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1 ECO 2012 년제 16 권 1 호 : 제주도바람의사회적변형과그함의 (1): 자원화와공유화 * 17) 김동주 사회변동에따라자연의형질과성격은변한다. 전통농경사회에서제주의바람은언어, 건축, 농경, 무속, 의식등제주인의삶의양식에매우밀접한영향을끼쳐왔고, 긍정적인면보다부정적인면이많았다. 그러나화석연료에기반한근대산업사회의자원고갈과기후변화라는생태적위기로인해제주도의바람이라는자연은풍력에너지자원이라는사회적성격을얻게되었다. 특히제주는우리나라에서바람으로유명한곳이고 ( 三多島 ), 이를바탕으로중앙정부와제주도는 1980년대부터기술개발및시범운영, 자원조사, 정책수립등의과정을거쳐본격적인풍력에너지자원으로개발하였다. 그결과 2000년대들어제주도내에는대규모풍력발전단지건설이점차확대되고있지만, 그에따른사회적갈등도매우심각하게발생하였다. 더욱이바람은그동안제주민의삶과제주의자연에고난과역경을주었지만, 이제풍력발전사업자에게는수익창출을위한무상원료로제공되고있다. 따라서지역환경단체는바람자원의이용 개발및그수익분배와관련하여, 도민과사기업간의역사 문화 생태적불평등발생을주장하며제주도풍력에너지자원의공유화를주장했다. 그리고제주지방정부는이러한의견을일정부분수용하여제주특별자치도관련조례에삽입하였으며, 드디어 2011년 5월공포된제주특별법개정법률에 풍력자원의공공적관리 조항이신설 포함되었다. 이로써제주도풍력에너지의공공자원화가본격적으로시행되는법적근거를마련하였다. 앞으로도민의공공자원인풍력자원을기반으로제주도의지역에너지자립체체구축을위해서는지방에너지공기업설립과지자체의에너지정책권한확대가필요하다. 주제어 : 바람, 풍력발전, 풍력에너지자원화, 풍력에너지자원공유화, 공풍화, 자연의사회적변형 * 제논문을평가하고조언해주신익명의심사위원님께감사드립니다.

2 164 ECO 2012 년제 16 권 1 호 1. 서론 제주는바람의땅이다. 여름철태풍뿐만아니라, 겨울철에상시적으로부는바람은걸어다니기힘들정도로세차다. 이러한바람은제주인들의삶과매우밀접한관계에있다. 바람으로인해언어 ( 짧고억센사투리 ) 와건축 ( 초가지붕집줄놓기 ), 농경 ( 흙이날리지않도록밟아줌 ), 그리고무속 ( 바람의여신인영등할망을위한영등굿 ) 등제주문화뿐만아니라 ( 송성대, 2001: ), 자연생태 ( 바닷바람으로인해한라산쪽으로만자라는나뭇가지 ) 와예술 ( 백광익화백의 오름위에부는바람 등 ) 에도커다란영향을끼쳤다. 또한바람을막기위해감귤원에삼나무로심은방풍림도제주지역경관의독특한모습이며, 레저스포츠활동으로서윈드서핑과패러글라이딩은제주도의바람을활용한관광상품이되었다. 제주의바람은주로겨울과봄철에불며동부지역에는북서풍, 서부지역에는북풍계열이강하게나타나고있다. 또한지역특성에따라제주도내에서도국지적으로발생하는뫼오리바람, 들 름, 섯가리, 도껭이주제, 강쳉이, 겁선새등독특한바람도많으며, 멩지 름, 지름새, 실 름등미풍에서태풍까지바람의종류만도 40가지가넘는다. 이렇게제주도바람은제주사람들의의식주전반에매우심대한영향을끼쳤고, 바람에의해형성된문화의특징은제주도문화의가장중요한핵심이다 ( 제주특별자치도, 2008a: ). 그러나제주도바람이순풍보다돌풍의이미지인것처럼, 최근들어풍력발전단지건설을둘러싸고사업자와인근토지주, 지역주민, 행정기관사이에매우심각한갈등이발생하였고, 법적분쟁으로이어졌다. 이러한상황속에서지역환경단체는풍력발전단지를둘러싼갈등을해결하고, 지역에부존하는바람이라는자연에너지자원을활용한지역에너지자립을모색하였다. 특히유사이래제주도의자연생태와제주도민이바람으로받은고난과역경과는달리풍력발전기업들이바람을통해수익을창출하고있다는역사 문화 생태적불평등을해소하기위해 바람자원

3 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 165 공유화 ( 공풍화 ) 를제안했다. 1) 이후공풍화는공론화과정을거쳐법률과조례를통해제도화되었다. 이렇게제주도바람은그동안고난과역경의상징으로제주민의삶과밀접한관계를가졌었고, 지구적생태위기에따라에너지개발사업의원료로투입되어자원화되었으며, 최근에는법률과조례등을제정하여제주도민의공공자원으로이용하려한다. 이글은우선사회변동에따라제주도의바람이라는자연이자원으로변하게된배경과그과정을분석한다. 또한자원화된이후발생한여러가지사회적문제에대응하여새롭게제기된자원공유화담론의내용과전개과정도분석하는것을목적으로한다. 이를위해행정기관, 환경단체등에서발행한각종보고서와회의자료및보도자료를중심으로하고, 언론사의보도내용도참고하는등문헌고찰방법을통해연구를진행한다. 2. 자연에너지공공자원화에대한이론적배경 1) 자연에너지의자원화 자연은인간의의지와는관계없이스스로형성되어자체의운동법칙에따라 움직이는존재이지만, 인간의삶의존재양식과의관계적의미로파악하면, 그때 자연은인간에게환경이된다 2) ( 정대연, 2004: 273). 자연이자연환경으로의미가 1) 제주환경운동연합 에너지시민연대, 2008, 제주도민의자산, 바람자원 공유화를위한과제와전략 제주도자연에너지자원의공익적이용과공적관리를위한토론회자료집, 2008년 4월 23일 ( 제주 ). 2) 그러나환경에는인공환경도있기때문에자연을그냥환경이라고할것이아니라자연환경이라고해야한다.

4 166 ECO 2012 년제 16 권 1 호 변하는과정에서인간은주체가되고, 자연은그객체가된다. 그리고주체 ( 인간 ) 의삶을위해객체 ( 자연 ) 는이용당한다. 특히인간의삶의존재양식이전통사회가아닌, 근대사회의자본주의적산업화라면자연의변형은매우심각해진다. 자연은근대사회의유지와재생산을위해인간에의해대상화되어자연환경으로변하였고, 자연환경은인간의삶을위해여러재료가추출되어 자원 으로변하였다. 즉 자연 ( 환경 ) 자원 이되었다. 바람은기압의고저차에의해발생하는자연적인공기의흐름으로서, 물질보다는에너지에속하며, 이를자원으로활용하는것이풍력발전이다. 풍력발전이전에도바람은항해를위한돛, 연날리기등의놀이등을위해이용되었지만, 근대적에너지인전기의생산을위해풍력발전은바람을에너지자원으로활용해터빈을회전시킨다. 이렇게자연자원은 역사적으로주어진기술과경제적조건에따라달라져왔다 ( 정대연, 2004: 165). 풍력발전기술이도입 개발되지않았고, 풍력발전의전력생산비용이기존화력발전과비슷해지지않았다면, 바람은에너지자원으로이용되지않았을것이다. 자연의모든구성물이처음부터자원으로변하는것은아니고, 특정한역사적 사회적배경에의해자원으로변한다. 특히바람과태양등자연에너지는자본주의의기반에너지자원이었던석탄 석유 가스등의화석연료고갈에따른비용의상승과대체에너지도입의필요성, 그리고기후변화라는지구의생태위기에따라자본이새롭게발굴한에너지자원이다. 인간의삶을위해자연을환경으로대상화시켜, 그속에서자원을추출하는것은근대산업사회에들어본격화된일이다. 자연은산업생산의원료인자원으로전락했고, 자연자원은자본과기술의도입을통해의도적으로 개발 되었다. 이렇게 자연의자원화 는인간이자연을산업적으로이용하는과정이며, 바람은풍력발전의원료로이용되는 풍력에너지자원 으로변형되었다. 반다나시바 (2010: ) 는자연의자원화는자연의개발이며, 이는식민지에서

5 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 167 두드러지게나타났다고주장한다. 제국주의국가에의한식민지정책은수익을창출하고, 자본을증식하기위해자연자원을계획적으로개발하는데역점을두었다. 개발은자원의수탈이었고, 대부분두단계를통해이뤄졌다. 1단계는자연의부를풍부하고거저얻을수있는것으로여겼던시기로, 닥치는대로자원을 수탈 했다. 2단계는수탈로말미암아저하와품귀가나타나는시기로, 무역과공업에필요한원료를계속차질없이공급하기위해자연자원의 관리 가중요해진다. 이러한자연자원의수탈과관리는인간을위한자연의개발이라는점에서같은목적을갖고있다. 현재제주도풍력발전은반다나시바의관점에따르면, 수탈에서관리로이행하는단계라할수있다. 석유고갈과기후변화등에너지위기에따라자본은수익창출을위해새로운분야인재생가능에너지산업에뛰어들었고, 그들은이윤을우선시하며다른요소들보다는바람자원의경제성만을주로고려하여무분별하게풍력발전단지를설치하려는계획을제출했고, 건설사업을추진하고있다. 그러나지역주민및인근토지주와제대로된협의를하지않고, 환경적영향에대한사전검토가미흡한채무리하게추진하는풍력발전기설치는환경적 사회적악영향을발생시켜지역환경단체와지방자치단체에의해풍력자원에대한공공적관리가시도되고있다. 한편모든바람이풍력에너지자원으로변형되지않는다. 질좋은바람만이풍력에너지자원의성격을갖는다. 6m/s 이상의풍속이지속적으로불어야하고, 난류와태풍의발생이심하지않아야하며, 연간발전설비이용량 ( 가동률 ) 이 20% 이상은될수있어야수익을창출하는경제성있는풍력에너지자원으로취급된다. 그이외의바람은풍력발전의원료로이용될수없어자원으로변형이불가능하다. 이에따라저풍속에서도전력생산이가능한풍력발전기를개발하고있으며, 성공할경우자원이라부를수있는바람의범위는확대된다. 종합해보면전력생산에적당한바람이부는장소를조사하여찾아내고, 부지에대한사용권을얻은후, 풍력발전단지를설계하여건설하고, 발전설비를유지

6 168 ECO 2012 년제 16 권 1 호 보수하는과정이바람을풍력발전사업의원료로자원화하는과정이다. 또한풍력발전은전원개발사업이므로전기사업법등관련된법령에따라사업허가를받아야운전이가능하기때문에, 사업허가를받는것뿐아니라이를위한법률과조례등관련제도를만드는과정도자연의자원화과정에포함될수있다. 제주도에서는 1980년대초부터 20여년동안주로공공부분을중심으로기술개발, 자원조사, 정책수립등바람의자원화과정이추진되었다. 2) 자연에너지자원의공유화 바람 ( 풍력에너지 ) 이라는자연에너지자원을공공자원화하기위해공유및공유자원의개념에대해검토해보고, 이를제주도의바람에적용해공유화를위한논리를도출한다. 생태인류학자아키미치토모야 (2007: 12) 는공유가공유지 ( 共有地, the commons), 공유재산 ( 共有財産, common property), 공유자원 ( 共有資源, common pool resource) 등다양한의미가부여된개념으로확실한정의와적용범위가정해져있지않기때문에, 공유되는자연물과지리적공간, 현상, 도구뿐만아니라공유자원 ( 물 ) 의소유와이용권리와규칙, 상태까지도포함한포괄적인개념 으로정의했다. 3) 아키미치토모야는공유의범위와관련하여크게지역, 국가 ( 공공 ), 지구 ( 인류 ) 수준으로나눈후, 세가지공유틀의관계에대해다음과같이설명했다. 특정 지역의공유 는외부인에게명백하다고는할수없고, 공공의공유 와 인류의공유 도시대에따라그가치평가와구획설정방법이변하는등공유는중층적인성격을갖는다. 관리주체에따라분류하면 지역의공유 는지역공동체가관리하고, 공공의공유 는국가또는지자체가관리하는데비해, 인류의공유 를주장하는 3) 바람은물질이아니고공기의흐름이라는에너지이며기상현상이기때문에, 그리고바람을공공자원으로관리하기위한권리부여및규칙제정을위해나또한이정의에동의한다.

