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1 [2009 년도국회입법조사처정치행정조사실연구용역사업 ] 북핵위기해결방안연구 - 미 중협력및활용을중심으로 - 최종보고서 연구책임자 : 이상현 ( 세종연구소안보연구실장 ) 공동연구원 : 김흥규 ( 외교안보연구원교수 )

2 < 목차 > I. 서론 : 연구배경및목적 1. 연구배경 : 21세기의국제안보환경과북핵위기 2. 연구의구성 II. 북핵관련위기관리체제진단과평가 1. 주요국들의위기관리체제사례분석 2. 한국의위기관리체제평가 3. 북핵위기의유형과위기관리의중요성 III. 북핵위기대응방안 1. 교직전략의채택필요성 2. 한미공조와미국의역할 3. 통중 ( 通中 ) 전략의수립필요성 4. 기타다자적접근의활용 IV. 북핵위기관리시스템의정비 1. 컨트롤타워정비 2. 한 미 중위기조율전략 V. 정책제언및결론 1. 정책제언 2. 결론 [ 참고문헌 ] - 1 -

3 [ 요약 ] 북핵위기는현재한국의최대안보위협이다. 북핵위기가해결되지않는한이명박정부가구상하고있는남북한상호발전은불가능하다. 북한당국이핵위협을거두지않는한남북한간에진정한신뢰와협력이이루어지기어렵다. 더나아가핵무기있는한반도가통일되도록도울나라는주변어디에도없다. 북한의핵무기개발이우려되는이유는 21세기글로벌테러네트워크와의연관성때문이다. 21세기국제테러는알카에다처럼활동과영향력이특정지역이나국가에한정되지않고전세계에걸쳐확산되고, 21세기정보혁명을활용한세계적네트워크구축이특징이다. 국제테러는인터넷을통해이념전파, 동조자규합, 테러훈련및계획, 범지구적네트워크구축으로인해과거에비해더욱위험하고대처가어려운위협이되었다. 국가가공권력을제대로행사하지못하는통치불능지역은잠재적국제테러조직의은신처일뿐아니라인권유린의소재지로서국제안보의새로운취약지역으로등장했다. 북한은실패한국가는아니지만흔히취약국가 (critically weak state) 로분류되며, 북한이한반도와동북아역내에미치는위협은군사적의미를넘어심각한정치적파급효과를지닐사안으로서중요시할필요가있다. 핵을보유한북한이한국이나국제사회에제기하는위협의형태는여러가지가능성을담고있다. 남한에대해서는핵을앞세운위협과연관된위기가있을수있고, 더욱심각한것은북한내부적요인으로인한체제자체의위기가있을수있다. 국제적차원에서는핵폐기협상과정의파탄으로인한국제사회와의대립이있을수있고, 제3자로의핵물질이전 확산으로인한위기가발생할수있다. 어떠한경우에도한국은북핵위기의당사자로서심각한국가적위기에처할수있다. 그럼에도불구하고이명박정부에들어국가적위기에대처하는역량은오히려축소된감이없지않다. 북한의핵이지니는이런중요성을감안해본연구에서는역대정부의외교 안보분야에서의위기관리체계및전략에대한분석과선진국들의위기관리전략에대한경험적분석을통해, 북핵위기해결을위한실질적이고구체적인방안을마련하고자한다. 북핵위기관리의연구에서핵심은현행위기관리체제점검, 미국 중국등핵심국가들과의공조및조율, 한국의컨트롤기능강화등세부분이핵심적인내용을구성한다. 첫째, 이명박정부의위기대응체제를점검하고북핵위기에대응에적절한지를평가한다. 이를위해서는미국을중심으로선진국들의위기대응체제를비교검토한후한국실정에적절한교훈을도출하고, 북핵위기의유형에따른대응체제의적실성을검토하고자한다. 둘째, 한국, 미국, 중국간에북핵위기관리를위한협력의중요성을평가한후, 미국과중국의공조를유도하기위한전략을도출한다. 한국은북핵위기의당사자로서, 궁극적인북한체제의관리자로서상황을장악할필요가있고, 미국및중국은한반도세력균형과안정에관여할수밖에없는적극적인참여자 (participant) 이자균형자 (balancer) 로서중요한위치를차지한다. 여기서는특히한미공조와통중 ( 通中 ) 전략의필요성을집중분석하고자한다. 셋째, 북핵위기의직접적인피해자, 혹은가장큰안보적영향을받는한국의입장에서북핵위기를어떻게관리하고대처할것인지에대한컨트롤타워의기능을강화할수있는 - 2 -

4 방안을모색하고자한다. 컨트롤타워는북핵위기에대응하는우리정부내부의체계적대응을위해반드시필요하며한 미 중삼국의정책과입장을조율하는핵심기능을담당한다. 국가위기란국가의주권, 정치 경제 사회 문화체제등국가를구성하는핵심요소및가치에심각한위해가가해질가능성이있거나가해지고있는상태를말한다. 즉, 국가의안위에중대한위협이되는사태가발생하여군사적대응을비롯하여정치, 외교, 경제, 행정, 사회등제반분야에서복합적인조치가요구되는상황을뜻한다. 통상적으로국가위기란전면전쟁을포함하여일상적인사태전개를초월하는모든급박한상황을말한다. 국가위기관리는국가가이러한위험을안정적으로극복해나가는것을말한다. 즉, 발생한위기가전쟁등의상황으로악화되거나그규모가확대되는것을방지하고극복하는정부의제반활동을뜻한다. 현재한국에게있어서최대의안보위기는북한발이될가능성이매우크다. 북한핵문제로인한위기의심화와, 북한체제자체의불안정성에서비롯되는소위 급변사태 로인한위기의가능성은상존하는위협요인이다. 미국은국가안보회의 (National Security Council) 의위기대응절차와국토보안부 (Department of Homeland Security) 를중심으로국가위기에대처하고있다. 평시위기관리의경우 NSC에서위기관리차석급위원회를수시로개최하여비상대책계획을수립하고논의한다. 위기발생시즉시백악관상황실에위기대책반 (crisis group) 을설치하고, 위기발생이지연될경우, 백악관상황실의위기대책업무는국무부상황실로이전되며, 백악관- 국무부상황실간에긴밀한정보및의견교환이유지된다. 그리고상황악화시다시백악관상황실로위기대처업무가이관되는절차를거쳐시행된다. 중국의정책결정체제는분절적인제도적특성과합의와조정을중시하는정치문화를지니고있어위기와같은돌발사태에대한대응능력이특히취약하다는문제점을지니고있다. 중국은이러한문제점을해소하기위해꾸준한노력을해왔으며, 최근대외정책결정과정과관련한주요변화중하나는위기나돌발사태발생시대응능력을강화하는것이었다. 제도적인측면에서볼때, 중국외교정책결정의최정점에는정치국과정치국상무위원회가있다. 그러나대외문제관련중국의위기대응체제에서가장중요한기구는중앙외사영도소조 ( 이하 ' 소조 ') 라고할수있다. 이기구는중국의핵심안보문제를다룬다고알려진국가안전영도소조와동일한조직이다. 이기구는일반편제에서는나오지않는조직이라외부에잘알려져있지는않지만중국국가주석이자최고지도자인후진타오가조장으로있으며, 시진핑국가부주석이부조장으로일하고있다는사실만으로그중요성을잘알수있다. ' 소조 ' 는정기적으로회의를개최하기보다는중요한외교사안이발생하였을때, 대외정책결정관련조직및인사들간에정책조율을하여실제적인정책의방향을결정하고, 정치국이나정치국상무위원회에정책을건의하는기관이다. 정치국이나정치국상무위원회는대외정책관련전문기관이아니며, ' 소조 에는실제당최고지도자들이참여하고있기때문에 ' 소조 ' 의건의는거의채택된다고할수있다. 예를들면, 북핵문제와관련하여위기사항이발생할때마다이 소조 가소집되어중요한결정을한것으로알려졌다. 일본의위기관리체제는안전보장회의와내각부방재담당조직으로이루어져있다. 안전보장회의는북한미사일위기, 북핵사태, 괴선박침투등전통적인안보위협과외교 경제 에 - 3 -

5 너지 식량등비군사적위협요인들을총체적으로담당하고있다. 내각부방재담당조직은태풍, 지진, 해일등과같은자연재난과원자력임계사고등과같은인위재난을담당하고있다. 전후일본은전통적인안보위협으로인한위기관리는주로미일동맹에의존했고, 자연재해에대한대응은주로지방자치단체가담당했기때문에안보위협이나재난에대응하기위한국가적차원의조직은잘정비되어있지못했다. 그러나 90년대에들어와서일본은새로운위기상황들에직면하게되고내각차원에서통합적인대응을할필요성이대두되었다. 결정적인계기가바로 1995년에발생한고베대지진이었다. 또, 1998년북한의대포동미사일발사, 1993년이후지속된북핵위기, 1999년및 2001년북한괴선박 ( 이른바不審船, 불심검문을거부한다고해서붙여진용어 ) 사건, 중국과의조어도분쟁등으로일본국내에는상당한안보불안감이조성되었고, 이러한사태의잠재적인안보위기에대해내각차원의적극적인대응필요성이제기되었다. 일본이미국의국가안전보장회의와같은안보정책결정기구를설치하게된것은 안전보장회의설치법 (1985년의회에서채택 ) 에의거하여 1986년 7월 1 일국방회의를해체하고국가안전보장회의를설치하면서부터였다. 이러한선진국들에비해한국의위기관리체제를한마디로요약하면 통합적위기관리체제의부재 라고할수있다. 참여정부까지한국의위기관리체제를살펴보면, 전시대비업무는비상기획위원회가, 재난과전평시민방위업무는행자부와소방방재청이, 국가기반체계보호는행자부가, 그리고테러는국가정보원이각각담당하는분산형위기관리체제를유지하고있다. 이러한위기관리체제하에서는기관간에업무의중복성이발생하고유사시지휘체계에혼란이불가피하다. 참여정부의국가안전보장회의 (NSC) 는통일외교안보정책실장이위기관리센터로부터직보를받은뒤대통령에게보고하는단선라인이었는데현정부들어 NSC 를폐지하면서임시로구성된위기정보상황팀이기능과권한, 인력이대폭축소된형태로현안을챙기고있다. 위기상황팀이대통령직속에서대통령실장산하로재편되면서조직의위상도낮아졌고대통령에게직보도할수없는상황이된것이다. 현재로서는북한의비핵화작업이최종적으로어떻게그결실을맺을지그정확히예측하기어렵다. 그이유는근본적으로북한지도부가핵의보유가정권안정과생존에궁극적으로도움을준다는인식을갖고있기때문이다. 동시에한국과의체제적경쟁에서패배한북한이이러한패배의식을극복하고, 군사전략적우위에설수있는유일한대안이바로핵무기라는믿음을갖는것도가능하다. 그러나북핵문제는북한을국제적으로고립시키고, 북핵위기가장기화될수록북한의경제적어려움을가중시켜결국내부적불안정성을증가시킬것이다. 내부적불안정성의증가는궁극적으로는다양한급변사태를야기할개연성을제공한다. 여기서위기혹은급변사태라함은북한국가체제의정상적인운용이마비되어통제력을상실하고무정부상태가되며, 주변국의안보이익에심각한영향을주어한국과국제사회의급박한개입을필요로하는비상사태라고정의할수있다. 이러한북핵위기에효율적으로대처하기위해서는한국의위기대응능력강화와더불어미국과중국의협조가필수적이다. 북핵위기는현재의상황에서즉응적인대처방안과중기적인대처방안을동시에고려하는전략의수립이필요하며, 단기적으로는주변강대국과정책공조를바탕으로한대북압박방안이상대적으로주가되겠지만, 중기적으로는북핵의보 - 4 -

6 유와지속을가정하고햇볕정책과음지정책을정교하게결합한 교직전략 (checkered strategy) 을채택할필요가있다. 북핵위기관리의핵심은정책목표를분명히하고, 이에합당한전략적원칙들을설정하고관련국들이이에합당한일관된정책을실시하는것이다. 즉, 북한비핵화라는정책목표를분명히하고, 무력사용에의한방식보다는평화적인방식으로이문제를해결할수밖에없다는원칙을현실적으로인정할필요가있다. 그러나기존의각관련국들의이해에따라다르게적용되어왔던정책들을잘조율된정책으로추진할수있게해야한다. 그리고북한의핵보유가명백히북한정권의안정과생존에도움이되지않는다는인식을갖게해주는정책을채택하며이러한정책의지속성을담보할기제를마련해야한다. 교직전략은우선, 북핵관련 5개국들의목표가북한의비핵화이며, 이목표와관련해서는어떠한타협도있을수없음을분명히하여야한다. 동시에비핵화와관련하여북한의정권붕괴등별도의목표를추구하지않을것임을명확히한다. 이러한목표에대한설정은현재각기다른전략적이해를지니고있는 5개국이상호합의할수있는공통분모이며, 공동행동을취하기위한전제조건이기도하다. 북핵위기관리를위한한미공조에있어서는무엇보다도북한비핵화에관한한 미공동의목표를분명히해야한다. 다시말해, 비핵화의목표가말그대로완전한비핵화인가, 아니면관리가능한수준에서의핵능력보유 ( 즉, 비확산을전제로무기화에는이르지못한핵능력보유 ) 인지를명확히할필요가있다. 한미양국이 완전한비핵화 라는목표를공유하지못하면북핵위기관리가어려움에처할가능성이크다. 오바마행정부는외교안보에서부시행정부에비해대화와타협, 직접외교를중시하지만비확산분야의경우오히려더강한입장이다. 2009년봄 G20 정상회의참석차유럽을방문한오바마대통령은체코에서의연설에서 핵무기없는세계 를미국의비핵화비전으로제시한바있다. 한미공조가중요한또다른이유는김정일후계구도로의이전과정에서돌발사태에대비하기위해서이다. 미국외교위원회 (CFR) 가발간한보고서나브루킹스연구소의분석은북한급변사태시미국의최우선과제는핵물질등 WMD 통제라고분석했다. 이처럼북한급변사태시주변국들의전략적우선순위가같지않기때문에급변사태를대비해한미간에는물론중국까지포함한다자적관리방안을미리준비하는것이북핵위기관리에매우중요할것으로예상된다. 궁극적으로는한미동맹관계를명실상부한전략동맹관계로발전시켜여하한경우에도한국과협력하도록한국의지정 지경 지전략적중요성을키워야한다. 중국과의협력에서는최근한반도문제에대한중국내전략사고들이다양하게분화하고있음에주목하여다양한협력방안을강구해야한다. 전통적으로중국은북한을이념적 역사적경험을공유한 특수지역 이나전략적으로중요한이해를담은완충지대 (buffer zone) 로인식하는경향이있었으나최근들어이런경향은변하고있다. 중국은공개적으로는북한이비교적안정되어있으며, 김정일의건강상태도양호하다는입장이다. 설사김정일의유고사태가발생한다할지라도급변사태와같이북한체제가무정부상태로가거나붕괴될가능성은그리높지않다는인식을지니고있다. 중국이현재우려하는상황은김정일이갑작스레병사하거나다른여타이유로통제불능의상황에서북한정권이붕괴상황을맞는것이다. 그리고이과정에서미국이나혹은한미연합군이북한에일방적으로개입하는상황이다. 강대 - 5 -

7 국간의이해관계, 상황의일반적예측및중국의대외정책의원칙들을고려할때, 중국은급변사태초기단계보다는진행과확산의상황에서군사개입가능성이가장높을것으로보이며, 북한안정화단계에서군사적개입가능성은감소하며, 개입한다할지라도미국및 UN 등과의협의를바탕으로개입할것이며, 중국개입의중점은북한지역에중국에적대화인정치체제가형성되는것을저지하기위한외교적노력과북한정치경제의안정및우호적인대중관계를수립하기위한기초로서경제적역할의확대일것이다. 북핵위기관리를효율적으로하기위해서는국가적차원에서위기대응시스템의구체적형태를고려해야한다. 범정부차원에서한국의위기대응을위한다양한계획들이이미마련되어있지만북핵위기에만초점을맞춘조직은아직없다. 현재외교통상부에한반도평화교섭본부를두고, 그밑에북핵기획단장이북핵외교의중심적역할을담당하고있다. 북핵위기의복합적성격을고려하면사태의신속한파악과장악, 대응의일관성을위해반드시정부내에컨트롤타워의기능을수행하는부서가필요하다. 이상적으로는국가안전보장회의 (NSC) 같은체제가위기상황을장악하고일관된대응을지도하는것이바람직하다. 하지만이명박정부들어와서국가안전보장회의 (NSC) 사무처기능이타부서로흡수되고위기관리센터가폐쇄되는등위기관리측면에서는오히려후퇴한측면이있다. 위기대응시신속한대응과상황의정확한파악및통제를위해서는컨트롤타워의존재가필수적이다. 현재청와대조직으로는이러한기능을일사불란하게행사하기가어려울것으로판단되며, 제도적보완이추진되어야한다. 무엇보다도청와대내위기관리체제를중심으로외교통상부, 국방부, 통일부등북핵관련위기대응의일차담당부서들을엮는상시적인대응체제를가동해야한다. 청와대내위기관리체제는현외교안보수석을중심으로과거 NSC에버금가는 대응및지휘통제의일관성및즉응성 을발휘할수있는체제로정비해야한다. 그러기위해서는현행국가위기상황센터를외교안보수석실산하에서대통령직속으로격상하고, 책임자도수석비서관급으로보직하는것이합당하다. 그리고장기적으로한국의위기대응체제를법 제도적차원에서종합적으로정비해정치 군사적위기는물론, 각종재해나사고등어떠한상황에서도국가안보의기초가흔들리지않도록해야한다. 북핵위기에국가차원에서효율적으로대처하기위해서는북핵문제에대한심도있는연구와자료수집도병행되어야한다. 우리의입장에서는북핵문제가위기로발전하지않도록미연에방지하는것이최선이다. 그러려면현시점에서무엇보다도중요한것은미 북양자대화를통해북한이반드시 6자회담에복귀해야한다는컨센서스가북한을제외한 5자가운데확고해야한다는점이다. 한국의외교는단선이아닌복선적인외교를적극적으로추진하면서, 미 중양국에우리의입장과이해를적극적으로개진하고설득할필요가있다. 그와함께북한핵에대해서는핵및비핵억지력을강화하는한편, 북핵위기의일차적대응은결국우리정부의책임이라는인식을갖고확고한위기대응체제를정비해야한다

8 I. 서론 : 문제의제기 1. 연구배경 : 21 세기의국제안보환경과북핵위기 북핵위기는현재한국의최대안보위협이다. 북핵위기가해결되지않는한이명박정부가구상하고있는남북한상호발전은불가능하다. 북한당국이핵위협을거두지않는한남북한간에진정한신뢰와협력이이루어지기어렵다. 더나아가핵무기있는한반도가통일되도록도울나라는주변어디에도없다. 북한은체제유지와대외협상등여러가지대내 대외적이유로핵개발카드를포기할수없는상황이다. 김정일후계구도, 경제적붕괴에대응한대내체제단속등대내적이유, 북미관계및남북관계에서협상력제고등대외적이유로북한은핵포기를쉽게결단할수없는상황이다. 북한은오랜국제적제재이후핵보유가기정사실로굳어진파키스탄식모델이나, 미국으로부터사실상핵보유를인정받은인도식모델을추구하는것으로추정되나북한이핵보유국가로인정될가능성은크지않다. 북한은미국의대북적대시정책과핵위협에대한자위적수단으로핵을개발했다고일관되게주장하고있다. 그런이유로핵문제는미-북사이의문제이며, 미국의대북적대시정책이폐기되고선북미관계정상화, 미국의핵위협제거이후북한의핵을포기할것이라고주장한다. 그러면서도북한은한반도비핵화가김일성의유훈이라고주장하는모순된입장을견지할뿐아니라남측에대해 핵참화 를거론하면서위협도서슴지않는다. 1) 북한을핵보유국가로인정하게되면핵확산금지조약 (NPT) 체제의붕괴혹은실패를국제사회가인정하는셈이되며, 향후북한과유사한방식으로핵을개발하려는국가들의유혹을막기어렵게된다. 뿐만아니라통일을위해서도북한비핵화는반드시성취해야할목표이다. 핵을가진통일한국은주변국들에게위협이되기때문에북한이핵을가진한통일은불가능하다. 또한북한은핵무기의전략적운반수단이없기때문에북한이핵을사용할대상은한국과일본등인근국가들뿐이다. 재래식전력의현격한열세에처한북한은핵을앞세워남한에대해 불바다 혹은 핵참화 등의위협을지속할것이뻔하다. 상황이그러한데우리사회일각에서통일되면북한이가진핵은결국우리핵무기라는그릇된인식이존재하는것은심각하게우려스런일이다. 북한핵문제는한반도의평화를위협하고통일을가로막는가장근본적인군사위협이다. 동시에좀더크게보면북핵문제는전세계적차원에서비확산규범에심각하게역행하는국제안보의핵심문제이기도하다. 북한의핵개발은국제사회의반확산 (counter-proliferation) 노력에대한중대한도전이다. 핵무기는대표적인대량살상무기 (WMD) 이다. 유엔재래식군비위원회 (UN Commission for Conventional Armaments) 는 WMD 통제및관리를위해 1948 년에이미핵무기와재래식무기를구분하기위해 대량살상무기 라는범주를도입했는데, 이에의하면대량살상무기란 원자폭탄, 방사능물질폭탄, 치명적생화학무기, 앞으로개발되어이들에버금가는위력을가지는모든폭탄 으로정의된다. 2) WMD는오늘날에는 1) 노동신문, 일자논평원의글 ( 사설 )

9 CBRNE(Chemical, Biological, Radiological, Nuclear, Enhanced high explosives) 로개념이확대되는추세이다. 대량살상무기중에서도핵무기는국제핵비확산체제에대한심각한도전요인이되고있다. 현행국제비확산체제로는핵비확산조약 (NPT), 포괄적핵실험금지조약 (CTBT), 핵공급자그룹 (Nuclear Supplier Group), 쟁거위원회 (Zannger Committee) 등다자적협약에의한체제가주를이룬다. 이와함께국제비확산활동을주도하는미국의전략물자수출통제체제 (EAA/EAR: Export Administration Act, Export Administration Regulations), 컨테이너안전구상 (CSI), 확산방지구상 (PSI) 등이중요한일각을담당하고있으며, 유엔안보리결의안 1540( ) 은비국가행위자에대한 WMD 이전을금지하는한편, 관련국내통제체제구축요구, 국가이행계획보고서제출을의무화하고있다. 그럼에도불구하고국제핵비확산체제는끊임없는도전에처해있는것이현실이다. NPT 체제의약화추세를대표하는것은이란과북한의핵개발이다. 북한은 90년대 1차핵위기발발이후 NPT 탈퇴를선언한후핵개발을지속하고있으며, 이란은 NPT 회원국지위를유지한채전력생산필요에의한평화적목적의원자력이용을내세우고있다. 또한편으로핵무기가우려스런것은확산 (proliferation) 때문이다. 9/11 테러이후 악의축 및실패한국가들 (failed states) 을중심으로수직적 수평적확산이우려되는데, 특히대량살상무기와테러조직의결합은최악의안보위협으로평가된다. 반면, 대량살상무기는첨단무기제조기술과비용을아끼려는국가들에게손쉬운유혹이다. WMD는저렴한가격, 높은파괴력과치명도를지니면서, 미사일, 포탄, 휴대운반등다양한운반수단이가능하고 비대칭위협 (asymmetric threat) 의대표적수단으로서탁월한정치적 심리적효과를갖는무기이다. 북한의핵무기개발이우려되는이유는 21세기글로벌테러네트워크와의연관성때문이다. 21세기국제테러는알카에다처럼활동과영향력이특정지역이나국가에한정되지않고전세계에걸쳐확산되고, 21세기정보혁명을활용한세계적네트워크구축이특징이다. 국제테러는인터넷을통해이념전파, 동조자규합, 테러훈련및계획, 범지구적네트워크구축으로인해과거에비해더욱위험하고대처가어려운위협이되었다. 국가가공권력을제대로행사하지못하는통치불능지역은잠재적국제테러조직의은신처일뿐아니라인권유린의소재지로서국제안보의새로운취약지역으로등장했다. 이런국가들을통상 실패한국가 (failed state) 라고부른다. 이라크, 아프간, 파키스탄등국제안보의대표적취약지역은향후지속적으로국제안보의사각지대가될것이므로, 국제사회의적절한관심과대처가필요한지역이다. 9/11 테러이후에는중동에서서남아시아, 동남아시아등테러빈발및정정불안지역을 불안정호 (arc of instability) 라칭하고있다. 북한은실패한국가는아니지만흔히취약국가 (critically weak state) 로분류되며, 북한이한반도와동북아역내에미치는위협은군사적의미를넘어심각한정치적파급효과를지닐사안으로서중요시할필요가있다. 3) 2) Steve Tulliu and Thomas Schmalberger, Coming to Terms with Security: A Lexicon for Arms Control, Disarmament and Confidence-building (Geneva, Switzerland: United Nations Institute for Disarmament Research, 2003), p. 9. 3) Susan E. Rice and Stewart Patrick, Index of State Weakness in the Developing World (Washington, DC: - 8 -

