[16] 스포츠토토공영화 - 모두가행복한스포츠복권사업을위하여 -
Contents I. 투표권사업의개요 4 1. 체육진흥투표권사업의개념 4 2. 도입목적및법적근거 4 II. 투표권사업시행목적및운영구조 6 1. 체육진흥투표권사업은체육재원조성을위해시행되는사행산업 6 2. 투표권사업의시행주체 ( 발행사업자 ) 는국민체육진흥공단 6 3. 국민체육진흥공단은시행주체임에도불구하고투표권사업을 의무적으로민간사업자에게위탁운영하여야한다. 7 4. 민간위탁사업자는자사이윤을포함한위탁운영비취득 7 III. 투표권사업해외운영구조비교분석 9 1. 해외의투표권사업운영구조구분 9 2. 체육진흥투표권사업의역사 9 3. 주요국가의투표권사업운영형태 9 4. 우리나라투표권사업운영구조는해외사례와비교시매우 이례적 기형적구조 12 5. 투표권사업의바람직한운영구조개선방향은공영구조 14 IV. 국내사행산업운영형태비교분석 15 1. 사행산업은규제를통한부작용최소화를위해대부분공영구조채택 15 2. 국내사행산업운영구조별장단점 16 3. 사행산업은일반적가치재와다른접근필요 17 4. 사행산업인투표권사업특성상공영구조운영이최적 18
Contents V. 의무적민간독점위탁구조의반복적폐해 19 1. 민간수탁사업자수익위주운영으로사업공익성 건전성약화 19 2. 민간수탁사업자관리감독한계로인한사업투명성저하 19 3. 주기적사업자재선정시특혜시비, 고용불안등 반복적사회문제발생 20 4. 민간위탁운영구조에서는투표권사업경쟁력제고및중장기적발전불가능 21 VI. 공영화시예상되는개선효과 22 1. 투표권수익금증대를통한국민의스포츠복지증대 22 2. 국책사업투명성 공익성향상, 사회적기여 22 3. 사업건전성강화로사업역기능최소화가능 23 4. 강력한불법스포츠도박근절가능 23 5. 투표권사업종사자생계안정가능 23 VI. 결론 24 1. 입법당시특수상황해소, 기형적사업운영구조개선으로공익성강화필요 24 2. 투표권사업을시행하는대부분의국가는공영구조로사업운영 24 3. 사행산업의건전한발전을위해선정부의적극적역할과책임요구 25 4. 공영화를통해반복적으로발생하는민간위탁운영의폐해예방가능 26 5. 공영화로판매점주생계안정가능, 수탁사업자는불안조장해선안돼 26 6. 민간경쟁구조도입주장은대한민국국민을상대로하는위험한도박 26 7. 불법스포츠도박근절위해선공영화를통한정부의적극적역할필요 27 8. 체육진흥투표권사업공영화는사업의지속적발전을위한최선의방안 27 9. 국민체육진흥법의조속한개정으로사업공영화장기표류에따른 민간독점운영폐해예방필요 28 [ 참고 ] 체육진흥투표권사업공영화를유지하는해외사례수익성검토 29
I. 투표권사업의개요 1. 체육진흥투표권사업의개념 축구 야구등운동경기의결과를예측하여베팅하게하고, 경기결과적중자 에게환급금을주는스포츠레저게임사업이다. 2. 도입목적및법적근거 2002년한일월드컵축구대회의성공적개최지원, 국민여가체육육성및체육진흥재원조성목적과국민체육진흥법을법적근거로하여 2001년 10월부터시행되고있는공익사업이다. * 12년간 ( 01~ 12년) 3조 5,255억원수익금조성 국민체육진흥법제 24 조 ( 체육진흥투표권의발행사업등 ) 1 서울올림픽기념국민체육진흥공단은국민의여가체육육성및체육진흥등에필요한재원조성을위하여체육진흥투표권발행사업을할수있다. 4
국민체육진흥법제 25 조 ( 체육진흥투표권발행사업의위탁등 ) 1 서울올림픽기념국민체육진흥공단은체육진흥투표권발행사업의효율적수행을위하여대통령령이정하는바에따라문화체육관광부장관의승인을얻어단체나개인에게체육진흥투표권발행사업을위탁하여운영하도록한다. 2 제 1 항에따라체육진흥투표권발행사업의위탁승인대상이되는단체또는개인 ( 이하 수탁사업자 라한다 ) 은다음각호의모든요건을갖추어야한다. 1. 2.( 생략 ) 3. 그밖에대통령령으로정하는사항 국민체육진흥법시행령제 31 조 ( 수탁사업자의요건 ) 1. 2( 생략 ) 3 법제 25 조제 2 항제 3 호에서 대통령령으로정하는사항 이란다음각호에해당하는것을말한다. 1. 영업활동과재산상황으로등으로보아체육진흥투표권발행사업을수행하는데필요한도덕성과사회적신용이있을것 5
II. 투표권사업시행목적및운영구조 1. 체육진흥투표권사업은체육재원조성을위해시행되는사행산업 체육진흥투표권사업 ( 이하 투표권사업 ) 시행목적은국민의여가체육육성 및체육진흥등에필요한재원조성에있다 ( 법제 24 조제 1 항 ). 투표권사업은사행산업임에도불구하고체육진흥등에필요한재원조성이라 는목적에따라예외적으로 사행행위등규제및처벌특례법 의적용을받 지않는특례사업이다 ( 법제 24 조제 3 항 ). 2. 투표권사업의시행주체 ( 발행사업자 ) 는국민체육진흥공단 국민체육진흥법제 24 조 ( 체육진흥투표권의발행사업등 ) 1) 는서울올림픽기념국 민체육진흥공단 ( 이하 국민체육진흥공단 ) 을투표권사업시행주체인발행사 업자로명시한다. 투표권사업관련기관으로는주무부처인문화체육관광부와사행산업관리기관인사행산업통합감독위원회, 위탁운영하는민간수탁사업자, 고객적중금환급대행은행, 투표권판매및소액환급을실시하는소매판매점, 발행대상운동경기를주최하는경기주최단체등이있다. 1) 국민체육진흥법제 24 조제 1 항제 24 조 ( 체육진흥투표권의발행사업등 ) 1 서울올림픽기념국민체육진흥공단은국민의여가체육육성및체육진흥등에필요한재원조성을위하여체육진흥투표권발행사업을할수있다. 6
