문에계속성이문제가될가능성은높지않다. 행정위원회의경우정치적압력을극복하기위해현재위원의임기가보장되지만비상임위원의경우본인의적극적인참여와공무원의업무보조가뒷받침되지않으면의사결정에대한기여는낮을수밖에없다 ( 노성민, 2007: 563 564). 비상임위원의역할이소극적이거나형식적이라면외형적으로는합의제이지만실제로는독임제와유사하게운영될수밖에없다. 이런문제를방지하기위해서는외부전문가가실질적역할을수행할수있도록권한을부여하는동시에책임성과계속성을확보할수있도록하는것이관건이된다. 다섯째, 합의제행정기관은합의를통한조정에강점을가지고있지만변화에대한적응과대응에서문제가발생할수있다. IT정책과관련된방통위에대한비판은규제위주의기구로꾸려진현재의조직편제와사소한정책결정까지상임위원들의합의를거쳐야하는현재의합의제방식에관한것이다. 합의제의조직형태로는 IT 패러다임의변화와급변하는시장의요구에대응하기힘들다는내용이주요골자로 ( 정충식, 2010) 이러한비판은국과위의경우에도유사하게적용될수있다. 합의를통한조정과예산배분에초점을맞추어합의제형태로구성된현재의조직구조는조정에는유리하지만급속한기술변화에대응하기어려운형태이다. 그러나국과위는예산배분과조정, 기획등의거시적정책결정기능을담당하고개별부처는하위수준의결정과집행기능을담당한다면이런문제는어느정도해소할수있을것으로보인다. 여섯째, 위원회조직이신중하고합리적인결정을내릴수있다고하지만항상좋은결정을내릴것이라고단정할수는없다. 집단사고 (group thinking) 의위험과같은문제가발생할수있기때문에합의제적결정방식이독임제결정방식보다항상좋은결정을내리는것은아니다. 완벽한개인은없으며개인의정보처리능력에는한계가있기때문에이러한한계를극복하려는가장일반적인방식으로집단에위임되는결정구조가등장한다. 하지만불행하게도위임받은집단은집단사고에 174 과학기술정책
의해잘못된대안을선택할수도있으며위원회의결정이타협에의해이루어질가능성도있다. 정치적측면에서타협은결정과합의를이끌어내는유효한수단이지만한정된자원인예산배분을하는경우우선순위와무관한잘못된자원배분이이루어질가능성이있다. 따라서합의제결정기구에서는집단사고의위험과타협에의한결정위험을완화시키기위한안전장치가필요하다. 집단사고는동료의식이나집단의식이강한경우에나타날가능성이높기때문에과학기술자중심의위원구성보다는다양한전문영역에관심을가진위원들을조직에참여시키는경우위험성을낮출수있을것이다. 일곱째, 협의제행정위원회는현실이나실무와괴리된결정을내릴위험도있다. 행정위원회에실무부처의관계자를참여시키는경우도있지만대개의경우관련된직접당사자를참여시키는사례는그다지많지않다. 행정위원회를지원하는사무처도의사결정을지원하는역할을수행하는데초점을두고있기때문에문제가발생하는현장에서벗어나있다. 현장이나실무와의괴리는현실적인정책대안을마련하거나해결책을제시하는데어려움을초래할수있다. 따라서실무부처와의지속적의사소통과연계, 협력을통한상호학습이가능한구조설계가필요하다. 여덟째, 국과위가취하고있는협의제형태는관련부처와의긴밀한연계와참여가용이하다는점에서독임제에비해상대적강점을가지고있다. 또업무특성상다른행정위원회와달리독립성을우선적조건으로강조할이유는없다. 관련부처와의협력과연계라는측면에서볼때위원회형태는독임제행정기관보다갈등의가능성을낮추고협력가능성을높이는장점이있다. 독임제행정기관의형태를취할경우관련부처들과경쟁적관계에놓일가능성이높기때문에갈등발생의소지가높아질수있다. 행정위원회의지위에대한논의에서외부로부터의독립성이중요한조건으로제시되는이유는많은행정위원회가규제기능을수행하고있기때문이다. 일반적으로규제기구는정부와다른국가기구들로부터독립되어어느정도의자율성을갖는다. 그리고이들기관의정당성은정치적압력으로부터의거리유지와전문성으로부터나온다 ( 김근세 박현신, 2007: 52 53). 하지만과학기술정책조정에있어서는개별부처간합의와협력을이끌어내는것이더욱중요하다. 따라서외부와차단된상황에서결정을내리기위해필요한독립성의조건을최우선의조건으로고려할필요는없다. 제 22 권제 4 호 175
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세미나보고 국가초고성능컴퓨팅육성기본계획토론회 임송과학기술정책연구원연구원 songlim@email.com Ⅰ. 개요 지난 11월 6일대한상공회의소의원회의실에서 국가초고성능컴퓨팅육성기본계획토론회 가진행되었다. 이번토론회는교육과학기술부의주최로과학기술정책연구원이주관하여진행하였으며초고성능컴퓨팅육성기본법에의하여 국가초고성능컴퓨팅센터 ( 국가센터 ) 로지정된한국과학기술정보연구원 (KISTI) 이후원하였다. 초고성능컴퓨팅분야는과학기술발전과산업경쟁력강화, 국민의삶의질과연결되는미래국가혁신역량제고의전략적수단으로그역할과중요성이급격히커지고있으며특히미국과일본등주요선진국들은초고성능컴퓨팅육성을국가의전략과제로제정하고중장기적인발전전략에의거하여초고성능컴퓨터 초고성능컴퓨팅기술개발에매진하고있다. 우리나라도 1998 년한국과학기술정보원에슈퍼컴 1호기를도입한이래, 초고성능컴퓨팅에의한국가과학기술경쟁력확보를위해노력해왔다. 그결과현재세계 12위수준의초고성능컴퓨팅시스템을구축 운영하고있으며그활용분야는기초연구, 주력산업, 기상예보등다양한분야로확대되고있다. 인간의능력으로서는도저히접근불가능하게생각되었던분야가 IT 기술의발전에의해도전가능한영역으로바뀌는등연구개발환경패러다임은급격히변화하고있다. 이러한변화에능동적으로대응하고거대 융합연구지원, 각종자연및사회적재난방재등에보다효과적으로대응하기위해우리정부는초고성능컴퓨팅육성을위해체계적인전략과제도적기반마련을위한사업을본격적으로추진하고있다. 그결과 2011 년 6월에 국가초고성능컴퓨터활용및육성에관한법률 이제정되었고동법에근거해교육과학기술부는올해들어 제1차국가초고성능컴퓨팅육성기본계획 수립을추진하였다. 기본계획수립을위한기획위원회를구성하고기획연구과제를과학기술정책연구원이맡아진행하였다. 기획연구에의해도출된기본계획 ( 안 ) 의내용에대한산 학 연전문가및관계자들의의견을청취하고국가초고성능컴퓨팅의성공적인육성을위한보다효과 178 과학기술정책
적이고도합리적인방안을모색하는것이바로이날진행된토론회의주요목적이다. 교육과학기술부원천연구과이근재정책관의축사로시작된토론회에서는 제1차국가초고성능컴퓨팅육성기본계획 ( 안 ) 이발표되었으며패널토론자로참석한산 학 연관련분야전문가들의토론에이어방청석의의견청취가진행되었다. 토론회에는대학 연구기관에종사하는초고성능컴퓨팅분야의전문가들, 관련산업분야기업대표, 정부부처관계자들 80 여명이참가하여국가초고성능컴퓨팅육성을위한심도있는토론을진행하였다. < 표 1> 토론회패널토론참가자 역할 좌장 패널토론 안문석고려대학교행정학과명예교수 참가자이름및소속기관 강선무국가정보화진흥원디지털인프라단장김종암서울대학교기계항공공학과교수김종원광주과학기술원슈퍼컴센터장권대석 ( 주 ) 클루닉스대표오대현교육과학기술부원천연구과과장이지수한국과학기술정보연구원슈퍼컴센터장이창훈연세대학교기계공학과교수 < 표 2> 토론회참가자소속기관 구분출연 ( 연 ) 국회및정부부처교수기타합계 참가자수 52 8 14 8 82 Ⅱ. 기본계획 ( 안 ) 의주요내용 1. 해외초고성능컴퓨팅발전및정책동향 미국과일본, 중국등주요초고성능컴퓨팅시스템개발국들은세계 1위성능의초고성능컴퓨터개발을위해치열한경쟁을벌이고있다. 지난최근 4년동안세계슈퍼컴퓨터 1위는미국 ( 09), 중국 ( 10), 일본 ( 11), 미국 ( 12) 이번갈아차지하고있으며그성능도 2003 년 35.86TeraFlops 1) 에서 2012 년 20.13PetaFlops 2) 로지난 10년동안약 561 배증가하였다. 한편초고성능컴퓨터의범국가 1) Teraflops: 초당 1조 ( ) 회의계산속도로대한민국국민전체 (5천만명 ) 가전자계산기로 5.5시간작업할계산량을 1초에연산하는속도. 2) PetaFlops: 초당 1경 ( ) 회의연산속도. 제 22 권제 4 호 179
