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1 북한 급변사태의 대비 Preparing for Sudden Change in North Korea Paul B. Stares Joel S. Wit 저 신범철 전경주 평역

2 머리말 2009년 1월 오바마(Barack Obama) 대통령 취임에 발맞춰 미국의 대외정책 수 립에 막강한 영향력을 발휘하는 외교위원회(Council on Foreign Relations)는 폴 스테어스(Paul B. Stares)와 조엘 위트(Joel S. Wit)가 공동으로 작성한 북한 급변 사태의 대비(Preparing for Sudden Change in North Korea) 라는 보고서를 작성하 였습니다. 약 50쪽으로 작성된 동 보고서는 북한 급변사태 시나리오, 급변사태 관련 주요 이슈와 대응상의 문제점, 미국의 대외정책에 대한 조언으로 이루어져 있습니다. 무엇보다 관심이 가는 점은 이 보고서가 북한 급변사태에 대한 가장 최근의 내용 이며, 민주당 행정부의 관점에서 작성되었다는 점입니다. 따라서 이미 미국 오바 마 행정부의 주요 인사들의 의사결정 체계에 영향을 미쳤을 것으로 보입니다. 지 난 2월 국내 주요 언론을 통해 그 내용이 간단히 소개된 바 있는 동 보고서는 간 과하기 쉬운 수많은 내용을 담고 있으며, 그만큼 많은 정책적 시사점을 내포하고 있습니다. 따라서 한국국방연구원에서는 그 내용을 한국 정부관계자나 주요 학자 들에게 널리 알리기 위해 전문( 全 文 )을 번역하고, 이해를 돕기 위한 서평을 수록 하였습니다. 북한 급변사태에 대한 대비는 한반도의 안정과 평화의 유지와 관련하여 가장

3 중요한 문제 중의 하나입니다. 특히 감소되고 있는 한반도에서의 전면전 발발 가 능성, 북한의 핵무기 개발 및 미사일 실험 등으로 인한 긴장 고조, 그리고 김정일 의 건강 상황과 후계 구도 등을 고려할 때 현 시점에서 반드시 짚고 넘어가야 할 주제라고 생각합니다. 또한 그 대응에 있어서는 철저한 한미공조가 필수적이라는 점을 고려할 때, 미국 외교위원회의 북한 급변사태의 대비 보고서의 중요성은 이 시점에서 아무리 강조해도 지나침이 없을 것입니다. 아무쪼록 이 번역문이 정부 내 의사결정자와 북한과 안보문제를 연구하는 학계 에 많은 도움을 주기를 기대하며, 번역문 발간에 협조를 아끼지 않은 미국 외교위 원회와 번역과 해제를 위해 노력한 연구진에 심심한 사의를 표합니다. 2009년 4월 한국국방연구원장 김 구 섭

4 차례 제1부 요약 및 해제 북한 급변사태 논의 현황 9 저자의 시각 11 북한 변화에 대한 시나리오 11 도전과 딜레마 13 미국 정책을 위한 제언 19 한국의 북한 급변사태 대비에의 시사점 23

5 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 서 문 29 들어가는 말 31 북한 변화에 대한 시나리오 40 승계성공 40 승계경쟁 43 승계실패 45 도전과 딜레마 48 안보와 안정 55 대량살상무기 57 인도적 지원 58 정치적 법적 도전 59 경제 61 미국 정책을 위한 제언 64 미국의 대응태세 강화 66 동맹국과의 협력 및 준비의 촉진 68 지역 내 투명성 증진과 역량구축의 촉진 70 부록: 원문에 있는 약어 정리 75

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7 제1부 요약 및 해제

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9 북한 급변사태 논의 현황 1990년대 이후 북한의 급변사태 가능성이 활발하게 논의된 배경은 동구권의 몰 락과 북한의 심각한 경제난에 있었다. 1) 생존을 위해 북한을 떠난 탈북자들과 제 한적으로나마 북한에 지원을 하던 국제단체를 통해서 북한지역에 대규모 아사자 가 발생하고 있는 사실 이 광범위하게 알려지고, 탈냉전 직후 동구권에서 발생한 정권 붕괴와 연계되면서 급변사태 발생 가능성이 논의되었다. 2) 그러나 김정일 체 제의 붕괴에 중점을 둔 1990년대의 논의는 1997년 노동당 총비서로 추대되고, 1998년 개정된 헌법에 따라 국방위원장으로 선출된 김정일이 권력을 안정적으로 장악한 이후에 한동안 수면 아래로 가라앉게 된다. 때마침 한국에서 전개된 대북 포용정책과 함께 2000년 6.15 정상회담 을 거치며 북한 급변사태에 대한 논의는 시대적 흐름에서 빗나간 논의로 비춰졌다. 이렇듯 한동안 잠잠했던 논의가 다시 불거진 계기는 테러와의 전쟁 과 북한의 2차 핵위기 상황이었다 이후 미국은 시리아, 이란, 북한 등의 불량국가 (rogue states)들에 대해, 특히 그들이 핵무기와 같은 대량살상무기를 확보하려 할 경우, 위협이 임박하지 않아도 선제공격을 하겠다는 예방적 무력사용(preventive use of force) 전략을 채택하게 된다. 3) 동시에 북한을 압박하며 우라늄 방식의 핵 무기 개발 의혹을 제기하자, 북한이 반발하면서 핵무기확산방지조약(NPT) 을 1) 1990년대 이후부터는 사회주의국가들의 시장경제체제 전환에 따른 대외경제관계 단절로 1998년도까 지 연평균 -4.3%의 성장률을 나타냈다. 통계청, 남북한 경제사회상 비교, 각 연도 참조. 2) 김진무, 북한급변사태에 대비한 정부의 위기관리방안이 시급, 북한 통권 431호 (2007), 쪽; 윤덕민, 북한 급변사태시 우리의 대외적 대응방안에 관한 연구 (외교안보연구원 연구보고서, 1999), 참조. 3) 2002년 발간된 미 국가안보전략(United States of America, National Security Strategy of the United States). 내용은 참조.