3. 국민체육진흥공단은시행주체임에도불구하고투표권사업을의무적으로민간사업자에게위탁운영하여야한다. 국민체육진흥법제 25 조 ( 체육진흥투표권발행사업의위탁등 ) 2) 에따라발행 사업자인국민체육진흥공단은대통령령으로정하는바에따라문화체육관광 부장관의승인을받아단체나개인에게위탁하여운영하도록하고있다. * 민간위탁운영의무화에따라발행사업자 ( 시행주체 ) 는관리감독기능만이 주어지는모순된구조, 복권사업의경우위탁운영을선택사항 ( 위탁할 수있다 ) 으로하여발행사업자의역할강화 4. 민간위탁사업자는자사이윤을포함한위탁운영비취득 국민체육진흥법제28조 ( 위탁운영비 ) 에따라투표권사업을위탁운영하는수탁사업자는체육진흥투표권의발매금액에대하여문화체육관광부장관이정하는비율의금액을체육진흥투표권발행사업시행에따른운영경비및수탁수수료 ( 사업자이윤 ) 등을포함하는위탁운영비로취득한다. 위탁운영비는순수위탁운영비 ( 민간사업자이윤포함 ), 시스템투자비, 채무상 환액, 판매점수수료로구성되어있으며, 민간수탁사업자는 01 년부터 12 년까 지약 20,786 억원 ( 누적매출액의 16.3%) 을위탁운영비로취득한다. - 현민간수탁사업자는투표권사업위탁운영으로총 1,286 억원의누적당기 순이익기록 2) 국민체육진흥법제 25 조제 25 조 ( 체육진흥투표권의발행사업의위탁등 ) 1 서울올림픽기념국민체육진흥공단은체육진흥투표권발행사업을효율적으로수행하기위하여대통령령으로정하는바에따라문화체육관광부장관의승인을받아단체나개인에게체육진흥투표권발행사업을위탁하여운영하도록한다. 7
* 투표권사업매출액및배분현황 ( 단위 : 억원 ) 발매금액배분 연도 매출액 ( 발매액 ) 고객환급금 ( 매출대비비율 ) 계 ( 매출대비비율 ) 순수위탁운영비 위탁운영비 시스템투자비 채무상환 판매수수료 수익금 계 127,617 71,576 20,786 10,024 1,414 2,083 7,264 35,255 총계구성율 (56.1%) (16.3%) (7.9%) (1.1%) (1.6%) (5.7%) (27.6%) 01 28 14 7 495 501-2 7 02 220 110 55 43 - - 12 55 03 283 141 71 181-236 16 71 04 1,389 695 347 134 89 48 76 347 05 4,573 2,287 1,143 772 49 70 251 1,143 06 9,131 4,814 1,997 1,100 206 188 502 2,320 07 13,649 7,554 2,573 1,496 33 294 751 3,522 08 15,962 9,019 2,778 1,462 157 280 878 4,165 09 17,590 9,806 2,908 1,599 95 247 967 4,876 10 18,731 10,570 2,806 1,378 84 240 1,104 5,355 11 18,478 10,605 2,808 1,372 113 234 1,089 5,065 12 27,583 15,960 3,293 1,343 88 246 1,616 8,330 * 현민간수탁사업자 ( 스포츠토토주식회사 ) 경영성과 ( 단위 : 억원 ) 구분계 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 수익 (A) 18,903 1 23 39 111 485 910 1,699 2,364 2,599 2,672 2,625 2,490 2,885 비용 (B) 17,617 5 724 1,483 515 615 800 1,204 1,593 1,887 2,084 2,135 2,115 2,457 당기순이익 (A-B) 1,286 4 701 1,444 404 130 110 495 771 712 588 490 375 428 8
III. 투표권사업해외운영구조비교분석 1. 해외의투표권사업운영구조구분 해외의체육진흥투표권 ( 스포츠베팅 ) 사업운영구조는공공기관 ( 정부혹은공 기업 ) 이사업을운영하는공영구조와사업면허 ( 라이선스 ) 를받은다수의민 간기업이사업을운영하는민간경쟁구조로구분한다. 2. 체육진흥투표권사업의역사 현재와같은개념의스포츠베팅은 1923 년영국에서발행한풋볼풀스 (football pools) 란상품이최초이다. 현재는유럽각국과아시아, 아프리카, 중남미국가에서시행 3. 주요국가의투표권사업운영형태 홍콩, 중국, 일본등주요아시아국가와핀란드, 스웨덴, 노르웨이, 네덜란드등주요유럽국가에서공공기관이투표권사업을운영한다. * 일본 (`06 년 ) 및노르웨이 (`01 년 ) 의경우민간위탁 ( 또는경쟁체제 ) 에서공공기관독점운영체제로전환 9
공기업또는정부직영 : 아시아주요국가및유럽국가대부분 2011 년매출 국가 운영기관 외화 원화 (USD 당 1,100 원적용 ) 비고 홍콩 Hong Kong Jockey Club( 비영리자선기관 ) 39,763백만HK$ (5,127백만USD) 5 조 6,397 억원 중국 China Sports Lottery( 공기업 ) 21.6 십억인민폐 (3,402 백만 USD) 3 조 7,422 억원 일본 National Agency for the Advqncement of Sports and Health( 공기업 ) 84.8 십억엔 (1,078 백만 USD) 1 조 1,858 억원 민간에위탁운영하였으나 `06 년 2 월직영체제로전환 핀란드 Veikkaus( 공기업 ) 스웨덴 Svenska Spel( 공기업 ) 391백만유로 (490백만USD) 3,098백만SEK (465백만USD) 5,390 억원 5,115 억원 노르웨이 Norsk Tipping( 공기업 ) 2,272백만NOK (390백만USD) 4,290 억원 한때해외업체에시장을개방했으나, `01 년건전성강화를위해독점체제확립 네덜란드 De Lotto ( 비영리재단 ) 39백만유로 (49백만USD) 539 억원 민간독점체제 : 대만 2011 년매출 국가 운영기관 외화 원화 (USD 당 1,100 원적용 ) 비고 대만 Taiwan Sports Lottery (Taipei Fubon Bank의자회사 ) 19.1십억NT$ (638백만USD) 7,018 억원 11년내부직원이시스템조작을통해고객환급금을가로채는부정행위발생 10
