지속가능한국토관리전략및추진방안 -제 4차국토종합계획수정계획수립을위한기초연구 - Sustainable Development Strategies -For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan-
국토연자 2005-8 지속가능한국토관리전략및추진방안 글쓴이 최영국, 김선희, 이용우, 이승복 / 발행자 이규방 / 발행처 국토연구원출판등록 제2-22호 / 인쇄 2005년 9월 26일 / 발행 2005년 9월 30일주소 경기도안양시동안구관양동 1591-6 (431-712) 전화 031-380-0426( 출판팀 ) 031-380-0114( 대표 ) / 팩스 031-380-0474 ISBN 89-8182-398-7 http://www.krihs.re.kr C2005, 국토연구원 * 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다.
국토연자 2005 8 지속가능한국토관리전략및추진방안 -제 4차국토종합계획수정계획수립을위한기초연구 - Sustainable Development Strategies -For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan- 최영국 김선희 이용우 이승복
연구진 연구책임최영국연구위원 연구반김선희연구위원이용우연구위원이승복책임연구원 외부연구진김병완광주대학교교수김외정국립산림과학원산림경영부장김정수환경운동연합연구부장문영석에너지경제연구원연구위원박주양한양대학교교수박창석한국환경정책평가연구원책임연구원성현찬경기개발연구원선임연구위원오송규환경정의시민연대이광수해양연구원연구위원이동근서울대학교교수이재준협성대학교교수 연구심의위원진영환부원장 ( 주심 ) 윤양수선임연구위원김재영선임연구위원윤주현선임연구위원 연구협의 ( 자문 ) 위원공우석경희대학교교수김혜애녹색연합정책실장문태훈중앙대학교교수박태윤한국교원대학교교수박희경 KAIST 교수윤석영한국건설기술연구원연구위원윤여창서울대학교교수이규인아주대학교교수이창우서울시정개발연구원연구위원장회익서울대학교명예교수전재경한국법제연구원연구위원
P R E F A C E 발간사 국토계획이란미래의경제적ㆍ사회적변동에대응하여국토가지향하여야할발전방향을설정하고이를달성하기위한계획을말한다. 국토는모든국민의삶의터전이며후세에물려줄민족의자산이다. 국토기본법에서는국토계획이 개발과환경의조화를바탕으로, 국토를균형있게발전시키고국가의경쟁력을높이며, 국민의삶의질을개선함으로써국토의지속가능한발전을도모할수있도록 수립ㆍ집행되어야한다고규정하고있다. 정부는지난 2000년에 제4 차국토종합계획 (2000-2020) 을수립하여공표하였다. 그러나 2003년의참여정부출범이후국토정책에많은변화가있었다. 행정중심복합도시건설과공공기관지방이전정책, 그리고지역클러스터구축사업등참여정부의국가균형발전정책들은국토의공간구조를근본적으로변화시킬전망이다. 이와함께주 40시간근무제, 초고속정보화, 경부고속철도제1단계개통등으로국민들의삶의방식도크게변화하고있다. 이러한변화를반영하여정부는 2004년부터제4차국토종합계획의수정작업을추진하게된것이다. 제4 차국토종합계획수정계획 (2006-2020) 이표방하는기본이념은 약동하는통합국토의실현 이다. 이를구현하기위한전략으로서자립형지역발전기반의구축, 동북아시대의국토경영과통일기반조성, 네트워크형인프라구축, 아름답고인간적인도시 주거환경조성, 지속가능한국토및자원관리, 분권형 ⅰ
국토계획및집행체계구축의 6가지를들고있다. 본연구는이상의 6가지전략가운데첫번째전략인자립형지역발전기반의구축에관한구체적인시책방향을정립하는데그목적이있다. 본연구에서말하는자립적지역이란 스스로의힘으로국제경쟁력을갖추고, 이를바탕으로지속가능한발전을유지할수있는지역 으로정의된다. 세계화와지방화라는거대한시대적흐름속에서중앙정부또는수도권일극중심구조로는국제경쟁에서살아남기힘든상황이다. 국토를구성하는다수의지역들이독자적경쟁력을바탕으로직접세계시장에서경쟁할수있어야한다. 지역발전의개념에는경제뿐아니라사회 문화적측면에서의매력도제고도포함된다. 지역의정주기반구축은국민들의삶의질개선을위해서도시급히추진되어야할과제이기때문이다. 본연구는 제4 차국토종합계획수정계획 수립작업과병행하여추진되었다. 본연구에서제안된내용이계획에반영되기도하였고, 또계획수립과정에서제안된아이디어가본연구에서재검토되기도하였다. 본연구는 제4 차국토종합계획수정계획 입안을위한기초연구보고서이자해설서이다. 분야별로본연구를맡아서수행한국토연구원의최영국연구위원, 김선희연구위원, 이용우연구위원, 이승복책임연구원, 오선영연구원에게수고하였다는말을전한다. 그리고부문별로원고를집필하고자문을아끼지않은외부연구진과자문위원여러분들께감사의말씀을드리는바이다. 2005 년 9 월 국토연구원장이규방 ⅱ
F O R E W O R D 서문 제4차국토계획이수립된지 4년이지났다. 2002년의참여정부는국가균형발전, 지방분권, 그리고동북아중심국가의실현을주요국정과제로추진하고있다. 참여정부는국정과제를효율적으로추진하기위해 2004년초에신국토구상을발표하였다. 이러한국정과제와신국토구상의정책방향과과제들을수용하기위해재4차국토계획은 4년만에수정계획을수립하게되었다. 이연구는 4차국토계획수정계획의환경부문을지원하기위해추진되었다. 기존 4차국토종합계획에서환경부문은두가지보고서가있다. 하나는 2000년 1월, 대한민국정부에서발간한제4차국토종합계획 (2000-2020) 보고서이고다른하나는이보고서의토대가되는계획내용을담고있는 1999년의국토연구원에서발간한제4차국토종합계획시안부문별보고서다. 이연구는바로국토연구원의국토종합계획시안에담긴계획내용을수정하기위한것이다. 기존국토종합계획의환경부문의주제는건강하고쾌적한녹색국토실현으로하여여기에환경보전, 산림관리및활용, 수변역관리, 식량자원관리, 에너지자원관리그리고연안역관리등 6개분야를다루고있다. 제4차국토종합계획의환경부문에대한계획을수립하면서고민했던것은국토계획에포함할환경부문은어디까지인가에대한것이었다. 왜냐하면앞에열거한계획분야는다른부처 ⅲ
에서종합적인장기계획을이미작성하고있기때문이다. 그래서국토계획에이러한분야를포함하지않아도되지않을까하는문제에대하여많은토론을하였던기억이있다. 또한환경부문이다른부문별계획내용과상당히연관성이높기때문에환경부문에서다룰계획의범위와깊이에대하여도많은논란을하였었다. 이러한과정을거쳤던제4차국토종합계획의환경부문을수정하게되자같은문제로또고민하게되었다. 고민과토론끝에수정할환경부문에서는다른부처에서수립하고있는계획분야는가급적그계획내용을따르되그분야의전문가를활용하여가급적계획내용을축소하여다루도록하고또한연구진행과정에서국토계획의다른부문의계획과의연관성을제고할수있는방안을강구하도록하였다. 이에따라산림, 해양 ( 연안 ), 에너지자원등에대한것은수정국토계획의환경부문에서는별도로다루지않고국토계획과연관성이높은사항에대하여 추진과제 의작은주제로다루도록하였다. 그리고다른부문의계획과의상충성을점검하기위해환경부문계획과다른부문계획내용간을서로비교하는과정을밟았다. 제4차국토계획수정계획의환경부문의목표와전략은기존국토계획의그것과큰차이는없다. 지난 4년동안환경부문에서새롭게고려하여야할사항이크게제기된것이없어서이다. 다만기존계획이다소실천력이미흡하다는의견이많이대두되어이번수정계획에서는향후계획기간동안실천할수있는그리고지속가능한국토를실현하기위해반드시실천해야하는과제들을제시하려고노력하였다. 그럼에도국토계획의실천력을높이고다른계획과의연관성을높이기위해서는국토계획을받쳐줄관련계획과하위계획에서다양한수단과정책을발굴하기위한연구로매진해야할것이다. 2005 년 9 월 최영국연구위원 ⅳ
S U M M A R Y 요약 제1장연구개요본연구는수정국토계획의기초적자료로활용하기위한구체적인계획내용을작성하는데목적으로두었다. 이를위해참여정부에서추진하고있는국정과제와지난 4년동안수립된각종환경관련계획의내용을수용하면서기존국토계획에서수정할사항을제시하였다. 본연구에서제시한계획내용은요약되어수정국토계획의부문인 지속가능한국토관리 에포함된다. 따라서본연구에서는 제4차국토종합계획 (2000-2020) 대한민국정부보고서 와이보고서를지원하고있는 제4차국토종합계획시안 ( 국토연구원 ) 의계획내용을수정및보완하는것으로하였다. 연구는현황및문제점, 여건변화전망및기본방향, 추진시책등 3개항목으로추진하였다. 연구의중심은지속가능한국토관리를위해추진해야할과제들을담은추진시책부분이다. 여기에는계획기간동안국토종합계획을실천하면서추진할과제들을여러분야로나누어제시하고있다. 예를들면, 지속가능발전개념을실천하기위한과제, 친환경적인지역및도시개발을위한모형개발, 계획적국토관리를위한국토개발에따른모니터링체계, 국토생태망구축, 국토이용을위한환경문제의사전예방등을주요주제로내세워계획을작성하였다. ⅴ
기존제 4차국토종합계획 ( 이하 기존국토계획 이라함 ) 에서의지속가능한국토관리부문은다른부문별계획과상호연관성에대한논의가다소부족하였다는평가를받아왔다. 이러한점을보완하기위해이연구에서제안하고있는계획내용과다른부문별계획에서제시하고있는내용들의상충성을검토하여부록에수록하였다. 이러한자료들은향후국토계획의하위계획을수립할때고려하게되면보다환경을배려한계획을작성할수있을것이다. 제2장현황과문제점지속가능한국토관리에대한노력은끊임없이있어왔지만, 국토이용및개발에따른환경훼손과오염문제는언제나상존하고있다. 개발이있기에이러한문제가있다는것은어쩌면당연할지모르겠다. 그럼에도보다나은환경에서살기위해서는지속적인노력과함께현재안고있는문제를정확하게파악할필요가있다. 국토가안고있는문제점을다음 6가지로정리하였다. 첫째, 지속가능발전에대한당위성과필요성에대한논의는활발한반면에, 지속가능발전전략및지표, 국토개발및계획에대한환경성평가체계, 환경친화적개발지침과개발모형등의실천수단마련이미흡하다. 둘째, 산림, 하천, 연안등생태계구성요소별특성에대한고려가미약한개발및보전정책으로생태계의건강성이나아지지않고있다. 셋째, 개발에따른자연환경훼손및오염에대한사전적조치및사후관리를위한실질적인방법과기술개발이환경인식변화를따르지못하고있다. 넷째, 대기질및수질의경우우리나라는높은인구밀도와에너지다소비형산업구조로인하여단위면적당대기오염물질배출량이선진국에비해매우높은편이며, 특히대도시의대기오염도가선진국에비해매우높다. 또한비점오염원에의한수질오염, 교통소음문제역시심각한실정이다. 다섯째, 화석연료자원을토대로한에너지절약정책이에너지자원을절약하는데도움이될지모르지만환경오염과환경파괴를최소화하여지속가능한국토공간을창출하기위한대안으로는부족하다. 폐기물처리역시소득향상, 산업구조변화에대응하지못하고있는실정이다. 여섯째, 지구환경변화및동북아환경문제에 ⅵ
대한대응수단에있어서우리나라는온실가스배출량이세계9위를기록하고있어, 2013년부터의무감축대상국이될것으로전망하고있다. 그러나경제산업부문의대책은미온적이고특히국토 교통 건설정책부문에서는기후변화협약등그린라운드에적극적으로대응할수있는구체적인대응수단이미흡한실정이다. 제3장여건변화전망및기본방향지속가능한국토관리를목표로하였을때이와관련된여건들은다방면에서생각해볼수있다. 이가운데국토공간과밀접한관련이있다고판단되는사항을다음의 4가지로정리하였다. 첫째, 지속가능발전의필요성에대한국민적욕구가증대함에따라 환경친화적 및 지속가능성 개념을이론적수준에서정책수단적단계로진전시켜이를구현하기위한환경친화적개발모형이나지침에대한논의와개발이더욱활발해질것이다. 둘째, 효과적인환경행정을위해서는지방분권이촉진되면서지속가능한국토관리를위한지방자치단체의역할이증대될것이다. 셋째, 국가균형발전과토지이용규제완화는일시적인경제활성화에기여할수있으나장기적으로환경오염부하가전국적으로확산되는요인으로작용할것이다. 또한생태계및경관훼손이심화되어산림을비롯한자연자원이사라질수록국민들은자연에대한향수를더욱가지게될것이다. 특히주 5일근무제가실시되면서국민여가활동가운데자연과의접촉할수있는기회에대한갈망은더욱커질전망이다. 넷째, 세계화와정보화의급속한진전은지속가능한국토관리에서도글로벌스탠더드를강력히요구하게될것이다. 이에따라참여정부가표방하고있는 평화와번영의동북아시대 는새로운가치, 공동체적인식을조성할수있는다양한부문의협력을필요로할것이며이를위한남북한공동사업추진이활발해질것이다. 특히환경협력은지속가능한발전이라는패러다임을바탕으로상당부문진척될것으로전망된다. 이상의현재국토가안고있는문제점과여건변화그리고기존국토계획의환경보전계획에서제시하고있는계획기조와수정국토계획의계획기조및기본목 ⅶ
표를감안하여수정국토계획에서는 건강하고쾌적한녹색국토조성 을계획목표를설정하였다. 이러한계획목표를추진하기위한전략으로 ⅰ) 지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련, ⅱ) 친환경적국토이용여건마련을위한국토생태망구축, ⅲ) 효율적자원관리를통한자원절약형국토이용및개발, ⅳ) 삶의질향상을위한쾌적한환경조성, ⅴ) 분권화및글로벌시대의국토관리체계마련등 5개항을제시하였다. 제4장추진시책추진전략별로 3-4개정도의추진해야할과제를제시하였다. 첫번째지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련을위한과제로서지속가능발전개념의전방위적도입에따른국토관리의환경성강화, 국토관련계획에대한전략환경평가제도의도입, 환경친화적지역및도시개발모형의정립과지침작성그리고국토의계획적관리를위한국토개발및이용에대한모니터링체계구축등 4개항목을제시하고있다. 두번째친환경적국토이용및여건마련을위한국토생태망구축의과제로서국토생태망구축을위한국토생태축관리방안마련, 국토생태계보전및복원을위한기반조성과국토이용의사전예방적조치강구, 그리고산-하천-농촌-도시- 연안등의국토생태계연결성강화등 3개항목을제시하고있다. 세번째, 효율적자원관리를통한자원절약적국토이용및개발을위한과제로서자원효율적인국토및도시개발을위한실천수단강구, 환경오염원의근본적인해결을위해재생가능한에너지사용을활성화하기위한제도적토대마련, 재생가능한에너지사용을고려한지역및도시계획수립및개발유도, 그리고재생가능한에너지사용촉진을위한공급체계구축및기술투자확대등 4개항목을제시하고있다. 이제석유시대의환경오염원배출을전제로한지역및도시계획수립이아니라재생에너지사용시대를대비한새로운계획수립에대비하여야함을강조하고있다. 4차국토계획기간에태양에너지를위주로한환경도시를위한제도적, 기술적수단을강구하기위한과제들을제시하였다. ⅷ
네번째, 삶의질향상을위한쾌적한환경의토대마련을위한과제로서수질및대기질개선, 토양환경의보호와복구, 그리고자원순환형폐기물관리등 3개항목을제시하고있다. 기존국토계획과큰차이는없으나토양환경과폐기물처리부분을분리하여다루었다. 토양환경에서는계획과관련하여추진하여야할시책들을열거하였다. 마지막으로분권화및글로벌시대의국토관리체계마련을위한과제로서지역환경관리체계구축, 지구환경변화에적극대응하는국토관리체계구축그리고한반도생태계복원과동북아환경문제에적극대처등 3개항목을포함하고있다. 참여정부에서강력하게추진하고있는지방분권화에대비하여지역환경의여건을개선하기위한시책들을제시하였다. ⅸ
Ⅹ
C O N T E N T S 차례 발간사 ⅰ 서문 ⅲ 요약 ⅴ 제 1 장연구개요 1. 연구의배경및목적 1 2. 연구범위및방법 3 3. 연구의주요내용 5 제 2 장현황과문제점 1. 지속가능발전을위한실천적수단의미흡 7 1) 지속가능발전의개념과목표 7 2) 지속가능한국토개발을위한실천적수단의미흡 8 2. 국토생태망의연결성을감안하지못한국토공간구조형성 10 3. 대도시권지역의대기및수질오염가중 12 4. 단기적이고현상중심적인에너지, 폐기물, 토양개선대책 13 5. 지구환경변화및동북아환경문제에대한대응수단취약 14
제 3 장여건변화전망및기본방향 1. 여건변화전망 17 1) 지속가능한발전개념의정착에따른실천수단의필요성증대 17 2) 지방분권화에따른지방자치단체의역할증대 19 3) 국가발전에따른환경문제의적극적대처필요성증대 19 4) 환경문제및정책의국제적대응필요성증대 21 2. 기본방향 24 1) 계획목표 : 건강하고쾌적한녹색국토조성 24 2) 추진전략 25 제 4 장추진시책 1. 추진과제의선정 31 2. 지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련 35 1) 국토관리의환경성강화 35 2) 국토관련계획에대한전략환경평가제도도입 42 3) 환경친화적인개발모형정립및지침작성 52 4) 국토개발및이용에대한모니터링체계구축 55 3. 국토생태망구축 59 1) 국토생태축관리방안마련 59 2) 국토생태계보전및복원기반조성 73 3) 국토생태계연결성강화 80 4. 자원절약적국토이용및개발 88 1) 자원효율적인국토및도시개발을위한실천수단강구 88 2) 재생가능한에너지사용을활성화하기위한제도적토대마련 94 3) 재생가능한에너지사용을고려한지역및도시계획수립및개발유도 96 4) 재생에너지공급체계및기술투자강화 99 5. 삶의질향상 101 1) 수질및대기질개선 101 2) 토양환경의보호와복구 110
3) 자원순환형폐기물관리강화 112 6. 분권화및글로벌시대의국토관리체계마련 114 1) 지역환경관리체계구축 114 2) 지구환경변화에대응한국토관리체계구축 120 3) 한반도생태계복원과동북아환경문제에적극대처 121 참고문헌 127 SUMMARY 133 부록 141
C O N T E N T S 표차례 < 표 2-1> 배출원별오염물질배출현황 (2000) 12 < 표 3-1> 비점오염원의배출량증가전망 20 < 표 3-2> 환경정책의글로벌스탠더드 21 < 표 4-1> 전략환경평가와사전환경성검토의비교 44 < 표 4-2> 국토관련계획에대한사전환경성검토와전략환경평가 ( 안 ) 의비교 50 < 표 4-3> 환경친화적인건설계획 설계지침내용 80 < 표 4-4> 세계 5대풍력에너지시장, 2001-02 95 < 표 4-5> 오염총량관리제 ( 의무제 ) 시행시기 107 < 표 4-6> 지역환경보전을위한거버넌스모형 117 < 표 4-7> 마을만들기사업이념과제도 118
C O N T E N T S 그림차례 < 그림 1-1> 연구흐름도 6 < 그림 3-1> 여건변화및기본방향 27 < 그림 4-1> 추진전략및과제의선정 32 < 그림 4-2> 국토계획체계에대응하는환경계획의수직적 수평적체계 38 < 그림 4-3> 국토계획체계에대응하는환경계획체계와환경성검토제도의역할 41 < 그림 4-4> 환경친화적지역및도시개발모형 53 < 그림 4-5> 단계별추진전략및중점추진과제 61 < 그림 4-6> 국토생태망구축을위한완충녹지대조성 ( 수도권사례 ) 66 < 그림 4-7> 환경친화적도시권공간구조 89 < 그림 4-8> 베를린-브란덴부르크주의분산적집중형공간구조 91 < 그림 4-9> 주민참여과정개념도 119
1 C H A P T E R 1 연구개요 국토계획은국토의개발과보전에관한미래가이드라인이다. 2000-2020년을계획기간으로하는제4차국토종합계획을제시한지 4년이지났다. 2002년부터참여정부는국가균형발전, 지방분권그리고동북아중심국가를실현하기위한국정과제를추진하고있다. 지속가능한국토관리를위한목표는변하지않았지만국정과제추진에따른국토환경의변화를적극적으로수용하기위해기존 4차국토계획의환경부문을부분적으로손질하였다. 기존계획보다실천가능한계획을담기위해노력하였고특히다른부문별계획과의상호연관성을고려하였다. 1. 연구의배경및목적 1) 연구의배경 참여정부에서추진하고있는국가균형발전, 지방분권그리고동북아중심국가의실현을위한국정과제는기존제 4차국토종합계획 ( 이하 기존국토계획 이라함 ) 에서도부분적으로언급하고있다. 다만기존국토계획에서는여러가지다른계획내용의일부로서제시하고있고또한그추진방향에있어서다소간의차이를보이고있어국토계획내용의수정은필요하다하겠다. 그러나지속가능한국토관리부문에있어서는크게영향을받지는않아근본적인틀을변경할필요성은없다. 다만차제에지난 4년동안환경부문과관련된각종계획을수용하고 제 1 장 연구개요 1
또한 2004년 1월에정부에서발표한신국토구상안을수용하기위해본과제를추진하게되었다. 기존국토계획에서의지속가능한국토관리부문은다른부문별계획과상호연관성에대한논의가다소부족하였다는평가를받아왔다. 이러한점을보완하기위해우선생각할수있는방안은지속가능한국토조성을위한부문별로국토환경지표를제시하고이를토대로계획을수립하도록하는것이라할수있다. 그러나제 4차국토종합계획수정계획 ( 이하 수정국토계획 이라함 ) 의모든부문별계획이동시에수립되어시기적으로계획지표를제시할수있는여지가없었다. 이러한점을감안하여지속가능한국토관리부문과다른부문별계획에대하여계획수립과정에서계획내용을서로점검하는과정을거치도록하여다른계획부문에서환경을고려하여계획을수립하도록직간접적인영향을주었다. 물론다른부문별계획내용을고려하여지속가능한국토관리부문에서이러한계획이친환경적인방향으로추진되도록하는계획내용을가급적담으려고하였다. 2) 연구목적 본연구는수정국토계획을지원하기위하여추진되었다. 따라서본연구는연구추진배경에서밝힌바와같이수정국토계획의기초적자료로활용하기위한구체적인계획내용을작성하는데목적으로두었다. 이를위해참여정부에서추진하고있는국정과제와지난 4년동안수립된각종환경관련계획의내용을수용하면서기존국토계획에서수정할사항을제시하였다. 물론기존국토계획가운데 4차국토종합계획기간동안추진되어야할계획내용은그대로유지하도록하였다. 2
