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1 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구

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3 중앙선거관리위원회위원장님귀하 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에 관한참여관찰연구 연구기간 : 월 7 월 ( 사 ) 한국정치법학연구소

4 요약 요약 Ⅰ. 문제의제기 이연구는현재한국정당의공천시스템에는복합적인문제가있다는문제의식에서출발한다. 공천은당해정당의정치적영역을뛰어넘은민주주의와직결되는헌법질서의문제이기때문에더이상법바깥의영역에머무르게할수는없다. 정당공천시스템의법제도화과정은세계적으로보편적인현상으로우리나라도정당공천을법의문제로볼때가되었으며이에대한방안을강구하고자하는것이이연구의목적이다. 이연구는새누리당과새정치민주연합의 6ㆍ4지방선거관련공직후보자추천에관하여서울과경기도를중심으로제도, 운영과정등을살펴보고발전을위한쟁점과과제를도출하였다. 또한, 연구는경선제도의내용과그운영실태에주안을두었으며, 경선후보자의정견과정책, 공천후선거결과등은본연구대상에서제외하였다. Ⅱ. 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 새누리당은지난 2월 25일 6.4 지방선거후보공천에대해 ' 상향식공천 ' 을원칙으로하고제한적인전략공천을유지하는내용을골자로하는당헌 당규개정안을의결했다. 당원과일반국민이절반씩참여하는경선, 지역별여론조사등을실시하도록하였다. 다만, 여성 장애인등정치적약자와공천신청자의경쟁력이현저히낮거나신청자가없는지역에한해우선추천지역으로정하여전략공천을할수있게했다. 한편, 새정치민주연합은종전민주당 ( 대표김한길 ) 과새정치연합 ( 대표안철수 ) 의통합으로탄생한정당으로당헌을비롯하여대부분의당규등정당운영규정이구민주당의당헌이나당규와유사한특징을보였다. - i -

5 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 Ⅲ. 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 새누리당은광역자치단체장경선에서총 17개선거구에서여론조사경선을포함하여총 12개선거구에서경선을실시하여 71% 의경선율을기록하였다. 지난 2010년 6.2 지방선거에서의여론조사경선포함총 3개지역에서만경선을실시했던것에비해크게확대되었음을알수있다. 새누리당의경선율증가와함께당내경선위탁및지원신청도크게늘어났다. 이번선거에서새누리당의공천관리위원회는후보의공모, 심사및선정의권한을모두가지고있어중앙당의영향력이너무크게작용하였다는비판이제기되었다. 한편, 새정치민주연합의경우여러가지정치적상황과연건으로인하여촉박한가운데후보자추천이이루어지다보니단수추천이상대적으로많이발생하였다. 또한, 새정치민주연합은이번선거에서후보자등록마감일에임박하여서공천후보자가확정되는등후보자공천과정이여의치않은특징을보였다. 한편, 경선룰과관련하여어떠한규칙을적용할것인지에대한논란이많았다. Ⅳ. 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 새누리당의 6 4 지방선거후보자의쟁점과과제는다음과같다. 첫째, 외국의경우지방자치가발달된국가의경우정당공천을허용하고있지만, 기초단위선거에서는정당의영향력이점차약화되는경향이있다. 이러한추세에따라정당공천제의폐지논의보다는자연스럽게지역중심의선거가되도록유지할필요가있다. 둘째, 모든정당이민주적공천제를실시하도록하는가장단순하고효과적인방법은법으로강제하는것이다. 독일의연방선거법에서소선거구의후보를당해선거구의당원총회나대의원회의비밀투표를거쳐선출함을명시하는것과같이우리나라도공천과정에대한구체적인법적규정화작업을검토할필요가있다. 셋째, 여성할당규정의법 제도적실효성확보, 비례대표확대를통한여성 - ii -

6 요약 의원비율의증대, 여성명부제와같은다양한방식의여성할당제도의도입, 그리고중 장기적으로헌법개정을통한남녀대표성의평등조항명기등을검토할필요가있다. 넷째, 선거여론조사는표현의자유와국민의알권리실현에긴밀하게관계하는내용인만큼그실시와공표를최대한보장해야할것이다. 그러나여론의왜곡방지와객관성확보를위해적정한표본의기준, 허용될수있는응답률범위등규제기준을구체화해야할것이다. 한편, 새정치민주연합의 6 4 지방선거후보자의쟁점과과제는다음과같다. 첫째, 새정치민주연합의경우경선율은 50% 전후에서이루어지고있는데이를더욱높일필요가있다. 민주적추천이가능하도록하려면정당을특정인에게맡길것이아니라정당의운영방법을개선하고제도화하여야한다. 둘째, 새정치민주연합의공천제의제도화수준을높일필요가있다. 보다정교하게경선제도를설계하여통일적으로적용하도록함으로써모든참여자가쉽게이해하고예측가능하도록하되, 참여범위를선거별, 선거구별로다르게하는방법으로개선할필요가있다. 셋째, 새정치민주연합의다양한경선방식은분권화또는다양성인정측면에서민주주의에부합하는측면이있지만, 그출발점이당원의의사에의하여형성된것이아니라당파간또는유력정치인간의이해관계에서출발했다는한계가있기때문에경선방식의재설계를검토할필요가있다. 넷째, 공직후보자추천권을당원에게돌려주기위해서는선출직공직자또는지역위원장등당직자들의경선개입을차단할필요가있다. 다섯째, 공천에대한문제가지속적으로발생하는것은공천제도에대한비판적검토와연구가거의이루어지지못하고있기때문이다. 따라서개선을위한지속적관심과노력이필요하다. Ⅴ. 결어 : 종합평가와제도화방향 한국정당이안고있는문제는공천과정의비민주성문제뿐만아니라정책 - iii -

7 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 정당화, 사회적기반약화문제등많이있지만, 이를해결하기위해서는우선적으로정당자체의변화와혁신이요구된다. 정당의공천과정은정당에게만맡길것이아니라헌법적가치와공직선거법의취지에따라더욱민주성이강화되도록할필요가있다. 구체적인방법으로공직선거법상의민주적추천절차이행의무규정 ( 공직선거법제47조제2항 ) 과관련하여모든정당에게실질적으로민주적추천을하도록관련규정이보완되어야한다. 즉일정수이상의당원참여를법으로정하여이를이행하도록함으로써민주적추천의제도적보장을강화담보하여야할것이다. 현행공직선거법에서공천제도에대하여명확하게규정하고있지아니하여정당이운용하는공천제도는정당마다, 선거마다, 후보자마다달리적용되고운용되는결과를보이고있다. 이러한문제점을해결하기위하여선거제도가경쟁적이고예측가능하도록설계되고적용되어야합리적인선거결과를도출할수있다. 그렇지못한경우이번 6.4 지방선거에서와같이자의적인경선제도의채택과변경이잇따르고이에반발하는등갈등이깊어질우려가있다. 대표적인내각제국가로서정당기율이강력한독일의사례와반대로정당기율이매우약하지만모든유권자에가정당후보자추천과정에참여할수있도록개방되어있는미국의공천방식, 그리고미국의또다른사례로서공직선거후보자추천과정에서정당을배제시키는 톱투프라이머리 방식등은한국정당의공직선거후보자추천과정에대한제도화에중요한시사점을제시하고있다. - iv -

8 목차 < 목차 > Ⅰ. 문제의제기 1 Ⅱ. 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 4 1. 새누리당의공직후보자추천원칙과기준 4 2. 새정치민주연합의공직후보자추천원칙과기준 12 Ⅲ. 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 새누리당의후보자추천과정과특징 새정치민주연합의후보자추천과정과특징 30 Ⅳ. 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 새누리당의지방선거후보자공천의쟁점과과제 새정치민주연합의지방선거후보자공천의쟁점과과제 56 Ⅴ. 결어 : 종합평가와제도화방향 참여관찰의종합적평가 정당공천시스템의법적규제와국민개방화문제 한국정당공천시스템의제도화과정과입법의견 68 부록 86 참고문헌 90 - v -

9 < 표목차 >

10 목차 - vii -

11 문제의제기 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 Ⅰ. 문제의제기 정당공천이비민주적이고불법적일때비민주적국가구성과직결되기때문에정당의공천시스템은민주주의와헌법의문제이다. 한국정당정치현실에서정당간의경쟁은제도적으로나현실적으로공정하게이루어지고있는편이나정당내부의경쟁이비민주적인데심각성이있다. 비민주적이고자율성이실종된무책임한정당공천시스템의개혁없이는공직선거자체의민주화를기대할수없게되고나아가대의민주주의근간마저뒤흔들릴수있다. 비민주적ㆍ불법적인공천과정은그것이선거이전에밖으로드러나지않고선거결과에대체적으로반영되기때문에그심각성은배가된다. 이에정당공천을정당의내부사항이아닌공직선거과정의일부로규정하여일반선거원칙을엄격히규정할것을필요로한다. 한편정당의이념과정책은소속당원들에게는일반적인보편성을인정받게되지만아무리다수당이라할지라도국가와국민전체에관한한여전히특정정당의개인의사에지나지않는한계를지니기때문에정당의다양한자율성을도외시해서는안된다. 또한정당의기능이민주적인정권교체와대의민주주의실현에만있는것이아니고, 사회구성원의이익표출과집약ㆍ사회적갈등의조정ㆍ정치적과제의설정등매우다양하기에정당의자유 ( 자율성 ) 침해는공직후보자선출과정등에한정할필요도있다. 1) 정당의압도적영향하에놓여있는유럽각국의선거에서특정정당의아성지역이나안정권범위내에있는정당명부의후보자들은선거일의투표행위와관계없이 1) 정당공천의헌법적규범력을강조하기위해정당공천의양면성을민주화와자율성으로구분할수있다. 즉정당의민주화문제는정당민주주의와대의민주주의의관계를상호보완관계로설정함으로써비민주적정당공천이궁극적으로국민주권원리를침해하는위헌문제임을규명하였으며, 정당의자율성문제또한입헌주의의핵심구성요소인복수정당제의다양성을근거로한민주주의필수불가결의사항으로규정하여야한다. 정당의자율성확보가정당의민주화 ( 당내민주주의 ) 에근거할때극대화되는정당의민주화와자율성간의상호보완관계도확인할필요가있다. 박상철, 한국정치법학론, ( 리북, 2008), pp

12 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 정당내부에서선정되는순간에사실상당선된것이나다름없다. 이에정당의공천과정이민주적으로이루어지지않는다면유럽각국의선거는이미반민주적이고반입헌적인것이다. 공천에서정당의무한책임을역설한것으로서과연한국정치에서각정당의전략공천이이러한수준의정치적 법적책임을감내할개혁공천에해당되는지의문스러울뿐이다. 한국정당의공천시스템에는복합적인문제가있다. 공천은선거의핵심으로서유권자에게는최종적선택사항인데, 당지도부가공천을통하여정당을지배하려는정치적행태가개입되어선거때마다발생하는공천은유권자의정치적결단을무기력화시켜버린다. 그러나공천은당해정당의정치적영역을뛰어넘은민주주의와직결되는헌법질서의문제이기때문에더이상법바깥의영역에머무르게할수는없다. 이제제도화수준이정당공천을정치아닌법의문제로볼때가되었다. 한국정당공천시스템의문제점을제도적차원에서고찰한다면한마디로 어설픈법과제도 를지적할수밖에없다. 정당공천시스템의법제도화과정은세계적으로보편적인현상으로서독일과미국이선도하고우리나라와일본을포함하여여러나라가상호계수적공유를하고있다. 그동안한국정당사에서공천시스템의변화는외형적으로정당민주화를꾀하는듯했지만, 실질적으로는정당지배내지사당화를향한고삐와끈을놓지않으려는권력적의지가한국정치의도약을차단하여왔다. 이제정당공천문제를어설픈법과제도의규제에서민주주의와헌법문제로인식하는근본적전환이필요할때이다. 이번 6ㆍ4 지방선거는한국정당공천시스템의개선과법제도화방안을위한참여관찰을하기에는부적절한측면이없지않다. 새정치민주연합은창당한지얼마되지도아니하였고, 기초공천의정당배제를주장하였다가이를철회한관계로공천일정이촉박하였으며, 새로운지도부에대한부담감으로개혁성을내세워야하는관계로민주적추천이라는가치를실현하여야할당위성을제한하는문제점을안고 6ㆍ4지방선거의출발점에있었다. 더구나여야공히 세월호참사 라는뜻하지않은사건으로활발하게역동적으로작동하여야할정치과정이외형적으로는조용하게이루어질수밖에없었고, 거의모든일정들이순연하는등공직후보자공천과정이순조롭게이루어지지못하였다. 그럼에도불구하고정당공천의중요성을감안했을때, 이번 6ㆍ4 지방선거의정치적상황과같이예측할수없는환경에서도안정적인공천시스템의작동을위해우리나라정당공천시스템의제도화는절실하다하겠다. 새누리당과새정치민주연합의 6ㆍ4지방선거관련공직후보자추천에관하여서울과경기도를중심으로제도, 운영과정등을살펴보고발전을위한쟁점과과제를도출해보고자하였다. 본연구는경선제도의내용과그운영실태에주안을두었으 - 2 -

13 문제의제기 며, 경선후보자의정견과정책, 공천후선거결과등은본연구대상에서제외하였다. 6ㆍ4지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰과분석에대한종합적평가는정당공천시스템의법적규제와국민참여의완전개방여부를검토한것으로귀결되었다. 구체적인법제도화방안에서는한국정당공천시스템이법제도화과정과역대한국정당등의공천방식을근거로한현실적대안을제시하는데초점을맞추었으며공개세미나를통하여다양한입볍의견을수렴하였다

14 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 Ⅱ. 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 1. 새누리당의공직후보자추천원칙과기준 새누리당은지난 2월 25일 6.4 지방선거후보공천에대해 ' 상향식공천 ' 을원칙으로하고제한적인전략공천을유지하는내용을골자로하는당헌 당규개정안을의결했다. 상향식공천제도는정당이당원, 국민등유권자가참여하는경선을실시하여이를통해후보자를선정하고당의선거후보자로추천하는것을말한다. 2) 새누리당은소수에의해공천권이남용되지않고, 합리적이고예측가능한시스템에따라서진행되는공천으로유권자의뜻이왜곡되지않는공천을실시하기위한목적으로상향식공천제도를선택하였다. 상향식공천제도는후보자를중앙당또는시 도당이선정하여추천하는과거 하향식공천제도 와대비되는개념이다. 개정안에따르면당원과일반국민이절반씩참여하는경선, 지역별여론조사등을실시하도록하고있다. 다만, 여성 장애인등정치적약자와공천신청자의경쟁력이현저히낮거나신청자가없는지역에한해우선추천지역으로정하여전략공천을할수있게했다. 광역자치단체장에대한새누리당상향식공천방식은이전까지의대의원 20%, 당원 30%, 국민 30%, 여론조사결과 20% 로 2:3:3:2의비율을그대로반영했지만, 기초자치단체장과지방의회의원의경우는당원 50%, 국민참여선거인단 50% 의투표로공천자를정하는방식을채택했다. 새로운당규에는기초 광역선거공천뿐만아니라국회의원후보공천에있어서도상향식공천을전면실시하는내용을담고있다. 선거인단규모는국회의원과기초단체장은지역구유권자수의 0.5% 이상또는 1000명이상, 지방의원은유권자수 0.5% 이상또는 300명이상으로정하고있다. 가. 공천관리위원회의활동 새누리당공직선거후보자추천관리위원회 ( 이하 공천관리위원회 라함 ) 는공직후보 자를공모하고, 기본적인자격심사를거쳐상향식추천방식에따라당의후보자를 선정하는권한을가진다. 공천관리위원회는당내공직후보자추천의전반적인과정 2) 새누리당, 새누리당상향식공천제도무제한설명회자료집, , p

15 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 을관리 감독하는주체이며, 공직후보자당내경선시에는선거관리위원회의역할을겸하게된다. 중앙당공천관리위원회는국회의원, 광역자치단체장후보자를선정하며, 시 도당공천관리위는기초자치단체장, 지방의회의원 ( 광역의회의원, 기초의회의원 ) 후보자를선정하도록하였다. 기존의전략공천은 우선추천지역 으로명칭을바꾸고이지역에대한선정도공천관리위원회에서맡게되었다. 우선추천지역은여성 장애인등정치적소수자의추천이특별히필요하다고판단한지역, 공모에신청한후보자가없는지역, 또는여론조사결과등을참작하여공천신청자들의경쟁력이현저히낮다고판단한지역을말한다. 중앙당공천관리위원회는광역단체장및기초단체장을선정하고, 시 도당공천관리위원회는광역의원및기초의원을선정할권한을가진다. 이때후보자선정은공천관리위원회재적위원 2/3 이상찬성으로의결하고, 최고위원회의의결로확정하였는데후보자선정후국민공천배심원단의심의를필수로하였다. < 표 1 > 새누리당공천관리위원회구성및권한 구분중앙당공천관리위원회시 도당공천관리위원회 구성 당내외인사 20 인이내, 위원장 1 인과 부위원장약간인, 여성위원 30% 이상 포함 당내외인사 20인이내, 위원장 1인과부위원장약간인, 여성위원 30% 이상포함, 국회의원 당협위원장비율 1/3 초과불가, 시 도당위원장이위원회포함될수없음이원칙 설치시기 권한 선거일전 90 일까지 공직후보자의추천전반을관리 감독 심사대상 국회의원, 광역자치단체장후보자 기초자치단체장, 지방의회의원 ( 광역의 회의원, 기초의회의원 ) 후보자 나. 공천심사기준 2014년새누리당상향식공천에서의심사는 기본자격심사 를거쳐후보자를선정하는방식을채택하였다. 기본자격심사의기준은크게 1 서류심사, 2 면접심사, 3 현지실사및여론조사, 4 종합심사로나누었다. 첫째, 서류심사에서는새누리당당규 공직후보자추천규정 제9조의당규상부적격기준을엄격적용하여부적격자를심사한다는원칙을세웠다. 그밖에기본인적사항, 범죄경력 ( 본인및배우자 ), 학 경력, 세금납부, 병역, 재산, 상습적당적변경 ( 소위 철새정치인 ) 등을검증하도록했다

16 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 둘째, 면접심사에서는자기소개, 출마의변, 정견발표능력, 지역현안이해도, 선거전략등을검증한다는원칙을세웠다. 셋째, 현지실사및여론조사는필요시에할수있다는원칙을세우고, 조직 지역기반, 지역평판및활동현황에대한 현지실사 와일반유권자상대인지도, 호감도, 지지도등의조사와타당유력후보와의가상대결평가등후보경쟁력을검증하는심사용여론조사도필요시실시한다는기준을세웠다. 넷째, 종합심사에서는 5대심사기준, 즉당선가능성 ( 본선경쟁력 ), 도덕성 ( 청렴성 ), 전문성 ( 매니페스토 ), 지역유권자신뢰도, 당및사회기여도등을종합적으로평가한다는원칙을세웠다. < 표 2 > 새누리당공직후보자기본자격심사의절차와평가내용 절차 1 서류심사 2 면접심사 3 현지실사및여론조사 4 종합심사 평가내용 o 부적격자심사 - 당규상부적격기준엄격적용 ( 공직후보자추천규정 제9 조 ) o 서류심사 - 기본인적사항, 범죄경력 ( 본인및배우자 ), 학 경력, 세금납부, 병역, 재산, ( 상습적 ) 당적변경 ( 소위 철새정치인 ) 등검증 - 자기검증진술서 를통한공직자로서의자질및도덕성검증 o 면접심사 - 자기소개, 출마의변, 정견발표능력, 지역현안이해도, 선거전략등 o 현지실사 ( 필요시 ) - 조직 지역기반, 지역평판및활동현황조사 o 심사용여론조사 ( 필요시 ) - 일반유권자상대인지도, 호감도, 지지도등조사 - 타당유력후보와의가상대결평가등후보경쟁력검증 o 5대심사기준종합평가 - 당선가능성 ( 본선경쟁력 ), 도덕성 ( 청렴성 ), 전문성 ( 매니페스토 ), 지역유권자신뢰도, 당및사회기여도등종합평가 다. 후보자선정방식 새누리당의각종공직선거의후보자는국민참여선거인단대회등상향식추천방식 을통해추천되고, 구체적인추천관리방식은당규와중앙당및시 도당공천관리위 원회의규칙으로정하도록하고있다.( 당헌제 97 조 ) 시 도지사선거후보자추천은 - 6 -

17 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 당헌에명시적인근거 ( 당헌제101조 ) 를마련하고, 후보자의선출및추천에관하여기타필요한사항은당규로정하고있다. 자치구 시 군의장선거후보자추천에관해서도당헌에명시적인근거 ( 당헌제102조 ) 를두고자세한것은당규로정하여운용하고있다. 이번 6.4 지방선거에서새누리당은국민참여선거인단대회에서개정된당헌 당규의취지에따라원칙적으로전면경선을실시하였다. 최근새누리당의당헌 당규개정에서는광역자치단체장에대한내용은바꾸지않았는데, 이는개정논의당시광역자치단체장후보들은예비후보로등록하여이미선거운동을시작한단계에있어서중간에경선방식을바꾸기어려운측면이있었기때문이다. 따라서광역자치단체장후보자의공천방식은대통령후보자공천방식과같았다. 단, 취약지역에서는최고위원회의의의결로경선을실시하지않을수있도록하였다. 국민참여선거인단대회는기본자격심사결과를종합하여경선후보자를선정했는데, 기초단체장및광역의원의경우정수의 3배수이내를원칙으로하되, 지역사정에따라 4~5배수까지선정이가능하도록하였다. 기초의원의경우는정수의 2배수이내를원칙으로하되, 지역사정에따라 3배수까지선정이가능하였다. 정수의압축은기본자격심사와여론조사등의방법으로진행하였다. 기초단체장과지방의원후보자를위한국민참여선거인단대회는시 도당공천관리위원회의결정에따라여론조사로갈음이가능하도록하였다. 조사의변별력을위해정수의 3배수이내로후보자를선정하고, 조사대상과규모, 조사기관수등세부실시방식은시 도당공천관리위원회에서결정하였다. 후보자에대한기본자격심사의결과를종합하여 1 공천신청자가 1인일경우, 2 복수의공천신청자중여론조사결과등객관적지표에근거해 1인의본선경쟁력이월등하다고판단한경우, 3 복수의공천신청자중 1인을제외한나머지신청자가 공직후보자추천규정 제9조부적격기준등에의한공직후보자로서의현격한결격사유가인정되는경우에는단수후보자를선정하도록했다. 단, 자치구 시 군의원후보자의경우법정후보자정수와동수또는미달된수인경우에단수후보자를선정했다. 단수후보자의선정은공천관리위원회재적위원 2/3이상찬성으로의결하였다. 한편, 6.4 지방선거에서의 우선추천지역 은여성 장애인등정치적소수자의추천이특별히필요하다고판단한지역이나공모에신청한후보자가없거나여론조사결과등을참작하여공천신청자들의경쟁력이현저히낮다고판단한지역이다. 중앙당의경우광역단체장및기초단체장을, 시 도당의경우광역의원및기초의원을선정할권한을가졌다. 우선추천지역은공천관리위원회재적위원 2/3 이상찬성으 - 7 -

18 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 로의결하고, 최고위원회의의결로확정되었으며, 후보자선정후국민공천배심원단 심의를필수로하였다. < 표 3 > 새누리당지방선거후보자선정방식 구분광역단체장기초단체장및지방의원 심사및방식 추천결정 우선추천지역 중앙당공천관리위원회심사와국민참여선거인단대회등상향식추천방식을통해선정 최고위원회의의의결로확정, 대표최고위원이추천 중앙당공천관리위원회재적위원 2/3 이상찬성으로의결, 최고위원회의의결로확정 ( 후보자선정후국민공천배심원단심의필수 ) 시 도당공천관리위원회심사와국민참여선거인단대회등상향식추천방식을통해선정 시 도당운영위원회의의결과최고위원회의의의결로확정, 대표최고위원이추천 중앙당 ( 기초단체장의경우 ) 및시 도당 ( 지방의원의경우 ) 공천관리위원회재적위원 2/3 이상찬성으로의결, 최고위원회의의결로확정 ( 후보자선정후국민공천배심원단심의필수 ) 새누리당비례대표광역및기초의원후보자는여성 청년 장애인등정치적소수자를우선적으로추천함을원칙으로하고, 여성이 50% 이상포함되도록하며, 매홀수에는여성을추천하도록하였다. 시 도당공천관리위원회 ( 또는시 도당비례대표공천관리위원회 ) 는선거기간개시일 5일전까지심사를거쳐시 도당운영위원회의의결후, 시 도당배심원단의심의및최고위의결을거쳐추천대상으로확정하였다. 단, 시 도당공천관리위원및배심위원은추천대상에서제외하였고, 비례대표지방의원의경우에도 공직후보자추천규정 에규정된부적격자기준에따라자격심사를하였다. 이번 6.4 지방선거에서비례대표를제외한새누리당의공천과정은다음표의세가지방식중의하나로진행되었다. < 표 4 > 새누리당의공천방식 방식 1 방식 2 방식 3 공모 자격심사 국민참여선거인단대회 ( 경선 ) 또는여론조사 시 도당운영위원회및최고위원회의의결 후보자확정공모 자격심사 우선추천지역선정 국민공천배심원단심의 시 도당운영위원회및최고위원회의의결 후보자확정공모 자격심사 단수추천 시 도당운영위원회및최고위원회의의결 후보자확정 - 8 -