민간복수경쟁체제 : 영국, 이탈리아, 스페인, 오스트리아 2011 년매출 국가 운영기관 외화 원화 (USD 당 1,100 원적용 ) 비고 영국 Ladbrokes, William Hill, Coral, bet365, Victor Chandler 등업체다수 6,500백만파운드 (10,290백만USD) 11 조 3,190 억원 이탈리아스페인 Lottomatica, SISAL, SNAI, 해외업체다수 Loterias y Apuestas del Estado( 공기업 ), 해외업체다수 3,196백만유로 (4,008백만USD) 550백만유로 ) (690백만USD) 4 조 4,088 억원 7,590 억원 EU의역내자유무역압력에대응하고해외업체의불법적영업을양성화하기위해최근공개적인인허가방식으로전환하고세수증대를도모 오스트리아 Österreichische Sportwetten, Admiral Sportwetten 등다수 62.19백만유로 (78백만USD) 858 억원 기타운영사례 : 그리스, 프랑스, 덴마크 - 그리스는국가부도사태로운영주체공기업을민간에매각중이며, 프랑스와덴마크는 EU자유무역압력으로온라인시장은민간에개방하고, 오프라인시장은여전히공기업운영이다. 2011 년매출 구분국가운영기관 외화 원화 (USD 당 1,100 원적용 ) 비고 공기업매각진행 그리스 OPAP ( 정부지분매각중 ) 1,583,968 천유로 (1,987 백만 USD) 2 조 1,857 억원 국가부도위기로공기업매각이진행중 온라인시장개방 프랑스 덴마크 DES JEUX( 공기업 ), 해외업체다수 Danske Spil( 공기업 ), 해외업체다수 591백만유로 (741백만USD) 3,074백만DKK (518백만USD) 8,151 억원 5,698 억원 EU 자유무역압력으로온라인시장만을개방하였으나, 여전히오프라인은공기업이독점사업체제로운영 11
4. 우리나라투표권사업운영구조는해외사례와비교시매우이례적 기형적구조 우리나라는발행사업자인국민체육진흥공단이의무적으로민간기업에게사업운영을일괄위탁하는민간독점위탁구조로운영, 대다수국가들이공영구조혹은민간 ( 복수 ) 경쟁구조로투표권사업을운영하는것을감안할때공익재원조성을위한특례사행산업임에도민간기업에게독점적으로사업을운영하게하는우리나라의의무적민간위탁구조는극히예외적이고기형적인사례라할수있다. 또한사업시행주체 ( 발행사업자 ) 와사업운영자 ( 수탁사업자 ) 가일치하지않는 모순적구조이다. 12
* 해외국가별시행주체와사업운영자일치여부 구분국가시행주체사업운영자 주체와운영자일치여부 홍콩 Hong Kong Jockey Club( 비영리재단 ) 좌동일치 중국 China Sports Lottery( 공기업 ) 좌동일치 일본 National Agency for the Advqncement of Sports and Health( 공기업 ) 좌동 일치 공영구조 ( 비영리기관포함 ) 싱가포르 Singapore Pools ( 공기업 ) 좌동 일치 핀란드 Veikkaus ( 공기업 ) 좌동 일치 스웨덴 Svenska Spel ( 공기업 ) 좌동 일치 노르웨이 Norsk Tipping ( 공기업 ) 좌동 일치 네덜란드 De Lotto ( 비영리재단 ) 좌동일치 스위스 Swisslos Loterie Romande ( 공기업, 복수자치주연합운영 ) 좌동 일치 캐나다 Ontario Lottery & Gaming Corporation 등주별공기업 좌동 일치 민간독점위탁구조 한국국민체육진흥공단스포츠토토 ( 주 ) 불일치 대만 Fubon Financial Holding 의자회사인 Taiwan Sports Lottery 좌동 일치 영국 Gambling Commission 이라이센스부여하는민간업체 좌동 일치 민간복수경쟁구조 이탈리아 AAMS( 국가전매청 ) 에서라이센스부여 좌동 일치 오스트리아 Österreichische Sportwetten, Admiral Sportwetten 등다수 좌동 일치 미국각주정부에서라이센스부여좌동일치 그리스 Organiztion of Football Prognostics (OPAP) 좌동 일치 프랑스 DES JEUX( 공기업 ), 민간업체다수좌동일치 기타 덴마크 Danske Spil( 공기업 ), 민간업체다수좌동일치 독일 16 개주정부산하공기업및민간기업좌동일치 스페인 Loterias y Apuestas del Estado( 공기업 ), 해외업체다수 좌동 일치 13