2. 연구범위및방법 1) 연구범위 본연구에서제시한계획내용은요약되어수정국토계획의부문인 지속가능한국토관리 에포함된다. 따라서본연구에서는 제4차국토종합계획 (2000-2020) 대한민국정부보고서 와이보고서를지원하고있는 제4차국토종합계획시안 ( 국토연구원 ) 의계획내용을수정및보완하는것으로하였다. 우선 제4차국토종합계획 (2000-2020) 대한민국정부보고서 에서는 제3편제3장건강하고쾌적한국토환경조성 가운데 1. 친환경적국토관리강화 의 가. 환경과개발이조화되는전방위국토관리체계구축, 나. 산-하천-연안을연계한생태계보전과복원추진, 다. 환경오염의예방과적극적치유 부분의계획내용을중점적으로검토하여수정및보완하였다. 또한 제4차국토종합계획시안 ( 부문별보고서제 1권 ) 에서는 제 4편건강하고쾌적한녹색국토실현 의 제 1장환경관리의동향과전망, 제 2장환경보전계획의기본방향, 그리고 제 3장환경보전추진계획 을수정보완하였다. 지속가능한국토관리부문에서다루어야할분야에대하여는기존국토계획작성에서도많은논란이있었다. 이때국토종합계획은국토건설종합계획법에근거하여수립하도록되어있어, 이법에서명시하고있는식량자원, 에너지자원등에대하여별도의 장 으로구성하여계획을수립하였다. 그러나실제국토종합계획정부보고서에서는이러한사항을포함하지않았다. 이번수정국토계획은국토기본법에의하여수립되는바, 식량자원 에대한것은지속가능한국토관리부문에서다루지않았고, 에너지자원은 자원 으로서가아니라친환경적국토환경을조성하기위한차원에서 에너지자원부문 을이과제에서다루었다. 계획의내용적범위는별도로제한하지않았지만, 가급적국토종합계획에서다루고있는지역개발, 도시, 주택, 토지, 교통및 SOC 등다른부문별계획과관련이있는것을중심으로하였다. 제 1 장 연구개요 3
2) 연구방법 연구는앞에서언급한두권의기존국토계획보고서를토대로내용의일부를수정하는방향으로진행하였다. 이를위해지속가능한국토관리와관련된각종계획보고서의내용을참조하였다. 또한국토연구원의연구진으로부족한분야를보충하기위해외부전문가를연구진에포함하여연구의질을제고하는데도움을받았다. 외부연구진은원고를작성 1) 하는형식으로직접연구에참여하거나토론에참여하는형식으로연구에참여하였다. 한편, 연구내용에대해서다양한의견을수렵하기위해관련분야로구성된연구자문위원회를구성하여이들의의견을계획내용에담으려노력하였다. 그외에다양한분야의의견을수렴하기위해국토포럼 2) 및지속가능발전위와의토론회를개최하였다. 이번연구의특징이라면지속가능한국토관리라는우산속에서다른부문별계획들이가능한유기적인연관성을갖도록노력하였다는점이다. 다소미흡하지만다른부문별계획과의상충에대한점검과정을거치기위해다른부문별계획내용가운데지속가능한국토관리부문과연관이된다고판단되는사항을정리하여상호연관성정도와환경성강화를위해고려해야할사항을정리하였다. 또한연구마무리단계에서지속가능한국토관리에서제시하고있는계획내용을다른부분계획과의상충성여부를확인하는과정을거치면서지속가능한국토관리부문과다른부문별계획간상호연관성을고려하도록하였다. 3) 1) 지구환경변화대응방안및수질과대기질개선방안 ( 정회성, 한국환경정책평가연구원 ), 산림생태계보전, 복원및지속가능한산림경영 ( 김외정. 국립산림과학원 ), 지역생활환경개선및지역주민참여 ( 김병완. 광주대 ), 지속가능한발전의평가수단 ( 이재준. 협성대 ), 자원순환형폐기물관리및토양오염보호와복원 ( 박주양. 한양대 ), 국토의계획적관리를통한자연환경보전및이용 ( 성현찬. 경기개발연구원 ) 2) 2004 년 7 월 15 일에개최된토론회로서학계, 환경단체, 관련부처및지방자치단체의담당공무원, 관련연구기관등이참여하여국토계획전반에대한발표와토론을하였음 3) < 부록 2> 참조 4
3. 연구의주요내용 연구는현황및문제점, 여건변화전망, 기본방향정립, 추진시책등 4개항목으로추진하였다. 수정국토계획에서는기존국토계획처럼산림, 하천, 연안등의자원유형별또는수질, 대기질, 폐기물과같이환경오염대상을중심으로환경계획을수립하지않았다. 물론이러한분야는계획내용에하나의소주제로서다루었지만계획의전면에내세우려하지않았다. 그것은이렇게분야별로계획을수립하게되면지속가능한국토관리를위한분야별계획이부각되어전체국토차원에서해야할과제가숨어버리는문제가있다고판단하였기때문이다. 또한, 분야별로계획을다루게되면각분야별로각기수립하고있는 계획 과의차별성을갖지못하게되어국토종합계획의성격을드러내지못하는문제도감안하였다. 따라서이연구에서는가능하면국토종합계획에서담당하여야할과제를중심으로분야를구분하였다. 예를들면, 지속가능발전개념을실천하기위한과제, 친환경적인지역및도시개발을위한모형개발, 계획적국토관리를위한국토개발에따른모니터링체계, 국토생태망구축, 국토이용을위한환경문제의사전예방등을주요주제로내세워계획을작성하였다. 제 1 장 연구개요 5
< 그림 1-1> 연구흐름도지속가능한제4차국토종합계획환경부문내용국토관리의제4차목표검토국토종합계획및수정방향연구자문위수정필요성원의견수렴외부연구진투입 현황및문제점여건변화 각종관련자료검토국토계획부문별계획의연관성점검연구자문위원의견수렴 사전예방적관리체계및실천수단마련 관련부처협의 국토생태망구축 자원절약적국토이용및개발 추진전략 추진시책 삶의질향상 제 4 차국토종합계획수정계획의지속가능한국토관리부문작성 수정국토계획기본방향관련부처, 지자체시민단체, 학계의견수렴다른부문별계획고려분권화및글로벌시대의국토관리체계국민여론수렴 6
2 C H A P T E R 2 현황과문제점 제4차국토종합계획수립이후환경부문에있어서크게달라진사항은많지않다. 여전히각종개발에의하여자연환경은훼손되고있으며, 대도시의환경오염은가중되고있다. 국토전체생태계를고려한국토관리체계가아직자리를잡지못하고있다. 게다가중국에서유입되는황사현상과기후변화에의한자연재해의증가그리고환경에대한국제간협약이행은국토관리에더많은노력을요구하고있다. 국토환경문제는이제복합화되고있어어느한분야의개선을통하여해결할수없다. 현황과문제점은기존국토계획을중심으로여러분야에대하여간략하게정리하였다. 1. 지속가능발전을위한실천적수단의미흡 1) 지속가능발전의개념과목표 지속가능발전 (sustainable development) 이란 미래세대의필요를충족시킬수있는능력에손상을주지않으면서현세대의필요를충족시키는발전 으로서정의되고있다. 4) 이는정치 경제 사회모든분야의정책수립시가장우선적으로고려해야할 21세기국가발전의패러다임이며, 현재뿐만아니라장기적인미래 4) 1987 년환경과개발에관한세계위원회에서발표한보고서 우리공공의미래 (Our Common Future) 에따르면지속가능한발전을다음과같이정의내리고있다. "Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs"(wced: World Commission on Environment and Development. 1987. p.43). 제 2 장 현황과문제점 7
까지고려하여야한다는점을강조하는복합적인개념이다. 구체적으로, 지속가능발전은 ⅰ) 환경적또는생태적지속성, ⅱ) 사회적형평성, 그리고 ⅲ) 경제적효율성의세가지측면을포함하고있다. 첫째는환경적또는생태적지속성 (environmental sustainability) 이다. 이는지속가능발전을달성하기위해서는환경이우리인류에게부여한자원을공급할수있는능력과건강한생태계를유지할수있는범위내에서발전을도모하여야하며, 발전의가치는삶의질을향상시키는데필요한환경의질로서평가받아야함을의미한다. 둘째는사회적형평성 (equity) 이다. 이는지속가능발전은모든차원의복지를추구하는것이어야하며, 다른차원의복지를희생하면서특정차원의복지를추구하여서는안된다는것을의미한다. 시간적으로는미래세대의발전가능성을보장하여야하며, 세대내에있어서는사회적형평성을추구해야하고, 공간적으로는국가내에있어서의지역간, 그리고국가간격차를줄여나가는것을의미한다. 셋째는경제적효율성 (efficiency) 이다. 이는개발에있어서자원을최대한효율적으로이용하는것을의미한다. 이를위하여충분하고다양한고용기회와장기적으로경쟁력있는경제구조를이루어생활의질향상을추구하되, 환경비용을고려해야한다. 지속가능발전의의미를종합하면, 지속가능발전의목표는 ⅰ) 모든사람의필요를충족시키기위한사회적발전, ⅱ) 자연환경및생태환경의효과적보전, ⅲ) 자연자원의신중한이용, 그리고 ⅳ) 높은수준의안정된경제성장과고용유지라고할수있다. 2) 지속가능한국토개발을위한실천적수단의미흡 전세계적으로지속가능발전에대한당위성과필요성에대한논의는활발한 반면에, 구체적인전략의제시와실천은상대적으로미약하다. 우리의경우도, 이 미제 4 차국토종합계획에서 4 대기본목표의하나인 개발과환경이통합된자연 8
과어우러진녹색국토 를창출함에있어지속가능발전은필수불가결하나이를어떻게실천할것인지에대한구체적인전략과시책은여전히미흡한실정이다. 첫째, 국토개발에대한지속가능발전전략이마련되지않았다. 토지이용, 도시개발, 자원관리등국토개발의모든분야에있어서지속가능발전개념의도입에대한인식과필요성이제기되고있다. 그러나아직국가적차원에서장기적으로달성하고자하는지속가능발전의목표와이를실천하기위한전략이국가전체적으로는물론이고, 국토개발부문별로도마련되지않은실정이다. 둘째, 국토개발및계획에대한환경성평가체계의구축이미흡하다. 친환경적인국토개발과계획을위하여환경영향평가제도와사전환경성검토제도가시행되고있다. 5) 그러나국토관련계획에대한사전환경성검토는 환경정책기본법 과계획관련개별법에시행근거가분산되어있으며, 세부시행규정도상이하여일관되고체계적인사전협의가어렵다. 또한, 사전환경성검토는적용대상이행정계획과개발사업으로이원화되어있어환경영향평가와차별이명료하지않고, 개발사업은중복적용되는경우가있다. 특히, 국토종합계획, 도종합계획, 광역도시계획, 수도권정비계획, 도시기본계획등개별법에근거한사전협의대상국토관련계획의경우, 평가항목과평가방법이명료하지않아효율적인환경성검토가어려운실정이다. 따라서국토관련계획에대한환경성을종합적이며거시적으로검토하여국토개발의친환경성을제고할수있는수단이여전히미흡하다고볼수있다. 셋째, 국토개발사업을추진할때환경성을충분하게고려할수있도록하는환경친화적개발지침과개발모형이다양하게제시되어있지못하다. 물론, 친환경적도시기본계획수립지침 ( 건설교통부. 1999) 이나 친환경적인도시계획을위한환경성검토협의업무편람 ( 환경부. 2001) 등환경친화적계획과개발을위한지침이마련되었다. 그러나토지이용, 산업단지, 주택, 도로, 댐, 여가공간등각종 5) 각종개발계획과개발사업을수립 시행하는과정에서환경에미치는부정적영향을예측 분석하여저감방안을강구하는환경영향평가제도가 1980 년부터시행되고있다. 1999 년에는계획초기단계부터입지타당성, 주변환경과조화등환경에미치는영향을사전적으로고려하기위하여사전환경성검토제도가법정도입되었다. 제 2 장 현황과문제점 9
국토개발사업을계획하고추진함에있어서환경적요소를최대한감안할수있는친환경적개발지침과모형이분야별로충분하지못한실정이다. 넷째, 국토정책이지속가능한방향으로가고있는지를측정하는실천적관리수단으로서지속가능발전지표가개발되어있지않다. 1992년리우유엔환경개발회의와 2002년요하네스버그지속가능발전세계정상회의등을통해지속가능발전은전세계적으로국가정책의기본이념으로자리잡고있다. 이에따라, 국가나부문별로지속가능발전을이루기위한실천적수단의개발과현실적용에대한논의가활발하게전개되고있다. 그러나정책이나계획의수립과정에서지속가능발전개념은여전히모호할뿐더러, 이러한정책이나계획을통해국가나사회의발전이결과적으로지속가능한방향으로나아가고있는지를모니터링하고측정할수있는수단도충분하지못하다. 지속가능발전지표는설정과정을통해지속가능발전의개념을구체화하고, 정책이나계획의성과를평가하며, 지속가능발전을위한정책및계획수립시정책방향과의사결정의준거로서활용할수있다. 그러나우리는이러한지속가능발전의실천적관리수단인지속가능발전지표가설정되어있지않다. 2. 국토생태망의연결성을감안하지못한국토공간구조형성 국토환경보전의핵심지역으로볼수있는농경지및산림면적이지속적으로감소하고있다. 농경지및산림의도시용지로의전용과무분별한개발등으로농경지및산림면적이지난 10년간 ( 91-01) 2848km2감소하여녹지면적및생물서식공간이축소되는등자연생태계보전기능이저하되고있다. 농경지면적은 1991 년 2만1090km2이었으나 2001년 1만8760km2로 2330km2감소하였고, 산림면적은 1991 년 6만4677km2에서 2001년 6만4159km2로 518km2가줄어지속적으로감소하고있다. 또한, 산림의질적인측면에서는, 자연환경이우수한생태자연도 1등급지역이국토전체의 13.5% 수준이나, 강원도 41.2%, 제주 14.2%, 충북 11.7%, 경북이 11.0% 이고, 나머지도지역 10% 미만, 서울 부산을포함한대도지지역은 5% 미 10
만으로질이우수한산림이특정지역에편중되어있어개발에취약한분포를보이고있다. 6) 또한국립공원및백두대간등생태적으로보전가치가큰지역역시도로, 댐, 리조트건설등각종개발사업으로훼손되어자연생태계가단절되고생물다양성이감소하고있다. 2002년현재 72개의도로, 5개의철도가백두대간을통과하고있으며, 이중 30여개도로는생태계에심각한영향을초래하고있는것으로조사되고있다. 이처럼도로및리조트개발, 간척 매립등무분별한개발사업으로인해생물종이매년감소하여현재 194종의동식물이멸종위기또는보호되고있는것으로조사되고있다. 7) 이것은산림, 하천, 연안등생태계구성요소별특성을고려하지못한개발및보전정책으로자연환경이훼손되고생태계건강성이취약해지는등국토의생태적특성을고려한지속가능한보전관리보다는효율성과경제성에치중함으로서나타난문제점들이다. 또한자연환경보전및이용에대한국토의계획적관리를위한기본틀이취약하여개발에따른자연환경훼손및오염에대한사전적조치및사후관리체계가미흡한상태이다. 국토계획및개발계획에따른환경훼손을억제하기위하여환경계획이라는계획적수단보다는사전환경성검토와환경영향평가제도를통한제도적수단을활용하여야할것이다. 장기적투자가소요되는자연환경보전관리는각지자체가개별적으로관리를함으로써자연환경보전과복원에대한요구에효율적으로대처하지못하는것또한문제점이라고할수있다. 6) 환경부. 국토환경보전계획수립연구. 2003.11 : p.15 7) 환경부. 환경백서. 2003 : p.284 멸종위기포유류는호랑이, 수달, 반달가슴곰등 10 종, 멸종위기조류는노랑부리백로, 황새, 두루미, 크낙새등 13 종, 멸종위기양서파충류는구렁이 1 종, 멸종위기어류는퉁사리등 5 종, 멸종위기곤충은장수하늘소, 상제나비등 5 종, 무척추동물은두드럭조개등 3 종, 멸종위기식물은한란, 나도풍란, 돌매화나무등 6 종등이다. 제 2 장 현황과문제점 11
3. 대도시권지역의대기및수질오염가중 우리나라는높은인구밀도와에너지다소비형산업구조로인하여단위면적당대기오염물질배출량이선진국에비해매우높은편이다. 세계3위의인구조밀국으로단위면적당 SO 2, 먼지배출량이미국의 7.7배와 30.3배에이른다. 그리하여대기오염으로인한사회적비용이 45조원으로추정되며, 특히대도시의대기오염도가선진국에비해매우높다. 1980년대이래도시대기질개선을위해저황유공급, 청정연료사용의무화정책시행등으로주요도시 SO 2 농도는점차개선되고있으나 NOx 배출량과 O 3 농도는증가추세에있다. 수도권의대기오염도는선진국주요도시에비해높아 OECD 국가들중최하위수준이다. 특히미세먼지 (PM10) 는 1.7~3.5배높으며국내주요대도시에비해서도오염도가제일높다. 정부의청정연료보급, 휘발성유기화합물질의규제등의시책에도불구하고자동차증가로인한대도시대기질은계속악화되고있다. 서울특별시의경우대기오염물질의 85% 가자동차에서배출되며자동차대수의 29% 를차지하고있는경유자동차가자동차오염물질배출량의 52% 를배출하고있다. < 표 2-1> 배출원별오염물질배출현황 (2000) 구분 전국 서울 합계 3,709 (100%) 325 (100%) 자료 : 환경통계연감. 2001 수송 소계 자동차 기타 2,071 1,567 504 (55.8%) (42.2%) (13.6%) 278 277 1 (85.5%) (85.2%) (0.3%) 산업발전난방 972 (26.3%) 5 (1.6%) 438 (11.8%) 1 (0.3%) 228 (6.1%) 41 (12.6%) 전국의대기오염물질배출사업장중 1~3 종사업장수는 7% 에불과하지만오 염물질배출량은전체배출량의 90% 이상을차지하고있다. 하지만, 대형배출시설 의개조나신규설치가사실상신고제로운영되고있어오염예방원칙의정책화가 12
곤란하다. 또한사업장규제가배출농도규제위주로이루어져있어총량증가억제효과가미흡한실정이다. 따라서휘발성유기화합물질 (VOC) 과특정대기유해물질관리에대한사회적수요가증가하는추세이다. 현재 VOC는특별대책지역과대기환경규제지역내의사업장을대상으로관리하고있지만, 기타지역과소규모시설에대한관리가부족하다. 특히, 용제함유량규제등다양한관리수단이미흡하며특정유해물질은현황파악을위한자료확보도안된상태이다. 이에더하여중국의서북부와몽골서부의사막화현상에의해발생하는봄철황사로시민의정상적사회활동에장애가되고있다. 황사발생일수는 '90년대 7.7 일이었으나 '01년 27일로 '02.5월현재 12일로증가하고있으며그강도도심화되고있다. 참고로서울의미세먼지시간최고농도는 2,080μg / m3로기록되어평상시의 29배에달하고있다. 4대강수질오염도는물관리종합대책 (1996), 4대강수계물관리종합대책 (199 8~2000) 등의수립 추진등으로개선되고있으나구간별로지천별로목표수질을달성하지못하는하천도있다. 이는오염발생량의지속적인증가에따른하천생태계의악화및비점오염원관리대책이효과를보지못하고있기때문이다. 지난 20여년간의지속적이고집중적인환경기초시설설치와투자등으로전통적인오염원 (BOD, SOx) 에의한환경오염은개선되고있으나, 신규오염원에의한생활환경은악화되고있다. 미세먼지, 질소산화물및휘발성유기화학물질 (VOCs) 등에의한대기오염문제가심각하고, 특히유해화학물질로인한아토피성피부염, 새집증후군, 화학물질과민증등신규질명이증대되고있다. 비점오염원에의한수질오염, 교통소음등에소음문제역시심각한실정이다. 4. 단기적이고현상중심적인에너지, 폐기물, 토양개선대책 화석연료자원을토대로한에너지절약정책은지속가능한국토관리조성에는 도움이되지못한다. 석유절약정책은에너지자원을절약하는데도움이될지모 르지만환경오염과환경파괴를최소화하여지속가능한국토공간을창출하고자 제 2 장 현황과문제점 13
하는데에는크게미흡하다. 폐기물처리역시소득향상, 산업구조변화에대응하지못하고있는실정이다. 물류체계개선을통한역수거방식을도입하고, 재활용체계를정착하는등의폐기물발생량감소를위한근본적인대책이미흡하다. 또한각종처리시설이확충되고, 재활용체계가구축되고있으나폐기물관리체계의미흡으로건설폐기물의처리및재활용문제, 농촌폐비닐문제등주요산업활동과연계된폐기물재활용및 처리문제가대두되고있다. 전국토양오염현황을파악하기위하여토양측정망 ( 매년 3,500개지점 ) 을운영하고있으나, 국토전반을대상으로한종합적 체계적인오염지역의조사가미흡한상황이며, 공장이전적지및매립지, 폐광산지역, 집약적농경지 과수원등을중심으로토양오염문제가발생할우려가증대되고있다. 산업시설, 군부대이전지등토양오염우려지역의체계적인조사를토대로토양오염기준초과지역에대한복원계획의수립또한필요하다. 5. 지구환경변화및동북아환경문제에대한대응수단취약 기후변화협약이 1992년유엔환경개발회의 (UNCED) 에서채택되고, 1997년교통의정서가채택되면서선진국의온실가스의무감축이가시화되고있다. 우리나라는 1998년 9월세계 55번째로교토의정서에서명하고 2000년 10월교통의정서를비준한바있다. 2004년 11월에는러시아가교토의정서를비준함으로써 2005 년 2월교토의정서가발효될예정이다. 교통의정서가발효되면이의정서에가입한 34개선진국 ( 총가입국 126개국 ) 은 2012년까지이산화탄소등 6가지온난화가스배출량을 1990년당시보다 5.2% 줄여야한다. 우리나라의경우, 개발도상국지위를인정받아 2012년까지의 1차감축기간에의무감축량이없지만, 온실가스배출량이세계에서 9번째로많아 2013년~2017 년 2차대상국감축에포함될것으로전망된다. 이에우리나라는 1999년부터범정부적으로 2차에걸친종합대책을추진중이나온실가스감축계획, 기후변화적 14