19 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 새누리당공천관리위원회는추천신청자에대한자격심사를거쳐 2명이상의후보자를경선후보자로선정할수있도록했다. 다만, 국민참여선거인단대회를여론조사로갈음할수있도록했다. 공천관리위원회는다음의경우에는위원회재적위원 3 분의 2 이상의찬성으로경선을실시하지않고최고위원회의의의결을통해후보자를확정하였다. 1 추천신청자가 1인 ( 기초의원후보자의경우는법정후보자정수와동수또는미달된수 ) 인경우, 2 복수의추천신청자중 1인 ( 기초의원후보자의경우는법정후보자정수와동수또는미달된수 ) 의경쟁력이월등한경우, 3 우선추천지역에단수후보자를선정한경우 ( 단, 이경우배심원단의심의과정을거쳐야함 ) 공천관리위원회는경선의결과를존중하여공직후보자를추천해야하지만, 경선결과에영향을미친불법선거운동이나금품수수등현저한하자가있는경우에는위원회가직접후보자를추천할수있도록하였다. 또한, 최종확정된공직후보자라할지라도불법선거운동이나금품수수등현저한하자가있는경우에는최고위원회의의의결로추천을무효로할수있도록하였다. 시 도당공천관리위원회는원칙적으로후보자의추천방식및후보자의자격심사와관련하여관할당협위원장과의협의를거쳐야하지만, 당협위원장은후보자선정과정에부당한영향력의행사, 기타경선결과에영향을미치는행위를하지못하도록하였다. 라. 국민참여선거인단대회 ( 경선 ) (1) 광역단체장 광역자치단체장은국민참여선거인단유효투표 80% 와여론조사 20% 로선출하는방식을따랐다. 단, 취약지역에서는최고위원회의의의결로경선을실시하지않을수있도록하였다. 선거인단은시 도유권자수의 0.1% 이상의규모로그구성방식은대통령후보자선출규정을준용하였다. 국민참여선거인단의구성에서대의원선거인은시 도당대회구성기준인시 도유권자수의 0.05% 이내로하였다. 그리고당원선거인은시 도당대회대의원이아닌당원을당협별로배분하여책임당원 50% 와추첨탈락책임당원및일반당원 50% 의비율로구성하였다. 또한, 국민선거인은일반국민중에서전화면접방법에의한국민선거인공모에응한자로구성하였다. 따라서전체국민참 - 9 -

20 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 여선거인단대회에서의비율로보면, 대의원 20%, 당원 30%, 국민 30%, 여론조사 20% 로실시하는방식을채택한것이다. 여론조사의경우표본크기에따라경선일전일까지 1~2일간실시하고조사대상은시 도거주유권자로하였으며, 직접전화면접여론조사를실시하도록정하였다. 조사기관은매출액순위상위 10위권이내복수기관중추첨하여선정하도록하였다. (2) 기초단체장과지방의원 한편, 기초단체장과지방의원에대한국민참여선거인단은해당선거구유권자수의 0.5% 또는 1,000인이상, 광역 기초의원의경우해당선거구유권자수의 0.5% 또는 300인이상을원칙으로하면서, 지역별사정에맞게시 도당공천관리위원회에서결정할수있도록하였다. 선거인단은당원선거인과국민선거인으로나누어구성하였는데, 모두참여선거인단총수의 1/2로구성하였다. 당원선거인은명부작성기준일현재해당선거구당원명부에등재된책임당원전체로하고, 선거인단규모에따라정수에미달될때에는일반당원중에서추첨하도록하였다. 그러나광역 기초의원경선선거인단은당원선거인만으로구성이가능하도록하였다. 한편, 국민선거인은당원이아니면서지방선거선거권이있는일반국민중에서전화면접방법등에의한국민선거인공모에응한자로, 여성 50%, 만 45세미만 30% 이상 ( 단, 군단위는 20% 이상 ) 비율을준수하도록하였고, 국민선거인은일부또는전체를여론조사로갈음할수있도록하였다. < 표 5 > 새누리당국민참여선거인단구성구분시 도지사기초단체장및지방의원 규모 구성방식 시 도유권자수의 0.1% 이상국민참여선거인단유효투표 80% + 여론조사 20% ( 즉, 대의원 20%, 당원 30%, 국민 30%, 여론조사 20%) - 기초단체장 : 해당선거구유권자수의 0.5% 또는 1,000인이상 - 지방의원 : 해당선거구유권자수의 0.5% 또는 300인이상 * 지역별사정에맞게시 도당공천관리위원회에서적의결정당원 50% + 국민 50% ( 국민은여성 50%, 만 45세미만 30% 이상 ( 단, 군단위는 20% 이상 )) * 지방의원경선선거인단은당원선거인만으로충원가능

21 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 마. 국민공천배심원단 국민공천배심원단은중앙당및시 도당에사회각분야전문가및대표성을띠는인사 30인이상으로각각구성하도록하였다. 단, 당협위원장은배심위원으로참여할수없고, 배심위원은공천관리위원을겸임할수없으며, 당해선거의각급공직후보자로추천받을수없도록하였다. 중앙당배심원단은최고위원회의의의결을거쳐대표최고위원이임명하며, 시 도당배심원단은시 도당운영위원회의의결을거친후시 도당위원장의추천과최고위원회의의의결을거쳐대표최고위원이임명하였다. 중앙당배심원단은국회의원및광역 기초단체장우선추천지역후보자및국회의원비례대표후보자를심의대상으로하며, 시 도당배심원단은광역 기초의원우선추천지역후보자및비례대표후보자를심의대상으로하였다. 배심원단은각심의대상인후보자에대해적격여부를판단하여부적격하다고판단할경우재적 2/3 이상의의결로최고위원회의에재의요구를권고할수있다. 공천관리위원회가지명한 1인은배심원단회의에참석하여의견을개진할수있으며, 배심원단은대상자를출석시켜면접을실시할수있으며, 기초자료제출을요구할수있도록하였다. 바. 이의신청및제재조치 (1) 이의신청 새누리당은경선과정에서불공정사유발생시후보자는중앙당공천관리위원회에이의제기가가능하도록하였다. 이의제기의절차는 1 이의신청서및증빙자료를중앙당공천관리위원회에접수, 2 중앙당공천관리위원회산하 이의신청심의소위원회 에서관련사항심의, 3 소위원회는접수후관련사항을신속히심의하여공천관리위원회에회부, 4 중앙당공천관리위원회전체회의에서최종심의하여결과통지의네단계로진행된다. 중앙당공천관리위원회는이의제기가이유가없다고인정할때기각하고, 이유가있다고인정할때는제재조치를할수있도록정하였다. (2) 제재조치 새누리당은제재조치가필요한경우를위하여공모마감이후 중앙당클린공천

22 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 감시단 을운영하도록하였다. 이감시단은공천또는경선과정에서각종부정 비리사전예방활동및사안이발생시사후감찰및제재조치를담당한다. 해당사안발생시클린공천감시단이조사한후이를공천관리위원회에보고하고, 공천관리위원회는사안의경중에따라제재조치를의결하도록하였다. 제재의종류로는 1 주의및시정명령, 2 경고, 3윤리위회부가있다. 그러나중대사안발생시당차원의사정당국에직접고발조치하도록하였다. 공직후보자로최종확정되었더라도불법선거운동이나금품수수등현저한하자가있는것으로판명되었을경우최고위원회의결로공천을무효화할수있다. 특히, 공천과정에서뇌물과불법정치자금수수, 경선부정행위등부정부패와관련한비리가적발될경우즉시자격을박탈 제명하고, 향후 10년간복당및선출직과임명직에대한공직추천을금지하도록했다. 2. 새정치민주연합의공직후보자추천원칙과기준 새정치민주연합은종전민주당 ( 대표김한길 ) 과새정치연합 ( 대표안철수 ) 의통합으로탄생한정당으로당헌을비롯하여대부분의당규등정당운영규정이구민주당의당헌이나당규와유사한특징을보이고있다. 새정치민주연합의경우당원은지역당원, 정책당원, 권리당원으로구분 ( 새정치민주연합당헌제5조1) 하여이들에게선거권을부여하고있고, 피선거권은당비를납부한권리당원 ( 새정치민주연합당헌제6조1Ⅰ) 에게만부여하고있다. 한편, 새정치민주연합은공직선거예비후보자자격심사를위하여중앙당과시 도당에예비후보자자격심사위원회를당대표가최고위원회의의의결을거쳐설치하여적격의후보자가공직선거에참여하도록하기위한근거를마련하고있다 ( 새정치민주연합당헌제97조1). 새정치민주연합의공천과정은먼저예비후보자단계에서부터공모, 자격심사를거쳐부적격자를걸려낸다. 이어서공모를하고이를심사한후경선또는단수추천을결정하여최종적으로추천결정을확정하게된다. 가. 추천심사및기준 우선, 새정치민주연합의공직후보자추천심사를하기위한기구인공직선거후보 자추천관리위원회 ( 이하 공천관리위원회 라함 ) 를중앙당과시 도당에두는데, 그구

23 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 성및권한등은다음과같다 ( 당규제 13 호 공직선거후보자추천규정 제 조참 조 ). < 표 6 > 공천관리위원회구성및권한 구분중앙당공천관리위원회시 도당공천관리위원회 구성설치시기권한심사대상 15 인이하위원, 외부인사참여가능, 여성은 100 분의 30 이상 선거일전 100 일까지 공직선거후보자의추천전반에관한사항을관리 감독 시 도지사후보자 기초단체장후보자, 지역구시 도의원후보자, 지역구구 시 군의원후보자 새정치민주연합의공천관리위원회는종전민주당의 공천심사위원회 를명칭만바뀐것이며, 그구성과권한, 직무등은같다. 공천관리위원회는전화면접, 여론조사를통한당선가능성평가, 서류검토, 면접심사등을통하여새정치민주연합의공직선거후보자로서적격성을심사한다. 공천관리위원회의권한이막강하므로이들의구성과활동을둘러싸고당내정파간의이해의대립이심하게이루어지는장 (field) 이기도하다. 심사기준은기본적인것은당헌에, 구체적인것은당규에규정되어있다. 기본적인심사기준과여성등에대한우선배려와범죄행위자등에대한배제기준등이마련되어있다. 새정치민주연합의구체적인공직후보자심사기준등은다음과같다 ( 새정치민주연합당헌제106조 ). < 표 7 > 공직후보자심사기준등 심사기준우선배려배제기준및방법확정심사방법 정체성, 기여도, 의정활동능력, 도덕성, 당선가능성등 여성, 청년, 노인, 장애인, 사무직당직자및당에특별한공로가있는자에대하여는특별한배려 반인륜적범죄행위사실이있는자와중대한해당행위전력이있는자등공직선거후보자로추천되기에명백히부적합한사유가있는자 최고위원회의심의를거쳐당무위원회의승인 공정하고신속하게진행서류심사, 지역실사, 면접, 집단토론, 관계인의견청취등 구체적인심사기준으로지역구후보자의심사기준인정체성은새정치민주연합이 지향하는당의가치와비전, 철학을가졌는지를알아보는것 ( 공직후보자추천규정제

24 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 32조제1항제1호 ) 으로서통상적으로진보적이고개혁적인지를판단하는척도로판단된다. 정체성은개혁성의다른표현이라고해도될것이다. 기여도는당, 국가, 지역사회에기여했거나기여할능력이있는자를가려내는기준 ( 공직후보자추천규정제32조제1항제2호 ) 으로새정치민주연합의발전에어느정도기여했는지, 또는국가와지역사회에기여한실적또는기여할수있는능력을보유하고있는지를기준으로판단한다. 의정활동능력은의원으로서능력을잘수행했는지또는의원이되어잘수행할수있는지를보는척도이다 ( 공직후보자추천규정제32조제1항제3호 ). 도덕성은지역사회의지도층으로서물의를일으켰는지를알아보는것으로서주로도덕적지탄을받은인사인지를알아보는것으로보인다. 사회지도층으로서의도덕적품성을갖춘자가그기준이다 ( 공직후보자추천규정제32조제1항제4호 ). 당선가능성 ( 공직후보자추천규정제32조제1항제5호 ) 은인지도및지지도등을감암하여본선거인공직선거에서당선가능여부를반영하는것으로서가장중요한심사기준이되는것으로보인다. 이당선가능성은현실적인심사기준으로서앞의정체성즉개혁성과함께그어떤요소보다도중요시된다하겠다. 한편, 비례대표의경우는다양한계층과지역의이해를대변하고전문적능력의발휘를통해당과국가에기여할수있는자와지역구후보자의심사기준에적합한자를대상으로심사하되, 당활동에적극참여자, 당발전에기여한자, 당에특별공로가있는자등당에대한기여도가높은자는우대하도록하고있다 ( 공직후보자추천규정제33조12). 나. 선거별추천방법 (1) 단체장선거 새정치민주연합의시 도지사선거후보자추천은당헌에명시적인근거 ( 당헌제101 조외 ) 를마련하고시행에필요한사항은당규와세칙으로정하고있다. 자치구 시 군의장선거후보자추천에관해서도당헌에경선근거만을두고자세한것은당규로서공직선거후보자추천규정 ( 당규제13호 ) 을두어중요한사항을정하고, 구체적인것은선거마다적용하는별도의세칙 ( 제6회전국동시지방선거시 도지사선거후보자및지역구시 도의원선거후보자추천을위한경선시행세칙, 제6회전국동시지방선거자치구청장 시장 군수선거후보자추천을위한경선시행세칙등 ) 을정하여운용하고있다

25 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 시 도지사후보자의경우는중앙당의기구가책임과권한을가지고심사와추천과정을통할관리하고, 기초단체장의경우는당해시 도당의기구가관리하되최종적인인준과확정은중앙당이하도록되어있다. 새정치민주연합의경우당초에는시 도지사의경우 1공론조사선거인단투표 50%, 국민여론조사50% 2공론조사선거인단투표 100% 3국민여론조사 100% 4권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 방법으로규정되었던것을위와같이 5가지의경선방법으로개정하였고, 기초단체장의경우도원래는 1공론조사선거인단투표 50%, 국민여론조사 50%, 2권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50%, 3 공론조사선거인단투표 100%, 4국민여론조사 100% 의방법이었던것을개정하여 6 가지의방법으로하였다. < 표 8 > 단체장선서후보자공천과정 심사 시 도지사 중앙당공천관리위원회심사, 2 명이상선정, 단수추천가능 기초단체장 시 도당공천관리위원회가심사, 2 명이상선정, 단수추천가능 경선결정최고위원회가후보자와지역결정 시 도당상무위원회와최고위원회의결로후보자와지역결정 기본 국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 원칙, 필요시시민공천배심원경선의실시 국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 추천선거방법 경선방법 - 시행세칙상의경선방법 3) - 1 공론조사선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 2 공론조사선거인단투표 100% 3 국민여론조사 100% 4 권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 5 권리당원선거인단투표 100% - 시행세칙상의경선방법 4) - 1 공론조사선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 2 권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 3 공론조사선거인단투표 100% 4 국민여론조사 100% 5 권리당원선거인단투표 100% 6 권리당원여론조사 100% 인준, 확정 단수 경선 전략공천 최고위원회의의결및당무위원회의인준 시 도당상무위원회및최고위원회의결, 당무위원회인준 100 분의 30 범위내에서지역또는후보자선정 ( 최고위원회 ), 당무위원회의인준 3) 새정치민주연합제 6 회전국동시지방선거시 도지사선거후보자및지역구시 도의원선거후보자추천을위한경선시행세칙제 8 조 ( 경선방법 )1 참조. 4) 새정치민주연합제 6 회전국동시지방선거자치구청장 시장 군수선거후보자추천을위한경

26 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 (2) 지역구지방의원선거 새정치민주연합의지역구시 도의원후보자추천은당헌에명시적인근거 ( 당헌제 103조외 ) 를마련하고시행에필요한사항은당규와세칙으로정하고있고, 지역구자치구 시 군의원후보자추천에관해서는다른선거와같이당헌에경선근거만을두고자세한것은당규와선거마다적용하는별도의세칙 ( 제6회전국동시지방선거지역구자치구 시 군의원선거후보자추천을위한경선시행세칙 ) 을마련하고있다. 새정치민주연합의지역구지방의원후보자추천은 1차적으로시 도당의책임하에추진하되, 최종적인인준과확정은중앙당의기구에서담당하고있다. 단체장과같이지역구지방의원의경우도경선을원칙으로하되, 단수추천과전략공천이가능하도록하여정치적상황을고려하도록하고있다. < 표 9 > 지역구지방의원선거후보자공천과정 심사 경선결정 기본 지역구시 도의원 시 도당공천관리위원회심사, 2 명이상선정, 단수추천가능, 지역위원장의견개진가능 시 도당상무위원회가후보자와지역결정 국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 또는당원경선 ( 지역대의원대회경선포함 ) 원칙, 필요시시민공천배심원경선의실시 지역구구 시 군의원 시 도당공천관리위원회심사, 정수이상선정, 단수추천가능, 지역위원장의견개진가능 국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 또는당원경선 ( 지역대의원대회경선포함 ) 추천선거방법 경선방법 - 시행세칙상의경선방법 5) - 1 공론조사선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 2 공론조사선거인단투표 100% 3 국민여론조사 100% 4 권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 5 권리당원선거인단투표 100% 6 권리당원여론조사 100% - 시행세칙상의경선방법 6) - 1 국민선거인단투표 100% 2 국민선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 3 권리당원여론조사 100% 4 권리당원선거인단투표 100% 5 권리당원선거인단투표 50%, 국민여론조사 50% 6 국민여론조사 100% 7 후보자추천선거인단투표 100% 인준, 확정 단수 ( 정수 ) 경선 전략공천 시 도당상무위원회및최고위원회의의결과당무위원회의인준 최고위원회의의결및당무위원회의인준 100분의 15 범위내에서지역또는후보자선정 ( 최고위원회 ), 당무위원회의인준 선시행세칙제 8 조 ( 경선방법 )1 참조. 5) 새정치민주연합제 6 회전국동시지방선거시 도지사선거후보자및지역구시 도의원선거후

27 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 새정치민주연합은지역구광역의원과지역구기초의원의경우도단체장과같이당 초의경선방법이광역은 4 개, 기초는 5 개였으나이를개정하여위와같이각각 6 개, 7 개로확대하였다. (3) 비례대표지방의원 비례대표시 도의원선거후보자는시 도당비례대표후보자추천관리위원회를구성하여심사하고, 시 도당상무위원회의순위선정을거쳐최고위원회의의결및당무위원회의인준으로추천이확정된다 ( 새정치민주연합당헌제104조1). 비례대표자치구 시 군의원선거후보자는시 도당비례대표후보자추천관리위원회를구성하여심사하고, 지역상무위원회의순위선정및시 도당상무위원회의의결을거쳐최고위원회의의결및당무위원회의인준으로추천이확정된다 ( 새정치민주연합당헌제105조1). 시 도당위원장은지방선거후보자등록개시일전 20일까지시 도당상무위원회를소집하여후보자순위선정을위한투표를실시하여야한다 ( 공직선거후보자추천규정제51조제1항 ). 여성후보자의순위배치등은공직선거법에의하여야한다. 다. 후보자추천경선방법 지방선거후보자추천의경선방법에대하여는당헌에서명시적으로방법을규정하 고세세한절차와방법은당규인공직선거후보자추천규정에서정하고있다. 새정치민주연합의경선방법은국민참여경선, 당원경선, 시민공천배심원경선의방 법으로나누어져있으며, 그내역은다음과같다. 여기서국민참여경선은해당선거구의당원과당원이아닌유권자를대상으로하 는경선을의미한다. 투표방법은선거인단투표, 전화면접여론조사, 휴대전화투표, 인 터넷투표등다양한방법으로할수있도록하고있다. 당원경선은해당선거구의당원즉대의원, 권리당원, 지역당원, 정책당원을대상 으로실시하는경선방법이다. 당원경선의투표방법은국민참여경선과같은다양한 방법을제도화하고있다. 시민공천배심원경선제도는현지유권자와전문가로배심원단을구성하여이들로 하여금공천대상자를선정하도록하는제도이다. 보자추천을위한경선시행세칙제 8 조 ( 경선방법 )12 참조. 6) 새정치민주연합제 6 회전국동시지방선거지역구자치구 시 군의원선거후보자추천을위한경선시행세칙제 4 조 ( 경선방법 )1 참조

28 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 새정치민주연합의경선방법은구민주당이채택하였던방식과같으나, 종래국민 경선이라고하여당원을일반유권자와구별하지아니하고실시하였던경선방식을 이번에는채택하지않았다. 7) 구분국민참여경선당원경선시민공천배심원경선 선거권자 ( 선거인단 ) 선거방법 선거인단구성방법 당원 유권자 경선방법 < 표 10 > 경선방법 ( 공직선거후보자추천규정제 39, 40, 41 조 ) 해당선거구의당원과당원이아닌유권자 - 선거인단투표 - 전화면접여론조사 - 휴대전화투표 - 인터넷투표 - 투표 조사결과반영또는선거인단구성당원은 100 분의 50 이상 - 당원선거인단에 100 분의 30 이상여성, 분의 10 이상청년당원으로구성노력 - 시 도지사선거는해당선거구유권자수 500 분의 1 이상 - 자치구 시 군의장선거는해당선거구유권자수의 1000 분의 3 이상 해당선거구의당원 ( 대의원, 권리당원, 지역당원, 정책당원 ) 좌와같음. 투표또는조사결과반영, 선거인단구성실시 - 해당선거구당원수의 100 분의 3 이상으로하되최소 200 인이상, 예외있음. - 여성당원또는여성대의원 : 선거인중 100 분의 30 이상, - 청년당원또는청년대의원 : 선거인중 100 분의 10 이상이되도록노력 현지유권자또는전문가 배심원단의투표 배심원단을구성실시 경선관리중앙당선거관리위원회시 도당선거관리위원회중앙당선거관리위원회 라. 새정치민주연합의지방선거공천제도주요특징 (1) 다양한경선제도 지방선거와관련하여새정치민주연합공천제도의특징의하나로다양한경선제도 를들수있다. 즉, 새정치민주연합은경선을기본원칙으로하면서그방식은국민 7) 구민주당은 논란끝에국민경선제를폐지하는내용의당규 ( 제 7 호공직선거후보자추천규정 ) 개정을하였다

29 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 참여경선, 당원경선, 배심원제등 3가지를제도화하고있다 ( 공직선거후보자추천당규참조 ). 동기본원칙하에서구체적인적용방식은각시행세칙에서다시정하고있으며, 이의채택은선거또는지역에따라서각기따로채택하도록하고있다. 따라서상위 3가지방식에하위의참여방식인다양한투표또는참여방식 ( 경선방식 ) 의적용으로실제로는여러조합의경선방식이나올수밖에없게되어있다. 새정치민주연합이이번 6회지방선거에서채택한경선방식은 8가지이다. 이를당원참여, 국민참여, 혼합형으로나누어정리하면다음표와같다. 새정치민주연합은합당초기에는종전의민주당의경선룰을기본적으로수용하였는데, 지방선거가임박해옴에따라당초설계했던경선제도를더욱세분화하여다양한경선제도를채택할수있도록관련당규를개정하였다. 이러한제도변경조치는간략하고명확한경선제도에서더욱멀어지는결과가초래되었다. < 표 11 > 새정치민주연합의선거별경선방법 구분 당원경선 경선방법 시 도지사 선거별채택여부 기초단체장 지역구광역의원 지역구기초의원 권리당원선거인단투표 100% 4 권리당원여론조사 100% 3 채택선거수 공론조사선거인단투표 100% 3 국민경선 혼합형 국민여론조사 100% 4 공론조사선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 3 국민선거인단투표 100% 1 국민선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 후보자추천선거인단투표 100% 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 계 구체적으로살펴보면시 도지사의경우초기 4개의방식에서권리당원투표 100% 방식을추가하여 5개의경선방식이되었고, 기초단체장의경우는초기 4개의방식에서권리당원선거인단투표 100%, 권리당원여론조사 100% 방식을추가하여 6개의경선방식으로확대하였다. 지방의원의경우도광역은 5개방식에서시 도지사와