세미나보고 적공동활용을목적으로한컴퓨팅자원연동시스템구축도동시에추진되고있으며미국 (Extreme Science and Engineering Discovery Environment: XSEDE), 일본 (High Performance Computing Infrastructure: HPCI), 유럽 (Partnership for Advanced Computing in Europe: PRACE), 중국 (China National Grid: CNGrid) 등의국가들은계산에필요한자원의규모와연구과제별특성에맞게자원의효율적배분을목표로 PetaFlops 급성능초고성능컴퓨터를중심으로하는수준 (Tier) 별자연연동체계를구축 운영하고있다. < 표 3> 해외주요초고성능컴퓨팅연동자원규모비교 구분 XSEDE ( 미국, 11) HPCI ( 일본, 12) PRACE ( 유럽, 11) CNGrid ( 중국, 11) 연동시스템수 ( 참여기관수 ) 18 (11) 24 (10) 5 (5) 11 (11) 계산성능합계 2,4 PF 14.25 PF 13.97 PF 450 TF 스토리지합계 113.73 PB 2.06 PB 872 TB 2.9 PB 초고성능컴퓨팅분야에서이룩된혁신적성과들은국가미래경쟁력을좌우하는핵심요소로서초고성능컴퓨팅의중요성을인식한해당국가들의장기적인전략에의한것으로이나라들은일찍부터초고성능컴퓨팅육성을위한강력한제도적기반을구축하고지속적인집중투자를진행하여왔다. 1976 년세계최초의슈퍼컴퓨터 Cray-1 을개발한미국은 1990 년세계최초의고성능컴퓨팅법 (High Performance Computing Art) 을제정하고초고성능컴퓨터개발과자원연동인프라구축을위한대규모적인투자를진행하고있다. 일본또한과학기술기본법 (1995 년 ) 과과학기술기본계획 (3~4 차 ) 에서초고성능컴퓨터개발을국가가주도하여집중적으로육성하여야할전략과제로지정하고문부과학성산하에산 학 연의전문가들로구성된 슈퍼컴퓨터정비추진본부 를운영하고있으며 2011 년세계최초의 PetaFlops 컴퓨터 KEI 의개발에이어새로운 Exca-sacle 컴퓨터의사양검토와기술개발로드맵을이미끝마친상황이다. 특히일본의초고성능컴퓨팅육성에있어서주목할것은이미 1960 년대중반부터국립대학들에설립된고성능컴퓨팅센터에국가자금으로고성능컴퓨터를설치하고운영비의 50% 를지원한점이다. 20여년의집중투자를통해세계초고성능컴퓨팅 2 대강국으로부상한중국역시이미 1980 년대중반에벌써초고성능컴퓨터개발을국가전략사업으로지정하고계산과학인력양성과연구개발투자계획모두를국가주도하에계획적으로추진하였으며결과적으로는 2010 년세계랭킹 1위의초고성능컴퓨터 Tianhe-1A 개발에성공하였다. 180 과학기술정책
< 표 4> 주요국들의초고성능컴퓨팅육성정책현황 구분육성현황관련법률 / 계획 미국 일본 중국 ( 정보통신연구개발처 ; NITRD) 공학분야발전, 국가안보, 국가경쟁력과산업생산성향상, 지속가능한경제발전의추구, 국민의건강증진, 환경보호, 국민의삶의질향상을위해고성능컴퓨팅육성 - NITRD 설치로고성능컴퓨팅법 (HPC Act of 1991), 차세대인터넷연구법 (NGIR Act of 1998) 의집행 ( 국가경쟁력위원회 ) 미국경쟁력을위한 8 대분야로고성능컴퓨팅분야선정 - To outcompete other nations, we have to outcompute them 1960 년대중반부터동경대학을비롯한 6 개대학슈퍼컴센터들의자원구축비용전액, 관리비의 50% 지원 1980 년대초부터슈퍼컴퓨터제작, 1995 년부터는계산과학기술발전을 21 세기과학기술발전의기반으로될국가전략사업의하나로지정 2006~2012 년사이에 1,100 억엔을투자, KEI 컴퓨터연구개발추진 새로운 HPC 구축을위한기술개발로드맵수립완료 1986 년 3 월제정된 국가고기술연구발전계획 (863 계획 ) 수립을시점으로국가전략사업의하나로지정 1990 년대이후로는 국민경제와사회발전 5 개년계획 의중요전략목표로지정, 연구개발추진 2006~2010 년기간 ( 十一五 ) 동안 PetaFlops 급슈퍼컴개발추진, Tianhe-1A 개발, CNGrid 구축 고성능컴퓨팅법 (High Performance Computing Act of 1991) 차세대인터넷연구법 (Next Generation Internet Research Act of 1991) 고성능컴퓨팅부흥법 (1991 년고성능컴퓨팅법의개정, 2004) 최첨단컴퓨팅부흥법 (2004 년, DoE) 과학기술기본법 (1995) 과학기술기본계획 (3~4 차 ) 고도정보통신네트워크사회형성기본법 (2000) 국가고기술연구발전계획 (1983) 국가중장기과학기술발전규획 국민경제와사회발전 5 개년계획 2. 국내초고성능컴퓨팅현황우리나라에서초고성능컴퓨팅자원은한국과학기술정보원 (KISTI) 과기상청을중심으로확보 운영되고있는데전체적인계산성능면에서볼때세계 11위수준이며개별적으로는기상청의 5호기인해담과해온이각각 55 위와 56 위, KISTI 의 4호기 TachyonⅡ 가 64 위이다. 초고성능컴퓨터의공용활용체계 (PLSI 3) ) 도 KISTI 를중심으로운영되고있으나활용률은 2011 년기준 19.7% 수준이며, 국가센터로지정된 KISTI 슈퍼컴센터에설치된슈퍼컴 4호기의경우도 2011. 01~2012. 08 기간동안사용률이 CPU 이용률기준으로 62.5% 수준이다. 3) PLSI: Partnership and Leadership for the Supercomputer Infrastructure 로 2001 년에조직된슈퍼컴퓨팅센터협의회가운영하고있다. 2011 년현재 9 개대학 연구기관의 19 개의시스템이연동, 자원연동률은 CPU 기준 17.7%, 합계성능은 80.56TeraFlop 이다. 제 22 권제 4 호 181
세미나보고 < 표 5> KISTI 슈퍼컴 4호기연평균 CPU 이용률기간 2011(01~12) 2012(01~08) 2011. 01 ~ 2012. 08 구분평균 Peak 평균평균 Peak 평균평균 Peak 평균사용률 44.6 61.3 50.8 64.5 4762.5 우리나라의초고성능컴퓨팅사업은지금까지주로시스템의자체연구개발과구축보다는외국업체에서 Turn-Key 방식으로시스템과응용프로그램까지세트로구매하는방식으로진행되어왔다. 이로인하여자체의시스템개발능력이부족하고초고성능컴퓨팅산업기반이매우취약하며점차경쟁력을상실하고있다. < 표 6> 주요국가별초고성능컴퓨팅분야수준평가및비교 구분 연구기술개발산업기술력 현황경향현황경향현황경향 일본 미국 유럽 중국 한국 : 상당히진전됨, : 진전됨, : 뒤처짐, : 상당히뒤처짐, : 상향, : 현상유지, : 하향자료 : 일본과학기술진흥기구 (2011), 전자정보통신분야과학기술연구개발의국제비교. 현재국내의초고성능컴퓨팅산업계의현황을보면하드웨어는유통시스템만존재하고응용소프트웨어개발과설치 보수 교육등용역의일부가사업화되어있는것이전부이며특히하드웨어제품은거의 100% 외산에의존하고있다. 현재의중대형시스템도입관행이지속된다면대형시스템은증가하겠지만중소형시스템은감소하여결국중소형시스템에제품을공급하는국내업체의기반이붕괴될우려가있다는전문가들의의견도있다. 인력양성에있어서도극소수의대학 연구기관에커리큘럼과프로그램이존재하지만그나마도바로현장에서활용가능한인력은배출하지못하고있는상황이다. 3. 기본계획의 3 대부문및 10 대정책과제 기본계획은향후 5 년 ( 13~ 17) 동안초고성능컴퓨팅세계 7 대강국실현을비전으로신규수요창 출을통한초고성능컴퓨팅활용확대, 세계 TOP10 수준의초고성능컴퓨팅서비스기반구축, 독자 182 과학기술정책
