2014년도 춘계학술대회 한국지역사회복지학회 발표논문집 한국지역사회복지학회

한국지역사회복지학회 임원명단 (2013. 7-2015. 6) 회 장 이재완(공주대 교수) 부 회 장 남찬섭(동아대 교수) 류만희(상지대 교수) 최주환(한국사회복지관협회장) 이 사 감정기(경남대 교수) 권경주(건양대 교수) 김교성(중앙대 교수) 김대원(대전대 교수) 김범수(GDI 다문화연구원장) 김성천(중앙대 교수) 김숙경(초당대 교수) 김승용(백석대 교수) 김신열(전북대 교수) 김정엽(대구한의대 교수) 김종건(동서대 교수) 김진욱(혜전대 교수) 김진이(백석대 교수) 김창기(한국교통대 교수) 김한양(대구사이버대 교수) 김헌진(청주대 교수) 김현진(청주대 교수) 남성진(대구외국어대 교수) 남진열(제주대 교수) 류진석(충남대 교수) 모선희(공주대 교수) 문순영(경북대 교수) 문영희(서울기독대 교수) 박순우(공주대 교수) 유서구(숭실대 교수) 유성호(선문대 교수) 유용식(세명대 교수) 윤철수(나사렛대 교수) 이경은(경북대 교수) 이근홍(협성대 교수) 이명현(경북대 교수) 이봉재(서울신학대 교수) 이서영(서울사이버대 교수) 이성규(서울시립대 교수) 이용교(광주대 교수) 이용우(건국대 교수) 이원웅(관동대 교수) 이윤화(목원대 교수) 이인재(한신대 교수) 이재모(영남대 교수) 이채식(우송정보대 교수) 이태수(꽃동네대 교수) 장영인(한라대 교수) 전영록(제주관광대 교수) 정일교(가톨릭상지대 교수) 정종우(성공회대 교수) 정종화(삼육대 교수) 정효정(중원대 교수)

감 사 고 문

분과위원 (총무분과) 최인덕(공주대 교수) 김봉순(한국영상대 교수) 김성욱(협성대 교수) (학술분과) 이재모(영남대 교수) 김종건(동서대 교수) 김창기(한국교통대 교수) 서동민(백석대 교수) (편집분과) 김승용(백석대 교수) 김숙경(초당대 교수) 김헌진(청주대 교수) 문순영(경북대 교수) 민소영(경기대 교수) (정책분과) 이봉재(서울신대 교수) 백학영(강원대 교수) 이윤화(목원대 교수) (대외협력분과) 오세영(원광대 교수) 김현수(동국대 교수) 박현식(호서대 교수) (한일학술교류위원회) 최태자(코리아토탈케어서비스 대표) 유애정(국민건강보험공단 연구원) 서혜석(예수대 교수) 이명현(경북대 교수) 김진욱(혜전대 교수) 박영(충북도립대 교수) 박근영(동부산대 교수) 심상용(상지대 교수) 엄기욱(군산대 교수) 이용우(건국대 교수) 박창우(관동대 교수) 유서구(숭실대 교수) 전영록(제주관광대 교수) 진재문(경성대 교수) 지은구(계명대 교수) 초의수(신라대 교수) 최영(중앙대 교수) 심석순(부산장신대 교수) 오복경(충남재가노인협회장) 윤철수(나사렛대 교수) 이서영(서울사이버대 교수) 정일교 가톨릭상지대 교수) 정종화(삼육대 교수) 사무국장 이규선(삼휘복지재단 법인기획팀장) (밑줄 친 부분은 분과위원장임)

인사 말씀 금년 6월 4일에는 제6기 지방자치단체장과 지방의회 의원을 선출하는 지방선거가 시행됩니다. 선거와 사회복지의 발전 관계는 국민의 복지욕 구를 정치적으로 수렴하고 정책화한다는 측면에서 매우 높은 상관관계가 있다고 할 수 있습니다. 지역사회주민의 생활복지 신장과 밀접한 지방자 치단체와 지방의회의 대표를 선출하는 선거정국하에서 이에 대한 지역사 회복지정책 아젠다 제시는 시의성이 매우 높다고 생각합니다. 그 동안 제기된 지역사회복지의 발전 영향요인으로 사회적, 경제적 그 리고 정치적 요인이 강조되었습니다. 특히 지방자치단체장과 지방의회 의원들의 복지의식 및 의지가 매우 중요한 요인이 되고 있습니다. 따라서 우리 학회에서는 춘계학술대회를 통해 지방선거를 앞두고 후보 자(정당)들이 제시한 복지공약을 검토하고 이론적, 실천적 측면에서 지방 정부의 복지정책발전을 위한 방안을 모색하고자 합니다. 즉, 지방선거의 복지공약 및 지역복지정책 제시가 단순히 백화점식 공약이 아니라 지역 사회가 안고 있는 문제를 해결하고 지역사회의 복지역량을 강화시킬 수 있는 복지정책의 방향과 핵심과제를 조명하는 자리가 될 것 입니다. 이 를 통해 복지국가발전의 기본토대인 지역사회복지의 새로운 공공적 패러 다임의 변화를 위한 다양한 논의가 제기될 것으로 기대합니다. 학회 회원들과 지방정부 복지정책에 관심을 가지고 있는 여러분들의 많은 참여를 통해 지방정부의 복지정책에 대한 풍성한 논의가 이루어지 기를 소망합니다. 끝으로 바쁘신 와중에도 발표와 토론 및 사회를 맡아주신 분들게 깊은 감사를 드립니다. 2014. 5. 한국지역사회복지학회 회장 이재완

일 정 일 시 : 2014년 5월 23일(금) 10:00 18:00 장 소 : 백석대학교 지혜관(충남 천안) 10:00 12:00 자유주제 연구발표 ( 장소 : 지혜관 세미나실) 좌 장 : 박윤영(성결대학교 교수) 발표 1 지역공동체의식에 영향을 미치는 요인 연구 : 경상북도 A 군을 중심으로 발표자 : 박태영(대구대학교 교수) 권정미(대구대학교 대학원 박사과정) 토론자 : 이용우(건국대학교 교수) 발표 2 지역재단(Community Foundation)의 현황 및 정책 과제 발표자 : 김미현(서울복지재단 연구개발실 노인정책팀장) 토론자 : 김진욱(혜전대학교 교수) 발표 3 청소년의 치매에 대한 태도에 영향을 미치는 요인 발표자 : 장윤정(경남대학교 조교수) 이지은(경남대학교 대학원 박사과정) 토론자 : 김상미(제주대학교 대학원 박사과정) 발표 4 지역기반 노인 정신건강증진 체계 수립 연구 발표자 : 이찬희(부산복지개발원 부연구위원) 토론자 : 유애정(국민건강보험공단 건강보험정책연구원 부연구위원)

12:30 13:50 등록 및 개회식 (장소 : 지혜관 세미나실) 사 회 : 최인덕(총무분과위원장 / 공주대학교 교수) 개회사 : 이재완(학회장 / 공주대학교 교수) 환영사 : 최갑종(백석대학교 총장) 축 사 : 차흥봉(한국사회복지협의회장) 휴 식 (13:50-14:00) 14:00 18:00 제1부. 기획주제 발표 및 토론 좌 장 : 박태영(대구대학교 교수) 제 1주제 (14:00-14:40) : 지방선거와 지역사회복지 발전 과제 발표자 : 김종건(동서대학교 교수) 토 론 : 이태수(꽃동네대학교 교수) 최 균(한림대학교 교수) 제 2주제 (14:40-15:20) : 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 발표자 : 이용재(호서대학교 교수) 토 론 : 진재문(경성대학교 교수) 최명민(백석대학교 교수) 휴 식 (15:20-15:30)

좌 장 : 표갑수(전 청주대학교 부총장) 제 3주제 (15:30-16:10) : 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 발표자 : 남기철(동덕여자대학교 교수) 토 론 : 허 선(순천향대학교 교수) 백학영(강원대학교 교수) 제 4주제 (16:10-16:50) : 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 발표자 : 서동민(백석대학교 교수) 토 론 : 나백주(건양대학교 교수) 윤태호(부산대학교 교수) 제 5주제 (16:50-17:40) : 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 발표자 : 채현탁(대구사이버대학교 교수) 토 론 : 은성호(보건복지부 지역복지과장) 류진석(충남대학교 교수) 지은구(계명대학교 교수) 종합토론 (17:40-18:00) 18:00 20:00 제2부. 리셉션

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) Contents 기획주제 발표 및 토론 주제 1. 지방선거와 지역사회복지 발전 과제 발 표 : 김종건(동서대학교 교수) 3 토 론 : 이태수(꽃동네대학교 교수) 최 균(한림대학교 교수) 주제 2. 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 발 표 : 이용재(호서대학교 교수) 17 토 론 : 진재문(경성대학교 교수) 45 최명민(백석대학교 교수) 49 주제 3. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 발 표 : 남기철(동덕여자대학교 교수) 55 토 론 : 허 선(순천향대학교 교수) 87 백학영(강원대학교 교수) 주제 4. 복건 의료문제와 지방정부의 대응전략 발 표 : 서동민(백석대학교 교수) 95 토 론 : 나백주(건양대학교 교수) 121 윤태호(부산대학교 교수) 125

주제 5. 지역사회복지거버넌스와지방정부의대응전략발표 : 채현탁 ( 대구사이버대학교교수 ) 131 토론 : 은성호 ( 보건복지부지역복지과장 ) 159 류진석 ( 충남대학교교수 ) 165 지은구 ( 계명대학교교수 ) 169 자유주제 발표 1. 지역공동체의식에영향을미치는요인연구 : 경상북도 A군을중심으로발표 : 박태영 ( 대구대학교교수 ) 175 권정미 ( 대구대학교대학원박사과정 ) 토론 : 이용우 ( 건국대학교교수 ) 199 발표 2. 지역재단 (Community Foundation) 의현황및정책과제 발표 : 김미현 ( 서울시복지재단연구개발실노인정책팀장 ) 203 토론 : 김진욱 ( 혜전대학교교수 ) 227 발표 3. 청소년의치매에대한태도에영향을미치는요인발표 : 장윤정 ( 경남대학교교수 ) 235 이지은 ( 경남대학교대학원박사과정 ) 토론 : 김상미 ( 제주대학교대학원박사과정 ) 265 발표 4. 지역기반노인정신건강증진체계수립연구 발표 : 이찬희 ( 부산복지개발원부연구위원 ) 269 토론 : 유애정 ( 국민건강보험공단건강보험정책연구원부연구위원 ) 287

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 14:00~ 14:40 주제발표 1 지방선거와 지역사회복지 발전 과제 김종건 동서대학교 교수

지방선거와 지역사회복지의 발전 과제 김종건(동서대학교 교수) 1. 선거와 사회복지에 관한 인식론 선거와 사회복지의 관계를 설명하기 위한 배경논리로 립셋과 로칸의 결빙명제가 적절할 것 같다(Lipset and Rokkan, 1967). 즉 민주주의 국가 에서 정당들은 계급, 종교, 인종 등의 사회균열(social cleavage)에 기초하 여 정치적 지지기반을 형성하였다는 것이다. 서구에서는 국민혁명 (national revolution)과 산업혁명을 거쳐 20세기에 이르러 다양한 사회균 열이 점차 계급 중심으로 결빙되었다는 것이다. 사회균열이 정당을 만들 었고 그 구조가 정당체계를 결정했다는 것이다. 여기에 따르면 정당민주 주의는 사회와 유권자들의 분열에 기반을 둔 것이다. 한국의 사회균열 구조는 서구의 경우보다 복잡하다. 일제 강점기와 분 단상황은 계급 균열을 왜곡시켰고 군사독재 그 자체가 하나의 균열로 작 용했으며 지역은 여전히 영향력 있는 균열의 하나다. 정당보다는 삼김 (三金) 같은 인물이 부각되었고 정치상황과 이들의 판단에 따라 정당이 없어지고 또 새로 만들어지곤 했다. 이런 여건으로만 보면 정당민주주의 가 복지를 발달시킨 서구의 경험은 한국에 적용할 수 없는 것 같다. 하지만 달리 해석할 수도 있다. 한국에서 사회균열 구조의 정당체계로 의 결빙이 확연히 서구와 같다고 할 수 없지만 정당을 만들 수 있는 세 력구조는 형성되어 있다. 최근의 정치상황을 놓고 보아도 정당체계는 변 수에 가깝고 오히려 세력구조가 상수에 가깝다고 할 수 있다. 그래서 선 거와 복지발달의 관계를 설명할 때 복지에 대한 친소(親疎)세력, 즉 친 복지세력 대 반복지세력으로 그 구조를 파악하려고 하는 것이 더 쉽다. 지방선거와 지역사회복지의 발전 과제 3

다시 말해 어떤 정당이 어떤 세력을 더 잘 대변해서 마치 그 세력을 대 표하고 있는 것으로 간주하고 있는가 하는 것이 이해하기 쉽다는 것이 다. 하지만 선거국면에서 이렇게 호명되기 시작한 것은 최근이다. 의보통합논쟁이나 연금개혁논쟁이 그 단초라고 할 수 있는데, 각각 의 보통합 찬성세력과 소득대체율을 낮추는 연금개혁 반대세력이 친복지세 력이었다. 지난 지방선거 최대의 쟁점이었던 무상급식논쟁에서는 보편주 의적 무상급식세력이 친복지세력이고, 작년에 이어 올해로 이어지는 기 초연금 도입을 둘러싼 논쟁에서 국민연금과 연계(연금소득과 가입기간) 하는 것을 반대하는 세력이 친복지세력이었다. 하지만 기초연금 도입의 경우와 같이 이들 세력과 정당이 이전과 같이 일관된 결합을 보이지 않 을 경우 결빙명제의 변용 또한 설명력을 잃게 된다. 문제는 이러한 인식이 지방선거에도 적용될 수 있느냐 하는 것과 그것 과 지역사회복지 발전의 관계를 어떻게 설명할 수 있느냐 하는 것이다. 결국 현실정치에서 선거와 사회복지에 관한 인식론은 선거에서 친복지세 력은 어떤 정책아젠다를 제시해야 하는가와 친복지세력이 어떤 정당으로 결빙되어야 하는가로 귀결될 수 있다. 2. 지방선거와 지역사회복지의 발달 지방선거와 사회복지의 관계는 지방자치제 도입 즈음의 논의부터 거슬 러 올라간다. 두 가지 예측이 있었는데, 하나는 지방자치가 지역사회복 지를 향상시킬 것이라고 한 지역복지발전론이고(박병현, 2001; 김연명, 1995), 다른 하나는 지방자치가 지방정부의 복지확대 정향을 위축시킬 것이라고 본 지역복지축소론이다(이인재, 1996). 전자는 지방자치가 지역 주민의 욕구를 정치적으로 수렴하고 정책화하는 제도로 작용하여 지역사 회복지를 발전시킬 것으로 본 것이다. 후자는 지역발전을 당면과제로 삼 고 있는 상황에서 지방자치는 가용자원을 지역개발에 쓸 수 있는 제도적 장치로 구실할 것이기 때문에 복지확대를 낙관하기 어렵다는 것이다. 4 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

기초지자체의 평균 사회복지비 지출비중이 1996년 7.98%에서 2008년 21.4%로 2.7배나 증가한 것은 사실이나 지방정부의 복지지출을 설명하는 신뢰할 만한 결정요인이 나타나지 않고 있다. 부정적인 영향이 있음은 2005년 재정분권 이전(이재완, 2001; 김수완, 1998) 뿐만 아니라 재정분권 이후(백종만, 2007)에도 마찬가지 결과를 보였다. 의미있는 발견은 광역 시와 시 군의 편차, 지자체에 대한 재정지원방식의 변화(보조금에서 분권 교부세로)에 따른 영향이 존재한다는 점이었다. 또한 노인인구와 기초생 활수급자의 비중이 클수록 지방정부의 복지비지출 비중은 작아진다는 연 구(장동호, 2007; 이승종, 2000; 김교성 이재완, 2000), 재정자립도가 높아 도 복지비지출 비중이 크지 않다는 연구(김태일, 2001; 이승종, 2000)가 그런 판단을 입증해주고 있다. 다만 지방정부간 복지지출의 편차는 커지 고 있다는 점은 확실하다(고경환, 2011; 김승연 홍경준, 2011; 김종건, 2011). 이를 정치적 요인으로 설명하려는 시도가 있다. 신뢰할 만한 결정요인 의 부재를 사회경제적 요인이나 재정적 요인 위주로 보고 있기 때문이라 고 비판하면서 지방정부의 권력구조에 주목할 필요가 있다는 것이다(김 승연, 2013; 권경환, 2005; 강윤호, 2002). 아래 [표 1]에 정리되어 있듯이 지방정부 권력구조의 핵심을 단체장과 의회, 즉 행정권력과 정치권력의 관계에서 찾고 있다. 덧붙여 단체장과 의회다수당의 정당일치도, 중앙정 부와의 정치적 관계를 함께 고려하고 있다. 2011년~2013년간 197개 기초지자체를 분석한 김승연(2013)은 다음의 결과를 얻었다. 첫째, 정치-행정간 권력관계에 따라 지방정부의 복지정 책을 결정하는데 있어서 다르게 영향력이 나타났다. 즉, 단체장이 주도 권을 갖는 단체장우세형인 기초지자체가 의회우세형보다 복지확대에 더 적극적이었다. 둘째, 우리나라는 지방정부의 복지정책 결정에 중앙정부 와의 정치적 관계가 중요하다. 즉, 여당지배형인 기초지자체가 분점정부 형이나 야당지배형에 비해 복지지출 수준이 높았다. 지방선거와 지역사회복지의 발전 과제 5

[표 1] 지방정부의 권력구조에 관한 유형화 논의 김승연(2013) 유 형 화 기 준 과 내 용 권경환(2005) 강윤호(2002) 정치행정간 관계1) 의회우세형 의회분절형 단체장우세형 단체장과 지방의회의 정책역할관계 의회우위형 상호침투형 상호자제형 단체장우위형 행정부와 의회의 상대 적 권한 지방의회우위형 균형형 자치단체장우위형 중앙정부와의 정치적 관계 야당지배형 분점정부형 여당지배형 정당구도 통합정부 분할정부 1) 지방의회가 담당하는 역할이 정치, 자치단체장이 담당하는 역할이 행정 이며 지 방의회와 자치단체장의 역할관계를 정치행정관계 로 봄. 선행연구는 지방정부의 권력구조가 단체장우세형, 여당지배형, 통합정 부형일수록 지역사회복지의 발전에 긍정적인 영향을 미칠 것이라는 예측 을 가능하게 해준다. 지방선거에서 변용된 결빙명제의 적용이 가능한지 따져보면, 단체장과 여당이 친복지세력에서 만들어 질 수 있을 때 지역 사회복지 발전에 보다 강력한 영향력을 행사할 수 있다는 점에서 설명이 가능하다. 다음 과제는 친복지세력이 이런 권력구조를 어떻게 만들 수 있느냐이다. 3. 친복지세력의 정책아젠다 지방선거는 지역사회복지의 결정요인을 고려해 친복지적인 환경을 구 축하는 과정이자 결과다. 그런 점에서 지역사회복지의 발전을 위한 지방 선거는 정책제안 뿐만 아니라 지역사회가 안고 있는 문제를 해결할 수 있는 역량을 구축하여 복지국가 발전의 토대가 되도록 해야 하는 과제도 동시에 안고 있는 것이다. 보편주의와 선별주의 논쟁과 복지재정 논쟁이 6 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

한국사회에서 복지문제를 선거쟁점화시킨 점도 있지만 국민의 복지의식 에 대한 민감성을 높이고 지역사회의 문제해결방법에 대한 상상력을 더 키워야 할 필요성이 존재한다. 이를 실현하기 위해 이번 지방선거에서 고려되어야 할 과제를 제시한다. 첫째, 지역사회의 문제를 해결할 수 있는 역량구축(capacity building)을 위한 정책이 중요하다. 문제 그 자체보다는 해당 문제를 둘러싼 제도를 해결할 수 있는 장기적 전략이 중요하다. 지역사회 내에서 다양한 공동 체와 신뢰를 구축하려는 계획이 수반되어야 한다. 최근 서비스공급 중심의 지역사회복지에 대한 대안으로 공동체성을 회 복하는 다양한 도시재생사업 또는 마을만들기사업이 전개되고 있다. 더 한 재정투입을 필요로 하는 방식의 성과도출은 재정여력이 충분하지 않 은 지자체에 정치적으로 부담이 크다. 공동체를 사회문제 해결의 중심축 에 두는 커뮤니티 해법(community solution)에 주목할 필요가 있다(김영 종, 2014: 29-32). 또한 신뢰는 더해지는 물질적 평등이 보다 응집력 있 고 협동적인 지역사회를 만들 수 있게 하는 중요한 표지다(Wilkinson and Pickett, 2009: ch.4) 둘째, 지방소득세의 독립세 전환이 가져올 지방재정의 안정성을 복지 수요의 안정성으로 전환되게 하여야 한다. 추가 확보된 재원의 용도를 복지지출로 정향되게 하는 것은 지역사회복지 발전의 계기가 된다. 지방 소득세는 자주재원이므로 지방정부의 권력구조가 어떠한가에 따라서 매 우 유용하게 활용될 수 있다. 지역 특성과 지역민의 다양한 복지욕구에 민감하게 대응하기 위해 지자체의 적극적 정책대응은 매우 중요한데, 이 때 지자체 재정의 규모와 자율적 운영 폭은 그 정도를 결정하는 데 핵심 이다(이태수, 2014: 264) 셋째, 지역사회의 합의에 기초한 공공과 민간전달체계의 연계협력이 만들어져야 한다. 지역사회에는 이미 다양한 기관간 네트워크와 연계협 력기능을 수행하는 프로젝트가 수행되고 있다. 하지만 공공과 민간전달 체계 사이의 연계협력은 공공이 주도하고 있다. 폭증하는 복지수요에 대 지방선거와 지역사회복지의 발전 과제 7

응하기 위해서는 지역사회의 자원은 물론 외부로부터 유입되는 자원의 활용에 대한 지역사회 차원의 합의가 요구된다. 서울시 서대문구의 경우 사회복지협의회가 그 기능을 수행하고 있다. 주민센터의 복지허브화로 잘 알려진 서대문구에서 사회복지협의회는 민 간전달체계를 구축하는 역할은 물론 공공전달체계와의 연계협력을 조정 하는 구실을 하고 있다(이재완 외, 2013) 다섯째, 지역사회복지계획과 지역사회복지협의체가 지역복지거버넌스 를 발휘할 수 있도록 해야 한다. 지역사회복지계획은 지역사회복지의 발 전에 관한 종합적인 설계도이다. 하지만 그것을 계획하고 실행하는 과정 에서 지역사회복지협의체가 거버넌스를 발휘하지 못하고 있다. 이것이 가능하게 하기 위해서는 공적권위가 부여되는 사무국이 설치되어야 한 다. 지역 실정에 따라 지역사회복지계획에 대한 모니터링과 지원을 담당하 는 사회통합기구는 여러 가지 형태로 존재할 수 있다. 이런 기구 중심으 로 지역복지 거버넌스가 구축되면 공공과 민간 전달체계의 연계와 협력 이 더욱 유기적으로 바뀔 수 있다. 다섯째, 지역복지지표를 개발하여 공공과 민간이 달성해야 할 공동의 목표와 평가체계를 만들어야 한다. 영국의 지역생활여건지수(ILD, index of Local Conditions), 브리스톨과 스코틀랜드의 지역박탈지수(IMD, Index of Multi-Deprivation) 등은 지역사회의 삶의 질을 개선하는 목표이자 자 이드라인으로 작용한다. 시도 내에서 삶의 질 격차가 큰 시군구, 시군 내에서 격차가 큰 읍면동에 대한 격차관리를 위해서는 이와 같이 지역사 회가 합의할 수 있는 목표와 평가체계가 필요하다. 동네 안에 국가 있다 를 표방한 서울시 성북구는 서울의 발전모델 로 성북구를 계획하였다고 한다(김영배, 2013). 이런 점은 지역사회의 많 은 공동체와 주민들에게 공동의 목표를 제시하는 것과 같다. 8 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

4. 나오며: 제도 발전에서 정책 발전으로 일찍이 이인재(1996)의 지적을 통해서 알 수 있듯이 지방선거에서 친 복지세력은 복지의식에 있어서 복지정향을 유지해야 한다. 지역 현안의 중요성을 고려해 일부 개발정향적인 공약이 있다 하더라도 복지확대에 적극적이어야 한다. 개발형 공공사업이지만 그것의 복지효과가 분명한 맛볼 수 있는 전략에서 비롯되어야 한다. 복지의 경제효과를 인정하며 복지가 주민의 가처분소득을 늘리거나 사회적 경제와 공유경제를 통해 그 혜택이 주민에게 돌아가도록 해야 한다. 복지와 관련된 공공사업은 오히려 적극적으로 할 필요가 있다. 예를 들면 노인, 장애인, 어린이들을 위해 걸어 다닐 수 있는 곳에 복지시설, 가능하면 복합시설을 짓고 도시 의 장애물을 없애며 쾌적한 공원 등을 만들어주자는 것이다. 현재 지역별로 다양한 정책의제가 개발되었고 발표되었다. 개발된 정 책의제는 소통을 통해 확산되어야 한다. 최근에는 사회관계망을 통한 소 통이 강조되지만, 신문과 방송 등 기존 대중매체를 통한 소통과 사회관 계망을 연계시키는 것이 효과적이다. 광주시 선거관리위원회(2014)의 발 표에 따르면, 지방선거에서 시민과 전문가들이 선호하는 복지의제는 사 회 취약계층 맞춤형 일자리 개발, 노인복지공동체 확산과 은퇴 후 재취 업 정책, 예방중심적 보건정책 강화 등 10가지로 나타났다. 친복지세력 이 고수해야 할 정책아젠다가 될 것이다. 이제 남은 일은 잘 준비된 후보를 뽑는 것이다. 공약의 내용이 비슷할 때에는 후보가 살아온 삶을 평가하여 선택하면 된다. 선거를 마친 후에 는 정책을 집행할 수 있도록 모니터링해야 한다. 취임 초기에는 공약을 이행할 수 있는 구체적인 방안을 제안하고, 연도별 시행계획을 세우도록 한다. 관련 조례를 제정하거나 개정하고, 소요 예산을 확보하며, 필요한 인력을 배치하도록 감시해야 할 것이다. 기존의 제도가 다른 제도와 연 관성을 갖고 유기적인 결합을 하게 되는 조건에서 중요한 것은 구성원들 의 응집력이다. 그것이 제도의 한계를 극복하고 정책의 발전을 가져온 다. 지방선거와 지역사회복지의 발전 과제 9

참고문헌 고경환, 2011, 복지재정DB를 활용한 지방정부의 복지수준 분석, 사회보장연구 김교성 이재완, 2000, 지방정부 사회복지비 지출수준의 결정요인 분 석, 한국사회복지학 41: 68-92 김교성 김성욱, 2012, 복지의 양적 확대와 체계적 축소: 이명박정부의 복지정책에 대한 평가, 사회복지정책 39권 3호, 한국사회복 지정책학회, pp.117-149. 김종건, 2011, 복지의 지역 간 불평등, 보건복지의 지역 간 불평 등, 제4회 비판과 대안을 위한 보건복지연합학술대회 연제집. 김승연 홍경준, 2011, 지방정부의 정부 간 관계가 기초 지방정부의 사 회복지비지출에 미치는 영향에 관한 연구, 사회복지연구 42(3): 207-231 김승연, 2013, 지역 권력구조가 기초 지방정부의 사회복지비 지출에 미치는 영향, 사회복지정책 40권 2호, 한국사회복지정책학 회, pp.63-88. 김영종 편, 2014, 복지사회의 개발: 지역 및 공동체 접근, 서울: 학지 사 김영배, 2013, 동네 안에 국가 있다, 서울: 백산출판사 김태일, 2001, 지방의회 구성과 단체장 선출이 자치단체 사회복지지출 규모에 미친 영향, 한국행정학보 35(1): 69-89 이승종, 2000, 지방자치와지방정부의 복지정책정향, 한국행정학 보 34(4): 197-215. 이재완 외, 2013, 시군구 사회복지협의회 중심의 민간자원 개발 및 활 용 체계화 모델 개발 연구, 한국사회복지협의회 이태수, 2014, 사회복지사를 위한 복지경제학, 서울: 학지사 10 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

장동호, 2007, 기초지방정부 사회복지비 지출비중의 변화요인 탐색, 한국사회복지학 59(1): 239-351 Lipset, Seymour M. and Stein Rokkan 1967, Party Systems and Voter Alignments, Free Press. Wilkinson, Richard and Pickett, Kate, 2009, The Spirit Level: Why Greater Equality Makes Societies Stronger, New York: Bloomsbury Press. 지방선거와 지역사회복지의 발전 과제 11

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 14:00~ 14:40 토 론 지방선거와 지역사회복지 발전 과제 이태수 꽃동네대학교 교수 최 균 한림대학교 교수

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 14:40~ 15:20 주제발표 2 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 이용재 호서대학교 교수

저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 이용재(호서대학교 사회복지학부 교수) Ⅰ. 논의배경 세계 최고 한국사회 고령화 속도, 고령화 사회의 사회복지, 저출산 고령화의 늪 등은 최근 고령화와 관련하여 심심치 않게 등장하는 논의 주제들이다. 하나같이 고령화로 인한 노인인구의 증가가 우리사회에 큰 부담이 될 것이라는 다소 부정적 인식에서 나온 말들이다. 노인인구 증 가속도가 세계 1위라는데 우리사회의 경제력으로 부양할 수 있을지에 대한 염려가 만연해 있고, 이는 곧 새로운 사회적 위기(Social Risk)로 받아들이고 있다. 현실적인 진단인 것 같다. 잘 알려진 바와 같이 보건 의료기술의 발달, 소득수준의 향상 등으로 인한 사망률의 저하와 기대수 명의 연장으로 65세 이상 노인인구는 지속적으로 증가하게 되고, 2010 년 현재 536만명에 달하고 있는 노인인구는 2050년에는 1616만명에 이 르게 된다. OECD평균 14.8%에 비해 낮은 11.0%수준의 고령화율은 2050년에 38.2%로 급증하여 OECD평균 25.8%를 크게 넘을 뿐만 아니 라, 일본 다음으로 가장 높은 나라가 된다. 노인인구 증가는 생산가능인구의 감소를 가져오고 젊은 세대의 노인 부양부담의 증가를 가져오게 된다. 인구감소에 따라 총 부양율이 2016 년부터 본격적으로 증가하고, 노년부양비도 2010년 37.2%에서 2050년 72.0% 수준으로 급증하게 된다. 급격한 고령화는 건강보험, 장기요양보 험 지출 등에 급격한 변화를 초래함으로써 전체 공공지출규모에 상당한 영향을 미칠 뿐만 아니라, 노인인구 부양부담 가중에 따라 재정의 지속 가능성이 저해되고 세대 간 갈등을 야기할 수 있다. 특히, 2030년 24% 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 17

를 차지하는 노인인구가 총진료비의 65%를 차지할 것으로 예측되어 건 강보험 재정지출 구조악화가 예상된다. 노인을 위한 각종 사회복지서비 스의 확대 도입도 요구되어 막대한 추가 재정소요도 예상된다(김용하, 2011). 평균수명의 연장으로 인생 80세 시대에서 100세 시대로 바뀌고 있는 등 인류가 과거에는 경험하지 못했던 초고령사회를 한국이 가장 앞서 경 험할 가능성이 높은 만큼 현재의 복지수준을 진단하고 새로운 복지모델 에 대한 검토가 요구된다. 즉, 복지지출과 국민의 복지수요는 빠르게 증 가되고 있으나, 재원조달은 한계가 있는 상황 속에서 한국만의 복지모델 모색이 필요한 것이다. 저출산 고령화 관련 복지정책이 막대한 재원을 필요로 하고, 증가규 모도 엄청난 만큼 지방정부의 역할은 제한적일 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 저출산 고령화는 지방자치단체의 경제와 주민 삶에 지대한 영 향을 미치기 때문에 지방자치단체의 역할정립이 필요하다. 예컨대, 충남 의 경우 고령화로 인해 지역의 안정적 운영이 어려운 한계마을 지정검토 가 요구되고 있다. 1990년대 초 일본에서 제기된 한계마을은 고령화 과 소화 등으로 생활적 생산적 기능 등 마을유지가 한계에 달한 마을을 뜻 한다. 이 마을들은 소농 위주의 농업활동, 미약한 농외소득구조, 토지의 비효율적 활용, 도시기반시설 부족, 접근성 취약, 역량을 갖춘 리더 부 재, 새로운 커뮤니티 형성 미흡 등의 특성을 갖는다. 이런 상황에서 중 앙정부의 기초연금이나 건강보험, 노인장기요양보험과 같은 고령화 정책 은 지역차원에는 직접적인 영향을 미치지는 못한다. 정부차원의 저출산 해결을 위한 보육료지원도 지역차원에서는 효과를 기대하기 어렵니다. 따라서 지방정부는 저출산 고령화의 문제를 지역차원에서 대응하기 위한 보다 지역중심의 적략적 노력이 필요하다. 예컨대, 고령자들이 있 는 마을에 젊은 인구의 유입을 유도함으로서 출산율을 높이고, 지속가능 한 인구구조를 구축함으로서 노인과 젊은이들이 함께 어우러져 일 할 수 있는 터전으로 탈바꿈시키는 이른바 마을재생 전략이 필요하다. 이를 18 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

위해 중앙정부 의존적인 저출산 고령화 정책을 새롭게 수정하여 저출 산 고령화에 대응하는 지역만의 지역복지 개념을 재정립하고 자립가능 한 지역공동체를 형성해 나가야 한다. 이 글을 통해서 필자는 한국의 전반적인 저출산 고령화 추이와 이에 대한 대응노력을 살펴보고, 지역차원의 저출산 고령화 현상에 대한 분 석을 통해 대응방안을 모색해보고자 한다. Ⅱ. 한국의 저출산 고령화 문제와 정치 1. 저출산 고령화 문제 경제발전에 따른 소득수준의 향상, 보건의료기술의 발달 등으로 사망 률이 저하되고 기대수명이 연장되어 65세 이상 노인인구는 지속적으로 증가하고 있다. 과거 정부의 인구증가 억제정책과 가족구조 변화의 영향 으로 출산율은 지속적으로 저하되고 있다. 즉, 1990년대 중반 1.6명 수준 (OECD 평균)에서 2005년 1.08명까지 감소하였으며, 이후 2007년 1.25명, 2010년 1.22 명으로 낮은 출산율이 지속되고 있다. 2005년에 4,829만명에 달했던 총인구는 2020년에 4,995만명으로 정점에 이르고, 2050년에는 4,234만명으로 줄어들 것으로 추정된다. 2005년 924 만명으로 전체 인구의 19.1%를 차지한 유년인구는 2050년에 380만명, 9.0%로 급격히 하락할 것으로 보인다. 반면 2005년 438만명으로 총인구 의 9.1%를 차지한 노인인구는 2050년에 1,579만명으로 늘어나 전체 인구 의 37.3%에 이를 것으로 예측된다(통계청). 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 19