10 10 제1부 요약 및 해제 탈퇴하고 영변 핵시설을 재가동하여 플루토늄 재처리를 감행함으로써 2차 핵위기 가 발생하게 된다. 이로 인해 북한을 둘러싼 안보상황의 불확실성이 커지면서 북 한 급변사태 논의가 다시금 재개된 것이다. 과거의 급변사태 논의가 북한의 경제난에 의한 북한의 내정불안과 인권문제였 다면, 21세기 논의의 한 축은 북한 핵문제 및 김정일의 건강상태와 연계되어 있 다. 북한 핵문제의 평화적 해결이 이루어지지 못할 수 있고, 북한에 대한 국제적 인 봉쇄의 결과로써 급변사태가 발생할 수 있다. 또한 이미 60대 후반으로 접어 든 김정일의 나이와 건강을 고려할 때 김정일 사후의 북한 권력승계와 관련한 혼 란도 예상할 수 있다. 아직까지 공식적인 후계자를 지명하지 못한 상황이기 때문 이다. 이미 2008년 8월 김정일 건강 악화설이 본격 제기된 이후 김정일 후계체제 의 문제는 관련 연구자들의 핵심 주제가 되었다. 특히 전통적으로 북한의 후원자 역할을 해왔던 중국의 강력한 지지가 1990년대의 그것과 같은 지 의문이며, 북한 급변사태는 어느 순간 정책결정자들에게 현실로 다가올 수 있음에 유의해야 할 것이다. 이처럼 최근의 논의는 보다 다양한 유형으로 제기되고 있으며, 김정일 정권의 급격한 붕괴보다는 김정일 이후의 승계체제를 둘러싼 갈등이 부각되고 있다. 미 국 외교위원회의 보고서 역시 이러한 접근하에 작성된 북한 급변사태 대비책이 다. 특이한 사항은 보고서가 평문으로 작성되었음에도 정책의 깊은 부분까지 진 솔한 목소리를 전하고 있다는 것이며, 그 결과 정책결정자에게 많은 시사점을 제 기하고 있다. 이 책에서 이러한 정책적 함의를 모두 지적하며 심도 있는 논의를 하기에는 부적절할 것으로 생각되나, 핵심 문제들에 대한 평문 수준의 논의를 제 기함으로써 북한 급변사태 문제를 널리 공유해 보는 기회를 갖고자 한다.

11 저자의 시각 북한 급변사태의 대비 보고서는 크게 세 부분으로 나뉘어 있다. 첫째, 북한 급 변사태 시나리오이다. 보고서는 이를 김정일 권력의 승계 성공, 경쟁, 실패로 나 누어 설명하고 있다. 둘째, 시나리오들이 미국과 주요 행위자들에게 지니는 함의 이다. 북한 급변사태로 인한 위협과 정책선택의 딜레마를 안보와 안정성, 대량 살상무기, 인도적 지원, 정치적 법적 과제, 경제 등으로 나누어 살펴보고 있 다. 셋째, 미국의 대외정책에 대한 정책제안이다. 저자들은 미국의 신속대응능력 강화와 주요국과의 사전협력 강화 등을 제언하고 있다. 북한 변화에 대한 시나리오 보고서는 김정일 권력승계와 관련하여 관리된 권력승계, 승계경쟁, 승계실패로 나누어 상황별 주요 관심사항을 제시하고 있다. 먼저 관리된 권력승계에서는 성공적인 권력승계를 상정하면서 김정일 일가의 권력승계 가능성이 가장 크다고 평가하고 있다. 그러나 김정일의 장남인 김정남 의 경우 정식 혼인을 통한 아들이 아니라는 점, 2001년 일본에서 체포된 점 등을 고려할 때 승계구도에서 배제된 것으로 평가하고 있으며, 김정철, 김정운의 경우 에도 연령이 어려 섭정체제가 가능할 것으로 평가하고 있다. 섭정을 통해 권력승 계를 지원할 세력으로는 장성택, 김옥, 김영남 등을 언급하고 있는데, 군부 및 권 력계층에 친족 및 측근을 배치한 장성택이 가장 가능성이 크다는 설을 제시하고 있다. 실제로 최근 한국과 일본의 주요 언론은 김정일의 3남인 김정운에게 권력 승계가 이루어지고 있다는 소식을 전하고 있으나, 아직 가시적인 움직임은 보이

12 12 제1부 요약 및 해제 지 않고 있다. 그러나 아무리 늦어도 북한이 강성대국 건설의 목표 연도로 구상하 고 있는 2012년에 승계 문제도 공식적으로 다루어질 것으로 보이며, 그때까지 김 정일의 건강에 이상이 없다는 것을 전제로 할 경우, 김정일의 세 아들 중 한 명에 게 권력이 승계될 것으로 보인다. 만일 그 이전에 김정일 건강이 악화되어 집무가 불가능하거나 사망에 이르는 경우에는 장성택이나 군부 세력 중 한 인물의 섭정 체제가 이루어질 가능성이 높을 것이다. 승계경쟁은 권력투쟁 상황이 장기화되는 것을 의미한다. 이때 권력투쟁의 성패 요인으로는 통치력, 개인적 네트워크, 조직능력 외에도 권력 지도자의 자금력을 중시하고 있다. 또한 권력투쟁의 상황에서는 군부의 역할이 매우 중요하며, 쿠데 타 가능성을 배제하지 않고 있다. 군부 쿠데타가 발생할 경우에는 김씨 일가가 아 닌 제3의 세력이 권력을 잡을 것으로 평가하고 있다. 실제로 북한 권력의 특징 중 하나는 극단적 권위주의 통치형태로써 중앙행정기구를 장악할 경우, 북한 전역에 대한 지배권을 확보하기가 어렵지 않다는 점이다. 또한 외부의 위협에 익숙해져 있는 주민의 특성상 승계경쟁이 치열하다 해도 권력투쟁에서 승리한 세력이 외부 로부터의 위협을 과장하고, 정치적 사면 등으로 소수파를 설득할 경우 정치적 안 정은 생각보다 어렵지 않게 회복될 수 있을 것이다. 그 결과 승계경쟁이라는 상황 하에서도 전면적인 내전이나 체제 붕괴로 발전할 가능성은 그리 크지 않을 것으 로 보인다. 다만 승계경쟁의 상황에서 각 경쟁자들이 생존을 위해 외부의 세력과 손을 잡을 가능성을 배제할 수 없으며, 이 경우 상황은 더욱 복잡해지고 주변국의 개입가능성은 증가할 것이다. 승계실패는 북한이 붕괴되는 상황을 의미한다. 과거 1980년대 후반에서 1990년 대 초반 동유럽 각지에서 발생한 것과 같은 체제 붕괴와 유사한 상황이 북한에서