30 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 같이권리당원투표 100% 를추가하였으며, 기초의원의경우는 5개의방식에서국민여론조사 100%, 후보자추천선거인단투표 100% 방식을추가하여총 7개의방식으로확대하였다. 이러한다양한경선제의제시가당원이나국민, 배심원들의참여를끌어내어경선의완성도를높이려는노력의일환이라고보기에는한계가있다. 특히, 국민참여경선과당원경선에있어서투표방식은현장투표, 전화투표, ARS 투표, 여론조사방식등여러가지방식을채택할수있도록함으로써분쟁의소지를제공하고있다. 다양한경선제도가당원의의사에의하여채택된다면민주주의정신과원리에부합하지만, 독과점적인당권력자들에의하여일방적또는소수의협의에의하여정해지는경우에는자의적인개입우려가있어문제가있다. (2) 민주적공천과전략공천 정당의공직선거후보자추천은민주적으로하여야한다는공직선거법의명문규정이아니더라도당내민주주의실현을위해서는당원의의사가반영되는공천제도가이상적이다. 새정치민주연합은공천원칙을경선으로정하고 2인이상으로하여당원의의사가반영하도록하는제도를마련하고있어어느정도제도적으로는민주적공천을담보하고있다. 그러나, 단수추천또는전략공천을할수있도록제도화하여언제든지중앙당지도부의뜻에따라경선을무력화시킬수있는여지가남아있다. 한편, 경선을하더라도모든방식이민주적인방법은아니다. 즉정당의주인은당원이므로당원이참여하지않는경선제도는그정당성이없다고할수있다. 새정치민주연합이채택하고있는공론조사선거인단투표 100%, 국민여론조사 100%, 공론조사선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 국민선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 후보자추천선거인단투표 100% 방식은정당의당원이참여하지않는경선제도이다. 이러한제도들은당대표등에의한독선적인공천권행사, 권리당원수의부족과참여미흡, 선출시간의부족등한국정당의현실을감안하여국민의참여로서민주적정당성을보충해준다는점에서한시적으로는의미가전혀없는것은아니다. 이중에서국민여론조사 100%, 50% 등의여론조사방식은민주적정당성이전혀없는제도로서낮은응답률, 신뢰도, 여론조사시간부족등의문제점을안고있어적절한경선제도라고보기에는한계가있다. 더구나경선방식중배심원제도는개혁공천을위하여마련된제도로알려져있지만, 당원의의사의반영은전혀없이소수의영향력있는인사의의사또는중앙당

31 6 ㆍ 4 지방선거의정당후보자추천원칙과기준분석 실력자들의뜻이반영될수있는문제를안고있다. 즉개혁성있는인사를공직후 보자로추천할수있을지는몰라도당원의의사는반영못하는결과가초래될수 있어당내민주주의정신에는부합하지아니한다. (3) 여성과장애인추천보장 새정치민주연합은여성과장애인등의공직후보자추천보장을위하여가산점을부여하는제도를도입하였다. 가산의범위는본인이얻은득표수또는득표율을기준으로 100분의 10 또는 100분의 20이다. 경선에서는당헌제108조제5항의규정에따라경선에참여한여성후보자및장애인후보자 ( 중증장애인에한함 ) 는본인이얻은득표수 ( 득표율을포함 ) 의 100분의 20을가산한다. 8) 다만, 본인이신청한공직과동일한공직이아니더라도해당선거구가동일하다면여성지역구자치구 시 군의회의원이지역구시 도의원선거후보자선출을위한경선에참여하는경우본인이얻은득표수 ( 득표율을포함 ) 의 100분의 10을가산하였다. 한편, 경합하는후보자의성 ( 性 ) 이동일한경우장애인후보자 ( 중증장애인에한함 ) 에게본인이얻은득표수 ( 득표율을포함 ) 의 100분의 20을가산하되, 경선과정에서의중복가산은할수없도록하였다. 이러한가산점부여제도는평등선거의개념에는부합하지아니하지만, 사회적약자의정계진출을제도적으로보장함으로써새정치민주연합이지향하는바를달성하기위한정책적배려라고보아진다. 장기적으로는한국의여성들이정치및사회에활발하게진출하고그비율이높아져서가산점제도가필요없도록정당스스로여성의정치지도자를육성하고발굴하는노력이요구된다. (4) 경선제도의일회성 새정치민주연합의공천제도는당헌과당규에서몇가지를정하고있지만, 공직선거가실시되는때에, 선거마다방법과세칙을정함으로써미래예측이곤란하고당시의당권을지배하고있는정치세력에의하여경선제도가좌우되는결과를가져오고있다. 중요한선거제도는기본적으로당규등으로정하여때와장소 ( 지역 ), 사람을구분 8) 해당선거구에서본인이신청한공직과동일한공직을수행한여성후보자및장애인후보자는가산점을부여하지아니한다

32 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 하지않고적용되도록하여야하는데, 그때그때정함으로써자의적인개입, 이해관계자의다툼등의문제점이발생될수있는여지를가지고있다. 이러한특징은종전의민주당의경선제도에서도보이는데, 이러한것들이새정치민주연합으로자연스럽게계승된것으로보인다. 즉제5회지방선거에서의민주당은제5회전국동시지방선거후보자추천을위한시행세칙을비롯하여각각의경선방식에관한세칙으로국민참여경선시행세칙, 당원경선세칙, 시민공천배심원경선시행세칙을두어적용하였는데, 이번 6회지방선거에서는선거별로세칙을만들어적용하고있다. 선거제도의일회성적용이라는특징은지방선거의 5회와 6회에대응하는민주당과새정치민주연합에공통적으로나타나는특징의하나이다. 물론새정치민주연합이창당된지얼마되지아니하고, 기초선거정당공천배제라는이슈의해결을위해당력을집중하였기때문에경선제도를충분하게검토하고정비할시간이없어서종전의예에따라할수밖에없었을것으로판단되지만, 이러한선거제도와양태는다음지방선거에서도, 다른공직선거에서도반복될가능성이매우크다

33 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 Ⅲ. 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 1. 새누리당의후보자추천과정과특징 가. 후보자추천을위한기구구성및주요활동 (1) 공천관리위원회의구성 2014년 2월 27일새누리당최고위원회는제6회 2014 전국동시지방선거에서 17 개시 도광역단체장공천을관리하기위한중앙당공천관리위원구성안을의결하였다. 새누리당중앙당공천관리위원회는위원장 1인을포함하여총 15명으로구성되었다. < 표 12 > 새누리당중앙당공천관리위원회구성 구분 인원수 내역 계 15인 - 위원장 1인 홍문종 ( 내부 ) 위원 김재원, 윤재옥, 김동완, 김세연, 류지영, 박인숙, 신동우, 내부인사 12인 신의진, 안덕수, 황영철, 전희재, 김정 외부인사 2인 홍성걸, 이은경 (2) 국민공천배심원단의구성 새누리당은 2014년 4월 7일최고위원회의에서사회각분야별대표인사 30인으로구성된중앙당국민공천배심원단의구성안을의결하고, 4월 10일다음표와같이배심원단을임명하였다. 그구성은위원장 1인과부위원장 2인을포함한외부인사가 13인, 내부인사가 17인으로총 30인이임명되었으며, 이중에 14인이여성으로구성되도록하였다

34 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 < 표 13 > 중앙당국민공천배심원단의구성 구분인원수내역 계 30 인 위원장 1 인조동근 ( 외부 ) 부위원장 2 인김순은 ( 외부 ), 서영숙 ( 외부 / 女 ) 위원 내부인사 외부인사 17 인 10 인 강인철, 김복희 ( 女 ), 김용근, 김태식, 박을술, 서정숙 ( 女 ), 오분희 ( 女 ), 우성훈, 이광우, 이근석, 이민경 ( 女 ), 이화영 ( 女 ), 조민선 ( 女 ), 조수범, 차우진, 홍인정 ( 女 ), 홍종설김갑종, 김용하, 김정자 ( 女 ), 명은정 ( 女 ), 이태희 ( 女 ), 조애진 ( 女 ), 한진영 ( 女 ), 한한국, 허미연 ( 女 ), 홍승표 (3) 클린공천감시단의구성 새누리당은 2014년 4월 2일최고위원회의에서 6.4 지방선거후보공천과관련한각종부정과비리를예방하고공정한공천관리를위해 클린공천감시단 을구성하였다. 클린공천감시단은단장 1인과부단장 1인을포함하여모두 8인의변호사로만구성하였다. < 표 14 > 클린공천감시단의구성 구분인원수내역 계 8 인 단장 1 인전용태변호사 ( 법무법인로고스대표 ) 부단장 1 인석동현변호사 ( 법무법인화우 ) 위원 6 인 정경모변호사 ( 법무법인율려대표 ), 최준원변호사 ( 변호사최준원법률사무소 ), 이영철변호사 ( 법무법인주원 ), 방경희변호사 ( 법무법인신아 ), 조상규변호사 ( 법무법인정률 ), 김상률변호사 ( 법무법인콤파스 ) 나. 후보자추천과정 (1) 시 도지사 새누리당은 2014 년 3 월 4 일 ( 화 ) 09:00 시부터 3 월 15 일 ( 토 ) 17:00 시까지 12 일간

35 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 광역단체장후보자의공모를하였고, 4 월 7 일 ( 월 ) 09:00 시부터 4 월 9 일 ( 수 ) 17:00 시까지 3 일간전북도지사재공모를하였다. 그결과는다음과같다. 단수신청광주 ( 이정재 ), 전북 ( 박철곤 ) < 표 15 > 새누리당시ㆍ도지사후보자공모결과복수신청 2인 3인 4인 5인이상 인천 ( 안상수, 유정복 ), 세종 ( 유한식, 최민호 ), 전남 ( 배종덕, 이중효 ) (3개지역) 부산 ( 권철현, 박민식, 서병수 ), 강원 ( 이광준, 정창수, 최흥집 ), 경북 ( 권오을, 김관용, 박승호 ), 경남 ( 김용균, 박완수, 홍준표 ) (4개지역 ) 울산 ( 강길부, 김기현, 김두겸, 윤두환 ), 경기 ( 김영선, 남경필, 원유철, 정병국 ), 충북 ( 서규용, 안재헌, 윤진식, 이기용 ), 충남 ( 이명수, 전용학, 정진석, 홍문표 ), 제주 ( 김경택, 김방훈, 양원찬, 원희룡 ) (5개지역 ) 서울 ( 강성현, 김황식, 이성복, 이혜훈, 정몽준, 정미홍 ), 대구 ( 강성철, 권영진, 배영식, 서상기, 심현정, 이재만, 조원진, 주성영 ), 대전 ( 노병찬, 박성효, 육동일, 이재선, 정용기 ) (3개지역 ) 2개지역 15개지역새누리당은시 도지사의경선방안으로네가지의공천방안을마련하였으며, 그적용시 도내역은다음과같다. < 표 16 > 시ㆍ도지사후보자경선및비경선지역현황 방식채택시 도 ( 후보자명단 ) 비율 서울 ( 정몽준 ), 부산 ( 서병수 ), 대구 ( 권영진 ), 인천 경선 국민참여선거인단대회 ( 유정복 ), 대전 ( 박성효 ), 울산 ( 김기현 ), 세종 ( 유한식 ), 경기 ( 남경필 ), 강원 ( 최흥집 ), 충남 ( 정진석 ), 경남 ( 홍준표 ) 65% 여론조사 100% 제주 ( 원희룡 ) 6% 비경선 우선추천지역선정및 국민공천배심원단심의 - 0% 단수추천 광주 ( 이정재 ), 충북 ( 윤진식 ), 전북 ( 박철곤 ), 전남 ( 이중효 ), 경북 ( 김관용 ) 29% 한편, 새누리당의시 도지사후보자경선일자와그결과는다음과같다

36 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 < 표 17 > 새누리당시ㆍ도지사후보자경선결과 시도별 경선일자 당선자 비고 서울 2014년 5월 12일 ( 월 ) 정몽준 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 부산 2014년 4월 30일 ( 수 ) 서병수 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 대구 2014년 4월 29일 ( 화 ) 권영진 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 인천 2014년 5월 9일 ( 금 ) 유정복 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 광주 미실시 이정재 단수추천 대전 2014년 4월 30일 ( 수 ) 박성효 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 울산 2014년 4월 12일 ( 토 ) 김기현 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 세종 2014년 4월 12일 ( 토 ) 유한식 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 경기 2014년 5월 10일 ( 토 ) 남경필 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 강원 2014년 4월 30일 ( 수 ) 최흥집 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 충북 미실시 윤진식 단수추천 ( 서규용 ( 사퇴 )) 충남 2014년 4월 29일 ( 화 ) 정진석 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 전북 미실시 박철곤 단수추천 전남 미실시 이중효 단수추천 경북 미실시 김관용 단수추천 ( 권오을 ( 사퇴 ), 박승호 ( 사퇴 )) 경남 2014년 4월 14일 ( 월 ) 홍준표 국민참여선거인단투표 80% + 여론조사 20% 제주 2014년 4월 11일 ( 금 ) 원희룡 여론조사 100% 주 ) 국민참여선거인단투표 80% = 대의원 20% + 당원 30% + 국민 30% (2) 기초단체장 새누리당은 2014년 2월 28일중앙당에서제6회전국동시지방선거후보자추천신청공고를하였으며, 공모기간은 3월 4일 ( 화 ) 부터 3월 15일 ( 토 ) 까지 12일이었다. 3월 26일에는추가공고를통하여기초단체장 7곳 9) 에대하여당헌제103조에따른 여성우선추천지역 으로지정하여공모하였고, 공모기간은 3월 29일 ( 토 ) 부터 4 월 1일 ( 화 ) 까지 4일간이었다. 공모결과서울시 25개기초단체에총 727명이공천을신청하였고, 이중여성우선추천지역인종로, 용산, 서초세곳을포함하여총 25 명의후보자를선출하였다. 9) 서울종로구 용산구 서초구, 부산중구, 대구중구, 경기과천시 이천시

37 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 < 표 18 > 새누리당서울시당기초단체장후보자공모결과 총의원정수 ( 지역구수 ) 무응모 단수신청 복수신청 2인 3인 4인 5인 6인 7인 8인 9인 10 인 (3) 광역의원및기초의원 새누리당의지역구광역의원과기초의원의공천심사는시 도당에서하는데, 2014 년 2월 28일중앙당에서의 제6회전국동시지방선거후보자추천신청공고 에서일괄적으로공고하였으며, 공모기간은 3월 4일 ( 화 ) 부터 3월 15일 ( 토 ) 까지 12일이었다. 서울시당의경우공모결과광역의원 96개선거구에서공천신청자는 226명으로이중 102명의후보자를선정하였고, 기초의원 159개선거구에서공모신청자는 493 명에서 366명 ( 여성 72명 ) 의후보자를선출하였다. < 표 19 > 새누리당서울시당지역구광역의원후보자공모결과 총의원정수 ( 선거구수 ) 무응모 단수신청 복수신청 2 인 3 인 4 인 5 인 6 인 < 표 20 > 새누리당서울시당지역구기초의원후보자공모결과 총의원정수 ( 선거구수 ) 무응모 단수 신청 복수신청 2 인 3 인 4 인 5 인 6 인 7 인 8 인 9 인 (4) 비례대표광역의원및기초의원 새누리당비례대표광역및기초의원후보자는시 도당공천관리위원회의심사와시 도당운영위원회의의결후최고위원회의의의결을거쳐추천대상이된다. 새누리당서울시당의경우 2014년 4월 22일 제6회전국동시지방선거비례대표후보자추천신청공고 를하여, 2014년 4월 25일 ( 금 ) 부터 4월 28일 ( 월 ) 까지 4일간서울시비례대표광역의원및기초의원후보자의추천신청을받았다. 공모결과비

38 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 례대표광역의원은총 51 명이신청하여이중 10 명의비례대표후보자를선정하였 고, 기초의원은총 69 명이신청하여이중 55 명의비례대표후보자를선정하였다. 다. 주요특징 (1) 경선율및당내경선선관위위탁의증가 새누리당은광역자치단체장경선에서총 17개선거구에서여론조사경선을포함하여총 12개선거구에서경선을실시하여 71% 의경선율을기록하였다. 지난 2010년 6.2 지방선거에서의여론조사경선포함총 3개지역에서만경선을실시했던것에비해크게확대되었음을알수있다. 한편, 새누리당의광역자치단체장경선에서단수추천은원래는광주, 전남, 전북지역으로총 3개지역이었는데, 중간에후보자사퇴가있었던충북과경북이단수추천으로추가되어총 5개지역으로 29% 를기록하였다. 새누리당의경선율증가와함께당내경선위탁및지원신청도크게늘어났다. 다음의표는선거관리위원회에위탁하여당내경선을실시한결과이다. 이자료는 100% 여론조사로경선을실시하여선관위에신고하지않은경우는포함하고있지않다. < 표 21 > 제 6 회지방선거정당별당내경선위탁및지원실적 ( 단위 : 건 ) 구분합계새누리당새정치민주연합 신청 합계 광역단체장 기초단체장 관리 철회 지원 신청 관리 철회 지원 신청 관리 철회 지원

39 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 구분합계새누리당새정치민주연합 신청 광역의원 기초의원 관리 철회 지원 신청 관리 철회 지원 (2) 공천관리위원회 2010년지방선거에서한나라당의공천을담당했던기구는 공천심사위원회 이다. 중앙당의공천심사위원회는최고위원회의의결을거쳐대표최고위원이임명하는당내외인사 20 이내로구성되고, 시 도당공천심사위원회는시 도당운영위원회의의결을거쳐시 도당위원장추천과최고위원회의의결을거쳐당내외인사 20인이내로대표최고위원이임명하였다. 반면, 2014년 6.4 지방선거에서새누리당은공천기구를 공천관리위원회 로명칭을변경하였는데, 이는상향식추천방식을전면적으로도입한개정당헌 당규의취지에따른것이다. 2010년한나라당공천심사위원회는당헌규정에따라공직후보자의추천전반을관리 감독하는권한을가졌다. 중앙당공천심사위원회는광역단체장후보심사및선정, 시 도당공천심사위원회는기초단체장및지방의원후보를심사하고선정하였다. 공천심사위원회는당헌의규정에따라각종선거에있어전략지역을선정하였는데, 전략지역은후보자를공모하여심의한결과공모에신청한후보자의선거경쟁력이현저히낮다고판단한지역을말한다. 이에반하여 2014년새누리당공천관리위원회는공직후보자를공모하고, 기본적인자격심사를거쳐상향식추천방식에따라당의후보자를선정하는권한을가지게되었다. 공천관리위원회는당내공직후보자추천의전반적인과정을관리 감독하는주체이며, 공직후보자당내경선시에는선거관리위원회의역할을겸하게되었다. 중앙당공천관리위원회는국회의원, 광역자치단체장후보자를선정하며, 시 도당공천관리위는기초자치단체장, 지방의회의원 ( 광역의회의원, 기초의회의원 ) 후보자를선정하도록하였다. 기존의전략공천을 우선추천지역 으로명칭을바꾸고이지역에대한선정도공천관리위원회에서맡게되었다

40 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 과거공천심사위원회시기에는공천심사위원회이외에도예비후보자심사기구와선관위가별도로존재하여여러단계의검증장치가있었으나, 이번공천관리위원회는후보의공모, 심사및선정의권한을모두가지고있어중앙당의영향력이너무크게작용한것이아닌지에대한분석이필요할것으로보인다. 공천관리위원회가너무많은권한을가지고있는경우상향식공천제도의의미가퇴색할우려가있고, 공천관리의투명성과공정성이나민의를수렴한상향식공천제도를이루기어려울수있기때문이다. (3) 중앙당 클린공천감시단 과 깨끗한선거추진단 운영 새누리당은공정하고투명한공천과준법선거및정책중심의깨끗한선거를확립하여당소속후보자의도덕성및대국민신뢰도를제고한다는목적으로기존의당내법률지원단을중심으로 클린공천감시단 을운영하였다. 클린공천감시단은당내공천또는경선과정에서각종부정 비리를사전에예방하는활동을하고사안이발생시신속한사후감찰및제재조치를위하여설치하였으며, 그설치근거는당헌제68조 특별기구설치 규정에두고있다. 클린공천감시단은후보자공모마감후부터공천종료시까지단장 1인과위원 6인등총 7인의위원으로구성되었는데, 새누리당의법률지원단위원을중심으로구성되었다. 그절차를살펴보면, 사안발생시클린공천감시단조사후공천관리위원회에보고하고, 위원회는사안의경중에따라제재조치를의결한다. 제재는대통령후보자선출규정을준용하여주의및시정명령, 경고, 윤리위회부로구분되며, 중대사안발생시당차원의사정당국직접고발조치를할수있도록하였다. 클린공천감시단은공천완료후부터선거일까지 깨끗한선거추진단 으로변경되어운영되는데, 선거운동기간중당내 외각종불법 부정선거를예방하고, 범야권의당후보자에대한허위사실유포, 명예훼손, 흑색선전등네거티브공세에대응하고자운영되고있다. 깨끗한선거추진단은중앙당의경우단장 1인과위원 9인등총 10인으로기존클린공천감시단을법률지원단위원을중심으로확대구성하며, 시 도당의경우단장 1인과위원 9인등총 10인으로 17개시 도당법률지원단및청년위원중심으로구성되도록하였다. 2. 새정치민주연합의후보자추천과정과특징

41 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 가. 후보자추천을위한기구구성및주요활동 새정치민주연합은지방선거관련기구들을창당이후일련의일정에따라예비후보자또는후보자의자격을심사하는기구, 공천심사와재심사기구, 선거관리위원회를두었다. 이중에서적격의후보자를걸려내는임무를수행하는핵심적인기관은자격심사기구와공천심사기구 ( 재심사기구포함 ) 로서그구성과활동은새정치민주연합의공천을특징짓는중요한의미를갖는다. (1) 예비후보자자격심사위원회및후보자자격심사위원회 새정치민주연합당헌제97조의규정에의한예비후보자의자격의심사는중앙당과시 도당에두는심사위원회에서맡는다. 새정치민주연합의중앙당예비후보자자격심사위원회 ( 위원장민홍철 ) 는 5명으로구성하였고, 기초단체장후보자자격심사위원회 ( 위원장천정배 ) 는 7인으로각각구성되었다. < 표 22 > 중앙당 ( 예비 ) 후보자자격심사위원회구성 구분 중앙당예비후보자자격심사위원회 기초단체장후보자자격심사위원회 계 5인 7인 위원장 민홍철 천정배 위원 전순옥, 정호준, 배재정, 임재훈 노웅래, 최원식, 진선미, 김윤, 김지희, 장화식 (2) 공천관리위원회및후보자추천재심위원회 2014년 3월 28일새정치민주연합은중앙당의공직선거후보자추천관리위원회, 공직선거후보자추천재심위원회의구성을완료했다. 공천심사를맡는중앙당공천관리위원회는아래표에서와같이합당전정신인 5:5의원칙을적용하지아니하고민주당출신이총15인중 10인으로선정되었다. 모두당내인사를주축으로하였으며, 외부인이참여한선거관리위원회와달리공천관리위원회에는외부인이한명도참여하지아니하였다

42 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 < 표 23 > 중앙당공천관리위원회구성 위원 구분 계 인원수 15 인 민주당출신 10 내역 노웅래 ( 사무총장, 위원장 ), 진정희, 김상희, 김승남, 우상호, 박완주, 이언주, 배준현, 안귀옥, 임재훈 새정치연합출신 5 박인복, 안희철, 정연정, 조영탁, 최유진 외부인 - 이어시 도단위에서도시 도당공천관리위원회가각각구성되어지방선거공천대상자들에대한심사를진행하였다. 서울시당의경우는이목희의원을공직선거후보자추천관리위원회위원장으로하고, 서영교, 안규백, 김영주, 허동준, 고용진, 정태호, 강연재, 권병진, 김태일, 박인복, 최민, 허활석, 홍훈희를위원으로하여구성하였다. 경기도당의경우는조정식의원을위원장으로, 이찬열, 이원욱, 김경협, 유은혜, 박정, 백혜련, 유순주, 이덕수, 박공우, 김은임, 한운옥, 한대희, 왕규식등이위원으로참여하였다. 새정치민주연합의공천관리위원회는종전민주당의공천심사위원회일명 공심위 와그기능이같다. 이기구는공직후보자심사기준에의하여적격의후보자를골라내는작업을담당한다. < 표 24 > 중앙당후보자추천재심위원회 구분인원수내역 위원 계 15 인 민주당출신 10 추미애 ( 위원장, 이상민으로교체 ), 고연호, 박남춘, 김민기, 김성주, 유기홍, 김지수, 김진희, 최민희, 하귀남 새정치연합출신 5 김준성, 이옥, 정기남, 차동욱, 차현지, 외부인 - 새정치민주연합에서는공모자에대한심사비용을그당사자에게부담시키고있는데, 이러한공모심사비가제각각으로결정되어일관성이없는특징을보이고있다. 즉광역장공모심사비는300만원인데비하여기초단체장후보자 50만원 ( 중앙당 ), 시 도당의공천관리위원회에서하는심사비는기초단체장후보 250만원 ( 충남 ), 지역구광역의원은 90만원 ( 광주, 충남 ), 100만원 ( 경남 ), 지역구기초의원은 60만원 ( 광주, 충남 ), 70만원 ( 경남 ), 비례대표광역의원은 300만원 ( 충남 ), 비례대표기초의원 200만원 ( 충남 ) 으로지역에따라차이가있다