7 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 169 주체는정해져있지않다. 또한세차원의공유는처음부터정해져있는것이아니고, 역사적으로등장하는시대가다르며, 지역과문화에따라각각의공유가갖는의미는다르다 ( 아키미치토모야, 2007: 25-29). 결국공유지와공유자원은인간과환경의상호작용을통해서만들어지며, 사회속에서문화적인관습으로서생성 정착해서역사적인변화를통해변용과지속혹은소멸과정을거쳐왔다 ( 아키미치토모야, 2007: 215). 바람은풍력에너지자원으로변형되어전력생산과판매라는경제활동에유입되기때문에자원경제학적인접근도필요하다. 자연에서자원을채취해서개발과이용을하는문제는자연과인간과의상호작용이며, 과학 기술적관계일뿐아니라, 인간과인간의상호관계라는생산관계를기반으로하는사회 경제체제문제이다 ( 주봉규, 2005: ). 자원경제학에따르면, 자연자원이용의결과가운데개인적이익의극대화가사회적이익의극대화로연결되지않는사례가지배적이기때문에자연자원문제는바로공공성의차원에서취급되어야한다 ( 주봉규, 2005: 203). 자연자원은재산권이누구에게귀속되어있는가에따라사유, 국유, 공유재산자원으로구분되는데, 사유와국유재산자원은소유권의주체가분명하고, 권리의대상이명확하므로배타적인소유권의행사가가능하지만, 자연자원이공유재산자원의특성을지닐경우그소유권이불분명하여모든인간이다같이이용할수있다 ( 주봉규, 2005: 211). 이러한공유재산자원 (res nullius regimes, 無主物 ) 은석유, 가스또는물과같이천이성 (migratory) 이있어, 자연상태에서는재산권의설정이곤란하여포획, 채집을요하는자원이며, 공유재라고한다. 또한공기, 햇빛또는바람과같이소유가곤란하고거래도어렵다. 공유재산의경우소유권이없거나불분명하므로무책임한과다사용의위험이도사리게되고, 이는공유지의비극을낳는원인이된다. 그러므로경제학에서는자연자원과환경의원활한이용과보호를위해서는이러한자원의소유권을명확히구분해이용에따른정당한대가를치르게하는시스템을구성하는것이자연자원관리에있어가장핵심이된다고주장한다 ( 양세진외, 2007: 174).

8 170 ECO 2012 년제 16 권 1 호 3) 제주도풍력에너지의공공자원화에대한논거 위에요약설명한바대로역사 생태인류학과자원경제학을바탕으로제주도풍력에너지의공공자원화개념과방법에대해접근해본다. 먼저이미시행되고있는대표적인사례로제주도지하수에대한공수화정책을꼽을수있다. 1970년대이후본격화된제주도지하수개발은관리제도없이무분별하게진행되어지하수위하강, 염분침투, 오염물질유입등의문제가발생했으며, 지하에서유동하는자원인지하수를한지역에서개발하면다른곳에서는취수할수없는영향을받는다. 그래서 1991년제주도개발특별법제정당시지하수관리제도를법제화했고, 이후지속적인제도개선을통해 2006년제주특별자치도특별법으로전환하면서, 지하수를토지소유권과분리시켜도민의공공자원화했으며, 지하수개발 이용시채수량및기간에대해도지사의허가를받도록했다. 또한개발용도에따라차별화된 원수대금 ( 지하수사용료 = 물값 ) 을납부토록했다. 이러한제주도지하수에대한공유및공유자원의개념을제주도의바람에도적용시켜볼수있다. 역사적으로제주도에서바람은자연현상의하나였지만자원은아니었다. 그러나화석연료고갈및기후변화대응이라는사회경제적조건의변화는관련기술을발달시켰고, 제주도에서도그러한기술을도입하게되었다. 그이후제주도의바람은 풍력에너지자원 으로전환하게되었으나, 점차풍력발전이경제성을확보하게됨에따라이윤추구를우선으로하는기업들이사업에적극나서게되고, 이를둘러싼지역사회의갈등이발생하기에이른다. 4) 특히풍력발전이라는개발사업에서발생하는수익배분과관련하여사업자와제주도민간의차별이발생한다. 본래바람은누구의소유물도아니다. 그러나현재풍력발전사업자들은누구의소유도아닌바람을이용해이익을창출하고있다. 4) 제주도풍력발전단지건설을둘러싼갈등의사례와쟁점에대해서는김동주 (2007, 2008) 를참조.

9 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 171 하지만본논문의도입부에서서술한것처럼, 제주도민들은탐라국개벽이래지난수천년간바람으로인한고난과시련을겪어왔다. 나무마저도바람으로인해하늘로곧장자라지못하고한쪽으로만가지를뻗을수밖에없는모습은그간제주도민들이맞아온바람에대한영향을그대로보여준다. 그런데제주도민들에게는고난과역경의이미지였던바람이불과몇년전부터풍력발전사업자에게는수익창출을위한원료로사용되고있다. 이것은제주도민과풍력발전사업자사이의역사 문화 생태적불평등이다. 더욱이전력생산기업의이윤추구를우선으로한무분별한풍력발전단지설치는이미사회적갈등과함께환경적영향을끼쳤으며, 향후의풍력발전단지설치와관련해 1 인접토지의풍력자원의질을낮추고 ( 후류손실 ), 그에따라풍력발전이용율도감소시킬수있고, 2 기존전력망에연계할수있는전력량이포화될수있으므로, 계통병입에따른전략판매량이제한되거나, 변전소및송전선로를증설해야하는비용이추가될수있기때문에풍력에너지자원의이용 개발및풍력발전사업허가에대한공공적관리가필요하다. 따라서전기라는상품을만드는새로운자원이된제주의바람에대해지역의역사 문화 생태에기반한새로운공유론이필요하고, 특히바람과맺어왔던제주도문화의고유하고독특한점을고려하면풍력에너지자원공유의범위는 지역의공유 이어야한다. 5) 또공공재의남용에따른문제를해결하기위해자원의소유권을명확히구분해서이용에따른정당한대가를치르게하는시스템을구성해야한다고 5) 공유의중층적인성격을감안할때관리권은제주도민을대행해서제주도지사가행사하는것으로본다면 공공의공유 라고도할수있다. 그럼에도제주도전체가우리나라의다른지역과매우다른역사문화생태적차원을보다고려한다면기본적으로제주도바람은제주도전체 지역의공유 라고할수있다. 물론대규모비용이필요한풍력자원개발사업과관련해서국가적수준의공공자금을투입한다면, 공공의공유 로까지끌어올릴수있겠지만, 소유권과그에따른비용수납은제주도민전체가가져가야한다. 이와관련한제주도풍력발전사업허가및지구지정조례제3항 2조는 도지사는풍력자원을활용한개발사업을통해얻는이익을도민들이향유할수있도록노력하여야한다 라고되어있다.

10 172 ECO 2012 년제 16 권 1 호 주장하는자원경제학적인접근과결합해본다면, 제주도바람자원은제주도민이소유해야하고, 그에따른이용료또한제주도민에게지불해야한다. 이렇게역사 문화 생태적형평성을고려하여제주의바람 ( 풍력에너지자원 ) 에대해제주도민이소유하고우선적으로이용 개발할수있도록한다면그동안사업자의이윤추구우선으로인해발생해왔던풍력발전단지건설갈등도다소완화될수있을것이며, 지구적생태위기에대응하여바람이라는제주도고유의무한한자원을이용해 지역자립에너지체제 6) 도만들수있다. 3. 제주도바람의에너지자원화과정 1) 전개과정 제주도자연의한부분이었던바람을인간사회의생활을위해의도적으로자원으로변형하려는배경에는 1970년대발생한오일쇼크가있었다. 석유가격의급증에따라석유를대체할수있는에너지자원찾기에나선것이다. 이때원자력과더불어재생가능에너지에대한국가적차원의관심이시작되었다. 제주도바람의자원화과정은기술개발과시범운영, 자원조사, 제도수립의단계로진행되었다. 6) 기존의에너지체제는에너지원의외부의존, 에너지정책에대한비민주적의사결정및그러한사업을인한사회불평등심화와환경파괴라는문제점을갖고있었다. 따라서에너지원을화석연료에서지역에부존하는재생가능에너지로전환하면서, 지역에서사용하는에너지의생산 유통 소비를지역내로재구조화하면 지역자립에너지체제 를구축할수있다. 특히제주도는섬이라는고립성으로인해전지구적에너지위기에대응하기위해서는풍부한자연에너지자원을이용하여 지역자립에너지체제 구축을해야한다.

11 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 기술개발과시범운영풍력발전은새로운기술이었기때문에당시한국의과학기술수준이낮은상태에서는외국의기술을도입하거나, 외국과의합작을통해한국에적합한기술을개발하는과정으로진행되었다. 특히기술개발의경우시범사업의운영을통해서만타당성을확보할수있기에제주도에서는각종시범사업들도활발히전개되었다. 제주도는 1980년도부터호주의목장지역에서사용되고있는 2kW급소형풍력발전기 4기를자체예산으로도입하여도내 4개마을의 12가구에공급하는시험연구사업을시도한바있다. 그후제주도는보다과학적이고실용성있는대체에너지보급을위한정책기반을구축해나가기위하여 1981년도에동력자원부에요청하여제주도를 풍력에너지개발시범도 로지정하였고국가의지원과관심이시작되었다. 또한 KIST가주관하고독일기업이참여하는한독태양 풍력복합발전시스템에관한국가연구과제를한림월령지역에유치하여, 지역내풍력발전에관한연구기반시설을갖추게되었다. 1995년부터는한국에너지기술연구원이이곳에연구시스템을보강하여신 재생에너지연구단지를본격출범시켰고, 2000년대부터부지가협소한한림읍월령리대신구좌읍월정리에도연구기지를신설하여태양광 태양열, 수소연료전지, 육상풍력, 해상풍력을연구하고있다. 제주도는풍력발전에관한기술적, 제도적기반을조성해온경험과지역적배경을토대로중앙정부의지원하에풍력발전실용화를위한시범단지조성사업을적극추진하였다. 1997년도지역에너지개발사업의일환으로국비 18억원및도비 3억원을투입하여북제주군행원지역에덴마크에서도입한 600kW급풍력발전기 2기를설치한후 1998년 8월국내처음으로상업운전에성공하였다. 아울러 2003년 4월까지총사업비 203억원을투입하여 15기의풍력발전기를연차적으로설치하여당시로서는국내최대규모인약 10MW 용량의풍력발전시범단지조성사업을모두완료하게되었다. 7) 7) 제주도 (2006), 제주행원풍력발전단지현황.

