문화외교와국제문화교류부문조율기능 확보의쟁점과과제 김휘정 국회입법조사처입법조사관, 문화정책학박사 [ 국문초록 ] 국제문화교류와문화외교부문은관련된행정부처간, 심지어부처내 부에서조차중복되는업무추진으로인하여정책의혼선초래와비효율적 인운용이라는비판을지속적으로받아왔다. 본연구는국제문화교류 문화외교부문의주요사업을가외성의행정학관점에서검토해보았다. 먼저, 중복 (duplication) 이란동일한기능을수행하는두조직인반면, 중첩 (overlapping) 은공동의기능영역을가지는두조직이라는차이점의인식이분석의출발점이되었다. 그결과, 국제문화교류 협력의유관부처인문화체육관광부와외교통상부에서독자적으로수행하는유사사업군은목표와추진방법이동일한중복의구조라기보다는 중첩 의구조에가깝다는사실을확인할수있었다. 더불어, 각부처의업무특성을살릴수있는사업영역은기능이중첩될지라도주체가분산되어추진되는것이오히려합리적일수있다는결론에도달하였다. 마지막으로, 이연구는문화의수단적가치와목적적가치가중첩되는업무영역의조율을위해다음과같은방안을제시한다 : 첫째, 가외적구조에서나타나는관할권의모호함과이로인한갈등을조정하기위하여차상위국정운영체계 (meta-governance) 의틀을마련하고지적인프라를구축할것, 둘째, 각부처의업무특성에맞는차별화전략과상호보완적인중첩구조를병용할것. [ 주제어 : 국제문화교류, 문화외교, 소프트파워, 한류 ] 투고일 : 2011.11.03 심사일 : 2011.11.28 게재확정일 :.01.05 227
I. 들어가는말 2011년 11월 9일과 9월 16일국회문화체육관광방송통신위원회와외교통상통일위원회에각각 국제문화교류진흥법 제정( 안 ) 과 문화외교활성화및증진에관한특별법 제정 ( 안 ) 이제출되었다. 그리고문화외교또는국제문화교류를진작시키기위한입법차원의노력은 2009년에도전례를찾아볼수있는데, 문화체육관광방송통신위원회에제출된 국제문화교류진흥법 ( 안 ) 이그것이다. 그동안외교통상부와문화체육관광부등관련부처에서수행해오던문화외교와국제문화교류증진사업이별도의입법을통한정책적관심을받게된데에는여러요인이있지만, 멀게는세계화 (globalization) 에수반된지역주의 (regionalism) 의부상, 가깝게는 2000년대중반부터본격화된한류의영향을들수있을것이다. 그러나실무와언론에서빈번하게회자됨에도 문화외교, 혹은 국제문화교류 라는개념의정체성에대해서는본격적으로논의된바가없으며, 구분없이혼용됨으로써정책기획과집행에있어혼란이가중되는상황에처해왔다. 문화외교와국제문화교류의증대되는중요성은 2011년 7월 1일발효된한-EU( 유럽연합 ) FTA( 자유무역협정 ) 협정문일부에 EU 각국과의문화교류를활성화하기위한문화협력의정서가포함되어있다는점에서도드러난다. 이의정서의주요내용은다음과같다. 첫째한국과 EU 회원국은상호문화예술전문인들의입국및일시체류를장려하고시청각, 공연예술, 출판, 문화유산보호등문화분야의제반협력을도모하게된다. 둘째일정요건을충족한 EU 회원국과의방송, 영화, 애니메이션등시청각공동제작물에대하여국내물과동일하게간주하여세금감면, 보조금지급과같은혜택을부여하고, 외국산제작물에대한스크린쿼터, TV 배정시간제한같은제약도피할수있게된다. 이처럼국가간전략의개발에있어문화교류적관점과문화외교적형태 ( 문화협력체결 ) 가혼재되어있는양상을다시금확인할수있다. 문제는예술과산업의융합, 문화에대한상호이해와연성권력 (soft power) 의증진이순환고리를이루는현추세에서각기관의기능과업무가상호연관성이높음에도조직적인결합구조의부재로정책집행에있어시너지를얻고있지못하다는점이다. 그뿐만아니라실질적으로행 228 정부와산하기관및민간단체에서 문화외교 또는 국제문화교류 의기치를내걸고수행되는활 동을보면, 내용의측면에서는이러한구분이무색하리만치유사하다는점을발견할수있다. 이연구는먼저국제문화교류혹은문화외교분야에서수행되었던선행연구들을검토하고 문화교류나문화외교분야가 문화 라는공통분모에대해서각각제기하는본원적인식에대해분
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 석한다. 다음으로각정부부처, 소속기관, 공공기관, 유관기관등에산재하여전개되고있는문화외교와국제문화교류사업의지도를작성 (mapping) 하고, 두분야의중첩영역에대해비교분석한다. 마지막으로현재국회소관상임위원회에각각계류중인두개의법률 ( 안 ) 을둘러싼주요쟁점을검토하고, 향후문화외교, 국제문화교류영역이상호보완적으로추진되기위하여선결되어야할입법과제와정책의방향을제시하고자한다. II. 문화외교와국제문화교류의혼재현상을보는이론적배경 1. 문화에대한인식 : 문화외교 vs. 국제문화교류 국제문화교류와문화외교부문에대해이론적차원에서수행된본격적인연구는거의찾아보기어렵다. 대신얼마안되는연구나세미나발표문등의대부분은경험적차원에서국가가문화외교의정책과문화교류의정책을수행하는데있어추구하는목표와수행방식에의거하여, 개념과영역에대한실증적분석을시도하였다고볼수있다. 먼저두부문의목표, 수단등에대한전문가및비전문가들의이해도를조사한문화체육관광부의설문조사 (2007) 에따르면, 양자의활동모두한국에대한전반적인대외인지도향상이라는포괄적인목표를가진다는점에서공통점을가지고있다. 그러나국제문화교류활동과문화외교활동이각각문화홍보를통한문화부문의경쟁력향상과, 문화를통한대외적인영향력제고를차순위목표로삼고있다는점에서대비되는양상을띤다. 1) 한편외교통상부가 2010년발간한 문화외교매뉴얼 에서문화외교는정부또는정부의위임을받은기관이타국의정부와국민을대상으로예술 정보 언어등을수단으로하여상호이해를증진함으로써, 자국의국가이미지를높이고영향력을증대하기위한제반활동으로정의되고있다. 그이외에, 문화외교국의주요기능을문화 체육 관광 청소년 교육분야대외정책수 립으로명시하고, 문화 의외연을확장하고있다 ( 문화외교매뉴얼, 24). 다른한편으로이동윤 (2009) 은동아시아문화외교현황에대한연구에서, 외교정책이란한국가의다른국가에대한 229 의사결정이며대외적으로한국가의의지의종합으로인식된다는점 2) 에주목하고, 자문화중심 1) 한국문화관광연구원 (2007), 국제문화교류진흥을위한제도수립방안연구, 23. 2) 송영우 (2006), 국제정치학, 서울 : 건국대학교출판부, 113; 이동윤 (2009), 한국의동아시아문화외교현황과문제점, 국제정치연구 12(2), 213에서재인용함.
