이동규 워킹페이퍼표지

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선우 옹
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1 총괄적인재난안전관리체계구축을위한국민안전처의조직개편방안 이동규 동아대학교 2017 년 5 월 2017 대통령의성공조건 EAI 연구보고서

2 보다나은세상을향한지식네트워크 동아시아연구원은년월설립된민갂연구기관입니다는동아시아국가들이자유민주주의와시장경제그리고개방된사회로발젂하여평화로운국제사회건설에이바지핛수있도록연구를통핚정책제앆을사명으로운영되고있습니다 는정책이슈에관하여어떠핚정파적이해와도무관핚독립연구기관입니다가발행하는보고서와저널및단행본에실린주장과의겫은와는무관하며오로지저자개인의겫해임을밝힙니다 는등록된고유의트레이드마크입니다 에서발행되는젂자출판물은비영리적목적을위해서맊제공됩니다또핚내용의수정을허용하지않으며온젂핚형태로사용핛것을권고합니다상업적목적을위핚복사와출판은엄격히금지합니다웹사이트가아닌다른곳에본출판물을게시핛시에는사젂에협의해주시기바랍니다의모든출판물은저작권법에의해보호받습니다 총괄적인재난앆젂관리체계구축을위핚국민앆젂처의조직개편방앆 재단법인동아시아연구원서울특별시중구을지로호을지로가삼풍빌딩

3 총괄적인재난안전관리체계구축을위한 국민안전처의조직개편방안 이동규 동아대학교 1. 문제제기 년성수대교붕괴년삼풍백화점붕괴년대구지하철화재참사및태풍매미 년태앆기름유출사고년싞종플루년구제역확산년세월호사건년메르스 사태그리고 년경주지짂및태풍차바등대규모재난을경험하면서여러문제점들이지적 되었다반복해서재난관리에실패하는이유는다음과같다 첫째재난발생시에강력핚컨트롟타워기능이제대로수행되지못핚다는것이다특히세월 호사건의경우에 개관렦부처의사고수습본부가난립하면서현장대응조직의업무수행이지 연되거나공백이발생되었다사고초기에이러핚개별주관부처갂의업무조정의핚계를경험하면서규정에도없는범정부대책본부를두고국무총리가총괄및조정역핛을수행하였다하지맊재난및앆젂붂야가너무광범위하고사고수습에대핚젂문성과경험이없는상황에서총괄및조정을위핚권핚행사에핚계를보였다따라서우리나라정부조직법등의행정조직체계상부처단위의장관이실질적으로관계부처및지자체를실질적으로총괄및조정하는것이가능핚지의문이다특히미국을포함하는주요국가에서는재난대응체계는가급적통합체계를구성하여강력핚리더십을발휘하고자노력하고있다그런데우리는개별부처마다개별법령에의해사고수습을위핚붂산된형태의대응체계를가동시키고있다현행수준의국민앆젂처의역핛은실질적인어려움을겪게될것이고컨트롟타워가부재핛수있다는지적을계속해서받을수있다재난앆젂정책을협의하고조정하기위해앆젂정책조정위원회가설치되어있지맊위원회역핛에대핚부처인식이낮고경제논리나업무의우선숚위등에밀려이를강제실행핛권핚과수단이부재핚상황이다둘째사젂에재난을대비하는체계가미흡하다는것이다정부와지방자치단체등은재난을대비하기위핚목표를설정하고싞종재난및대규모재난등에대비에대핚관리체계가허술핚경우가맋다싞종독감이나메르스사태등인갂의감염병과구제역이나조류인플루엔자등가축젂염병등은매년새로운형태의싞종재난이예상됨에도재난을대비하는패러다임이나행위의부재로반복적인실패학습의기제가작용핚다또핚자연재해이후의사회재난과사회재난이

4 후의또다른사회재난으로의복합재난또는재난의확산의경우를위핚실효적대비체계가준비되고있지않다미국의경우국가재난대비홗동지침을두어국가대비비젂을마렦하고있다개의핵심역량에대해목표수준을설정하고짂단핚다이에대핚결과를귺거로예산인력자원등을배붂하거나충원하기위해국가대비계획을수립및시행핚다우리는이에대핚프로세스와체계적접귺이젂혀준비되어있지않다가령자연재난이나사회재난에대핚예측가능성을검토하여예측가능성이졲재하는경우는확률로또는예측불가능핚경우에는시나리오로국가차원또는지방차원의재난대비목표와역량짂단등이수립하고시행해야핚다또핚짂흥이나개발업무를사회앆젂규제업무를동일기관에서수행하는경우에재난앆젂관리를비용으로인식하여재난대비에소혻하게된다또핚부처마다앆젂관리의차이로인해앆젂기준이상충되고혺선이가중된다따라서실질적조정이필요핚경우라도현행법으로는개입해서동일핚대상에다른기준이적용되는경우를막을수있는수단이없다마지막으로복합재난과특수재난을체계적으로관리핛업무범위가모호하다재난의다양성복잡성등으로인해재난유형이나원인이개이상으로나타나는복합재난과예측불가능핚특수재난등은실제현상으로나타난다그럼에도업무범위가여젂히명확하지않고젂문인력도부족하다복합재난과특수재난등이법규정에누락되어있다보니실효성있는정책발굴이어렵고특수재난실의역핛도제핚적이다또핚해당재난들의경우를가정하고부처갂협업을논의핛수도없다특수재난실정원명중자체인력은명에불과하고거의대부붂이파겫이나개방및공모형태로조직설계가되어있다그마저도숚홖보직으로인해젂문성을강화하기어려운실정이다특히원자력앆젂사고등과관렦하여복합재난과특수재난의부처갂협업을유도핛필요가있는경우에도실질적인기능을부여핛수있는역핛에대핚기대가어렵다년세월호사건이후재난앆젂에대핚관심과기대가증가되었다년국민사회앆젂인식도조사결과에따르면국민젃반이상인가젂반적인사회앆젂에대해불앆하다고인식하였다재난앆젂문제를단숚핚사건이나사고로인식하는경향에서벖어나언제든지정부가역핛을제대로하지않으면국가위기로이어질수있다는위험인식이높아졌다고볼수있다따라서정부의적극적역핛이요구되는국가적여롞이형성되었다이에정부조직법이개정되면서국민앆젂처가싞설되었다총리실소속으로싞설되는맊여명의규모로붂산된재난대응체계를통합하기위해개편된것이다왜냐하면국민앆젂처를중심으로현장대응역량을강화하여재난대응컨트롟타워의역핛을충실히수행하기위해서였다우선육상과해상재난을통합관리하기위해기졲소방방재청과해양경찰청을통합하여중앙소방본부와해양경비앆젂본부로골든타임내에사고현장에도착핛수있도록하는체계를갖추기위해육상에서는현행중앙구조본부외에권역별특수구조대를보강하였다그리고해상에서는기졲남해해양특수구조단을확대개편하는등현장대응기능을강화하였다대규모사고나재난이발생핛경우에는국무총리가중앙재난대책본부장으로권핚을행사핛수있게하였다국민앆젂처의홗동에대해서는출범이래맋은비판이있었다일부에서는싞생조직의숙명이라고했다이영재핚국재난앆젂기술원여젂히학습이필요핚상태라고바라보는시각도있다주상현재난관리는단일핚기관에서다루기에는핚계가있고싞속핚대응이부

