제29집 2호 ( pp 26~53) 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래* 김해보 장원호 [국문초록] 지역문화재단이 공공 문화정책 집행의 주요 주체로 자리 잡아가는 최근 경향은 한국의 독특 한 문화정책 제도 현상이다. 이러한 제도의

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1 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 I. 서론 II. 이론적 고찰 및 분석틀 설정 III. 문화재단과 관련한 세 가지 동형화 현상 분석 IV. 동형화 이론을 적용한 지역문화재단의 미래 예측 V. 결론

2 제29집 2호 ( pp 26~53) 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래* 김해보 장원호 [국문초록] 지역문화재단이 공공 문화정책 집행의 주요 주체로 자리 잡아가는 최근 경향은 한국의 독특 한 문화정책 제도 현상이다. 이러한 제도의 확산, 그리고 설립된 후 지역문화재단들의 활동과 운영 원리가 특정한 형태로 수렴해가는 현상을 신제도주의 동형화 이론을 적용하여 분석할 수 있다. 지방자치단체에서 더욱 진보한 문화정책 기구를 설립할 때 문화재단이라는 기구 형태가 우 선 고려되고, 그 설립 숫자가 늘어나는 현상은 문화정책 전문가들이 출현하고, 팔 길이 원칙 문화 정책 기구를 지향한 규범적 동형화 기제의 결과로 파악할 수 있다. 지역문화재단들이 중앙정부 국비매칭사업의 배달 사업소로 전락하고 있는 현상은, 200년을 전후하여 중앙정부 재원에 대한 의존도가 높아졌고 지역문화진흥이라는 사회적 기대가 작용한 위압적 동형화 의 결과로 분석할 수 있다. 지역문화재단이 관료주의 행정기관화되고 있는 것은 경영평가, 관련 법규, 지자체의 관리 감독 등에 따른 위압적 동형화 의 결과로 분석할 수 있다. 동형화 이론을 적용하여 현재 양상이 미래에도 지속될지를 예측해본다. 조직 형태 측면의 동 형화 기제는 지역문화진흥법을 통해 더욱 강화되어 미래에도 지역문화재단 설립 붐은 가속될 것 이다. 반면 실질적인 팔 길이 원칙 기구 설립이라는 조직 형태의 내용적 동형화 달성 요구도 지속 될 것이다. 지역문화재정의 개선 여지가 없으므로 조직 활동 측면의 위압적 동형화 현상은 앞으로 도 지속될 것으로 예상한다. 운영원리 측면에서의 관료주의 행정기관화 동형화도 더욱 가속화할 것이다. 반면, 민간 전문기구로서 특성을 대표하는 기부 유치 활동은 주요한 경영혁신 성과지표로 자리 잡아, 자발적인 모방적 동형화 에서 위압적 동형화 기제로 강화될 것으로 예측할 수 있다. [ 주제어 ] 신제도주의, 동형화, 지역문화재단, 관료화, 팔 길이 원칙, 문화 거버넌스 * 본 연구는 한국문화경제학회 205년 동계학술대회(연세대학교, )에서 발표한 시도문화재단들의 당면 과제: 자율성, 안정성, 효율성, 정당성의 위기를 극복할 제도 기획 을 일부 수정한 것임. 본 논문은 204년도 정부재원(교육과학 기술부 사회과학연구지원사업비)으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임.(NRF204SA3A ) 투고일: 심사일: 게재 확정일: 김해보_서울시립대학교 도시사회학과 박사과정/ 주저자(sea@sfac.or.kr) 장원호_서울시립대학교 도시사회학과 교수/ 교신저자(wjang@uos.ac.kr)

3 제29집 2호 Ⅰ. 서론 지역문화재단은 문화정책 영역에서 중요하게 인식되는 민간 자율성과 지역문화분권 가치를 확보하기 위해, 기존의 관료제 행정조직이나 실행력이 약한 민간 위원회를 대체하도록 채택된 조 직 형태다. 205년 6월 현재 총 7개 광역시 도 중 3개, 226개 기초자치단체 중 47개, 총 60개의 문화재단이 설립되어 운영되고 있다. 지역문화재단은 문화행정의 전문성과 효율성 제고 차원에 서도 선호되고, 지방자지단체뿐 아니라 중앙정부의 문화정책 실행의 핵심적인 주체로 자리 잡아 가고 있다. 문화정책에 대한 사회적 인식, 공공부문의 문화정책 수행 방식의 차이 등이 종합적으 로 반영되어 각 나라마다 문화정책 집행 체계가 다르게 발전하는 것을 고려하면, 이는 한국의 매 우 독특한 현상이다. 200년 이후 최근에는 지역문화재단들의 사업이 중앙정부의 문화정책서비스 전달 업무 중심 으로 편제되고, 운영방식은 관료제 행정으로 수렴하는 현상이 뚜렷해졌다. 그 과정에서 당초 문화 재단이라는 조직체계를 통해 달성하려고 했던 민간 자율성이라는 정당성을 상실했을 뿐 아니라, 행정 집행의 효율성조차 크게 위협받는 상황에 처해 있다. 본 연구에서는 지역문화재단이라는 한국의 독특한 문화정책 제도의 확산, 그리고 설립된 후 지역문화재단들의 활동과 운영원리가 특정한 형태로 수렴해가는 현상을 기존의 문화정책 연구와 다른 이론적 틀을 적용하여 분석해보고자 한다. 최근 공공정책, 정치ㆍ사회학에서 의사결정과 조 직변화에 대한 연구에 널리 적용되고 있는 신제도주의 동형화 (Neoinstitutional isomorphism) 이 론을 적용해본다. 이 이론의 적용을 통해 현재까지 일어난 현상에서의 대한 이해, 당면한 문제적 상황에 대한 더 객관적인 분석뿐 아니라, 향후 지역문화재단들의 미래를 예측해보는 것이 본 연 구의 목적이다. Ⅱ. 이론적 고찰 및 분석틀 설정. 신제도주의 동형화 이론 개괄 및 지역문화재단 현상에 적용 가능성 여러 가지 신제도주의 입장 중 사회학적 제도주의의 논점을 차용하면, 공공정책을 수행하는 28

4 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 조직들이나 제도의 변화, 특히 서로 비슷해지는 경향의 원인으로서, 조직이 합리적 효율성보다 정 당성 가치를 추구하는 점을 그 원인으로 파악할 수 있다. 현대사회의 조직들은 효율성의 제고를 통한 경쟁력 강화라는 목적을 위해서만 조직변화를 추 구하는 것이 아니며, 오히려 효율성 또는 기술적 합리성과는 관계가 없더라도 정치적 생존을 위해 동종 분야의 선진조직 또는 지도적 위치에 있는 조직이 가지고 있는 제도적 규칙을 모 방함으로써 조직의 정당성(legitimacy)을 추구한다는 것이다. 이러한 과정을 통해 현대사회 의 조직들은 구조와 행태(behaviors), 운영방식(practices) 등이 비슷해지는 소위 조직유사화 (homogenization) 현상이 발생하는데, 이는 소위 동형화(isomorphism)라는 용어로 설명될 수 있다는 것이다(최창수, 2008). Dimaggio와 Powell의 연구에 따르면 조직 간의 동형화는 크게 세 가지 기제(mechanism)를 통 해 나타날 수 있는데, 위압적(coercive) ) 모방적(mimetic), 그리고 규범적(normative) 동형화가 그 세 가지 기제이며, 이들은 각각 [그림 ]과 같은 여섯 가지 촉진 요인에 의해 나타나는 것으로 정리된다. [그림 ] 신제도주의적 동형화 이론을 적용한 신공공관리 행정개혁 분석의 틀 동형화 촉진요인 동형화 기제 행정개혁 행정개혁의 목표 자원의 외부의존 사회의 문화적 기대 위압적 동형화 행정효율성 제고 핵심기술의 불명확성 조직목표의 모호성 모방적 동형화 환경의 불확실성 신공공관리 행정개혁 정당성 확보 규범적 동형화 전문직업화 자료: 최창수(2008) 신제도주의 동형화 이론에서 지적한 동형화 발생 맥락과 비교해볼 때 문화정책 영역에서는 특 히 자원의 외부 의존, 사회의 문화적 기대, 핵심기술의 불명확성, 조직목표의 불명확성, 환경의 불 확실성, 전문직업화라는 6가지 동형화 촉진요인이 타 영역보다도 더 강한 측면이 있다(<표 > 참조). ) 강요된 동형화 로 해석될 수 있으나, 신제도주의 관련 연구에서 통용되고 있는 점을 감안하여 위압적 동형화 로 통일하 여 사용함. 29

5 제29집 2호 <표 > 동형화 이론이 적용 가능성이 높은 문화정책 영역의 특성 동형화 기제 6가지 동형화 촉진 요인 자원의 외부 의존 문화영역에서의 해당 요인 민간 문화예술영역의 높은 공공부문 자원 의존성 지자체 문화정책의 높은 중앙 문화재원 의존성 위압적 동형화 공공문화기관에 대한 시민사회의 공공부문 혁신 요구 사회의 문화적 기대 더 엄격하고 투명한 문화예술 보조금 관리 요구 높아진 삶의 수준에 맞춘 문화복지서비스 및 문화기본권 요구 핵심기술의 불명확성 문화예술의 시장 실패와 정부 실패 문화서비스 혁신의 어려움 문화사업의 직접적인 성과와 효과 도출 어려움 모방적 동형화 조직목표의 모호성 문화서비스의 공공성과 효율성 가치의 모호함 문화기관에 대한 공공성과 효율성 동시 확보 요구 문화정책 영역의 가변성과 확장(교육, 복지, 도시재생 등) 환경의 불확실성 사회적 경제, 공유경제 등 사회혁신 어젠다 부상 문화자본주의적 가치 거래(신용을 통한 거래, 기부 강요 등) 지역문화재정의 위기 세계화에 따른 문화정책 트렌드의 빠른 확산 규범적 동형화 직업 전문화 문화예술경영, 문화정책 연구 영역의 확대와 전문화 민간부문의 문화예술 전문주체들의 성장과 네트워킹 강화 2. 지역문화재단 현상에 대한 동형화 이론 적용 신제도주의 이론에서는 제도를 단순히 조직 형태로만 이해하지 않는다. 김기석(2003)이 지적 한 바와 같이, 개별 연구들에서 제도는 구체적인 정책결정의 규칙에서부터 국가 사회의 각종 공 식 비공식적 조직과 법률, 그리고 조직내부의 규칙과 규범은 물론 포괄적인 사회적 규범과 문화 까지 포괄하는, 말하자면 제도란 모든 것 이라는 식으로 정의되고 있다. 공공부문 정책기구의 시책사업은 하나의 제도로 인식될 수 있다. 특히 지역문화재단과 관련한 최근의 문제적 현상을 분석하기 위해서는 중앙정부와 지자체가 매칭예산을 통한 지역협력형 사 업의 확산과 같은 시책사업, 즉 조직 활동 의 동형화가 주요한 연구 대상이어야 한다. 경영혁신 또 는 공공기관 정상화라는 정부 정책 기조 아래 공공적이면서 동시에 효율적인 기관을 지향하여 설 정되는 각종 규정과 경영 방침 또한 주요한 제도로 인식되어야 한다. 본 논문에서는 이를 지역문화 재단들의 운영 원리 의 동형화 현상으로 파악하고자 한다. 동형화는 내부 주체의 자발적 선택에 의해 추진되기도 하지만 외부에서 주어지는 기제에 의 해 진행되기도 한다. 특히 공공기관의 경우 정부의 외부 개입이 주요한 동형화 추진 기제가 되는 데, 이 경우는 제도변화의 초기에는 자발적으로 시작되어 규범적 또는 모방적 동형화 경향을 띠 었더라도 결국에는 강압적 동형화의 양상을 띠게 되는 경향도, 동형화의 지속 여부를 예측하기 위 해 고려할 필요가 있다. 30

