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1 특집논문 제20대국회의원선거선거구획정과정및평가 홍재우 ( 인제대학교 ) 요약이연구는제20대국회의원선거의선거구획정과정을분석한다. 선거구획정을둘러싼민주주의의규범적, 제도적논의들을살펴보고선거구획정에서불거지는표의등가성문제, 지역대표성문제에관련된논의를진행한다. 제20대국회의원선거구획정과정은과거와는달리독립된선거구획정위원회에의해주도되었다. 그러나총의석수결정, 의석할당, 운영원칙등획정과정에필요한제도적권한과규정이부재하거나미비했고정치권과선관위의개입등의문제도여전히나타났다. 7개월에걸친선거구획정과정을통해선거구당표의등가성은헌법재판소의판결대로상당부분확보되었지만광역지역간의석수불균형, 과도한지역대표성의문제등은여전히논란으로남아있다. 본연구는선거구획정에대한본질적인문제를해결하기위해선거구획정위의권한강화와이에필요한제도적보완그리고보다큰제도적범주에서인구당의석수의법제화를통한의석수증가, 행정구역과선거구일치에대한규제완화, 등가성과지역대표성의충돌을방지하기위한권역별비례대표제가필요함을주장한다. 주제어 : 선거구획정, 선거제도, 선거구획정위원회, 표의등가성, 의석배분, 제20대국회의원선거, 지역대표성, 게리맨더링, 권역별비례대표제

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3 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 7 Ⅰ. 선거구획정의정치 이연구는 2016년 4월 13일에진행된제20대국회의원선거의선거구획정제도와과정을검토하는데목적이있다. 제20대국회는총 300석으로구성되며 19대국회와비교하여총의석수의변화는없었다. 그러나주목할만한변화가있는데지역구의석 253석과비례대표의석 47석으로변경된것이다. 비례대표의석이 7석줄어들고그만큼지역구의석이늘었다. 여러선거구가재획정되었고, 지역별의석할당도달라졌다. 선거제도는다른정치제도와비해서각구성요소들이다른요소들과정치적으로매우밀접하게연결되어있다. 의석비율의조정도선거제도를둘러싼행위자간의역동적경쟁의결과물이다. 제20대국회를위한선거제도변화의동학은 선거구획정 과정에초점을맞춰야이해할수있다. 이번선거구획정은기존과달리선거관리위원회산하에독립적이며, 이전보다훨씬강한권한을가진 선거구획정위원회 에의해이루어졌다. 선거구획정위원회의획정결과를국회가변경시키거나무시하기상대적으로어려운법률적근거를가지고있었기때문에과거와는달리정치적게임의규칙에대한공정성을담보할것이라는기대가있었다. 선거구획정과정을살펴보면다양한정치적이해들이첨예하게충돌했으며지리적경계를그리는것을넘어서서제도적으로비례대표의석의비율을둘러싼갈등, 지역대표성의인정여부를둘러싼도시와농촌지역의갈등, 거대정당과군소정당의기득권을둘러싼충돌, 사회전반의반정치 (anti-political) 경향의영향력도나타났다. 무엇보다기대와달리선거구획정위원회가실질적으로획정전반에권한을행사할수있는여러제도적, 법률적장치들이미비했다는사실이드러났다. 일정한전진속에서도전문성과자원의부족, 정치권의개입정황, 선거관리위원회의간섭등이목격되었다. 선거구획정과정의정보는여전히불투명했고최종선거구획정은선거직전에야마무리되었다. 총체적으로검토할부분이많은선거구획정과정이었다.

4 8 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 본연구는제20대국회의원선거선거구획정과정에초점을맞춰선거구획정의기본적쟁점들을살펴보고경쟁의규칙을정하는제도설계과정이어떤방식으로진행되었는지검토해보고자한다. 선거가끝난지불과열흘이지난현재선거구획정위원회의자료가공개되지않았다는한계가있지만최초의독립적선거구획정위원회의활동을검토할필요에따라진행되었다. 본연구는선거구획정및선거제도일반의변화를위해제언또한제시할것이다. II. 민주주의와선거제도 1. 선거구획정과민주주의 비교정치학자들을사로잡는흥미로운사실중하나는선거가단순히존재론적부분에서민주주의의토대가되는것뿐이아니라민주주의의정치적결과를좌우하는기능을한다는것이다. 어떤규칙으로대표를선출할것인가, 즉선거제도의차이는어떤민주주의를만드는가에영향을미친다 (Lijphart 1999; Powell 2000). 선거제도는단순히권력을향한경쟁의규칙일뿐아니라정치적결과물을변화시킬힘이있기때문에 정치공학 (political engineering) 의대상이자도구이다. 어떤선거제도를설계하는가는결과물의규범적정당성 (legitimacy) 과현실적생동감 (vitality) 에도영향을미친다. 정치학교과서는선거제도의구성요소를중요성에따라의석배분방식 (electoral formula), 선거구크기 (district magnitude), 투표구조 (ballot structure) 로구분하고있다 ( 홍재우 2010). 하지만이들이외에도정치적결과물에영향을미치는선거제도의특징들이많은데의석할당 (seat- apportionment) 과선거구경계획정 (districting) 도빼놓을수없는요소이다. 의석할당은개별선거구에서선출하는의석수를의미하는선거구크기와는달리대개지리적경계내에얼마나많은의석을어떻게분배하는가와관련된사항들이다. 1) 의석

5 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 9 할당은선거구당인구수분배와동전의양면이기도하다. 의석할당이인구를중심으로지역에의석을배정하는관점이라면후자는개별의석 ( 혹은선거구 ) 을중심으로인구를분배하는관점이다. 2) 인구수분배는당연히선거구의지리적경계획정문제와긴밀히연결되어있다. 경계획정결과에따라선거구당인구수가바뀔수도있기때문에경계획정과인구수분배는연동되어있지만같은개념은아니다. 선거구당인구수가같다고하여도경계선은얼마든지달라질수있기때문이다. 그러나이같은구체적개념들은서로연동되어있거나정치제도설계상같이다루어지기때문에보다광범위하게묶어서 선거구획정 이라고부른다. 선거구획정은선거제도의다른부분이고정되어있을때에도쉽게정치적변화를가져올수있고무엇보다정치참여자의이득과손해에미치는영향이분명하기때문에민감한관심의대상이된다. 하지만선거구획정문제는이런이해타산보다는민주주의의가치의문제로서더욱중요하다. 선거구획정은 1인 1표 (one person, one vote) 로상징되는표의등가성문제에영향을미친다. 표의등가성은보통선거의존재이유이며참정권확산투쟁의역사적결과물이다. 현대대의제민주주의를여타대의제와구분짓는기본원칙이자가치이다. 선거구획정은이중요한가치와원칙에구조적인영향력을미친다. 많은연구들이비례대표제채택을요구하면서불비례성이가져오는표의등가성훼손을비판하곤하는데 (Kim et al. 2015), 복수의선거구간인구의불균등 (malapportionment) 은유권자한표의가치를차별하는사전적이고구조적인문제가된다는점에서불비례성못지않게중요하다. 1) 연방국가에서주별로얼마나많은의석을할당할것인가는지역대표성차원에서중요한정치적이슈다. 2) 선거구의인구수가의미하는것이등록된유권자의숫자인지아니면실제인구수를의미해야하는지에대한논란이있다. 특히실제인구수도시민권을가진사람인지외국인, 영주권자를포함한실제거주자를의미하는것인지에대한다양한견해들이있다. 대개는실제등록된인구수를중심으로파악한다. 한국의경우에는한국국적자뿐아니라거류등록을한재외국민, 주민등록이되어있는해외체류자, 영주권을갖춘외국인을모두포함한다. 그러나영주외국인의경우에는지방자치선거를제외하고는투표권을부여하고있지않다.

6 10 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 재산세조건폐지, 여성참정권부여, 문맹검사폐지, 대학선거구폐지등을둘러싼참정권확장투쟁이후민주주의국가에서 1인 1표는당연한권리이자원칙이되었다. 그러나 1표 1가치 (one vote, one value) 의등가성은선거구간의인구불균등에따라달라질수있기때문에지금껏오랫동안논란의대상이되어왔다. 등가성훼손은단순다수제의문제로만여길수도있지만복수의다수제선거구가특정지역에얼마나배분되는지, 비례대표선거구가어떻게설정되는지, 지역대표성을가진연방상원이어떻게구성되는지등여러선거제도에걸쳐나타날수있는현상이다. 표의등가성문제는모든선거구가동일한인구를가지면해결되겠지만, 이를달성하기위한기술적, 정치적어려움이만만치않다. 우선의석수와인구수가정수의배수관계에있을가능성은거의없다. 전체인구를특정의석수로나누든, 개별의석당특정인구수를배정하든, 인구가일정규모를넘고복수의선거구가생기는순간, 서로다른선거구에속한유권자의한표가가지는상대적가치는차이가난다. 더구나복수의선거구로뭉쳐진주 ( 州 ) 나도 ( 道 ) 같은광역자치체들이배정받는의석수사이의균형이정치적으로고려될때문제는더욱복잡해진다. 지역공동체사이의평등과개인의정치적평등이충돌하는현상은선거구획정의태생적문제다. 동일한표의가치를갖게끔선을그리는일도쉽지않지만선거구획정의선긋기가넘을수없는정치적 / 행정적경계의존재가완벽한선거구획정을불가능하게만든다. 또한인구의일정한차이를허용해도법률이나정치적합의로배정할의석수가고정되어있는경우에는의석수를증감시키며개별의석당인구수를변동시킬수있는경우보다표의등가성을유지하기가더욱어려워진다. 현실적으로이런기술적 / 정치적문제들은광역자치체에대한의석할당과자치체내부의경계선획정차원에서빈번하게나타난다. 광역자치체의경계를무시하는획정도이론적으로는가능하지만복수의광역자치체를포함하는권역별비례대표제의경우에도하나의광역자치체를여러권역별선거구에속하도록획정하는경우는없다. 따라서인구수가같을수없는개별광역자