의국익을우선시하는문화외교는문화적이질성과배타성에기인하여국가간크고작은갈등과대립을불러일으킬수있다고지적하였다. 이를바탕으로이연구는외교정책으로서문화외교의수단적개념이상대적으로완화된문화교류의본원적개념으로대체되어야할필요가있다는결론을내리고있다. 지금까지의논의를종합해보면 문화외교 는국제문화교류에비해 결과적 차원의교류, 즉문화를수단으로한제반활동의 성과 에초점을맞춘활동으로개념규정이가능하다. 또한문화외교는좁은의미에서예술을뜻하는 심미적활동이나그작품으로서의문화 3) 이외에도, 체육 관광 청소년 교육부문을 문화 라는큰범주로포섭하여관련교류 협력사업을확장하고있다. 반면, 국제문화교류는개별자로서국민한사람, 한사람이관계되면서상호문화적감수성을자극하고문화부문의창의성을풍부하게하는행위 4) 이고, 여기서 문화 는외교적수단이아닌 네트워크와의사소통의한가지방법 5) 으로이해되고있다. 흥미로운것은, 최근들어위와같은개념적구분의경계가모호해지고국제문화교류나문화외교부문양쪽의고유한목표지향과는별개로, 업무가교차전개되는경우가늘어나고있다는점이다. 다시말해문화외교사업이라할지라도예전처럼외교의행위자와대상이국가대국가로한정된다기보다는 NGO, 종교단체, 시민자신과상대국가의해당단체와국민등으로다변화하고있다. 외교부문화외교국이수행하는문화외교강화사업에서도쌍방향교류의중요성을인식하고그러한관점을도입하려는문화교류증진사업이신설되고있다. 다른한편으로문화부소속의해외문화홍보원문화교류과역시문화의가치지향이라는목표와는별도로국가이미지홍보사업을전개하여국익증진이라는공공적측면을전략적차원에서접근하고있다. 국제문화교류와문화외교부문의교차와혼재현상은다음사례에서도드러난다. 이미지외교의중요성에대한인식이확산되는가운데, 대통령의 2008년 8 15 경축사에서대한민국브랜드가치가우리경제력의 30% 에그치고있다고언급하였다. 이후대통령소속국가브랜드위원회가 2009년발족되었고, 자문위원회로는최고수준인 57억2000여만원 (2011년기준 ) 의예산으로운영되고있다. 대통령령으로제정된 국가브랜드가치제고에관한규정 은국가브랜드가치제고를통하여한국의위상과품격을높이고선진화된국가이미지를강화하기위한목적 ( 제1조 ) 230 으로국가브랜드위원회를설치 ( 제 10 조 ) 하고국가이미지와관련된업무전반에대한컨트롤타 3) 1950년대영국의문화평론가 Raymond Williams는문화를크게세가지로정의하였다 : 1) 문명으로서문화, 2) 생활양식으로서문화, 3) 심미적활동이나그작품으로서문화. 4) Arnold, Hans(1980), 한국문화관광연구원, 전거연구, 16에서재인용함. 5) 이동윤 (2009), 전거논문, 213.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 워역할 ( 제11조위원회의기능 ) 을담당하도록하고있다. 그러나이는정부조직법상의문화체육관광부, 대통령령인문화체육관광부직제상의해외문화홍보원업무와상충된다는문제가있다. 문화체육관광부와그소속기관직제 제50조 ( 직무 ) 에따르면, 해외문화홍보원은한국문화의해외홍보및국가이미지제고에관한사무를관장하는것으로규정되어있다. 거기다외교부문화외교국이추진하고있는선진문화국가이미지제고사업까지고려의대상에넣으면과연이들사업이각각어떻게, 또는함께전개되고있는지, 어떤방식이최적의효과를거둘수있는지, 목표한바가달성되고있는지여부에대하여의문이생기지않을수없다. 한류진흥사업도마찬가지다. 국민정부당시 한류 를중심으로한정부의문화산업육성책이공표된이래정부각부처에서는너나할것없이한류진흥사업을신설하였다. 먼저외교부문화외교국의외교통상행정지원프로그램중에는스포츠외교및한류증진세부사업이있으며, 재외공관에서한국영화를상영한다거나한식홍보행사를개최하고있다. 외교부산하한국국제교류재단은한국드라마의해외방영을지원하고있고, 문화부의한류진흥주무기관인한국문화산업교류재단은한류문화산업수출증진및쌍방향문화교류활성화사업을펼치고있다. 해외문화홍보원은한류지속 확산의교두보로서코리아센터의활용을염두에두고건립을추진해오고있으며, 문화부지역문화과는한복, 한지등한스타일육성사업을펼치고있다. 이와같은상황에대하여, 문화적자원을생산하지않는부처에서일시적 단편적으로한류의외형적이미지만을차용함으로써오히려해당분야를위험에빠뜨릴수있다는우려가일고있는실정이다. 그렇다면문화부나외교부에서앞다투어문화교류 문화외교사업을추진하고, 경쟁적으로법안을발의하여해당사업의관할권을획득하고자하는근본적원인이무엇인지에대하여생각해보아야할것이다. 먼저경제발전과인터넷, SNS 등통신수단의발달로삶의질향상과타문화에대한관심이증대하고있다는점을첫번째요인으로들수있을것이다. 두번째는전자인문화자체에대한수요증대로인해문화가팔릴수있는상품이될뿐아니라, 국가이미지형성에기여하고더나아가국가경쟁력제고의강력한도구 (tool) 가될수있다는점이다. 전자는문화부문자체의편재 (prevalence) 를중심에두고있고, 후자는문화이외의다른부문에기여할수있는 문화의효용성 에주안점을둔시각이라고볼수있을것이다. 굳이구분하자면현재문화부 에서실행하고있는국제문화교류업무는전자의입장에해당하고, 외교부의사업은전략적차원 인후자의입장에서전개되고있다고보아도무방할것이다. 231 그런데선행연구에서공통적으로문제삼는부분은여러부처간의중복업무로인해문화 교류나문화외교업무의효율성이떨어진다는것이고, 따라서선택과집중을통한업무의통합이
필요하다는것이다. 그러나이처럼업무의혼재에대한지적과언급만무성했을뿐, 실질적으로이사안에대하여무엇을근거로, 어떻게업무의조율을시도해야하는지, 또업무를통합하여단일한주체가사업을수행하는것자체가과연바람직한대안인지에대하여구체적인논의가부재하다는점을한계로지적할수있다. 이연구는이와같은당면현안에대하여행정학의상반되는두가지관점에서분석을시도하고자한다. 또한국제문화교류와문화외교부문이 문화 라는공통분모에대해제기하는근본적인문제인식에입각하여, 그러한인식이사업을추진하고있는주체의특성이나강점, 사업의내용과밀접한연관성이있는지여부도분석의준거점으로삼고자한다. 다만이연구에서는광의의문화 6) 의범주에속하는종교와체육부문의교류문제는지면관계상분석의대상으로삼지아니하고, 좁은의미의문화인예술과연관콘텐츠 ( 언어, 인력등 ) 로한정하기로한다. 2. 가외성의행정학 가외성의행정학관점에서는조직의구조를하나의살아움직이는역동적존재가생존하기위해서끊임없이변화를추구해온결과의양상으로파악한다. 전통적인능률성의관점에서는부분적이고분권적인조직변화가행정기능의중복과중첩, 정책일관성의상실, 행정권한과책임계통의불명확화등행정의무질서와혼란을초래하는것으로보았다. 따라서능률적이고전체적인시각에서행정조직에명확한목표를부여하고, 행정이일사불란하게움직임으로써효율성과효과성을발휘할수있도록하기위해서행정조직을전면개편해야한다고본다. 김봉진 (1998) 은우리나라의행정개혁도이러한관점에서벗어나지못하고부처내부의조직개편이더욱적절한경우에도부처간조직개편에집착하게된다고지적한다. 가외성 (redundancy) 은조직이나의사전달경로의중복 중첩을일컫는것으로, 능률성의행정학에서는이러한중복 중첩을낭비적인것으로제거의대상으로인식하였다. 그러나능률성의행정학역시다음과같은문제해결의한계를노정한다 : 1) 능률을중시하는행정에서는능률을측정할수있어야합리적으로문제해결을도모할수있다고보기때문에, 목표의적절성보다는 232 목표의수를줄이는경향이있고, 2) 능률성의논리가강조되어중첩된업무영역의통합에초점 을맞추다보면, 업무의중첩을통한정책실패나정책과오에대비하기어려우며, 3) 통제위주의 행정으로흐르기쉽다. 반면, 조직이다루어야하는대부분의문제가복잡다단하다는인식아래가외적장치는 1) 전체조직으로보았을때다양한가치를성취할수있게해주며, 2) 가외적인조 6) 영국의인류학자 E. B. Tylor(1871) 는문화를 지식, 신앙, 예술, 도덕, 법률, 관습등인간이사회의구성원으로서획득한능력또는습관의총체 라고정의하였다.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 직간공정한경쟁과기회의균등을허용함으로써건설적인상호의존성을형성할수있고, 3) 정책의실패에대비함으로써조직의신뢰성을높이는안전장치로기능할수있다는장점이있다. 조직의문제해결을위한가외성의구성은크게세가지 7) 로분류할수있다. 첫째, 병렬식가외성은각조직이독립적으로중첩된영역의성과를산출한다. 둘째, 보완식가외성은단위조직이중첩된기능에서필요한성과를결합하여공동으로수행한다. 마지막으로, 혼합식가외성은현실조직상황에서는여러가지종류의가외성이독립적으로쓰이는것이아니라서로혼합되어쓰이는것을의미한다. III. 문화외교 국제문화교류사업의현황과쟁점분석 국제화 세계화가전면에등장하면서줄잡아보아도 1개의범정부기구, 3개의정부부처와약 24개공공및민간기구들이경쟁적으로외국과교류에나섰음에도부처간, 단체간연계구조의부재로인한유사 중복지원과이에따른자원사용의비효율성에대하여안팎으로자성과비판의목소리가높다. 그러나한편으로문화교류 협력수행주체의다변화는국제화시대에있어해외교류가증진되는과정에서자연스런현상으로볼수있으며, 이를한군데로통합한다는것자체가오히려무리일수도있을것이다. 다음글에서는국가행정에있어서효율성 (efficiency) 과이에대척되는개념인가외성 (redundancy) 의관점에서국제문화교류 협력활동의문제점에대하여분석하고자한다. 1. 중첩구조의문화외교 국제문화교류업무영역 1) 국제문화교류 협력사업 (1) 외교통상부의문화외교사업 먼저외교통상부본부와산하기관에서수행하고있는국제문화교류 협력사업의내역을살 233 펴보면, 문화외교국은교류가미진한국가의문화를소개하는문화행사개최, 재외공관예술전 7) 김영평 (1983), 효율성의행정학과가외성의행정학 : 문제상황과합리성의기준, 사회과학논집 v.12, 고려대학교정경대학, 18-20; 김봉진 (1998), 조직의불확실성과가외성, 영남대학교대학원석사학위논문, 41-55 를참조하여재구성함.