43 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 한편, 후보자추천심사에대하여재심을신청하는경우에는이를처리하기위하여후보자추천재심위원회를두어야하는데, 동위원회는민주당 10, 새정치연합 5 로공천관리위원회와그구성비는같다. 후보자추천재심위원회에도외부인의참여는한명도없다 새정치민주연합중앙당공직선거후보자추천재심위원회는기초단체장후보자자격심사위원회후보신청당사자, 지방자치단체의장 ( 시 도지사, 자치구청장 시장 군수 ) 선거후보신청당사자에대하여심사결과에대하여이의가있을경우또는경선결과에대하여이의가있을경우에는결과발표일로부터 2일이내에재심을신청하도록안내하였다. 중앙당공직선거후보자추천재심위원회는재심의과정의졸속논란시비로추미애위원장을비롯한위원 4인이사퇴하고 자로이상민의원을위원장으로지명하여운영하였다. (3) 선거관리원회 새정치민주연합은 2014 년 3 월 28 일중앙당의공직선거후보자추천관리위원회를 구성한같은날에중앙당선거관리위원회도함께구성하였다. < 표 25 > 중앙당선거관리위원회 구분인원수내역 계 15 인 민주당출신 5 양승조 ( 위원장 ), 김영주, 진선미, 유승희, 정호준 위원 새정치연합출신 2 박재홍, 윤홍열 외부인 8 김지희, 김태일, 박영립, 오유석, 우석훈, 윤재원, 조광희, 천근아 시 도단위에서는시 도당선거관리위원회를구성하였으며이기구는경선을관리하 는업무를맡는다. 서울시당은신기남을위원장으로, 경기도당은김민기를위원장으 로하여선거관리위원회를구성하였다. 나. 후보자추천과정 (1) 시 도지사

44 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 새정치민주연합은 2014 년 3 월 31 일 ( 월 ) ~ 4 월 2 일 ( 수 ) 18 시까지 (3 일간 ) 광역장 후보자의공모를하였다. 그결과는다음과같다. 단수응모 서울 ( 박원순 ), 대구 ( 김부겸 ), 울산 ( 이상범 ), 강원 ( 최문순 ), 충북 ( 이시종 ), 충남 ( 안희정 ), 세종 ( 이춘희 ) < 표 26 > 시ㆍ도지사후보자공모결과 복수응모 2인 3인 4인 5인광주 ( 강운태, 윤부산 ( 김영춘, 이장현, 이용섭 ), 대해성 ), 인천 ( 문병전 ( 권선택, 선병경기 ( 김상곤, 김제주 ( 고희범, 호, 송영길 ), 경북진표, 김창호, 원 ( 김병회, 오중기 ), 혜영 ) 렬, 송용호 ), 전북 ( 강봉균, 송하진, 유성엽 ), 전남 ( 이낙역, 이석형, 주승용 ), 경남 ( 김경수, 정영훈 ) (1개지역 ) (4개지역 ) (4개지역 ) 7 10 김우남, 박진우, 신구범, 주종근 ) (1 개지역 ) 이어서 2014, 4, 7 1차발표, 4. 8일 2차발표, 4. 9일 3차발표를통하여시 도지사의경선후보자와경선지역, 단수후보등을확정하였다. 새정치민주연합은시 도지사의경선방안으로 5 가지의경선방안을마련하였으며, 그적용시 도내역은다음과같다. 방식채택시 도지사선거비고 경선추천 방법 1 < 표 27 > 시ㆍ도지사후보자단수추천및경선지역현황 공론조사선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 방법 2 공론조사선거인단투표 100% 방법3 국민여론조사 100% 방법4 권리당원선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 방법5 권리당원선거인단투표 100% 경기 ( 김상곤, 김진표, 원헤영 ) 전북 ( 강봉균, 송하진, 유성엽 ) 전남 ( 이낙역, 이석형, 주승용 ) 제주 ( 고희범, 김유남, 신구범 ) 부산 ( 김영춘, 이해성 ), 경남 ( 김경수, 정영훈 ) 4 2 단수추천 서울 ( 박원순 ), 인천 ( 송영길 ), 대구 ( 김부겸 ), 광주 ( 윤장현 ), 대전 ( 권선택 ), 울산 ( 이상범 ), 강원 ( 최문순 ), 충북 ( 이시종 ), 충남 ( 안희정 ), 경북 ( 오중기 ), 세종 ( 이춘희 ) 11 위의표에서보는바와같이단수추천지역은인천, 대전, 경북이추가되어 10 개 지역으로확정되었고, 원래 2 인이상복수공모했던지역중에서공모자가탈락된 경선지역은경기와제주이다

45 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 여기서경선방식의구체적인내용을보면, 우선, 공론조사선거인단투표 ( 공론조사 라고약칭하기도함 ) 는후보자들이프레젠테이션을하고패널들이후보자들에게공통질문을한뒤후보자간상호토론을거쳐공론조사선거인단 10) 이현장투표를하는방식을말한다. 토론자는사회자 1명을포함해수명으로구성되고, 순회경선투표도가능하도록하였다. 권리당원선거인단투표는일정한시간동안권리당원전원이현장투표등을하는방식을말한다. 새정치민주연합의권리당원은당비를납부한당원을말한다. 이번선거에서는 이전에입당하고최근 4개월간체납한사실이없는당원과 ~31 까지새정치민주연합에입당한신규당원을그대상으로하였다. 방법4인권리당원선거인단투표 50% 와국민여론조사 50% 의권리당원선거인단투표는현장투표를실시하고, 방법 5인권리당원선거인단투표 100% 방식은현장투표, ARS 투표, 전화면접투표방식으로실시한다. 이경우 ARS 투표는 2일간 5회발신 (1일차 3회, 2일차 2회 ) 의방법으로이루어진다. 국민여론조사는전화면접여론조사방식으로이루어지며, 유권자 800만이상지역은유무선각각50% 씩무작위걸기방식 (RDD, random digit dialing) 으로 800만미만은유선 100% RDD로하여실시하도록하였다. 새정치민주연합의시 도지사후보자경선결과등은다음과같다. < 표 28 > 시ㆍ도지사후보자경선결과 시 도별 경선일정 경선방식 경선결과 비고 부산 4월 29일 권리당원투표 (ARS) 100% 김영춘 경기 5월 11일 공론조사 50%+ 국민여론조사 50% 김진표 전북 5월 13일 공론조사 100% 송하진 경선방식변경 전남 5월 10일 공론조사 50%+ 국민여론조사 50% 이낙연 경남 4월 30일 권리당원투표 (ARS) 100% 김경수 제주 5월 1일 경선없이합의추대 신구범 경선방식변경 우선, 4 월 29 일실시된새정치민주연합의부산시장후보자경선은권리당원을대 상으로전화투표방식으로이루어졌으며, 그경선결과는다음과같다. 11) 10) 공론조사선거인단은상향식과하향식의방법으로모집하는데, 상향식은유권자가선거인단을신청하고그신청자중에서선거인단을추출하는방식이고, 하향식 (out-bound) 은새정치민주연합선거관리위원회가있는콜센터에서전화면접조사를통해참여의사를확인한후선거인단을모집하는방식을말한다. 이번 6. 4 지방선거에서는하향식으로선거인단을모집하였다. 공론조사선거인단을배심원이라고표현하기도한다

46 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 < 표 29 > 부산시후보자경선결과 선거인수 김영춘 득표상황 이해성 무효표 투표자 수 투표율 권리당원투표 2, (61.5%) 538(38.5%) - 1, % 경기도지사후보자경선은 5 월 11 일안양실내체육관에서정견발표와토론을거쳐 공론조사투표와 9 10 일진행된여론조사결과의합산으로실시되었다. 12) < 표 30 > 경기도지사후보자경선결과 선거인수 득표상황 김진표김상곤원혜영 유효표 / 무효표 투표 자수 투표율 계 48.1% 30.7% 21.1% 공론조사 1, (47.2%) 93(32.7%) 57(20.1%) 284/ % 국민여론조사 49.0% 28.6% 22.1% - 전북도지사후보자의경우는 5월 13일전북익산원광대체육관에서공론조사 100% 의방법으로경선을실시하였다. 경선방식은최초공론조사 50%+ 여론조사 50% 에서여론조사 100% 로변경하였다가최종적으로는공론조사 100% 방식으로실시되었다. < 표 31 > 전북도지사후보자경선결과 선거인수 득표상황 송하진강봉균유성엽 유효표 / 무효표 투표 자수 투표율 공론조사 1, (53.7%) 184(23.2%) 183(23.1%) 795/ % 11) 새정치민주연합의김영춘은무소속오거돈후보와의단일화를명목으로후보자등록을포기하였다. 12) 필자 ( 김현태 ) 는 ( 일 ) 안양실내체육관에서실시된새정치민주연합경기도지사후보자경선을참관하였다. 공론조사선거인단의참석율은저조하였으나, 후보자들의정견발표등은긴장감있게진행되었고, 이에대하여공론조사선거인단들은열정적으로호응하였다. 여기서경기도의경우공론조사선거인단투표를 1 곳에서하는것은원거리에있는선거인단의참여를어렵게하는요인으로작용하므로구 시 군단위로투표소를설치하고후보자의정견과토론은인터넷등을통하여현장중계하는방법등보완과개선이필요하다고판단했다

47 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 새정치민주연합전남도지사후보자경선은 5월 10일전남장흥실내체육관에서진행된공론조사투표와 5월 7~8일실시한국민여론조사결과를 50% 씩반영하는방법으로실시되었다. 경선결과이낙연후보는여론조사에서주승용후보에게 0.8% 뒤졌지만공론조사에서 7.6% 앞서전남도지사후보로확정됐다. 이번전남도지사후보자경선의득표율등경선결과는다음표와같다. 이번전라남도지사경선에서공론조사선거인단의투표율이 41% 로경기도보다는높지만, 50% 를넘지못하였다. < 표 32 > 전남도지사후보자경선결과 선거인수 득표상황 이낙연주승용이석형 유효표 / 무효표 투표자수투표율 계 47.6% 44.2% 8.2% 공론조사 1, (51.7%) 181(44.1%) 17(4.2%) 410/ % 여론조사 43.5% 44.3% 12.2% - 새정치민주연합경남도지사경선은 4월 30일권리당원투표를통하여확정하였다. 경남의경우권리당원의투표는 T.V토론, 합동연설등을통한현장투표가예정되었으나, 세월호참사등으로약식인전화방법에의하여이루어졌으며, 그결과는다음과같다. < 표 33 > 경남도지사후보자경선결과 선거인수 득표상황유효표 / 김경수정영훈무효표 투표자수투표율 권리당원투표 4,594 1,092(76.1%) 343(23.9%) 1435/- 1, % 제주도의경우는원래는공론조사와여론조사각각 50% 방식으로경선을하기로하였으나, 4월 22일새정치민주연합제주도지사예비후보인김우남, 고희범, 신구범 3명과김재윤제주도당공동위원장의참여하여합의추대방식으로신구범후보를제주도지사후보로추대하여결정하였다. (2) 구 시 군의장 기초단체장후보자에대하여는당헌당규에의하면시 도공천관리위원회에서공모

48 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 를하여야하지만, 새정치민주연합의경우중앙당에서일괄적으로공모공고를하고관련서류를해당시 도에보내심사하도록하였다. 즉새정치민주연합은 중앙당에서새정치민주연합기초자치단체장공천후보자공모공고를하였으며, 공모기간은 ( 월 ) ~ 4. 16( 수 ) 18:00까지 3일간으로하였다. 서울시당의경우기초단체장후보자인구청장후보자공모결과는아래표와같다. 동작구는 8인이응모하여치열한경쟁을하게되었다. 서울은무응모지역은없었다. 단체장수 무응모단수응모 < 표 34 > 서울시당기초단체장 ( 구청장 ) 후보자공모결과 복수응모 2 인 (2;1) 3 인 (3;1) 4 인 (4;1) 5 인 (5;1) 6 인 (6;1) 이상 출처 : 새정치민주연합서울시당 4 ( 동작구는 8 인응모 ) 경기도당의경우기초단체장후보자인시장, 군수후보자공모결과는아래표와같다. 경기도당은가평군, 양평군, 포천시에서응모자한사람도없었다. 이후가평과양평에서는끝내공천을하지못하였다. 용인시장후보자경쟁률이 6:1로가장높았다. < 표 35 > 경기도당기초단체장 ( 시장, 군수 ) 후보자공모결과 단체장수무응모단수응모 복수응모 2 인 (2;1) 3 인 (3;1) 4 인 (4;1) 5 인 (5;1) 6 인 (6;1) 출처 : 새정치민주연합경기도당 새정치민주연합의당세가강한전라남도등에서는기초단체장의공모단계에서부 터최고 9:1( 나주시장 ) 의경쟁률을보이고있다. 13) 새정치민주연합의기초단체장의경선방식은광역단체장인시 도지사후보자경선 방식과거의유사하다. 따라서공론조사 50%+ 국민여론조사 50%, 권리당원투표 50%+ 국민여론조사 50%, 공론조사투표 100%, 국민여론조사 100%, 권리당원선거인 단투표 100% 외에권리당원여론조사방식이추가되어이중에서채택하여선출할수 13) 전라남도의경우 22 개시 군에서 2 인 (2;1) 응모지역이 9 개, 3 인 (3;1) 응모가 2 개, 4 인 (4;1) 응모가 2 개, 5 인 (5;1) 응모가 6 개, 나주시를포함하여 6 인 (6;1) 이상이응모한곳이 3 개에이르고있다

49 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 있도록되어있다. 서울의경우경선확정되기전에는 6가지의경선방식중에서권리당원투표 50%+ 국민여론조사 50% 방식을채택한곳이강북구를비롯하여 6곳, 국민여론조사방식이동작구를비롯한 9곳, 단수추천이 10곳으로결정되었다. < 표 36 > 서울구청장후보자단수추천확정및경선지역현황 방식 채택선거구수 확정전확정 ( 실시 ) 방법 1 공론조사선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 방법 2 권리당원선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 7 ( 강북구, 관악구, 광진구, 금천구, 성동구, 영등포구, 중량구 ) 6 ( 강북구, 관악구, 광진구, 금천구, 성동구, 중량구 ) 경선추천 방법3 공론조사선거인단투표 100% 방법4 국민여론조사 100% 8 ( 동작구, 마포구, 서대문구, 서초구, 용산구, 은평구, 양천구, 중구 ) 9 ( 동작구, 마포구, 서대문구, 서초구, 영등포구, 용산구, 은평구, 양천구, 중구 ) 방법 5 권리당원선거인단투표 100% 방법 6 권리당원여론조사 100% 단수추천 / 전략공천 10 ( 강남구, 강동구, 강서구, 구로구, 노원구, 도봉구, 동 대문구, 성북구, 송파구, 종로구 ) 10 ( 내역생략 ) 출처 : 새정치민주연합서울시당. 확정전은심사과정에서정한것이고확정은실제적으 로경선이실시된곳을의미하므로심사과정에서경선방법이변경된곳을알수 있음 ( 이하경선지역현황은같음 ). 기초단체장의경우방법1과방법3에있는공론조사선거인단투표는시 도지사의공론조사선거인단투표와같은개념이다. 물론기초단체장의경우 50% 만반영하는방법1에서는최대700인에서최소100인의선거인단을구성하여현장투표하는방식으로이루어진다. 국민여론조사도기초단체장의경우에는전화면접여론조사를실시하는데유선무작위걸기방식 100% 로실시한다. 권리당원선거인단투표는현장투표또는 ARS 투표방식으로실시되고, 여론조사방식으로이루어지는권리당원여론조사방법과는구별된다. 경기의경우경선확정되기전에는 6가지의경선방식중에서권리당원투표

50 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 50%+ 국민여론조사 50% 방식을채택한곳이안성시를비롯하여 5 곳, 국민여론조 사방식이과천시를비롯한 3 곳, 단수추천이 21 곳, 가평과양평은무공천지역으로 남게되었다. < 표 37 > 경기기초단체장후보자단수추천확정및경선지역현황 경선추천 방법 1 방법 2 방식 공론조사선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 권리당원선거인단투표 50% + 국민여론조사 50% 방법 3 공론조사선거인단투표 100% 방법 4 국민여론조사 100% 방법 5 권리당원선거인단투표 100% 채택선거구수 확정전확정 ( 실시 ) 11 ( 수원시, 평택시, 양주시, 남양주시, 오산시, 화성시, 시흥시, 군포시, 광명시, 안성시, 광주시 ) 3 ( 과천시, 의왕시, 이천시 ) 방법 6 권리당원여론조사 100% 단수추천 / 전략공천 미확정또는무공천 출처 : 새정치민주연합경기도당. 12 ( 의정부시, 부천시, 고양시, 구리시, 성남시, 김포시, 연천군, 동두천시, 하남시, 파주시, 여주시, 안양시 ) 5 ( 가평군, 양평군, 포천시, 용인시, 안산시 ) 21 ( 내역생략 ) 2 ( 가평군, 양평군 ) 서울, 경기외에새정치민주연합의기초단체장후보자공천에있어서전라남도는경선이대부분국민여론조사 100% 의방식을적용하였다. 14) 위와같이서울과경기를보더라도기초단체장의경선방식은시 도지사선거와달리주로권리당원투표 50% 와국민여론조사 50% 로하는혼합방식으로하거나또는 100% 국민여론조사방식만이선호되고있다. 14) 전라남도당에있어서국민여론조사 100% 의방식을적용한곳은목포시, 순천시, 광양시, 구례군, 완도군, 해남군, 진도군, 무안군, 신안군, 나주시, 보성군, 여수시, 영암군으로 13 개지역이다

51 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 (3) 지역구광역의원및기초의원 새정치민주연합의경우지역구광역의원과기초의원의공천심사는시 도당에서한다. 따라서각시 도별공천관리위원회에서공모공고를하고심사를진행하였다. 이와관련하여구민주당에서관련규정에따라광역의원예비후보자자격심사를계속해왔었다. 서울시당의경우광역의원은 ( 목 )~2. 12( 수 ), 7일간을시작으로제4차에이르기까지공모를통하여예비후보자에대한자격심사를했었다. 다른시 도당도지역구광역의원에대하여비슷한시기에예비후보자의자격심사를했었다. 본격적인지역구지방의원후보자공모는서울시당의경우 2014년 4월 17일새정치민주연합서울특별시당공직선거후보자추천관리위원회명의로광역의원 96개선거구, 기초의원 366개선거구를대상으로 ( 목 )~4. 21( 월 ), 5일간공모를진행하였다. 경기도의경우도거의같은시기에공모를실시하였는바, 서울시당과경기도당의지역구광역의원의구체적인공모결과는다음표와같다. < 표 38 > 서울시당ㆍ경기도당지역구광역의원후보자공모결과 시 도별 총의원정수 ( 지역구수 ) 무응모 단수응모 복수응모 2 인 (2;1) 3 인 (3;1) 4 인 (4;1) 5 인 (5;1) 6 인 (6;1) 서울 경기 출처 : 새정치민주연합서울시당과경기도당. 새정치민주연합의경우광역의원경선은 6 가지방법에의하도록하였다. 즉공론조사선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 공론조사선거인단투표 100%, 국민여론조사 100%, 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 권리당원선거인단투표 100%, 권리당원여론조사 100% 를적용한다. 이경우공론조사선거인단투표방식은해당선거유권자수의1000분의 3으로구성하되최소 100인이상으로하여구성한다. 공론조사선거인단투표는현장투표를원칙으로한다. 국민여론조사는전화면접여론조사에의하되유선무작위걸기 100% 에의한다. 권리당원과관련하여권리당원선거인단투표는권리당원선거인단을구성하여현장투표또는 ARS 투표방식으로실시하는데, 50% 만반영하는방법의경우는현장투표만을실시한다 ( 아래표의방법 4의경우 ). 권리당원여론조사는기초단체장과같은

52 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 개념이다. 서울시지역구광역의원의경선채택방식을정리하면다음과같다. 주로방법 3( 국민여론조사 100%) 과방법 4( 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%), 방법 5( 권리당원선거인단투표 100%) 의경선방식을선호하는것으로나타났다. < 표 39 > 서울시당지역구광역의원후보자경선방법별채택현황 방식 채택선거구수 확정전확정 ( 실시 ) 방법 1 공론조사선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 방법 2 공론조사선거인단투표 100% 경선 추천 방법 3 국민여론조사 100% 방법 4 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 방법5 권리당원선거인단투표 100% 6 7 방법6 권리당원여론조사 100% 단수추천 / 전략공천 무공천 출처 : 새정치민주연합서울시당. 경기도당의지역구광역의원후보자경선방법별채택현황은다음과같다. 최종적으 로국민여론조사, 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 권리당원여론조 사 100% 의방법이채택되었다. < 표 40 > 경기도당지역구광역의원후보자경선방법별채택현황 채택선거구수 방식 확정전 확정 ( 실시 ) 방법1 공론조사선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 방법2 공론조사선거인단투표 100% 경선 방법3 국민여론조사 100% 추천 방법4 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 4 2 방법5 권리당원선거인단투표 100% 7 방법6 권리당원여론조사 100% 11 단수추천 / 전략공천 85 무공천 7 출처 : 새정치민주연합경기도당

53 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 새정치민주연합의경우지역구기초의원경선은 7 가지방법에의하도록하였다. 즉, 국민선거인단투표 100%, 국민선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 권리당원여론조사 100%, 권리당원선거인단투표 100%, 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 국민여론조사 100%, 후보자추천선거인단투표 100% 방법이다. 새정치민주연합의지역구기초의원경선방법에서국민선거인단투표는현장투표로서선거인단을공모선거인단 200인, 추천선거인단 200인 ( 후보자추천인수에서무작위추출 ) 으로구성하여실시한다. 국민여론조사는전화면접여론조사방식으로이루어지고, 권리당원과관련하여권리당원선거인단투표는권리당원선거인단을구성하여현장투표방식으로실시한다. 권리당원여론조사는기초단체장, 지역구광역의원의경선방법과같은개념이다. 지역구기초의원경선방식으로방법 7인후보자추천선거인단투표 100% 는현장투표방식으로이루어지는데, 추천선거인단규모는 400인 ( 무작위추출 ) 으로하되, 각후보자별추천인수는 100~500인으로한다. 서울시지역구광역의원의경선채택방식을정리하면다음과같다. 서울의경우방법 4( 권리당원선거인단투표 100%) 와방법 5( 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%) 인당원참여경선을주로선호하는것으로나타났다. < 표 41 > 서울시당지역구기초의원후보자경선방법별채택현황 ( 선거구수 159 구 ) 방식 채택선거구수 확정전확정 ( 실시 ) 방법 1 국민선거인단투표 100% 방법 2 국민선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 경선 추천 방법 3 권리당원여론조사 100% 방법 4 권리당원선거인단투표 100% 방법 5 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 방법6 국민여론조사 100% 4 4 방법7 후보자추천선거인단투표 100% 단수추천 / 전략공천 무공천 출처 : 새정치민주연합서울시당. 경기도당의경우지역구기초의원에있어서는주로권리당원여론조사 100%, 권리 당원선거인단투표 100%, 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50%, 국민여론

54 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 조사 100% 의방법들이선호되었다. < 표 42 > 경기도당지역구기초의원후보자경선방법별채택현황 ( 선거구수 155 구 ) 방식 채택선거구수 확정전확정 ( 실시 ) 방법 1 국민선거인단투표 100% 방법 2 국민선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 경선 추천 방법 3 권리당원여론조사 100% 18 방법 4 권리당원선거인단투표 100% 28( 투표소 4) 5 방법 5 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 7 2 방법6 국민여론조사 100% 방법7 후보자추천선거인단투표 100% 단수추천 / 전략공천 107 무공천 3 출처 : 새정치민주연합경기도당. (4) 비례대표광역의원및기초의원 새정치민주연합은 4월 25일최고위원회의를개최하여기초선거에있어서비례대표의원후보자는전원을여성으로공천하기로결정하였다. 전국비례대표기초의원은총 379명인바, 이들을모두여성으로공천하도록하여각시 도당에서는여성만을대상으로공모를진행하였다. 15) 비례대표광역의원과기초의원후보자는시 도당차원에서이루어지는데, 우선경선방식을보면다음과같다. 비례대표의경우유권자수의수에따라선거인단규모가결정되고최소 200에서 400인으로선거인단을구성하여투표에의하여결정한다. 방법 1과방법 2가있는데, 광역의원과기초의원경선에참여하는선거인단의모집방법과그규모가다를뿐이다. 광역의원의경우공모와추천의방식이혼합된방법 1의경우는선거인단을공모 15) 새정치민주연합은이와관련하여공직선거법제 47 조 5 항의여성의무추천규정에따라기초선거구의경우여성정치신인을 ' 가 ' 번에우선배정하고, 지역구광역 기초의원후보신청자간에심사총점이 10% 이상의격차로여성후보자가 1 위가될경우에는우선하여공천하기로결정했다