5. 투표권사업의바람직한운영구조개선방향은공영구조 우리나라투표권사업운영구조인민간독점위탁구조는민간대기업일괄위탁운영에따른공익사업의공익성훼손, 주기적사업자재선정에따른사업중단우려및안정성저하, 특혜시비및소송발생등의요인을내포한구조로해외의우수한운영구조를벤치마킹등을통한운영구조개선이시급하다. - 아시아와유럽대부분의국가에서시행중인공영 ( 공공기관운영 ) 구조는 사업공익성, 안정성, 투명성확보가가능하고사회적부작용은최소화하 면서수익금은전액공익재원으로조성할수있다는장점이있다. - 유럽일부국가에서시행중인민간 ( 복수 ) 경쟁구조는사업자간경쟁을통해시장을확대할수있다는장점이있으나다수의민간기업이경쟁적으로사행산업을운영하게됨에따라사행성심화와중독자양산등의사회적역기능심화가우려되고민간복수경쟁구조시행국가와우리나라의스포츠베팅에대한문화적차이, 사행사업에대한국민정서등을감안할때우리나라에도입될경우에는엄청난사회적부작용야기예상된다. 이상의사항을고려할때투표권사업목적인공익성과안정성을강화하고, 사행산업시행에따른사회적역기능최소화가가능한공영구조도입이필요 하다. 14
IV. 국내사행산업운영형태비교분석 1. 사행산업은규제를통한부작용최소화를위해대부분공영구조채택 사행산업통합감독위원법제 2 조제 1 호는국내합법사행산업을카지노업, 경마, 경륜 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정된다. 국내합법사행산업중내국인카지노, 경마, 경륜 경정, 소싸움은공기업직영 또는공기업자회사위탁등공영구조, 외국인전용카지노는복수민간경쟁구 조, 로또복권과투표권은독점민간위탁구조로운영한다. 도박중독자발생등에대한부정적사회여론형성으로정부가직접사업을 하기보다는공공기관설립 운영혹은민간위탁방식채택한다. 사행산업의과도한공급증가는오히려사회적효용의감소를초래하므로일반적재화에적용되는정책과는다르게접근할필요가있다. 정부정책수립에있어민간위탁, 민영화등을적극장려하는분야는공급량을증대시킬수록사회적효용이증가하는가치재 (Merit Goods) 에적용할필요 따라서, 사행산업은도박이라는비가치재의공급과수요를정부가직접통제 할수있는공영화를통해사회적역기능을최소화함과아울러, 불법시장의 형성을막고건전한유통과소비구조조성이가능하다. 15
* 국내사행산업현황및특징 구분경마 경륜 경정카지노체육진흥투표권로또 ( 복권 ) 소싸움 근거법률 경륜 경정법한국마사회법 폐광지역개발지원에관한특별법 국민체육진흥법 복권및복권기금법 전통소싸움경기에관한법률 시행주체 한국마사회 ( 공기업 ) 외국인 : 14개업체 국민체육진흥공단 내국인 : 강원랜드 ( 주 ) 국민체육진흥공단 ( 준정부기관 ) 기재부복권위원회 청도공영사업공사 ( 주 ) 우사회 시행기관성격 농림부 / 문체부산하공공기관 외국인 : 민간기업내국인 : 공공기관 문체부산하공공기관 정부기관 농림부 대상경기경마 경륜 경정주사위, 트럼프등대중스포츠경기숫자맞히기소싸움 운영형태직영직영위탁위탁직영 민간위탁가능여부 경마-위탁불가경륜 경정-위탁가능 민간 - 허가제위탁의무화선택사항위탁가능 2. 국내사행산업운영구조별장단점 공영구조는공공기관운영에따른공익성및안정성제고, 정부 국회 감사원의 직접적관리감독에따른투명성제고, 정부정책에따른건전화정책실현용 이등의장점이있으나관리감독강화에따른유연성약화우려가있다. 구분공영 ( 정부 공기업운영 ) 민간독점위탁운영 ( 민간기업운영 ) 산업경마, 경륜, 경정, 카지노체육진흥투표권, 복권 ( 로또 ) 사업운영 법에의해설립된공공기관운영 공공기관혹은정부가민간기업에위탁운영 운영경비 정부승인된한도내경비사용 매출액의일정비율위탁운영비로지급 수익금 순매출액에서위탁운영비를제외한금액순매출액에서실제사용경비를 * 위탁운영비는사업자이윤, 운영비, 각종제제외한금액세로구성 장점 공공기관운영에따른공익성, 건전성제고 시행주체의운영에따른안정성강화 * 운영구조별장 단점비교 정부, 국회, 감사원관리감독으로투명성제고 사업운영의연속성확보로사업역량제고 불법스포츠도박에대한쳬계적 유기적대응 민간의사업유연성적용 16
구분공영 ( 정부 공기업운영 ) 민간독점위탁운영 ( 민간기업운영 ) 단점 관리감독강화에따른사업경직성 민간위탁및수익위주운영으로공익성, 건전성약화 정부관리감독한계로투명성저하 민간기업문제발생시사업중단등안정성저하 사업자선정시반복적특혜시비발생 3. 사행산업은일반적가치재와다른접근필요 정부정책수립에있어공급량을증대시킬수록사회적효용이증가하는가치재 (Merit Goods) 3) 에해당하는분야는민간위탁, 민영화등을통한경쟁유도로생산과소비의장려가필요하나, 과도한공급증가시오히려사회적효용감소를초래하는비가치재 (Demerit Goods) 4) 에해당하는분야는가치재에적용되는정책과는다른접근이필요하다. 사행산업은전형적비가치재로서정부가직접공급과수요를통제할수있는 공영화를통해건전화유통과소비구조를조성하여사회적역기능을최소화 하고불법시장의형성및팽창을억제하는정책이필요하다. 또한, 국회예산정책처에서발표한 복권기금운용과복권사업운영체계의 문제점과개선과제 ( 12 년 6 월 ) 5) 에서도민간운영의경우복권수익에대한 3) 가치재적정수준까지는소비를해야좋지만개인소비수준이적정수준에미달하게되는재화나서비스로정부는생산과소비를장려 4) 비가치재 ( 비경쟁성재화 ) 사람들이그효용은과대평가하고폐해나고통등은과소평가하는것으로정부는생산이나소비를억제혹은규제, 경쟁도입시사회적효용보다는폐해가큼 5) 복권기금운용과복권사업운영체계의문제점과개선과제 ( 12 년 6 월, 국회예산정책처 ) - 75 페이지 민간부분에복권사업을일정기간 ( 예 : 5 년 ) 위탁하는현행제도의운영사례를보면, 복권사업수탁을높은수익모델로인식하여민간부문에서의기대이익이높은측면이있으며, 복권사업을일정기간 ( 통상 5 년 ) 배타적으로위탁함에따라탈락시에는장기간사업참여가곤란하다는특성으로사업자선정시마다특혜시비 소송 의혹제기등과열현상이발생했다는점이다. 민간위탁제도가존치하는한사업자선정시의과열현상은불가피할수밖에없으므로이러한과정에서복권의신뢰저하는물론공공성도훼손될가능성이없지않으므로복권사업은공익재원조성이주목적인만큼해외사례와같이사업운영도공공성을 17