10 현재북한이국제테러조직과연관돼있다는공식적증거는없다. 북한은 2008년 10월미국무부가매년발간하는테러보고서의 테러지원국 (state sponsors of terrorism) 명단에서도제외되었다. 미국무부는 1987년 12월김현희등북한공작원들에의한대한항공 (KAL) 858 기폭파사건직후인 1988년 1월북한을테러지원국으로지정했다. 그리고국무부는 2008년 4 월 30일연례보고서에서도북한을이란, 쿠바, 시리아, 수단등과함께테러지원국이라고발표했었다. 북한은핵협상을진척시키려는조지 W. 부시행정부의정책덕분에 20년 9개월만에테러지원국지위에서해제된것이다. 이처럼핵을보유한북한이한국이나국제사회에제기하는위협의형태는여러가지가능성을담고있다. 남한에대해서는핵을앞세운위협과연관된위기가있을수있고, 더욱심각한것은북한내부적요인으로인한체제자체의위기가있을수있다. 국제적차원에서는핵폐기협상과정의파탄으로인한국제사회와의대립이있을수있고, 제3자로의핵물질이전 확산으로인한위기가발생할수있다. 어떠한경우에도한국은북핵위기의당사자로서심각한국가적위기에처할수있다. 그럼에도불구하고이명박정부에들어국가적위기에대처하는역량은오히려축소된감이없지않다. 북한의핵이지니는이런중요성을감안해본연구에서는역대정부의외교 안보분야에서의위기관리체계및전략에대한분석과선진국들의위기관리전략에대한경험적분석을통해, 북핵위기해결을위한실질적이고구체적인방안을마련하고자한다. 현재국가위기에관해서는고당계획, 충무계획, 국가전시지도지침, 합참예규등주로국방관련지침및예규가존재하고, 참여정부시절대통령훈령으로작성된국가위기관리지침등이존재하지만, 북핵위기를특별히상정한위기관리대응체제가결여되어이의필요성이절실하다. 국가위기의체계적, 종합적관리를위해서는모든기관이준용할위기관리에관한종합적인지침이필요하다. 현재의위기관리상비체계적상황을극복하고존재하는지침간의상충이나연계성을정비하기위해서도국가위기관리대응체제를정비할필요가있다. 북핵위기에대처하기위한기존의연구는북한전문가나안보방면의전문가들이주를이뤘으나, 북핵문제는이제더이상남북문제나안보문제로만치환될수없는상황에이르렀다. 북핵위기의대처방안은국제정치와역내주요국가들, 특히미국과중국의정책과관계를종합적으로고려한대응책을제시할필요가절실하다. 또한국가적으로북핵으로인한위기대응체제를확고하게구비하지않으면, 위기대응과정에서혼선이발생하고, 결국이는국가적손실로이어질것이므로철저한대비가필요한것이다. 2. 연구의구성 앞에서제시한연구배경에따라본연구는기존의북핵관련국가위기관리전략에대한평가및진단을시도한다. 이러한진단을기반으로, 김정일의건강이상, 북한의후계구도조성, 중국의부상및미국오바마정부의등장등새로운국제정치및안보환경의변화를포괄적으로고려하면서북핵위기에대처하기위한정책적대안을제시하고자한다. 정책대안 Brookings Institution, 2008)

11 은단순히정부의기존정책을추인하는차원보다는근본적이고도포괄적인검토를통해, 창의적인대안을제시하는것을목표로한다. 북핵위기관리의연구에서핵심은현행위기관리체제점검, 미국 중국등핵심국가들과의공조및조율, 한국의컨트롤기능강화등세부분이핵심적인내용을구성한다. 첫째, 이명박정부의위기대응체제를점검하고북핵위기에대응에적절한지를평가한다. 이를위해서는미국을중심으로선진국들의위기대응체제를비교검토한후한국실정에적절한교훈을도출하고, 북핵위기의유형에따른대응체제의적실성을검토하고자한다. 둘째, 한국, 미국, 중국간에북핵위기관리를위한협력의중요성을평가한후, 미국과중국의공조를유도하기위한전략을도출한다. 한국은북핵위기의당사자로서, 궁극적인북한체제의관리자로서상황을장악할필요가있고, 미국및중국은한반도세력균형과안정에관여할수밖에없는적극적인참여자 (participant) 이자균형자 (balancer) 로서중요한위치를차지한다. 여기서는특히한미공조와통중 ( 通中 ) 전략의필요성을집중분석하고자한다. 셋째, 북핵위기의직접적인피해자, 혹은가장큰안보적영향을받는한국의입장에서북핵위기를어떻게관리하고대처할것인지에대한컨트롤타워의기능을강화할수있는방안을모색하고자한다. 컨트롤타워는북핵위기에대응하는우리정부내부의체계적대응을위해반드시필요하며한 미 중삼국의정책과입장을조율하는핵심기능을담당한다. 마지막으로이상의연구분석을통해이명박정부가유의해야할정책적사안에대한제언으로결론을맺고자한다

12 II. 북핵관련위기관리체제진단과평가 1. 주요국들의위기관리체제사례분석 국가위기란국가의주권, 정치 경제 사회 문화체제등국가를구성하는핵심요소및가치에심각한위해가가해질가능성이있거나가해지고있는상태를말한다. 즉, 국가의안위에중대한위협이되는사태가발생하여군사적대응을비롯하여정치, 외교, 경제, 행정, 사회등제반분야에서복합적인조치가요구되는상황을뜻한다. 통상적으로국가위기란전면전쟁을포함하여일상적인사태전개를초월하는모든급박한상황을말한다. 국가위기관리는국가가이러한위험을안정적으로극복해나가는것을말한다. 즉, 발생한위기가전쟁등의상황으로악화되거나그규모가확대되는것을방지하고극복하는정부의제반활동을뜻한다. 4) 일반적으로위기의구성요건으로 i) 시간적촉박성, ii) 사안의중요성, iii) 파괴적속성, 즉, 즉시적절하게대처하지않으면파괴적결과를초래하는속성등이있다. 위기는평시와비교한질적인분석을통해서판단된다. 예컨대, 위기는무력충돌의가능성이단순히높다는것이아니라, 적대적세력과의관계에있어서충돌가능성이평시보다질적인면에서클때발생한다. 또한위기는사태의동태적파악속에서판단된다. 예컨대, 위기는단순히정태적의미에서충돌가능성이높다는의미가아니라충돌가능성이점점더높아간다는동태적상황, 즉충돌가능성의 수준 이아니라 변화 에주안점을두고판단되어야한다. 위기는돌발적이고불가항력적인수많은요인들을내포하고있다. 따라서위기대응의기본자세는지침에의거하되, 구체적인대응은위기대응주체가사태의성격과내용, 대처수단등을고려하여결정한다. 위기는본질적으로위기대응주체나국민이위기를어떻게 인식 하는가하는심리적측면이매우중요하다. 따라서위기로인한심리적동요상태를극복하는것도위기대응의중요과제이다. 위기의극복을위해서는올바른상황판단이필요하며, 이는충분한정보획득을통해서가능하다. 따라서위기대응주체가정확한상황판단을할수있도록정보의흐름을원활히유지하고, 이정보를최고정책결정집단간에공유할수있는체계를마련해야한다. 현재한국에게있어서최대의안보위기는북한발이될가능성이매우크다. 북한핵문제로인한위기의심화와, 북한체제자체의불안정성에서비롯되는소위 급변사태 로인한위기의가능성은상존하는위협요인이다. (1) 미국의위기대응체제 미국은국가안보회의 (National Securith Council) 의위기대응절차와국토보안부 4) 위기 (crisis) 의일반적속성에관해서는 Michael Brecher and Jonathan Wilkenfeld, A Study of Crisis (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2003); 김열수, 21 세기국가위기관리체제론 ( 서울 : 오름, 2005); 조영갑, 국가위기관리론 ( 서울 : 북코리아, 2006) 등을참조

13 (Department of Homeland Security) 를중심으로국가위기에대처하고있다. 평시위기관리의경우 NSC에서위기관리차석급위원회를수시로개최하여비상대책계획을수립하고논의한다. 위기발생시즉시백악관상황실에위기대책반 (crisis group) 을설치하고, 위기발생이지연될경우, 백악관상황실의위기대책업무는국무부상황실로이전되며, 백악관- 국무부상황실간에긴밀한정보및의견교환이유지된다. 그리고상황악화시다시백악관상황실로위기대처업무가이관되는절차를거쳐시행된다. 대통령부재시위기가발생할경우, 백악관상황실과는별도로수행원중심으로대통령여행지에서위기를대처하기도한다. 정책조정메커니즘으로서, 외교안보팀팀웍을위해안보보좌관, 국무장관, 국가정보국장 (DNI), 국방장관등주요 NSC 멤버들간의입장을조율한다. 9/11 테러이후미국국내안보를총괄하기위해 DHS를신설하고미국내안보, 특히테러방지및대응을위한행정각부의노력을조정하고포괄적인국내안보전략을수립하는체제를확립했다. 미국은 9/11 테러직후미본토보안청 (Office of Homeland Security, DHS의모체 ) 을설립했는데, 초대청장에는각료급책임자로탐릿지전펜실베니아주지사가임명되었다. OHS 는미국내안보, 특히테러방지및대응을위한행정각부의노력을조정하고포괄적인국내안보전략을수립하기로했다. 이를위해미국내주및지방정부차원의테러관련정보수집활동지원, 해외정보수집조정및우선순위지정, 행정각부의정보수집활동조율및협력유도등을주임무로했다. 9/11 이후미워싱턴포스트지는 2002년 1월 27일부터 8회에걸쳐미국정부가 9/11 테러에어떻게대응했는지를날짜, 시간대별로상세히기술한시리즈를게재한바있다. 이하에서는동시리즈기사를분석하여위기대응의구체적양상을위한분석사례로참고하고자한다. 2001년 9월 11일미국뉴욕의세계무역센터와국방부건물에납치된민간항공기를이용한자살테러가발생하였다. 테러발생당시조지 W. 부시대통령은플로리다에, 파월국무장관은페루순방중, 체니부통령은백악관, 럼스펠드국방장관은국방부에, 쉘턴합참의장은대서양상공을비행하는등여러곳에산재해있었다. 테러발생후첫번째조치는비밀경호원들이체니부통령과라이스보좌관등핵심국가안보요원들을백악관지하벙커로소개시키고주요안보관련장관들에게연락을취한일이었다. 미국의국가위기시위기대응의핵심은 국가 [ 정부 ] 기능계속 과헌법상규정된 국가지도력유지 에최우선순위를부여하고있다. 이러한과정에서위기관리대응절차는위기시어떤직책의정부관리와각료들이백악관지하벙커로소개되어야할지, 혹은어떤안전장소로대피해야할지를규정해야한다. 안보관련고위관리, 각료, 의회지도자등국정의중추요원들이이에포함되어야한다. 테러발생당시정해진절차에따라주요안보관련각료들이지정된장소로대피된것까지는좋으나실제로무엇을어떻게해야좋을지몰랐다는증언이있다. 이는평시위기대응에대한모의훈련의필요성이중요함을잘보여준다. 또한당시백악관지하벙커의시설이장기간위기대응지휘본부가입주하기에는부족하다는것이밝혀진바있다. 예를들면지휘부가국민을대상으로직접방송할수있는시설이

14 안되어있는것은시정되어야할사항으로지적되었다. 의회의경우상황이더혼란스러워서, 상원대슐원내총무는한동안소재파악이안되기도하였다. 이는국가위기시셀폰과부하로통신이어려울수있으므로위기통신체제가필요하다는것을잘보여준다. 미국에대한테러공격직후콘돌리자라이스안보보좌관은러시아푸틴대통령에게전화해서예정된군사기동훈련을자제해달라고요청하였고푸틴은이에기꺼이응하였다. 또한부시대통령은영국의토니블레어수상에게전화로협조를요청하고위기대응에대한조언을들었다. 국가위기시국가내부의대응뿐아니라주요우방국및주변국들에게위기상황을알리고오해가발생할지도모를사태를자제해달라고요청할필요가있다. 또한위기발생직후국민들의민심을추스르고불안심리를안정시켜국가전체가통제불능의공황상태로빠지는것을방지하는것이위기정부의중요한과제이다. 당시카렌휴즈백악관고문과애리플레이셔대변인은부시대통령의담화준비에곧바로착수하였다. 위기발생이후가급적빠른시간내에대통령이국민담화혹은전국방송망을통해사태를국민들에게알리고협조를구하는것이중요하다. 제2, 제3의테러에대비하기위해주요국가안보관련인사들을안전시설에분산소개하는것이중요하고이들이안전시설에소개된이후에는화상으로연결하여실시간화상회의를가능케하는시설이절대필요하다. 테러당일의위기감이진정되면서부시행정부는구체적대응책마련에착수하였다. 미국의경우테러발생부터아프간공격개시까지 NSC가가장중요한회의체로기능하였다. 참여자중딕체니부통령은행정부 2인자로서대통령역할을보좌하고, 콜린파월국무장관은반테러전쟁을위한외교적정지작업에착수했다. 도널드럼스펠드국방장관은군사작전준비를지시했고, 라이스안보보좌관은 NSC 회의관리및대통령에대한조언을조정했다. 이외에도조지테닛 CIA 국장은정보수집을, 쉘턴합참의장, 애쉬크로프트법무장관, 뮬러 FBI 국장등이각각의임무에따라움직였다. 테러다음날부시대통령은상하원합동회의에서연설을통해반테러전쟁에대한초당적지지를호소하였다. NSC와는별도로국방, 국무, 합참, CIA, NSC 등각부서의제2인자들로구성된소위차관위원회 (Deputies Committee) 가운영되어실무차원의문제들을검토하였다. 럼스펠드국방장관은나중의인터뷰에서위기발발후첫 36시간동안이루어진회합과토론이지극히중요했다고지적한바있다. 즉이기간동안자세한대책은수립되지못하지만전략개념과방향의대강이정해졌다는것이다. 정부의계속성을유지하기위해대통령과부통령 ( 혹은정부권력승계 2위인자 ) 은위기기간동안별개의장소에소개토록하여만일의사태에대비하는것이중요하다. 시간이경과하면서 NSC는위기발생초기의 위기대응 조직에서 전시내각 적성격으로변모하여운용되었다. 전쟁계획초기단계에서는 CIA의역할이큰비중을차지하였다. 개전초기알카에다를대상으로한특수전과아프간주변주요국들정보기관과의긴밀한협조를위해 CIA가주도적역할담당하였기때문이다. 반테러전쟁의성격상화력전, 정보전, 외교전이총동원된양상으로전쟁계획이수립되었다. 이러한대응과정에서드러나는부시행정부의 9/11 테러대응에서보여지는중요한교훈은다음과같다. 첫째, 정부의계속성유지가최우선목표이다. 둘째, 주요안보관련정책결

15 정자들의안전및연락망유지가중요하다. 셋째, 초기대응에서대응의목표와방향설정, 즉무력대응인가, 정치적해결인가를대략적이나마정할필요가있다. 넷째, 위기대응시정부각기관이산발적인대응책을마련하는것이아니라 NSC와같은핵심기관에서논의의창구를단일화하여신속히대책을마련하는것이중요하다. 한국도 NSC 같은위기대응컨트롤타워를중심으로할것인가, 비상국무회의등각료회의중심으로할것인가, 혹은국방부나합참등해당부서중심으로대응할것인가를고려해야한다. 다섯째, 국민의불안감해소를위해정부와국민간의커뮤니케이션통로를유지해야한다. 여섯째, 위기시대응지침을해당부서에신속히하달하기위해서는정부각부서별업무분장의권한과한계를명확히할필요가있다. (2) 중국의위기대응체제 중국의정책결정체제는분절적인제도적특성과합의와조정을중시하는정치문화를지니고있어위기와같은돌발사태에대한대응능력이특히취약하다는문제점을지니고있다. 중국은이러한문제점을해소하기위해꾸준한노력을해왔으며, 최근대외정책결정과정과관련한주요변화중하나는위기나돌발사태발생시대응능력을강화하는것이었다. 제도적인측면에서, 중국국가권력의최정점에는전국인민대표대회가존재한다. 전국인민대표대회는모든법을제정하며, 전쟁이나대외적인군사개입과같이중대한문제는전국인민대표대회에서결정되도록되어있다. 전국인민대표대회폐회시그상무위원회에서이러한최고권력을행사한다. 그러나표결이불가능하거나긴급사태와같이전국인민대표대회에서다루기에는시간이촉박한사안은전체상무위원회위원의 2/3 찬성에의해상무위원회가비준을하도록되어있다. 5) 그러나제도적인측면을넘어중국의당-정체제에서실제권력의측면에서외교정책은물론이고모든정책결정의최정점에는중국공산당중앙위원회정치국과정치국상무위원회가있다. 현재정치국은 25명으로구성되어있으며, 그핵심인 9명으로구성된정치국상무위원회가중국최고의권력기구이다. 주목할점은권력의최정점에존재하는정치국상무위원회의주요성에도불구하고, 대외문제관련중국의위기대응체제에서실제적으로가장중요한조직은중앙외사영도소조 ( 이하 ' 소조 ') 라고할수있다. 이기구는중국의핵심안보문제를다룬다고알려진국가안전영도소조와동일한조직이다. 이기구는일반편제에서는나오지않는조직이라외부에잘알려져있지는않지만중국국가주석이자최고지도자인후진타오가조장으로있으며, 시진핑국가부주석이부조장으로일하고있다는사실만으로그중요성을잘알수있다. ' 소조 ' 는정기적으로회의를개최하기보다는중요한외교사안이발생하였을때, 대외정책결정관련조직및인사들간에정책조율을하여실제적인정책의방향을결정하고, 정치국이나정치국상무위원회에정책을건의하는기관이다. 소조의행정을담당하는외사판공실은중국의모든지도급인사들의대외출장이나접촉을심사하고비준하는막강한권력을지니고있다. 정치국이나정치국상무위원회는대외정책관련전문기관이아니 冰

16 며, ' 소조 에실제당최고지도자들이참여하고있기때문에 ' 소조 ' 의건의는거의채택된다고할수있다. 예를들면, 북핵문제와관련하여위기사항이발생할때마다이 소조 가소집되어중요한결정을한것으로알려졌다. 마오쩌둥시대나개혁개방의초기에는대외관련사안이상대적으로단순하거나전문적인지식을요하지않았기때문에, 전문가보다는종합적경험과행정능력을갖춘개인지도자들이대외정책을좌우하였다. 마오쩌둥, 류샤오치, 저우언라이등의압도적인개인적영향력, 그리고제도적인투입과정보다는시펑페이 ( 姬鵬飛 ), 우쉐첸 ( 吳學謙 ), 천무화 ( 陳慕華 ) 등극히소수의대외정책전문가들의조언과제언이중요한역할을하였다. 6) 이러한특징은 1990년대에도이어지는데, 1990년대초에는대외정책결정에있어서는전문외교관으로서정치국원의지위에오른우쉐첸 ( 吳學謙 ) 에게, 그리고 1990년대후반에들어서는첸치천 ( 錢基琛 ) 의전문적인지식의존도가컸다. 그러나중국이개혁개방이후국제사회에더깊이편입하면서대외업무가대단히복잡하게되었고, 대외업무의범위도전통적인국방, 외교등의범위를넘어무역, 환경, 과학기술, 문화, 교육둥다양한영역으로확대되었다. 이를다루기위해서는보다전문적인역량을지닌기구의도움이필수적인요건이되었다. 중국정치국상무위원회위원들은대외업무의전문가들이라기보다는주로국내문제전문가였고, 대외업무와관련한전문적인훈련을받은지도자는당총서기와국무원총리정도였다. 중국의대외정책관련사안들은점차복잡화되고정책결정의전문성을요구하면서, 정책결정은정치지도자개인의역량을넘어보다전문적이고제도적인기구들의지원과정책조정역량을필요로하였다. 제도적인측면에서 1980년대당시중국의대외관련업무는서기처가관장하는당부문, 국무원이관장하는정부부문, 중앙군사위원회가관장하는군부문으로나눠서설명할수있다. 7) 그러나권력의최상층에서행정과정책조정의역할을담당하면서실제적으로는가장중요한정책협의및결정기구로부각된조직이중앙서기처였다. 중앙서기처는당시당총서기후야오방의지시및정치국의위임을받아당정군의실무지도자들로구성된행정업무담당기구였다. 1990년대에들어서서기처는더이상정책결정기구는아니었으며, 정치국이나정치국상무위원회의지휘및감독을받으면서문서작업및실무업무를담당하는기구로변화하였다. 물론서기처는당총서기라는정치최고지도자의직접적인지휘를받는관계로여전히중요한권력기구로남았다. 제1 서기직은여전히항상권력의최고핵심에들어설수있는인물을배출하는정치적으로대단히주목받는직위로평가되었다. 8) 그러나당시주요대외정책결정은제도적절차에의해이뤄지기보다는여전히주요정치지도자들차원의의사소통이더중요했고, 9) 이런의미에서이들주요지도자들의메신저로 6) Doak Barnett, The Making of Foreign Policy in China (London: Westview Press, 1985), p ) 이런의미에서시진핑이제 17 차당대회이후서기처의제 1 서기로임명된것은의미가크다. 9) 이러한개인지도자들의의사소통이전적으로제도적틀에서벗어났다는것을의미하는것은아니다. 이러한의사소통을활성화시키고규범화한 민주집중제 의원칙이이미주요한제도로작동하고있었다. 이에대해서는김흥규, 중국의정책결정과중앙 - 지방관계 ( 서울 : 폴리테이아, 2007), 제 2 장

17 서혹은이견을조정하는역할을담당했던비서들의역할도대단히중요했다. 10) 각주요정치지도자들은여전히비서실을운영하고있으며, 당과정부차원에서도당중앙판공청과국무원판공청은오늘날보다제도화된형태의비서실역할을담당한다. 대외관련문제와관련해서예를들면, 국무원판공청산하비서3 국은외교와관련된사무의처리를하고다른연관부처들과연락, 회의, 조사등의업무를담당하고있다. 그간중국의정책결정과정에서주요한특징중하나는부처간그리고중앙정부단위와지방정부간분절성이대단히강해, 상호정보교환과정책협의가잘이루어지지않는다는점이었다. 더구나정치지도자들간의개인적인갈등문제등과결합하면, 실제에있어서정책형성을위한정보교환과협의가원만하게이뤄지지못하는경우가비일비재하였다. 이러한특징은여러단위간의이해관계가복잡하게얽힌사안이거나, 일상적이지않은대외사안, 즉위기가발생하였을때, 중국의정책결정은대단히느려지면서비합리적결과를내거나, 정책결정이잘이뤄지지않는양상을보여주었다. 11) 이러한중국정책결정과정의문제점을극복하기위해대외정책관련분야에서, 정책결정과정에권위를부여하고관련부처및지도자들간협의와조정의과정을제도화한것이중앙외사영도소조의강화였다. 장쩌민시기정책결정방식은내부적인합의를중시하는집단적인성격이강화되었고, 전문적인기능부처나전문가들의정책제언이나발언권이더욱강화되었다. 중앙외사영도소조의강화추세는 1990년대초반이후분명해지는데, 우선, 당최고지도자인당총서기이자국가주석인장쩌민이 1988년이래중앙외사영도소조의조장자리를맡아온국무원총리리펑을대신하여조장을담당하였다. 12) 당최고지도자에의한대외주요이슈에대한장악력강화는 1998년국무원내의외사판공실을폐지하고중앙외사판공실을설립하여중앙당의직속기구로복속한데서도잘드러나며, 이조직은중앙외사영도소조의사무조직역할을수행하였다. ' 소조 ' 의구성원은항상고정된것은아니며, 사안에따라변동이있으며, 필요에따라서는해당분야권위자가초빙되기도하였다. 주요참여자로는후진타오당총서기및국가주석 ( 조장 ), 국가부주석, 국무원대외문제담당부총리혹은국무위원, 외교부장, 외교부수석부부장, 공안부장, 국가안전부장, 국방부장, 상무부장, 신화사사장, 국무원홍콩 마카오사무판공실, 국무원화교판공실, 국무원매체 ( 신문 ) 판공실의책임자, 당조직의중앙선전부장, 중앙대외연락부장, 외사판공실주임, 인민해방군의주요대표등이참석한다. 13) 중앙외사영도소조의실무책임을담당하는중앙외사판공실의주임은따이빙궈 ( 戴秉国 ) 가 2005년부터담당하였는데당시외교부수석부부장이었고, 2008년에는중국정부의외교를총괄하는외사담당국무위원이된이후에도현재까지그직을담당하고있다. 10) James C. Mulvenon and Michael Chase, The Role of Mishus in the Chinese Political System, China's Leadership in 21st Century (Armonk: M.E. Sharpe, 2003), pp ) 이에대해서는김흥규, 중국의정책결정과 민주집중제 : 1980 년대 합의의정치 형성과제도화. 국제정치논총제 44 집 1 호 (2004). 12) 이에대한설명은 Xuanli Liao, Chinese Foreign Policy Think Tanks and China's Policy Towards Japan (Hong Kong: The Chinese University Press, 2006), pp , ) 이에대해서는宮力, 門洪華, 孫東方, " 中國外交決策機制變遷硏究," 世界經濟與政治 2009 年第 11 期, P