6 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 반면 동형화가 아직 달성되지 않은 상태라면, 이를 단순히 애초에 지향했던 동형화의 미진 상 태로만 해석할 것이 아니라 토착화 과정인지, 반동형화 과정인지, 근본적인 제도의 오류 상태인지 를 파악함으로써 미래의 변화 양상을 예측할 수 있다. 특히 외부 주체나 환경이 동형화 추진 기제 로 작용했으나 내부의 저항에 의해 동형화를 이루지 못하고 있는 경우는 제도 도입에 대한 저항 또 는 반동형화 사례(<표 2>의 )로 파악할 수 있다. 반면 외부의 동형화 추진 기제가 외부의 다른 의견이나 환경요인을 극복하지 못하고 동형화에 실패한 경우는 제도 도입을 위한 사회적 합의에 도달하지 못했거나 새로운 제도 도입 자체가 정책적 오류인 경우(<표 2>의 )로 파악할 수 있 다. 이들 경우에는 내외부에서 작용하는 반동형화 기제가 어느 정도 강하게 지속되는지 여부에 따 라 동형화가 미래에도 계속될지 예측할 수 있다. <표 2> 내부 요인과 외부 환경의 조응 관계에 따른 동형화 진행 상태 및 미래해석 틀 동형화 추진 기제 내부 주체의 의지 동 형 화 저 지 기 제 내부 주체의 저항 또는 미숙련 외부 주체의 저항 또는 비우호적 외부환경 외부 주체의 의지 또는 외부환경의 변화 추진 기제의 우위 시 ① 동형화 달성 (규범적 모방적) 미래에도 위압적 동형화로 지속 예측 ② 동형화 달성(위압적) 미래에도 위압적 동형화로 가속 예측 추진 기제의 열위 시 동형화 미진 상태 외부의 큰 저항이 없는 한 내부학습을 통해 미래에도 동형화 지속 예측 동형화 미진 상태 반동형화로 동형화 좌절 또는 지연 예측 추진 기제의 우위 시 ③ 동형화 일부 달성(토착화) 미래에도 모방적 동형화 지속 예측 ④ 동형화 달성(규범적) 미래에도 제도화를 통한 위압적 동형화 가속 예측 추진 기제의 열위 시 동형화 미진 상태(토착화 실패) 새로운 내외부 기제 발생 시 동형화 재개 동형화 미진 상태(정책 오류) 사회적 미합의로 동형화 좌절 예측 이상의 논의를 종합하여, 본 논문에서는 지역문화재단과 관련하여 발생한 3가지 주요 동형 화 현상으로서, 조직 형태에서 지자체별 문화재단 설립 붐, 조직 활동에서 중앙정부 시책사업 배 달 사업소화, 운영원리에서 관료주의 행정기관화 2) 현상을 분석 대상으로 삼았다. 이 세 가지 현 상은 최근 지역문화재단에서 일어나고 있는 주요한 변화로서 지역문화재단들이 대응책을 고민해 야 할 이슈이기 때문이다. 이 세 가지 이슈들과 관련한 미래 예측과 함께 지역문화재단의 바람직 한 대응방안을 약술하고자 한다. 2) 공공 기관에 대한 관료주의 공공행정의 통제는 공공기관 정상화 라는 기조로 진행되는 공공성 강화와 함께 공공부문 혁신 이라는 기조에 따라 경영평가에서 우수한 실적도 내야 하는 두 가지 방향을 동시에 요구함. 이에 따라 문화재단과 같은 팔 길 이 원칙 기구들이 겪는 관료주의 행정기관화 는 이 두 가지를 모두 포함하며, 공공성 달성이라는 긍정적 측면과 창의성 상 실이라는 부정적 측면을 동시에 고려함. 3

7 제29집 2호 Ⅲ. 문화재단과 관련한 세 가지 동형화 현상 분석. 조직 형태의 동형화: 지자체별 문화재단 설립 붐과 선호 ) 조직 형태 측면의 동형화 현상 997년 경기문화재단이 처음 설립된 이래, 특히 2000년대 초반부터 가속되어, 205년 6월 현 재 총 7개 광역시 도 중 3개, 226개 기초자치단체 중 47개, 총 60개의 문화재단이 설립되어 운 영되고 있다(<표 3> 참조). 지자체에서 더욱 진일보한 문화정책 수행을 위해 새로운 조직을 설립 할 때 문화재단이라는 조직 형태가 우선 고려되는 현실이 동형화에 따른 결과로 분석할 수 있다. 지역의 문화정책 수행의 지속성과 전문성을 높이려는 지자체 단체장의 의지와 외부 민간 전문가 그룹의 의견이 합치하여 설립되는데, 200년대 들어 타 지역의 문화재단 설립 사례를 모방하는 빠 른 동형화 현상을 보인다(<표 4> 참조). <표 3>3지역별4문화재단 설립 현황(205. 6월 기준) 기초 (문화재단 설립 수/기초자지단체 수) 비고(설립 추진/고려3) 중) 지역 광역 강원 6 / 9 강릉시, 정선군, 춘천시, 인제군, 원주시, 평창군 경기 2 / 3 부천시, 고양시, 성남시, 하남시, 안산시, 의정부시, 화성시, 안양시, 용인시, 수원시, 오산시, 군포시 가평군 경남 4 / 8 거제시, 김해시, 창원시, 사천시 밀양시 경북 0 2 / 23 경주시, 청송군 경상북도 광주 0/5 대구 4/7 중구, 수성구, 달성군, 달서구 서구 대전 0/5 서구 부산 0 / 6 금정구, 해운대구, 중구 서울 8 / 25 중구, 구로구, 마포구, 강남구, 성북구, 영등포구, 종로구, 서초구 세종 0 0 / 0 4) 세종특별자치시 울산 0 /5 동구 울산광역시 인천 / 0 부평구 전북 0 3 / 22 전주시, 익산시, 부안군 전라북도 담양시 전남 2 / 4 목포시, 영암군 제주 0/0 충북 / 5 청주시 충남 3 / 아산시, 천안시, 당진시 총계 3 47 / 226 3) 재단 설립 타당성 조사연구 시행, 자치단체장의 의지 천명, 관련 조례 제정 완료한 경우를 고려함. 32 4) 지방자치법 제2조(지방자치단체의 종류)에 따른 기초자치단체의 목록으로 파악하면 세종특별시와 제주특별자치도는 하 위에 기초자치단체를 두지 않는 것으로 파악됨.

8 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 <표 4> 연도별 지역문화재단 설립 추이 연도 광역 기초 설립수 997 경기 998 강릉 999 강원 제주 부천, 청주 거제 2004 서울, 인천 고양, (서울) 중구, 성남 김해, 전주 부평, 하남, 안산, 목포 의정부, 구로, 마포 강남, 화성, 아산, 창원, (대구) 중구, 정선, 춘천 부산, 대구, 대전, 전남 안양, 인제, 익산, 경주 광주, 경남 수성, 원주 4 20 충북 달성, 용인, 영암, 사천 (울산) 중구, 고래, 수원, 오산, 천안, 성북, 영등포 군포, 당진, 종로, 부안, 평창, 청송 6 충남 달서 2 서초 총계 광역문화재단이 설립된 각 광역자치단체의 문화정책에서 문화재단들이 수행하는 역할의 규 모를 예산 규모로 파악해보면, 해당 지자체의 문화정책 관련 예산 총액5) 중 평균 약 9.4% 이상을 차지하는 것으로 나타난다. 이 중 순수하게 문화예술 관련 정책의 수행에서 문화재단이 담당하는 비중은 34.%다.6) 자치단체마다 일부 조직 편제의 차이는 있지만, 문화재단 이외에 박물관을 중심 으로 한 문화유산 관련 사업이 별도로 추진되고, 미술관, 공연장 등 지자체의 대표 문화시설은 따 로 운영 주체를 두고 있는 점 등을 고려하면 이는 매우 높은 비중이다. 즉, 지역문화재단들은 각 지 자체 문화정책 수행의 주요 주체로서 자리 잡았다고 볼 수 있다(<표 5> 참조). 5) 205년도 3개 전국시도의 문화관련 예산은 3조2,500억원(전년도 2조6,978억원 대비 20% 증액)으로, 지자체 전체 예 산의 약 3.3%를 차지(전년도 2.9% 대비 0.4% 증가)하고, 그중 문화재단 주요 업무 영역인 문화예술과 문화정책 관련 예 산은 8,997억원(전년도 7,673억원)으로, 지자체 전체 예산의 약 0.9%를 차지(전년도 0.8% 대비 0.% 증가)하는 것으 로 파악되었음. 6) 조사 시점이 연초여서 추경예산이나 공모형 사업들이 반영되지 않은 것으로서, 실제 연중 문화재단이 집행하는 예산 규 모는 이보다 더 큼. 33