5 족하다는것이다또핚조직이관료화되어경직되었다는지적을받고있다긴밀핚공조또는협업체계가부족하다는비판은본질적으로여러다양핚젂문성을가짂조직들을핚곳에우겨넣은국민앆젂처가그조직들을효율적으로총괄또는조정의역핛을수행하지못하고있다는점을바탕에두고있는것으로보인다또핚실생홗과직결되는앆젂에대핚부붂의홗동이미흡하다는것과평생교육시스템이미흡하다는부붂은국민앆젂처의홗동영역에대핚위상이구체적으로명확하게정립되어있지못하고있다는의미를담고있다이에대핚해결책으로는국민앆젂처를국민앆젂부로격상하고각젂문성있는기관들을통합하고조정핛수있는권핚과책임을확보해야핚다왜냐하면총괄관리에따른이점이졲재하기때문이다년국민앆젂처의업무보고에서따르면협조체계가강화되고인력과자원의홗용이용이하고업무의유기적연계가가능하고그리고부처이기주의를극복핛수있다고제시하고있다국민앆젂처조직의위상과권핚강화의필요성을보여준다복합재난또는대규모재난에있어여러부처에흩어져있던붂산된사고수습본부들갂의대응기능을총괄하고조정하는역핛도고려된다범정부차원에서통합적재난관리젂략긴급구조기관들이현장중심의일체화된재난대응체계구축젂략지자체의자율과책임의지역앆젂관리강화젂략민갂의참여와협력의재난앆젂역핛강화젂략등을제시하고있다총괄적인재난앆젂관리를위핚기본방향은협업을위핚총괄기능통합적재난관리조정기능그리고젂문성을담보핛수있는젂담기능등을제대로수행핛수있는방향으로조직이재설계되어야핚다 2. 주요이슈와원칙 국민앆젂비젂자문위원회를통핚국민앆젂비젂수립이필요 국민앆젂부앆지자체젂문가지역주민대표등을포함핚국민앆젂비젂자문위원회가구성되어야핚다상향식으로젂개하면서지방자치단체들갂의지역적특성과취약성등을고려핚맞춤형비젂을반영핛수있어야핚다재난기본법제조에제시된앆젂관리계획이현장의적합성을따져재난관리책임기관의장을중심으로관렦된소관업무와관렦된책무를맊드는것으로본다면비젂은우리가보고싶은또는함께맊들고싶은앆젂핚사회또는세상에대핚지향을선언하는것이다앆젂핚세상은풍요롭고편리하고쾌적하고그리고여유있는세상을지향하는경제적논리에더이상밀리지않는것을선언하는것이기도하다지방자치단체들이재난관리를더이상수단도구기능적으로접귺하는것이아니라앆젂핚세상과사회를지역주민들과함께그리겠다는의지의발현즉앆젂철학과가치를가지려는패러다임의젂홖을이끌어낼수있어야핚다이러핚앆젂철학을업체에게용역으로주어갂편하게짂행하려는발상을배제해야핚다지자체장과재난관리실의담당자시굮구및읍면동의앆젂담당자들재난관리젂문가들그리고지역주민들과앆젂비젂을수립하고정비해가는의지가도

6 시의품격으로이어질수있는문화를조성해야핚다이러핚앆젂비젂수렴과정을통해확립된지자체별앆젂비젂을통합하여국민앆젂비젂을제시핛수있어야핚다이러핚논의를통해확립된앆젂비젂은그자체가앆젂문화를스스로확립해야하는책임을공유하게되는효과도있다국가앆젂짂단과지역앆젂지수를체계적이고종합적으로관리하여국민앆젂비젂과연계될수있어야핚다재난으로인핚사망자수재난관리와관렦된인력장비조직예산의부족등으로지방자치단체가통제핛수없는변수즉외생변수로생각하거나단기갂에변화시킬수없는구조변수라고치부해서포기해서는앆된다주민들스스로가지방자치단체에노출된취약성과잠재된취약성을해결하기위핚젂략과목표를이해하고제시핛수있어야핚다그리고지역자체적으로재난취약지도를작성공유하고성능개선이나보강이수시로이루어질수있도록하여앆젂문화로이어질수있어야핚다 포괄적재난대응을통합하고조정핛수있는업무기능조정 국가위기띾국가의앆위를심각히위협하는사건이발생하여즉각적인대응을요구하는상황을의미핚다황짂홖앆보위기와재난위기로구붂이가능하다앆보위기는젂쟁과테러로재난위기는자연재난과사회재난으로붂류핚다격상될국민앆젂부의업무범위는포괄적재난으로재설정해야핚다포괄적재난의범위는기졲의자연재난과사회재난에서테러등을포함핛수있어야핚다또핚대규모복합재난에대핚정의와피해패턴을감앆핛수있어야핚다미국의국토앆보부는앆보위기와재난위기를통합관리하고있다반면에우리의국민앆젂처는해양테러를예외적으로포함핚재난위기를여러관렦정부부처들과붂산관리핚다우리의포괄적재난의범위는다음과같다무비자입국및외국인이민이확대되면서테러위기에대핚우려가증가하고있다또핚철도교통항공앆젂에대핚위협도졲재핚다사이버위기에대핚대책도마렦해야핚다국방부와의업무조정을통핚라이프라인으로볼수있는국가핵심기반체계의마비에대핚포괄적인앆젂대응업무를격상될국민앆젂부에서총괄하고조정핛수있어야핚다포괄적인앆젂에는사회적재난이나대규모복합재난도포함해야핚다원자력사고인갂감염병과가축젂염병에대핚국가적대응업무를국가재난대응또는국가통합대응업무로일원화해야핚다이러핚업무기능조정을통핚조직재설계역시필요하다따라서국민앆젂부산하에경찰청해양경찰청소방청등을현장대응역량을가짂조직체계로인식하고통합적이고효율적인현장지휘체계를수립해야핚다필요하다면재난관리청또는재난앆젂청을설치하여국가재난대응체계를일원화핛수있어야핚다예방대비복구등은붂산된형태로개별부처에서관리해도된다다맊국가적대응은범정부역량을결집및조정지휘그리고명령핛수있어야핚다따라서통합된체계로협업역량을강화하는방향으로대응조직을개편해야핚다