18 [ 그림 1] 에서나타나듯이중국지도부는외교정책결정과관련하여당, 군, 정부의각관련부처나싱크탱크및비공식적인자문등의형태로정책결정을위한정보와제언을청취하는통로를확보하고있으며, 이과정은점차제도화되고전문화되고있다. 일반외교사안은정부 ( 국무원 ) 의역할이점차당보다더중요해지고있다. 현재일반외교사안에대해서는외교부가주도적인영향력을행사하고있다고평가하는것이일반적인추세이다. 외교부는중앙외사영도소조및정치국상무위원회에서결정된외교정책을집행하는역할과동시에외교업무주관부처로서정책을건의하는역할을수행하고있다. 한반도외교정책결정에있어외교부의위상이당대외연락부를추월한것은 1980년대부터부처의전문성을중시한결과이기도하다. 하지만대외문제에있어서위기나돌발상황이발생하였을때, 혹은다양한부처간의이해관계가충돌하였을경우, 중국의당-정체제의특성상외교관련다양한부처들의이해관계와의견을조율할기구가필요하였다. 특히위기와관련된중대한외교사안에대해서는시급히이들주요부처들의의견을조정하고, 협의, 타협을통해최종정책결정이나그방향을정할수있는기구가필요한데, 중앙외사영도소조가그역할을담당하는것이다. [ 그림 1] 중국의대한반도정책결정과정흐름 당정치국상무위원회중앙서기처 중앙외사영도소조 ( 외사판공실 ) 중앙군사위원회 정부국무원 ( 판공청 ) 중앙당교 대외연락부 총참모부 군사과학원 국가안전부 외교부 국무원 사회 신화사 발전연구중심 과학원 개혁개방논단 현대국제관계 국제문제 조선반도 아태 연구원 연구소 연구중심 연구소 참고 : 張歷歷, 外交決策 ( 北京 : 世界知識出版社, 2007). p.203 참조및필자재구성. 2004년 11월에는중국국무원 ( 정부 ) 산하에도대외관계의위기나돌발상황에대처하기위하여부급 ( 部級 ) 기구로 대외돌발사건협력소조 를설립하고당시외교부부장인리자오싱 ( 李肇星 ) 에게그책임을맡게하였다. 이기구는정부차원에서해외에긴급한상황이발생하였을때, 각부처들의의견을조율하고협력을이끌어내기위한조직이다. 14) 중국은동시에 2006년부터국무원의판공실산하에국내적인돌발사태를담당하기위한 국무원응급관리

19 판공실 을설립하였다. 15) 이는비록대외관계에서의응급 ( 위기 ) 상황과직접적인연관은없지만국무원차원에서위기상황에대한대처방향의일단을엿볼수있게한다. 중국은위기상황을크게 4단계, 즉 1급 ( 특별엄중 ), 2급 ( 엄중 ), 3급 ( 비교적엄중 ), 4급 ( 일반 ) 으로구분하고그대처방침과체계를마련하였다. 국내에서발생할수있는돌발상황의구체적인예를 55개항으로분류하고, 각항마다그대처방향과구체적인대처방안들을제시하고있다. 16) 그리고국가차원에서다뤄야할위기상황은자연재해, 지진, 핵문제등크게 21가지로구분하고있으며, 대외관련위기대처방안은 21번째항목으로되어있다. 17) 이러한상황을고려할때, 대외적인위기에대한대처방안, 특히북핵위기와관련한돌발상황에대한대처방안마련도대체로이시점에서구체화되었을개연성이큰것으로추론이가능하다. 그러나북한의제1차핵실험문제등과같이국가적인이해에중대한영향을미치면서비일상적인돌발상황이발생하였을때, 중국의당정체제의특성상정부차원에서정책방향을직접결정할수는없는특수상황이라고할수있다. 이러한문제는이미언급한바대로 ' 소조 ' 의지도부는긴급히 소조 에속한관련부처의장들을소집하고, 정책투입라인에있는전문집단들의건의를받아정책방향과구체적인대응방안을마련하는것이예상가능한절차이다. 하지만이것이긴급한정책결정을요하는비일상적인성격의위기상황이라면현중국의외사영도소조는지나치게규모가커서필요한시간내에모든성원이모이기도어렵고, 또모인다하더라도정책을합의하기어려우며, 이런조건에서합의와조정혹은지도자에의한결단에의해정책이결정된다할지라도합리적정책결정을내리기는쉽지않은구조이다. 2006년북한이제1차핵실험을단행하자, 중국은정책결정에상당한혼란상을드러냈으며, 비교적조급하고, 잘조율되지않은형태의대북핵실험논평이나왔다는것은이를반증한다. 하지만 2009년북한의제2차핵실험이단행되었을때, 중국의반응은 1차의경험을바탕으로전에비해보다정책적유연성을확보하면서세련된형태로제시되었다. 중국역시이러한현정책결정구조의문제점들을인식하고있다. 따라서미국의국가안전보장회의와같은형태의보다소수의핵심대외정책결정자들이빠르게정보를공유하면서합의하여정책결정을내릴수있는조직의설립을고려하고있는것으로보인다. 단, 대외적인위기가장기화되거나일상화될때, ' 소조 ' 의기능역시보다정상적으로작동하면서위기관리는기존의대처경험에입각하여보다적절하고유연한태도를보이며있을것이다. 그리고위기를다루는차원도 ' 소조 ' 차원에서점차국무원 ( 정부 ) 산하의대외돌발사건협력소조나그판공실에서처리할수있을것이다. 현재한반도의북핵위기가장기화됨에따라이와관련한정책들역시 ' 소조 ' 차원에서벗어나정부차원의위기관리의대상으로격하되었을가능성이크며, 보다일상적인사안이되면외교부의전결사안이될수도있을것이다. 최근흥미로운점은 2009년 5월북한의제2차핵실험이후, 중국은북핵문제의진전과는별도로북한과관계를강화하기위해대북정책건의와집행분야에서북한에상대적으로호의적인대 14) 張歷歷, 外交決策, p ) 이에대한구체적인내역은 ( ). 16) 이에대해서는 ( ). 17) 이에대해서는 ( )

20 외연락부의영향력을확대하고있는것으로보인다. 중국외교분야에서의정책결정은정책결정자들이비교적국가이익에대한합의에도달하기쉬운분야로과거개혁개방의초기시기까지도빠른결정이내려질수있는분야였다. 그러나최근들어대한반도정책과같이주변국간의이해관계가복잡해지고전문적인지식을요하는사안은정책결정에참여하는참여자의수가확대되고, 정책결정의과정도복잡해지는경향이있다. 중국외교및한반도관련정책결정은여전히중국최고지도부의의중이중요하기는하지만, 점차제도화의수준, 참여자의수, 의제의확대라는측면에서세계적인추세에맞춰변혁이이뤄지고있다. 단, 그변혁의속도와범위가서방측의수준에미치지못하고지체되고있기때문에중국적인특색의정책결정과정으로비춰지고있다. 중국의대한반도정책결정과정은제도화와전문화및투명성이점차강화되는추세에있으면서도, 당분간은여전히소수자에의한정책결정, 내부이해집단간정책조절과협의기능중시, 상대적투명성부족이라는중국적정책결정과정의특색은유지될것으로보인다. 이는중국정책결정에대한예측가능성이일정정도는증대되고있다는것을의미하고, 정책내용은다소보수적이며, 점진적인변화를추구하는구조라는것이다. 단, 간과해서는안될부분이비록소수에의한정책결정이라할지라도, 중국은정책결정을위해다양한차원에서다변화된정책투입을허용하기때문에비록변화에다소저항적인특색을지니면서도항상대안즉, 플랜 B를마련하는데는익숙하다는것이다. (3) 일본 일본의위기관리체제는안전보장회의와내각부방재담당조직으로이루어져있다. 안전보장회의는북한미사일위기, 북핵사태, 괴선박침투등전통적인안보위협과외교 경제 에너지 식량등비군사적위협요인들을총체적으로담당하고있다. 내각부방재담당조직은태풍, 지진, 해일등과같은자연재난과원자력임계사고등과같은인위재난을담당하고있다. 전후일본은전통적인안보위협으로인한위기관리는주로미일동맹에의존했고, 자연재해에대한대응은주로지방자치단체가담당했기때문에안보위협이나재난에대응하기위한국가적차원의조직은잘정비되어있지못했다. 그러나 90년대에들어와서일본은새로운위기상황들에직면하게되고내각차원에서통합적인대응을할필요성이대두되었다. 결정적인계기가바로 1995년에발생한고베대지진이었다. 또, 1998년북한의대포동미사일발사, 1993년이후지속된북핵위기, 1999년및 2001년북한괴선박 ( 이른바不審船, 불심검문을거부한다고해서붙여진용어 ) 사건, 중국과의조어도분쟁등으로일본국내에는상당한안보불안감이조성되었고, 이러한사태의잠재적인안보위기에대해내각차원의적극적인대응필요성이제기되었다. 이외에도일본은 1995년옴진리교에의한동경지하철사린가스테러같은내부의문제와아울러매년수십차례의태풍과지진, 해일등자연재해의위험에노출되어있는국가이다. 일본이미국의국가안전보장회의와같은안보정책결정기구를설치하게된것은 안전보

21 장회의설치법 (1985년의회에서채택 ) 에의거하여 1986년 7월 1일국방회의를해체하고국가안전보장회의를설치하면서부터였다. 이와관련하여관방장관예하에안보회의지원기관을모두통합시켜조정통제기능을단일화함으로써업무기능별정보교환및분석을용이하게하고정책대안의개발과협조가원활하게이뤄질수있도록하였다. 또한미국의국가안전보장회의참모조직편성과같이내각관방실내에안전보장실을설치하여안보회의의의안수집및안건준비, 의결내용의정리, 관련정부부서기관과의협조강구등을담당하게하였다. 그러다가안전보장회의가실질적으로담당해야할역할이확대됨에따라 2003년 6월 안전보장회의설치법 이개정되어현재와같은체제를유지하게되었다. 개정안은총리의자문사항추가와, 안전보장회의의구성원의필요시확대, 그리고안전보장관련심의를신속하고정확하게수행하기위한지원조직 ( 사태대처전문위원회 ) 설치를주요내용으로하고있다. 일본의안전보장회의는군사 정치 경제 외교를조정 통합 협조시키는최고의상설안보정책결정기관으로서그임무와역할을수행하고있다. 구체적으로안전보장회의설치법에의하면안전보장회의는 1) 국방의기본방침및방위계획의기본방향수립, 2) 방위계획과관련된산업의조정, 3) 방위출동의가부결정, 4) 중대긴급사태발생시대처방안을심의하여결정하는등의임무와기능을수행하도록되어있다. 18) 이와같이일본의안전보장회의를중심으로하는국가위기관리체제는내각에소속되어한국의국가안전보장회의처럼필요시간간이소집되는체제에비해정책결정의권한과폭이훨씬더크다. 뿐만아니라국방과중대긴급사태에대한중요사항을심의할수있는권한이있어자문기구의성격이강한한국의안전보장회의보다위상이더높다고할수있다. 2. 한국의위기관리체제평가 국가위기관리의기본은여하한경우에도국가 ( 정부 ) 기능의계속성을유지하는것이다. 즉, 국가위기발생시최대의목표는국가의정치 외교 군사 경제 행정등제반기능이단절되지않고계속유지되도록하는것이다. 이를위해서는위기발생시국가의전조직이일사불란한원칙과체계에따라조직적으로대응해야한다. 우선위기가발생하면초동조치사항으로서국가지도부 ( 대통령, 국무총리, 국가안보관련고위관료, 각부장관, 의회지도자등 ) 의안전에만전을기하고위기수준에따라서는안전시설로의대피조치를취한다. 이러한조치와병행해최고정책결정자집단이안전하게대책을논의할수있는시설을확보 유지한다. 그리고산재한정책결정및집행부서간의연락및통신망을유지하는것이긴요하다. 초동조치가끝나면위기사안의경중에따라긴급조치사항과상시조치사항을구분해대응하는절차로들어가야한다. 상시조치사항은정부각기관별 수준별로이미작성되어있는위기대응매뉴얼이나내규에따르면될것이다. 긴급조치사항으로는우선모든정부기관이 18) 김열수, 21 세기국가위기관리체제론, pp

22 해당위기예규에따라서국정을수행하도록하는한편여 야지도부에위기상황을정확히설명하고초당적협력체제를구축한다. 국민들에게는위기상황을공지하고, 국민위무를통해국가혼란을방지하면서국가사회의총체적역량을모아대응한다. 그리고위기등급에따라서우방국들과적절한협력체제를모색한다. 군사관련위기시에는한미동맹을공고하게하면서주변국가들과신속하게협조관계를구축한다. 한국에국가위기상황이발생하면대체로이런절차를따라서정부조직이대처하게될것이다. 국가위기에관한범정부차원의대응으로는고당계획, 충무계획, 국가전시지도지침, 합참예규등주로국방관련지침및예규, 참여정부시절대통령훈령으로작성된국가위기관리지침및최근논의되고있는작계 5029와관련한논의들이있다. 이들대부분의비상대비계획들은비문 ( 秘文 ) 이어서공개가어려운점을감안해일반적인차원에서한국의위기대응체제를평가하고자한다. 참여정부는대형재난에대한성찰을바탕으로위기관리체제정비라는세계화현상을참고하여한국의위기관리체제를대대적으로정비하기시작했다. 참여정부는국가안전보장회의 (NSC) 를확대 개편하였으며, NSC 산하에위기관리센터를설치하였다. 또한기존의재난관련법률을통폐합하여 재난및안전관리기본법 을만들었으며이법에근거하여 2004년 6월 1일부로자연재난과인위재난을총책임질소방방재청을신설하기도했다. 뿐만아니라참여정부는정부수립이후최초로국가위기발생시이를효율적으로관리하기위한 국가위기관리기본지침 을제정했으며수십개의유형별재난대응표준매뉴얼을제정하기도했다. 참여정부는전통적안보분야뿐만아니라재난및국가핵심기반분야의마비등을국가급위기에포함시킴으로써위기의개념을확대하였고, 이러한위기에적절히대응할수있도록위기관리체제의법령과조직을획기적으로개선함으로써 21세기형국가위기관리체제의기반을마련한것은사실이다. 그러나아직도현재의법령과조직으로는전 평시와군사적 비군사적분야를동시에아우르는다양한위기에동시다발적으로대처하기에는미흡한면이적지않다. 한국의위기관리체제를한마디로요약하면 통합적위기관리체제의부재 라고할수있다. 참여정부까지한국의위기관리체제를살펴보면, 전시대비업무는비상기획위원회가, 재난과전평시민방위업무는행자부와소방방재청이, 국가기반체계보호는행자부가, 그리고테러는국가정보원이각각담당하는분산형위기관리체제를유지하고있다. 19) 이러한위기관리체제하에서는기관간에업무의중복성이발생하고유사시지휘체계에혼란이불가피하다. 예를들면비상기획위원회는유사시정부기능유지와군사작전지원, 그리고국민생활안정도모등의기능을수행한다. 그러나행자부와소방방재청도국민생활안정도모의기능을수행하게되어있어유사시업무의중복이발생한다. 또, 어떤위기가발생하더라도대응자원과수단은군대와경찰, 소방, 민방위대, 향토예비군등으로사실상동일하거나비슷하다. 동원되는자원들이수행하는임무도비슷하다. 그럼에도불구하고동원되는자원은위기유형별로지휘체계가달라혼란을초래할수있다. 뿐만아니라정보수집및상황유지체제가비효율적이다. 비상기획위원회는자체의종합상황실을, 행자부는국가기반체계관련상황실을, 19) 비상기획위원회는이명박정부들어폐지되면서비상기획기능이행정안전부로귀속되었다

23 소방방재청은재난상황실을, 국정원은대테러정보상황실을각각운영하였다. 공공기관이유사시에테러를당하여인명피해와화재가발생한다면정보수집과이에대한대응은위에서술한네곳의상황실이동시에반응해야할것이다. 혼란은피할수없을것이다. 이처럼중복된기능을유지하다보니인원및예산이낭비된다. 유사한기능을수행하는조직이통폐합된다면인원도축소할수있고예산도절감할수있다. 분산형위기관리체제가책임을분산할수있다는이점은있으나인원및예산절감측면에서는비효율적이다. 세계각국가들이위기관리체제를통폐합하는가장큰이유가바로여기에있다. 20) 국가위기관리체제에관한한이명박정부에서는오히려참여정부에비해위기대응역량이축소된측면이없지않다. 2008년 7월발생한금강산관광객피격사망사건당시를예로들어보면, 당시이사건을계기로청와대의부실한위기관리시스템을제대로복원해야한다는지적이제기되었다. 이사건을계기로이명박정부의위기대응체계에커다란허점이있다는점이여실히드러났다. 당시청와대내부에서는느슨한위기대응체계로인해이명박대통령에게늑장보고가이뤄졌고, 이때문에사건당일이대통령이남북대화를제의하는어색한상황이발생한것이다. 이같은위기관리체계의허점은애초부터예견됐다는지적이많다. 참여정부의국가안전보장회의 (NSC) 는통일외교안보정책실장이위기관리센터로부터직보를받은뒤대통령에게보고하는단선라인이었는데현정부들어 NSC를폐지하면서임시로구성된위기정보상황팀이기능과권한, 인력이대폭축소된형태로현안을챙기고있다. 위기상황팀이대통령직속에서대통령실장산하로재편되면서조직의위상도낮아졌고대통령에게직보도할수없는상황이된것이다. 여기에대북정보가국가정보원등국가기관보다는민간회사인현대아산등에의해전달됐다는점도중대한문제로지적되고있다. 남북간공식대화창구가막혀있는상황에서비선 ( 祕線 ) 라인도현정부들어거의붕괴된탓이다. 사건당일총격과질병사망사이에서혼선을빚은것도국정원의취약한정보력을원인으로보는견해도있다. 물론참여정부에서도자체작성한위기관리매뉴얼도현실성이떨어져 2008년에발생한아프간피랍사태나태안앞바다기름유출사고때제대로대처하지못했다는지적이수차례제기돼왔다. 때문에청와대는관광객피살사건을계기로위기상황팀개선방안을포함, 각종사고시대응요령을담은매뉴얼마련등위기관리시스템을전면재구축키로한것으로알려졌다. 한관계자는각종상황을매뉴얼에따라실행할수있도록시스템을구축해야한다면서, 상당수위기상황에정무적판단이요구되는데도정무수석에게제대로보고할수없는현시스템을크게보완하는등총체적위기대응방안을만들계획이라고설명했다. 3. 북핵위기의유형과위기관리의중요성 (1) 북핵문제의현황 20) 김열수, 한국의위기관리체제 : 평가와대책, 정세와정책, 2005 년 10 월호, pp

24 북한은 1989년 ~1991년사이에최소 3회에걸쳐 8kg의플루토늄을추출함으로써핵무기개발을본격화했다. 1994년 5월 12일국제사회는폐연료봉인출이라는북한의벼랑끝전술에막혀핵활동을규명하는데실패했다. 북미양국은전쟁일보직전까지치닫기도했으나우여곡절끝에제네바합의를도출했다. 그러나적당한타협은또다른위기를배태했다. 북한은 1996~1997년사이에고농축우라늄핵개발을시작했다. 미국정부가고농축우라늄프로그램의존재를공식확인하면서 2003년 1월 2차북핵위기가발생했다. 북한은일시적으로 2005 년 성명을통해모든핵활동을중단하는듯했다. 그러나 2006년 10월 9일 1차핵실험을, 2009년 5월 25일 2차핵실험을진행함으로써핵무기보유를공식화했다. 북한의핵과미사일활동을종합적으로평가해보면, 북한은다량의핵무기비축을향해나갈것으로예상된다. 북한의목표는성능이획기적으로개선된핵탄두를장착한대륙간탄도미사일을개발해서실전배치하고, 핵무기대량생산체제를확립하는것일가능성이높다. 따라서북한은앞으로도수차례의핵실험과장거리미사일시험발사를진행할가능성이크다. 현재로서는북한의비핵화작업이최종적으로어떻게그결실을맺을지그정확히예측하기어렵다. 세계의언론들은북핵폐기 3단계중에서제1단계인핵시설폐쇄단계 (shutdown), 제2단계인핵시설불능화단계 (disablement) 를종료하고제3단계인북핵폐기단계 (dismantle) 에접어들고있는것으로보도하고있다. 그러나북한의불성실한비핵화작업행보와이에대한미국의성실한행보요구로인해북핵문제는다시교착상태에빠져있다. 2009년 5월 25일북한의제2차핵실험이후북핵문제는새로운국면으로전환되었다. 북한의 2차핵실험으로기존의 6자회담체제가제대로기능하지못하였으며, 북한은핵보유의방향으로나아갈가능성이거의확실시되는상황이다. 하지만이에대응하는현재의북핵관련위기관리체제와대처방안은이러한새로운국면을전제하고있지않으며, 이와관련대외관계와대북정책이상당한어려움에봉착한것으로보인다. 9 19공동선언 ( ) 에서는한반도에서평화적방식으로검증가능한비핵화를이루는것이 6자회담의목표임을재확인했지만 검증가능한비핵화 문제는북한의신고자체가불실하였기때문에검증차원까지도달하지못했다. 2 13합의 ( ) 에서는북한이영변핵시설폐쇄 (shutdown) ㆍ봉인 (seal)(60일이내 ), IAEA 감시를수용한다는것이핵심이지만북한이보유하고있는다양한핵시설중단지영변핵시설만거론한것은완벽한북핵폐기의포기를의미하고있으며, 60일이내북한이실천하지않는경우하등의제재조치사항들이합의되지않았기때문에실천해도그만안해도그만인결과를초래케하였다. 마지막으로 10 3합의 ( ) 는 모든현존하는핵시설을불능화하기로합의 한다는내용에도불구하고모든현존하는핵시설이아닌영변의 5MW급실험용만불능화하기로 ( 재처리시설, 50MW급, 200MW급원자로및핵연료봉제조공장제외 ) 합의함으로써북한의비핵화작업의부실화를초래케하는단초를제공한셈이되었다. 21) 이외에그동안 6자회담의경과와주요성과를요약하면다음표와같다. 21) 송대성, 6 자회담진행과북한비핵화전망, 정세와정책, 2008 년 10 월호 ( 통권 150 호 ) 참조