55 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 와후보자의추천에의하여구성하여실시한다. 방법 2 는후보자의추천에의하여 국민선거인단을구성하여실시하는방법이다. < 표 43 > 비례대표광역및기초의원후보자경선방법 경선방법서울경기비고 비례대표광역의원 방법 1 국민선거인단투표 ( 공모 + 추천 ) 방법 2 국민선거인단투표 ( 후보자추천 ) 비례대표추천관리위원회결정 ( 전략공천 ) 좌와같음. 전략공천 비례대표기초의원 방법1 국민선거인단투표 ( 공모 + 추천 ) 국민여론조사 100% 13, 방법2 국민선거인단투표 ( 후보자추천 ) 합의결정 12 채택 경기 : 방법 2 채택 서울의경우새정치민주연합서울시당비례대표후보자추천관리위원회에서 4월 30일에비례대표광역 기초의원후보자공모공고를거쳐비례대표광역의원 기초의원지역구전체에대하여공모를실시하였다. 공모기간은 ( 목 )~5. 8( 목 ) 로 8일간에거쳐공모하였다. 기초의원후보자도시 도당차원에서이루어지는데, 그경선은비례대표광역의원과유사하게국민선거인단규모만다를뿐같은방식으로이루어진다. 비례대표기초의원의경우유권자수의수에따라선거인단규모가결정되고광역의원과같이최소 200에서 400인으로선거인단을구성하여투표에의하여결정한다. 기초의원에있어서공모와추천의방식이혼합된방법 1의경우는선거인단을공모와후보자의추천에의하여구성하여실시한다. 반면에방법 2는후보자의추천에의하여국민선거인단을구성하여실시하는방법이다. 비례대표후보자결정방식은광역은전략공천으로, 기초비례대표는서울은국민여론조사로 13개구, 나머지 12개구는합의에의하여순위등을결정하였다. 경기도기초비례대표의경우는위에서제시된방법 2인국민선거인단투표 ( 후보자추천 ) 방식으로그순위등을정하였다. 다. 주요특징 (1) 경선율및단수추천의증가

56 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 새정치민주연합의경우여러가지정치적상황과연건으로인하여촉박한가운데후보자추천이이루어지다보니단수추천이상대적으로많이발생하였다. 시 도지사의경우단수추천은원래는서울 ( 박원순 ), 대구 ( 김부겸 ), 울산 ( 이상범 ), 강원 ( 최문순 ), 충북 ( 이시종 ), 충남 ( 안희정 ), 세종 ( 이춘희 ) 으로총 7개지역이었는데, 심사과정에서인천 ( 송영길 ), 대전 ( 권선택 ), 경북 ( 오중기 ) 이추가되어 10개지역으로확대되었다. 이중에서현직시장이입후보한인천을제외하고대전과경북의경우는복수지역인데, 중앙당에서 1명으로단수추천하여탈락한후보자가발생하게된것이다. 내역 구분 시 도지사 전체선거대상 기초단체장지역구광역의원지역구기초의원 서울경기서울경기서울경기 29 ( 무공천 2) ( 무공천 7) ( 무공천 3) 경선 단수 ( 전략공천 ) < 표 44 > 새정치민주연합의지방선거경선율 경선율 (%) % 27.6% 32.3% 22.0% 44.0% 29.6% 위의표에서와같이새정치민주연합은이번지방선거에서의경선율은시 도지사는 41.2%, 서울과경기를기준으로기초단체장은 ~ % 에서, 지역구광역의원은 ~ % 에서, 지역구기초의원은 ~ % 로나타나고있다. 서울시의경우 3~40% 대인지역구광역의원과기초의원보다는기초단체장인구청장후보자의공천경쟁이그만큼치열하게전개되었다고볼수있다. 경기도의경우기초단체장은 27.6%, 지역구광역의원과기초의원도 20% 대의경선율을보이고있다. 서울에비하면경선율이상대적으로낮게나타나고있다. 이러한경선율은결과적으로정당의당내민주주의를가늠하는척도이기때문에그높고낮음은의미있는방향성을제시한다. 새정치민주연합의경우비록서울과경기를대상으로한통계이지만대체적으로 50% 전후에서경선이이루어지고있다고보아도무방할것으로판단된다. 결과적으로다른사항을고려함이없이민주적인경쟁선거가많으면많을수록바람직하다는전제하에서새정치민주연합의경선율은더높일필요는있다. 새정치민주연합의경우유력한선출직공직자인후보자가있는지역외에심사과정에서후보자가미리포기하거나아니면심사과정에서탈락자가생기면서경선에

57 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 서단수추천으로바뀌게되어단수추천이최초의신청시보다는계속적으로많아지 게되었다. 또한여성후보자를추천하기위한경우에도결국은전략공천을할수 밖에없었기때문에이점도경선율을낮추는데일조를하였다고보아진다. (2) 경선방식의선호도 새정치민주연합의경우경선방식을가지고이해관계에따라다양한견해를보였 다. 아래표는선호도를시 도지사와서울과경기지역의기초단체장, 지역구광역의 원과기초의원에한해정리한것이다. < 표 45 > 새정치민주연합의지방선거경선제도선호도 ( 확정 ) 당원경선 국민경선 혼합형 방식 권리당원선거인단투표 100% 권리당원여론조사 100% 공론조사선거인단투표 100% 국민여론조사 100% 공론조사선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 국민선거인단투표 100% 국민선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 후보자추천선거인단투표 100% 시 도지사 기초단체장 서울 경기 지역구광역의원 서울 경기 지역구기초의원 서울 경기 권리당원선거인단투표 50%+ 국민여론조사 50% 광역자치단체장인시 도지사의경우중앙당에서 5가지방식을제시하였지만, 경선확정되기전에는공론조사 100% 방식과여론조사 100% 방식은아예채택되지도아니하였다. 공론조사 50%+ 여론조사 50% 방식은경기도를비롯하여전북, 전남, 제주등 4개지역에서채택되었고, 권리당원선거인단 50%+ 여론조사 50% 방식은부산, 경남만채택하였다. 실제의경선은 5개시 도에서실시되었는데, 당원경선 2, 국민경선 3개로실시되었다. 이러한현상은기초단체장이나지역구지방의원선거에서도똑같이발생하고있다. 이러한이유는후보자의수와계파간의이해관계, 경선비용자가부담등에따라나타난결과라고보여진다. 기초단체장의경우는서울의경우국민경선 (9개지역 ) 이압도적으로많이채택되었고, 당원만이참여하는당원경선은없었으나혼합형 (6개지역 ) 이상대적으로많았던것이특징이다. 경기도의경우는경선지역이서울에비하면적은데국민경선이 3, 혼합형이 5개실시되었다

58 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 지역구광역의원에있어서서울은 3가지방법이골고루분포되어있다. 상대적으로국민경선 (13개지역구 ) 을더선호하는경향을보였지만, 당원참여경선을혼합형까지포함하면국민경선보다는 18개지역구로더높은선호도를보인다. 경기도도서울과마찬가지로 3가지의방식이골고루분포되어있는데, 당원경선 11, 국민경선 11로선호경향이높았다. 지역구기초의원에있어서는서울의경우기초의원으로갈수록당원참여경선 ( 혼합형포함 66선거구 ) 이월등하게높게실시된것을알수있는데, 당원의권리보장과당내민주주의실현이라는측면에서매우바람직한결과이다. 경기도의경우는당원경선이 23, 국민경선이 20으로혼합형이 2개로나타났다. 서울과는다른현상을보이고있다. (3) 늦은시기에후보자확정 새정치민주연합은이번선거에서후보자등록마감일에임박하여서공천후보자가확정되는등후보자공천과정이여의치않은특징을보였다. 이렇게늦은시기까지후보자가확정되지못했던것은무엇보다도창당과합당등일련의정당으로서모습을갖추는데시간이소요되었기때문이라고할수있다. 선거를앞두고창당을하거나합당하는경우내부의조직정비를비롯하여당헌당규의마련등외형적인하드웨어와의사소통과의사결정을할수있는소프트웨어를마련해야하는시간이필요하기때문에이러한점을고려한다면새정치민주연합의늦은시기에공천이완료되는것을어느정도는이해할수도있다. 공천확정이늦어진또다른이유로경선룰에대한후보자간, 정치세력간의첨예한대립을들수있다. 새정치민주연합의경우경선룰에대한선택지가많고, 후보자들이합의하면경선룰을바꿀수있었으며, 최종적으로중앙당최고위원회의에서다른공천룰을채택할수있도록하였기때문에개인과정치세력에있어서누구라도정치공학적으로나에게또는우리에게손해가된다고판단되는경선룰대신유리한경선룰을주장하게되도록제도적으로되었기때문에실제에서도이러한경선룰에대한다툼이여기저기서발생하여공천시기가늦게이루어질수밖에없었다. 다음으로늦은공천이이루어지게된이유는경선룰에서정한요건을구비하지못한경선이실시됨으로써이를다시실시하는경우도발생하였다. 즉전라북도도의원선거와관련전주제1선거구 ( 투표마감시간미준수 ) 와정읍제2선거구 ( 여론조사결과합산착오 ), 전라남도도의원선거에서는영암제1선거구 ( 여론조사지문및지역불공정 ) 등에서재경선이이루어졌었다

59 6 ㆍ 4 지방선거에서의정당후보자추천과정분석 (4) 경선과정에서의갈등등발생 광주광역시장후보자와관련하여광주관내국회의원 5인이특정인의지지를선언하여안심논란이빚어졌으며, 기초의원공천에국회의원의불개입으로개혁공천을이루자는전병헌원내대표발언에국회의원들이반발하는등중앙당주도의 ' 개혁공천 ' 에대하여갈등이폭발했다. 새정치민주연합의공천관련주요반발사례를정리하면다음과같다. < 표 46 > 새정치민주연합공천관련주요반발사례등 구분주요물의사례쟁점 중앙 서울 당헌상 30% 이상여성공천의무규정준수촉구 ( 전국여성위원회 ) 이윤석의원등지방선거공천에대해지도부성토 공천관리위원회새정치연합측과구민주당측대립 동작구청장후보자전략공천반발 광진구청장후보자전략공천반발 서울시의원후보선출을위한다면평가결과에반발 여성공천전략공천 지분문제전략공천전략공천경선룰 광주 광주시장전략공천, 강운태, 이용섭반발탈당, 무소속출마전략공천 대전 권선택단수전략공천 (1.2 위간지지율차 20% 이상 ), 선병렬반발재심청구등 중구청장박용갑공천, 김영관탈당 전략공천전략공천 세종 임태수시의원후보탈당경선룰 경기 충북 김진표경기도지사후보, 김대중정부및노무현정부사용금지반발 오산시장최인혜권리당원 50%+ 여론조사 50% 경선강요반발 안산시장제종길전략공천, 김철민현시장반발항의시위 성남시장이재명공천, 허재안반발 충주시장한창희공천, 최여일탈당무소속출마, 김진영반발 진천군수유영훈전략공천, 김원종정현구반발 충주제 3 선거구김창영탈당 제천시도의원윤성종농성 경선룰경선룰전략공천전략공천 경선룰전략공천경선룰전략공천 충남 천안을여성의무공천반발 ( 김영숙 ) 여성공천 전북 공심위새정치연합측조배숙반발 경선룰 전남 목포시당원집단탈당 경선룰 경남 김해시장김맹곤전략공천, 송윤한반발 전략공천 출처 : 새정치민주연합의공천관련주요언론보도내용을정리한것임. 위의표에서나타난바와같이쟁점은전략공천또는단수공천으로인하여경선 에의참여를하지못한당원들의반발이제일많았다. 이러한전략공천의뒷배경에

60 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 는주로국회의원등의공천개입시비가함께있었다. 다음에는경선룰과관련하여어떠한규칙을적용할것인지에대한논란이많았다. 새정치민주연합의경선제도가다양하고, 이해관계자의이해에따라선호하는경선방법이다르기때문에발생하는현상의하나이다. 공천심사과정의불투명성과불공정, 착신전환에따른여론조사결과등세부적으로다양한문제들이제기되었다

61 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 Ⅳ. 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 1. 새누리당의지방선거후보자공천의쟁점과과제 가. 기초선거정당공천제 지난 2012년대선공약이었던기초선거공천폐지에대해새누리당은공천을유지하기로선회하였고, 국회정치개혁특별위원회에서의기초선거공천폐지에대한공방은미완의과제로남게됨에따라이번선거역시기초선거에대한정당공천제가유지되었다. 우리나라지방선거는 1952년처음실시되었으나 1960년선거를끝으로중단되었다가 1991년부터다시실시되었다. 이번지방선거는 1991년지방선거가재실시된이후 7번째실시되는선거이며, 지방의회의원과지방자치단체장을동시에선출하는선거로는 1995년이후 6번째선거이다. 16) 따라서이번지방선거는제6대동시선거라고불린다. 과거 50~60년대에는 지방자치법 상지방선거에서정당참여와관련된제한규정을두지않음으로써후보자의정당공천, 혹은정당표방을묵시적으로허용하였으나 1991년지방선거가부활된이후 2006년까지기초의회의원선거에서는정당공천제가허용되지않았다. 2006년이후에는기초의회의원선거에서도정당공천제가허용되었으며, 2010년선거와 2014년선거의경우정당공천제폐지논란에도불구하고폐지되지않았다. 17) 지방선거에서정당공천제유지의필요성으로정당의책임정치구현, 유권자들이 16) 한국의지방선거는 1952 년처음실시된이후 1960 년제 3 대선거를끝으로폐지되었다가지방자치제도의확대를위해 1991 년이후부활되었다. 17) 2005 년 공직선거법 개정을통해기초의회의원선거에서도정당공천제를허용함으로써 2006 년이후모든지방선거에서정당공천이허용되었다 년헌법재판소에서는기초의원선거에서정당공천을제한한당시의 공직선거법 에대해위헌판결을내렸으며, 이것이계기가되어기초의원선거에서도정당공천을허용하도록법을개정하였다. 당시의위헌결정요지는 1) 정당의영향을배제하고인물본위의투표를유도하겠다는입법의도가후보자의정치적표현의자유를과도하게침해하고있으며유권자의알권리를훼손한다는점, 2) 기초의원선거를그외의지방선거와다르게취급할차별성이없다는점이었다. 반면, 정당운영의비민주성, 지역주의의한계등을고려할때생활정치의영역이라고볼수있는기초의원선거의정당표방금지는과잉입법이아니라는반대의견도있었다. 헌법재판소는 1999 년기초의원선거에서정당공천을금지한당시 공직선거법 이헌법에위배되지않으며, 정당표방금지여부는입법재량의영역에속한다는의견을밝힌바있다 ; 헌재결 , 2003 헌가

62 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 후보자를선택하는중요한기준제시, 정당참여배제로정당의영향력이반드시감소한다고볼수없다는논리등을들수있다. 18) 한편, 정당공천제의폐지를주장하는입장에서는공천헌금등공천과정의비리와부패를지적한다. 그러나공천제폐지의입장은대부분공천제도그자체의문제라기보다는공천과정의문제이다. 2010년 6.2 지방선거에서도정당공천이허용되지않은교육감이나교육의원의경우에도실제로는특정정당과의관계를강조하는등정당과의연계가없지않았다. 또한, 정당공천제가허용되지않던시기에도이른바 내천 이있었다는점을보더라도공천제의폐지가꼭깨끗한선거로이어지리라는보장은없다. 외국의사례를보면지방자치가발달된국가의경우정당공천을허용하고있지만기초단위선거에는정당의영향력이점차약화되는것을알수있다. 일본의경우지방자치단체장대부분이무소속이고, 기초의회라고할수있는시정촌의원의경우무소속당선자가 80% 를상회하고있다. 이는주민들과의접촉이많고생활정치가이슈가되는기초단위선거의경우중앙정치의영향력이점차약화되고있기때문이다. 이러한추세를볼때정당공천제의폐지논의보다는자연스럽게지역중심의선거가되도록유도할필요가있다. < 표 47 > 지방선거정당공천제실시현황 지방선거실시년도 지방선거유형 정당추천허용여부 1952년 시 읍 면의원시 도의원 제한규정없음 1956년 시 읍 면의원 / 시 읍 면장시 도의원 제한규정없음 1960년 시 읍 면의원 / 시 읍 면장시 도의원 / 시 도지사 제한규정없음 1991년 시 군 구의원정당추천불가시 도의원정당추천허용 시 군 구의원 정당추천불가 1995년, 1998년, 2002년시 도의원시 군 구청장 / 시 도지사 정당추천허용 시 군 구의원 2006년, 2010년, 2014년 시 도의원시 군 구청장시 도지사 정당추천허용 18) 이정진, 6.2 지방선거의의미와쟁점 : 정당공천을중심으로, 의정논총 제 6 권제 1 호, 2011, pp 참조

63 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 나. 상향식공천제 이번 6.4 지방선거에서새누리당의후보자추천의핵심키워드는 상향식공천의전면확대실시 였다. 이번선거에서상향식공천제의전면확대실시를위하여새누리당은당헌 당규를개정하여대비하였다. 실제로 2010년한나라당은광역단체장후보자선출에서단 3곳에서만경선을실시하였으나, 이번선거에서는 17개지역에서 12개지역이경선을실시하였고 5개지역만비경선으로실시하였다. 경선 12개지역에서제주 1곳에서여론조사경선방식을채택한것을제외하고는, 총 11개지역에서국민참여선거인단투표와여론조사결과로후보자를선출하여상향식공천의비율이상당히상승하게되었다. 2002년이후국민경선제혹은일명 오픈프라이머리 로불리는개방형예비선거제의도입은공천제개혁을위해가장주목을받아온해법중의하나이다. 이는정당의공천과정에국민이직접개입함으로써소수보스에의한공천권독과점현상이해소될수있다는긍정적측면이주목받은이유이다. 그러나일반국민이특정정당의공천과정을좌지우지할수있다는것이정당정치의활성화와대의제민주주의의발전에반드시도움이되는것은아니라는점을간과해서는안될것이다. 특히완전국민경선제는낮은경선참여율로인한대표성의왜곡, 후보자들간거친상호비방과조직동원, 당밖에서지지를획득하기위한경쟁으로인한당내구성원들사이의결속과연대의약화, 인물중심의국민경선에따른정당간이념및정책차별성의둔화등여러심각한문제들이발생할수있는제도이다. 19) 민주적공천제도의확립은한국의모든정당에요구되는개혁과제이다. 후보를내는정당들모두의공천과정이민주적으로이루어져야해당선거와그결과에따라구성되는의회및정부의민주성을인정할수있기때문이다. 모든정당이민주적공천제를시행하도록하는가장단순하고효과적인방법은법으로강제하는방안을생각할수있다. 공천은자율적결사체인정당의내부결정에해당하는데, 그과정을국법으로규제하는것은위헌적발상이라는견해도있기는하다. 하지만, 정당후보의최종결정과정을법제화해놓은미국이나독일의경우 비민주적이고불법적인공천관행은곧비민주적인국가구성과직결되므로정당공천은정당의내부사항이아닌공직선거과정의일부 라는논거로위헌논란을극복하고있다. 20) 19) 박수형, 국민경선제는왜민주주의정치에기여하지못하는가? 최장집 박상훈 박찬표외, 논쟁으로서의민주주의, 후마니타스, 2013, pp ) 박상철, 정당공천의헌법적쟁점과개선방향 : 국회의원공천제도의비교법적분석, 공법학연구 제 9 집제 2 호, pp

64 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 독일의경우연방선거법제21조는소선거구의후보는당해선거구의당원총회나대의원회의비밀투표를거쳐선출해야함을명시하고있으며, 동법제27조는비례대표명부에등재하는후보자및그순위에대한정당내부의결정역시소선거구후보자결정절차에따라당원총회나대의원회의비밀투표를거쳐선출해야함을명시하고있다. 우리나라의선거법에서정당의후보자추천과정에 민주적절차에따라야한다 라고만규정하고있는것과는대조적이라할것이다. 우리나라에서도공천과정에대한구체적인법적규정화작업을신중히검토할필요가있다. 다. 여성할당제 우리나라선거제도에서여성할당제는국회의원선거와지방선거모두에적용되고있다. 지방선거의경우지역구후보자의 30% 이상, 비례대표후보자의 50% 이상을여성에게할당하도록하고있다. 지난 2010년 6.2 지방선거에서는공직선거사상처음으로지역구선거에서여성할당제를실시하였다. 같은해 3월개정된 공직선거법 에서는지역구지방의회의원선거의경우광역혹은기초의회의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구마다 1명이상을여성후보로추천하도록하는조항이포함되었다. 이번선거에서새누리당은여성과장애인경선후보자에게본인이얻은득표수 ( 여론조사경선의경우에는득표율 ) 에 10% 를가산하는여성 장애인우대제도를실시하였다. 가산점은광역자치단체장을제외하고기초단체장과광역의원, 기초의원후보자경선에만적용되며대상자는피선거권이있는모든여성과 1~4급장애인이다. 단, 여성이면서장애인인경우는가산점이중복되지않는다. 또본인이신청한선거구에현역단체장 의원이자신의지역구에같은지역에서출마하면가산점을받지못한다. 그러나새누리당의지방선거경선및공천자가속속발표되는과정에서여성우선공천무용론이제기되기도하였다. 일부지역여성우선공천번복파문에이어지역기초 광역의원여성예비후보들이잇따라컷오프에서탈락되자여성정치참여기회박탈을주장하며강하게반발한경우도있었다. 우리나라는여성할당제의도입에도불구하고할당규정및선거제도의한계로인해여성의원의비율이여전히낮은것이사실이다. 또한, 상대적으로여성후보의공천비율이높은비례대표가전체의회에서차지하는비중이낮아여성의원의의회진출이쉽지않다는문제도있다. 정당차원의문제에서는공직선거에서정당의여성후보공천비율이낮다는점도문제이다. 특히지역구선거의경우여성가산점

65 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 제도입등을통해여성후보자의공천을확대하려는노력이있었음에도불구하고여성후보의공천비율이높지않게나타나고있는것이다. 이는정당이당선가능성, 남성후보들의반발등을고려하여실제공천과정에서여성후보공천에소극적이기때문이다. 이러한문제점을개선하기위하여여성할당규정의법 제도적실효성확보, 비례대표확대를통한여성의원비율의증대, 여성명부제와같은다양한방식의여성할당제도의도입, 그리고중 장기적으로헌법개정을통한남녀대표성의평등조항명기등을검토할필요가있다. 또한, 정당정치의개선방향으로는공천과정에서의투명성제고, 여성정치인의경력단절을예방하는공천제도로의개선, 그리고여성정치인의양성을내용으로하는당헌 당규의마련도숙고해야할과제이다. 라. 여론조사의필요성과한계 선거여론조사는선거에관한국민의이해를증진시키고관심을유발하여국민의선거참여를증대시키는동시에, 정당과정치인이선거전략을수립하는데필요한정보를제공함으로써민주정치에기여한다고할수있다. 특히정당의공직후보선정과선거전략수립과정에서그중요성이강조되면서여론조사는선거과정의필수불가결한요소가되고있다. 그러나선거여론조사와그결과의공표에는여론의왜곡또는조작가능성이수반되어민주정치과정에역기능을초래할우려가있다. 각종규제로선거운동이쉽지않은상황에서여론조사가후보자를홍보하는편법으로활용되고있다는지적도제기되고있다. 이번선거에서도경선결과에불복하는상당수경선후보들이여론조사공정성여부를두고중앙당에이의를제기하거나사법기관에고소 고발한사례가많이발생하였다. 이번선거에서특히여론조사관련하여문제가제기된사건중의하나는불법전화착신이라는신종수법이양산되었다는것이다. 착신전환된일반전화를여론조사에서제외하기로했지만, 물리적으로이를가려낼방법이없다보니조직력이강한후보에게유리할수밖에없다는불만이제기되기도하였다. 조사과정에서는응답자가자신의연령대를이야기하자이미해당나이에대한여론조사가끝났으므로다른연령대의사람을바꿔달라고요청하는등여론조사의방식의허점이있었다는주장도제기되었다. 또한여론조사를앞두고경선개입문자가대량살포됐다는지적도제기된바있다. 선거여론조사는표현의자유와국민의알권리실현에긴밀하게관계하는내용인