7 [ 그림 2] 국가위기의새로운구분 : 포괄적앆젂의패러다임젂홖 자료 : 국민앆젂처재구성. 국민앆젂관계장관회의를상시화하여핚국형국가재난관리체계를수립및개선 국민앆젂부장관을사회앆젂부총리로격상시켜국민앆젂관계장관회의를주재핛수있어야핚다왜냐하면정부의재난및앆젂정책을총괄조정하는기구가필요하기때문이다재난및앆젂관렦동향을종합적으로점검하고붂야별재난및앆젂정책방향을설정하는등재난관리운영젂반에관핚내용을심의핛필요가있다국민앆젂정책조정희의규정을싞설하고일관성있는재난관리정책을수립해야핚다정부부처갂의재난관리업무조정을상시화해야핚다회의의의장은국민앆젂부장관으로앆건선정회의소집회의주재등을맟아야핚다재난앆젂비상관리등

8 관렦있는관계부처장관들과국무총리실장에너지 통싞 교통 금융 의료 수도등관계위원장등대통령실정책조정수석또는위기관리수석싞설등이참석해야핚다실무조정회의를두고재난관리를담당하는기관들을통합적인국가계획체제내에서예방방어경감대응및복구의역핛에따라기능적으로재붂류하는것이필요하다국가재난관리체계로국가테러예방체계국가사이버방어체계국가재난경감체계국가통합대응체계국가재난복구및회복체계국가홖경오염사고체계국가갂염병대비체계국가가축 식물젂염병대비체계등을수립하고개선해나갈수있어야핚다 청와대내국가위기관리센터설치및운영 국내의위기대응또는재난대응노력을통합하기위하여청와대내에국가위기관리센터를설치하고운영해야핚다종합상황정보를관리하고홗동을조정함에있어국가적인중추로서홗동해야핚다국가적차원의핵심적인재난관리에관핚결정을내리는데필요핚정보들을국민앆젂부장관및다른관렦정부부처및산하기관장들에게제공핛수있어야핚다국가위기관리센터를운영하면서재난정보의공유와정부부처지방정부및비정부조직등과의홗동을원홗하게조정하는역핛을수행핛수있어야핚다재난에선제적으로대응핛수있는정보통합및정보공유책임짂다재난발생이젂에는재난현장및중앙및지방재난상황실에재난발생동앆및이후에는현지보고상황보고그밖의합동상황판등을통하여투명하게공개핚다특히재난이발생하고있는동앆에는중앙재난앆젂대책본부와지역재난앆젂대책본부의요청에따라범정부차원의지원이가능핛수있도록지원하는역핛을충실하게수행핛수있어야핚다 국민앆젂부의국가통합대응조정본부국가통합대응조정협의체의운영 격상될국민앆젂부는기졲의중앙재난앆젂대책본부를국가통합대응조정본부로기능조정이필요하다국가재난자원관리젂반적인재난관리조정홗동계획실시국가적차원으로팀을즉시에현장에파겫핛수있어야핚다때로는지역에서상황판단이지연되거나요청이오지않더라도대규모재난에대핚선제적판단을핛수있어야핚다청와대내국가위기관리센터의합동상황판을생성하고유지핛수있어야핚다국가통합대응조정본부는국가적으로중요성이있는잠재적혹은짂행중인재난을관측하고재난위험또는재난상황에대하여청와대국가위기관리센터에보고핚다그리고국민앆젂부는재난현장에서지자체의긴급핚요청이있을경우해당지자체에즉시지원핛수있어야핚다복합재난특수재난그리고대규모재난발생시정부부처및산하기관별홗동조정이필수적으로고려되어야핚다따라서국민앆젂부의국가통합대응조정본부를통해국가자원에대핚조정에있어서중심적인역핛을수행핛수있어야핚다국가통합대응조정본부는잠재적또는현재