25 [ 표 1] 6 자회담경과 6자회담 기 간 회 담 결 과 비 고 1차 ~29 평화적해결원칙공감대 2차 ~28 상호조율된조치에의한해결및 실무그룹구성합의 3차 ~26 비핵화를위한초기조치필요성, 말 대말 행동대행동 원칙공감 4차 ~ 차 ~ ~ 차 ~ ~ ~12 6자외교장관회동 ( 비공식 ) 수석대표회의 9.19 공동성명채택 9.19 공동성명이행의지재확인 2.13 초기조치합의 6 자회담참가국들의 2.13 합의이행의지재확인 단계이행조치합의 수석대표회의 북핵신고검증및감시체제합의 비핵화 2 단계의마무리및 3 단계로의진전필요확인 불능화와대북경제에너지지원의병렬적이행합의 동북아평화안보메커니즘실무그룹회의개최합의 북한, 폐연료봉 8,000개인출완료발표 미국, BDA 금융제재 북한 1차핵실험 (06.10) UNSC 결의안 1718(06.10) 핵시설연내불능화합의 영변원자로냉각탑폭파 북한, 중국에핵신고서제출 미국무부, 대북테러지원국명단지정해제 (08.10) 북한장거리로켓발사 (09.4) 2 차핵실험 (09.6) UNSC 결의안 1874 이명박정부는집권초기 비핵 개방 3000 구상및 상생 공영 정책을제시하면서남북관계의해법을모색했으나이에대한북한의반발과국내외이해부족으로정책의성과를내지못했다. 비핵 개방 3000 구상은북핵문제의진전과대북지원을연계한포괄적 전향적제안이지만, 비핵화 개방화 경제발전 이병렬적동시추진목표가아니라 순차적 조건적 개념으로인식되는바람에불필요한비판을초래했다. 상생 공영의대북정책 또한여러가지긍정적측면에도불구하고 실용과생산성원칙 ( 국민동의, 비용대비성과, 북한발전기여도등 ) 이나보편적가치에입각한남북관계발전등추진원칙은국민들에게다소추상적으로알려지거나이해가충분하지못한실정이다. 비핵 개방 3000 구상과 상생 공영의대북정책 이집권초기홍보및소통 ( 이해시키려는노력 ) 부족의결과현재까지도국내

26 외인지도가낮고지지가미흡한원인과교훈을되새겨한반도신평화구상의성공적추진을위해활용해야한다. 22) 역대정부가남북관계의개선을위해기울인노력에비해대북정책추진의합의기반구축문제에대한적절한대책이강구되지못한결과남한내부의갈등요소들이증폭되어온현실을직시해야한다. 한국의대북정책은이명박대통령의 8.15 경축사에서 5대과제로제시된바있다. 5대과제는 1북한의핵무기포기, 2북한의경제발전을위한국제협력프로그램실행, 3경제공동체실현을위한남북고위급회의설치, 4대북 5대 ( 경제 교육 재정 인프라 생활향상분야 ) 프로젝트추진, 5남북간재래식군비감축등이다. 이대통령의제안은원칙과유연성의조화, 즉대북정책의일관성을유지하되, 북한의비핵화및이를위한국제공조를지속하며, 북한의태도변화를전제로대규모경협과국제프로젝트를실행하겠다는의지를천명한것이다. 하지만이명박정부의대북제의에대해북한노동신문은 일자에서 남당국은핵문제논의에끼어들자격도실권도없다 고주장하면서, 남당국이북남관계와핵문제를억지로결부시키는것은우리에대한악랄한도전이며도발 이라고비난했다. 북한이이런시각을견지하는한진정한의미에서남북관계진전은있을수없고, 북한이원하는지원도얻을수없다는점을분명히해야한다. 최근북측주장을요약해보면북한의요구는대체로다음과같다. 첫째, 북한을핵국가로인정할것, 둘째, 미국등과의관계정상화, 셋째, 대북경제지원, 넷째, 평화협정체결과주한미군철수등이다. 23) 결국북한이말하는체제의안전은북한주도의통일을보장하는상태를말하는것으로보인다. (2) 북핵관련위기와대응 북한지도부는핵의보유가정권안정과생존에궁극적으로도움을준다는인식을갖고있다. 동시에한국과의체제적경쟁에서패배한북한이이러한패배의식을극복하고, 군사전략적우위에설수있는유일한대안이바로핵무기라는믿음을갖는것도가능하다. 그러나북핵문제는북한을국제적으로고립시키고, 북핵위기가장기화될수록북한의경제적어려움을가중시켜결국내부적불안정성을증가시킬것이다. 내부적불안정성의증가는궁극적으로는다양한급변사태를야기할개연성을제공한다. 여기서위기혹은급변사태라함은북한국가체제의정상적인운용이마비되어통제력을상실하고무정부상태가되며, 주변국의안보이익에심각한영향을주어한국과국제사회의급박한개입을필요로하는비상사태라고정의할수있다. 이는단순한정부나체제의붕괴가급변사태는아니라는것을의미하며혼란수습이자체적으로는불가능한상황을의미한다. 이러한사태는자연재해나예측불가능한질병의만연으로발생할수도있지만, 이글에서는북핵위기와연관되어체제내의위기 22) 이명박정부의대북정책에관한자세한논의는서재진, 남북상생 공영을위한비핵 개방 3000 정책의이론적체계연구 ( 서울 : 통일연구원, 2008); 남성욱 서재진엮음, 한반도상생프로젝트 ( 서울 : 나남, 2009) 등참조. 23) Victor D. Cha, What Do They Really Want?: Obama's North Korea Conundrum, The Washington Quarterly (October 2009), pp

27 가악화되면서혹은김정일의유고에따른일련의상황에의해북한국정운영이통제불능의상황으로빠져드는것을주목한다. 북한의위기시나리오에는수많은변수와결합하여다양한시나리오의구성이가능하겠다. 이는위기를발생시키는다양한요인이존재하고, 이들요인들이상호결합되어위기및급변사태로전화하는가지의수는다열거할수없을정도로많을수도있다. 우선, 요인들가운데, 위기사태를배양하는중장기적이고구조적인요인들이존재할수있을것이고, 이러한배양요인에더해급변사태를촉발하는사건적인혹은단기적인요인들이존재할것이다. 예들들면, 김정일의유고사태, 쿠데타발생과내란으로의확대, 억압및재해와결합된불만이폭발하여발생하는민중봉기등을들수있을것이다. 일반적으로예측하는김정일의사망과더불어급변사태가촉발할개연성은그리높지않을것으로평가된다. 과거외부의적을둔주요공산국의지도자들인김일성의사망이나, 중국의마오쩌둥및덩샤오핑의사망, 그밖에소련의스탈린및브레즈네프등의사망이체제의붕괴나국가의붕괴로이어지지는않았다. 오히려, 단기적으로는체제결속을강조하는분위기가팽배하고, 일반엘리트및대중들도불안정과불확실성에대한두려움으로체제결속에동참하는모습을보일것이다. 이글은모든급변사태의유형에대한시나리오를구성하는것을목표로하지는않지만현재예측가능한그리고개연성이상대적으로큰시나리오는김정일의 3남인김정은으로권력이이양되는과정이나이후단계에서권력투쟁이발생하면서상황이악화되는것이다. 이것이경제난및기타예측불가능한변수들과상호결합하여하부봉기가발생하는상승작용으로북한전체가내란혹은무정부상태에빠져드는시나리오를상정할수있다. 혹은이러한과정이보다완만하게증폭을거듭하면서상황이지속적으로악화되어결국은급변사태와같은상황으로빠져들수도있다. 금년초미국외교위원회가발간한보고서는김위원장의건강이악화될경우의시나리오로김위원장의아들이나그의매제인장성택등이집권하는형태의 잘관리된계승 (managed succession), 김위원장과연관이없는새로운정권이들어서는 투쟁적계승 (contested succession), 북한을완전한붕괴로이르게하는 실패한계승 (failed succession) 3가지를예상한바있다. 24) 여기서주목할점은급변사태는고정되고통제된하나의상태라기보다는발전하는혹은진행되는단계로서구분할필요가있다. 그리고각단계에따라고려할요인, 도전의성격및수준, 대응양상이달라질수있다는것이다. 급변사태는크게국가위기가지속되고, 통제력이급격히약화되는급변사태의발생기단계, 국가기능이마비되고내부혼란이극에달하는급변사태의절정기단계및자구혹은국제적인안정화노력으로정치적인안정이회복되고새로운정치체제가탄생하는급변사태의수습기단계로구분할수있다. 이과정에서대량난민및학살, 아사자발생등의인도주의적문제, 대량살상무기의통제문제가발생할것이고, 북한지역의안정화를놓고주변국가들간의갈등과분쟁가능성이증대되고, 궁극적인한반도통일의가능성문제등도주요이슈가될것이다. 24) Paul B. Stares and Joel S. Wit, Preparing for Sudden Change in North Korea, Council for Foreign Relations, January 2009 ( 검색일 : )

28 위기의진전기, 급변사태의발생및확산기, 급변사태의수습기의단계에서우리가직면할도전들을세분하여식별할필요가있을것이며, 우리의전략적목표에따라각단계별로추구할목표와정책은무엇인지를설정하여야할것이다. 이를위해서는상황판단능력, 대외적조치들, 대북정책및국내안정화조치등에대한정책들이단계별로제시되어야할것이다. 이글에서주목하는사안은북한급변사태로진행되는과정에서각단계별로외부세력의개입및갈등가능성이다. 물론, 현단계에서북한의급변사태는북핵위기의전개과정과동반하여진행될개연성이높다. 우선, 북한에대규모의혼란이발생할경우, 북한의핵물질확산의우려로이해당사국들이개입을고려할것이다. 이사안에대한한미공조는이과정에서가장중요한외교 군사적자산이라할수있다. 이들통해중국및러시아의불필요한개입을차단하면서, 협력을이끌어낼방안을확보하는것이중요하다. 그러나현재우려되는것은북한이갑작스럽게붕괴할경우한국과미국간에도전략적우선순위가같으리라는보장은없다는점이다. 미국은북한붕괴시북한내핵물질관리에최우선중점을두는반면, 한국은다른주변국가들보다먼저북한지역에진입해통일의교두보를확보하는데우선점을둘것이다. 미외교협회보고서는북한에급변사태가발생할경우, 6~8개의핵무기를만들수있는핵물질, 4,000t의화생방무기, 탄도탄미사일프로그램에대한즉각적인관리가최우선과제가될것으로전망했다. 25) 또한브루킹스연구소의마이클오핸런은북한붕괴시나리오에관한분석을통해북한이붕괴할경우핵물질의위치파악및확보, 무정부상태인북한의질서회복및북한군잔당의공격대비, 북한주민에대한기본생필품및서비스의신속한제공등을미국이미리준비해야할 3대임무라고밝혔다. 26) 북한핵물질, 기술, 인원등에대한통제는중국역시민감하게생각하는사안이며, 중국내신장 ( 위구르 ) 등의분리독립주의자들에게이러한북한의핵능력이확산되는것은중국에게도악몽적인시나리오이다. 따라서중국의입장에서대북한정책의당면한목표는북핵위기가급변사태로전이되지않도록방지하는것이다. 북한의제2차핵실험으로북한이핵무기를단기간에포기할개연성이낮아지고, 북핵위기가고조될가능성이높아지는상황이발생하였다. 중국은이러한상황에서북한에대해제재를강화하는방안보다는오히려북핵위기의고조로북한정권이붕괴될가능성을방지하기위한전략을더중시하는것으로보인다. 북핵위기가악화되는상황에서, 주변국들간전략적이해의상충으로인한갈등과분쟁가능성이높아질수있다. 북핵의확산방지에대한중요성에대해서는한, 미, 중이상호공감을하고있지만, 어떻게처리하느냐를놓고는상호이해가일치하지않을수있으며, 대응정책도다를수있다. 북핵위기를처리하거나북한급변사태시한 미 중 일 러등관련국들간에철저한공조와조율이필요한데, 아직그정도의공조는이뤄지지않고있다. 한 25) Paul B. Stares and Joel S. Wit, 앞의글, pp ) Michael O Hanlon, North Korea Collapse Scenarios, Brookings Northeast Asia Commentary, #30, June 10, 2009 (

29 미간에만해도공조가어려운조짐이있다. 한미간에작계5029 에대한준비가비교적원활하게이뤄지고있고, 동시에 5029와는별도로북한급변사태시한미간에대북관리계획이수립되었다는보도가있었다. 그럼에도불구하고, 최근이명박대통령이제안한그랜드바겐구상을둘러싼한미간논란은한미간조율이충분한지의구심을갖게만드는대목이다. 이대통령의그랜드바겐제안은 비핵 개방 3000 정책을뼈대로한이명박정부의대북정책기조를보다구체화한것으로서최근조성된 6자회담당사국간유화국면에조응한진전된제안으로풀이된다. 문제는이명박대통령에대한미국정부의반응에서는온도차가느껴진다는점인데, 커트캠벨동아태차관보는이명박대통령의발언개요를알지못한다고했고, 뉴욕타임스는이를 무리한 (far-fetched) 제안이라고평가했다. 27) 중국, 미국, 일본은이미북핵은물론이고북한급변사태와관련한양자및 3자회담에합의하였거나아니면벌써논의를진행중인것으로보이며, 정작당사국인한국은아직이새로운구조에참여하지못하고, 정책의방향도제시되지않고있는상황이다. 북핵위기에대한대처방안을마련하는데있어, 기존의북한붕괴론이나위기론적인가정에서출발하여당위를지나치게강조하거나연역적으로논리를전개하기보다는, 현실에대한냉정한분석을기반으로귀납적인방식으로대처방안을제시해야한다. 동시에, 미국의국무부부장관이제안한전략적보장 (strategic reassurance) 이란개념으로상징되는새로운미중간의관계변화에따른우리의정세인식역시재고되어야한다. 기존의우리의전략적사고는미중간의관계를 전략적경쟁 의맥락에서이해하였고, 북핵문제및북한급변사태발생시미중간의이해의상충을전제하는것이보다일반적인인식이었다. 하지만새로운미중관계의진전은이러한전제를넘어보다탄력적인사고를필요로하고있다. 즉, 북한급변사태의발전과정에서미중간의협의와타협및심지어협력의가능성도무시할수없을정도로증대되고있으며, 경우에따라서는한국의소외가능성도고려해야할필요가존재한다는것이다. 이를방지하기위해서는비단한미관계뿐만아니라한중관계그리고그밖에연관된국가들과의양자관계를강화시켜전략적인소통이가능한관계를형성해야한다는점이다. 27) NYT, 이유있는 이명박대통령 푸대접, 조선일보,

30 III. 북핵위기대응방안 1. 교직전략의채택 (1) 교직전략의필요성 북핵위기는현재의상황에서즉응적인대처방안과중기적인대처방안을동시에고려하는전략의수립이필요하며, 단기적으로는주변강대국과정책공조를바탕으로한대북압박방안이상대적으로주가되겠지만, 중기적으로는북핵의보유와지속을가정하고햇볕정책과음지정책을정교하게결합한 교직전략 (checkered strategy) 을채택할필요가있다. 현재까지논의되어온북핵위기관리상여러전략들에대한검토를바탕으로새로운접근법을모색할필요가있다. 김대중정부이래참여정부까지는대체로이른바햇볕정책을표방하였는데, 이는전형적인기능주의를바탕으로한정책이었다고평가할수있다. 또한남북정상회담을통해남북관계가급진적으로변화하였는데이는신기능주의적인요소의전형적표현이라할수있다. 비록 평화번영정책 이라는다른이름을썼지만참여정부의대북정책은본질상햇볕정책의틀에서크게벗어나지않았다. 미국의북핵위기접근법은 당근과채찍 이라는범주안에서행정부의성향에따라강 온차이를보여왔다. 부시행정부초기미국은북한을 악의축 으로규정하면서강압적인대북전술을채택하였으나, 중동문제로관심과자원이집중되면서실질적인측면에서는북한에대해강압정책을유지하지못했다. 대신, 북핵문제에대해중국이역할을확대하도록허용하면서 6자회담이라는다자적기제를통하여문제를해결혹은관리하려하였다. 미국은물론이고강대국들간에북핵문제해결에대한명확한목표와정책의지가불분명한상황에서북한은전술적인정책변화즉, 이른바 살라미전술 이나 벼랑끝전술 들을적절히혼용하였고, 미국의대북정책은강온정책을넘나들면서표류하였다. 미국에게북핵문제는안보에사활적인이해관계가수반되는문제보다는정책우선순위가낮았기때문에, 그관심과정책의집중도가상대적으로낮았다고할수있었다. 동시에근본적으로임기에제한되는민주정부의대통령은김일성이나김정일처럼임기에구애받지않고협상할수있는권위주의체제의지도자와는상황이달라일관되고중장기적인전략을구사하기어려운측면이있었다. 북한은그동안이러한상황을활용해늘시간을북한편으로만드는전술을써왔다. 북한은북핵개발을지속하면서도한국및강대국들간이해관계의불일치상황을교묘히활용하였고, 충분한양은아니지만정권의생존에필요한경제적지원을지속적으로획득할수있었다. 그과정에서북한의핵개발능력과보유상황은점차공고해져갔다. 중국의북핵관련정책은비교적일관된측면에존재하였다. 즉, 한반도의안정을우선적으로중시하고, 평화적수단을통하여북핵문제를해결하겠다는것이다. 구체적인정책으로는경제적관여정책을강화하여개혁과개방을위한환경을조성하고대북정치적영향력을강화하여궁극적으로비핵화를유도하겠다는것이었다. 이러한정책을채택한이면에는첫째,

31 중국의국내적불안정성요인이크기때문에, 북한내부의불안정성강화나정권의붕괴가가져올결과에대해부정적으로판단하였다. 즉, 한반도불안정성은중국의지속적인발전에핵심적인동북지역발전을좌절시키며, 미국의대한반도영향력확대는물론이고, 미 중간군사적충돌의가능성마저제기시켜중국의발전을결정적으로좌절시킬수있는중대한사안으로인식하였다. 둘째, 북한비핵화를위한미국의정책적의지와진정성에대한불신이강하였다. 중국이재제조치에착수하였을때, 미국은기존의북핵협상전략을수정하여북한과 2006년 12월베를린에서타협적인조치를취함으로써중국외교는대단히곤혹스러운상황에직면하였다. 28) 셋째, 북한핵문제해결을위해무력이라는옵션을사용하기어렵다는것이다. 넷째, 북한정권의붕괴가능성이거의없다는판단이었다. 다섯째, 2009년북한의제 2차핵실험이전까지는북한핵은냉전구조의해소를위한북한의외교적카드이며, 안보문제에대한요건이충족되면북한이핵을포기할것이라는판단을가지고있었다. 여섯째, 비핵화달성을위해중국이가용할수있는자원을활용하였을때, 북한정권의생존은불확실해지면서동북아안보환경은오히려더욱불안정해지고중국에불리하게작용할것이라는우려가강하였다. 마지막으로, 북한이혼란에빠지면핵시설및기술의통제가어려워져, 중국내분리 독립운동지역으로핵확산가능성을크게우려하였다. 따라서북핵문제는보다북한및한반도에서의안정을유지하는전제위에서중장기적으로접근하면서, 경제적관여정책을통해북한을시장경제체제로전화시키고, 사회적통제를이완시키면서, 동시에중국의정치적영향력을확대하여북핵문제를해결한다는입장을취하는것으로보인다. 이러한중국의대북전략은의도와는상관없이, 북한에게북핵위기과정에서정권의생존을담보할기본적인환경을제공하여북한이지속적으로핵무장을추진할수있는여력을확보할수있게하였다. 물론, 북한의핵능력확보를중국측만의전략적오류로치부할수만은없는문제라는것은분명하다. 중국을포함한모든관련국들이북한비핵화에대한상호조율된정책과이를명확히추진할정책의지를보여주지못한것이북핵문제를다루는데있어가장주요한취약점이었다고할수있다. 하지만분명한것은북한이관련국가들간의이해관계및정책의차이, 중국의안정유지에대한확고한원칙및대북경제적관여정책등을활용하여핵무장을더공고화해갔다는점이다. 북한은중국에대해비핵화의의지를지속적으로천명하면서, 미국의냉전적위협으로야기된북한의안전과생존을보장하는문제가비핵화의관건이라는점을주지시켜정책목표를분산시켰고, 핵을개발하면서도정권의생존에필요한경제적지원을지속적으로확보할수있었다. 북한은필요한경우, 중국의명백한반대입장에도불구하고자신들의의지를강행하였다. 특히제2차핵실험은북한이 외교적카드론 을넘어핵개발의의지가얼마나강한지를중국측에명백히보여주었다. 중국은제2차핵실험이후일단, 기존의대북정책을유지하는방향으로정책을채택하였지만, 중국내대북전략사고의분화가촉진되고있으며, 기존과는다른대북전략과정책들을보다광범위하게모색하고있는것으로보인다. 현재북한의태도와정책방향은중국의대한반도관련정책목표에중대한도전을안겨주고있기때문이다. 이러한 28) 이에대해더자세히는 Scott Snyder, China's Rise and the Two Koreas (Boulder: Lynne Rienner Publisher, 2009), Ch

32 상황에서중국이새로운대북정책의수립필요성을인지하고추진한다고가정할경우, 관심사는한반도비핵화보다는북한체제의안정문제에있을것이다. 북한의핵포기가능성은낮은반면, 핵문제를둘러싼북한과다른관련국들간의대립및대치의가능성이커지고, 이런과정에서북한의체제불안정성문제가증가하는상황이발생할개연성이크기때문이다. 더구나김정일위원장의건강이상으로후계자문제가동시에결합되어북한체제의불안정성문제는중국의주요한대외돌발사태사안이될것이다. 중국딜레마의핵심은이제더이상북한비핵화의문제가아니라, 북한이핵무장을진행하는상황에서어떻게한반도상황을안정적으로유지해나갈것인가, 나아가북한의핵무장과정에서야기될수있는북한내불안정상황을어떻게예방할것이며, 불안정상황이발생하였을때, 어떻게이를처리해나갈것인가에있다. 비핵화가당장불가능하다면어떻게북한의핵을관리할것인가가더중요한이슈가된다. 북핵위기관리의핵심은정책목표를분명히하고, 이에합당한전략적원칙들을설정하고관련국들이이에합당한일관된정책을실시하는것이다. 즉, 북한비핵화라는정책목표를분명히하고, 무력사용에의한방식보다는평화적인방식으로이문제를해결할수밖에없다는원칙을현실적으로인정할필요가있다. 그러나기존의각관련국들의이해에따라다르게적용되어왔던정책들을잘조율된정책으로추진할수있게해야한다. 그리고북한의핵보유가명백히북한정권의안정과생존에도움이되지않는다는인식을갖게해주는정책을채택하며이러한정책의지속성을담보할기제를마련해야한다. 이는분명히북한에당근을제공하거나햇볕정책만으로달성할수는없으며, 동시에중국이나한국의당면한국가적이해를고려할때, 북한에대한강경책만을구사하는것은현실성도없고그결과에대해서도가늠하기어렵다. 북핵위기관리접근은가능한대안의복합적적용, 그랜드바겐차원으로격을높인대용량당근과채찍 ( 혹은 Michael O'Hanlon 과 Mike Mochizuki 식의 steak와 sledge-hammer) 29) 모색, 미국과중국의동시관여유도등창조적정책들의복합적결합을시도해야할것으로보인다. 결국양지와음지전략의적절한결합인교직전략의채택이필요할것으로보인다. (2) 교직전략의내용 교직전략은우선, 북핵관련 5개국들의목표가북한의비핵화이며, 이목표와관련해서는어떠한타협도있을수없음을분명히합의하여야한다. 동시에비핵화와관련하여북한의정권붕괴등별도의목표를추구하지않을것임을명확히한다. 이러한목표에대한설정은현재각기다른전략적이해를지니고있는 5개국이상호합의할수있는공통분모이며, 공동행동을취하기위한전제조건이기도하다. 두번째, 북한이핵을포기할때까지북핵관련 5개국은일관되게압력을전제한정책을채택한다. 북한정권을전복시킬목표는아니지만북한이핵추진의결과로불가피하게발생 29) Michael O'Hanlon and Mike Mochizuki, Crisis on the Korean Peninsula: How to Deal with a Nuclear North Korea (Washington DC: Brookings Institution, 2003)