12 174 ECO 2012 년제 16 권 1 호 행원풍력발전단지의준공은비록기계를외국에의존하는것이지만, 풍력기술의개발에있어서중요한의미를갖는다. 즉, 풍력전기를기존전력망에연계하여시장에판매하는것은출력이고르지못하여주파수에영향을끼치는풍력전기가계통에병입되었을때안정적으로전력망을운영하려는일종의실험이라고할수있다. 또한당시까지국내의기술수준은전력계통망에연계할정도의대형풍력발전기를자체개발하지못하고있었음을보여준다. 그이후정부는유니슨, 효성등국내기업의풍력발전기연구개발사업에자금지원을하여국산풍력발전기를개발하도록유도했다. 그리고이들기업은 750kW급풍력발전기를개발하였고, 2010년 ~2011년제주도표선면가시리마을공동목장에 436억원을투입해 ( 국비 255억원, 도비 181억원 ) 국산화풍력발전단지를준공하였다 (750kWw급 6기 : 유니슨및효성, 1.5MW급 7기 : 한진산업 ). 2 자원조사바람이가지고있는에너지는풍속의 3제곱에비례하지만, 풍속은시간에따라변할뿐아니라, 지역에따라풍속이다르기때문에어느곳이나풍력자원의이용타당성이있는것은아니다. 따라서풍력발전시스템을설치하기에앞서후보지역의풍력자원에대한정밀조사가선행되어야하며, 풍속, 풍향, 일사량, 온도, 습도, 기압등의측정장비를설치하고, 이들로부터정밀측정하여결과가통계분석되어야한다 ( 제주도, 2001: 6). 제주도에서바람자원에대한조사는제주도청이 1996년제주대학교공과대학첨단기술연구소에의뢰한연구용역 ( 제주도, 2001) 을통해시행되었고, 8) 이를바탕으로풍력발전사업자는실제사업허가를받기위해보다구체적인자원에대한 8) 1989년부터 1990년대까지한국에너지기술연구원에서도제주도를비롯한전국을대상으로풍력자원조사를수행하기는했으나, 실제풍력발전기를설치하려는목적보다는풍력발전의타당성을확인하고발전시스템도입을위한기초자료를얻기위해연구가진행되었다.

13 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 175 실증조사를수행한다. 이러한자원조사가없었다면, 현재와같은풍력발전단지는조성되기어려웠을것이다. 제주대가수행한조사는 1996년 5월부터 2001년 11월까지 4차년도에걸쳐제주도내에풍력발전기를설치하기위해제주도전역을대상으로하여다풍지역을발굴하는것을목적으로실시되었다. 특히풍력자원의조사결과에따라우수한자원으로확인되면, 곧바로풍력발전기의설치까지가능하기때문에, 이조사는현장을방문하여소음등환경문제, 9) 설치시공간확보, 10) 시스템요소별수송문제, 11) 한전계통선의유무 12) 또는국토이용계획등을고려하여측정위치를결정하였다. 이에따라도내 28개소 13) 의측정자료와더불어측후소자료 14) 를합해총 29개의조사자료를이용하여각지역별풍력자원통계분석및예상발전량을계산하여 9) 제주도에너지관리계, 대정, 구좌, 성산, 우도, 표선면산업계, 리장등현지사정에밝은행정실무책임자들의조언을참조하여풍력발전기설치가지역주민의민원발생유무는물론이고, 실제로설치가동시발생할수있는문제점등을검토하여결정하였다 ( 제주도, 2001: 58). 10) 풍력발전단지는다른발전소에비해대단위면적이필요하며, 바람자원이좋으면추가설치도가능하기때문에추가설지부지및환경문제를줄여주는완충지대까지필요하다. 11) 풍력발전기의 3가지를이루는날개 ( 블레이드 ), 발전기 ( 나셀 ), 타워는매우부피가크기때문에, 수송을위해서는부지까지도로가있어야하며, 수송과정에서부딪힐수있는거대한구조물이없어야한다. 예를들어, 도로를가로지르며나있는전선의경우, 수송을위해잠시끊어야하며, 굴다리의경우통과높이가제한되어있기때문에우회로가필요하다. 특히풍력발전기는제주도외부에서제작되어수송되기때문에항만에서부지까지도로의상황을치밀하게검토해야한다. 12) 풍력발전기를통해생산한전기를시장에판매하기위해서는전력망 ( 송 배전선로 ) 과연계되어야한다. 계통연계형풍력발전기가아닌, 축전을통한자급용풍력발전기는인근의한전계통선유무가필요조건은아니다. 13) 각연도별조사장소는제주도의동서남북전체를대상으로하였고, 지역별로는 17개의해안지역 ( 동부 7지역, 서부 10지역 ), 내륙및중산간의 11지역, 기타 ( 추자 ) 1지역 ( 제주도, 2001: 63) 으로다음과같다. 1차년도 ( 대정농공단지, 행원리해안가, 회천, 추자 ), 2차년도 ( 용당해안가, 섭지, 수산1, 납읍1, 대유1, 표선해안가, 우도, 교래, 일과리해안가 ), 3차년도 ( 하모리, 무릉리, 납읍2, 광평, 대유2, 김녕해안가, 신산해안가 ). 4차년도 ( 종달리, 상덕천, 수산2, 성읍, 월령대체에너지시범단지, 금등해안가, 한수리해안가, 고산 ) 14) 2차년도에서고상기상대를대상으로함.

14 176 ECO 2012 년제 16 권 1 호 풍력발전시스템이설치가능지역을제시했다 ( 제주도, 2001: 17). 15) 조사결과, 우선 1차년도에는풍력에너지밀도가최적인행원풍력발전단지를발굴하여, 국내최초의상업용풍력발전단지로조성케하였다. 그리고나머지년도의조사결과를종합하여, 이용률이 30% 이상인지역을풍력단지후보지 16) 로제안했고 ( 제주도, 2001: ), 실제로풍력발전단지조성을위한기초자료로활용되어, 현재한경풍력 (2차년도용당해안가 ), 수산풍력 (4차년도수산 2), 삼달풍력 (4차년도성읍 ), 월령풍력 (4차년도월령대체에너지시범단지 ) 등당시조사된지역을중심으로풍력발전단지가조성되었으며, 삼무해상풍력 (4차년도금능해안가 ), 난산풍력 (4차년도성읍 ), 한국전력기술의해상풍력 (4차년도한수리해안가 ) 등도추진중이다. 한편 2005년제주지역환경기술개발센터는연구용역을통해풍력뿐아니라태양광 태양열, 바이오매스, 폐기물, 소수력까지제주도의청정에너지부존량과이용가능량에대해조사했다. 이연구는제주도에너지공급의취약성과대외의존을효과적으로극복하고, 에너지수급을원활히하기위해도입된청정에너지의도입과활용을위한구체적인정책방안을수립하게위해시행되었다 ( 김귀식, 2006: 4). 조사결과 (2003년기준으로 ) 청정에너지의부존량및이용가능량을제주도의연간에너지소비량과비교하면, 부존량은 470배정도이며, 이용가능량은약 2배이다. 특히태양에너지와풍력에너지의부존량은다른에너지원에비해월등히크며, 풍력에너지의이용가능량 ( 전체의 83.7%) 이높게나타났다 ( 김귀식, 2006: 52). 15) 바람은하루중에도밤과낮, 1년중에도봄, 여름, 가을, 겨울등계절에따라다르다. 일반적으로는낮보다밤에, 여름보다겨울에풍속이좋다. 따라서풍력자원의조사는최소한 1년의기간을가져야하며, 이조사연구의측정결과분석은측정기간이대단히짧기때문에 ( 측정기간 1년 ) 정확하게분석되었다고볼수없다. 따라서풍력자원이풍부한지역은보다장기간측정하여그자료를정확히분석해야한다 ( 제주도, 2001: 97). 여의치않을경우인접한기상대에서축적한수십년간의자료를토대로보정을해야한다. 16) 우도, 행원, 섭지, 김녕, 용당, 고산, 무릉, 하모, 납읍, 광평, 수산1, 수산2, 성읍등이다.

15 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 제도수립바람을활용하여풍력발전이라는새로운기술을도입 보급하기위해서국가의정책지원이필요하다. 특히풍력발전은전원개발사업이기때문에풍력발전기의설치와운영을위해서는국가의허가를받아야하며, 이와관련된법률과정책등제도가수립되어야한다. 국가적차원에서신 재생에너지에대한연구개발및보급은 1970년대 1차, 2차석유파동을거치며 17) 1980년초반부터체계화되기시작했다. 그리고 1987년 12월 대체에너지개발촉진법 을제정한이래본격적인신 재생에너지기술개발이이루어져, 상용화및보급이시작되었다. 이법은 1997년 대체에너지개발및이용보급촉진법 으로전문개정되었으며, 2004년에는 신에너지및재생에너지개발이용보급촉진법 으로전문개정되었다 ( 지속가능발전위원회, 2007: 70-71). 이법률에따른신 재생에너지기술개발및이용보급기본계획은태양광, 풍력, 연료전지등의기술개발과이용보급에지원하고있는데 ( 지속가능발전위원회, 2007: 64-68), 제1차신 재생에너지기본계획 (1997~2006) 이수립되기전부터시행되는기간인 1988년부터 2002년까지의기간에는총 5,333억원 18) 을지원했고 ( 지속가능발전위원회, 17) 1975년 5월, 과학기술처는풍력발전기설치를위한구체적인작업에착수, 한국과학기술연구소 (KIST) 에풍력발전전담연구반을설치하고반장에남준우박사 ( 정밀기계기술센터부장 ) 를임명했다 (< 매일경제 >, 1975년 5월 13일, 풍력발전기설치작업본격화 ). 이후박정희는 1978년 3월 13일오후, 한진그룹소유의제주도표선면가시리제동목장을방문해, 9kW급풍력발전시설을개발해전력공급을자력으로해결하고있다는보고를받고, 우리나라섬지방의전력공급계획에있어 KIST( 한국과학기술연구소 ) 에서연구중인풍력발전계획과제동목장의풍력발전을서로보완하여, 도서지방의동력발전활용방안을강구하라 고김치열내무부장관에서지시했다 (< 동아일보 >, 1978년 3월 14일, 박대통령, 제주관광단지등시찰, 목장개발자금지원 ). 4개월후인 1978년 7월 25일, 정부 ( 동력자원부 ) 는대체에너지개발의하나로올해안에전문기관에용역을주어전국각지방의풍속, 기후, 지리전조건등풍력발전소후보지조사를실시한후, 내년중에 10kW이내의풍력발전소 1~2개를세울계획이라고밝혔다.(< 매일경제 >, 1978년 7월 25일, 서남해안지역에풍력발전소건설 ) 18) 기술개발사업 1,507억원, 시설설치보조사업 768억원, 보급융자사업 3,058억원. 이와는별도로

16 178 ECO 2012 년제 16 권 1 호 2007: 71), 2003년수립된 제2 차신 재생에너지기술개발및이용 보급기본계획 (2003~2012) 을달성하기위해 2004년부터 2011년까지 8년간약 9조 1천억원이소요될것으로추정하고있다 ( 지속가능발전위원회, 2007: 72). 이러한정부차원의기술개발및이용보급에대한정책수립과더불어제주도에서도지역차원에서풍력발전에대한정책을우리나라에서가장먼저시행하였다. 앞에서언급한것처럼, 풍력에너지개발시범도지정 (1981, 동력자원부 ), 한독태양 풍력복합발전시스템개발시범도지정 (1981, 과학기술처 ), 지역에너지계획수립 (1차 1994년, 2차 2001년, 3차 2007년, 4차 2012년 ) 이추진되었다. 이후제주도는 2006년 7월 1일, 제주특별자치도로전환하면서중앙정부의각종권한을지방자치단체로이양받았다. 특별자치도출범과동시에광역자치단체중전국에서최초로 과 단위의에너지전담부서인 청정에너지과 를설치했다. 19) 2007년 7월, 특별자치도 2단계제도개선을통해서 20MW 이하의풍력및태양광발전설비에대한허가권을이양받았고, 20) 이를바탕으로제주도는 2008년 3월 27일, 풍력발전을공공자원화하고, 제주의지역적특색에맞는제주형풍력발전개발계획을주요내용으로한 풍력발전개발기본계획 을수립시행하기로하였다. 계획에따르면, 풍력발전사업을공공성에가치를두고공공자원화개념으로개발및관리하여나가는한편, 일정규모이상집단적으로신재생에너지단지가설치되었거나설치가확정된마을을 민간에서 975억원을기술개발사업에투입했다. 19) 청정에너지과는기존의미래산업과에서맡았던에너지업무를분리시켜독자적인 과 행정단위로승격시킨것이며, 여기에는에너지정책계, 에너지관리계, 그리고신재생에너지계가있었다. 그러나풍력발전단지를둘러싼갈등이발생하고, 반대운동이 2년여걸쳐진행되는동안, 에너지전담부서는조직개편과정에서다시기존의조직형태로통폐합되었고, 2010년다시 스마트그리드과 라는조직으로기형적인이름을가진채부활하였다. 20) 다른지방자치단체장의경우, 3MW 이하이고, 그이상은지식경제부장관의권한이다. 그러나 3MW는겨우풍력발전기 1~2기의용량에불과하다. 2011년특별자치도 4단계제도개선에서는용량제한이모든육 해상풍력발전에대한사업허가권이제주도지사로이양되었지만, 20MW 초과설비에대해서는지식경제부장관과협의해야한다는단서조항이붙었다.