응대책등에대한장기국가전략과정책시행을위한법적근거가미흡한실정이다. 또한생물다양성협약 (1992.6) 에의해각국의생물자원주권이인정됨에따라생물자원관리의중요성이증대하고있으나생물자원에대한조사와관리가대단히미흡한실정이다. 생물자원을별도로보전할수있는공간과연구 조사 관리할수있는전문인력및조직역시절대부족하다. 미국의경우 1,176개의생물자원관에서약 5만여명의전문연구원이근무하고있다. 프랑스는국립자연사박물관에 7천만점이상의생물표본을확보하고있고, 26개도식물연구소에 2천여명의전문가가근무하고있다. 또한자국의생물다양성조사와생물종목록을완비하고소장표본에대한모든정보를전산화하여필요한분야에제공하고있다. 황사, 산성비, 황해오염등동북아환경문제에대응하기위해서는황해권국가간체계적대응이필요한데, 한반도및동북아환경문제에대한적극적이면서도유연한대응체계가아직구축되어있지못한실정이다. 제 2 장 현황과문제점 15
16
3 C H A P T E R 3 여건변화전망및기본방향 국토의환경여건은기존국토계획수립이후흘러간시간에비하여많은변화를가져왔다. 국가균형발전, 지방분권, 주 5일근무제, 자연접촉기회요구의증대, 웰빙에따른국민건강에대한인식제고등이지난 4년동안제기되어온주제어들이다. 환경문제가이제중앙이나일부단체에서지방그리고국민생활속으로스며들었다고할수있다. 이제환경을고려하지않은국토이용과개발은더이상용납되지않는시대가오고있다. 그래서 건강하고쾌적한녹색국토조성 이라는계획목표를제시하였다. 1. 여건변화전망 1) 지속가능한발전개념의정착에따른실천수단의필요성증대 1992년리우회의와 2002년요하네스버그의지속가능발전세계정상회의등을통해지속가능발전은전세계적으로국가정책의기본이념으로자리잡고있다. 세계각국은지속가능발전에대한국제기구와국제회의의선언과이행계획에따라, 그리고자국의발전과환경보전간의조화를이루기위해저마다의지속가능발전정책을추진하고있다. 지속가능발전을위한국가의노력은지속가능발전의목표와실천방안을논의하는범국민적이고범부처적인조직의운영, 국가적차원에서추진전략의수립및지표설정등으로구체화되고있다. UN이나 OECD 등국제기구에서도개별국가가지속가능발전을이행함에있어서국가적차원에 제 3 장 여건변화전망및기본방향 17
서종합적인전략을수립하고, 지표를설정할것을권고하고있다. 국가지속가능발전전략은한국가가환경을보전하면서경제적번영과고도의사회복지를달성하는데도움이되는종합적이고지속적이며장기적인과업을의미한다. 국가지속가능발전전략은경제 사회 환경적목표의통합, 다양한이해당사자의참여와효과적인협력관계및투명성과책임성, 이해당사자들이합의한명료한추진일정에대한공유된비전과집행및지속적개선, 현재의지식과절차에기반한능력개발과권한부여, 집행에있어서우선순위, 성과및일관적수단에대한강조, 예산및평가과정과연계, 지속적인모니터링과평가등의특징을가진다 (UNCSD. 2004). 지속가능발전지표는정책수립및집행과정에서지속가능발전개념과이슈를명료하게하고, 추진성과의평가를가능하게하므로지속가능발전정책의실천적관리수단이라할수있다. 우리나라도국민소득 2만달러달성과정에서 삶의질개선 을위한쾌적한환경의확보가강조되면서지속가능한발전개념의정착에따른분야별구체적실천수단 (action programme) 의필요성이증대되고있다. 따라서지속가능발전을위한실천수단이자지침으로서국가지속가능발전전략및지표에대한논의가활발해지고있으며, 이를구체화하기위한노력이 지속가능발전위원회 나유관전문가집단에서더욱활발하게전개될것으로예견된다. 지속가능발전의필요성에대한국민적욕구가증대함에따라 환경친화적 이나 지속가능성 개념을이론적 정책수단적논의에서끌어내려국토개발의실제에서구현할수있도록하는환경친화적개발모형이나지침에대한논의와개발이더욱활발해질것이다. 환경친화적개발모형이나지침을개발함에있어서중앙및지방정부, 비정부기구 (NGO), 민간기업, 지역주민등다양한주체의참여는여론수렴과실효성확보차원에서중요하다. 특히, 분권화와지방화가진전됨에따라지방정부의역할이더욱강조될것이며, 지역특성을반영한환경친화적개발모형이나지침의필요성도더욱높아질것이다. 18
2) 지방분권화에따른지방자치단체의역할증대 대부분의나라들에있어주요한환경정책의수립및집행권한은중앙정부에있다. 대기오염, 수질오염등대부분의환경문제는여러지방자치단체에걸쳐있으므로중앙정부에서조정하고통제하는것이효과적이기때문이다. 그리고중앙정부가환경정책의통제권을가지고있음으로해서한지방자치단체가다른지방자치단체로환경문제를수출하는것을예방할수도있다. 하지만지역마다환경여건이다르기때문에환경기준이나환경규제의범위와방법등을달리정하는것은환경자치강화라는측면에서바람직하다. 환경압력을크게받고있는지역일경우, 지방적특수여건을고려한추가적인환경보전조치가취해져야한다. 효과적인환경행정을위해서는지방분권이촉진될필요가있고, 이의일환으로지방이양일괄추진과환경행정특별행정관서의지방이양이이루어지고있어, 지방자치단체의역할이증대될것이다. 한편환경정책의지방분권화가정착되기위해서는지역의역량제고와함께지역주민의참여와협력이전제가되어야할것이다. 또한전통에기초하여환경정책이형성되어야하므로문화 전통과환경정책간의연계성도강화되어야할것이다. 3) 국가발전에따른환경문제의적극적대처필요성증대 (1) 국가균형발전, 토지이용규제완화등에따른환경오염증가우려국가균형발전과토지이용규제완화는일시적인경제활성화에기여할수있으나장기적으로환경오염부하요인을증가시킬것이다. 특히지방화와주5일근무제에따른여가수요의증대는토지이용규제의완화및지역개발을촉진시키고, 환경오염부하를증가시킬우려가있다. 산업화, 도시화, 인구증가등으로수질오염물질배출량은지속적으로증가하나농경지와산림지등의감소로인한수질정화능력은계속적으로감소할것으 제 3 장 여건변화전망및기본방향 19
로예상된다. 환경기초시설의꾸준한건설로인하여도시하수, 산업폐수등점오염원에의한수질오염은감소될전망이나, 농촌및산촌지역의개발에따른비점오염원 (non-point source) 에의한수질오염현상은심화될전망이다. 한국환경정책평가 연구원이전망한비점오염원의배출량증가전망은 < 표 3-1> 과같다. < 표 3-1> 비점오염원의배출량증가전망 (BOD, 톤 / 일 ) 구분 계 도시 ( 대지 ) 농경지 산림 기타 2005년 305.3 170.5 31.7 48.2 54.9 (100%) (55.8%) (10.4%) (15.8%) (18.0%) 2011년 332.0 198.2 31.0 47.9 54.9 (100%) (59.7%) (9.3%) (14.4%) (16.5%) 2020년 380.9 248.4 30.1 47.5 54.9 (100%) (65.2%) (7.9%) (12.5%) (14.4%) 예측조건 - 2005년이전 : 4대강수계물관리종합대책예측치활용 - 2005년이후 : 토지이용별오염부하변화는 전국토지이용변화추세 ( 91~ 00. 국토연구원 ) 자료를인용예측 ( 연도별증가율 : 도시 2.54%, 농경지 -0.34%, 산림 -0.1%) 기타는양식장철거및도로 사업장등의증가를감안하여현수준으로가정 (2) 생태계및경관훼손우려와국민의자연접촉기회요구증대친환경적인국토이용및개발을위하여제도를개선하고다양한정책을추진하고있지만, 이를실천할수있는구체적인수단을강구하지않으면지금과같은자연환경의훼손과환경오염은계속될수밖에없을것이다. 특히국토이용과개발의주목적을경제적이익에두고시행하고이를국민들이묵인하는등의환경인식이변하지않으면아무리좋은제도와정책을추진한다하여도이러한현상은줄어들지않을것이다. 한편이러한생태계및경관훼손이심화되어산림을비롯한자연자원이사라질수록국민들은자연에대한향수를더욱가지게될것이다. 특히주 5일근무제가실시되면서국민여가활동에큰영향을끼치는것으로조사 8) 되고있어국민들의자연과의접촉할수있는기회에대한갈망은더욱커질전망이다. 더욱이 8) 제 4 차국토종합계획 ( 수정 ) 수립에따른국민의식조사결과보고서 ( 국토연구원. 2004) 20
녹지, 습지등의중요성과생물다양성과희귀종등에대한가치가높아지면서이에대한보전요구는증대될것이다. 이에따라가치있는주요생물자원에위험을초래할우려가있는대형사업추진에대한부정적시각이커지게될것이며, 국민들의환경보전활동에대한참여와감시가강화될것으로전망된다. 4) 환경문제및정책의국제적대응필요성증대 (1) 세계화진전에따른국제수준의환경규제요구증대세계화와정보화의급속한진전은국토관리정책의글로벌스탠더드를강력히요구하게될것이다. 특히기후변화협약쿄토의정서발효는경제 산업 소비부문에커다란변화를요구할것이다. OECD를중심으로하는선진외국의환경정책은이를축으로커다란변화의흐름을보이며자원 에너지절약과지구환경보전을위한글로벌스탠더드가강화될것이다. 세계화시대의환경정책에있어서의글로벌스탠더드는경제적인센티브에기초한환경정책추진, 환경정책목표로서의지속가능성추구, 양보다질의중시, 사회 경제 환경의통합, 인간적 사회적 자연적자본의중요성강조, 이해관계자간파트너십강조등이다. < 표 3-2> 환경정책의글로벌스탠더드 구분 1. 정책기조 2. 정책형성및정당성확보 3. 정책집행및평가 글로벌스탠더드 - 지속가능한발전 - 쟁점통합적환경정책 - 수요공급통합관리 - 환경거버넌스체제 - 기업의역할증대 - 환경정책의분권화 - 인센티브에기초한환경정책 - 자연, 인간, 지구중심의환경정책 - 환경정책의계량화 제 3 장 여건변화전망및기본방향 21
이의구체적인여건변화와전망은다음과같다. 첫째, 경제발전과환경보전을갈등관계로보던환경정책시대에서환경보전을통한경제발전을추구하는지속가능한발전을위한환경정책시대로전환하고있다. 둘째, 환경매체중심의환경정책에서사회경제부문을포함한다양한이슈간통합을중시하는환경정책으로변화하고있다. 셋째, 공급관리에서수요관리로, 다시수요공급통합관리로환경정책의기조가전환하고있다. 넷째, 정부와전문가가주도하던환경정책에서시민, 기업, 행정간의파트너십과네트워크, 거버넌스체제를강조하는환경정책으로변화하고있다. 다섯째, 일방적인환경규제의대상이었던기업이전문성과과학기술정보를가지고국제환경여건변화에능동적으로대처하면서그역할이강화되고있다. 여섯째, 중앙정부에집중된환경정책권한이아래로는지방정부로, 위로는국제기구로분권화되고있다. 일곱째, 법규에의한환경규제정책에서경제적인센티브에기초한환경규제정책으로전환해갈것이다. 여덟째, 반공해대책에초점을맞추었던환경정책에서점점자연보호, 인간생활, 지구환경에초점을맞추는환경정책으로전환할것이다. 아홉째, 환경정책의계량화추세가계속되고있는가운데, 지표및지수로환경정책을평가하고모니터하는방향으로발전해갈것이다. (2) 동북아환경문제에대한국가간공동대처의필요성증대동북아에서의지역환경협력은다른지역에비해뒤늦은 1990년대에들어서서시작되었다. (UNCED) 를계기로형성된국제환경외교의중요성및환경협력의지역화흐름에대한인식으로 1992년동북아환경협력회의 (NEAC), 93년동북아환경협력고위급회의 (NEASPEC), 94년북서태평양실천계획 (NOWPAP) 등지역환경협력체제는다양한의제와형식으로발족하였다. 지리적범위가이들에비 22
해훨씬넓지만동북아지역협력차원에서도중요한아 태환경회의 (ECO-ASIA) 와동아시아산성비모니터링네트워크 (EANET) 도각각 1991년, 1993년부터시작되었다. 한국은 1993년에일본, 러시아와 1994년에는중국과양자환경협력협정을체결하였다. 한국 중국 일본의삼자간협력은 1999년에시작된한 중 일 3국환경장관회의 (TEMM) 라는형식으로제도화가이루어졌다. 동북아지역환경협력은다자간협력역사의부재, 국가간정치체제, 사회경제적토대, 국내주요환경현황의상이성이복잡하게얽혀있는조건에서제도적으로나환경적으로내실있는협력을제대로이루지못해왔다. 이런각각의변수별로서로첨예하게대립되는국가간이해의조정과여전히미진한지역환경인식수준의제고는많은시간을필요로할수밖에없다. 하지만유사한지역환경협력체제가존재하고있고, 자원낭비적인경쟁이이루어지고있어한국정부가동북아환경협력에서의리더십을발휘하기위해서는외부적 내부적요인의성숙이필요하다. 참여정부가표방하고있는 평화와번영의동북아시대 는새로운가치, 공동체적인식을조성할수있는다양한부문의협력이필요하고, 특히환경협력은지속가능한발전이라는패러다임을바탕으로상당부문진척될것으로전망된다. 특히중국이기존경제개발패러다임으로성장할때야기될다양한동북아환경문제의비용은지리적인접성과생태적상호의존성으로인해불가피하게한국이상당부분감당하게된다는점에서지속가능한발전패러다임의선도자로서의역할이강조되고필요하게될것이다. 2000년초부터시작되고있는환경 무역연계 뉴라운드 협상 - DDA(Doha Development Agenda), FTA(Free Trade Area) 등에대비, 환경규제와환경기술과산업을합리화 고도화시켜사전대응체계를마련하고환경협력을증대시켜야할책무를부여받고있다. 특히위대한동북아시대를열기위한제반국정과제들과연계하여동북아환경오염문제의공동해결을위한리더쉽을발휘해야할것이다. 황사및산성비문제해결을위한동북아대기보전공동조사및기술협 제 3 장 여건변화전망및기본방향 23
력, 황해연안역관리및수질보전, 동북아폐기물재활용네트워크를구축하고유 해폐기물의월경이동공동감시, 청정연료및기술이전및환경산업에대한재정 지원을통하여사전예방을도모하는주도권도마련하여야할것이다. 2. 기본방향 1) 계획목표 : 건강하고쾌적한녹색국토조성 기존국토계획의계획기조는 21세기를지향하는통합국토의실현에두었다. 지역간통합, 남북한통합, 동북아지역과의통합을통하여국토의역량을극대화하는것을제4차국토계획의이념으로삼았다. 이러한통합의바탕에는 개발과환경의통합 을둠으로써 3차례의국토계획추진과정에서드러난국토개발에따른환경훼손문제의해소에대한강한의지를제기하였다. 이와같은계획기조하에기본목표는균형국토, 녹색국토, 개방국토그리고통일국토등 4개항목으로하고있다. 이가운데녹색국토는국토계획전분야에서개발과환경의통합을지향함으로써지속가능한국가발전을도모하고국민의삶의질향상도모를의미하고있다. 참여정부의국가균형발전, 지방분권, 동북아중심국가건설등주요국정과제추진에따라수정되는국토계획에서의계획기조와목표는그관점에있어서기존국토계획의그것과크게다르지않다. 수정국토계획의계획기조는통합과약동을창출하는혁신적국토와환경과삶의질을중시하는인본적국토의두가지다. 기존국토계획에서는 통합 에초점을맞추던것을약동, 혁신, 환경, 인본등여러가지이념을함께계획기조로하고있다. 수정국토계획의계획기조는급변하는사회여건과미래의지향하는바를포괄적으로담고있다고할수있다. 이러한계획기조하에계획의기본목표는상생하는균형국토, 지속가능한녹색국토, 경쟁력있는개방국토, 번영하는통일국토, 살기좋은복지국토등 5개로하고있다. 기존국토계획에서복지국토가추가되었다. 참여정부의정책지향점을 24
수용하기위해계획의기본방향을부분적으로수정하였다. 이상과같이기존국토계획과수정국토계획의계획기조와기본목표를살펴볼때큰차이점은없다고할수있다. 이러한점을감안하여 지속가능한국토관리부문 의계획목표도기존의것을최대한유지하도록하였다. 기존국토계획의환경보전계획의기조는 자연과인간이더불어사는건강하고쾌적한녹색국토의실현 이다. 이를감안하여수정국토계획지속가능한국토관리의계획목표는그대로유지하면서 건강하고쾌적한녹색국토조성 으로하였다. 2) 추진전략 건강하고쾌적한녹색국토실현이라는계획목표를추진하기위한전략은현재국토가안고있는문제점과장래의여건변화를감안하여다음의다섯가지로하였다 (< 그림 3-1> 참조 ). ⅰ) 지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련, ⅱ) 친환경적국토이용여건마련을위한국토생태망구축, ⅲ) 효율적자원관리를통한자원절약형국토이용및개발, ⅳ) 삶의질향상을위한쾌적한환경조성, ⅴ) 분권화및글로벌시대의국토관리체계마련 (1) 지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련첫째, 국토관리의모든부문에지속가능발전개념의전방위적도입이필요하다. 이를통해국토정주체계, 지역개발, SOC, 물류, 건설, 주거, 도시관리, 토지이용, 자원관리, 방재등국토계획의모든부문에서환경성, 형평성, 효율성간의조화가도모될수있다. 둘째, 국토관련계획에대하여환경성을평가할수있는전략환경평가제도를도입한다. 이때계획수립주체의자율성을최대한보장하고평가지침을만들며, 시행착오를줄이기위해시범적으로적용하는것이바람직하다. 전략환경평가를통해현행사전환경성검토제도에서이루어지지못하고있는주민참여가가능해지고일회적인환경성검토의한계등을극복할수있을것이다. 제 3 장 여건변화전망및기본방향 25
셋째, 환경친화적인지역 도시개발모형및지침정립을위해환경친화적개발모형을구체화하기위한세부지침을마련하고지역환경의개선과지역정체성확립을위한지방정부의창의적노력과역량을키워줄수있도록환경친화적개발모형및지침을개발해야한다. 넷째, 국토개발사업의환경친화적사업추진을지속적으로이끌어나가기위해서는, 국토개발사업에대한사전및사후모니터링제도를도입하고모니터링체계를구축하여야한다. 또한국토관리의지속가능성모니터링및평가를제도화하기위하여지속가능발전지표를개발하여적극적으로활용하여야한다. (2) 친환경적국토이용여건마련을위한국토생태망구축첫째, 전국토의생태네트워크구축을위한국토생태축관리방안을마련한다. 이를위해주요산맥, 10대강, 3대연안지역을네트워크화하여통합적생태관리방안을구축하고백두대간의효율적관리방안마련및생태복원사업의추진및통일국토의자연자원관리체계를수립한다. 둘째, 국토생태계보전및복원을위한기반을조성하고국토이용및개발문제의사전예방을위한조치를강구한다. 이를위해유역원관리체계를구축하고생태복원사업의추진및국토의자연자원관리체계를수립한다. 또한자연환경훼손에대한사전예방대책강구에필요한정보구축및개발에따른훼손대책을사전에마련한다. 셋째, 국토생태계연결성강화를통하여인간과자연의공생여건을마련한다. 이를위해산-하천-농촌-도시-연안생태계연계방안을강구한다. 또한산림생태계의보전및복원방향을설정하고하천생태계의보전과하천정비를위한종합적환경관리체계를구축한다. 연안통합관리체계구축및계획적관리에의한연안관리지역계획을수립하는등연안역생태계의보전및통합적관리를위한방안을마련한다. 26
제 3 장 여건변화전망및기본방향 27 지속가능한국토관리여건변화지속가능한발전개념의정착에따른실천수단의필요성증대지방분권화에따른지방자치단체의역할증대국가발전에따른환경문제의적극적대처필요성증대대목표기조지속가능한녹색국토약동하는통합국토의실현제 4 차국토종합계획수정계획기본방향계획기조건강하고쾌적한녹색국토조성추진전략사전예방적관리체계및실천수단마련국토생태망구축자원절약적국토이용및개발삶의질향상분권화및글로벌시대의국토관리체계마련 < 그림 3-1> 여건변화및기본방향
(3) 효율적자원관리를통한자원절약적국토이용및개발첫째, 자원효율적인공간구조형성을위해기존의국토 도시공간구조를분산된집중 (decentralized concentration) 의다핵집중형공간구조로개편하여도시과밀화방지및기능분담을통한효율적인국토및도시개발을강화한다. 그리고각종개발계획의수립단계에서환경오염및생태계훼손에대한사전예방대책마련및도시생태계를건강하게개발하기위한도시생태네트워크를구축한다. 둘째, 도시계휙이나도종합계획을수립할때지역적특성을고려일정규모이상의개발시사용가능한재생에너지를우선고려하도록하는제도적장치를마련하고주택및빌딩에대한재생에너지사용촉진하기위해우대조건의모기지론등의인센티브부여제도를마련한다. 셋째, 재생가능한에너지사용을고려한지역및도시계획수립및개발을유도하기위해공간적으로풍력, 태양력등적절한재생에너지자원을개발할수있도록지역별특성화된재생에너지자원개발방안을모색하고임대주택등국가적주택건설사업에재생에너지활용계획을도입하여재생에너지주택건설및에너지절약및효율적건물을건축하도록권장한다. 넷째, 재생에너지공급체계구축및장기적인재생에너지확대를위한국가지원확대및에너지기술도입과교류지원방안을마련한다. 그리고재생에너지확대재원마련을위해재생에너지의재원을시민들이직접부담하는녹색요금제도입방안을검토한다. (4) 삶의질향상을위한쾌적환환경의토대마련첫째, 수질및대기질을개선한다. 우선대기질개선을위해서수도권대기환경개선특별대책수립및추진되어야하고, 대기오염총량제, 녹지총량제등대기통합관리체계를구축해야한다. 또한교통부문의에너지소비와대기오염배출을최소화하기위한지속가능한교통체계로의전환이요구된다. 마지막으로토지이용 교통정책 에너지정책 대기보전정책의통합접근을정착시킨다. 에너지절약적토지이용구조의구축, 열병합발전시설의확대 공급등을지속적으로추 28
진하며환경보전형에너지이용체계로전환토록한다. 깨끗하고안전한수질을유지하고관리하기위해서는 4대강물관리종합대책의지속적인추진과 4대강수질오염의약 22~37% 를차지하는비점오염원에대한종합관리대책을추진한다. 그리고주요하천의유역권별오염총량관리제도를정착시키고, 하수도사업중기투자계획 (2006~2015) 수립과연계하여하수도보급률을제고하는등의하수관리체계를선진화한다. 또한유역통합관리체계를구축하고유역특성에알맞은청류부할대책을추진하여아름답고, 건강한하천관리를도모한다. 주민, 자치단체, NGO 등이함께참여하고협력하는상수원및하천의수질관리체계를정착시키기위해지원프로그램을강화한다. 둘째, 토양환경의보호와복구를위해서우선토양오염현황및실태를조사하고유해물질저장시설등토양오염유발시설의관리대책을마련한다. 전국토양오염지역조사및복원방안을모색하고토양오염위해성평가제도도입과토양오염우려지역의토지이력데이터베이스화등토양오염정보화체계를구축한다. 셋째, 자원순환형폐기물관리를강화하기위해사전예방적 통합적폐기물관리체계를구축하고자율적폐기물관리를활성화한다. 또한생산자책임재활용제도를도입하고확대하여생산자가제품의설계와생산단계에서부터폐기물의발생을최대한억제하도록한다. 마지막으로폐기물관리의정보화 과학화를위한체계적인정보시스템을구축하고운영한다. (5) 분권화및글로벌시대의국토관리체계마련첫째, 지역환경관리체계를구축하기위해서중앙과지방간의환경업무를분담하고조례를제정하여활성화하며, 지방의제 21 추진체계를점검하여지역단위의지속가능성을강화시키고실천력을제고하여지역중심의환경행정추진체계를구축한다. 선보전후개발 의원칙이모든계획에서적용되도록제도적개선을확립하고지역특성별환경보전프로그램을개발하여보급하는등지역환경보전계획의개선및지역특성별프로그램개발을한다. 또한주민참여형지역환경개선사업을발굴하여지원하고그린거버넌스를제도화하여자생적소규모 NGO 제 3 장 여건변화전망및기본방향 29