적초고성능컴퓨팅개발역량확보를전략목표로제시하였다. 초고성능컴퓨팅활용확대를위해서는초고성능컴퓨팅을활용한국가연구개발사업활성화와초고성능컴퓨팅을활용한생산성혁신모델의개발 보급, 초고성능컴퓨팅기반공공 민간응용서비스확대, 초고성능컴퓨팅이해확산을위한국민참여동확대를정책과제로제시하였다. 초고성능컴퓨팅서비스기반구축전략을실현하기위한정책과제로는세계적수준의초고성능컴퓨팅자원확보와함께효율적인국가초고성능컴퓨팅서비스체계구축, 수요기반의전문인력양성을제시하였다. 또한자체의초고성능컴퓨팅개발역량확보와산업화토대를마련하기위한정책과제로는세계최상위수준의대형범용초고성능컴퓨팅개발을통한자체개발역량확보, PetaScale 수준의차세대고성능컴퓨터의핵심요소기술국산화를위한 R&D 확대, 초고성능컴퓨팅관련중소기업에대한지원강화를통한산업기반육성을제시하였다. 4. 패널토론자토론내용초고성능컴퓨팅센터운영자를대표하여토론에참가한광주과학기술원김종원슈퍼컴퓨터센터장은대학 연구기관들의개별적인연구자들이자체로보유하고있는소규모의초고성능컴퓨터들을연결할수있는틀을마련할것과기본계획에서지정한시스템도입주기 5년보다는 3년정도로할것을제안하였다. 초고성능컴퓨팅관련산업체를대표하여토론에참가한권대석 ( 주 ) 클루닉스대표는 HW 뿐아니라 SW 개발을전담하는센터설립과국산 SW의국가연구개발사업에우선적용, 각응용분야에서초고성능컴퓨터를활용할문제를도출하고초고성능컴퓨팅전문가가이를해결하는방식으로초고성능컴퓨팅활용을활성화할것을제안하였다. 연세대학교이창훈기계공학과교수는 계산과학융합 학부과정개설의필요성에대해언급하고학부과정창설을위해 IT 명품인재산업 과같은방식의국가적차원의지원과함께대형슈퍼컴퓨터센터는물론대학들에설치된소규모슈퍼컴퓨터센터들을활성화하기위한지원을요청하였다. 이에토론회좌장인고려대학교안문석명예교수는대규모국책사업에초고성능컴퓨팅을활용하는것을의무화하고가장시급하게는국가적재난관리에슈퍼컴퓨터를활용할것과슈퍼컴퓨터인력양성을위한대국민홍보사업을강화할필요성에대해언급하였다. 초고성능컴퓨팅활용을위한초고속연구망구축과관련하여정보화진흥원강선무디지털인프라단장은슈퍼컴퓨팅용량확보와함께활용률을높여야할필요성에대해지적하고이를위해서교육과학기술부와타부처의공동 R&D 사업에초고성능컴퓨팅활용을의무화하는제도를마련하는것과함께현재구축 운영중인연구망 (KREONET, KORAN) 을이용한국제공동연구를강화할것과가입자망 (Network) 과백본 (Backbone) 망의고속화사업추진을제안하였다. 패널토론후방청석의토론자로지명된한국과학기술정보연구원이정희감사는초고성능컴퓨팅육성을위한안정적이고도전략적인예산확보의중요성에대해언급하고초고성능컴퓨팅을활용하는사업을국가적인대규모과제발굴및대국민홍보와연계하여진행할것에대해강조하였다. 제 22 권제 4 호 183
세미나보고 Ⅲ. 주요시사점 국가과학기술경쟁력의핵심요소로간주되고있는초고성능컴퓨팅은중점과학기술분야는물론차세대성장동력개발, 국방및재난대비에이르기까지다양한분야에활용되는공공재성의기반인프라로국가적차원의전략에따라육성하고지원해야할분야이다. 국가초고성능컴퓨터활용및육성에관한법률 제정 (2011. 6) 에뒤이어기본계획이수립됨으로써초고성능컴퓨팅발전을위한제도적기반과향후 5년간의청사진이마련되었다고볼수있다. 기본계획에반영된내용들과토론회참석자들의의견을종합하여보면초고성능컴퓨팅육성에있어서수요기반의컴퓨팅자원공급체제의구축과활용률제고, 자체개발역량강화를통한산업화추진등이중점적으로해결되어야할과제이다. 현재보유하고있는 300 TeraFlops 급컴퓨팅자원의활용률이 60% 수준인점을감안할때앞으로 Top 10위 (PetaFlops 이상 ) 성능의초고성능컴퓨팅시스템을구축하는경우사용률이어느정도의수준에이를지는불투명한상황이다. 초고성능컴퓨팅을대형국가연구개발사업에적극적으로활용하고그성과를각영역으로일반화하는사업을통하여수요를창출하고창출된수요에근거하여자원공급계획을수립하는미래대응형선순환적자원공급체제를확립하여야할것이다. 또한대형초고성능컴퓨팅시스템개발 구축사업에국내의중소기업들을적극적으로인입하여경험을축적하게하고중소기업이개발한응용소프트웨어를우선적으로사용하게하는것과같은중소기업지원정책을실시함으로써초고성능컴퓨팅기술의국산화, 산업화를위한산업기반을형성해나가야한다. 참고문헌 일본과학기술진흥기구 (2011), 전자정보통신분야과학기술연구개발의국제비교. 184 과학기술정책
과학기술인력 2013 년과기인력정책의현안과이슈 엄미정과학기술정책연구원연구위원 umi@stepi.re.kr Ⅰ. 서론 : 과기인력의중요성 우리나라는 1980 년대와 90 년대고도성장기를거치면서세계 10위권경제규모, 무역 1조달러세계 8위로성장했으며 ( 지식경제부, 2012), 올해 20-50 클럽 ( 국민소득 2만달러, 인구 5,000 만명이상 ) 에가입하면서명실상부한선진국가로서자리매김하고있다. 이러한성장의배경에는세계 7위의과학기술경쟁력의뒷받침때문으로이해할수있다. 그러나인구고령화와더불어잠재성장률은 3.7% 수준으로떨어졌으며 ( 97 6.1%), 경제협력개발기구 (OECD) 의최근보고서에따르면한국의경제성장률은구매력평가를기준으로 1995 년에서 2011 년까지 4.6% 를보였으나 2011 년에서 2030 년까지 2.7% 로줄어들며 2030 년에서 2060 년에는 1.0% 로낮아질것으로전망됐다. 이는조사대상전체 42 개국중룩셈부르크다음으로가장낮은수준이다. 녹색기술 < 표 1> 한국의신성장동력과중국의 7 대전략적신흥산업비교 한국 태양광태양광발전신재생에너지바이오매스풍력발전신에너지바이오매스탄소저감에너지원자력원자력발전그린수송시스템그린카신에너지자동차플러그인하이브리드, 순수전기차 방송통신융합 첨단그린도시 차세대융합네트워크차세대무선통신 에너지절약과환경보호 중국 고효율에너지절약 / 선진환경보호 / 재활용산업 삼망융합차세대통신네트워크 차세대센서네트워크 차세대정보기술 사물네트워크 첨단융합 IT융합신형평판디스플레이 / 차세대디스플레이초고속집적회로 신소재, 나노융합 신소재 특수기능과고성능복합소재 바이오제약, 의료기기 바이오 생물의학, 생물농업, 생물제조업 고부가서비스 콘텐츠, SW 차세대정보기술 첨단소프트웨어 자료 : 조영삼 (2012). 제 22 권제 4 호 185
과학기술인력 우리나라주력산업이성숙단계로진입해감에따라중국과의기술격차도 3년여로좁혀진상태이며, 이에따라신성장동력창출에대한수요가증가하고있다. 특히중국이지난국무원상무회의에서발표한 7대전략적신흥산업과한국의 17대신성장동력산업은대부분의분야에서일치하여향후신성장동력분야에서중국과치열한경쟁이우려되고있다 ( 한국무역협회북경지부, 2012). 이처럼경제사회적성장에있어중요한사회적기로에서있는한국은새로운분야의성장동력확보와지속적인기술경쟁력확보를위해서창조적혁신체제를구축함과동시에창의적이며경쟁력있는과기인재의양성과확보가강조되고있다. Ⅱ. 미래인재수요및과기인력현황 현재우리나라과기인력은대략 300~500 만명규모로추정되며, 매년 2만명이상의이공계석박사졸업생이배출되고있다 (NTIS, www.ntis.go.kr). 지속적인대학의양적확대로인하여과기인력의공급은양적으로충분하다고평가된다. 특히노동시장의고급인력수요에대응하여석박사인력이지속적으로증가한결과, 2016 년까지의과학기술인력수급전망에의하면이미대학원단계의인력에서도과학기술인력의수급이공급과잉단계에이르렀음을전망하고있다 ( 한국고용정보원, 2007). 다만농림수산전공등전공별분포에있어서, 특히세부적인전공단위에서는공급과수요의미스매칭이존재하는상황이다. [ 그림 1] 과학기술인력의규모 자료 : 김진용 이정재 (2007), p. 13. 186 과학기술정책
우리사회가직면한신성장동력창출및혁신체제전환과관련하여다양한인재상이요구된다. 아인슈타인과같은과학분야몰입형인재뿐만아니라기술과경제사회영역을연계하는연계형인재, 그리고스티브잡스와같이새로운비즈니스영역을창출할수있는 Biz 형인재까지다양한인재가요구되고있다. Biz 형인재나연계형인재의경우기술지식뿐만아니라이와연계된경제사회지식, 그리고인문적소양과의결합이요구되고있어과학기술과인문사회소양을아우르는다학제적소양이보다더요구된다. 따라서향후과거에비해다양한인재를양성할수있는체제가마련되어야한다. [ 그림 2] 다양한미래인재유형 자료 : 엄미정 (2012). Ⅲ. 5 년간의성과와과기인력정책현안 1. 5년간의과기인재정책 2008년출범한이명박정부는인재대국을국가비전으로제시하였으며이를위해세계적수준의우수한인재양성과미래를이끌과학기술발전전략을제시하였다. 그주요내용은기초연구확대및대학의연구역량강화를통해우수인력의양성을지원하고연구여건강화를골자로하였다. 지난 5년동안의추진된정책을살펴보면 1) 기초과학연구원설립등기초연구에대한투자가확대되었고, 대학연구에대한투자가확대되어대학의국제경쟁력이제고되었다. 2) GPS(Global PhD Scholarship) 등세계적인연구자에대한전주기적지원체제가강화되었고, 기초연구원및 WCU, 제 22 권제 4 호 187