민간부문에서의기대이익이높은측면과배타적위탁에따른특혜시비 소송 의혹제기등과열현상발생불가피등이유로공공성강화를주장한다. 국회예산정책처에서발표한 복권기금운용과복권사업운영체계의문제점과 개선과제 ( 12 년 6 월 ) 6) 에서도공공성유지와효율성제고의정책목적달성을 위해복권 ( 복권류, 스포츠베팅류 ) 사업운영체계의공영화필요를주장한다. 4. 사행산업인투표권사업특성상공영구조운영이최적 국내합법사행산업은비가치재라는사행산업특성을반영하여대부분공영구조로운영되고있으나, 투표권과로또복권사업만이독점민간위탁구조로운영되고있고특히투표권사업만이법령에의해의무적민간위탁구조를강제하고있다. 투표권사업의비가치재적특징과공익사업이라는사업성격과목표를감안할 때투표권사업운영구조는공영구조로의개선이필요하다. 보다강화할필요가있다고할수있다. 6) 복권기금운용과복권사업운영체계의문제점과개선과제 ( 12 년 6 월 ) - 84 페이지현행복권사업운영체계의개선방안으로는 1 정부산하의공법인형태로운영하는방안, 2 정부의인가를받은민간회사의형태로운영하는방안등크게두가지방향으로검토해볼수있을것이다. 이가운데민간회사의형태로운영하는방안은사행산업에대한사회적우려와국민들의정서상수용이불가능할것으로판단된다. 공공성유지와효율성제고라는두가지의정책목적을효과적으로달성하기위해서는다른사행산업들의운영형태와같이민간형태를취한정부산하의공공기관이사업수행자가되어복권사업을운영하는것을중장기적인복권사업운영체계개선방안으로검토할필요가있다고하겠다. 18
V. 의무적민간독점위탁구조의반복적폐해 1. 민간수탁사업자수익위주운영으로사업공익성 건전성약화 안정적수익이확보되는독점사행산업의민간대기업일괄위탁이라는기형 적구조로인한대기업의경제력집중발생으로공공이익추구라는사업공 익성이약화되었다. 민간수탁사업자의자사이윤최대확보를위한수익위주사업운영으로사회 적역기능최소화라는사업건전성이약화된다. 투표권사업안정기진입과정부의건전화정책에따라민간사업자활동보다는불법스포츠도박단속및처벌과같은정부정책행위에의해매출증가가발생함에도민간수탁사업자는이윤증가의혜택만보는지대추구행위 ( 무임승차행위 ) 발생한다. * 정부정책행위에의한매출증가로발생한수익금증가분의일부도민간사업자의이윤으로유출 2. 민간수탁사업자관리감독한계로인한사업투명성저하 민간수탁사업자는경영권침해, 운영노하우유출등의이유로사업정보공 개에소극적이므로운영의투명성확보에구조적한계가있다. 정부및시행주체의관리 감독은계약서상에명시된범위에대한사후조사 로제한되어사업전반에대한관리감독과실제적통제력을갖기어렵다. 19
민간수탁사업자중대한부정발생시강력한제재가필요하나민간수탁사업자 가사업운영의기득권을확보한현민간위탁구조의법체계하에서는사업중 단우려로운영권회수등강력한제재에한계가있다. 실제민간수탁사업자인스포츠토토 ( 주 ) 는과거투표용지및롤영수증과다발주를통한특정업체에대한특혜제공, 임직원인건비과다지급후회수를통한비자금조성, 친인척운영업체에대한급여및공사비대납등의부정이발생했다. * 스포츠토토 ( 주 ) 임직원횡령및배임혐의로유죄선고 (1심 12.12.10, 2심 13.6.20) 조OO 前이사겸오리온전략담당사장 ) 징역 3년, 김OO 前사업기획부장징역 1년 6개월 집행유예 2년 3. 주기적사업자재선정시특혜시비, 고용불안등반복적사회문제발생 민간수탁사업자선정시마다특혜시비및분쟁발생등사회적문제및비용발생한다. * 사업특성상핵심역량을확보한기존사업자와신규참여희망사업자간공정한경쟁불가능 민간수탁사업자주기적재선정에따라민간사업자직원대량해고등고용불안, 판매점주계약해지등생계불안이반복적으로발생한다. * 한시적위탁운영으로민간사업자직원및판매점주의도덕적해이및부정행위위험상시노출 20
4. 민간위탁운영구조에서는투표권사업경쟁력제고및중장기적발전불가능 민간수탁사업자는사업운영보다재선정과계약연장을위한로비에역량을 집중한다. 민간수탁사업자는중장기적사업발전보다단기적이윤을추구한다. * 계약기간내최대이윤확보와연관이적은불법스포츠도박근절같은중 장기적과제는무관심 반복적사업운영연속성단절및노하우훼손으로사업경쟁력제고가불가 능하다. 21
VI. 공영화시예상되는개선효과 1. 투표권수익금증대를통한국민의스포츠복지증대 민간기업이윤배제, 사업비절감에따른수익금이확대된다. * 향후 5 년간 ( 13~ 17 년 ) 최소 819 억원 ~ 최대 3,678 억원의운영비절감및 수익금증가예상 체육진흥기금등스포츠 문화재원증가로국민의삶의질향상에기여한다. 2. 국책사업투명성 공익성향상, 사회적기여 국가독점사업의이익이대기업에귀속되는것이아니라, 사회에환원될수 있도록제도적장치를마련하여경제민주화를달성한다. 국회 정부 감사원의엄격한관리와경영전반공개를통한투명한운영으로 비자금조성등민간위탁운영의폐해사전차단이가능하다. * 민간위탁운영은국민의이익보다대주주의이익이우선시되는폐해초래 중소기업, 장애인물품우선구매등상생경영위한정부정책수행이가능하다. 22