33 할지도모를사태에대한대비책인플랜 B를국제사회가준비하고있다는것을간접적으로나마북한이인지하게하여국제사회의압력을지속적으로체감할수있게하여야한다. 동시에대화의장은열어두면서확대하려노력하고, 비핵화를전제한대타협을할수있는여지를남겨둬야한다. 세번째, 북한에대한실제적인경제지원은비핵화의진행과정과연동되어야하며, 각국의대북지원은단독으로결정하기보다는상호협의및조정을바탕으로진행하고, 비핵화진전과연동된원칙에따라야한다. 이로써 5개국은북한이비핵화를수용하지않고는북한이필요로하는실제적인경제지원과국제사회로의정상적인복귀가어렵다는메시지를분명히하여야한다. 네번째, 인도적인차원의지원은계속되어야한다. 이원칙을유지하는것이북한정권제재를위한정당성을확보하는길이며, 동시에합의한제1의원칙을실천하는길이다. 그러나인도적지원역시실제적인수혜가필요한주민들에게혜택이돌아갈수있도록모니터링을동반하고, 인도적지원의적정규모에대한평가및집행을위해 5개국이공동으로대북인도적지원위원회 ( 가칭 ) 을설립할필요가있다. 다섯번째, 5개국과국제사회는북한의국제적불법행위나살상무기의판매에의한자금획득을차단하여야한다. 최근북한의무기수출을태국정부와협력하여차단한것이그좋은예이다. 여섯번째, 국제적으로북한에대해핵국가로서의자격을부여하거나이와관련한어떠한긍정적인신호를보내서도안된다. 단, 협의를위해불가피한경우, 1718 UN안보리결의안, NPT, 6자회담등의합의를위반한 ' 불법 ' 혹은 ' 비정상적 ' 핵무장국가로서규정할필요가있다. 즉, 이스라엘, 인도, 파키스탄의모델보다는리비아나우크라이나모델을적용하여비핵화를추진하여야한다. 일곱번째, 미국은한국과일본에핵우산을제공하고, 이들정부가직면하는핵무장의압력을벗어날수있도록돕는다. 필요시, 미국과중국이각기한국과일본및북한에핵우산을교차로제공하는방식도고려해볼수있다. 이는대립구조의고착화가아니라북한의비핵화를추진하기위한한정적목적의제도적장치라는것을분명히한다. 여덟번째, 중국역시북한에대한전략조정을필요로한다. 중국이북중관계를 " 특수관계 " 로인식하는한북한핵문제를풀어내기는어렵다. 중국은북한과정상적인국가관계를수립하고, 1961년조약에서군사개입조항을삭제하는것을고려할필요가있다. 북한이비핵화하면서, 한국역시미국과의군사동맹조약을동북아지역에서선제적인군사력의사용을배제한 21세기적인포괄적한미우호조약으로전환하는것을제시할필요가있다. 아홉번째, 북한비핵화과정에서필요한지원을획득하기위해 6자회담이외에도양자와다자주의를결합한복합적대북비핵화네트워크를구축하여야한다. 열번째, 북한비핵화를설득하는데실패하거나, 북한의비핵화가지체되는과정에서발생할수도있는불안정상황에대비한플랜 B를반 ( 半 ) 공개적으로준비할필요가있다. 이를위해 1.5트랙차원에서다양한대북전략대화를개최할필요가있다. 열한번째, 5개국과국제사회는북한이개방및경제개혁정책을채택하도록필요한조처

34 들을강구한다. 동시에북한의시민및관리층과접촉을확대하여야하며, 북한주민들이더나은삶을가능하게할미래비젼도구체적으로제시하면서점차적으로대민설득을강화한다. 여기에서가장주요한것은 5개국이잘조정되고협력적인정책을채택할수있는지여부이다. 그렇지않다면북한은기존처럼각국이해관계의차이를잘활용하면서자신의핵능력을지속적으로확보및증진시키려할것이다. 그리고그결과는동북아국가들간상호불신및군비경쟁을가중시키고, 경우에따라서는불안정한상황이장기간지속되면서보다불행한상황이발생할수도있으며, 이는분명히동북아지역모든국민들의삶의질에대단히부정적인영향을주게될것이다. 2. 한미공조와미국의역할 (1) 북핵문제와오바마행정부의비확산정책 오바마행정부는조지 W. 부시 8년이남긴일방주의외교의후유증을극복하기위해군사력과함께외교를중시하고, 세계의발전어젠다에대한책임과분담을공유하겠다는의지를표명했다. 힐러리클린턴국무장관은 2009년 2월아시아순방에앞서가진아시아소사이어티연설에서미국외교안보의중점을 3D, 즉국방 (Defense), 외교 (Diplomacy), 그리고개발 (Development) 이라고규정했다. 30) 클린턴장관은또오바마행정부출범 100일을맞아미국외교의우선순위에관해언급했다. 미국은군사력과함께외교를통해역사적동맹 (historic alliance) 을공고히하고새로이부상하는지역강국과협력하며새로운관여 (engagement) 방식을찾고있다고언급했다. 클린턴장관은기존및새로운안보도전요인으로기후변화, 약한국가 (weak states), 불량정권, 범죄카르텔, 핵확산, 테러리즘, 빈곤과질병등을나열했다. 지역적으로는아프가니스탄과파키스탄, 중동, 이라크와이란, 그리고글로벌금융위기여파등을거론했다. 31) 노벨평화상수상은국제사회가오바마외교에거는기대를상징적으로보여준다. 노벨위원회는비핵화에대한오바마의비전과성과를특히높게평가했다고밝혔다. 또한오바마가국제정치적으로도새로운환경을조성했다고평가한바, 다극화된국제질서를구축함으로써유엔과여타국제기구들이활동할여지를넓혀줬다고평가했다. 오바마정부는일단미국외교의패러다임변화를향한첫발을내디뎠다고평가할수있겠으나오바마대통령의지지율하락속에 2010년중간선거에서그에대한평가가좀더정확히드러날것이다. 오바마시대외교안보의기조는대체로통합과균형, 국제제도의위상회복, 다자적접근강조등으로요약된다. 윤리적현실주의, 스마트파워, 전략적리더십 30) Remarks of Secretary of State Hillary Rodham Clinton at the Asia Society, February 13, 2009, New York, New York. 31) Hillary Rodham Clinton, New Beginnings: Foreign Policy Priorities in the Obama Administration, Opening remarks before the House Foreign Affairs Committee, Washington DC, April 22,

35 (strategic leadership), 책임지는주권 (responsible sovereignty), 지속가능한안보 (sustainable security), 균형력 (power of balance) 등새로운외교안보의개념들은대체로좋은평가를받았다. 하지만거의 1년이지난지금오바마외교에대해서는엇갈리는평가가나오기시작한다. 특히아프간문제처리, 코펜하겐기후협약정상회담에대한태도를한쪽에서는우유부단으로, 다른쪽에서는치밀한심사숙고로이해하면서 영악하거나, 혹은유약하거나 (clever or weak) 라는상반된평가를내린다. 32) 오바마행정부는외교안보에서부시행정부에비해대화와타협, 직접외교를중시하지만비확산분야의경우오히려더강한입장이다. 오바마정부는느슨하게관리되고있는모든핵무기들을 4년이내에안전하게봉인시키려한다. 이를위해세계적차원에서새로운핵물질의생산을막고자협상을가질것이며결코테러리스트들이이를확보하지못하게할것이다. 동시에현재의 NPT체제를강화하고북한이나이란과같은규정을지키지않는국가들이자동적으로국제적제재에직면하게끔조치할계획이다. 이를위해 IAEA 예산을두배로증액시키고확산방지구상 (PSI) 을제도화하겠다는공약을내놓았다. 2009년봄 G20 정상회의참석차유럽을방문한오바마대통령은체코에서의연설에서 핵무기없는세계 를다시한번강조했다. 그는미국의비확산의지를입증하기위해역대정부가이루지못한포괄적핵실험금지조약 (CTBT) 의상원비준도추진하겠다고말했다. 33) 오바마행정부의비확산정책이강한어젠다를가진이유는오바마자신이비확산에대한강한신념과의지를갖고있기때문이다. 오바마는상원의원시절이던 2005년넌-루가프로그램에따른재정지원으로진행중이인러시아의대륙간탄도미사일해체작업을직접보기위해시베리아의미사일기지를방문하기도했다. 34) 오바마는또한 2007년공화당소속척헤이글의원과함께핵테러방지, 범지구적핵무기감축, 핵무기및핵물질, 핵기술확산방지를위한 핵비확산법 을입안하기도하였다. 35) 이렇듯오바마대통령의핵확산문제에관한신념은진지한것으로보인다. 오바마행정부의핵정책방향과관련하여죠지슐츠, 윌리암페리, 헨리키신저, 그리고샘넌등 4인이 2007년과 2008년에월스트리트저널지에게재한기고문은오바마정부의비확산정책방향을가늠케해준다. 이들 4인은기고문에서핵무기에대한의존축소, 핵확산방지및궁극적인핵무기위협해소를촉구하고이를실현하기위한구체적방안을점진적이고단계적으로취해나갈것을제시하는한편, 미국이관련국과함께이를달성하기위해노력할것을촉구한바있다. 36) 32) The quiet American, The Economist, November 28th-December 4th ) 조선일보, ) 넌 - 루가프로그램은냉전종식후구소련공화국들의핵무기해체를지원하기위해샘넌, 리처드루가상원의원이발의한 Soviet Nuclear Threat Reduction Act of 1991 에의거, 대량파괴무기및관련물질, 시설의폐기와감축을추진한협력적위험감축 (cooperative threat reduction) 의대표적인성공사례로꼽힌다. 35) 법안명칭은 Nuclear Weapons Threat Reduction Act (S.1977) 이다. 36) George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger, and Sam Nunn, A World Free of Nuclear Weapons, Wall Street Journal, January 4, 2007 ( Toward a Nuclear-Free World, Wall Street Journal, January 15, 2008 ( 검색일 : 2009 년 4 월 8 일 )

36 핵무기없는세계를향한오바마의주장은 영의논리 (Logic of zero) 라는표현에서도시사된바있다. 오바마행정부비확산정책조성에기여할것으로기대되는아이버달더는초당적합의를바탕으로미국의차기대통령은핵정책원칙을수립하고모든핵무기를제거할수있는기회를얻을것으로기대한다. 그러나이러한비전은세계가어떻게이를달성할수있는지그전략을설명해야할필요를제기하며이는네가지단계를포함하고있다. 첫째, 미국은핵무기를제한된목적으로사용한다는정책목표를수립해야한다. 둘째, 이러한제한된목적하에미국은보유하고있는전체전술핵무기를 1,000기내로줄여야한다. 셋째, 미국은포괄적인국제적인핵통제레짐을구축하도록노력해야한다. 넷째, 미국은세계가비핵원칙 (logic of zero) 과각단계를달성함으로써이익을얻을수있다는확신을갖도록적극적인외교적노력에착수해야한다. 37) 오바마정부의비확산정책은두트랙으로진행될것이다. 하나는러시아와의추가적인핵감축협상이고, 다른하나는비확산레짐을강화하는것이다. 미국과러시아는지속적인핵무기감축협상을통해 1991년전략핵무기감축협정 (START), 그리고 2002년공격용전략핵무기감축조약 (SORT, 일명모스크바조약 ) 체결을통하여 2012년까지핵무기실전배치수량을 1,700~2,200기로감축하기로합의하는등일련의핵무기군축의진전을기록한바있다. 그러나 START는 2009년 12월5일, 그리고 SORT는 2012년 12월 31일각각종료될예정이기때문에이를대체할미 러간군축합의가매우절실한상황이다. 오바마행정부는 2010년에핵안보정상회의 ( ~13, 워싱턴 DC), NPT 검토회의 ( ~28, 뉴욕 ), 이란및북한핵문제해결노력지속, 핵태세검토보고서 (Nuclear Posture Review) 발간등중요한일정을앞두고있다. 우선 2010년 4월의워싱턴핵안보정상회의는핵테러리즘대처를주제로열리는첫글로벌정상회의로서, 44개국의정상이참석할예정이다. 동회의는핵비보유국이나테러리스트의수중으로핵물질이유출되지않도록방지하기위한국제적관리체제를구축하는것에초점이맞춰질전망이다. 구체적으로는핵물질방호협약, 핵테러억제협약, 국제원자력기구 (IAEA) 지침등기존핵관련협약과결의이행방안이논의되며, 회의결과를정상차원의정치적서약을담은성명 (communique) 형태로구체화할예정이다. 오바마행정부는향후핵을사용한메가테러리즘이미국의안보를저해하는가장큰위협이라고인식하고있으며, 특히테러집단같은비국가행위자들에게로핵물질의암거래및색출, 이전차단문제가논의되기를원하고있다. 이어서 5월뉴욕에서개최될 NPT 검토회의 (NPT Review Conference) 는 1975년이후매 5 년마다열리는평가회의로서핵비확산, 핵군축, 원자력의평화적이용에관한현안이중점적으로논의된다. 차기회의에서는현재 NPT 체제의최대도전국가로간주되고있는북한과이란의핵문제가주요현안으로부상될것으로전망된다. NPT 체제는핵비보유국들에게비확산의의무를규정하는한편, NPT상의 5대핵보유국 ( 미국, 러시아, 영국, 프랑스, 중국 ) 은이에상응하는핵군축의의무를부여했다. 그러나핵보유국들의핵군축노력이지지부진함에따라인도, 파키스탄이핵실험을강행하고사실상의핵보유국반열에올라서는등비확산 37) Ivo Daalder and Jan Lodal, The Logic of Zero: Toward a World Without Nuclear Weapons, Foreign Affairs, November/December

37 기능을제대로하지못하고있다는비판이제기되는상황이다. 오바마행정부는러시아와의추가핵군축합의도이행해야한다. 미국과러시아는 2009년 12월로만료되는 START-1 후속협정을체결했고, 이협정이발효되면향후 7년안으로양국의핵탄두를 1천500 1천675개로, 대륙간탄도미사일 (ICBM) 도 500 1천개로감소시켜야한다. 그리고 핵무기없는세계 를향한미국의의지를상징적으로세계에과시하기위해미상원의포괄적핵실험금지조약 (CTBT: Comprehensive Test Ban Treaty) 비준을추진할예정이다. 어떠한형태, 규모, 장소의핵실험도금지토록한 CTBT 조약은지난 1996년 9월유엔총회에서결의됐고빌클린턴대통령이서명했지만공화당이장악한상원에서거부당했고, 조지부시대통령은재임시절조약의이행노력을중단했었다. 오바마대통령이내년 CTBT의의회비준을성사시킨다면현재미발효상태인 CTBT는새로운전기를맞을전망이다. (2) 오바마행정부의 2010 년 NPR 및시사점 미국의핵비확산정책은전반적인핵전략의틀안에서결정된다. 그러한큰틀의핵정책을결정하는토대가바로핵태세검토 (NPR: Nuclear Posture Review) 보고이다. NPR은미국의핵무기정책의기본이되는문건으로, 미국의핵무기전략과핵억지태세, 비확산, 핵군축등핵에관련된기본입장이제시된다. NPR에서어떤입장을취하는가에따라북핵문제의해법이나러시아와의군축협상방향이결정된다. 북핵문제해결을위해한미공조에철저를기하기위해서는미국의전반적인핵전략에대한이해가선행되어야한다. 냉전이후미국은빌클린턴행정부 (1994) 와조지 W. 부시행정부 (2001) 때두번의핵태세검토를단행한바있다. NPR의목적은향후 5~10년간유지될미국핵정책과전략수립, 목표능력과전력태세를제시하는것이다. 2010년 NPR은오바마행정부가러시아와추진중인 START 후속협정의기초가되며, 2008년국방수권법 (Defense Authorization Act of Fiscal Year 2008, Sec. 1070, PL ) 에의거해국방부가작성하여 2010년 2월에의회에제출할예정이다. 국방수권법에의하여 NPR은다음과같은내용을평가한다. 38) 미국의군사전략, 계획, 프로그램에서핵무기의역할 안전하고신뢰할만한핵억지태세유지에필요한정책목표판별 핵억지정책, 타게팅 (targeting) 전략, 군비통제목표간의관계설정 핵전력수준을결정하기위한미사일방어역량및재래식타격능력의역할 미국의국가안보및군사전략수행에필요한핵운반수단의수준및구성 미국의국가안보및군사전략수행에필요한핵무기생산기반 미국의국가안보및군사전략수행에필요한실전배치및예비탄두규모 NPR 검토과정은국방부장관의주도하에합참, 에너지부장관등이참여하며필요할경우 38) U,S Department of Defense, 2009 NPR Terms of Reference Fact Sheet, June 02, 2009 ( 검색일 : )

38 각전투사령부대표는물론의회의해당위원회등관련기관과도협의한다. NPR은기본적으로 범정부적차원 (whole of government) 의검토과정이다. 예를들자면에너지부지휘하에디자인되고생산된핵탄두를국방부가실전배치하고, 국무부가상한선을설정하는식이다. NPR은 4년주기국방태세검토 (QDR), 탄도미사일방어검토 (Ballistic Missile Defense Review), 우주정책검토 (Space Policy Review) 등타기관의정책검토와병행추진된다. 또한 NPR은러시아와의 START 후속협정과 2010년 NPT 검토회의준비를위한가이드라인을제공하게될것이다. NPR에는네개의전문가워킹그룹이참여하고있다. 정책 전략워킹그룹, 역량 전력구조 프로그램워킹그룹, 핵무기비축및인프라워킹그룹, 국제관계워킹그룹등이그것이다. 39) 첫번째 NPR은클린턴행정부 1기인 1993~1994년사이에실시되었는데, 당시레스애스핀 (Les Aspin) 국방장관주도로미국국방태세에대한전반적재검토와함께이뤄졌다. 국방태세검토결과는 국방근본검토(Bottom-Up Review) 보고서로 1993년 9월에발간되었는데, 동보고서가 NPR의기본방향을설정했다. 40) 클린턴행정부는러시아당국의합법적결정이아닌우발적이거나승인받지않은핵무기발사, 또는이란이나북한같은불량국가들의 WMD 획득을가장심각한핵위협으로간주했다. 그결과클린턴행정부의 NPR은주로냉전기의핵전략을대부분추인하는식으로수천기의핵탄두를극도의비상대기상태에두는태세를유지했다. 비록냉전은끝났지만여전히수만개의핵무기를보유한러시아의민주화전망이불투명한상황을반영한결정이었다. 당시국방부내민간관리들은전략핵무기가점차정밀타격무기로대체될것으로전망했지만전략사령부 (STRATCOM) 는전략핵무기역할의현상유지혹은심지어확대를주장했었다. 그결과 1994년에종결된 NPR은전략사령부의의견을대부분반영해전략3중점체제 (triad) 유지, START II 수준이상의감축반대라는쪽으로결론이내려졌다. 2001년에시행된두번째 NPR은전혀다른정치적 전략적환경에서이뤄졌다. 2001년 NPR을주도한것은소수의 NSC 담당자들과국방부고위관리들이었다. 2001년 NPR은냉전이막끝나상대적으로국제위기가적은평온한분위기가운데이뤄졌을뿐아니라당시국방부의주된관심은탄도탄조약 (ABM Treaty) 과미사일방어 (MD) 에쏠려있었다. 부시행정부는레이건행정부의전략방위구상 (SDI) 을원용해핵무기감축을미사일방어체제구축의논리로활용하려고했다. 미국주요언론들의보도와 GlobalSecurity.org 등인터넷에공개된보고서초록에의하면 2001 NPR의주요내용은대체로다음두가지로집약된다. 첫째는핵위협의다변화에따른핵선제사용가능성선언이다. 냉전시대미국핵전략의핵심은유럽에대한구소련의위협에대처하는것이었다. 이에비해 2001 NPR은핵사용대상목표로중국, 러시아, 이라크, 이란, 북한, 리비아, 시리아등 7개국을구체적으로지목하고있는점에서큰차이를보인다. 특히핵무기가사용될수있는구체적상황을예시했는데, 그중의하나가바로북한의남한공격 U,S Department of Defense, Nuclear Posture Review Fact Sheet, 6 August 2009 ( 검색일 : ). 40) Les Aspin, Report on the Bottom-Up Review, October 1993 ( 검색일 : )

39 이며, 이외에도아랍과이스라엘분쟁, 중국과대만간분쟁, 이라크가이스라엘또는인근국가들공격할경우핵무기를사용할수있다고지적하고있다. 둘째, 기존의핵억지전략을벗어나보다적극적인핵무기사용의지를천명했다는점이다. 즉, 재래식무기로파괴할수없는목표물이나핵, 생화학무기등대량살상무기를파괴하기위해핵무기가사용될수있다고지적하고있는점이다. 구체적으로전장상황에적절한소형전술핵무기 예를들면동굴이나벙커파괴용 의개발가능성을비춤으로써기존억지위주의핵전략에서적극적핵사용전략으로의전환을시사하는것이아닌가하는우려를낳았다. 41) 냉전기를통해미국의핵전략은핵전력을구성하는삼요소로서대륙간탄도탄, 전략폭격기, 잠수함발사탄도탄등세가지를 3원 (Triad) 체제로규정하고, 이들을중심으로한상호확증파괴에입각한억지전략이었다. 즉, 한편이상대방에대해핵무기를사용하면다른편이핵무기로보복하게되고, 그것은피차에게확실한파멸의길이라는의미에서상호확증파괴이며, 그래서이를공포의균형 (balance of terror) 이라고도하였다. 다시말해보복의위협에근거하여서로에대해핵무기사용을자제한것이핵억지전략의핵심이며, 여기에서핵무기는실제로사용되는무기라기보다는위협의수단이라는성격이강하였다. 어느한쪽이상대방의핵보복을완전히피할수있다는확신이없는한섣불리선제공격을하지못하리라는것이골자였다. [ 그림 2] 신 구핵 3 원체제 (Nuclear Triad) 41) NPR 의내용은 GlobalSecurity.org 웹사이트에일부내용이공개되면서언론에알려지게되었다. NPR 의주요내용은 GlobalSecurity 게재자료 ( 및 U.S. Department of Defense. Findings of the Nuclear Posture Review, January 9, 2002 ( 검색일 : 2006 년 12 월 9 일 ) 참조

40 Source: U.S. JCS, Doctrine for Joint Nuclear Operations, Joint Publication 3-12, Final Coordination (2), 15 March 2005, p. I-4. 이에비해 2001년 NPR은신 3원체제 (New Triad) 로핵-비핵을망라하는공격체제 (nuclear and non-nuclear offensive strike system), 적극및소극방어 (active and passive defense), 그리고변화하는안보소요에신속히대응할수있는국방인프라 (revitalized defense infrastructure) 등세가지를제시하였다. 신 3원체제가강조하는바는핵무기에대한의존도를줄이면서도변화하는안보환경, 특히확대일로를걷는대량살상무기의위협을효과적으로저지하는데있다. 변화의핵심은한마디로핵사용에있어서의유연성을제고하고, 러시아에고정되었던목표를다변화하고, 적이누구인가보다는적이어떤능력을가졌는가에따라중점을두고대응한다는것으로해석할수있다. 42) 오바마행정부는현재 2010년발간예정으로새로운 NPR 보고서를준비증이다. 오바마대통령자신이 핵없는세계 (a nuclear free world) 의제창자이기때문에이번세번째에해당되는핵태세검토는지난두번에걸친검토와는본질적으로달라질가능성도있다. 오바마정부의 2009 NPR에서는 핵무기없는세계 를지향한다는강조점에따라핵전력의비중이낮아질가능성이크다. 그렇기는하지만오바마정부의핵태세검토내용이부시정부의검토내용으로부터완전히벗어날수있을지는더두고봐야할것이다. 오바마정부도적을억제하고동맹국의방어를보장하는핵무기의역할과기능을현실적으로인정하기때문에, 핵억제 (nuclear deterrence) 와비핵화 (denuclearization) 간에조화와균형을어떻게유지할것인가하는문제를안고있다. 이에대해서는미국내에서도아직어떤합의도이루어져있지않은것같다. 어쩌면큰변화가없을수도있을것이다. 그러나분명한사실은오바마정부의핵태세검토내용에따라핵우산및확장억제의개념과작동원리가달라질수있다는것이다. 문제는미국의일방적지원위주인가, 아니면동맹국역할의대폭증대위주인가하는점이다. 핵무기의전략적비중이현저히낮아지는상황이라면, 동맹국역할의대폭증대를촉구하는방향이될것으로보인다. 43) 이러한접근에대해미국내에서는다양한의견들이제시되고있다. 일각에서는현재미국오바마행정부가 핵무기없는세계 를추구하고있는데이는원칙상으로는합리적인목표이지만현실적으로는매우불합리하다는지적도있다. 추가핵무기확산은억지해야하지만, 이목표가오바마의여러가지비핵화제안때문에오히려실현하기어려워졌다는것이다. 최대한의안보를목표로하는국가의입장에서보면핵무기자체는선도악도아니다. 핵무기는여러가지특정한환경에서국제적인안정과국가안보를유지하는데필요한여러수단가운데하나에불과하다. 이란과북한처럼핵무기를개발하고자하는국가의현실적욕구가존재하는한핵무기를완전히제거한다는오바마의발상은비생산적이다. 이슬람성전을 42) 이상현, 미국의 핵태세검토보고서 와한반도안보, 정세와정책, 2002 년 4 월호 ( 통권제 69 호 ). 43) 박용옥, 북한의핵보유와미국의확장억제 : 주요이슈및대책, 정세와정책, 2009 년 11 월호 ( 통권 163 호 ), p