7 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 11 치체에어떻게표의등가성을지키며의석을할당할것인가는유서깊은정치적문제였다. 이론적으로이부분은정수로나눠지지않는의석의소수점부분을어떻게처리할것인가라는차원에서득표수가다른정당이어떻게비례대표의석을배분받는가와유사한데 ( 서복경 2012) 3) 연방제를채택한국가에서는비례대표의석배분보다훨씬민감한정치적이슈이다. 미국과같이연방상원이있는일부국가의경우헌법적합의를통해등가성문제를완전히무시하기도한다. 하지만인구에따라배분하는하원의경우에는헌법제정직후부터문제가되었다. 이를해결하기위한다양한수학적방법들이고민되었지만완전히만족할만한결과를찾지는못했다 (Szpiro 2010). 그림 1 < 극단적게리맨더링의예 ( 미국 )> A: 메릴랜드 3선거구 / B: 펜실베니아 7선거구 / C: 노스캘로라이나 1선거구 / D: 플로리다 5선거구 / E: 노스캘로라이나 4선거구출처 : Ingram 복수의선거구를채택한다수제선거방식을쓴다면인구수에따라광역단위에서배정받은의석수를다시개별선거구에할당하는것도동일한문제를안고있다. 행정구역을넘나들지못하는선거구획정은여지없이이문제에 봉착할수밖에없다. 미국의경우에는행정구역경계를무시하는방식으로 3) 미국에서이문제는새로운주가편입될때나타나는여러역설때문에의회를중심으로논의되었다. 수학적복잡성때문에특별위원회를구성하여전문가들에게조언을구한경우도많았는데전문가들사이의학문적 / 정치적논쟁으로비화되기도했다 (Szpiro 2010). 반면에비례대표제에서의석배분의문제는독일의경우주로사법부의판단에의해서변화되었다. 최근독일연방헌법재판소의판결에따라헤어 - 니이마이어방식에서수정생라그방식으로변경된것도현실에서나타난수학적문제때문이었다 ( 홍재우 2013).

8 12 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 이문제를풀고있는데이는또다른문제를일으킬가능성이있다. 대부분의정치학교과서에서가장유머스런그림으로나타나는게리맨더링의문제다. < 그림 1> 은현재미국하원선거구중게리맨더링이심각하게나타난사례들이다. 선거구와살라맨더 (Salamander) 를합친풍자만화에서접하던원조게리맨더링의그림과는비교할수없을정도로복잡해졌다. 게리맨더링은인위적인선거구경계조정을통해특정정당에게유리하게선거구경계를그리는것을의미하는데 4) 교과서적인개별선거구의집약성 (compactness) 의원칙은미국선거구에서완전히사라졌다. 선거구획정개혁의역사는농촌지역의과다대표와도시지역의과소대표에기반을둔의회내기득권구조를둘러싼투쟁과정인데미국도마찬가지였다. 1960년대중반이후수차례의대법원판례로주내선거구간표의등가성은현저히개선되어왔다. 사법부의개입은상황을꽤극단적으로만들었다. 예를들면, 2001년카쳐대다겟 (Karcher v. Daggett) 판결은뉴저지주의최대-최소선거구간인구차 0.7% 즉 3,674명의차이를위헌으로결정했다. 이후 17개주가단 1명차이, 6개주가 10명차이까지줄였다 (Bullock 2010, 38-39). 5) 이제최소한개별주내에서는선거구별표의등가성문제는없어졌다. 한편극단적선거구획정은역설적으로표의등가성을높이고정치적대표성을향상시키려는개혁의부산물이기도하다. 투표권리법 (the Voting Rights Act) 에의해정치적으로구분되는선호를가지고있고, 의원을선출할만한규모가되는소수인종을위한선거구형성이강제되었다. 이런합법적게리맨더링으로인해많은흑인선거구가생겼고투표의비례성도향상되긴했다. 선거구는민주주의의기본적가치인참정권의평등을위해서수시로변경, 4) 게리맨더링의과정은단순히지지유권자가많은지역을연결하는게아니다. 간략히는상대정당의승리잉여표를최대화하고자당의승리잉여표를안전한범위에서최소화하는것이다. 경우에따라쪼개기 (cracking), 묶기 (packing), 복수의석으로통합하기 (stacking), 현역의원끼리경쟁시키기 (incumbency gerrymandering) 등의기법이쓰인다 (Bullock 2010, 15~17 참조 ). 5) 이런과정이가능했던것은지리정보시스템소프트웨어 (GIS: Geographic information system software) 의등장때문이기도했다 (Bullock 2013, 39).

9 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 13 조정되어야할필요가있다. 그러나그과정이생각보다용이하지는않으며이론적, 기술적그리고정치적으로다양한문제와조우한다. 그리고모든정치제도설계와채택과정에서와마찬가지로그사이에서이익을극대화하기위한투쟁과갈등이나타난다. 그정도가심해지면표의등가성원칙이훼손되거나게리맨더링같은부작용이동반되기도한다. 하지만여러조건을충족하는완벽한제도를만들수없기때문에적절한수준의정치적흥정과타협이나타난다. 2. 기존연구 한국정치의선거구획정에관한연구는주제별로크게네가지로나눌수있다. 첫째, 선거구획정과정특히선거구획정위의법률적위상과운영에관한논의, 평가, 제언등이다 ( 강휘원 2002; 김형준외 2003; 심지연 2005; 서복경 2012; 강우진 2015). 정치학계에서가장오랫동안논의되었던주제이지만아직도끊임없이다루어지고있다. 이연구의주장들은제20대총선을앞두고선거구획정위원회의독립성확보라는결과물로이어졌다. 하지만여전히논의되어야할과제들이많다. 두번째분야는표의등가성에관련한분야이다 ( 강희원 2005; 김종갑 2012; 성낙인 2002; 성낙인 2004; 서복경 2012; 심지연외 2001). 이분야는선거구사이의인구격차에대한논의와지역별의석수할당에관련된사항들을다루고있는데민주주의원칙과관련된기본주제라는점에서전통적으로미국정치학과비교정치학에서도활발히진행되는연구분야다 (Bullock 2010; Ladewig et al. 2008). 이들은역사적으로왜과소대표와과다대표의문제가발생하고유지되는지에관심을보였다. 세번째는선거구획정의제도적결과물들이다 ( 강민제외 2007; 강휘원 2004). 즉표의등가성훼손, 게리맨더링, 정당의지역별득표이득등에관련된내용이다루어졌다. 흥미롭게도정치적의미의게리맨더링 ( 이정섭 2012)

10 14 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 뿐아니라몇몇학자들은실제공간형태를통한게리맨더링측정과선거구조밀성유지에관해서도관심을기울였다 ( 강휘원 2006a; 2006b; 김명진외 2013). 마지막분야는이론적중요성에비해한국정치의연구사례는거의없는주제로선거구획정의정치경제사회적영향력에대한인과관계분석이다. 제 19대총선을앞두고서복경 (2012, 83) 은자원배분측면에서선거구획정의제도적효과를추적한연구가등장하지않았다고지적하고있는데이는 4년이지난지금도그러하다. 정책발의, 원내투표등과선거구획정및의석할당에관련한연구가가능하겠지만아직은보다규범적이고제도적인연구의필요성이더현실적으로절실하게보인다. 6) 대부분의연구들은결국제도의설계, 운영, 효과라는차원을다루며지속적인문제제기와대안제시를해왔다. 이들연구의공통된주장을짧게요약한다면다음과같다. 선거구획정에관련된, 특히선거구획정위원회관련제도적단점, 전체의석수나의석할당에대한불명확하거나부재한법률적조항이라는환경, 그리고지역구도가정착된정당정치의요인들로인해 (1) 선거구획정문제는그시급성에비해해결되지않고선거때까지가능한미루어져왔으며 (2) 사법부의개입이있는경우에야이에반응해일부만변경되었다. 또 (3) 표의등가성문제와지역대표성문제는근본적으로매우복잡하고고난도의문제로전자가더중요하지만후자도무시할수없고 (4) 기존의획정문제를포함한제도선택이기득권을수호하기위한정치적흥정을통해이루어져왔으며결과적으로비례대표제의석을축소하는등선거제도전체에좋지않은영향을미쳤다. 대안으로는의석할당과지리적경계에획정에대한다양한기술적이고제도적인처방이외에도선거구획정위의위상, 지위, 구성, 권한등에관련된것들이많았다. 6) 대표가소속지역구의보편적혹은특정이익을어떻게추구하는지에대한본격적인연구를요하는부분이기도하다. 특히농촌지역의원들의농촌지역이해대표라는주제는현재논의되고있는농촌의지역대표성부분을논의할때반드시고려되어야할과제이다.

11 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 15 전반적으로서복경 (2012) 이주장한대로학계와국회그리고중앙선관위를중심으로선거제도전반에대한문제제기와논의가 4년마다거의그대로반복되어나타났다. 4년이지난제20대총선을앞둔제도선택의과정에서도그런양상이드러나고있다. 표의등가성, 농촌과도시의대표성문제, 정당간기득권수호를위한비례대표제축소등이반복되는것은아직까지한국의선거제도전반이제도화의단계에들어서지못하고단순히정치적흥정의결과물로변화 / 작동하기때문에나타나는현상이다. III. 20 대총선선거구획정의제도선택 1. 사법부의개입과제 20 대국회의원선거선거구획정위원회의구성 표의등가성과관련된선거구획정의문제는 1990년대들어서대두되었다. 제 15대국회의원선거직전부산해운대기장선거구의인구가전남장흥의 605% 에달하면서등가성문제는피할수없는이슈가되었다. 헌법제41조제7항은 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된국회의원으로구성한다. 고규정하고있다. 이때의평등선거는단순히 1인 1표만을의미하는것이아니라 1표의가치가동등하다는의미로읽힌다. 이에따라 1995년, 헌법재판소는처음으로최대- 최소선거구의인구차 4:1 이상은위헌이라결정하였다. 이후여러차례의선거구획정에관한헌법재판소의판결이있었고, 사법부의판결이실제선거구획정과정에커다란영향을미쳤다. 주요한선거구당인구불균등에대한판결은 < 표 1> 과같다.