시사업과문화협정체결을통한문화교류증진을도모하고있고, 한국국제교류재단은민간문화예술단체의해외진출, 국가의문화적이미지제고를위한계기성문화행사와해외박물관한국관전시를지원하고있다 (< 표 1>). 외교부본부와산하기관에서추진하고있는문화교류사업은순수한의미에서의문화교류자체가목적이라기보다는외교적수단의성격이더강하다고보인다. 왜냐하면 문화외교강화 라는단위사업명이암시하는바와같이, 외교 (Diplomacy) 는외교적협상과협약에의하여국가와국가간관계를다루는일로정의되고, 문화외교가외교의 매체 에따른구분 8) 일지라도그것의궁극적목표는여전히자국의연성권력을높이는등의 국익추구 이기때문이다. 이점은문화외교사업의행위자 (actors) 에민간기관들이전혀포함되어있지않고, 행정부주도사업이라는점에서도잘드러난다. 구분 < 표 1> 외교통상부 한국국제교류재단의국제문화교류사업현황 (2011년기준 ) ( 괄호안은예산, 단위 : 백만원 ) 사업명사업내역 외교통상부문화외교국 (1,160) 문화외교강화 > 선진문화국가이미지제고 쌍방향문화교류증진 ( 아프리카 )(533) 재외공관문화전시장화 (10개재외공관 )(435) 대유네스코외교강화 (328) 양자문화교류증진 문화협정및문화교류계획서체결및개정 (192.3) 한국국제교류재단 (KF) (8,795) 문화예술교류협력 국가간계기성문화행사 국내민간단체의해외개최문화예술행사지원 해외박물관한국문화소개및전시공간확충 주한외국인대상한국문화소개 (KF문화센터) 자료 : 외교통상부 (2011), 년도예산안사업설명자료, 한국국제교류재단 (2011) 제출자료를검토후작성함. (2) 문화체육관광부의국제문화예술교류사업 2011년현재문화체육관광부산하단체및유관기관중국제문화교류사업 ( 국제체육교류사업제외 ) 을사업목적중하나로정하고있는기관은대략 23개기관과단체로줄잡아볼수있다. 사업내역은크게국제예술교류와국제문화산업교류로나뉘는데, < 표 2> 는현재실시되고있는국제문화교류협력사업현황을정리한것이다. < 표 2> 문화체육관광부와산하기관, 소속단체의국제문화교류사업현황 (2011 년기준 ) 기관 사업내용소요예산구분 234 문화체육관광부예술정책관공연전통예술과디자인공간문화과 공연예술활성화글로벌역량강화 ( 권역별해외기관제휴프로젝트 ) 미술품해외시장개척자체사업, ( 재 ) 예술경영지원센터주관 426 765 문화예술교류 < 표계속 > 8) 신낙균의원실 (2011), 문화외교활성화및증진을위한법제화방안연구, 3-5.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 기관 사업내용소요예산구분 > ( 재 ) 예술경영지원센터국제사업부 서울아트마켓 ( 공연예술작품전략적해외진출지원 ) 전통예술해외주요축제및공연장진출지원 900 750 > ( 재 ) 국제발레단, > ( 재 ) 국제오페라단, > ( 재 ) 국제합창단 국립예술단체국제교류 1,238 > ( 재 ) 한국공예 디자인문화진흥원 공예해외진출지원 346 > 한국문화예술위원회 무용 문학 연극 음악 시각예술 전통문화예술가국제교류 4,748 > ( 재 ) 명동 정동극장 해외우수공연초청 309 > ( 재 ) 국립극단 > 국립현대미술관문화정책관지역문화과 해외공연및국제교류국제교류 ( 국외전시, 국제교류기구강화 ) 한스타일육성지원한국공예 디자인문화진흥원에서주관 71 117 700 문화 예술 교류 > 국립국악원 국악의국제교류활성화 > 국립민속박물관 민속박물관국제교류및협력 > 국립중앙박물관 박물관국제교류및홍보 > 국립국어원 한국어교원양성및교육콘텐츠연구 개발, 세종학당개설운영지원 230 511 797 1,393 > 한국문학번역원한국문학번역, 출판, 국제교류, 유통 > 한국문화예술교육진흥원해외전문가초청워크숍, 아 태지역 observatory site 개발 아시아문화중심도시추진단 해외문화홍보원 문화재청 관광산업국국제관광과 영화진흥위원회미디어정책관출판인쇄산업과국제방송교류재단 ( 아리랑TV) 아시아문화교류사업 한국문화종합행사개최 (2,153), 문화예술해외교류 (2,731) 등 문화재공적원조사업, 문화재연구기관간교류사업등 국제관광교류사업 - 개도국관광발전지원등 > 한국관광공사해외관광객유치활동사업 국제문화산업교류재단 한국문화콘텐츠진흥원 한류진흥사업, 쌍방향문화교류사업, 해외통신원사업등 문화콘텐츠국내외마케팅활성화방송영상콘텐츠해외교류및진출국제방송문화교류지원영화의해외진출지원, 글로벌콘텐츠펀드출자, 국제영화제육성 출판콘텐츠국제교류및해외진출강화 :( 사 ) 대한출판문화협회등에서추진 국제방송교류사업 2,360 415-69,380 26,996 1,753 110,879 911 5,200 4,633 900 44,542 2,755 1,064 자료 : 문화체육관광부 (2011) 예술정책국 지역문화과 국제관광과 문화산업정책과 출판인쇄문화과자료, 문화체육관광부 (2010), 2011 년도예산안사업설명자료, 해외문화홍보원 (2011) 자료, 한국문화산업교류재단 (2011) 자료, 한국문화예술교육진흥원 (2011) 자료, 문화재청 (2011) 자료, 국제방송교류재단 (2011) 자료를토대로작성함. 관광 문화 산업 교류 문화부에서수행하는문화교류사업의특징은각실 국별로문화예술 ( 공연, 미술, 전통예술 등 ), 문화산업, 관광등각분야별로국제업무를수행하고있다는점이고, 직접사업을수행하는 경우도더러있지만그규모가협소하며, 대체로행정부소속기관, 소관공공기관, 유관기관, 민 간기관에대한재정보조를통해사업을주관하도록하고있다는점이다. 따라서행위자의성격 235 도국가, 반관반민, 민간기구등다양할뿐아니라, 문화예술교류를통해얻고자하는목표역시 기관별로상이하다.