[인구구조의 변화(1960~2050)] 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 0 14세 15 64세 65세 이상 자료: 통계청, 장래인구추계 인구구조의 고령화 현상을 OECD 국가와 비교할 때 현재는 상대적으 로 낮은 수준이나, 2050년경에는 가장 심각한 상태로 변화될 것으로 전 망된다. 2010년 우리나라의 고령화율은 11.0%로 멕시코(5.9%), 터키(6.3%) 에 이어 가장 낮은 수준이지만(OECD 평균 14.8%), 2050년이 되면, 우리 나라의 고령화율은 38.2%로 급증하여 일본(39.6%) 다음으로 65세 노인인 구비율이 가장 높은 수준이 된다(OECD 평균 25.8%). 우리나라의 고령화 속도는 세계에서 가장 빠른 고령화속도를 보인다. 실제로 7%에서 14%로 증가하는데 한국 19년, 프랑스 115년, 미국 71년이 소요되고, 14%에서 20%로 증가하는데 한국 7년, 프랑스 41년, 미국 15년이 소요된다. 20 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

[노인인구비율 및 합계출산율 국제비교(2010, 2050)] 자료: OECD, OECD 2010 Factbook 인구감소에 따라 총 부양율이 2016년부터 본격적으로 증가하고, 노년 부양비도 2010년 37.2%에서 2050년 72.0%수준이 된다. 2060년에는 80% 수준으로 급증한다. 2060년에는 생산가능인구 10명이 10명(노인 8명과 어린이 2명)을 부양하게 된다. 25~49세 비중은 2005년 59.6%를 정점으로 지속적으로 감소하여 2050년에는 44.4%로 하락한다. 반면, 50세 이상 비 중은 꾸준히 증가하여 동기간 20.5%에서 40.9%로 급증이 전망된다(통계 청). 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 21

[인구구조에 따른 부양비 변화/국가별 총부양비추이(1960~2060)/] 주: 1) 총부양율=생산가능인구 100명당 아동과 노인을 더한 인구의 비율 2) 노인부양율=생산가능인구 100명당 65세 이상 인구 비율 자료: 통계청, 장래인구추계 저출산 고령화는 국민연금, 건강보험, 장기요양보험, 아동 및 가족급 여, 교육 관련지출 등에 변화를 초래함으로써 전체 공공지출규모에 영향 을 미치게 된다. 노인인구 부양부담 가중에 따라 재정의 지속가능성이 저해되고 세대간 갈등야기가 우려된다. 연금가입자는 2014년 1,877명을 정점으로 감소하는 반면, 연금수급자는 계속 증가하여 연금재정의 지속 가능성이 저하된다. 2030년 24%를 차지하는 노인인구가 총진료비의 65% 차지할 것으로 예측되어 건강보험 재정지출 구조 악화가 예상된다. 한편, 총인구의 34%를 차지하는 베이비붐 세대의 사회적 이동에 따른 대책 마련이 필요하다. 베이비붐 세대란 출산율이 3.0이상인 연령대가 일정기간 연속적으로 유지된 거대 인구 코호트로 우리나라는 1955~1974 년생까지 해당된다. 현재 대부분의 연구에서 베이비붐 세대를 1955~1963 년생으로 규정하고 있으나 출산율과 출생아 수의 급증을 함께 고려할 때 근거가 미약하다. 1974년까지 출생아수는 매년 80만명을 초과하였고 합 계출산율도 3.0이상이므로 1955~1974년까지 20여 년에 걸쳐 출생한 인구 층으로 보다 넓게 접근하는 것이 타당하다. 베이비붐 세대의 은퇴가 노 동시장에 본격적으로 충격을 주는 시점도 2010년대 혹은 2020년대이기 22 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

보다는 2030년대 이후 2040년대이다. 베이비붐 세대 은퇴 후 자녀인 에 코 세대가 바로 뒤를 잇고, 여성 청년 중고령층에 산재한 비경활인구 가 부분적으로 대체 가능하여 노동시장에 대한 급격한 파급효과는 크지 않을 것으로 예상된다. 그러나 베이비붐 세대가 완전히 은퇴하는 2040년 이후 저출산에 따른 인력감소 파급효과가 직접적으로 영향을 미친다(김 용하, 2011). [한국의 베이비붐 세대 추이(2010년 기준)] 자료: 통계청, 장래인구추계. 2. 저출산 고령화와 정치 저출산 고령화의 문제가 한국사회가 당면한 최고의 이슈인 만큼 이러 한 문제를 해결하기 위하여 정당별로 다수의 관련 공약이 다수 제시되고 있다. 고령화 관련하여서는 연금수급권보장과 재정안정, 기초노령연금 지급과 같은 소득보장제도 확충 및 정비가 주요한 공약이며 저출산과 관 련하여서는 무상보육의 실시가 주요한 공약이다. 민주당의 경우 일부 아 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 23

동수당의 도입도 제안하였다. 노후소득보장은 국민연금급여율을 인하하 는 대신 기초노령연금(A값의 5%)을 도입하여 실질적으로 노인 소득보장 에 도움이 크지 않은 정책이 수행되었으며, 보육료지원은 사회적 보육확 대에는 기여하였으나 출산율 제고에는 크게 기여하지 못한 것으로 판단 된다. 요컨대, 중앙당 차원의 정치공약들은 우리사회가 당면한 저출산 고령 화 문제를 해결하기에는 역부족일 뿐만아니라 지역차원에서 발생하고 있 는 저출산 고령화 문제와 연계시키기에는 다소 거리가 있다. 24 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

[저출산 고령화 관련 중앙당 공약] 구분 새누리당(한나라당) 새정치민주연합(민주당/열린우리당) 2002년 대선 국민연금 장기재정안정책 마련 및 국민연금 수급권보장 국민연금사각지대 해소 2004년 총선거 국민기초연금제 도입 국민연금 지급보장 및 사각지대 해소 2007년 대선 0-5세 보육시설 이용금액 지원, 기초노령연금 대상 확대, 기초노 령연금 미수령자에게 교통수당 지 급 0-5세 전면무상보육 교육실시, 기초노령연금의 내실화를 위해 어 르신 80%까지 확대하고 월 16만 원 지급, 아동에 대한 아동수당의 도입 2008년 총선거 보육에 대한 국가책임확대로 보육 지원을 선진국 수준으로 확대 연금제도의 현실화, 기초노령연금 의 금액 인상과 대상자 확대로 노 후소득보장 사각지대 해소, 아동 수당의 도입 2010년 지방선 거 아이 키우기 편한 나라 를 위 한 소득하위 70% 서민 중산층 취학전 아동에 대한 보육시설 유 치원 이용료 전액지원, 보육에 대 한 국가책임의 강화, 셋째 자녀부 터는 소득에 관계없이 전액보육료 지원 0-5세 무상보육, 지급대상 확대 2012년 대선 저소득층에 대한 국민연금보험료 지원과 기초노령연금 20만원지급, 0-5세 무상보육. 4대 중증질환진 료비에 대해서 보장률 100%를 보 장하는 등 건강보험 보장성 확대 기초노령연금 2배 인상과 전체 노 인확대, 건강보험의 보장성을 OECD국가 평균인 90%수준으로 상향, 0-5세 무상보육과 특별활 동비 지원 12세미만 아동에 대한 아동수당지급 기초노령연금 중앙당이 아닌 지방자치단체장의 예로 매니패스트 실천본부 공약이행 도 최우수 평가를 받은 충남도 안희정 지사의 노인 아동 관련 공약도 중앙당보다는 구체적이지만 사후적인 노인 아동을 위한 복지서비스 제 공과 기반의 다양화에 초점이 있으며, 저출산 고령화를 근본적으로 해 결하기 위한 공약은 부재하다. 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 25

[안희정 지사의 공약의 예(2014년 1월)-매니패스트실천본부 4년연속 최우수] 만 5세아 무상보육 (완료) 셋째아 이상 무상보육 (완료) 보육교사 처우개선비 확대 (이행후 계속추진) 지역아동센터근무자처우개선비및급식 예산우선편성 (이행후 계속추진) 지역아동센터 환경개선 및 교구 교재비 지원 (이행후 계속추진) 방과 후 돌봄서비스 협력체계 구축 (이행후 계속추진) 행복경로당 조성 및 시설 증개축 (이행후 계속추진) 행복경로당 무료경로식당 운영 (이행후 계속추진) 노인종합복지관 건립 및 여가프로그램운영지원 (이행후 계속추진) 친고령화사업 성공적 추진 (추진중) 영유아 무료예방접종 확대 (이행후 계속추진) 보건소,지소확충및우리마을주치의제운영 (이행후 계속추진) 노인 장애인 여성 일자리 창출 (추진중) 어린이 안심구역 설정 (완료) Ⅲ. 지방정부 저출산 고령화 현황분석과 대응노력 1. 저출산 고령화의 현황과 문제 광역시도별 분석에서는 고령인구비율이 가장 낮은 지역은 울산 7.47% 였고, 가장 높은 지역은 전남 19.19%로 약 11%이상의 차이가 있었다. 울 산 외에도 대전, 인천, 경기, 광주는 10%미만인 반면에 세종, 충남, 강원, 전북, 경북은 15%이상으로 광역시도간 큰 차이가 있었다. 기대여명은 서울이 82.67세로 가장 긴 반면 충북이 80.11세로 가장 짧아서 약 1.56세 의 차이가 있었다. 합계출산율은 전남이 1.568명으로 가장 많고, 서울이 1.014, 부산 1.078로 대체로 대도시가 적었다. 고령인구비율과 합계출산율은 광역시도가 낮은 반면에 기대여명은 높 게 나타나서 젊은 인구가 대도시에 집중되어 있지만 저출산의 문제는 대 도시와 농어촌지역 모두가 겪고 있는 문제로 해석된다. 한편, 농어촌지 역의 출산율이 높지만 이 역시 교육과 취업을 위하여 결국은 대도시로 26 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

이동하는 것을 감안하면 그다지 의미가 없는 순위로 판단된다. 여하튼 광역시도별로 저출산 고령화 문제가 매우 선명한 차이가 있으며 기초자 치단체단위로 구분할 경우 그 차이는 더욱 커질 것이다. [광역시도별 저출산 고령화의 특성분석] 시도 고령인구비율(%) 시도 2012년 기대여명(세) 시도 2011년 합계출산율(명) 2011년 울산 7.47 충북 80.11 서울 1.014 대전 9.38 전남 80.16 부산 1.078 인천 9.39 경북 80.16 대구 1.146 경기 9.39 울산 80.2 인천 1.232 광주 9.85 부산 80.22 광주 1.234 서울 10.84 경남 80.33 대전 1.261 대구 10.94 대구 80.65 경기 1.314 부산 12.5 인천 80.73 강원 1.338 경남 12.5 강원 80.73 울산 1.393 제주 13.0 전북 80.74 전북 1.405 충북 13.7 광주 80.77 충북 1.428 세종 15.22 충남 81.08 경북 1.434 충남 15.27 대전 81.28 경남 1.446 강원 15.71 경기 81.71 제주 1.487 전북 16.21 제주 82.18 충남 1.496 경북 16.21 서울 82.67 전남 1.568 전남 19.19 자료 : 통계청 지역통계 복지세상을 열어가는 시민모임(2013)에 따르면 65세 이상 노인 중 노인 장기요양서비스를 받는 노인비율은 광역도 평균 6.8%로 나타났다. 노인장 기요양서비스 수급률은 경기도가 9.0%로 가장 높은 비율을 보인 반면, 수 급률이 낮은 지역은 전남과 경남으로 5.9%로 나타났다. 2010년 인구주택 총조사 기준으로 독거노인 가구 비율을 산출한 결과 전체 노인 수 대비 65세 이상 독거노인가구 비율은 평균 23.8%로 노인 100명중 24명이 홀로 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 27

사는 것으로 나타났다. 독거노인 가구비율이 가장 높은 지역은 29.8%로 경남으로 조사된 반면, 경기는 14.8%로 비율이 가장 낮았다. 치매조기검진 수검률은 치매선별검사를 기준으로 분석하였으며, 광역 평균이 32.3%이었 으며, 충남이 42.6%로 가장 높았고 경기도가 14.3%로 가장 낮았다. 노인자 살률은 조사대상 8개 지역 평균이 90명 수준으로 조사되었으며, 충남이 127명으로 월등히 높았고, 강원 106.5명, 충북 99.8명 순이다. 이상의 지표에서 확인할 수 있는 바와 같이 광역시도간 장기요양서비스 수급율은 최저와 초고가 3.1%의 차이를 보였고, 독거노인은 약 2배, 치매 조기검진 수검율은 약 3배, 자살율은 약 2배 정도의 차이가 있었다. 이러 한 지표를 기초자치단체별로 조사할 경우 더 큰 차이가 있을 것이다. [노인관련 지표(단위 : %)] 지표명 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 평균 노인장기요양서비스수급률(2012년) (노인장기요양서비스인원수/ 노인인구수) 100 9.0 7.0 6.3 6.9 6.4 5.9 6.6 5.9 6.8 독거노인 가구 비율(2012년) (65세 이상 독거노인가구수/ 노인인구수) 100 치매조기검진 수검률(2012년) (선별검사 건수/ 전체 노인인구수) 100 14.8 21.9 22.4 23.1 25.4 29.8 26.8 26.3 23.8 14.3 40.0 27.3 42.6 37.9 32.8 35.0 28.3 32.3 노인자살률(인구10만명당)(2011년) 90.5 106.5 99.8 127.1 83.9 69.4 71.6 71.1 90.0 자료 : 복지세상을 열어가는 시민모임(2013)을 재구성 2, 저출산 고령화 대비 사회복지기관 시설 인구 십만명당 사회복지시설수는 충북 20.20개, 강원 17.45개의 순으로 가장 많았으며 울산 5.42개, 부산 6.47개, 서울 6.54개의 순으로 적었다. 가장 많은 지역과 적은 지역간 약 4배 차이가 있었다. 보육시설은 대전 28 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

22.29개, 경남 22.16개, 경기 20.65개의 순으로 많았으며 부산 13.80개, 전 남 14.75개의 순으로 적었다. 노인여가복지시설수는 전남이 18.35개로 가 장 많았고, 서울 2.31개로 매우 적었다. 사회복지시설, 보육시설, 노인여가복지시설 모두 대도시에 비해 농어촌 지역이 많이 분포하고 있었다. 대도시의 경우 인구가 밀집되어 있어 나 타나는 현상으로 파악된다. 따라서 농어촌 광역시도의 복지시설 접근성 은 보다 면밀한 분석이 필요하다. [광역시도별 노인 및 아동 관련기관 공급 특성분석] 시도 사회복지시설수(개) 인구십만명당 시도 보육시설수(개) 유아천명당 시도 노인천명당노인여 가복지시설수(개) 2010 2012 2011 울산 5.42 부산 13.80 서울 2.31 부산 6.47 전남 14.75 부산 3.60 서울 6.54 대구 15.29 대구 3.80 대구 8.04 울산 15.46 인천 3.93 경남 8.97 서울 15.67 대전 3.95 대전 9.24 인천 16.09 경기 4.25 광주 9.69 충북 16.23 경기 6.08 인천 10.11 광주 17.27 울산 6.21 경기 11.81 세종 17.44 광주 6.39 경북 13.05 경북 19.76 강원 9.65 제주 13.65 충남 20.05 경남 12.79 충남 16.19 강원 20.08 경북 13.20 전남 16.89 전북 20.11 충남 13.50 전북 17.18 제주 20.14 충북 14.61 강원 17.45 경기 20.65 전북 16.41 충북 20.20 경남 22.16 전남 18.35 대전 22.29 자료 : 통계청 지역통계 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 29

복지세상을 열어가는 시민모임(2013) 자료에 따르면, 2012년 보육통계의 전국 국공립 보육시설 비율은 5.2%이며, 8개도 평균은 4.7%였다. 강원도가 6.7%로 가장 많으며, 충남이 3.1%로 8개 광역도 중 최하위였다. 국공립 보 육시설을 이용하는 아동의 비율은 강원도가 6.3%로 가장 높고, 충남이 2.4%로 가장 낮았다. 전체 보육시설 대비 시간 연장 어린이집 비율은 평 균 21.0%이며, 전남이 30.6%로 가장 높고, 충남과 경기도가 15%수준으로 상위지역의 절반수준이었다. 저소득아동의 돌봄 기능을 담당하는 지역아 동센터 공급률은 조사대상 시도 평균 88.9% 비율을 보이고 있으며, 전남 이 184.0%로 공급률이 가장 높았고 경기가 28.7%로 가장 낮았다. 아동과 관련된 모든 영역에서 지역간 큰 차이가 존재하는 것을 알 수 있었다. [보육 및 아동관련 지표(2012년 기준)(단위 : %)] 지표명 국공립 어린이집 비율 (국공립 어린이집 수/전체 어린이집 수) 100 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 평균 4.0 6.7 4.4 3.1 3.3 6.4 5.6 3.7 4.7 4.0 6.3 3.5 2.4 2.7 3.7 3.6 3.9 3.8 15.1 16.2 24.7 15.2 26.9 30.6 18.3 21.1 21.0 28.7 100.0 74.9 100.0 54.0 184.0 91.6 78.0 88.9 국공립 어린이집 이용 아동비율 (국공립 어린이집 이용 아동 수/ 전체 보육아동수) 100 시간 연장 어린이집 비율 (시간 연장 어린이집 수/ 전체 어린이집수) 100 지역아동센터 공급률 (학기중 토,일,공휴일 급식지원 대상아동수/ 지역아동센터 정원수) 100 자료 : 복지세상을 열어가는 시민모임(2013)을 재구성 3. 저출산 고령화 대비 복지예산 광역도의 일반회계중 복지예산비율은 광주 36.88%, 대구 35.90%, 대전 34.94%의 순으로 많은 반면, 제주 12.41%, 전남 18.75% 등으로 대도시의 예산이 많았다. 재정자주도와 자립도의 경우는 대도시가가 높았다. 재정 여건이 좋은 광역시도가 그렇지 않은 시도에 비해 복지예산을 많이 투자 30 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

하고 있는 것이다. [광역시도별 복지예산 특성분석] 시도 일반회계중 복지예산비중(%) 2011 시도 재정자주도(%) 2013 시도 재정자립도(%) 2013 제주 전남 강원 경북 충남 경남 충북 전북 경기 울산 서울 인천 부산 대전 대구 광주 12.41 광주 전남 전북 제주 충남 경북 경남 충북 부산 강원 대구 대전 전국 인천 세종 울산 경기 서울 67.6 68.5 69.1 70.6 71.8 73.2 73.4 73.6 74.1 74.1 75.0 75.4 76.6 77.3 77.7 80.0 81.4 90.1 전남 21.7 전북 강원 경북 제주 충북 충남 세종 경남 광주 전국 대구 부산 대전 인천 울산 경기 서울 25.7 26.6 28.0 30.6 34.2 36.0 38.8 41.7 45.4 51.1 51.8 56.6 57.5 67.3 70.7 71.6 88.8 18.75 19.50 20.39 20.56 21.77 22.89 23.02 24.26 24.56 29.10 30.79 33.08 34.94 35.90 36.88 자료 : 통계청 지역통계 복지세상(2013)이 정보공개청구를 통해 분석한 사회복지예산중 노인복 지예산비율은 평균이 27.6%인 가운데 전남이 33.4%로 가장 높고, 경기가 21.1%로 가장 낮아서 12.3%의 차이가 있었다. 전체 사회복지예산중 아동 복지예산 비율은 평균 3.1%인 가운데 충북과 전남이 3.7%로 가장 높고, 경북이 2.3%로 가장 낮아서 1.4%의 차이가 있었다. 보육예산은 전체 평균 이 26.1%인 가운데 경기가 39.6%로 가장 높고, 전남이 20.5%로 무려 2배 가까운 19.1%차이가 있었다. 전남지역과 같이 노인인구비율이 높은 지역 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 31

에 노인복지예산 비율이 높고 경기지역과 같이 영유아가 많은 지역에 보 육예산비율이 높은 것으로 판단된다. [사회복지예산중 노인/아동/보육 예산(단위 : 백만 원, %, 원)] 지역 도평균 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 구분 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 예산 비율 1인당 예산 노인복지 증감률 2013년 (2011년 대비) 360,296 11.9 27.6-1.7 894,903 5.8 735,000 20.3 21.1 2.6 647,439 8.3 210,724 18.5 27.7 0.6 871,863 11.1 192,451 15.2 24.6 1.4 894,102 9.4 269,612 3.6 28.8 2.9 870,165 3.2 286,864 13.1 26.3 0.7 944,918 6.0 384,720 1.5 33.4 1.9 1,049,644 2.8 436,919 14.1 31.7 1.6 998,628 9.2 366,074 8.9 26.9 1.6 882,465 2.0 아동 2013년 (C) 40,933 3.1 248,392 95,401 2.7 116,346 22,946 3.0 248,021 28,583 3.7 293,046 30,695 3.3 243,054 34,159 3.1 291,701 42,985 3.7 386,035 32,220 2.3 215,048 40,473 3.0 193,888 증감률 (2011년 대비) 19.9 0.03 34.8 28.5 0.2 40.3 33.2 0.3 49.3 27.5 0.2 42.2 16.2 0.1 32.0 14.2 0.1 28.6 25.1 0.5 44.0 13.4 0.2 28.3 1.2 0.4 13.7 보육 2013년 (C) 396,282 26.1 1,904,176 1,381,604 39.6 1,568,162 179,302 23.5 2,027,804 209,213 26.7 2,049,698 247,729 26.5 1,779,853 251,063 23.0 2,199,413 235,577 20.5 2,089,411 309,823 22.5 1,939,193 355,943 26.2 1,579,870 증감률 (2011년 대비) 49.4 5.2 48.1 65.5 7.2 61.9 60.6 5.7 62.9 51.1 5.2 48.4 55.8 7.1 56.5 45.2 4.6 44.4 25.3 3.0 24.0 57.5 5.4 54.8 34.4 3.7 31.6 자료 : 복지세상을 열어가는 시민모임(2013)을 재구성 3. 지방정부의 저출산 고령화 문제대응과 한계 저출산과 관련하여 가장 보편적으로 수행되고 있는 정책은 출산장려금 32 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

정책이다. 현재 전국적으로 확산되어, 2010년에는 176개의 기초자치단체 에서 출산장려금 정책을 시행하고 있다. 서울, 경기도, 강원도, 충청남도, 전라북도를 제외한 11개의 광역자치단체에서 출산장려금을 지급하고 있 다. 2010년 현재 전국 지방자치단체 자녀별 출산장려금 지원 금액을 살 펴보면, 군산이 자녀의 수와 상관없이 신생아를 출산하면 5만 원을 지원 하고 있어 가장 적은 출산장려금을 지원하고 있다. 가장 많은 출산장려 금을 지원하는 곳은 자녀의 수에 따라 달라지는데, 첫째아의 경우 봉화 군이 420만원, 둘째아의 경우 봉화군, 울진군이 600만원, 셋째아의 경우 봉화군이 1,200만원, 넷째아의 경우 봉화군, 예천군, 울진군, 경주시, 안 동시가 1,200만원을 지원하고 있으며, 다섯째의 경우 안동시에서 2,400만 원으로 가장 많이 지원하고 있다. 전국 지방자치단체가 평균적으로 지원 하는 출산장려금은 첫째 60만원, 둘째 87만원, 셋째 177만원, 넷째 231만 원, 다섯째 263만원이다. 비록 이러한 출산장려금 정책이 출산율 향상에 기여하고 있다(이명주 외, 2012)는 보고도 있지만, 지역간 재정여력에 따른 지원금액의 차이와 출생순위가 높을 수록 지원금액이 많아 현재의 핵가족화 지향적인 가족 구조를 변화시키는데 어느 정도 실제적 기여를 할 수 있을지는 보다 많 은 검토가 필요하다. [출생순위에 따른 출산장려금 통계(2010)(단위:개,만원)] 출생순위 1 2 3 4 5 기초자치단체 74 138 174 175 175 평균 60 87 177 231 263 표준편차 66.46 106.70 206.25 279.77 355.35 최소금액 5 5 5 5 5 최대금액 420 600 1200 1200 240 자료 : 지방자치단체 인구정책사례집 재구성(이명석 외, 2012재인용) 복지세상을 열어가는 시민모임(2013)이 노인 관련 자체사업예산을 분석 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 33

결과 충남, 전북, 전남 모두 80%이상을 노인생활안정지원과 노인교육 문화 증진에 편성하였다. 구체적으로 충남은 절반이 넘는 47억원을 재가노인장 기요양보험지원에 편성하였고, 도지사 공약인 행복경로당을 통한 무료경 로식당 운영, 거동이 불편한 노인을 위한 이동빨래차 운영에 편성하였다. 전북과 전남은 재가노인복지시설 운영비로 각각 25억원, 47억원을 편성하 였으며, 전북은 도지사 공약인 노인돌봄데이케어센터를 14개 시군에 운영 하여 재가복지서비스를 제공하고 있다. 노인교육 문화증진 영역에는 경로 당 운영비 지원이 가장 큰 규모였으며, 노인복지관 운영과 종사자 처우개 선비가 포함되었다. 노인일자리 및 사회참여 예산은 전북 7.6%에 비해 충 남은 0.3%로 낮았다. 전북과 전남은 시니어클럽 지원을 통해 일자리 창출 을 지원하고 있었다. 노인건강 및 안전증진 관련 정책에 전남은 24.5%로 많이 편성하고 있었다. 보육자체예산 사업에 있어서 충남은 공보육 강화노력으로 전체 자체사 업 대비 보육 자체사업예산이 2위로 높은 비중을 차지하고 있었다. 충남 은 도지사 공약사업 중 하나로 보육시책사업을 시행하고 있으며, 세부사 업으로는 영유아 급 간식비 지원 15억원, 셋째아 이상 무상보육료 지원 18 억원을 지원하고 있었다. 전남은 보육 자체사업예산 중 61.8%를 출산장려 정책으로 편성하였고, 도지사 공약사업으로 추진중인 신생아 양육비로 25 억원을 편성하여 집행중이었다. 아동영역의 자체사업은 아동생활안정지원에 3개 도 모두 77%이상 편성 하였다. 아동 생활안정지원 영역사업은 아동복지시설 운영비와 방학중 아 동급식지원이 대부분을 차지하였으며, 특색사업으로는 충남도가 어려운 아동 전세자금지원으로 3천만원을 편성하여 운영하고 있었다. 또한 전남 에서는 저소득층 아동들에게 교육, 건강, 복지분야 맞춤형 통합 서비스인 아동행복마을 사업에 대해 지원하고 있었다. 이를 통해 아동의 건전한 성 장을 돕고 지역사회의 자원을 연계하고 있는 것으로 보인다. 34 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

[노인/보육/아동 자체예산 정책분류 현황(단위 : %)] 구분 노인 보육 아동 정책분류 노인 생활안정지원 노인 일자리 및 사회참여 노인 교육 문화증진 노인 권익증진 및 인권보호 노인 건강 및 안전증진 기타(노인) 공보육 강화 보육서비스 질 향상 다양한 보육서비스지원 출산장려 기타(보육) 아동 생활안정지원 아동 권익증진 및 인권보호 아동 돌봄서비스 강화 아동 교육 문화증진 기타(아동) 충남 56.0 0.3 37.9 2.5 1.1 2.1 34.7 64.2 0.9 0.2 85.8 2.6 8.4 3.3 - 전북 41.0 7.6 46.9 2.8 1.7 0.0 92.1 3.1 4.7 0.2 77.3 0.5 21.6 0.7 - 전남 47.2 1.3 23.6 2.6 24.5 0.8 21.1 16.7 61.8 0.4 88.8 0.9 9.4 0.8 0.1 자료 : 복지세상을 열어가는 시민모임(2013)을 재구성 이상의 지방정부의 저출산 고령화 정책은 다음의 한계를 갖는다. 첫 째, 규모면에서 매우 적다. 이는 지방정부의 낮은 재정자립도가 원인으 로 해석되지만, 지역차원에서 저출산 고령화의 추세를 전환시키기에는 턱없이 부족하다. 둘째, 정부사업의 연속적 개념에서 이루어지는 사업에 불과하다. 노인과 보육, 아동 분야 자체사업 모두 정부사업과 동일하지 는 않지만 유사한 분야로 정부사업의 보완적 기능을 수행하기 위한 것으 로 판단된다. 예컨대, 노인생활안정은 재가복지서비스로 노인장기요양보 험제도, 지역복지서비스와 유사한 사업으로 중앙정부의 사업을 보완하거 나 지원하는 수준에 머무르고 있어 지역재생 기반마련에는 큰 도움이 되 지 못한다. 셋째, 저출산 고령화문제를 적극적으로 해결하기 보다는 사 후적인 접근이다. 즉, 고령인구를 적극적으로 활용하기 위한 기반구축사 업이 전혀 없으며 출산율을 제고할 수 있는 인구구조 개편을 통한 지속 가능한 지역구축에 필요한 사업이 전혀 없다. 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 35

Ⅳ. 저출산 고령화에 대한 지방정부 대응전략 1. 저출산 고령화를 기회로 농어촌 지역의 대다수는 이미 고령화가 상당히 진행되어 있다. 이들 지역에 새로운 활력소를 주입하지 않으면 재생 불가능한 한계지역으로 분류될 수 있다. 따라서 이들 지역의 저출산 고령화 문제와 자원을 활 용하여 새로운 인구유입을 유인하고 이들이 자원이 되어 지역을 지속가 능한 구조로 바꿀 수 있도록 해야 한다. 예컨대, 노인복지와 관련하여 가장 큰 문제는 농어촌 지역의 취약지역 거주노인들을 위한 기초생계 및 의료, 정서지원 등 맞춤형 사회복지서비 스 제공이다. 낙후된 지역에 거주하는 노인들의 삶의 질 향상을 도모하 기 위한 재가방문서비스, 이동지원서비스, 긴급지원서비스, 가사지원서비 스, 의료서비스 등이 절실하다. 지리적 접근성, 자원의 한계성을 고려하 여 거리, 교통, 지리, 문화적 특성에 따라 노인들이 많이 거주하는 취약 지역을 구분하고 노인복지서비스 제공을 위한 거점 재가노인복지지원센 터를 통해 민간-공공네트워크 구축, 자원봉사 발굴, 프로그램 개발, 사례 관리, 재가서비스 등 복지서비스 제공을 해야 한다. 이를 수행하기 위해 서는 젊은 새로운 외부인력의 투입이 필수적이다. 아울러 지역적 특성중 가장 어려운 문제는 교통의 문제이다. 노인들에 게 있어서 대중교통은 반드시 필요한데, 오지마을의 노인들에게 교통은 의료이용, 문화생활의 향유 뿐만 아니라 각종 복지혜택과 맞닿아 있다. 한편, 기존에 도시를 중심으로 주민참여형 건강마을 만들기 활동이 일어 나고 있다. 농어촌 지역의 경우 만성질환 등에 노출된 고령자가 많은 오 지지역을 중심으로 주민참여형 농촌형 건강마을 가꾸기 모델을 개발할 수 있을 것이다. 이 사업 역시 외부의 전문인력의 투입이 요구된다. 아동과 관련하여 최근 이슈화되고 있는 것은 아동 주의력결핍 과잉행 동장애(ADHD), 인터넷 중독 및 정서행동문제이다. 아동의 정신건강서비 36 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

스 강화가 필요하다. 이를 통해서 ADHD척도에 의한 검사, 인터넷 중독 치료지원, 아동 자존감 향상 교육 및 인터넷 중독 예방교육, 아동 심리 치료 프로그램 운영 등이 필요하다. 위기 아동에 대한 사례관리 강화, 심리정서적 교류를 통한 정상적 사회복귀지원도 필요하다. 아동의 방과 후 활동이 확대되고 있고 그 중요성이 커지고 있는 상황에서 이를 지원 하기 위한 프로그램의 운영지원도 필요하다. 아동을 위한 이러한 사업에 도 외부의 전문성을 가진 젊은 인력의 투입이 요구된다. 저출산 고령화로 인한 지역사회 문제는 외부의 우수하고 젊은 인력을 투입할 수 있는 새로운 기회이다. 혹은 노인을 비롯한 기존 인력자원이 노동력을 제공할 수 있는 공간이 될 수도 있다. 국가주도적으로 지원하 고 있는 협동조합, 사회적기업, 마을기업과 같은 사회적경제사업과 연계 할 경우 지역의 저출산 고령화 문제를 활용한 새로운 지역만들기 사업 은 더욱 용이해질 것이다. 다음의 내용은 그 예시이다. 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 37

[저출산 고령화 문제를 활용한 사회적경제 모델 예시] 취약지역 고령자형 건강서비스제공(건강마을) 사회적기업 노인 장애인 이동 및 복지서비스 제공 사회적기업 주 요 사 업 내 용 -고령자가 많이 거주하 는 취약지역에 의료생 협 형태로 의료서비스 (한방, 치과, 정형외 과 등 노인성질환 관 련) 제공 -취약지역 노인 장애인 이동서비 스 제공(콜택시 등) -취약지역 노인 장애인요양 및 복지서비스 제공(가사서비스, 긴급지원서비스, 의료서비스, 복지서비스 등) -취약지역 노인 장애인 심부름센 터 운영 -장기요양 등급 외 노인에 대한 요양서비스 제공 -노인 장애인 활동보조서비스 제공 -취약지역 노인생산품(농산물 등) 구매 및 판매대행(유통) -아동청소년 상담치료서비 스 제공 - 주 의력 결 핍 과잉행동장애 (ADHD)검사, 인터넷중독 검사 및 중독치료 -자존감향상, 인터넷 중독 예방 등 각종 교육사업 -아동청소년 정서 관련된 문화기행(여행 및 탐방) 프 로그램 운영 -지역아동센터와 같은 아동 청소년 관련기관과 관련 연 계사업 수행 제 공 인 력 -의사, 한의사, 치과의 사, 간호사 등 의료관 련 인력, 사회복지사, 요양보호사 -충남도 사회적기업 지 원기금 혹은 충남도와 기초단체 자체예산으 로 운영비 지원 *전체 운영비가 아니라 일 정비율(50%) 혹은 인건 비만 지원하고 나머지는 자체수입 등으로 조달 -사회복지사, 요양보호사, 활동 보조서비스 제공인력, 운전인 력, 간호사 등 의료관련 인력 -상담전문가, 사회복지사, 문화기획자 등 관련 전문가 -충남도 사회적기업 지원기금 혹은 충남도와 기초단체 자체 예산으로 운영비 지원 *전체 운영비가 아니라 일정비율 (50%) 혹은 인건비만 지원하 고 나머지는 자체수입 등으로 조달 -충남도 사회적기업 지원기 금 혹은 충남도와 기초단체 자체예산으로 운영비 지원 *전체 운영비가 아니라 일정 비율(50%) 혹은 인건비만 지원하고 나머지는 자체수 입 등으로 조달 경 제 적 성 과 -해당 지역 고령자와 지역주민들의 회원회 비 수입 -건강보험공단의 의료 서비스에 대한 수가수 입 -기타 한방, 치과 등 비급여 의료서비스 제 공 수입 -대체의학 및 건강식품 등 제공수입 -일반계층 대상 이동서비스 제 공비, 심부름 서비스 제공비, 활동보조서비스 제공비, 요양서 비스 제공비 수입(가족 본인으 로부터 일정액을 받고 어르신 의 필요를 일상적으로 지원하 는 돌봄 회원제 운영) *취약계층은 실비 또는 무료제공 -정부 및 지방자치단체 관련 복 지서비스 제공 위탁수입 -지방자치단체 자체 관련 복지 서비스 사업 위탁수입 -취약지역 노인생산품 유통수입 -일반계층 대상 검사비, 치 료비, 교육비 등 수입 *취약계층은 실비 또는 무료 제공 -정부 및 지방자치단체 관 련 상담 및 교육서비스 제 공 위탁수입 -초 중 고교 강사파견 및 교 육수입 -지역아동센터 등과 연계한 사업수입 -아동청소년 정서 관련 문 화기행 프로그램 운영수입 사 회 적 성 과 -취약지역(계층) 주민을 위한 의료서비스 접근 성 향상(특히, 의료기관 방문이 어려운 고령자) -취약지역(계층) 노인 장애인을 위한 이동서비스 제공 -취약지역 노인 장애인에 대한 복지서비스 접근성 향상 -아동청소년의 올바른 정서 발달지원 -아동청소년 관련 사회문제 감소 필 요 한 자 원 연 계 -정부의 일자리 및 사 업개발비 지원 -지방자치단체 관련 보 건서비스 사업 선정, 운영비지원 -사회복지관련 기관 시 설의 사회복지서비스 연계지원 -대학 기업의 자원봉사 및 후원제공 -지역내 다양한 단체의 소외지역에 찾아가는 서비스 연계제공 -정부의 일자리 및 사업개발비 지원 -지방자치단체 관련 복지사업 우선 위탁(생산품 우선구매), 운영비지원 -사회복지관련 기관 시설의 서비 스 제공 관련 기술 제공 -의료기관의 의료서비스 자원지 원(무료진료, 방문진료 등) -대학 기업의 자원봉사 및 후원제공 -지역내 다양한 단체의 소외지 역에 찾아가는 서비스 연계제 공(문화공연, 의료진료, 법률, 상담 등) -정부의 일자리 및 사업개 발비 지원 -지방자치단체 관련 복지사 업 우선 위탁, 운영비지원 -사회복지관련 기관 시설의 관련 서비스 연계제공 -대학 기업의 자원봉사 및 후원제공 -지역내 다양한 단체의 소 외지역에 찾아가는 서비스 연계제공(문화공연, 의료진 료, 법률, 상담 등) 구 분 운 영 비 지 원 38 아동청소년 정신보건서비스 제공 사회적기업 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