과학기술인력 WCI 프로그램등을통해우수해외인재를유치하는성과를이뤘다. 3) 전국적인과학중심대학체제가설립되었고, 영재교육확대, STEAM 교육의본격적추진등창조적인인력양성체제구축에투자하였다. 4) 교육역량강화사업, 산학협력선도대학지원사업 (LINC) 등대학교육강화와산학협력역량강화를위한블록펀딩사업을통해대학의자율성을높인가운데정책목표를시행하고자하였다. [ 그림 3] 교육과학기술부의세계적인연구자지원체계 자료 : 교육과학기술부 (2011). 2011 년발표된제 2 차과학기술인재육성지원기본계획 (2011~15) 에서도현정부의인재정책기조 가잘나타나고있다. < 표 2> 제 2 차과학기술인재육성지원기본계획주요내용 지원단계초중등단계대학 ( 원 ) 출연 ( 연 ) 기업인프라 주요내용 과학기술에대한이해, 흥미, 잠재력을높이는교육, STEAM 대학교육의특성화, 내실화및글로벌연구역량강화. 연구몰입도제고및사회, 지역수요특화인력양성강화 보유자산을활용한교육참여및연구몰입환경조성 - 기초과학연구원을통한차세대기초과학연구리더육성 - 우수연구자정년연장및과학기술연금, 복지혜택의지속적혜택 기업연구인력의수요대응력제고및연구잘하는기업육성 - 기업연구인력확충및기업의교육기부활동확대 - 일자리창출등이공계고급인력의중소기업활용도제고 잠재인력활용촉진및과기인력정책기반강화 - 개방형연구체제구축으로해외우수인력의전략적유치, 활용확대 - 여성과학기술인경력단절방지를위한기반마련 - 원로과학자의평생활용체제지속지원 자료 : 국가과학기술위원회 (2012a). 188 과학기술정책
2. 과기인력정책현안현재과기인력정책에서논의되는주요현안은우수인재의양성및유치이다. 수명연장, 저출산등에따른본격적인고령화시대의도래로이공계인력수급에대한우려의목소리가커지고있다. 더군다나우수학생의의학계쏠림현상으로인해우수인재의이공계기피우려는핵심인력부족의주요한원인으로지적되고있다. 최근중앙일보와한국산업기술진흥협회가대기업 22 개사최고기술책임자 (CT) 및연구원장 24 명을상대로한설문조사결과 ( 중앙일보, 2012. 9. 10), 미래산업의핵심기술인력을얼마나확보하고있나 라는질문에모두가 부족하다 고답했다. 이공계기피현상이산업기술계에미친영향 에대해서는열에여덟이 산업기술인력의질적수준저하 를꼽았다. 83% 는 이공계인재부족으로미래사업준비에차질을빚고있다 고응답하였다. 이는양적미스매칭의문제가아니라질적미스매칭의문제를제기하고있는것이다. 또한인력양성뿐만아니라해외의우수한인재유치가무엇보다중요해지고있다. 언어및정주여건측면의개방성이취약한상황에서우수인력을어떻게유치하고활용할것인가하는문제는무엇보다중요한문제이다. 정부는기초과학연구원, WCU, WCI 사업등을통해개방형연구체제를확립하고해외인력을유치하는노력을기울여왔다. 2012 년에는 STUDY KOREA 2020 계획을세워이공계대학원유학생의확대등국가차원의외국유학생의유치및활용을위한전략을제시하였다. 2020 년까지목표한외국인유학생 20 만명유치하기위해서는세부적인전략과노력이요구된다. 한편과학기술의경제사회적기여에대한요구가증대함에따라과기인력에게경제사회적지식을확산하고책임감확대를요구하고있다. 또한과기지식을경제사회적가치로연결시킬수있는 Biz 형과기인재의육성이요구되고있다. 국가과학기술위원회에서 2012 년발표한 이공계르네상스 5대희망전략 에이러한요구를반영하고있다. HOPES 1) 라는 5대전략중 S는이공계의사회경제적공헌및책임구현 (Social Responsibility) 을의미하며, 과학기술과사회와의소통활성화, 과학기술인의교육재능기부의필요성을강조하고있다 ( 국가과학기술위원회, 2012b). 또한연구개발성과의기술사업화에대한요구가증대하면서경제성장에대한직접적효과가보다강조되는분위기이다. 마지막으로본격적인저성장기조의시작과국제적인불황의영향으로청년일자리창출이요구되고있다. 이공계전공자의취업여건은다른전공에비해서상대적으로양호한것으로평가되고있으나점진적으로악화되고있는상황이다 ( 홍성민외, 2010). 취업여건악화와관련하여기술창업을강화하는한편연구개발일자리확충을위한투자를확대하고있다. 과기인력의경력특성상초기경력의중요성이강조되는가운데 ( 엄미정외, 2009) 과기인력의적극적인활용을위한노력이요구된다. 구체적으로과학기술분야일자리의확대와과기인력의경력과진로에대한적절한지원이확대될필요가있다. 1) High-Quality( 창의 융합적교육연구토양정착 ), Outstanding Job( 희망찬청년일자리창출 ), Prolonged Career( 재직자친화적일자리생태계조성 ), Efficient Global-Network( 글로벌네트워크활성화를통한역량제고 ), Social Responsibility( 이공계의사회경제적공헌및책임구현 ). 제 22 권제 4 호 189
과학기술인력 Ⅳ. 2013 년정책방향제언 지속적인경제성장을위해서는창조적혁신체제로의전환이필요한시점에직면한우리나라는과기인재에대한종합적인비전과직면한정책사안을해결하기위한선제적인노력이필요하다. 무엇보다인력양성은오랜시간이걸리기에미래산업수요및인력속성들을고려한정책추진이요구된다. 중장기적정책수행결과의모니터링체계구축필요인력정책은중장기적인성격을띠기때문에성과분석및평가가어려운영역중의하나이다. 대부분의인력사업의성과지표는직접성과에만국한하고있어궁극적인목표의도달여부는평가하기어렵다. 따라서별도의효과를분석하기위한데이터수집과모형분석이요구된다. 과기인력정책이본격화되는것은 2000 년대초반, 이공계기피에대한우려가사회적으로확대됨에따라이에대응하여수립되었다고할수있다. 그러나 10여년이지난현재그동안투자가확대되면서투입된수조원 2) 이과기인재정책목표의관점에서어떠한효과가있었는지를평가하기는어렵다. 이는그간중장기적인효과분석에대한노력이거의없이사업의직접적성과 ( 인력배출수등 ) 에만집중해왔기때문이다. 다양한인력양성사업에따라배출된인력의진로, 해당분야인력수급의완화정도와같은궁극적인목표에대한기여도를평가하는노력은전무했다고할수있다. 10여년이지난시점에서그동안정책들의사업과정책수단의적절성등을평가하기위한성과분석이요구되며, 이를바탕으로각부처차원에서본격화되는과기인재투자의방향에대한시사점을도출할필요가있다. 과기인재활용극대화전략필요 : 박사들의민간부문진출확대필요고령화로인해절대적인노동인력수급이우려되는상황에서과기인재활용을극대화하기위한노력이필요하다. 현재우리나라과기인력부족의문제는질적수준의문제와매칭의문제로부터발생한다. 대표적으로박사들의분포를살펴보면우리나라박사는공공부문에집중되어민간부문의고급인력부족이심화되고있으며 ( 조가원, 2012) 신규박사들의선호역시공공부분에집중되어있다 ( 박기범외, 2010). 또한민간중심의혁신체제가확산됨에따라민간부문의박사수요가증가하고있으나정부의정책은이에대한고려가명확하지않다. 박사들의진로는개인적인성향뿐만아니라지도교수의성향, 학위과정중경험, 논문주제, 대학분위기등다양한요소들에의해영향을 2) 2011 년총 141 개사업에대해 2 조 7,163 억원을투자 ( 국가과학기술위원회, 2012a). 190 과학기술정책
받는다. 현재까지정부는학문후속세대로서박사의양성에집중했다고평가할수있다. 앞으로는 대학및대학원생에대한지원에있어진로에대한영향이고려되어야하며, 활용측면을고려한지 원전략이요구된다. [ 그림 4] 박사고용인력섹터분포 자료 : 조가원 (2012). 과기인재진로및경력에대한투자확대그동안전주기적과기인재지원정책을추구하였으나과기인재정책에있어서진로및경력에대한고민은많지않았다 ( 엄미정외, 2011). 대부분이연구자경력을고려하여연구비의지속적지원에초점을두었다고할수있다. 그러나우리나라박사중비연구직에종사하는비중은 38% 수준에달하며 ( 조가원, 2012), 과기인재중소수만이연구직에종사한다 ( 엄미정외, 2009). 이공계학생들은정보가부족한상황에서선배나인터넷등의정보를이용하여진로를정하고있고 ( 엄미정외, 2011), 때문에 이공계기피 등의담론에많은영향을받는다고할수있다. 그리고진정한전주기적이공계인력의경력지원이부족한상황에서현재까지이공계인력은기업내에서관리직으로승진하는획일적경력궤적을요구받으며 ( 시사iN, 2011. 5. 30), 50 대전후의퇴직요구와이후경력이존재하지않는다 ( 엄미정외, 2009). 이러한경력의단절은우수인력의이공계기피의원인이라고할수있다. 학생들이외부적인담론에시달리지않고자신의적성에맞춰적절한진로와경력을선택하도록지원하기위한진로지원인프라를구축할필요가있다. 제 22 권제 4 호 191