17 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 179 대상으로 신 재생에너지마을 을지정하여특색있는마을로육성하여나가고, 2020년까지 500MW( 육상 200MW, 해상 300MW) 의풍력발전을개발하여총전력수요의 20% 를풍력발전으로대체하여나간다는계획이다. 21) 또한 2009년 2월 25일, 제주특별자치도는도내에너지자립도제고와유엔기후변화협약에대응하기위해, 2050년을목표로신재생에너지보급을한체계적이고효율적으로추진하기위한 제주특별자치도신 재생에너지보급기본계획 을수립하였다. 22) 주요내용을보면, 2013년도내총에너지소비량 1,946천toe 23) 의 10% 인 195천toe를신 재생에너지로대체하고, 2020년까지 20%, 2030년까지 30%, 2050 년까지 50% 이상을신 재생에너지로대체한다는계획이다. 이는국가신 재생에너지보급목표인 2020년 6.1%, 2030년 11% 보다높은목표이다. 이계획에따라, 신 재생에너지원별로보급목표를설정하였는데, 2030년기준으로풍력발전 809MW(381천toe), 태양광발전 249MW(61천toe), 태양열이용시설 281천m2 (15천 toe), 지열발전 67MW(114천toe), 바이오에너지 77천kl (66천toe), 연료전지 101 MW(114천toe) 등이다. 이중발전효율과사업성이높은육 해상풍력발전이전체신 재생에너지공급량의 50% 를차지하고있다. 한편제주도는풍력발전단지건설을둘러싼갈등에대한대응으로 2009년부터시행한국산화풍력발전실용화사업단지건설사업에대해전국최초로설치부지에대한선정공모를시행했다. 2009년 1월 14일공고 ( 제주특별자치도 호 ) 에따라도내 4개마을이신청했고, 사전에공개한선정조건및평가항목 24) 에따라 21) 제주특별자치도미래전략산업과보도자료, 신재생메카로의도약위해풍력발전공공자원화한다, 2008년 3월 27일. 22) 제주특별자치도미래전략산업과보도자료, 제주자치도신 재생에너지보급기본계획수립, 2009년 2월 25일 23) toe: 여러가지단위 ( kl, t, m3, kwh 등 ) 로표시되는각종에너지원들을원유 1톤이발열하는칼로리 (Cal) 를기준으로표준화한단위. 석유환산톤. 24) 주요선정조건및평가항목 : 연간평균풍속 6.5m/s이상인지역 ( 도타당성조사및전문가

18 180 ECO 2012 년제 16 권 1 호 표선면가시리마을공동목장으로결정되어 2 월 17 일발표되었다. 선정지역에대해서 는연간풍력발전전력판매수익 ( 연 35 억원으로예상 ) 의 10% 내외의지원뿐아니라, 발전소주변지역지원에관한법률에의한지원등여러가지인센티브가제공되었다. 2) 바람의자원화에대한함의 바람은자원이아니었지만, 1970년대오일쇼크와 2000년대자원고갈에따른유가상승및기후변화라는사회변동에따라새로운자원으로대두되었다. 바람이라는자연이풍력에너지자원으로변한것이다. 물론바람을에너지로이용한사례는예전부터있어왔지만, 이시점을중심으로바람을이용해전기를생산하는풍력발전기의설치가확대되었다. 제주도바람의자원화과정은기술개발및시범보급, 자원조사, 제도수립등을통해진행되었고, 국가와지자체라는공공영역이주도했다. 특히바람으로유명한제주도는전국에서가장앞서풍력발전을도입했고, 풍력에너지개발시범도지정, 국책연구기관유치, 행원풍력발전단지상업운전성공, 제주도전역에대한바람자원조사, 특별자치도특별법에따른중앙정부권한이양, 지역에너지계획및풍력육성계획수립, 최초의풍력발전부지공모등을진행했다. 자연의자원화는자본주의적산업화로이행되고, 이는자원에서다시상품으로변하는조건이된다. 지구적생태위기에따라새롭게자원으로변형된바람을활용한풍력발전산업이형성되면서자본은풍력발전기제조기업, 전력생산및유통기업, 풍력발전단지건설및운영기업의모습으로탈바꿈하였다. 그리고전기라는상품을만드는화력, 원자력등다른전력생산방식과는달리원료가무상인바람이라는 평가 ), 개발행위및각종인허가절차에적합한지역, 풍력발전효율성및기술성에대한적합지역, 인근민원및토지이용에지장을초래하지않는다고판단되는지역, 기타법령에의한저촉이안되는지역등. 마을 ( 단위 ) 회에서신청하는경우우선선정

19 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 181 자연에너지자원을활용해, 유가상승에기대어보다많은수익을기대하고있다. 하지만바람의자원화는인간사회와자연환경에부정적인영향을끼친다. 산업화된근대사회에서는자연의대규모개발과이용을통해각종국지적또는지구적환경문제가발생하는것처럼, 바람의산업적이용은기존에발생하지않았던새로운문제가생겨난다. 경제성있는풍력발전단지를건설하기위해서는대형풍력발전기수십여기를대규모의면적에설치해서단지화해야한다. 이렇게되는과정에서제주도에서는지가하락및타개발계획과의중첩등으로인해사회적갈등이발생하여장기간에걸쳐지속되었고, 환경적으로소음과경관훼손등문제가발생했다. 더욱이바람이자원으로그사회적의미를갖게되는순간, 바람은그냥내버려둬서는안되며, 가능하면빨리이용해야되는자연으로바뀐다. 2007년 2월환경단체가주최한풍력발전갈등관련토론회에서는사업자는 ( 공사가중단되어 ) 전력생산또한지연됨으로인해연간 40억원이상의제주도의우수한자원인바람을허비하고있는실정입니다 라고말했다. 25) 산업사회에서의자연의자원화는이용하지않으면버려지는것이고, 생산과정에활용하지않으면무용지물이라는관념을탄생시켰다. 26) 25) 한성원, 2007, 발제문- 제주난산풍력진행경과및주요쟁점을중심으로, 풍력발전을둘러싼쟁점과의견 토론회자료집, ( 사 ) 에너지나눔과평화 환경운동연합 청년환경센터, 2007년 2월 21일, 서울. 26) 이러한관념은 지하수 와관련해서도엿볼수있다. 제주도지하수는빗물이스며들어지하공간을유동하여바다로배출되는순환자원이다. 그러나물산업육성을추진중인제주도청에서는 무의미하게바다로버려지는지하수의일부를활용하는것 이라는표현을사용하면서자연에대한사회적인식을재형성하고있다.

20 182 ECO 2012 년제 16 권 1 호 4. 풍력에너지자원공유화정책형성 27) 1) 공유화주장의기본논의 1 기초적주장 제주도바람자원공유화 ( 이른바공풍화 ) 는제주도에부는바람중에서에너지자원으로서가치를지닌것을제주도민의자산으로공유화하는것이다. 풍력발전에대한총체적인접근을통해이를토대로지역발전을견인해야한다는논의는제주도내풍력발전과관련된학계및행정관계자들의공통된사항이었다. 이들은풍력발전단지건설을둘러싼갈등을해소하기위해서는잠정적으로풍력발전육성지구를지정해서지역주민들에대한설득을통해풍력발전사업의원활한추진을바랐었다. 하지만이수준의아이디어는풍력자원에대한공유화라기보다는풍력발전의원활한추진을위한생각이라는보는게타당하다. 그러다이를뛰어넘어풍력발전을지역개발사업의하나로보고, 이를통해벌어들이는수익을지역주민에게도환원해야한다는주장이등장했다. 에너지개발사업을통한이익을지역으로환원시키고, 주민수용성을높이기위해서는 지역친화적인재생가능에너지기업 이필요하다. 스페인의사례처럼민 관합작기업을설치하거나, 또는현재먹는샘물 삼다수 를생산하고있는지방공기업인 제주도지방개발공사 에서풍력발전으로사업영역을확장하는방법도있다. 삼다수의이익금이매년제주도로귀속되는점에서, 공기업이자연자원을개발해얻는이익을지역주민들에게환원시켜주면그동안의관광개발과정에서겪었던소외감을에너지개발사업에서는줄여나갈수있다 ( 김동주, 2007: 120). 27) 김동주 (2009) 를수정 보완하였음.

21 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 183 이주장은지역개발사업과그에따른개발이익의지역환원이라는차원에서기존제주도지하수에대한공유화를사례로하여풍력발전에대입해본것이다. 그방법으로민 관합작기업또는공기업을제시하였다. 이것을바탕으로하여보다공풍화에가까운논의는제주특별자치도가맡긴용역에서나타났다. 2007년 8월결과물이제출된이연구 ( 제주특별자치도, 2007) 에서는사회수용성제고방안과관련하여 행정기관에서추가고려해개선하거나반영할필요가있는사항 으로몇가지제안을했는데그중다음내용이포함되어있다. 제주도가풍력자원을공공재로규정해풍력사업자에게개발부담금을부과해야한다. 풍력자원을공공재로규정할경우풍력자원조사주체는제주도이며공공재인풍력자원의조사권과이용권양도는도지사에게있고, 풍력자원을이용하려는풍력사업자는개발부담금을부담하고일정용량과면적의풍력자원이용권을도지사로부터양도받아야한다 ( 제주특별자치도, 2007: 135). 이내용은공풍화에대한기본주장으로이해할수있다. 즉, 제주도에부는 바람을공공재로하여자원에대한조사주체및허가권이도지사에게있음을 분명히하였고, 이용에따른요금을부담해야한다고했기때문이다. 28) 2 환경단체의풍력에너지자원공유화전략위와같은기초적주장을바탕으로환경단체는본격적으로제주도풍력에너지자원의공유화를위한전략으로풍력자원조사및풍력발전사업허가에대한독점적권한, 풍력에너지자원사용료의납부를주장했다. 29) 28) 이연구용역의수행자는김동주 (2007) 의발표문을참고했으며, 그와의면접을바탕으로내용을작성하였다. 29) 2008년 3월 3일, 제주환경운동연합이 제주도 풍력자원의공유화 (= 公風化 ) 를환영한다 라는성명을통해발표한내용을 2008년 4월 23일개최한토론회에서다시한번주장했다.