3. 사업건전성강화로사업역기능최소화가능 중장기건전화로드맵기반일관된정부건전화정책추진이가능하다. * 민간위탁운영방식은주기적사업자재선정으로중장기적 체계적사업건 전화한계 건전성위주사업운영으로사업역기능인사행성심화차단이가능하다. * 민간사업자는단기최대이윤창출이목표이므로수익성을약화시킬수 있는건전화활동에소극적 4. 강력한불법스포츠도박근절가능 공영화시주무부처, 수사기관, 공영사업자의유기적협조를통한강력한불법스포츠도박단속및처벌이가능하다. * 민간사업자는불법스포츠도박근절을위한적극적인역할을기대하기어려움 5. 투표권사업종사자생계안정가능 민간수탁사업자 300여직원과 6,500여판매점주등의생계안정이가능하다. * 민간위탁운영은주기적사업자재선정으로수탁사업자직원과판매점주생계불안상존 * 현재로또복권주무부처인기획재정부복권위원회도로또와인쇄 전자복권통합방안추진중 23
VI. 결론 1. 입법당시특수상황해소, 기형적사업운영구조개선으로공익성강화필요 공익목적의특례적사행산업임에도불구하고독점적으로민간기업에게위탁 운영하도록하는의무적민간위탁구조는사업시행주체이자발행사업자인 공공기관은제한적범위의관리감독만을실시하는매우기형적인구조이다. 의무적민간위탁운영구조채택의계기가된사업도입기의특수환경이해소되었으며정부의매출총량규제로자율적매출증가가불가능한상황임을감안할때민간대기업일괄위탁으로대기업경제력집중과이윤제공등사업의공익성약화를가져오는민간위탁운영의필요성은상실된다. 현시점에서는국민체육진흥법개정을통해의무적민간독점위탁운영이라는 기형적운영구조를공영구조로개선하여투표권사업이본래시행목적인공익 재원조성등공익실현을더욱충실히할수있도록하는것이타당하다. 2. 투표권사업을시행하는대부분의국가는공영구조로사업운영 투표권사업을시행하는아시아와유럽대부분의국가에서는공영 ( 공공기관운영 ) 구조로사업을운영하고있으며스포츠베팅이처음부터민간에서자연스럽게발달된영국과일부유럽국가에서는민간 ( 복수 ) 경쟁구조로사업이운영됨을감안할때우리나라의민간독점위탁구조는매우이례적이고기형적구조이다. 24
* 독점민간위탁구조의우리나라와대만모두 11 년과 12 년에민간수탁사 업자비리발생 공익목적달성을위해투표권사업을시행하는국가들은공영 ( 공공기관운영 ) 구조를채택하고있으며공공성, 투명성확보나사회적부작용최소화측면에서장점을가지고있음을볼때, 공영구조가우리나라투표권사업에가장적합한구조로판단된다. 3. 사행산업의건전한발전을위해선정부의적극적역할과책임요구 경제학적으로투표권사업은전형적비가치재인사행산업群의사업으로수요가공급을초과하므로정부가직접공급과수요를통제할수있는공영화를통해건전화유통과소비구조를조성하여사회적역기능을최소화와불법시장의형성과팽창을억제하는정책이필요한사업에해당된다. 사행산업통합감독위원회법에서규정하고있는국내합법사행사업인경륜 경정, 경마, 카지노, 소싸움은모두정부의직접운영또는자회사운영을통한공영구조를취하고있다. * 국회예산정책처보고서 ( 복권기금운용과복권사업운영체계의문제점과개선과제, 12년 6월 ) 는공공성과효율성차원에서향후복권사업의공영화필요주장 사행산업이라는투표권사업의성격과동종사업의운영구조를볼때투표권 사업운영구조를공영구조로개선하여정부와공공기관의역할과책임을강화 할필요가있다. 25
4. 공영화를통해반복적으로발생하는민간위탁운영의폐해예방가능 국회 정부 감사원의엄격한관리감독과경영전반공개를통한투명운영으로 민간위탁운영폐해인비자금조성등비리의사전차단등사업투명성강화 가가능하다. 사업공영화시민간기업이윤제거및사업비절감으로공익재원조성확대, 건전성위주운영을통한사회적역기능최소화로사업공익성및대기업경제력집중완화로경제민주화에기여한다. * 공익재원조성액향후 5년간 ( 13~ 17년) 최소 819억원확대 5. 공영화로판매점주생계안정가능, 수탁사업자는불안조장해선안돼 민간사업자에의한사업중단및사업자선정시특혜시비등주기적사회적 문제제거가가능하며, 투표권사업에종사하는민간사업자 300 여직원과 6,500 여판매점주등이해관계자의주기적고용및생계안정이가능하다. 6. 민간경쟁구조도입주장은대한민국국민을상대로하는위험한도박 민간경쟁구조는다수민간기업이사행산업을운영하는구조로사행성심화와 중독자양산등의사회적역기능이심화가우려되고민간경쟁구조시행국가 와우리나라의스포츠베팅에대한문화적차이, 사행사업에대한국민정서 26
등을감안할때우리나라투표권사업에민간경쟁구조도입시에는엄청난사 회적부작용발생이예상된다. 결국, 사행산업을여러민간업체에경쟁을붙여시행한다면, 도대체우리나라 의도박시장이어떻게될지불보듯뻔하다. 7. 불법스포츠도박근절위해선공영화를통한정부의적극적역할필요 불법스포츠베팅참여금액과이로인해발생하는수익은전액이공식적인경제통계에포함되지않고과세대상에서도제외된채, 막대한규모의지하경제를형성하고있음. 이에공영화를통해불법스포츠도박을근절시켜불법시장을합법시장으로흡수, 지하자금을양성화하여안정적인체육재정확보가시급하다. 8. 체육진흥투표권사업공영화는사업의지속적발전을위한최선의방안 투표권사업은체육재원조성에서차지하는비중이나관련경기단체와의연관성, 향후스포츠산업발전가능성등을고려할때지속적육성과발전이필요하다. 특히향후우리나라투표권사업의진출이가능할것으로예상되는동남아시아국가들의잠재적투표권시장규모는약 10조원내외에이르는등스포츠베팅사업은경쟁력강화를통한해외시장진출시엄청난경제적가치창출이가능하다. 27