과학기술인력 한편핵심인력은전주기적경력관리를통해단계적으로성장한다 ( 박기범외, 2010). 전주기적연구사이클은소수의인력에만집중되며, 연구과제평가시논문등양적인성과외에세부적인경력은고려되지않는다. 출연 ( 연 ) 연구인력들은잦은미션변화에도불구하고이에적응하기위한적절한경력전환프로그램이지원되지않기때문에기관의미션변화에따라빠른속도로연구본업에서비자발적인퇴출되도록요구받는상황이다 ( 엄미정외, 2011). 또한지식기반서비스업의미발달로인하여퇴직한이공계인력은정부에서제공하는중소기업컨설팅서비스 3) 이나개인적인인맥에의존하는상황이다. 더군다나우리나라의과기인재들이노동시장내에서어떤과정을거쳐성장하는지에대한자료는거의없다 ( 엄미정외, 2009; 박기범외, 2010). 대학, 출연 ( 연 ) 연구자를비롯하여기업에서과기인력들의경력에관한정보를수집하고이를정책수립에연계하기위한투자가필요하다. 융합시대에부응하는과학기술리더육성체계재정비우리는지금까지세계수준의과기인재를육성하기위해과기영재고, 과학고, 과학기술중심대학등핵심인력양성을위한체계를구축하는데많은노력을기울여왔으며, 전주기적연구자지원체계에대한투자도확대하여왔다. 앞서살펴본바와같이과학기술이사회및비즈니스측면에서증가함에따라과학기술과사회, 과학기술과비즈니스를연계할수있는인재가요구되고있다. 그러나현재까지구축된핵심과기인재에대한투자는과학기술내에서의우수한성과를도출할수있는인력을양성하는데집중하였으며, 과학기술과경제, 사회의융합을위한담당할수있는연계형인재, Biz 형인재의육성은도외시되었다. 과학기술내에서의세계적인재를육성하기위한과학기술리더육성체계뿐만아니라융합시대에부응하는다양한인재육성을위한체계가재정비될필요가있다. 참고문헌 과실연 (2012), 차기정부과학기술정책과제와바람직한거버넌스. 교육과학기술부 (2011), 이공분야기초연구사업시행계획. 국가과학기술위원회 (2012a), 제2차과학기술인재육성 지원기본계획, 2012년도시행계획 ( 안 ). 국가과학기술위원회 (2012b), 이공계르네상스 5대희망전략 ( 안 ), 심의안건 1호, 2012. 5. 10. 김진용ㆍ이정재 (2007), 국내과학기술인력규모분석, 한국과학기술기획평가원. 박기범외 (2010), 공공부문연구인력의경력분석과심화방안, 과학기술정책연구원. 엄미정외 (2009), 이공계인력진로및경력분석을통한생애주기형과학기술인력지원방안, 교육과학기술부. 3) ReSEAT program, Techno-doctor program 등. 192 과학기술정책
엄미정외 (2011), 연구개발인력경력개발과고용촉진전략 : 박사학위자의민간부문진출을중심으로, 과학기술정책연구원. 엄미정 (2012. 1. 30), 미래과학기술인력정책방향, 교육과학기술부과기인재정책과정책세미나. 조가원 (2012), 박사인력구성과일자리현황의국제비교, STEPI Insight, 제102 호, 과학기술정책연구원. 조영삼 (2012), 본격화되는중국의신성장동력육성전략과우리의대응, e-kiet, 제542 호 (2012-18), 산업연구원. 중앙일보 (2012), 이공계기피 15년, 재앙이시작됐다, 2012. 9. 10일자. 지식경제부보도자료 (2012. 11. 26), 무역 1조달러달성, 세계무역 8강진입전망. 한국고용정보원 (2007), 중장기인력수급전망 (2006~2016). 한국무역협회북경지부 (2012), 전략산업, 지주산업및전략적신흥산업. 홍성민외 (2010), 기술혁신활동의고용창출효과분석및과학기술일자리확충방안연구, 과학기술정책연구원. 국가과학기술지식정보서비스 (www.ntis.go.kr) 제 22 권제 4 호 193
과학기술정책사 과학기술정책사연재 4 대통령의리더십과과학기술의진흥 홍성주과학기술정책연구원부연구위원 sungjoo@stepi.re.kr 2012 년에본연재는다음과같은순서로진행된다. 1 독립국가의과학기술건설노력 ( 같은저널 2012 년도제 22 권제 1 호에게재 ) 2 전쟁과전후복구, 과학기술의재건 ( 같은저널 2012 년도제 22 권제 2 호에게재 ) 3 공업화전략과과학기술의결합 ( 같은저널 2012 년도제 22 권제 3 호에게재 ) 4 대통령의리더십과과학기술의진흥 (1960 70 년대 ) 저개발국의발전문제에서국가지도자들의리더십과의사결정은대단히중요한역할을한다. 국가지도자들이그나라의발전을위해무엇을선택하고, 어떠한사업들을추진하느냐에따라그나라의발전양상이달라진다. 한국은 1960 년대경제성장을시작하는단계에서부터과학기술을중요한발전의수단으로채택했다. 이에더해대통령이직접과학기술의중요성을역설하고이의후원자로자처하며과학기술이발전하도록독려했다. 무엇보다대통령의과학기술진흥은국민들로하여금과학을배우고, 기술을익히도록유도했다는점에서국가발전의근본이되는사회적자본을만들어낸결과를낳았다. 본고에서는과학기술을중시한국가지도자들의판단하에, 과학기술정책이국가정책의주요분야의하나로도입되었고, 그러한정책의결과로서국가과학기술체계가형성되었음을다룬다. 1) Ⅰ. 최초의과학기술계획 경제개발초기에국가지도자들이마주한중요한문제는당시한국에자금, 인력, 자원과같이개 1) 본래이번호의제목은 국가과학기술체계의형성 이었으나, 일련의시리즈를마무리하는차원에서제목을변경하였습니다. 본시리즈를애독하시고때로는이메일로성원을보내주신모든분들께양해의말씀과함께깊은감사를드립니다. 또한본원고는한국개발연구원에서추진하는한국발전경험모듈화사업중 한국경제발전초기과학기술의도입과내재화방안 과제의일부내용을활용하였음을밝혀둡니다. 194 과학기술정책
발에필요한필수요소들이부족하다는현실이었다. 비축된국내자금이부족하므로개발에필요한자금은해외의차관으로부터조달해야했다. 노동인구가적지는않지만잘훈련된산업인력은부족한상황이었다. 천연자원은절대적으로부족하기에수입에의존할수밖에없었다. 이러한조건에서해외차관을조달하여공업단지를조성하고운영하기란대단히어려운일이었다. 한국정부가외국차관을도입하기위해서는차관당국에국내에서경제개발사업을추진할만한역량들이있다는신뢰를주어야했다. 그러한역량에서기술능력은반드시필요한요소였다. 대규모의공장과산업시설을설립한후, 이를국내에서운영할능력의상당부분이기술적역량이었기때문이다. 이문제의중요성을간파한박정희대통령은 1962 년 1월초경제기획원업무보고회의에서국내기술의현황을묻게된다. 당시의업무보고는 1962 년부터시행될제1차경제개발 5개년계획에서설정한산업별생산목표와투자계획이주를이루고있었다. 대통령의지적은투자계획만가지고는경제개발사업들을추진하기어렵고이를뒷받침할기술차원의대책이있느냐는것이었다. 2) 결국대통령의질문은국가차원의기술정책수립으로이어지게된다. 기술대책을만드는과정에서경제기획원관료들은, 단기적으로는경제개발에필요한과학기술을조달하는문제부터, 장기적으로는사회에만연한기술천시의문화를극복하는문제까지고려하게되었다. 이러한문제의식은기술대책의마련을위해 1962년에수립된제1 차기술진흥 5개년계획의서문에나타나있다. 이서문에서경제기획원장관김유택은이계획의핵심을두가지측면으로소개했다. 하나는한국정부가자립경제를달성하기위해서는국내에기술능력을구비하는일이반드시필요하다는것이었다. 김유택에따르면거창한제1 차경제개발 5개년계획을실천하기위해서는기술인력을확보하고혁신적으로기술수준을향상시켜야했다. 김유택장관이강조한두번째사항은과학기술에대한고루한관념을타파해야한다는점이었다. 그에따르면당시한국사회에는유교전통이남아있어, 기술을천시하는풍습이있었다. 국민들이과학기술을이해하는수준도대단히저조한상황이었다. 그렇기때문에국민으로하여금기술능력을갖추게하는일은, 단지개혁적정책집행의차원을넘어, 전통적세계관에서근대적세계관으로의문화적전환이필요한일이었다. 기술정책의수립은현황의파악과문제의진단부터시작되었다. 제1차기술진흥 5개년계획에는당시한국과학기술의수준에대한진단이나타나있다. 이계획에서는이를한마디로 기술의낙후성 이라고단언하며다음 9가지측면에서기술이낙후한근거를제시하였다. 1) 산업활동에기초가되는기술을대부분외국에의존한다. 2) 전상근 (1982), 한국의과학기술정책 : 한정책입안자의증언, 정우사 ; 김영섭외 15 인공저 (2010), 과학대통령박정희와리더십, MSD 미디어를참고. 제 22 권제 4 호 195