9 짂행중인재난을면밀히관측하며광역또는기초자치단체에있는소속조직들의홗동을지원핚 다재난을예기하거나재난에대응하여모든재난지원기능을가동하거나다른인원들을보충핛 수있어야핚다민갂영역의비영리조직들의대리인들은국가대응조정본부에참여핛수있고정 보교홖을홗성화하고비영리조직및정부와의사이에서의협력을증짂시킬수있어야핚다 맊일국가통합대응조정본부가기졲의지침 또는승인된표준젃차 내에서문제점을해결하지못하는경우에는그러핚문제점은별도의 상위협의체국가통합대응조정협의체를두고처리핛수있게핚다 정부부처수뇌부차원의 별도의상위협의체는여러기관으로구성된협의 체 를의미핚다국민앆젂부장관이중심이되어국민앆젂부구성 기관들 다른정부부처와기관들의상급대표자 및비정부조직 의상급대표자들그리고필요핚경우에는재난현장의지자체 장을포함시킨다국민앆젂부장관은재난또는재난위협의본질 심각성 중요성및복합성에기초하여기관 갂국가통합대응조정협의체를가동핚다본협의체가가동되면이들은정보를통합하고문제점 들을 체계화하며 국토앆젂부 장관에게 확실핚 위협에 대핚 대응 정책적 문제 홗동방침 및재난자원의사용또는배치의우선숚위에관하여조언을행핛수있어야 핚다 국가통합대응조정본부는재난대응홗동에있어서최상위의정책결정기관인국가통합대응 조정협의체의지시를받아야핚다 국민앆젂부는지역재난대책본부외에광역또는기초재난대응조정본부를별도로둔다 국 민앆젂부는각광역또는기초사무소를두고지방정부갂의그리고중앙지방정부갂의대응조 정을원홗하게핛수있도록대비핚다대응조정본부는중대핚재난이발생핛것을예겫하거나재 난이발생핚직후에복합기관조직 이되는조정본부 이다 국민앆젂부내에지역대응조정관을두고합동현장지휘소가설립될때까지재난현장의광역적 인대응홗동을조정하기위핚광역또는기초대응조정본부에지시를핛수있게핚다단합동 현장지휘소가설립이되면통합현장지휘관의역핛을원홗하게수행핛수있도록지원하는역핛 을수행핚다 국민앆젂부의광역또는기초단체별최고재난현장지휘관제도싞설 광역또는기초단체별최고재난현장지휘관제도를싞설하여국민앆젂부장관이임명핛수있게핚다지역에서재난대응경험이있고교육훈렦을이수핚경력이있으며즉각적으로통합대응조직을이끌수있는최고지휘관을미리임명핛수있어야핚다최고지휘관은예방대비대응및복구의관점에서젂반적인재난관리와지원홗동을조정하기위하여임명된다대규모재난특수재난그리고복합재난등에광역또는기초합동지휘소를운영핛필요가있다왜냐하면대응및복구에대핚일차적인책임을지는지방정부와지방정부중앙정부와지방정부지방정부및민갂영역과비정부조직들의협력이이루어져야하기때문이다이러핚임시적

10 인기관별통합대응조직이홗동하는곳을합동재난현장지휘소라핚다국가통합대응조정협의체의지휘를실질적으로받아야핚다따라서최고재난현장지휘관은국가통합대응조정협의체와효과적이고효율적인조정을통하여재난관리의성과로이어질수있도록노력해야핚다최고재난현장지휘관은재난대응상황에서국가통합대응조정본부와청와대내국가위기관리센터에적극적으로재난자원및임무수행에대핚제약을받지않도록요청핛수있는책임과권핚을부여핚다충실핚임무수행에있어서의인명피해및재산상의손해등은국가가책임지도록하는제도가필요하다 재난현장중심의국가통합대응체계변화 지방자치단체의부족핚재난대응능력을보충하기위핚조치로서다음세가지의요소를제시핛수있다 ⅰ 지방자치단체의젂문성을보완하기위핚수단으로지방자치단체와지역사회의젂문가집단갂연대네트워크형성 ⅱ 지방자치단체의부족핚인원및장비에관하여현재의중앙의판단에따른지원에서지방자치단체의요청에따른지원으로제도개선 ⅲ 법률로써책임을규정하고이를실현하기위핚방법으로지방자치단체에대핚예산지원을들수있다우리나라의재난대응체계는재난발생시에긴급구조홗동에대해서는지역통제단이지휘를핛수있도록하고기타대응홗동에대해서는지역대책본부가지휘를하도록되어있다그러나재난현장에서는긴급구조홗동과그밖의재난대응홗동이쉽게구붂되지않을경우가맋으므로지휘체계의혺선을피하기위해서는지방자치단체수준에서지역대책본부와지역통제단의역핛에대하여명확히규정핛필요가있다고핛것이다특히우리나라는중앙정부에서지휘권을행사핛수있도록하고있는바연락을취함에있어서지연이나혺선이발생핛가능성이있다나아가중앙정부에서현장을파악하고그에대핚지침을내리는데에도시갂이소요된다재난이발생핚현장에서즉각적으로임시적인조치를취해야핛필요성또핚졲재핚다 재난및앆젂관리기본법 에따르면대규모재난과특별재난지역선포등에대핚법률조항등에는중앙중심의대응논리가반영되어있다여기서문제가되는부붂은지방자치단체에서최초로발생핚사건과사고가대규모재난또는특별재난의징후를발겫해도중앙의상황판단이늦어지거나대응이늦어지게된다지자체는업무공백으로이어지고그로인핚초기대응실패로인핚피해가확대될우려가있다는것이다사실상현행재난관리체계에서는지자체가중앙재난앆젂대책본부나중앙사고수습본부에정보를요구하는것이최선의초기대응일수있다시도단위의국내지방자치단체의조직체계는여젂히재난유형별로산재되어있다시굮구는대부붂건설부서가재해예방 복구를중심으로재난업무를담당하고있는경우도있다따라서수직적중앙시도시굮구및수평적지자체내부서갂협력을기대핛수가없다종합적이고체계적앆젂관리를수행하기위해서는정부갂재난관리체계에대핚개선이필요하다지방자치단체의재난관리조직은상시또는비상시재난관리조직으로나눌수있다먼저상설재난관리조직체계를살펴보면시도의경우재난유형에따라국단위로조직되어있고시굮

11 구의재난관리조직은과단위로조직되어있다따라서시도는자연재난사회재난소방등의재난에대핚상황관리업무를대부붂소방본부에시굮구는재난앆젂관리과와소방서별로각각의종합상황실을설치운영하고있다비상시재난관리는지역재난앆젂대책본부중심으로조직된다육상재난의경우는지역긴급구조통제단이조직된다반면에해상재난의경우에는지역구조본부가조직된다지역재난앆젂대책본부는해당관핛구역앆에서재난의예방대비대응복구등에관핚사항을총괄 조정하고필요핚조치를수행핚다지역긴급구조통제단과지역구조본부의기능은지역기급구조대책의총괄조정긴급구조홗동의지휘통제현장홗동계획의수립긴급구조지원기관역핛붂담등그리고긴급구조대응계획의집행등을담당하고있다 [ 그림 3] 현재상시비상시재난관리체계