주기적사업운영단절과역량훼손발생이불가피한민간위탁구조에서는경쟁력제고를통한지속적발전을기대하기어려운상황이며, 공영화를통한사업운영의안정성 연속성확보와사명감을지닌전문인력육성을통한사업경쟁력강화만이중장기적이고지속적인사업발전방안이다. 투표권사업의지속적발전은국내적으로는많은사회적병폐를유발하고있는불법스포츠도박근절에기여하고, 국외적으로는사업경쟁력을바탕으로해외시장진출과수익확대등의사회적 경제적부가가치창출로연결이가능하다. 9. 국민체육진흥법의조속한개정으로사업공영화장기표류에따른민간독점운영폐해예방필요 투표권사업공영화를위한국민체육진흥법개정법안의조속한의결이이루어지지않을경우현국민체육진흥법에따라사업자재선정절차에착수하여야한다. * 현수탁사업자와의위수탁계약은투표권사업공영화를전제로한임시적성격의계약 차기사업자가선정되면통상 5~6 년의위탁계약기간이만료될때까지사업 공영화는장기표류가불가피하며민간독점위탁운영의폐해가지속된다. 체육진흥투표권사업본연의사업목적달성과지속적인발전을위해사업공영 화를위한국민체육진흥법개정법안의시급한의결이필요하다. 28
[ 참고 ] 체육진흥투표권사업공영화를유지하는해외사례수익성검토 1 유럽공영국가매출확대 유럽은세계적불황과 EU차원의보호무역압력및해외업체의불법침탈로자국투표권사업이위협을받고있으나, 공영체제인노르웨이, 핀란드, 스웨덴 ( 09~ 10기간만하락 ) 의독점운영공공기관들은 2000년대이후해마다매출성장을기록하며투표권사업의공익성을지켜내고있다. 이들국가는불법자금차단, 불법광고금지, 불법사이트폐쇄등과내부혁신으로합법투표권사업의매출증대를이끌고있어공영화시매출하락에대한우려를불식시키고있다. EU의시장개방압력으로시장을일부만개방한프랑스와덴마크등도자국의합법투표권을방어하는노력은마찬가지로, 10년온라인부문에한정해개방한프랑스는 10~ 12년간매출이오히려큰폭으로늘었는데이는해외업체에대한서비스규제와서버의프랑스내유치등강력한관리정책에기인한다. 덴마크도 12년온라인에한정한개방이후해외업체에대한규제로공공기관매출이큰폭으로상승함. EU압력으로불가피하게일부시장을개방했어도공영투표권에대한강력한보호정책으로프랑스는해외업체의전체시장점유율이 5% 미만이며덴마크는온라인부문을개방했다하더라도온라인매출의 60% 이상을공공기관이점유하는등사실상의공영체제이다. 한편, 그리스는오랜경제난에직면해공영투표권의매출이계속하락하였고해외업체의불법침탈로하락이가속화되었으며, 심각한경제난으로그리스는자국의투표권운영공공기관을지속적으로매각을시도한다. 이때문에공공기관내부구성원의파업등부작용이더해져매출이심각한수준까지하락하였으며, EU압력으로일부온라인부문시장을개방한결과해외자본의공공기관인수가임박하는등국민기업으로일컬어지던공영투표권이사장될위기에처했다. 29
유럽국가중복수민간경쟁체제를유지하고있는영국, 이탈리아등은국가로부터라이센스를부여받아입찰시제시받은일정수준의라이센스수수료와세금을제외한모든수익금은민간업체의당기순이익으로쌓이게되는데, 이는매출액이증가할경우증가된수익금이국민을위해쓰여지는공익기금의조성으로이어지는것이아니라민간업체대주주의이익으로활용되는등복수민간경쟁체제의맹점을여실히보여주고있다. 2 해외국가별사례 노르웨이 ( 단위 : 백만 NOK) 구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 전체게임매출 8,607 9,734 9,743 9,617 9,203 9,619 10,388 10,578 12,575 14,750 16,219 투표권소계 - - 2,439 2,097 2,035 2,147 2,325 2,415 2,282 2,272 2,296 Tipping - - 826 801 727 703 740 725 732 707 675 Oddsen - - 1,613 1,296 1,308 1,444 1,585 1,690 1,550 1,565 1,621 출처 : Norsk Tipping 애뉴얼리포트 - 노르웨이는 2001년 Gaming Board 설립과함께불법산업에대한강력한단속과투표권사업의공공기관독점을규정하고있으며, 노르웨이의투표권사업은 100% 정부소유인 Norsk Tipping이담당하며이기관은투표권사업외에도복권, 로또, 넘버게임등을운영하고있다. 전체게임매출은지속적으로증가하였으며투표권상품은일부기간에한해매출의부침을보이고있으나, 이는고객선호변화에따른상품포트폴리오별매출증감에따른것이며전체적으로건조한성장을이끌어공공기관의사업수행능력을입증하고있다. 30
핀란드 ( 단위 : 백만유로 ) 구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 전체게임매출 1,261 1,316 1,361 1,391 1,475 1,558 1,689 1,793 투표권매출 329 366 369 365 376 369 382 390 출처 : Veikkaus 애뉴얼리포트 - 핀란드는공기업인 Veikkaus가복권및투표권사업을독점운영하고있으며, 특정기간에투표권매출의부침이있으나전체게임매출은한해도거르지않고성장세를보여공공기관의사업능력을입증하고있으며, 특히핀란드는외국업체의불법적인공세에대응해라이센스체제에서 Veikkaus에독점권을주던것을, 2011년아예공공기관독점운영을법령을개정하여명시한바있다. 스웨덴 ( 단위 : 백만SEK, 순매출 ) 구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 전체게임매출 8,506 8,905 9,598 9,804 9,905 9,624 9,687 투표권매출 1,440 1,419 1,449 1,419 1,477 1,439 1,455 출처 : Svenska Spel 애뉴얼리포트 - 스웨덴은공기업인 Svenska Spel이복권, 투표권, 넘버게임, 카지노등을독점운영하고있으나, 해외민간업체의불법적인침탈이심화되고있다. 영국기반의 Betsson이스톡홀름에베팅아울렛을열었다가 2010년스웨덴법원의명령으로폐쇄되는등불법행위가노골화되는등, 이러한불법업체의공세로 Svenska Spel의매출이 10년소폭하락하였으나스웨덴게임위원회, 검경, 사법당국의협조체제로강력한단속이이뤄어져점차매출이회복되고있다. 31