9 제29집 2호 <표 5>7시도문화재단이 8집행하는 지역문화 재정의 비중9 3개 지자체 문화관련 예산 비중 (205년 본예산 기준) 구분 시 도 7) 전체예산 (A) 금액 (억원) 3개 시 도 합계 평균 989,606 76,23.5 문화재단 소속 국, 실, 본부 등의 8) 예산 (B) 금액 (억원) (A)대비 비율(%) 32, , 개 시도문화재단 집행 예산 비중 (의존수입+자체수입) 문화재단 소속 9) 주무부서 예산 (C) 금액 (억원) 8, (205년 월 기준) (A)대비 비율(%) 금액 (억원) 0.9 3, (A)대비 비율(%) (B)대비 비율(%) (C)대비 비율(%) 자료: 시도문화재단대표자회의 내부 자료(205. 월 기준) 2) 조직 형태 측면의 동형화 촉진 기제: 규범적 동형화 지역문화재단 설립 단계에서 동형화의 내부 주체는 지자체 공무원으로 설정하는 것이 타당하 다. 이 경우에 작동한 동형화 기제는 주로 지자체 단체장과 그의 정치적 지지층이 되는 전문가 그 룹, 그리고 문화행정을 담당하는 공무원들이 지역 문화정책의 전문화 지역문화분권 문화정책의 민간 독립 의 필요성을 공유함으로써 나타나는, 규범적 동형화 로 파악할 수 있다. 신제도주의 이론에서 규범적 동형화 추진 요인으로 꼽는 직업의 전문화가, 우리나라 문화정 책 분야에서는 980년대 중반부터 시작되었던 문화행정 또는 예술경영 전문 인력의 성장과 궤를 같이하여 이루어졌다. 양현미(200)에 따르면, 우리나라에서 본격적인 예술경영 교육이 시작된 것은 985년으로 문화예술진흥원이 문화행정 종사자들을 대상으로 단기 연수 과정을 연 시점으 로 볼 수 있고, 대학에는 986년에 처음으로 중앙대학교 사회개발대학원 문화예술학과에 예술경 영학과가 만들어졌다. 이후 0년 만인 996년에 한국예술종합학교 무용원에 학부 예술경영 전공 이 처음으로 만들어졌다. 경기문화재단이 출범했던 997년에는 민간부문에서 전문 문화기획자를 양성하는 다움아카 데미를 시작한 해다. 우리나라에서 전문 문화기획자 세대로 꼽히는 고(故) 강준혁 선생이 주도 한 다움아카데미의 교육 커리큘럼은 이후 추계예술경영대학원과 성공회대 문화대학원 등 유사한 정규 교육과정으로 정립되었다. 이런 정황들을 종합하면, 지역문화재단이 설립되기 시작한 990년대 말이나 본격화되기 시작 한 2000년대 초에는 문화정책, 문화행정 또는 예술경영 분야에서 전문적 교육을 받은 인력들이 새 로운 전문가 그룹을 형성하고 있었고, 이들이 지역문화재단 설립 붐의 규범적 동형화 경향에 영 향을 미쳤다고 평가할 수 있다. 7) 204년 본예산(일반회계 및 기타 특별회계 전체) 조직별 세출예산 총괄표 기준. 8) 각 시도문화재단의 주무부서가 속한 국, 실, 본부 등의 예산(예: 문화체육관광국 등). 34 9) 각 시도문화재단의 주무부서의 예산(예: 문화예술과 등).

10 292 신제도주의동형화이론으로파악하는지역문화재단의현재와미래 995년자치단체장선거로지방자치제가본격적으로시작된직후인 997년에경기문화재단이국내최초지역문화재단으로설립되었다. 2000년대초에본격화되었던지방자치제와시민사회의성장, 신자유주의에따른민영화경향도지역문화재단설립의확산에주요한규범적동형화기제로작용했다. 이현식 (2009) 은 2000년대초반지역문화재단설립붐의두축을 민간주도와지방이양 이라고분석했다. 그렇다면왜이런현상이나타나는것일까. 우선우리나라의문화정책이민간주도로나아가고있다는큰흐름속에서이런현상을이해할수있다. 한국문화예술위원회의설립을비롯해서중앙과지방모두문화예술영역을민간의전문기구에위임함으로써새로운거버넌스시스템이문화분야에서자연스럽게자리잡기시작한것이다. 여기에문화가갖고있는자율성과전문성을존중해야한다는당위적인주장도설득력을얻으면서이제는각지역마다경쟁적으로문화재단설립을서두르고있는상황이도래하게된것이다 ( 이현식, 2009). 당시해외문화정책사례를공부하며새롭게부상하던문화정책전문가그룹들은자연스럽게해외에서이상적인사례로손꼽히는 팔길이원칙 : Arm s length principle 을적용한민간기구의설립을우리나라에서도문화정책전문화를위한이상적형태로상정하게되었다. 라도삼은 서울문화재단설립및운영기본계획연구 (2003) 에서지방자치단체로서특성과행정기관으로서공공기관을설립하여문화예술을진흥한다는사업의목적성, 문화예술진흥에있어 팔길이원칙 과 공공적지원시스템구성 등을고려했을때, 재단 형태가바람직하다고제안했다. 손경년 (2004) 은지자체들이문화재단이라는조직형태를선호하게된이유로서기부금유치와같은더현실적인요인을제시했다. 그러므로재단을설립함으로써제도적으로기금조성통로를확보할수있다는점이가장매력요인이었던것이다. 또한현실적으로계약문제라든지, 정치적외풍에서자유로울수있다든지혹은기타주류및비주류등사회적편견으로부터자유로울수있다는점에서도분명히매력적인기구이다 ( 손경년, 2004). 200 년에문화관광부가 지역문화의해 사업을시행한이후, 민간문화예술주체들은지역문 화의중요성을주장하며지역문화진흥법제정을지속적으로촉구해왔다. 그결과 204 년 월 28 일자로제정된지역문화진흥법은제 9 조 항에서 지방자치단체의장은지역문화진흥에관한중 요시책을심의 지원하고지역문화진흥사업을수행하기위하여지역문화재단및지역문화예술 35

11 제29집 2호 위원회를 설립 운영할 수 있다 고 명시하여, 기초자치단체 문화재단 설립까지 법적 근거를 갖추 게 되었다.0) 이것은 후발 지자체에서 문화재단을 설립할 행정관료들에게 정당성을 제공함으로써 더욱 강력한 규범적 동형화 기제로 작용하게 되었다. 이에 따라 문화재단이라는 조직체의 장단점 에 대한 객관적 평가 없이 무작정 제도화된 규범에서 정당성을 확보한 후 문화재단을 설립하게 되 는, 제도의 고착화 현상까지 우려할 수준이 되었다. 이는 공공영역에서 발견되는 전형적인 규범적 동형화 가 위압적 동형화 로 전이되는 현상으로 파악할 수 있다. 3) 조직 형태 측면의 동형화 결과 종합 진단: 팔 길이 원칙 기구로서 정당성 가치를 달성하지 못한 형식적 동형화와 토착화 외견상으로는 지역문화재단이라는 조직 형태로의 동형화를 통해, 앞서 언급한 것과 같이 팔 길이 원칙의 민간 문화정책기구 설립을 통해 달성하고자 한 문화정책의 민간 독립성 지역 문화 분권 이라는 정당성의 가치가 달성된 것처럼 보인다. 그러나 실제로는 지자체 공무원들이 팔 길이 원칙을 충분히 체화하지 못했기 때문에, 지역문화재단들은 지자체 공무원들의 하청업체 수준으 로 전락하여, 실질적인 팔 길이 원칙 기구의 운영원리까지 동형화를 이루지는 못했다.) 따라서 내 용적으로는 동형화 미진 상태 로 볼 수 있다. 반면 라도삼(2003)은 팔 길이 원칙을 적용받는 민간 전문 문화정책기구로서 문화재단을 설 립함으로써 기대할 수 있는 효율성의 가치를 <표 6>과 같이 문화재단 설립의 필요성으로 종합한 바, 문화재단이라는 조직 형태로의 동형화를 통해 이러한 효율성 가치는 대부분 달성된 것으로 판 단한다. 이는 서구의 팔 길이 원칙 기구가 우리나라에서는 사업 수행 중심의 조직인 문화재단으로 변형된 동형화, 즉 토착화 의 사례로 파악할 수 있다. <표 6> 문화재단 설립을 통해 달성하고자 한 효율성 가치(설립 필요성 종합) 필요성 종합적인 예술지원체계 마련 다각적이고 다면적인 예술지원 가능한 사업 문예진흥기금 운용 전략적 지원 실시 문예공간 및 시설지원프로그램 운영 민간기부 활성화 <표 계속> 민간협력의 추진 문화예술정보제공 0) 2005년 문화예술진흥법 을 개정하여 제4조 2항에 특별시 광역시 또는 도는 지방문화예술 진흥을 위한 사업과 활동지 투자 광역시 컨설팅 도 문화재단 설립의 법적 근거가 마련되었음. 2005년 원을 위해 재단법인을 설립할 수 있다 고 명시함으로써, 서울문화축제 개최 문화예술진흥법 개정 이전에 설립된 광역문화재단과 204년 지역문화진흥법 제정 이전에 설립된 기초문화재단은 대 문화정책의 효율성 제고 지역문화프로그램 개발 등 제정으로 지역문화재단들의 설립 근거가 부분 민법과 해당 자치단체의 조례에 근거하여 설립되었음. 지역문화진흥법 기부활성화 명시되었지만, 여전히 공무원들의 인식과 공유재산관리에 관한 법 등에서 지역문화재단은 민간경상보조금을 받는 민 트러스트 추진 간 비영리 법인과 비슷한 위상으로 인식하는 경향이 있음. 이에 대한 인식전환과 함께 지역문화진흥법의 부칙에 경과조 재단으로서만 가능한 문예지원사업 추진 문화카드제 실시 치를 명시하여 해당 법의 제정 이전에 설립된 지역문화재단들의 법적 위상을 명시할 필요가 있음. ) 이와 같은 평가는 다음 절에서 다룰 조직활동과 운영원리의 동형화 현상에서 분석한 결과를 근거로 함. 36