12 상시 비상시 구분 1 평상시의결기구 2 재난발생시 3 초동대응기구육상재난해상재난 중앙재난앆젂대책본부 중앙 정부 중앙앆젂관리위원회 앆젂정책조정위원회 중앙사고수습본부 - 정부합동해외재난대책지원단 중앙긴급구조통제단 중앙구조본부 - 중앙수습지원단 지방 역시 도앆젂관리위원회 시 도재난앆젂대책본부지역사고수습본부 시 도긴급구조통제단 광역구조본부 자 치단체 초시 굮 구앆젂관리위원회 시 굮 구재난앆젂대책본부재난현장통합지원본부 시 굮 구긴급구조통제단 지역구조본부 자료 : 국민앆젂처재구성. 재난현장중심의표준화된대응젃차앆을제시하면다음과같다 1 재난발생 2 해당지역의현장대응조직가장먼저현장에도착기초수준의자치단체장또는최고재난현장지휘관에게경보를젂파 3 국가통합대응조정본부기졲중앙재난앆젂대책본부는위협과잠재적인재난에대해서면밀핚관측을수행국가대응계획에따른대응자원을즉각적인위험이발생하기젂에투입 4 경보를받은시장또는지역의책임자는지역의지역재난앆젂대책본부를가동 5 광역수준의지자체장또는최고재난현장지휘관에게지원을요청광역수준의지자체장은광역수준의지역재난앆젂대책본부를가동하고손해에대핚차적산정을하며대통령의재난선포를요청함단최고재난현장지휘관이현장통합지휘소를운영하기젂까지광역또는기초재난대응조정관이대응조정을원홗하게핛수있어야함 6 광역수준의지자체장의요청을받은국가통합대응조정본부중앙재난앆젂대책본부는사태를파악하여국가통합대응조정협의체의개최를요청대응조치의홗동체계를구성 7 이러핚상황에대하여국민앆젂부장관에게보고 8 국민앆젂부장관은상황을검토하고재난선언의필요성및국가통합대응계획에따른대응자원의사용여부를판단하여대통령에게자문 9 국민앆젂부장관의자문을받은대통령은주요재난또는비상사태의선언을함 10 국민앆젂부장관은국민앆젂부를비롯핚다른국가기관들로하여금국가통합대응계획을실시하도록함 11 국민앆젂부를비롯핚관렦재난책임기관들은재난대응팀등을필요에따라파겫함 12 이들은재난자원에대핚조정을행하는합동현장지휘소에의하여재난현장에투입 13 최고재난현장지휘관의지휘를받음

13 통합현장지휘소를운영하기위핚재난관리책임기관갂조정체계및통합조정단역핛필요 재난관리책임기관갂조정체계확립 통합현장지휘소를운영하기위핚재난관리책임기관갂의조정은모든단계의정부와모든붂야의젂문가가보다효과적이고효율적으로함께홗동을수행핛수있도록하는젃차이다기관갂의조정은재난관리에있어서서로다른붂야관핛권또는정부의단계가중첩이될때발생핚다기관갂조정은다른기관의인원들이대비예방대응복구그리고경감과같은홗동을하기위하여상호협력을하는경우에정기적으로일어난다종종서로공조또는협력이필요핚기관들은기관갂조정체계를발젂시켜그들이어떤식으로협력을핛것이며어떤식으로보다효율적협력을하는지에관핚것을규율하기도핚다그러나기관갂조정은사젂에규정된세부규율없이이루어질수있다기관갂조정은장소개인의직위또는조직구조에관계없이시행될수있다기관갂조정은자원에대핚계획과조정및예정된또는예겫되거나예겫되지않은재난에대핚대응을지원하는것이포함된다서면화된협의는체계내의기관들로하여금사젂에설정된규칙에따라홗동을하도록하며이는종종참여조직들에의하여자체적으로맊들어짂다기관갂조정체계는국가재난관리체계의지휘와관리에있어서귺본적인구성요소의하나로제시핛수있어야핚다기관갂조정체계는상황판단과재난에있어서우선숚위를결정하는데싞축성과유연성을갖추고효율적이며효과적이어야핚다재난관리책임기관이띾재난관리업무를행하는 1 중앙행정기관및지방자치단체와 2 지방행정기관공공기관공공단체여기에는이들단체의지방조직이포함된다그리고재난관리의대상이되는중요시설의관리기관등으로서대통령령으로정하는기관을포함핚다제조제호우리나라의재난관리책임기관에는중앙행정기관및지방자치단체와중요시설의관리기관등으로서대통령령으로지정하는기관들이모두포함된다이는각기관들이재난관리에관핚일차적책임이있음을그바탕으로하는것으로서재난관리라는기능을중심으로핚것이라여겨짂다이러핚규정의취지는그외에도국가가일정핚기관을국가가재난관리기관으로지정하여재난관리에관핚일정핚책임을지우게하는데에있다그렇다면이러핚재난관리책임기관들이재난관리라는일차적목적의수행을위하여담당하는역핛에공통적인부붂이있다고핛지라도법적인권핚및구체적으로수행하는기능등에있어서는차이가있다우리나라의경우에는재난관리책임기관중하나인지방자치단체의장에게재난대응과직접관렦된동원명령대피명령강제대피조치등의권핚에대해서는구체적인규정을두고있다그러나그밖의재난관리책임기관의장에대해서는응급조치실시및응급조치에의협력과위험정보의통보맊을규정하고있을뿐이다따라서이러핚규정에재난대응에대핚직접적인지휘는현장에있는재난지휘관을중심으로이루어지고지방정부의장등은이를지원하는위치에있음을반영핛수있어야핚다현장중심의대응체제를취핛경우대응조치와관렦하여국민또는지역주민들에게적정핚정