12 16 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 표 1 선거구당인구비율에대한헌법재판소주요판결 헌법재판소 95 헌마 224 등 ( 병합 ) 위헌 ( ) 선거구획정이인구비례의원칙에의거해야함을확인 공직선거및선거부정방지법 별표 1 은평등선거의원칙에위배됨으로위헌헌법재판관 5 인은다수의견으로선거구당인구편차를평균인구를기준으로상하한 60% 으로조정할것을제시 ( 최대와최소선거구간인구비 4:1). 헌법재판소 2000 헌마 92 등 ( 병합 ) 헌법불일치 ( ) 투표가치의평등은헌법적요구로서기본적이고일차적인기준이되어야함투표가치의평등성침해와게리맨더링은입법재량의한계를벗어난것으로헌법에위배됨최대 - 최소선거구인구편차는상하한 50% 를기준으로위헌여부판단 ( 인구비 3:1 이하 ) 추후인구편차 33% 나미만으로위헌여부판단할것을예고 헌법재판소 2012 헌마 192 등헌법불일치 ( ) - 공직선거법제 25 조제 2 항별표 1 국회의원지역선거구구역표는헌법에불합치지역대표성이투표가치의평등보다우선시될수없음. - 재판관 6 인의동의로최대 - 최소선거구당인구편차는상하한 33⅓% 기준으로변경하는것이타당 ( 인구비 2:1 이하 ). 소수의견 3 인은 3:1 기준유지 2015 년 12 월 31 일까지조정된국회의원선거구획정요구 선거구는공직선거법에규정된다. 즉, 선거구를재획정하는것은법률을개정하는문제인데, 구체적선거구의목록과구성은늘선거법말미에별표로제시되었다. 헌법재판소의판결들은이별표로제시된 < 국회의원선거구구역표 > 에초점을두고있다. 헌법소원을제기한특정선거구가위헌일경우선거구가서로유기적으로연결되어있기때문에선거구구역표전체가위헌이된다. 인구편차문제는논리상지역대표성의문제와연결되어있다. 우리국회는복수의지역을묶거나합치거나분할하지않는것이지역대표성을확보하기위한것이라고보았지만헌법재판소의판결은지역대표성이표의등가성문제를넘어서지못한다고보았다 ( 헌법재판소 2000헌마92등 ). 한편지역을묶거나합치거나분할하는과정에서일어나는생활권의비일치등지역대표성을훼손하는게리맨더링여부에대해서도일부사례는인정하였지만그결과에대한차별적의도가없었다면위헌으로보지않았다 ( 헌법재판소 96헌마54, 96헌마74). 7)

13 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 17 국회의원선거구획정의문제는과다대표와과소대표에따른정치적이득구조를유지하기위한시도에서비롯된다. 서구민주주의국가에서도마찬가지였다. 선거구획정문제개선의역사는한마디로과소대표된시와과다대표된농촌지역간의격차를줄이기위한논쟁과갈등으로이루어져있다 ( 강우진 2015; Bullock 2010). 그러나한국의선거구획정문제는농촌대표와도시대표의갈등이라기보다는지역주의정치의산물이다 ( 이정섭 2012). 요약하자면영남과호남에기반한정당들이보다손쉽게승리할수있는영호남의지역구를인구가줄어들고있음에도유지하려고하고, 인구가늘어나는수도권의지역구수를획정경계의조정을통해서억제하려했기때문이었다. 제19대국회를앞두고국회의원선거구획정위는인구변동을통한획정안을국회로보냈다. 그러나국회는인구가늘어난수도권과충천권의분구를최대한억제하려했다. 예를들어수원권선구, 용인시기흥구, 용인시수지구, 천안시을은모두 8개의선거구로분구되어야했고획정위는이를반영하여획정안을제출하였다. 그러나국회는주변을포함한 7개지역의경계선을조정하여수원시을, 용인시을, 용인시병, 천안시을의 4개선거구로유지하였다. 결과적으로수원시인구 1,103,672명에 4석을, 창원시는이보다적은 1,092,303명에 5석을할당받았다. 용인시기흥구와천안시을 ( 천안시서북구 ) 은분구가획정된익산시, 여수시보다인구가더많았지만분구되지않았다. 반면에광주동구, 전남고흥보성군, 전남무주장수임실군, 부산서구, 경북상주시, 경북영천시등은심각하게과다대표된상황이었는데의석은그대로할당됐다. 획정위는여러지 7) 헌법재판소는 2001 년 특정지역의선거인들이자의적인선거구획정으로인하여정치과정에참여할기회를잃게되었거나, 그들이지지하는후보가당선될가능성을의도적으로박탈당하고있음이입증되어특정지역의선거인들에대하여차별하고자하는국가권력의의도와그집단에대한실질적인차별효과가명백히드러난경우, 즉게리맨더링에해당하는경우에는, 그선거구획정은입법재량의한계를벗어난것으로헌법에위배된다. 고하였다 (2000 헌마 92 등 ). 헌법학자들은선거법이일반구분할을허용하고뚜렷한의도가나타나지않는경우에개별행정동의선거구변경을게리맨더링으로보는데의문을표하고있다 ( 음선필 2013). 반면에지리학자인이정섭은지리적 - 행정적경계에초점을두고일반구분할과경계조정을통해수도권의의석배분이억제되었던 19 대총선사례는지역균열정치가불러온게리맨더링의예로보았다 ( 이정섭 2012).

14 18 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 역에대해조정한안을제출했지만, 결과적으로국회는공직선거법개정을통해영호남의석수감소를최소화하였다. 이런현상은 18대국회에서도이미비슷하게발생했었다 ( 이정섭 2012, 729). 결국선거구획정위의획정은권고사항에머물렀고, 정당들은자신들의이익을최대한확보하려는차원에서선거구를획정했다. 임기응변식으로봉합한문제는바로선거이후에바로도전에직면했다. 2012년헌법소원이제기되어 2년후인 2014년 10월 30일, 헌법재판소는제 19대선거구와는다른새로운선거구획정을요구하였다. 청구인들의주장은두부분이다. 하나는기초자치단체의일반구 ( 행정구 ) 는분할이허용되고실제차이가적은자치구는금지되어차별을받는데이는입법권남용이라는것이었고다른하나는선거구당인구불균등, 즉표의등가성에관한것이었다. 헌법재판소는자치시군구분할금지에대한심판청구는기각하였는데실제선거구구역표가획정되어야권리침해가발생하므로분할금지조항에의한기본권침해의직접성을인정하지않았다. 반면에등가성을실제로훼손한공직선거법의선거구구역표에대해서는 2015년 12월 31일까지최대-최소선거구인구비가 2:1 이하가되도록개정할것을조건으로헌법불합치결정을내렸다. 8) 246석의지역구변동이없다고가정할때 2015년 4월을기준으로인구상한을초과한선거구가 35개, 인구하한에미달한선거구가 27개달해서전체지역구의석의 21.1% 가직접적인조정의대상이되었고, 경계구획정의특정상이보다훨씬많은지역이영향을받게되었다. 이에따라선거구획정위원회가구성되고새로운선거구획정작업이필요하게되었다. 제20대총선의선거구획정과정이이전과크게구분되는것은선거구획정위원회의위상이변화했기때문이다. 살펴보았듯이기존의선거구획정위원회의획정은법적으로도강제력이없어국회는다른결정을내릴수있었다. 정치적으로민감한획정사안에대해서획정위는실제결정권이없는것이나 8) 경기용인시갑 을, 충남천안시갑 을, 서울강남구갑, 인천남동구갑등 6 개지역선거구주민들의권한이침해되었다고보고연동되는선거구의특징상전체선거구를다시획정할것을요구했다.

15 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 19 마찬가지였다. 이런부분에대한비판여론으로개정공직선거법은선거구획정 위원회의권한을의미있는수준으로강화했다. 일단개략적획정의절차는 다음과같다. 획정위의설치 획정안제출 국회소관위심의 ( 재제출요청 ) 본회의부의 무수정표결 선거구를다루는국회의소관위원회는중앙선거관리위원회위원장이지명하는 1명과학계 법조계 언론계 시민단체 정당등으로부터추천받은사람중 8명을선정하고이를중앙선거관리위원회위원장에게통보한다 ( 제24 조 4항 ). 중앙선거관리위원회위원장은이들 9명을위촉해구성한국회의원선거구획정위원회를중앙선거관리위원회에둔다 ( 제24조 2항, 3항 ). 위원은국회의원이나과거 1년이내에당원이면안되며 ( 제24조 7항 ), 직무에관해선거구획정위원회는독립의지위를가지는데 ( 제24조 2항 ), 이위원회는국회의원선거 18개월전에설치되어야한다 ( 제24조 1항 ). 선거구획정위는선거일 13개월전까지국회의장에게획정안을제출해야하는데 ( 제24조 11항 ), 단헌재판결을고려하여 20대국회에한해서는선거일전 6개월까지획정안을정하도록했다. 선거구획정위원회는필요한자료를국가기관및지방자치체는요청할수있고해당기관은지체없이따라야한다 ( 제24조 9항 ). 선거구획정사무를지원하는조직을두되중앙선거관리위원회소속공무원으로구성하며필요에따라위원장은관계기관소속공무원의파견을요청할수있다 ( 제24조 12항 ). 일단획정위가선거구획정안을국회에제출하면소관위원회 ( 대개정치개혁특별위원회 ) 는이를심의한후에국회의원지역구의명칭과그구역에관한규정을개정하는선거구법률안을제안하여야한다. 이경우소관위원회는국회의원선거구획정위원회가제출한선거구획정안을그대로반영하되획정안이시 도의관할구역안에서인구 행정구역 지리적여건 교통 생활문