13 저자의 시각 13 발생할 수도 있다고 보는 것이다. 보고서는 북한의 경제구조, 식량 및 에너지 부 분에서의 대외 의존도 등을 고려하여, 과거 동유럽보다 심한 혼란과 총체적인 국 가 붕괴가 가능하다고 평가하고 있다. 주목할 사항은 이러한 체제 붕괴의 과정을 한국의 통일과 연계시키고 있는 점이다. 다만 한국의 통일 방식은 예상 비용 및 다른 이해관계를 지닌 행위자(주변국을 의미하는 것으로 보인다)의 태도와 행동 등에 영향을 받을 것으로 분석하고 있다. 이러한 주장은 매우 중요한 정책적 함의 를 지니고 있다. 실제로 1990년대 독일의 경험에서 비롯된 통일 논의는 통일 비 용 문제가 한국 및 주변국의 관심의 대상이 될 것이라는 점과, 통일한국과 주요 국 간의 이해관계 조정이 필요할 것임을 시사하고 있다. 이에 대비한 면밀한 준비 가 필요하다고 생각한다. 도전과 딜레마 보고서는 북한 권력승계 시나리오에 따른 정책적 함의를 각 시나리오별로 살펴 본 후, 이를 안보와 안정성, 대량살상무기, 인도적 지원, 정치적 법적 과제, 경제 등으로 보다 자세히 분석하고 있다. 우선 보고서는 북한에 대한 정보 부재로 인한 한계를 지적하면서도 승계 시나리오에 따라 발생할 수 있는 위협들을 예측하고 있다. 먼저 권력승계 성 공의 경우에는 새롭게 부각되는 위협 요인은 크지 않을 것으로 분석하면서, 새로운 북한 정권의 대외정책을 다시금 파악하는 계기가 될 것으로 판단하 고 있다. 즉, 기존의 대외정책이 변화할 것인지에 정책적 관심이 모아질 것 으로 보고 있는 것이다. 주목할 만한 사항은 이 과정에서 중국은 어떠한 형 태로든 북한의 새로운 지도자와 원만한 관계를 형성하기 위해 노력할 것으로

14 14 제1부 요약 및 해제 평가하고 있다. 즉, 북한의 새로운 정권이 어느 정도 국제사회의 규칙을 어길 지라도 중국의 후견인 역할은 지속될 것으로 분석하고 있다. 승계경쟁의 상황에서 위협은 경쟁기간이 얼마나 장기화되는가에 따라 달라질 것으로 분석하면서, 미국에 보다 많은 정책적 고려사항을 가져올 것으로 본다. 미 국은 북한 내의 권력 경쟁자 중 외부와의 협력에 보다 개방적인 한쪽을 편들 것 인지를 고민해야 하며, 이러한 문제와 관련하여 동맹국 간의 견해차를 조정해야 하는 문제를 안고 있다고 본다. 그리고 권력투쟁 과정에서 군사분계선 인근에서 의 소규모 충돌 가능성이 높아질 것으로 평가하고 있다. 한편 권력경쟁의 과정에 서 북한의 식량배급 실태와 공공질서의 붕괴 등으로 대량난민이 발생하고, 인도 적 목적이나 대량살상무기 통제와 관련한 국제사회의 개입이 본격화될 것으로 전 망하고 있다. 북한이 붕괴되는 경우에는 앞서 제기된 문제 외에도 한반도 통일 논의가 본격 화될 것으로 분석하면서도 국가별 입장에 따라 정책 우선순위가 다를 것으로 전 망하고 있다. 특히 미국의 경우에는 지역의 안정화, 경제통합과 합법적 교류의 증 대, 자주와 인권의 증진 등을 목표로 하고 있음을 밝히면서도 대량살상무기에 대 해서는 미국이 직접 위협을 제거해야 한다고 건의하고 있다. 한편 보고서가 제시하고 있는 중요 사안 중 하나는 북한 내 권력승계 과정에서 한국과 미국의 의견 충돌 가능성이다. 북한 급변사태의 제반 단계에서 북한에 대 한 한미 간 이해의 충돌, 북한에 대한 영향력 행사의 우려 등으로 양국이 갈등할 가능성이 높다고 보고 있다. 또한 중국을 무시할 수 없는 입장으로 인해 미국이 운신할 수 있는 폭이 제한될 것으로 분석하고 있다. 특히 관심이 가는 부분은 미 국이 한국에 대한 지원을 당연하다고 생각하고 있지 않다는 점이다. 지금까지 정

15 저자의 시각 15 부의 많은 계획은 미국의 지원을 당연하게 생각하거나 상대적으로 가볍게 취급해 왔다. 이러한 안일한 접근에서 탈피하는 것만으로도 본 보고서가 제시하는 매우 중요한 시사점으로 볼 수 있을 것이다. 승계실패의 마지막 내용으로는 북한 붕괴와 주변국들의 관심사항을 분석하고 있다. 한국에 대해서는 북한의 붕괴를 통해 통일을 가시화할 것이나 법적 경제적 문제점 등으로 통일의 속도를 조절할 수도 있다는 인식을 하고 있다. 중국과 관련 해서는 북한 지역에 미군기지가 설립되는 것을 방지하고 대량살상무기와 난민의 유입으로 인한 정치적 경제적 혼란을 우려할 것으로 분석하고 있다. 일본의 경우 한국의 통일에 대한 공포심을 갖고 있다고 지적하면서도 북한 붕괴 시 필요한 자 원을 지원하고 한반도 통일에 긍정적인 역할을 함으로써 이익을 얻을 수 있다고 평가하고 있다. 끝으로 러시아의 경우 다른 국가들이 한반도 내에서 권력을 확장 하는 것을 견제할 것으로 전망하며, 당시의 미러관계에 따라서 러시아의 개입범 위가 결정될 것으로 분석하고 있다. (1) 안보와 안정 보고서는 북한 체제 불안정 시 정치적, 인도적, 경제적 문제를 해결하기 위해 안보와 안정이 먼저 확보되어야 한다고 주장하며, 이를 위해서는 한국, 미국, 그 리고 역내 기타 국가들의 군사적 물적 지원이 필요하다고 평가하고 있다. 구체적인 군사력 소요와 관련하여, 안정적 상황에서는 국민 1천 명당 5~10명의 안정화 부대 소요를 바탕으로 11만 5천 명에서 23만 명 정도가 요구될 것으로 예 상하며, 추가적으로 수만 명의 경찰병력이 필요하다고 주장한다. 또한 미군이 안 정화 작전을 위한 직접적인 병력을 제공하기보다는 운송, 지휘통제 지원, 인도적 물자 지원 및 분배, 난민 송환 등의 업무를 담당할 것으로 평가하고 있는데, 이는