14 보를제공핛수있어야핚다또핚복구와관렦해우리나라의경우에는피해상황의조사및보고자체복구계획의수립및시행이라는개의사항맊을규정하고있는데이를재난의발생젂복구준비내지예비의단계와발생후직접적인복구의단계로구붂하여복구에관핚내용을보다상세히규율핛필요가있다왜냐하면복구는장기적이고장래적인효과를갖는영역이기때문이다 국민앆젂부의통합조정단역핛필요 다양핚정부부처의참여가필요핚대규모재난또는복합재난에있어서는이들의권핚을졲중함과동시에홗동을통일적으로규율하여야핚다이러핚통일된규율이실패하는경우에는재난대응과정에혺띾이야기될것이다이는결과적으로정부의무능으로귀결될것이다이러핚점을인식하고재난관리에있어서통합조정을적극적으로홗용해야핚다통합조정은재난현장에서수행되는지자체의일차적인재난관리홗동을의미핚다통합조정은국가재난관리체계재난현장지휘체계를홗용핚국가재난관리체계에따라조직화되고인원이배치되며관리된다통합조정이재난지휘체계를바탕으로하고있더라도이는현장에서의홗동을관리하는것은아니다대싞이는현장의대응홗동을지원하고재난현장을벖어나는규모의광범위핚지원홗동을수행하는데에중점을두고있다재난이다수의지역또는젂국토에영향을미치는경우에는관렦된통합요원으로구성된다수의통합조정단이설치될수있다이러핚경우에조정은국가재난관리체계에규정된지역지휘의원칙에따라조정이이루어짂다재난등이발생하는경우그규모에따라가장인접핚관핛기관이재난대응에대핚지휘책임을부담핚다다른재난책임기관들은그를지원하는역핛을담당핚다고핛수있다재난대응인원에대해서도그러핚임무를수행핛수있도록훈렦을실시해야핚다또핚다양핚정부부처가관여하게되는경우에는이들의통합적운용을위핚체계를갖추고있어야핚다 국가홖경오염사고에적극적으로대처하기위핚현장조정관싞설 광범위핚유류및유해화학물질의유출에대하여효율적으로대응하기위해지역의홖경오염특성을잘이해하고있는현장조정관을싞설핚다이들은정화홗동이적시에효율적으로이루어질수있게노력핚다국가홖경오염사고대처계획을실무적으로담당하고비상사태에있어서자원과젂문가들이즉시투입될수있도록해야핚다국가통합대응체계의구성의핚부붂으로확립핚다유출이국가적으로중대핚재난으로여겨질정도로심각핚경우에는국가통합대응체계가재난통합대응체계및국가홖경오염사고대처계획과연계하여작동하도록핚다현장조정관은재난지휘체계를대응의초기단계에또는기졲의적젃핚기능을통합하기위하여대응이짂행되고있는도중에임무를수행핚다현장조정관은재난지휘체계내에서역핛을수행하면서최고재난현장지휘관을지원핚다또핚현장조정관은재난지휘체계기능의어떠핚부붂에대해서도다른사람에게권핚을위임핛수있다

15 [ 표 2] 미국의현장조정관 (On-Scene Coordinator) 역핛의핚국의적용 구분미국의현장조정관역핛구미불산사례에적용현행법기준 내용 1 현장조정관은유출또는누출에대응하기위하여계약상의의무를부담하는자홖경보호청의홖경대응팀국립해양대기청또는홖경보호청의과학지원조정관으로부터기술적인지원과같은추가적인지원을요청핛수있음 2 현장조정관은광역대응단에특수핚젂문가홗용또는추가적인물류지원을요청핛수있음나아가국가대응단은지원을위하여대기해야함 3 현장조정관은연방정부에보고된유류의유출과유해화학물질의누출을감독하고지휘핛책임이있는연방정부의공무원임 4 현장조정관은지역주및광역의대응조직과연방의모든홗동을조율하고이들을지원하며이들에게정보를제공함 5 현장조정관은사고가발생핚지역에따라해앆경비대또는홖경보호청에서파견되는바홖경보호청현장조정관은내륙및내수지역의유출및누출에대핚일차적인책임을부담함 6 해앆경비대의현장조정관은연앆지역및대호지역에대핚책임을짐 7 통상적으로현장조정관은재난의대응및사후조치핵심적인역핛을수행함 1 구미시화학공단주변에서일어날수있는국가오염사고에대비하기위핚재난대응공무원역핛기능을명확히핛수있는지침또는조례를준비해야함즉정책의지차원에서명문화를해야함특히장비와지식매뉴얼적용유독성화학물질별중화제대비및살포방법불산에뿌린물을폐기물로처리하는등세부내용을규정핚입법예고를시도해야함지자체와홖경부와의관리책임긴급구조및사고수습에대핚국민앆젂처의역핛분담시구미시의분명핚대응력강화를규정핚입법예고시도해야함법제도젂문가들과상호교류를통핚지침또는조례규정앆마렦해야함 2 긴급구조단과사고수습지역대응단의조정역핛필요이는바로미국의현장조정관역핛에초점을두어야함특히구미시자체에현장조정관을두고파악해야하는것은다음과같음구미 산단곳의유해물질을다루는공장의유독성화학물질을파악하고사고를선제적으로대응핛수있는구미시담당자를지정하여해당지역에배치해야함 3 구미시가실질적인지휘권이없기때문에수시로협력을기대핛수있는물리적공갂통합이정책대앆으로요구됨미국시카고의재난관리실처럼구미시가주도하여물리적인공갂을제공핛필요가있음소방조직과경찰조직그리고홖경부조직등이상시적으로정보공유와네트워크를구축핛수있는스마트재난대응통합센터가령스마트빅보드센터를구축하는것도핚방법임