16 20 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 화권등을고려하지않았다고판단한경우에만위원회재적위원 2/3의찬성으로선거구획정위원회에획정안을 1회에한해다시제출하도록요구할수있다 ( 제24조 2의 3항 ). 이에획정위는 10일이내에새로운획정안을제출한다 ( 제24조 2의 4항 ). 획정안은법제사법위원회의체계와자구심사대상에서제외되고 ( 제24조 2의 5항 ), 의장은법률안이제안된후처음개의하는본회의에바로부결하되수정없이표결처리된다 ( 제24조 2의 6항 ). 이와같은새로운선거구획정위원회의권한과획정과정의특징은법률적으로그위상이독립성이강화되었고특별한경우가아니면국회가획정위의획정안을무시하기어렵게되었다는점이다. 또획정안제출시내부적으로 2/3 찬성을요구함으로써쉽게정치적흥정의대상이되는것을막을수있는장치들을마련해놓았다. 하지만정당이나국회가정치적영향력을가지기위한방법들도남겨놓았다. 국회소관위원회재적위원 2/3 찬성으로획정위의재의결을요구하는것은사실현실적간섭이라고보기는어렵다. 중요한것은형식적으로는선관위원장이획정위원을위촉하지만법률상으로도국회가 8명의위원을위촉하도록해놓았다는점이다. 정치인을배제했지만정치적대리인을위촉할수있는구조는남겨놓은것이다. 중앙선거관리위원회위원장이직접위촉하는 1인과 20대국회의원선거구획정위원회를위해서위촉을요청한위원 8명은 < 표 2> 와같다. 정치개혁특위는원래새누리당, 새정치민주연합, 정의당, 노동당에위원추천을요청했으나정의당과노동당추천위원은선정되지못했다. 여야는 40~50명에이르는후보군을놓고서로비선호인사를제외하는방식으로위원을선정했다. 표에서보면새누리당이직접추천한위원이외다른정당의직접추천한위원은없는데새정치민주연합은선거구획정의독립성을존중한다는원칙에따라직접추천하지않았다. 대신학계와시민사회가추천한위원들을선임하는간접적인방식을취했다. 선관위원장추천자를제외하고추천기관과위원의성향에따라위원들은정확하게 4:4의비율로여야로나눌수있다. 여당성향은새누리당이직접

17 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 21 표 2 제 20 대국회의원선거구획정위원회위원명단 이름추천단체경력 가상준강경태김금옥김대년김동욱이준한조성대차정인한표환 새누리당새누리당한국여성단체연합중앙선관위한국행정학회한국정당학회참여연대대한변호사협회한국지방자치학회 - 단국대정치외교학과부교수 - 한국정치학회, 한국정당학회이사 - 신라대국제학부교수 - 한국지방정치학회공동회장 - 한국여성단체연합상임대표 - 대통령자문지속가능위원회갈등관리포럼준비위원 - 중앙선관위사무차장 - 선거연수원장 - 서울대행정대학원장 ( 교수 ) - 한국행정학회부회장 - 인천대정치외교학과교수 - 국회운영제도개선위원 - 한신대학교국제관계학부교수 - 참여연대의정감시센터소장 - 부산대법학전문대학원교수 - 창원 대구 서울남부지검검사 - 충남대국가정책대학원교수 - 새누리당공직후보자추천관리위원 추천한가상준, 강경태두명의정치학자와지방자치학회가추천했지만과거새누리당활동을했던한표환위원, 그리고행정학회가추천한김동욱위원으로볼수있다. 반면에야당성향은시민사회가추천한조성대, 김금옥위원그리고대한변협이추천한차정인위원, 그리고한국정당학회가추천한이준한위원으로볼수있다. 위원장은선관위소속위원이맡았다. 선관위소속위원이중립성향을보인다고확언하기어렵기때문에여야가완전한균형을이룬다고볼수는없다. 그러나 2/3가찬성해야획정안을제출할수있는규정은사안별로교착상태를일으킬여지가있었다. 선거구획정위원의면면을보면, 정치학자 4인, 정책학자 1인, 행정학자 1인, 법학자 1인, 관료 1인, 시민활동가 1인으로구성되어있다. 선거구획정을위한위원의분야로서

18 22 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 는적절해보이지만위원들이실제로선거구획정에관련한전문성이얼마나있는지는불확실했다. 실제선관위추천위원을제외하고선거관련분야전공자로분류할수있는사람은 3~4인에불과했고지방행정, 통신정책, 여성분야전문가가포함되어있었다. 9) 반면사회 문화 인문 지리상황에밝은지리학자는포함되어있지않았다. 획정위가비례대표제의석배분의권한이나의석수전체를조정할권한은없었기때문에목적에어울리는획정위원구성이라고보기에는어렵다. 2. 선거구획정과정과결과 여야의동의를거쳐구성된획정위는 2015년 7월 15일부터 2015년 10월 13일을기한으로활동을시작했다. 그러나시작부터여러장애를만났다. 10) 가장큰문제는획정에반드시필요하지만획정위가결정할수없는두가지조건이획정위에주어지지않았기때문이었다. 첫째는전체의석수였고둘째는지역구와비례대표의석수의비율이었다. 실제획정위의활동과정을살펴보면시간순으로다음네단계로나눌수있다. 첫단계는국회의가이드라인을기다리는준비단계였다. 이기간동안획정위는헌법재판소의판결에따라변화해야하는선거구에대해여러경우의수를두고고민했으며, 나름대로전체의석수, 비례대표제의석비율, 지역대 9) 선관위소속김대년위원과가상준위원은중도사퇴하고박영수선관위기조실장과창원대정재욱교수 ( 행정학 ) 로교체되었다. 행정 정책학자가 3 명으로늘었다. 10) 선거구획정위가구체적으로어떤과정과논의를거쳤는지는공개되지않았다. 선거관리위원회는회의록공개를거부하고있다. 따라서본논문에서는선거구획정위에참여하였던조성대위원이시민단체에기고한평가서 ( 조성대 2016) 를기본으로획정과정을살펴보았다. 이에더하여조성대위원과 3 회의서면및전화인터뷰를진행했다. 공직선거법은선거구획정위원이직무상취득한비밀을누설하지못하도록하고있다 (24 조 13 항 ). 그러나비밀의범주가어디인지, 선거가끝난이후에도아무런발언을할수없는지는분명치않다. 선거법상의이유로인해획정위내개별행위자의행태나선호혹은개별선거구의획정과정에대한답변그리고정당의직접적개입사례는들을수없었으나획정위의전반적인논의진행과선거관리위원회의지원사항에대한사실확인에관련된답변은들을수있었다. 인터뷰내용은이후언론보도된내용과도상당부분일치한다 ( 박상준 2016).

19 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 23 표성에대한논의를진행했다. 획정위원이선관위가파견한사무국의도움으로선거구획정에대한학습을진행한것도이단계였다. 국회는획정위가요구한 8월 13일기한을넘겨 8월 25일에서야총의석수 300석을기준으로지역구획정을획정위에일임했다. 두번째단계는 300석을기준으로비례대표의석배정과지역구의석수결정에대한갈등을겪은기간이다. 획정위가위임받은것은지역구배정에관한것이었으나이는자동적으로비례대표의석비율과연관되었다. 획정위의법적권한을넘어서는것이었지만여당성향위원들은지역구수를늘리고자했고야당성향획정위원들은지역구를줄여비례대표를더강화하자고주장했다. 결국양측은현상유지인 246석을중심으로논의를진행했고 244~ 249석 (248석제외 ) 사이에서지역구를결정하기로의결했다. 그러나지역구의석수결정을연기해달라는새누리당의요청에의해합의가깨졌다. 새누리당입장에서는 244~249석의경우영남과강원도의석을줄여야했고야당성향위원들이지역구확대에강하게반대하자가능한결정을늦추는전략을취했다 ( 조성대 2016). 세번째단계는지역구를 246석으로정한후실제의석할당에갈등을빚어획정위가아무런결정을내리지못한기간이다. 인구편차를 2.3:1로하자는안까지나왔으나결국의결사항없이 246석으로거의합의된상태에서일단지역구배정에들어갔다. 획정위활동시한종료가다가왔기때문으로보인다. 쟁점은두가지였는데하나는수도권선거구통합을통해의석수확대를억제하고잔여의석을농어촌에배정하자는여당과이에위헌요소가있다는야당측의충돌이었다. 다른하나는일단 246석을지역배정할때발생하는문제였다. 합의한획정원칙은시도별로인구상하한을만족하는한에서지역구를최대한줄여나가면서획정하는것이었는데, 이기준에따라 244석이자동으로획정되었다. 나머지 2석에대해서농어촌지역할당에는합의했지만여당측은강원과경북에야당측은전남과경북에할당해야한다고맞섰다. 결국종료일을앞두고여당측은모든논의를접어두고각자안을만

20 24 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 들어국회로송부하자고했고야당측은지금까지합의된사항, 즉 244~249 석 ( 실제 246석 ) 을토대로합의되지않은쟁점에대해양측주장을넣은복수안을제출하자고주장했다. 결국아무런합의도못하고획정위활동은잠정적으로종료되었다. 네번째단계는경계획정을실제진행하는시기다. 4개월에이르는공백기를거친이후 2016년 2월 23일국회행정안전위원회가 253개지역구수와시군구분할금지를골자로한획정기준을획정위에송부했다. 그동안의논란은모두무효가되었다. 획정위는실제경계선그리기작업에들어갔는데역시쉽게결론이내려지지않았다. 가장큰문제는 2/3의찬성을요구하는절대과반규칙이었다. 결국획정위는 1/2의과반수원칙을내부적으로받아들였는데, 갈등이첨예하지않는부분에서는위원장이결정투표 (casting vote) 를행사했다. 그러나여야의의견차가큰부분에서야당측위원들은 2/3를요구하거나위원장중립을요구했고결과적으로교착상태가유지되었다. 그러나결국 12개의보류지역구에대해서도의원장의결정투표에의존한과반규칙을적용했고최종적으로 253석지역구를획정했다 ( 조성대 2016). 전반적인획정단계를검토해보면초기에야당성향위원들은전체의석수와비례대표제확대를위해공세를취했으나결국현상유지를목표로하는방어국면으로들어갔고국회의개입으로인해비례대표제축소를그나마최소화하는데그쳤다. 여당은획정위내부합의를뒤집으면서까지개입을했는데비해야당은선거가다가오자획정의발목을잡는다는부담과지역구의원들의압력등을외면할수없어수세적으로지역구 253석에합의해주었다. 11) 이처럼지난한과정을거쳐획정위는 2016년 2월 28일총 253개의국회의원선거구획정안을만장일치로통과시켜국회로송부했고국회는 3월 2일이를포함한개정공직선거법을통과시켰다. 2015년 7월 15일획정위가소 11) 원래새정치민주연합 - 더불어민주당의지도부의견해는비례대표제강화였고선관위가발표한권역별비례대표제안에대해서도우호적이었으나 ( 이상욱 2016) 원내대표의주도로지역구 253 석에합의하였다.