활동및네트워크를활성화하여지역환경개선을위한지역주민의참여와협력을활성화시켜야한다. 둘째, 지구환경변화에적극대응하는국토관리체계구축하기위해서국토자원에대한기후변화의영향조사및대응방안을모색하고, 이산화탄소등온실가스배출저감을위한자원 에너지절약형국토관리체계를구축한다. 셋째, 한반도생태계복원과동북아환경문제에적극대처해야한다. 이를위해서는한반도환경보전공동사업을발굴하여환경협력기반을조성해야한다. 또한황해보전, 황사등동북아환경오염문제의공동해결을도모하고동북아대단위생태복원사업을추진한다. 30
4 C H A P T E R 4 추진시책 추진전략별로 3-4개씩의추진시책을제시하였다. 각추진시책은계획내용에따라다루는범위와깊이에차이가있을수밖에없다. 추진시책에서제시한과제들을실행하기위해서는각과제마다심도있는연구를통하여실천수단을강구하여야할것이다. 하나의수단을마련할때, 이와관련된다른과제와의연관성을고려하는과정이중요하다. 실천수단은바로정책으로표현되기도하지만제도개선또는새로운지침이필요한것도있을것이다. 그러나가장중요한것은우리의의지라하겠다. 자연과인간이공존하는국토를만들겠다는의지는추진과제를실천하는데가장강력한수단이다. 1. 추진과제의선정 추진전략별로 3-4개정도의추진해야할과제를 < 그림 4-1> 과같이제시하였다. 첫번째지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련을위한과제로서지속가능발전개념의전방위적도입에따른국토관리의환경성강화, 국토관련계획에대한전략환경평가제도의도입, 환경친화적지역및도시개발모형의정립과지침작성그리고국토의계획적관리를위한국토개발및이용에대한모니터링체계구축등 4개항목을제시하고있다. 이러한과제들은기존국토계획의내용과비교하면방향은거의같지만계획내용 ( 추진과제 ) 이보다구체성을갖는다는데에서차이점을보인다. 9) 제 4 장 추진시책 31
이번수정국토계획에서는전략환경평가제도, 환경친화적지역및도시개발모 형정립과지침작성, 국토이용및개발에대한모니터링등을주요한과제로제 시하고있다. < 그림 4-1> 추진전략및과제의선정 추진전략 추진과제 국토관리의환경성강화 사전예방적관리체계및실천수단마련 국토관련계획에대한전략환경평가제도도입 환경친화적개발모형정립및지침작성 국토개발및이용에대한모니터링체계구축 국토생태망구축자원절약적국토이용및개발삶의질향상 국토생태축관리방안마련 국토생태계보전및복원기반조성 국토생태계연결성강화 자원효율적국토및도시개발을위한실천수단강구재생가능한에너지사용을활성화하기위한제도적토대마련 재생가능한에너지사용을고려한지역및도시계획수립및개발유도 재생에너지공급체계및기술투자강화 수질및대기질개선 토양환경의보호와복구 자원순환형폐기물관리강화 건강하고쾌적한녹색국토조성 분권화및글로벌시대의국토관리체계마련 지역환경관리체계구축 지구환경변화에대응한국토관리체계구축 한반도생태계복원및동북아환경문제에적극대처 9) 연구개요의기존국토계획과의차이점참조 32
두번째, 친환경적국토이용및여건마련을위한국토생태망구축의과제로서국토생태망구축을위한국토생태축관리방안마련, 국토생태계보전및복원을위한기반조성과국토이용의사전예방적조치강구, 그리고산-하천-농촌-도시- 연안등의국토생태계연결성강화등 3개항목을제시하고있다. 기존국토계획의내용보다국토생태망에대한부분을보다구체적으로다루고있다. 또한기존계획에서별도의 장 으로다루었던산림, 수변역, 연안역에대한분야를여기에포함하여추진과제를언급하였다. 세번째, 효율적자원관리를통한자원절약적국토이용및개발을위한과제로서자원효율적인국토및도시개발을위한실천수단강구방안, 재생가능한에너지사용을활성화하기위한제도적토대마련, 재생가능한에너지사용을고려한지역및도시계획수립및개발유도, 그리고재생가능한에너지사용촉진을위한공급체계구축및기술투자확대등 4개항목을제시하고있다. 이부분은기존국토계획에서다루지않았던내용들이다. 자원절약을고려한개발방식과재생에너지활용을위한계획수립등을이번수정국토계획에서중요한부분으로취급하였다. 이제석유시대의환경오염원배출을전제로한지역및도시계획수립이아니라재생에너지사용시대를대비한새로운계획수립에대비하여야함을강조하고있다. 4차국토계획기간에태양에너지를위주로한환경도시를위한제도적, 기술적수단을강구하기위한과제들을제시하였다. 네번째, 삶의질향상을위한쾌적한환경의토대마련을위한과제로서수질및대기질개선, 토양환경의보호와복구, 그리고자원순환형폐기물관리등 3개항목을제시하고있다. 기존국토계획과큰차이는없으나토양환경에서는계획과관련하여추진하여야할시책들을열거하였다. 자원순환형폐기물관리강화를위해사전예방적 통합적폐기물관리체계를구축하고자율적폐기물관리의활성화, 생산자책임재활용제도도입 확대, 폐기물관리의정보화 과학화에관한내용을다루고있다. 다섯번째, 분권화및글로벌시대의국토관리체계마련을위한과제로서지역환경관리체계구축, 지구환경변화에적극대응하는국토관리체계구축, 그리고 제 4 장 추진시책 33
한반도생태계복원과동북아환경문제에적극대처등 3개항목을제시하고있다. 우선지역환경관리체계구축을위해지역환경보전추진체계및프로그램개발, 국토개발시환경가치내재화및주민참여활성화에대한항목을다루고있다. 특히여기에서는갈등해소를위한주민참여활성화방안에대해서중요하게다루고있다. 지구환경변화에대응한국토관리체계구축을위해서는지구환경변화에따른국토자원관리방안수립, 국토개발사업에서지구온난화저감대책강구에관한항목을다루고있다. 특히교토의정서가발효됨으로써향후우리나라가 2차대상국감축에포함될것을대비하여온실가스배출저감을위한대책마련에관해언급하고있다. 마지막으로동북아환경문제에적극대처하기위한과제로서동북아생태계복원및연결추진, 동북아환경협력체계구축등 2개항목을포함하고있다. 동북아대단위생태복원사업추진, 남북한의환경협력기반조성등에관한내용을다루고있다. 추진전략별제시하고있는추진시책들은국토계획의여러분야, 예를들면, 도시, 지역개발, 주택, 토지, 건설, 교통및 SOC 부문에서제시하는계획내용과연관되어있다. 따라서이과제에서제시하고있는계획내용과다른부문별계획내용과상충되지않는지에대한검토가필요하다. 왜냐하면이러한일련의계획수립은재4차국토종합계획수정계획을지원하기위해진행되는연구과제이기때문이다. 이에따라이과제를진행하면서두가지관점애서이들계획간연관성을검토하였다. 하나는다를부문의계획내용의환경성고려정도를점검하는것이다. 이를위해다른부문별계획내용가운데이과제즉 지속가능한국토관리 부문의계획과연관성이있거나계획내용으로보아환경을고려할필요가있다고판단되는항목 (< 부록 1> 의표에서 추진시책 부분 ) 을도출하여 < 부록 1> 에서보는바와같이 표 로작성하였다. 그다음각계획내용에대하여지속가능한국토관리의관점에서필요한사항 (< 부록 1> 의표에서 환경성강화 부분 ) 을작성한후이표를다른부문계획담당자에게그들의추진시책에서제시된 환경성강화 를어느정도반영하였는지 ( 할예정인지 ) 에대한 반영여부 를판단하도록 34
하였다. 이런과정을거쳐제시된것이 < 부록 1> 의 국토계획부문별계획간연계성및환경성확보를위한의견수렴 이다. 대부분의추진시책들이환경을배려하기위한구체적인수단제시에는미흡하지만, 추진방향에서친환경적인추진을강조하고있어이과제에서제안하고있는환경성강화를위한내용을이미반영하였거나반영할의사를지니고있는것으로분석되었다. 다른하나는과제마지막단계에서이과제에서제시한추진시책을제시하고다른부문계획담당자에게각부문별계획에서이러한추진시책을반영하고있는지또는공감하고있는지등에대한견해를수렴하였다. < 부록 2> 에서보는바와같이 SOC 부문의일부를제외하고는대부분이미각계획에서지속가능한국토관리의계획내용을반영하고있거나공감하고있는것으로분석되었다. SOC 부문에서이과제의계획내용과상충되는것으로표기된사항도계획내용의상충보다는 SOC부문에서추진하려는각종사업들이가져올불가피한환경훼손을염두에둔것이기때문에실제추진시책의차이로인한문제는없다고할수있다. 다만국토계획차원에서는계획이나정책의큰골격을제시하고개념적인언급에서추진시책을다루게되므로외형상불거지는문제는없겠지만, 하위계획에서는이러한사항들이충돌할가능성이많은만큼 < 부록 2> 에서제시한두계획간연관성을감안하여하위계획을수립하도록하여야할것이다. 2. 지속가능한국토관리를위한사전예방적관리체계및실천수단마련 1) 국토관리의환경성강화 국토관리의모든부문에지속가능발전개념의전방위적도입이필요하다. 이를통해국토정주체계, 지역개발, SOC, 물류, 건설, 주거, 도시관리, 토지이용, 자원관리, 방재등국토계획의모든부문에서환경성, 형평성, 효율성간의조화가도모될수있다. 국토관리에있어서지속가능발전개념의전방위적도입은국토계획을통해달성하고자하는지속가능발전의장기적목표를설정하고, 이를구 제 4 장 추진시책 35
체화하는실천전략을부문별계획에반영함으로써이루어질수있다. (1) 토지적성평가의전국적확대시행친환경적이며미래지향적인국토관리를위해서는전국토에대하여 국토의계획및이용에관한법률 에따른토지적성평가를확대실시하여전국토를보전지역과개발지역으로구분하는것이전제되어야한다. 토지적성평가는토지의자연적 인문사회적 공간입지적특성을종합적으로평가함으로써객관적이고과학적인토지관리및이용체계를구축하게하여궁극적으로보전지향적인토지관리를가능하도록한다. 보전지역은경사 표고 지질 토양등의물리적특성, 생태자연도 녹지자연도 임상 토지피복분류등의생태적특성, 그리고각종토지이용규제등을반영하여설정하며, 설정된보전지역에대해서는지역특성에맞는철저한보전계획을수립하여야한다. 토지적성평가의결과에따라전용할수있는농지와산지, 즉개발가능지역을설정할수있다. 개발가능지역의설정은개발할곳을철저하게개발함으로써보전할곳을철저하게보전할수있게하므로토지이용의최소화와효율화에기여한다. 또한, 개발가능지역과보전지역의구분기준은 국토의계획및이용에관한법률 에서제시하고있는관리지역을세분화함에있어객관적이고합리적인기준으로활용할수있다. 토지적성평가결과를도시 ( 군 ) 계획등국토관련계획수립시기초자료로활용하기위하여평가대상지역을관리지역뿐만아니라행정구역전체로확대하는것이바람직하다. (2) 전국토의계획적관리와자원절약형공간구조구축전국토에대한계획적관리와친환경적개발을위하여 국토의계획및이용에관한법률 에의한도시 ( 군 ) 기본계획및관리계획을조속하게수립하여야한다. 특히, 군지역에대한기본및관리계획의수립시농촌적특성을충분하게반영할수있도록필요한사항에대하여도시기본계획수립지침의보완이적극검토되어야한다. 시 군의행정구역별로수립된도시 ( 군 ) 기본계획및관리계획을중심 36
으로각종지역계획과부문별계획이연계되며, 택지개발사업등개별사업계획의수립시시 군계획을반영하게함으로써계획간연계와체계적인개발을강화하여야한다. 특히, 군지역에서는군기본계획과군관리계획, 그리고제2종지구단위계획수립과상호조화를통해종전의외생적이며산발적인도시개발에서탈피할수있을것이다. 계획적이고친환경적인국토관리및개발에있어서자원절약형국토공간구조의구축은필수적이다. 이를위하여도시권공간구조를직주근접의환경친화적으로개편하여야한다. 친환경적인도시권공간구조는도시권내에서기능을적정하게분담하고토지이용을효율화함으로써중심도시의과밀화방지, 중심도시와주변지역의균형발전, 교통에너지의효율적이용, 적정오픈스페이스의확보, 환경오염의감소등을가능하게한다. (3) 국토개발계획의환경성강화및개발계획과환경계획의연계강화현재국토종합계획, 지역개발계획, 도시계획등각종공간이용및개발계획 ( 이하국토개발계획이라함 ) 은개발계획내에환경친화적내용을반영하고자하고있고, 환경계획체계에서는환경훼손의우려가있는국토개발계획에대응하여, 국토개발계획의체계와유사한위계를가진환경계획체계를마련하고있다. 장기적으로는국토개발계획과환경계획이통합되는것이바람직할것이나, 이는계획수립과정의통합과이를뒷받침하는제도의통합등여러가지어려운현실적인문제가남아있으므로, 중 단기적으로통합되기는어려울것이다. 따라서단기적으로는국토개발계획에서의환경보전부문계획이토지이용계획이나교통계획과같은다른부문별계획과연관성을지니도록하며또한중기적으로국토개발계획과환경계획의계획간서로의연계성을높이도록한다. 이러한계획간연계가이루어지는단계에이르면두계획의통합을이루기위한제도적장치를마련하는것이필요할것이다. 제 4 장 추진시책 37
1 국토계획측면에서환경계획과의연계국토계획측면에서환경계획과의연계를위해서는, 첫째, 국토계획관련법에국토계획의각단계별계획수립과정에서환경계획을고려하는근거를확보하도록한다. 두번째는국토계획에서환경보전부문을보강하여야하는바, 계획이보다구체화되는도시계획수립단계에서는개발에따른환경훼손문제를환경보전부문계획에서신중히다루도록하여야한다. < 그림 4-2> 국토계획체계에대응하는환경계획의수직적 수평적체계 10) 시 도환경보전계획국토국토계획국가환경종합국토국자대체계도종계획자연대기시 군 구환경보전계획환시종합 토환경보전연기환경보전경계획합계체계환환환군계계획대기자연경경경획환경보전환경보전보보국토보전전환경보전전 이와관련하여개발여건분석이개발가능지의확보가아니라, 보전대상을우선고려하기위한목적으로시행되도록계획수립방법에대한보완이있어야할것이다. 이와함께도시공간시설의내용도보완하여생태적요소를포함하도록한다. 세번째는국토계획과환경계획수립시필요한기초정보를구축하기위한조사를두부문에서공동으로할수있도록하는근거를마련하도록한다. 조사항목도개발가능지가아닌토지의생태적기능을도출할수있도록종합적으로 10) 환경부. 2003. 국토환경보전계획수립연구. p.193 38
조정한다. 두계획수립시필요한그리고공동으로작성할수있는기초정보는국토전체의토지에대한환경상황을표현한비오톱지도를포함한 토지생태지도 11) 로볼수있을것이다. 토지생태지도 는국토계획의구상시 공간구조 설정에있어서의기본축으로설정하도록해야할것이다. 네번째는국토계획의위상제고를위하여, 국토계획이모든개발사업에대하여지침적성격을갖도록하여야할것이다. 이를위해서는계획목표또는주요골격에반하는개발행위는허용되지않도록하는제도적보완이필요하다. 또한, 환경을파괴하거나경관을훼손하는등의부적절한개발계획에대해서는계획확정과정에서주민참여등을비롯한각종여과수단을마련하도록한다. 12) 이와함께개발계획에의하여불가피하게훼손되는자연환경에대하여계획수립과정에서사전예방대책을강구하도록하기위해경관및자연환경훼손규정 13) 과같은지침을마련하도록한다. 이러한지침에는훼손되는부분에대하여복원, 복구등의조치에대한구체적인방안을담도록한다. 이러한지침은가급적개발과환경보전을담당하는관련부처가공동으로작성하여실행의효율성을담보하도록한다. 2 환경계획측면에서국토계획과의연계환경계획측면에서국토계획과의연계를위해서는, 첫째, 환경계획의공간화를위한비오톱지도등을작성하기위한제도적근거를확보하는것이다. 환경계획의실효성을확보하기위하여환경조사와지도화방법그리고이의활용방안을법제화하는것은두계획의연계뿐만아니라국토계획의환경성강화를위해서도필요할것이다. 두번째는환경계획의위상을정립하고국토계획과연계하기위한제도적근거를확보하는일이다. 환경계획은국토계획과대등한관계를가지며상호보완적역할을하도록한다. 두계획체계의연계를위하여국토계획법에서환경계획을고려하는근거를마련했듯이환경정책기본법에서도국토계 11) 이에대하여는 3-2) - (2) 에서구체적으로다루었다. 12) 국토연구원. 2002. 국토계획과환경계획체계의연계방안연구. pp.243-244 13) 이에대하여는 3-2) - (2) 에서구체적으로다루었다. 제 4 장 추진시책 39
획을고려하는사항을포함하도록한다. 새로개정된환경정책기본법에서언급하고있는개발계획수립시환경계획을한다는고려문구를상호보완원칙에따라수정하도록한다. 세번째는두계획체계의연계에따른환경성검토제도의역할을재정립하는것이다. 계획대상지의생태적정보를바탕으로환경계획이수립되고국토계획과연계되는체계가마련될경우, 사전환경성검토제도는제도본연의목적을추구함으로써개발과환경보전의조화를통한지속가능한개발을유도할수있는실천적인수단으로활용될수있을것이다. 14) 그러나국토계획에대응하여만들어진환경계획도공간계획에내부화된것이아니라, 별도의외부환경기관에의하여별도로작성된외부적계획이므로, 국토개발계획에충실히내부화되는지를다시한번검토할필요가있다. 네번째는계획수립과정의협의여건마련이다. 계획체계가연계되려면두계획간협의및조정하는여건마련이중요하다. 계획연계의출발은상호간계획수립에참여하고계획에대하여적극적인협의과정이필요한것이다. 이를위해두계획수립시관련부처의참여를의무화한다거나계획내용의연계를평가하기위한과정마련그리고계획참여자의교환또는공동작업추진등에대한제도적개선또는정책적배려가필요하다. 다섯번째로장기적인관점에서는제도적틀이통합되어야할것이다. 다양한환경문제등을체계적으로관리하고대응하기에위해서는국토개발과이용그리고이와연관된자연환경훼손과관련된제도와계획체계를통합할필요가있다. 이러한제도의통합은통합된토지정책추진의공감대가이루어질때가능할것이다. 14) 국토연구원. 2002. 국토계획과환경계획체계의연계방안연구. pp.245-247 40
< 그림 4-3> 국토계획체계에대응하는환경계획체계와환경성검토제도의역할 공건대사환환간설응전경경개교하부환배계영발려통는획경향계검부 의환성평획토경반검가, 저계영토제감획여제 도대부도책검수토립 3 국토개발계획자체의환경성강화국토개발계획자체의환경성강화를위하여서는, 첫째, 개발축 도로축및권역의설정과마찬가지로녹지, 생태, 환경관련구상내용에있어서도공간배분이가능한축, 권역의설정을제시하도록하여야할것이다. 이를위하여국토개발계획을수립할때녹지, 생태, 환경에대한계획구상시에이와관련된도표나그림을포함한공간배분계획을작성하도록한다. 이와함께국토관리계획수립시, 환경관련공간도면을포함시켜수립하도록하여자연스럽게두계획이상호연관될수있도록한다. 두번째, 국토지표, 도시지표등장래지표의설정시 광역녹지축의구축및복원율, 도시내생태계서식처비율 등구체적인목표치가제시되는환경보전지표항목도포함시켜야할것이다. 이를위하여국토관련계획과관련된지표설정시보전지표항목도포함하여제시하도록한다. 설정된지표는공간구상, 토지이용계획, 부문별계획의내용속에도연계되도록하여야할것이다. 세번째, 도종합계획및도시계획의계획수립단계내 공간구조설정 단계에서 환경적적정성검토 단계의검토가필요하다. 현재의국토개발계획체제에 제 4 장 추진시책 41
서는환경계획분야를부문계획으로만취급하고있다. 그러나녹지축의훼손, 공단의대기오염심화지역근처의주택단지입지등공간배치의환경적부조화를방지하고조화를이루기위해서는국토개발계획의체제가 공간구조설정 토지이용계획 등의부문계획으로이어지듯환경계획분야도 공간입지의환경적적정성검토 환경보전계획 으로연계되도록부문계획의상위단계에서 공간구조의환경적적정성검토 단계가검토될수있도록한다. 네번째, 환경친화적계획의수립등의 계획의목표상 이 공간구조설정, 토지이용계획, 각 부문별계획 에이르기까지연계되어단계적으로진행되어야할것이다. 즉, 계획의목표상이환경친화적계획이라면, 공간구상에서녹지축을우선적으로제시, 보전하고, 이를토대로교통축과개발축을제안해야할것이며, 부문별계획에서불가피한훼손녹지축을복원하는방안이나터널로통과하는방안등을반영하는단계별내용이포함되어야할것이기때문이다. 이때앞에서제안한경관및자연환경훼손에관한규정에대한지침을활용할수있을것이다. 또한, 국토의계획및이용에관한법률 상관리지역의계획적관리지역, 생산적관리지역, 보전적관리지역으로의세부구분시에도사전에환경성이고려되어야할것이다. 3개세부관리지역의배분이이루어지면, 이러한용도지역의기준은해당지역의향후각종개발의강도를결정하는출발점이되기때문이다. 2) 국토관련계획에대한전략환경평가제도도입 (1) 전략환경평가의개념과장점국토관련계획에대하여환경성을평가할수있는전략환경평가의도입이바람직하다. 전략환경평가 (Strategic Environmental Assessment: SEA) 란의사결정의보다상위단계인정책 (Policy) 계획 (Plan) 프로그램 (Program) 에서부터환경에미칠수있는중요한영향을사전에평가하는과정즉, 정책 계획 프로그램단계에서이루어지는환경영향평가를의미한다. 즉, 전략환경평가는개발사업의 42