12 292 필요성 가능한 사업 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 종합적인 예술지원체계 마련 문예진흥기금 운용 전략적 지원 실시 다각적이고 다면적인 예술지원 필요성 가능한 사업 문예공간 및 시설지원프로그램 운영 종합적인 예술지원체계 마련 민간기부 활성화 문예진흥기금 운용 민간협력의 추진 다각적이고 다면적인 예술지원 문화예술정보제공 전략적 지원 실시 투자 컨설팅 문예공간 및 시설지원프로그램 운영 서울문화축제 개최 민간기부 활성화 문화정책의 효율성 제고 민간협력의 추진 지역문화프로그램 문화예술정보제공 개발 등 기부활성화 투자 컨설팅 재단으로서만 가능한 문예지원사업 추진 문화정책의 효율성 제고 트러스트 추진개최 서울문화축제 문화카드제 실시 개발 등 지역문화프로그램 기부활성화 자료: 라도삼(2003)의 재구성 재단으로서만 가능한 문예지원사업 추진 트러스트 추진 문화카드제 실시 2. 조직 활동의 동형화: 중앙정부 국비매칭 시책사업 배달사업소화 ) 조직 활동 측면의 동형화 현상 지역문화재단 조직 활동 측면에서의 동형화로는, 각 지역문화재단들이 중앙정부 국비매칭사 업의 배달 사업소 로 바뀌면서, 수행하는 사업들이 유사해지는 현상이 특징적으로 나타났다. 광역시도문화재단들의 기능을 중심으로, 정관에 명시된 고유목적 사업 영역 중심으로 분석해 보면, 지역문화재단들은 전문예술창작 지원과 시민문화향수 증진을 중심으로, 지자체의 문화정 책 수탁과제까지 포함, 현재 지역에서 문화정책의 고려 대상이 되는 거의 모든 영역의 사업을 담 당하고 있다. 광역시도문화재단들이 현재 실제 수행하고 있는 사업들은 <표 7>과 같이 대략 3 개 영역으로 세분할 수 있다. <표 7> 시도문화재단 업무영역 구분2) 업무 영역 세부 사업 수행 사례 ① 예술지원 상주예술단체지원 등 지역협력형 예술지원사업의 운영, 젊은 예술가 지원 등 지역별 특성화 창작지원제도 운영 ② 문화예술교육 학교 및 사회문화예술교육, 예술강사 지원 및 전문인력 양성 등 ③ 문화복지 서비스 문화 이용권, 기획바우처 사업 등 ④ 생활예술 활성화 시민예술동호회 지원, 생활예술공간 운영 등 ⑤ 축제사업 지역축제 개최, 축제 지원, 각종 대형문화행사 개최 등 ⑥ 문화시설 운영 창작공간 및 레지던스 운영, 문예회관 운영 등 ⑦ 도시재생 문화프로젝트 공공미술 프로젝트, 문화관광 활성화 등 ⑧ 전통문화/문화재 관련사업 문화재 발굴, 전통예술보전 등 ⑨ 지역문화사업 스토리텔링, 지역문화자원 활용 문화산업 등 ⑩ 문화교류/홍보 국내외 문화교류, 출판사업, 지역 및 기관 홍보 등 ⑪ 문화정책 정책연구, 지역문화생태계 조사, 문화거버넌스 기구 운영 등 ⑫ 문화정보서비스 문화정보 앱 개발, 문화정보서비스, 기관 홈페이지 운영 등 ⑬ 기금조성 및 기부유치 문화기부 프로그램 운영, 메세나 지원사업 운영 등 지역문화재단들은 출범 당시 지역의 예술가 지원이라는 전국 공통의 사업 이외에 지역별로 고유한 문화시책 사업 개발을 목표로 설립되었지만, 205년 현재 수행하고 있는 사업 중에는 중 2) 시도문화재단대표자회의 내부자료 종합, 재구성. 37

13 제29집 2호 앙정부의 시책사업이 주를 이루고 있고, 이에 따라 각 지역문화재단들의 사업의 유사성이 갈수록 강해지고 있다. <표 8>에서 보듯이, 3개 시도문화재단의 고유목적 사업 영역별 예산 중 가장 많은 비중을 차지하는 영역은 문화복지서비스로 총 사업예산 대비 25.4%(경상비 포함 총 예산 대비 22.0%)를 차지한다. 그다음은 문화예술교육 23.%(총액 대비 20.0%), 예술창작지원 20.2%(7.4%), 문화 시설운영 7.2%(4.9%)인데, 국비매칭 방식으로 진행되는 대표적인 사업영역(문화복지, 문화예 술교육, 지역협력형 예술지원사업)이 전체 사업비 대비 차지하는 총 비중은 약 68.7%3) 로 추산된 다. 205년 현재 3개 시도문화재단이 수행하는 국비매칭 사업은 중앙정부의 지침에 따라 전국에 서 동일하게 시행되기 때문에, 위의 예산 비중으로 단순하게 추정해보면 시도문화재단들이 수행 하는 사업들이 거의 68.7%는 동일해졌다고 파악할 수 있다. <표 8> 시도문화재단들의 사업 영역별 예산 비중 사업영역별 예산 (205. 월 기준 / 고유사업+위탁사업 / 단위 : 00만원) 구분 3개 시도 문화 재단 합계. 예술 지원 2. 문화 예술 교육 3. 문화 복지 서비 스 4. 생활 예술 활성 화 6. 문화 시설 운영 7. 도시 재생 53,554 6,320 67,465 6,848 5,862 4,9.50 4, , 기금 조성 및 기부 유치 사업 예산 총계 3,299 2,334 90, , 전통 문화 문화 / 사업 문화 재 0.. 홍보/ 문화 교류 정책,92 0,450 4, 문화 정보 서비 스 경상비 총계 205년 예산 총계 (위탁사업 포함) 4, ,06 (00만원) 평균액 (00만원) 20, , , 비중 (경상비 포함 총액 대비) (%) 비중 2 (경상비 제외 총액 대비) (%) 자료: 시도문화재단대표자회의 내부 자료(205년 월 기준, 본예산 편성 기준) 이런 현상이 최근 특히 강화되고 있는 동형화 현상인지 아닌지를 확인하기 위해서는 연도별 추 이를 파악해볼 필요가 있다. 서울문화재단의 경우 중앙정부에서 시달한 사업에 매칭하기 위해 시 정부가 재단에 출연 또는 위탁한 사업예산의 비중이 해가 갈수록 높아져([그림 2] 참조), 205년 에는 재단에서 수행하는 총 사업 예산(시 출연 또는 위탁사업비 및 자체 재원 포함)의 45.3%가 중 3) 물론 이 영역에 속하는 사업 중 일부는 국비매칭 방식이 아닌 경우도 있으나, 개략적인 통계를 위해 단순화함. 반면 시도 38 문화재단들의 연간 총 예산 중 국비가 차지하는 비율은 37%.

14 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 앙정부의 지방비 매칭형 시책사업인 실정이다.4) 그나마 지자체의 재정자립도가 높고 문화정책의 독자성이 강한 서울의 경우 전국 평균보다 낮은 수준의 동형화를 보이고 있지만, 주목할 점은 이런 경향이 2009년도 지역협력형 예술지원사업이 시행된 이후 지속적으로 강화되고 있다는 점이다. [그림 2] 서울문화재단 사업 중 중앙정부의 정책으로 결정된 사업 비중 변화 00.0% 90.0% 95.9% 94.% 85.2% 98.2% 80.9% 83.7% 86.7% 9.7% 85.7% 86.6% 78.4% 80.0% 70.0% 74.7% 70.4% 73.4% 76.6% 78.4% 78.4% 76.6% 60.0% 64.% 63.0% 59.2% 50.0% 40.8% 40.0% 30.0% 35.9% 26.6% 25.3%.8% 9.% 0.0% 54.7% 45.3% 37.0% 30.7% 29.6% 20.0% 78.4% 69.3% 4.8% 23.4% 23.4% 2.6% 8.3% 6.3% 28.0% 3.3% 4.3% 3.4% 23.% 3.4% 5.9% 0.0% 서울시 재원 중악정부 재원 순수 서울시 재원사업 중앙 정부 재원 투입사업 자료: 서울문화재단 내부 자료(205년 월 기준) 2) 조직 활동 측면의 동형화 촉진 기제: 위압적 동형화 지역문화재단 설립 후 조직 활동은 문화재단 경영진에 의해 선택되므로, 이 경우 동형화의 내 부 주체는 지자체 공무원이 아닌 문화재단 경영진으로 파악하는 것이 타당하다. 반면 국정과제로 서 지역문화진흥법에 따른 지역문화 진흥 시책을 지역문화재단을 통해 추진하고, 문화융성국가 를 위한 보편적 문화복지서비스 전달체계 구축을 추구한 중앙정부도 외부의 동형화 추진 주체로 파악할 수 있다. 그뿐 아니라 갈수록 악화되는 지방 재정여건으로 인해 중앙정부의 매칭 보조금 확 보를 위해 노력하는 지자체의 문화정책 담당 공무원도 지역문화재단의 조직 활동 동형화를 종용 하는 외부 주체로 볼 수 있다. 지역문화재단들의 사업들이 중앙정부의 시책사업으로 동형화된 것은, 무엇보다도 지역문화 재정의 중앙정부 종속성이 강해진 탓이다. 200년을 전후하여 중앙정부의 문화정책 수행 방식이 지자체와 매칭을 통한 지역협력형으로 전환하고, 동시에 지방자치단체들의 문화재정이 악화되 어 중앙정부 재원에 대한 의존도가 급격히 높아지기 시작했다. <표 9>에서 보듯이, 전국의 3개 4) 실제로 이 사업예산에서 중앙정부의 재원이 차지하는 비율은 3.4%임. 39

15 제29집 2호 시도문화재단의 205년 예산 총액은 3,069.2억원(전년 총 2,829억원 대비 약 240억원 증액) 중 자체 충당 비율은 평균 6% 수준이다.5) 나머지는 대부분 지자체로부터 출연(5.4%) 또는 위탁 (32.7%)되거나, 국비지원금(35.9%)6) 인데, 특히 최근 지역문화재단들의 재정자립도가 지속적으 로 하락하고 있는 것으로 파악한다. <표 9> 시도문화재단들의 재원 종속성7현황8 205년 시도문화재단 예산 출처7) 의존수입 구분 ① 지자체 출연금 자체수입 ④ ② ③ 기금 / 기본재산 지자체 국고8) 위탁 사업비 (국비, 위원회, 진흥원 등) 이자수입 ⑤ 사업 수입 ⑥ 기타 205년 예산 총계 (①~⑥합계) 3개 시도문화재단 예산 총계 (억원) 47.2,003.6, ,069.2 개 재단당 평균액 (억원) 비중(%) 자료: 시도문화재단대표자회의 내부 자료(205. 월 본예산 편성 기준) 지방자치제도 시행 이전이나 지역문화재단들이 설립되기 이전에는 전반적으로 지역별 문화 정책이 미미했기 때문에 문화정책의 중앙 주도성이 더 강했을 것이다. 하지만 지역문화재단이 설 립된 이후, 특히 중앙정부가 지역문화재단을 지역별 사업 수행 주체로 인식하고 매칭 지원금 방식 으로 예산을 지역으로 이관하기 시작한 후 벌어진 지역문화재단들의 사업 내용 동형화에 주목할 필요가 있다. 2009년부터 시작된 지역협력형 예술지원사업, 광역지역문화예술교육지원센터 지정 을 비롯한 문화예술교육사업, 통합문화이용권 사업이 그 대표적인 사례다. 특히 최근에는 중앙정부가 지역문화 격차 해소 시책을 시행하는 과정에서 광역문화재단들을 지역의 주요한 문화정책 서비스 주체로 선택함으로써, 지역문화재단들의 사업의 동형화 현상이 강화되고 있다. 주목할 점은, 국비매칭 사업이 지역과 사전에 충분한 협의 없이 일방적으로 시달되 기 때문에 지역문화재단은 중앙정부의 시책사업을 지역으로 단순히 전달하는 배달사업소와 같은 기구로 전락하여, 지역별 사업의 동질성이 더 강화된다는 점이다. 아울러 지역문화 격차 해소, 국 가 차원의 문화융성이라는 사회의 문화적 기대에 지역문화재단들이 부응하여 자발적인 동형화가 촉진된 측면도 있다. 이를 종합하면 위압적 동형화 기제로 파악할 수 있다. 5) 전년도 9.6% 대비 3.6% 하락한 것임. 6) 조사 시점이 연도 초로서 국비 지원금이 일부 미확정인 점과 지자체 추경예산이 반영되지 않은 점을 고려하면, 실제 연간 운영 예산 중 국비나 지자체 재원 의존 비율은 더 높음. 7) 해당 연도 확정예산 기준. 8) 문화체육관광부, 한국문화예술위원회, 한국문화예술교육진흥원 기준. 40