2. 노인에 사고의 전환 - 노인이 힘이 되는 지역사회 한편, 노인이 새로운 힘이 될 수 있다는 긍정적인 인식도 점차 보편화 되 고 있다. 지난 10월 1일 세계 노인의 날을 맞이하여 세계보건기구(WHO)는 Older people a new power for development(노인 - 발전을 위한 새로운 힘) 이라는 주제로 짧은 논평을 냈다. 고령화가 빠르게 진행될수록 노인들 은 우리사회에서 더 중요한 역할을 하게 될 것이라는 취지의 내용이다. 실 제로 많은 노인들이 자원봉사를 통해 사회적 책임을 다하고, 지식과 경험을 전수하고 있을 뿐만 아니라, 유료노동력에 참여하여 경제발전에 기여하고 있고, 그들의 가족을 돌보는 일을 하고 있다고 한다. 아프리카 전역에서 발 생하고 있는 성인에이즈(AIDS)로 인해 부모들이 사망하고 있는 상황에서 남겨진 고아들을 돌보고 있는 것은 그들의 조부모들이고, 스페인에서도 노 인들이 간병분야에 있어서 매우 중요한 역할을 하고 있다. 세계 많은 나라 들에서 노인들이 자신들의 역할을 하고 있다. 노인들이 속한 나라의 경제적 수준에 관계없이 사회발전의 새로운 힘이 되어가고 있는 것이다. 우리사회도 고령화를 대하는 시각을 바꿔야 한다. 고령화로 증가하는 노인들이 우리사회의 새로운 희망이 될 수 있다는 발상의 전환이 필요하 다. 노인들의 사회참여가 국가발전의 동력이 될 수 있음을 생각해야 한 다. 노인들이 각자의 경험과 지식을 바탕으로 무급, 유급으로 자발적으 로 사회적 역할에 참여할 수 있는 여건을 마련해주기만 하면 된다. 이를 위해서 가장 중요한 것은 건강 이다. 건강한 노년을 위한 정책을 우 선적으로 제공해야 한다. 노인들이 건강을 관리할 수 있도록 건강검진과 건강관리 프로그램, 치료를 위한 비용을 지원해야 한다. 아울러 건강한 노인들이 활동할 수 있는 영역을 개발하고 연계하는 시스템이 갖추어져 야 한다. 필자는 노인의 활동영역으로 보육 간병 지식 문화 역사 등의 많은 영역에 대한 지식과 경험이 융합될 수 있는 사회서비스 영역이 적합하다 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 39

고 본다. 잘 알려진 바와 같이 서구 복지국가에 비해 우리나라는 사회서 비스 분야가 매우 취약하여 사회서비스 분야 종사자비율도 매우 적다. 사회서비스 분야는 국가경제가 한 단계발전하기 위해서는 반드시 갖추어 져야 하는 인프라와 같다. 사회서비스가 적절히 제공되지 않으면 우리사 회의 미래가 없다고 해도 과언이 아니다. 개인과 가족의 부양책임을 사 회서비스 확대를 통해 사회적 부양으로 전환하지 않으면 우리사회의 생 산성은 더 이상 증가하지 못할 것이다. 경험과 노하우를 가지고 있는 노 인들이 이러한 사회서비스 분야에서 역할을 할 수만 있다면 우리사회에 큰 힘이 될 것이다. 이제부터는 고령화문제를 새로운 시각으로 바라봐야 할 이유가 여기에 있다. 40 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

참고문헌 김용하 외(2011), OECD국가의 복지지표 비교연구, 한국보건사회연구 원자료 봉민근(1997), 사회복지에 있어서 지방정부의 역할에 관한 연구, 한국지방자치학회보, 제9권1호 : 47-75 서재호(2008), 사회복지서비스 수요변화와 지방정부의 대응에 관한 탐 색적 연구 : 기초자치단체 유형별 조직과 예산 대응을 중심으 로, 한국지방자치학회보, 제20권 제1호 : 177-196 유경준(2009), 우리나라 빈곤변화 추이와 요인분석, KDI정책포럼 제215호 이명석 김근세 김대건(2012), 한국 지방자치단체의 출산장려금 정책 효과분석, 한국행정연구, 제21권 3호, 복지세상을열어가는시민모임(2013), 충청남도 복지정책 현황 및 발전방 향 토론회 자료집 충청남도 정책자문위원회, 충남 복지 현재와 미래 자료집, 충청남도 정책자문위원회 보건복지분과 정책개발토론회 통계: 통계청 지역통계(통계청 홈페이지) 통계청, 장래인구 추계 OECD, OECD2010Factbook 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 41

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 14:40~ 15:20 토 론 저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 진재문 경성대학교 교수 최명민 백석대학교 교수

저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 1 진재문(경성대학교 교수) 한국의 저출산 고령화 문제의 실태와 이에 대한 중앙정부와 지방정부 의 복지측면의 대응에 대한 이용재 교수님의 정리에 대부분 동의한다. 유례없이 급격한 속도로 심화되는 고령화와 그에 따른 사회 경제적 부담 의 증가, 그리고 저출산에 따른 향후 한국사회의 성장잠재력 침식이라는 근본적인 위협에 대하여 누구도 부정하기 힘들다. 이용재 교수님의 진단 처럼, 그 동안 중앙정부와 지방정부 차원에서 출산장려금과 보육정책 등 의 확대를 통해 나름대로 저출산 문제에 대응해 왔고, 노인복지 역시 연 금, 요양보험과 같은 중앙정부 차원의 제도는 물론, 지방정부 단위에서도 많은 노력을 경주해 왔으나, 저출산 고령화 문제의 심화라는 큰 흐름을 되돌리기에는 여러모로 역부족임에 틀림없다. 큰 틀에서 이러한 진단과 인식에 공감한다. 1. 아쉬움 : 어렵지만 구체적인 정책 수단의 제시 필요 좀 더 구체적으로 보면, 이용재 교수님은 지방정부의 대응전략으로서 저출산 고령화를 새로운 기회로 삼을 것 과 노인들이 주체적인 힘으 로 기능할 수 있는 지역사회 를 제시하고 있다. 이를 위해 사고의 전환 이 요구됨을 전제로 하고 있다. 다만 아쉬운 것은 이러한 방향제시가 교 수님이 지적하진 지방정부의 현재 정책들이 가진 세 가지 한계와 구체적 이고 유기적으로 논리적 연계가 구성되지 못하고 있다는 점이다. 교수님 은 지방정부의 저출산 고령화 정책의 한계를 정부사업의 연속성에 1) 불과한 지방정부 사업, 작은 규모의 한계성, 3) 2) 저출산 고령화에 대한 고령화문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 포론 저출산 45

사후적 접근의 문제를 지적하고 있다. 이를 뒤집으면 고령인구를 적극적 으로 활용하면서 출산율을 제고시킬 수 있는 지방정부 특유의 규모를 가 진 사업이 추진되어야 한다고 할 수 있다. 문제는 지방정부 입장에서 저 출산 고령화를 문제를 이러한 사업이 무엇인가이다. 사회적 경제 2. 사회복지 확대만으로 긍정적 전망 힘들어 냉정하게 말해 출산율을 낮추고 고령화 추이를 늦추는데 긍정적인 전 망을 하기 힘들다. 먼저 출산율의 측면에서 볼 때, 가장 비관적인 것인 출산율의 하락을 위해 사회복지의 확대가 기대한 만큼 영향력이 적다는 것이다. 인구학자들의 설명에 따르면 출산율의 하락의 가장 큰 요인은 여성들의 교육 수준이 높아지고 양성평등이 강화되는 것이다. 선진국은 물론 개도국의 출산율이 하락하는 데는 이러한 피할 수 없는 요인이 작 동하고 있다1). 이미 우리나라는 여성들의 고등교육기회가 남성과 동등한 상태이며, 남녀의 양성평등도 점차 강화되는 방향으로 전개될 것임을 고 려할 때, 출산율의 갑작스런 반등은 기대하기 어렵다. 무상보육과 같은 사회복지 서비스는 출산율의 하락을 방지하거나 좀 더 출산율을 높이는 이차적 보완 수단으로 기능할 가능성이 크다. 다음으로 고령화 추이 역 시 마찬가지이다. 의료 기술의 발달과 소득의 증가는 사회구성원들의 기 대수명을 증가시키는 방향으로 나갈 것이고, 인위적으로 사망률을 통제 할 수 있는 방법은 사실상 기대하기 어렵다. 이러한 상황 조건을 고려하면 대도시를 제외한 지방정부 차원에서 저 출산 고령화 추이를 반등시키려는 전략이나 정책 차원의 고민은 그리 효 율적으로 보이지 않는다. 특히, 산업 측면에서의 고용 인프라, 교육 인프 라, 문화 인프라가 열악한 농 어촌의 경우 저출산 고령화에 대한 대응전 략은 이미 태어난 아이들과 고령화시대를 사는 노인들을 얼마나 잘 양육 하고 보호하면서 삶의 질을 높여주는가에 대한 초점을 맞추는 것이 현실 1) Economy Insight 2014년 4월호 커버 스토리 21세기의인구경제학 참고 46 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

적이라고 생각한다. 이 말은 저출산 고령화의 추이를 변화시키는데 사회 복지가 無用之物이라고 말하는 것이 아니라, 산업정책, 교육정책, 문화정 책 등 주요 정책들의 획기적인 변화 없이 사회복지만의 노력을 언급하는 것은 적절하지 않다는 점이다. 그럼에도 불구하고 지방정부 차원에서는 복지 차원의 대응이 주로 논의 대상이 된다는 것에 대한 우려이다. 3. 몇 가지 의견 이러한 전제 하에서 향후 지방정부의 저출산 고령화 시대에 대한 정책 개발을 위해 몇 가지 제안을 해보기로 한다. 첫째, 농 어촌 주민들, 특히 고령자 가구에 대한 삶의 공간에 대한 획 기적인 재조정이 필요할 것으로 보인다. 현재와 같이 인구가 줄어들고 전통적인 마을 공동체가 약화되는 추세에서, 마을 단위의 인구 집적은 약화되고 주민들 혹은 가구 간의 물리적 분산은 더욱 확대될 것이다. 현 재의 농 어촌 자치단체들의 재정 능력을 고려할 때, 주요 서비스 대상자, 특히 노인들의 공간적 분포에서 서비스 대상자들의 공간적 집적으로 추 구하지 않으면 비용-효과 측면에서 적절한 답을 찾기 힘들 것으로 보인 다. 시범 사업을 통해서라도 서비스를 필요로 하는 노인들의 삶의 터전 을 거점 마을을 중심으로 유도하고 여기에서 기존의 생산과 여가에 대한 관여가 가능하도록 공간적 조정을 할 필요가 있다. 둘째, 고령화 노인을 구분하여 접근할 필요가 있다. 노인을 활동적 은 퇴기, 건강 악화기 서비스에 대한 완전 의존기 로 구분할 필요가 있다. 농어촌의 경우 활동적 은퇴기의 노인들은 상당수가 생산 활동에 참여하 기 때문에, 실질적으로 정책적 고려가 되는 것은 건강 악화기에 진입하 는 노인들이다. 이 시기에 오면 위에서 언급한 거점 마을에 삶의 공간을 제공하고 좀 더 적극적인 서비스가 제공되어야 한다. 셋째, 도시와 농어촌의 공간적 차원에서 보면, 지방정부 입장에서 도시 의 활동적이고 건강한 노인이 지방에 내려와 정착할 수 있는 수단을 제 고령화문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 포론 저출산 47

공하는 정책을 생각해 볼 수 있다. 이들 노인의 경우 상대적으로 건강하 고 소득에 여유가 있기 때문에, 도시에서 농어촌으로 어느 정도 규모의 이동을 이끌어 낼 수 있다면 지방의 소비 잠재력을 높이고 이를 따라 젊 은 층의 유입이 뒤따르는 순환 구조를 만들 수 있을 것이다. 도시에 거주하는 장년층들의 경우 노인 세대에 진입하면 건강할 때 전 원생활을 하다가 건강이 문제가 되는 시기에 도시로 재진입하는 패턴을 밟을 가능성이 높아 보인다. 이른바 실버경제의 주된 대상 집단이 되는 활동적이고 건강하며 경제력이 있는 도시 노인세대들을 지방정부(특히, 농어촌)에서 어떤 방식으로 유인하여, 이들 노인들에 대한 서비스 제공 능력도 높이고 향후 젊은 층의 유입 동기를 제고시킬 것인가를 고민할 필요가 있다. 고향에 대한 향수, 자연에 대한 친화 욕구를 고려하면 소득 이 있는 도시 노인들의 경우 공간적 이동을 시도할 가능성이 있으며, 이 를 통해 지방으로 돈(자본)이 이동할 수 있을 때, 젊은 층의 연쇄이동이 가능하고 지방의 출산에 대한 고민도 어느 정도 현실화될 수 있을 것으 로 생각한다. 48 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

저출산 고령화문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 2 최명민(백석대 사회복지학부 교수) 한국사회가 바로 코앞의 삶의 안정성조차 담보하기 힘들 정도로 너무나 변동이 크고 일상을 뒤흔드는 사건들이 발생하고 있기 때문에 종종 잊고 지내곤 하지만 앞으로 우리 사회에 지속적이고도 상당한 구조적 변화를 가져올 것으로 보이는 가장 중요한 주제 중 하나가 저출산 고령화 문제 이다. 그런 점에서 지방선거를 앞두고 이 주제를 포괄적으로 이해할 수 있도록 잘 정리해 주신 이용재 교수님께 감사드린다. 특히 이 글을 통해 고령화저출산 관련된 자료들을 일목요연하게 제시해 줌으로써 독자로서 토론자가 각 광역시도들이 이 이슈에 대해 어떻게 대응해 왔는지를 파악 하는데 도움이 되었다. 따라서 여기에서는 연구 본문에 제시된 내용보다 는 연구 말미에 제시된 대안과 관련하여 본 토론자가 갖게 된 몇 가지 의문점들에 대한 견해를 밝힘으로써 이 연구에 대한 토론의 책임을 다 해 보고자 한다. 첫째, 연구자의 관점에 대한 의문이다. 연구자가 이 연구를 수행하며 지 방정부의 역할을 모색함에 있어서 지방정부를 바라보는 중앙정부의 입장 에서 한국사회의 저출산. 고령화문제에 접근하는 것인지, 아니면 지방정 부의 입장에서 이에 대한 대안을 모색한 것인지가 다소 혼란스럽게 다가 왔다. 어떤 부분에서는 전자, 또 어떤 부분에서는 후자의 입장을 취하고 있는 듯하다. 본 토론자의 개인적 견해로는 사실상 저출산, 고령화의 문 제는 국가적 차원의 대처가 필요하다고 보지만, 본 연구가 이왕 지방정 부의 역할을 모색해 보고자 하는 것이라면 연구자가 후자의 입장에서 일 관되게 논지를 전개하는 것이 필요하다고 본다. 보다 구체적으로는 연구 자가 속한 충남과 같은 지역을 중심으로 초점을 잡고 연구를 진행했다면 보다 현실적으로 지역 단위에 직접 적용 가능한 대안들을 제시할 수 있 지 않았을까 하는 생각을 해본다. 둘째, 본 연구에서 제시된 대안의 현실성 부분에 대한 의문이다. 연구자 고령화문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 포론 저출산 49

는 농어촌 거주 노인을 위한 대안으로서나 아동의 정서장애 문제 해결을 위해 젊고 새로운 외부인력 의 투입을 거듭 주장하고 있다. 그러나 고 령화 사회에서 부족한 젊은 인구층이나 도시와 농어촌의 사회적 인프라 의 격차를 고려할 때 현실적으로 충분한 수의 젊은 인력 확보가 가능할 것인가에 대해 의문이 든다. 더불어 설혹 그 수가 확보된다 하더라도 젊 고 유능한 인력들이 과연 피폐해진 농어촌이나 점차 감소하는 아동을 대 상으로 하는 수익성 없는 사업에 자발적으로 들어가서 활동할 것인가에 대해서 의문이 제기된다. 이것이 가능하도록 하는 기제에 어떤 것이 있 다고 보는지 연구자의 견해가 궁금하다. 셋째, 역시 대안과 관련하여 시대적 적합성과 복지적 관점에 대한 의문 이다. 본 연구에서는 노인의 건강 확보를 통한 사회적 참여와 고용을 대 안으로 제시하고 있는데, 노인을 의존적인 존재로만 보지 말고 생산적인 인력으로 재인식하자는 견해에 일견 동감하는 바이다. 그러나 이는 몇 가지 측면에서 재고될 필요도 있다고 생각한다. 우선, 노인의 일할 권리 못지않게 쉴 권리도 있다. 노인기가 되어서까지 사회적 생산성을 담당하 는 책임을 부과하는 것은 복지 측면에서 반드시 긍정적이라고만 볼 수는 없다(연금을 받으며 여생을 즐기는 서구 유럽 복지국가의 노인들과 비 교). 특히 생계에 대한 위협 때문에 가사나 보육 등의 노동을 강요당하 는 노년기의 삶을 발전적인 것으로만 오인하지 않도록 유의해야 할 것이 다. 또한 우리사회는 생산 위주의 사회에서 소비중심의 사회로 이동하였고 이는 앞으로도 더 가속화될 전망이다. 따라서 노동을 통한 소득과 생산 에 기여할 수 있다는 포디즘적 방식의 논리는 소비능력이 중시되고 일자 리가 감소하여 젊은이들과 고용경쟁을 벌여야 하는 라고 해서 예외가 될 리는 없다 - - 사회서비스 영역이 현대사회의 시대적 상황에 적합하지 않을 수 있다. 즉, 현실적으로 노인의 노동력을 필요로 하는 사회가 되리 라는 전망은 결코 밝지 않으며 오히려 소비능력이 없는 노인층의 사회적 배제는 더욱 심화될 우려가 크다는 것이다. 사회철학자 바우만(2013, 홍지수 역 : 37)은 돌봄에는 어떤 합리적 이 유도 없으며 인간의 도덕성을 뒷받침해 주는 것은 도덕성 뿐 이라고 하 50 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

였다. 그런 측면에서 고령화, 저출산의 문제를 경제적 논리로 풀어가려는 시도도 필요하지만 그에 못지 않게 사회복지적 관점에서 사회의 공동체 성, 연대, 그리고 도덕성의 회복을 강력히 주장할 필요도 있다고 생각한 다. <참고문헌> 홍지수 역. 2013. 방황하는 개인들의 사회 홀로 소멸한다. 서울 : 봄아필. The : 우리는 각자 존재하고 나는 Individualized Society. by Z. Bauman. 2001. 고령화문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 포론 저출산 51

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 15:30~ 16:10 주제발표 3 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 남기철 동덕여자대학교 교수

빈곤문제와 지방정부의 대응전략2) 남기철(동덕여자대학교 사회복지학과 교수) 1. 빈곤문제 특성과 지방정부 지방자치제의 성숙, 그리고 최근 지방선거의 중요성에 대한 인식이 높아지면 서 지방선거에서 공약을 통해 혹은 지방정치를 통해 복지에 대한 자체적인 브랜 드나 독특한 정책들도 분명 성장해 왔다. 지방정부의 복지정책을 직접 집행하는 사회복지계 내부에서는 그 허와 실을 놓고 논란이 나타나기도 하지만, 경기지역 의 무한돌봄, 서울의 서울시민복지기준선, 서울디딤돌 사업이나 희망온돌, 광주 나 전북지역에서의 지역사회조직사업의 활성화 사례, 지금은 퇴색한 경남지역이 나 다른 일부 지역에서 나타나는 보호자 없는 병원 등은 중요한 의미를 가진 것 이기도 하다. 과거 지방정부의 사회복지에서의 역할은 중앙정부의 복지정책에 규정된 서비 스를 일선에서 적절하게 전달하는 데에 그쳤던 경향이 있었으나 최근 그 역할은 분명히 확대되고 있다. 논란이 있지만, 2005년 이후 중앙정부에서 관리하고 있던 다수의 사회복지사업이 지방정부로 이양되었다. 지역사회복지협의체의 구성이 의무화되었으며, 4년마다 지역복지계획수립이 의무화되어 지방정부의 기획기능 이 강화되었다. 올해 그 3기의 계획이 입안되고 있다. 주민생활지원서비스의 원 스톱(one-stop) 제공을 위한 지방정부의 공공전달체계에 대한 대대적인 개편작업 도 추진되었다. 이러한 상황들이 지방정부의 복지부문에 대한 역할 확대를 요구 2) 원래 처음 기획주제를 의뢰받을 때에는 핵심이 빈곤 주제와 관련된 민선 6기 지방선거 공약과 관련된 내용이었으나, 선거진행의 시기적 여건 등과 관련하여 당초 주제발표를 구성할 수 있는 공약내용 정보가 충분히 공개되지 않은 상태이다. 때문에 본 발표는 빈곤문제와 관련하여 주로 민선 5기의 경험과 이에 따른 향후 쟁점이 대부분을 구성하고 있음을 밝힌다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 55

하는 계기로 작용했다. 사회복지사업법의 개정에 의한 사회서비스의 개념 확대 역시 중앙정부의 계획에서부터 복지지형에 일정한 영향을 미치고 있다. 4년 전 민선 5기 지방자치단체장으로 보편적 복지 공약을 내세운 정당 소속 단체장들이 대거 선출되면서 적어도 복지 정책 차원에서도 다양한 변화가 나타난 바 있다. 빈곤의 문제는 사회복지에서 가장 고전적이면서 핵심적 의제이다. 하지만 이 는 본질적으로 지방정부보다는 중앙정부의 정책적 의지와 관련되는 문제라는 속 성을 지니고 있는 것 또한 사실이다. 기초보장제도에 투입되는 예산이 지방정부 의 사회복지에 대한 추가적 자원투입 여력을 제약하고 있다는 볼맨 소리도 일반 적이다. 지방선거에서도 역시 빈곤의 이슈는 중요한 고리이지만 지방정부 수준 에서 이 문제에 대해 근원적인 정책을 구성하고 집행하는 것, 그리고 이에 대한 공약을 성과중심적으로 제안하는 것에는 어려움이 있다. 지방자치단체는 재정적 한계로 인해 지역실정에 맞는 복지행정을 적극적으로 수행해 나갈 수 있는 역량을 충분히 갖추고 있지 못하다. 지방정부 세출규모는 급속히 증가하고 있는데고 자체세입이 이를 따라가지 못하면서 지방정부의 재정 자율성은 오히려 약화되고 있다. 특히, 수도권에 비해 상대적으로 복지수요가 많 고 자체세입의 규모가 크지 않은 농어촌 지역에서 어려움이 더 크다. 복지사업 비를 국비, 도비, 시비가 교차되는 형태로 확보하다보니 시 군 구비 부담으로 인해 중앙정부에 사업신청 자체를 포기하는 경우도 많아지고 있다. 특히 빈곤 및 소득보장에 관련된 부분은 지방정부 차원에서 접근이 용이치 않다. 한 때, 사 회복지에서 중앙단위에서의 역할은 공공의 역할, 지방차원에서의 역할은 민간의 역할과 유사하게 여겨져왔던 바도 있다. 다음 표는 한 연구기관에서 제안된 지역복지 평가지표이다. 이 대부분은 지방 정부 자체의 노력으로 바뀌기 어려운, 특히 빈곤 관련 영역의 내용들은 중앙정 부 차원에서의 개입을 주로 하는 성격의 것들이 대부분이다. 56 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

<표 1> 한겨레사회정책연구소의 지역복지평가지표 일부3) 재정4) 사회복지 주거 건강 총괄 주민1인 당 사회복 지예산액 사회복지 예산비중 사회복지 예산 중 자 체사업복지 예산 비중 자주예 산5) 중 자 체사업복지 예산6) 비중 재정자주 도 합계출산율 고령화율 실업률 고용률 조이혼율 자살률 바우처서 비스 이용율 자가비율 공공임대 주택 비율 최저주거 기준 미달 가구 기대수명 인구천명 당 의료기 관병상수 인구천명 당 공공의료 기관병상수 인구천명 당 의료기관 종사 의사수 인구천명 당 의료기 관종사 간 호사수 만성질환 유병율 중증질환 유병율 빈곤층 수급자1 인당 예산액 사회복지 예산액 중 기초생보예 산 비중 기초생보 예산총액 중 자체사업예 산 비중 기초생활 보장예산 중 자활사 업 예산 수급율 행정비수 급빈곤율 건강보험 료지원 대상 자수 비중 주거급여 수급자 비중 저소득가 구 중 전월 세 지원가구 수의 비중 전체인구 중 의료급 여자 비중 교육 전달체계 학교급별 교원 1인당 학생수 학교급별 중도탈락율 공립도서 관수 등록된 박물관 수 등록된 미술관 수 등록된 과학관 수 지자체 교육경비지 원예산비율 사회복지 시설 개소 당 주민수 사회복지 이용시설 개소당 주 민수 사회복지 직공무원 1 인당 주민수 사회복지 직공무원 1 인당 수급 자수 사회복지 업무담당 공무원 1인 당 주민수 종합복지 관 개소당 주민수 3) 한겨레사회정책연구소의 지역복지평가지표는 도표에 제시된 총괄 사회복지와 빈곤 영역 이외에 영유아, 아동청소년, 장애인, 노인, 여성, 다문화새터민 등 총 8개 영역의 분야로 구성되어 있 다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 57

같은 연구소에서 지역사회복지실천의 우수사례에 대한 시상을 하고 있다. 여 기서 나타난 주요내용들은 빈곤문제에 대한 직접적 개입은 아닌 프로그램들이 대다수이다. 기초단위만이 아니라 광역단위의 프로그램들을 살펴보아도 마찬가 지이다. 사회복지에서 빈곤문제에 대한 개입이 가지는 비중에 비추어볼 경우, 지 역사회의 소위 작지만 강한 프로그램 은 빈곤을 직접 겨냥하기는 어렵다는 점을 나타내는 것이기도 하다. <표 2> 한겨레사회정책연구소의 지역사회복지 수상내역(2012년) 광역부문 대상 경상남도 경기도 최우 수상 서울특별시 충청남도 강원도 보호자 없는 병원사업 무한돌봄 희망온돌프로젝트 전국 최초, 장애인복 지발전 5개년 계획 수립 및 추진 기초부문 생명존중문화 조성 서울 노원구 및 자살 예방사업 단독주택 매입, 리모 부산 남구 델링으로 노인여가 시 설 확충 및 예산 절감 서울 은평구 두꺼비하우징사업 충남 공주시 공공 U-헬스서비스사업 경기 군포시 광주광역시 당뇨합병증 도시 만들기 경남 진주시 대전광역시 대전역 주변 쪽방마 을 정비사업 서울특별시 우수상 전라남도 제로화 서울시 노숙인 권리 장전 제정 및 발표 농어촌 건강증진센터 (공중목욕장) 건립 광주 광산구 부산 서구 서울 도봉구 서울 마포구 서울 서대문구 전남 여수시 오일장 건강관리의 날 운영 선택예방접종 비용지 원 사업 비예산 시민주도형 복지시책 좋은 세상 민관복지연대망 투 게더광산 나눔문화 공동체 주민쉼터 모꿈이 설 치 운영 주민이 참여하는 도 봉복지공동체 홀로 사는 어르신 사 랑 맺기 동 기능전환을 통한 복지허브화 사업 행 복울타리 프로젝트 섬지킴이 희망나눔 사업 4) 일반회계와 특별회계의 합산 5) 자주예산=[자체수입(지방세+세외수입)+자주재원(지방교부세+재정보전금+조정교부금)] 6) 자체사업복지예산=일반회계와 특별회계를 포함한 사회복지 전체 예산 중 국도비 등 보조금 이 외 지자체 자체사업 58 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

<표 2-1> 한겨레사회정책연구소의 지역사회복지 수상내역(2013년) 광역부문 대상 최우 수상 기초부문 서울특별시 임산부영유아 가정 방문 건강관리사업 서울 성북구 제주도 공공의료서비스 확대를 위한 심야 약국 운영 경기도 취약계층 생산품 유통 활성 화 사업 서로 좋 은 가게 전국화 외국인(유학생) 및 다문화가정 무료 건강검진사업 서울 노원구 경기도 부산광역시 우수상 충남 서천군 광주 광산구 서울 마포구 대전 유성구 충북 진천군 충남 아산시 광주 동구 경북 경주시 경남 거창군 시니어 행복발전소 주민참여형 복지전달체 계 동 복지협의체 밤에도 주말에도 열린마 을복지관 더불어 락 독서돌봄 마을학교 아 이 휴 센터 설치 생명존중 지역공동체 만 들기 햇빛 양지화 온천수를 이용한 노노케 어 건강관리 행복한 부모! 신나는 아 이! 가족이 힐링이다!! 아산행복드림사업 자동제세동기 가정 내 렌탈 사업 눈 밴드를 통한 사랑나 눔 연계사업 아림 1004운동 지역사회 혹은 지방정부의 복지 프로그램은 소득보장에 초점을 두지 않고 있 다는 점은 2012년, 2013년의 본 수상사례나 혹은 관련된 다른 지역복지 프로그 램 공모사업 모두에서 나타난다. 빈곤문제의 성격 자체가 가지는 특성이 워낙 국가 전체적인 구조적 성격이 강하다는 측면이 중요한 원인이 될 수 있다. 다른 한편으로 우리나라의 빈곤이 가지는 특징은 어떠한 부분인가에 대해서도 살펴보 아야 할 필요가 있다. 밀라노비치는 그의 유명한 저서인 The Haves and The Have-nots 에서 부 와 빈곤 그리고 불평등은 전 세계적 수준에서 지역적 격차의 관점에서 조망해야 함을 강조하였다. 그리고 하나의 통합체로서 국가는 내적 격차와 불평등이 심할 경우, 이는 발전의 지속가능성을 심하게 손상시킬 것이라 보았다. 주요 국가들 중에서 빈곤이나 불평등이 심하게 나타나는 중국과 미국의 사례를 비교하며 지 역별 격차가 큰 경우와 지역보다는 개인별 격차가 큰 경우로 이야기하고 있다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 59

우리나라의 불평등은 어떤 특징을 더 많이 가지고 있다고 볼 수 있는가? 1990 년대 이후 우리나라의 양극화 심화는 주지의 사실이다. 초기 산업화시기 고도성 장에 따라 절대적인 소득수준은 높아졌다고 하지만, 이제는 저성장 기조가 일반 화되고 있다. 게다가 성장이 나타난다고 해도 낙수효과는 거의 사라졌고, 고용없 는 성장 그리고 성장의 과실이 일부계층에게만 전유되는 상황이다. 공식적인 통 계를 통해 직접 명확히 확인하기는 힘들지만, 우리나라에서도 지역별로 빈곤정 도의 차이가 나타나고 있기는 하다. 강원도와 경북은 울산지역과는 분명히 차이 가 나타난다. 하지만 이는 지역적 차이를 본질적이라 보기는 어렵다. 산업기반에 따른 차이이기는 하지만 중국과 같이 넓은 지역에서의 격차라 보기에는 어려운 점이 있다. 오히려 노인인구와 같이 인구학적 특성에 따른 빈곤격차가 더 두드 러지는 것이 일반적이다. 우리나라의 빈곤과 불평등에서의 기본적 특징은 노인인구의 빈곤 정도가 심각 하게 두드러진다는 점, 국가의 개입이 미미하다는 점이 가장 중요한 특징이라 할 수 있을 것이다. 다음 <표 3>을 통해 드러나고 있는 바와 같다. <표 3> 2000년대 중반 기준 OECD 국가의 빈곤률 감소효과 구분 시장소득 빈곤율 가처분소득 빈곤율 빈곤개선율 OECD 한국 한국 노인 아동 23.8 58.3 27.2 10.6 20.9 48.3 24,2 149.1 13.9 20.7 12.4 스웨덴 프랑스 미국 일본 26.7 30.7 26.3 26.9 26.4 5.3 7.1 17.1 14,9 403.8 332.2 53.8 80.5 평균 한국 출처 : 문진영, 소득보장 or 사회서비스, 2014에서 편집 가장 최근의 통계를 살펴보아도 시장소득 빈곤율와 가처분소득 빈곤율의 차이 는 3% 정도이며 공적이전에 따른 빈곤률 격차는 서구국가의 그것에 비해 현저 히 작다. 이와 같은 우리나라 빈곤문제의 양상이 의미하는 바, 빈곤에 직결된 소 60 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