66 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 만큼그실시와공표를최대한보장해야할것이다. 그러나여론의왜곡방지와객관성확보를위해적정한표본의기준, 허용될수있는응답률범위등규제기준을구체화해야할것이다. 또한, 공천준비단계부터해당정당차원에서후보선정을위한여론조사를공정하게관리하여후보자의과열경쟁과재정부담을줄이고, 조사업계가전문인력을고용하도록법률로정하여업체에대한체계적인관리방안을수립하여야할것이다. 21) 2. 새정치민주연합의지방선거후보자공천의쟁점과과제 가. 민주적추천보장과한계 정당의공직선거후보자추천의민주적여부는앞에서언급한바와같이경선율로서그방향성을알아볼수있는데, 새정치민주연합의경우경선율은 50% 전후에서이루어지고있는데이를더욱높일필요가있다. 왜냐하면단수또는전략공천이불가피한경우가생기더라도비경쟁적선거가많이존재한다는것은정당시스템이나그운용, 당원참여등에문제가있다는것을추론할수있기때문이다. 선거의경쟁성여부는국가뿐만아니라사회, 단체등에서도중요한의미를갖는다. 한편, 당원참여와관련하여새정치민주연합의경우단수또는전략공천에비하면순수한당원투표에의한후보자결정방식은큰선거일수록매우적고, 대부분혼합되거나여론조사또는배심원단의공론조사방식의선호도가상당히높다는것은그만큼새정치민주연합이구민주당과같이시민사회에뿌리가얇고단단하지못하다는것을의미한다. 22) 물론당내민주주의가확고하게정착되지못한오늘날의정당현실에서국민의참여에의하여정당의민주적운영을담보한다는차원에서는긍정적이지만, 여론등에의하여정당의후보자결정이좌우되는것은장기적으로는바람직하지않다. 23) 더구나착신전환문제, 낮은응답율 ( 대표성부족 ), 여론조사기관 21) 임채진, 선거여론조사등록제도입의의의와개선과제, 이슈와논점 제 823 호, 국회입법조사처, 참조. 22) 설훈, 5.15 당내경선보고서 ( 도봉을지구당상향식공천제의평가및개선방향 ), 경제정의실천시민연합주최토론회 ( 정당민주화를위한상향식후보공천제의바람직한방향 ) 발제문, p.20. 설훈의원은동보고서에서 2000 년지방선거에서실험적으로실시한당원투표에의한경선결과, 총 1 만 2 천명의선거인중에서실제투표에참여한선거인은 1,847 명으로 15.4% 의투표율을나타내당원참여율이낮다는점을인정하고있다. 23) 지병근, 서베이민주주의 (Survey Democracy)?: 6.2 지방선거후보공천사례를중심으로, 한국정치연구 제 19 집제 3 호 (2010) p.71. 지병근은공천관련여론조사는국민적

67 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 의능력문제등으로여론조사결과의신뢰도는믿을수없을정도로더욱더낮아지고있다는점에서여론조사방법은경선룰로서타당성이거의없다. 결과적으로당원참여가제한되거나당원참여없이공직후보자를정하는것은대표성의정당성부재뿐만아니라당원의권리를침해하게되고, 이것은연쇄적으로당원의정당참여를낮추는요인으로작용한다. 우리나라정당의 당원들은당내민주화에대하여불만이높다 는조사결과를인용하지않더라도당원참여를확대하는방향으로관련제도의채택과운용이요구된다. 24) 민주적추천을방해하는사항의하나로서지방선거에서공천을전적으로지방에만맡길경우지역에서권력을가지고있는국회의원, 지역위원장의입김이작용한다는점이다. 특정인에의하여정당의의사결정이좌지우지한다는것은그만큼당해정당의자생력, 시스템의부실, 당원참여미흡등으로인한것이다. 따라서민주적추천이가능하도록하려면, 정당을특정인에게맡길것이아니라정당의체질 ( 운영방법 ) 개선은물론이고, 시스템화 ( 제도화 ) 하여야한다. 특히, 젊은당원과여러계층의당원을지속적으로영입하는활동을전개하여시민사회에확실하게접목된정당이되도록할필요가있다. 당비대납등으로일시적으로공천용당원을만들어내는부당한방법을사용하지못하도록정당의건실하게만들어야한다. 이것은선거때만해당되는것이아니고평소에도시 도당이하에대한평가지표를만들어미달하는경우에는이를해결하는방법으로중앙당에전문가 TF팀을구성 활용하는등의조치가필요하다. 우리의경우시민사회의기반이약하고, 당원참여가적극적이지못한상황에서어떻게하면헌법에서요구하는정당의민주적활동과공직선거법에서규정하고있는민주적추천을충족시키면서적격의공직후보자를선발하느냐는문제는시급히해결해야할과제가아닐수없다. 새정치민주연합이전략공천의이름으로경선을포기하는사례는결과적으로민주적추천이라는당위성에는반하는것으로두가지의가치를충족시킬수없는현실적인문제를안고있는것이다. 나. 제도화수준 선호를반영함으로써본선경쟁력을제고시키고지역정당조직의정비를위해활용되어왔지만, 신중하고책임있는선출권자의역할을기대하기어렵고, 보편적이며지접적인민주적참여의원칙에어긋나며, 정당정치를약화시킬수있다는문제점을지적하고있다. 24) 구체적인것은강원택, 한국정당의당원연구 : 이념적정체성과당내민주주의, 한국정치학회보 제 42 집제 2 호 ( ), p.125 참조

68 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 새정치민주연합의공천제의제도화수준은극히낮다고볼수밖에없다. 왜냐하면경선방식등을매선거마다정하여미래예측이어렵고선거때마다사람에따라다른제도를적용할소지가많기때문이다. 선거제도는후보자만의점유물이아니다. 이에참여하는당원과국민에게도선거규칙에대한바른이해가요구된다. 그래야경선과정에서자신의정치적의사를바르게표명할수있다. 그런데새정치민주연합의경우는당해선거에만적용하는세칙을제정하여적용하는가하면, 경선방식도제도화되지못하고중앙당최고위원회에서그때그때정하고시 도에따라서도경선방식이똑같지아니하는등통상적으로이해하기어려운행태를보이고있다. 일반적으로 선거규칙은정치질서의민주성을가늠하는핵심적인기준 인데 25), 이것은당내에서도똑같이적용된다. 즉, 당내의선거제도는표의등가성보장등평등선거실현과당내민주주의를담보하기때문이다. 이러한점에서새정치민주연합의불안정적인경선제도는문제를안고있다하겠다. 한편, 당내의경선제도의제도화수준은공직선거에있어서적격의후보자를선정하고검증하며, 후보자의확정시기에도그영향을미친다. 즉제도화가불안정할수록적격의후보자를내세울수없을뿐만아니라그시기도늦어져선거전략적측면에도당해정당에불리하게작용한다. 더구나, 당내경선제도화수준은큰틀의 정당정치의제도화 와도직결된다. 당내의불안정성은정당정치시스템에도영향을미치기때문이다. 즉당해정당의후보자공천이늦어지고선거때마다다른제도를도입하는경우경쟁상대의다른정당에도영향을미치어본선거에서의안정적인경쟁관계를위협할수있게된다. 따라서새정치민주연합의경우경선룰의제도화수준을높이는것이또하나의시급한과제라고할수있다. 새정치민주연합의경선제도의제도화수준이낮게된이유는경선제도를민주성과자율성을기반으로하는적격후보자를선발해내는가치중립적인제도로이해하지못하고당파간또는제정치세력의타협의산물로보았기때문이라고진단한다. 이것은 우리나라정당공천시스템은정당공천일반원칙인민주화와자율성확보에있어서법제적불비 라고보는견해의다른말이다. 26) 이러한제도화수준의미흡은중앙선거관리위원회의선거관리에도영향을미친다. 그이유는중앙선거관리위원회가요건을갖춘경우국가의비용부담으로정당 25) 김용철, 조영호, 조진만, 선거규칙변경에대한유권자의태도분석 : 누가왜선거규칙의변경을지지 ( 반대 ) 하는가? 한국정치학회보 제 47 집제 5 호 ( ) p ) 고경훈, 한국지방선거의정당공천제의문제점및개선방안연구, 한국자치행정학보 제 27 권제 3 호 (2013 가을 ) p

69 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 의경선을위탁받아관리할수있도록제도가마련되어있기때문이다. 이번지방선거에서새정치민주연합의경선관리에관한중앙선거관리위원회위탁 및관리상황은다음과같다. < 표 48 > 경선관리의중앙선거관리위원회위탁및관리상황 구분시 도지사기초단체장지역구광역의원지역구기초의원비고 전체선거의수 위탁 신청 관리 ( 철회 ) ( 철회 ) ( 철회 ) - 위탁관리율 (%) 0% 0% 0% - 출처 : 중앙선거관리위원회. 관리지원 : 총 3 건 위의표에서와같이이번지방선거와관련하여 449개경선의위탁신청에 362개의선거를위탁관리하도록한새누리당과달리새정치민주연합은선거관리위원회의관리지원 3건만있었을뿐위탁관리가 1건도없었다. 이러한결과는새정치민주연합의인적, 물적자원을활용하여야만자체관리가가능하기때문에공정한관리뿐만아니라비용측면에서도당해정당에부담이될수밖에없다. 정당의경선제도의제도화수준이높으면국가기관인중앙선거관리위원회를비롯한각급선거관리위원회가정당의경선을위탁받아관리하는데효율적으로대응할수있다. 따라서좀더정교하게경선제도를설계하여통일적으로적용하도록함으로써모든참여자가쉽게이해하고예측가능하도록하되, 참여범위를선거별, 선거구별로다르게하는방법으로개선할필요가있다. 대강의원칙은당헌으로정하고좀더구체적인방법들은당규로정하며, 후보자나당원들이어떻게선거를준비하고대비하며, 맞이할것이지를명확하게하여야한다. 경선제도의실시요건을정해놓고, 이러한요건을구비하는경우에는특정경선방법을반드시적용하도록하는강제화하는방안이유력한대안이될수있다. 다. 다양한공천제도의축소또는일원화 새정치민주연합의경선제도는국민참여경선, 당원경선, 배심원경선의큰틀속에여러가지조합을가지고실시하고있어서다른정당에비하면다양성을특징으로하고있다. 이러한다양한경선방식을실시하고있다는것은분권화차원에서또는다양성인정측면에서민주주의에부합하는측면이없지아니하나, 그출발점이당

70 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 원의의사에의하여형성된것이아니라당파간또는유력정치인간의이해관계에서출발했다는점에서한계가있다. 이러한다양한경선제도는앞의경선제도의제도화수준과도관계가있다. 제도화수준이낮기때문에그때그때마다제도를만들어야하기때문에사람에따라서, 시기에따라서, 지역에따라서다른경선룰을주장할수있게된다. 다양한경선제도의채택은실제적으로정치적이해관계가다른당파또는정치인간에유 불리를따져정치공학적접근으로인하여많은다툼이발생하게되는문제점을안고있다. 이런문제점을해결하지아니한상태에서다음지방선거를맞이한다면, 이번선거또는종전지방선거에서나타났었던문제점들이반드시재발한다는점을인식할필요가있다. 경선제도의일원화또는축소의방향은당원참여보장, 참여편의성증대, 선거의자유와공정보장차원에서정비되어야하며, 공직선거가임박한시기에경선제도를만들거나개정하면또다시시간에쫓겨제대로된제도를마련할수없으므로선거가없는시기에기존의경선제도를검토하여제대로된제도를만들필요가있다. 여론조사나공론조사등의간략한경선방법이적용하기에는쉬울지몰라도그민주적정당성이약하기때문에정당의당원참여를기본으로하여경선제도를다시설계할필요가있다. 당원참여가낮다고이를기피하지말고당원참여를높일수있는지역별투표소설치, 정견발표와토론회중계등의방법들을강구하여야할것이다. 다음공직선거에서도이렇게다양한경선제도를그대로적용한다면또다시후보자간또는당파간분란이일어날수밖에없는것이현실이다. 라. 당권력자의개입여지차단 공직후보자의추천 ( 공천 ) 권을당원에게돌려주기위해서는선출직공직자또는지역위원장등당직자들의경선개입을차단할필요가있다. 새정치민주연합의경우지역위원장의의견개진을제도적으로보장하고있고, 실제적으로국회의원등이지방선거공천과정에참여함으로써선거결과에영향을미쳤다는시비가발생한바있다. 이문제는종전에많이발생하였던돈공천시비와도관련이있다. 즉당권력자의개입은결과적으로이들에게공천을받기위하여줄을서거나불 탈법적인정치자금을주거나하는방법으로선거과정이왜곡된다. 후보자가공천권을가지고있는당원이나국민들보다는이들에게충성을하는사당화라는결과가초래되는문제가

71 6 ㆍ 4 지방선거후보자추천과정의쟁점과과제 있는것이다 년대통령선거에서부터선거공약으로제시되었다가이번지방선 거를맞이하여크게이슈화되었던기초선거정당공천배제문제도국회의원등의지 역수준의정치개입에서발생된것이다. < 표 49 > 새정치민주연합의공직선거후보자추천 ( 경선 ) 과정당원참여현황 ( 선거별 1 선거구추출 ) 구분시 도지사기초단체장지역구광역의원지역구기초의원 대표선거구 방식 전체당원수 ( 선거인수 ) 참여당원 ( 투표자수 ) 부산시장 권리당원투표 100% 경기오산시장 권리당원투표 50% (+ 국민여론조사 50% 는제외 ) 서울중구제 2 선거구 권리당원투표 100% 경기부천원미구다. 라, 마선거구 권리당원투표 100% 2, , 참여율 (%) 49.7% 38.0% 81.5% 63.5% 이자료는권리당원참여경선지역을무작위로선정한것임. 이러한문제를해결하기위해서는당원의참여를높일필요가있다. 즉이번선거에서새정치민주연합의공직후보자추천과정에서자신의의사를표한당원의수등은다음표에서나타난바와같이대부분 50% 내외인데물론단수또는전략공천지역이있다하더라도이를좀더높일필요가있다. 그래야만소수또는특정인의의사에좌우되지않고당원의의사또는국민의의사에따라공직후보자를추천할수있기때문이다. 아래표에서지역구광역의원과지역구기초의원의경우상대적으로당원참여가높은데서울중구제2선거구는 ARS방식으로투표가이루어졌다는점을고려하여야한다. 민주적추천과특정인의공천개입을방지하기위해서는정당의구성원의참여증대와정당의당내민주주의확립, 민주적장치마련등이선행되어야할것이다. 마. 공천제도의지속적발전문제 2010년지방선거와관련하여구민주당의공천과정에서주로문제되었던사항들이새정치민주연합이참여하는 2014년이번지방선거에서도문제되고있다. 국회의원들의선거개입시비, 경선방식에대한후보자간의다툼및불복논란, 경선주도권에대한중앙당과시 도당간또는당내당파간의대립, 공천심사과정에서의시비논

72 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 란등이이번지방선거에서도똑같이반복되고있다. 27) 이러한결과가계속적으로새정치민주연합에서도발생되는것은당 내외에서공천제도에대한비판적검토와연구가거의이루어지지못하고있고, 공천제도에따른문제점에대한안이한대응및이를개선하기위한변화와개혁의지가부족하기때문이다. 어떠한단체나기관, 조직에서도문제점이발견되면이를개선하기위하여지속적관심과노력이필요하며, 정당도발전을위해서는이러한과정을거치지않으면아니된다. 새정치민주연합이당내에서의정치세력즉당파간의타협또는정치공학적접근으로인하여당원의권리를보장하고민주성을확보할수있는공천제도를만들어내지못하는것은그만큼당의역량부족을나타낸다고볼수있고, 이는새정치민주연합이자체적으로해결해야할과제의하나라고할수있다. 27) 구체적인사항은경제정의실천연합, 민주당 6.2 지방선거공천제도및운용실태평가, pp.28~31 참조

73 결어 : 종합평가와제도화방향 Ⅴ. 결어 : 종합평가와제도화방향 1. 참여관찰의종합적평가 새누리당은 6ㆍ4지방선거의후보자추천과정에서추천원칙과기준을수립하는데있어서당내민주주의의최대화를시도했다. 그러나선거후보자추천과정에서당내민주주의의확립은통상적인정당의운영과의사결정이얼마나민주적이고개방화되어이루어지는가에달려있다. 후보선출과정에당원이단순히참여한다거나많은국민의의사가포함되었다는사실만으로자동적으로민주성과개방화가보장된다고볼수는없는것이다. 문제는당원의의사를공정하고투명하게반영할수있는정당의자구적노력이절실한데, 공천과정에서정당의토대를이루는당원을무력화시키는것은선출되는후보의정당성의위기를초래할수있기때문에후보선출과정의제도화와검증절차의다면화를통한철저한후보검증은새누리당의향후과제이기도한다. 새정치민주연합은 2014년 3월 26일민주당과새정치연합이합당하여창당한신생정당으로서시간부족및시스템미비에도불구하고이번지방선거에그나름대로적격의후보자를공천하기위하여노력했다. 더구나기초선거정당공천배제라는이슈가새누리당의반대로해결되지못하여상당한어려움에봉착하였고, 정치외적인큰해난사고로정치일정의축소내지는저조한국민관심속에서도전체적인지방선거후보자추천과정을마무리하였다. 그렇지만, 이번지방선거와관련하여당원참여저조, 낮은경선율, 경선제의일회성, 비통일적인경선제도등새정치민주연합이안고있는시급히해결하여야할과제들이있다는점을간과해선안될것이다. 이러한과제의극복만이새정치민주연합이지향하는새정치에가깝다고보기때문이다. 새누리당과새정치민주연합을비롯한한국정당이안고있는문제는공천과정의비민주성문제뿐만아니라정책정당화, 사회적기반약화문제등많이있지만, 이를해결하기위해서는우선적으로정당자체의변화와혁신이요구된다. 다만, 후보자공천과정의민주성확보는헌법적가치실현의문제이기때문에국가의개입이가능한부분으로통제가능한변수이다. 따라서정당의공천과정은정당에게만맡길것이아니라헌법적가치와공직선거법의취지에따라더욱민주성이강화되도록할필요가있다. 구체적인방법으로공직선거법상의민주적추천절차이행의무규정 ( 공직선거법제47조제2항 ) 과관련하여모든정당에게실질적으로민주적추천

74 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 을하도록관련규정이보완되어야한다. 즉일정수이상의당원참여를법으로정하여이를이행하도록함으로써민주적추천의제도적보장을강화담보하여야할것이다. 28) 공천시기와관련해서이번지방선거는새정치민주연합의경우창당과합당, 기초선거정당추천배재등다른여건때문에공천시기가늦게이루어졌지만, 정당의공천과정은적격의공직자를발굴해나가는과정의하나임으로지금과같이선거를눈앞에두고실시할것이아니라좀더이른시기에시작할필요가있다. 왜냐하면정당의공직선거후보자가빨리확정되면확정될수록정책중심의선거가되고정책을가지고유권자에게다가갈수있기때문이다. 아무튼정당의제도개혁은끝이있는것이아니라계속진행되어야한다. 한국정당의개혁담론에서경선제도등은제도적완비만으론완성된것이아니라는점을분명하게알아야한다. 29) 2. 정당공천시스템의법적규제와국민개방화문제 가. 독일지방선거및정당공천시스템과한국적상황 우리나라의정당공천시스템개선과정에서독일사례의시사점은정당공천이국가의법률에근거하고있다는것과당내민주주의의정착에대한성찰이필요하다는것이다. 독일은연방제국가로서 16개주로구성되어있으며각주는독자적인헌법과고유권한을가지고주의회와주지사를중심으로주정부를구성하고있다. 또한지방 28) 김영태, 김현태, 김욱, 정당의정책정당화및민주적운영등을위한제도개선연구, 선거학회, 2012 년도중앙선거관리위원회연구용역보고서, p.86. 참조. 여기서연구자들은 공직선거법에일정수이상의당원이반드시참여하는선거에의하여다수결에따라공직후보자를추천하도록 민주적추천기준 을법정화하고정당이공직후보자를추천하는때에는민주적추천절차에의하였는지를확인하는증빙자료 ( 선거록이나회의록등 ) 를함께제출하도록하여이러한기준에부합하지아니한자는후보자로등록되지아니하도록할필요가있다. 이경우법에서는일정기준 ( 예, 중앙당은 100 인이상, 시 도당은 50 인이상, 구 시 군당은 20 인이상 ) 만을제시하고어떤당원이어느규모로참여하여야되는지는각정당의자율로당헌당규에정하도록하면된다. 물론이러한민주적추천절차에의하되복수선정도가능하도록하여최종적인선택권을다른기구에서할수있도록함으로써정당의특수성이반영되도록하면현실적으로실현가능성이높아질것이다. 이와더불어민주적추천을안한경우에는선거보조금을감액하는제도를도입하여이의실효성을높여야한다. 는견해를밝히고있다. 29) 정당개혁담론에대하여는박경미, 한국의정당개혁담론변화와정당의적응성, 한국정치연구 제 22 집제 2 호 (2013), pp.43~44 참조

75 결어 : 종합평가와제도화방향 자치단체역시주헌법에따라구성된다. 각주의지방자치행정단위는보통크라이스 (Landkreis) 와게마인데 (Geminde) 로구성되는데, 30) 독일헌법제28조는지방자치단체의자치권을보장하고있다. 크라이스와게마인데는각각단체장과의회로지방정부를구성한다. 크라이스와게마인데의의회선거역시연방의회선거와마찬가지로대부분비례대표제를체택하고있으나후보자명부는자유리스트인경우가많으며, 투표방식으로는누적투표또는분할투표등이혼합되어있다. 독일은연방정부선거뿐만아니라지방자치단체의공직선거후보자에대한추천방식에대해정당법과연방선거법을기초로실시된다. 정당법 31) 과연방선거법 32) 모두정당의공천은대의원회의또는당원총회를통한비밀투표를원칙으로하고있다. 당원총회는당해선거구에거주하고선거권을가진모든당원들이참가하는회의이며, 대의원회에는특별대의원회와일반대의원회가있다. 통상적으로독일의기독교민주연합 ( Christlich-Demokratische Union Deutschlands) 은대개당원총회에서선출된대의원회를통해후보를선출하고, 사회민주당 (Sozialdemokratische Partei Deutschlands) 은당원총회에서직접선출하고있다. 독일의정당공천시스템은철저히당원중심의당원총회또는대의원회의를통한공천과정을거친다는측면에서정당의자율성이강하다는것을알수있다. 그러나이모든과정이연방선거법에근거하고있다는것을보았을때순수한정당의자율성보장이아닌국가차원의법률에영향을받고있는것이다. 우리나라의정당공천시스템에서의국가개입은경선과정에서중앙선거관리위원회의위탁선거수준에머물러있어사실상모든과정에서정당의자율성이극대화되어있는상황인것이다. 또한, 독일의정당공천결과가상당부분지역구의원과비례대표의원의당선과직결된다는면에서우리나라의경우와유사한특성을보이지만, 독일의경우고도의정당민주성이충족된반면, 우리나라는정당의민주성에대한신뢰도가취약하다는것이문제이다. 우리나라에도각정당별로후보선출기구및당원이참여하는다양한경선방식을당헌당규에규정하고있으나, 불행하게도대부분동원되는당원으로서정당민주주의의기본적토대가형해화된점을지적하지않을수없다. 30) 독일의지방자치단체는게마인데를기초단위로하며크라이스는게마인데의집합으로광역단위의개념이다. 31) 정당법 (Parteiengesetz) 제 17 조는공직선거의후보선출은선거구에거주하는당원또는대의원의비밀투표로이루어져야한다는기본원칙을규정하고, 후보의추천절차는선거법과당헌을따르도록하고있다. 32) 연방선거법제 21 조에서는당원총회나대의원회의의개최기간ㆍ장소ㆍ참석인원ㆍ투표결과등에관한사항까지상세하게규정하고있다

76 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 나. 미국지방선거및공천시스템과지방자치선거의다양성 미국의지방선거와공천세스템에서는최근의기초선거정당무공천논쟁의제도 적근거와지방자치선거의다양한형태를찾을수있으며, 독일의경우와마찬가지 로법적영역으로서의공천과정을확인할수있다. 미국은연방제국가로서주정부의헌법과법률에따라주지사와주의회로구성되 며하부단위의지방자치단체를구성하고있다. 미국지방자치의특징은지방선거에 서자치단체의장과의회의원만을선출하는것이아니라일부지방공무원선출은 물론이고주민발의를통한입법결정까지하는등직접민주적인선거를실시한다는 것이다. 또한대부분의지방자치의회의원은주민들의직접투표를통해선출하지 만, 지방자치단체장의경우주민들의직접투표는물론이고의회의선거를통해의 회의원중한명이선출되기도하고, 의회에서전문행정인을임명하는등의다양한 형식을취하고있다. 미국의지방선거후보자공천은보통예비선거를통해이루어지는경우가많 다. 33) 예비선거는다른국가의일반적인정당공천시스템과는달리주법 ( 州法 ) 하에 서정당의공직후보자를선출하는당내의선거이다. 즉예비선거란지구당대회나 전당대회에서정당지도자들이지명하는간접적방법에의해서가아니라, 정부가감 시하는선거에서투표자들에의해후보들이직접선출되는절차를말한다. 미국시민들은선거일정이공고되면유권자등록을하는데, 무소속으로남아있을 수도있지만주로민주당이나공화당에대한지지의사를밝혀각당의당원이된 다. 이것은미국대선의특별한절차인예비선거를위해반드시필요한과정이다. 각당의후보를뽑는예선에는자기당당원들만참여하게돼있는폐쇄형예비선 거 (Closed Primary) 도있고, 자기당당원들은물론상대당당원과무소속유권자 까지참여하는개방형예비선거 (Open Primary) 도있다. 미국지방선거에서의또다른특징중하나는정당공천의무화가각주정부별로 33) 미국정당의공직후보자선출방식은다양한형식의코커스와프라이머리가있으며각주마다특성에맞는방식을채택하고있다 년대이후의경향은개방형 (open) 프라이머리방식이확대되고있다. 특히프라이머리의형식은오픈프라이머리 (open primary), 폐쇄형프라이머리 (closed primary), 중간형프라이머리 (semi-open primary), 블랭킷프라이머리 (blanket primary), 비 ( 非 ) 정파적특성을가진프라이머리 (non-partisan primary) 등이존재한다. 23 개주가오픈프라이머리를, 17 개주가폐쇄형프라이머리를, 7 개주가중간형태의프라이머리, 워싱턴과알래스카가블랭킷프라이머리를, 그리고루이지애나가비 ( 非 ) 정파적차원의프라이머리를시행하고있었다. Alexander Batt, Handbook of the United States Election Law and Practices (New York, Greenwood Press); Elisabeth R. Gerber and Rebecca B. Morton, Primary Election Systems and Representation," Journal of Law, Economics and Organization, vol. 14, 1998, p