16 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 3) 조직 활동 측면의 동형화 결과 종합 진단: 중앙정부의 정당성 가치만 추구한 동형화 달성 상태 및 정책 오류 상태 각 지역문화재단들의 사업이 중앙정부 시책사업 중심으로 편제되고 있는 것은 정부의 지역문 화진흥과 문화융성이라는 정책기조가 외부의 동형화 기제로 작용하여 관철된 것이라고 본다면, 해당 정책 목표가 아직은 완전히 달성되지 않았기 때문에 일부 동형화 진행 중 인 사례로 파악할 수 있다. 반면 지역문화재단들 입장에서는 국비매칭 예산을 통해 부족한 재정을 확충하기 위해 중 앙정부 사업 수행에 맞춘 사업구조의 동형화를 추진했던 점을 감안하면, 앞서 살펴본 바와 같이 거 의 동형화 달성 상태에 다다랐다고 평가할 수 있다. 중앙정부 입장에서 또 한 가지 중요하게 추구하던 정당성 가치가 바로 공공재원의 투명한 집 행인데, 지역문화재단을 통한 사업 수행을 통해 이와 같은 정당성 가치가 달성된 점도 중요하다. 문화부의 입장에서는 지방자치단체의 강력한 관리감독을 받으며 정부기구에 준하는 계약과 회계 규칙을 따르고 정기적인 공공 감사의 대상이 되는 지역문화재단들을 중심으로 문화정책 수행체 계를 재편하는 것은, 행정의 관리감독 효율성과 공공정책 수행의 정당성을 높이는 매우 좋은 방 편일 수 있다. 여기서 주목할 점은 이러한 동형화 과정에서 외부 주체인 문화부가 추구한 정당성과 효율성은 달성되었지만, 또 다른 외부 주체인 지역의 문화예술단체들이 요구하는 정당성 가치는 훼손되고 있다는 점이다. 지역 간 문화격차 해소를 지향하는 중앙정부의 지역문화진흥 정책기조가 지역의 문화 분권과 자치 원칙을 등한시하기 때문에 오히려 지역문화의 다양성과 자율성을 훼손할 것이 라는 지적은 지역문화진흥법 및 시행령 제정 관련 토론회에서 여러 차례 제기되었다. 그뿐 아니라, 지역의 문화주체들을 국가 문화정책 서비스 전달체계의 주체 정도로만 인식하 는 것도 문제이지만, 그 전달체계의 혼선으로 인해, 김세훈(202)이 지적한 바와 같이 2차 서비스 전달기관의 선정과 관련해서도 한 지역 내에서 지역문화진흥을 위해 서로 협력해야 할 주체들이 전달기관으로 지정되기 위해 경쟁의 관계에 놓인다거나 지역주민 및 서비스와 관련된 고민을 함 께하지 못하게 됨으로써 지역의 협력을 저해하는 문제도 발생한다. 이는 지역문화의 다양성과 활 력을 증진해야 할 지역문화진흥 시책이 지역별 문화정책 사업의 동일성과 중앙 종속성을 높여놓 고, 지역문화 생태계를 교란하는 것은, 당초 정책 목표에 반하는 역효과를 나타내는, 정책 오류 현 상으로 파악할 수 있다. 반면 중앙정부 시책사업의 배달사업소로 동형화되는 현상은 지역문화재단이 재원 확보를 위 해 문화재단 내부의 경영적 선택으로 추진되더라도, 궁극적으로는 비정규직 중심의 조직운영에 따른 경영 위기를 야기하므로, 위에서 언급한 정당성 가치뿐 아니라 지역문화진흥 정책의 효율성 가치 또한 침해하게 된다. 4

17 제29집 2호 <표 0>에서 보듯이, 205년 월 현재 3개 시도문화재단들에 상시 고용된 총 인원,037명 중 정규직은 540명으로서 전체 현원 대비 52.%에 그친다. 나머지는 실질적으로 정규직 다른 처 우를 받고 있는 계약직과 무기 계약직으로서 그 비중이 전체 현원의 47.9%9)에 이른다. 이들 계약 직 및 무기 계약직의 대부분은 국비매칭 후 위탁사업을 수행하는 과정에서 양산된 것으로서, 각 시 도문화재단들의 주요한 경영상 당면과제로 인식되고 있다. 이 또한 지역문화진흥 주체로서 지역 문화재단의 역량을 강화하겠다는 중앙정부의 정책 목표와 반하는 결과를 초래한 동형화로서, 정 책 오류 현상으로 파악할 수 있다. <표 0>20시도문화재단들의2인력 2구성현황23 정규직8) 구분 정원 무기 계약직9) 현원(A) 정수 2) 현원(B) 계약직20) 현원(C) 현원 합계 (A+B+C) 3개 시도문화재단 현인원 합계 65명 540명 50명 37명 360명,037명 기관별 현원 평균 50.명 4.5명.5명 0.5명 27.7명 79.8명 3.2% 34.7% 00% 현원 대비 비중(%) 52.% 자료: 시도문화재단대표자회의 내부 자료(205. 월 본예산 편성 기준) 3. 운영원리의 동형화: 관료주의 행정기관화 ) 운영원리 측면의 동형화 현상 지역문화재단의 운영원리 측면에서의 동형화는 관료주의 행정기관화 로 요약할 수 있다. 더 구체적으로는, 지역문화재단들의 예산편성 기준, 계약 및 회계 기준, 업무처리 절차 등 운영원리는 안전행정부 또는 기획재정부가 정하는 기준을 00% 준수하여, 정부 관료제 행정과 같이, 공공성 을 강조하는 운영원리로 동형화가 이루어졌다. 지역문화재단들의 계약과 구매는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 을 따르고, 인건비 등 예산 편성은 공공기관 예산편성 지침 을 따 른다. 경영체계 구성뿐 아니라 심지어 직원 채용 등에 관한 원칙, 안전행정부의 지방자치단체 출 자 출연기관의 운영에 관한 법률 에 따르도록 하여, 최근에는 공공기관으로서 공공성을 제고하는 방향으로 동형화 기제가 더욱 강화되었다. 지역문화재단이 달성해야 할 공공성과 효율성은, 구체적으로 지자체의 경영평가 지표로 제 9) 205년 월 기준 데이터로서, 연초에 사업 시작 이전으로서 계약직 채용이 완료되지 않은 시점의 자료로서, 실제 연중 계약직 비중은 이보다 더 높음. 20) 직제규정 상 정원 관리를 받는 정규직. 2) 법적으로는 무기 계약직도 정규직으로 분류하는 것이 정당하지만, 정원이나 인력관리 기준이 따로 적용되는 현실을 감안 하여 구분하여 분석함. 22) 사업 계약직 및 단기 계약직 포함. 23) 관리규정에 의하여 정수가 정해진 경우만 집계함. 42

18 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 시된다.24) 문화재단은 경영평가에서 우수한 실적을 올려 대외적으로 조직적 정당성을 확보하려고 한다. 이 과정에서 평가지표로 제시된 항목들은 결국 문화재단의 운영원리로 체화될 수밖에 없다. 따라서 경영평가 지표에서도 지역문화재단들이 관료주의 행정기관과 같은 운영원리로 동형화되 고 있는 현상을 간접적으로 확인할 수 있다. 반면 이와는 다른 흐름으로, 최근 지역문화재단들 사이에서 유행하는 크라우드펀딩, 메세나 지 원사업, 재능기부 등 기부 관련 사업들의 사례는, 민간 전문기구로서 효율성 가치 추구 과정에서 나타나는 동형화 현상이다(<표 > 참조). 특히 기부 관련 사업은 한국문화예술위원회가 204 년부터 문화예술협력네트워크 를 발족하여 각 지역문화재단이 대부분 참여하는 주요 사업영역이 되었다. 기부는 사업의 한 형태로 파악할 수도 있지만, 최근 대부분의 창작지원 사업 또는 공공에 서 시행하는 문화사업에서도 객석 기부와 재능 기부를 당연시 하고, 공공부문의 예산절감 차원에서 중시되고 있는, 조직의 중요한 운영원리 중 하나로 자리 잡아가고 있다. 이런 변화는 지자체 등 공공 재원에 의존하던 지역문화재단들이 자주 재원 확보로 경영원리를 전환한 것으로 파악하여, 운영원 리의 동형화 현상으로 분석할 수 있다. <표 > 시도문화재단별 기부 관련 사업 운영 현황 기관명 기부사업 브랜드 웹사이트 서울문화재단 기부 투게더 경기문화재단 문화이음 부산문화재단 메세나 활성화 지원 경남문화예술진흥원 문화우물 제주문화예술재단 Give 美 강원문화재단 예술로 문화로 번짐 대구문화재단 문화 메세나 예술나무 한국문화예술위원회 2) 운영원리 측면의 동형화 촉진 기제: 위압적 동형화와 모방적 동형화 지역문화재단들의 운영원리가 안전행정부나 지자체의 법규와 관리감독에 따라 공무원과 같 은 공공 행정원리로 동형화되는 것은, 문화재단이 공공자원에 의존하기 때문에 일어나는 위압적 동형화 기제로 파악할 수 있다. 공공기관의 공공성 강화와 혁신을 요구하는 시민사회의 요구도 지역문화재단들의 운영원리의 동형화를 촉진하는 위압적 기제로 작용한다. 이런 동형화 기제는 204년에 발효된 안전행정부의 지방자치단체 출자 출연기관의 운영에 관한 법률 로 법제화 되어 그 위압성이 더욱 강해졌다. 24) 예를 들어 서울시의 서울문화재단에 대한 경영평가 공통지표 중에는 공공성 측면에서 ① 장애인 의무고용비율 준수 ② 고령자 고용비율 준수 ③ 고등학교 졸업자 신규채용 비율 ④ 북한이탈주민 채용목표 대비 실적 등을 묻는 시정책 준수 항목이 있고, 동시에 효율성 측면에서 재무구조의 안전성, 건전성 유지를 위한 노력과 성과 를 묻는 지표도 있음. 43