문화예술해외홍보및교류사업의주무국은 2010년직제개편에따라문화정책국에서해외문화홍보원으로변경되었다. 해외문화홍보원문화교류과역시외교부문화외교국과유사한 국가이미지홍보사업 을세부사업으로추진하고있으며, 한국문화종합행사개최, 국가이미지광고 홍보등이구체적인내역이다. 해외문화홍보원이중앙정부차원의전략적문화교류협력의한축을담당한다고본다면, 한국문화예술위원회는문화예술진흥을목적으로하는순수민간교류의한축으로볼수있다. 한국문화예술위원회의국제예술교류지원사업의예산규모는 2011년기준 47억여원정도로해외문화홍보원의규모에는미치지못하지만, 1974년문화예술진흥기금사업개시이후, 우리문화예술의국제교류네트워크확보를목표로민간문화예술단체의교류활동을중점지원해왔다. 세부내역은 100여개의문화예술단체대상국제예술교류활동지원과쌍방향예술특집행사지원이주를이루는가운데, 예술인대상해외레지던스프로그램참가지원, 베니스비엔날레한국관운영및전시지원등해외예술교류거점개발과운영지원으로프로그램을확장해가는중이다. 2006년설립된 ( 재 ) 예술경영지원센터는예술창작활동지원사업의하나로크게세가지의순수예술분야 미술, 공연예술, 전통예술 의해외시장개척과진출을지원중이다. 먼저미술품해외시장개척을위하여해외의유명아트페어참가지원뿐아니라국내에서개최되는국제아트페어도지원을하고있다. 두번째로전통공연예술작품의해외주요축제및공연장진출지원사업을주관하고있고, 마지막으로서울아트마켓 PAMS Choice로선정된우수공연예술작품의해외박람회등참가를지원하고있는데, 이는단체에대한직접지원이아니라부스임대, 카탈로그제작, 장치비등간접지원형태로이루어지고있다. 지원된액수는 2011년기준약 240여억원정도다. (3) 부처내, 부처간기능의중첩 해외문화홍보원은관광기금사업의하나로한국관광공사, 한국문화콘텐츠진흥원, 영화진 흥위원회, 한국저작권위원회등유관기관의해외사무소를재외문화원건물에통합한 코리아센 236 터 를 2006 년부터본격추진해오고있다. 목적은코리아센터를문화예술, 문화산업, 관광등한국 문화를종합적으로체험할수있는복합공간으로운영하고, 한류지속 확산을위한문화교류거 점으로활용한다는것이다. 코리아센터의형태는여러기관이중첩된기능에서필요한성과를결 합하여공동으로수행하는가외적행정구조를보여주는대표적인예라고할수있다. 주요사업
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 으로해당지역의입주기관들이공동으로한국문화관광의밤, 한국영화의밤등문화행사를개최하고있으며, 이들은초창기단순히입주업체운영기관이라는비판에직면했으나, 2009년북경코리아센터의중국국제판권박람회참여를계기로비보이 (B-boy) 공연이중국으로부터저작권료 33만달러를받는계약을체결하는등점차성공사례가발굴되고있다. 따라서향후코리아센터의운영성과를토대로, 현재한국문화원 (16개국 20개소 ), 문화홍보관 (30개국 35개처 ), 한국관광공사해외지사 (14개국 24개소 ), 한국콘텐츠진흥원 (4개국 4개소 ), 또외교부재외공관 (172개) 으로분산되어있는국제문화교류 협력수행체계가권역별로해당국가의특수한환경 (context) 에부합하는가외적구조로재편될수있는여지가있다고하겠다. 한편국제문화교류사업에서부처간업무가중복되는부분은외교부산하한국국제교류재단 (KF) 의문화예술교류협력사업과해외문화홍보원의문화예술해외교류사업이다. 국가간계기성문화행사, 교류미진지역대상문화예술교류사업등을통해국제사회에서문화국가이미지를제고함을목적으로하는한국국제교류재단의사업과, 우리문화의해외소개및교류사업을통해국가이미지제고에기여한다는해외문화홍보원의사업목적은궁극적으로유사하며, 집행된사업내역역시해외문화홍보원의사업이권역별로좀더체계화되어있다는사실이외에는크게다르지않다. 그렇다면순수한문화예술교류의차원이아니라, 국가차원의전략이개입되는일부국제문화교류협력사업의경우에는외교부문화외교국과 KF, 문화부해외문화홍보원이현재처럼동일한업무를독립적으로수행할것이아니라상대부처의고유업무의카운터파트로서기능하도록조정하는것이바람직할것이다. 예를들어외교의목적으로국가간계기나수교기념, 재외공관의특수한상황을반영하는내용을외교부에서요청할경우해외문화홍보원에서그에걸맞은단기성문화행사를기획 주관할수있을것이며, 해외문화홍보원에서거점별로한국의문화 관광의해외홍보와확산같은장기적목표사업을추진하는경우에는해당주재국의공관이나 KF에서이러한전략을공유하고지원할수있는상호보완식가외구조가적절할것이다. 2) 인적교류사업 외교통상부문화외교국의글로벌인적인프라구축사업은장기외교전략에맞게명예영 사, 국제기구고위인사, 국제법 외교안보전문가등국제관계의다양한주체와교류를강화함 237 으로써친한세력을확대하고자하는목적으로 2010 년부터편성된사업이다. 그렇지만이사업 은예술단체교류와예술품전시등을통해문화외교를추진하고홍보를강화하고자하는문화
외교프로그램의본연의목적과연관성이미흡할뿐아니라, 한국국제교류재단에서시행하는인사교류사업과중복되는측면이있다. 참고로한국국제교류재단의인사교류사업은우리나라와주요국가의정부, 의회, 재계, 언론계등각계지도급인사간네트워크형성과청소년교류로구성되어있다. 한편 2009년국가브랜드가치제고를위한정책수립과사업을범국가적으로총괄하여추진하는대통령직속기구로출범한국가브랜드위원회는친한인사네트워크구축을목표로하는해외모니터링패널구축사업을 2011년단위사업으로기획하였다. 사업성과는해외오피니언리더급대상한국의국가브랜드이미지및정책에대한설문조사를실시한횟수로측정하고있다. < 표 3> 부처별인적교류사업현황 (2011 년기준 ) ( 괄호안은예산, 단위 : 백만원 ) 구분 외교통상부문화체육관광부국가브랜드위원회 관련기관 문화외교국 (600) 국제교류재단 (5,270) 해외문화홍보원 (1,122) 한국문화예술위원회 (80) 국가브랜드위원회 (550) 사업명 - 사업내역 문화외교국글로벌인적인프라구축 재외명예영사, 외교안보전문가초청 KF 인적교류 해외유력인사, 차세대지도자초청및파견 청소년교류 해외문화홍보원문화교류과국가이미지홍보 해외주요인사초청 (122) 문화동반자사업 (1,000) 한국문화예술위원회 주요국제협력기관과의인적교류 (80) 국가브랜드가치제고를위한홍보강화 해외모니터링패널구축 자료 : 외교통상부 (2011), 년도예산안사업설명 자료, 문화체육관광부 (2010), 2011 년도예산안사업설명 자료를토대로작성함. 한편문화체육관광부산하해외문화홍보원에서실시하고있는인적교류사업인문화동반자사업은외교부에서실시하는오피니언리더들을대상으로하는인사교류와는달리, 문화계 인사교류의성격이강하다. 원래는아시아지역의문화정책, 전통 현대예술, 체육, 관광분야의전문가를초청하여한국이아시아문화교류의거점으로기능할수있도록 2006년부터시작한사업이었으나, 대상지역이남미와아프리카로확대되었다. 그리고한국문화예술위원회에서도국제공연축제, 비엔날레예술감독등해외주요예술관계자초빙사업과주요국제협력기관과의인적교류, 국제포럼및네트워크사업을실시하고있다. 비교된바와같이, 외교부와문화부가실시하는인적교류사업은목표와교류의타깃층이 238 확연히다르기때문에, 엄밀히말해중복투자되고있다고보기어려우며, 따라서각조직에서추 구하는목표를독립적으로해석하여성취하는병렬식가외구조를유지하는것이타당하다고여 겨진다. 다만외교부내에서문화외교국과한국국제교류재단의인적교류사업대상이상당부분 중복되므로, 업무의수정을도모해야할것으로보인다.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 3) 재외한국어보급사업현재외국인을대상으로하는한글해외보급사업은외교통상부 교육과학기술부 문화체육관광부의 3개부처가수행하고있으며, 보급기관 대상에서다소차이를보이고있다. 문화체육관광부는 2007년도부터국립국어원및한국어세계화재단을통하여해외현지일반대중을대상으로한국어를보급하기위하여 세종학당 을설립, 운영중이다. 한편외교통상부산하재외동포재단은재외동포대상모국어교육사업의하나로 한글학교 의운영과한글학교교사육성을지원하고있다. 