과학기술정책사 2) 국제시장에서경쟁할수있는공업생산품이전혀없다. 3) 기술행정을효율적으로시행할종합적행정체제가구비되어있지않다. 4) 국립및공립과학기술연구기관들의활동이부진하다. 사립연구소는희귀하며, 과학기술의중요성을알리고과학기술을보급할기관이없다. 5) 과학기술연구활동의체계가갖추어져있지않아창의적이고주도적인연구가이루어지지못한다. 6) 교육, 연구및생산분야에서활동할우수한과학기술자를공급하기에는인재양성정책과제도가없다. 7) 기술자 (Engineer), 기술공 (Technician), 기능공 (Craftsman) 구성이심한불균형상태에있다. 이상적인경우기술자, 기술공및기능공의비율이 1:5:25인데우리나라의현재 1:1.3:33 의비율을보이고있다. 8) 일반국민의과학기술에관한지식과교육의수준이심히낮다. 또한기업가는기술혁신을통해경영을합리화하려는의욕이부진하다. 그로인해우리나라에는훌륭한과학기술활동을전개할기반이미약하다. 9) 과학기술의진흥을목표로한종합적이고도중점적인시책이없다. 이러한진단에따르면당시한국의과학기술은세계에서가장낙후된상태라고보아도지나치지않는다. 이러한문제에의거하여, 제1차기술진흥 5개년계획에서는두개의미션을제시했다. 첫째는제1차경제개발 5개년계획의수행에필요한기술인력을확보한다는것, 둘째는산업의발전과생산성의향상을위해기술수준을높이겠다는것이었다. 이두개의미션을달성하기위한전략은다음의 7가지로기획되었다. 아래의 1) 부터 3) 까지는첫번째미션에해당하는것이고, 4) 부터 7) 까지는두번째미션에해당된다. 1) 기술인력의수요와공급계획을세운다. 이를위해첫째, 경제개발을완수하기위해필요한기술인력의수요예측을추산한다. 이와현재국내기술인력의공급수준을비교하여향후필요하게될기술인력을양성할대책을마련한다. 2) 현재경제개발에투입할수있는기술인력을최대한활용하고이들의효용성을높일대책을세운다. 3) 기술인력을기술자 (Engineer), 기술공 (Technician), 기능공 (Craftsman) 으로구분하여양성하되특히기술공 (Technician) 을중점적으로양성토록한다. 4) 기술을진흥하기위해실용적인과학기술교육을실시하고기술연구를장려한다. 5) 경제개발에필요한기술수요를위해외국기술을적정하게도입하고기술도입자금을합리적 196 과학기술정책
으로운영한다. 6) 기술에대한국민들의인식을새롭게하기위하여기술보급활동을장려한다. 7) 이러한계획의미션과목표를달성하려면과학기술진흥체계를갖추어야한다. 이를갖추기위해과학기술진흥을위한법규와관련된행정조직및기관을설치한다. 첫번째미션을수행하기위한방안으로기술인력의현황파악과수요공급전망도출작업이진행되었다. 당시국내에서경제개발계획에활용가능한기술인력의총수는약 30만명정도로집계되었다. 기술자는이공계대학졸업자로, 기술공은공업고교졸업후현장경험을쌓은자로, 기능공은단순기능자로정의되었다. 산업분야별로보면, 보다흥미로운관측들이나타난다. 일단기술자는관공서나학교에근무하는경우가많았고, 건설업을제외하고는산업부문에진출한비중이크지않았다. 기술공과기능공의경우에는산업의모든부문에서고루분포되었다. 당시섬유공업의부흥에따라이부문에많은기술인력이분포되어있었다. 당시의산업환경을고려할때고등교육을받은인력보다는공업기술교육을받은인력이현장에서중요한업무들을수행하였음이드러난다. < 표 1> 분야별기술인력분포 ( 단위 : 명 ) 분야 기술자기술공기능공계 인원 % 인원 % 인원 % 인원 % 관공서 1,273 14.8 742 6.7 14,335 5.1 16,350 5.5 이공계학교 1,022 11.9 10 0.1 179 0.1 1,211 0.4 광업 464 5.4 1,456 13.1 26,422 9.4 28,342 9.5 섬유공업 529 6.1 2,174 19.5 81,802 29.2 84,505 28.2 금속및기계공업 515 6.0 1,404 12.6 34,430 12.3 36,349 12.1 화학공업 743 8.6 1,424 12.8 41,005 14.7 43,172 14.4 기타산업 441 5.1 1,781 16.0 51,101 18.3 53,323 17.8 건설및서비스업 3,629 42.1 2,137 19.2 30,396 10.9 36,162 12.1 계 8,616 100.0 11,128 100.0 279,670 100.0 299,414 100.0 자료 : 제1차기술진흥 5개년계획, 12쪽. 제1차기술진흥 5개년계획에서는향후 5년간총 60만명의기술인력이필요하다는예측을제시했다. 1961 년에기술인력총수가약 30만명이었으니, 5년동안이를두배증가시켜야한다는결론이나왔다. 특히금속, 기계, 화학등공업의주요부문에서기술인력이많이소요될것으로전망되었다. 그에따라기술훈련및공업교육확대를목표로한세부사업들이추진되었다. 제 22 권제 4 호 197
과학기술정책사 기준연도 (1961) < 표 2> 기술인력예측 (1961 1966) 1 차연도 2 차연도 3 차연도 4 차연도 ( 단위 : 명 ) 목표연도 (1966) 광업 28,342 39,449 43,845 50,130 56,355 61,902 섬유 84,505 90,710 108,434 131,393 133,005 134,938 금속및기계 36,349 39,722 61,343 77,631 100,993 120,836 화학 43,172 48,387 56,507 66,743 70,549 72,918 기타제조업 53,323 60,840 67,733 75,193 82,199 87,421 3차산업 53,723 70,328 80,302 93,542 10,667 123,748 계 299,414 349,436 418,164 495,632 549,768 601,763 자료 : 제1차기술진흥 5개년계획, 25 쪽. 주목할점은이계획이표방하는전략중에서중간기술인력인기술공의양성을특별히중요하게표방했다는점이다. 경제개발계획의실행은산업발전을위해대대적으로공업시설을조성하고외국에서많은기계를도입하여운영하는일이었다. 이를위해서는공장건설및설비운영능력이가장중요했다. 따라서제1차기술진흥계획에서는그러한능력을갖춘이들을정책대상으로특화하여 기술공 으로정의했다. 공업고등학교를졸업하고 2년이상현장근무의경험이있는 기술공이많아져야국내에차관으로설립한공장들이자력으로건설및운영될수있기때문이다. 다른한편으로제1차기술진흥 5개년계획의기술인력양성전략은외국차관기구에신뢰를주기위해서도필요했다. 정부가주도적으로공업시설의건설및운영역량을확보하기위해기술인력을양성하겠다는의지를갖고이를추진한다면, 주한원조당국이나 DLF와같은차관기구가한국의기술능력에대해가지게될의구심을어느정도는줄일수있었다. 기술인력양성을위한교육및훈련사업들은, 이계획이끝나는 1966 년에상당한효과를거둔것으로나타났다. 특히야간공업고등학교운영효과가컸다. 그로인해 1966 년에는 60 만명이넘는기술인력이각산업현장에종사하는것으로집계되었다. 기술인력정책다음으로주목할점은박정희정부가제1차기술진흥 5개년계획에서기술의진흥을도모할국가과학기술제도구축에대한청사진을제시했다는것이다. 당시까지한국에는과학기술과관련된법규가하나도없었고, 정부내행정조직상에도기술진흥과관련된국-차원의조직도없었다. 이전에존재하던문교부내기술교육국은실업교육정책의실패로인해기술교육진흥의제를상실한상황이었다. 그렇기에과학기술을진흥하기위해국가차원의제도를만드는일은당시로서는국가지도자의중대한결정이필요한사안이었다. 198 과학기술정책