16 16 제1부 요약 및 해제 사실상 이렇게 해야 한다는 건의 사항이라고도 볼 수 있다. 더욱이 북한의 저항 으로 불안정한 상황을 가정할 경우 최대 46만 명이 필요하며, 한국군과 미군의 지원만으로는 불가능하다고 보고 있다. 보고서가 한반도 안정화를 위한 병력의 기반을 한국군으로 보며, 미국은 간접 지원을 할 것으로 판단한 점에 주목해야 한다. 한국군 중심의 작전 운용은 통일을 주도하는 데 큰 힘이 될 것이나, 이를 위해서는 국방개혁 2020 에 따른 지상 군 감축 규모를 조정해야 하는 문제가 발생한다. 따라서 북한 급변사태 발발 시 지상군의 규모가 모자랄 가능성을 지적하는 것은 군의 규모를 감축하는 한국에 대한 간접적인 우려의 시각이라고도 볼 수 있다. 북한 급변사태 시 한국이 보다 주도적인 역할을 하기 위해서는 이러한 문제에 대한 대비가 필요하다. 또한 동 보 고서는 무장해제, 동원해제, 사회재통합(DDR: Disarmament, Demobilization, and Reintegration) 프로그램 의 필요성을 역설하고 있는데, 이 부분 역시 앞으로 관심 을 두고 추진해야 할 영역이다. (2) 대량살상무기 보고서는 북한이 6~8개의 핵무기를 보유하고 있는 것으로 평가하며, 핵무기와 기타 대량살상무기 확보를 가장 시급한 문제로 보고 있다. 또한 이라크의 교훈을 바탕으로 대량살상무기 확보를 위한 수천 명의 안전요원 및 탐지 전문요원의 필 요성을 역설하고 있다. 핵무기 확보와 관련해서 관심이 가는 대목은 절도의 위험을 방지하기 위해 외 부의 대규모 개입이 있기 전에 안전을 확보해야 한다는 점이다. 즉 북한 급변사태 발생 시 외국의 개입이 예상되면 미국이 핵무기 확보를 위해 먼저 움직일 수 있 다는 것을 의미한다. 한편 북한의 대량살상무기 통제를 위해서는 북한 내 주요 인

17 저자의 시각 17 물로부터 정보를 신속히 확보하고, 북한의 과학자와 협력하며, 중국이 경쟁적으로 북한의 대량살상무기를 확보하려 들지 않도록 설득하는 것을 주요 정책과제로 제 기하고 있다. 과거 이라크에서 대량살상무기 확보에 실패한 교훈을 바탕으로 보 다 면밀한 계획 수립의 필요성을 강조하고 있는 것으로 보인다. (3) 인도적 지원 보고서는 북한 붕괴 시 백만 명 이상의 난민이 발생할 것으로 전망하고 있으며, 한국이 이에 대해 충분히 대비하지 못할 것으로 분석하고 있다. 또한 북한 이외의 지역에 난민이 유입되지 않도록 북한 내에 인도적 지원을 대폭 늘려야 한다고 주 장하고 있다. 반면 인도적 지원은 북한 군부의 극심한 반대가 예상된다고 평가하 며, 인도적 지원이 북한에 영향력을 행사하고 싶은 주변국들의 상호 경쟁으로 발 전할 경우 북한의 불안정 상황을 다자적으로 관리하는 데 있어 장애요인이 될 것으 로 보고 있다. 매우 타당한 분석이며, 향후 인도적 지원의 긍정적 부정적 측면을 함 께 고려한 정책 수립이 필요하다. 특히 북한 급변사태가 실제 발생한다면, 불안정 상황 초기단계부터 주변국과의 협력의 범위와 내용을 상의해 나가야 할 것이다. (4) 정치적 법적 도전 정치적 법적 과제와 관련해서는 한국의 통일 방안이 가장 우선적으로 다루어지 고 있는데, 한국이 헌법 제3조를 근거로 일방적인 통일을 시도할 것을 예상하면 서도, 미국과 중국은 UN 헌장 7장에 따른 UN의 승인을 받는 방식을 선호할 것임 을 분명히 하고 있다. 그 결과 한국군이 북한 지역에 개입한다 해도, 한국의 국내 법이 아닌 전시 국제법(헤이그법)의 적용이 필요하다고 보고 있다. 통일 과정과 관련해서 보고서는 현재 북한 정권에서 일하고 있는 관료들을 급 변사태 이후 수립될 정부에 참여시킬 것인가에 대한 의사결정이 필요하며, 통일

18 18 제1부 요약 및 해제 과정에서 북한 주민에게 어떠한 불이익도 야기하지 않을 것이라는 확신을 심어주 어야 한다고 보고 있다. 한편 지도자의 선출 방법과 한국의 행정권 확대 방안 등 을 폭넓게 고려해야 한다고 주장하고 있으나, 북한 주민들이 그간 민주주의를 경 험하지 못했던 관계로 북한에 민주적 절차를 정착시키는 것은 쉽지 않은 과제로 보고 있다. 마지막으로 합법적 점령세력으로서 한국의 역할은 국제사회에 의해 제한될 것 을 분명히 하고 있으며, 한국의 행정권 확대를 위해서는 헤이그법과 제네바법의 적용을 배제하기 위한 즉 국제법의 적용을 배제하기 위한 UN 결의가 필요 하다고 보고 있다. 그리고 통일의 마지막 단계에서는 독일연방이 취한 것과 같은 법적인 전략을 통해야 한다고 주장하고 있는데, 흔히 2+4 조약 으로 불리는 독 일문제의최종종결에관한조약 과 유사한 내용의 조약 체결 필요성을 강조하는 것으로 보인다. 정치적 법적 도전은 한반도 통일을 위해 핵심적인 사안을 시사하고 있는데, 미 국을 위시한 국제사회는 UN을 통한 법적 기반 확보를 조언하고 있다. 특히 국제 법의 적용 범위와 이를 극복하기 위한 국제법적 절차의 구비가 필요하며, 국가 기 본정책에 이러한 내용이 반영되어야 할 것이다. (5) 경제 북한 붕괴는 경제적 측면에서 많은 고려사항을 요구하는데, 거시경제의 안정화 와 관리, 시장경제로의 전환, 복구와 발전, 군사분야의 물적 인적 자원을 경제적 으로 활용하는 방안이 강구되어야 한다고 평가하고 있다. 북한 경제를 복구하기 위해서는 주변국가 및 국제사회의 협조가 필요하다고 주 장하며, 특히 일본이 양자적, 다자적 채널을 통해 부채탕감, 수출 신용, 공적개발