22 184 ECO 2012 년제 16 권 1 호 첫째, 공풍화의기본은풍력자원의조사및발전사업인 허가에대한제주도민 ( 도지사가대행 ) 의독점적권한이다. 독점조사권은제주도지사가조사하여가능성을인정한지역의풍력자원에대해서만발전사업계획을제출할수있도록하는것으로, 무분별한설치를공적으로관리하는것이다. 수천개의풍력발전기가제주도를휘감을것이라는풍력발전반대측의주장 30) 은이러한방법을통해해결할수있다. 또한발전사업허가와관련해서 2007년특별자치도 2단계제도개선을통해 20MW까지의풍력발전설비에대해서는전기사업법에따른지식경제부장관의권한을이양받았고, 향후용량제한없이모든재생가능에너지에대한자립적인허가권을이양받아야한다고주장했다. 둘째, 위사항을바탕으로자가발전용 31) 과전력판매용 32) 으로풍력발전사업의목적을대별하여, 제주도의자연자원인바람을이용하여수익을올리는전력판매용사업에대해서는일정한수준의바람자원이용료를지불케하여, 이를 ( 가칭 ) 제주도에너지기금 으로출연한후, 지역에너지자립을위한용도 33) 로써야한다. 풍력발전을운영하는회사가공기업이라면수익금의전부를출연할수있고, 민간기업일지라도수익금의일부를내도록해야한다. 이미제주도지하수는제주도민의공공자원으로서지하수사용자는사용량과용도에따라 원수대금 을납부해지하수보전을위해쓰인다. 이러한제도를풍력에너지자원에도적용할수있다. 이익환원에대해참고할사례로써, 베네수엘라석유산업은 이익반분협정 34) 을통해수익의절반을사회경제 30) < 제주의소리 > 2007년 11월 17일, 제주에 3500대풍력발전기가들어선다고? ( 31) 자가발전용은대부분전력계통과독립된소규모풍력발전이대부분일것이다. 현재도한경면저지리방림원에서수직축풍력발전기가설치되어있고, 조천읍선흘리의허윤석씨댁에도소유자가직접제작한 1kW급수평축풍력발전기가설치되어있다. 32) 전력판매용풍력발전사업의경우, 경제성확보를위해대용량 대규모의계통연계형으로해야한다. 33) 예를들어, 송전선로지중화추진재원, 에너지빈곤해소지원, 지방공기업의에너지사업진출, 민관합작에너지기업출연금등으로쓸수있다.

23 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 185 발전기금 35) 으로출연하여, 문맹퇴치와의료보호에사용하여주민의삶의질향상에 이바지하고있다. 또한스페인의한풍력기업은의무적으로일종의개발세금 36) 을 부담해부족한지방재정에도움을줘지역사회의직간접적이익창출을도모한다. 2) 공풍화담론의공론화과정 l 공론화과정 2007년 7월 3일, 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 이하제주특별법 ) 개정안이국회본회의를통과하였는데, 제13장제7 절에제221조의2( 전기사업에관한특례 ) 가신설되었다. 이신설조항은발전설비용량 20,000kW 이하의발전사업중태양에너지와풍력의발전사업에관해 전기사업법 의관련조항에따른산업자원부 ( 현재는지식경제부 ) 장관의권한을제주특별자치도지사의권한으로이양하고, 그에따른내용을관련조례로제정할수있도록한것이다. 이조항으로인해제주지역에한해서제주도지사가독자적인풍력발전사업허가를할수있게됨으로써공풍화에대한법적보장이가능해졌다. 34) 베네수엘라는이미 1948년에소위이익반분협정 모든석유이익에대해정부가절반몫을가져야한다는내용 을석유회사와체결한바있다 ( 이상동, 2007: 300). 35) 사회경제발전기금 은 PDVSA( 베네수엘라국영석유기업 ) 의자체결정을통해결정되었으며, 사회공공성을높이기위한수많은프로젝트에사용된다. PDVSA 는 2005년에수익의 50퍼센트를상회하는미화 69억달러를이기금에출자했다. 또한로열티와소득세에해당하는 191억달러를이미정부에납부했기때문에국내총매출의약 57퍼센트가비석유부문에재투자된셈이다. 사회경제발전기금은사회적공공성을높이기위한수많은프로젝트에사용되었으며, PDVSA의사장은현재 미션 이라는이름의대규모프로젝트총재이기도하다. 미션의대표적인프로그램으로는 1) 무료진료프로그램 동네속으로, 2) 무료교육프로그램 미션리바스, 3) 문맹퇴치프로그램 미션로빈슨, 4) 맹인개안수술프로그램 미션밀라그로 등이있다 ( 이상동, 2007: 329~330). 36) 풍력발전회사가지방정부에직접내는비용은연매출의 1%, 송배전비용, 풍력회사및풍력종사자의세금, 풍력발전허가비용등이며, 간접적으로도로개선, 도서관신축, 학교및스포츠시설건립을도와준다 ( 에너지전환, 2006).

24 186 ECO 2012 년제 16 권 1 호 이후이러한조항을적극주장하고나선것은환경단체였다. 제주환경운동연합은제주도의연구용역보고서 ( 제주특별자치도, 2007) 와관련특별법조항을중심으로 공풍화 에대해지속적인발언을하였다. 37) 이미 2008년의에너지분야사업계획으로 공풍화개념 도입을제11차정기총회에서채택하였고 (2008년 1월 26일 ), 38) 1월부터관련내용에대한사전조사및전문가면담, 토론회준비등의일을시행했다. 2008년들어제주특별자치도에서도본격적인공풍화실천계획을발표한다. 관련용역을전문기관에맡기고, 500MW 규모로하겠다는계획이 2월 29일 < 제민일보 > 39) 를통해간략히보도되었는데, 이에대해제주환경운동연합은 3월 3일환영성명을발표했다. 제주환경운동연합은성명에서공풍화를위한구체적방안으로독점조사권, 에너지기금설립, 공유의대상확대를제안했다. 40) 3월 27일, 제주도는공식보도자료를통해풍력자원공공자원화계획을밝혔다. 주요내용으로풍력발전개발기본계획수립, 2020년까지 500MW 개발통해전력수요 20% 대체, 풍력발전의공공자원화방안연구용역을들었고, 이를통해주민민원해소, 자주재원확보, 풍력효율상승등을기대하였다. 41) 4월 23일, 제주환경운동연합과에너지시민연대가공동주최한공풍화관련토론회가제주시열린정보센터 6층회의실에서열렸다. 강문규한라일보논설실장이 바람과 37) 2007년 10월 12일제주시라마다프라자호텔에서연린풍력발전전문가초청워크숍에토론자참가, 10월 22일 KBS라디오출연, 11월 13일 MBC-TV 인터뷰, 11월 23일 KBS라디오출연 ( 제주환경운동연합제11차정기총회자료집, 2008). 38) 이사업의목적은도내풍력자원의공익적이용이고, 그내용으로 1) 풍력사업의이익금일부를 ( 가칭 ) 제주도에너지기금 으로적립하며, 2) 풍력 / 태양에너지개발조례제정시포함시키도록하는것으로하였다 ( 제주환경운동연합, 2008, 제주환경운동연합제11차정기총회 자료집, 2008년 1월 26일 ). 39) < 제민일보 >, 제주도, 풍력공공자원화, 2009년 2월 29일, 40) 제주환경운동연합, 제주도 풍력자원의공유화 (= 公風化 ) 를환영한다, 2008년 3월 3일성명. 41) 제주특별자치도, 신재생메카로의도약위해풍력발전공공자원화한다, 2008년 3월 27일보도자료.

25 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 187 제주문화, 김동주제주환경운동연합대안사회팀장이 지역자립에너지체제구축과제주도바람자원의공유화, 하승수제주대법학부교수가 풍력자원공유화를위한법적고찰 에대해주제발표를하였다. 이날토론회참가자의면면을봤을때, 행정기관담당과장, 풍력발전사업자, 풍력및에너지전문가, 풍력반대운동가, 에너지시민운동가, 법률전문가등풍력발전을둘러싸고다양한이해당사자및관계자들이참석하였다. 2 제주도의공풍화연구용역제주특별자치도는 2008년 3월 27일, 풍력자원공영화계획을발표하면서관련연구용역을수행하겠다고밝혔다. 그리고 4월말환경단체토론회이후관련연구용역을제주대학교에맡겨수행토록했으며, 2008년 11월, 제주대학교공과대학청정에너지실증연구센터로부터 제주지역풍력발전사업공영화추진전략수립용역최종보고서 ( 제주특별자치도, 2008b) 를제출받았다. 특히, 환경단체토론회에나온주요전문가를용역수행자로포함시켰다. 다음은이용역보고서내용을요약 정리하고, 앞에서제기한공풍화의내용과비교분석해본다. 가. 법률및제도적검토 : 풍력자원에대한공개념은법률적으로문제가없으며, 이를 국유화 의뉘앙스가풍기는공유화보다는 풍력발전공영화 가낫다고주장한다. 이를위해제주특별법에공영화조항 42) 을넣고그에따른세부적인사항은도조례로위임해서만들면가능하다고밝힌다. 이러한풍력자원공영화에대한법률적검토는이미제주도지하수가공개념을통해 공수화 되었기에이와관련된특별법조항및지하수관리기본조례를참조하여만들면된다. 42) 풍력자원의공개념선언, 풍력자원관리종합계획수립, 풍력자원의체계적조사, 풍력발전사업허가의특례, 풍력발전지구지정, 발전사업자에대한사후관리, 사업자의의무명시, 풍력자원관리특별회계설치, 심의기구의설치와운영

26 188 ECO 2012 년제 16 권 1 호 나. 사업주체 : 풍력발전공영화를위한사업주체는공공성과기업성의조화라는측면에서만본다면, 지방공사또는공단의형태가바람직하고, 민 관합작기업설립도가능하다고밝힌다. 그리고기존의발전공기업및사기업이운영하는풍력발전단지에대해서는기득권을인정해독자적으로운영할수있도록하거나, 민 관합작기업설립시출자토록하면되고, 그자격과지분율의상한은따로정하면된다고한다. 풍력발전공영화기업을만들경우, 제주도와공영화기업간의사전업무조정을통해설립을지원하면된다고한다. 다. 전력계통연계의문제 : 2009년현재제주도의전체발전소용량은 850MW 정도이고, 이중평균전력소비량은 400MW 내외이며, 이중 150MW 정도가 HVDC 송전선로를통해육지로부터전력을공급받는다. 그러나향후풍력발전으로생산된전력량이증가할경우, 계통운영에차질을빚을것으로예측되어 2007년한국전력공사에서는풍력발전으로생산된전력의제주전력계통병입한계용량을설정하였는데, HVDC 송전선로가운영되는상황에서는 120MW, 그렇지않을경우에는최대 61MW 규모로만연계되도록하였다. 따라서제주도가 2008년초발표한 풍력발전공공자원화 계획에따라 2020년 500MW 규모의풍력발전단지를건설하더라도, 한국전력의한계용량설정으로인해나머지는무용지물이될가능성이많다. 그렇기때문에이연구에서는풍력발전의한계용량을설비용량이아닌운전용량을바꿔야하며, 2011년준공예정인 2차 HVDC 송전선로를통해육지로전력을역송전할수있도록해야한다고주장한다. 또한풍력발전수익을지역으로환원하기위한준조세성격의 부담금 을신설하여법률에반영할수있도록해야한다고요구한다. 특히전력계통과관련된부분에서는제주도의풍력발전단지입지를동북, 서북, 서남지역으로설정했으며, 이는풍황이좋은지역을선정한것이기에향후이지역을중심으로풍력발전단지가입지하면좋을것이라는점을반증해준다. 라. 주민친화적풍력발전육성방안 : 풍력발전공공자원화는제주의자연자원을