21 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 25 집한이후 7 개월반의시간이필요했고법정선거구는불과선거일 42 일전 에공식화되었다. 표 3 제 20 대국회의원선거선거구변경내용 시도 19 대 20 대변경사항 중구성동구갑 을 중구성동구갑 을 통합 서울 +1 은평구갑 을은평구갑 을경계조정 강서구갑 을강서구갑 을 병분구 강남구갑 을강남구갑 을 병분구 부산 - 중구동구서구영도구 중구영도구서구동구 통합 북구강서구갑 을북구강서구갑 을경계조정 해운대구기장군갑 을 해운대구갑 을기장군 분구 대구 - 동구갑 을동구갑 을경계조정 북구갑 을북구갑 을경계조정 중구동구옹진군서구강화군갑 을 중구동구옹진군강화군서구갑 을 구역조정 인천 +1 연수구연수구갑 을분구 남동구갑 을남동구갑 을경계조정 부평구갑 을부평구갑 을경계조정 광주 - 동구남구 동구남구갑 을 구역조정 대전 +1 유성구유성구갑 을분구

22 26 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 시도 19 대 20 대변경사항 수원시갑 을 병 정수원시갑 을 병 정 무분구 성남시분당구갑 을성남시분당구갑 을경계조정 양주시동두천시포천시연천군영주군양평군가평군 양주시동도천시연천군포천시가평군여주시양평군 분구 경기 +8 고양시덕양구갑고양시일산동구고양일산서구 고양시갑병 정 경계조정 고양시덕양구을고양시을명칭변경 남양주시갑 을 남양주시갑 을 병 분구 화성시갑 을 화성시갑 을 병 분구 군포시 군포시갑 을 분구 용인시갑 을 병 용인시갑 을 병 정 분구 김포시 김포시갑 을 분구 광주시 광주시갑 을 분구 강원 -1 홍천군횡성군태백시영월군평창군정선군철원군화천군양구군인제군 태백시횡성군영월군평창군정선군홍천군철원군화천군양구군인제군 통합 충북 - 청주시상당구청주시흥덕구갑 을청원구 청주시상당구청주시서원구청주시흥덕구청주시청원구 명칭변경 보은군옥천군영동군증평군진천군괴산군음성군 보은군옥천군영동군괴산군증평군진천군음성군 구역조정 천안시갑 을천안시갑 을 병분구 충남 +1 공주시부여군청양군공주시부여군청양군통합 아산시아산시갑 을분구

23 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 27 시도 19 대 20 대변경사항 전주시완산구갑전주시갑병경계조정 전주시완산구을전주시을명칭변경 전북 -1 정읍시남원시순창군김제시완주군진안군무주군장수군임실군고창군부안군 정읍시고창군남원시임실군순창군김제시부안군완주군진안군무주군장수군 통합 여수시갑 을여수시갑 을경계조정 전남 -1 순천시곡성군광양시구례군고흥군보성군장흥군강진군영암군무안군신안군 순천시광양시곡성군구례군 고흥군보성군장흥군강진군영암군무안군신안군 구역조정통합 영주시문경시예천군 영주시문경시예천군 통합 경북 -2 영천시경산시청도군 영천시청도군경산시 구역조정 상주시군위군의성군청송군 상주시군위군의성군청송군 통합 김해시갑 을김해시갑 을분구 경남 - 밀양시창녕군의령군함안군합천군산청군함양군거창군 밀양시의령군함안군창녕군산청군함양군거창군합천군 통합 양산시양산시갑 을분구 획정결과는헌법재판소판결이후예상하던것보다지역구증가로인해훨씬복잡해졌다. < 표 3> 에서보듯이획정위의작업은크기지역에미치는영향력을중심으로볼때, 명칭변경, 경계조정, 분구, 구역조정, 통합등으로나누어볼수있다. 명칭조정은말그대로선거구이름을바꾼것인데행정구역의변경그리고다른이웃한선거구의변경으로명칭의통일성을유지하기위한것이었다. 그러나중구가포함되어있지않은서울중구성동갑, 강서구가포함되어있지않은부산북구강서구갑의명칭은바꾸지않았다. 경계조

24 28 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 정은대개복수의선거구를가진하나의기초자치단체내에서동별인구수변동으로인해경계가바뀐것을의미한다. 선거구끼리읍 / 면 / 동을주고받은서울은평구갑 을, 김해시갑 을등이해당한다. 분구는선거구수가늘어나는것이다. 하나의선거구가두개로늘어나는경우도있고두개의선거구를합친후나눠서세개로만드는경우도있다. 인천연수구가연수구갑 을로변경된것이전자이고서울강남구갑 을이강남구갑 을 병으로나뉜것이후자이다. 구역조정은복수의선거구에들어가있는기초자치체가선거구수의변화없이선거구를옮기거나바꾸는것이다. 순천시곡성군선 표 4 제20대국회의원선거광역자치체별의석증감 19대인구 20대인구 19대의석 20대의석 변동 해밀턴 서울 10,305,028 10,039, 부산 3,557,865 3,515, 대구 2,510,874 2,487, 인천 2,808,903 2,931, 광주 1,469,382 1,472, 대전 1,522,051 1,518, 울산 1,134,477 1,173, 세종 98, , 경기 11,954,714 12,577, 강원 1,535,673 1,548, 충북 1,554,876 1,584, 충남 2,009,347 2,081, 전북 1,874,985 1,867, 전남 1,913,226 1,905, 경북 2,696,131 2,701, 경남 3,306,987 3,365, 제주 576, , 합계 50,829,975 51,623,

25 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 29 거구에서곡성군이광양시구례군선거구로이동하여광양시구례군곡성군선거구와순천시선거구로변경된것이예이다. 통합은복수의선거구가합쳐져서선거구수가줄어드는것이다. 2개선거구가하나가되기도하고 3개선거구가 2개가되기도한다. 경남밀양시의령군함안군창녕군선거구와산청군함양군거창군합천군선거구는원래 3개이던것이구역조정과통합을통해 2개로줄어들었다. 총 98개선거구가명칭변경부터통합까지의변화를겪었다. 몇가지특이한사항은강원에 5개기초자치체가합쳐진선거구가 2개나타났으며, 선거역사에서처음으로수원에서 무 를쓰는선거구가생겼고. 구역조정과통합의경우에는기초지자체사이의다양한짝짓기변화가일어났다는것이다. 개별선거구의이합집산은광역자치체의석배정에도영향을미친다. 그러나원칙과달리선거구획정과정은앞에서살펴본대로광역자치체의석수배정이있고난이후에야지역구경계선획정이진행되었다. < 표 4> 를보면인구변동과지역구의석수확대에따라광역단위별로의석배정은변화하였다. 인구가증가한경기, 인천, 충남, 대전등은의석이늘어났고, 원래과소대표된서울은인구가줄었지만의석은늘어났다. 영호남을중심으로살펴보면전남, 전북에서 1석씩줄어든만큼대구에서 2석이줄었고, 대구와부산, 광주, 경남에서는의석변화가없었다. 영호남의균형을맞추기위한시도가다시한번있었음을암시한다. 가장간단한의석할당방식인해밀턴방식 12) 으로살펴보면인천과경기수도권은여전히과소대표되어있는편이고경남도 1석늘어나야한다. 반면전남, 전북, 부산, 충남은 1석씩줄어들어야한다. 또광주보다인구가많은대전이한석더적은의석을할당받았다. < 표 5> 는광역자치체단위에서의석당인구수와전국평균의석당인구수와비교한수치를보여주고있다. 의석당인구수가가장적은지역은광주로 18만 4천여명이다. 가장많은곳은인천으로 22만 6천여명이다. 약 4만여 12) 인구를의석수로나누어정수부분으로배정하고소수부분이큰순서대로나머지의석을배정하는방식.

26 30 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 표 5 제20대국회의원선거표의등가성과지역대표성 의석당인구수 평균초과인구 기초자치체 기초자치체당의석수 서울 204, 부산 195, , 대구 207, , 인천 225, , 광주 184, , 대전 216, , 울산 195, , 세종 222, , 경기 209, , 강원 193, , 충북 198, , 충남 189, , 전북 186, , 전남 190, , 경북 207, , 경남 210, , 제주 209, , 평균 / 합계 204, 명의차이를여전히보이고는있다. 평균인구에비해서서울, 대구, 인천, 대전, 세종, 경기, 경북, 경남, 제주는많고부산, 광주, 울산, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남은적은편이다. 평균인구 20만 4천여명을기준으로보면전체적으로약 ±10% 내외로나쁜편은아니다. 표의등가성문제에서진일보했다. 또광역수준에는미치지못하지만개별지역구차원에서도헌법재판소판결에맞춰 2:1의인구비율을유지하였다. 그러나이비율을그대로유지할것인지에대한논의도계속필요하다.