77 결어 : 종합평가와제도화방향 다르게규정되어있으며, 약 20% 의주가정당공천의의무화를하고있고나머지 80% 는의무화하지않고있다. 미국의공천시스템은미국정당체제의특성에따라큰변화를거쳐왔다. 정당지도자들에의해공천이이루어졌던코커스제도에서개방형예비선거로의변천은일반유권자의참정권을최대한보장하기위한노력의과정으로이해할수있을것이다. 선거과정에서정당의역할이후보자들의승리를위한지원에집중되어있다면, 공천과정에서는일반국민들의의사를최대한반영하기위한방법을발전시켜온것이다. 이러한미국의예비선거제도역시독일의경우와마찬가지로주법에근거해서이루어지고있다는점에서우리나라정당공천시스템에시사하는바는크다할것이다. 다. 한국정당공천의국민개방화경향과톱투프라이머리 (Top Two Primary) 최근한국정당공천시스템은완전국민경선의법제화과정을대안으로염두에두고있는데캘리포니아의톱투프라이머리는매우시사적이다. 34)35) 미국캘리포니아주는주민들은 2010년 주민발의안 14호 (proposition 14) 의통과로새로운공직후보자추천방식인 톱투프라이머리 제도 36) 를도입하였다. 이법안은공직후보자를선출하는예비선거에관한법률이었고주요내용은주와연방선거에관한초당파적포괄적개방형예비선거 (nonpartisan blanket primary) 방식이다. 37) 34) 2010 년당시한나라당남경필의원은국민참여경선제를도입하기위한공직선거법개정안을발의하였다. 개정안내용은당내경선시당원이아닌사람에게도투표권을부여할수있다. 또한국민참여경선시상대당지지자가선거인으로참여해 ` 역 ( 逆 ) 투표 ' 를할수있는점을감안, 특정정당의선거인이다른정당의당내경선에서선거인이될수없도록하는내용등이포함되어있다. 연합뉴스, 2010 년 01 월 29 일, , 검색일 2014 년 6 월 24 일. 35) 박상철은 주민개방형지구당 제도의도임을역설하면서일반주민이현행덩당원인핵심당원과구분되는 2 개이상의당원이되도록하는방안을제시하고있다. 박상철, 한국정치법학론, ( 리북, 2008), p. 52. 참조. 36) 톱투프라이머리에대한자세한내용은이미영, 미국선거및정당정치의대의제원리연구 년미국중간선거 ( 켈리포니아州 p)-, 경기대학교정치전문대학원박사학위논문, 2012, pp 참조. 37) 프라이머리유형블랭킷프라이머리 (blanket primary) 가개방성이가장높은방식이다. 미국의공직후보자추천방식의개방화가제도화되기까지는상당한시간이소요되었다 년캘리포니아주는주민발의안 198 호 (Proposition 198) 를통해블랭킷프라이머리를도입하였는데 (Cal. Elec. Code Ann (West 1996)), 그전에 1935 년워싱턴주에서블랭킷프라이머리를도입한선례가있었다. 당시워싱턴주의정당들블랭킷프라이머리를반대하여법원에위헌소송을제기했으나, 1936 년주대법원은블랭킷프라

78 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 발의안 14는정당의예비선거를실시하지않고모든후보자가주정부에서실시하는하나의개방형예비선거를통해결선투표형식으로후보자를선출하는방식이다. 정당공천의영향력에서벗어난후보경쟁을골자로하는 ' 발의안 14' 는연방의회와주선출공직에대한예비선거에서유권자들은자신이등록한정당과예비후보의소속정당에관계없이자유롭게투표할수있다는내용이다. 이전의예비선거는후보자들이각정당의예비선거에서승리함으로써본선거에출마하는과정을거쳤다면, 발의안 14 가통과된이후에는모든후보자들이하나의예비선거에서경쟁하고이들중소속정당과관계없이가장많은득표자와차점자가본선거에서다시경쟁하는과정을거치게된다. 2010년제정된캘리포니아주의톱투프라이머리방식은공직선거에서정당의개입을봉쇄하고공직후보자선정이오직국민들의선택으로이루어지는방식이다. 이러한방식은공직후보자추천과정에서정당의자율성은배제하면서공천과정의민주성을극대화시킨것이라고평가할수있다. 공직후보자추천이라는정당의주요기능을정부주도하에국민들에게완전히이양하는형태의톱투프라이머리는우리나라에서지방자치단체의장과의원에대한정당공천폐지논란의대안으로서고려할수있는방식이라고할수있다. 3. 한국정당공천시스템의제도화과정과입법의견 한국정당공천시스템은 2004년 17대총선과 2006년제4회동시지방선거를시점으로국민경선방식이라는혁명적전환기를본격적으로맞이하였다. 이후제도적차원에서한국정당공천방식은매우개방적이고다양하게시행되었으며구체적으로 1 국민경선 2 당원경선 ( 여론조사대체가능 ), 3 국민참여선거인단대회 + 여론조사, 4 국민 ( 시민 ) 공천배심원단 + 전략공천, 5 책임 ( 기간 ) 당원직접투표 + 일반당원직접투표 + 국민여론조사 (30%), 6 국민선거인단 + 당원선거인단 ( 여론조사대체가능 ), 이머리를합헌으로결정하였다 (Anderson v. Milliken, 59 P. 2d 295 (WA 1936)) 년다시제기된소송에서도마찬가지로주대법원은블랭킷프라이머리를합헌으로판결했다 (Heavey v. Chapman, 611 p.2d 1256 (WA 1980)). 그러나 2000 년캘리포니아민주당이연방대법원에제기한소송에서는블랭킷프라이머리가위헌판결을받은바있다.(California Democratic Party v. Jones, 530 U.S. 567 (2000))

79 결어 : 종합평가와제도화방향 7 전문배심원단 + 지역배심원단등의무수한방식이혼용되고있다. 한국정당공천시스템의제도적현황을파악하기위해역대선거별주요정당에서구사하였던다양한공천방식은부록에첨부하였고, 정당법상정당의공직후보자추천규정변천을정리하면다음과같다. 가. 정당법상정당의공직후보자추천규정변천 우리나라정당법은제정이후 현재까지 22차에걸쳐개정을하였고, 1962년 12월제정당시부터정당의공직선거후보자추천에관한민주적절차를명시적으로나마규정하고있었으나, 2005년 8월 14차개정된정당법에서는정당의공직후보자추천의민주성확보에대한규정이삭제되고단지당헌의기재사항에 공직후보자선출에관한사항 만명시하고있으며공직선거법에서 정당의공직후보자추천과정은민주적이어야한다 는규정을유지하고있다. 38) (1) 정당법개정내역 < 표 50 > 정당법개정내역 구분 시행일 법률번호, 제정및개정일 제정 [ 법률제1246호, , 제정 ] 1차 [ 법률제2089호, , 일부개정 ] 2차 [ 법률제2403호, , 일부개정 ] 3차 [ 법률제2618호, , 일부개정 ] 4차 [ 법률제3263호, , 일부개정 ] 5차 [ 법률제4017호, , 타법개정 ] 6차 [ 법률제4087호, , 일부개정 ] 7차 [ 법률제4609호, , 일부개정 ] 8차 [ 법률제5260호, , 타법개정 ] 9차 [ 법률제5263호, , 타법개정 ] 38) 공직선거법제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 1 정당은선거에있어선거구별로선거할정수범위안에서그소속당원을후보자 ( 이하 " 정당추천후보자 " 라한다 ) 로추천할수있다. 다만, 비례대표자치구 시 군의원의경우에는그정수범위를초과하여추천할수있다. < 개정 , , > 2 정당이제 1 항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다. < 개정 >

80 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 10차 [ 법률제5454호, , 타법개정 ] 11차 [ 법률제6269호, , 일부개정 ] 12차 [ 법률제6661호, , 일부개정 ] 13차 [ 법률제7190호, , 일부개정 ] 14차 [ 법률제7683호, , 전부개정 ] 15차 [ 법률제8881호, , 일부개정 ] 16차 [ 법률제9785호, , 타법개정 ] 17차 [ 법률제9973호, , 일부개정 ] 18차 [ 법률제10396호, , 일부개정 ] 19차 [ 법률제10866호, , 타법개정 ] 20차 [ 법률제11375호, , 일부개정 ] 21차 [ 법률제12112호, , 일부개정 ] 22차 [ 법률제12150호, , 일부개정 ] 현행 (2) 정당법상공직후보자추천에관한규정변천 ( 밑줄은개정시추가또는변경내용 ) < 표 51 > 정당법주요개정내용 제정및개정제정 [ ] ~6차 [ ] 7차 [ ] ~10차 [ ] 11차 [ ] 공직후보자추천규정에관한변화제31조 ( 공직선거후보자의추천 ) 정당의공직선거후보자추천은민주적이어야하며그절차에관하여는당헌으로이를정하여야한다. 제31조 ( 공직선거후보자의추천 ) 1 정당의공직선거후보자의추천은민주적이어야한다. 2정당의공직선거후보자추천에는후보자를추천할공직선거의선거구를관할하는해당당부대의기관의의사가반영되도록하여야하며, 그구체적절차는당헌으로정한다. [ 전문개정 ] 제31조 ( 공직선거후보자의추천 ) 1 정당의공직선거후보자의추천은민주적이어야한다. 2정당의공직선거후보자추천에는후보자를추천할공직선거의선거구를관할하는해당당부대의기관의의사가반영되도록하여야하며, 그구체적절차는당헌으로정한다. 3정당의당원으로서당헌에서정한바에따라당비를납부하거나무급으로각급당부에서자원봉사를한자에한하여당해정당의공직선거후보자또는당직자의선거권이있다. < 신설 > 4정당은비례대표전국선거구국회의원선거후보자와비례대표선거구시 도의회의원선거후보자중 100분의 30이상을여성으로추천하여야한다. < 신설 > [ 전문개정 ]

81 결어 : 종합평가와제도화방향 12 차 [ ] 13 차 [ ] 제31조 ( 공직선거후보자의추천 ) 1 정당의공직선거후보자의추천은민주적이어야한다. 2정당의공직선거후보자추천에는후보자를추천할공직선거의선거구를관할하는해당당부대의기관의의사가반영되도록하여야하며, 그구체적절차는당헌으로정한다. 3정당의당원으로서당헌에서정한바에따라당비를납부하거나무급으로각급당부에서자원봉사를한자에한하여당해정당의공직선거후보자또는당직자의선거권이있다. < 신설 > 4정당은비례대표전국선거구국회의원선거후보자중 100분의 30 이상을여성으로추천하여야한다. < 신설 , > 5정당은비례대표선거구시 도의회의원선거후보자중 100분의 50 이상을여성으로추천하되, 비례대표선거구시 도의회의원선거후보자명부순위에따라 2인마다여성 1인이포함되도록하여야한다. < 신설 > 6정당은임기만료에의한지역구시 도의회의원선거후보자중 100분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야하며, 이를준수한정당에대하여는정치자금에관한법률제17조의규정에의하여지급하는보조금외에같은법제17조의2의규정에의하여지급하는보조금을추가로지급할수있다. < 신설 > [ 전문개정 ] 제31조 ( 공직선거후보자의추천 ) 1 정당의공직선거후보자의추천은민주적이어야한다. 2정당은공직선거후보자를추천하기위하여선거 ( 이하 " 당내경선 " 이라한다 ) 를실시할수있으며, 그구체적절차는당헌으로정한다. < 개정 > 3제2항의규정에따라당내경선을실시하는경우당내경선의후보자로등재된자로서당해정당의공직선거후보자로선출되지아니한경우에는당해공직선거에서후보자로등록될수없다. 다만, 공직선거후보자로선출된자가사퇴 사망 피선거권상실또는당적의이탈 변경등으로그자격을상실한때에는그러하지아니하다. < 개정 > 4정당은비례대표전국선거구국회의원선거후보자중 100분의 50 이상을여성으로추천하여야한다. < 신설 , , > 5정당은비례대표선거구시 도의회의원선거후보자중 100분의 50 이상을여성으로추천하되, 비례대표선거구시 도의회의원선거후보자명부순위에따라 2인마다여성 1인이포함되도록하여야한다. < 신설 > 6정당은임기만료에의한지역구국회의원선거후보자또는지역구시 도의회의원선거후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야하며, 이를준수한정당에대하여는정치자금에관한법률제17조의규정에의하여

82 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 지급하는보조금외에같은법제17조의2의규정에의하여지급하는보조금을추가로지급할수있다. < 신설 , > [ 전문개정 ] 공직후보자추천의민주성에대한내용삭제당헌의기재사항에 공직후보자선출에관한사항 만명시 14 차 [ ] ~22 차 [ ] 제28조 ( 강령등의공개및당헌의기재사항 )1 정당은그강령 ( 또는기본정책 ) 과당헌을공개하여야한다. 2제1항의당헌에는다음각호의사항을규정하여야한다. 8. 공직선거후보자선출에관한사항 나. 세미나개최및주요내용 본연구소는 ( 월 ), 오후 4시-6시, 국회의원회관제8간담회의실 ( 신관 211호 ) 에서각정당의지방선거후보자공천과정에대한쟁점검토, 정당의공직선거후보자공천과정에대한정당성확보방안마련을목적으로이번선거의공천과정에서주도적역할을한국회의원 2인 ( 새누리당이노근의원, 새정치민주연합이상민의원 ), 서울신문사, 매니페스토실천운동본부의참여하에토론회를개최하였다. 본토론회에서참석자대부분이이번선거에서의정당공천과정은문제가많았으며, 이를개선하기위한노력이필요함을공감하였으며, 특히제도개선과함께운용방법의개선이시급하다는결론을갖게되었다. 현행공천과정과제도에대한문제점으로각정당의경선룰의기준과원칙의부재, 여론조사경선방식의문제점, 선진국의정당공천법적규제화경향, 여성정치인충원문제 ( 진경호서울신문논설위원 ), 현직정치인에유리한방식 / 정치신인의진입장벽, 지방선거정당공천폐지문제, 정당개혁문제, 여론조사경선방식의문제점 ( 이광재매니페스토실천본부본부장 ) 을지적하였다. 이와관련한법제화방안으로지방정치의중앙정치의예속화완화를위한대안필요, 정당공천룰의중앙 / 시 도이원화 ( 정당공천의본질과현실성고려 ), 주민참여경선제확대 : 역선택방지를위한 closed-open primary 등도입, 경선과정전반을중앙선관위가관리하도록하여야함 ( 진경호 ) 과정당의공천룰이원화필요성, 여성및소수자할당제에대하여제기되는비판 ( 인재부족 ) 에대하여정당의자기노력먼저반성, 2002년허용된정당의비례대표제의운영에대한비판및본질적의의재고찰요구, 여론조사에대한엄격한기준마련필요, 현행폐쇄적정당의운영및정당공천제의개혁에선거관리위원회의역할필요성등을강조하였다 ( 이광재 )

83 결어 : 종합평가와제도화방향 여야정치인의공천과정에대한현실적의견으로, 새누리당은기초자치단체공천폐지에대하여정당정치지향측면에서반대하며, 대안으로경선방식제시, 여론조사방식의경선지양, 여성공천비례할당의문제점은인재의부재, 공모자중심의소극적모집방법 ( 서초송파용산 ) 으로인한우수한인재발굴어려움상존, 경선비용문제 ( 여론조사비용에따른선거비용부담치가중 ) 등이있으며, 경선후보자간네거티브진실공방의어려움이있었다 ( 이노근국회의원 ), 새정치민주연합은첫째, 현행공천룰의문제 ( 여론조사, 투표권부여, 개혁공천기준등 ), 둘째, 공천과정발전을위한과제 ( 상시평가제, 소정의특별과정이수자우대, 공천의조기실시, 검증기획단구성등 ) 를밝혔다 ( 이상민국회의원 ). 끝으로발제자들은정당경선의합목적성, 국민과당원중심의이원화공천기준제시에관하여정당의민주화에대한국민의견을반영하는것이합당한가에관하여생각해볼필요가있고, 국민참여여론조사의역할면에상당한문제가있다고보며, 각정당의후보자결정은당원총회나대의원회의에서비밀투표로정한다 등의어느정도골격을정해놓으면소수권력자의공천권전횡과같은폐단을줄일수있다고본다 ( 조규범입법조사관 ), 더불어정당개혁은정당자체적개혁의지가없다면이루어질수없고, 여성후보인재부재, 진성당원이줄어든다는문제는정당자체의책임이므로이에대한피나는노력이요구되며, 당원참여에의한민주적공천은민주정치의근간을이루기때문에이에대한논의를진지하게전개하여정치강국이되도록해야하고, 공직선거법에후보자등록시대학원연구과정의프로필에쓸수있도록규제풀어야하는등각정당들이 100년정당이되도록정치개혁과민주적운영을하여야한다 ( 김현태교수 ) 는의견을제시하였다. 결론적으로현행의공천규칙과운영방식으로는국가에서필요로하는정치지도자를육성하고발굴하는데한계가있으므로당원의참여에의한민주적방식으로공직선거후보자를추천하도록하는법제의개혁과도입이강력히요구된다. 또한이러한제도화이전에정당스스로공천시스템을민주적으로개혁하고모양만갖춘형식적인상향식공천이나국민공천이아닌실질적으로당원등이참여하는민주적공천이되도록노력하여야진정한정당발전과민주정치의발전이이룩된다는점을정당과정당지도자들은깊게인식하고이를실천하기를기대한다. (1) 목적 각정당의지방선거후보자공천과정에대한쟁점검토 정당의공직선거후보자공천과정에대한정당성확보방안마련

84 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 (2) 행사개요 1 행사명 : 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정의쟁점과과제 2 일 시 : ( 월 ), 오후 4 시 -6 시 3 장소 : 국회의원회관제 8 간담회의실 ( 신관 211 호 ) 4 개 최 : ( 사 ) 한국정치법학연구소 5 참여 : 새누리당 새정치민주연합국회의원, 서울신문사, 매니페스토실천운동본부 6 주 7 진 제 : 지방선거정당후보자추천과정의민주화와자율성문제 행 (3) 6 4 지방선거정당후보자추천과정에관한토론내용 ( 요약 ) 1 현행공천과정의문제점지적 진경호 ( 서울신문논설위원, 정치부부장역임 ) 각정당의경선룰의기준과원칙의부재 매선거시기마다정치적상황의영향을받아공천기준이달라짐. 유권자입장에서는정당이공천한인물에의존할수밖에없는현실임. 현재여야정당의공천절차는 일단이기자, 잡음없이하는것 이목표로

85 결어 : 종합평가와제도화방향 하고있임. 정치인재를발굴하는데초점맞추지않고, 여론조사해서이길만한사람공천하는현실임. 여론조사경선방식의문제점 상향식경선룰의압박 => 전략공천지역을제외한지역은여론조사에의존하고있음. 유권자입장에서여론조사방법에의한공천결과가합리적인가에대한검토가필요함. 현정당공천의합목적성결여된것으로보임. 당을위한공천이지, 유권자를위한공천제도아님. 경선, 여론조사해도결국현역이대부분되는것이현실임. 선진국의정당공천법적규제화경향 미국 / 독일 / 영국 / 호주정당공천의법제화경향임. 당자율에의존하는체제의국가들에서도점차정당공천에대한규제가높아지고있는추세임. 현대정치현실에서정당정치당원중심의정당민주주의강화를주장하고있지만, 미국식프라이머리도당원중심이아닌이미국민참여중심의경선이일반화되어있음. 당원선거인단과국민선거인단이조합하는추세임. 여성정치인충원문제 여성정치인재원의부재문제토로하지만, 정당은육성을위한노력이거의전무한상태임. 완성된여성정치인력만요구하고있음. 여성정치인육성을위한정부예산까지할당받아쓰고나서경쟁력있는인재가부재하다는탓을하고있음. 이광재 ( 매니페스토실천본부본부장 ) 현직정치인에유리한방식 / 정치신인의진입장벽 현역단체장초선재선가능성약 76% 임. 행정을담당하는자치단체장은국회의원재선율과다를수밖에없음. 특히이번선거는초선이많음

86 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 경선룰은어떤룰이라해도현직에유리할수밖에없으며, 기계적으로형펑성을맞추려하면유권자의알권리등권리가소외될수있음. 지방선거정당공천폐지문제 기초단체장공천폐지위헌소지논란이제와서말도안되는소리임. 정당개혁문제 당의수명이너무짧고선거를중심으로당명을개칭하는상황에서공천이나정치개혁이제대로될수없음. 정당민주화나정책정당화실현이더디게진행되고있음. 도시 ( 오픈프라이머리 ) 농촌 ( 코커스 ) 의경선룰이원화, 이중적기준의적용이가능함. 민심위에당심이있고패거리정치가만연하며정당에시스템이부재함. 비례대표는비밀대표이며, 정당의당헌당규는선거때마다바꾸는것이현실임. 여론조사경선방식의문제점 여론조사가선거를대체하고있는것이현실임. 여론조사는 여론을보는스냅사진 에불과함. 여론조사가결코선거를대체하거나이것이민주적제도로돌변해서는안되며, 민주주의를망가뜨리는주범이되고있음. 2 법제화방안대안제시 진경호 ( 서울신문논설위원, 정치부부장역임 ) 지방정치의중앙정치의예속화완화를위한대안필요 정당공천룰의중앙 / 시 도이원화 ( 정당공천의본질과현실성고려 ) 대선 총선-중앙당중심, 지방자치단체장-중앙당개입배제 주민참여경선제확대 : 역선택방지를위한 closed-open primary 등도입 공천제도의법제화필요 일회성공천시스템을차단하고예측가능한공천경선룰을도입해야함 경선과정전반을중앙선관위가관리필요

87 결어 : 종합평가와제도화방향 정당공천과정에관한중앙선거관리위원회의규제및관리 ( 공천경쟁의공정성 ) 경선시기에관한제안 : 후보자등록마감시한의합리적제한 ( 선거일최소 2 달전 ), 정당자율에맡길수없음. 전략공천의경우, 현재는지명도, 인물적합성, 경쟁력을최우선으로하고있는데, 객관적합리적기준의세부조항 ( 예를들어, 현역의원의경우재임기간의정치활동평가기준마련과결과반영등 ) 에따른일정정도예선탈락시키는시스템도입필요. 전반적으로정당의공천이정당의기득권을수구하려는목적이아닌민의를반영하려는목적으로마련된제도적틀을갖추고있는가에대한정당의근본적인자기성찰이필요함. 이광재 ( 매니페스토실천본부본부장 ) 정당의공천룰이원화필요성. 여성및소수자할당제에대하여제기되는비판 ( 인재부족 ) 에대하여정당의자기노력과반성이필요함. 정당의전문정치인및여성정치인육성에대한필요성제기. 2002년허용된정당의비례대표제의운영에대한비판및본질적의의재고찰필요. 본취지에어긋난행태를계속보인다면회수가필요함. 여론조사가직접민주주의로인식되는현실에대한우려. 여론조사에대한엄격한기준마련필요함. 현행폐쇄적정당의운영및정당공천제의개혁에선거관리위원회의역할필요성강조. 정당공천의법제화에있어선진화된독일과미국의사례를참고할필요가있음. 두가지믹스필요 : 당원중심-당관료교육훈육초점 / 지지자중심-선거를대비한상설기구 폐쇄적정당구조를깨기위해서는, 중앙선관위관여가필요함. 현당원규정은협소하므로포괄적으로규정 ( 청년당원, 예비당원등등 ) 개정

88 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 을통해소수독점막아야할것임. 정당의자발적정치인재육성을위해당원연수기능을강화할필요가있 음. 3 여야정치인의공천과정에대한현실적의견 이노근 ( 새누리당국회의원 ) 기초자치단체공천폐지에정당정치지향측면에서반대하며대안으로경선방식을제시함. 경선시여론조사에지나치게의존하거나직접민주주의방식이라고여기는것. 여론조사를의식하여후보는매체중심으로선거운동을펼치는것. 여성공천비례할당의문제점은인재의부재, 공모자중심의소극적모집방법 ( 서초송파용산 ) 으로인한우수한인재발굴어려움이있음. 지역위원장의견반영시스템의문제점은자기사람추천하는것임. 경선비용문제 : 여론조사비용에따른선거비용부담치가가중됨. 네거티브진실공방어려움이있음. 이상민 ( 새정치민주연합국회의원 ) 여론조사의문제점 : 조사하고자하는주제에관한정확한결과를도출할수없음. 핸드폰착신을통해한명이여러명의응답할수있음. 대표성의문제 : 응답 34명에 A:11표 B:12표 C:11표로나타나애매한여론조사기준과여론조사기관의직업적해이가문제이므로검증된여론조사기관이용할것을규정할필요가있음. 공천룰에서투표권문제 : 금권동원선거, 권리당원대납, 당에대한정체성없이대납으로당원불리기등의문제가있음. 공천시현직자에대한평가광역단체장등상시적인평가반영필요 기준을마련한사전검증없는비율로공천, 신인여성의등용은예를들어장애인 여성비례할당제는취지와무관하게정치적도구로이용되기쉬움. 인재발굴을위한상시평가제도입과정치인육성노력이필요함. 교육연수원소정의과정이수와평가후공천에반영하는방안필요