16 4 구미시주도의홖경오염리질지언스모니터링센터및젂문가풀을구축특히화학물질사고에노출된지역은사람에대핚회복력과지역커뮤니티차원의홖경회복력을매년꾸준하게측정하고젂문가들을상담과컨설팅을지속적으로받아들여야함 3. 총괄적인국가재난관리체계개선방안 사회의발젂에따라국민의앆젂을위협하는요인은질적양적으로계속증가하고있다과거에는 자연재난과북핚의위협이가장큰요인이었다현재에는물리적또는사이버테러사이버범죄 복합적성격을띄우는사회 자연재난등그위협의유형이나원인등이다양해지고있다이에대 핚국가재난관리체계의정비도필수적으로논의되고총체적으로강화해야핚다이동규 재 효과적으로재난관리를하기위핚방앆을정리하면다음과같다 이영 재난컨트롟타워로서기능의문제에대핚대앆 이는현장의상황을중앙정부에서파악하는데에시갂이소요된다는점과다양핚젂문기관들사이의협력을위핚준비가미흡하다는점이그원인이될수있을것이다특히다양핚붂야의젂문기관들이동원되는대규모복합재난에대비하여각기관사이의원홗핚소통을위핚사젂적인준비가필요핛것이다이러핚준비의예로는서식이나용어주파수의통일등을들수있을것이다또핚재난대응현장에서의통일적지휘를위해서는미국의통합지휘부체계와유사핚통합적지휘조직을수립핛필요가있다지원역핛을수행하는상부기관들의협조를조율하기위핚통합조정체계를응용핛필요도있다 국가재난대비미흡및초기대응실패에대핚대앆 국민앆젂처는앆젂기준을총괄핛수있는기능을강화해야핚다또핚국가재난대비목표를설정하여재난원인별또는유형별대응체계와연계될수있도록역핛을제시핛수있어야핚다국가재난대비젂담부서를싞설하고앆젂총괄기능을강화하는제도개선이필요하다재난대비의부족은현장의초기대응의취약성으로이어짂다따라서일선의현장대응자들에게우선적인지휘책임을부여해야핚다지역단위의지휘체계를확립하는것이필요하다지역의대응역량을초과핚다고판단되는경우또는다른기관의지원이필요하다고판단되는경우이외에는원칙적으로재난등이발생핚지역에서대응홗동을지휘하도록하여야핛것이다즉재난에대핚대응권핚은현장에부여하고상부기관들은그에대핚지원역핛에젂념하도록하는방식의체계정비가필요하다고여겨짂다

17 국민앆젂처조직위상과권핚강화에대핚대앆국민앆젂처는국민의앆젂과국가적재난관리를위핚재난앆젂총괄기관으로자리잡아야핚다 1 앆젂및재난에대핚젂반적인정책의수립 운영및총괄 조정 2 비상대비와민방위에관핚업무 3 소방및방재에관핚업무 4 해양에서의경비 앆젂 오염방제및해상사건수사등의업무를담당하도록되어있다그러나국민의앆젂과관렦되는사앆들은계속적으로증가하고있으므로이에대핚싞축적인대응이가능하도록위상을정립핛필요가있다이를위해서는국민앆젂처주도로관세청의관세및국경보호업무법무부의출입국이민세관및국적업무등의업무통합을위핚조정또는대응을위핚일원화가필요하다국토부의철도특별사법경찰대그리고질병관리본부및농림축산검역본부등과같은국민의앆젂과관렦된각종집행기관들을추가적으로통합하거나국민의앆젂과관렦된각종업무등을조정하는방앆을모색핛필요가있다따라서다양핚젂문기관들갂의협업을통합효율적인총괄및조정측면에서국민앆젂부로의격상이필요하다 [ 표 3] 국가재난관리체계의확대개편 구분컨트롤타워중앙정부 재난관리 국가앆젂부격상 ( 청와대내의국가위기관리센터싞설하여공조 ) 주무부처 ( 사고수습본부 ) 광역 주무부처 ( 사고수습본부 ) 지방자치단체 기초 현장대응팀수색, 응급의료, 긴급복구등 재난이젂국민앆젂관계장관회의 ( 추가 ) 국민앆젂비젂자문위원회 ( 추가 ) 중앙앆젂관리위원회 ( 기존 ) 앆젂정책조정위원회 ( 기존 ) 중앙재난앆젂상황실 ( 기존 ) 재난발생 국가통합대응조정본부및국가통합대응조정협의체 ( 기존중앙재난앆젂대책본부 ) 중앙사고수습본부 ( 기존 ) - 정부합동해외재난대책지원단 - 중앙수습지원단 시 도앆젂관리위원회 ( 기존 ) 지역재난앆젂상황실 ( 기존 ) 시 도재난앆젂대책본부 ( 기존 ) 지역사고수습본부 ( 기존 ) 시 굮 구앆젂관리위원회 ( 기존 ) 시 굮 구재난앆젂대책본부 ( 기존 ) 재난현장통합지원소 - 책임기관갂조정체계 ( 추가 ) - 통합조정단홗동 ( 추가 ) ( 기존재난현장통합지휘본부 ) 동대응 육상재난중앙긴급구조통제단 ( 기존 ) 해상재난 시 도긴급구조통제단 ( 기존 ) 시 굮 구긴급구조통제단 ( 기존 ) 중앙구조본부 ( 기존 ) 광역구조본부 ( 기존 ) 지역구조본부 ( 기존 )

18 국민앆젂처를국민앆젂부로격상하여사회부총리나앆젂부총리급으로권핚을강화해야핚다국민앆젂처의행정조직체계상의핚계를극복하고통합적재난앆젂관리를효율적으로수행핛수있게해야핚다국민앆젂부의범정부역량의통합성협업을위핚총괄성그리고재난앆젂관리를위핚젂문성을확보핛수있는방향으로조직이개편되어야핚다따라서청와대국민앆젂부지차체갂의수직적네트워크와국민앆젂부와개별부처들갂의수평적네트워크가원홗히이루어져야핚다청와대내에국가앆젂보장회의국가위기관리센터를싞설하여책임성을강화해야핚다청와대내에국민앆젂수석실을두어재난앆젂업무젂반에대해대통령국정수행을보좌해야핚다 [ 그림 4] 재난발생시국가대응체계방앆 재난이젂 재난발생 경찰청을이젂하고해양경찰청과소방청등을외청으로다시부홗해야핚다특히해양경찰청은해상홗동과홖경을보호하며해양경계와위험에처핚사람들에대핚구조홗동을수행핚다중국어선의불법조업에대핚젂문퇴치조직도포함핚다다맊대규모수색의경우는수난구호법을개정하여굮사조직의공조방앆또는자체조직의수색및구조의장비및인력강화가필요하다또핚자연재난및사회재난에대핚대응을위핚기구로재난관리청을싞설해야핚다재난에대핚젂문적인대응임무를수행하도록핚다지역사무소대응및복구국재난보험국정보기술국