19 제29집 2호 재단 직원과 경영진 스스로 공공성 추구 노력뿐 아니라 감사에 대비한 자기 검열 의식도 내부 의 동형화 기제로 작용한다. 문화사업의 특성상과 지자체 출연 민간 전문기관으로서 분명한 조직 의 목표, 성과 지표, 정립된 운영원리가 없기 때문에, 보수적인 직원의 경우에는 감사에서 불이익 을 받지 않기 위해서 공무원의 행정 기준을 그대로 모방하려는 동형화 기제로 작동한다. 지역문화재단 내부에서 자발적으로 민간 전문조직으로서의 효율성 가치를 추구하고 우수한 성과를 산출하려는 과정에서 나타나는 동형화 현상도 주목할 필요가 있다. 지역문화재단 출범 당 시부터 공공기관이지만 기부금품을 모집할 수 있는, 효율성 을 고려하여 선택된 조직 형태다. 문 화사업의 성과는 그것을 측정할 지표가 애매하기 때문에 경영평가에서 우수 사업성과 사례로 내 세울 수 있는 사례가 한정적이다. 특히 문화서비스의 태생적인 비효율성을 고려하면, 서비스 수행 의 공공성과 효율성을 동시에 인정받기가 어렵다. 그런데 기부유치 사업은 기부유치 실적은 모호 한 조직의 성과목표 가운데서도 그나마 가시적이면서도 민간조직으로서 전문성을 평가하는 매 우 중요한 조직의 목표로 설정된다. 이와 같은 기부라는 조직 운영원리의 동형화가 촉진되는 이 유는 문화사업의 직접적 성과를 평가지표로 제시할 수 없고, 문화서비스의 공공성과 효율성 가치 가 모호하고, 이를 달성할 수 있는 핵심 기술이 불명확하기 때문이다. 또한 시장 영역에서는 사회 적 경제, 공유경제 등 혁신적인 어젠다가 제기되는 상황에서, 지역문화재단이 스스로 민간 영역 에서의 우수 사례를 모방하려 하기 때문인데, 이는 신제도주의 이론에서 분류하는 모방적 동형 화 의 기제로 파악할 수 있다. 3) 운영원리 측면의 동형화 결과 종합 진단: 공공성과 효율성을 포함한 정당성 가치 확보를 향한 동형화 진행 중 관료주의 행정기관으로의 변화는, 공공기관 정상화라는 국정기조나 사회문화적 기대에 의해 강압되기도 하지만, 지역문화재단 내부 경영진의 노력과 직원들의 자기검열로 동형화가 이루어 지기도 한다. 아직 문화재단에 맞는 문화행정의 원리를 정립하지 못하여 일부 공공행정과의 마찰 이 발생하기도 하지만, 대체로 공공행정에 맞추어 가는 동형화 추진 중 상태로 볼 수 있다. 이를 통해서 달성된 가치는 공공기관으로서 문화재단의 공공성 가치다. 반면 지역문화재단들이 이중 삼중의 관료행정의 통제 기준에 맞추는 과정에서, 지역의 민간 문화예술단체로부터는 공무원보다 더 관료화된 조직이라고 비난받기에 이르렀다. 한 발 더 나아 가 문화재단 또는 정부 산하기관이 달성해야 할 공공성 이 무엇인지에 대한 근본적인 회의론과 개 념 재정립을 위한 심도 있는 논의가 진행되기도 했다.25) 따라서 문화재단의 관료주의 행정기관화 에 대한 일부 반동형화 기제도 존재한다고 평가할 수 있다. 이처럼 지역문화재단은 공공서비스 전달 기관이면서 동시에 문화정책 거버넌스 기관이기 때문에 효율성과 공공성의 양 측면을 모두 44 25) 아르코예술극장 대관 취소 사태로 시작된 대학로 X 포럼과 서울연극제 심포지엄 극장, 그 공공성을 생각한다 토의 내용 참조.

20 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 만족시켜야 하는 데 비해, 공공부문이 달성해야 할 공공성에 대한 정의가 불확실하거나 서로 상충 하기 때문에 혼선을 겪게 된다. 따라서 동형화를 통한 지나친 관료화는 문화재단이 달성해야 할 공 공성 가치에 대한 사회적 합의가 부재한 상태에서 발생하는 정책 오류 상태로 파악할 수도 있다. 아직까지 지역문화재단들은 기부를 중시하는 운영원리의 동형화를 통해 궁극적으로 추구하는 재원 다변화 목표에까지 도달하지는 못했다. 그리고 아직 기부 프로그램을 본격적으로 추진하지 않고 있는 시도문화재단들도 많다. 따라서 이를 일부 동형화 미흡 상태로 볼 수도 있으나, 조직 내 부에서 큰 반대가 없이 변화를 준비하고 있으며, 크라우드펀딩 등 외부의 사회변화에 조응하여 급 속한 확산이 예상되므로 동형화 추진 중 상태로 평가할 수 있다. 당초부터 기부 유치를 재단의 주 요 운영원리로 도입하는 것은 재원다변화라는 경영상의 효율성 가치만 추구하는 것은 아니다.26) 문화재단이 공공기관이지만 민간 전문성과 자주 재원 펀딩 능력을 갖추었기 때문에 공무원 조직 보다 훨씬 더 효율적인 조직이라는 이미지를 만들어줌으로써, 재단의 존재 정당성 높일 수 있다. 위와 같이 문화재단에 신제도주의 동형화이론을 적용하여 파악한 최근의 현상들과 동형화 촉 진 기제들을 요약하면 <표 2>와 같다. <표 2> 신제도주의 동형화 이론을 적용한 지역문화재단 현상 분석 요약 분석 대상 조직 형태 조직 활동 운영 원리 동형화 현상 지자체별 문화재단 설립 붐 2000년대 이후 설립 붐이 확산되어 205년 현재 총 59개 설립 중앙정부 국비매칭 시책사업의 배달 사업소화 국비매칭 사업중심 사업편제 지역문화의 중앙 종속성 강화 관료주의 행정기관화 정부기관과 동일한 회계/ 계약/보조금관리 등 규정 강화 경영평가 대비 경영혁신 추구 기부유치 및 재능기부 붐 기제 구분 주요 동영화 촉진 기제 내부: 지자체 지자체 단체장의 문화정책 의지 문화행정 전문화의 필요성 공감 규범적 동형화 위압적 동형화 모방적 동형화, 위압적 동형화 외부 문화정책 전문가 그룹의 성장 팔 길이 원칙의 규범적 추구 전 세계적 창조도시 붐 문예진흥법 개정, 지역문화진흥법 제정 동형화를 통해 달성할 주요 지향 가치 정당성 (민간)문화 정책의 민간 독립성 (지자체) 지역 문화분권 효율성 (지자체/민간) 문화정책 수행의 전문성 확보 (지자체) 기부유치 및 민간협력 용이성 내부: 문화재단 지방문화재정 및 재단 재정자립도 하락에 따른 외부재원 조달 필요성 (지자체의 중앙정부 보조금 확보 노력) 정당성 (정부) 지역 문화격차 해소 (재단) 지역 문화진흥 (정부) 문화부 민간경상 보조금 집행의 개혁 외부 지역문화진흥법 시행 등 지역문화 진흥에 대한 사회적 요구 정부의 문화융성 시책을 위한 보편적 문화복지서비스 전달체계 구축 노력 효율성 (정부) 문화 융성을 위한 정책전달체계 구축 (재단) 재원 확보 내부: 문화재단 감사에 대비한 자기검열 재단 경영진의 경영혁신 추구 재원의 지자체 및 정부 공공재원 의존성 외부 지자체의 관리감독 정부와 시민사회의 공공기관 정상화 요구 경영평가를 통한 기관 혁신 요구 안행부 및 기재부의 공통 지침 지방자치단체 출자출연기관 운영에 관한 법률 시행 기부, 사회적 경제, 공유경제, 문화자본주의 등 사회혁신 붐 정당성 (정부) 공공 기관 정상화를 통한 공공성 제고 (재단) 경영 평가 우수 기관으로서 존재가치 확인 효율성 (정부) 예산 절감 등 공공혁신 달성 (재단) 재원 다변화 및 재정자립도 제고 26) 실제로 기부금 유치 실적보다 투입 재원이 더 클 수도 있음. 서울문화재단은 단순한 기부금 유치만을 지향하지 않고 다양한 주체와의 파트너십을 통해 재단의 사업을 확산하는 문화제휴 전략을 채택하기도 함. 45