스위스 ( 단위 : 백만 CHF, 순매출임 ) 구분 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 전체게임매출 120 159 191 204 308 326 363 371 354 366 371 358 370 367 출처 : Loterie Romande 애뉴얼리포트 - 공기업인 Loterie Romande와 Swisslos가각각프랑스어권자치주와비프랑스어권주를양분하여복권, 투표권등을독점운영하고있으며, 2000년대중반부터불황과해외업체의불법영업으로경쟁이심화되고외국업체가불법적으로시행하고있는온라인베팅이나모바일베팅을할수없게되어있어공기업인 Loterie Romande의매출이정체를보이고있으나, 정부와공공기관은불법업체의단속과합법투표권사업의경쟁력강화를위해지속적인노력을기울이고있다. 프랑스 ( 단위 : 백만유로 ) 구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 전체게임매출 9,473 9,306 9,203 9,997 10,551 11,445 12,138 투표권매출 387 383 630 783 1,142 1,133 1,400 출처 : Des Jeux 애뉴얼리포트 - 프랑스는공기업인 Des Jeux가복권및투표권사업을독점하였으나 2010년 5월인터넷베팅에한해외국민간업체의진출을허용하였습니다. 공기업이존속하는상태에서제한된개방을했으며개방이후에도 Des Jeux의전체및투표권매출이크게증가하였음. 프랑스는 EU의자유무역압력때문에마지못해극히일부시장만개방했으나강력한규제로민간의점유율은전체시장의 5% 미만인상황으로사실상 Des Jeux 중심의공영체제이다. 32
덴마크 ( 단위 : 백만 DKK, 순매출임 ) 구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012 전체게임매출 3,930 3,923 3,633 3,761 3,904 4,117 출처 : Danske Spil 애뉴얼리포트 - 덴마크는공기업인 Danske Spil이복권, 투표권등을독점운영하고있으며, 덴마크역시해외민간업체의불법적인침탈때문에 2009년에한해매출액의일시하락을경험한바있으나, 이내예년수준을회복, 그이상으로매출이성장하고있음. EU의압력으로 12년인터넷베팅에한해해외업체에시장을개방하였으나, 인터넷투표권시장의 60% 를 Danske Spil이점유하는등사실상의공영체제이다. 그리스 ( 단위 : 백만유로 ) 구분 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 전체게임매출 2,264 3,068 3,593 4,524 4,930 5,328 5,222 4,938 4,172 3,775 출처 : OPAP 애뉴얼리포트 - 그리스투표권사업자인 OPAP은 2001년아테네증시에상장되었고정부가지분을보유한공기업이며, OPAP은정부의강력한보호정책아래지속적인매출증대를거듭하여그리스의국민기업으로성장하였으나, 2008년 EU 로부터시장개방압력이들어왔고그리스정부는일부해외민간업체를마지못해받아들임. 공공부문이해외의개방압력과더불어경제적국가부도사태위기에직면하면서정부지분마저해외자본에넘어가게된특이한사례이다. 33
일본은민영구조에서공영화이후매출액 4배성장 - 일본의경우 2006년까지민간위탁으로사업을운영하였으나, 민간위탁에서의누적적자로인하여공공기관독점운영체제로전환하였음. 2001년약 643억엔이었던체육진흥투표권의발매액은 2004년약 157억엔까지하락하였으며, 2005년인터넷판매, 편의점판매규제완화등다양한노력에도불구하고 2005년의발매액은 149억엔을기록하였으며, 이러한발매액의부진으로체육진흥기금조성액은 2001년약 57억엔이조성되었으나, 2005년에는약 1억엔이조성되는등조성액이크게하락하는추세를보였다. - 이에따라일본정부는 2006년체육진흥투표권운영업무를민간사업자에게위탁하지않고 독립행정법인일본스포츠진흥센터 에서직접운영하는방식으로전환하기로결정, 이러한공공운영방식으로의전환이후 1) 신속한의사결정을통한책임소재명확화, 기동적업무운영가능 2) 시장의요구, 고객의요청이나판매점의의견등을상품이나서비스, 판매방법등에반영하기가용이해졌으며, 3) 계약업무는가능한경쟁입찰방식을통해선정하고직접발주함으로써비용을절감할수있게됨에따라 2007년공영화이후 5년평균매출액 (800억엔) 은공영화이전 5년평균매출액 (200억엔) 대비 400% 의매출신장효과를가져온다. ( 단위 : 백만원 ) 구 분 발매액 ( 백만엔 ) 발매액 ( 백만원, 12원 / 엔 ) 2001년 64,267 771,201 2002년 36,058 432,696 2003년 19,877 238,527 2004년 15,695 188,340 2005년 14,905 178,864 2006년 13,471 161,652 2007년 63,712 764,542 2008년 89,741 1,076,897 2009년 78,847 946,166 2010년 84,812 1,017,744 2011년 82,674 992,086 34