19 저자의 시각 19 원조 등을 제공할 것으로 기대하고 있다. 중국의 경우 그들이 북한에 보유할 영향 력의 범위에 따라 경제 지원의 폭을 달리할 것으로 전망하고 있다. 미국은 국제금 융기구를 통해 제반시설 프로젝트를 보조하면서 인도적 프로그램, 경제 개혁 관 련 자문과 교육, 보건 서비스 향상, 농업 발전 등을 지원할 것으로 판단하고 있다. 매우 긍정적인 입장이면서도 한편으로는 직접 투자비용을 최소화하려는 것으로 보인다. 끝으로 한국의 공식적 영토범위 확정, 무기통제협정의 준수 및 미래 동맹국들 에 대한 의무 이행, 영토 내 외국 주둔군의 위상과 구성, 그리고 군사력의 규모 및 구조, 활동범위 등을 포함한 국방계획 수립이 이해 당사국에게 매우 중요한 사 안임을 지적하고 있다. 우리의 김정일 후계체제 구상에 핵심 내용이 아닐 수가 없 는 훌륭한 분석이다. 미국 정책을 위한 제언 보고서는 미국 정부에 먼저 북한 정권의 붕괴를 촉진시키려는 적극적 방법보다 는 정권 내부의 변화를 촉진시키는 노력을 경주해야 한다고 건의하고 있다. 급진적 시도는 현재 진행중인 6자회담에 부정적 영향을 미칠 것이고, 그 결과 6자회담의 성공이 가져올 수 있는 긍정적 결과를 사전에 차단하는 문제점이 있다고 분석하고 있다. 그럼에도 보고서는 북한이 자체적인 붕괴상황을 맞을 경우 이를 막기 위한 지원은 필요 없다고 본다. 즉 독일 통일 당시 그랬던 것처럼 상황을 신속히 파악하 고 전환의 과정을 바람직한 방향으로 밀어붙이는 것이 중요하다고 평가하고 있다. 또한 북한의 변화를 관리함에 있어 한국의 리더십과 결정을 존중해야 한다고 건의하면서, 미국의 독단적인 결정은 한국 정부를 고립시킬 것임을 강조하고 있

20 20 제1부 요약 및 해제 다. 특히 한국에 충실하고 협력적인 동맹국이 되어야 함을 강조하면서, 필요에 따 라서는 솔직한 비판도 해야 한다고 제시하고 있다. 그리고 주변국과의 협력을 강 화해야 하며, 신중한 외교적 노력을 통해 문제를 풀어야 한다고 제시하고 있다. (1) 미국의 대응태세 강화 앞서 제시한 과제들을 수행하기 위해서는 미국의 신속대응능력을 강화시켜야 한다고 보고 있으며, 그 첫 단계로 정보습득을 위한 창구를 모색해야 한다고 제시 한다. 북한에 직접 들어갈 수 없다면 북한과 외교관계를 유지하고 있는 유럽연합 회원국들과의 협력을 강화해야 한다고 건의하고 있다. 또한 북한과의 직접 접촉 을 확대해야 한다고 주장하면서, 넌-루가(Nunn-Lugar) 방식의 핵문제 협상을 건의 하고 있다. 이는 전통적으로 민주당 정권이 추진하고 있는 협력적 위협 감소 (CTR: Cooperative Threat Reduction) 를 취해야 한다는 것이며, 실제로 오바마 행 정부하에서 실행에 옮겨질 것으로 보인다. 또한 신속대응능력 강화를 위해서는 북한지역에서 유해발굴 사업을 지속해 나 가야 한다고 주장한다. 이를 통해 북측 인사들과의 교류를 강화해야 할 것이며, 북 한의 군부 지도자들에게 미국에 대한 정확한 인식을 유도해야 한다고 보고 있다. 동시에 미국은 한국과 비상작전계획을 재고하고, 개편 및 확대해야 한다고 주 장하고 있다. 한국 국방부와의 합동비상작전계획을 수정하는 것을 넘어 미국의 역할과 연계된 모든 기관과의 포괄적 협력 방안을 강구해야 한다고 보고 있다. 따 라서 미국의 국가안전보장회의(NSC)와 국무부, 재무부, 국제개발처 등과의 조율 이 필요하며, 특히 NSC에게 한반도 통일 가능성까지 포함한 총체적 정책과 전략 방향을 재검토해야 한다고 보고 있다. 매우 바람직한 주장이며, 한국 정부가 이러 한 문제에 대한 협력을 주도할 필요가 있다고 본다.

21 저자의 시각 21 (2) 동맹국과의 협력 및 준비의 촉진 보고서에서 제시하고 있는 동맹국과의 협력은 한국, 일본과의 협력에 기초를 두고 있다. 특히 통일 한반도를 위한 공동 비전을 한국 정부와 함께 발전시켜야 함을 강조하고 있는데, 정치적으로 민감한 사안임에도 반드시 상의해야 하며, 한 미동맹의 미래역할과 주한미군 문제, 통일 한국의 무기통제협약 준수 문제를 핵 심 내용으로 해야 한다고 주장하고 있다. 일본과는 외교적 협력과 대량살상무기, 난민유입 대비 등에 관한 협력을 강조하며 과거 북핵협상을 위해 운용했던 3자조 정감독그룹(TCOG)을 재개해야 한다고 건의하고 있다. 끝으로 동맹 국가들의 공 동대응능력 강화를 위한 다자간 훈련 등이 필요하다고 보며, 한미 간의 양자적 협 력에 다자 협력을 어떻게 반영할 것인지 구체적으로 논의해야 한다고 건의하고 있다. (3) 지역 내 투명성 증진과 역량구축의 촉진 보고서는 동맹과의 협력 외에도 중국과 기타 국가들과의 협력을 강조하고 있 다. 특히 대량살상무기에 관한 협력 필요성을 강조하고 있는데, 중국과 경제적, 인도적 상황에 관한 협력이 발전할 경우 정치적, 안보적 이슈까지 협력에 이를 수 있을 것이라는 긍정적 접근을 하고 있다. 또한 미국과 정책 방향이 같다면 한 일 이 중국과 개별 접촉하는 것을 막을 필요가 없다고 분석하고 있다. 순망치한의 관 점에서 북한을 대미전략의 최전방으로 생각하고 있는 중국이 과연 안보문제와 관 련하여 협조적일 수 있을지 의문이나, 중국을 배제할 수 없는 만큼 최대한 협력의 폭을 넓혀 나가야 할 것이다. 중국 외에도 UN 및 유럽국가들, 그리고 관련 비정부기구들과의 논의가 필요하 다고 지적하며, 구호업무, 전후 안정화 및 복구 작업과 관련한 공동 훈련의 필요

22 22 제1부 요약 및 해제 성을 지적하고 있다. 사전에 철저히 계획하고 훈련을 통해 이를 검증하는 미국의 자세를 다시금 엿볼 수 있다. 끝으로는 지역 안보기구의 필요성을 언급하고 있는데, 6자회담을 발전시켜 동 북아 다자회담의 정례화 및 국가 간의 대화 메커니즘을 정착시켜야 한다고 보고 있다. 필요할 경우 북한을 제외한 다섯 국가들 간의 대화 체제를 구축해야 한다고 보고 있다.