27 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 31 지역대표성의문제를살펴보자. 지역대표성이얼마나보장되었는지를나타내는지표는명확하지않다. 일단현재의선거구가행정구역을중시하고, 예외는있지만자치구를분할하지못하는원칙을가지고있고, 또광역단위로의석수의증감에민감하게반응하고있기때문에광역단위차원에서기초자치체당의석수를살펴보았다. < 표 5> 를보면총 252개의기초자치체에서자치체당평균 1.004석을가지고있다. 전국적으로는적절해보이지만광역시의경우에는기초자치체하나마다국회의원 1석이상을가지고있는반면경기도와제주도를제외한모든광역도에서는 1석도안된다. 기초자치체당의석은가장많이가진서울 (1.96석) 이가장적은강원 (0.44석) 보다 4.55배많은의원을가진셈이다. 기초자치체를중심으로본다면이렇듯도농간에대표성의격차가있는것은사실이다. 그러나여전히지역대표성을어느정도나고려해야하는지또그것이표의등가성문제라는민주주의의기초적토대에영향을줄때얼마나인정해야하는지는논란의여지가있다. 3. 선거구획정의영향력사례 선거구획정의정치적영향력의사례를살펴보자. 선거구획정이투표결과에어떤영향을미쳤는가는쉽게알아내기쉽지않다. 단순히과거선거와현재선거만을비교하기에는너무많은변수들이있기때문이다. 특히제20대총선에서는전국적으로제1당이바뀌는상당한변화가일어났고개별선거구에서후보자요인은늘변화를만들수있는개연성이크기때문에선거구획정변경의결과를정밀하게분석해내기는쉽지않다. 앞서언급했듯이게리맨더링이단순히선거구모양을복잡하게만들어지지표를최대화하는것이아닌데다가게리맨더링의의도가있었는지아닌지도파악하기어렵다. 최소한선거구획정위의회의록이나와야의도의여부를일부파악할수있을것이다. 그럼에도불구하고획정에따라변화양상을추론해보는것이의미없는것은아니다. 정밀한과학적분석은아니어도일부영향력의개연성은확인할

28 32 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 수있기때문이다. 서울강남지역의사례를살펴보자. 표 6 분구에따른더불어민주당의득표력변화강남갑 을 병 19대총선 19대총선 (20대선거구적용 ) 20대총선 20대총선 (19대선거구적용) 강남갑 50.12% 54.62% 80.52% 74.42% 강남을 65.99% 76.85% % 99.33% 강남병 44.62% 66.76% * 주 : 여기서득표력은새누리당후보의득표수에대한더불어민주당후보의득표수의비율 서울강남구선거구는대통령선거, 국회의원선거, 광역기초지자체장선거에서오래도록신한국-한나라-새누리당후보를지지한대표적인보수지역이다. 1992년 14대총선시강남을에서홍사덕의원이무소속으로당선된이후예외없이한나라-새누리당계열후보가당선되었다. 따라서이번선거에서전현희더불어민주당후보가강남을에서당선된것은전국적으로매우화제를모은선거결과였다. 흥미로운것은이웃강남구갑 병그리고서초구갑 을이야당돌풍에도불구하고변함없이새누리당을지지했는데강남구을에서만야당후보를당선시켰다는점이다. 선거구변화로인한결과가아닌지묻지않을수없다. 이번획정을통해강남구는기존의강남구갑 을에서 1개구가분구되어세개선거구로나뉘었다. 새로생긴강남병은기존강남갑과을의일부동을합해서구성했다. 지리적으로는북쪽에서부터강남갑, 강남병이있고양재천남쪽에강남을이있다. < 표 6> 은강남구지역에서새누리당대비민주당의득표력을나타낸것으로동별구분이없는관외사전투표와재외선거인투표를제외한득표를이용해계산한것이다. 19대총선에서강남갑 을에서새누리당에비해민주통합당의득표력은각각 50.1% 와 66.0% 정도였다. 동일한결과를 20대총선의갑 을 병구역으로나누어보면양재천이남의새강남을지역의득표력은 19대에이미 76.8% 에달했던것을알수있다.

29 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 33 제20대총선의결과강남을에서는민주당은새누리당대비 % 를얻어승리했는데실제강남전체지역에서민주당의득표력이상승한것을알수있다. 강남을에서민주당후보가강남갑 병의평균상승률만보였더라도박빙으로승리할수있다. 즉후보효과와다른변수의영향력이같다고가정하면원래민주당지지율이다른강남지역보다상대적으로높았던양재천이남지역이독자적으로제20대총선에서하나의선거구 ( 강남을 ) 를구성했기때문에가능한일로보인다. 또강남전체의평균득표력상승을능가하는득표를했다는것은이지역에새로운지지층이유입되었기때문이라는추론도가능하다. 한편역으로제20대총선의행정동별득표율을 19대총선기준으로강남갑 을로나누어보았다. 양재천북쪽이포함된구 ( 舊 ) 강남을에서더불어민주당후보의득표율은새누리당후보의 99.33% 를나타냈다. 재외선거구와관외사전투표를감안하면결과가달라질수도있지만분구가없었다면민주당이강남에서과거와마찬가지로전패할가능성이있었다는말이다. 또여러다른대안에따라결과가달라졌을수도있다. 이상의간단한비교를통해서강남을에서더불어민주당후보의당선은 분구 의효과가있었다고할수있다. 4. 선거구획정제도의문제점 선거구당선거구인수불균형에의한표의비등가성문제는사법적강제력을통해조금씩개선되었다. 제20대국회의원선거구획정을통해서는약 14 만명에서 28만명사이에서개별선거구가획정됨으로써 2:1의비율을확보했다. 하지만일정한진전에도불구하고몇가지고질적인문제들이남는다. 첫째, 여전히선거구당인구차, 즉표의비등가성문제가남아있다. 현재의최대최소선거구의인구비율 2:1이궁극적으로감내할만한것인가의여부를묻는질문은학문적으로도, 또사법적으로도계속제기될것이다. 많

30 34 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 은서구국가들이최대선거구와최소선거구의인구차이를이보다훨씬적게허용하고있다. 2:1은현재적용되는사법적판단일뿐, 이를절대적기준혹은지속적으로허용할만한장기적기준으로볼수있는지는의문이다. 헌법재판소는이미 20년전에 2:1혹은그이하를장기적으로고민해야할것이라고밝혔다 (95헌마224등). 이비율은머지않은미래에도전받을가능성이있는데국회가이를미리해결하려는노력을기울일것이라기대하기는어렵다. 선거구돌려막기같은선거구획정의불안정성은반복될것이다. 둘째, 여전히선거구당인구수와총의석수를정하는명확한법적기준이없다. 제헌국회이후의개략적인 15~25만인구기준은 1972년재정선거법이후사라졌다 ( 이정섭 2012). 급속한도시화와산업화로인한인구이동과인구증가등인구변동에탄력적으로반응하기위한것이기도했지만표의등가성을지키기위한최소한의안전장치도없었고, 결국현역국회의원들의이해관계가획정과정을지배하기용이하게만들었다 ( 서복경 2012, 91). 국회로부터독립적인선거구회정위원회가만들어졌지만활동시한을넘기면서도선거구획정위가장기간공전한것도획정에관한법률적근거나기준부재문제라는까닭이컸다. 앞서밝혔듯이전체의석수와지역구 / 비례대표비율을확정하지못한상황에서선거구획정위의획정은아무런구속력이없다. 광역자치체의의석수할당도획정위가아니라국회가결정하여획정위원회에해를넘긴채뒤늦게송부하였다. 정치혐오여론에굴복해의석총수를단한석도늘리지못했을뿐아니라비례대표제를축소해지역구에배정하는개악된결정을획정위로보냈다. 13) 더불어국회가어떤방법을통해광역자치체에의석을배정했는지는획정위원회에도정확하게통보되지않았다. 14) 13) 헌법의규정으로비례대표의석이사라지지는않겠지만실제비례대표의의미는점점더약화될가능성이있다. 실제 비례 기능을상실한상황이오고이에대한또다른사법적판단의요구가있다면지역구선거구획정에관한혼란은더욱가중될것이다. 중장기적인구급증의우려가거의없기때문에적절한의석당인구기준그리고비례대표의석의최소비율보장이법률적으로보장되어야한다. 14) 조성대위원과의인터뷰에의하면획정위는어떤기준으로광역자치체에의석수가할당되었는지통보받지못했다.

31 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 35 셋째, 여전히현역의원, 거대정당등기득권정치세력들의정치적압력으로부터획정위는자유롭지못했다. 정당의요구에의해합의가깨지거나논의가진행되지못했다. 본연구가진행되는국회의원선거직후를기준으로중앙선관위는선거구획정위회의록의공개를거부하였다. 어떤정치적압력하에서획정을다루었는지를사후에분명히파악하기위해선거구획정의기록공개는반드시보장되어야한다. 그래야오히려외부로터획정위원들의자율성이지켜질수있다. 선거구획정과정이상당한주고받기협상의결과였음은상상하기어렵지않다. 획정위가결론을내지못하고공동안마저작성하지못하자국회는뒤늦게전체의석수와광역자치체별배분그리고예외가되는부분에대한별첨조항을넣어획정위에넘겼다. 이과정은전형적인동시에꽤불투명한정치적타협이었다. 몇가지잠재적증거들도있다. < 표 5> 에서보았듯이전국인구를기준으로했을때 1석당인구수는산술적으로평균 204,045 명이다. 각광역자치체의석의평균인구수와비교하면차이는 ±10% 정도에불과하다. 하지만개별광역을기준으로보면대전은광주보다인구가많음에도의석은 1석이적다. 광역자치체인구순위와의석수순위가역전된것이다. 또기초자치단체의행정구 ( 일반구 ) 를기준으로보면창원도현재보다 1석을줄일수도있었으나그대로유지했다. 영호남에서의석교환이발생한것이다. 또획정위의지역공청회에서공개된의견서, 실제지역의원들의집단행동, 지역언론등을보면농촌지역의의원의이익을위한정치적개입이분명히존재했다. 지역구의석수가늘어날수밖에없었던것은농촌지역대표성문제를고려한것이다. 개별선거구가어떻게그려졌는지, 대안은충분히검토되었는지의여부는선거구획정위의전체자료가공개되기전에판단하기어렵다. 그러나몇몇이상사례도알려졌다. 특정국회의원에유리한이상한모양의선거구를제시한획정위원도있었고 ( 서울강서구 ), 지역국회의원들이합의하지않은분구안을합의했다고주장해지역민이상경해항의하는소란이벌어진적도있었다 ( 경북안동예천 )( 박상준 2016). 또모든지역에서선거결과의불확실성에근거한공정성을유지하기보다는유리한지역과불리한지