득보장 자체에서 핵심적 관건은 개입의 기본적 규모 확충이 문제가 되고 있으며 이는 국가 전체의 수준에서 과제로 여겨지는 것이 당연한 상황이라 할 수 있다. 2. 소득보장, 사회서비스와 지방정부 빈곤과 고용문제에 대한 대응을 직접적인 현금지원과 소득보장의 이슈, 경제 성장이나 시장경제에서의 일자리 창출의 이슈로 치환해버리면 지방정부의 역할 은 제약되는 것으로 보일 수밖에 없다. 하지만 빈곤과 고용문제에 대한 대응의 방식은 다양할 수 있다. 지방정부의 경우 개입방식의 다양성에 대해서 의도적인 모색이 필요할 수도 있다. 이 과정에서 염두에 두어야 할 점 중의 하나는 최근 논의가 활발히 나타나기 도 하는 사회서비스에 대한 이슈일 수 있다. 얼마 전 사회보장기본법의 개정으 로 사회서비스의 범위는 상당히 확장되었다. 기존의 교육, 보건, 사회복지, 환경, 문화 등 영역과 아울러 고용과 주거를 포함하는 것으로 확장되었다. 제도로서의 사회서비스는 정부 내 겨의 모든 부처가 관련되는 범정부적 사업이 되었으며, 2013년 현재 15개 부처에서 돌봄 및 일상생활지원, 상담, 재활과 건강관리, 사회 참여지원, 문화체험, 인지발달 학습지원, 주거지원 재활보조용구 대여 등의 사업 종류로 진행되고 있다(한동우, 2014). 사회서비스는 대인서비스로서 대인적인 생활지원이라는 휴먼서비스의 특성을 강하게 나타낸다. 사회서비스는 전통적 소득보장체계보다는 다양한 측면에서의 접근관점을 가지고 있다는 점도 특징적이다. 일단 돌봄의 사회화라는 측면에서 비공식 영역의 돌봄 기능을 사회적으로 공식화시키고 있다. 통상 사회서비스는 돌봄과 관련된다. 전통적인 가족의 영역에서의 서비스가 더 이상 효과적이지 않 기 때문에 사회적 개입이 나타난다. 그리고 이 제공방식은 시장기제에 얼마나 의존하는가에 따라 다양해질 수 있다. 돌봄과 관련된 서비스는 사회적 개입이 이루어지지 않을 경우 저소득층의 이용이 많이 나타나기 어렵다. 이는 돌봄서비 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 61

스의 특성상 시장가격이 불안정하여 저소득층이 이용가능한 가격으로 형성되기 어렵기 때문이다. 서울시민복지기준선 이행을 위한 조사결과를 통해 살펴볼 때, 돌봄서비스 이용을 위한 공공의 지원이 이루어지고 있음에도 불구하고 돌봄서비 스를 이용하기 위해 소요되는 비용이 가구소득 전체의 10%를 상회하는 경우가 5.5%로 나타나고 있다.7) 때문에 사회서비스 부분은 사회복지적 성격을 강화하 기 위해서 공공의 개입이 필수적이다. 이는 직접적인 현금제공에 의한 소득보충 의 방법으로 이루어지지 않는 것이 보통이다. 다른 한편에서 사회서비스는 일자리 창출과 산업적 활성화라는 측면도 감안하 면서 소위 욕구충족과 일자리 창출이라는 수요 공급 양 측면에서의 효과를 도모 하기도 한다. 사회서비스의 수요측면에서 인적 자본에 대한 투자를 현실화시키 고 사회문제에 대한 예방적 투자적 성격이 강조되기도 한다. 동시에 사회서비스 공급이라는 측면에서 새로운 일자리의 창출, 그리고 새로운 산업육성이라는 측 면이 부각된다. 여기에서 전통적인 시장경제 방식이 아닌 사회적 경제 영역과의 접맥이 강조되곤 한다. 세 번째로 사회서비스 정책에서는 분권적 특성이 상대적으로 부각된다. 지역 별로 상이한 생활상의 욕구나 돌봄서비스의 현황에 대응하기 위해 지방정부의 역할이 강조된다. 기존의 소득보장 중심의 정책에 비해 중앙정부보다는 지방정 부의 개입정도가 높다는 것은 사회서비스 정책의 일반적 특성으로 여겨지곤 한 다. 이는 재정적 역할에서도 마찬가지로 나타나곤 한다. 일각에서는 사회서비스에 대한 강조는 과장된 것이고 사실상 기존의 사회복 지서비스 와 그다지 별반 차이가 나는 것이 아니라 보기도 한다. 복지급여의 형태 문제로 여길 수도 있다는 것이다. 하지만, 소득보장 패러다임과 사회서비스 패러다임의 구분은 최근 들어 많은 화두가 되고 있다. 이를 단순히 현금, 현물, 그리고 중간형태라는 급여형태의 문제로 치환하여 보는 것은 적절치 않다. 혹은 7) 서울시민복지기준의 연차별 진행상황을 확인하기 위해 성과지표가 관리되고 있으며 한국보건사 회연구원에서 2013년 서울복지실태조사를 시행한 결과 돌봄서비스를 이용한 전체 가구 중에서 영유아보육, 아동, 노인, 장애인 등 사회적 돌봄에 들어간 표준비용이 가구소득의 105 이상 지 출된 가구를 조사한 결과 5.5%로 나타난 바 있다. 62 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

복지전달체계의 문제로 보는 것도 제한적인 관점만을 제공할 수 있다. 이는 다 분히 복지 제공자의 이해관계나 관점에만 민감하게 반응하는 것일 수 있다. 전 통적 소득보장 중심의 사회보장체계와 사회서비스를 강조하는 정책체계는 패러 다임의 차이이고, 국가별 사회복지의 특성을 구별하는 주요 논거가 될 수 있다 고 보는 논의도 많다. 통상 전통적 의미에서의 소득보장체계를 구사회위험에 대한 대응에 초점을 두 어 이야기하기도 하고, 사회서비스 중심의 복지 패러다임을 신사회위험에 대한 대응에 초점을 두어 이야기하기도 한다. 소득보장 중심의 사회복지를 시장실패 에 대한 개입, 사회서비스 중심의 정책은 가족실패(혹은 지역사회실패)에 대한 개입으로 이야기하기도 한다. 이러한 분류에서 이재원(2014)은 더 나아가 복지정책을 3가지 유형으로 구별하 여 사회보험 중심, 공공부조 중심, 사회서비스 중심의 세 가지로 유형화하여 기 존의 논의들과는 약간 다르게 각각 개인실패, 시장실패, 사회실패에 대응하는 세 가지 정책유형으로 조망하였다. <표 4> 사회정책의 유형체계별 재정관리 체계 주요정책 조직구조 재정관리 연금 공공기관 기여금 건강보험 전국조직 기초자치단체 사회보장세 일반회계 위임사무 성과계약 국고보조 복지분권 공공부조 사회서비스 사회적 정당성 핵심기능체계 개인실패 공단 시장실패 중앙정부 사회실패 협력거버넌스 포괄보조 (가족실패) 출처 : 이재원, 사회서비스정책과 시장경제, 2014에서 편집 지방정부 물론 사회서비스 패러다임이 부각되는 상황을 무작정 받아들이기 보다는 비판 적인 검토가 필요하다. 우선 사회서비스가 전통적 소득보장 패러다임을 대체하 거나 trade-off 관계가 전면적인 것이라 보아 새로운 모형을 선택해야 하는 것처 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 63

럼 간주하는 것은 신중을 기해야 할 부분이다. 주지하다시피 우리나라는 구사회 위험과 신사회위험이 공존하고 있다. 보편적인 사회보장 특히 근대적 소득보장 체계 자체가 취약하기 때문에 이를 극복해야 하는 것은 여전히 우선적인 해결이 강조되어야 한다. 50%에 달하는 노인빈곤의 문제는 소득보장의 강화 없이 노인 에 대한 돌봄서비스의 보강과 사회화로 접근하기에는 턱없이 모자라는 것이다. 소득보장체계의 보강과 사회서비스 확충은 함께 진행되어야 한다. 또한 최근 정부가 보수적 성향이 강하다는 점에 비추어볼 때, 현 정부에서 사 회서비스 부분이 강조되는 것이 중앙정부의 복지관련 직접적 재정부담을 회피하 려는 선택적 수사가 아닌가에 대한 의혹도 여전하다. 자원의 투입량 자체의 문 제를 투입의 방향이나 기술의 문제로 치환할 수는 없다. 하지만 지방정부의 입장에서는 사회서비스 영역의 정책이 가지는 장점을 간과 할 수는 없다. 이는 빈곤의 문제와 관련해서도 마찬가지이다. 빈곤에 대응하는 것은 반드시 소득을 늘려주는 현금보충의 방법만이 있는 것은 아니다. 가처분소 득을 높이기 위해 필수적인 지출을 줄이고 특히 인적 자본에 대한 최소한의 투 자가 줄어드는 부분을 공공영역이 담지하는 것도 중요하다. 특히 사회서비스 확 충이 가지는 일자리 창출 효과는 저소득층에게 기회 로 작용할 수도 있다. 지방정부의 입장에서 빈곤에 대한 대응은 직접적인 소득보장 프로그램 이외의 방식으로 다양하게 모색하는 것이 중요할 수 있다. 3. 민선 5기 지방정부의 복지전략 경험 : 서울시민복지기준선 사례 지난 4년 민선5기의 과정을 통해 많은 광역 및 기초단체장에 의해 구체적으로 보편적 복지의 정책이 시도되었고, 일정한 성과가 있었으며 시민들에 의해 일정 정도 인정되고 있음을 확인할 수 있다. 대표적인 내용들은 서울시와 서울시의 일부 자치구, 경기교육청, 경기의 일부 지자체, 충청권의 지자체 등에서 이러한 성과를 나타내는 것이라 할 수 있다(이태수 2014). 여기서는 서울시의 경험을 간 64 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

략히 살펴보고자 한다. 당시 민선 5기 지방선거를 앞두고 참여연대 사회복지위원회에서는 9개 분야 32개의 지방선거 공약을 제안한 바 있다. 공약의 제시는 지역의 시민들이 지방 정부의 책임자를 선택하는 기준을 제안하며 이 기준들은 중앙정부의 국가정책 이외에 지방정부의 사회서비스 등 고유한 사회복지 영역이 어떠한 부분에서 현 재 특별한 현안을 가지고 있는가와 관련됨을 제시했던 바 있다. 내용은 주로 다 음과 같다. 보육 공약1 공약2 공약3 공약4 시(군, 구)립 어린이집을 증설한다. 지방자치단체의 자체적 보육료 지원으로 무상보육을 앞당긴다. 대체교사제도를 지원한다. 민간어린이집의 서비스 수준을 국공립수준으로 높인다. 기초생활보장 공약1 실제 부양받지 못하는 수급권자는 기초보장수급자로 선정한다. 공약2 차상위계층에 대한 지원을 확충한다. 공약3 지방자치단체의 물품 및 용역계약시 지역내 저소득층에 대한 일자리 제공을 조건으로 부과한다. 주거복지 공약1 공공임대주택을 확충한다. 공약2 주거비 보조제도를 실시한다. 공약3 세입자의 주거권을 보장한다. 장애인 공약1 장애인인권 관련법의 실효성 확보를 위한 조례제정^개정 및 관련기구(상담센터등)를 설치한다. 공약2 장애인의 지역사회 자립생활을 위하여 소득보장, 활동보조서비스,주거보장, 장애인복지전달체계를 확충^내실화한다. 공약3 유니버설 디자인(universal design)을 통한 무장애 지역사회를 구현한다. 공약4 지방자치단체 중심의 New Able Planning(NAP)을 통해 장애인 취업률 제고의 청사진을 제시한다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 65

노인 공약1 일하고 싶은 노인을 위한 실질적인 노인일자리 사업을 확대 강화한다. 공약2 저소득-장기요양등급외자-취약노인을 위한 재가노인복지사업을 확충^활성화한다. 공약3 노인에게 여가문화를 즐길 수 있는 다양한 기회를 제공한다. 아동^청소년 공약1 모든 아동을 위한 아동수당제도를 도입한다. 공약2 초등학교에서 중학교까지 무상급식을 시행한다. 공약3 아동양육시설을 소규모화하고 아동상담치료센터를 설치한다. 공약4 청소년복지시설에 대한 지원을 표준화하고, 모든 시/군에 청소년지원센터를 설치한다. 공약5 다문화가정 아동을 위한 전문인력을 양성하여 배치한다. 보건의료 공약1 공공보건의료기관을 강화하고, 확충한다. 공약2 보호자 없는 병원사업을 시행한다. 복지전달체계 공약1 현장 중심의 지역사례관리체계를 확충한다. 공약2 공공복지전문인력을 충원한다. 공약3 도시는 걸어서, 농촌은 차량으로 20분 이내에 복지서비스를 받을 수 있도록 한다. 공약4 사회복지서비스의 질을 제고하고 사회적 일자리 창출을 도모한다. 공약5 사회복지시설 운영에 대해 지방정부의 공공적 역할을 강화한다. 공약6 다문화정책의 전달체계를 조직화하고 정책적 지원을 강화한다. 재정 공약1 사회보장비의 예산비중을 현재보다 10% 상향 조정한다. 공약2 기초자치단체간 복지재정격차를 해소한다. 당시 시민사회 내에서는 공약의 상당부분이 중앙정부의 책임이라고 보아야 하 기 때문에 지방정부의 역할이라고 볼 수 있느냐, 실제 지방선거에서 복지공약이 잘 이슈가 되지 못하는 상황 등에 대한 논란도 많았다. 대선이 아니기 때문에 지역별 특성이나 상황에 맞추어 나열보다는 몇 가지 핵심에 집중하는 복지공약 66 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

이 필요하다는 점들도 강조되었다. 서울지역에서는 민선 5기 선거를 앞두고 서울복지시민연대를 비롯한 서울지역 의 지역복지운동단체와 풀뿌리 시민단체들이 중심이 되어 당시 지방선거에서 원 하는 지방정부 복지정책의 틀과 7대 공약을 제시한 바 있다. 1. 서울시 사회복지 예산을 총계예산 대비 30%까지 확대 2. 25개 자치구의 사회복지자원 불균형 및 복지격차 해소 - 서울시 사회복지격차 해소를 위한 예산지원 조례 또는 사회복지세를 통한 해결 - 서울시는 조례를 통해 세입 중 지방세법 제5조에 따라 부과되는 취득 세 등록세 합산액의 일정 금액으로 사회복지 격차해소사업비로 정하고, 이 에 따라 지원금의 목적과 조건 등을 격차해소 계획에 따라 분배 3. 사회서비스 분야에서 좋은 일자리 10만개 확충 ① ILO의 좋은 일자리 권고 기준인 노동자 평균임금의 1/2을 달성할 수 있 도록 해야 함 ② 몇 달만 한시적으로 활동하는 것이 아니라 안정적으로 일할 수 있는 연간 계약 이상의 직업 이 되도록 추진할 필요 : 사회서비스 일자리를 그 숙련 도 수준에 따라 분화하여 다양화 함 : 사회복지 전문가 수준의 일자리, 준 전문적(paraprofessional) 일자리, 돌봄지원 일자리로 3분화하여 배치 => 전문숙련수준 일자리 1만개, 준전문적 수준 일자리 3만개를 포함하여 10만 개 서비스 일자리 확충 4. 사회복지 현장실무자 간 처우불균형 해소 - 전반적인 처우 수준 확대와 아울러 모든 사회복지 현장의 종사자 처우 수 준을 현재의 사회복지관 사회복지사 처우수준으로 균형 있게 상향 조정 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 67

5. 현장성 강화를 위한 전달체계 개선방안 마련 서울형 복지를 실제로 구현할 수 있도록 5,000명의 사례관리 인력 보강 공공 사례관리를 현실화하는 1,000명의 계약직 사회복지직 공무원 충원 서울시 이용시설과 생활시설에 대한 인력 보강 : 각 1,000명 노인일자리사업을 보강할 수 있도록 구별로 지역사회시니어클럽 설치 주거취약계층의 주거문제를 지원하는 주거복지센터 구별 설치 현장 실무를 추진하는 서울광역자활센터의 설치 국공립 수준의 보육시설 3,000개 확보 노숙인 쉼터에 대한 시설기준충족 마스터플랜 마련 교육-복지 연계체계 강화 : 학교와 지역사회의 복지자원 연계에 대해 서울 시가 주도 6. 서울시민 복지기준선 마련 서울시의 최저생계비를 130%로 높여 실질적인 기초생활 보장 최저생계비 170%의 서울시 차상위 계층에 대한 지원 강화 근로능력 판정 기준의 내실화 서울시민 특성에 맞는 생애주기별 보장 방안 마련 체계적인 사례관리 시스템 운영 7. 영유아 보육의 모든 사항, 서울시가 전담 - 무상보육과 영유아 무상의료 구현 이 7대 공약의 내용은 무상급식 이행이 이슈가 되어 발생한 다음 해의 서울시 장 보궐선거에서도 동일한 틀로 활용되었다. 또한 서울시의 복지정책 방향과 관 련하여 시민단체를 중심으로 보편, 정의, 시민공동체를 살리는 지속가능한 복 지 를 주문하며 다음과 같은 4개의 원칙적 방향을 제시한 바 있다. 68 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

저성장시대를 대비하는 국지적 사회통합 과제로서의 복지 복지를 경제적 복지로만 이해하는 생산성주의를 극복하고 인가에 초점을 두는 복지로 전환해야 함. => 좋은 삶 이란 무엇 참여민주주의를 통해 삶의 정치 로서 노동, 가족해체, 건강, 주거 등 사회위험을 예방적으로 줄이는 것이 필요 하며, 이는 지역사회단위의 노력이 가장 효과적임. 따라서 서울이라는 지역성 을 재건하려는 노력이 필요함 보편적 복지는 시민들이 직면한 공통의 위험관리에 대응하는 계층 계급 세대간 연대로서 비정규직 자영업자 여성 청년층의 연대를 포괄하는 것이 우선임 따,. 라서 보편적 복지는 적절한 수준의 기본소득과 노동시장에서의 차이를 완화하 는 방식과 함께, 노동할 권리를 보장하고, 자신을 실현할 기회를 주며, 더 광 범위한 삶의 관심들과 결합해야 함. 사회통합은 취약계층에 대한 제도적 보호로서의 복지뿐만 아니라, 계층계급지 역별 격차를 줄이고, 각 사회집단들이 자발적으로 그리고 실험적으로 대안을 생산하도록 시민사회동맹을 조직하고 지원해야 함(시민복지) 서울시민의 복지기준선을 보장하는 보편적 복지 사회복지는 각 특성에 따라 그 사회 내에서 달성해야 하는 복지의 수준이 사 회적 합의의 규범으로 제시되어야 할 필요가 있음 서울시는 시민들이 누려야 할 복지의 수준을 사회적 기본권으로 제시하고 이 에 따른 일정한 책임을 수행할 필요가 있음. 복지기준선은 법적 규정 혹은 정 책이나 행정적 측면에서 목표지향점의 형태를 띄어야 함 복지기준선은 노인돌봄과 아동보육 등 영역에서 시민의 지위와 자존감의 손상 없이 보편적 복지서비스를 경험하는 출발점이 되며, 실질적인 삶의 질이 개선 되는 기회의 평등을 실현하고, 불평등과 빈곤에 대한 감소에 적극 개입할 수 있는 근거를 마련해 줌 복지기준선은 서울시의 지역별 복지격차의 해소 서울의 특성을 반영한 복지적, 절성, 복지정책의 목표 및 성과평가 기준으로서 제시되고, 이에 따른 성과가 시민들에게 공표되어 지속적인 개선노력을 보여주어야 함 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 69

생태와 정의를 추구하는 복지 시민들이 안정된 공공 및 시민일자리를 확보하고 서울이라는 물리적 지역성 안에서 조화롭게 사는 것을 우선시해야 함. 다른 한편 서울시의 복지는 다양성 을 동시에 추구하는 것이며, 서울이 자신만의 방식으로 실험하고 스스로를 표 현하는 방식으로 지역의 고유성을 유지하는 것임 서울시의 복지정책은 사회정의에 관한 문제제기와 감시를 지속적으로 수행해 야 함. 풀뿌리 시민-지역공동체가 주도하는 복지 자발성과 자발적인 조직화를 통해서 시민들이 진정으로 자신이 원하는 바에 따라 결정하고 효율적으로 통제할 수 있는 복지서비스를 구축해야 함. 서울이 라는 지역공동체를 조직화하는 사업의 필요성을 뜻함. 공동육아, 생활협동조합, 지역재단, 주택조합, 마을만들기 실험이 소규모 지역별로 활발하게 시도될 필 요 시민사회의 민주적 자발성이 가장 중요한 원칙이지만 이를 담보할 공공의 적 극적인 지원은 여러 시민운동들을 더욱 풍요롭게 하며 조세감면이나 후원 그 리고 자원확보를 위한 시민과 서울시의 협약이 필요함. 지역공동체를 복원하는 활동이 지속가능한 복지라는 인식이 필요함 새로운 형. 태의 거버넌스를 창출. 서울지역에서 시장 보궐선거를 통해 4대 원칙과 7개 공약으로 사회복지분야에 서 제시되었던 내용은 박원순 시장(후보자)의 공약에 상당부분 반영되었고, 중요 한 복지시정의 지향으로 활용되었다. 이러한 내용들 중에서 민선 5기 서울지역 의 복지정책 특히 빈곤 고용 문제와 관련하여 특징적인 부분을 몇 가지로 살펴 볼 수 있는데 그 가장 대표적인 부분은 서울시민복지기준선의 설정과 관련 사업 진행이라 할 수 있다. 특히 서울시민복지기준선은 민관 공동의 추진단이 구성되고 학계 전문가 다수 의 연구진이 결합하여 새로운 형태의 계획을 만들기 위한 노력이 경주되었다. 70 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

이 작업이 상당부분 시일이 소요되자 시민단체(서울복지시민연대)에서는 과거의 관행처럼 선거 후 시간이 지나면서 실질적으로 진행되지 않는 사안이 될 것을 우려 독자적으로 서울시민복지기준선의 모습에 대한 풀뿌리 단체의 서울시민 복지기준 제안을 발표하였다. 이는 시민복지기준의 원칙과 10대 시민복지기준 의 내용으로 구성되어 있었다. <시민복지기준의 원칙> (보편주의적 복지권의 원칙) 서울에 살고 있는 모든 시민은 성, 연령, 인 종, 장애나 건강, 사회경제적 지위, 거주양태나 소득정도에 관계없이 시민 으로서 고유한 불가침의 인권을 가지며 이에 기반하여 누구나 다음과 같 은 수준의 복지를 누릴 권리를 가진다. (복지기준과 복지권) 서울시민 복지기준은 바로 시민이 받을 수 있는 복지 의 권리를 표현한 것이다. (복지기준 달성을 위한 복지시정 운영의 원칙) 서울시의 복지 프로그램은 서울시민의 보편적인 권리로서 복지권을 전면적으로 보장할 수 있도록 설 계하는 것을 원칙으로 한다. 이는 예산의 제약 등을 감안하여 시민의 합 의 하에 단계적으로 접근해가는 것을 허용한다. 그러나 이는 서울시가 복 지서비스의 공급자적 입장에서 임의로 사업을 채택하고 그 사업의 범위를 자의적으로 결정함을 의미하는 것은 아니다. (성과지표로서의 복지기준) 서울시의 복지시정 운영은 설정된 서울시민복 지기준을 준거로 하여 그 성과를 판단한다. 복지시정은 서비스 공급자의 노력 정도(투입)가 아니라 복지서비스 수요자인 시민이 누리는 복지정도 가 서울시민복지기준에 얼마나 부합하는가의 정도(성과)로 평가될 수 있다. (평균상승과 격차해소의 복지기준) 서울시민복지기준은 서울시의 복지수준 을 높이며 동시에 자치구별 복지격차를 해소하는데 기여하여야 한다. (복지기준과 광역자치단체의 역할) 중앙정부나 기초자치단체의 역할이 절 대적인 영역에서도 서울시는 복지기준의 달성을 위해 영향력의 행사 등 필요한 모든 수단을 강구하며 이 역시 서울시의 책임 영역으로 인식한다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 71

<영역별 복지기준 - 10대 기준 - 의 내용> ① 서울시민은 가구별 중위소득 50% 이상의 소득을 보장받는다. ② 서울시민은 필수적인 욕구충족과 생존권이 제약되는 상황에서 아무런 조 건없이 응급한 경제적 지원을 받을 수 있다. ③ 서울시민은 소득의 30% 이내의 지출로 최저주거기준 이상의 주거를 유지 할 수 있다. ④ 서울시민은 본인이 원하지 않는 한, 어떠한 경우에도 한뎃잠을 피할 수 있다. ⑤ 서울시민은 건강보험료의 성실한 납부를 통해 의료비의 과중한 부담 없이 필요한 의료서비스를 받을 수 있다. ⑥ 서울시민은 가구 소득의 10% 이내의 지출로 가구원에게 필요한 돌봄서비 스를 이용할 수 있다. ⑦ 돌봄 대상 가구원이 있는 서울시민은 정기적 부정기적인 사유발생시 서울 시가 보증하는 일시 돌봄서비스를 이용할 수 있다. ⑧ 서울시민이 이용하는 복지시설과 조직은 선진국 평균에 해당하는 인력과 서비스 수준을 갖춘다. ⑨ 서울시민은 일할 권리를 가지고 있으며 일을 통해 자신이 경제적, 사회참 여적 욕구를 실현할 수 있도록 서울시가 지원할 책임을 진다. ⑩ 서울시민은 자신이 수급가능한 복지서비스에 대해 충분한 설명을 받을 수 있으며 이 연계에 대해서는 서울시가 책임을 진다. 서울시에서는 100인 원탁회의 등 비교적 새로운 형태의 시민의견 수렴과정과 정책 과정을 거쳐 공식적인 서울시민복지기준과 관련사업을 2012년 말에 발표하 였다. 이는 이후 복지의 강화를 표방하는 박원순 시정에서 가장 중요한 정책모 토가 되고 있다. 물론 서울시 복지정책에서 관련되는 다른 프로그램들을 함께 모아 포장하는 공공의 관습적인 모습이 나타나는 문제는 있으나 시민복지기준이 가지는 의미는 폄하할 수 없는 부분이 있다. 이는 서울시민이 권리로서 누려야 할 생활에서의 복지 기준선을 수요자 측면에서 선언한 것이다. 서울시민복지기준은 서울시민의 사회복지권 보장, 개발에서 사람 중심의 시정 72 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

으로 전환, 보편주의 복지국가를 선도한다는 3개 목표 선언하였다. 소득, 주거, 돌봄, 건강, 교육 등 5개 분야의 기준선과 관련된 중점사업, 성과지표를 제시하 고 있다. 가장 필수적 부분을 나타내는 (최저)기준은 다음 표와 같다. <표 5> 서울시민복지기준 서울시민복지기준8) 구분 소득 서울시민 누구에게나 서울시 특성에 맞는 건강하고 문화적인 생 활을 하는데 필요한 최소한의 가구별 최저생계비를 보장한다9) 서울시민의 임대료 비중이 소득의 30%를 넘지 않도록 하며, 주 주거 거환경이 주거최저기준을 충족하도록 정책적으로 지원한다. 또한 서울시민 중 누구도 한뎃잠을 자거나 거주에 부적합한 곳에서 살지 않도록 한다 돌봄이 필요한 영유아, 아동, 노인, 장애인 등의 가구원이 있는 서울시민은 현행 법규에 규정된 표준적 돌봄서비스를 공공의 책 돌봄 임 하에 가구소득의 10% 이내 비용지출로 이용할 수 있도록 하 여 경제적 부담으로 돌봄을 포기하거나 생업에 지장을 받지 않 도록 한다 건강 경제적 지리적 장벽 때문에 필수적인 보건의료서비스를 이용하 지 못하는 서울시민이 없도록 한다 교육의 경제적 부담을 완화하고 교육여건의 지역별 격차를 해소 교육 하여 모든 서울시민이 학령기에 보장된 교육적 기본권을 누릴 수 있도록 한다 서울시민복지기준과 관련된 세부사업은 약 100여 개 프로그램으로 구성되어 있으며 성과지표는 36개이다. 본격적 사업 추진 첫해인 2013년을 기준으로 서울 시 예산은 2조 6,836억원이 집행되었다. 사업의 추진과 성과지표는 일정 시점마 8) 서울시민복지기준은 최저기준과 적정기준으로 나뉘어 서술되고 있으며 여기에서의 내용은 최저 기준에 해당한다. 9) 서울형 최저생계비는 중앙정부 최저생계비에 비교하여 약 16% 정도 높게 설정되어 있으며, 적정기준 으로 중위소득 50% 이상의 소득을 누리게 한다는 내용이 제시되고 있다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 73

다 사회복지위원회 등을 통해 이행평가를 민관이 점검하는 체계를 취하고 있다. 그리고 성과지표를 확인하기 어려운 실증자료의 분석을 위해서 서울복지실태조 사를 용역사업을 통해 별도로 시행하고 있기도 하다. 2014년 1/4분기까지 대부분 의 사업이 정상적으로 추진되고 있는 것으로 서울시는 평가하고 있다. 빈곤과 관련하여 특히 관심의 대상이 될 수 있는 서울시민복지기준 핵심사업 인 서울형기초보장의 실시는 그 자체의 수혜인구 수보다도 전국적으로 나타나고 있는 기초보장제도 수급자 수의 감소가 서울지역에서는 정반대의 양상을 나타내 고 있다는 점에서 역설적인 효과를 나타내고 있기도 하다. 또한 사회적 돌 봄이 비용문제로 인해 특히 저소득층의 이용이 축소되는 것을 막기 위한 돌봄비 용 과부담 문제에 대한 접근이 시도되고 있다는 점도 독특한 것이라 할 수 있 다. 물론 서울시민복지기준 관련 사업이 긍정적인 측면만 가지고 있는 것은 아니 다. 진행 과정에서 여러 잡음이 나타나기도 한다. 서울시민복지기준 핵심사업으 로 선정되지 못하는 경우 상대적으로 소외되는 것이 아니냐라는 문제제기도 있 다. 또한 송파구 모녀자살사건과 같이 저소득층의 생활위기가 여전히 생존을 위 협하고 있다는 양상도 두드러지고 있다. 서울시가 주도하는 사회복지영역의 민 관협력형 사업이 기존의 전통적인 민간복지기관에게 과도한 부담을 유발하고 있 다는 지적도 있다. 서울시민복지기준과 아울러 박원순 시정에서의 서울시 복지사업이 나타내는 특징적인 사항으로는 마을만들기 사업과 사회복지의 결합력 제고, 민관협력과 거버넌스 측면의 내용들이 부각되고 있다. 마을공동체 사업은 서울시의 전폭적 인 후원 하에 매우 확장되고 있다. 지역사회복지 영역에서도 사회복지관의 마을 만들기 사업 참여와 아울러 복지관 사업의 체질변화 등이 나타나고 있다. 이에 는 영구임대단지에서의 자살사건 등 임대단지 복지체계의 문제점이 부각되었던 사건과 그 개선을 위한 노력들이 함께 작용한 점도 있다. 박원순 시장 취임 이후 희망온돌 사업 등이 절대빈곤 상황에 있는 시민의 지 원을 위해 민관협력사업 혹은 민간자원 동원을 위한 프로그램으로 진행된 바 있 74 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

다. 그리고 민관협력에서의 전반적 체질개선을 위한 서울시-민간 복지현장 간 거버넌스와 협의구조가 과거보다 활성화되고 있다는 점도 평가될 수 있다. 4. 지방선거국면에서의 지역복지와 빈곤대응전략의 모색 현재의 지방 선거는 국상 중 진행과정 이라 공약에 대한 내용들이 충분히 발표되지 않고 있다. 원고 작성시점까지 지방선거의 공약들이 확인되지 않고 있 다. 정당의 지방선거 공약 특히 복지공약이 자료로 발표되어 있지 않은 상황이 고 정당의 후보자들도 정리되고 있지 않은 상태이다. 서울시장선거를 기준으로 여당은 3명의 예비후보가 있는 가운데 이 3명 후보 의 복지공약 역시 공식적으로 발표되어 있지 않다. 확인되고 있는 바는 A후보의 경우 경기도에서 진행 중인 프로그램인 무한돌봄의 도입, 노인요양시설의 확충, 공공건축물에서 장애인 접근성 강화 등을 제기하고 있다. B후보의 경우, 80세 이상 노인에 대한 무상 의식주 제공을 대표 복지공약으로 제기하고 있다. C후보의 경우, 비교적 많은 항목을 제기하고 있다. 건강한 서울, 서울여성행복 약속, 어르신이 건강하고 보람 있는 서울, 그늘 없는 꼼꼼한 복지 서울, 몸과 마 음이 즐거운 서울 등 5개의 (전체적) 공약 범주가 있다. 이중 그늘 없는 꼼꼼한 복지서울에서는 누구나 누리는 행복한 복지 라는 슬로건을 제시하는데 여기 에서는 사회복지공무원 증원, 장애인인력개발센터의 건립, 사회적 약자의 복지보 강, 장애인활동보조지원확대, 복지전달체계 지속개선의 공약을 제시하였다. 그런 데 그 세부 내용은 완결적으로 제시되어 있지는 않은데 대체로 현 시장 혹은 전 서울시장의 복지정책 설명내용이나 간담회 등 과거 자료의 내용이 그대로 인용 되어 있어 6기의 공약으로서 다소 어색한 부분들이 포함되어 있다. 사회복지와 관련되는 어르신이 건강하고 보람있는 서울의 부분에서는 경로당 개선, 권역별 어르신웰빙타운, 치매노인 지원을 위한 데이케어센터, 서울형 어르신 일자리가 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 75

제기되고 있다. 여성행목 관련 공약은 국공립 어린이 집의 2배 확충이 대표적이 다. C 후보의 공약 등에서처럼 여당 후보의 복지공약이 존재하지 않는 것은 아니 지만 적어도 서울지역 여당의 지방선거 복지공약에서는 빈곤문제나 고용문제와 관련하여 일관성 있는 전반적 전략의 복지정책 기조를 확인할 수 있는 바가 없 다. 대개의 공약 내용은 이전 자료들의 직접 인용에 가깝고 그러다보니 내 적으로 입장의 일관성이 유지되지 않는 경우도 많다. 민간시설을 포함한 양적 확충이 제시되면서 동시에 같은 영역의 공공성이나 신뢰할 수 있는 서비스 보강 필요성을 제기하는 식과 같다. 때문에 공약을 통해 복지철학의 부재가 역으로 확인되는 경우도 있다. 전체적으로 여당 후보의 공약은 구체적이지 않다. 즉, 노 인요양시설 확충과 같은 공약의 경우 어느 기간에 얼마 정도의 확충인가라는 기 본적 정보 자체가 포함되어 있지 않아 그 적절성을 평가하기는 어려운 것이 사 실이다. 지방선거에서 복지공약 부분을 그다지 중요하지 않게 여기고 있다는 판 단이 들게 한다. 또한 공약을 통해 나타나는 지역사회복지에 대한 강조점, 예를 들어 소득보장 부분에 대한 초점과 사회서비스 강화에 대한 초점 혹은 보편복지 와 선별복지에 대한 입장 등 계획철학이나 정책노선의 기조 자체를 확인하는 것 을 무의미하게 만들고 있다. 사회복지의 핵심 주제라 할 수 있는 빈곤대응의 문 제부분 역시 마찬가지이다. 현 시장인 야당의 후보는 비교적 다양한 공약이 준비되는 모습을 보여주고 있 다. 이는 야당 후보가 현역 시장이라는 점과 관련될 수도 있다. 현안을 진단한 구체적인 복지공약이 제시되고 있는 부분은 야당이면서도 현역 프리미엄을 누리 고 있는 것이라 하겠다. 동시에 상대적으로 정당의 기조 자체가 복지에 대한 강 조가 상대적으로 많은 편이라는 상대적 특징도 작용한 것일 수도 있다. 여러 공 약 중 핵심공약으로 추려진 10대 대표 공약 내에서 사회복지 부분이 지역복지 전달체계의 현장성 강화를 위한 일선 현장인력 2배 확충, 베이비붐 세대 노년기 진입과 관련되어 50+ 세대를 위한 일자리와 재교육 사업 등의 50+ 희망서울 프 로젝트, 여성(노인) 일자리 확충 등 1/3 정도를 차지하고 있다. 기본적 기조는 서 울시민복지기준선, 마을만들기 및 지역사회조직사업 활성화와 복지거버넌스 구 76 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