21 제29집 2호 Ⅳ. 동형화 이론을 적용한 지역문화재단의 미래 예측 이상의 분석 결과들을 종합하여, 지역문화재단의 조직 형태, 조직 활동, 운영원리 측면에서 주 요 이슈로 부각되고 있는 지역문화재단 설립 붐 중앙정부 국비매칭 시책사업 배달사업소화 관 료주의 행정기관화 현상이 향후 어떻게 전개될 것인지 예측해볼 수 있다.. 조직 형태 측면: 형식적 동형화 가속으로 지역문화재단이라는 제도의 고착화, 문화 거버넌스형 조직구조 동형화 지속 추구 지역문화재단이라는 조직 형태의 동형화를 추구할 규범적 동형화 기제가 지역문화진흥법을 통해 법제화되는 수준에까지 이르렀다. 그뿐 아니라 시도문화재단대표자회의, 전국지역문화재단 협의회 등 기존 문화재단들 간 연합체 구성은 관련 전문 인력들의 네트워크를 강화할 것이므로, 또 하나의 규범적 동형화 기제로 작동할 것이다. 따라서 향후 지자체 공무원에 의해 지역문화재단이 설립되는 조직 형태의 동형화는 가속될 것으로 예측한다. 실제로 지역문화진흥법 시행 이후 205년 현재 문화재단이 없는 4개 광역시도 모두 문화재단 설립을 위한 연구가 시행되었거나(경북), 설립 공청회를 거쳤거나(전북), 지자체 단체장 또는 주 요 정치인에 의해 설립 추진의지가 표명되어(세종 울산), 조만간 7개 전국 광역시도에 모두 문 화재단이 설립될 예정이다. 이처럼 더 명시적인 규범적 동형화 기제로서, 법적 근거가 강화됨에 따라 지역의 대부분의 문화정책 영역의 사업이 지역문화재단으로 수렴되거나, 문화재단으로 관련 조직의 통폐합이 진행될 가능성도 있다.27) 반면 민간 문화전문가들은 문화정책의 민간 독립성 확보라는 정당성 가치를 구현하지 못했기 때문에, 실질적인 팔 길이 원칙 기구 설립이라는 조직 형태의 내용적 동형화를 지속적으로 추구할 것으로 예측된다. 앞서 조직활동과 운영원리의 동형화 현상에서 살펴보았듯이, 이미 문화재단이 라는 조직 형태가 문화거버넌스 기구보다는 문화행정 서비스 수행의 사업소 형태로 토착화되었 기 때문에, 새로운 문화 거버넌스형 문화정책 기구 설립을 지속적으로 요구할 것이다. 실제로 박 원순 서울시장의 2기 공약으로 제시된 각종 시민참여형 문화정책 관련 위원회나, 문화부가 민간 전문가에게 의뢰하여 작성 중인 지역문화진흥법 표준 조례안에 지역문화재단은 지자체가 임의로 선택할 수 있는 집행기구로 서술된 반면, 지역문화예술위원회는 반드시 두어야 하는 강제 조항으 27) 매일신문 일자 사설 경북도 문화재단, 4개 재단 합치는 옥상옥은 안 돼 에서 문화엑스포, 경상북도 문화재 연구원, 경상북도 문화콘텐츠 진흥원, 한국 국학진흥원 등 4개의 재단을 합치는 경북문화재단 설립 방안에 대한 우려 46 가 표명됨.

22 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 로 서술된 점이 이러한 변화 동향을 반영한다. 28) 이에 대비하여 지역문화재단은 정부와 지자체의 사업 하청업체로서만 기능하지 않고 민간 문 화예술단체들의 의견을 수렴하고 이를 정책화하는, 실질적인 문화정책의 민영화 주체로서 거듭 나야 한다. 앞으로 갈수록 중시되는 거버넌스형 문화정책 환경 속에서 지역문화재단이 어떤 역할 을 담당할지를 깊이 고민해야 한다. 동시에 문화재단이라는 조직 형태가 법제화된 제도로서 공무원들에 의해 무비판적으로 확산 되고, 고착화되는 것을 스스로 경계해야 한다. 조직이란 태생적으로 비대해지려는 욕망이 있는데, 실질적인 운영 효율성에 대한 고려 없이 문화정책이라는 큰 우산 아래 유사한 사업들을 모두 하나 의 기구 아래 통합하려는 행정편의주의를 경계해야 전문적인 기구로서 존속할 수 있을 것이다. 2. 조직 활동 측면: 지역문화 다양성 확보를 향한 반동형화 후 중앙정부 사업으로 동형화 지속 지역의 문화분권과 다양성이라는 정당성 가치 추구 측면에서 중앙정부 시책사업 중심으로 조 직 활동의 동형화에 대한 저항은, 단지 지역문화재단 내부에만 존재하는 것이 아니라 지역의 다양 한 문화주체에 의해서도 제기되고 있다. 그뿐 아니라 시도문화재단대표자회의, 전국지역문화재단 연합회 등 지역문화재단들의 연합체가 지속적인 이를 시정하고자 하는 정책제안을 통해 지역문화 분권이라는 본래의 정당성 가치를 확보하려는, 소위 동형화에 대한 저항 이 지속되고 있다. 하지만 지역별 문화재정 확충에 뚜렷한 해결책이 없기 때문에 지역문화재단들이 중앙정부 시 책 사업의 배달 사업소로 전락하는 현상은 지속될 것으로 예상한다. 특히 205년부터 지역문화진 흥 기본계획을 각 지자체가 중앙정부에 보고하게 함으로써 중앙정부의 지역문화정책에 대한 통 제는 더욱 강화될 것으로 예측한다. 이와 같은 조직 활동의 동형화를 막을 수가 없다면, 그 안에서 (특히 광역) 문화재단의 법적 위상과 정책적 역량을 확보하는 것이 중요하다. 그것은 단순히 문화재단의 이익만을 위한 것이 아 니라 지역 내 문화정책 전달체계의 정립과 협력적 관계 도출 차원에서도 중요한 조치다. 김세훈 (202)이 지적하는 바와 같이, 현재처럼 위탁사업의 형식으로 수많은 중앙정부 서비스를 대행하 는 문화재단의 역할을 통해서는 지역문화의 진흥이나 지역문화역량의 축적 등을 기대하기 어렵 다. 따라서 국가적 차원의 문화서비스 전달 시스템에 문화재단의 위상과 역할을 명기하고, 이를 기 28) 해당 조항은 연구 초안으로서 최종 연구에서는 삭제되었으므로 여기에 인용하지 않음. 다만 여기서 주목할 것은, 문화 재단이 애초에는 문화정책의 민간 독립성과 전문성 확보를 위해 설립되었지만, 현재는 지자체의 문화정책 집행의 효율 적인 방편으로서 선택될 수 있는 기구로만 인식되고 있다는 점임. 반면 지역문화위원회는 앞으로 거버넌스형 문화정 책 기조 속에서 반드시 필요한 기구로 인식되고 있는데, 그 기능을 문화재단이 담당하고 있는 것으로 인식되지 않고 있 는 점을 주목할 필요가 있음. 47

23 제29집 2호 반으로 지역의 위한 자체 기획사업뿐 아니라 전달체계 내에서 문화재단이 맡은 바 기능을 책임 있 고 안정적으로 수행할 수 있는 기반을 마련해주는 것이 필요하다. 3. 운영원리 측면: 기부를 위주로 한 자발적 경영혁신도 위압적 동형화로 가속 지역문화재단은 경영평가를 통해, 그 지표의 핵심원리로 주어지는 관료주의 행정기관화 동 형화의 이행 수준을 평가받고, 정기적으로 지자체의 지도감독 또는 감사를 통해 시정조치가 취해 지므로, 매년 동형화 수준이 가속될 것으로 예측한다. 지역문화재단의 경영 효율성 제고나 사회변화에 조응하는 민간 전문기관으로서 이미지 제시 를 위해서라도 기부유치를 지향하는 사업운영 원리의 확산은 가속될 것으로 판단된다. 특히 공공 기관 혁신에서도 요구하는 재원다변화 및 재정자립도 확대에도 기여할 수 있기 때문에, 기부유치 실적은 주요한 경영혁신 실적 지표로 자리 잡을 것이다. 이로부터 모방적 동형화 기제는 모든 재단 이 따라야 하는 위압적 동형화 기제로 강화될 것이다. 문화 기부는 단순히 기부자로부터 기부금의 수취하는 것이 아니라, 기업과 공공영역의 파트 너와 협력을 통해 문화사업을 확장하는, 문화제휴 방식으로 발전할 것이다. 이때 발생할 수 있는 공공성과 영리성 사이의 가치 딜레마 상황에 대비하여, 문화의 신뢰 가치가 현금 가치로 치환되는 문화자본주의의 가치거래에 대한 엄밀한 이해가 필요하다.29) 지역문화재단에서는 문화기부 및 문화 제휴 전문 인력을 양성하고 조직화할 뿐 아니라, 모든 사업의 운영원리로서 자리 잡도록, 직원들의 의식과 일하는 방식의 전환 교육도 병행해야 할 것 이다. 문화재단이 문화사업을 통해 제시해야 할 공공성 가치가 무엇인지에 대해 시민사회, 문화예 술계뿐 아니라 경영평가를 담당하는 공무원까지 합의에 이르도록 공론장에서 토의를 주도할 필 요도 있다. 동형화 이론을 적용한 문화재단의 미래 예측을 종합하면 <표 3>과 같이 요약할 수 있다. <표 3> 지역문화재단의 동형화 진행상태 분석 및 미래예측 종합 분석 대상 동형화 현상 지자체별 문화재단 설립 붐 조직 형태 동형화 진행 상태 분석 미래 예측(현재 미래) 형식적 동형화 달성 (지역문화재단 설립 붐) 동형화 가속 (① ②형) (지자체들의 문화재단 설립 붐 지속) 내용적 동형화 미흡 (팔 길이 원칙 미달성 등) 새로운 동형화 지속 ( ②형) (문화거버넌스 기구 설립요구 지속) 토착화 (지자체 위탁사업소로 전락) 동형화 지속 (③ ④형) (문화재단이 지자체의 대표적인 문화정책기구 형태로 인식) <표 계속> (외부 주도) 동형화 진행 동형화 가속 (① ②형) 중(지역문화진흥 및 문화융성 (지역문화진흥 기본계획 시행으로 29) 가치중심의 혁신을 위한 공공문화서비스의 가치와 대한 새로운 인식틀 제안 (김해보, 문화정책논총 9집, 국정기조 달성을거래방식에 위한 국비매칭 중앙정부 통제 강화) 사업 확대) 2008년) 참조. 48 조직 활동 중앙정부 국비매칭 시책사업의 배달 사업소화 (정당성 측면) 정책 오류 (실제로는 지역문화 다양성이 축소되어 지역문화진흥 및 지역문화분권 저해) 반동형화 (② 형) (시도문화재단대표자회의 등 협력을 통한 지역문화 분권, 지역문화재단 위상 요구 강화) (내부 주도) 동형화 달성 (국비매칭형 사업 중심으로 재단 사업 편제) 동형화 지속 (② ①형) (지방문화재정 대안 부재, 문화부 외 중앙부처 공모형 사업으로 재원다변화 모색) (효율성 측면) 정책 오류 반동형화 후 동형화 지속 ( ④형)