41 맹세한적들은패권, 부, 특권같은세속적인약속에따르는것이아니라죽음을불사하는신념에따르고, 이들이존속하는한핵무기는없어지지않는다. 따라서미국이시급히세워야할이계획은국가및비국가형태의적들에게효과적으로대처하는방안을마련하는것이다. 44) 이외에도다양한싱크탱크및의회위원회보고서들도핵감축이라는기본방향에는동의하지만, 그것이미국의안보를희생하는방향으로실행되어서는안된다는의견이지배적이다. 예를들면, 미의회전략태세위원회 (Strategic Posture Commission) 최종보고서는러시아및중국과의군축협상을지지하면서도그러한핵군축이미국의동맹과우방에대한 확장억지력 을약화시켜서는안되며, 군축시반드시그들과협의할것을권고하고있다. 또한미국은핵무기의선제사용은하지않겠지만 (policy of no-first-use) 극단적경우에는핵무기가사용될수도있다는점을분명히함으로써약간의계산된모호성을유지할필요가있다고지적하고있다. 45) 동보고서작성에는윌리엄페리, 제임스슐레진저등전직국방장관들이위원장과부위원장으로참여했고의회쪽의광범위한지지를받은것으로알려졌다. 이러한논란들이시사하는바는차기 NPR에대해국방부내에서뿐만아니라정부부서간공감대가아직형성되지않았다는점이다. 그결과오바마의 핵무기없는세계 라는전환적비전에도불구하고 2010년 NPR 결과는기존 NPR 범위를크게벗어나지않는현상유지가될가능성이크다는지적이나온다. 46) 현재시점에서예상할수있는바는 2010년 NPR에서오바마행정부는핵테러방지를최우선목표로제시할것으로전망된다. 오바마정부는핵테러에대응하는것이주요국가행위자나신생핵보유적대국의공격을막는전통적임무못지않게중요한것으로평가한다. 이러한중점의변화는전략폭격기나미사일, 핵잠수함을현대화하는것보다는감시위성, 정찰기, 비밀요원등에좀더중점이주어질것임을시사한다. 실상 9/11 테러이후미국정책당국은핵무기혹은핵물질이테러조직과같은비국가행위자로이전되는것을가장심각한안보위협으로인식해왔다. NPR 검토과정은국방부가주도하지만위협의초점은핵무기가아니라핵무기확산을막고테러네트워크를적발하며동맹국들과의핵안보협력을강화하는것이다. 조지 W. 부시행정부 NPR에서는이라크, 이란, 북한, 시리아, 리비아등불량국가들의지하벙커를파괴하기위한새로운핵무기필요성이제기되었다. 오바마정부에서는핵무기의수와임무를줄이는한편, 핵테러대응수위를높이고동맹과우방에대한확장억지강화가제시될전망이다. 47) 44) 루이스르네베레스, 불확실성시대의핵억지전략, 세계일보, ) William J. Perry and James R. Schlesinger, America s Strategic Posture: The Final Report of the Congressional Commission on the Strategic Posture of the United States, United States Institute of Peace Press, Washington, D.C., 2009 ( 46) Elaine M. Grossman, New U.S. Warhead Reductions Said to Depend on Nuclear Targeting Changes, Global Security Newswire, April 1, 2009 ( 검색일 : ). 47) Obama administration makes stopping nuclear terror key goal, Homeland Security Newswire, 21 December (

42 오바마행정부 NPR 최종결과는예상보다지연되어 2010년 3월 1일에야공개될예정이다. 의회에보고서를제출할날자는 2011년예산안제출시한바로직전인 2010년 1월말이될것으로예상된다. 하지만국방부는보고서제출시기를좀더연장해주기를요구하고있다. 국방부쪽에서 NPR 검토가지연되는주된이유는오바마행정부가내건상반된목표때문이다. 오바마대통령은 2009년 4월프라하연설에서핵무기없는세계를향한조치를취하겠다고선언하는동시에더욱안전하고효율적인핵무기보유고를유지하겠다고했다. 이에따라국방부가새로운핵전략수립을위해검토할내용이늘어나고기존핵무기보유고현대화문제가다시제기되는상황이다. 48) 오바마정부의 NPR이한미관계에주는함의는몇가지로정리할수있다. 일단 2001년 NPR과 QDR에서미국국방전략이위협위주계획 (threat-based approach) 에서능력위주계획 (capabilities-based approach) 으로전환된이후확장억지에도모종의파급효과가발생하고있다. 능력위주계획하에서확장억지는더이상특정국가나특정유형의위협에초점을맞추지않는다. 이에따라확장억지가대처해야할위협도냉전시대에비해예측이더어려워졌고, 이는곧미국의군사전략이더욱유연하고적응성이커져야한다는것을의미한다. 따라서확장억지도핵무기한가지에의존하는형태가아니라재래식전력과각종방어무기체계가더큰역할을하게된다. 49) 이러한변화는한미관계에서우선재래식전력분야에서의협력강화를요구하게될것이다. 예를들면 C4I 정보전력이나탄도미사일방어등에서의협력이이에해당한다. 더나아가현재한미간에정착된통상적군사협력외에비확산분야에서의협력강화를요구하게될것이다. 예를들면확산방지구상 (PSI) 과컨테이너안전구상 (CSI) 등에서의협력처럼북한의확산활동방지를위한한미협력, 북한비핵화에서의협력강화등이요구될가능성이크다. 요컨대, 오바마행정부의 2010년 NPR에적시될핵전략의방향과비확산정책의기조는북핵관련위기상황발생시우리정부가대략적인대응방향을설정하는데필히참고로해야할사안인것이다. (3) 북핵위기와한미공조의방향 오바마는북핵문제에대해서도적극적대화를통해포괄적으로해결하려는복안을갖고있다. 하지만오바마가북한과새로운관계를모색한다해도북한측의과도한양보요구에대한미국내보수파의반발이만만치않을전망이고, 미국정부역시순순히북한측요구사항을받아들이기는어려울것으로보여당장획기적변화를기대하기는어렵다. 오바마가강조하는 직접외교 (direct diplomacy) 는엄격하고 (tough), 공세적이며 (aggressive), 지속적이 1). 48) U.S. Nuclear Posture Review Delayed Until March, Global Security Newswire, January 6, 2010 ( 49) The Implications of the Nuclear Posture Review for Extended Deterrence, Statement by Baker Spring before the Conference of Monterey Institute of International Studies on U.S.-Japan Cooperation on Arms Control, Disarmament, Non-proliferation and Verification, March 27, 2002 ( 검색일 : )

43 고 (sustained), 원칙있는 (principled) 직접외교이다. 즉, 북한과대화하되깐깐하고호락호락하지않은대화를하겠다는것이다. 50) 하지만북한은이미오바마의의지를시험하듯국제사회가반대하는장거리로켓발사는물론 2차핵실험까지강행했다. 미국은공식적으로는여전히대화에중점을두고있지만내심북한의광명성 2호발사에대해 첫인사하자고손내밀었다가뺨맞은것같은 불쾌감을가졌다고한다. 51) 힐러리클린턴국무장관은 2009년 1월인준청문회에서북한의핵합의준수를촉구하면서의무를다하지않을경우해제했던대북제재의부활은물론새로운제재도고려하겠다고밝혔다. 따라서북한이기존의핵도박을지속할경우오바마행정부비확산정책의첫번째시험대가될가능성도배제할수없다. 북미간에직접대화가시작되는국면에들어선현재북핵위기관리를위한한미공조에있어서는다음과같은사항들에유념해야한다. 첫째, 북핵문제에관해서가장중요한것은북한비핵화에관한한 미공동의목표를분명히하는것이다. 다시말해, 비핵화의목표가말그대로완전한비핵화인가, 아니면관리가능한수준에서의핵능력보유 ( 즉, 비확산을전제로무기화에는이르지못한핵능력보유 ) 인지를명확히할필요가있다. 한미양국이 완전한비핵화 라는목표를공유하지못하면북핵위기관리가어려움에처할가능성이크다. 미합동군사령부 (JFC) 의 2008 Joint Operating Environment 보고서는아시아대륙이이미중국, 인도, 파키스탄, 북한, 러시아등 5개핵보유국을갖고있다고언급했다. 52) 미국가정보위원회 (NIC) 의 Global Trends 2025: A Transformed World 보고서는북한과같은핵보유국의갑작스런붕괴가실패한국가들의핵물질고관리의중요성을보여준다고지적했다. 53) 로버트게이츠미국방장관은 2009년초 Foreign Affairs 기고문에서북한이이미여러개의폭탄을만들었다고언급했다. 54) 2008년말한국을방문한한반도전문가돈오버도퍼교수는 북한이이미갖고있는핵무기를완전히없앤다는것은비현실적이며당분간실현가능성도없다. 미국은북한의핵보유를적극적으로인정하지 (recognize) 않지만그런현실을소극적으로받아들일 (accept) 수있다 고평가했다. 55) 또, 뉴욕타임즈의데이빗생어 (David E. Sanger) 기자는오바마행정부가북한핵프로그램의완벽한폐기보다는핵기술의확산을막는데주력할것이라고전망했다. 오바마행정부내에서북한이핵을포기할것으로보는이는거의없고, 현실적인목표는김정일이핵제조기술을수출해돈을벌어들이고권력을확충하는능력을무력화 (neutralize) 하는것이라고평가한것이다. 56) 50) 이상현, 오바마행정부외교안보와대북정책전망, 국방정책연구, 제 25 권 2 호 (2009 년여름 ), pp ) 하영선, 김정일위원장의마지막기회, 조선일보, ) U.S. Joint Forces Command, The Joint Operating Environment 2008: Challenges and Implications for the Future of Joint Force, p. 32 ( 53) National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World, November 2008, p ) Robert M. Gates, A Balanced Strategy: Reprogramming the Pentagon for a New Age, Foreign Affairs, Jan/Feb 원문은 North Korea has built several bombs, and Iran seeks to join the nuclear club. 이라고되어있다. 55) 중앙일보,

44 이러한언급은북한이핵물질을확산시키는것을레드라인으로간주하고, 실질적으로북한핵보유를용인한것이아닌가하는의구심을갖게만드는것으로, 한국입장에서는미국신정부가 불완전한핵포기 를타협안으로받아들이는것에강력히반대해야할필요를제기한다. 북한이가진 1~2개의핵무기가미국에게는위협이아닐지몰라도 ( 확산하지않는다는전제하에 ) 한국에게는치명적위협이라는인식을공유해야한다. 둘째, 북핵위기관리와관련해서는특히김정일후계구도로의이전과정에서돌발사태가가장중요한사안이될것으로전망된다. 미국외교위원회 (CFR) 가발간한보고서는김위원장의건강이악화될경우의시나리오로김위원장의아들이나그의매제인장성택등이집권하는형태의 잘관리된계승 (managed succession), 김위원장과연관이없는새로운정권이들어서는 투쟁적계승 (contested succession), 북한을완전한붕괴로이르게하는 실패한계승 (failed succession) 3가지를예상했다. 57) 잘관리된계승이성공할경우북한은경제개혁및국제사회와협력으로나갈수있겠지만투쟁적계승상황에선더억압 폐쇄적인정권이나올수있다고이보고서는예상했다. 또한이보고서는북한에급변사태가발생할경우, 6~8개의핵무기를만들수있는핵물질, 4000t의화생방무기, 탄도탄미사일프로그램에대한즉각적인관리가최우선과제가될것으로전망했다. 또한브루킹스연구소의마이클오핸런은북한붕괴시나리오에관한분석을통해북한이붕괴할경우핵물질의위치파악및확보, 무정부상태인북한의질서회복및북한군잔당의공격대비, 북한주민에대한기본생필품및서비스의신속한제공등을미국이미리준비해야할 3대임무라고밝혔다. 58) 이처럼북한급변사태시주변국들의전략적우선순위가같지않기때문에급변사태를대비해한미간에는물론중국까지포함한다자적관리방안을미리준비하는것이북핵위기관리에매우중요할것으로예상된다. 북한이핵을가지고있는한통일은불가능하다. 한반도주변어느국가도핵을가진상태로남북한이통일되는것을원하지않기때문이다. 통일한국이핵을갖고, 더구나미국과동맹관계에있다면, 특히중국의강력한반대에봉착할것이고, 통일은어려워지게된다. 때문에북한비핵화는통일의필수충분조건중하나라는인식을가져야한다. 문제는중국, 미국, 일본간에이미북핵은물론이고북한급변사태와관련한양자및 3자회담에합의하였거나아니면벌써논의를진행중인것으로보이며, 정작당사국인한국은아직이새로운구조에참여하지못하고, 정책의방향도제시되지않고있는상황이어서한국의분발이요구되는상황이다. 북핵문제해결의핵심은역시미국과중국의입장이다. 통일부는핵문제해결을외교안보부서에만일임하지말고, 통일부자체의핵문제해결전략을세워야한다. 56) David E. Sanger, "Coming to Terms With Containing North Korea," The New York Times, August 9, ) Paul B. Stares and Joel S. Wit, Preparing for Sudden Change in North Korea, Council for Foreign Relations, January 2009 ( 검색일 : ) 58) Michael O Hanlon, North Korea Collapse Scenarios, Brookings Northeast Asia Commentary, #30, June 10, 2009 (

45 셋째, 한미공조에서가장근본적인필수요구조건은한미전략동맹의공고화이다. 북핵위기에대처하기위한한미공조는결국미국과의평시전략적협력이얼마나원활한가에달려있다. 그핵심은한미관계를철저하게전략적이익을공유하는관계로만드는것이다. 다행히한미동맹관계는지난 10여년내최근가장안정적이다. 이러한평가에대해서는미국내한국전문가들도대부분동의한다. 59) 무엇보다도한미양측이지향하는동맹의방향성이대체로일치하고, 특별한갈등현안은이미대부분합의된상태이기때문에더욱이그렇다. 미국의대외정책에서전략적고려가중요하게작용한다는점은핵분야에서미국의협력사례를봐도잘알수있다. 대표적인사례는일본과인도의경우이다. 일본은이미미일원자력협력을활발히하고있는상태이다. 인도의경우는원자력분야에서다자협력에대한미국의이중적태도를잘드러내는사례이다. 미-인도핵협력은미국이비확산을강조하면서도지역안보상의필요가있을경우예외를만들면서까지추진한예이다. 조지 W. 부시미대통령은 2006년 3월 2일, 인도를방문하여만모한싱인도총리와정상회담을갖고핵협력협정에서명하였다. 미-인도핵협력은 2005년 7월워싱턴정상회담에서인도의민간핵기술에대한제재해제를의회와동맹국들에게요구하겠다고합의한것을실행에옮긴것이다. 미국은인도가 1974년에이어 1998년 5월비밀리에핵실험을실시하고실질적핵보유국이된이후핵기술개발과관련해엄격한제재를가해왔다. 미국법은인도와같이핵확산금지조약 (NPT) 에가입하지않은국가에대해서는핵프로그램을지원할수있는기술의수출을엄격히금지하고있다. 그러나인도가 21세기에중국못지않게급격한성장을예고하면서중국과더불어아시아의강대국반열에들것이확실시됨에따라미국은인도를 21세기글로벌질서의새로운전략적동반자로선택한것이다. 미-인도핵협력협정의핵심은민간핵시설로분류된인도의 22개핵시설중 14개시설에대해국제사찰을허가하는대신미국은핵기술과연료를공급하며, 나머지 8개군용원자로에대해서는문제삼지않기로한점이다. 이에따라 1974년인도의첫지하핵실험이후 30여년간지속돼온국제사회의핵동결도풀리게됐다. 이협정에따라인도는앞으로 1년에최대 50개의핵무기를제조할수있는분량의농축우라늄과플루토늄을생산할수있게됐다. 미-인도핵협력은미국이인도의핵보유국지위를공식적으로인정한것이어서이란이나파키스탄, 북한등 NPT 미가입국으로서핵을이미개발했거나개발하려고하는국가들과의형평성과관련하여논란을불러일으켰다. 당시니컬러스번즈미국무부차관은핵협력협정에합의한직후인도는북한이나이란과달리민주주의신념이있고국제적사찰에대해확실한다짐을한나라여서미국의 특별대접 (special treatment) 을받은것이라고말했다. 요컨대미국의입장은친구와적, 혹은좋은민주주의와나쁜민주주의사이에존재하는현실적차이점을인정하고, 우방국과적국을대하는방법이달라야한다는것이다. 예를들면이스라엘의핵무기는아무도위협하지않지만이란의핵무기는이스라엘을위협한다. 또한인도는핵기술을아무에게도이전하지않았지만파키스탄은핵기술을타국에이전하였다. 그렇기때문에적과동지모두에게단일한잣대를적용하는것은공정할지몰라도어리석은일이다. 그래서부시행정부의결정은 사려깊은이중잣대 (judicious double standards) 라 59) [ 신년인터뷰 ] 미국전략국제문제연구소 (CSIS) 빅터차교수, 중앙일보,

46 는것이다. 60) 한국도한미안보협력관계를신뢰할수있는관계로만드는것이중요하다. 한미양국이북핵문제를포함해각종위기상황에서잘협력하기위해서는한미전략동맹, 동맹의미래비전구현을넘어한국이글로벌문제에서협력하는동맹을지향할필요가있다. 이명박정부는 글로벌코리아 를내걸면서 지구촌문제의해결 에적극적으로나설것을천명했다. 지구촌문제속에는대테러, 반확산은물론, 아프간처럼실패한국가의재건등이포함된다. 오바마정부출범후신미국안보센터에서나온보고서는한미동맹의미래상을 Going Global 즉, 대북억지와한반도에초점을맞춘동맹에서이제는글로벌차원문제에서협력하는동맹으로제시했음을유념할필요가있다. 61) 어떠한경우에도미국이한국을방어할가치를느끼고협력의필요성을느끼도록한국의지정 지경 지전략적중요성을키워야한다. 그러기위해서는한미동맹을군사동맹차원을넘어 FTA 등으로보완해가치 신뢰동맹으로발전시키는한편, 동맹의활동범위를한반도를넘어글로벌차원으로확대해야한다. 평소한미동맹의현명한관리를통해어떠한경우에도신뢰에바탕을둔협력이가능한여건을미리조성할필요가있는것이다. 3. 통중 ( 通中 ) 전략의수립필요성 (1) 중국내새로운전략사고의형성 최근한반도문제에대한중국내전략사고들이다양하게분화하고있다. 이는중국의현국제체제내의위상에대한인식과대외정책분야에서어떠한입장과정책을채택하여야하는지에대한중국내다양한전략적사고들의분화를일정정도반영하고있다. 중국의변화하는전략사고들은크게전통적지정학파, 발전도상국론파, 신흥강대국론파등세부류로구분할수있을것이다. 물론이러한전략적사고의유형은개인들의사고나주장에있어이러한사고가분명하게드러나지않을수도있고종종복합적인형태로나타나기도한다. 62) 우선, 전통적지정학파는다시크게과거사회주의적대외관을유지하고있는이념집단과과거로회귀하여전통적인중국의위대함에대한향수가강하거나이를복구하고자하는전통집단으로분류할수있을것이다. 이들의공통점은인식의출발점이과거라는것이며, 미국과의관계는전략적경쟁의측면에서사고하며, 궁극적으로는한반도의영향력을놓고갈 60) 이상현, 미국 - 인도핵협력과강대국신전략구도, 정세와정책, 2006 년 4 월호, pp ) Kurt Campbell, Victor D. Cha, Lindsey Ford, Nirav Patel, Randy Shriver, and Vikram J. Singh, Going Global: The Future of the U.S.-South Korea Alliance, Center for New American Security, Feb ) 이에대한보다자세한설명은 2010 년출간할 Heungkyu Kim, "From a Buffer Zone to a Strategic Burden: Evolving Sino-North Korea Relations during Hu Jintao Era," The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 22, No. 1 (March 2010) 에서참조. 최근 International Crisis Group Report 는이들그룹을전통주의자들과전략주의자로 2 차원적으로분류하고있다. 이에대해서는, International Crisis Group, "Shades of Red: China s Debate over North Korea," Asia Report No 179 (2 November 2009)

47 등하는상대로서인식한다. 북한은중국에게이념적 역사적경험을공유한 특수지역 이나전략적으로중요한이해를담은완충지대 (buffer zone) 로인식하는경향이있다. 지정학적으로북한카드는대만과연계되어있으며, 통일문제를놓고미국과갈등시유용한카드로인식한다. 이들은북한급변사태의경우중국의군사개입을당연시하는입장이며, 한국보다는북한과심리적인유대를더공유하고있다. 두번째집단으로는발전도상국론을들수있다. 이들은중국이현재경제적으로낙후되어있으며, 중국의당면한문제를해결하고발전하기위해서는여전히경제발전이가장최우선의국가발전목표가되어야하고, 외교는이를위해봉사해야한다는입장이다. 능력을숨기고 ( 배양하면서 ) 때를기다리는 도광양회 ( 韜光養晦 ) 의정신은이러한입장을가장잘대변한다. 이들은미국중심의국제질서에중국이편입하는것이중국의국가이익에도합당하다고믿는다. 미국과의관계는경쟁보다는전략적인협력의관점에서바라보며, 미국과직접적인대립을하는것은피하려는정책은채택한다. 이들그룹은북한과의특수관계를버리고정상적인국가관계로전환해야한다는입장이다. 남북한관계에서등거리외교를펼치면서도실제는한국과의관계중요성을잘인지하고있는집단이기도하다. 북한급변사태의경우에도이들은북한에대한특수이해를바탕으로군사개입을선호하기보다는미국과의협력적인조정을통해문제의해결책을찾기를선호할것이며, 유엔과같은국제적으로공인된다자체제를통해개입하는것을선호할것이다. 세번째집단은중국이새로이부상하는강대국으로서, 중국외교는이러한위상에걸맞게전환되어야한다는입장이다. 여기서주목할것은 새로이부상하는 이라는제약조건으로기존의강대국과는다르다는것이다. 중국은국제사회에서강대국으로서의의무과책임을강화할필요가있고, 중국의핵심이해와연관된주요사안에대해서는보다더적극적인외교를수행해야한다는입장이다. 이러한입장은해야할바를한다는 유소작위 ( 有所作爲 ) 론 에서잘드러나며, 최근중국외교는유소작위론적입장이강화되는추세이다. 이들은미국과의관계를여전히전략적협력의관계로보나, 미국중심의국제체제내에서변화를추구할의지가강하다는점에서발전도상국론의입장보다는더도전적이고적극적이다. 한반도문제역시전통적인완충지대라는입장에서벗어나, 국제정치적인이해라는보다광범위하고포괄적인관점에서바라본다. 북한급변사태의경우에이들은미국과의협력과조정을바탕으로문제를해소하고필요할경우, 유엔등을통해개입하려는발전도상국론과입장을같이하면서도, 보다적극적으로중국의중장기적인이해를관철시키려는기회로활용하고자할것이다. 이러한사고는전통론적인사고와궤를같이하는측면도존재한다. 이러한다양한전략사고는한반도정책과관련하여일정한함의를지니면서분화하고있다. 현중국외교의주류는여전히발전도상국론이라할수있으나, 점차신흥대국론적인입장이강화되고있다. 특히 2008년세계적인금융위기는중국의대외적인자신감을고양하여, 신흥대국론의입장을강화하는데주요한토양이되었다. 중국은이두입장사이에서아직분명한입장전환을위한전략적선택을하지는못하고있는것으로보인다. 이는당분간이두전략사고사이에서타협점을찾는정책을채택할것이라는것을의미한다. 하지만한반도특히북한문제와관련해서는보다보수적인사고들이주류를이루고있다