성이라는 기존 정책 구도를 유지하면서 노인층의 복지욕구에 집중하며 사회서비 스 확충과 복지전달체계의 대대적인 보강 그리고 이와 관련된 일자리 제공 부분 을 강조하고 있는 것으로 보인다. 이번 민선 6기 지방선거에서는 국가적 재난에 의한 민심의 동요, 안전과 관련 된 이슈의 전반적인 부각 등이 복지와 관련된 공약이나 지방정부 역할에 대한 논의가 활성화되지 못하는 배경이 되고 있다. 또한 한국사회복지사협회장이 특 정 당의 서울시장 (예비)후보의 선거대책본부장을 맡는 등 공약 내용보다는 다른 측면에서의 논란점도 많이 나타나고 있다. 하지만, 현 지방선거 국면에서 심각한 빈곤문제에 대응하기 위한 지방정부 혹 은 지역사회 측면에서의 현안과제가 없다는 의미는 아니다. 빈곤의 문제가 완화 된 것도 아니고, 빈곤에 대한 접근이 반드시 중앙정부의 직접적인 소득보장 정 책 책임만으로 국한되는 것도 아니다. 더구나 지방선거가 각 지방자치단체가 직 접 수행하는 프로그램에 대한 논의만을 허락하는 것도 아니다. 지방정부 복지지 표에 대한 내용에서 보았듯이 지역 주민의 삶의 질은 중앙정부 정책이 중요한 영향을 미치지만, 지방의 생활현장에서 구현되는 것이다. 현재 지방선거 국면에 서 빈곤문제에 대한 대응은 어떠한 방향으로 모색되어야 할 것인가? 그리고 지 방정부와 지역의 시민사회의 역할은 무엇인가? 라는 부분은 여전히 유효하고 중 요한 문제제기이다. 지방정부가 소득보장 체제의 전면에서 역할해야 하는 구조 라고 하기는 어렵다. 하지만 이에 대한 전면적 제기는 생활정치의 입장에서 중 요한 과제일 수 있다. 앞서 살펴보았듯이 우리나라 빈곤의 특성으로서 빈곤의 지역별 격차문제는 핵 심이라 보기는 어렵다. 가벼운 문제는 아니지만 본질적 이슈라 하기는 어렵다. 한국 빈곤의 본질적 이슈는 노인빈곤, 가처분소득 빈곤에서 찾아지는 것이 적절 하다. 그리고 여기에는 우리나라의 구사회위험과 신사회위험의 중첩성이 내재해 있다. 구사회위험을 강조할 경우 중앙정부의 보편적 복지체계 보강, 소득제도 취 약부분 보완과 지역 맞춤형 민간자원 동원 등이 부각될 수 있다. 그리고 신사회 위험을 강조한다면 결국 지방정부로서는 사회서비스 영역에서의 역할과 가처분 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 77

소득의 증대를 위한 프로그램이 부각될 수 있다. 빈곤문제를 감안할 때, 지방정부의 복지적 대응에서 중요하게 부각되는 방향 을 몇 가지로 모색할 수 있다. 첫째로 지방재정 문제에 대한 제기가 필요하다. 복지사무는 지방정부의 책임 과 역할이 늘어나고 있지만 현재 지방재정 구조는 이를 담당할 수 없다. 기초생 활보장, 노령연금, 보육 등 사업에서 중앙정부사업에 대한 지방정부 예산부담이 점점 두드러지고 있다. 지역별로 예산여건이 더 좋은 지역을 부러워하는(?) 경우도 나타나곤 하지만 어느 지역이던 간에 현재의 지방재정 그리고 제도적 여 건 하에서는 필요한 복지 프로그램을 수행하는 것이 불가능하다. 다소 경직적인 기초생활보장제도나 긴급복지지원제도의 운영에서도 많은 경우 지방정부가 까다 로운 운영을 하고 복지이용이나 접근성을 제약하는 경우들이 나타나곤 한다. 지 금 지방정부는 과거처럼 중앙정부의 복지정책을 전달하는 역할만을 수행하는 것 이 아니다. 따라서 현재의 복지역할 수준에 맞도록 중앙정부와 지방정부 간 재 정체계에 대한 재설정이 이루어지도록 하는 문제제기가 필요하다. 지방선거의 국면은 지방정부가 현재의 여건에서 할 수 있는 일만을 논의하는 것은 아니다. 지방정부의 정상적 역할을 제약하는 여건에 대한 문제제기가 지방정부에서 이루어져야 하고, 또 이러한 후보의 역할을 지역사회에서 주문해야 한다. 두 번째로 소득보장에서 보편적 복지에 대한 공공역할 강화가 주문이 되어야 한다. 이 역시 기본적으로 중앙정부의 역할이 부각되는 부분이지만 지방정부가 중앙정부 정책을 요구하거나 견인하는 역할이 필요하다. 서울시민복지기준의 설 정이나 서울형 기초보장의 운영은 중앙정부에게도 일정한 긴장을 유발한 바 있 다. 지방정부의 입장이 보편적 복지의 확충에 있다는 점은 위험의 중첩성 상황 에서 근대적 사회보장체계의 미완성을 극복하려는 정책적 의지일 수 있다. 세 번째로 사회서비스와 관련되어 저소득층의 서비스 이용을 강화할 수 있는 78 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

프로그램의 보강이 포함된 공약이 필요하다. 이는 상대적으로 신사회위험의 부 각, 혹은 가족과 지역사회의 돌봄 역할이 빈곤문제에 실질적인 도움이 되도록 한다는 측면이다. 현재 사회서비스에 대해서 중앙정부의 사회보장기본법 개정이 나 경제부처를 통한 활동 등이 강조되고 있으나 지방정부가 이를 적극적으로 활 용하는 내용에 대해서 공약이 나타나고 있지는 못하다. 사회서비스는 돌봄 등 사회복지 관련 영역에서 저소득층의 서비스 이용을 실질적으로 지원할 수 있는 방식을 취하는 것이 적절할 수 있다. 서울지역에서 아직 모호한 측면이 있으나 보육 등 일부 사회서비스 영역에서 공공성 확보를 위한 정책 프로그램이나 돌봄 비용 과다지출 가구에 대한 지원, 10분 복지와 관련된 접근성 고양 등의 프로그 램이 제시되고 있는데 이는 보편적 속성으로의 믿을 수 있는 사회서비스라는 측 면과 아울러 빈곤층의 가처분 소득 증대와 빈곤이 사회적 배제의 장기화로 연결 되는 부분을 줄이는 방안이 될 수 있다. 빈곤층에게만 국한된 선별적 사회서비스의 의미가 아니라 사회서비스가 빈곤 층의 인적자본 확충과, 가처분 소득 확보, 그리고 고용창출이라는 측면에 어떻게 연결될 수 있는가라는 '사회서비스 패러다임의 장점'을 염두에 둔 정책모색이 필 요하다. 기존에 장애인, 노인, 아동, 여성 등 각 클라이언트 인구특성별로 중요하 게 부각되는 숙원사업의 나열에서 벗어나야 하는 이유이기도 하다. 기존의 사회 서비스와 관련된 실제 정책 중 상당부분이 소위 사회서비스 패러다임의 장점 극 대화와 관련성이 취약하다. 많은 경우에 오히려 서비스 공급자의 이해가 먼저 고려되는 양상도 있다. 특히 최근에 관심을 불러일으키는 사회적 경제 패러다임 은 지역사회 내에서의 호혜성에 기반하고 있다는 점에서 구체적인 지방정치의 역할이 중요한 것이기도 하다. 돌봄비용과 돌봄서비스 수준, 휴먼서비스 일자리 의 창출이라는 측면에서 조망된 공약을 만드는 것이 적절할 것이다. 사회서비스, 사회적 경제 영역의 격려와 활용은 빈곤문제에 지역차원에서 대응하는 핵심적인 중장기 모색일 수 있다. 네 번째로 지역사회복지계획의 내실화 및 이것이 지방정부의 실질적 정책초점 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 79

으로 활용되도록 견인하여야 한다. 현재 3기 지역사회복지계획이 수립과정에 있 는데 지방선거 과정에서 아무런 이슈가 되지 못하는 경우가 많다. 지역사회복지 계획의 4년 단위 주기가 지방선거와 시점이 잘 조응하지 않아 선거에서 지자체 장이나 당이 바뀌는 경우 지역복지계획은 시행되어보지 못한 전임자의 계획에 불과한 경우가 많다. 이번 3기 계획 수립과 발표의 시점은 이러한 문제를 감안 하여 다소 일정이 조정되었다고 하나 여전히 선거에 출마한 후보자에게 그리고 그 복지공약의 측면에서도 별 관심사가 되지 못하고 있다. 서울시의 경우에도 지역사회복지계획의 집행 및 설정과정은 서울시민복지기준과 민관 거버넌스라는 핵심 복지정치 혹은 복지정책 과정과 분리되어 있고 이 때문에 상대적으로 경시 되고 있는 것이 현실이다. 복지정책의 영역은 첨예한 정치의 영역인만큼 복지정 치과정과 결합된 지역사회복지계획이 필요하다(김보영, 2014). 개별적인 영역별 공약도 중요하지만 지역사회복지계획 자체를 어떻게 설정하겠다는 이슈를 지방 선거의 국면에서 부각시킬 필요가 있다. 다섯째로 복지 전달체계 특히 일선 현장에서의 전달체계에 대한 보강이 이루 어져야 한다. 최근 복지사각지대에 대한 관심이 높아지며 민간자원의 연계나 네 트워크, 혹은 사각지대 발견을 위한 새로운 방안 등의 시도 등이 나타나고 있다. 하지만 소위 복지전달체계 개편의 노력은 실질적이고 혁신적인 인력의 보강이 없이는 곤란하다. 지방정부의 측면에서 본다면 현장 복지전담공무원의 충원이 핵심이 되겠지만 이는 예산의 문제가 아니더라도 정원의 확보 등 행정적으로 어 려운 과제가 있다. 하지만 현장 인력의 확보를 위해 자원을 투입하겠다는 정책 적 의지가 분명하다면 소위 사회서비스공단과 같은 체계의 활용, 민간 복지시설 과 MOU를 맺고 인력채용의 비용을 지방정부가 민간에 추가적으로 지원하는 방 식 등도 활용이 가능하다. 처우의 수준이 현재의 관행을 넘어서 실질적으로 공 무원이나 정규직 사회복지사 정도를 확보한다면 과거와는 다른 현장 접근성을 유지할 수 있다. 그리고 이는 그 자체로 빈곤층에 대한 지원이면서 동시에 복지 사각지대에 대해 가장 일차적인 발굴체계 혹은 접근망이 될 수 있다. 현재 서울 시나 서울시 일부 자치구에서 공약으로 나타나고 있는 일선 현장인력 확충이나 80 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

이와 관련된 전달체계에 대한 부분은 산재된 빈곤층의 복지욕구 접근을 위해 중 요하다. 이와 관련하여 민관 네트워크 활동이 강조되기도 한다. 민간과의 연계에서 실 질적인 거버넌스 혹은 협력구조 창출이 될 수 있도록 지방정부의 인식이 갑을 관계의 인식수준을 벗어날 수 있어야 한다. 많은 경우에 민관협력이 민간 자원 을 지방정부가 용이하게 동원하고 민간의 융통성을 지방정부의 필요에 따라 배 치하는 방식을 취하곤 한다. 이는 역학관계에 의해 지방정부의 요구에 순응하는 민간이 공공과의 협력에 대해 소극적이거나 진정성이 떨어지는 원인이 되곤 한 다. 민간 자원이 절대빈곤층의 기본생계 유지를 위한 전통적 소득보장 재원과 같은 방식으로 활용되는 것은 적절치 않을 수 있다. 서울지역에서도 희망온돌 사업이나 서울디딤돌 사업과 관련하여 민간 복지현장의 반발이 나타났던 것도 같은 맥락일 수 있다. 민간체계에서 지원을 동원하는 것이 공공의 실적으로 둔 갑하면서 자원의 순증은 없으나 여러 곳에서 실적만 여러번 잡히는 것은 곤란하 다. 민간자원 동원에서 지방정부를 포함한 공공의 역할은 지역사회 내에서 자원 의 순증이 일어날 수 있도록 후방지원의 역할이어야 한다. 기본적으로 사회복지 공약에 대한 요구가 보다 강화되어야 한다. 공약은 당선 을 위한 약속이라는 측면도 있으나 향후 지방선거의 후보자가 당선이 되어 지자 체장 혹은 의원이 되었을 경우에 해당 사업에 대한 추진동력을 확보하는 의미도 있다. 특히 선거에 의해 선출되는 지자체장이나 의원과 달리 일반 관료들은 새 로운 정책적 활동에 대해 상당히 보수적이라는 점을 감안할 때, 공약으로의 서 면화는 매우 중요하다. 과거에 비해 당선자의 공약은 메니페스토나 관련된 지방 정치 흐름에서 그 집행이 중요하게 취급되고 있다. 때문에 조작화된 형태로의 구체적인 공약을 확보하는 것은 사회복지 현장이나 혹은 복지정책을 실제 추진 하려는 후보에게서는 상당히 중요한 과제일 수 있다. 이번 민선 6기 선거에서 (선거 한 달 전까지의 현상인) 구체성을 지닌 복지공약의 부재는 우려할 사안이 기도 하다. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 81

비교하건데, 서울지역 등 많은 지역에서 민선 5기에는 지역별 복지공약이 가 지는 중요성이 선거시점의 사회복지계 준비상황보다 더 앞서서 부각되었다. 무 상급식과 관련된 파동이 그러하다. 사회복지계가 지역복지와 관련된 지방정부의 역할에서 적극성을 가지지 못했던 이유나 배경이 되기도 하였다. 그런데 민선 6 기 선거과정에서는 오히려 이 복지정책에 대한 공약의 논의나 준비정도가 많은 지역에서 민선 5기보다 오히려 위축되어 있는 것으로 보인다. 사회복지계가 각 영역별로 '숙원사업'을 지방선거 시기에 관철하는 노력만으로는 불충분하다. 지 역단위에서 다양한 프로그램이 서로 조직화되어 정리된 상태로 제기되어야 한 다. 지방정부의 생활정치 전면에 지역의 빈곤문제, 새로운 양극화 시대의 복지특 성에 대한 관심이 자리잡도록 해야 한다. 82 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

참고문헌 김보영(2014), 제3기 지역사회복지계획과 지방선거, 복지정치의 새로운 단계, 복 지동향 186호. 문진영(2014), 소득보장 혹은 사회서비스, 2014 한국사회복지학회 춘계학술대회. 서울특별시(2012), 서울시민복지기준. 이재원(2014), 사회서비스정책과 시장경제, 2014 한국사회복지학회 춘계학술대회. 이창곤 외(2012), 지역복지 평가지표 개발 및 전국 지자체 지역복지 우수사례 발 굴 연구, 한겨레사회정책연구소. 이태수(2014), 민선 6기 지방선거와 복지아젠다, 복지동향 186호. 정희은 역(2011), 가진자, 가지지 못한 자, 파이카. 참여연대 사회복지위원회(2010), 참여연대가 제안하는 지방선거 복지공약. 최현수 외(2014), 서울복지실태조사, 한국보건사회연구원. 한동우(2014), 사회서비스 공급체계 : 사회적 경제방식의 이론적 배경과 정책적 함의, 2014 한국사회복지학회 춘계학술대회. 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 83

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 15:30~ 16:10 토 론 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 허 선 순천향대학교 교수 백학영 강원대학교 교수

지방정부 빈곤정책으로서 서울형기초보장제도의 의의와 한계 허 선(순천향대학교 사회복지학과 교수) 시민복지기준의 의미와 함께 보완할 점이 지적되고 있는데, 당연한 현 상이고 바람직하다. 시민복지기준은 정말 필요했지만 하지 않았던 시도 였고 새로운 시도이기때문에 상당히 영향력이 있다고 본다. 그리고 가장 중요한 의미는 중앙정부의 정책 견인역할을 할 것이라는 기대이다. 또한 다른 광역 정부에 영향을 미칠 것이다. 예전의 서울시 정책은 가진 사람 들을 위한 예산이 많이 집행 되었다고 생각하는데 이를 조금씩 바로잡아 가고 있는 과정이라고 본다. 국민기초생활보장수급자수는 전국적으로 최근 3, 4년 동안 15만명이 줄었으나, 서울시는 약간 늘었다. 이것은 새로운 정책의 효과가 일부 있 다는 증거가 될 수 있고, 다른 지방 정부에서도 도입을 고려해 봐야할 정책의 예가 될 수도 있을 것이다. 서울형기초보장제도수급자를 선정하 려고 하다 보니까 국민기초생활보장수급자로 선정될 만한 사람이 많이 발굴되었고, 행정 보조인력을 배치해서 사각지대를 더 많이 발굴하고 했 던 노력의 결과가 아마도 더 큰 문제를 생길수도 있었던 것을 방지한 측 면이 있다. 서울형 기초보장제도를 관철시키기 위해서 관계자들이 상당한 노력을 했다. 하지만 제도 시행 이후 결과를 놓고 볼 때 예상한 수급자 숫자보 다 많지 않은 것이 매우 안타깝다. 서울시만의 문제가 아니라 사각지대 를 추정하는 통계방법의 한계도 있다고 본다. 현재 우리나라에서 사용 가능한 통계자료가 한계가 있기 때문에 서울시에 19만명 정도의 기초보 장 사각지대가 있다는 것은 과대 추계되었을 가능성도 있다. 현재 시행 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 87

되는 서울형 기초보장제도는 국민기초보장제도의 사각지대 모두를 다 포 괄하는 선정기준은 아니다. 자살, 혹은 가족해체 직전의 극빈층에 대해 중앙정부 정책에서 포괄하고 있지 않기 때문에 서울시에서 하자는 것이 취지였다. 보완될 부분은 기준선 설정과정에 비해 집행과정에서의 시민참여가 적 다는 점이다. 시민참여로 기준을 만들었듯이 보완도 시민참여를 통해 이 루어져야 한다고 생각한다. 시민들의 눈높이에 맞춰 전문가, 행정가, 시 민들이 공통 분모를 뽑아내는 것이 중요한다. 천천히 가더라도 시민들이 동의하는, 동의할 때 까지 설득하는 것이 중요하고 서울시민복지기준은 그런 부분에서 중요한 의미가 있다고 본다. 최근 서울형 기초보장제도에서 부양의무자 기준을 폐지하자는 주장을 일각에서 하고 있다. 그렇게 할 수 있는데 왜 안하고 있냐는 지적이다. 가능하다면 부양의무자기준은 폐지되어야 한다는 소신을 갖고 있긴 하지 만 지방정부의 복지정책과 중앙정부의 복지정책의 차이점과 한계를 고민 해 볼 필요가 있다. 현재 기준으로는 근로 능력이 없는 사람들이 서울형 의 주대상이다. 부양의무자 기준이 국민기초보장제도의 기준보다 많이 높다. 또한 서울시는 중앙정부가 아니기 때문에 예산을 확보할 수 있는 데 한계가 있다. 서울형기초보장제도 시행이전에 서울시의회에서 예산 심의할 때 예산 규모를 축소시키고 하는 등 문제가 있어 사각지대 모든 부분을 커버할 수 없는 문제도 있다. 서울형제도의 부양의무자 기준은 많이 현실화 되었지만 나머지 기준과 전달체계, 전문인력 및 행정 과정 에 있어서는 많은 문제점을 안고 있다. 서울형 제도를 통해서 송파 세모 녀가구가 보호받지는 못했을 것이다. 기초자치단체별로 굉장히 편차가 심한 문제가 있다. 의지가 강한 강북 구, 노원구 등은 적극적으로 하지만, 타 기초단체들은 그렇지 않은듯 하 다. 그래서 공무원들의 업무과다, 단체장의 의지 등이 같이 묶여있는 것 도 고려해야한다. 송파구 세모녀 사건의 경우 신청을 했어도 혜택을 받지 못했을꺼라 생 88 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

각한다. 왜냐하면 구상권 및 감사 등으로 인해 공무원들이 적극적으로 나서기가 어렵게 되어있다. 그래서 신청해도 안될꺼라는 것이 현장전문 가들의 의견이다. 시스템을 제대로 갖추는 것이 중요하다. 한편 송파 세 모녀 사건도 주거복지 문제이다. 와 공과금으로 70만원을 주거비에 쓰고 나머지 130만원을 60만원을 벌어서 월세 사는데 쓰고 있 다. 서울시가 그분들의 주거비를 줄여줄 수 있는 것, 영구임대아파트에 살게 해서 주거비만 줄였어도 이런 일이 발생하지 않았을 수 있다. 현재 서울시에서 할 수 있는 부분에 대해 장기적인 대책으로 해야 한다. 여러 가지 대책 중 하나가 당연히 임대료 비중이 높은 사람들에게 그 비중을 낮춰주는 것이 제대로 되어야 한다. 그것도 목표가 달성되고는 상황인지 는 모르겠지만, 계속해서 잘 추진해야 한다고 생각한다. 중앙정부가 같이 할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 지금 최근에 일어나는 여러 가지 사건들을 볼 때 시민복지기준들을 정 해진 대로 할 것이 아니라 수정, 보완할 필요는 있다. 문제중심 해결형 프로그램, 생계형 자살이 문제가 되고 있는데 그것이 서울시의 최저기준 에 미달하지 못하는 부분이다. 우리 시민복지기준에 아주 중요한 문제이 기 때문에 그 관점에서 점검하고 시민참여형 점검이 필요한다. 현재 서 울시 시민복지기준선 TF가 처음 규모에 비해 에너지를 집중하고 있지 않은데 에너지를 조금 더 올릴 필요가 있다고 본다. <참고표> 연도별 국민기초보장수급자수 추이 구분 2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014.1 서울시 18.6 20.4 20.5 21.4 21.5 20.7 20.0 20.3 20.3 (1.81) (1.95) (1.96) (2.05) (2.03) (1.96) (1.92) (1.95) (1.95) (수급율) 전국 151.3 155.0 153.0 157.8 155.0 148.2 139.5 135.0 134.9 (수급율) (3.10) (3.15) (3.08) (3.23) (3.07) (3.05) (2.8) (2.69) (2.68) 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 89

<참고자료> 2014년 서울형 기초보장제도 세부기준 안내 2013년 7월부터 최저생계비 이하의 생활을 하고 있으나 법정요건이 맞지 않아 보호를 받지 못하는 비수급빈곤층을 지원하는 시행 서울형 기초보장제 도 대상자 선정 기준(국민기초생활보장수급자는 신청 불가) 서울시 거주기간 신청일 현재 세대주 주민등록 기간이 개월 이상인 가구 단위 원 소득기준 소득평가액 최저생계비 이하 가구규모 1인 2인 3인 4인 5인 6인 최저생계비 603,403 1,027,417 1,329,118 1,630,820 1,932,522 2,234,223 최68%저 생 계 비 의 410,314 698,644 903,800 1,108,958 1,314,115 1,519,272 : 6 : 68% 추정소득 재산기준, : ( : ) 무료임차소득, 부양 간주비는 소득평가액에서 산정 제외 가구당 1억원 이하/금융재산 1천만원 이하/자동차 기준 적 합한 가구 보험, 청약저축, 주택청약종합저축은 금융재산에서 공제하되 일반재산에 는 포함 부양의무자 기준 부양의무자 촌의 직계혈족 부모 아들 딸 및 배우자 며느리 사위 단위 원 소득 및 재산 기준 동시 충족 부양의무자의 세대원(가구주 포함) 구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인 소득기준 4,044,434 4,828,860 5,387,007 5,945,155 6,503,304 7,061,451 5억원 재산기준 : 1 (,, ) (, ( 90 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략 ) : )

지원내용 생계급여 교육급여 수업료 등 장제급여 해산급여 근로능력가구는 개월에 한해 지원하고 근로능력판정 여부는 기초, ( ), 3,, 수급자 판정결과 적용 단위 원 소득구간별 생계급여 차등지급 서울형 기초보장제도 가구규모별 소득평가액 대비 생계급여액 가구 0%이상 23%이하 23%초과 46%이하 46%초과 68%이하 규모 소득평가액 생계급여액 소득평가액 생계급여액 소득평가액 생계급여액 1인 138,783 205,000 277,565 145,000 410,314 75,000 2인 236,306 355,000 472,612 235,000 698,644 115,000 3인 305,697 420,000 611,394 280,000 903,800 140,000 4인 375,089 515,000 750,177 345,000 1,108,958 175,000 5인 444,480 610,000 888,960 410,000 1,314,115 205,000 6인 513,871 705,000 1,027,743 470,000 1,519,272 235,000 7인 583,263 800,000 1,166,526 535,000 1,724,429 270,000 ( : ) 빈곤문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 91

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 16:10~ 16:50 주제발표 4 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 서동민 백석대학교 교수

보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 서동민(백석대학교 사회복지학부 교수) Ⅰ. 서론 우리사회는 제6기 지방자치단체장과 지방의회 의원을 선출하는 6.4지 방선거를 앞두고 있다. 각 지역마다 그 동안 누적되어왔던 문제들과 개 선을 바라는 다양한 요구들이 표출되고 있으며, 지역주민의 건강과 밀접 한 관계를 맺고 있는 보건의료영역도 예외가 아니다. 과거에 비해 삶의 질이나 건강권에 대한 사회적 인식이 확대되면서 보건의료를 둘러싼 지 역사회 내의 적극적인 문제 제기와 정책 의제화가 더욱 활발해지는 분위 기다. 지방정부는 중앙정부의 보건의료관련 정책과 사업을 단순히 집행하는 위치에서 지역사회의 요구와 여건을 반영한 보건의료정책을 개발하고 보 건의료자원을 확충 공급하는 등 보다 적극적인 역할 수행을 요구받고 있 다. 특히, 올해는 내년부터 4년간 적용될 제3기 지역사회복지계획과 제6 기 지역보건의료계획을 수립하는 해이기도 하다. 지방정부가 지역사회의 복지를 비롯한 보건의료문제를 파악하고 효과적인 대응전략을 고심할 수 밖에 없는 이유다. 보건의료서비스는 우량재(merit goods)에 해당한다. 국민 누구나 생존 에 필요한 최소한의 보건의료서비스를 향유할 권리가 있으며 헌법에 명 시된 건강권이 이를 뒷받침하고 있다. 교육이 그러하듯 보건의료서비스 역시 소비를 통해 국민 개인뿐만 아니라 국가 전체에도 장기적 편익을 가져다주기 때문에 국가의 책임 하에 기본적인 서비스의 제공이 이루어 져야 한다(양봉민, 2008). 그러나 현실적으로 지방정부가 독자적으로 전국적인 규모에서 일어나 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 95

고 있는 보건의료자원의 지역간 격차와 편중현상이나 필수 보건의료서비 스의 부족현상을 스스로 극복하면서, 증가하는 지역의 보건의료 문제와 주민의 다양한 요구를 파악하고 지속적으로 대응한다는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 본 고에서는 지방정부가 직면한 보건의료문제를 공공보건의료정책 현 황과 최근 제도변화를 통해 살펴보고, 6.4지방선거 매니페스토 운동에서 시 도별 10대 정책 어젠다로 도출된 보건의료분야 의제에 대입해봄으로 써 효과적인 대응전략을 모색해보고자 한다. Ⅱ. 공공보건의료의 현황과 정책방향 1. 보건의료의 현황과 문제점 우리나라 보건의료체계의 현황과 문제점을 관련 통계자료를 중심으로 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 의료비 부담에 대한 공공의 낮은 책임성이다. 전 국민 건강보험 도입 이후 보장성은 꾸준히 확대되어 왔으나, 공공지출의 비중은 아직 낮은 상황이다. 건강보험 보장성의 한 가지 지표가 될 수 있는 가계 직 접부담 의료비는 1980년 73.4%에서 1990년 55.7%, 2000년 39.4%로 감소 되어 왔으며, 2011년 현재는 35.2% 수준을 형성하고 있다. 반면 의료비 중 공공지출비중은 54.9%수준으로 미국의 45.4%보다는 높으나 영국의 81.7%, 일본의 81.3% 등 OECD평균인 72.8% 보다는 매우 낮은 수준이다. 둘째, 보건의료자원에 대한 과도한 민간의존성이다. 민간 중심의 공급 정책으로 의료자원은 단기간에 급속히 증가하였으나10), 이중 공공의료 자원의 비중은 매우 낮은 수준이다. 2012년 12월 현재 전체 의료기관은 10) 2012년을 기준으로 개설주체가 개인(의사)인 의료기관은 종합병원의 24%, 병원의 59%, 의원 의 97%이다. 96 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

62,853개소로 증가하였으나, 이중 공공보건의료기관은 3,669개소로 전 체 의료기관의 5.8%, 병상 수로는 전체의 10.0%에 불과하다. 우리나라 공공병상 비중은 12.8%로 프랑스 62.5%, 일본 26.4%, 미국 24.8% 등 OECD 국가 중 최저 수준이다(보건복지부, 2013). <표 48> 2012년 기준 공공보건의료기관 현황 (단위: 개소, 병상, 명) 구분 공공보건기관 (보건소 등 A) 공공 의료 기관 공공보건 의료기관 민간의료 기관 (B) (C=A+B) (D) 전체 공공/전체 (E=C+D) (C/E) 기관 수 3,469 200 3,669 59,184 62,853 5.8% 병상 수 403 60,005 60,408 541,180 601,588 10.0% 의사인력 3,379 10,369 13,748 112,254 126,002 10.9% <표 49> 국가별 공공보건의료 현황 비교 (단위: %) 구 분 한국 호주 프랑스 독일 일본 미국 기관 수 6.4 56.4 35.2 25.8 18.0 26.8 병상 수 12.8 69.5 62.5 40.6 26.4 24.8 셋째, 보건의료자원의 지역간 불균형 문제다. 보건의료기관 분포의 지 역간 격차가 발견되며, 특히 수도권 집중 현상이 심각한 상황이다. 지역 별 보건의료기관 비율을 보면, 서울이 25.3%로 전국 보건의료기관의 4분 의 1이 몰려있으며, 경기의 20.1%를 더하면 45.4%로 절반에 가까운 수 치가 된다(2012년 기준). 인구 1천 명당 병상수11)는 광주가 21.7개인 반면, 제주는 8.0개로 2배 이상 적다(2014년 1월 기준). 인구 10만 명 당 의사 수도 서울은 263.1명인데 반하여 울산은 131.1명으로 절반 수 준이다(2011년 기준). 11) 2014년 1월을 9.9, 강원 11.9, 기준으로 인구 1천명당 병상수는 서울 경북 14.6, 제주 8.0 수준이다. 8.2, 인천 10.9, 울산 11.9, 광주 21.7, 경기 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 97

<표 50> 인구 10만 명당 의사 수 (단위: 전체 명) 서울 대구 광주 대전 부산 전북 강원 178.4 263.1 210.8 207.5 206.8 200.7 188.3 167.2 제주 전남 충북 충남 경남 경기 인천 울산 158 148.3 145.5 141.2 139.9 136.8 136.2 131.1 (평균) *출처: 오영호 외. 2011. 보건의료자원의 효율성 증대를 위한 모니터링 시스템 구축 및 운 영. 한국보건사회연구원. 넷째, 필수적인 보건의료서비스의 부족현상이다. 분만 등 특정분야의 경우 저출산, 의료사고 위험 등으로 공급의 절대량이 부족하거나 해당 분야에 취약한 지역이 증가하는 추세이다. 또한 중증질환 신생아 치료, 장애인 재활치료, 감염병 치료 등과 같은 중요한 의료서비스가 수익성 미비로 공급이 부족한 상황이다. 병원급 이상 산부인과의 60.5%, 의원급 이상 산부인과의 44.3%만이 분만실을 운영하고 있으며, 신생아 중환자실 은 신생아 천 명당 4.3병상이 필요하나 3.4병상에 불과한 것이 현실이다. 일반 소아과 및 산부인과 의사의 경우 인구 1,000명당 각각 0.09명과 0.10명으로 OECD 국가 중에서 하위 그룹에 위치하고 있으며, 정신과 의 사의 경우도 인구 1,000명당 0.05명으로 터키, 칠레, 멕시코 다음으로 낮 은 수준이다(2010년 기준). 98 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

<그림 1> 인구대비 산부인과 전문의 수 및 분만실 보유 산부인과 수 *자료: 건강보험심사평가원 의료자원정보(2013. 12) 다섯째, 국공립병원의 경쟁력 저하문제다. 많은 수의 공공보건의료기관 이 누적 적자로 경쟁력이 약화된 상태로12), 국립대병원을 제외한 국공 립병원은 경영악화, 투자 감소의 악순환 속에서 저소득층이나 대도시로 이동이 어려운 사람들이 가는 병원으로 인식되고 있으며, 적정진료 및 질 관리체계의 미흡성으로 보건의료서비스의 질적 수준이 저하되고 있다 는 지적이 있다13). 2. 공공보건의료의 관련 법제도 변화 전체 보건의료체계에서 공공분야의 비중이 감소하고 민간분야 확대에 12) 2012년 기준 전국 주요 지방의료원 누적적자 순위는 서울의료원 709억원, 군산의료원 536억 원, 인천의료원 466억원, 남원의료원 381억원, 부산의료원 316억원, 원주의료원 287억원, 파 주의료원 258억원, 진주의료원 257억원, 속초의료원 256억원, 삼척의료원 255억원 등으로 나 타났다. 13) 지역거점 공공병원 등급별 평가결과(2013년), 80점 이상의 A등급은 청주, 김천 등 2개소에 불과하였다. 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 99

따른 공공의료의 위축이 가속화되면서 보건의료에 대한 국가의 책무성이 강조되기 시작하였다. 2000년 공공보건의료에 관한 법률 이 제정되면 서 국공립병원 중심 확충과 공공보건의료 활동에 대한 지원 근거를 마련 하고, 공공보건의료 계획 수립 및 평가 등이 이루어지게 되었다. 2005년 에는 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률 이 제정되어 지방의료 원 운영 평가 등에 대한 근거를 마련하였다. 최근 정부는 지금까지의 공공보건의료 확충대책이 국공립 병원 위주 정책의 효율성과 공감대 형성에 실패했다는 점과 인프라 중심 대책으로 는 공공적 기능측면의 발전이 미흡했다는 점에서 한계가 있었다고 보고, 향후 대책으로서 공공인프라의 양적 확대보다는 필수적 기능을 중심으로 확충하고 공공의료 제공 시 민간을 활용하는 방안을 제시하였다. 즉, 공 공의료의 패러다임을 소유 에서 기능 중심으로 전환하는 것으로, 이러한 정책 방향의 변화는 공공보건의료에 관한 법률(2012년 2월 전부 개정, 2013년 2월 시행) 의 주요 내용에 드러나 있다. 100 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