그밖에한국국제교류재단은한국학기반확대를위해해외대학내한국학강좌와교수직의설치를지원하고있으며, 외국의한국학자나한국어강사등을대상으로한국어팔로우십의운영등을통해한국전문가육성을도모하고있다. 한국어교육사업의또다른주체라고할수있는교육과학기술부는 재외한국교육원 을통해재외국민을대상으로평생교육차원에서한국어를보급하고있는데, 한류의영향권내에소재한한국교육원은재외국민뿐아니라현지외국인들의참여율이큰폭으로증가하는추세다. 그밖에한국어교원양성사업은문화체육관광부와외교통상부가, 교재개발 보급사업은문화체육관광부와교육과학기술부가, 그리고온라인교육시스템운영사업은문화체육관광부 외교통상부 교육과학기술부가각각별개로실시하고있다 (< 표 4>). < 표 4> 부처별한국어해외보급사업현황 구분 문화체육관광부교육과학기술부외교통상부 법적근거 국어기본법문화부직제 재외국민의교육지원등에관한법률교과부직제 재외동포재단법외교부직제시행규칙 보급기관 한국문화원 ( 한국어교실 ) 세종학당 한국학교 ( 정규학교 ) 한국교육원 한글학교 ( 민간주도설립 ) 설립현황 9 개국 11 개 4 개국 14 개 15 개국 30 개 14 개국 34 개 109 개국 2111 개 보급대상 현지외국인 영주동포, 일시체류민자녀 재외동포 ( 현지인도교육 ) 재외동포 ( 청소년중심 ) 보급기관지원 세종학당설립 운영지원 (* 개소당 3000 만 ~5000 만원 ) 한국교육원운영지원 ( 세종교실인증 ) 한글학교운영지원 (* 개소당 300 만 ~500 만원 ) 교원자격 한국어교원자격제도운영 사업 교원양성 온라인교육 교재개발보급 교원양성과정운영 ( 세종학당, 세종교실 ) 누리 - 세종학당운영 한국어교재개발 보급 코스넷운영 재외동포교재개발 보급 교원양성과정이수지원 ( 한글학교교원대상 ) 스터디코리안운영 239 외국대학관련 해외신진교원초청연수 한국어과개설지원한국어과교수파견 자료 : 문화체육관광부 (2011) 제출자료, 국회문화체육관광방송통신위원회 (2010), 제 18 대국회후반기정책자료집 을토대로작성함.
종합해보면문화부와외교부가수행하는한국어교육사업은목적과보급대상이판이하게다르다. 사실외교부에서실시하고있는재외동포대상한국어교육사업은한국민을대상으로하므로, 엄밀한의미에서이연구의주제인문화외교나국제문화교류영역에서벗어난다. 그렇다면현지외국인대상의한국어보급을목표로하는문화부의전략과한국 ( 어 ) 학보급을통해지한전문가의양성을목표로하는외교부의전략은중첩되어있다기보다는오히려차별화되어있다고보는것이옳을것이다. 그럼에도양사업간시너지를극대화하기위해서는재외한국어보급사업과한국학보급사업의정책대상이각자단절되어운영되는것보다, 사업의연계성을강화하여 상호호환적 인가외적구조를만들어나가는것이필요할것이다. 이를테면대학중심의강의가주를이루어오던한국학강의가세종학당이나재외문화원등한국어교육기관에서도이루어질수있도록지원범위를확대함으로써, 한글에대한관심이한국의사회 문화전반에대한이해도향상으로이어지도록유도할수있을것이다. 한편문화체육관광부와교육과학기술부간협의로해당부처가관리하는해외현지한국어교육기관의브랜드는 세종학당 ( 세종교실 ) 이라는이름으로통일되었으나, 외교통상부의한글학교에대해서는아직까지브랜드가통합되지않은상황이다. 한류의영향으로외국인의한국어에대한관심이높아지고재외동포가 2, 3세대를거치면서외국인과동포간구분이모호해지는상황을감안한다면, 지역에따라한글학교의교육대상이세종학당이나세종교실의교육대상과중첩되는것은불가피할것으로보인다. 이와관련하여영국, 프랑스등해외주요국가들이정부차원에서설립한해외현지자국어교육기관의브랜드를통일하여해당교육기관의신뢰성과인지도를높이고있다는점을참고하여, 재외한국어교육기관의브랜드를통합하는방안을고려할수있다. 4) 국가수교기념사업외교통상부문화외교국은 2010년부터외교관계수립기념사업을실시하면서 국가브랜드제고 를사업의목표로설정하였다. 내용은수교기념대상국가와정무, 경제, 문화등다양한분야에서종합외교행사의성격을띠고있는데, 2011년에는축하공연을위해사물놀이와비보이 240 공연단을파견하고한국음식소개행사에지원하였다. 한편문화체육관광부산하해외문화홍보 원문화교류과는 2005 년부터계기별수교기념문화행사지원을해왔으며 2011 년 18 억의예산 을배정했는데, 이액수는외교통상부의외교관계수립기념문화행사예산 (5 억 ) 보다 3 배이상 많은금액이다 (< 표 5>).
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 < 표 5> 부처별국가수교사업현황 (2011 년기준 ) ( 괄호안은예산, 단위 : 백만원 ) 구분 관련기관 외교통상부문화체육관광부국가브랜드위원회 문화외교국 (1,000) 해외문화홍보원 (1,800) 국가브랜드위원회 (28) 외교관계수립기념사업 사업명 - 사업내역 외교관계수립기념문화행사 (500) 유럽, 남아태, 아중동지역국가들과의기념사업 (500) 계기별수교기념행사 한 호수교 50 주년행사 수교기념대상국 2개국 ( 카메룬 레바논 ) 5개국 ( 그리스 네덜란드 포르투갈 벨기에 호주 ) 1개국 ( 호주 ) 자료 : 외교통상부 (2011), 년도예산안사업설명 자료, 문화체육관광부 (2010), 2011 년도예산안사업설명 자료를토대로작성함. 두부처간수교기념행사대상국이중복되지는않았지만, 외교부와문화부에서수행하는수교기념사업은양부처의사업목적에있어거의일치하는것으로보인다. 문화부는수교기념을계기로쌍방향문화교류행사를통해국가간지속적인문화교류협력기반을조성하고, 전략적인문화교류를강화하는것을사업의목적으로설정하고있는데, 여기서기대되는효과가장기적으로는국가간정치 경제 사회전반에걸친교류협력의촉진이라는점에서문화외교의목적과맞닿아있다고볼수있다. 다만문화외교국이수교국에단순히문화사절단을파견하는데에그쳤다면, 문화교류과는수교국가의방한공연도동시에추진했다는점에서쌍방향상호주의식교류에좀더가깝다고볼수있다. 수교기념사업의경우, 나라와나라사이의외교관계의맺음 으로정의되는 수교 라는용어자체에이미외교부가개입해야할영역이있다는점이내포되어있지만, 실질적으로문화부가문화교류의콘텐츠라할수있는예술인및단체들에대한정보뿐아니라민간차원의교류사업에오랜노하우를보유하고있기때문에, 사업집행에서는오히려외교부의역량을능가한다고보아도무방할것이다. 따라서수교기념사업은외교부가수교대상국가와의교류창구로서교섭역할을맡고, 문화부가문화행사를전문적으로기획 집행하는 상호보완적 인가외적구조를설계하는것이적합하다고여겨진다. 2. 분절된국제문화교류 문화외교수행체계 : 계류중인 국제문화교류진 흥법 제정 ( 안 ), 문화외교활성화및증진에관한특별법안 제정 ( 안 ) 241 현재국회문화체육관광방송통신위원회에는국제문화교류위원회설치를골자로하는두건 의 국제문화교류진흥법 ( 이하 문화교류법 )( 안 ) 이, 외교통상통일위원회에는문화외교위원
회설치를주요내용으로하는 문화외교활성화및증진에관한특별법 ( 이하 문화외교법 ( 안 ) 등세건의관련법안이각각 2011년 11월, 2009년 7월, 2011년 9월에제출되어계류중이다. 두법안은국제문화교류와문화외교업무수행에있어여러부처간유사 중복업무의문제점을인식하고정부나민간차원에서추진중인각종문화교류를총괄적으로추진할수있는법적 제도적장치를마련한다는공통된입법취지를가지고있다. < 표 6> 국회문화체육관광방송통신위원회와외교통상통일위원회에계류중인 국제문화교류진흥법 ( 안 ) 과 문화외교활성화및증진에관한특별법 ( 안 ) 체계비교 구분 국제문화교류진흥법 ( 안 ) 문화외교활성화및증진에관한특별법 ( 안 ) 발의의원발의시기소관상임위핵심용어목적전략주요정책기제프로그램권한의소재 허원제 ( 한 ) 의원, 강창일 ( 민 ) 의원 2011년 11월, 2009년 7월문화체육관광방송통신위원회국제문화교류 우리문화의다양성과창의력증진 세계문화발전에기여정부와민간의국제문화교류활동의진흥 국제문화교류진흥종합계획의수립 국제문화교류위원회의구성 코리아센터의설치 국제문화교류에대한지원 국제문화교류의정보유통촉진 국제문화교류주간설정 국제문화교류인력의양성 문화체육관광부 국가와지방자치단체 신낙균 ( 민 ) 의원 2011년 9월외교통상통일위원회문화외교 정부나민간차원의문화교류의촉진 국가이미지개선문화외교의활성화와증진 문화외교기본계획수립 문화외교위원회와문화외교추진협의회의설치 재외공관에한국해외문화원의설치 문화외교전담대사의임명 문화외교포럼의설치 운영 수교기념행사의개최 국내외국인을위한문화행사개최 문화외교담당공무원에대한교육 문화외교위원회 ( 총리실산하 ) 외교통상부 각행정부처내, 행정부처간, 그리고민간기구와의연계구조없이추진되는국제관련업무에대한공통된문제의식에도불구하고두법안에내재되어있는근본적인동기 (underlying motive) 는법안의정의, 목적과수단, 권한의소재에있어명확한대비를이룬다 (< 표 6>). 