48 고평가할수있다. 이는한반도지역에여전히냉전의유산으로남아미중간대립적인구도가존재하고, 남북한은이러한대립구도에얽혀있기때문이다. 더구나중국의통일문제와결부된대만문제해결이한반도에서의냉전적대립구도와어떤형태로든연계되어있다고볼수있기때문에중국은북한카드를전략적자산으로생각하는경향이크다. 또하나주목해야할점은 2008년금융위기이후중국의대외적자신감은한반도문제와관련한이슈에대하여신흥대국론뿐만아니라전통적지정학파의입지도동시에강화한것으로보인다. (2) 중국의대북전략변화가능성 북중관계는전통적관념으로보면지정학적이해가얽힌이른바 순망치한 ( 脣亡齒寒 ) 관계이며, 북한은중국의완충지대라는인식이크게작용하고있다. 북중간에는이데올로기적동질성과한국전쟁을통해축적된동지애등이아직남아있고, 북 중우호조약을통한군사적함의를지닌동맹관계라는인식이보편적시각으로형성되었다. 중국의전략적사고의변화에따라북중간에도새로운변화의조짐이엿보인다. 중국은국내적불안정성때문에경제발전과내치에역량을집중할수밖에없는상황이고, 대외관계역시이에종속하여안정유지에초점을두는경향이있다. 후진타오시기대북관계는비록속도가완만하고부침을거듭하고있기는하지만정상적인국가간관계로전환중이다. 북핵위기의과정에서도중국은군사적협력에대한강조보다는경제적관여정책을통해대북정치적영향력을강화하려하고있다. 중국의새로운대북전략사고는기존의지정학적사고에덧붙여지경학적사고를결합하려는시도를하고있으며그조합이대남북한관계에있어어떠한전략적조정을낳을지는아직미지수이다. 최근에는북중우호조약에대한제한적해석이오히려보편적이다. 중국의대북정책은북한과의전통적인관계를중시하면서도, 외교의중심은이미강대국관계, 즉미중관계로정리되었고, 미국과이해당사자로서의역할및전략성대화를추구하고있다. 현재의북중관계를고려할때, 과거한국전쟁시와맥락 (context) 의차이점에도주목할필요가있다. 미중관계가냉전시기와근본적으로다르고, 63) 중국의세계체제의편입정도가완전히달라짐으로써미중간상호의존성과상호취약성이심화되었다는새로운사실에주목할필요가있다. 기존의우리측대중인식은미 중간의전략적갈등과경쟁의구도속에서중국을바라보는인식이근저에깔려있다. 하지만현실은미 중협력구도속에북핵문제및북한문제가논의되고타결될개연성이더커지고있다는사실이다. 북한의제2차핵실험과핵무장에대한의지는중국정부를곤혹스럽게하고있으며, 중국외교에상당한딜레마를안겨주고있다. 현재중국이취하고있는정책은비핵화를보다중장기적인목표로놓고한반도상황의안정을추구하고, 북한지역의안정을담보하기위한수단으로북한정권의유지를지지하고있는것으로보인다. 따라서중국이추구하는북한핵관련정책목표우선순위는한반도안정과평화, 북한정권유지, 비핵화로비교적명확히구

49 분되지만, 서로상충될수도있는이들목표들을동시에추구하기를희망할때중국은딜레마에빠질수밖에없다. 중국당국은그간 6자회담과북 미대화를통한북한의안보우려해소가북한핵포기의전제조건이라는주장을해왔으나제2차북한핵실험으로이러한주장의근거는크게약화되었다. 북한이핵무기를보유하려는것은궁극적으로한국과의체제경쟁에서뒤진북한이정권의생존을담보하기위한유일한생존수단으로핵무기를인식하고있기때문이다. 즉, 단순한대미협상용카드로평가할수없다는것이다. 이러한가정이옳다면북한이핵을포기하는전략적결단을내리는상황은핵보유가핵포기보다더빨리정권의붕괴를가져올수있다는확신이서야가능하다. 중국이북한에정권붕괴의위협을느낄정도의압박을가하기위해서는, 그결과가중국에전략적이익을가져올수있다는분명한확신이있어야할것이다. 중국은현재의조건에서는단독으로대북압력을행사하려하지않을것이며, 실제대북압력에대한다른참여국들의합의도어려울것이라판단하고있다. 중국이판단하는것처럼, 북한의비핵화를위해중국이동원할수있는자원을쓸경우, 그목표를달성할수있을지확신할수도없을뿐만아니라, 중국에돌아올전략적손실이이익보다더클수도있다. 그러나중국이향후핵무기를개발하고있는북한정권의안보를위해여전히대량의경제및전략물자의지원을지속할경우, 중국의북한비핵화의지는의심받을수밖에없다. 그리고중국주변외교의핵심국가중하나인한국의안보불안에대해서도중국은답을내야하는입장에놓인다. 이는국제사회에서책임있는강대국으로부상하는모습을보이려는중국외교에큰부담으로다가오며, 주변국은물론이고미국과마찰과충돌도가능한사안이다. 만약북한이핵무기개발을지속하고, 국제사회와대치하는상황이길어지면길수록중국의고민과부담은늘어갈수밖에없다. 이는궁극적으로한반도및동북아의안정과평화를깨뜨릴가능성도커지면서, 이러한상황을초래한북한정권에대한중국의지지여부를근본적으로고민해야하는전략적결단의압력도커지는것이다. 2009년 7월 28~29일까지워싱턴에서개최된제1차미중전략경제대화 (Strategic and Economic Dialogue: S&ED) 에서도미중간에북핵문제가논의된것으로알려졌지만자세한내용은밝혀지지않았다. 힐러리국무장관이다이빙궈국무위원과북한문제에관해장시간토론하였으며, 북한문제에대한중국의입장과북미관계에관한내용이토론의중심을이뤘다고밝힌데에서도북한문제에대해논의가심도있게이루어졌음을알수있다. 전략대화후왕광야외교부부부장은중국은미국이적극적으로한반도평화문제에참여하는것을환영하며북핵문제와관련하여미국이추진하는계획이북한의안보에대해합리적인조건을포함할경우북한의관심을끌게할것이라는점을언급하기도했다. 또한미중양국은대화만이북핵과미사일발사등의문제를해결할수있다고동의하였다고언급하기도했다. 양국은 6자회담과한반도비핵화의실현과한반도및동북아의평화와안정유지의중요성을거듭밝히고, 유엔안보리결의안 1874호이행과평화적수단을통해한반도핵문제를해결해야함을강조하였다. 그러나북한에대한추가제재에대한중국의철저한집행여부

50 와북한을 6자회담에다시불러들일방법에대해어떠한논의가있었는지미중양국모두언급이없었다. 다만중국이유엔제재결의안이행과관련금융제재등에있어상당히미국에협력적인것은과거와다른점이다. 최근중국이북한과의국경교역에서미사일부품원료인바나듐 70kg의밀반입을차단한조치도대북제재를위한국제공조에협력의지를보인것으로해석되고있다. 64) 하지만중국이북한에압력을가하는데는본질적한계가있다. 중국의전략사고는변화중에있지만한반도를완충지대로인식하는전통적사고의영향력이강하게남아있다. 한반도에서남북한양쪽에레버리지를갖고있는중국으로서는미국에대해자신감을가질수있는지역이한반도다. 따라서북한에대한지렛대를잃어버리는행위는자제할수밖에없는것이다. 북한제재에동참하면서도소극적인이유는중국은대북제재결과, 북한급변사태를포함하여한반도유사시가장피해를입을국가로중국과한국을꼽고있다. 그런이유로북한의행동을비난하는데에는미일과보조를같이하더라도북한체제붕괴에영향을미칠제재조치에는쉽게보조를맞추지않고있다. 중국이우려하는것은일본과한국의핵무장, 나아가대만의핵무장가능성과같이동북아에서핵도미노가발생함으로써동북아역학구도에근본적인변화가오는것이다. 그런데현재로서그가능성은크지않다고본다. 이는중국이미국과이해를같이하는부분으로서, 미국이핵우산을보장하는대신동북아핵확산에반대하고있기때문에동북아에서핵확산이실현될가능성은별로없기때문이라고보는것이다. 북핵문제를다루는정책우선순위에있어서미국은북핵확산방지에방점을두고있고, 중국은북한정권의붕괴방지에더초점을두고있는것으로보여진다. 냉정하게평가하자면, 미 중은북한핵무장으로인해즉각적인안보적위협에직면한다고는볼수없다. 따라서미중은정책우선순위의차이에도불구하고북한핵의단기적인폐기나현상변경정책보다는현상유지적이고장기적인북핵대책에합의할개연성이더크다. 이러한미 중의대북정책은분명히우리의이해와괴리될수있으며, 강대국들의정책과괴리된정책의추진동력과비용에대해서도진지하게고려하면서정책을수립할필요가존재한다. 즉, 플랜 B를항상준비해야한다는것이다. (3) 북한급변시중국의대응 1 중국의일반입장중국은공개적으로는북한이비교적안정되어있으며, 김정일의건강상태도양호하다는입장이다. 설사김정일의유고사태가발생한다할지라도급변사태와같이북한체제가무정부상태로가거나붕괴될가능성은그리높지않다는인식을지니고있다. 북한문제에대해제3국과북한의급변사태나붕괴에대해논의한다는것은기존의중북관계에부합하지않으며, 동시에중국외교가표방하는제3국의내정불간섭원칙에도위배되기때문에불가하다는입장을천명하고있다. 중국이가장선호하는정책은북한이위기를맞거나급변상황이발생하여 64) 이태환, 미중전략경제대화와북한, 정세와정책, 2009 년 9 월호, pp

51 중국이곤혹스런상황을맞이하지않도록노력하는것이다. 동시에북한이더이상상황을악화시키지않도록견제하면서, 북핵사태로초래된국제적인갈등과긴장상태가분쟁이나전쟁으로전화되지않도록노력하고있다. 중국은이러한위기방지방안으로 6자회담의지속적인유지와미국의단독행동견제, 북한에대한경제적관여및지원정책유지를통한영향력확대, 한국정부의견인을통한동조화정책을추진해왔다고할수있다. 특히북한의제2차핵실험이후내부적으로는북핵문제와북한문제를분리하는정책을채택한것으로보인다. 북핵문제는중장기적으로해결될과제로평가하면서외교부가일상적으로다뤄야할사안으로중요성이감소되고있다. 대북한정책은북핵문제와는별도로관여정책을통해양국관계를강화하면서북한유사시중국의정책적선택의폭을넓히는방향으로추진되고있다. 이과정에서당중앙대외연락부의역할이재부상하고있다. 중국의대북관련정책조정은한국외교에새로운도전을안겨줄수있다. 한국은중국을포함한주변 5개국과 ' 교직전략 ' 에대한합의를추진하면서, 공동행동강령을수립해야만한다. 이과정에서, 한국은북한비핵화에대한중국의신뢰성에대해보다분명한교훈을얻을수있을것이다. 동시에한국은북핵문제와연관하여원칙과명분을살리면서도, 국제적으로고립되지않을전략적유연성을확보하고, 비핵화를위해압박을유지할수있는새로운전략에대해서도고민을할필요가있다. 한국역시북한문제와비핵화를분리하면서도연계시킬수있는방안을생각해볼필요가있다. 2 중국의대책공식적인부인에도불구하고중국은북한의유사사태에대한나름의대비책을강구하고있는것으로보이다. 이는이미지적한대로중국내제반위기관리체제에대한제도적정비가이뤄지는 2006년경이후이미북한위기상황에대한대응책이조심스럽게마련되었거나이를보완하는작업이진행되고있는것으로보이다. 그러나중국은북한이북핵문제로지속적으로상황악화를추진할경우, 미국이군사제재는못하겠지만북한정권의붕괴를목표로강력한대북한봉쇄, 내부동요및압박전술로들어갈가능성이존재하며, 중국에대해서도막대한제재동참압력이가해질것으로전망하고있다. 중장기적으로볼때, 북한이현재의폐쇄적상황과핵무장정책을유지하는한국제사회와의갈등이지속될것이고, 북한현정권역시무한정지탱할수는없다는데중국측전문가들은대체로동의하고있다. 이러한외부적압박과내부의경제적어려움가속, 자연재해등과같은불가측한상황으로민심이반, 그간부분적개혁에따른외부정보의유입및개혁선호세력의형성등요인들이복합적으로작용하였을때북한정권및정치체제는어려운상황에직면할것이라는것은예상할수있을것이다. 따라서중국은일반적으로북한체제가붕괴될개연성이아주적다고보면서도, 북한정권위기의규모나가능성에대해고려하면서이미군 ( 군사과학원 ), 당 ( 중앙당교 ), 정부 ( 국가안전부현대국제관계연구원 ) 등의기관에서이와연관된시나리오를작성하거나입안중에있는것으로보인다. 특히현대국제관계연구원은미국측과이와연관된

52 회의를 2009년 10월개최한바있으며, 중국당국의공식적인부인에도불구하고이러한노력은지속될것으로보인다. 중국이현재우려하는상황은김정일이갑작스레병사하거나다른여타이유로통제불능의상황에서북한정권이붕괴상황을맞는것이다. 그리고이과정에서미국이나혹은한미연합군이북한에일방적으로개입하는상황이다. 2006년 7-8월경김정일은이미가벼운심장마비증세를보였으며, 2009년에도심각한건강상의위기를맞이하였다. 김정일의나이와병력, 최근건강상태등을고려할때, 김정일이가까운시일내에사망할개연성에대해서도심각하게고려할것이며, 이에따른북한내부의혼란상은반드시고려해야할시나리오가되고있다. 최근북한의제2차핵실험을계기로중국역시북한이최종적으로핵을포기하기는쉽지않을것이라는판단을하고있으며, 향후북핵포기를위한여정에서급변사태와같은어려운상황을맞이할수도있다는시나리오도가능할것이다. 북한에정권붕괴나전환의상황이발생한다면중국의예상되는입장과대응책은우선다음과같은사항을고려할수있을것이다. 중국의목표는당연히한반도에중국에비우호적인정권의수립이나상황이초래되는것을방지하려노력하면서, 가능한빠르게상황을안정시키는방안을선호할것이다. 그리고가능하다면북한의급변사태안정화단계에서친중정권을수립하는것을목표로할것이다. 중국은김정일체제의붕괴와북한사회주의체제의붕괴를구분할것이며, 북한이라는국가의붕괴역시다른차원의문제로분리할것이다. 즉, 김정일정권의붕괴가북한사회주의체제나북한국가의붕괴를의미하지는않는다. 북한정권이붕괴된다할지라도중국은사회주의체제를유지한채정권을변환하는것으로인식할것이며, 또필요하다면이를위해노력할것이다. 만일북한의상황이김정일정권의붕괴와사회주의체제의붕괴를동시에가져오는상황이라면최소한북한국가체제의존속을유지하기위해노력할것이다. 3 급변사태초기의대응북한의지도자사망, 대규모폭동, 내란등으로급변상황이발생할경우, 중국이취할가장주요한조치는당연히사태의상황진전을정확히파악하는것일것이다. 급변사태의초기단계에중국이채택할목표는급변사태의조기수습과파급영향의최소화일것이다. 이를위해취할첫군사조치는심양군구의보병여단 (109기계화보병여단으로알려져있음 ) 및장춘지구의무장경찰대 (117무경부대로알려져있음 ) 를동원하여국경을봉쇄하는조치를취할것이다. 이는북한의혼란상으로부터중국이영향을받는것을보호하는조치이며, 대량살상무기가중국내로유입되는것을방지하고자하는조치이기도하다. 중국은문화대혁명기간중북한이반중입장을명확히하면서대립하자, 국경지대에군사력을증강하여북한에대한압박조치를취한적이있듯이, 국경지대의군사력증강은북한의권력자들에대한중국의압력수단으로서활용할수도있다. 국경지대에대한군사력배치는한미에대해서도일방적개입에대한강력한경고의메시지를전할수도있고, 필요시에는직접개입을위한준비로도활용할수있기때문에급변사태의초기에중국이반드시취할조치로생각된다. 단, 중국의군사력동원을북한에대한무력개입과등치시켜이해하는것은일단구별해

53 야할필요가있다. 중국이이단계에서역점을두는것은군사적개입보다는외교적타결을모색하는것이고, 어는일방도북한의급변사태를악용하여군사적으로개입해서는안된다는것을강조하면서이에대한국제적지지를획득하려할것이다. 국제적으로북한에대한외부개입을차단하면서, 동시에북한에대해서도필요한모든정치적연계를활용하여, 급변사태의조기종결을위한방식을찾고자노력을경주할것이다. 대외적조치가운데주요한부분은이해당사국, 특히미국과의협의를통해대북한대책에합의하는것이다. 필요할경우, 미국과의협의를바탕으로다자개입을고려하는것이다. 물론한국의외교역량에따라서는한국도주요논의대상국에포함할수있을것이다. 이단계에서중국이일방적으로단독개입할경우수반되는국제적비난과, 한국및미국등과의관계악화, 중국이담당해야할경제적지원규모에대한부담, 그리고그결과중국의발전에미칠악영향을회피하고자할것이다. 중국은미국과의합의가어려울경우, 한반도문제에대한해결책을강구하는데있어유엔의역할을적극활용하려할것이다. 현재중국은유엔안보리상임이사국의합법적지위를보유하고있으며, 한국과북한이다유엔의회원국이되어국가로서의국제적지위를지니고있다. 따라서북한정부의동의없이다른국가가북한에일방적으로군사적개입을시도할경우, 국제법상주권침해와침략국으로낙인찍힐수있기때문에이를우회하는방식으로 UN의결의에의한해결책을모색하는것이다. 냉전종식이후중국의유엔에대한인식은미국의일방적인외교의장이라기보다는중립적인입장을취할수있는국제기구라는입장으로전환하였기때문에한반도문제해결을위해활용한다는입장이다. 중국내주류인발전도상국파나신흥강대국외교론파들이다같이미국과의직접적인군사갈등을회피하고, 중국이국제적인명분을가지면서, 한미동맹의일방적인행위를억제하고, 중국의전략이해를관철시킬수있는장으로유엔을재인식하고있다. 따라서한반도상황에서의문제발생시, 특히북한정권붕괴의문제발생시중국은유엔을통해문제해결을선호할것으로보이며, 중국이비토권을지닌유엔을통해자신의전략이익이구현되는방향으로한반도의문제를해결하려할것이현재의상황으로서는가장설득력있는방안으로인식할것이다. 이경우, 중국은 UN 다국적군의일원으로서 UN의결정을준수하는방식으로북한문제에참여할수있다. 미국역시중국과의불필요한갈등보다는이러한방식을통해한반도상황을안정화시키고관리하려할개연성도존재하며, 이는즉, 한반도문제해결의탈한반도화및국제화를의미한다. 한국은미국과의의사소통과공조를바탕으로한국의이해가충분히반영될수있도록하는사전외교조치가필요하고, 급변사태발생초기부터긴밀한공조체제를확립하는것이중요하다. 4 급변사태확산기의대응북한급변사태의확산기과관련하여중국에게가장주요한사안은난민문제, 북한의대량살상무기유출, 외부의군사개입견제등의문제일것이다. 중국은이시기대UN과의협력강화, 미국과의협의및조정노력등외교적방식을통하여이문제들을해소해나가려노력할것이다. 급변사태로인한북한의혼란이확대되고통제불능의상황으로빠져들경우,

54 중국의군사개입가능성도가장높아지는시기이기도하다. 그러나중국의군사조치는이제껏상정해왔던대규모의군사개입보다는한시적이고제한된정치적목적을지닌군사개입이될가능성이높다. 일반적으로흔히언급하는 ' 조중우호조약 ' 에근거한중국의군사개입은외부세력이군사적으로침략을하였을경우에적용되기때문에급변사태만으로이조항을적용할근거가없다. 아울러북핵위기등과연관되어북한이실제군사적충돌을유발하였다고판단할경우도중국군사개입의명분은크게약화된다. 중국이무리하게대규모군사적개입을채택하였을경우, 과거와달리엄청난정치, 외교적부담을수반할것이다. 중국의입장에서는북한에대한전면적군사개입이과거소련의 ' 아프가니스탄 ' 이나미국의 ' 이라크 ' 가될가능성이대단히크다. 또한편으로는내부적으로상당한취약성을안고있는중국에막대한경제및사회적부담을초래하면서궁극적으로는중국공산당정권의존립을위협할정도의내부적위기를야기할가능성에대해서도우려할것이다. 이는중국이신흥강대국으로부상하려는모든노력의좌절을의미한다. 단기적인이해로보면전통적지정학파의목소리가커지면서중국의군사적개입에대한주장도나오겠지만, 발전도상국파나신흥강대국론파들은보다거시적이고중장기적인고려를하면서대규모의군사개입에는부정적일것이다. 이단계에서는엄청난수의난민이발생하고인도적문제가부상할것이다. 중국은이러한문제를완화하고장차대북영향력의제고차원에서북한일부지역에대한식량, 의료등필수품공수등경제지원을할수도있을것이다. 중국이취할수있는군사적조치는국경통제를강화하여난만의유입을차단하는것이며, 동시에주변국및 UN과의협력을바탕으로국경지대및기타소개지역에난민캠프를설치하여이들을수용하려하겠지만이과정에서북한군혹은북한무장세력일부와무력충돌이발생할수도있다. 일부에서는북한내거주하는약 20여만명의중국화교를보호하기위해, 특히이들에대한대량살상사태가발생하였을경우, 제한적으로중국군을진주시킬가능성도우려한다. 그러나 1997년금융위기시인도네시아폭동사태가발생하면서화교에대한공격이행해지고, 이들을보호하기위한개입요청이들어왔을때에도중국은주권국가에대한개입이라면서이를단호히거절한바있다. 북한에대한군사개입은이보다더복잡한문제를야기시키기때문에중국은화교보호의명분으로단독군사개입을강행하기는어려울전망이다. 또다른중국의군사개입가능성은북한내대량살상무기의유실및확산에대한우려와연관이있다. 북한대량살상무기특히핵과관련된기술, 물질, 인원의유출예방문제는중국의초미의관심사일것이나본질적으로예방적인군사조치에대해서는유보적인입장을지니고있다고볼수있다. 그러나급변사태가통제불능의상황으로악화되고, 중국내분리독립주의자들의수중에북한의대량살상무기가확산될개연성이커진다면, 또한이에대한미국의군사개입가능성이커진다면중국은예방적군사조치에대해서도보다긍정적으로입장을전환할개연성도있다. 이경우에도중국은단독으로개입하기보다는미국과협력이나 UN의위임을통해개입을할가능성이크며, 상황이급박할시미국의위임을받아제한된범위에서독자적인군사적조치를취할개연성이존재한다. 물론이문제는평소미중간신뢰구축의수준과결부하여생각할수있다