<표 4> 공공보건의료에 관한 법률 의 주요 내용 구분 내용 공공보건의료를 설립 및 소유 관점에서 기능 관점 으로 재정의 공공보건의료 수행기관으로 민간의료기관도 공공보 건의료 기능수행 가능 매 년마다 공공보건의료 기본계획 수립 매년 공공보건의료 시행계획 관계 중앙행정기관 시 도 공공보건의료계획 공공보건의료기관 수립 의료취약지 의료이용실태 의료자원 분포 등을 평 가하여 의료취약지 지정 고시 의료취약지 거점의료기관 시도 지사는 의료취약지 거점의료기관을 지정하여 지원 공공전문진료센터 국가 지원이 필요한 전문 분야 등에 대하여 공공전문진료센터 지정 지원 중앙에는 공공보건의료지원센터 교육훈련센터를 설 치하여 기술지원 및 인력 교육 훈련 지원 시 도의 공공보건의료정책 지원 업무 수행을 위해 시 도 공공보건의료 지원단 설치 공공보건의료에 관 한 정의 (제2조) 공공보건의료 기본 계획의 수립 (제4조) 공공보건의료 지원 센터, 시도 지원단 의 설치(제21~22조) 5 ( ), ( 취약지 거점의료기 관(제13조), 공공전 문진료센터 지정(제 14조), ( ) ), ( ( ) ), * 자료: 보건복지부(2014) 발표자료에서 재정리 3. 공공보건의료의 정책 방향 정부는 새로운 공공보건의료의 개념을 국가, 지자체, 보건의료기관이 지역 계층 분야에 관계없이 국민의 보편적 의료이용을 보장하고 건강을 보호 증진하는 모든 활동 으로 정의하고14), 공공 부문의 개입이 필요한 14) 공공보건의료의 정의에 대한 다양한 관점(보건복지부, 2014) - 공공의료기관 의료: 기관 소유 중심으로 공공이 설립한 의료기관이 제공하는 의료 - 공익적 기능: 서비스 제공주체와 관계없는 공공의 이익 실현을 위한 공익적 의 료 - 정책의료: 국가가 시장실패 영역을 효율적으로 보완하기 위해 직접 제공하는 의료 - 의료의 공공성 확보를 위한 제도: 보건의료체계를 구성하는 재정 자원 품질 서비 스 등을 적정 수준으로 관리하여 보건의료의 형평성과 편익을 높이는 제도 서비스 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 101

영역으로 ① 보건의료공급이 원활하지 못한 지역 분야에 대한 의료공급, ② 보건의료 보장이 취약한 계층에 대한 의료 공급에 관한 사업, ③ 공 공부문의 대응이 필요한 질병의 예방과 건강증진, ④ 그 밖에 국가가 관 리할 필요가 있는 보건의료 등을 선정하였다(보건복지부, 2014). 이상의 사업을 담당할 공공보건의료 수행 기관으로는 국립대병원, 지방 의료원, 적십자병원, 특수대상질환진료 공공병원 등의 공공보건의료기관과 의료취약지 거점의료기관, 권역별 전문질환센터, 지자체장과의 협약기관 등의 민간의료기관을 포함한다. <그림 2> 공공보건의료 비전 및 목표 *출처: 보건복지부, 2014. 공공의료 현황과 과제. 보건복지부. 최근 정부는 공공보건의료의 향후 정책으로서 모두가 최상의 건강을 누리는 사회 라는 비전과 지역 계층 분야에 관계없이 양질의 보편 적 보건의료 이용 보장 이라는 목표를 제시하고, 달성을 위한 기본 방 향으로 ①지역균형 의료(지역별 공공보건의료서비스 제공기반 강화), ② 보편적 의료(누구나 필수적인 의료서비스 이용이 가능하도록 보장), ③양 102 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

질의 의료(공공보건의료기관 운영 혁신 및 서비스 질 강화), ④정책기반 강화(효율적 공공보건의료 지원 및 추진체계 마련)를 설정하였다(그림2 참조). 이상의 공공보건의료 추진과제 중 지방정부의 전략수립과 관련하여 첫 번째 과제인 지역 균형 잡힌 공공보건의료 공급체계 구축 과 두 번째 과제인 공공의료의 질적 강화 의 몇 가지 내용을 살펴보면 다음과 같 다. 첫째, 보건의료의 접근성 제고와 지역간 의료이용 격차 해소를 위해 기초, 지역, 권역별로 체계적인 의료공급기반을 육성한다. 이때 공공보건 의료기관의 단순한 양적 확충은 지양하고 공익적 보건의료서비스 제공기 능을 중심으로 민간을 포함한 효율적 보건의료 공급체계를 구축한다는 방안이다. 둘째, 의료취약지를 분석하여 의료취약지 거점의료기관 을 지원한 다. 지역 의료권별로 의료 공급이 현저히 부족한 지역을 의료취약지로 지정하고, 의료취약지에서 필수 공공의료를 수행하는 거점 의료기관(공 공병원 뿐 아니라, 민간병원도 신청을 받아 지정 가능)을 지정하여 의료 기관의 설립 및 운영을 위한 비용 보조, 의료인력 지원 등 인센티브를 제공할 계획이다. 셋째, 경쟁력 있는 지역거점공공병원 을 육성한다15). 지역특성을 반영 하여 민간과 차별화되는 공익적 기능을 중심으로 하되, 수익성이 낮아 지역에서 공급되지 않는 미충족 의료서비스16)의 제공을 강화하고 생명 과 직결된 필수보건의료17)의 제공을 확대한다. 넷째, 공공전문진료센터 를 육성한다. 전문진료 분야별로 공공 차원 에서 확충이 필요한 분야의 공공전문진료센터를 지정하는 것으로 수익성 15) 관련 내용을 담은 지방의료원 설립 및 운영에 관한 법률 의 개정 과정에서 의료원장과 지자 체 간의 경영성과계약체결 의무화, 원장평가제 등의 내용이 공공성을 침해할 수 있다는 의료 현장의 우려도 있었다(청년의사, 2014.1.22). 16) 장애인, 노인, 다문화, 치매, 재활, 중독, 호스피스 등 대상별 분야별 특성화 17) 응급, 격리병상, 분만, 중환자실 등 필수 시설 및 필수 진료과목 강화 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 103

이 낮아 공급이 원활하지 않은 전문 진료, 국민건강을 위해 국가가 육성 해야 할 필요가 큰 진료, 지역별 공급의 차이가 커서 국가가 지원할 필 요가 있는 전문진료 등이 해당된다. 다섯째, 공공보건의료 연계 협력체계를 구축한다. 보건의료서비스의 효과적 제공을 위해 기초-지역-권역 간 수직 수평적 연계 협력 체계를 구축하는 것으로, 우수 의료인력 확보가 곤란한 지역거점병원에 대한 교 수 파견, 전임의 지원 등 인력 지원, 지역거점병원 의료인력에 대한 임 상, 기술 교육, 중증질환자의 광역거점병원으로 연계, 치료 후 지역거점 병원으로 회송 등의 내용을 포함하고 있다 여섯째, 공공보건의료제공 체계 내에서 각 기관의 기능을 명확하게 재 정립함으로써 경쟁력을 높일 계획이다. 지역 주민에 대한 1차적 건강증 진과 질병예방을 수행하는 보건소를 기초로 지역거점병원(지방의료원 등)과 권역거점병원(대학병원), 국립중앙의료원으로 이어지는 체계로 역 할을 분담하도록 하는 방안이다(표2 참조). <표 5> 공공보건의료기관 기능 재정립 방안 *출처: 보건복지부, 2014. 공공의료 현황과 과제. 보건복지부. 이외에도 정부에서 제시한 공공보건의료정책 추진방향에 속한 개별 과 제와 사업내용들로서 우수 공공보건의료 인력 양성, 공공의료의 질적 수 104 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

준 향상, 생애주기별 필수 보건의료서비스 제공, 중앙-지자체 공공보건 의료정책 추진체계 강화, 공공보건의료 평가체계, 통계 정보 기반 마련 등이 있다. Ⅲ. 시 도별 지방선거 10대 어젠다와 보건의료문제 1. 시 도별 10대 정책 어젠다 2006년 민선4기 지방선거에서 우리 선거사상 처음으로 매니페스토 (manifesto) 운동이 도입된 후, 2007년 대통령선거, 2008년 국회의원 총선 거를 거치면서 매니페스토가 우리 선거문화에 뿌리를 내리고 있다(이현 출 외, 2011). 매니페스토 운동은 선거에서 후보들이 내놓은 공약의 실현 가능성을 따져보고 당선 후 공약을 지켜 나가도록 한다는 의미를 담은 참공약 시민운동을 말한다. 1834년 영국의 필(Robert Peel) 보수당 당수가 처음으로 도입, 겉으로만 번지르르한 공약은 순간의 환심을 살 순 있으나 결국은 실패한다 며 구체적인 공약의 필요성을 강조했다. 그 후 1997년 영국 노동당의 블레어(Tony Blair)가 메니페스토를 제시해 집 권에 성공하면서 매니페스토 라는 용어는 세상에 본격적으로 알려지 게 되었다(행정학사전, 2009). 6.4 지방선거에서도 중앙선거관리위원회는 지방선거에서 정책선거 분 위기를 조성하고18) 참여와 관심을 높이기 위한 사업으로 전국 17개 시 도선관위와 시 도별 매니페스토 추진협의체를 구성하고 17개 시 도의 10 대 선거 정책 의제(어젠다)를 발굴하여 지난 2월 전국 시 도당에 전달하 였다. 18) 2010 지방선거의 유권자 투표결정요인으로 정책공약(31.6%), 소속 정당(25.0%), 후보능력 (24.5%), 기타의 순으로 나타났고, 매니페스토 인지자들을 대상으로 매니페스토 운동이 선거결 과에 영향을 미쳤냐는 질문에 영향을 미쳤다는 응답이 67.4%로 나타났다(한국사회가학데이터 센터 유권자 설문조사자료, 2010) 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 105

매니페스토 운동을 통해 도출된 17개 시 도의 10대 어젠다에 대한 분 석결과를19) 보건의료가 속한 복지 의료분야를 중심으로 정리해보면 다음 과 같다. 첫째, 복지 의료 분야가 지역경제, 균형발전 도시개발과 함께 주요 정책 어젠다에 포함되었다. 유권자가 가장 관심이 있는 분야는 지역경제 분야 로 24%(40개)로 나타났으며, 다음으로 균형발전 도시개발이 19%(32개), 의 료 복지가 18%(31개)를 차지하였다. 이들 세 분야가 전체 170개 어젠다의 과반수를 차지하고 있다. 둘째, 상대적으로 열악한 인프라를 갖고 있는 도지역이 복지 의료에 더 큰 관심을 표출했다. 특별 광역시의 분야별 비중은 지역경제>균형발전 도 시개발>복지 의료인 반면, 도는 지역경제>복지 의료>균형발전 도시개발의 순으로 나타났다. 셋째, 2010년에 비하여 2014년 지방선거에서는 일자리 창출과 경제 활 성화와 관련된 지역경제 분야와 지방정치 행정 분야의 어젠다는 늘어난 반면, 복지 의료 분야의 어젠다는 감소하였다 다섯째, 복지 의료 분야에서는 서민, 장애인, 노인 등 사회적 소수에 대 한 복지 관련 어젠다가 주를 이루었다. 2. 보건의료관련 시 도별 어젠다 17개 시 도 170개 어젠다 중 보건의료분야에 해당하는 어젠다는 모두 5개로 2.9%수준이다(표 참조)20). 이들 5개 어젠다의 주요 내용을 차례 로 살펴보면 다음과 같다. 우선, 광주광역시는 지역사회 건강증진 활동 강화 를 8번째 어젠다로 선정하였으며, 지역사회 건강증진 활동 강화라는 항목이 시민의 건강증진 19) 10대 어젠다를 크게 지역경제, 복지/의료, 균형발전/도시개발, 지방정치/행정, 교육, 환경, 문 화/관광 등 모두 7개 영역으로 분류하였다. 20) 복지/의료 분야에 속한 다수의 어젠다 중 복지영역이 아닌 보건의료영역에 국한된 항목만을 선택하였다. 106 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

을 위한 생활체육 활성화 등 관련 방안을 포함하는 것으로 보았다. 둘째, 울산광역시는 국공립 산재병원 및 재활병원 어젠다로 선정하고 설립 을 4번째 혁신도시 입주기관과 연계된 산재모병원 유치, 산재 근로자 및 장애시민을 위한 공공의료 서비스 강화를 제시하였다. 셋째, 경기도는 공공 보건의료 안전망 강화를 통한 보편적 건강권 보장 을 7번째 어젠다로 선정하였다. 경기도 내에서도 도시와 농촌, 지 역별 경제수준에 따른 보건의료서비스 공급의 격차, 건강 수준의 격차가 크다는 인식에 따라, 주치의제도 도입, 보건소 및 보건지소의 찾아가는 보건의료서비스 확대 및 체계화, 전 생애에 걸친, 전방위적인 공공 정신 건강 지원체계 구축, 취약집단 의료비 집중 지원을 통한 건강권 보호, 공공보건의료기관 주도의 건강관리 교육 강화, 치매노인 24시간 간병서 비스 제공 등 다양한 정책대안을 제시하였다. 넷째, 충청남도는 지역 보건의료서비스 향상 을 9번째 어젠다로 선 정하고, 지역 간 의료이용 격차 해소, 의료서비스 인력 확보, 네트워크 강화, 충남 지방의료원들의 공공성 및 경영투명성을 평가 모니터링하는 체계 도입 등을 정책제언에 담았다. 다섯째, 경상남도는 공공의료 서비스 기반 확보 를 3번째 어젠다로 선정하였다. 지역의 보건의료문제점을 보건 의료 서비스 인력 부족, 의료 자원의 수도권 집중 및 의료 취약지 발생, 시장 실패 영역의 전문 진료서 비스 공급 부족, 공공 의료기관의 경쟁력 저하로 진단하고, 이를 해결하 기 위한 정책대안으로 정부의 공공 보건의료의 개념 변화에 따른 적극 대응 필요, 창원대에 공공 보건의료 인력을 안정적으로 양성할 수 있는 의과대학 설치, 공공 보건 의료 서비스 기반 확충 검토를 제시하였다. 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 107

<표 6> 시 도별 10대 정책 어젠다 지 순 어젠다 역 위 1 전월세 관련 주거 문제 안정화 대책 마련 2 일자리 창출 3 경기 활성화 서 4 인성교육 및 민주시민교육 강화 울 5 재정 운영의 건전성 실현과 부채 감축 특 별 6 복지 예산의 효율적 집행과 공공성 확보 시 7 육아 및 보육 시설 확충 8 무너진 공교육 회복 9 교통 체증 해소 및 대중교통 업그레이드 10 지역별 균형 발전 1 기업투자 유치를 통한 안정적인 일자리 창출 2 지역대학 출신자들을 위한 지역고용 창출 3 중소기업 육성을 통한 지역경제 활성화 관광 컨텐츠 개발 4 대구를 대표할 수 있는 문화 (게임, 디자인, 광고, 뮤지컬 산업 등 포함) 대구-경북권 광역교통망 구축 (지하철3 4호 대 5 선, 버스, 전철 등) 구 광 6 학교교육에서 인성교육의 강화 (교사인성교 육 포함) 역 시 7 대학과 지역사회의 연계 강화, 도시-대학 상생 프 로젝트 공교육 회복을 위한 시스템 개발 및 프로젝 8 트 기획 9 사회적기업 마을기업 협동조합 육성 도시 농업 등의 활성화를 통한 환경생태도시 10(Eco-Town) 만들기 지 순 어젠다 역 위 1 청년 일자리 창출 2 고령화 대책 수립 3 해양경제특구 지정 부 4 지방재정 건전화 산 5 교육양극화 해소 광 역 6 지방대 육성 시 7 고리 1호기 폐쇄 및 원전안전대책 수립 8 도시재생사업 확대 9 동서부 문화 인프라 격차 해소 10 가덕도 신공항 재추진 1 사회적 경제를 통한 양질의 일자리 창출 2 지역 경제 활성화 3 인천시 부채문제 해결 및 재정위기 극복 4 교육/복지/문화/일자리 등 시민 복리증 진을 위한 삶의 질 향상 예산 확보 자립생활센터 지원, 자립주택 확대 등 인 5 장애인 자립생활 지원 정책 천 광 6 중앙정부의 인천 홀대 극복 역 시 7 신도시와 원도심의 지역균형발전 주민참여예산제 등 시민들의 행정 참 8 여 확대 9 민관 거버넌스의 확대 및 내실화 10 인천앞바다 도서 및 해양 정책 활성화 기업투자유치 활성화를 통한 일자 1 리창출 1 재정자립도 개선 2 양질의 일자리 창출과 투자활성화 3 창의적인 문화도시 4 공교육 정상화를 통한 사교육비 절감 광 주 5 지속가능한 생태환경 조성 광 역 6 국립아시아문화전당의 정체성 확립과 활용방안 시 7 사회취약 계층을 위한 맞춤형 일자리 개발 8 지역사회 건강증진 활동 강화 9 광주정체성을 살리는 도시개발 10 지역간 균형을 이루는 도시재생 108 대 전 광 역 시 원도심 활성화(개발)를 통한 지역불 2 균형 해소 3 노인, 장애인에 대한 재가복지 서비스 증대 4 친환경 녹색청정도시의 완성을 위한 지속적 정책개발과 실천 5 시민중심의 문화예술 정책 수립 6 비리공무원의 실질적 중징계 실천 7 중소상인 지원 및 자생력 확보를 위한 실질적 제도 개선 8 지역중소기업의 경쟁력 확보를 위한 실질적 제도 개선 9 재난관리시스템 재정비를 통한 안전도 시 구축 10 영 유아 보육시설 인프라의 확충 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

<표 6> 계속 지 순 지 순 어젠다 어젠다 역 위 역 위 1 우범지역 CCTV 설치 확대 1 일자리 창출을 통한 지역경제 활성화 울산을 대표하는 문화관광 프로그램 개발 및 지 2 2 지역 균형발전 원 강화 3 도로 교통망 재정비와 상습정체구간 해소 세 3 안정적이고 편리한 교통 불편 해소 및 교통 울 종 망 확보 산 4 국공립 산재병원 및 재활병원 설립 특 4 교육시설 확충 광 5 KTX 울산역 - 도심 연계 경전철 건설 별 5 사회간접자본(SOC) 시설 예산 확충 역 자 시 6 베이비 부머 퇴직자의 인생 재설계 지원 치 6 선순환 복지서비스 체계 확립 7 사범대 및 교육대 설립 또는 타대학 분교 유치 시 7 지역 주민 공동체 활성화 8 노후 원전 영구 폐쇄 8 육아 보육시설 확충 9 역내 주력산업의 고부가가치화 대책 수립 9 자족기능 강화 10 동북아 오일허브 사업의 성공적 추진 10 정책실명제 확대 및 정책평가제 실시 1 사회 통합적 접근을 통한 더 나은 일자리 창출 1 강원도주민참여제도 확립 경기도형 서민주거정책 및 주거복지시스템 사회적 경제 활성화를 통한 공공시 2 구축 2 장 만들기 누구나 안심하고 이용하는 질 좋은 사회서비 3 스를 위한 지방정부의 책임성 강화 3 뉴 이스트(New East) 발전 전략 4 지역특성을 반영한 조화로운 지역발전 4 강원도 미래 산업 육성 행복하고 소통이 원활한 강원행복누리 5 지속가능한 재정을 위한 자주재원 확충 5 경 강 복지공동체 꾸미기 기 환경서비스 선진화와 친환경에너지 확대로 환경복 원 6 청년 경력단절여성 고령자 등 취약 도 6 지 실현 도 계층 취업 활성화 지원 공공 보건의료 안전망 강화를 통한 보편적 7 건강권 보장 7 생물다양성 보전체계 강화 8 구성원이 모두 행복한 학교공동체의 실현 8 신재생에너지 자립도(道) 만들기 활력 있는 도시 조성을 위한 도시재생사업 9 9 강원도 교육역량 강화 및 교육환경개선 추진 생활문화/체육/예술 활성화와 대학연계 10 통합적 여성인권 안전망 구축 10문화인력 교육 강화 1 충청북도 맞춤형 일자리 창출과 고용안정 1 수도권-비수도권의 상생발전 지역특화사업 발굴을 통한 성장 동력사 2 지역경제 중소기업 중소상인 살리기 2 업 추진 3 도농상생 및 농촌 농업 살리기 3 강소 중견기업 육성 충북발전현안 해결 및 지역별 균형발전 방안 수 충 4 립 추진 충 4 학교 폭력 척결 청 5 저출산-고령화 정책확대 및 강화 청 5 교육비리 쇄신과 척결 북 남 도 6 지속가능한 환경정책 수립 및 확대 도 6 균형발전 차원에서의 내포신도시 안착 7 충북의 역사 및 문화 정체성 정립 강화 7 지역기반시설(SOC) 확충 8 행정개혁 및 거버넌스 체계 구축 8 여성의 직장 및 육아 양립을 위한 지원 창의적 인재양성을 위한 교육발전정책 수립 9 및 추진 9 지역 보건의료서비스 향상 10 여성의 사회적 참여 확대 10 청소년 문화 공간 확보 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 109

<표 6> 계속 지 순 어젠다 역 위 1 지역균형발전 및 지방분권 2 지역순환형 지속가능한 지역개발계획 수립 3 사회안전망 체계 구축 및 관리시스템 강화 여성의 일-가정 양립 지원 확대 및 사회활동 참 4 여 증진 전 5 기업유치와 지역경제 활성화 정책 강화 라 무분별한 도시개발 지양을 위한 제도 및 주 북 6 민참여형 도시계획 수립 도 7 농산어촌 경제 활성화의 체계적 구축 경 상 북 도 제 주 특 별 자 치 도 지 순 어젠다 역 위 1 사회적 경제를 통한 일자리 창출 2 농어촌 실정에 맞는 복지행정 3 복지재정의 획기적 확충 여수 세계박람회장의 성공적인 사후 4 활용 전 5 인권 교육 강화로 차별 없는 풍토 조성 라 남 6 문화가 숨 쉬는 도시재생 도 도민 중심의 지역 농수산식품산업 활 7 성화 8 정부 공공기관 지역 인재 채용 우대 및 할당제 8 안전한 여수 산단 및 광양항 활성화 9 지역대학 위기에 따른 대책 수립 9 F1 문제 해결방안 마련 지역문화 정체성, 한국적 문화도시 브랜드 10 10 주민참여 예산제 등 시민참여 확대 강화 지방재정 건전화를 위한 채무감축 및 1 일자리 창출전략을 통한 지역경제 활성화 1 정책 실명제 실시 지역 인재 확보를 위한 경남 고등교육 2 자녀양육 및 노인복지에 관한 준거 틀 마련 2 기관의 질적 향상 정책 3 지역균형발전을 위한 정책 개발 3 공공의료 서비스 기반 확보 경남지역 사회적기업의 체계적 육성 4 미래성장 동력의 발굴 4 강화 경 5 경남지역 통합 관광프로그램 개발 및 인프라 5 고령화시대를 대비하는 삶의 질 개선 상 구축 남 6 공공보육시스템 개선 확대 6 문화 컨텐츠, 지역 문화자산의 개발 도 도민의 생명수 낙동강, 생태복원과 수 7 초중등 무상교육 실시(급식+학비) 7 질개선 경남도내 MRG 사업의 재계약과 통행 8 도청이전 신도시 및 북부권 개발정책 개발 8 료 인하 지역단위 협동조합 활성화, 사회적 기업의 수산자원의 체계적인 조사 및 청정 해 9 9 육성 역 유지 친환경 지역조성을 위한 신재생 에너지 클러스 10 10 에너지 자립형 도시 모델 확립 터 구축 1 지역경제 활성화 및 일자리 창출 2 4.3문제 완전한 해결 노력 3 공교육 활성화 및 사교육비 절감 4 한 중 FTA 대응 농수축산업 경쟁력 강화 5 사회 취약계층 복지안전망 구축 확대 6 민군복합형 관광미항(해군기지) 갈등 해결 서귀포시 제주시 지역균형 발전 및 구도심 7 활성화 8 신공항건설 등 공항 인프라 조기 확충 특별자치도 완성을 위한 제도개선 및 지방재 9 정 확대 10 환경자산의 보전 및 관리 강화 *자료: 2014년 시 도별 10대 정책 어젠다(중앙선거관리위원회, 2014) 를 종합 정리 110 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

Ⅳ. 결론 지금까지 우리나라 공공보건의료의 현황과 문제점, 제도변화와 정책방 향에 대한 논의에서 시작하여, 2014년 6.4지방선거의 매니페스토 운동으 로서 시도별 10대 정책 어젠다에 나타난 보건의료분야 의제들을 차례로 살펴보았다. 우리나라의 보건의료체계는 단기간의 보장성 확대와 인프라의 급성장 에도 불구하고 여전히 공공부문의 투자는 미흡한 상황이다. 보건의료자 원의 과도한 민간의존에 따라 수도권 및 대도시로의 의료기관 편중현상 이 나타나고 있으며, 농어촌 지역을 중심으로 의료취약지역이 증가하고 있다. 필수적인 보건의료서비스의 부족현상이 심화되고 있으나 이에 대 응해야할 국공립병원의 경쟁력 저하 문제가 지속적으로 지적되고 있는 등 문제점을 드러내고 있다. 최근 정부는 공공보건의료에 관한 법률 개정을 통해 그동안의 국 공립 병원 위주 정책의 한계점에 대한 인식을 바탕으로 공공보건의료의 개념을 소유에서 필수적 기능으로 전환하고 민간을 활용하는 등의 정책 적 변화를 시도하고 있다. 향후 공공보건의료의 비전을 모두가 최상의 건강을 누리는 사회 로 제시하고, 지역 계층 분야에 관계없이 양질 의 보편적 보건의료 이용 보장 을 목표로 지역균형 의료, 보편적 의 료, 양질의 의료, 정책기반 강화 를 공공보건의료 정책의 기본방향으로 추진해나간다는 계획이다. 최근 6.4지방선거를 앞두고 지역주민이 참여한 매니페스토 운동을 통 해 모아진 시 도별 10대 정책 어젠다에서도 복지 의료분야가 주요 정책 어젠다로 포함되었다. 전체 170개 어젠다 중 보건의료에 해당하는 어젠 다는 5개 수준이었으나, 그 세부내용을 보면 보건의료공급의 계층 및 지 역간 격차와 편중 문제를 지적하고 공공보건의료의 기반 확충 및 경쟁력 강화, 취약지역의 건강권 보호 등을 개선해야할 과제로 명시하는 등 정 부의 정책적 인식과 상당부분 근접해있음을 알 수 있다. 또한 해당 시 도 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 111

가 처한 보건의료문제나 지역주민의 다양한 욕구에 대응한 정책 과제들 을 제안하는 등 구체적인 내용들도 담고 있다. 6.4지방선거를 앞두고 주민들의 보건의료에 대한 정책적 개선 요구도 어느 때보다 높다. 결국, 지방정부는 열악한 보건의료 환경 속에서 중앙 정부의 공공보건의료 정책과 사업을 수행하고 지역 보건의료의 공공성을 확보하는 한편, 지역주민들의 다양한 보건의료 욕구에 부응하고 지역주 민의 건강권을 보장해야만 하는 복합적인 보건의료 문제에 직면해있다고 볼 수 있다. 이상에서 살펴본 중앙정부로부터의 공공보건의료정책과 지역주민으로 부터의 보건의료분야 어젠다라는 양측의 관점과 내용을 종합하여, 보건 의료문제에 대한 지방정부의 대응전략을 몇 가지 도출해보면 다음과 같 다. 첫째, 지방정부는 보건의료 공급과 이용의 지역 및 계층 간 격차와 집 중을 심각한 문제로 인식하고, 주요한 보건의료 정책목표로서 보건의료 21) 의 형평성(equity)을 강화하기 위해 노력해야 한다. 중앙정부도 공공보건의료정책의 첫 번째 기본방향을 지역균형의료 로 설정하고, 보건의료의 접근성 제고와 지역간 의료이용 격차 해소를 위한 추진과제로 지역 균형 잡힌 공공보건의료 공급체계 구축 을 제 시한 바 있다. 지역주민이 참여한 10대 정책 어젠다에서도 지역간 보건의료서비스 공 급과 건강 수준의 격차, 의료자원의 수도권 집중 및 의료 취약지 발생 21) 보건의료 형평성의 개념은 접근성의 균등한 보장으로, 필요시 의료서비스에 대한 동등한 이용 기회를 권리로 보장하는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 평등주의적 정의론에 기초하여 공평한 분배를 달성할 수 있는 형평성의 실질적 정의를 검토하면 다음과 같다. 먼저 그 동안 개진된 형평성의 주요 정의로는 첫째, 건강의 평등, 둘째, 동등한 의료필요에 따른 의료이용, 셋째, 동등한 의료필요에 따른 접근의 균등이다(서동민 이용재, 2006:131; 홍백의, 1995:18-19; 문옥 륜 장동민, 1996:115; 장동민, 1996:7; Le Grand, 1982:14-17; Mooneys, 1986:108-111; 1994:65-86; Wagstaff and Van Doorslaer, 1993:9-17; Culyer, 1994:7-8). 이들은 형평성의 정책 목표로서 각기 나름대로의 장점을 갖고 있으며 모든 국가에 획일적으로 적용할 수 있는 보 편 타당한 실질적 정의는 존재하지 않기 때문에 가치 판단의 문제가 개입되나 이 가운데 동등한 의료필요에 따른 접근의 균등(equal assess for equal needs)'이 현실적으로 최적의 기 준이라 할 수 있다. 112 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

등을 주요한 보건의료문제로 파악하고, 공공 보건의료 안전망 강화를 통한 보편적 건강권 보장(경기도) 과 공공의료 서비스 기반 확보(경상 남도) 등을 보건의료분야 주요 정책 어젠다로 선정했다. 둘째, 지방정부는 보건의료를 둘러싼 제반 정책개발과 실행과정에서 지역주민의 참여성(participation)을 보장할 수 있어야 한다. 특히 시민이 참여하여 다양한 지역복지 정책의제들을 발굴하고 선거공간에서 이를 관 철시켜야한다. 지방선거가 지역복지계획 수립기간이기 때문에 이에 대한 논의에서 분출되는 복지의제들을 후보자들의 복지공약에 담아낼 수 있도 록 해야 한다(이재완, 2010). 경기도매니페스토추진협의체가 10대 정책어젠다에 선정한 공공 보건 의료 안전망 강화를 통한 보편적 건강권 보장 에서도 보건소 및 보건지 소의 찾아가는 보건의료서비스 확대 및 체계화, 전 생애에 걸친 전방위 적인 공공 정신건강 지원체계 구축, 공공보건의료기관 주도의 건강관리 교육 강화 등과 같이 보건의료서비스 제공자가 일방적으로 정형화된 서 비스를 전달하는 것이 아니라, 이용자로서 지역주민의 욕구를 먼저 파악 하고 상호 교류와 참여를 유도할 수 있는 다양한 사업들이 제안되었다. 광주광역시도 보건의료분야 정책 어젠다로 지역사회 건강증진 활동 강 화 를 선정하고, 시민이 주도적으로 참여하는 건강증진을 위한 생활체 육 활성화 방안을 주요 항목으로 포함하였다. 셋째, 지방정부는 변화된 공공보건의료의 개념에 기초하여 공공보건의 료기관과 민간의료기관과의 협력성(collaboration)을 유도해야 한다. 정부는 공공보건의료의 개념을 소유 에서 기능 으로 재정의하고22), 공 공보건의료기관의 양적 확충보다는 공익적 보건의료서비스 제공 기능을 중심으로 민간 의료기관도 공공보건의료 기능을 수행하도록 한다는 방침 이다. 특히 의료취약지에서 필수 공공의료를 수행하는 거점의료기관으로 민간병원도 신청을 받아 지정 가능하도록 하고, 기관설립 및 운영을 위 한 비용 보조, 의료인력 지원 등을 제공할 계획이다23). 22) 공공보건의료에 관한 정의(공공보건의료에 관한 법률 제2조) 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 113

지역주민이 참여한 10대 정책 어젠다에서도 민간기관과의 협력성을 강 조하는 내용이 나타나는데, 충청남도는 의료서비스 인력 확보와 네트워 크 강화를 제언하였으며, 특히 경상남도는 공공보건의료에 관한 법 률 개정을 통해 그동안 하드웨어 중심의 공공 의료정책에서 벗어나, 공공과 민간의 구별 없이 필수보건의료서비스 제공한다는 기능중심의 공 공보건의료의 개념 전환에 적극 대응하여야 함을 강조하였다. 넷째, 지방정부는 중앙정부의 공공의료정책이나 관련사업과의 통합성 (integration)을 확보하여야 한다. 즉, 중앙정부와 시 도 등으로부터 시작되는 상위계획과 관련 사회보장 계획의 사업들을 고려하여 지역차원에서 통합성이 이루어지는 실행계획 을 수립하는 것이다(보건복지부 외, 2014). 현행 공공보건의료에 관한 법률에 의하면 공공의료는 국민의 보편적 인 의료이용을 보장하고 건강을 보호, 증진하는 모든 활동 을 의미하는 것으로 되어 있는데 바로 의료형평성 및 건강 증진 등 예방을 위주로 한 보건의료사업을 핵심 내용으로 한다. 즉, 농어촌 의료취약지 및 빈곤, 고 령, 저학력 등 건강위험요소를 가지고 있는 취약계층에 대해 고른 의료 서비스 혜택을 받도록 하는 것과 전체 주민에게 예방 가능한 질병으로 인해 고통 받지 않도록 질병예방과 건강증진을 제공하는 데 중추적 역할 을 하는 것이다. 그런데 이 두 가지 문제는 따로따로 구분되어있는 과제 가 아니라 밀접히 연결하여 추진되어야 성공할 수 있다(나백주, 2014). 시 도별 10대 정책 어젠다 중 하나인 울산광역시의 국공립 산재병원 및 재활병원 설립 은 산업단지가 밀집한 지역 특성을 반영하면서도, 근로복지공단본부 등 혁신도시 이전 정책과 연계된 산재모병원 유치를 구상하였다는 특징이 있다. 또한 충청남도의 지방의료원들의 공공성 및 경영투명성을 평가 모니터링하는 체계 도입이나 경상남도의 정부의 공공 보건의료의 개념 변화에 따른 적극 대응과 공공 보건 의료 서비스 기반 확충 검토 등도 중앙정부의 정책이나 관련 사업들과의 통합성 측면에서 23) 취약지 거점의료기관(공공보건의료에 관한 법률 제13조) 114 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