27 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 189 공공자원을규정해공공성을확보하고, 난립과환경피해를최소화하며, 인접토지주와의마찰을해소하고도민적공감대를확보한다는선도적전략이라고주장한다. 주민친화적풍력발전육성을위해기존풍력단지입지지역에대해조사하고, 풍력반대운동에대해검토한후, 일정정도이격거리유지, 인근토지주와주민들의사전동의취득, 환경성검토, 전문가자문, 재생에너지관련교육및홍보, 인센티브부여등주민수용성제고방안을제안한다. 제주도는이용역보고서를제출받아 12월 23일열린제주특별자치도에너지위원회에서보고하였다. 43) 제주도가시행한연구용역은풍력발전공영화를위한구체적인방법을담고있으며, 환경단체가주장한공풍화내용을기초토대로삼고있다. 특히법률및제도적검토를통해공풍화가실제가능하다는것을확인하였다. 그러나 4개의주요내용으로나뉜이용역보고서는가장앞장에나온내용인법률적검토에서정리한 공영화 에대한개념도다음의내용들에서는제대로반영되지않아, 각각의내용들이유기적으로연결되지못하였다. 또한 2008년 12월 23일제주특별자치도에너지위원회에서용역보고서를보고할당시에는공풍화에대한개념적합의보다는사업주체에대한논의등기술적내용으로만치우쳐져있어, 갈등관리, 개발이익지역환원, 환경문제에대해서는소홀했다. 더욱이이렇게예산을들여만든보고서도 2009년의관련조례안제정등실제정책수립및결정과정에는제대로반영되지않았다. 44) 43) 제주특별자치도에너지위원회는 2007년 10월제주특별자치도에너지기본조례에따라만들어진위원회이다. 보통연간 2차례회의를하며, 제주도에너지정책에대한심의 자문등을할수있다. 44) 제주환경운동연합는 태양에너지및풍력발전허가조례안 에대한의견서를통해관련용역보고서내용을제대로반영하지않은것에대해비판하였다.

28 190 ECO 2012 년제 16 권 1 호 3 공풍화의제도화ᄀ제주도조례제정을통한풍력자원의공공적이용 2009년 4월 17일, 제주특별자치도는 제13조 ( 풍력자원의공공적이용 ) 도지사는풍력자원의공공적이용및난개발방지를위한시책을추진하여야한다 라는 풍력발전의공공적이용 에대해선언적으로명시한 제주특별자치도태양에너지 풍력발전사업허가등에관한조례 ( 안 ) 을입법예고하였다. 이에대해 5월 1일, 제주환경운동연합은의견서를통해발전사업승인기준에대한구체적진술, 풍력및태양에너지등자연에너지자원의공유화를위한구체적방법, 자연에너지자원에대한도지사의독점조사권, 발전사업부지인근거주자와토지소유자등에대한갈등해소방안등을반드시포함해야한다고주장하며, 조례 ( 안 ) 을원안통과시키는것은매우문제가있다고밝혔다. 45) 특히제주환경운동연합은풍력자원의공공적이용이선언적으로명시된조례안 13조가풍력자원의도민공유자산화라는뜻의 공풍화 와는의미가다소다르며, 이러한내용이제기된사회적배경을포함하지못하고있다며, 이를 도지사는풍력자원에대한제주도민의역사 문화 생태적형평성제고, 풍력발전을둘러싼갈등관리및지역에너지자립체제구축, 그리고이를통한지역사회발전을위해제주도에분포하고있는풍력및태양에너지등의자연에너지자원에대한공익적활용과공적관리를위한시책을추진해야한다 로변경해야한다고주장했다. 그리고이내용을향후재생가능에너지발전설비의인 허가와관련된승인기준에포함되어, 발전사업자로하여금공익적목적을우선하도록유도해야한다고주장했다. 이러한환경단체의주장에대해제주특별자치도는 5월 14일열린제주도에너지위원회회의에서법제심사팀의검토의견을종합하여 일부는규제에대한사항이므로, 법률에위임받아야할사항 이고, 따라서 2009년 6월특별법 4단계제도개선 45) 제주환경운동연합, 제주특별자치도태양에너지 풍력발전사업허가등에관한조례 ( 안 ) 에대한 < 제주환경운동연합 > 의의견서, 2009년 5월 1일.

29 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 191 때부담금이용, 풍황조사권, 단지지정 등을반영할계획이며, 규제에대한내용은조례보다는운영규칙으로넣을것 이라고답변했다. 이에따라 6월 18일, 보완조례안을심의하는에너지위원회가다시개최되었다. 에너지위원회의 2차심의내용중 다른위원회심의사항의의제, 46) 풍력자원의공공적이용, 관련산업육성 에대해법제심사팀은법적근거가없다는이유로삭제의견을냈지만, 에너지위원회에서는이조항을유지해야한다고주장했다. 그러나민원에대한조항인 이해관계인 의범위에대해서는합의를보지못해사회수용성부분은삭제되었다. 이렇게수정된조례안은에너지위원회심의를통과해도의회로제출되었다. 2009년 9월 16일, 제263회제주특별자치도의회임시회가열리기전제주환경운동연합은조례안에대한 2차의견서를해당상임위원회인농 수 축 지식산업위원회 ( 위원장한영호 ) 안동우의원에게제출하였다. 47) 왜냐하면도의회에제출된조례안이지난 6월 2차에너지위원회에서심의하여통과시킨조례안과다른점이보였기때문이다. 제주환경운동연합은 2차의견서를통해발전사업부지인근거주자와토지소유자등에대한갈등해소방안, 발전사업승인기준의각항목에대한구체적진술, 풍력및태양에너지등자연에너지자원의공유화를위한정책동의여부를꼭포함시켜야한다고주장한다. 그러나이조례안은기존 < 에너지기본조례 > 와의관계문제등여러가지사항으로도의회상임위원회에서심의보류처리된후 10월 8일 ( 제264회제주특별자치도의회임시회농수축 지식산업위원회제1차회의 ) 에야다시심사하여수정 가결됐다. 46) 풍력발전기는지상에서 100m 정도높이들어서기때문에 제주국제자유도시계획 에따라건축위원회의고도완화심의를받게된다. 그러나에너지위원들은공공전력공급시설인풍력발전기를건축물이라고보는건축위원회의결정을매우못마땅해하기에, 건축위원회의심의대상에서풍력발전사업에대해삭제하라고요구하는것이다. 47) 제주환경운동연합, 제주특별자치도태양에너지 풍력발전사업허가등에관한조례 ( 안 ) 에대한 2차의견, 2009년 9월 16일.

30 192 ECO 2012 년제 16 권 1 호 당초조례안은발전사업허가심의위원회를구성하는것으로했지만, 농수축 지식산업위는별도의심의위원회구성대신종전 제주도에너지위원회 를통해관련업무를수행하는것으로수정했다. 또한기존 제주도에너지기본조례 에규정된위원회구성원등의조항에대해개정을요구했다. 48) 이후 2009년 10월 19일 ( 월 ) 열린도의회본회의에서수정안이가결되고, 2009년 11월 4일도지사가공포하여조례제554호로제정되었다. 결국조례에는 자원조사계획을수립추진할수있다, 풍력발전적합지역을선정할수있다 라는내용의 제5 조 ( 자원의공공적이용 ) 가포함되었지만, 환경단체가주장한공풍화전략으로서독점적조사권은아니며, 바람자원사용료의징수는제외되었다. 조례가공포됨에따라제주도는조례제4 조규정에따라 제주특별자치도태양에너지풍력발전사업허가및개발사업시행승인에관한구체적기준에대한세부적용기준 을정하기위해 12월 18일에너지위원회를개최하여환경, 입지, 경관, 전력계통연계, 안전성, 부지확보등에대해확정하였고, 12월 28일제주특별자치도제 호로고시하였다. 그리고이조례와기준에따라제주특별자치도에너지위원회는 2009년 12월 29일, 한국남부발전 ( 주 ) 의성산풍력 2단계사업 (2MW 4기), 2010년 7월 23일가시리국산화풍력발전사업 (750kW급 6기, 1,500kW급 7기 ) 에대한사업허가신청을심의 의결했다. 49) ᄂ제주특별법의개정을통한공공자원화근거신설 조례제정이후, 풍력자원의공공적관리 를제주특별자치도조례차원이아니라 48) < 제민일보 >, 제주특성살린신재생에너지관련조례마련, 2009년 10월 9일. 49) 이조례의성격과관련하여도에너지위원회심의당시제주도관계자는 이조례를통해허가받을풍력발전사업은남부발전의성산풍력 2단계사업과가시리국산화풍력발전사업이며, 그이외에는특별법개정을통해풍력발전지구지정을중심으로진행할것이다 라고발언했고, 실제로두사업이외에허가를받은사업은없다.

31 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 193 상위법령인 제주특별법 으로법제화하는작업도진행되었다. 풍력자원의적정관리와조사, 풍력설비의사후관리, 풍력발전지구의지정, 지방공기업의풍력사업진출, 신 재생에너지특화마을지정및행 재정적지원등이포함된제주특별법개정안 ( 특별자치도 4단계제도개선 ) 은 2010년 6월 23일국회에상정되었다. 그러나영리법인병원제도의도입, 해군기지주변지역발전지원계획근거삽입등지역사회의갈등현안에대한내용도법률안에함께포함되어있어서네차례의국회행정안전위원회법안소위심사 ( , 11.29, , 4.14), 행안위전체회의 ( ) 및법제사법위원회전체회의 ( ) 를거쳤다. 그리고 2011년 4월 29일국회본회의 50) 를통과해, 5월 17일국무회의의결을거치고, 5월 23일대통령재가를얻어공포되었으며, 51) 다음과같은풍력에너지의공공자원화내용이신설포함되었다. 첫째, 제주특별법개정법률에는제221조의5( 풍력자원의공공적관리 ) 가신설되어 1항에 도지사는제주자치도의풍력자원을공공의자원으로도지사가관리하여야한다 라고풍력의공공자원화를명문화했다. 둘째, 도지사로하여금풍력자원의적정관리와조사, 풍력설비의사후관리등에나서도록했으며 ( 제221조의5 제2항 ), 풍력자원의체계적인개발 이용을위해제주특별자치도가 지방공기업법 에따라설립한지방공기업, 출자법인, 출연법인도풍력발전사업을할수있도록함으로써공영개발이가능하게됐다 ( 제221조의5 제3항 ). 셋째, 풍력발전사업허가 승인을받고풍력발전설비를설치하여풍력자원을 50) 이렇게국회에서여러차례의심의를거치는동안 풍력자원의공공적관리 조항은국회행정안전위원회수석전문위원들의검토보고서 (2010년 6월 23일 ) 나의원들의질의 (291회행안위회의록, 299회행안위및법제사법위회의록 ) 에는단한번도언급되지않았다는점은매우특기할만하다. 그이유를꼽자면 1) 이양하는 2,152건의권한에대한심의를하려면매우많은시간이걸리며, 2) 사회갈등사안인영리법인병원도입과해군기지관련조항에대한더관심이많았기때문이라고추측할수있다. 51) 제주특별자치도특별자치과보도자료, 2011년 5월 23일, 제주특별법개정안 5월 23일공포 시행