상위단계인정책 계획 프로그램의수립시경제및사회적영향과함께환경적영향을통합적으로고려하게함으로써지속가능발전을달성하게하는체계적의사결정지원수단이다. 이러한전략환경평가는개발사업의초기의사결정단계부터광범위한환경영향저감방안을강구하게함으로써사전예방적환경보전을가능하게하며, 광범위하고다양한환경영향의고려, 단계별로합리적대안선택을통한효율적인의사결정, 계획수립과정과병행하는환경평가, 최종확정된계획에대한신뢰도제고등을가능하게하는장점이있다 (< 표 4-1> 참조 ). 따라서기존의환경영향평가와사전환경성검토제도의한계를극복하고계획수립과정과통합된새로운환경평가제도로서정책, 계획, 프로그램등초기의사결정단계에서부터환경에미치는영향을사전에거시적이고세부적으로평가하기위하여전략환경평가제도의도입을적극검토할필요가있다. < 전략환경평가제도의국제적동향및시사점 > 전략환경평가제도의개념은 1969년미국의 국가환경정책법 (NEPA) 에서비롯되었다. 전략환경평가제도는환경친화적개발에대한논의와함께 1980년대말부터네덜란드, 영국, 호주, 캐나다등세계적으로도입되고있다. 유럽연합은회원국의사결정체계의다양성을인정하여정책을제외한계획과프로그램에대해서만 2004년부터도입을결정하였다. 또한해외전략환경평가제도가시사하는바는우선국제적으로제도도입이확대되고있으며, 제도형태는국가여건에따라다양하다. 전략환경평가제도의시행근거도법률, 정부규정이나행정명령, 지침등으로다양하며, 명칭도프로그램환경영향평가, 환경성평가, 전략적환경영향평가등상이하다. 따라서우리나라에전략환경평가를도입함에있어서도우리의실정을최대한반영하여법적근거나명칭, 적용대상등을정하여야할것이다. 또한스크리닝및스코핑과정을통해평가의합리성과객관성을제고하고있으며, 주민참여를제도적으로보장하고있다. 전략환경평가보고서의작성은계획수립기관에서, 평가는환경관련기관에서담당하고있다. 제 4 장 추진시책 43
구분전략환경평가사전환경성검토 법적근거 적용대상 시행시기 주민참여 평가내용 < 표 4-1> 전략환경평가와사전환경성검토의비교 외국의경우법률, 행정명령, 지침등으로다양 우리의경우건설교통부훈령 ( 전략환경평가업무처리규정, 2004) 으로도입 환경정책기본법과개별법 정책, 계획, 프로그램 : 토지이용, 교통, 행정계획및개발사업 : 에너지및전력, 농업, 수자원개발, 폐 외국의전략환경평가와환경영향평가의기물관리, 재해관리등혼합형태 프로젝트수준의개발사업은제외 정책, 계획, 프로그램의수립과병행 계획의확정전, 사업의승인전이므로환류하여이루어지므로반복적환류가능과정거의없음 가능 제도적장치없음 제안된정책, 계획, 프로그램에적합한환경보전목표와방안제시 대안을환경적측면에서비교 개발사업의경우환경영향저감방안위주여서환경영향평가와큰차이가없음 행정계획의경우승인직전의계획안에대한환경성검토위주 ( 편람등에근거함 ) 대안에대한평가가포함되지않음 평가 거시적검토와세부적검토 미시적검토 벙위 평가방법 정성적평가위주 정량적평가위주 ( 개발사업의경우 ) 환경 지구적, 지역적, 국지적환경관련항목 자연환경및생활환경중심 기준 평가주체 해당정책 계획 프로그램의수립기관 해당계획 개발사업의수립기관또는대행업체 검토 환경담당부처나기관 ( 환경부, 환경기관, 지방행정관서등 ) 주체 (2) 국토관련계획에전략환경평가제도도입필요성국토종합계획, 도종합계획, 도시기본계획등국토관련계획은계획의주요내용이개발사업을제시하기보다는정책지향적이며전략적이므로전략환경평가를도입하기에적합하다. 특히, 2003년 국토의계획및이용에관한법률 의시행으로선계획 - 후개발등계획적이고친환경적인국토이용이강화됨에따라국토개발사업의사전의사결정단계인국토관련계획에대한체계적이고통합된환경성평가의필요성이높아지고있다. 개발사업의초기의사결정단계인국토관련계획에대하여전략환경평가제도를 44
도입함으로써계획수립단계에서부터지속가능한국토개발에대한계획수립권자의강력한의지를천명하는효과를거둘수있다. 그리고개발사업의초기의사단계인국토관련계획에대한환경평가를통해사전예방적인환경보전을강화할수있으며, 국토개발에대한국민의부정적인식을전환할수있다. 또한, 계획전반에대하여거시적이고세부적인환경성평가를계획수립과정과통합하여수행함으로써국토관련계획의친환경성을제고할수있다. (3) 전략환경평가제도도입의기본방향국토관련계획에전략환경평가제도를도입함에있어계획수립주체의자율성을최대한보장하고, 합목적적인평가가이루어질수있도록계획특성을감안한평가지침을만들며, 시행착오를줄이기위하여시범적으로적용하는것이바람직함하다. 국토관련계획에대한전략환경평가를시행함에있어서계획수립권자또는승인권자가관련전문가의의견을수렴하여평가항목과방법등평가지침을수립하여평가보고서를작성함으로써계획수립권자가자발적으로환경을고려하는계획을수립하도록유도하는것이중요하다. 국토관련계획은계획마다주요계획내용및관련환경이슈, 계획권역의공간적범위및상세도, 대안의범주등이상이하므로, 계획의목적과범위에부합하는평가를위해서는계획특성을충분히반영한평가지침을마련하여야한다. 또한, 정책, 계획, 프로그램중에서법정계획만을대상으로전략환경평가제도를도입하는것이실효성확보차원에서바람직하다. 전략환경평가제도는우선적용대상을선정하여시범적으로도입하되, 단계적으로적용대상을확대하는것이성공적인제도정착을위해필요하다. 국토관련계획중에서시범도입대상을선정, 적용하여문제점을파악, 보완한후에점차적으로도입대상계획을확대하는단계적도입이전략환경평가의성공적정착을위해바람직하다. 시범적용대상은계획의목표나내용이상대적으로세부적인계획보다는거시적인방향과전략적인지침을제공함으로써정책적성격이강하 제 4 장 추진시책 45
고, 인구지표와토지이용계획등을포함하고있어환경에미치는직접적영향력이크며, 계획수립빈도가높은계획이적합하다. 전략환경평가제도의단계적도입시우선순위를결정하는기준으로계획의정책적성격, 계획내용이환경에미치는직접적영향력, 계획의공간적범위와계획기간등에따라결정되는계획수립빈도가고려될수있다. 이런기준을감안할때도시 ( 군 ) 기본계획이나광역도시계획등에우선도입하는것이현실적이라고할수있다. (4) 전략환경평가제도의세부도입방안국토관련계획에대하여전략환경평가제도를도입하기위해서는평가항목, 평가방법, 보고서작성및검토주체등세부도입방안이적용대상의계획성격과내용을고려하여결정되어야한다. 1 평가항목설정및구성방법평가항목은국토관련계획의내용중에서환경성을평가하여야하는정책적범위와이들의친환경성을평가하기위한환경항목에의해결정된다. 국토관련계획에대한전략환경평가의평가항목은계획수립지침등을충분하게고려하여설정하여야한다. 환경항목은자연및사회경제적환경등환경특성이나지구환경, 자연자원, 지역환경등환경이영향을미치는공간적범위등으로구분하여도출할수있다. 국토관련계획에대한평가항목을객관적이고효율적으로설정하기위해서는스코핑제도를도입하는것이바람직하다. 스코핑위원회는계획수립또는승인부처가중심이되어설치 운영하는것이효율적이다. 계획별세부적인평가항목은스코핑위원회에서정하는것이바람직하지만, 국토관련계획에서중점적으로평가하여야하는공통항목의개괄적인내용을규정하는것은필요하다. 공통평가항목에는 ⅰ) 계획의정책목표, 추진방향및추진전략의환경적적절성, ⅱ) 기본구상이나공간구조의대안설정및환경적적절성, ⅲ) 계획목표, 토지이용및교통등부문별계획의자원과에너지효율성, ⅳ) 계획의주요내용이경관, 문화유산, 도시및지역생태계등지역생활환경에미 46
치는영향과적정성, ⅴ) 계획의주요내용이대기질, 수질, 수량, 토양, 야생동식물서식지및폐기물등자연환경에미치는영향과적정성, ⅵ) 계획의주요내용이온실가스배출, 종다양성등지구환경에미치는영향과적정성등과관련된내용이포함되는것이바람직하다. 평가항목, 즉계획내용과환경항목을구성하는방법은매트릭스기법, 체크리스기법등이있다. 우리의도시기본계획에대한환경성검토에서는체크리스트기법에의해평가항목을구성하는반면에, 영국의도시기본계획 (Structure Plan) 에대한환경성평가는매트릭스기법을채택하고있다. 매트릭스기법이체크리스트기법에비해계획과정과병행하여반복평가와환류를가능하게하고계획내용과평가항목간의연계를용이하게한다. 따라서국토관련계획에대한평가항목도매트릭스기법으로구성하는것이바람직하다. 그렇지만특정한환경영향과관련이있는계획내용도있을수있으므로체크리스트기법도보완적으로사용될수있다. 2 평가방법국토관련계획은계획내용이추상적이거나, 구체적인개발사업을포함하지않으므로평가방법으로는정량적평가보다정성적인평가가현실적인대안이다. 특히, 전략환경평가의목적이계획내용이미칠영향을평가하여부문별계획들의친환경성순위를매기는것이아니라, 부정적영향을미칠계획내용을찾아내어대안을제시하는것에있으므로정량적평가를고수할필요가없다. 영국의도시기본계획에대한환경성평가에서도정성적평가가이루어지고있다. 정성적평가를함에있어서평가근거는일반인의입장에서도쉽게이해할수있도록객관적이고명료하게기술되어야한다. 다만, 정성적평가가국토관련계획의친환경성을충분하게객관적으로평가하지못하고국토의미래비전을구체적으로제시하지못하는한계가있으므로, 환경지표를개발하여보완적으로사용하는것이바람직하다. 제 4 장 추진시책 47
3 평가보고서작성및검토주체전략환경평가가시행되고있는외국의경우평가보고서의작성을위한자료수집과작성은계획수립및승인기관이담당하고, 검토는환경관련부처나전문위원회가담당하는것이일반적이다. 영국, 네덜란드, 미국모두계획수립기관이평가보고서를작성하고있다. 반면에, 평가보고서의검토는영국은지방정부와환경청, 네덜란드는독립기관으로서환경영향평가위원회, 미국은환경위원회와환경보호청에서각각담당하고있다. 따라서국토관련계획에대한전략환경평가보고서도수립주체가작성하는것을원칙으로하되, 필요한경우유관국책연구기관도작성할수있도록하는것이바람직하다. 다만, 평가보고서가보다내실있게작성되도록국토 도시계획분야연구기관이나위원회의자문을구하는것이필요하다. 작성된평가보고서의검토도환경부나지방환경청으로하되, 전문적인검토를위하여환경분야연구기관이나위원회의자문을받도록하고, 주민참여를제도화하도록한다. 전략환경평가보고서의발간형식으로는독립된평가보고서를발행하거나, 계획서에별도의장으로포함하거나, 평가의견서를작성하는방법등이있다. 계획수립과환경성평가를병행한다는점과독립된보고서발행으로비용이증가할수있다는점을감안한다면, 전략환경평가보고서는계획서에별도의장으로포함하는것이바람직하다. 그렇지만, 평가결과가상대적으로단순한경우에는평가보고서를본계획서에포함시키는발간형식도가능하다. 4 시행시기국토관련계획에대한환경성평가를계획수립과병행함으로써환경적고려를계획내용에반영하고, 이를다시평가받을수있다. 그러나계획수립과병행한다고하여도어느시점을기준으로그간진행한계획내용을평가하는것은불가피하다. 환경성평가의시행시기는계획과정및내용을감안하여결정한다. 국토관련계획의계획내용중인구지표, 공간구조, 토지이용계획등은환경에미치는영향이크므로이들계획내용이확정되기직전에환경성을평가할필요가있다. 계 48
획안이작성되어공청회를통해주민의견을청취하기직전에도전체적으로환경성을평가하여공청회시발표하도록한다. 이렇게계획수립과정에서시행된환경성평가의결과와공청회, 지방의회, 유관위원회등에서개진된의견을종합하여최종적으로환경성평가보고서를작성하여계획승인기관에계획승인을신청할때제출하도록한다. < 영국의도시기본계획 (Structure Plan) 에대한환경성평가 > Cheshire 의지속가능성평가보고서인 Cheshire 2011 다음세기를위한새로운발상들 (New Thoughts for the Next Century) 에서는 Mid-Cheshire의개발과함께그린벨트의선택적변경을하는개발방법이환경영향을최소화할수있다 는대안이최선의대안으로채택됨 - 지속가능성평가에서는도시기본계획의목표에대한내부정합성평가를통하여모순이발생하는목표들을조정하거나, 새로운목표를제시 - 도시기본계획의세부정책과환경기준을매트릭스기법을활용하여평가하여환경에상반되는결과가나오는정책중수정가능한부분들은공무원, 주민, 관련기관들이지속적으로협의하여계획에반영함 도시기본계획에대한정책및대안의평가결과를통하여 Cheshire 2011의정책구상에유용한시사점이도출됨 - 지속가능성평가보고서에서는토지의복합적이용, 토지이용및교통계획의통합, 중요한자산으로서의환경인식, 토지재활용, 새로운자원에대한최소한압력, 교통에너지의효율적활용, 대기 수질 토양보전을위한자원이용등을중요한시사점으로지적됨 Cheshire County의지속가능성평가는각각의역할을담당하고있는정책들을계획전체차원에서포괄적으로평가한점에의의가있음 - 이를통해단일정책에기인한환경영향이다른지역에영향을미칠수있고, 외부요인으로인하여영향이반감될수도있음을확인할수있음 - 따라서종합적인행정계획에대한전략환경평가시단일정책들을통합된하나의분석틀에서평가한후, 이들을각각의주제또는영역차원에서개별적으로평가하는방식이바람직함 제 4 장 추진시책 49
(5) 전략환경평가도입을위한제도개선방안국토관련계획에대한전략환경평가를통해현행사전환경성검토제도와달리주민참여가가능해지고, 일회적인환경성평가의한계를극복할수있다. 즉, 개발계획입안단계및타당성조사단계부터환경성을고려하여대안및입지적정성을확보할수있으며, 공청회, 주민설명회등을사업초기단계부터도입하여주민참여형환경영향평가제도가정착될수있다. < 표 4-2> 국토관련계획에대한사전환경성검토와전략환경평가 ( 안 ) 의비교 평가항목설정 구분사전환경성검토제도전략환경평가제도 ( 안 ) 환경부편람등에의거 스코핑위원회운영을통해설정 평가항목구성방법 체크리스트기법 매트릭스기법또는체크리스트기법 평가방법 정성적 정성적 + 환경지표활용 대안의설정과비교 대안비교없음 주요이슈에대한대안제시와비교 평가보고서발간형식 평가보고서작성주체 없음 보고서없음 ( 별도보고서작성대상도있음 ) 별도보고서또는계획안에별도장으로포함시킴 계획수립기관또는유관국책연구기관 평가보고서검토주체 환경부나지방환경청또는환경관련국책연구기관 평가 ( 또는협의 ) 시기 계획의승인직전 계획수립과병행하되, 인구지표 공간구조 토지이용구상확정직전, 공청회직전, 승인신청직전에평가하여계획서에수록 계획의승인신청시계획서에포함, 작성 주민참여 없음 스코핑위원회및보고서검토에참여 현행환경영향평가제도에전략환경평가제도의도입을위해서는부분적인법개정보다는현행환경영향평가제도의법체계및적용상문제점을전반적으로개선하여야한다. 이과정에서환경영향평가제도전반에대한유관부처및이해당사자들의합의를도출되어야한다. 또한, 전략환경평가의적용을위한세부방안도마련되어야한다. 이를통해환경영향평가제도의과학화와효율적제도정비및운영이종합적으로이루어질수있다. 50
첫째, 복잡다기한환경영향평가제도의시행근거를일원화하는방향으로법체계를정비하는것이장기적으로검토되어야한다. 현재환경영향평가나사전환경성검토는 환경 교통 재해등에관한영향평가법, 환경정책기본법, 개별법등서로다른근거법에의해시행되고있어계획수립단계부터사업시행단계까지환경영향을일관되고체계적으로고려하기에한계가있다. 따라서장기적으로환경영향평가제도전반에대한법적근거를일원화하는것이추진되어야한다. 전략환경평가도일원화된법적근거하에서시행근거가마련되는것이타당하며, 세부시행방안은계획관련개별법에서규정하게함으로써계획수립및승인기관의자율성을보장하는것이제도의성공적정착을위해바람직하다. 둘째, 전략환경평가제도가도입되는경우현행사전환경성검토제도의폐지가신중하게검토되어야한다. 현재시행되고있는우리의사전환경성검토제도는통상적인환경영향평가제도와외국의전략환경평가제도가혼재된형태로서, 개발사업과행정계획모두가적용대상이다. 개발사업의경우, 환경영향평가제도와차별이명료하지않고중복적용되는경우가있으며, 개별법에근거한사전협의대상행정계획의경우, 평가항목과방법이명료하지않아환경성평가가효율적으로이루어지지못하고있다. 전략환경평가적용대상을상위의정책적계획에한정하고, 개발사업이나개발과직적관련된계획을환경영향평가적용대상으로한다면환경성평가가보다체계적으로이루어질수있다. 의사결정의상위단계인정책적성격의기본계획에대하여전략환경평가를적용하여환경성및대안검토가이루어진다면, 개별개발사업에대해서는내용적으로중복적인사전환경성검토없이환경영향평가만거치는것이합리적이기때문이다. 이경우정책적성격의상위국토관련계획은전략환경평가만을적용하면된다. 국토관련계획중정책지향적상위계획과개발관련계획의구분은추후연구와관련부처협의를거쳐확정하는것이바람직하다. 셋째, 계획수립기관이나유관국책연구기관에서는전략환경평가제도의성공적인정착과효율적인시행이가능하도록 전략환경평가시행지침 을마련하여야한다. 시행지침에포함될주요내용은전략환경평가시행시기및절차, 평가항 제 4 장 추진시책 51
목설정방법및주요평가항목, 평가항목과자료특성을반영한평가방법, 정성적평가시객관적 체계적평가기준, 환경지표의개발및활용방안, 전략환경평가보고서체계및작성요령, 주민참여시기및방안, 환경성평가결과의환류방안및검토등이다. 또한, 평가항목과대안도출과정에서자문과심의를위해국토관련계획의수립및승인기관은 스코핑위원회 를구성, 운영하도록한다. 넷째, 계획수립주체의능동적참여를유도하기위하여전략환경평가제도의시행과관련한자율성을국토관련계획의수립및승인기관에게충분하게보장하여야한다. 또한, 국토관련계획의수립및승인기관은제도의성공적인정착을위해전면적인적용보다는시범적 단계적도입방안을조속하게마련하고, 이를적극추진하도록한다. 3) 환경친화적인개발모형정립및지침작성 (1) 환경친화적개발모형의개발환경친화적개발을실천하기위하여환경친화적개발모형을개발하는것이시급하다. 21세기환경친화적개발모형은지방분권과균형발전, 인간과자연의공생, 개발과보전의조화, 토지정책과환경정책의통합, 참여와협력의거버넌스등에기반을두어야한다. 첫째, 환경친화적개발모형에서는지방분권화시대에지방자치를활용한환경친화적개발정책의발굴, 지방산업의녹색화, 선진환경정책의도입등을통하여균형발전을도모할수있어야한다. 둘째, 인간은자연의일부로서자연과동등한존재이며, 자연은인간에게생명과삶의터전을제공한다. 는인식을바탕으로인간과자연이공생할수있는방향을제시하여야한다. 셋째, 개발과보전은서로대치적이거나반대되는것이아니고상호보완적관계이므로개발과보전의조화를위하여환경의건전성을바탕으로개발을추진할수있어야한다. 52
넷째, 현장자원으로서의토지에대한국민적수요를측정하고적정하게배분할수있도록토지정책과환경정책을통합하여야한다. 이러한 21세기환경친화적개발모형에서는지역환경정책및환경행정의개선방향, 지방산업의녹색화방안, 정부뿐만아니라민간부문과시민사회영역의다양한주체의참여와협력이특히강조되어야할것이다. < 그림 4-4> 환경친화적지역및도시개발모형 지방분권과균형발전 인간과자연의공생 참여와협력의거버넌스 개발과보전의조화 토지정책과환경정책의통합 (2) 환경친화적개발지침의작성환경친화적인개발모형을구체화하기위하여서는세부지침이마련되어야한다. 지방분권화시대를맞이하여중앙정부차원의전국적이고획일적인환경친화적개발지침보다는지역특성을반영하여해당지역에적합한환경친화적개발지침이지역별로마련되어야한다. 이러한점을감안하여환경친화적개발지침에서포함하여야하는주요항목을제시하면다음과같다. 첫째, 인간과자연의공생을위하여생태산업단지및생태마을조성을위한전략적지원체계의구체화방안, 전방위적인환경오염사전예방의강화방안, 녹지확보기준구체화및녹지총량제도입방안, 생활권공원녹지로서소공원및녹도의조성방안, 소생태계및생물이동통로의조성과네트워크화방안, 바람통로조성을통한도시기후조절방안등을지침에포함하여야한다. 둘째, 개발과보전의조화와관련된지침의세부내용으로는용도지역제의유 제 4 장 추진시책 53
연화방안, 객관적이고과학적인국토현황자료및개발기준구축방안, 경관생태를고려하는도시계획수립및개발방안등이해당된다. 셋째, 토지정책과환경정책의통합을위하여국토환경정보시스템구축, 환경조사및평가의활용, 환경영향평가지침구체화, 사후환경조사를통한환경영향정보체계구축, 개발이익과개발손실의형평성확보, 환경계획과국초계획의연계등에대한방안이지침에포함되어야한다. 넷째, 참여와협력의거버넌스구축과관련된지침의세부내용으로는주민참여의활성화및시민단체지원강화방안, 환경친화적개발을유도하기위해사업추진전과정에주민참여제도도입방안및정부, 시민, 기업등주체별역할분담방안, 주민협정및헌장제도의도입방안, 도시계획이나마을가꾸기계획및어메니티계획에대한주민공모방안등이해당된다. (3) 환경친화적인개발모형및지침의시범적적용과단계적도입지역환경의개선과지역정체성확립을위한지방정부의창의적노력과역량을키워줄수있도록환경친화적개발모형및지침을개발하고시범지역을선정하여우선적용하는것이바람직하다. 모형및지침의현실성을제고하기위하여우리의지형및기술실정에알맞은한국형환경선도기술을개발하여전국적으로보급하고, 환경시범사업에대한기술적 행정적 재정적지원을강화하여이를확대적용하도록하여야한다. 지역의고유한특성을살린창의적이고선진적인도시및지역환경을조성하기위하여환경관리시범지자체, 생태도시 ( 마을 ) 및공원, 환경공생도시, 녹색교통도시, 에너지절약형도시, 어메니티도시, 생명과학도시, 도시경관관리, 보행자공간정비및자전거도로정비, 환경친화적주거지조성, 주민참여마을가꾸기등시범사업의도입및확대적용을적극추진한다. 환경친화적인개발모형및지침의시범적용은공간및환경계획과연계하여물리적수단뿐만아니라, 경제, 사회, 문화적인특성을살리는비물리적수단의통합적연계를통해서도추진되어야한다. 또한, 환경친화형개발지침은일반적으로모든계획및개발사업에적용할수있지만, 지방정부의전문성및재원부 54