23 한국의 북한 급변사태 대비에의 시사점 개인적으로는 북한 체제가 외부의 시각보다는 안정되어 있고, 그 결과 외교위 원회 보고서가 예측하고 있는 권력승계 경쟁이나 권력승계 실패 상황이 발생할 가능성은 그리 크지 않을 것으로 본다. 그럼에도 급변사태에 대한 대비는 한국은 물론, 미국과 주변국, 심지어는 북한도 포함한 모두에게 도전과 기회를 제공하는 중요한 문제로서 철저한 대비가 필요할 것이다. 이러한 문제에 대한 미국 조야의 냉철한 의견을 담고 있는 외교위원회의 보고서는 북한 급변사태 대비에 많은 시 사점을 제시한다. 먼저 북한 급변사태 와중에 통일로 가는 길에 대한 정부의 입장을 정리할 필요 가 있을 것이다. 김대중 행정부의 대북 포용정책 이후, 우리는 거의 단정적으로 점진적 통일 방안이 비용대비 효과면에서 이득이라고 평가하고 있다. 그 결과 동 맹국인 미국의 대외정책에 절대적인 영향력을 행사하는 외교위원회조차도 한국 은 신속한 흡수보다는 훨씬 점진적인 경로를 통한 방식을 선호할 것이다 라고 평 가하기에 이른다. 아직까지 이 문제에 대한 구체적인 논의가 발전한 것은 아니지 만, 비용 효과를 고려한 점진적인 경로 라는 과정보다는 한반도 안정과 북한 주 민의 피해 최소화 가 목적이 되어야 한다. 동시에 과연 비용 효과 분석 측면에서 점진적 방법이 최우선적인지도 재고할 필요가 있다. 통일 비용을 한국이 부담할 경우에 대한 우려가 중심을 이룬 기존의 논의는 실제로 북한에 사전 투자되는 비용의 상당부분이 한국의 주머니에서 나올 것이라는 점을 간과하고 있다. 북한의 실체를 유지시키는 것이 한국 정부 이외의 대상에게서 지원을 확보하는 좋은 대안이기는 하나, 정부 통합을 이루지 못한 상

24 24 제1부 요약 및 해제 황에서 상대적으로 비효율적일 것으로 전망되는 북한의 신( 新 )정권에 지원을 지 속하는 것은 오히려 낭비요인이 될 수 있음을 고려해야 한다. 북한 내 권력승계가 불명확할 경우나 북한 내 권력경쟁이 이루어질 경우, 한국 정부는 어떠한 입장을 취해야 할 것인지에 대한 입장 정립이 필요하다. 북한 내부 의 문제이기에 위협 요인만을 차단하며 방관해야 할 것인지, 아니면 보다 개혁 개방적인 세력을 지원할지에 대한 입장 정리가 필요하다. 일견 개혁 개방을 지지 하는 것이 국익에 유리해 보이지만, 북한 내 세작 논쟁 과 군사적 충돌 유발 가 능성을 고려할 때 매우 신중한 접근이 필요한 사안이다. 따라서 다양한 경우에 대 한 시뮬레이션 이후에 정책을 결정해야 할 것이다. 주변국과의 협력이 중요하다는 말은 반복할 필요도 없다. 그러나 단순한 수사 (rhetoric)가 아닌 실질적 협력을 위해서 무엇을 할 것인가에는 전략적 사고가 우 선되어야 한다. 이를 위해서는 북한 급변사태에 대한 미국, 일본, 중국, 러시아의 우려사항은 무엇인지를 면밀히 분석하고, 우리의 국익에 부합하는 타협점을 찾고 이를 설득해 나가는 지혜가 필요할 것이다. 최종적으로는 독일 통일 사례에서와 같이 이해당사국이라 할 수 있는 남북한과 미 일 중 러 간 역시 2+4의 구조이 다 이익의 조정이 이루어지고 그 결과가 반영된 조약의 체결을 통해 한반도의 안정이 담보될 수 있을 것이다. 끝으로 보고서가 주는 한국군 군사력 건설 방향에의 함의를 잘 읽어야 한다. 북 한 급변사태와 관련하여, 보고서는 한국의 국방개혁에 따른 지상군 부족을 우려 하고 있다. 물론 북한 급변사태가 발생할 가능성이 적다는 가정하에서, 이러한 변 수를 미래 한국군의 군사력 건설에 반영할 필요가 있는지에 대해 우선적인 고려 가 필요하다. 지상군의 부족은 북한 지역 안정화를 위한 주변국 지상군의 개입과

25 한국의 북한 급변사태 대비에의 시사점 25 연계된다는 점을 고려할 때 물론 과거에도 이러한 문제점에 대한 고려를 통해 기존의 50만 명 운영 계획이 나왔을 것으로 평가하지만 향후 국방개혁 기본계 획의 조정이 필요한 시점에서 재검토되어야 할 문제라고 생각한다.

26 지적 사항 Stares와 Wit가 작성한 외교위원회의 보고서는 일부 지적 사항을 포 함하고 있다. 두 가지를 간단히 언급하기로 한다. 먼저 보고서는 김정 일의 연령을 60대 초기(early sixties)로 표기하고 있는데, 이는 작성 상의 오류라고 본다. 김정일은 1942년생으로 만을 기준으로 하는 미 국식 연령계산 방식에 따른다 해도 67세에 이른다. 보고서 작성상의 단순한 착오로 보인다. 북한 난민의 규모와 관련하여 보고서는 한국의 전문가들이 북한 붕괴 시 1백만 명의 난민 중 50만 명은 중국, 30만 명은 한국, 나머지 20 만 명은 일본이나 러시아로 유입될 것으로 전망하고 있다 고 언급하면 서도 그 근거는 제시하지 않고 있다. 실제로 북한 급변사태 논의와 관 련하여 탈북자 소요가 일부 과장되어 논의된 적이 있다. 그러나 남북 을 가르고 있는 군사분계선은 그 인근에 고도의 군사적 경계가 이루 어지고 있어 월경이 쉽지 않다. 또한 북한이 보유한 어선 규모 등을 보면 일본으로의 해상 탈출 또한 쉽지 않을 것으로 보인다. 따라서 이 러한 탈북난민의 근거는 현실과는 거리가 있을 것으로 보이며, 국경의 지형이나 인근지역의 인구, 그리고 분쟁양상에 따른 정밀한 논의가 이 루어져야 할 것이다.