고려해볼 수 있다. 마지막으로, 지방정부는 수립된 보건의료정책을 실질적으로 추진하기 위한 행 재정 지원과 노력을 포함한 실천성을 제고해야 한다. 중앙정부는 체계적이고 일관된 공공보건의료 정책 수립과 추진을 위해 지자체 공공보건의료 정책 역량 강화를 강조하였으며, 공공의료의 질적 강화를 위해 공공의료기관의 공익적 비용에 대해서는 공적 부담 원칙을 정립하고 국가 지자체의 책임과 기관의 책임을 구분하여 지원의 근거를 확보하겠다고 밝힌 바 있다. 중앙정부의 공공보건의료 정책에 부응하여 지방의료원을 육성 발전시 키기 위해서는 발전 계획의 수립도 중요하지만, 그것을 실행할 수 있도 록 하기 위한 지방정부의 법적 규정과 재원이 뒷받침되어야만 한다24). 2013년 2월 공공보건의료법 개정으로 시장이나 도지사는 공공보건의료 지원단 을 설치 운영할 수 있게 되었지만, 현재 시행하는 곳은 서울과 인 천에 불과한 것도 이러한 사실을 보여준다25). 사회복지의 지방분권화라 함은 하나의 공동체인 지역사회 중심의 복지 향상을 위하여 지역단위의 사회복지전달체계를 이루어 주민이 자치적 자율적으로 이를 운영함을 의미한다. 따라서 지역단위 사회복지전달체계 가 효율적으로 정책프로그램을 계획, 관리, 실천하느냐가 매우 중요하다 (봉민근, 1997). 이상의 논의를 요약해보면, 지방정부는 보건의료의 형평성 강화를 주 요 목표로 지역 내에서 주민의 참여를 확대하고 민간기관과의 협력을 유 도하는 한편, 중앙정부 정책과의 통합성을 확보하면서 지방정부 정책의 실천성을 제고하는 다각적인 전략을 추진해야 한다. 6.4지방선거를 앞두고 정부의 공공보건의료정책과 시 도별 10대 정책 24) 특히, 지방의료원 운영정상화를 위해 우선적으로 해결해야 하는 차입채무(기채) 청산의 경우 지방자치단체 의회의 의결이 반드시 필요한 사항이다. 25) 최근 6.4지방선거를 앞두고 공공보건의료지원단과 공공의료지역시민위원회 설치(제주도), 지 역거점 공공병언 파견의료인력 지원사업 활용과 원장책임경영제 도입(전남도) 등 공공의료 강화와 지방의료원 활성화 관련 공약이 등장하고 있다. 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 115

어젠다를 중심으로 보건의료문제와 지방정부의 대응전략에 대한 논의를 시도하였다. 향후 보건의료문제와 실태에 대한 보다 광범위하고 체계적 인 분석과 함께 중앙 및 지방정부의 공공보건의료 정책과 성과에 대한 다면적인 정책평가를 기대해 본다. 116 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

참고문헌 경기도매니페스토추진협의체. 2014. 2014 경기도 10대 정책어젠다. 나백주. 2014. 지역 공공병원과 도시보건지소 설립의 과제. 복지동 향 2014.:14-20. 대전광역시. 2010. 제5기 대전광역시 지역보건의료계획(2011~2014). 보건복지부, 2013. 2012 보건복지백서. 보건복지부. 보건복지부, 2014. 공공의료 현황과 과제. 보건복지부. 보건복지부 한국보건사회연구원 한국보건복지인력개발원, 2014. 제3기 지역사회복지계획 수립 매뉴얼. 보건복지부. 봉민근. 1997. 사회복지에 있어서 지방정부의 역할에 관한 연구. 한국지방 자치학회보. 9(1):47-75. 서동민 이용재 정일만. 2006. 노인수발보험제도의 도입에 따른 노인의료 복지시설의 지역분포와 이용에 관한 연구. 노인복지연구 33:127-154. 서울특별시. 2010. 제5기 서울특별시 지역보건의료계획(2011~2014). 서울정책선거추진협의회. 2014. 2014년 지방선거 서울특별시 매니페스 토 어젠다 개발. 양봉민. 2008. 보건경제학. 나남출판. 오영호 외. 2011. 보건의료자원의 효율성 증대를 위한 모니터링 시스 템 구축 및 운영. 한국보건사회연구원. 이재완. 2010. 지방선거와 보건복지-복지정책 바로 세우기. 복지동 향 2010.2:5-7. 이현출, 가상준. 2011. " 2010지방선거 매니페스토 평가와 과제". 지방 행정연구. 25(4). 중앙선거관리위원회. 2014년 2월 23일자 보도자료. 선관위, 17개 시 도 별 지방선거 10대 의제 공개. 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 117

청년의사. 2014년 1월 22일자. 지방의료원장 성과계약제 전면 재고하 라. 충남매니페스토추진협의체. 2014. 제6회 전국동시지방선거 충남 10대 정책 어젠다. 호남대학교 인문사회과학연구소. 2014. 제6회 전국동시지방선거 광주 10대 정책 어젠다 개발사업. 2014경남도민매니페스토추진협의체. 2014. 2014 경남도민 매니페스토 10대 정책 어젠다. 6.4지방선거 매니페스토 울산위원회. 2014. 2014 울산시민 매니페스 토. 118 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

2013 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 16:10~ 16:50 토 론 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 나백주 건양대학교 교수 윤태호 부산대학교 교수

보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 1 나백주(건양의대 교수) 보건의료문제에 관한 지방자치단체의 책임과 정책은 매우 중요한 사항 임에도 불구하고 현실적으로 사각지대에 놓여있습니다. 하지만 발제문에 서도 지적하고 있듯이 최근 보건의료에 관한 문제제기는 활발해지는 분 위기로 느껴집니다. 그러나 여전히 보건의료 정책에 정부와 지자체의 개 입이 필요한가에 대한 반발논리도 만만치 않게 느껴집니다. 이는 과도하 게 시장에 의존하고 있는 한국의 보건의료체계 특수성에 기인하고 이를 시민, 공무원이 내면화하고 있어서 건강문제는 개인소관으로 여기는 문 화가 일반적이라고 판단됩니다. 현시기 지방자치단체의 보건의료문제는 소위 조용한 이슈가 대부분이 어서 대중화되거나 정치적 이슈가 되기에는 미흡한 측면이 있습니다. 하 지만 최근 과부담의료비를 경험하는 가구 비율 증가, 농어촌의료서비스 의 위축 등으로 계층간 및 지역간 보건의료의 불평등 문제가 크게 제기 되고 있고 예방보건의료를 포함한 더 많은 보편적 보건의료서비스를 원 하는 국민들의 의지가 반영되어 정부의 보건의료개입 특히 국공립보건의 료를 활용한 보건의료전달체계의 정립이 중요한 이슈가 되고 있는 추세 입니다. 이러한 상황에서 서동민 교수님의 발제는 시의적절하다고 생각합니다. 하지만 한두가지 분명히 하고 싶은 사항이 있어 의견을 드리자면 첫째 공공보건의료에 관한 법률은 원래 취지가 취약한 국공립보건의료기관을 강화하기위한 목적으로 만들어진 것인데 당시 의협 및 보건의료 시장주 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 121

의 우호 세력 등이 소위 공공의료의 패러다임을 소유 에서 기능 중심 으로 전환 한다고 하여 공공의료의 정의 자체를 애매하게 설정하였는데 사실 이러한 기능은 이미 보건의료기본법에 정의된 바 대한민국의 모든 의료기관은 국민의 건강을 보호 증진한다는 공익적 목적을 위하여 최선 을 다하도록 규정되어 있어 같은 목적을 가진 두 개의 법률이 존재하는 모순이 생기게 되었습니다. 이는 국공립보건의료기관 강화의 의미와 목 표 그리고 강화 방법을 강구해야 하는 정부와 지방자치단체의 정책을 무 력화한 측면이 있음을 볼 수 있어야 겠습니다. 실지로 국공립의료기관의 공공성을 적극적으로 정의하고(예를 들어 민간의료기관에서 하지 못하고 있지만 보건의료전달체계를 강화하는데서 꼭 필요한 개방형병원, 의원의 왕진서비스 도입, 만성질환 관리시스템 도입, 장애인을 포함한 취약계층 진료 등) 이를 강화하기 위한 정부예산 투입과 확산 전략 개발 등이 있 어야 하는데 이러한 측면으로까지는 나아가지 못하고 있으며 소극적 공 공성(소위 착한 적자 등) 이슈에 머무르고 있는 것이 대표적인 사례라고 봅니다. 민간에 대해 기능을 중심에 두고 지원하는 방안도 어떤 민간의 료기관인가에 대해 현장에서 제대로 평가한 후 지원해야지 이제까지 역 사적으로 취약지 민간의료기관을 공익적 목적으로 지원했다가 낭패를 본 경험이 많기 때문에 타산지석을 삼아야 한다고 봅니다. 두 번째로 의견을 나누고 싶은 사항은 제기한 보건의료영역의 어젠다 가 지역의 전체 보건의료 이슈를 모두 반영하고 있는 것은 아닌 것 같습 니다. 왜냐하면 대전의 경우는 시립병원 설립이 주요 지방선거 이슈가 되고 있는데 이것도 빠졌기 때문입니다. 또한 어젠다가 아직까지는 지나 치게 추상적이어서 구체적으로 무엇을 이야기하는지도 애매한 실정입니 다. 어떻게 어젠다가 만들어졌는지에 대해 궁금한 것도 사실입니다. 하지 만 어쨌든 제시된 어젠다만 살펴봐도 아직 보건의료 특히 공공의료에 관 한 이슈는 매우 미약한 것으로 판단됩니다. 물론 큰 범위에서 보면 정부 의 보건의료 정책방향과 일치하는 측면도 있는 것 같지만 제가 판단할 122 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

때는 아직 전반적으로 매우 부족한 실정이며 정부 정책방향에도 미치지 못하고 있다고 판단됩니다. 할수만 있다면 지방자치단체 선거에 입후보 하는 사람들을 대상으로 보건의료 현황과 정책이슈 개발이라는 주제로 교육이 이루어져야 하는 것 아니가 하는 생각이 들 정도입니다. 또한 다 양한 시민단체가 이러한 이슈를 찾아내고 정책화 하도록 압력을 행사해 야 한다고 봅니다. 마지막으로 서교수님이 지적하신 관련 분야간 협력체계 구축과 실천성 제고를 위한 예산확보와 지원단 설치 등은 매우 필요한 부분이라고 생각 합니다. 이러한 학회 학술활동을 계기로 보건의료 분야에 대한 다양한 시민활 동과 학술활동이 전개되기를 기대해봅니다. 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 123

보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 2 윤태호(부산대학교 의전원) 주민건강을 위한 지방정부의 역할 - 건강 완전한 육체적, 정신적, 사회적 웰빙의 상태(세계보건기구) 삶의 목표가 아니라 일상적 생활을 위한 자원 보건의료서비스 외적 요인들이 더 중요하게 영향 - 보건의료 국민의 건강을 보호, 증진하기 위하여 국가, 지방자치단체, 보건의 료기관 또는 보건의료인 등이 행하는 모든 활동(보건의료기본법) - 보건의료서비스 국민의 건강을 보호, 증진하기 위하여 보건의료인이 행하는 모든 활동(보건의료기본법) 지방정부의 법적 책임(보건의료기본법) - 국민건강의 보호 증진을 위하여 필요한 법적, 제도적 장치 마련, 필 요한 재원 확보 노력 - 모든 국민의 기본적 보건의료 수요를 형평에 맞게 충족 - 건강 관련 물품이나 건강 관련 활동으로부터 발생할 수 있는 위해의 방지와 국민건강 위해요소로부터 국민의 건강을 보호하기 위한 시책 강구 노력 - 민간이 행하는 보건의료에 대하여 보건의료 시책상 필요 인정하면 행정적, 재정적 지원 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 125

지방정부의 보건의료 정책 - 의료정책 - 공중보건정책 의료정책 공중보건정책 정책 목표 건강을 보호 증진, 수명 연장 건강을 보호 증진, 수명연장 접근 방법 질병의 진단과 치료 사회의 조직화된 노력 정책 대상 개인 중심 인구집단 중심 책임 주체 의료전문가의 책임성 강조 건강을 위한 집단적 책임성 강조 책임 기관 개인의 질병 치료를 위한 의료기 관(특히, 병원)역할 강조 건강의 결정요인에 대한 정부 역할 강조 현행 법률에서 공공의료 인프라 확충 등을 위해 지방정부에서 할 수 있는 것 - 보건의료기본법 공공,민간 보건의료기관의 역할분담과 상호협력 체계 마련 기본적 보건의료수요 충족을 위해 공공보건의료기관을 설립, 운영 - 공공보건의료에 관한 법률 공공보건의료기관의 설치 의료취약지 거점의료기관의 지정 광역시도 공공보건의료지원단 설치 운영 - 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률 지방의료원 설립, 통합, 분원 설치(보건복지부와 협의) - 지역보건법 보건지소 설치 - 조례 건강도시 기본조례 지방정부 보건의료 예산의 특징 - 대부분 국비 지원 사업 - 지방정부 자체 예산으로 하는 사업들은 매우 제한 126 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

시도별 매니페스토 공약과 정당별 시도 공약에서의 큰 간격 - 정당별 공통 공약에서 보건의료 새누리당 새정치민주연합 통합진보당 정의당 어르신부터 아이 까지 맞춤형 복지 -65세 이상 노인 독감 예방접종비 전액 지원, -어린이 무료예방 접종에 독감 및 A형 간염 추가, -국가건강검진 대상에 20~30대 가정주부 포함 보호자 간병이 필요없는 환자 안심병원 만들기, 건강 취약계층에 대한 의료서비스 강화 -아동치과주치의제 -산모,신생아 가정방문건강 관리서비스 무상 지원 -노인 무상틀니 골목복지 기본선 도입(건강한주민, 활기찬 골목) -의료비 폭탄에서 주민 보호 -주민의 건강보장 -공공보건의료 강한 지역 -민간의료의 공공적 역할 강화 -지역 간 건강 격차 해소 지역균형발전추진 (교육,의료,문화) 자료원: 각 당 10대 정책 및 시도 공약, 중앙선거관리위원회 홈페이지 - 정당별 경상남도 5대 공약 새누리당 새정치민주연합 통합진보 산업단지 고도화 및 연 구개발 인프라 구축 국제기능올림픽 유치로 대한민국 산업수도로 도 약 진주의료원 재개원 문화관광 실크로드 조성 국가산업단지 지정 항공산업 집중 육성 미래농업과학단지 조성 항공 나노, 해양플랜트 국가산업단지 지정 및 활성화 경남 동남권 로봇비지니 스벨트 조성 주요 농산물 최저가격 보장제도 도입 남부내륙고속철도 및 도 로망 확대 도시인이 탐내는 귀농 모범지역 경남 육성 무상급식 확대와 안전한 먹거리 제공 남해안 철도고속화사업 단계적 추진 김해 육성 2015년을 원전하나 없 애기 원년 선포 등 의료기기산업단지 *정의당은 경상남도 공약이 없음 자료원: 각 당 10대 정책 및 시도 공약, 중앙선거관리위원회 홈페이지 보건 의료문제와 지방정부의 대응전략 에 대한 토론 127

- 정당별 경기도 5대 공약 새누리당 새정치민주연합 통합진보당 수도권 광역 급행철도의 차질없는 추진 경기북부 평화통일 특별도 설치 비정규직 정규직화 한류의 메카 육성 버스운영체계 개선 및 대중교통 중심의 광역교통시스템 구축 쌀시장개방저지, 농산물 가격문제 해결 수서발 KTX 노선 의정부까지 연장 한강,임진당,예성강 하구 평화협력지대 조성 물,전기,가스 무상 공급제 수도권 교통대책 지속 추진 경기남부 융복합 산업기술단지 조성 1개동 1보건지소 설치, 1개시 1공공병원 건립 경기만 해양레저, 관광기반 조성 경기남부 용복합 산업기술단지 조성 남북교류확대, 평화특구 건설 *정의당은 경기도 공약이 없음 자료원: 각 당 10대 정책 및 시도 공약, 중앙선거관리위원회 홈페이지 지방정부의 대응전략에 대한 소고 - 주민건강을 위한 지방정부의 총체적 역할과 기능에 대한 고민 안전과 건강은 같은 맥락(예: 아이들의 안전과 건강, 원자력발전소 의 안전 문제와 원자력 발전소 인근 주민의 건강과 생명) 보건과 복지의 통합성 지향(Integrated care) - 주민건강을 위한 공공의료의 역할에 대한 고민 기관 중심에서 지역보건의료체계 중심성으로의 전환 일시적 치료서비스 제공 중심에서 지속적 케어 중심으로의 전환 (보건-복지 협력) - 공공의료 인프라 구축 + 운영의 공공성 확보 현행 법률이나 제도에서 가능한 것부터 실천 대안적 활동을 지방정부에서부터 실천 --> 제도화 - 보건의료인에 의한 전문적 예방 및 치료서비스 제공 + 주민들의 건 강한 일상생활을 지원 128 건강도시기본조례의 적극적 활용 근린 수준에서 주민들과 밀착된 형태의 건강한 생활 지원 필요 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 16:50~ 17:40 주제발표 5 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 채현탁 대구사이버대학교 교수

지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 채현탁(대구사이버대학교 사회복지학과 교수) Ⅰ. 들어가는 글 최근 지방분권의 강화, 저출산 고령화에 따른 복지욕구의 변화, 다양한 지역단위 복지문제의 출현, 지방정부의 복지재정 위기 등은 지역사회복 지 거버넌스를 필연적으로 요구하고 있다. 특히 최근 발생한 세 모녀 자 살사건은 정부 차원의 복지정책 확충뿐만 아니라 지역사회 차원의 연대 감 강화와 신뢰성 구축, 지역사회복지에 대한 새로운 인식과 이를 각 지 자체 수준에 적합한 형태로 구현하기 위한 지역사회복지 거버넌스의 필 요성을 더욱 강조하고 있다. 올해 6 4 지방선거를 앞두고 지방자치단체 입후보자들은 서민들의 각 박한 삶을 지원하기 위한 공약을 솥아 내고 있다. 하지만 대부분의 공약 이 물적 지원 혹은 복지인프라 구축 등과 관련된 것들이어서 지방정부의 열악한 복지재정을 고려해 볼 때 실현가능성이 매우 의심된다. 이것은 아직까지 지역지도자들이 물적 지원 및 인프라 구축 중심의 사고틀을 벗 어나지 못하고, 지역사회복지 거버넌스의 필요성에 대한 인식 수준이 높 지 않은 현실을 반영한 결과로 판단된다. 현재 우리는 지역사회복지 및 이를 위한 지역사회복지 거버넌스에 대한 보다 깊이 있는 인식과 실행노 력이 요구되는 시점에 있다. 그동안 정부는 사회복지전달체계를 강화하기 위한 다양한 개혁 시도 또는 변화 노력을 기울여 왔다. 최근 10여 년간 이러한 주요한 변화를 살펴보면 사회복지사업 지방이양과 분권교부세 실시, 지역사회복지협의 체 설립 및 지역사회복지계획 수립, 사회복지통합관리망 구축, 희망복지 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 131

지원단 설치 및 통합사례관리사업 실시 등 다양하게 이루어져 왔으며 올 해 4월부터는 동 주민센터 기능보강을 통한 복지허브화와 같은 사회복지 전달체계의 개편도 서두르고 있다. 이와 더불어 2007년 사회서비스 전자 바우처제도와 장기요양보험이 실시되면서 특히 민간방문요양기관 등 민 간 사회복지시설 기관이 폭증하였으며, 이러한 현실은 지역사회의 복지 와 관련된 지형 자체를 크게 바꾸어 놓았다. 또한 민간부문에서도 민간 전달체계를 개편하기 위한 시 군 구 사회복지협의회 설치와 같은 움직 임도 나타나고 있다. 이러한 다양한 움직임의 이면에는 사회서비스에 대한 제도적 확대와 통합관리망 구축과 같은 제도의 합리화 등 관료제적 변화가 일어남과 동 시에 바우처와 장기요양보험에서는 서비스 공급계약과 경쟁을 강조하는 시장 패러다임이 적용되고 있고 그러면서 지방분권이나 지역사회복지협 의체, 통합사례관리사업과 같은 거버넌스 패러다임 역시 강조되고 있는 우리의 복지 현실을 보여주고 있다(김보영, 2013). 특히 협력과 참여를 중심으로 한 거버넌스 패러다임과 배타적 경쟁을 중심으로 한 시장 패러 다임은 서로 충돌이 될 가능성이 매우 크며, 실제 이러한 현상이 목격되 고 있다. 지금까지 민간사회복지기관을 중심으로 진행되어 오던 사례관리활동이 공공부문의 통합사례관리활동으로 갈등 현상이 나타나는가 하면, 기존의 장기요양보험제도를 포함한 다양한 돌봄서비스사업과 사회서비스 전자바 우처사업이 맞물려 서비스 과잉 현상이 제기되기도 한다. 또한 지역사회 복지자원 개발을 위해 지방정부와 사회복지공동모금회, 민간 사회복지시 설 기관이 개별적으로 모금활동을 펼치는가 하면, 시 군 구사회복지 협의회 설치 움직임에 따라 지역사회복지협의체와의 갈등 현상이 재현될 소지마저 있다. 이러한 현상은 지역단위에서 사회복지와 관련한 갈등 상황을 재검토하 고 이를 개선하기 위한 지역사회복지 거버넌스에 관한 논의의 필요성을 확대시키고 있다. 132 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

지역사회복지 거버넌스는 지역사회복지의 실천 및 지역사회의 문제해 결과정으로서 지역사회복지의 새로운 패러다임이다(류진석, 2011). 이것 은 지역사회 내의 다양한 공공기관과 민간사회복지기관, 민간업체, 지역 사회 단체, 이용자 집단 등 이해관계자들의 참여와 협력이 필수적이라고 인식하며, 이를 통해 궁극적인 목적인 지역사회 삶의 변화를 성취할 수 있다고 믿는다. 이러한 측면에서 지방정부는 다양한 이해 관계자들의 수 평적 관계로 이루어진 네트워크의 일원으로서, 또 민주적 위임을 받은 공적 주체로서 지역사회 삶에 대한 기본적인 책임을 가지고 있기 때문에 네트워크에 있어서 조정과 주도적 역할을 가지고 있다고 전제한다(김보 영, 2013: 124). 이에 본 발표는 최근 사회복지전달체계의 개편, 사회서비스의 증가, 시 군 구 사회복지협의회의 설치 등과 관련한 현상이 지역단위(시 군 구)에서 어떻게 움직여지고 있는가를 검토해 보고자 한다. 이를 위 해 먼저 지역사회복지 거버넌스의 필요성과 구성요소를 검토해 보고 이 러한 구성요소가 지역단위에서 사회복지서비스를 집행하는 지역사회복지 실천 주체들 간에 작동되고 있는지, 작동되고 있지 않다면 이로 인해 어 떠한 갈등 현상을 초래하고 있는가를 분석하여 지역사회복지 거버넌스의 문제점을 찾고 이를 바탕으로 지역사회 삶의 기본적인 공적 책임을 지고 있는 지방정부의 지역사회복지 거버넌스 구축을 위한 대응전략을 모색해 보고자 한다. Ⅱ. 지역사회복지 거버넌스의 필요성과 구성요소 1. 지방정부의 지역사회복지 거버넌스 필요성 지방정부의 급속한 환경변화는 지역사회문제 해결의 새로운 매커니즘 으로 지역사회복지 거버넌스에 주목하고 있다. 이것은 지역사회복지 거 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 133

버넌스가 갖는 효과성에 기인한다. 지역사회복지 거버넌스는 지역사회복 지정책결정과정의 합리성 확보 및 협력가능성 제고, 지역사회복지공급주 체간의 역할 재정립, 지역복지서비스의 효율성 및 통합성 접근성 증대, 지역사회복지역량 강화, 지역사회의 변화를 주도하는 조직활동 및 연대 활동의 발전 등을 유인할 수 있을 것으로 기대되고 있다(류진석, 2011). 하지만 그동안 거버넌스에 관한 논의는 정치학, 행정학, 경제학, 사회 학 등에서 다양하게 있어 왔다. 이것은 지역사회복지에서는 연대와 협력 이라는 새로운 복지지향으로 활용되고 있다(Frahm and Martin, 2009). 지 역사회복지학에서 거버넌스에 주목하고 있는 이유는 이것이 지역사회의 복지문제를 해결하는 수단으로서 현재 상황을 가장 적절히 개선해 줄 수 있을 것이라는 기대감 때문일 것이다. 하지만 지방정부의 역할을 포함하 는 지역사회복지학 영역에서 거버넌스에 관한 이론적, 실천적 선행연구 는 매우 제한적이다. 이에 따라 지역사회복지 거버넌스에 대한 개념조차도 학자마다 다르게 정의되어 오고 있다. 이것과 관련한 최근의 연구에 의하면, 지역사회복 지 거버넌스는 지역단위를 중심으로 공공부분으로서의 지방정부뿐만 아 니라, 민간영리부분인 기업, 민간비영리부문인 NGO를 비롯한 사회복지 조직 등 참여주체의 다원화 및 이들 참여주체간의 협력과 네트워크를 특 징으로 지역복지문제를 공동으로 해결하는 체계 및 과정(류진석, 2011)으 로 정의하고 있다. 이러한 지역사회복지 거버넌스에 관한 개념적 요소를 이해하기 위해서 는 거버넌스 패러다임에 관한 이해가 우선되어야 한다. 이것은 이전의 관료제 패러다임과 시장 패러다임에 대한 반성에 기반하고 있으면서도 결국 이들과 대조되는 차별성을 가지면 <표 1>과 같이 정리해 볼 수 있 다. 134 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

<표 59> 관료제, 시장, 거버넌스 패러다임의 비교 구분 관료제 패러다임 시장 패러다임 거버넌스 패러다임 핵심 주체 정부 공급자 네트워크 중심 가치 합리성 효율성 신뢰 중심 목적 효과적 정책 수행 경쟁력 향상 지역사회 삶의 질 변화 다원적 관계 계층제 경쟁 협력 국가의 역할 통제자 규제자 조정자 자원의 배분 체계 계선 조직 시장 네트워크에 기반 한 계약 자원의 활용 공공자원 동원 민간기술 활용 공공과 민간 자원 융합 평가 초점 투입 산출 변화 이용자에 대한 인식 대상자 소비자 이해관계자(참여와 협력) 관심의 초점 제도 조직 관계 자료 : 김보영(2013: 126) 이처럼 거버넌스 패러다임은 다양한 이해관계자 간의 네트워크에 따라 서 궁극적인 지역사회 차원의 삶의 변화에 목적을 둔다. 그러다 보니 중 심가치도 정부와 이용자를 포함한 다양한 이해관계자 간의 신뢰가 가장 중요하게 간주된다. 다원화된 환경에서 거버넌스 패러다임은 협력이 가 장 중심적인 관계의 질서가 되며, 이에 따라서 국가의 역할은 민주적 위 임자로서 다양한 이해관계자 간의 관계를 조정하는 역할을 맡게 된다. 자원에 관해서는 공공과 민간을 아울러 다양한 이해관계자의 자원을 융 합하고자 하며 그렇기 때문에 이러한 네트워크에서의 합의를 통한 계약 이 자원 배분의 기본 체계가 된다. 그래서 평가의 초점도 책임과 권한, 자원 등을 공유한 지역사회 이해관계자들의 삶의 변화가 되는 것이다. 여기서 이용자에 대해서는 정책과정과 전달에 참여하고 공급주체와 협력 하는 이용자로 인식하고 있다. 특히 이 가운데 핵심적인 요소는 정부(혹 은 지방정부)가 지역사회 내의 다양한 이해관계자로 이루어지는 네트워 크의 일원으로서 기능하지만 민주적 위임을 가지고 있는 공적 주체로서 지역사회에 대한 기본적인 책임과 주도적 역할을 가지고 있다는 것이다 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 135

(김보영, 2013: 125). 지역사회복지 거버넌스는 이러한 지방정부의 책임과 주도적 역할을 통 해 지역사회복지의 방향성을 지향할 때 효과를 담보할 수 있을 것이다. 박태영 채현탁(2014)은 지역사회복지의 방향성을 지역성, 주체성, 종합 성 등으로 제시하고 <그림 1>과 같이 정리한 바 있다. 자료 : 박태영 채현탁(2014) <그림 34> 지역사회복지의 방향성 앞에서 제시한 거버넌스 패러다임의 특성과 지역사회복지가 추구하는 방향성은 서로 연결하여 그 추동 가능성을 검점해 볼 필요가 있다. 거버 넌스 패러다임의 특성인 지역사회 차원의 삶의 변화를 추구한다는 중심 목적은 주민 생활의 장이자 참여의 장으로서 지역 복지화를 강조하는 지 역사회복지의 지역성과 그 맥을 같이 한다. 그리고 참여와 협력의 주체 로서 이용자에 대한 인식도 지역사회복지의 가장 독특한 면인 이용자를 포함한 주민 참여를 실천의 중심에 둔다는 주체성과 연결된다. 또한 다 양한 이해관계자의 신뢰에 기반을 둔 협력 관계에 대한 강조는 복지 영 136 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

역 내에서의 통합, 민간 자원들 및 보건과의 종합, 주민의 생활과제 전 반에 걸쳐 종합화된 서비스의 제공이라는 지역사회복지의 종합성과 연결 되어 있다. 결국 거버넌스 패러다임이 가지는 특성은 지역사회복지의 방향성을 구 현할 수 있는 높은 가능성을 가지며 지방정부의 책임과 주도적 역할을 통해 지금까지 지역사회에서 제기되어 온 다양한 지역사회복지문제의 높 은 해결 가능성도 고려해 볼 수 있을 것이다. 2. 지역사회복지 거버넌스의 구성요소 이러한 지역사회복지 거버넌스의 구성요소 또한 다양하게 논의되어 오 고 있다. 김형양(2004)은 이를 민 관간 신뢰 및 대화, 파트너 십, NGO의 내부 역량, 자치단체의 행 재정 지원 등을 들고 있으며, 이도형(2004)은 지방 자치단체의 거버넌스 추진 의지, 민간부문의 참여, 복지지원 네트워크, 지방자치단체의 지원, 민간부분의 역량 등을 제시하고 있다. 또한 류진 석(2011)은 지방정부의 정책추진 의지, 지역복지조직의 참여 및 동기부 여, 협력적 동반자적 관계에 기초한 네트워크의 구축 및 참여행위자간의 신뢰형성, 거버넌스 운용에 관한 지방정부의 행정 및 재정 차원에서의 지원 강화, 민간복지조직 및 지역주민의 역량 강화 등이라 하고 있다. 또한 송재복(2011)은 지자체의 의지와 역할, 참여조직의 자발적 활동을 유도할 수 있는 관심구조와 인센티브, 분권적 의사결정 구조, 참여조직 의 안정된 운영체계, 거버넌스 참여조직간의 결속력 강화, 확실한 재정 적 지원 등을 제시한 바 있다. 이러한 선행연구를 기초로 지역사회복지 거버넌스의 구성요소는 다음 과 같이 설정해 볼 수 있다. 첫째, 다양한 이해관계자들의 참여가 필수적이다. 지역사회복지 거버넌 스는 공공과 민간 부문에서 지역주민에 이르기까지 다양한 이해관계자들 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 137

의 참여가 전제되어야 한다. 지역사회의 복지권력의 집중보다는 분산에 기초하여 관련 행위주체들의 다양한 참여를 전제한다(류진석, 2011). 이 것은 지역사회복지 거버넌스의 통합적 접근성을 증대시키는 기본적인 기 제이다. 둘째, 개별 참여조직들의 역량강화가 필요하다. 지역사회복지 거버넌스 는 관련 조직들의 네트워크에 기초하기 때문에 참여조직 간의 상호 대등 한 관계가 중요하다. 이를 위해서는 개별 참여조직의 독립성에 따른 주 도성 및 자발성을 담보해야 한다. 네트워크에서 참여조직들 간의 예속화 는 상호의존적 대응한 관계를 만들어 낼 수 없다. 따라서 개별적인 참여 조직의 독립성이 유지될 수 있는 일정수준 이상의 역량 강화가 우선적으 로 요구된다. 셋째, 수평적 협력 관계에 초점을 두어야 한다. 대등한 관계에 있는 이 해관계자들의 참여는 협력의 형태로 표면화된다. 협력이란 공통의 과제 영역에 대하여 개별 조직이 목적의식을 공유하고, 상호 대등한 입장에서 상대방의 특성을 인식 존중하여 협력 협조해 나가는 관계를 의미한다 (自治省非營利活動硏究會, 1997). 이것은 다양한 이해관계자들의 주체적 참여와 책임 공유, 파트너 십 등을 만들기 위한 핵심적인 기제이다. 넷째, 지역사회 삶의 질 변화에 초점을 두어야 한다. 지역사회복지 거 버넌스의 궁극적인 목적은 지역사회 삶의 질 변화이다. 즉 책임과 권한, 자원 등을 공유한 지역사회 이해관계자들의 삶의 변화를 만들어 가는 것 이다. 이것은 지역사회복지 거버넌스를 위한 공유 목적을 만들어내는 필 수 기제이다. 본 발표는 이상에서 논의한 지역사회복지 거버넌스의 현재상황과 갈등 요인을 규명하기 위한 구성요소를 분석 초점으로 설정하고자 한다. 이를 위해 지역사회복지 거버넌스의 다양한 이해관계자들을 실행주체로 설정 하고, 개별조직의 역량, 이들 조직 간의 수평적 협력관계, 그리고 지역사 회복지 거버넌스를 위한 공유 목적 등을 검토해 볼 것이다. 지역단위에 서의 지역사회복지 거버넌스가 지역사회복지의 실천주체에 의해 작동되 138 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

기 때문에 이러한 실천주체들을 한정하고 지방정부와 이들 간에 지역사 회복지 거버넌스 구성요소의 움직임을 검토해 가는 것이 효과적일 것이 기 때문이다. 지역사회복지 실천주제에 대한 논의는 지금까지도 지역사회복지학계에 서 지방정부, 지역사회복지관, 사회복지공동모금회, 사회복지협의회, 지 역사회복지협의체, 자원봉사센터, 지역자활센터 등 다양하게 논의되고 있으나 여기서는 지역사회복지 실천주제를 박태영 채현탁(2014)의 연 구에서 분류한 서비스 제공 중심의 추진체계, 네트워크 중심의 추진체 계, 자원개발 중심의 추진체계로 나누어 검토해 보고자 한다. 특히 제시 된 사회복지 관련 법상에 명기된 실행주체는 공공재정이 투입되는 지역 사회복지추진체계<표 2>를 대상으로 하여 각각의 접점의 제기되는 갈등 상황을 분석하여 문제점을 도출해 볼 것이다. <표 60> 지역사회복지의 추진체계 구분 구분 서비스 제공 공공 공공복지전달체계 (희망복지지원단) 지방정부의 복지사업 민간 사회복지시설 기관 네트워크 지역사회복지협의체 * 지역사회복지협의회 자원 개발 지방정부의 모금 사회복지공동모금회 사회복지시설 기관 * 지역사회복지협의체는 공공과 민간부문의 혼합 성격을 가지나 실행주체가 시 군 구임으로 공공 영역으로 분류함. Ⅲ. 복지 추진체계별 지역사회복지 거버넌스 현황과 문제 1. 서비스 제공 추진체계 1) 사례관리 : 희망복지지원단 대 민간사회복지시설 기관 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 139