족등을감안한다면단기적으로는중앙정부차원에서시범지역을대상으로중점적인재정및기술지원을해주어야한다. 그러나중장기적으로는해당지역및지방자치단체의특성과현실에맞게단계적으로도입을확대하도록하는것이바람직하다. 4) 국토개발및이용에대한모니터링체계구축 (1) 국토개발사업의사전및사후모니터링체계구축국토개발사업의환경친화적사업추진을지속적으로이끌어나가기위해서는, 국토개발사업에대한사전및사후모니터링제도를도입하고모니터링체계를구축하여야한다. 이러한국토이용모니터링제도는환경친화적인국토이용을목적으로하게되며, 무분별한국토이용을규제하는성격을가지게될것이다. 따라서이와같은내용의포괄범위, 구체성등의수준은국토이용정책등타정책과합의에의한정책적결정에의해이루어져야할것이다. 국토개발사업의모니터링제도를도입한다면국토이용의범위, 모니터링대상과방법, 모니터링주체등의내용이제도에포함되어야한다. 먼저, 국토이용의범위로서는제도에서대상으로할 국토이용의종류 와 국토개발사업의규모 및어느단계에서시행할것인지 진행단계 를고려해야할것이다. 건설기술관리법에서는총공사비가 500억원이상인경우, 건설공사가완료된후공사내용및효과를조사 분석하여사후평가를규정하고있으며, 통합영향평가법에의한환경영향평가는시행단계를대상으로하고있는것을참고를할수있을것이다. 두번째, 모니터링대상과방법으로는, 변화나문제가발생하는대상분야를고려하고구체적으로정해야하며, 문제가발생하는공간범위설정을고려해야하며, 문제를측정하는합리적인방법과평가기준을고려해야한다. 즉, 이해관계집단이모니터링결과를신뢰할수있어야하며이를위해서는측정방법, 측정절차, 평가기준등의객관성, 투명성, 과학성등이확보되어야한다는것이다. 모니터링방법과절차에있어서앞에서제안한경관및자연환경훼손에대한규정을 제 4 장 추진시책 55
활용할수있을것이다. 세번째, 모니터링주체의성격과역할로서는, 국토이용의이해관계집단사이에보완과견제의관계를고려해야하며, 국민누구나언제어디서나참여할수있는수단이고려되어야한다. 즉, 모니터링제도에국민참여를제도적으로보장하고, 국민이쉽고편리하게국토이용모니터링체계에접속할수있는수단제공을고려하도록한다. 네번째, 모니터링시기와주기는, 국토이용모니터링정보를적절한시기에제공해야한다는측면에서언제얼마나자주모니터링을하도록할것인가를제도에반영해야한다. 따라서대상은문제의특성과모니터링목적을고려해서정하도록한다. 다섯째, 모니터링의책임과의무를다할수있도록이해관계집단에게국토이용모니터링의책임과의무를강제부과하는구체적인내용이제도에포함되어야한다. 또한국토이용의이해관계집단의하나로시민 ( 단체 ) 에게는책임과의무를부과하는것이아니라참여할수있는권리를제도적으로보장하는내용이포함되도록한다. 여섯째, 국토이용모니터링을효율적으로수행하기위해서는제도에서규정하고있는방법, 절차, 기준등에적절한정보기술을적용하여통합적인모니터링체계를구축하는것이필요하다. 국토이용모니터링정보시스템구축방안으로는, 국토이용문제예측모니터링, 국토이용수용능력 ( 이용의허용한계설정에따른목적달성여부 ) 모니터링, 국토이용문제발견모니터링, 국토이용계획 / 정책모니터링 정보시스템등 4개의시스템이구축되어야할것이다. 먼저, 국토이용문제예측모니터링정보시스템 은국토개발사업에대해시행계획단계에서국토개발사업이실제일어났을때향후발생할수있는문제를사전에제기해주는정보시스템이며, 시행자의모니터링시점은시행계획수립단계이고국가기관은국토개발사업을인허가하는단계가된다. 두번째, 국토이용수용능력모니터링정보시스템 은지역단위에서국토이용의추가잠재력을평가하고해당지역에서실제국토개발사업이 56
가능한지판단을지원하는시스템이다. 세번째, 국토이용문제발견모니터링정보시스템 은특정국토개발사업이주변의환경, 기반시설등에미치는영향으로발생하는변화를감지하고관련정보를제공하는시스템이다. 1차적으로국토이용행위를직접인허가한국가기관 ( 주로지방자치단체 ) 이모니터링시스템을개발및유지 관리하여야한다. 네번째, 국토이용계획 / 정책모니터링정보시스템 은전국혹은행정구역단위에서이루어지고있는국토개발사업을통합 처리하여국토이용계획정책의효과를평가하고, 또한지역단위에서발생된문제를제거하기위한정책개입판단을할수있도록분석정보를지원하는시스템이다. 국가전체혹은행정구역단위에서국토이용정책의달성도, 적정성등을모니터링하는것으로국가기관 ( 주로중앙부처의정책수립역할 ) 이시스템을구축및운영하는것이바람직하다. 모니터링시점은연말기준으로연 1회정도가적절할것이다. (2) 국토관리의지속가능발전지표의개발과활용국토관리의지속가능성모니터링및평가를제도화하기위하여지속가능발전지표를개발하여적극적으로활용하여야한다. 지속가능발전지표는국가발전이지속가능한방향으로이루어지고있는가에대하여점검 평가하며, 보다나은추진방향을제시하기위하여필요하다. 국토관리의지속가능발전지표도지속가능한국토개발에서지향하는목표, 전략등을보다구체화하며, 이를측정, 평가하기위한지표라고할수있다. 즉, 국토관리의지속가능발전지표는현재국토관리의지속가능성을측정하는동시에미래국토발전의방향을제시하는실천적, 정책적수단이된다. 국토관리의지속가능발전지표예는총개발용지에서재활용된기개발지면적비율, 산림및농경지면적감소비율, 도시인구 1인당도시공원조성면적, 에너지이용효율성, 1인당폐기물발생량등이다. 국토관리의지속가능발전지표는전국토를대상으로하며, 지속가능성이라는보편타당한가치를추구하므로작성주체가공공기관인것이바람직하다. 아직제도화가되지않은상황에서정부부처가직접지표를작성하는것보다전문연 제 4 장 추진시책 57
구기관에서분야별로지표를작성하고, 이를지속가능위원회에보고하는방법이단기적으로바람직하다. 장기적으로는지표의실천성과구속력을강화하기위하여국책연구기관이작성하고정부부처나지속가능위원회가발표하는형식으로지표작성을제도화하는방안이검토될수있다. 국토관리의지속가능발전지표가정책결정의준거나대국민홍보자료로서유용하게사용되기위해서는지표산출식의타당성과활용통계자료의객관성이높아야한다. 지표의작성주기는원칙적으로 1년주기이나, 인구및주택총조사보고서를이용하여작성될수있는지표는 5년주기가타당하다. 국토관리의지속가능발전지표는수립중이거나추진중인국토정책이나계획의방향과내용이지속가능한국토개발과부합하는지를판단하는체크리스트로이용할수있다. 또한, 지속가능발전지표를통해국토정책이나계획등의추진이나수립시장기적으로추구하고자하는국토비전을지표의목표치설정을통해제시할수있다. 지표를통한국토개발의지속가능성모니터링및평가등국토정책이나계획에서지표의활용도를제고하기위해서는지표를활용한국토개발의지속가능성평가가제도화되어정기적으로이루어져야한다. 지속가능한국토개발지표설정과작성을제도화하기위해서는국토에관한계획및정책의수립 시행에관한기본적인사항을정함으로써국토의건전한발전과국민의복리향상에이바지함을목적으로하는 국토기본법 의개정이바람직하다. 지표설정에관한세부적인규정은 국토기본법 에의거하여 지속가능한국토개발지표설정에관한지침 ( 가칭 ) 을작성하여포함할수있다. 또한, ' 국토의계획및이용에관한연차보고서 ' 에지표현황및평가결과를수록하도록하여국토관리의지속가능성모니터링을정례화하는것이바람직하다. 국토관리의지속가능발전지표의지표값을보다명확하고간편하게산정하고, 추가적으로관련된지표를설정하기위해서는국토관련통계제도의개선도필요하다. 58
< 지속가능발전지표의개념과해외사례 > 지속가능발전지표의개념 지속가능발전지표는지속가능발전에대한상태, 변화, 달성도를측정하고평가하는지표 - 경제지표나사회지표등일반적인지표의개념과차이가있는것은아님 - 지속가능발전개념의복합성때문에대상항목이어느특정분야에국한되지않고매우다양 이러한지속가능성개념의복합성과다양성때문에대상지표도다양하고지표구조도다소복잡한체계로구성이됨 - 지속가능발전의궁극적인목표는마찬가지라도각국가의경제적, 문화적, 사회적환경의차이로인하여전략과과제는다소상이 - 따라서지속가능발전지표의내용은국가여건및설정목적에따라상이 해외지속가능발전지표설정사례와시사점 OECD 나 UNCSD 등국제기구에서는이미지속가능발전지표를제시하여국가별지표나부문별지표의개발을요구하고있음 이에따라, 영국은 1999 년에 15 개주요지표와 147 개일반지표등 2 개종류의국가지속가능발전지표를제시하였음 미국은 1998 년에 20 개의지속가능발전주제에따라 40 개의지표를설정 독일은 2002 년 21 개의지표및지표별로중장기적으로달성하여야하는목표치를제시 외국의지속가능발전지표는국가경영전반에대한지침이자측정도구로서위상을차지하고있으며, 기수립된국가지속가능발전의목표와전략에따라지표를설정하였으며, 지표설정을통해지속가능발전개념의구체화를시도하였으며, 일반국민에게홍보를용이하게하도록지표수를의도적으로최소화하고있음 3. 국토생태망구축 1) 국토생태축관리방안마련 (1) 전국토의생태망구축을위한전략수립국토생태망의구축은보전할가치가있는자원을연결하여이루어지는것은아니다. 보전할가치가있는자원들은주변생태계가건강해야건강성을확보할수있게되는것이다. 이에따라우리생활과거리또는관계에있어서밀접한관계가있는산, 하천, 농촌, 도시그리고연안생태계를건강하게유지하는것이중요하다. 각생태계요소의특성을고려하여관리가이루어질때요소간의연결 제 4 장 추진시책 59
성을감안하게되면보다유기적인생태계를구성할수있을것이다. 생태계구성요소별연결성을강화하기위해우선산, 하천, 농촌, 도시, 연안생태계를각요소별관리방안을마련할필요가있다. 각요소별관리방안을작성할때고려할사항을정리하면, 산림생태계는한반도의골격을이루고있는백두대간을국토중심생태축으로보전 관리하기위한대책마련하고백두대간과연결되는 10개정맥에대해서는생태축이단절되지않도록환경영향평가및사전환경성검토를강화하는방안을강구하도록한다 ( 뒤의산림생태계보전및복원참조 ). 하천생태계는 4대강을중심축으로하천생태계를복원하도록한다. 치수 이수및수질위주의관리에서자연의역동성이살아있고사람에게친근한자연형하천으로복원 관리할수있는방향에서다양한대안을마련할필요가있다 ( 구체적인것은뒤의하천생태계보전과하천정비에서다룸 ). 농촌생태계는지역특성에적합한자연경관보전을위해경관조례의제정을촉구하며건축허가이전에경관심의를이행할수있도록법, 제도를개선한다. 또한생태적으로건전성을유지할수있는생태마을조성방안을강구하고생태관광또는녹색관광개념을도입하여활성화하도록한다. 도시의경우도심내생태계복원과도시생태네트워크구축을위한도시지역의소생태계를확대하고도시내녹지축을형성하여국토생태네트워크와연결한다. 특히, 생태공원 생물서식지 생태통로로활용하기에적합한여건을가지고있는토지는보존하여도시공원으로조성하여국토녹지축의중간거점으로활용한다. 토양은도시생태를조성하는데가장기본이되는요소이므로도시개발시불필요한토양포장은지양한다. 연안생태계는생태계가우수한무인도서의생태조사및특정도서지정, 이미지정된특정도서의보전대책을수립하고관리를강화한다 ( 뒤의연안역생태계의보전및통합적관리참조 ). 또한전국해안사구및석호현황을조사하고우수사구및석호의보전대책을수립하여이행하는방안을강구하여야한다. 이와같은생태계구성요소간의연결성을강화하기위해서는우선생태계의 60
물리적구조적실태및환경오염에대한원인을추적하기위하여장기적인관찰이이루어져야한다. 또한각종개발사업시생태계를고려하는인식의전환및지역차원의경관조성계획의수립과지역특성을감안한녹지관리프로그램의작성등이필요하다. 그리고각종지역개발사업에따른훼손에대한사후관리시스템과지역생태계에대한정보체계의구축이이루어져야한다. < 그림 4-5> 단계별추진전략및중점추진과제 15) 국토생태네트워크의기본단위설정및제반정보확보 생태권역구분 1 단계 생태권역별기초조사사업 통합적자료수집및생태정보관리시군별비오톱조사및토지생태지도작성중요패취, 코리더파악및복원지역설정생태적보전가치평가기준설정 2 단계 핵심지역및중요패취설정 연결성평가기법및복원입지선정기법개발시군별훼손등급도 ( 복원 ) 작성생태권역별및모니터링시스템구축중요패취보전 관리강화국토계획 도시계획에의활용기법개발 3 단계 도심내녹지인프라확대 보급 야생동물이동통로설치사업 지역별감사팀구성 ( 생태망의연결 ) 모니터링보고서작성및피드백 범아시아생태네트워크추진 15) 환경부. 2002.3. 국토생태네트워크의추진전략에관한연구. p.105 제 4 장 추진시책 61
1 1단계 : 국토생태네트워크의기본단위설정및제반정보확보국토생태네트워크를구축하고효과적으로관리하려면우선적으로관련된모든자료들이마련되어있어야만한다. 따라서현재분산적으로존재하는자연환경관련데이터들을통합 정비할필요가있다. 또한필요할경우체계적인조사를통해서자료를새로이구축하여야한다. 이단계에서추진해야할또한가지작업은국토생태네트워크구축의토대가되는단위지역을설정하는일이다. 첫째, 생물다양성을보전하고생태네트워크를추진하기위해서생물 지리적으로유사한지역을하나의권역으로구분하여전국토를생물지리권역화할필요가있다. 우리나라는행정편의상거의모든자원을행정구역단위로관리하고있다. 그러나자연자원의공간적연계성을강조하는생태네트워크를구축하는데있어서는지역및지질특성, 식생, 기후 ( 기온및강수량 ), 생물상, 경관등을토대로하여동질한지역을구분하여관리하는것이보다효율적이다. 이러한조건을만족시키는것이유역단위의권역구분이다. 여기에서는이를생태권역이라하였다. 둘째, 생태계유형별기초조사사업이이루어져야한다. 생태계에대한기초조사는단계별로지속적으로수행할필요가있다. 따라서현재추진하고있는전국자연환경조사사업과연계하여매 5년단위의전국자연환경조사를지속적으로실시 (2년간조사자료분석 ) 하도록해야한다. 또한, 생태계보전권역별자연환경실태정밀조사를지속적으로수행할필요가있다. 생태계보전권역별로자연환경실태정밀조사를수행하는목적은각생태계보전영향권역별생태적특성을정밀하게파악함으로써생태계의가치를확인하고그기능과이용에대한용량을높이기위한기초자료를얻는것이다. 셋째, 통합적자료수집및생태정보관리가이루어져야한다. 우선, 중앙과지방간생태계조사기구를설치하고관리 운영체계를구축하여자연환경을위한모니터링네트워크를운영하도록한다. 또한전국적으로작성되는생태 자연도를효율적으로활용하도록한다. 다음으로수집된조사자료및정보를효율적으로관리할수있는체계를마련하도록한다. 62
넷째, 시 군별비오톱조사및토지생태지도를작성하도록한다. 기초지자체수준에서의선행사례들을검토하고구축과정에서발견된시행착오들을보완하여비오톱현황조사및토지생태지도구축을중장기적차원에서전국시 군으로확대해나갈필요가있다. 이러한작업은결과적으로국토생태네트워크구축의기초를마련하는것이다. 2 2단계 : 중요패취, 코리더파악및 `복원지역설정생태네트워크추진전략의 2단계는실제로어느지역이생태적으로중요하고보전할만한가치가있는지를결정하는것을주요내용으로한다. 그러한지역들은공간상에서매우분산되어있으므로공간구조나배치측면에서중요한생태적거점 ( 패취 ) 들을찾아내는작업이필요하게된다. 그러한거점들이결정되면중요패취들이어떻게연결되어있는지를확인하고만약연결성이낮을경우생물종의이동이가능하도록최소이동거리를유지시킬수있도록한다. 첫째, 생태적보전가치의평가기준이설정되어야한다. 이러한평가기준은 경관및자연환경훼손에대한규정과연관되어작성할수있을것이다. 둘째, 핵심지역및중요패취의확인및구분이있어야한다. 셋째, 중요패취가결정되면중요패취들간의연결성을평가하도록한다. 또한연결성이낮은지역에대해서는복원의입지를결정하도록한다. 넷째, 산림, 하천, 습지, 갯벌, 계곡, 농지등각생태계별로훼손유형을설정하여훼손상태와정도를파악한후등급화한다. 다섯째, 중요패취와연결해야할지역들을확인하게되면결정된모든상황들을종합하여도면화하도록한다. 중앙정부는생태네트워크를위계별로구분하고광역차원과지역차원에서작성할수있도록지침을마련할필요가있다. 3 3단계 : 생태권역별관리및모니터링시스템구축국토생태네트워크를추진하기위한세번째단계는구축된생태네트워크를지속적으로운영할수있도록관리방안을수립하고모니터링시스템을구축하는단계이다. 이를통해서핵심지역에대한정보가변경되거나운영과정에서발생 제 4 장 추진시책 63
할수있는문제점들을보완하여환류시키는시스템을마련해야한다. 첫째, 중요패취의보전 관리를강화한다. 즉, 지도상의내용들이유지되고향상될수있도록적절한관리계획을수립해야한다. 특히, 생태네트워크의중요패취로설정된지역들에대한철저한관리를통해서기타의토지이용과상충을방지하여야한다. 산림, 하천, 바다, 농지, 습지 갯벌, 도시녹지등생태네트워크의중요패취들을종합적으로보전 관리함으로써이들지역으로확대되고있는각종개발행위들에대한개발압력을저감하고국토계획의중심을경제개발 수요공급차원에서자원 생태관리로전환시킬수있도록한다. 둘째, 국토계획 도시계획에활용할수있도록한다. 즉, 생태네트워크가현실에서실행될수있도록하기위해서는국토계획이나도시계획차원에서동등한계획이수립되어있어야한다. 이를위해도시계획수립과정에서공원및녹지계획부문에서지역또는도시생태망구축에대한사항을포함하도록한다. 셋째, 도심내녹지인프라를확대 보급해야한다. 도시내에녹지를조성할공간이절대적으로부족할경우, 토지의입체적인이용을통해인공지반녹화전략의추진과인공적인구조물, 간척지 매립지등특수한지역에서토지의효율성과녹지확대를위한인공지반조성계획을수립할필요가있다. 이를위해건축물의벽면녹화및옥상녹화의장려정책시행과제도화를추진하면서인공지반조경에대한설계기준과기술적인지침등을보급할필요가있다. 넷째, 이미백두대간생태축이나주요생물의서식처가운데훼손된지역은주변여건을감안하여생태계를복원하여생태계요소간연결성과건강성을확보하도록한다. 특히동물들이많이서식하는특성을감안하여백두대간에대한야생동물에대한이동과고차서식종의이동, 번식, 월동등에제한요인이되고있는지역들을파악하여고속도로나위락시설등으로인해야생동물의이동이불가능해진지역또는그러한위험에처할민감한지역에대해서는야생동물이동을가능하도록하는시설을설치하여이들의이동이제한받는일이없도록대처하여야한다. 다섯째, 해당지역내지역주민과비정부기구, 각계의전문가, 지방자치단체의 64
사결정자, 학교및학술단체, 기타관련된사람들로구성된지역감사팀을조직하여현지에서일어나는모든정보를지속적으로감사 (audit) 할수있도록한다. 이러한지역감사팀을중심으로모니터링결과를제출하게하고이를피드백하여개선하는과정이필요하다. 여섯번째, 남한에서국토생태망의구축이이루어지면, 이를북한, 중국, 러시아, 몽골, 일본등을포함하여생태계의구성요소의다양성과영역을확보하는것이바람직할것이다. 이를위해주변국들과함께생태네트워크의중요성에대한공감대를넓혀나가고, 동남아시아국가들을우선으로하여접경지역을포함한범아시아적인생태네트워크를구축하는방안을장기적으로검토할필요가있을것이다. 한편, 이러한국토생태네트워크의구축과함께, 각지역별로지역의생태네트워크기능을강화하고단절되어진생태축부분을보완하기위하여새로운완충녹지축을창출하는방안을포함시키는것도바람직할것이다. 사례로, 현재수도권의경우, 기상특성상주풍이북서풍이고주요대기오염물질배출산업단지가공간적으로서쪽인인천연안에집중하고있어대기오염이광역화될수있는구조이며, 서울및동쪽지역으로대기오염이확산되고있는상황이다. 그러나수도권녹지의경우서울을기준으로하여동쪽부분에집중적으로분포하고있어, 서쪽의산업단지에서의대기오염물질이거의여과없이서울로확산되고있으며, 수도권의환상생태네트워크구축에도서쪽에서단절이이루어지고있다. 따라서서해안산업단지축우측으로수도권의환상생태네트워크를보완하고, 녹지의대기정화효과를활용할수있는완충개념의수직완충녹지축을창출하는방안이구상되어질수있을것이다. 제 4 장 추진시책 65
< 그림 4-6> 국토생태망구축을위한완충녹지대조성 ( 수도권사례 ) 16) (2) 백두대간의효율적관리 1 백두대간의보전및관리를위한보호지역의관리백두대간은녹지자연도 8등급이상의천연림과원시림이대부분으로대기정화와녹색댐의기능을수행하고있는우리나라국토의허파지대이다. 그러나 1970년대이후대두된개발열풍으로인해자연과의공존을고려하지못한인간중심의개발계획이수립되고대규모사업들을유도함으로써, 백두대간의생태적연결성을떨어뜨리는한편, 끊이지않고이어진하나의능선체계로인식되어온백두대간의개념을퇴색시키는결과를초래하였다. 그결과한강 낙동강등 5대 16) 경기도. 2004.2. 수도권성장관리기본구상 2 차년도요약보고서. p.21 66
강의발원지이자, 수자원의원천인백두대간이도로 72곳, 철도 5곳, 광산 12곳, 댐 6곳등각종대규모개발사업으로인해심하게훼손되게되었다. 17) 그러나 90년대들어서면서민족정서의뿌리이자다양한생물들이살아가는핵심생태축으로서의백두대간에대한개념과그실체가알려지면서백두대간을보호하여야한다는요구가구체화되고, 이를보호하기위한근본적인대책이필요해졌다. 또한최근들어지속가능한발전을도모하며, 개발과보전의조화를모색하는새로운친환경적국토관리의방향이설정됨에따라국토의핵심골격인백두대간에대한개념을명확히하고, 이지역에대한거시적 미시적틀을새로이만들어야할필요성이대두되었다. 이에따라백두대간을효율적으로보전 관리하기위하여 2003년 12월에 백두대간보호에관한법률 이제정되었으며, 이법에따라보호지역지정 관리및기본계획수립이이루어지게되었다. 동법제6조에의해환경부장관은산림청장과협의하여백두대간보호지역의지정에관한원칙과기준을정하며, 산림청장은백두대간중생태계ㆍ자연경관또는산림등에대하여특별한보호가필요하다고인정되는지역을보호지역으로지정할수있다. 이경우산림청장은환경부장관과협의하여백두대간의능선을중심으로일정한구역을특별히보호하고자하는지역을 핵심구역 으로, 핵심구역의연접지역으로서핵심구역의보호상필요한지역을 완충구역 으로구분하여지정할수있다. 핵심구역은 1차계류유역과지표인자중물리적여건 ( 표고, 경사, 마루금으로부터의거리 ), 생물적여건 ( 생태자연도, 임상, 영급 ), 관리적여건 ( 법정보호구역 ) 이우수한지역을포함하여설정될것이며, 완충구역은백두대간보호지역중에서핵심구역을제외한지역으로설정될것이다. 또한백두대간보호지역은백두대간마루금을중심으로 3차계류유역을포함하는지역과 3차계류유역외부지역중물리적여건, 생물적여건, 관리적여건을고려하여설정될것이다. 17) 한국환경정책평가연구원. 2004.4. 백두대간보호지역의지정원칙과기준안공청회자료. p.1 제 4 장 추진시책 67