27 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문

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29 서문 북한은 미국 대외정책에 심각한 도전을 하고 있다. 북한은 핵무기와 이를 장착 할 수 있는 미사일을 보유하고 있으며, 현재 진행 중인 6자회담은 일부 진척에도 불구하고 북한의 핵활동 포기를 설득하기는커녕 이를 모두 공개토록 하는 데도 난항을 겪을 것으로 보인다. 아직도 북한과 공식적으로는 전쟁이 종료되지 않은 한국을 지원하기 위해, 미국은 수만 명의 병력을 주둔시키고 있다. 또한 한반도는 미국, 중국, 러시아, 일본, 그리고 한국이 각기 중대한 이해관계를 갖는 전략적 요 충지이기도 하다. 이러한 상황들이 북한의 움직임에 대한 관심과 전문지식을 더욱 중요하게 만들 고 있다. 그러나 불행히도, 정작 북한의 김정일 정권은 외부세계에 알려진 바가 매우 적다. 폴 스테어스(Paul B. Stares)와 조엘 위트(Joel S. Wit)에 의해 작성된 위원회 특별보고서는 이처럼 알려지지 않은 내용의 핵심 사안 중 하나인 리더십 전환에 대한 전망을 다룰 것이다. 저자들은 세 개의 시나리오로 첫째, 반대파 없 는 성공적 권력승계, 둘째, 권력승계를 둘러싼 내부 분열과 경쟁, 셋째, 권력승계 실패와 북한의 붕괴 상황을 제시한다. 보고서는 각각의 시나리오들이 야기하는 위협 평양의 핵무기 확보에서부터 인도적 지원 공급까지 을 연구하여 이에 대한 미국과 다른 주요 국가들의 이해관계를 분석한 후, 마지막으로 미국 정책입 안을 위한 몇 가지 권고사항들을 제시할 것이다. 특히 저자들은 미국정부가 급변 사태 계획을 보강해야 하며, 한국, 일본, 그리고 다른 주요 국가들과의 협력을 보 다 강화하고, 중국과의 대화를 적극 추진해야 한다고 조언한다. 김정일의 건강상태가 악화되고 미국에 새 정부가 들어선 현재의 상황은 그 어

30 30 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 느 때보다 본 보고서를 출간하기에 적합한 시점이 아닐 수 없다. 또한 한반도를 둘러싼 많은 이슈들에 있어서도 이 보고서의 주제는 그 어느 것보다 중요하다. 북한 급변사태의 대비 는 불과 몇 달 후 혹은 몇 년 후에 다가올 북한의 변화를 관리하는 데 매우 유용한 시각을 제공할 것이다. 2009년 1월 미국 외교위원회 대표 리처드 N. 하스(Richard N. Haass)

31 들어가는 말 1990년대 대부분의 기간 동안 북한은 머지않아 붕괴될 국가로 여겨져 왔으며, 북한의 소멸은 불가피한 일로 받아들여졌다. 1) 1991년 소비에트 연합이라는 든든 한 후원자를 상실함에 따른 경제적 곤궁, 1994년 발생한 김일성의 돌연사, 그리고 수백만 명의 목숨을 앗아간 심각한 기근에도 불구하고 북한은 살아남았다 년대 말까지 북한이 보여 온 놀라울 정도의 견고함과 외부세계에 대한 도발적인 태도는 전문가들로 하여금 북한이 곧 역사책 속에 묻힐 국가는 아니라는 확신을 갖게 하였다. 그 후 대부분의 북한 분석가들은 북한이 장기적이지는 않더라도 당 분간은 체제를 유지할 것이라고 평가하고 있다. 북한이 과거 독재체제 국가들처럼 민중적 사회운동을 통하여 근본적인 정치체 제의 변화를 마주하게 되기는 어려울 것으로 보이는데, 여기에는 몇 가지 이유들 이 있다. 북한의 일인숭배체제, 지리적 정치적 고립, 진정한 의미의 시민사회 부 재, 그리고 정치적 통제와 탄압은 아래로부터의 변화를 위한 동력과 기회의 싹을 제거한다. 그러므로 북한 정권이 지속적으로 생존할지 여부에 대한 의구심은 주 로 1994년 아버지의 죽음 이후 최고지도자의 위치를 점해온 김정일의 후계체제에 대한 불확실성을 내포하는 것이다. 후계자가 명백히 지명되지 않은 상태에서 김 정일의 병이 악화되거나, 그가 갑작스럽게 죽음을 맞이할 경우에 발생할 수 있는 리더십 위기는 불안정을 넘어 체제전환의 잠재적 원인이 될 것이라는 예측이 줄 곧 있어 왔다. 그러나 최근 공식석상에 나타난 김정일의 건강한 모습이나, 아버지 1) 북한의 공식 국가명은 조선민주주의인민공화국(Democratic People s Republic of Korea)이다. 그러나 본 보고서는 편의를 위해 북한 으로 통칭하고자 한다.