32 36 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 역들간의교환상황이있었을가능성이크다. 특히신도시가들어선지역의영향력을어떻게강화혹은중화시킬것인가, 이웃기초자치단체의통합과정에서 ( 예 : 서울중구성동을, 부산북강서을 ) 다른대안들이어떻게고민되었는지를살펴볼필요가있다. 15) 넷째, 여전히행정구역과선거구의경계선일치를계속강제할것인가라는문제가남아있다. 선거구획정의원칙중선거구당인구의균형다음으로중요하게간주되는것이선거구로통합되는지역의지리적인접성과그에기반한생활공동체의존중이다. 현재선거법은소수예외를제외하고기본적으로자치시군구분할을금지한다. 선출된대표가지역대표성을가지게끔하려는이유다. 게리맨더링에대한기본적비판도이를위반한데근거한다. 중요한조건이지만이조건이선거구당인구균등에의미있는위반이될정도여서는안된다. 정치적, 사회적으로공유되는소수집단의특수성에대한우대정책 (affirmative action) 이아니라면더욱그렇다. 농촌대표논란을비롯하여지역대표성에대한주장은현실적으로과장된부분이있다. 이문제에대해더자세히논의할필요가있다. (1) 지역대표는얼마나지역을대표하는가? 이번선거를앞두고농촌지역의대표성문제가거셌다. 전체의석수확대없이지역구의석수를유지하자니농촌지역구를줄여야하고통합된지역에서현역의원끼리경쟁할가능성이높아짐에따라기득권의거센반발에부딪혔다. 통합을우려한소지역주의도영향을미쳤다. 그러나농촌대표가농촌이익을대표한다는명확한증거는없다. 차라리비례대표를통한부문별대표가더나은대안이라는의견도있다. 1964년레이놀즈대심즈 (Reynolds vs. Sims) 재판에서 땅이나나무, 목 15) 서울중구의경우에는 1 개선거구를유지할인구가미달하여예외적으로중구와이웃선거구의일부를합쳐서 2 개의선거구를만드는것이허용되었다. 이때중구와이웃한선거구중성동구와통합된이유는불분명하다. 전통적인의미에서는종로구와통합하여 2 석을만드는것이더개연성이있다. 인구구성에있어서도가능한대안이었다. 또획정위원과의서면 / 전화인터뷰에의하면특정지역의획정에특별한관심을갖는획정위원이있었다고한다.

33 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 37 초지가아니라사람이투표한다. 는미연방대법원의워렌 (Earl Warren) 대 법관의판결은여전히유효하다. 그것은결국민주주의의문제이기때문이다. (2) 광역자치체는의석배분의기준이될수있는가? 한국은연방제국가가아니기때문에법률로정한특별자치도와특별자치시를제외하고대표선출을위해영호남지역의특수성을제도적으로인정한다는것은문제가있다. 16) 또조금다른차원에서광역자치체경계내에서만개별선거구경계를조정해가며의석을배정하기때문에광역자치체의의석수는실제여러광역자치체간인구수균형을무시한채정해질수있다. 즉광역자치체간의석수불균형은법적문제가없는사안이된다. 아래 ( 기초 ) 에서위 ( 광역 ) 로올라가는획정이불러오는기계적문제로볼수도있다. 하지만사실은이런이론적개연성을이용해정치적인결정으로불균형상황을감내하게끔의석배정이이루어진다고보는게맞다. 즉, 광역단위의석균형에대한법적기준이없는상황에서실제로는위 ( 광역 ) 에서아래 ( 기초 ) 로내려가며획정이진행된다. 지역대표성때문에광역자치체의경계선을존중한다면지역대표성때문에광역간의석배정균형도당연히존중되어야한다. 앞에서살펴본것처럼광역단위에서인구와의석순위의역전상황은이런원칙에모순된다. (3) 기초자치체혹은그이하행정단위의경계선은얼마나중요한가? 앞서언급했듯이미국은주내부의행정구와선거구의일치를강제하지않음으로써최소한주내인구수할당의균형을유지했다. 여기서논의해야할사항은우리선거법이강제하고있는행정단위와지역구국회의원선거구의경계일치가과연실제어떤장점이있는가이다. 행정단위와선거구가문제없이명확히일치한다면행정편의를위해서는도움이될것이다. 그러나현실은그렇지않은경우가많다. 또한헌법기관으로서의국회의원은기본적으로 16) 제주도의 3 개선거구는전국평균선거구당인구수를넘겼다. 19 대국회에서평균의절반에못미치는인구수에도 1 석을배정했던세종시도 20 대에는 1 석당평균인구수를넘겼다.

34 38 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 지역대표의기능만하는것이아니다. 게다가지방자치제도를통해 2중의행정대표 ( 광역시도-시군구장 ) 와 2중의입법대표 ( 광역시도-시군구의원 ) 가이미존재하는상황에서국회의원의엄격한지역대표성확보가필수적이라볼근거는없다. 더구나지역의이익대표구조와지역구의원이대변하는이익구조가선거구마다너무나복잡하기때문에공정하면서완벽한지역구경계획정은거의불가능한문제에가깝다. 비례대표제혹은기타선거제도와연동된중대선거구제를채택하는나라의의원들은복합적이고광범위한지역대표를하고있다. 배타적지역대표라는차원에서만본다면농어촌과도시의국회의원이갖는지역대표성은이미불공평하다. 지역대표성이행정구역과일치되어야한다면 5개시군구 ( 예 : 태백 횡성 영월 평창 정선 ) 의대표를하는한명의의원과한구의 ⅕( 예 : 창원, 수원 ) 씩만대표하는다섯명의의원을가진기초자치체의주민은이미차별을받고있는것이다. 즉인구를무시하고행정구역만보았을때창원은태백보다 25배의대표성을가진다고할수도있다는말이다. 이를인정하기어렵다면개별국회의원은여러지역에서선출되었거나한지역의부분에서만선출되었거나적절한인구를대표할뿐이며국정에관한입법사항을다루는데는근본적인문제가없다는사실을이미수용하는것이다. 또현행우리선거구획정은이미예외를인정하고있다. 특히도시지역에서생활권중심선거구라는개념은상당부분희석된다. 즉지역대표성이행정단위와반드시일치하는것이현실적으로필수적인것은아니라는뜻이다. 그런의미에서현재처럼비슷한규모의일반구와자치구를구별하는것도큰의미를가지기어렵다. 이런차원에서자치체내에서행정동만을경계선으로삼고법정동은경계선으로삼을수없는원칙은극단적행정편의주의이다. 대도시의경우에는복수의행정동이단일법정동을구성하는경우가많아큰문제가없으나중소도시의경우에는실제생활권이구분되는복수의법정동이단일행정동을구성하는경우가많음에도법정동을중심으로선거구구분을허용하지않고있다. 17)

35 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 39 요약하면획정과정의근본적인문제점은시군구분할금지, 2:1 이내의인구편차유지이외에는제대로된규칙이없다는데있다. 또 2:1 조건을지키면서농산어촌지역의대표성이반영될수있도록노력하라는조항은지나치게주관적이다 ( 제25조 2항-2). 법률적실제와획정과정의실제의일치도애매했다. 위에서언급했듯이전체의석수를정하는데있어 7석의지역구를늘린것은시군구와개별선거구를연동한결과였다. 획정은법률적으로시군구의문제이고광역은그다음에자동적으로따라오는문제였다. 그런데국회는획정위에광역을기준으로의석수를정해서통보했으며그나마광역의석할당원칙도밝히지않았고광역내에서획정할때필요한원칙들 ( 예를들면 5개시군구통합금지등 ) 을정하지도않았다. 대신개별선거구나선거구간분할이나통합에대한잡다한예외조항을삽입함으로써획정이임기응변으로귀결될가능성을높였다. 국회는이번획정과정을표의등가성문제를그저인구비율 2:1을맞추는문제정도로축소했고, 그밖의법적, 정치적제한을해결하지못했다. 즉, 반정치여론에밀린의석수확대포기, 쪼개기힘든행정단위의속박 ( 실제로는잡다한예외인정 ), 지역대표성의이름으로표의등가성을해치며정치적나눠먹기를하는문제들을전혀해결하지못했고독립된획정위를효율적으로일하게만들지못했다. 17) 법정동을단위로선거구경계분할을금지하는것은단일시내선거구간인구차를확대시킨다. 예를들어경남김해시의경우김해갑은 222,541 명이며, 김해을은 185,900 명으로그차이가 36,641 명에달하며이는김해을인구의 19.7% 에이른다. 이는행정동을기준으로한것이며법정동을기준으로하면훨씬줄일수있다. 선거법에는기초자치단체내에서국회의원선거구를분할할때법정동으로해야할지행정동으로해야할지에대한규정이없다. 그러나불분명한관례등에따라선거관리위원회가선거구획정위에이를강제한것으로보인다.

36 40 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) IV. 선거구획정의문제해결과소선거구제도의대안 1. 선거구획정위의제도적문제와보완 조금더구체적으로선거구획정위자체의제도적문제를살펴보자. 조성대는획정위의활동을평가하며몇가지문제점을제기하고있다 ( 조성대 2016). 첫째, 정당추천이배제되었지만정치개혁특별위원회에게획정위원개개인의선정에대한거부권을행사할수있도록해서실질적으로여야 4:4의정치성을부여하였다. 둘째, 2/3 찬성이라는절대다수제를채택해서교착상태가반복되었다. 셋째, 선거관리위원회의권한이획정과정에서지나치게강하다. 넷째, 시민사회의견을청취할통로가실질적으로결여되어있다. 각각의문제점들은구체적으로논의될내용이많다. 본연구에서는크게다음두가지의문제점과개선필요성을강조하고자한다. (1) 선거구획정위원회의상설화 : 초기 3개월동안획정위원들은선거구획정의원리나기준을이해하기바빴다. 이는획정위원들중의상당수가선거구획정의전문가라보기어렵다고해석될수도있고설령전문가라할지라도비상설조직에서획정에관련된각지역의정보를습득하는데는시간이필요하다는의미이기도하다. 이문제는획정과정에필요한각지역의정보와경계선획정과관련된법률의해석, 그리고논의할대안에있어선거관리위원회의영향력이결정적일수있다는사실때문에더중요하다. 따라서실제관련된정치학, 지리학전공자를중심으로선거구획정위원으로선출해야하며궁극적으로획정위원수를늘리고선거구획정위원회를상설화할필요가있다. 상설화에는분명한조건이필요한데, 선거관리위원회가획정과정에미치는영향을축소해야한다는점이다. 상설화가불가하다면가능한국회의원임기중반부터획정위를구성하고자료수집등의역할을시행하도록하는대안도생각해봐야한다.