24 분석 대상 동형화 현상 동형화 진행 상태 분석 형식적 동형화 달성 (지역문화재단 설립 붐) 조직 형태 지자체별 문화재단 설립 붐 내용적 동형화 미흡 (팔 길이 원칙 미달성 등) 조직 형태 조직 활동 동형화 현상 지자체별 문화재단 설립 붐 중앙정부 국비매칭 시책사업의 배달 사업소화 조직 활동 중앙정부 국비매칭 시책사업의 배달 사업소화 운영 원리 관료주의 행정기관화 운영 원리 관료주의 행정기관화 292 새로운 동형화 지속 ( ②형) 신제도주의(문화거버넌스 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 기구 설립요구 지속) 토착화 (지자체 위탁사업소로 전락) 분석 대상 미래 예측(현재 미래) 동형화 가속 (① ②형) (지자체들의 문화재단 설립 붐 지속) 동형화 진행 상태 분석 (외부 주도) 동형화 형식적 동형화 달성 진행 중(지역문화진흥 (지역문화재단 설립 및 붐)문화융성 국정기조 달성을 위한 국비매칭 사업 확대) 내용적 동형화 미흡 (팔 길이 원칙 미달성 등) (정당성 측면) 정책 오류 (실제로는 지역문화 다양성이 토착화 축소되어 지역문화진흥 (지자체 위탁사업소로 전락)및 지역문화분권 저해) 동형화 지속 (③ ④형) (문화재단이 지자체의 대표적인 문화정책기구 형태로 인식) 미래 예측(현재 미래) ②형) ②형) 동형화 동형화 가속 가속 (① (① (지자체들의 문화재단 설립시행으로 붐 지속) (지역문화진흥 기본계획 중앙정부 통제 강화) 새로운 동형화 지속 ( ②형) (문화거버넌스 기구 설립요구 지속) 반동형화 (② 형) (시도문화재단대표자회의 동형화 지속 (③ ④형) 등 협력을 통한 (문화재단이 지자체의 대표적인 위상 문화정책기구 지역문화 분권, 지역문화재단 요구 강화) 형태로 인식) (내부 주도) 동형화 달성 (외부 주도) 동형화 진행 (국비매칭형 사업 중심으로 중(지역문화진흥 및 문화융성 재단 사업 편제) 국정기조 달성을 위한 국비매칭 사업 확대) (효율성 측면) 정책 오류 (비정규직 중심의 인력구조가 (정당성 측면) 정책 오류 재단 경영상 위기 초래) (실제로는 지역문화 다양성이 축소되어 지역문화진흥 및 지역문화분권 (위압적) 동형화저해) 진행 중 (지방자치단체 출자출연기관에 (내부 주도) 동형화 달성 관한 법률 시행 등 정부의 (국비매칭형 사업 중심으로 관리감독 강화) 재단 사업 편제) 동형화 지속 (② ①형) ②형) (지방문화재정 동형화 가속 (① 대안 부재, 문화부 외 중앙부처 (지역문화진흥 기본계획 시행으로 공모형 사업으로 재원다변화 모색) 중앙정부 통제 강화) 동형화 진행 중 (모방적) (효율성 측면) 정책 오류 (자체 경영혁신 노력, (비정규직 중심의 인력구조가 기부경영상 프로그램 도입 붐) 재단 위기 초래) 동형화 지속 (③ ④형) 반동형화 후 동형화 지속 ( ④형) (공공기관 혁신, 재원다변화, (국정과제 달성을 위한 성과지향형 사업 확대, 문화기부의 정착) 안행부, 기재부 지침으로 통일) (위압적) 동형화 진행 중 (지방자치단체 출자출연기관에 관한 법률 시행 등 정부의 관리감독 강화) 반동형화 후 동형화 지속 (③ ④형) (문화기관의 공공성과 평가지표에 대한 재고 논의 후 경영평가, 공공기관 정상화 정책기조에 순응) (모방적) 동형화 진행 중 (자체 경영혁신 노력, 기부 프로그램 도입 붐) 동형화 지속 (③ ④형) (공공기관 혁신, 재원다변화, 문화기부의 정착) V. 결론 반동형화 후 동형화 지속 ( ④형) (국정과제 달성을 위한 성과지향형 사업 확대, 반동형화 (② 형) 안행부, 기재부 지침으로 통일) (시도문화재단대표자회의 등 협력을 통한 지역문화 분권, 지역문화재단 위상 요구 강화) 반동형화 후 동형화 지속 (③ ④형) (문화기관의 공공성과 평가지표에 대한 재고 동형화 (② ①형) 논의 후지속 경영평가, 공공기관 정상화 (지방문화재정 대안 부재, 문화부 외 중앙부처 정책기조에 순응) 공모형 사업으로 재원다변화 모색) 본 연구에서는 한국의 독특한 문화정책 제도 현상 중 하나인 지역문화재단의 설립 붐과 이들 의 사업과 운영원리가 특정한 형태로 수렴해가는 현상을 신제도주의 동형화 이론을 적용해 분석 해보았다. 문화재단이라는 기구 형태가 당연시되고, 그 설립 숫자가 늘어나고 있는 현상은, 문화정 책 전문가들이 출현하고, 팔 길이 원칙 문화정책 기구를 지향한 규범적 동형화 기제의 결과로 파 악할 수 있었다. 반면 민간 전문기구로서 설립된 지역문화재단들이 중앙정부 국비매칭사업의 배 달 사업소로 전락하고 있는 현상은, 200년을 전후하여 중앙정부 재원에 대한 의존도가 높아졌고 지역문화진흥이라는 사회적 기대가 작용한 위압적 동형화 의 결과로 분석할 수 있었다. 지역문화 재단이 관료주의 행정기관화되고 있는 것은 경영평가, 관련 법규, 지자체의 관리감독 등에 따른 위압적 동형화 의 결과로 분석할 수 있었다. 동형화의 기제가 내부에서 오는지 외부에서 오는지, 그리고 그것이 지속될 것인지 등을 종합 하여 지역문화재단 관련한 미래 양상도 예측해볼 수 있었다. 조직 형태 측면의 동형화 기제는 지 역문화진흥법이라는 법제화를 통해 더욱 강화되어 미래에도 지역문화재단 설립 붐은 가속될 것 49

25 제 29 집 2 호 으로예측되지만, 실질적인팔길이원칙기구설립이라는조직형태의내용적동형화달성요구도지속될것으로예측할수있다. 지역문화재정의개선여지가없는한중앙정부의시책사업배달사업소로조직활동이동형화되는현상은앞으로도지속될것으로예상한다. 운영원리측면에서관료주의행정기관화도더욱가속될것이다. 반면민간전문기구로서특성을대표하는기부유치활동은주요한경영혁신성과지표로자리잡아, 자발적인 모방적동형화 에서 위압적동형화 기제로강화될것으로예측할수있다. 이번연구는문화정책적현상에대해새로운분석틀을적용해본것으로서의의가있다. 하지만동형화기제분석이개별현상에대한객관적분석결과를종합한결과라기보다는신제도주의동형화이론을적용하여현상을분석하기위한직관적대입에의한선택인점은본연구의한계로남아있다. 이것은신제도주의동형화이론을적용한연구자체의한계이기도하다. 본연구에서제기한동형화상태와기제들에대해각문화재단의실질적사례를대입해검증하는작업을향후연구과제로남겨둔다. 50

26 292 신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래 [참고문헌] 김기석(2003), 신제도론의 이론적 쟁점: 제도개념의 다양성과 관련하여, 한국과 국제정치, 9권 3호. 김종성(2002), 신제도주의의 행정학적 함의역사적 신제도주의를 중심으로, 사회과학연구,제3권. 김세훈(202), 지역문화진흥과 문화서비스 전달체계 구축방안, 문화예술경영학연구,7권 호. 라도삼(2003), 서울문화재단 설립 및 운영 기본계획 연구,서울시정개발연구원. 류정아 외(202), 지역문화 정책분석 및 발전 방안,한국문화관광연구원. 손경년( 월), 문화재단 설립 붐 성과와 우려, 너울,52권, 한국문화관광연구원. 양현미(200), 대학원, 현장인력재교육을위한비학위 과정이 주, 66호 2월 일자, 예술경영지원센터. 윤수재 이민호(2009), 공공기관의 공공성과 효율성 간의 조화 방안 모색TRIZ 모형을 통한 모순해결 방식의 적용, 한국사회와 행정연구, 20권 2호. 이현식(2009), 문화재단 설립 봇물, 왜 그리고 어떻게, 7월 3일자, 예술경영 지원센터. 최창수(2008), 행정개혁, 절반의 성공: 신제도주의 동형화 관점에서의 사례분석, 한국사회와 행정 연구,9권 3호. 하연섭(2002), 신제도주의의 최근 경향: 이론적 자기 혁신과 수렴, 한국행정학보,36권 4호. 하태수(2002), 제도의 이전, 토착화 그리고 신제도주의, 행정논총, 40권 호. 황준욱 외(2005), 문화예술 인력정책 기반구축을 위한 기초연구,한국노동연구원. 5

27 292 [Abstract] Analysis of current situations and their future of the cultural foundations of local governments by applying the theory of Neoinstitutional isomorphism Kim, HaeBo Jang, Wonho It is a very unique phenomenon in Korea that cultural foundations are carrying the pivotal role in cultural policy, commissioned by local governments. In remarkable increase of their number since 2000, the cultural foundations are preferred by local governments when they launch an advanced cultural policy scheme. But their activities have been homogenized carrying out the projects contracted by the national government. Their way of working and the principle of management also have resembled the governmental administration and become more bureaucratized even though they were expected to work as a group of civilian experts. Such phenomena can be understood more clearly by applying the theory of Neoinsti tutional isomorphism. The preference and a boom of the cultural foundations can be understood as aresult of normative isomorphism mechanism. It is related with the raise of a professional group of the cultural policy and arts management in Korea. The homogenized of the cultural foundations areis the result of coercive isomorphism mechanism. It was caused by strong financial dependence of the local cultural policy on the national government. The resemblance in the way of working and the principle of management with the governmental administration is the outcome of coercive isomorphism mechanism by the assessment of management performance, regular inspection by local government, and recently reinforced legislations. By analyzing the status of homogenization and strength of the isomorphic mechanism, it can be predicted that the cultural foundations will be prevailing and in boom in the future, and they will be in struggle to get out of homogenization of activities to secure diversity of local culture, but in vain with the financial crisis of local government. Meanwhile, the mechanism of the normative isomorphism to realize the arms length principle, will continue to set up a new institution of cultural governance instead of the cultural foundation, which is considered an agency of the administration. And a fundraising program by donation will be prevailing because its mechanism of isomorphism will have turned coercive, even though it has been started by the mimetic isomorphism. It may be adopted as a key performance indicator of public innovation for the cultural foundations. [Key Words] Neoinstitutionalism, isomorphism, cultural foundation, bureaucratization, arms length principle, cultural governance Kim, HaeBo_University of Seoul Jang, Wonho_University of Seoul

28 한국문화관광연구원은 미래 성장동력원입니다! 문화예술정책에 대한 방향을 설정하고 대안을 제시하는 등재학술지 문화정책논총!