32 194 ECO 2012 년제 16 권 1 호 이용하는자는안정적인풍력발전을위해도조례에정하는기준에따라필요한조치를해야하며, 그조치를게을리하는자에대해서는도조례를통해시정명령또는이용중지까지필요한조치를할수있게되었다 ( 제221조의5 제4,5항 ). 넷째, 풍력자원의체계적인개발및풍력발전의활성화를위해도조례에따라풍력발전지구를지정 육성할수있고 ( 제221조의5 제6항 ), 지구지역에대해서는신 재생에너지특화마을로지정하여행 재정적지원을받을수있도록만들었다 ( 제 221조의5 제7항 ). 한편새롭게신설된 제221조의5( 풍력자원의공공적관리 ) 이외에이번개정법률 제221조의2( 전기사업에관한특례 ) 중 1항이수정되어, 종전에는발전설비용량 2만kW까지도지사가허가하고, 그이상은지식경제부장관허가사항이었으나앞으로는설비용량에관계없이모든풍력발전사업은도지사의허가를받도록했다 ( 다만, 2만kW이상을허가하는경우지식경제부장관과협의해야한다는단서가붙어있다 ). ᄃ법률개정에따른신규풍력조례의제정및후속조치이렇게 4단계제도개선을통해제주특별법개정법률에풍력자원의공공적관리에대한내용이포함되자, 제주도는기존 < 태양에너지 풍력발전사업허가등에관한조례 > 를폐지하고, 개정된법률에신설된 풍력자원의공공적관리 내용을포함하는새로운 < 풍력발전사업허가및지구지정등에관한조례 ( 안 )> 를 2011년 5월 30일열린제주도에너지위원회심의를거쳐입법예고했다. 풍력자원의공공적관리와관련하여조례안에는 제3조 ( 풍력자원의공공적관리 ) 제주특별자치도지사 ( 이하 도지사 라한다 ) 는지역특성에적합한육 해상풍력자원의효율적개발과공공적관리를도모하기위하여지역안에잠재한육 해상풍력자원에대한체계적인관리계획을수립추진할수있다 고되어있었다. 그러나제주환경운동연합과진보신당은제주도가입법예고한조례 ( 안 ) 이 사업자의발전사업인 허가와지구지정에대한간략한내용들로구성되어있어풍력자원의

33 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 195 공공적관리를위한구체적인내용이미흡하다 면서입법예고기간인 6월 20일관련의견서를제출했다. 52) 이를바탕으로 6월 22일, 구체적인정책방향수립없이조례가제정될경우, 풍력발전단지가제주도내중산간과인근해상에무분별하게우후죽순처럼들어설수있고, 사업신청자들대부분이발전공기업 ( 한국전력발전자회사 ) 또는사기업이기때문에, 제주도민의공공자원인바람이외부자본의수익창출만을위해이용되어버리는심각한결과로까지이어질수도있다 면서, 자연환경과경관훼손을막고, 지역주민의수용성도높이며, 바람이라는공공자원을활용한개발사업을통해얻는이익을도민전체가향유할수있는구체적인정책을도민사회의민주적인의견수렴을통해수립해야한다 고주장하는기자회견을했다. 53) 조례안심의를위해 2011년 7월 14일열린제283회제주특별자치도의회농수축지식산업위원회에서는지방풍력공기업설립요구, 사업허가및입지선정의구체적기준, 별도의심의위원회설치, 풍력자원이용부담금부과및에너지특별회계설치, 해상풍력발전관련지분논란등환경단체와진보정당이제출한의견서의내용등을지적하며조례안에대한보다많은검토가필요하다면서심사보류결정했다. 이후제주도가다시제출한수정조례안은 9월 20일열린제285회제주특별자치도의회농수축지식산업위원회와 9월 21일도의회본회의를통과해 10월 12일공포되었다 ( 조례제802호 ). 결국조례제3조는도지사의책무로 제주특별자치도지사 ( 이하 도지사 라한다 ) 는제주특별자치도풍력자원의공공적관리를위하여필요한시책을 52) 제주환경운동연합 진보신당제주도당, 제주특별자치도풍력발전사업허가및지구지정등에관한조례 ( 안 ) 입법예고에따른의견서, 2011년 6월 20일. 53) 제주환경운동연합 진보신당제주도당 민주노동당제주도당, 제주도풍력자원의공공적관리와도민의이익을위해성급한조례제정보다는장기적안목의정책수립이우선이다, 제주특별자치도풍력발전사업허가및지구지정등에관한조례 ( 안 ) 입법예고에따른의견제출관련진보정당및환경단체공동기자회견, 2011년 6월 22일. 민주노동당제주도당은해당상임위원회에소속도의원에있다는이유로의견서제출은함께하지않았지만, 기자회견에는참여하였다.

34 196 ECO 2012 년제 16 권 1 호 마련하도록노력하여야한다. 도지사는풍력자원을활용한개발사업을통해얻는이익을도민들이향유할수있도록노력하여야한다 로규정한내용이포함되었다. 또제4조는 도지사는풍력자원의체계적개발ㆍ이용과공공적관리를위하여풍력발전종합관리계획을 5년마다수립ㆍ시행하여야된다 라고했다. 54) 10월 30일제주도는새로운풍력조례에따라풍력발전사업허가및지구지정을할 20명의풍력발전심의위원회를출범시켰으며, 12월 1일에는이조례에따른풍력발전사업허가및지구지정의세부적용기준을고시하였으며 ( 제주특별자치도고시제 호 ), 동시에 85MW 내외의육상풍력발전지구지정후보지공모를공고하였다 ( 제주특별자치도공고제 호 ). 3) 바람자원공유화의함의풍력발전단지를둘러싼갈등해소및지역에너지자원의분배와이용에따른불평등해소를위해지역환경단체에서자원의공유화를주장했다. 논의가시작될즈음지자체에서도공공자원화계획을수립했고, 관련된연구용역을시행했다. 현행법률에위임된사항에대한조례를제정하는과정에서제주도- 환경단체 -도의회가참여한정책수립과정이진행됐다. 결국조례가제정되었지만, 초기에환경단체가주장한내용이나, 행정기관이시행한연구용역의내용중법률적근거의미비로인해일부분만수용되었다. 이후상위법률을개정하여새로운내용이추가되었고, 이에따라기존조례를폐지하고, 새로운조례를입법예고하였다. 이과정에서도기존조례의제정처럼환경단체는진보정당과함께의견서제출뿐아니라기자회견의형식을통해정책수립 54) 지난 7월도의회상임위심의에서지적된사항들이제대로반영되지못한조례안이었지만, 쉽게통과되어버렸다. 왜냐하면 2011년 9월에열린도의회는해군기지건설강행에대한문제로인해제주도정을상대로행정조사를하고있었기때문에, 도의회 지역언론 시민사회단체모두다른사안에대해서는큰관심을둘수없었다.

35 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 197 과정에참여했다. 결국풍력자원의공공적관리에대한내용이보완되는방향으로조례가제정 공포되었다. 이렇게공풍화담론의공론화와제도화과정을통해몇가지중요한함의를찾아볼수있다. 첫째, 제주도는전세계최초로 물질 이아닌 에너지의흐름 인바람에대해지역의공공자원으로선포하였다. 이사례는향후기후변화와자원고갈등생태위기에따라더욱급속하게확대될풍력발전단지건설과정에서의자본과국가, 또는자본과지역주민간의갈등발생에서공익을위한해결책으로타지역에서도본받을수있다. 둘째, 공공자원화의방법으로국가법률을개정하였고, 그에따라지자체의조례또한제 개정하였다. 특히전국에통용되는일반법을개정한것이아닌, 기존제주지역에서만적용되는특별법을개정하여일반법에대한특례제도를활용하였다. 앞으로제주지역풍력에너지의공공자원화가원만하게추진될경우, 일반법 ( 전기사업법등 ) 의개정까지도고려해볼수있다. 셋째, 제주도풍력에너지의공공자원화는이미같은지역에서적용되고있는지하수의공공자원화사례를, 바람의자원화라는사회변동에따라에너지분야로새롭게확대적용한것이다. 이미기존사례가있었기때문에법률과조례등제도적절차및방법뿐아니라, 사회여론에대해서도손쉽게적용할수있었다. 넷째, 정책수립및제도화과정에서지방자치단체- 도의회- 정당- 환경단체등지역사회내의정치적행위자간의역동적인상호작용이돋보였다. 풍력자원의공유화에대한주장은환경단체에서처음주장을했고, 이후지방정부의정책으로공식화되었다. 그러나조례등제도수립과정에서초기논의내용과다른방향으로흘러갔기에환경단체는지자체의관련위원회참여를통한의견개진, 조례제정과정에서의회에의견서제출등의방식을취했다. 하지만 2009년의조례제정과정에서의견반영이미흡했다고판단한환경단체는 2011년상위법률개정에따라 2009년의조례를

36 198 ECO 2012 년제 16 권 1 호 폐지하고신규조례를제정하는과정에보다적극적으로개입했다. 환경단체는독자적으로행위를한것이아니라, 진보정당과공동으로의회에의견서를제출했고, 언론기고 55) 와기자회견까지함으로서지역사회의여론조성을통한적극적인의견반영을시도했다. 그리고그내용들이도의회조례안심의에서활발히논의됨으로써풍력자원의공공적관리에대한내용이적절히포함된수정조례안이제정되었다. 5. 결론 2011년말현재제주도내총발전설비는 835.2MW이며, 그중재생가능에너지설비는총 95.2MW로제주도전체발전설비의약 11.4% 를차지하며, 풍력발전이 91.4MW(96%) 로대부분이다. 56) 이는세계최고수준으로그만큼제주도는바람이매우풍부하고우수하다는뜻이다. 풍력발전도입초기 2015년까지 150MW를설치하려던지자체의계획은 2008년에는 2030년까지 500MW, 2009년에는 2030년까지 809MW까지로확대되었다. 또한제주도최고의법정계획인 제2 차국제자유도시종합계획 에서는 2020년까지풍력발전단지를 1000MW까지설치하고, 그중 80% 의전력을육지로역송해서판매한다는전략도세워지고있다. 57) 여기에더해 2030년까지는 2000MW 규모의해상풍력발전단지를건설하겠다는계획도발표했고, 58) 이미 2011년에는한국전력기술 과 150MW, 한국남부발전 과 200MW 규모의해상풍력발전단지설치를위한업무협약 (MOU) 까지체결했다. 55) < 제주의소리 >, 2011년 7월 13일, 연매출 106억, 75억, 50억, 21억원의비밀?, ( 56) 전력거래소제주지사, 2011년제주지역계통운영실적, 2012년 1월. 57) 제주특별자치도, 제2차제주국제자유도시종합계획, 2011년 12월 58) 제주특별자치도스마트그리드과보도자료, 제주의새로운미래, Carbon Free Island Jeju by 2030 구축계획, 2012년 5월 2일.