지역단위에서 지역주민을 두고 사회복지조직 간에 서비스 충돌이 가장 빈번히 발생하고 있는 부분은 사례관리와 관련된 영역이다. 희망복지지 원단의 통합사례관리와 민간사회복지기관의 사례관리 충돌 현상이 가장 대표적인 사례이다. 우선 2012년 7월부터 본격화된 공공부문의 희망복지지원단 통합사례관 리는 지역주민(특히 탈빈곤 지원이 가능한 국민기초생활수급가구 및 차 상위 빈곤가구, 긴급지원대상가구 및 국민기초생활수급자 탈락가구 중 빈곤예방 지원 가능 가구 등이 중점대상)을 대상으로 6개월 정도 읍 면 동 주민센터, 지역사회복지협의체, 지역 내 서비스제공기관의 연계 및 협력을 통해 대상자의 다양한 욕구를 충족시키는 맞춤형 서비스를 제 공하도록 하고 있다(보건복지부, 2014). 아직까지 시행 초기여서 그 성과 를 논의하기에는 한계가 있지만, 복지 깔때기 현상을 완화하고 위기 개 입 중심의 활동으로 지역주민의 복지체감도를 높이는데 일정부분 기여하 고 있는 것으로 평가되고 있다. 올해부터는 희망복지지원단이 지역단위 맞춤형 서비스 제공체계의 컨트롤타워 기능을 수행하고 동 주민센터의 복지기능을 강화하여 One-Stop 통합서비스의 단계적 확산을 계획하고 있다. 반면, 민간부문의 사례관리는 개별 사회복지기관을 중심으로 오래전부 터 다양한 형태로 실시되어 오고 있다. 지역사회복지관, 노인복지관, 장 애인복지관, 지역자활센터, 교육복지우선지원사업 대상 학교, 지역아동센 터 등은 개별 기관의 성격을 반영하는 사례관리 대상을 선정하여 사례 발굴, 사례 개입, 서비스 연계 중심의 전문성이 담보된 집중적인 사례관 리실천을 지향하고 있다. 이 가운데 사회복지사업법상에 사례관리 기능 이 포함되어 있는 지역사회복지관의 경우 관련 활동이 보다 적극적이다. 올해 4월부터는 한국사회복지관협회에서 사회복지공동모금회의 지원(50 억원)으로 위기가정지원사업을 수행하고 있다. 이것은 지역사회복지관 내 위기가정지원센터를 설치하여 위기가정을 발굴하고 긴급 지원하며 통 합사례관리를 수행하는 것이다. 지역사회복지관이 설치되어 있지 않은 140 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

지역의 경우에는 노인복지관, 장애인복지관, 지역아동센터, 지역자활센터 등이 한국사회복지관협회 중앙위기가정지원콜센터를 통해 직접 신청할 수 있도록 하고 있다(kaswc.or.kr). 그러나 이 사업으로 지역사회복지관의 사례관리 기능이 강화될 수 있을지에 대해서는 좀 더 시간을 갖고 검토 해 나갈 필요가 있다. 이러한 공공과 민간부문의 사례관리는 먼저 대상의 유사성으로 인해 중복 가능성 및 충동 현상을 만들어 내고 있다. 탈시설화 혹은 정상화라 는 사례관리의 목적을 고려할 때 사례관리의 대상은 위기 상황에 있는 지역주민에 초점이 맞추어질 가능성이 높다. 희망복지지원단과 지역사회 복지관의 사례관리 대상은 이러한 현상에 따라 위기가구를 중점대상으로 하고 있다. 지역사회복지관 위기가정지원사업의 경우에는 공공부문과의 대상 중복 문제를 피하기 위해 수급자 탈락 및 미선정 가구로 한정해 두 고 있지만 여전히 사례관리 대상의 중복 가능성 문제를 내포하고 있다. 지역사회자원을 활용하는 사례관리 방식도 지역단위에서 자원 활용의 중복 가능성과 충돌 가능성을 가진다. 지역단위에서 자원은 공공과 민간 부문의 공통분모로서의 성격을 가지기 때문에 중복 가능성이 항상 존재 한다. 희망복지지원단은 지역 내 타사업 부서 및 민간서비스 제공기관과 의 연계 협력 수행 및 사례회의 등의 참여 유도 등을 권장하고 있다. 하지만 그동안 공공과 민간부문의 연계 협력은 개별 영역의 파트너 십 (수직적 관계 대 수평적 관계)에 대한 인식 차, 민간부문조직의 부족한 역량(인력과 과중한 업무 상황 등) 등의 현실적으로 부딪히는 어려움이 존재하여 활성화되기에는 한계가 있다(김이배 채현탁, 2013). 결국 이러한 충돌 현상과 갈등의 이유는 무엇보다 지방정부 공무원들 의 지역 단위에서의 통합적 사고의 부족, 중앙의 의도에 입각한 지방정 부의 정책 집행과 서비스 전달, 효율성을 강조하는 지방정부의 사업 추 진 등에 기인한 것으로 판단된다. 실제 지역단위에서 통합사례관리로 인 한 공공과 민간의 충돌지점을 어떻게 제거하며 통합적으로 발전시켜 나 갈 것이냐 하는 것은 사례관리와 관련한 초기단계에서 시급히 다루어야 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 141

할 중요한 과제이나 여전히 이와 관련한 논의는 미비한 실정이다. 2) 돌봄서비스 : 기존 돌봄사업 대 사회서비스 전자바우처사업 지역단위에서 지역주민을 둔 사회복지조직 간의 서비스 충돌은 기존 돌봄 사업와 사회서비스 전자바우처사업에서도 야기되고 있다. 특히 노 인 돌봄서비스 영역에서의 서비스 충돌현상이 지역의 고령화 현상과 맞 물려 쉽게 목격되고 있다. 기존의 노인 돌봄사업은 노인장기요양보험, 노인돌봄종합서비스, 재가 노인지원서비스, 노인돌봄기본서비스, 노-노케어서비스 등의 형태로 진 행되어 왔다. 노인장기요양보험은 시 군 구 당 수많은 인가기관에서 장기요양 1 3등급의 등급자에게 주간보호, 방문요양, 방문목욕, 방문간 호, 단기보호, 시설보호의 서비스를 제공하며, 노인돌봄종합서비스는 장 기요양 등급 외 A, B 중 소득기준이 전국가구평균소득 150%이하의 자격 을 갖춘 자에 한하여 주간보호와 방문서비스를 제공한다. 그리고 재가노 인지원서비스는 지역사회 저소득노인(기초생활수급자, 차상위, 일반저소 득)을 대상으로 가정봉사원 파견, 식사지원 등 다양한 일상생활지원서비 스를 제공하며, 노인돌봄기본서비스는 만65세 이상 노인 중 요양서비스 가 불필요한 독거노인의 안부와 안전을 확인하고 필요하다면 다른 서비 스를 연계해주는 것이다. 또한 노-노케어서비스는 노인일자리사업의 복 지형 일자리로 건강한 노인이 돌봄이 필요한 노인의 가정에서 각종 일상 생활의 도움을 제공하며, 수혜자인 돌봄이 필요한 노인은 국가와 지자체 에서 시행하고 있는 돌봄서비스를 받지 않은 노인을 대상으로 실시되고 있다. 이 사업들은 건강과 소득 등을 고려하여 제도적으로는 대상층의 중복 수혜가 불가하다. 반면, 사회서비스 전자바우처사업은 기존의 제도상에서 커버하지 못하 는 주민의 욕구를 해결하는 영역으로 평가받고 있다. 2007년부터 노인돌 봄종합서비스, 장애인활동지원, 산모 신생아도우미, 지역사회서비스투자 142 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

사업 등이 시행되었으며, 시행 초기부터 공급자 중심의 민간위탁방식에 서 벗어나 수요자와 시장 중심의 새로운 복지 거버넌스를 모색하는 제도 로 인식되어 왔다(이재원, 2008). 이 가운데서도 지역사회서비스투자사업 (지역개발형 사업)은 지역별로 다양한 특성과 수요에 부합하는 차별적인 서비스를 지자체가 주도적으로 발굴하여 집행하도록 함으로써 지역주민 이 체감하고 만족하는 서비스를 제공할 목적으로 다양한 영역에 걸쳐 시 행되고 있다(보건복지가족부, 2007). 사회서비스 전자바우처사업은 일정 수준 이하의 건강과 소득 수준을 가진 노인을 대상으로 하고 있어 기존 돌봄사업의 노인돌봄기본서비스, 재가노인지원서비스 등과 사회서비스 전자바우처사업의 노인맞춤형 운동 처방서비스, 고령자 소외예방서비스 등에서 대상자 중복현상이 나타날 가능성이 있으며, 실제 일부지역에서 중복 현상이 보고되고 있다. 이에 따라 일부지역에서 대상자 유치 경쟁이 야기되기도 하며, 다양한 수행주 체들 간의 협력 또한 쉽지 않다. 이것은 지방정부 공무원의 기존 사업과 사회서비스 전자바우처사업 간 의 주무부처가 달라 상보적 관계 설정에 관한 통합적 인식이 부족하고, 개별 부처 중심의 사업 추진, 신생 제도의 개별적인 발전노력 지속화 등 은 사각지대를 남겨둔 채 중복 현상은 야기하는 결과를 만들어 내고 있 다. 지방정부의 보다 정교한 노인돌봄서비스 계획이 요구되는 이유가 바 로 여기에 있다. 2. 네트워크 추진 체계 : 지역사회복지협의체 대 지역사회복지협의회 지역단위에서 지역사회복지 증진을 위한 연계 협력을 수행하도록 법 적으로 규정되어 있는 조직은 지역사회복지협의체와 지역사회복지협의회 이다. 앞에서 살펴보았듯이 연계 협력은 거버넌스를 위한 핵심 기능이 어서 이 두 조직의 활성화 정도가 지역사회복지 거버넌스의 활성화에도 크게 기여할 수 있을 것이다. 하지만 이 두 조직의 역할 갈등은 지역사 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 143

회복지협의체의 설치 근거가 사회복지사업법에 마련된 2003년 7월 30일 이후부터 예견된 것이었다. 당시 두 조직 간에 기능 중복을 초래 할 수 있고, 행정주도형(관 주도형)의 지역사회복지 강화로 말미암아 장차 지역 사회복지의 민간복지조직으로 기능한 사회복지협의회의 긍정적 측면이 왜곡 사장되어 협의회 무용론이 제기되지 않을까 하는 우려(이재완, 2003)가 제기 되었으며, 이것은 현재까지 계속되고 있다. 지역사회복지협의체는 사회복지사업법 제7조의 2(지역사회복지협의체) 에서 지역사회복지계획을 심의 또는 건의하고, 사회복지 보건의료관련 기관 단체가 제공하는 사회복지서비스 및 보건의료서비스의 연계 협력 을 강화하기 위해서 시 군 구에 두도록 하고 있다. 이 조직은 2003년 당시 지역사회복지의 연계 조정 기능의 부재 문제를 해결하기 위하여 지역단위의 복지관련기관에서 제공하는 서비스를 상호 협의 조정하여 서비스의 중복 및 누락을 방지함으로써 서비스공급기관간의 기능적 민 관연계체계를 구축하기 위한 것이었다. 현재 전국 시 군 구 227개소에 설치되어 있으며 이 가운데 상근간사가 배치되어 있는 곳은 150개소이 다. 예산은 지자체에서 예산편성 담당 공무원이 직접 사업예산을 계획하 고 신청하도록 하고 있다. 반면 지역사회복지협의회는 동법 제33조(사회복지협의회)에서 사회복 지에 관한 조사 연구 및 정책 건의, 사회복지 관련 기관 단체 간의 연 계 협력 조정, 사회복지 소외계층 발굴 및 민간사회복지자원과의 연 계 협력, 대통령령으로 정하는 사회복지사업의 조성 등의 사회복지에 관한 업무를 수행하기 위하여 전국 단위의 한국사회복지협의회와 시 도 단위의 시 도 사회복지협의회를 두며, 필요한 경우에는 시 군 구 단 위의 시 군 구 사회복지협의회를 둘 수 있도록 하고 있다. 이에 따라 지역사회복지협의회는 1984년부터 시 도 단위에서 일부 조직되면서 현 재 17개 시 도 사회복지협의회가 조직되어 있으며, 시 군 구에는 1995년 원주시 사회복지협의회가 가장 먼저 조직된 이후 현재 134개(설 치율 약 60%)가 조직되어 있다. 시도 사회복지협의회의 직원수는 평균 144 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

15명이며 시 군 구의 경우에는 사무국장과 직원 1인이나, 간사 1인 경 우가 대부분이며, 예산은 사업비 또는 운영비 일부를 보조금으로 지원받 고 있다. 법률안에서 동일 유사업무를 두 개의 법정기관에서 수행하도록 되어 있는 것은 법 제정 시부터 충분한 협의와 조정 없이 설치가 강행적으로 이루어졌고, 사회복지협의회의 반발을 무마할 조건으로 갈등 봉합 차원 에서만 이루어졌기 때문이며, 이는 향후 지역사회에서 두 기관의 역할 충돌과 갈등을 예견할 수 있다(차흥봉, 2013: 97). 또한 현재 한국사회복 지협의회는 국회 의원입법으로 상정된 시군구협의회 의무설치규정을 조 속히 통과시켜 지역사회에서 지자체, 지역사회복지협의체 및 지역사회복 지협의회가 상호 협력하여 민관복지 거버넌스를 보다 튼튼히 구축하고, 복지소외 계층을 해소하고 민간자원의 개발과 지원 사업 등에 보다 큰 성과가 조속히 나타나기를 기대하고 있다(차흥봉, 2013: 104). 이러한 두 조직은 연계 협력 활동이 현실적으로 유사할 수밖에 없다 는 점에서 충돌 현상과 갈등을 만들어 내고 있다. 지역사회복지협의체에 서의 연계 협력은 사회복지서비스 및 보건의료서비스에서 하도록 되어 있고, 지역사회복지협의회는 사회복지관련 기관이나 단체 간의 연계 협 력과 민간사회복지자원을 연계 협력하도록 되어 있다. 하지만 현실적으 로 이와 같은 법적인 구분은 무의미하며, 사업 수행에 있어 연계 협력 은 현실적으로는 유사한 형태로 나타날 수밖에 없는 것이다. 이것은 두 조직의 제한된 역량과 이로 인한 행정주도형 연계 협력에 익숙해져 온 결과이다. 제한된 역량은 먼저 재정의 상당부분을 보조금 지원에 의존하고 있다는 것에 기인한다. 그동안 지역사회복지협의회의 역할 제한은 보조금 중심의 재정 구조가 원인이라는 비판이 있어 왔다 (박태영 채현탁, 2014). 이것은 민간부문의 자발성, 민주성, 전문성 등을 저해하고 지방정부에 예속되도록 하는 기제가 되기도 한다. 또한 조직의 영세성도 역량을 제한하고 있다. 지금까지 시 군 구 단위에서 두 조직 의 인력은 대부분 0 2명 수준이다. 영세한 인력 규모는 역할 제한 및 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 145

조직 활성화에도 장애로 작용할 수 있다. 이러한 상황은 수평적인 파트 너 십을 요구하는 연계 협력마저도 지방정부 중심으로 작동하게 하였 다. 이점에서 지역단위에서 같은 목적과 제한된 역량을 가진 두 조직이 존재한다면 과연 적절히 기능할 수 있을까, 오히려 의사결정 및 업무추 진의 지연, 업무 수행의 비효율성 등이 야기되지 않을까 우려스럽다. 이 러한 우려가 현실화 되지 않도록 기능 조정 혹은 역할 배분, 다양한 협 력체계 모형 개발(서울 서대문구 사례), 사회복지협의회의 지역단위에서 의 새로운 역할 개발(공주시 사회복지협의회)26)에 이르기까지 논의가 필요하다. 3. 자원 개발 추진 체계 : 지방정부 모금 대 사회복지공동모금회의 지 정기부 민간사회복지기관의 모금 지역사회복지자원 개발 활동은 지역주민이 필요로 하는 서비스 공급을 보다 다각화하고 공공 부문의 제한되고 신속치 못한 서비스 공급을 보완 하며, 공공의 제한된 자원을 보충하는데 기여할 수 있다는 점에서 지방 정부와 민간비영리기관 모두가 그 필요성을 강조하고 있다. 최근에는 사 회복지전달체계의 개편에 따라 지방정부가 지역사회복지자원 개발을 확 대하려는 노력이 두드러지고 있다. 특히 공공재원의 제한된 상황 속에서 지역주민의 복지욕구 다양화에 대한 대처는 지역사회복지재원 개발 활동을 가속화시키고 있다. 경기 남 양주시의 모금 1,577백만원(2012년), 대구 수성구의 678백만원(2012년), 부산연제구의 631백만원(2012 2013년), 경남 진주시의 464백만원(2012 년) 등을 그 사례로 들 수 있다(보건복지부, 2014: 66). 이러한 노력은 최 26) 서울 서대문구 사례는 서대문구사회복지협의회가 동지역사회복지협의체의 지역모금기관으로 서의 역할을 수행하고 동지역사회복지협의체는 지원대상자의 발굴 및 지원, 배분지원 심의를 담당하는 협업 모델이며, 공주시 사회복지협의회 사례는 고유의 네트워크 기능 외에 지역사회 의 요구에 따라 사회복지협의회가 직접적인 사업 수행을 추진하는 형태이다(이재완 외, 2013). 146 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

근 지방정부 자체적으로 복지재원의 모금과 배분 역할을 수행하는 재단 설립의 형태(서울 노원구의 노원교육복지재단, 거제시의 희망복지재단)까 지 확대되고 있다. 그동안 지방정부의 모금은 지역사회복지공동모금회의 지정기부방식에 의해 모금되고 배분되는 형태로 이루어져 왔다. 하지만 지방정부 자체의 모금 배분 기능 강화 노력은 지역 실정에 맞는 민간자원의 확보라는 점 에서 일정부분 설득력을 가지나 지역사회복지공동모금회와의 역할 중복 을 야기하여 갈등을 초래할 가능성을 가진다. 또한 지방정부가 출자한 재단이 비용과 인력이 일정 규모 이상 필요한 모금 배분을 수행할 조직 구조를 갖출 수 있을지에 대해서도 의문이 있다. 이러한 지방정부의 조 직 중심적 사고는 기존 제도의 개선과 활용이 아니라 새로운 조직설치에 따른 중복과 갈등, 조직 내부적인 행정낭비를 만들어 낼 수 있다. 한편, 재정의 안정적인 확보와 관련하여 지역단위의 모든 사회복지(서 비스)조직들의 지역사회복지재원 개발 활동 노력 또한 언제나 중요한 문 제가 되어 왔다. 이것은 만성적인 재정 부족 현상을 극복하기 위해 민간 사회복지기관이 가장 많은 노력을 기울이는 영역이다. 하지만 공공이 통 합사례관리를 수행하면서 우월한 위치를 활용하여 지역자원을 흡수하고, 기타 수단을 통해 후원금까지 흡수하면서 민간기관의 활동에 적지 않은 제약을 가하는 측면이 있다(김이배 채현탁, 2013: 159). 결국 공공부문의 확대가 민간부문에서는 위기감으로 작용하고 있는 것이다. 이러한 지역단위에서 모금의 다원화 현상은 지역사회복지자원이 필요 한 조직 간 필연적인 갈등을 야기하지만 지역주민에게도 혼란을 줄 가능 성이 높다. 한정된 지역사회복지자원의 규모를 생각한다면 모금주체의 다원화가 모금의 확대를 가져오기보다 오히려 민간기관의 자원 규모를 축소시켜 지역적 혼란을 초래할 가능성이 더욱 높을 것으로 판단된다. 결국 지역사회복지 거버넌스로 해결할 수도 있는 문제를 여전히 지방정 부의 행정력 강화를 통하는 과거와 같은 방식으로 해결하려고 하는 것은 아닌지 우려스럽다. 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 147

Ⅳ. 지역사회복지 거버넌스를 위한 지방정부의 대응전략 이상에서 논의된 지역사회복지 거버넌스와 관련한 현황과 문제점을 바 탕으로 공적 주체로서 지역사회에 대한 기본적인 책임과 주도적 역할을 가지는 지방정부의 대응전략을 제언해 보면 다음과 같다. 첫째, 지방정부 중심의 거버넌스를 지역사회복지 거버넌스로 변화시키 려는 인식 전환과 이를 위한 시스템 개선이 필요하다. 앞에서 살펴본 바 와 같이 지역사회복지 추진체계 간의 충돌 현상과 갈등은 중앙의 의도를 잘 살리려는 지방정부의 정책 집행과 서비스 전달, 효율성을 강조한 지 방정부의 사업 추진, 지방정부의 내적인 행정력 강화 등에 의해 제기되 고 있음을 확인할 수 있었다. 이것은 거버넌스에 관한 지방정부의 인식 이 부족하고 지방정부 중심의 형식적인 거버넌스 형태를 벗어나지 못한 결과로 판단된다. 2006년의 지방정부 36개를 표본도시로 선정하여 조사 한 연구에 의하면, 지방정부의 거버넌스 수준(자율성, 협력과 조정, 네트 워크 구축)은 사회복지서비스의 성과에 영향을 미치지 않는 것으로 보고 하고 있는데(김인, 2006), 현재의 수준도 이러한 형태의 연장선 상에 있 는 것으로 보여진다. 지방정부의 거버넌스 수용 가능성은 매우 낮은 것으로 평가되어 왔다 (유재원 소순창, 2005). 거버넌스 구성에 대한 긍정적 인식은 중앙정부 에서 광역정부, 기초단위 지방정부로 갈수록 더욱 약화될 것이 확실하 며, 도시형 지방정부보다 농산어촌의 지방정부로 갈수록 더욱 희박해 질 것이다(전영평, 2008: 102). 또한 거버넌스 구축에 있어서 공무원이 가지 는 보수성, 특히 고위공직자일수록 보수화 되어 있는 현실(김순은, 2006) 은 이것을 개선한다는 것이 쉽지 않음을 보여준다. 하지만 최근의 일부 지방정부에서 보여주고 있는 사례들은 지역사회복 지 거버넌스의 가능성을 보여주고 있다. 이것은 지방정부의 자율성과 책 임성 증대, 다양한 주민복지문제의 대두, 복지재정의 위기 속에서 지역 사회복지 거버넌스의 시대적 필요성을 반영한 결과이기도 한다. 이를 고 148 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

려할 때 지방정부 관계 공무원들의 조직의 테두리를 넘어선 지역사회복 지 거버넌스에 대한 새로운 인식과 이를 위한 시스템을 적극적으로 개선 하려는 자세가 요구된다. 새로운 인식과 관련해서는 무엇보다 이와 관련한 고위공직자의 인식 개선이 중요하다. 지역사회복지 거버넌스 관점에 입각하여 지역복지문제 를 공동으로 해결하려는 정책 추진 의지를 가질 필요가 있다. 그리고 관 계 공무원들이 헌신적이고 개방적인 업무자세, 민간부문과의 협력적 동 반관계 및 신뢰관계 형성, 협력적 사업 수행을 위한 적극적인 촉매 역할 등을 수행할 수 있도록 거버넌스 이해도와 책무성, 역할 중요성에 대한 인식을 높이고 협력, 협상, 협의할 수 있는 기술을 발달시키는 교육 훈 련이 필요하다. 또한 시스템 개선과 관련해서는 지방정부 내 사업 간의 칸막이를 없애 려는 노력과 더불어 거버넌스 지향적인 조직문화 조성 노력, 거버넌스 운용에 관한 적극적인 행 재정 지원체계 마련, 관련 조례의 제정 등도 적극적으로 추진할 필요가 있다. 더하여 지방정부는 중앙정부와 지역사 회를 연결하는 매개체로서 중앙정부와 보다 원활하게 의사소통할 수 있 는 채널을 마련하는 일도 필요하다. 둘째, 지역 내 민간부문의 역량을 강화하여 제한적이고 수직적인 관계 를 다차원적이고 수평적인 관계로 전환 개선하려는 지방정부의 지원과 노력이 필요하다. 지방정부가 가지는 지역사회 내에서의 주도력을 고려 해 보면, 소규모 조직의 예속화 경향은 쉽게 예견되는 현상이다. 지방정 부의 재원 투입이 이루어지고 있는 민간부문 사회복지시설 기관의 예속 화는 하청기관화, 자립성 결여 등을 만들어 내고 있기도 한다. 앞의 사 례관리와 자원 개발과 관련한 논의에서 확인한 공공부문의 확대로 인한 민간부문의 위기 현상은 이러한 모습을 잘 반영해 주고 있다. 또한 시 군 구 사회복지협의회의 정체성 혼란과 역할 부재 등의 사례에서 보여 준 역량 부족 문제는 지방정부와의 거버넌스 가능성을 낮게 만들기도 한 다. 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 149

또한 앞에서 이러한 민간부문과 지방정부와의 관계에서 분절화 현상, 수직적인 관계 현상 등을 확인할 수 있었다. 특히 두 조직 간의 파트너 십에 대한 인식 차는 오래전부터 제기되어 온 거버넌스의 고질적인 저해 요인이기도 하다. 거버넌스는 정책과 서비스의 효과성이 지방정부나 특 정 공급기관만 관여되는 문제가 더 이상 아니기 때문에 다차원적이고 수 평적인 관계로 확장되어야 한다(김보영, 2013: 113). 여기서 다차원적인 체계에 대한 지방정부의 고려는 공식적이고 비공식적인 다양한 행위자들 의 상호의존적인 관계와 행위들로 정책 집행과 서비스 전달과정이 이루 어진다는 인식을 전제로 한다는 것이다. 지방정부와 민간부문간의 제한적이고 수직적인 관계를 다차원적이고 수평적인 관계로 개선하려면, 우선 민간부문조직들이 일정 수준 이상의 역량을 보유하여 주도성을 가지도록 역량을 강화하는 노력이 전제되어야 한다. 이것은 민간부분의 권리와 책임의 재규정과도 연결되어 있다. 지 역사회복지 거버넌스는 민간부문조직들의 전문성, 역할분담의 적절성, 협력적인 업무태도 등 자체 역량에 의해 영향을 받는 매우 중요한 요인 이다(류진석, 2011). 따라서 지방정부는 민간부문의 기능 확충 및 강화를 위한 지원 노력을 해야 한다. 이것은 민간부문의 특성과 고유성을 유지 하도록 격려하면서도 행 재정적으로 역량 강화를 지원하는 이중적인 지 방정부의 역할이 포함되어 있어 보다 세심한 노력이 요구되는 부문이다. 이를 위해 지방정부는 지역사회복지 거버넌스를 위한 초기 단계에서부터 민간부문과 지역주민들의 의견을 적극적으로 수렴하고 참여를 제고할 수 있는 다양한 방안을 모색해야 한다. 그리고 이를 통한 민간부문의 확대 와 기능 보강, 공공부문과 민간부문의 역할 분담과 협력, 민간부문조직 을 통한 지역자조조직 지원 및 육성 등을 위한 계획을 수립하고 추진할 필요가 있다. 그리고 민간부문과의 다차원적 수평적 관계로의 전환을 위해서 우선 지방정부는 민간부문조직들과의 관계에서 지방정부는 support and control이 아니라 support but not control의 자세가 필요하다(박태영 채 150 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

현탁, 2014). 또한 지방정부와 민간부문조직들과의 상호이해를 촉진하며 협동을 위한 목적을 공유하는 다양한 활동이 요구된다. 가장 일반적인 교육을 위한 공동 사업 추진에서 지역밀착형 거버넌스 사업에 이르기까 지 다양한 연계, 협력, 통합 활동을 적극적으로 추진해야 한다. 이것은 공공과 민간부문간의 기본적인 신뢰(사회 자본)를 구축하는 중요한 과업 이 될 수 있을 것이다. 셋째, 지역사회 혁신에 초점을 두고 이를 지역사회와 공유하려는 지방 정부의 노력이 필요하다. 앞에서 살펴본 바와 같이 지역사회복지 거버넌 스는 지역사회에 삶의 질 변화에 초점을 두어야 한다. 하지만 거버넌스 와 관련한 지방정부의 현실은 지역사회 중심적인 사업 수행 보다 조직 중심적인 사업 수행, 지역 단위의 통합적 사고의 부족으로 인한 역할 중 복과 사각지대 존속, 민간부문과의 자원 개발 경쟁 심화 등의 현상을 만들어 낸다. 이것은 지금까지 투입과 산출에 중심을 두고 있는 지방정 부의 정책 수행 및 서비스 전달 현상을 보여주는 실례들이다. 이를 개선하기 위해서는 지역사회복지 거버넌스의 구축이 지역사회를 중심에 두고 지역사회복지의 발전에 대한 비전, 지역사회의 공동체 형 성, 그리고 참여와 연대를 통한 지역혁신의 관점에서 이루어져야 한다. 먼저 지역사회복지의 혁신을 위한 청사진을 지방정부와 민간부문 실행 주체들이 함께 만들어 가는 작업이 필요하다. 이 일은 지역사회복지계획 을 적극적으로 활용한다면 실천 가능성을 높여갈 수 있다. 사회복지사업 법 제15조에 규정되어 있는 지역사회복지계획은 2010년에 수립된 제2기 계획에서부터 지역사업에 대한 개념 정의를 두고 있고 이를 통해 지역의 특성을 반영한 다양한 민관협력사업을 권장하고 있다. 올해 수립되는 제 3기 계획에서는 이러한 부분을 보다 강화하며 지역사회의 핵심과제를 도 출하고 이를 해결하기 위한 지방정부의 다양한 사업을 반영하도록 하고 있다. 지역사회복지계획의 수립과 충실한 수립 과정 전반은 지역사회복 지 거버넌스를 구현하는 매개물로서 활용할 여지가 크다. 그리고 지역사회복지 거버넌스를 통한 지역사회의 혁신 성과를 만들어 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 151

가는 작업도 필요하다. 지역의 특성을 반영한 다양한 지역사회복지 거버 넌스의 성공 모델을 만들어 가는 작업이 이것에 해당한다. 앞에서 예시 한 바와 같이 다양한 성공 사례들이 지역별로 제시되고 있어 고무적이 다. 물론 보다 근원적인 차원에서 진정한 성공 사례인지에 대해서는 논 란의 소지가 있다. 하지만 우리사회가 지역사회복지 거버넌스와 관련한 초기단계임을 고려해 볼 때 이러한 노력은 보다 강조되어야 하고 인센티 브 제공 방안 등을 마련하여 활성화할 필요가 있다. Ⅴ. 나가는 글 지역사회의 문제를 진단하고 그러한 문제를 해결할 수 있는 매카니즘 을 설계하고, 이와 관련한 자원의 참여와 협력을 유도하는 전략을 고안 해야 하는 지역사회의 역할 중심에는 지방정부가 위치하고 있다. 지방정 부는 지역사회 주민의 삶에 대한 기본적인 책임을 가지고 있기 때문에 지역사회복지 거버넌스에서도 핵심적인 역할을 수행할 수밖에 없다. 본 발표는 지방정부의 지역사회복지 거버넌스 구축을 위한 대응전략을 모색하고자 지역단위(시 군 구)에서 사회복지서비스를 집행하는 지역 사회복지실천 주체들 간의 혼란과 갈등 현상을 구체적으로 검토해 보았 다. 이를 통해 지방정부 중심의 형식적 거버넌스 형태, 민간부문의 부족 한 역량과 공공부문과의 제한적이고 수직적인 관계 양상, 지역사회 중심 적인 사업 수행보다 공공조직 중심적인 사업 수행 등의 문제점을 확인할 수 있었다. 이를 개선하기 위한 대응전략으로 지방정부 중심적인 거버넌 스에서 벗어나 지역사회복지 거버넌스로 변화시키려는 인식 전환과 이를 위한 시스템 개선이 필요하며, 지역 내 민간부문의 역량을 강화하여 제 한적이고 수직적인 관계를 다차원적이고 수평적인 관계로 전환 개선하 려는 노력이 요구되고, 지역사회 혁신에 초점을 두고 이를 지역사회와 공유하려는 노력이 필요함을 제언하였다. 152 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

본 발표에서 제기한 지역사회복지 거버넌스의 혼란과 갈등현상은 복지 다원주의에 의해 더욱 복잡하고 첨예화할 가능성을 가진다. 우리나라의 거버넌스가 행정관리방식으로 도입되어 적용되기 시작한 것이 불과 얼마 되지 않은 초기 단계이기 때문에(김도희, 2010 : 313) 지금의 이러한 혼 란과 갈등은 매우 귀중한 가치를 가진다. 한 단계 더 성숙하는 지역사회 복지 거버넌스를 위해 지방정부의 획기적인 역할을 기대해 본다. 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 153

참고문헌 김도희(2010), 지방정부 복지행정서비스 효율적 공급을 위한 거버넌스 적 접근방식의 정책적 함의: 울산시 중구행복공동체 거버넌스적 복 지행정서비스 공급사례를 중심으로, 사회과학연구 26(2): 297-317. 김보영(2013), 사회복지 전달체계 패러다임으로서의 거버넌스, 협영(協 營)에 대한 이론적 탐색, 사회복지정책 40(3): 107-132. 김순은(2006), 도시 거버넌스의 구축요건: 신공공성의 관점에서, 한국 거버넌스학회보 13(2): 151-189. 김이배 채현탁(2013), 경상북도 희망복지지원단 발전방안 연구, 경북행 복재단. 김인(2006), 지방정부의 공공서비스 전달에 있어서 거버넌스 구조가 성과 에 미치는 영향: 서비스 유혀열 비교분석, 한국행정학보 40(4): 51-75. 김형양(2004), 로컬 거버넌스 형성의 영향요인에 관한 연구: 부산광역시 의 사회복지 및 환경분야를 중심으로, 한국행정논집 16(1): 29-47. 류진석(2011), 지역복지거버넌스의 가능성과 한계: 대전광역시 무지개 프로젝트를 중심으로, 사회과학연구 22(4): 115-135. 박태영 채현탁(2014), 지역사회복지론, 경기도: 정민사. 보건복지가족부(2007), 2007년도 지역사회서비스투자사업 안내. 보건복지부(2014), 2014 희망복지지원 업무안내. 송재복(2011), 복지거버넌스 활성화 방안 연구: 전주 성남 수원시 지역 사회복지협의체 사례비교, 한국자치행정학보 25(3): 21-45. 유재원 소순창(2005), 정부인가 거버넌스인가? 계층제인가, 네트워크 인가? 한국행정학보 39(1): 41-63. 이도형(2004), 로컬복지거버넌스 전략: 자활사업을 중심으로, 한국행정학 보 38(3): 221-238. 154 2014년도 한국지역사회복지학회 춘계학술대회_6.4 지방선거와 지역사회복지발전 전략

이재완(2003), 시 군 구 사회복지협의회의 법제화에 따른 사회복지협 의회의 도전과 과제 토론문, 2003 한국사회복지협의회 임직원 WORKSHOP 자료집: 22-25. 이재완 외(2013), 시 군 구 사회복지협의회 중심의 민간자원 개발 및 활용 체계화 모델 개발 연구, 한국사회복지협의회. 이재원(2008), 사회서비스 전자바우처: 희망e든 프로젝트, 서울: 대영문화 사. 전영평(2008), 거버넌스와 지방정부혁신: 가능성과 과제, 국정관리연 구 3(1): 97-114. 정성호 정창훈(2011), 지방재정의 위기와 로컬 거버넌스의 역할, 지 방행정연구 25(2) : 3-36. 차흥봉(2013), 지역복지 민관복지 거버넌스활동과 사회복지협의회의 역 할과 과제, 2013 한국사회복지학회 추계학술대회 자료집: 83-107. Frahm, K.A. and Martin, L.L.(2009), From Government to Governance: Implications for Social Work Administration, Administration in Social Work 33: 407-422. 自治省非營利活動硏究會(1997), 地域づくりのための民間非營利活動に對す る地方公共團體のかかわりの在り方に關する硏究會報告書. 한국사회복지관협회 홈페이지 kaswc.or.kr 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 155

2014 한국지역사회복지학회 춘계학술대회 2014년 5월 23일( 금) 16:50~ 17:40 토 론 지역사회복지 거버넌스와 지방정부의 대응전략 은성호 보건복지부 지역복지과장 류진석 충남대학교 교수 지은구 계명대학교 교수