예컨대 문화교류법 ( 안 ) 은발의시점인 2009년당시문화체육관광부와기타행정 공공기관에서산발적으로전개되고있던국제문화교류업무의구심점으로서문화체육관광부장관소속의 국제문 242 화교류위원회 를설치하도록하는것을주된골자로하고있다. 한편, 2011 년 9 월발의된 문화 교류법 ( 안 ) 은현재문화체육관광부소관법률을근거로추진되는국제문화교류활동에부가하 여외교통상부산하한국국제교류재단에서수행하는사업, 교육과학기술부, 문화체육관광부, 외 교통상부등관련부처에서수행중인유네스코활동, 재외국민을대상으로하는한국어, 문화교
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 육등을통틀어 문화외교 활동으로정의하고있다. 다시말해외교통상부소관업무를넘어문화외교의외연을문화체육관광부, 교육과학기술부등관련부처에서수행하는업무를포괄하는총체적인것으로확장시키고있다. 각법안에서제안된주요정책기제에서도발의한의원이소속된국회상임위원회소관의행정부처의입장이대변되고있다. 예컨대국회문화체육관광방송통신위원회에상정된 문화교류법 제정 ( 안 ) 은현재법적명칭없이재외문화원과한국관광공사해외지사, 한국콘텐츠진흥원해외지사를통합하여운영하는코리아센터를문화교류를위한재외거점기관으로설치할수있다고규정하면서, 외교통상부와그소속기관의직제 제 57조에이미규정된바있는문화원의형식적관할을문화체육관광부로옮겨오고있다. 이와대비하여국회외교통상통일위원회소속신낙균의원이발의한 문화외교법 제정( 안 ) 은재외공관에한국해외문화원을설치하고그곳에서수행하는문화외교활동의자문과관련하여문화외교전담대사를임명할수있도록함으로써문화외교의중심축이외교통상부에있음을명문시하고있다. 마지막으로양법안이제안하는핵심적인정책기제는전반적인전략의부재속에혼재되어펼쳐지고있는국제문화교류나문화외교활동을조정하고총괄하는기능을수행할기구의설치다. 앞서살펴본바와같이 문화교류법, ( 안 ) 이문화체육관광부장관소속으로국제문화교류위원회를설치할것을제안하고있는반면, 문화외교법 ( 안 ) 은국무총리실산하에문화외교기본계획을수립하는문화외교위원회를두고, 위원회에서결정된사항을집행하기위하여외교통상부에문화외교추진협의회를두는이원적국정운영체제 (governance) 를구상하였다. 정책기제가표현된방식의관점에서만보면, 문화외교법 ( 안 ) 이범행정부성격을띠는국무총리실산하에총체적전략을수립하는위원회를설치하는것을제안함으로써, 더욱광범위한정책주체의지지를이끌어내고정치적중립성을견지하고자하는시도를보였다고할수있다. 이는두법안이발의된시점간의경과가 2년임을감안한다면, 문화외교법 ( 안 ) 이먼저발의되어계류중인 문화교류법 ( 안 ) 에대하여제기된비판을제정안에수정 보완하여담아내려했다고해석할수있다. 그럼에도 문화외교법 ( 안 ) 역시정책입안, 집행, 감독, 예산 인력의확보에대한거의모 든권한을외교통상부에집중시키고실질적으로대부분의문화 산업교류활동을수행하고있는 관련중앙행정기관및잠재적감독기구와의업무분담에대한조항이미비하여, 결과적으로는 243 견제와균형 (check and balance) 의원칙과가치의교환 (trade-offs) 에는미흡했다고볼수있다. 결론적으로, 양법안이시사하고있는바는끝없는논쟁의소지를가지고있는문화의논리와외
교의논리의대변에다름아니며, 법안이표현된수사법 (rhetoric) 에있어서도각부처의자기이 익 (self-interests) 추구로귀결됨에따라, 입법을통한정책의실현가능성 (feasibility) 을위해서는 상당부분보완이요구된다고하겠다. IV. 문화외교 국제문화교류부문중첩기능의조율방안 이글에서는부처간, 심지어부처내부에서조차 중복 되는업무추진으로오랫동안정책입안자와행정실무자들, 언론으로부터정책의혼선초래와비효율적운용이라는비판을받아온문화외교 국제문화교류부문의주요사업을가외성의행정학관점에서검토해보았다. 그과정에서주의를기울인점은, 중복 과 중첩 은동일한개념이아니라는것이다. 즉, 가외적관점의행정조직분석에있어 중복 (duplication) 이란동일한기능을수행하는병렬적인두조직 9) 인반면, 중첩 (overlapping) 은공동의기능영역을가지는두조직이라는차이점인식이분석의출발점이되었다. 그결과국제문화교류 협력의유관부처인문화부와외교부에서독자적으로수행하는유사사업들은목표와추진방법이동일한중복의구조라기보다는 중첩 의업무영역에가깝다는사실을확인할수있었다. 문화외교와국제문화교류활동영역의중첩구조라는문제에있어가외성의행정을적용하게된또다른이유는, 그것이효율성의행정을대체할수있기때문이라기보다는, 문제해결에있어효율성의적용에한계가있기때문이다. 만일중첩구조를이루고있는외무부와문화부의업무영역이간단하고, 불확실성이없으며, 성취해야할목표가동일하고, 외부환경의변화에비교적무관하게움직인다면, 10) 업무의명확한분담에입각한정부조직개편과통합을통해자원낭비를해소하는능률성의논리적용이가능할것이다. 그러나국제문화교류 협력분야에는최소 25개이상의다양한행위자 (actors) 가독립적으로설정한목적에따라사업을전개하고있으며, 그성격또한국가, 반관반민, 민간법인등으로혼재되어있다는것을감안할때, 244 중첩된기능을통합하고전략적목표를향해일사불란하게움직이는조직으로개편한다면, 정책 이실패할경우그실패를배가시키는결과를낳을수도있다. 11) 따라서가외성의행정학관점에 9) 김봉진 (1998), 전거논문, 36. 10) 능률개념을적용할수있는요건에대해서는김영평 (1983), 전거논문, 4-7을참조함 11) 대표적인예로, 1994년재무부와경제기획원이재정경제원으로통합개편된이후 IMF 위기에제대로대처하지못했다는비판을들수있다.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 서는, 각부처의특징을살릴수있는사업영역은기능이중첩될지라도주체가분산추진되는것이오히려합리적일수있는것이다. 한편 중첩 의가외구조에서나타나는문제는중복구조가갖는자원의낭비보다도단위조직간의갈등의조율이다. 즉, 구조와그기능이중첩됨으로써발생하는단위조직관할권의모호함 (ambiguity) 의영향측면에서문제해결이검토되어야하는것이적절할것이다. 따라서가외적구조의설계에서도단위조직간조율 (coordination) 을위한권한을가진상위조직의감독, 통제체제를어떻게형성할것인가가중요한이슈로대두된다. 1. 입법적제언 : 차상위국정관리체계 (Meta-Governance) 의틀마련과지적인프라의구축 문화외교혹은국제문화교류협력부문에대해해당부처와언론에서제기하고있는컨트롤타워 (control tower) 의부재와그필요성과관련하여, 그존재의유무자체보다더욱중요한점은 무엇 을, 어떻게 조율 (coordination) 할것인가의문제일것이다. 앞서논의했듯이, 국제문화교류 협력부문에서중첩의구조가사업의성격과목표에따라바람직할수있지만, 이경우에도역시단위부처간또는부처-민간기구간협업또는네트워크가원활하게이루어짐으로써업무의시너지효과를가져올수있으리라는점은주지의사실이다. 이러한맥락에서, 문화부, 외교부, 교육부등문화예술교류 협력과관련된범부처및민간기구의전문가가참여하는차상위거버넌스 (meta-governance) 체제의마련을고려해볼수있을것이다. 문화외교 국제문화교류에있어전략적목표와문화적목표를수렴하고, 정책의우선순위와연계성을조율하고, 또이러한목표가장기적으로추진될수있도록하기위하여, 이조직은국무총리또는대통령직속기구로서정치적중립성을견지할수있도록설계하는것이바람직하다. 그러나비근한예로, 현행대통령직속기구로서국가브랜드가치제고를위한사업을총괄 추진하기위하여출범한국가브랜드위원회의경우, 법적으로책임있는행정행위를할수있는위원회가아니고, 각부처에서다수의공무원들이파견나가근무하는태스크포스 (Task Force) 성조 직으로서한계를보이고있다는점에유의할필요가있다. 따라서문화외교 국제문화교류부문의 차상위국정운영체계는유명무실한자문위원회가아니라정책의추진력을담보할수있는 합 245 의제행정기관 의성격을법적으로규정하는것이필요할것이다.