Ⅱ. 대통령의과학기술진흥 3) 1960 70 년대정부의강력한드라이브로과학기술진흥정책이전개된까닭은무엇보다대통령의과학기술에대한관심과지원이중요한영향을미쳤기때문이다. 실제로박대통령은정부부처들간의논쟁으로답보상태에있던과학기술관련현안문제에직접개입하여과학기술에대한전폭적인지원이이루어지도록이끌었다. 박정희대통령의과학기술지지에대한발언은수없이많은데, 그중에서다음의글상자에나타난대통령발언을살펴보자. 이발언은제2 차과학기술진흥 5개년계획에서인용한것이다. 제 2 차과학기술진흥 5 개년계획에붙이는말 인류문명의역사는바로과학기술의발전사이며그진보의확보는국력의척도가된다. 과학기술이각나라경제사회문화의발전을선도하였고나아가국력배양의밑거름이되고있음은말할나위도없다. 그러나과학기술은오로지인간만이향유하는창의력이며의지력이므로한나라의발전의욕을뒷받침하기위하여과학기술은보다더계획적인인간의지의실천으로개발되어야한다. 이제우리의총명한민족적재질을크나큰자원으로하여이후후진적풍토를힘차게개발하고자하는우리경제는과학기술을무엇보다먼저진흥시켜야할것이다. 이를위하여는국가가스스로지향하여야할목표를의식적으로조성하고또한이를반드시실천되어야할것이다. 이것이제 2 차과학기술진흥 5 개년계획을경제발전계획과더불어국가계획으로수립하려는의도이다. 주지하는바와같이과학기술이야말로진정한잠재자원이며이는자연자원과같이부존한계나영역이없다. 다만국민의지혜와인내가허락되는한에있어서는이자원은무한히그리고부단히개발될수있는것이다. 본과학기술진흥계획이국력배양의원동력이되고과학기술개발의길잡이가되어이나라역사전통의계기가마련되기를기대한다. 1966 년 7 월 대통령박정희 이인용문을보면박대통령의생각이, 단순히과학기술에대한도구적관점에머무르지않았음을읽게된다. 이러한점은오늘날한국의많은지도자들이과학기술을경제발전의수단으로한정짓고도구화하는경향과대조된다. 다시말해, 박대통령은당시과학기술을문화적, 역사적진보 (progress) 의핵심으로이해했다. 그는과학기술이한국의후진적풍토를현대적문명으로전환시켜줄것이라확신했던것이다. 대통령의이러한통찰은제2차과학기술진흥 5개년계획을수립하는경제기획원고위관료들에게 3) 이절은제 2 차과학기술진흥 5 개년계획을참고한것이다. 제 22 권제 4 호 199
과학기술정책사 도영향을미쳤다. 당시경제기획원장관장기영은이계획의머리말에서 과학은국부의척도 이며, 선진국은과학이있는나라, 후진국은과학이없는나라 라고언급했다. 또한그는이계획이단지경제개발에필요한과학기술수요를공급하기위해세워진것이아니라, 과학기술자체의발전을추구하기위함이라고밝혔다. 이러한맥락에서과학기술계획이경제개발초기국가발전계획의중요한요소로서성립된것이다. 대통령의과학기술지원의지가확고하자, 과학기술진흥을위한계획에더욱큰힘이실렸다. 제1 차계획에서는기술인력양성에초점을두었다면, 제2차과학기술진흥 5개년계획에서는과학기술에대한투자확대및제도구축에중점을두었다. 과학기술에대한투자를통해제2차계획에서한국정부가얻고자하는목표는네가지로요약된다. 첫째는 1966 년을기준으로 1980 년까지과학기술의발전에힘입어자립경제에도달할것을목표로삼았다. 다시말해 15년의시계 (time horizon) 로경제를전망하며, 과학기술을경제발전의내생요인으로지목한것이다. 과학기술이자립수준에이를경우, 외국의기술원조없이도, 국민경제가스스로번영할역량을지니게될것이라는전망이었다. 이러한예측하에, 과학기술에대한총투자가연 100 억원으로책정되었다. 이금액은현재한국의과학기술투자현황에서보자면, 대형연구프로젝트하나를투자하는금액에불과하다. 하지만당시 1인당 GNI가 100 달러내외인상황에서보자면, 연 100 억원의과학기술투자금액은국가적으로중요한결단이아니고서는집행되기어려운금액이었다. 둘째의목표는발명활동을장려하고과학기술연구의성과를산업에적극활용한다는것이었다. 이를위해주요산업에필요한기술별로개발목표치를설정하는작업이진행되었다. 그리고그러한목표치에따라연구개발과제를선정하였다. 이러한연구개발과제는 1966 년에설립된한국과학기술연구소 (KIST) 를중심으로수행되었다. 또한이목표에서는연구개발활동의결과가산업발전으로이어지기까지는상당기간이소요됨을인정하여, 과학기술을장기적관점에서투자해야함을지적했다. 이러한장기투자전망에따라이후실제로연구개발투자가급격히증가하게되었다. 1976 년연구개발투자총액은 600 억원을넘었고, 1980 년에는 2,100 억원에달했다. 셋째의목표는국내에과학기술인재를확보하자는것이었다. 당시우리나라에는교육인구가적지않았지만, 국내연구여건이열악하여우수한인재들이해외로유출되고있었다. 뿐만아니라국내에있는과학기술인재들도적재적소에활용되지못하는경우가많았다. 따라서기술인력을국가차원에서활용하도록과학기술교육과직업기술훈련을강화한다는목표를세웠다. 산업에필요한기술인력의역량을향상시키기위한사업은두가지로전개되었다. 하나는중등학교에공업실습시설을지원하는사업이었고, 다른하나는과학기술계대학에실험설비를지원하는사업이었다. 1 차계획과같이양적인측면에서기술인력을확대하는사업도전개되었다. 1965 년 60 만명의기술인력을 1971 년 100만명으로늘린다는수량적목표가세워졌고, 그에따른학교및학과의증설이 200 과학기술정책
진행되었다. 네번째목표는외국과의기술협력성과를높이겠다는것이었다. 특히이목표에서는전략적이고선택적인기술도입정책이강조되었다. 1960 년대초까지만해도외국기술도입은원조당국의결정에달려있는문제였다. 그에비한다면, 외국기술을국내산업건설의필요에맞게도입하려는정책이수립되었다는점은, 그만큼기술협력정책에서한국정부가주도권을가지게되었음을의미한다. 주도적인기술협력은한국인들이선진기술의도입과활용과정에서기술에대한빠른학습효과를만들어낼것이었다. 이러한목표들이실천력을가지고추진될수있었던까닭은대통령의과학기술지원에대한의지가확고했기때문이다. 예를들어 KIST 가설립되고, 이연구소에근무할해외한국계과학기술자를초빙하는과정에서국내대학교수들및행정부내공무원들의반발이상당했다. KIST 과학자의봉급이대학교수보다월등히많을뿐만아니라주택제공등생활환경까지고려해준것은과한우대라는게그주된이유였다. 하지만박대통령은이러한반발을무마시키고당시소장으로임명한최형섭이기획한대로 KIST 과학자들을대우하도록배려했다. 박대통령은 KIST 과학기술자뿐만아니라, 우수한기능인력또한중시했다. 그는직접기능인들을독려하면서기술을중시하는문화적풍토를만들고자했다. 다음사진을보면박대통령이국제기능대회에참가하는젊은기능인들과악수하고있는모습이보인다. 물론보는이에따라이를정치적제스처에불과하다고볼수도있다. 하지만, 그보다중요한점은국가지도자가기술과기능을인정하고고무하는모습을보임으로써국민들에게미래의바람직한한국인의모습은부지런한기술인력이라는메시지를던진것이었다. [ 그림 1] 박대통령의국제기능올림픽출전선수단접견 자료 : e- 영상역사관 (http://ehistory.korea.kr/). 제 22 권제 4 호 201
과학기술정책사 박대통령의기술인력에대한투자는 1970 년대한국이국제기능대회에서최고의성적을거두는성과로나타났다. 1977년한국기능인들이국제기능대회에서종합 1위를달성하자, 박대통령은 우리나라가공업입국을지향하고있는이때여러분이자랑스럽게도종합 1위를차지한일은우리가멀지않아선진공업국가대열에올라설수있다는확고한자신감을갖게해준것 이라고치하했다. 또박대통령은 과거올림픽등국제스포츠대회에나가메달을획득해국가적영광을누린일이있지만, 특히이번국제기능올림픽대회에서중화학공업분야에우리젊은이들의숨은자질과저력을발휘한것은특별한의의가있다 고강조했다. 4) 대통령차원의과학기술지원의지는점차강화되었고, 그에힘입어 1967 년과학기술진흥을위한행정기구로서과학기술처가설치되었다. 당시박대통령은과학기술처의개청식에참석하여과학기술처가 강력한행정력 으로과학기술발전의중추적역할을맡을것이라고선언했다. 이에과학기술처는 과학기술의시대를여는계기 로서산업계및과학계의높은기대와관심을받게되었다. 박대통령은, 초대과학기술처장관으로김기형을임명했다. 김장관은당시전자및요업분야에서특허를 40 개이상보유하고있다고알려지며스타과학자로부상한인물이었다. 이렇듯대통령의리더십은한편으로는정부가과학기술정책기능을강화하여과학기술의진흥을이루도록이끌었다고볼수있다. 다른한편, 보다넓은맥락에서보자면, 대통령의과학기술프로모션은국민들의태도와행동을변화하도록이끌었다. 박대통령은 기술입국, 즉기술로나라를부강하게만들겠다는국가적비전을국민들이함께바라보게하는리더십을발휘했다. 그로인해한국에서는우수한인재들이과학기술을전공으로삼고, 기술을중요한직업능력으로인정하는문화적변혁이일어났던것이다. Ⅲ. 국가과학기술체계의형성 대통령차원에서과학기술을대규모로진흥하자, 과학기술은곧국가의역량이라는국민적인식이형성되었다. 가난에시달리던패배주의나기술을천시하던풍조는점차사라져갔다. 많은한국인들이과학기술에대해긍정적인태도를지니게되자, 기술과기능에기반하는공업화가빠르게이루어졌다. 이러한변화는산업구조의변화까지가능케했다. 한국정부는 1970 년대초경공업중심의산업구조를중화학공업중심의산업구조로전환하는계획을발표한다. 이것이 1971 년도박정희대통령의중화학공업화선언이다. 그일부를발췌하면다음과같다. 4) 매일경제 (1977. 7. 19). 202 과학기술정책