37 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 41 (2) 선거관리위원회의권한 : 선거구획정위가상설된다면지금처럼활동은독립적으로하되선거관리위원회산하가될가능성이크다. 그러나실제로는선거관리위원회의영향력은선거구획정위원회의독립성을침해할정도로커질수있다. 이미선거관리위원회는선거구획정과정에상당한영향을미쳤다. 우선선거구획정위원회지원조직을선거관리위원회가구성한다. 타부처의지원을요청할수있지만사무국업무는선거관리위원회가장악하고있다. 가장큰문제는이런지원업무의장악을통해선거관리위원회가실질적의제설정 (agenda setting) 권한을가졌다는점이다. 즉논의해야할선거구획정안과여러대안들의우선순위및종류를선거관리위원회가제출했는데대안의종류와기준이일관되지않아서야당성향의위원들의반발을받은경우가많았다. 18) 이부분은선거구획정위에회의록등정보공개이후면밀한검토가필요하다. 또현실적으로여야가 4:4인구조에서선관위파견위원이캐스팅보트를행사하게되는것도문제가될수있다. 특히헌법적특징으로대통령의영향력이강한데다최근시민사회집단으로부터공정성을의심받아왔고지속적으로정치제도전반에대한권한확대를추구해온선관위의현실을고려할때실질적독립성이보장받는상설선거구획정위혹은선거제도위원회가필요하다. 또획정에중요한개별지역의사회경제지리적상황, 인구통계적문제, 국토환경에대한전문성을선관위가모두담보할수없기때문에관련된행정부처의전문가들이파견될필요성이있다 ( 조성대 2016). 그러나파견된공무원의정치적공정성에대한우려도있는만큼선거구획정위가고용한전문인력이참여하는통로도필요하다. 2. 단순다수제소선거구제의대안을고민할때 제 20 대국회의원선거를위한선거구획정은표의등가성을위반한기존선 18) 획정위원서면인터뷰

38 42 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 거구를헌법재판소가헌법불일치판결을내린데서비롯되었다. 최대-최소선거구의인구비 2:1 이하를유지하도록요구한헌재판결에따라새롭게구성된선거구획정위원회가약 7개월동안획정을진행하였다. 과거와는달리선거구획정위원회는독립성이강화되었고획정의판결에대한국회의수정권한은거의사라졌다. 하지만획정과정은그리순탄하지않아서공직선거법이규정한기한을지키지못하고여러차례공전을거듭했다. 획정과정의문제는획정에필수적인총의석수, 지역구의석수, 비례대표의석수를정할수있는법적권한이획정위에부재했고, 국회가이전제조건을해결하지않은데서비롯되었다. 또획정과정에서여야의대리충돌양상이획정과정에서발생했고, 중앙선거관리위원회가획정과정에지나친영향력을미칠수있는제도적문제도나타났다. 물론이런제약속에서헌법재판소가요구한선거구당 2:1의인구비율을유지하도록선거구를재확정해서표의등가성을높이는성과도있었다. 하지만여전히지역대표성과표의등가성이충돌하는문제가완전히해결되지않았고, 정치적거래에의해광역자치체에서는인구와의석의역전현상도발생했다. 현재의단순다수소선거구제에서는선거구획정과정에나타나는근본적인문제들을해결하기어렵다. 현실적으로표의등가성을완전히확보하기어려울뿐아니라확보한다해도게리맨더링등이에수반되는많은문제점들이있다. 또표의등가성문제와지역대표성문제의충돌은선거제도설계와채택의역사가해결하지못한고질적인부분이다. 이에대한처방으로는의석당인구수에대한법제화, 행정경계와선거구일치에대한집착포기, 선거구획정위의독립성강화등을들수있다. 전체의석수에대한융통성은 1차적으로표의등가성과지역대표성의문제를완화시키는데도움이될것이다. 또교통과통신의발달로인해행정경계와선거구가반드시일치해야할필요성은점점감소하고있다. 다중의지방자치대표가있는상황에서헌법기관이자국정을다루어야할개별국회의원이반드시지역대표로지역의협소한이익대표에국한될이유는없다. 또선관위나정당으로부터독립적이고전문

39 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 43 성을갖춘선거구획정을위해서는보다독립적인선거구획정위혹은선거제도획정위원회가설치될필요가있다. 보다궁극적대안으로생각해볼수있는것이권역별비례대표제나권역별비례대표제와연동된혼합형선거제도 (mixed-member-proportional system) 를들수있다. 하지만이번획정과정에서오히려비례대표의석의축소가나타났다. 비례의석이낮아진이유는 (1) 헌법재판소판결로인해지역선거구를다시획정해야하는외부적강제라는조건속에 (2) 총의석수를늘릴수없는정치적환경과선거구획정에대한여러법률 / 제도상요건들때문에비례제의석을줄여지역구획정을했고 (3) 제도결정투쟁에서소선거구제를우선시하는기득권에비하여비례대표제를방어할정치적세력의힘이미약했기때문이다. 총의석수확대등역시앞에제시한제도적장애물들에대한선제적해결이요구된다고하겠다. 그런가운데이번제20대총선은야당이전국적지지로제1당이되고, 제3당이정당투표에서제1당을앞선독특한선거결과가나왔다. 새로운 3당 +a 정당체제가성립되었기때문에제도적기득권은줄어들었고선거결과에대한불확실성이높아졌으므로새로운제도설계와채택에합의하기에보다긍정적인분위기가형성되었다고할수있다.

40 44 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) 참고문헌 강민제 윤성이 선거구획정과선거결과의왜곡 : 2006년지방선거를중심으로. 한국정당학회보 6권. 2호, 강우진 선거구획정의정치학 : 쟁점과과제. 의정연구 21권. 2호, 강휘원 영국과한국의선거구획정위원회 : 정치적환경, 운영, 개혁방향. 한국정치학회보 36권. 2호, 선거구획정기준과게리맨더링 : 평택시국회의원선거구사례연구. 대한정치학회보 12권. 1호, 제16대총선의선거구인구수편차요인분석. 대한정치학회보 12권. 3호, a. 제17대국회의원선거구의조밀성측정과 GIS. 한국정치학회보 40집. 2호, b. 선거구획정의조밀성측정방법개발을위한이론적연구. 대한정치학회보 14집. 1호, 김명진 김감영 공간최적화기법을이용한국회의원선거구획정 : 용인시를사례로. 대한지리학회지 48집. 3호, 박상준 선거구획정위독립무색하게청와대, 여야가지나치게개입. 한국일보 (4월 23일 ). dbc ( 검색일 : ). 서복경 한국의의석할당제도의문제점 : 선거구획정과선거인수불균형. 한국정치연구 21집. 1호, 성낙인 지역구국회의원선거구획정에있어서인구편차의기준. 법학연구 43집. 1호, 개정국회의원선거법관견. 헌법학연구 10권. 2호, 심지연 김민전 역대국회의원선거구획정에대한평가 : 표의등가성과정당간공정성을중심으로. 한국정치학회보 35집. 1호, 음선필 국회의원지역선거구획정의헌법적한계. 홍익법학 14권. 4호,

41 제 20 대국회의원선거선거구획정과정및평가ㆍ 이상욱 문재인, 권역별비례대표확대필요. 뉴스원 (3월 22일 ). www. news1.kr/articles/? ( 검색일 : ). 이정섭 지역균열정치와국회의원선거구획정의게리맨더링과투표등가치성훼손. 대한지리학회지 47권. 5호, 718~734. 조성대 국회의원획정위원회활동경과와평가. [ 현안과정책 ]( 지식협동조합좋은나라 ) 제121호. 홍재우 선거제도와투표. 김웅진외. 인간과정치. 명지사 독일선거제도의연대기 : 제도적진화의정치. 유라시아연구 10권. 44호, Bullock III, Charles S Redistricting: The most political activity in America. Lanham: Rowman & Littlefield. Ingram, Christopher America s most Gerrymandered Congressional Distri cts. The Wasthington Post (5월 15일 ). wonk/wp/2014/05/15/americas-most-gerrymandered-congressional-districts ( 검색일 : ). Kim, Hyungchul, Sungdai Cho, and Jae Woo Hong The Mixed-Member Majoritarian System as a Policy Solution: An Evaluation of Its Political Effect in Korea. Korea Observer. Vol. 46, No. 3, Ladewig, Jeffrey and Mathew Jasinski On the Causes and Consequences of and Remedies for Interstate Malapportionment of the U.S. House of Representatives. Perspective on Politics. Vol. 6, No. 1, Liphart, Arend Patterns of Democracy: government forms and performances in thirty-six countries. New Haven: Yale University Press. Powell, G. Bingham Elections as Instruments of Democracy: Majoritarian and Proportional Visions. New Haven: Yale University Press. Szpiro, Goerge. G Numbers Rule: The Vexing Mathematics of Democracy, from Plato the Present. Princeton: Princeton University Press.

42 46 ㆍ의정연구제 22 권제 1 호 ( 통권제 47 호 ) Redistricting Process for the 20 th Election Korean National Assembly Jae Woo Hong (Inje University) This research explores the process of electoral redistricting for the 20 th Korean National Assembly Election. Upon the verdict of the Constitutional Court ruling the current electoral districts violates the equal value of voting, the new independent electoral districting committee was formed and initiated the redistricting process. Seven-month-length redistricting process shows, however, the more sophisticated institutional settings are still in need. Malapportionment of seats between provinces, too strong voices for over-representation of rural regions, political parties interventions for gerrymandering are remaining problems. For more democratic and fair districting, proper assembly size based on population and districting principles free from administrative zones should be considered. The power and authority of districting committee should be legally enhanced. Since current SMDP electoral system cannot completely solve these problems in both theories and practice, alternatives like MMP should be considered. Key words: Electoral Districting, Electoral System, Districting Committee, Equal value of vote, Seat Apportionment, The 20 th Korean National Assembly Election, Regional representation, Gerrymandering. ( 접수일 ) ( 심사완료일 ) ( 게재확정일 )