55 5 급변사태진정기의대응북한급변사태가일단소강상태에접어들거나안정화단계에들어서면, 중국은군사적조치보다는정치 외교적개입에더초점을맞출것이며, 특히경제적으로적극적인관여정책을취할것으로예상된다. 안정화단계에서는 UN을통해북한에개입할수있는다양한통로를구축하려할것이며, UN 결의를통해북한에대한중국의영향력을유지확대하는방안을적극추진할것이다. 중국이취할수있는주요정치적조치는정권의교체나체제전환의상황에서권력을장악할지도자 ( 집단 ) 에접근하는것이다. 북한정치체제의특성상최고지도자 ( 부 ) 에접근을강화하여새로운지도자와의긴밀한의사소통을중시하면서, 새정권의안정을보장해주고, 중국의정치적영향력을확보하려할것이다. 동시에개혁 정책을채택할수있는인물들에대한물적 정치적지원도강화할것으로보인다. 혹은북한내집단이단독으로정부를수립할능력이없을경우, 중국은 UN 결의에따라북한내임시정부를수립하는안을제안하고, 중국역시지원단혹은관리단의이름으로참여할것이다. 궁극적으로는북한인에의한정부의수립을지지할것이며, 한반도통일문제는이정부와한국정부사이의평화적합의를통해해결할것을주장할것이다. 중국의희망대로 UN에의한평화유지군이북한에들어서면, 중국은이기회를적극활용하여북한에대한대규모경제지원등의관여정책을채택하여, 중국에대한우호적인분위기를조성하고, 인적유대도강화할기회로활용하면서친중정권을수립하려노력할것이다. 이러한조치들은추후상황전개에따라한반도통일문제등의주요사안에있어중국의정책적선택의폭을크게넓혀준다. 6 소결론중국외교의대북정책의초점은이미북핵문제가발생하면서천명한 3대원칙속에잘드러나있다. 첫째, 한반도비핵화, 둘째, 한반도의안정과평화유지, 셋째, 대화를통한문제해결의원칙을천명하였으며, 명시하지는않았지만추가로김정일정권의정당한안전문제인정및체제유지라는구체적인정책목표를지니고있다. 그러나북한이핵실험을단행하자중국은이러한정책원칙들간상호충돌할수있는가능성을크다는것을인식하면서, 정책우선순위에대한정립을구체화시켰다. 중국내의토론과정에서드러난정책우선순위는첫째, 한반도안정, 둘째, 북한정권의유지, 셋째, 북한의비핵화순이었다. 이러한정책은북한문제가중국에초래할불안정성과비용에대한두려움을반영한것이며중국은현실적으로이를감당할국내정치경제적내구력에대한자기확신을가지지는못하고있다. 급변상황에서도중국은기존의대외정책우선순위를유지하려노력할것이다. 그러나물론상황여부에따라이러한원칙의조정가능성을배제한것은아니다. 북한의급변사태는상기의원칙중에서김정일정권의유지원칙을유지하기가어려워졌음을의미한다. 단여기서강조할점은북한문제가중국의최고정책결정자에게선택의폭을제약하고당연히개입해야하는순망치한의특수관계라기보다는보다넓은의미의국제정치적고려를바탕으

56 로한정치적결정을필요로하는사안이라는것이다. 중국외교는북한문제로초래할비용을최소화하면서역내안정을가져오고미국과의협조관계를유지하면서도, 북한땅에중국에적대적인정권이수립되는것을저지하고자할것이다. 북한의기존정권의붕괴가기정사실화되고상황이안정되기시작한다면그만큼중국의군사적개입가능성은줄어들것이다. 실제북한정부가중국에군사적개입을요청하거나제 3자가일방적이고선제적으로북한을군사적으로공격하지않는상황에서중국이북한에군사개입을할명분은없다. 그럼에도중국이북한의혼란상황에서군사적으로개입할개연성을높이는사안으로는극도의혼란상황에서적대세력에핵무기탈취및확산이우려되는상황, 미군이일방적으로북한에진주하거나, 방치할경우, 북한내중국에대단히적대적인정권이수립될개연성이큰경우, 북한거주민, 특히 20만명에달하는북한거주중국화교에대한대량살상으로긴급한인도주의적문제가발생하는상황을들수있다. 개인적인견해로는중국의군사적개입가능성은위에서술한순서대로높을것이다. 가장주요한사안으로는북한내극도의혼란상황에서핵무기탈취가우려되는상황이며, 이경우, 중국은미국과의협력을바탕으로군사개입할가능성이높다. 주목할점은, 북한유사사태문제와관련하여반드시미 중간에이해관계가충돌하는것은아니며오히려상호협력의가능성이많다는점이고한국이배제될개연성에대해서도고려해야한다. 미국의주관심은북한대량살상무기의확산방지에있는만큼, 역내안정자로서중국의이해를어느정도보장하는선에서타협및보상을할수있을것이다. 이는한반도내에중국에대해비적대적인정권이수립되도록묵인하는것이며, 북한지역에대한중국의일정한영향력행사를보장해줄가능성이크다. 강대국간의이해관계, 상황의일반적예측및중국의대외정책의원칙들을고려할때, 중국은급변사태초기단계보다는진행과확산의상황에서군사개입가능성이가장높을것으로보이며, 북한안정화단계에서군사적개입가능성은감소하며, 개입한다할지라도미국및 UN 등과의협의를바탕으로개입할것이며, 중국개입의중점은북한지역에중국에적대화인정치체제가형성되는것을저지하기위한외교적노력과북한정치경제의안정및우호적인대중관계를수립하기위한기초로서경제적역할의확대일것이다. 4. 기타다자적접근의효용성 북핵문제해결을위해서는미국과중국의역할이핵심이지만, 이외에도다자적틀을활용한접근은여전히가능하다. 북핵위기를해결하기위한다자적협력의핵심은 6자회담이다. 북미간에 6자회담재개를위한접촉이시작되면서북핵문제는새로운단계로접어들고있지만현재로서는북핵문제의결말이어떻게될지정확히예측하기어렵다. 향후 6자회담이재개되면핵심어젠다는검증프로토콜확립, 대북에너지지원문제, 식량 비료등인도적지원문제등이될것이다. 동북아국가들간북한문제에관해양자및다자외교를통해문제해결방안을논의하는것은절대적으로필요하다. 예를들면미 중간에는김정일이후북한에대한접근법을포함해한반도문제에대한장기적로드맵타협이필요하며, 한 미

57 간에는북한급변사태대비및통일까지내다본로드맵합의가요망된다. 한 중간에는한반도통일의조건과형태에대한공감대형성이필요하다. 그과정에서 6자회담의여러워킹그룹을중심으로북한에대한인센티브를모색하고, 북한을회담장으로유인하는구체적전략을도출하는데도움이될수있다. 6자회담이재개되더라도일본과러시아의역할은한계가있다. 일본의경우는핵문제해결보다는자체적인대북어젠다가있기때문에 6자회담등기존의다자간논의에서역할에한계가있었다. 일본이대북정책에서가장중점을두는사안은핵문제보다는납치자문제해결이다. 실제로하토야마정부는북한에의한일본인납치피해자문제를북핵협상테이블의주요의제로올리려는움직임을숨기지않고있다. 일본이이처럼납치자문제에드라이브를걸고있는것은김정일위원장이원자바오 ( 溫家寶 ) 중국총리를통해미국외에도한국및일본과관계를개선하려고한다며손을내민것과관련있는것으로외교가는보고있다. 북한은일본민주당정권의등장으로북한에비교적우호적인정치환경이조성되자일본측과실무채널을가동해왔으며김위원장의언급을계기로납치자문제를포함한현안논의가가일층탄력을받을것으로보인다. 하지만북한은납치자문제에대해이미해결된문제라는입장이어서전망이밝지않다. 그런이유로납치자문제가북핵협상을복잡하게만드는 ' 뜨거운감자 ' 가될수있다는시각이적지않다. 기본적으로납치자재조사와그에따른검증문제가워낙복잡해해법도출이어려운데다이를북핵문제와연계해한테이블에올려처리한다는것은더더욱힘들다는지적이다. 특히이문제는일본내에서지나치게정치화된이슈여서순조롭게문제해결이이뤄지지않을경우일본정부의운신의폭이좁아지고이는전체협상구도에도악영향을줄가능성도있다. 러시아의경우주된관심사는메드베데프-푸틴양두체제국내정치의권력구조변화가능성, 미 러, 러 EU관계가중심이되는강대국대외관계의변화등이고, 북핵을포함한대한반도정책은부수적인이슈이다. 65) 실상러시아는그동안 6자회담에있어서도 남이차린밥상에숟가락만들고 참여하는것과크게다르지않았다. 동북아에서영향력을잃지않으려는노력의일환이지만러시아가 6자회담의주된행위자가아니라는점은분명하다. 이렇게볼때, 추가적인다자적접근의가능성은국제금융기구의개입여부에서찾을수있다. 북한이외국인들의투자와자금을필요로한다는사실은여러경로로확인된다. 북한은최근잇달아미국의기업인들과민간단체들을초청해투자를요청했다가, 유엔안보리의 1874호대북제재때문에외국기업의투자가불가능하다는말을듣고충격을받은것으로확인됐다. 2009년 12월 14일부터 4일간방북한찰스보이드 (Boyd) 미국가안보사업이사회 (Business Executives for National Security BENS) 회장은북한관리들은 우리일행이투자문제에대해전혀논의할생각이없다는것을알고아연실색했다 (dumbfounded) 고말했다. 보이드회장은 ' 북한경제워치 ' 라는인터넷매체와의인터뷰에서 북한관리들은우리가북한에몇달러도투자할생각이없으며, 북한핵문제를논의하러왔다는것을알고는실망감을감추지않았으며불쾌해했다 고말했다. 그는 우리는처음부터어떤종류의대북투자에도관심이없고, 국제제재탓에할수도없다는것을분명히밝혔지만, 북한관리들은우리가 65) 연현식, 2010 년러시아정세전망, 정세와정책, 2010 년 1 월호

58 기업인들과함께갔기때문에북한투자에관심있다고믿었던것같다 고말했다. 이와관련, 북한의조선중앙통신은 12월 18일보이드회장일행이 조선 ( 북한 ) 은인적물적자원이풍부하며경제적발전가능성이대단히큰나라 라며 조선의교육수준과지하자원등은외국투자가들의관심을끌고있다 고말했다고보도했다. 마치보이드일행이대북투자에관심을보인것처럼발표한것이다. 북한관리들은 2009년 11월잭프리처드 (Prichard) 한미경제연구소 (KEI) 소장이평양을방문했을때도 북한에는절대로파업이없다 며미국의투자를적극적으로요청했다. 당시에도북한관리들은유엔의대북제재로인해투자할수없다는말을듣고실망감을표출했다. 북한은보즈워스 (Bosworth) 대북정책특별대표의지난 8일방북을전후로미국의민간단체를초청, 투자를요청하고있지만뜻을이루지못하고있다. 북한지도부는비핵화를재개하지않는한, 유엔의대북제재로인해외국기업의대북투자가불가능함을아직체감하지못하는것으로보인다. 66) 북한경제의회생을위해서는국제경제체제에편입되어, 특히국제금융기구의개발원조를받는것이필수적이라는점은주지의사실이다. 북한이국제경제질서에편입되기위해서는현재북한체제가안고있는각종장애요인들이제거되어야기본적인여건이마련될수있다. 북한의개혁 개방에서최대의장애요인은무엇보다도김정일일인독재수령체제의폐쇄성이다. 사회주의를자본주의로전환시키는가장효과적인방법은국제금융기구의개발원조이지만, 북한의경우개발원조에부과되는각종조건들때문에실현될가능성이크지않다. 북한은국내자본축적이없기때문에외자에의존한자본조달이불가피하다. 하지만북한의경제사정이워낙열악하기때문에차관보다는양허성공여수혜가능성이더높은데, 이경우규모가제한적이다. 지금까지북한은 IMF나세계은행에가입할경우제공해야할거시및경제지표, 각종통계작성의무부과, 구조조정프로그램실시등을기피하는경향이있었다. 북한이국제금융기구로부터자금지원을받으려면회원국으로서의의무를성실히이행해야한다. 특히국민소득, 국가재정, 국제수지등에관한통계제출과 IMF 협정문제4조에따른정책협의는모든회원국의기본의무사항이다. IMF와회원국은정책협의과정을통하여경제정책을조율하며정책권고의형태를통해회원국의정책방향에상당한영향력을행사할수있다. IMF 정책권고는법적구속력이있는것은아니지만 IMF로부터차관을도입하려는국가들은이를상당부분수용해야한다. 세계은행, ADB로부터의차관에도 IMF만큼까다롭지는않지만일정한자금지원조건이부과된다. 이들국제기구는자금지원을통해북한의개방과개혁을요구할것이다. 북한이이러한요구를전면거부하면비록국제금융기구에가입되어있더라도테러지원국으로지정되어있는이란, 시리아, 수단처럼본격적인자금지원을받지못할가능성도있다. 67) 북한은기본통계조차완전히구비하지못한탓도있지만북한의실상이외부에알려지는것을꺼려그동안북한내부사정을알수있는통계를제공하기를거부해왔다. 북한이 IMF에가입하기위해서는무엇보다도기존회원국들의충분한지지를받는것이필수적이다. 특정국가를회원국으로받아들이는것은실상미국혼자결정하는것이아니 66) 北, 미국에투자적극요청 못하겠다했더니충격받더라, 조선일보, ) 이재룡, 북한개발자금조달과국제금융기구의역할 ( 서울 : 산업연구원, 2007), pp

59 라총회정족수인총투표권수의 3분의 2 이상찬성이필요하다. 투표권은회원국들의경제규모와그에따른쿼터에맞게주어지고있으며, 2006년기준으로미국은 17.8% 의투표권을가지고있다. 이정도면새로운회원의가입을저지할수있는수준이다. 이어서일본이 6.13%, 독일 5.99%, 그리고그다음으로규모가큰 8개회원국들이각각 2~5% 의투표권을갖고있다. 68) 때문에 IMF 가입을위해서는미국뿐만아니라다른주요국들의지지를골고루얻는것이필수적이다. 69) IMF 회원국이되기위해서는먼저 IMF 총재에게가입신청서를제출하고 IMF 회원국으로서의의무를준수하겠다는의사표시를해야한다. 가입신청서가접수되면이사회는회원위원회 (MC, Membership Committee) 를구성하여가입국의자격요건을심사하고, 총회위원투표에서과반수찬성으로가입을의결한다. 회원국이준수할의무이행에필요한국내법개정, IMF 협정문서명후납입쿼터의 25% 이상을 IMF 계정에예치하면회원국자격이발효하게된다. 문제는심사과정인데, MC는심사과정에서의문사항이있으면더많은자료를요구할수있고, 회원국이되려는국가와필요한모든사항에관해토론할수있다. 이때북한이적극협조하지않으면심사가중단될수도있다. 현재북한과같은정보공개및개혁수준으로는이러한심사과정을통과하기가어려울수도있다. 때문에북한으로서는과거에비해훨씬더적극적으로자국경제에관한데이터를공유하는자세가요구된다. 70) 이러한정황을종합해볼때, 북한의경우국제금융기구가개입하더라도초기에는북한이지원받을수있는금융지원의규모가크지않을뿐더러북한의제도나정책개선분야에서요구받을사항이많을것으로추정할수있다. 이는북한이스스로제도나정책을개혁하는수준이나정도에따라지원의범위와규모가결정된다는것을뜻한다. 따라서북한이국제금융기구의도움을받아국제경제체제로편입하기위해서는우선제도나정책개선과관련된국제사회의규범이나원칙을이해하는것이선행되어야한다. 예를들면국제금융기구는수원국을지원할때보통은빈곤감소전략보고서 (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP) 작성을요구하는데, 이보고서에는향후수년간개발전략과국제금융기구의지원근거등이담기게된다. 초기단계에서경제회복을위한외자의도입은필요하지만실제경제개혁전략의수립시점에서부터북한당국이내부적으로공적자원을동원하고이를효율적으로배분할수있는정책적능력및제도의구축을위한노력이무엇보다도중요하다는것은중국이나베트남의개혁사례에서충분히알수있는교훈이다. 따라서국제금융기구가북한경제회생을위해개입하려면미국을포함한국제사회의의지도중요하지만북한당국의개혁하려는의지가먼저있어야한다. 한국이할수있는일은이러한선결조건의중요성을지속적으로북한당국에설득하는것이지만, 실상북한이먼저기본조건을충족시키기전에는한국의역할은제한될것이다. 예를들면 6자회담참가국들중심의대북지원컨소시엄결성을주도하는것이한국이담당해야할하나의대안인것은 68) IMF( 웹사이트의 Governance Structure 부분을참조. 69) 임을출, 국제금융기구의북한개입 : 조건, 시나리오및과제 ( 서울 : 통일연구원, 2007), pp ) 임을출, 앞의책, pp

60 분명하지만그것도북핵문제해결이가시화된후에야착수가능하다

61 IV. 북핵위기관리시스템의정비 1. 북핵위기관리컨트롤타워의구상 북핵위기관리를효율적으로하기위해서는국가적차원에서위기대응시스템의구체적형태를고려해야한다. 범정부차원에서한국의위기대응을위한다양한계획들이이미마련되어있지만북핵위기에만초점을맞춘조직은아직없다. 현재외교통상부에한반도평화교섭본부를두고, 그밑에북핵기획단장이북핵외교의중심적역할을담당하고있다. 북핵위기의복합적성격을고려하면사태의신속한파악과장악, 대응의일관성을위해반드시정부내에컨트롤타워의기능을수행하는부서가필요하다. 이상적으로는국가안전보장회의 (NSC) 같은체제가위기상황을장악하고일관된대응을지도하는것이바람직하다. 하지만이명박정부들어와서국가안전보장회의 (NSC) 사무처기능이타부서로흡수되고위기관리센터가폐쇄되는등위기관리측면에서는오히려후퇴한측면이있다. 위기대응시신속한대응과상황의정확한파악및통제를위해서는컨트롤타워의존재가필수적이다. 현재청와대조직으로는이러한기능을일사불란하게행사하기가어려울것으로판단되며, 제도적보완이추진되어야한다. 위기의사전인지능력을신장시키고위기발생시위기차단능력을제고하기위해서는평시에위기대비태세를갖추어야한다. 위기대응체제는위기관리계획의수립에서시작된다. 국가위기관리계획은위기시정부 국가기능의계속성을유지하면서위기상황발생시정부의평시업무를차질없이수행하는데역점을두어야한다. 또한계획수립시는군사, 정치, 외교, 경제, 사회각부문에있어서의대응수단, 상호연계, 파급효과등을고려하여포괄적계획이수립되도록한다. 그리고최상위의지침에의거하여정부각부서별로위기대응계획을수립하도록유도하는한편, 각부서별위기대응계획을수립할때최상위지침의방향과상충하지않도록지도할필요가있다. 마지막으로최상위지침에언급되지아니한정부각부서별위기대응계획을취합하여각하부지침들간의관계와상충여부를판별하여일관성있고체계적인국가위기관리체제가정비되도록주력해야한다. 우리의입장에서참고가되는것은미국의국가안보회의이다. 미국백악관국가안보회의 (NSC) 는대통령이국가안보보좌관및정부각료들과함께국가안보와외교정책을논의하는주된장이다. 해리트루만대통령시절에탄생한 NSC는대통령에게국가안보와외교정책에관해자문을제공하는것이주된임무이다. 또한 NSC를통해대통령은정부관련부서의정책을조율한다. NSC 회의는대통령이의장이되며부통령, 국무장관, 재무장관, 국방장관, 국가안보보좌관이고정적으로참석한다. 그리고합참의장은 NSC에군사관련자문을, 국가정보국장은정보관련자문을제공한다. 이외에도대통령고문, 경제보좌관, 법무장관, 예산국장등이필요할경우초청을받아회의에참석한다. 미국 NSC는 1947년국가안보법 (National Security Act of 1947, PL Stat. 496; U.S.C. 402) 에의해창설되어 1949년한차례수정을거쳐 (National Security Act Amendments of 1949, 63 Stat. 579; 50 U.S.C. 401 et seq.) 대통령실에속하게되었다. 71)

62 이와유사하게한국의국가안전보장회의는국가위기관리의일차적담당기구로서유사시효과적으로대통령을보좌하기위해위기관리체제전반의계획, 집행, 감독및조정을실시해야한다. 그리고평상시국가위기관리에대비하기위해국가위기관리능력배양연습, 해당기관에위기관리절차숙지, 국가위기관리능력제고를위한정책과제연구개발, 위기시국가안전보장회의운영에관한사항등에주력한다. 그밑에주관부서로서정부를구성하는각실무부서단위로위기관리계획을수립하도록지도한다. 국가안전보장회의는각실무부서단위로수립된위기관리계획을취합하여부서간계획의상충이없도록조율한다. 그리고비상기획담당부서, 국방부, 합참, 국정원, 기무사, 통일부, 외교통상부, 재정경제부, 행정안전부, 법무부등국가안보관련부서부터빠른시일내에위기관리계획을수립하도록지도해야한다. 평시위기관리능력제고를위해서는위기관리전문요원관리및양성에도주력해야하는바, 각급기관의장은전문성과위기관리업무를연결시켜위기관리업무를담당할전문요원을양성하고관리하도록한다. 또한각급기관의장은평소위기관리교육을통해국가위기관리의개념, 본질, 절차등에대한이해를제고하도록한다. 현재정부가보유한국가위기관리지침에의거하여위기관리관계관의임무숙지, 위기관리조치절차확인및숙달, 발생가능한상황에대한방책검토및발전등에주안점을두고, 위기관리지침이예측하지못한우발사태에대한대응까지포괄적위기대응에중점을두고교육훈련을실시한다. 국가위기관리태세를점검하기위해불시확인및평가를실시하도록제도를정비한다. 위기관리태세는위기관리조직단위, 실무담당부서단위, 국가안전보장회의차원등, 국가위기관리의각차원별로해당중점을달리하여시행한다. 위기대응의포괄성은더커지는반면, 이명박정부가출범과함께참여정부때의국가안전보장회의 (NSC) 사무처를폐지하면서위기대응체제의허점은어느정도예견됐다는게전문가들의지적이다. 참여정부시절에는대통령직속의국가안전보장회의사무처장겸안보정책실장아래에위기관리비서관이국가안전보장회의사무차장과위기관리센터장을겸하도록해, 위기발생시 위기관리센터장 안보정책실장 대통령 으로실시간보고체계가갖춰져있었다. 이시스템은외교안보부처간군웅할거에따른문제점을없애고자미국백악관국가안전보장회의를벤치마킹해도입했다. 그러나이명박정부의청와대는국가안전보장회의체제대신외교안보수석체제로돌아갔다. 위기관리센터는대통령직속에서대통령실장소속으로위상이한단계낮춰져위기정보상황팀이됐고, 그나마도 2급선임행정관을팀장으로하는임시조직으로운영되고있다. 그런이유로일각에서는현정부의위기관리체제가직제에서도외교안보라인과는떨어져있어붕뜬상태나마찬가지라는지적이나온다. [ 그림 3] 에서보듯이참여정부의외교안보라인은적어도추진체계상 NSC 휘하에모여있어위기대응체제의일관성과즉응성이유지되었다. 이러한상황을감안하면이명박정부에서도 NSC를부활시키든가, 혹은그와유사한외교안보의컨트롤타워를만들어그위상과기능을강화할필요가있다. 이대통령은금강산관광객피살과관련해 2008년 7월 12일청와대에서열린긴급장관회의에서 이번사건이현대측에의해통일부에보고되고, 청와대관련비서관을통해대통령인나에게보고되는데무 71) 미백악관자료 ( 참조

63 려두시간이상이걸린것은정부위기대응시스템에중대한문제가있음이확인된것 이라며관계자들을질책했다. 이대통령은 위기대응시스템의개선방안과재발방지대책을마련하라 고지시했다. 보고지연에대해선청와대핵심관계자도 변명의여지가없고질책받아마땅하다 고말했다. 72) [ 그림 3] 참여정부청와대외교안보라인 73) 청와대는금강산관광객피격사건늑장보고논란으로드러난위기관리시스템의문제점을개선하기위해대통령실산하의위기정보상황팀을대통령직속인 ' 국가위기상황센터 ' 로확대 격상하기로했다. 국가위기상황센터장은외교안보수석이겸임할것으로알려졌다. 청와대측은 현재위기정보상황팀을확대 강화해대통령에게직보를하고, 관련수석이횡적으로협의할수있는관리체제를만들어초동대응력을높이기로했다 고밝혔다. 청와대대변인은 현재의팀은대통령실장직속조직이기때문에대통령실장에게먼저보고하고, 대통령실장이대통령에게보고하는시스템이어서발빠른대응을하기어려운측면이있었다 며이같이전했다. 청와대는또 2급선임행정관이었던위기정보상황팀팀장을비서관급으로높이고, 우수인력 4~5명을군이나경찰에서파견받아증원하기로했다. 이에따라위기상황발생시가장먼저국가위기상황센터장이대통령에게직접보고하고, 동시에대통령실장및관련수석들에게내용을통보, 국가안전보장회의 관계장관대책회 긴급수석회의소집등후속조치를협의하게된다. 특히포괄적수준에머물러있던위기관리대응매뉴얼도실효성을높일수있도록세분화, 구체화하고, 민간으로부터도직보를받을수있는시스템을구축하는등국가위기상황센터의업무도개선된다. 74) 72) 국가안전보장회의폐지뒤위기대응구멍, 한겨례, ) 자료 : 중앙일보, ) 금강산에덴청와대, ' 국가위기상황센터 ' 확대개편, 오마이뉴스,