(...) 나는앞으로중화학공업시대의막을올리고, 한강변의기적을 4 대강에재현시킬것이며, 수출입국의물결을 5 대양에일으키고, 농어촌을근대화하여우리나라를곧중진국상위권에올려놓 고야말것입니다 (...)( 매일경제, 1971. 7. 1). 경제개발의목표가중화학공업화로설정되자, 과학기술계획도중화학공업화에맞춰기획되었다. 1971 년제3차과학기술개발 5개년계획에서는 기술혁신 을표방하며중화학공업화를이끌겠다는목표를설정했다. 박대통령은중화학공업화를위한기술혁신정책의리더로서전 KIST 소장최형섭을새로운과학기술처장관으로임명했다. 최형섭은 1970 년대한국의대표적인과학기술리더로활동하면서국가과학기술체계를확대하고, 과학기술연구활동을촉진시켰다. 최형섭은 1960 년대초부터과학기술과관련된주요직책을맡아오면서과학기술정책가로서의경력을쌓아왔다. 그는 1971 년부터 1979 년까지과학기술처장관을지냈는데, 그는우리나라행정역사에서최장기간의장관임기를지낸인물로평가된다. 5) 최장관이훌륭한과학기술리더로평가되는배경에는박대통령이든든한후원이있었다. 대통령의신임하에서, 최형섭은과학기술정책의큰틀을설계하고국가과학기술체계를만들어갔다. 최형섭장관은중화학공업화라는목표를실천하기위해산업기술개발에초점을둔과학기술체계의도입을기획하였다. 이러한체계하에정부의연구개발투자사업이산업기술개발에집중되고이는당시홍릉에갓만들어진국가과학기술체계를중심으로수행될것이었다. 제3차계획에나타난홍릉연구단지의체계는다음의도표와같다. [ 그림 2] 제 3 차과학기술개발 5 개년계획의홍릉연구단지체계 자료 : 제 3 차과학기술개발 5 개년계획, 29 쪽. 5) 최형섭의과학기술행정리더십에대해서는염재호 (1994), 과학기술의전도사 : 최형섭론, 전환시대의행정가 : 한국형지도자론, 나남, 103 134 쪽 ; 강미화 (2006), 최형섭의과학기술정책론 : 개발도상국의과학기술개발전략분석, 한국과학사학회지, 제 28 권제 2 호, 297 328 쪽참조. 제 22 권제 4 호 203
과학기술정책사 당시홍릉에는과학기술대학원인한국과학원 ( 현 KAIST), 국방과학연구소 (ADD), 과학기술정보센터 ( 현 KISTI), 한국과학기술연구소 ( 현 KIST), 그리고한국개발원 ( 현 KDI) 이갓설립되어입주하고있었다. 최장관은이들 5개의기관들이상호협력하여우리나라의기술혁신, 경제개발, 자주국방을이루어야한다는비전하에우리나라최초의국가과학기술체계를만든것이다. 홍릉연구단지의협력체계는도표에서보이듯기능별로설계되었다. 한국과학원은우수한과학기술인력을양성하고, 연구능력을배양하며, 과학교육을선도하는역할을수행했다. 이를통해한국과학원은경제와기술, 국방력의발전에필요한우수한인재를공급하는기능을수행했다. 국방과학연구소는병기의제조, 방위산업연구, 군장비의국산화를추구하도록설계되었다. 한국과학기술정보센터는국내의각기관에해외의정보를수집하여제공하며국제기술협력을담당하였다. 한국과학기술연구소는신기술개발, 산업기술개발의선도, 도입기술을개량하고발전시키는역할을맡았다. 이러한연구체계에서한국개발원은경제와과학의발전목표를일치시키도록경제전략을수립하는기능을수행하였다. 이렇듯, 최장관은각핵심국가기관의미션을명시하고, 기관간의협력을촉진함으로써경제발전과과학기술진흥이결합하도록의도했다. 최형섭장관은국가의경제발전에기여할과학기술정책에집중하고자했고, 이는그가 1973 년부터 개발도상국에있어서의공업연구 라는제목으로 (I) 편부터 (X) 편까지논문을출판하면서보다구체화되었다. 그는그첫번째논문의서두에서다음과같은자신의견해를밝혔다. 한나라의경제발전에필요한기술개발을위해서는그나라의발전목표와그나라가지니고있는자원및능력을감안하여전략산업의결정과이에따른전략기술이선정되어야한다. 여기에항상문제가되는것은도시및지방에서의공업과농업의균형적인개발이다. 따라서공업발전을위한고도의특수산업기술그리고농어촌소득및고용증대를위한일반기술을조화롭게개발해야한다. 이중전략적으로개발하여야할고도의산업기술은일반적으로선진국에서이미개발되어사용중에있는것이대부분이다. 이러한고도의기술은기술역량이미약한개발도상국에서는쉽게만들어내기어렵다. 따라서국가가그나라의여건을고려하여선진기술을선정, 도입하고소화하여그결과를민간기업에이식시켜나갈기술개발의매개체가필요하다. 최장관이주장한 기술개발의매개체 의초기형태가바로홍릉연구단지, 즉우리나라최초의국가과학기술체계였다. 홍릉단지는국가의경제정책과기술정책을기획하여시장에산업발전의비전과방향성을제시했다는점에서정부와민간을매개했다. 또한단지내 KIST 를중심으로외국의선진기술에대한선정, 도입, 학습을진행하여민간기업의발전에필요한기술을제공했다는점에서해외기술의도입선역할을하였다. 최장관은홍릉단지에서더나아가보다확대된기술개발의매개체건설을기획하게된다. 이것이바로산업기술분야별로연구기관들을설치하여입주시킬대덕연구단지건설계획이었다. 그는 204 과학기술정책
경제개발계획의주력분야인조선공업을지원하기위한선박연구소설립, 해양개발을위한해양연구소의설치계획을세웠는데, 문제는이들연구소를설립하기에는홍릉부지가협소하다는점에있었다. 따라서최장관은홍릉을넘어선제2연구단지설립계획을세웠고, 이를 1973 년 1월 17일박정희대통령에게제안하였다. 이모임에는대통령을비롯하여국무총리, 부총리, 각부처의장관, 청와대비서진들, 공화당간부들이배석하여있었다. 최장관은이날보고에서현재한국의민간기업은기술개발력이빈약하기때문에이를보조하기위한연구기관의설치와집적이필요하다고주장했다. 최장관의보고가끝나자, 박대통령은제2 연구단지의건설계획을구체적으로만들라고지시했다. 그로부터 4개월후제2연구단지건설계획 ( 안 ) 에관한보고회의에서는대덕연구단지건설계획을승인했다. 대통령의승인을얻었지만, 대전에제2연구단지를건설하려는노력은다른부처들의반발을샀다. 이연구단지를건설하기위해특정연구기관육성법을제정하는과정에서국회의원및다른부처공무원들이몇몇조항에대한반대입장을표명했다. 특히특정연구기관육성법안에서조세감면조항이문제시되었다. 법안에서는조세감면을주장했으나, 이법안의심의과정에서는특정연구기관으로하여금연구소부지나건물, 시설등에대하여지방세와국세를부과해야한다는의견이지배적이었다. 게다가해외로부터도입하는연구기자재에대해관세를물려야한다는의견도있었다. 그러나이러한마찰에도불구하고특정연구기관육성법은 국가기밀에관한한우리나라의현황과여건을고려하여정부원안대로진행할것 으로결정되었다. 6) 당시의과학기술에대한투자는당장의현실문제를해결하는근시안적차원을넘어선과감한미래투자였다. 1970 년대에정부의많은공무원들은대덕연구단지가당장의산업발전을위해꼭필요한가에대해의문을품었을것이다. 또한대통령의지지에힘입어과학기술처장관의영향력이증대하는일을마땅치않게여겼을것이다. 하지만대통령과최형섭장관의과학기술에대한통찰은적중하였다. 경제의위기가도래하는 1980 년대우리나라가첨단산업국가로도약할수있었던까닭은, 과학기술을미래에대한투자로여겨그기반을구축하는작업들이경제와산업발전에선행하여이루어졌기때문이다. Ⅳ. 맺음말 상식적으로볼때누구라도, 자원이한정된국가의정부가특정부문을선택하고발전시키는것 을당연한일로여긴다. 하지만본연구에서살폈듯선택적발전전략을실천하는일은그리당연하 6) 제 88 회제 14 차경제과학위원회회의록, (1973. 12. 12). 제 22 권제 4 호 205
과학기술정책사 게이루어지지않는다. 한국에서과학기술의진흥은여러이해집단들의반대를무릅쓰고전개되었다. 대통령과주요과학지도자들은과학기술의진흥을국가의미래에대한투자로판단했다. 하지만자원의제약및현실문제의해결을중시한다른지도자들은과학기술에대한투자를지나치다고여겼다. 사실대통령의강력한지지가아니었더라면, 한국에서과학기술의진흥은이루어지못했을가능성이크다. 과학기술계획에따른사업이만들어질때마다, 그리고과학기술처장관의영향력이커질때마다, 이를견제하고위축시키려는힘또한커졌기때문이다. 그럼에도불구하고국가의미래를한발앞서내다보고과학기술의진흥을실천해낸일은, 결과적으로한국의경제발전에결정적인기여를하였다. 이는단지경제개발의필요에따라과학기술이활용되었다는정도로는설명되지않는다. 물론당시에과학기술이경제개발의기술수요를충족시킨것은사실이다. 하지만 1960 70 년대이루어진과학기술진흥사업의대부분은, 당장의경제적수요에부응하는일과는거리가먼, 장기적전망에따른국가과학기술체계의구축이었다. 이러한대대적프로모션의효과는한국사회에문화적전환 (cultural turn) 을일으켰다. 그것은과학을배우고기술을익히면가난으로부터벗어날수있다는국민적의식의전환이었다. 이러한근본적변환이한국을농업사회로부터산업사회로전환시킨결정적원인이었다. 206 과학기술정책