2 백두대간의계획적관리를위한기본계획의수립백두대간보호지역이설정되면, 백두대간의산림자원을포함한생태계요소, 자연환경및문화자원을보전하고지속가능한이용을도모하기위하여백두대간보호구역을대상으로지정, 보전, 이용및관리에대한계획수립이이루어진다. 백두대간보호기본계획의목표연도는계획수립시점으로부터 10년을기준으로하며, 첫번째기본계획은기준년도를 2005년으로할때목표연도는 2014년으로하여수립되어진다. 본기본계획의수립대상은백두대간보호구역을대상으로하되, 환경, 산림, 토지등의관점에서보호구역과연관성이높은지역을포함할수있을것이며, 또한백두대간보호구역을포함하고있는해당지자체가요구할경우에는생태계구성요소의연계, 산림경영및관리그리고토지이용관리의차원에서계획대상에포함할수있게된다. 기본계획수립의기본적인원칙으로는첫째, 지속가능한발전개념을토대로해야할것이다. 즉, 백두대간의본래의의미가유지되도록하며, 기본계획은지속가능한개념에의하여수립하도록해야한다는것이다. 또한백두대간보호구역및그주변의생태계건강성증진및산림기능제고를목표로하며이를위해백두대간의분수계를중심으로하는유역권을계획수립의토대가되도록할것이다. 둘째, 상위계획및관련계획과의연관성이제고되어야할것이다. 즉, 다른법령에의한기존의보호계획은최대한반영하여계획간연계성을높이도록한다. 특정목적을위한것이아니라백두대간의개념을유지하고백두대간의다양한자원을보전, 이용, 관리하기위한종합적인계획성격을갖도록해야한다. 또한, 계획의실천력을높이기위해합리적인내용을위주로제시하며계획내용의일관성유지하기위해부문간연관성도주요하게고려하여야할것이다. 셋째, 지역적특성및주민의기본적인생활및경제활동은배려하여야할것이다. 즉, 백두대간전체환경보전과친환경적이용을원칙으로하되지역별특성과여건을충분히고려하여야한다. 지역주민의기본적인생활영위를위한최소한의활동은충분히보장함으로서주민과지자체스스로가참여하는백두대간보호정 68
책이추진되어야한다. 백두대간보호지역기본계획의주요내용으로는백두대간의현황및여건변화전망에관한사항, 백두대간의보호에관한기본방향, 백두대간의자연환경및산림자원등의조사와보호를위한사업에관한사항, 백두대간보호지역의지정ㆍ변경및해제에관한사항, 백두대간의훼손지복원에관한사항, 백두대간보호지역의토지매수에관한사항, 백두대간의보호와관련된남북협력에관한사항, 그밖에백두대간의보호를위하여필요하다고인정되는사항을포함한다. 기본계획이사업위주의정책을제시하는수준의계획에머물지않고집행력있는계획으로추진되기위해서는계획을수립하고각종계획내용을제안하는과정을객관적으로제시하는것이중요할것이다. 또한기본계획은환경, 산림뿐만아니라지역발전, 교통, 문화등다양한분야를포괄하는종합계획적성격을갖도록하기위해계획적마인드 (planning control) 에의하여수립한다. 부문별추진계획에서는백두대간보호구역보전, 이용및관리로나누어계획을수립하게될것인바, 백두대간보호구역보전분야에서는자연환경및산림자원의조사, 핵심및완충지역의보전방안, 복원대책과모니터링등을포함하게되며, 이용분야에서는시설설치및이용방안과탐방객관리를, 관리분야에서는산림경영및관리, 관련지자체관리체계구축, 토지매수등을포함한다. 무엇보다도, 수립된기본계획의효율적인실행을위한관리체계구축이중요할것인바, 이해당사자협력방안및역할이정립되어야하고, 관련부처의협조및역할에대한기본방향이제시되어야하며, 인접한해당지자체간협력방안이강구되어야한다. 또한기본계획에대한실행력을높이기위해지역주민협력이무엇보다중요하므로지역주민을대상으로한교육및홍보활동방안이강구될것이다. 따라서해당지자체, 환경및시민단체등의이해당사자및전문가로구성된백두대간관리기구를구성하여지자체별현안에대한의견을수렴하도록하고, 기본계획시행을위한해당지자체별주요업무를효율적으로추진하기위한조직및인력수급계획도포함한다. 백두대간보호지역을효율적으로관리하기위해서는중앙행정기관간의협조뿐 제 4 장 추진시책 69
만아니라, 지자체와의협조가긴밀히이루어져야할것이며, 특히보호지역내주민의적극적인협조가필수적이다. 보호지역의지정이해당지역내주민의재산권을제한하고, 불편만을주는방향으로운영되는것이아니라, 그속에서살고있는주민과생명체모두에게득이되는방향으로추진되어야한다. 우선, 백두대간관리로인하여해당지자체의지역개발사업이억제될수있을것이다. 공공사업의경우위치선정, 개발방식, 개발규모등에대하여백두대간의특성을고려하도록하여야하지만사업의추진은계속되도록하는것이필요하다. 다만각지자체에서경쟁적으로추진하고있는관광개발사업은신중하게추진되도록한다. 골프장, 스키장등의휴양시설과각종숙박시설의설치는긍정적인면보다부정적인면에대한고려가필수적이다. 이들관광개발사업은지역주민의고용, 숙박및상업의활성화, 지역간접근성양호, 지역세수입증대등의지역경제적관점에서효과가있을수있다. 반대로지역주민가운데젊은층의외부유출, 관광객유입에따른지역전통의상실및지역정서의불안가중, 환경오염원배출등의부정적인영향이있을수있다. 이러한상황을지역주민에게정확하게제시할경우지역주민들의선택은보다신중해질수있을것이다. 따라서백두대간관리정책의추진으로일부개발행위에대한제한이지역개발을저해한다기보다는지역이지니고있는전통과잘보전된자연환경을지속적으로유지할수있도록한다는점에서약점보다는강점이크다고할수있다. 지자체에서는이러한강점을활용한생태관광을활성화하면백두대간관리정책의추진으로오히려훼손에의노출을예방할수있을것이다. 그럼에도시설규제및행위제한으로인하여지역개발을억제하여발생하는경제적손실에대한문제점을해결하기위해중앙정부와지자체에서대책을강구해야할것이다. 중요한것은어떠한경제적불이익을받게될것인가에대한검토가있어야하며필요한경우해당지자체에대한지원방안을강구하도록해야한다. 또한백두대간의개념에는역사문화적관점에서지역주민의생활을담고있다. 지역주민의생활을수용하는것이백두대간관리의일부라할수있다. 따라서기존의주민생활을영위하는데필요한시설의설치또는인위적행위는최대 70
한유지하도록하는것이바람직할것이다. 지역주민들이백두대간관리가본격화되면토지이용에대한행위제한과지역개발의규제를받을것이라는우려를갖지않도록지속적인대화와정보를제공하도록한다. 특히임산물채취, 정상적경작활동, 주택건설등에대한것은보장하도록한다. 한편농약, 살충제, 화학비료등의사용제한이필요할때에는이로인한생산량감소에대한지원방안을마련한다. 3 백두대간을가로지르는주요교통망에대한환경친화적사업추진인위적시설로서백두대간을가로지르거나, 단절되고파괴된훼손지의실태조사를실시하여환경친화적인방법으로적극적으로복원또는복구사업이추진되어야한다. 현재간선도로와백두대간이교차하는 47개구간에생태이동통로를조성하고, 파괴된숲과녹지를대상회복 (mitigation) 18) 을통해동일한환경기능으로대체복원을의무화하며, 생물서식지 (biotope) 19) 을복원하도록해야한다. 앞으로도불가피하게백두대간을가로지르는교통축설정시에는, 기존백두대간통과도로로부터의이격거리가크지않을경우 ( 예를들면, 반경 10km이내의경우, 이에대하여는대상지의위치적특성과주변여건에따라달라질수있으므로이에대한구체적인사항은면밀한검토가요구됨 ), 새롭게횡단하기보다는기존횡단도로를확장하는노선을구상하고이와동시에기존도로의폭을포함한생태통로의연결방안을계획에반영하도록할필요가있다. 기존도로로부터의이격거리가클경우에는터널화에대한대안을검토하여계획에반영하는방안을다른대안과함께검토하도록한다. 또한터널로통과시에도절토면의발생이최소화될수있도록산림과직각으로터널방향을구상하고, 하천을횡단하는노선의경우에는반드시하천을피해교각을설치하도록하는방안을포함 18) 개발이불가피한지역에그지역이담당하고있던환경 생태기능을다른지역으로이전하여대체기능을담당할수있도록조성하는방법. 예로서갯벌 1ha 간척 매립시 2ha 의습지를다른지역에조성하거나또는산림개발시인공림을새로이조성하는방법이다. 19) 공동체로서생물의서식장소를의미하며높은균질성과지리적으로최소공간단위를구성하고있는것이특징이며, 야생동물이서식하고이동하는데필요한소면적공간단위개념으로사용한다. 제 4 장 추진시책 71
시키도록하여야할것이다. 그러나자연환경의훼손을줄이기위해산지를가로지르는도로가모두터널화되어야하는것은아니다. 물리적여건에따라서터널로하였을때지하수위가낮아져그곳에서식하는생물에게오히려불이익을줄수도있으므로이에대한판단은지형및지세그리고생물등의여건을다각도로검토하여이루어지도록한다. (3) 비무장지대의생태적관리방안강구및남북한공동사업추진비무장지대의자연관리에있어기본전제가되는것은지속가능한발전의추구와평화적인이용을동시에모색하는것이다. 그리고통일을대비한한반도전체의통합 연결된국토를지향한다는것이다. 이러한기본원칙하에다음과같이기본방향을설정한다. 첫째, 보전과개발을분리하여보전할곳은철저히보전하고개발할곳은친환경적으로개발한다. 둘째, 관련주체간의네트워크를구축하고상호신뢰를형성하여이를바탕으로환경문제의해결을모색한다. 셋째, 보전할지역에대한사전적 우선적보전과함께지역의자연환경의보전과지역발전을동시에달성할수있는방안과더불어접경지역간의균형된발전을모색한다. 넷째, 통일을지향하면서장기적이고체계적이며종합적인지역자연환경관리의마스터플랜을만들어야한다. 다섯째, 비무장지대의자연환경의효율적관리를위해서는체계적이고종합적인자연환경및인문사회현황조사가주기적으로실시되어야하고이를데이터베이스화하여통합적정보관리체계하에서관리되어야한다. 비무장지대일대의우수한자연환경을보전하여이지역이지니는생태적건전성을계속적으로유지하기위해서는비무장지대의생태네트워크를구축해야한다. 이것은 50여년간인간의출입이금지 제한된채로있어산림의자연적천이가일어난곳으로생태적으로우수한지역이며, 생태계의보고라고할수있는이지역을보전하고더이상훼손되거나파괴되는것을막을수있을것이다. 비무장지대의생태네트워크를구축하기위해서는우선파편화된서식처들간의연결성을확보하고다음은생태계거점지역을마련하고이들간의연결을도 72
모함에있어다양한유형의생물서식공간을보전 복원 창출해야할것이다. 생태환경복원 녹화의목적을달성하기위해서는식물군락이갖는환경개선력을살린기술이기본이되어야하며, 자연성에조화된식물군락을조성하는것이중요하다. 또한하천생태계를복원하기위해마을단위의오 폐수처리시설을확충하고무분별한준설을방지한다. 최근비무장지대남북한모두에댐건설로인한수중생태계의변화는물론이고자연생태계전반에걸친변화가예상되고있다. 댐의건설과이지역의생태계의영향에대한정밀한조사 연구가더이루어져야한다. 이러한비무장지대의생태계관련방안과계획들은북한과공동으로조사 연구되어져야할것이다. 비무장지대뿐만아니라통일국토의전체에대한자연자원관리계획이이루어져야할것이다. 이를위해남북한공동생태복원사업을추진하고통일국토의자연자원관리방안을마련해야한다. 통일국토의자연자원관리에대한계획적관리계획을사전에수립하고시나리오를통한관리방안및관리체계도함께마련되어져야할것이다. 2) 국토생태계보전및복원기반조성 (1) 유역권관리체계의구축산림생태계의보전과지속가능한이용을위해유역권으로생태권역을설정하고관리해야한다. 생태권역은국토생태망구축에서언급한것과맥락을같이하는개념이라하겠다. 생태계의물질흐름이유역을기반으로이루어지고산과산맥이바람과같은기후인자를조절하기때문에유역경계를중심으로생태적특성에따라권역을구분하고사회경제적인여건을고려하여효율적으로생태계를관리해야할것이다. 생태권역은유역권의범위에따라대규모의유역권으로서생태권역, 생태권역의유역권을몇개의수계로나누게되는지역단위의생태지역그리고몇개의마을또는하나의마을로구성되는작은유역권으로서의생태구역등으로구분 제 4 장 추진시책 73
하여그특성에맞도록관리하도록한다. 생태계유형별로기후, 토양, 생물등생태적특성이다르고이에따라생태계가제공하는기능적서비스와취약성의정도가상이하며, 산림, 농경지, 하천등다른유형의생태계가상호연관성이있으므로경관적차원과지역사회경제적여건을고려하여통합적인생태계관리가이루어져야한다. 우리나라의생태권역 20) 은지형의분포패턴, 하천유역, 해안으로부터의거리같은자연 지리적특성검토와생태적연계성, 문화적동질성등의구분기준에따라산악권역, 남동산야권역, 중부산야권역, 남서산야권역, 해안및도서권역등 5개로구분되어진다. 생태권역의하부단위인생태지역은지형 지리적인기후반응의동질성을토대로 16개지역으로나누고생태계특성과관리방향을제시해야하며, 생태구역은지질, 기후, 식생등의주제도를참고하여생태적동질성을가지는소구역을설정하고 120개구역으로구분한다. 정책대상을차별화하고, 육역권별관리체계확립을위해하부단위까지구분하고생태계특성을구명해야한다. 우선, 생태권역은환경정책수립이나대형포유류의보전문제를, 생태지역은자연환경관리를, 생태구역보다적은규모인생태계열 ( 임분규모 ) 은숲가꾸기작업지침의마련을, 기초생태권은비오톱관리문제를각각관리하도록하며, 기후, 토양, 지질등의물리환경적특성, 토지이용, 산림조사, 식생분포, 야생동물서식지등의생물관련자료, 인문사회적인여건등을지리정보체계로구축하고변화과정에대한모니터링체계를구축해야할것이다. 유역권별국토이용및환경변화에따른종합적관리방안을수립하기위해생태계의위계체계에대한특성정보의제공을요구할수도있다. 생태계의공간적이질성과시간적변화특성때문에국토이용, 환경변화, 관리작업 ( 보전활동포함 ), 인간활동에따른생태계변화를예측할필요가있다. 이를위해서경관차원의생태계관리모델을개발하여생태계변화를예측하고그에대한관리방안을수립하여야하며, 기존지식과정보로써권역별관리목표를설정 20) 여기에서제안하는생태권역, 생태지역, 생태구역의구분은국립산림과학원의유역권구분을기본으로하였으며, 추후실제작업시에는보다다양한분석을통하여생태권역을구분할필요가있다. 74
하고실행결과를모니터링해야한다. 생태권역을유역권관리체계와연계하여활용할수있다. 예를들면, 생태권역은산림행정계획및집행단위이면서수자원관리단위로활용하며, 문화적으로일치하므로산림문화계획에활용할수있다. 또한생태지역은지형지리적으로유사하고기후반응의동질성을가지고있어산불관리, 대규모목재생산단지계획, 특용수생산단지계획, 지역간수자원관리등자연환경관리단위로활용할수있을것이다. (2) 국토개발에따른자연환경훼손을예방하기위한정보구축및대책마련 1 국토생태현황파악을위한각종조사의통합실시및토지생태현황등보전및토지이용에대한정보를담은 지도 작성국토의계획적관리를위하여, 국토계획과환경계획이연계되기위해서는환경계획의공간화가먼저이루어져야할것이다. 환경계획이공간화되기위해서는환경계획차원에서지역의환경 생태적정보를나타내는독일의비오톱지도와같은지도가작성되어야한다. 이것을여기에서는앞에서도언급하였듯이 토지생태지도 라하였다. 토지생태지도가작성되면이를근거로보전할대상, 훼손된곳, 인간의이용강도에따라민감한부분, 생태적흐름을고려하여연결이필요한부분, 생태계의건강성을확보하기위해생태적기능을강화할곳등에대한정보를얻을수있기때문이다. 이러한도면화된정보는공간의생태적정보를담고있어국토계획수립시기본자료로활용될수있으므로환경계획과국토계획을연계하는도구적역할을할수있다. 이러한환경계획의공간적정보의도면화를위해서는기초조사단계에서국토계획과환경계획체계가공동으로작업할수있는통합조사체계를마련하고, 조사항목의조정을통한공통적인조사항목의설정, 조사결과의공유, 조사결과의도면화등이필요하며, 이에대한제도적인장치가요구된다. 먼저, 통합조사체계의마련에있어서, 국토계획관련기초조사는국토기본법 제 4 장 추진시책 75
제25조에의한국토조사 ( 기본조사, 토지분류조사, 자원조사, 특별조사 ) 를비롯하여국토계획법에의하여각계획단계별로실시되고있다. 환경계획관련기초조사는여러관련법령에서규정해놓고있어그법제도의기반은갖추어놓고있다. 자연환경 ( 자연환경보전법제32조 ), 생활환경 ( 대기환경보전법제3조 ), 국토 ( 환경정책기본법제5조 ) 전반에걸쳐각환경부문별측정, 조사에대한내용규정과조사계획수립에관한사항을법에서규정하고있다. 이와같이각부문별필요에의해산발적으로이루어지는다양한기초조사를종합적으로조정하여전체국가차원에서국토관리에필요한정보목록을나열하여공통조사항목과개별조사항목을먼저구분하고조사항목별구체적조사내용, 조사주체, 조사시기, 조사방법, 조사인력, 예산, 조사지원행정체계를제시하는통합조사계획의수립이필요하다. 21) 다음으로, 공통조사항목의설정이필요한데, 국토계획과환경계획에서실시하고있는중복조사의한계를극복하고두계획의연계를위해서는국가단위, 시 도단위, 시 군 구단위 3계층별로공통되는조사항목을정리하여공동조사를시행하고조사결과를공유하여야할것이다. 또한, 조사결과의공간화가중요하다. 환경과관련된조사의가장큰문제점은조사결과가공간적이아닌서술적으로정리되어환경계획수립에활용하는데한계가있다는것이다. 따라서이러한문제를해결하기위해서는무엇보다조사결과를공간화하여환경계획수립에활용할수있도록하여야한다. 마지막으로어느한분야에서조사한결과가다른분야에도그대로활용될수있도록조사정보를공유할수있는체제가마련되어야한다. 이를위해서는구축된자료들을정보화하고, 국민이환경정보를쉽게접근 이용할수있도록하기위한종합적인국토환경정보망이필요하다. 국토환경보전관련정보가체계적으로구축된국토환경정보망은정확하고일관성있는자료를바탕으로국토계획수립, 사전환경성검토및환경영향평가업무등국토환경보전업무의효율성 신 21) 국토연구원. 2004.11. 국토계획과환경계획체계의연계방안연구. p.183 76
뢰성확보에기여할것이며, 국토환경정보망이구축될경우국토계획과환경계획의연계뿐아니라날로증가하는국민의정보수요에부응하고국민들의개발과환경에대한이해를증진시키고국토관리문제에대한국민의신뢰회복의기회가될것이다. 이와아울러앞으로국토관리및환경정보화와관련된전문인력육성및지원이또한중요할것이다. 2 개발에따른경관및자연환경훼손대책강구우수한경관과환경은일단훼손되면이를복원하기어려우며, 복원을위해서는막대한비용이지불되어야하기때문에, 사전에개발에따르는자연환경및경관의훼손을방지하고, 경관우수지역의지속가능한개발과보전을위해서는다음과같은원칙이필요하다. 첫째, 자연경관자원의가치와특성에따른차별성을확보하여야한다. 둘째, 근원적으로개발행위가발생하지않도록토지의형질변경, 입지의선정등과같이사전적차원에서의규제가필요하다. 셋째, 주민의경제적활동에지장을초래하는무분별한규제를억제하고이를최소화하되, 규제행위에대해서는이를최대한보상할수있는차원에서의관리가필요하다. 넷째, 주민의경제활동및생활에지대한영향을초래할자연경관보호행정에해당지역주민이적극적으로참여할수있도록하여야한다. 다섯째, 자연경관은자원의특성에따라특성별로관리되어져야한다. 각자연경관요소별로경관관리의방향 22) 을제시하면, 산림 계곡의경우, 2 종지구단위계획을통한체계적인경관관리, 보전지역 개발가능지역분리에의한관리, 친환경적인개발지침에의한개발가능지역관리, 경관축과조망점설정을통한건축물관리가필요하며, 산악능선부및급경사지의건축물입지제한과구릉지, 평지등의입지별지침필요, 형질변경허가기준수립, 자연경관우수지역의지정및입지심의강화, 적정기반시설의수용능력과연동한개발허가 22) 건설교통부. 2000.12. 경관우수지역의보전방안에대한연구. pp.266-267 제 4 장 추진시책 77
제운용등이경관관리의지침이될수있다. 또한, 하천 호수의경우, 수변경관과부조화되는건축물규제, 환경오염의최소화를위한환경기초시설설치확대및기준의강화, 자연경관훼손의억제와특정구역내건축물입지제한등이필요하며, 계곡부의냇가인접지와호수수변인접지의건축물입지제한이경관관리의지침이될것이다. 역사 문화자원의경우, 역사경관자원과통일된지구분위기형성, 주변의자연경관과조화된경관보전, 자연환경과조화된개발허용, 기반시설의수용능력과연동된개발수준유지등이필요하며, 임의용도변경억제및전체분위기와조화된건축물의개조유도가경관관리의지침이될것이다. 해안의경우는해안선의보전및공공이용의보장, 해안경관보전지역의지정을통한해안경관의관리, 주요조망지점에서해안으로의조망관리, 주변경관과의조화를위한건축물의규제, 환경및기반시설기준의강화가필요하며, 해안경관우수지역의지정및지역별입지심의기준강화, 시설입지불허지구, 보전적개발허용지구, 계획적개발유도지구등으로구분등의지침이필요하다. 이상에서언급한경관관리방안작성시도시주변지역과농촌지역의고유한경관을배려할필요가있다. 또한, 국토계획관련법상에규정된경관계획의수립에있어서는, 단순히외형적인경관의우수성뿐만아니라경관생태측면에서우수한생태공간조성이라는관점에서수립되어야한다. 경관계획에포함되는내용은지역전체의경관유지방안을포함하여관련당사자즉국가, 지역, 민간단체, 개발자, 지역주민의경관유지를위한역할및의무사항, 경관보전에대응한제약요소등이언급되어야한다. 경관계획은경관유지및보전전략그리고수단에대한기본지침작성, 지역별경관특성및관리목표그리고실천수단의제시, 구체적공간에대한경관보전및유지를위한계획수립, 비오톱망조사및변화관찰그리고개발에의하여조각난단위산림 (patch) 에대한구체적인경관유지계획등을포함한다. 경관계획시중요한것은자연에가까운경관요소를갖도록하는것이며이를위하여식생및경관구조의단일화또는평준화는자연보호에상치되는것이기때문에최대한배척하여야할사항이다. 78