37 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 199 이렇게제주도의바람은 21세기들어화석연료의고갈과기후변화에대응하기위해풍력에너지자원으로변하였고, 자원의개발은가속화되고있다. 제주도에서바람의자원화과정은기술개발및시범보급, 자원조사, 제도수립등을통해진행되었고, 국가와지자체라는공공영역이주도했다. 한편자연의자원화는자본주의적산업화로이행되고, 이는자원에서다시상품으로변하는조건이된다. 산업사회에서의자연의자원화는이용하지않으면버려지는것이고, 생산과정에활용하지않으면무용지물이라는관념을탄생시켰다. 또한바람의자원화는인간사회와자연환경에부정적인영향을끼치기도한다. 따라서풍력발전도입초기에지적된환경적 경제적 사회적문제들의해결을위해사전에철저한대책이필요하고, 그렇지않을경우더큰갈등이발생할수있으며, 다른면에서지역의자연에너지자원을통한수익을발전설비를운영하는대규모자본만이독점할수있다는비판도확산되고있다. 이런점에서자연에너지자원의공공자원화는새로운해결책으로작용할수있다. 그리고실제제주도에서는 2011년 4월제주특별법개정을통해선언적의미뿐아니라, 발전사업허가권, 지방공기업의풍력사업진출, 풍력발전육성지구지정등제주도풍력에너지를공공자원화하는발판을마련했다는점은매우의미가크다. 이는전세계최초로 물질 이아닌 에너지의흐름 인바람에대해지역의공공자원으로선포한것이고, 국가법률의개정및지자체의조례또한제 개정하는방법으로진행되었다. 이미제주도에서는지하수의공공자산화인 공수화 가법제화되어실행되는상태였기때문에, 이를바람으로까지확대적용한것이다. 더욱이그러한정책수립및제도화과정에서지방자치단체- 지방의회 -정당- 환경단체등지역사회내의정치적행위자간의역동적인상호작용이돋보였다. 앞으로풍력발전단지를둘러싼갈등의해소를위해지역사회에서제기된자연자원의공유화에대한정책을구체적으로수립 추진하고, 이를통해지역에너지자립체제

38 200 ECO 2012 년제 16 권 1 호 를구축하기위해서다음과같은제도개선노력이더필요하다. 첫째, 지구적생태위기에대한지역차원의선도적인대응및대안모델구축이라는관점에서, 풍력을핵심으로하여제주도에부존하는재생가능에너지자원을활용한 지역에너지자립체제 구축방안을시급히마련해야한다. 59) 이를위해현재중앙정부가독점하고있는에너지정책수립권한을대폭적으로이양받아, 과잉및중복투자 60) 로인한가용자원의손실방지뿐아니라, 에너지위기에대한시의적절한대응을해야한다. 둘째, 지역의자연에너지자원을활용하여수익을창출하는풍력발전사업에대해이익환원장치를마련해야한다. 현재운영중인풍력발전단지는도민의공공자원인바람을무상으로사용하고있으므로이에대한사용료를납부할수있도록해야한다. 또한앞으로는개정법률에따라풍력사업에진출할수있는지방공기업이중심이되어도민의공공자원을도민전체의이익을위해활용할수있도록하고, 그에따른수익도지역사회전체로환원할수있도록해야하며, 61) 그외사기업에 59) 생태적에너지체제에서의전력생산에대해한가지구체적모델을간단히언급해본다면, 마을내에있는소형풍력과태양광, 그리고바이오디젤발전이어우러진발전시설에서생산된전력이지방배전공기업이운영하는소규모지역전력계통을통해공급되고, 전력기기들내부또는집안에정전에대비하여일정시간정도전원을공급할수있는축전지를장착하는것일수도있다 ( 김동주, 2008: 80). 60) 2006년 4월 1일발생한제주도광역정전에따라노무현정부는 400MW 해저송전선로및 300MW LNG발전소신규건설을선택했으나, 이렇게될경우 2010년대중후반전력예비율이 100% 에달하기때문에과잉및중복투자로지적되어, 이명박정부에서 LNG발전소건설은백지화되었다. 그러나지역에너지자립체체구축이라는관점에서는오히려광역정전의원인이었고, 외부의존구조인해저송전선로보다는 LNG발전소건설이더나았지만, 정책수립권한은중앙정부에있었기때문에정책결정과정에서제주도민들은배제되었다. 61) 이미 2011년 11월 15일, 우근민도지사는제288회제주특별자치도의회 2차정례회시정연설에서, 현재제주도가운영중인행원풍력및가시리풍력단지를현물출자하여, 2012년상반기출범을목표로 ( 가칭 ) 제주에너지공사라는지방에너지공기업설립추진을발표했다. 이후 2012년들어 제주에너지공사설립및운영조례 를제정한후, 임 직원채용과기존제주도직영풍력발전단지의현물출자를추진하고있다. 그러나신규풍력발전사업에대해에너지공사가주도하는개발계획이

39 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 201 대한추가적인풍력발전사업허가는향후공공적관리차원에어려움을발생시킬 수있기때문에재고해야한다. 62) 없고, 사장내정자가도정관료출신이어서언론과환경단체로부터비전문가 낙하산인사 라는비판을받고있다. 지방에너지공기업설립논의는 1997년제주도가행원풍력발전단지건설을추진과정에서운영방안의하나로제안이된적이있으나, 현재까지는제주도청에서직영하고있었다. 그러다 2010년 6월 2일치러진지방선거과정에서당시제주도지사야권단일후보로추대됐던민주통합당고희범후보가 ( 가칭 ) 제주친환경에너지공사 설립을 5대공약중하나로발표했다. 그리고선거직후고희범후보는현도지사인우근민당선인 ( 무소속 ) 과면담에서친환경에너지공사설립공약을건의했고, 도지사직인수위원회보고서에타후보공약중에서우근민당선인이수렴할 5가지중하나로포함되었다. 이후 2011년들어우근민도정은 2차례에걸친풍력발전공사설립연구용역을통해타당성과경제성을분석해 제주에너지공사 를설립하고있다. 그런데고희범후보의공약은초기부터제주도가자금을투자해주도적으로해상풍력과연료전지설치사업을시행하는것인데비해, 현재우근민도정이추진하는 제주에너지공사 는기존제주도가직영하는풍력발전단지를현물출자받아관리에중점을두고있으며, 신규육 해상풍력발전사업은전부외부대자본에게사업허가를할예정이어서, 전혀다른방향으로흐르고있다. 62) 한진그룹이라는사기업에의한먹는샘물용지하수개발이대표적이사례로, 지역의공공자연자원을상품으로생산판매하는사기업과공기업또는지자체간의갈등이지속적으로발생한사례가있기때문에, 같은맥락에서사기업의풍력단지가많아지면풍력자원의공공적관리가어려워질수있다.

40 202 ECO 2012 년제 16 권 1 호 참고문헌 김귀식 제주지역청정에너지부존량및활용에관한연구. 제주지역환경기술개발센터 (2005년도최종보고서 ). 김동주 난산풍력발전단지를둘러싼갈등과지역에너지전환의과제. 해외환경사례에서배운다. 제3회시민환경학술대회자료집, 시민환경연구소. 2007년 3월 30일 ~31 일. 광주.(pp.101~121) 제주도풍력발전단지건설에나타난녹색개발주의. 제주대학교대학원사회학과석사학위논문 풍력발전단지건설갈등과바람자원의공유화. 제주학회제33차전국학술대회자료집. 제주학회, 2009년 11월 20일, 제주. 반다나시바 장자원 : 자생되지않는자연. 볼프강작스외지음. 이희재옮김. 반자본발전사전. pp.423~447, 아카이브. 송성대 문화의원류와그이해. 도서출판각. 아키미치토모야 이선애옮김. 자연은누구의것인가 공유에관한역사 생태인류학적연구. 새로운사람들. 양세진 이유진 이지현 이아선 지역공동체기반자연자원관리제도개선방향연구 대학환경상수상집. 교보생명교육문화재단. 에너지전환 풍력발전단지보급확대를위한지역수용성제고방안연구. 산업자원부. 이상동 제5장석유, 악마의배설물 에서 축복의씨앗 으로. 베네수엘라, 혁명의역사를다시쓰다. 시대의창. 정대연 환경사회학. 아카넷. 제주도 제주도내풍력자원조사에관한연구용역 (Ⅲ). 제주대학교공과대학첨단기술연구소 한국에너지기술연구원. 2001년 11월. 제주특별자치도 제주지역특성에적합한풍력발전사업 ( 개발사업 ) 승인기준수립연구. 제주대학교공과대학청정에너지실증연구센터. 2007년 8월 27일 a. 제주문화상징. 제주문화예술재단 b. 제주지역풍력발전사업공영화추진전략수립용역최종보고서. 제주대학교공과대학청정에너지실증연구센터. 2008년 11월 제2차제주국제자유도시종합계획, 2011년 12월.

41 연구논문 제주도바람의사회적변형과그함의 : 자원화와공유화 203 제주환경운동연합 제주환경운동연합제11차정기총회자료집. 2008년 1월 26일. 제주환경운동연합 에너지시민연대 제주도민의자산, 바람자원 공유화를위한과제와전략 제주도자연에너지자원의공익적이용과공적관리를위한토론회자료집. 2008년 4월 23일 ( 제주 ). 주봉규 토지 자원 환경경제학개론. 서울대학교출판부. 지속가능발전위원회 신 재생에너지개발 보급정책추진현황점검과개선방안연구 ( 최종보고서 ). ( 사 ) 한국신재생에너지학회. 2007년 5월. 한성원 발제문- 제주난산풍력진행경과및주요쟁점을중심으로. 풍력발전을둘러싼쟁점과의견토론회자료집. ( 사 ) 에너지나눔과평화 환경운동연합 청년환경센터. 2007년 2월 21일. 서울 2. 신문기사, 성명서, 보도자료, 기관내부자료등 < 매일경제 >. 1975년 5월 13일. 풍력발전기설치작업본격화 < 동아일보 >. 1978년 3월 14일. 박대통령, 제주관광단지등시찰, 목장개발자금지원 < 매일경제 >. 1978년 7월 25일. 서남해안지역에풍력발전소건설 < 제주의소리 >. 2007년 11월 17일. 제주에 3500대풍력발전기가들어선다고? < 제민일보 >. 2009년 2월 29일. 제주도, 풍력공공자원화 < 제민일보 >. 2009년 10월 9일. 제주특성살린신재생에너지관련조례마련 < 한라일보 >. 2011년 1월 3일. 제주바람을공공자원으로 < 제주의소리 >. 2011년 7월 13일. 연매출 106억, 75억, 50억, 21억원의비밀? 대한민국국회홈페이지 ( 전력거래소제주지사. 2012년 1월. 2011년제주지역계통운영실적 제주도 (2006). 제주행원풍력발전단지현황. 제주특별자치도미래전략산업과보도자료. 2008년 3월 27일. 신재생메카로의도약위해풍력발전공공자원화한다 제주특별자치도미래전략산업과보도자료. 2009년 2월 25일. 제주자치도신 재생에너지보급기본계획수립 제주특별자치도스마트그리드과보도자료. 2012년 5월 2일. 제주의새로운미래, Carbon Free Island Jeju by 2030 구축계획

42 204 ECO 2012 년제 16 권 1 호 제주특별자치도특별자치과보도자료. 2011년 5월 23일. 제주특별법개정안 5월 23일공포 시행 제주특별자치도에너지위원회회의자료. 2010년 7월 23일. 제주환경운동연합성명. 2008년 3월 3일. 제주도 풍력자원의공유화 (= 公風化 ) 를환영한다. 제주환경운동연합. 2009년 5월 1일. 제주특별자치도태양에너지 풍력발전사업허가등에관한조례 ( 안 ) 에대한 < 제주환경운동연합 > 의의견서 제주환경운동연합. 2009년 9월 16일. 제주특별자치도태양에너지 풍력발전사업허가등에관한조례 ( 안 ) 에대한 2차의견 제주환경운동연합 진보신당제주도당. 2011년 6월 20일. 제주특별자치도풍력발전사업허가및지구지정등에관한조례 ( 안 ) 입법예고에따른의견서 제주환경운동연합 진보신당제주도당 민주노동당제주도당 2011년 6월 22일. 제주도풍력자원의공공적관리와도민의이익을위해성급한조례제정보다는장기적안목의정책수립이우선이다. 제주특별자치도풍력발전사업허가및지구지정등에관한조례 ( 안 ) 입법예고에따른의견제출관련진보정당및환경단체공동기자회견 (2012 년 3 월 22 일접수, 2012 년 5 월 28 일심사완료, 2012 년 6 월 11 일게재확정 ) 김동주 mzsinbi@gmail.com 현재제주환경운동연합대안사회팀장으로활동중이며, 제주대학교대학원사회학과박사과정 을수료했다. 주된연구분야는환경사회학이다.