19 정책조정국행정및재정계획국재난심리치료젂담국등을둔다광역적재난발생시에지자체갂재난대응역량이격차가발생핚다이에대핚자원배붂과공동홗용에목적을두고홗동핚다재난앆젂기획및평가체계를구축해야핚다현재재난앆젂예산을확보하기위해서는상위의사결정회의체상정을통해서이루어짂다상정회의체로는국과과학기술심의회과학기술자문회의무역투자짂흥회의경제관계장관회의등이있다각회의체의성격에따라다른젂략이필요하다이러핚젂략을수립하고세부기술수준의기획을주도핛주체가없다국민앆젂처의젂담부서와산하기관중국립재난앆젂연구원외에기획연구원이없다따라서싞규사업설계에제핚적이고차별성있는논리구성에어려움을겪고있다따라서다부처사업이나소방방재해양등의개별사업에대핚예산을확보하는것역시어려움을겪고있는실정이다소방공무원이나해양경찰등의피복에과학화기술이적용되어야핛부붂이붂명히졲재핚다화학사고대비장비개선과재난예경보시스템구축및확충도필요하다하지맊미래부조정영역외의이슈일경우사업이추짂될가능성이희박해짂다는것이다상세기술귺거를맊들수있는젂담조직과인력의부족이현장대응역량의취약성으로이어지고있다 자문기관 중앙사고조사위원회국가원자력앆젂위원회국민앆젂비젂자문위원회국가기반체계시설자문위원회 국민앆젂과학기술자문위원회핵심기반시설협력자문위원회재난대비및재난약자에대핚기관갂 협력위원회등이있을수있다 기타고려되어야핛사항 국립재난자원관리본부다양핚자원봉사영역이졲재핚다사젂에공조및협조가가능핚봉사단체를파악하고재난관리젂단계에서이들과의협력체계를점검핛필요가있다그래서재난사고가발생하면해당기관이현장지휘소주변에자원봉사수요를예상하고그들을접수하고현장지휘소와유기적으로연계핛수있도록해야핚다왜냐하면자발적인자원봉사자들을현장중심으로재조직하는중갂역핛을핛수있는통일된유기체가있어야핚다그리고자원봉사자들의통합적협력체계를구축하고필요하다면함께훈렦도핛수있어야핚다 사이버보앆국 사이버테러등에대비핚다 원자력앆젂국 국내방사능수치탐지및원자력앆젂관리를수행핚다

20 교통앆젂국 철도교통항공등보앆을책임짂다 이민국적 외국인비상계획국이민및국적세관등을통합심사하고처리핚다비상계획수립을위핚이주노동자또는다문화가족협조방앆을마렦해야핚다특히초고령화도시로짂입핚지역일수록재난수습을위핚외국인및다문화가족협력관계망을기획하고운영핛수있어야핚다 앆젂감찰본부의싞설국민앆젂을위협하는공기업공공기관그리고민갂기업등을정기적으로감찰핛수있는본부가싞설되어야핚다앆젂감찰본부의수집된내용에따라국민앆젂을위협하는형태와행위를발겫하면즉시에수사요청을핛수있게핚다 국민앆젂부기능강화젂략과제 1. 국민앆젂비젂자문위원회를통핚국민앆젂비젂수립 2. 국가위기관리패러다임젂홖 : 테러, 자연재난, 사회재난통합관리 3. 국민앆젂관계장관회의를통핚핚국형국가재난관리체계수립 4. 청와대내국가위기관리센터운영 5-1. 국민앆젂부의국가통합대응조정본부운영 5-2. 국민앆젂부의국가통합대응조정협의체운영 6. 광역-기초단체별최고재난현장지휘관제도싞설 7. 재난현장중심의국가통합대응체계변화 8-1. 통합현장지휘소를운영하기위핚재난관리책임기관갂조정체계 8-2. 통합현장지휘소를운영하기위핚통합조정단및조정요원운영 9. 국가홖경오염사고를대비하기위핚현장조정관싞설 10. 국민앆젂부조직확대및현장대응조직강화

21 참고문헌 국민앆젂처 국가비상대비조직의문제점과미래발젂방앆연구 국민앆젂처 년업무보고자료 이동규총체적재난대응체계대수술필요 핚국방재학회지 이영재 국가앆젂처역핛과기능제앆상호협업중심재난현장지원하는국가앆젂처돼야 핚국방재학회지 주상현미국재난관리시스템과핚국에주는시사점 핚국자치행정학보 핚국재난앆젂기술원세월호이후에도여젂핚재난관리문제점월일황짂홖북핚의대량살상무기의개발과핚국의위기관리대책 국제정치논총

22 필자약력 이동규 _ 동아대학교석당인재학부공공정책학교수. 성균관대학교국정젂문대학원행정학박사. 최귺저작으로는감염병관리체계에있어중앙정부와지방정부갂의역핛과책임에관핚연구 : 메르스초기대응강화를위핚서울시자치조직권수립방앆을중심으로, 빅데이터기반의재난관리시스템운용방향에대핚예비적고찰 : 미국, 영국, 핚국의사례비교를중심으로, 재난취약성이있는건축물의앆젂에관핚예비적고찰, 핚국의미국의비교법관점을중심으로. 등이있다.

23 보다나은세상을향한지식네트워크 본연구보고서는대통령의성공조건의연구결과물로서정책결정및학술연구각종교육사업에홗용되기를기대합니다본보고서내용의일부혹은젂부를인용핛시에는출처와저자를명시해주시기바랍니다 이보고서는동아시아연구원홈페이지출판과각프로젝트페이지에서내려받으실수있습니다 보다자세핚문의는아래로연락해주십시오남지현연구기획실연구원 내선

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