89 결어 : 종합평가와제도화방향 공천심사기간및마감시한의규정과법제화필요성 : 공천심의국회의원이나광역단체장의경우최소 3월전, 지자체는 2개월전공천결정하고국민들의평가받을시간이필요함. 선거후공천심사결과평가제도마련 : 다음번공천에반드시반영하여개혁하도록하는시스템이필요함. 공천경선룰에서투표권의경우, 대의원 당원 국민의구성비율이중요한것이아니라실질적으로구성원이경선결과에미치는영향력을객관적기준을측정하여반영하는산술적매커니즘적계산에따른공천룰마련과제도화가공천개혁의핵심이될것임. 4 발표자들의최종의견 조규범 ( 국회입법조사처입법조사연구관 ) 정당경선의합목적성, 국민과당원중심의이원화공천기준제시에관하여, 정당의민주화에대한국민의견반영하는것인합당한가에관하여생각해볼필요가있음. 정당은사회전체가아닌일부분을대변하는조직이며, 국민전체가아닌정당자신의이익을대변하는단체로써사회내이러한정당간의대화와타협을통해대의제민주주의를이루어내는것임. 국민참여여론조사의역할면에문제도상당한문제가있음. 이러한측면에서당내민주주의는어떻게확보할것인가가문제임. 법적으로담아내는방법은 각정당의후보자결정은당원총회나대의원회의에서비밀투표로정한다등의어느정도골격을정해놓으면소수권력자의공천권전횡과같은폐단을줄일수있을것임. 문제는병행되어야할것은대의원의당원대표성문제임. 대의원임명권을국회의원이나지역위원장소유에서당원에게로배분할수있을것임. 그리고줄어드는진성당원현실을감안하여등록지지자들을확보해서그들의의견을반영하여당의이익을대변할수있는방안이필요함. 김현태 ( 배제대교수 )

90 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 정당개혁은당론수준에서논의해서는안됨. 정당개혁의문제는정당자체적개혁의지가없다면이루어질수없음. 여성후보인재부재, 진성당원줄어든다는문제는정당자체의책임임. 공직선거법에후보자등록시대학원연구과정프로필에쓸수있도록규제풀어야함. 각정당들이 100년정당이되도록정치개혁과민주적운영을하여야함. 다. 지방선거정당후보자추천과정에관한입법의견 (1) 현행공천과정의문제점 현행공천과정과제도에대한문제점으로각정당의경선룰의기준과원칙의부재, 여론조사경선방식의문제점, 선진국의정당공천법적규제화경향, 여성정치인충원문제 ( 진경호서울신문논설위원 ), 현직정치인에유리한방식 / 정치신인의진입장벽, 지방선거정당공천폐지문제, 정당개혁문제, 여론조사경선방식의문제점 ( 이광재매니페스토실천본부본부장 ) 을지적하였다. 각정당의경선룰의기준과원칙의부재는매선거시기마다정치적상황의영향을받아공천기준이달라지는데, 유권자입장에서는정당이공천한인물에의존할수밖에없는현실이라는점이문제로부각되었다. 특히, 현재여야정당의공천절차는 일단이기자, 잡음없이하는것 이목표로하고있으며, 정치인재를발굴하는데초점을맞추지않고여론조사해서이길만한사람을공천하는것이현실이라는것이다. 여론조사경선방식은상향식경선룰의압박때문에전략공천지역을제외한지역은여론조사에의존하고있다는문제점도제기되었다. 유권자입장에서여론조사방법에의한공천결과가합리적인가에대한검토가필요한부분이라는것이다. 또한, 현정당공천의합목적성이결여된것으로보이는데, 이는당을위한공천이지유권자를위한공천제도가아니라는점에서문제가있다는것이다. 특히, 경선의경우여론조사를해도결국현역이대부분되는것이현실이라는점에서문제가있다. 선진국의경우에는정당공천을법적으로규제하는경향인데, 미국, 독일, 영국, 호주의경우가정당공천을법제화하는국가의예로들수있다. 당자율에의존하는체제의국가들에서도점차정당공천에대한규제가높아지고있는추세이다. 현

91 결어 : 종합평가와제도화방향 대정치현실에서정당정치당원중심의정당민주주의강화를주장하고있지만, 미국식프라이머리도당원중심이아닌이미국민참여중심의경선이일반화되어있다. 이는선진국의경우당원선거인단과국민선거인단이조합하는추세라는것을알수있게한다. 여성정치인충원문제와관련하여서는여성정치인재원의부재문제를토로하지만, 정당의여성정치인육성을위한노력이거의전무한상태라는점이문제로지적되었다. 현재정당은이미완성된여성정치인력만요구하고있으며, 여성정치인육성을위한정부예산까지할당받아쓰고나서경쟁력있는인재가부재하다는탓을하고있다는비판이제기되었다. 또한, 현재의경선제도는현직정치인에유리한방식이고정치신인의진입장벽이높은제도라는비판도제기되었다. 현역단체장초선재선가능성약 76% 인데, 행정을담당하는자치단체장은국회의원재선율과다를수밖에없다는지적이다. 경선룰은어떤룰이라해도현직에유리할수밖에없으며, 기계적으로형평성을맞추려하면유권자의알권리가소외될수있다는문제가제기되었다. 정당개혁문제와관련하여서는당의수명이너무짧고선거를중심으로당명을개칭하는상황에서공천이나정치개혁이제대로될수없다는비판도제기되었다. 그리고비례대표는비밀대표이며, 정당의당헌당규는선거때마다바꾸는것이현실이라는지적도제기되었다. 여론조사경선방식의문제점과관련하여서는여론조사가선거를대체하고있는것이현실이라는비판이제기되었다. 여론조사는 여론을보는스냅사진 에불과하기때문에, 여론조사가결코선거를대체하거나이것이민주적제도로돌변해서는안된다는지적도제기되었다. (2) 법제화방안대안 이와관련한법제화방안으로지방정치의중앙정치의예속화완화를위한대안필요, 정당공천룰의중앙 / 시 도이원화 ( 정당공천의본질과현실성고려 ), 주민참여경선제확대 : 역선택방지를위한 closed-open primary 등도입, 경선과정전반을중앙선관위가관리하도록하여야함 ( 진경호 ) 과정당의공천룰이원화필요성, 여성및소수자할당제에대하여제기되는비판 ( 인재부족 ) 에대하여정당의자기노력먼저반성, 2002년허용된정당의비례대표제의운영에대한비판및본질적의의재고찰요구, 여론조사에대한엄격한기준마련필요, 현행폐쇄적정당의운영및정당공천제의개혁에선거관리위원회의역할필요성등을강조하였다 ( 이광재 )

92 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 먼저지방정치의중앙정치의예속화완화를위한대안필요한데, 정당공천의본질과현실성을고려하여정당의공천룰을중앙과지방자치단체로이원화할필요성이있다는의견이제시되었다. 대선과총선의경우중앙당을중심으로하고, 지방자치단체장의경우중앙당의개입을배제하자는것이다. 또한, 주민참여경선제를확대하고역선택을방지하기위하여 closed-open primary를도입할필요성이제기되었다. 공천제도자체를법제화하여일회성공천시스템을차단하고예측가능한공천경선룰을도입해야한다는의견도제시되었다. 그리고경선과정의전반을중앙선관위가관리할필요성이제기되었는데, 공천경쟁의공정성을위하여중앙선거관리위원회의규제및관리가필요하다는것이다. 경선시기와관련하여서는선거일최소 2 달전으로정하여후보자등록마감시한을합리적으로제한할필요가있다는의견이제시되었다. 전략공천의경우현재는지명도, 인물적합성, 경쟁력을최우선으로하고있는데, 객관적합리적기준의세부조항 ( 예를들어, 현역의원의경우재임기간의정치활동평가기준마련과결과반영등 ) 에따른일정정도예선탈락시키는시스템을도입할필요성이제기되었다. 전반적으로정당의공천이정당의기득권을수구하려는목적이아닌민의를반영하려는목적으로마련된제도적틀을갖추고있는가에대한정당의근본적인자기성찰이필요하다는것이다. 정당공천의법제화에있어서는선진화된독일과미국의사례를참고할필요가있다는의견이제시되었다. 새누리당의 6 4 지방선거후보자추천과정에대한참여관찰결과다음과같은제도개선방안이필요할것으로보인다. 첫째, 외국의경우지방자치가발달된국가의경우정당공천을허용하고있지만, 기초단위선거에서는정당의영향력이점차약화되는경향이있다. 이러한추세에따라정당공천제의폐지논의보다는자연스럽게지역중심의선거가되도록유지할필요가있다. 둘째, 모든정당이민주적공천제를실시하도록하는가장단순하고효과적인방법은법으로강제하는것이다. 독일의연방선거법에서소선거구의후보를당해선거구의당원총회나대의원회의비밀투표를거쳐선출함을명시하는것과같이우리나라도공천과정에대한구체적인법적규정화작업을검토할필요가있다. 셋째, 여성할당규정의법 제도적실효성확보, 비례대표확대를통한여성의원비율의증대, 여성명부제와같은다양한방식의여성할당제도의도입, 그리고중 장기적으로헌법개정을통한남녀대표성의평등조항명기등을검토할필요가있다

93 결어 : 종합평가와제도화방향 넷째, 선거여론조사는표현의자유와국민의알권리실현에긴밀하게관계하는내용인만큼그실시와공표를최대한보장해야할것이다. 그러나여론의왜곡방지와객관성확보를위해적정한표본의기준, 허용될수있는응답률범위등규제기준을구체화해야할것이다. 한편, 새정치민주연합의 6 4 지방선거후보자추천과정에대한참여관찰결과다음과같은개선방안이필요할것으로보인다. 첫째, 새정치민주연합의경우경선율은 50% 전후에서이루어지고있는데이를더욱높일필요가있다. 민주적추천이가능하도록하려면정당을특정인에게맡길것이아니라정당의운영방법을개선하고제도화하여야한다. 둘째, 새정치민주연합의공천제의제도화수준을높일필요가있다. 보다정교하게경선제도를설계하여통일적으로적용하도록함으로써모든참여자가쉽게이해하고예측가능하도록하되, 참여범위를선거별, 선거구별로다르게하는방법으로개선할필요가있다. 셋째, 새정치민주연합의다양한경선방식은분권화또는다양성인정측면에서민주주의에부합하는측면이있지만, 그출발점이당원의의사에의하여형성된것이아니라당파간또는유력정치인간의이해관계에서출발했다는한계가있기때문에경선방식의재설계를검토할필요가있다. 넷째, 공직후보자추천권을당원에게돌려주기위해서는선출직공직자또는지역위원장등당직자들의경선개입을차단할필요가있다. 다섯째, 공천에대한문제가지속적으로발생하는것은공천제도에대한비판적검토와연구가거의이루어지지못하고있기때문이다. 따라서개선을위한지속적관심과노력이필요하다. (3) 여야정치인의공천과정에대한현실적의견 새누리당이노근국회의원은기초자치단체공천폐지에정당정치지향측면에서반대하며대안으로경선방식을제시하였다. 또한, 경선시여론조사에지나치게의존하거나직접민주주의방식이라고여기는것은문제가있는데, 여론조사를의식하여후보는매체중심으로선거운동을펼치게된다는문제점이있다고지적하였다. 또한, 여성공천비례할당의문제점은인재가부족하다는애로사항이있었으며, 공모자중심의소극적모집방법 ( 서초, 송파, 용산 ) 으로인한우수한인재를발굴하는데어려움이있었다는의견을제시하였다. 경선비용문제와관련하여서는여론조사비용에따른선거비용부담치가가중되는문제점을지적하였다

94 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 한편, 새정치민주연합이상민국회의원은현행공천룰의문제를여론조사의문제, 대표성의문제, 공천룰에서의투표권문제등으로나누어의견을제시하였다. 여론조사의경우조사하고자하는주제에관한정확한결과를도출할수없으며, 핸드폰착신을통해한명이여러명의응답할수있다는문제점이있다는의견을제시하였다. 또한, 대표성과관련하여서는애매한여론조사기준과여론조사기관의직업적해이가문제이므로검증된여론조사기관을이용하도록규정할필요가있다고한다. 공천룰에서의투표권문제로는금권동원선거, 권리당원대납, 당에대한정체성없이대납으로당원불리기등의문제가있다는의견을제시하였다. 한편, 공천시현직자에대한평가에는광역단체장등상시적인평가반영이필요하며, 기준을마련한사전검증없는비율로공천, 신인여성의등용은장애인 여성비례할당제의취지와무관하게정치적도구로이용되기쉽다는문제점을제기하였다. 공천과정의발전을위한과제로는인재발굴을위한상시평가제도입과정치인육성노력이필요하다는의견을제시하였다. 이를위해교육연수원소정의과정이수와평가후공천에반영하는방안을생각할필요가있으며, 공천심사기간및마감시한의규정과법제화필요성에대한의견을제시하였다. 이는공천심의국회의원이나광역단체장의경우최소 3월전, 지자체는 2개월전공천결정하고국민들의평가받을시간이필요하기때문이라는것이다. 선거후공천심사결과평가제도를마련할필요가있는데, 다음번공천에반드시반영하여개혁하도록하는시스템이필요하다는의견도제시하였다. 마지막으로공천경선룰에서투표권의경우대의원 당원 국민의구성비율이중요한것이아니라, 실질적으로구성원이경선결과에미치는영향력을객관적기준을측정하여반영하는산술적매커니즘적계산에따른공천룰마련과제도화가공천개혁의핵심이될것이라는의견을제시하였다. (4) 기타개선의견 끝으로발제자들은정당경선의합목적성, 국민과당원중심의이원화공천기준제시에관하여정당의민주화에대한국민의견을반영하는것이합당한가에관하여생각해볼필요가있고, 국민참여여론조사의역할면에상당한문제가있다고보며, 각정당의후보자결정은당원총회나대의원회의에서비밀투표로정한다 등의어느정도골격을정해놓으면소수권력자의공천권전횡과같은폐단을줄일수있다고보았다 ( 조규범입법조사관 ). 더불어정당개혁은정당자체적개혁의지가없다면이루어질수없고, 여성후보인재부재, 진성당원이줄어든다는문제는정당자체의책임이므로이에대한피나

95 결어 : 종합평가와제도화방향 는노력이요구되며, 당원참여에의한민주적공천은민주정치의근간을이루기때문에이에대한논의를진지하게전개하여정치강국이되도록해야하고, 공직선거법에후보자등록시대학원연구과정의프로필에쓸수있도록규제풀어야하는등각정당들이 100년정당이되도록정치개혁과민주적운영을하여야한다 ( 김현태교수 ) 는의견을제시하였다. 결론적으로현행의공천규칙과운영방식으로는국가에서필요로하는정치지도자를육성하고발굴하는데한계가있으므로당원의참여에의한민주적방식으로공직선거후보자를추천하도록하는법제의개혁과도입이강력히요구된다. 또한이러한제도화이전에정당스스로공천시스템을민주적으로개혁하고모양만갖춘형식적인상향식공천이나국민공천이아닌실질적으로당원등이참여하는민주적공천이되도록노력하여야진정한정당발전과민주정치의발전이이룩된다는점을정당과정당지도자들은깊게인식하고이를실천하기를기대한다

96 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 < 부록 > 역대선거별주요정당의공천방식 (1) 2012 년 19 대총선 19 대국회의원총선거에서새누리당과민주통합당의후보선정방식및절차는다 음표와같다. < 표 52 > 새누리당과민주통합당의후보선정방식및절차 경선방식 새누리당 - 공천위원회는압축된복수의후보자를대상으로국민참여선거인단대회를통하여후보자를추천 - 국민참여선거인단대회는중앙당공천위원회의결정에따라여론조사경선으로대체가능 - 국민공천배심원단은중앙당공천위원회에서선정한전략지역후보자에대해적격여부를심사. 부적격하다고판단할경우, 재적 2/3 이상의의결로최고위원회의에재의요구권고 민주통합당 - 공직선거후보자는경선을통해추천하는것을원칙으로하며경선은국민경선을원칙으로함 - 경선은국민참여경선 ( 여론조사경선포함 ) 또는당원경선 ( 지역대의원대회경선포함 ) - 최고위원회의합의로시민공천배심원경선실시할수있음 - 경선에참여한여성후보자는본인의득표수의 20% 를가산 (2) 2010 년제 5 회동시지방선거 제 5 회동시지방선거에서한나라당의경선방식은다음표와같다. < 표 53 > 한나라당경선방식 구분 방법및특징 적용 - 국민참여선거인단투표결과 80%, 여론조사결과 20% 를반영하여결정 - 국민참여선거인단은시 도선거인단으로해서유권자의 0.1% 이상으로하되, 전당대회대의원 2/8, 전당대회대국민참여선거인의원이아닌당원선거인 3/8, 일반국민을대상으로공단대회모한선거인 3/8의비율로구성함 광역단체장 - 광역단체장후보자는국민참여선거인단대회를통해선 출하는것을원칙으로하되, 취약지역에대해서는이를 실시하지않을수있는예외규정이있음

97 부록 공천심사위원회 심사 - 시 도당공천심사위원회 ( 이하공심위 ) 의심사와시 도당운영위원회의의결을거쳐최고위원회의의결로확정 - 이과정에서실질적인결정권을가진곳은시 도당공심위 - 시 도당공심위는 1차서류심사를통해후보자에대한적격여부를심사하고, 2차로면접또는여론조사를통하여단수또는압축된후보자를추천 - 압축된후보자에대해서는국민참여경선또는여론조사경선을통해최종후보자가결정 - 국민참여경선은책임당원 35%, 일반당원 35% 가직접투표에참여하고, 나머지 30% 는일반유권자를대상으로여론조사를실시 기초단체장 제 5 회동시지방선거에서민주당의경선방식은다음표와같다. < 표 54 > 민주당공직선거후보경선방식 구분 방법및특징 적용 - 선거인단으로참여할의사가있는유권자가정당에직접신청하거나인터넷또는휴대전화로도신청해인증을받음 국민경선 - 규모는해당선거구유권자수의 1000분의 3 이상광역단체장 - 직접신청자는지정장소에서투표기초단체장 - 인터넷, 휴대전화신청자는장소에구애받지않음 - 최다득표자로당선자결정 - 후보자수많으면 1차경선후재경선 - 국민선거인간 )50%) 과당원선거인단 (50%) 구성해후보 선출 - 국민선거인단은일반유권자로구성 - 당원선거인단은 ' 우대당원 100분의 50 이하, 일반당원 국민참여경선 100분의 30 이상, 후보추천당원 100분의 20' 으로구광역단체장성기초단체장 - 국민선거인단과당원선거인단모두여론조사로대체가지방의원능 - 선거인단별득표율또는여론조사지지율등을합산해 당선자결정 - 단, 후보자가 4명이상이면 1차경선 ( 여론조사 ) 해 2-3명 압축 당원경선 ( 대의원경선, 전당원여론조사경선, 전 - 당원경선은지역대의원, 우대당원, 일반당원, 후보추천당원으로구성 - 직접비밀투표로최다득표자당선인결정 지방의원

98 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 당원선거인단경선 ) 시민공천배심원경선 - 대의원대회경선으로후보선출가능 - 대의원대회경선은당원선거인단 50% 이상, 대의원선거인단 50% 이하구성 - 이때당원선거인단은우대당원 100분의 50 이하, 후보추천당원 100분의 20, 나머지는읍면동별당원구성비에따라무작위추출 - 직접비밀투표로최다득표자당선인결정 - 전당원여론조사경선은선거권을가진모든당원대상으로전화면접조사 - 조사기관은 2개이상이며유효응답이 200샘플이하땐 1회추가 - 전당원선거인단경선은모든당원이직접투표로후보선출 - 최고위원회가지정하거나시도당요청이있는곳에서실시 - 중앙당공심위심사로 2-3인후보선정 - 전문배심원단 (1000명이상중 100명선정 ) 과지역배심원단 (100명) - 전문배심원 100명과지역배심원 100명이후보합동연설, 토론후투표 - 투표는 1인 2표로 1순위표와 2순위표로구분해실시 - 후보자가 2인이면다득표자당선결정 - 후보자 3인이상이면 1순위표개표과반이상득표자당선결정 - 과반이없는경우다득표순으로 2인을제외한나머지후보의 2순위표를개표해다득표자 2인의득표수에합산, 최다득표자당선결정 - 단, 동수일경우여성, 연장자순으로다득표자 2인에포함시킴 광역단체장 기초단체장 지방의원 (3) 2008 년 18 대총선 제 18 대국회의원총선거에서한나라당과통합민주당모두중앙당공천심사위원회 에서후보자확정하였으며, 17 대총선에서의당내경선또는국민경선제는전혀실 시되지않았다. 일부경합지역에서여론조사를통한공천실시한바는있다. (4) 2006 년제 4 회동시지방선거 제 4 회동시지방선거에서당시여당인열린우리당경선방식및참여비율은다음

99 부록 표와같다. < 표 55 > 열린우리당경선방식및참여비율경선방식서울기간당원 30%, 일반당원20%, 일반시민여론조사 50% 전북기간당원 50% 일반시민여론조사 50% 전남기간당원 30%, 일반당원20%, 일반시민여론조사50% 제 4 회동시지방선거와관련한나라당의경선방식및참여비율은다음표와같다. < 표 56 > 한나라당경선방식및참여비율경선방식서울대구 경기 충북 여론조사 20%, 대의원 20%, 당원선거인 30%, 국민선거인단 30% 투표 경북 제주 충남 여론조사 20%, 대의원 20%, 일반당원 30%, 유권자 30% 투표 부산여론조사 20%, 당원 50% 투표, 국민참여선거인단 30% (5) 2004 년 17 대총선경선방식 제 17 대국회의원총선거에서각정당들의경선방식은다음 < 표 5-6> 과같다. < 표 57 > 각정당의제 17 대총선경선방식 선출방법 한나라당 민주당 열린우리당 - 심사위단수후보추천 - 여론조사 ( 당원혹은일반 - 심사위단수후보 - 심사위단수후보추천유권자 ) 추천 - 국민참여경선 ( 당원 1 0 % - 당원경선혹은국민참여 - 국민경선 ( 일반유 + 일반유권자 9 0 % ) 경선 ( 당원 5 0 % + 일반유권자 ) 권자 5 0 % )

100 6 ㆍ 4 지방선거정당후보자추천과정에관한참여관찰연구 < 참고문헌 > 강원택, 한국정당의당원연구 : 이념적정체성과당내민주주의, 한국정치학회보, 제42집제2호 경제정의실천연합, 민주당 6.2지방선거공천제도및운용실태평가, 고경훈, 한국지방선거의정당공천제의문제점및개선방안연구, 한국자치행정학보, 제27권제3호 (2013 가을 ). 김두년, 김택, 지방자치단체의선거제도개선방안 - 정당공천제를중심으로 -, 청주대학교법과정책연구소, 법과정책 제19집제1호, 김선화, 지역구공천여성할당제의헌법적쟁점, 국회입법조사처, 이슈와논점 제385호 김영태, 김현태, 김욱, 정당의정책정당화및민주적운영등을위한제도개선연구, 선거학회, 2012년도중앙선거관리위원회연구용역보고서, 중앙선거관리위원회, 김용철, 조영호, 조진만, 선거규칙변경에대한유권자의태도분석 : 누가왜선거규칙의변경을지지 ( 반대 ) 하는가?, 한국정치학회보, 제47집제5호, 한국정치학회, 김종갑, 이정진, 당내민주주의와공직후보자선출의민주성확보방안, 국회입법조사처, 이슈와논점 제461호, 민주당, 민주당 5대지방선거세칙, 2013a., 민주당당규, 2013b., 민주당당헌, 2013c. 박경미, 한국의정당개혁담론변화와정당의적응성, 한국정치연구 제22집제2호2013. 박수형, 국민경선제는왜민주주의정치에기여하지못하는가? 최장집 박상훈 박찬표외, 논쟁으로서의민주주의, 후마니타스, 박상철, 정당공천의헌법적쟁점과개선방향 : 국회의원공천제도의비교법적분석, 공법학연구, 제9집제2호, 공법학회, 2008a., 한국정치법학론, 리북, 2008b. 박수형, 2013, 국민경선제는왜민주주의정치에기여하지못하는가?, 최장집 박상훈 박찬표외, 논쟁으로서의민주주의 서울 : 후마니타스. 새누리당, 새누리당상향식공천제도무제한설명회자료집, 새누리당, 2014., 2014b, 새누리당당헌

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