아울러, 앞으로지방자치단체에서의환경보전계획, 녹지계획이법정화되고, 지방자치단체환경영향평가제도가법적으로시행되는만큼, 국가와지방의환경계획및녹지계획의연계성확보와시행의실효성을확보할수있도록하는지침의개발이이루어져야할것이며, 지방자치단체환경영향평가제도의효율적인시행을통하여, 이제도가지역차원의개발에따르는자연환경의보전과경관훼손의방지에실질적인수단이되도록해야할것이다. 이를위해경관및자연환경훼손에대한규정을마련할필요가있다. 3 생태복원사업의추진산, 하천, 연안의자연 생태특성등을고려한생태복원사업추진이필요하다. 전국생태복원사업에는한반도토종동 식물및반딧불이, 저어새, 어름치등멸종위기의생물종서식지보전및복원, 강 호소생태복원, 갯벌생태복원, 산림및숲생태복원사업등이포함될수있다. 또한생물다양성협약, 람사협약의발효등과함께 21세기국제적인이슈가될생물다양성을확보 유지 승계하기위하여친자연공간을적극적으로조성할필요가있다. 습지생태공원, 생태박물관등을조성하여생물서식공간화 (biotope), 자연공원화하고수로, 제방, 도로이면에생태적기능을부가한생태적회랑 (ecological corridor) 등을조성하는방안을모색할필요가있다. (3) 건설분야의환경친화적인관리기반구축건설분야의환경친화적관리기반을구축하기위해서는첫째, 타당성조사시환경성검토를강화하고, 건설사업추진전과정에걸쳐환경성을고려하여환경친화적 SOC 정비추진기반을확립한다. 이를위해환경친화적인건설계획 지침및건설환경표준시방서등을마련한다. 또한환경친화적건설이실질적으로추진되게하기위해서는환경성고려가사업전과정에걸쳐유기적으로연계되어운영되어야한다. 기본구상및타당성조사단계에서는환경성을고려하고환경보전계획을수립하도록한다. 기본 실시설계단계에서는환경성조사 검토항 제 4 장 추진시책 79
목을반영하여환경친화적인설계를하도록한다. 시공단계에서는건설환경관리표준시방서등을통해서환경영향평가에서협의된저감대책을강구하고사후환경모니터링에충실을기해야한다. 둘째, 자연생태계훼손을최소화하고환경과조화되는환경친화적인 SOC 사업모형을개발하여건설현장에확대보급한다. 에코댐, 생태산업단지, 에코로드등의모형개발과연구를통해한국형표준모델을마련한다. < 표 4-3> 환경친화적인건설계획 설계지침내용 구분 주요내용 타당성조사기본계획기본 실시설계및기술심의환경영향평가 협의공사및유지관리 사전환경성조사 검토항목조사 입지 노선선정시환경성조사내용반영 공사비추정액과공사비증가한도제시 투자우선순위및 B/C 분석시환경성고려 타당성조사결과필요성이인정되는건설공사의환경보전계획수립 계획 설계지침항목을설계요소화 계획 설계지침항목설계반영여부검토 환경영향저감대책의검토 건설환경관리표준시방서준수 사후모니터링 3) 국토생태계연결성강화 (1) 산-하천-농촌-도시-연안생태계연계국토생태망의구축은보전할가치가있는자원을연결하여이루어지는것은아니다. 보전할가치가있는자원들은주변생태계가건강해야건강성을확보할수있게되는것이다. 이에따라우리생활과거리또는관계에있어서밀접한관계가있는산, 하천, 농촌, 도시그리고연안생태계를건강하게유지하는것이중요하다. 각생태계요소의특성을고려하여관리가이루어질때요소간의연결성을감안하게되면보다유기적인생태계를구성할수있을것이다. 80
생태계구성요소별연결성을강화하기위해우선산, 하천, 농촌, 도시, 연안생태계를각요소별관리방안을마련할필요가있다. 각요소별관리방안을작성할때고려할사항을정리하면, 산림생태계는한반도의골격을이루고있는백두대간을국토중심생태축으로보전 관리하기위한대책마련하고백두대간과연결되는 10개정맥에대해서는생태축이단절되지않도록환경영향평가및사전환경성검토를강화하는방안을강구하도록한다 ( 뒤의산림생태계보전및복원참조 ). 하천생태계는 4대강을중심축으로하천생태계를복원하도록한다. 치수 이수및수질위주의관리에서자연의역동성이살아있고사람에게친근한자연형하천으로복원 관리할수있는방향에서다양한대안을마련할필요가있다 ( 구체적인것은뒤의하천생태계보전과하천정비에서다룸 ). 농촌생태계는지역특성에적합한자연경관보전을위해경관조례의제정을촉구하며건축허가이전에경관심의를이행할수있도록법, 제도를개선한다. 또한생태적으로건전성을유지할수있는생태마을조성방안을강구하고생태관광또는녹색관광개념을도입하여활성화하도록한다. 도시의경우도심내생태계복원과도시생태네트워크구축을위한도시지역의소생태계를확대하고도시내녹지축을형성하여국토생태네트워크와연결한다. 도시공원등을국토녹지축의중간거점으로조성토록한다. 연안생태계는생태계가우수한무인도서의생태조사및특정도서지정, 이미지정된특정도서의보전대책을수립하고관리를강화한다 ( 뒤의연안역생태계의보전및통합적관리참조 ). 또한전국해안사구및석호현황을조사하고우수사구및석호의보전대책을수립하여이행하는방안을강구하여야한다. 이와같은생태계구성요소간의연결성을강화하기위해서는우선생태계의물리적구조적실태및환경오염에대한원인을추적하기위하여장기적인관찰이이루어져야한다. 또한각종개발사업시생태계를고려하는인식의전환및지역차원의경관조성계획의수립과지역특성을감안한녹지관리프로그램의작성등이필요하다. 그리고각종지역개발사업에따른훼손에대한사후관리시스 제 4 장 추진시책 81
템과지역생태계에대한정보체계의구축이이루어져야한다. (2) 산림생태계의보전및복원산림생태계는우리나라생태계건강성을확보하는데가장중요한요소다. 그것은국토의대부분을차지하고있기때문이기도하지만산림의분포가전국토에마치모자이크처럼구석구석고루퍼져있어다른생태계구성요소의바탕을이루고있기때문이다. 즉산림생태계는우리나라생태계의 바탕 이라할수있다. 이바탕의성질과상태에따라국토환경의건강성정도가달라진다. 산림생태계가회복되고건강을유지하면바탕의조각과통로와같은기능을하는도시 ( 환경 ) 와하천생태계는높은질의환경을유지하고다양한생물을보유하게된다. 이러한점에서지금까지각종개발로인하여훼손된산림생태계의건강성을회복하기위한노력은국토생태계의질을높이기위해매우중요한과제라하겠다. 대규모개발에따라훼손된주요산림생태계의복원방향은첫째, 생물다양성연계체계의훼손방지와쇠퇴방지, 자연상태의생태계이용압력을억제하고생태계훼손기준과훼손정도를규정하며, 복원후주변생태계와짜깁기식의자연스러운연계를시도한다. 둘째, 개발로훼손되면주변식생과비슷한식물을도입하고, 섬처럼고립되거나오염물질, 인위적피해는주변생태계와연계하여동물등생태요소를이동시킨다. 셋째, 생태요소이동과생물의생활사완결에필수적인물길을도입한다. 넷째, 산림생태계의복원원칙및추진방향을설정한다. 우선생태계의온전성을회복하고인위적단절성을최소화하며생태적복원기술을지향한다. 또, 훼손지실태파악과훼손유형구분, 유형별산림식생, 수계, 지형등을고려한단계적인생태복원체계를수립한다. 생태복원사업이행에따른단계적복원결과를검토한후생태적관리계획을수립해야할것이다. 다섯째, 생태계복원은단계적으로추진하고모니터링및성과평가를수행한다. 이를위해훼손실태파악및훼손유형을구분하고훼손지역에생태복원조림을실시하고필요할경우복구사업을병행하며사유림은매수해추진한다. 또한대면 82
적훼손지, 대단위사격장, 채석 채광훼손지등기술상어려운지역복원사업은별도용역으로의뢰하는것을우선검토하고, 산림생태계복원이장기간소요되므로복원사업은사후관리를철저히하도록한다. 신규및기존복원 복구사업실행지에정기적인모니터링, 전문가그룹에의한복원성과를평가하여관련지식을타복원사업에응용한다. (3) 하천생태계의보전과하천정비 1 자연친화적하천조성을위한기준첫째, 이수, 치수, 수질및생태서식처기능을포함하는자연형하천조성을위한대상하천선별기준마련한다. 자연형하천조성을위한기준선정은전국법정하천에대하여 5-10km구간으로세분하여구간별로하천환경특성을대표할수있는지표를이용하여 구간별중요도 를산정한후, 구간별중요도순위를이용하여정비사업우선순위와보존사업우선순위를정할수있다. 구간별중요도는임의구간의하천환경에영향을미치는인자들을계량적인지표로나타낸것으로서하천의자연 생태적여건과하천의이용 관리여건을포괄하는인자들로구성한다. 그리고구간별중요도순위를토대로중요도가매우높아서보존할필요성이높은구간이나중요도가매우낮아서정비할필요성이높은구간에대해서는현지조사와기술적인여건을고려하여정비여부를정한다. 정비사업구간을정할때에는정비사업이특정지역에편중되지않도록하기위한정책적배려와아울러주변지역주민들의의견을수렴하여신중하게결정하여야한다. 특히, 하천상 하류와의연계성뿐만아니라전체수계내에서의해당구간의위치도고려하여야한다. 둘째, 하천의생태환경및사회적여건변화를고려한하천등급조정기준을마련한다. 현행하천등급은 1961년하천법제정이후큰변화없이유지되어오고있으며, 제 4 장 추진시책 83
특히하천법제정당시하천규모위주로등급을설정하여하천환경및사회적여건변화를전혀반영하지못하고있다. 그러나하천은용수공급을위한댐건설이나주변지역의도시화로하천의생태환경이훼손되어생명의근원인물을공급하는하천수질이상당히오염된수준이다. 그러므로현재차수위주로되어있는하천등급을하천규모를고려하는지형적특성이외에지역내에미치는영향을반영하는지역적특성, 수질이나자연경관을고려하는자연환경적특성, 취수량이나저수량등사회정책적특성등을반영하여기준을제시할필요가있다. 셋째, 환경을고려한하천정비기본계획수립지침을마련해야한다. 현행하천정비기본계획은계산하폭중심의계획하폭으로수행되는하천정비는하천선형을무시하고획일적으로제방을축조하게됨으로써, 야생동물의서식처이며홍수저류공간인습지나늪지및충적층지질등하천의원형을훼손하고있다. 더욱이지자체실시이후재원의어려움등으로하천정비계획의재수립율이낮아하천정비기본계획에따라기존의하천관리도상당히미흡한수준이다. 따라서하천정비기본계획은체계적인관리를위해국가가 2004년 1월개정된하천법에의거환경적으로중요한하천은국가가직접하천계획을수립관리할필요가있다. 2 하천유역에대한종합적환경관리체계구축첫째, 토지이용계획과하천정비기본계획의연계방안을마련한다. 하천주변지역의토지이용계획등관련계획과의연계성고려를위하여하천구역지정시하천주변지역의도시기본계획이나도시관리계획등을검토한후하천구역을지정하도록한다. 비록구역지정에따른행위제한등의중복문제점이발생할수있으나, 이들지정구역은목적이상이함으로써관리목표또한다르다고할수있다. 그러므로만약도시계획관련계획이규정에의한지정목적상실로구역이변경될경우, 하천구역으로관리되어야할지역에대한행위제한이해제되는문제점을방지할수있기때문이다. 따라서향후하천정비기본계획은이들관련계획을감안하여수립할필요가있다. 84
둘째, 10대유역권별토지이용총량기준을마련한다. 지금까지국내의수질오염예방을위한토지이용규제는일정규모이상의건축물에대해입지를금지하는것으로당해토지이용이수질오염에어느정도기여하는가가아니고, 물리적인일정규모이상의시설물을규제대상으로삼고있다. 오염총량관리제도는공공수역의수질을지정목적에적합한수준으로개선하기위해행당수역으로유입되는대상오염물질의부하총량을제한하는수질관리제도로서하천유역에대한오염부하량을저감할수있도록유역권별특성에적합한토지이용에대한다양한규제를마련해야한다. 오염총량관리제도에따른유역권별토지이용에대한오염원조사에있어서는각유역권별로기준년도말기준의통계자료와수립년도의변화상황을파악하여수립년도의토지이용및규제현황을분석하고, 향후토지이용계획및오염총량관리계획을반영하여오염총량관리시행기간의토지이용및규제내역을연차별로전망한다. 지번및지목별로지적전산망자료를기준으로작성하며, 장래토지면적에대하여배출원별로전망이어려운경우동리별장래토지면적추정치에기준년도의해당지역내배출원별토지면적비를곱하여추정하여산정한다. 셋째, 하천구역내식물및식생을위한하천보전구역지정기준을모색한다. 하천은당야한생태환경이형성되어있는공간이다. 하천에서자라는식물군은갈대, 물억새, 달뿌리풀, 줄, 띠, 등과버드나무류등으로하천내또는하천변에서주로자생한다. 그러므로하천구역내에식물이자라는상황에대한기준으로보존가치가있는수생및수변식물군을마련하여, 이들식물이나수림대가하천구역내나부근에있을경우 " 하천보전구역 " 으로지정관리할필요가있다 3 하천주변지역의친수공간보전및창출하천으로부터일정거리의수변구역개발억제와기존시설물에대한폐수등환경기준및감시체계를강화해야한다. 현재하천으로부터 2km이내의지역은수변구역으로지정되어대부분의시설들이입지가제한되어있다. 그러나기존의시설들에서흘러나오는폐수등에대한대처기준이없어주요오염원으로작동 제 4 장 추진시책 85
하고있다. 따라서이러한기존시설물에대한배출기준과적절한감시를위한방안마련이필요하다. 건축물의고도제한등엄격한계획기준을적용하고오염총량제를추진해야한다. 같은용도의건축물일경우규모에따라오염물이증가하는것은타당하지만업종간에오염유발특성이다양하므로이를고려한시설물허가가필요하다. 즉, 음식점의경우도간단한다과점의경우와매운탕집의경우는오염배출에있어서도큰차이가있다. 따라서이와같은획일적인일정규모이상의토지이용규제로인해소규모업소를양산함으로서수질오염예방이오히려어려운상황이므로, 앞으로는하천주변지역의개발총량을고려한총량제의도입이필요할것이다. 4 유역공동관리를위한상하류지역의협력방안모색첫째, 지역주민, 해당지자체등의협의체구성을통한공동관리방안을모색해야한다. 하천은하나의하천에문제에발생하면다른하천에직접적인영향을미치는연계성을갖고있다. 특히, 여름철의집중호우를대비한제방축조에있어상류의획일화된하천제방은하류의하천생태환경을파괴하는역할을담당한다. 따라서하천정비나관리를위해지자체담당자와지역단체, 주민들이참여한협의체를구성하여상하류의체계적인하천관리가필요하다. 셋째, 상하류하천의공동관리를위한하천정비기본계획과소하천정비계획의연계방안을마련한다. 현행하천법에의거법정하천으로지정되어있는국가하천, 지방1 급하천, 지방2 급하천은총연장 3만233km에 3893개하천이있다. 반면소하천은비법정하천으로 3만8862km에 2만5073개하천이있다. 법정하천은건설교통부가주관하고있으며, 소하천은행정자치부가소하천정비법에의거관리하고이다. 따라서하천법에의한하천정비계획과소하천정비법에의한소하천정비계획이각각수립되고있는실정으로, 향후하천등급조정을통한법정하천과소하천의체계를조정할필요가있으며이를통한하천간연계관리방안도수립될필요가있다. 86
(4) 연안역생태계의보전및통합적관리 1 연안통합관리체계구축개별적으로수행되어온각부처및지자체의연안개발계획을조정하고바람직한연안의모습을제시하기위한연합통합관리체계구축이필요하다. 내륙지와의기능및수요분담체계를고려하여기존의연안개발계획의축소폐지등재조정이필요하며, 습지보호구역, 특정도서및환경보전해역지정등을통해전국연안의생태계보호및오염유발시설물의설치를제한할필요가있다. 또한, 연안지리정보시스템구축을통한불법연안이용및개발감시등사후관리가필요하다. 2 계획적관리에의한연안관리지역계획수립연안통합관리계획의구체적실천계획인연안관리지역계획의수립률제고를통한연안통합관리의효율성증대가필요하다. 이를위해이해상충지역에서의연안관리지역계획의국가수립및지자체의계획수립률제고를위한예산지원방안모색등이요구된다. 또한용도지역지정에의한연안관리지역계획의실효성을확보하기위하여계획적관리기법으로계획을수립하도록하여야할필요가있다. 그리고연안에서의농지, 공단, 항만조성등대규모매립과연안의인구증가에따른무분별한난개발급증에따른연안경관훼손및해양생태계파괴를계획적으로관리하기위하여연안관리지역계획에서연안경관계획부문을포함하도록하여야할것이다. 3 주요갯벌보전을위한실천수단마련매립 간척등에의한갯벌보호를위해 무안갯벌습지보호지역 등 5개지역을습지보전법에의한습지보호지역으로지정하여계획적으로관리하는방안마련이필요하다. 특히 5대갯벌로지정된안갯벌, 진도갯벌, 순천만갯벌, 보성벌교갯벌, 옹진장봉도갯벌과보전가치가높은갯벌에대한훼손을제도적으로방 제 4 장 추진시책 87
지하기위한방안모색이필요하다. 또한, 갯벌생태계기초조사를계속시행하고이를토대로갯벌생태지도를작성할필요가있으며, 습지보호지역에대해갯벌생태관광모델개발 보급, 갯벌문화센터, 탐조시설등을설치해당지역주민소득원개발과대국민홍보강화방안모색할필요도있다. 또한습지보호지역중우수한갯벌을람사습지로등록 관리하여국제협력추진방안도마련할필요가있다. 4. 자원절약적국토이용및개발 1) 자원효율적인국토및도시개발을위한실천수단강구 (1) 자원효율적인국토및도시공간구조형성자원효율적인국토및도시개발은우선기존의단핵집중형국토 도시공간구조에서 분산된집중 (decentralized concentration) 의다핵집중형공간구조로개편을통해이룰수있다. 이를위하여, 도시권내에서는중심도시의과밀화방지, 중심도시와주변지역간기능분담을통한균형발전, 토지및교통에너지의효율적이용, 적정오픈스페이스의확보, 환경오염의감소가이루어질수있도록직주근접의환경친화적도시권공간구조를구축하여야한다. 즉, 분산적으로선정된거점도시를중심으로개발을집중하되중심도시와거점도시, 그리고거점도시상호간을녹지등의오픈스페이스로분리하여연담화를방지하되, 이들을대중교통망으로연결하는전략이다. 이를위하여토지이용계획과녹지및교통계획간의광역적조화라는원칙하에서거점도시선정및육성, 녹지축설정및연결, 개발예정용지설정및단계적개발, 광역대중교통망구축등이추진되어야한다. 도시권내거점도시는중심도시의과밀화를방지하고도시권내기능을분담할수있도록광역교통및녹지축, 발전잠재력등을종합적으로고려하여중심도시의원거리에육성하는것이바람직하다. 거점도시는고속도로및국도와철도결 88
절지에경제 문화 교육 주거기능의연계된자원효율적이며자족적인중소도시로육성되어야한다. 도시권의개발방향과규모를설정함에있어녹지축 개발축 교통축을종합적으로고려하여토지이용의효율성을제고하는것이바람직하다. 도시권의생태계를보전 연계하기위하여보전지역을대상으로광역적녹지축을녹지계획에서설정하여토지이용계획에반영하고, 거점도시및그인접지역에는개발축과교통축을고려하여개발예정용지를설정하여도시발전에필요한토지를안정적으로공급하며, 거점도시나그주변의개발예정용지를개발할때전철역이나환승역등대중교통중심의도시개발 (TOD, Transit-Oriented Development) 전략을채택하여야한다. 또한, 대중교통과보행자및자전거중심의녹색교통을강화하여자가용차량의통행을감소시킴으로써교통에너지이용의효율성을제고하고, 대기오염물질배출을저감시키도록한다. 특히, 도시권의토지및교통에너지이용효율화와자연환경보전을위하여철도위주의간선교통망구축과대중교통수단확충, 광역녹지축설정과근교자연공원조성등이중점적으로추진되어야한다. < 그림 4-7> 환경친화적도시권공간구조 기존 : 간선도로를따른도시의외연적확산 개선방안 : 환경친화적도시권공간구조 거점도시 교통축 녹지 ( 축 ) 제 4 장 추진시책 89
< 독일베를린 - 브란덴부르크주의분산적집중형공간구조 > 베를린 (Berlin)-브란덴부르크주공동주계획수립과정 베를린과브란덴부르크주는 1995년 4월공동주계획수립에대한국가계약을체결 - 이에따라共同州計劃局 (Gemeinsame Landesplanungsabteilung, Joint Spatial Development Department) 을설립하여 1998년베를린-브란덴부르크공동주계획을수립 분산적집중형공간구조형성을위한지역중심지설정및광역교통 경관계획 공동계획의목표로서지속가능한발전을위해균등한삶의조건형성, 균형발전 - 분산적집중이라는국토공간구조의이념상에맞추어베를린과그주변, 브란덴부르크주변간의이해조정 - 지역발전은인구밀집지역에만국한되지않고전체계획권역지역에서분산적으로이루어져야함 - 구체적으로공공인프라확충, 지방및기업지원, 공공시설이나중요한개별사업의유치등 분산적집중을위한구체적전략으로지역발전중심지설정, 교통망확충, 자연경관보전등의전략 - 지역발전중심지 (Regional development centre) 5개는공동주계획에서결정 - 지역거점에서신규개발이필요한경우에는기성시가지내에서하도록하되, 기성시가지외에서는공동주계획에서허용범위를설정함 - 교통은대중교통위주로하되, regional express train을확충하여중심도시베를린과지역거점과의연계를개선하고, 지역물류거점을선정함 - 취락경관을보전하기위하여농경지, 산림, 군사시설주둔지, 호수등에 regional parks 를조성하여주요경관요소를보전하되, 보전만을목적으로하지않고농업, 여가, 산림등에있어서친환경적으로이용하도록함 90
< 그림 4-8> 베를린 - 브란덴부르크주의분산적집중형공간구조 자료 : Senatsverwaltung für Stadtentwicklung. Umweltschutz und Technologie, Miniserium für Naturschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg. 1998. Joint Planning for Berlin and Brandenburg. 제 4 장 추진시책 91