그다음으로, 차상위국정운영체계의구성은핵심관련부처와유관기관등정부측관계자는물론이요, 외부위촉인사로서국제정치및지역학연구자및민간전문가의참여가필수적이다. 이는문화교류 협력사업을전개하는지역에대한포괄적인이해와더불어현지문화와의접점마련을도모함으로써, 교류로인해발생할수있는문화충돌이나갈등으로인한국제분쟁에대비하여해법을강구하기위함이다. 아울러국제커뮤니케이션, 다문화사회전공자들도참여시켜해당지역에진출할문화콘텐츠에대해 상호교류 의관점에서자문을하는체제로운영한다면, 과거한국문화의일방적인진출과홍보로야기된부작용 12) 등을어느정도예방할수있을것으로보인다. 차상위국정운영체계의주된기능은정부차원의문화외교 국제문화교류활동에있어전략적목표와문화적목표를수렴하고, 정책의우선순위와업무의연계성을조율하는것이겠지만, 한편으로현재각지자체에서독자적으로추진하는문화교류협력사업의현황을조사하고중앙정부의사업이나다른지자체사업과중복되지않도록조율하는것이필요하다. 그러나정부가설립한민간기구의활동이아니라 순수 한민간차원에서전개되는국제문화교류협력사업까지중앙행정기관에서관리하는것은관의지나친개입이라는인식을불러일으킬수있을뿐아니라, 민간문화네트워크의자발적인조직과확산을저해하는원인이될수있으므로지양해야할것이다. 다만민간전문가역시차상위국정운영체계가동시초빙하여, 민간기관과협력하여사업을추진해나가야하는경우, 어느행정기관에서주도적으로그역할을맡아야하는지에대해협의할수있는체제를구축하는것이필요하다. 궁극적으로는차상위국정운영체계밑으로관련행정부처 산하기관 민간단체들이실제사업을기획하고집행하는각각의운영체계 (governance) 를가지게되고, 또이들의활동에대해국회해당상임위원회소속 문화교류 협력소위원회 ( 가칭 ) 를두어예산편성을심의하고활동을감독하게함으로써, 문화정책의삼각연대 (cultural policy triangle) 13) 를이룰수있을것이다. 다만국회에소위원회를두는경우, 자칫하면통제위주의행정으로흐를수도있다는점을간과해서는안될것이다. 246 12) 대표적으로 2000년대후반과최근들어서까지중화권과일본에서불거진반한류 혐한류기류를들수있다. 조형근 김휘정 (2011), 신한류현상의특징과향후과제, 이슈와논점 제254호, 국회입법조사처. 13) 참고로 1970년대미국내의문화예술이슈에대하여, 의회내감독및세출소위원회, 연방예술지원기구 (NEA), 예술공동체사이에철의삼각동맹관계가형성되어연방예술정책이안정된체계를가질수있었다. Wyszomirski, M. J.(1995), The Politics of Arts Policy: Subgovernment to Issue Network. In America's Commitment to Culture: Government and the Arts, (Eds) by Mulcahy, K.V., Wyszomirski, M.J., Colorado: Westview Press, 47-76.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 앞서검토한두개의계류법안에는각각문화교류를통한국가이미지제고라는문화의수단적가치와, 다양성에기초한문화발전이라는문화의목적적가치가한치의양보없이팽팽한대립을이루고있으며, 관련부처간중첩되는기능에대한관할권의모호함이라는문제점을고스란히노출하고있다. 따라서어느상임위소속의원의, 또는어느행정부로부터발의된법안이든간에, 수단이자목적으로서문화의 양가적 가치를제정 ( 안 ) 에구현할수있도록타협안을제시하고, 관련부처업무영역의관할권침해보다다양한행위자간협의와합의 (consensus) 의조항을우선적으로다룸으로써갈등을조정하려는노력을법안에담아내는것이무엇보다요구된다. 2. 정책적제언 : 관련부처의특성에맞는차별화전략과상호보완적중첩구조의병용 차상위국정체계의틀마련이문화외교 국제문화예술교류부문의중첩기능을 어떻게 조정하느냐의문제라면, 실질적으로 무엇 이조정되어야하는가는정책을기획하고집행하는행정부차원의문제라고할수있을것이다. 앞서 II장에서관련부처인문화부 외교부 교육부간의유사사업들, 그리고동일부처내에서도중복되는사업내역을검토했고, 그로부터제시한조정방향을요약하면다음과같다 (< 표 7>). < 표 7> 문화외교 국제문화교류부문중첩기능의조정방향 사업영역 국제문화교류 협력인적교류재외한국어보급국가수교기념 제안된조정방식 혼합적가외구조 ( 보완식 + 병렬식 ) 병렬식가외구조 호환식가외구조 보완식가외구조 문화부 코리아센터 ( 부처내보완가외구조 ) 문화적차원의국가홍보 ( 부처간보완구조 ) 문화계인사대상 한글학교와의브랜드통합 문화행사의기획 집행 문화산업경쟁력제고 / 순수문화교류 ( 부처내병렬가외구조 ) 외교부 외교적영향력제고목적의문화협력 오피니언리더대상 ; KF 와의부처내업무중복은조정필요 ( 능률성의논리 ) 대학중심의한국학보급에서한국어교육기관으로대상확대 수교대상국가와의교섭창구 조정방식의제안에서는능률성의행정학과가외성의행정학의관점을동시에고려하였다. 부처내부의다른조직과동일한목적과방법을가진사업이단순중복되는경우능률의개념을 적용하였고, 한국국제교류재단과해외문화홍보원의일부문화예술교류 협력사업처럼타부처 247 와궁극적으로동일한목적을가진사업이자기부처의고유한업무특성에부합하지않으면서 중복되는경우에는부처의핵심역량을살리면서목표를공유하거나상조하는중첩의가외구조
를제안하였다. 반면, 부처간유사사업중인사교류사업이나재외한국어보급사업의경우에는관성적으로제기되어온중복사업이라는예상을뒤로한채문화부와외교부의사업목적이나전략, 대상이차별화되어있는것을볼수있었는데, 이러한중첩구조는각조직이자체적으로불확실한환경에적응한결과나타난것으로해석할수있다. 따라서능률성의원칙에의거하여중복을해소할수있는단면적성격을띠고있다고보기어렵다. 한류진흥사업을포함하는국제문화교류사업에대하여, 문화콘텐츠를생산하지않는외교통상부가관할을하거나주도적역할을맡는것은역부족일뿐아니라, 자칫하면국가간의도하지않은불필요한긴장관계를야기할수있으므로, 문화의상호교류를목적으로하는문화체육관광부와유관기관, 민간으로하여금사업을주도하도록하되, 외교부는이러한교류의물꼬를틀수있는문화협정이나협력의체결, 또는교섭창구로서지원에주력해야할것으로보인다. 여기에대한또다른근거는, 국제문화교류는장기적시야를가지고추진해야하는활동인데, 이러한업무를외교부가담당한다면우선순위면에서단기현안외교업무에밀릴것이예측가능하기때문이다. 마지막으로국가전략으로서교류협력에대한지원과순수문화예술교류에대한지원의조정이필요하다. 문화부와그산하에서주관하는문화예술교류사업도그성격에따라전략적사업과순수예술교류사업으로구분할수있다. 문화부예술정책관에서추진하는공연예술글로벌역량강화사업, 서울아트페어등미술품해외시장개척사업등이전자에해당하고, 한국문화예술위원회, 명동 정동극장, 국립예술단체, 국립미술관, 박물관, 국악원등반관반민성격의공공기관등에서실시하는국제교류사업이후자에해당한다. 전자의경우미술 공연물 전통예술 공예의해외시장진입을위한마케팅 홍보가주된목적이고, 후자는예술교류를통하여우리문화의다양성증진이라는문화부문의고유목적을가지고있다. 이처럼문화교류라는중첩된업무영역이라할지라도중앙부처, 공공기관, 민간부문등행위자별로사업의목적을자율적으로해석하고수행하는가외적구조를허용할경우다양한가치를성취할수있다는장점이있다. 이연구는문화외교나문화예술교류부문처럼외연이광범위하고복잡한문제를다룸에있어통상해결책으로제시되어온낭비적요소를제거하는기능의통합 (integration) 과일원화한정 248 책조정 (control) 의무조건적적용에대한의문으로부터출발하였다. 거꾸로행정기능의중첩과 다원화된정책, 관할권의모호함이반드시행정의무질서와혼란을야기하는해악적요소가아니 라경우에따라합리적대안이될수도있다는입장을취하였다. 능률의개념이많은경우문제해 결에도움을주는것은부정할수없겠지만만능책이될수없듯이, 조직관리에있어적절한수
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 준의가외성을허용하면, 문화외교나문화교류부문처럼부처간관할권이애매한업무영역에서견제와균형 (balance and check) 에의한상호조정관계를유도할수있고, 이를통해문화의양가적가치와목표를성취할수있을것으로보인다. 바꾸어말하면, 문화의교류방식이옳다거나, 문화를통한외교는지양해야한다거나같은선택적가치판단이중요한것이아니라, 문화가사업의성격과상황에걸맞게 (context-sensitive) 소통되거나활용되어최대효과를거둘수있도록하는것이최우선원칙이되어야한다는점이다. 그로부터문화 예술부문의기초역량이강화되고문화콘텐츠가풍요로워지며, 대외적인효과로국가의이미지가제고되는생산적순환구조를마련해야할것이다. 이는정책기획자와행정가들에게집중또는분산이라는단순한이분법적 (simple dichotomy) 발상을뛰어넘는, 더욱창의적이고유연한문제접근방식을요한다고하겠다. 249
[ 참고문헌 ] 국가브랜드위원회 (2011) 자료. 문화체육관광부 (2011) 예술정책과 지역문화과 국제관광과 문화산업정책과 출판인쇄사업과자료. 외교통상부문화외교국 (2011) 자료. 한국국제교류재단 (2011) 자료. 한국문화산업교류재단 (2011) 자료. 해외문화홍보원 (2011) 자료. 문화체육관광부 (2010), 2011년도예산안사업설명 자료. 외교통상부 (2011), 년도예산안사업설명 자료. 외교통상부 (2010), 문화외교매뉴얼. 외교통상부 한국문화예술경영학회 (2008), 문화예술을통한 21세기문화외교의새로운지평. 한국문화관광연구원 (2007), 국제문화교류진흥을위한제도수립방안연구. 해외문화홍보원 (2011), 해외문화홍보원 40주년특별세미나자료집. 강혜숙의원실 (2006), 문화예술및문화콘텐츠해외교류사업 이대로좋은가? : 해외교류사업의전략적효율화방안. 김봉진 (1998), 조직의불확실성과가외성, 영남대학교대학원석사학위논문. 김성희외 (2007), 문화예술국제교류사업의지원모델및교류활성화기초조사연구, 한국문화예술위원회. 김영평 (1983), 효율성의행정학과가외성의행정학 : 문제상황과합리성의기준, 사회과학논집 v.12, 고려대학교정경대학, 1-21. 조형근 김휘정 (2011), 신한류현상의특징과향후과제 이슈와, 논점 제 254호, 국회입법조사처. 신낙균의원실 (2011), 문화외교활성화및증진을위한법제화방안연구. 신낙균의원실 (2010), 문화외교거버넌스의현황과발전방안. 신낙균의원실 (2009), 21세기외교패러다임 : 문화외교 : 한국의문화외교활성화를위한정책제언. 250 신종호외 (2009), 한국의문화외교강화를위한추진전략및지역별차별화방안, 외교통상부. 이동윤 (2009), 한국의동아시아문화외교현황과문제점, 국제정치연구 12(2), 207-236. 정동채의원실 (2006), 외교통상부의문화외교활성화를위한정책제언. 조대식 (2009), 소프트파워시대의한국공공외교와문화외교, 국제문제연구, 9(3), 1-15.
문화외교와국제문화교류부문조율기능확보의쟁점과과제 조부근 (2007), 문화선진국의문화정책과문화외교, 어디로가고있는가, 서울 : 민속원. 한상정 (2010), 프랑스문화외교의현황과시사점 : 퀼튀르프랑세에서인스티튜트프랑세로 외교안보, 연구, 6(1), 217-246. Tylor, E. B.(1871), Primitive Culture, New York: Harper & Row. Wyszomirski, M.J.(2000), Raison d'etat, Raisons des Arts: Thinking About Public Purposes. In The Public Life of the Arts in America (Eds) by Cherbo, J.M., Wyszomirski, M.J., New Jersey: Rutgers University Press, 50-89. Wyszomirski, M.J.(1995), The Politics of Arts Policy: Subgovernment to Issue Network. In America's Commitment to Culture: Government and the Arts (Eds) by Mulcahy, K.V., Wyszomirski, M.J., Colorado: Westview Press, 47-76. 251
[Abstract] A Study on the Coordination of Cultural Diplomacy and International Cultural Exchange Hwi Jung Kim Ph.D. in Cultural Policy and Arts Adminisstration/ Legislative Researcher, National Assembly Research Service This research deals with the main activities of cultural diplomacy and international cultural exchange from the perspective of redundancy. Both activities mentioned above have long been criticized for the duplication among them of resources and this criticism has extended even to the Ministries involved. This paper, from the perspective of redundancy, intends to investigate the positive and constructive aspects of what have traditionally been regarded as overlapping activities. This study reveals that seemingly similar activities conducted by both the Ministry of Culture, Sports, and Tourism, and the Ministry of Foreign Affairs and Trade are in fact the overlapping of activities aimed at different objectives with similar contents. Further, it is suggested that some overlapping activities should not be eliminated on the assumption that the redundancy allows the achievement of ambivalent cultural values, by the balances and checks among the organizations involved. As a conclusion, the study proposes the establishment of meta-governance to coordinate the conflicts arising from the ambiguity of the control over the overlapping activities outlined in the study. [ Key words : international cultural exchange, cultural diplomacy, soft power, Korean Wave ] 252