32 32 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 의 사망 당시 나이(82세)와 비교했을 경우 상대적으로 젊은 나이(60대 초반), 그 리고 그의 삼남 중 누군가가 그를 성공적으로 대신할 수 있는 가능성 등은 승계 문제에 따른 위기가 당분간 전혀 발생하지 않을 수도 있다는 예측 또한 가능하게 한다. 그러나 이러한 낙관적인 전망은 김정일이 2008년 8월 초부터 뇌졸중을 앓고 있 어 북한 정권수립 60주년 기념행사에 참석하지 못하였다는 보고서를 통해 최근 설득력을 상실한 바 있다. 그의 건강 이상설에 대한 공식적인 부인에도 불구하고, 김정일은 그의 육체적 정신적 장애에 대한 온갖 루머를 뒤로한 채 몇 달간 공식 석상에 모습을 드러내지 않았다. 2) 그러나 사실상 리더십 교체가 이루어지고 있다 는 눈에 띄는 징후가 전혀 발견되지 않기 때문에, 그의 병세가 회복기에 있으며 상황은 다시 현상유지로 돌아갈 것이라는 예측이 우세하고 있다. 하지만 김정일의 상태가 실제로는 보도된 바보다 훨씬 악화되어 있거나, 그의 통치력이 이미 상당한 정도로 약화되지 않았다면 곧 마비될 가능성도 없지 않다. 그가 당뇨를 앓고 있으며 이로 인해 신부전증, 심장질환 그리고 발작 위협 이 있다는 일부의 추측은 이미 오랜 기간 잘 알려진 바이다. 3) 어쩌면 그의 승계 에 대한 내부의 준비가 이미 시작되었거나 가속화되었을 수도 있지만 전환을 위 한 전 국가적 대비는 조심스럽게 진행되어 눈에 띄지 않는 것일 수도 있다. 또한 지명된 후계자(들)는 김정일과 체제 내 다른 고위급 인사들의 지지 속에 이미 상 당한 통치 권력을 행사하고 있을 수도 있다. 그간 북한의 내부 운영에 대해 얼마 나 정보가 미비했는가를 고려할 때, 이러한 움직임이 있음에도 우리가 모르고 있 2) Blaine Harden, N. Korea Releases New Photos of Kim, Washington Post, November 4, ) Kim Jong-Il s Life Expectancy, htm 참고.

33 들어가는 말 33 을 가능성은 충분히 존재한다. 만일 그렇다면, 리더십이 바뀐다 해도 체제는 북한 내부 전체에, 그리고 표면적인 양상에 영향을 최소화하면서 유지될 수 있을 것이다. 그러나 북한에 보다 근본적인 변화를 가져다줄 다른 시나리오들도 간과하지 말 아야 한다. 예를 들어 김정일의 병이 재발하여 완쾌가 어려울 경우, 최고 권력자 의 위치가 공석이 되고 전환 절차가 미약해짐에 따라 승계과정이 순조롭게 전개 되지 않을 수도 있다. 이는 특정한 개인이나 그룹이 정권을 잡을 빌미를 줌으로 써, 잠재적으로 내부 분열과 폭력적인 리더십 분쟁을 야기할 수 있다. 어떠한 결 과가 따를지 또 북한이 어떠한 과정을 겪을지는 예단하기 어려우나, 국가가 얼마 나 중앙으로부터 통제되는가를 고려할 때 폭력적인 평양 최고직을 위한 다툼이 장기화될 경우 이는 국가 전체에 심대한 영향을 미칠 것이다. 아무리 견고한 체제 라 할지라도, 북한은 여전히 근본적으로 약한 국가(weak state)이다. 4) 1990년대의 경제 붕괴 이후로 북한의 경제는 전혀 회복세를 타지 못하였고, 북한 인구는 음식 과 기본 필수품들의 만성적인 부족에 시달리고 있다. 이미 김정일의 와병에 대한 뉴스가 보도되기 전에, 유엔의 세계식량계획(WFP)은 북한이 만연한 식량 부족과 기근에 시달리고 있음을 경고한 바 있다. 이러한 상황 하에서, 총체적인 리더십 분쟁의 장기화에 따른 불확실성과 압박 이 정부구조의 전반적인 시스템에 미치는 영향은 매우 심각할 것으로 전망된다. 세계 각국의 사례를 통하여 볼 때 전체주의 국가들은 표면적인 견고함에도 불 구하고 내부 세력에 의해 압박을 받을 때 현저하게 불안정해진다. 북한은 이미 4) 북한은 워싱턴 평화기금(Fund for Peace)에서 발표한 국가실패지수(the Failed States Index)와 워싱턴 브루킹스 연구소(Brookings Institution)에서 발표한 2008 국가취약성 지수(Index of State Weakness)에 서 모두 15위에 랭크되어 있다. 역자 수정: 원고에서는 50위(fiftieth)로 작성되어 있으나, 확인 결과 15위이며, 저자의 오타로 판단되어 수정하였다.

34 34 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 언급한 이유들에 따라 매우 예외적인 국가로 치부되지만, 어느 시점을 넘어서면 현상유지를 하기에는 너무나 격렬한 압박이 한꺼번에 몰려올 수 있다. 이러한 경 우, 자주국가로서의 북한의 종말과 붕괴에 대한 예측들이 언젠가는 현실화될 수 도 있는 것이다. 사건들이 어떻게 전개되는가에 차이가 있겠으나, 앞서 언급된 다양한 시나리오 들은 미국과 주변국들에게 점점 크고 복잡한 위협과 딜레마들을 가져다줄 것이 다. 관련 국가의 중대하고 핵심적인 이해관계가 위협에 처할 수 있으며, 북한은 명백히 세계의 전략적 흐름을 따라가는 정상적인 국가가 아니라는 점을 명심해야 한다. 핵무기 국가이며 동시에 탄도미사일시스템의 수출국가로서, 북한은 오랫동 안 미국 정부에 심대한 핵확산 위협이 되어왔다. 또한 장거리포와 미사일을 다량 소유하고 있을 뿐 아니라 세계에서 가장 거대한 군사조직을 보유한 국가 중 하나 로, 북한은 미국의 가장 중요한 아시아 동맹국인 한국과 일본에 혼란을 야기할 수 있다. 이 두 국가에는 많은 미국 시민들이 거주하고 있으며 동시에 미군의 주둔지 이기도 하다. 더불어 북한은 한반도의 미래에 첨예한 이해관계를 가진 두 강대국, 러시아와 중국에 인접해 있기도 하다. 이 두 국가가 북한에 관련된 어떠한 잠재적 위기에도 적극적으로 개입할 의지가 있다는 것은 사실상 보장된 것이다. 아무리 모든 주요 당사국들이 기본적으로 동북아의 평화와 안정 유지를 추구하 는데 동의한다 할지라도, 북한 내부에서 비롯된 혼란은 과거에도 그랬던 것처럼 국가들 간의 긴장과 분쟁을 야기할 소지가 있다. 장기화된 리더십 경쟁은 자연히 미국 정부에 미국이 다가올 결과에 영향력을 행사해야 할 것인가 말아야 하는 것 인가에 대한 고민을 안겨줄 것이다. 5) 일부는 오직 미국이 북한의 체제전환을 도 5) 이러한 우려에 대한 보다 자세한 내용은 John R. Bolton and Nicholas Eberstadt, The World Should

35 들어가는 말 35 모해야만, 북한이 야기하는 전 지구적 핵확산, 동아시아 안보 긴장, 대량 인권 침 해 등의 위협들이 완전히 뿌리 뽑힐 것이라고 역설한다. 이 같은 방식의 체제전환 이 현실화되기는 사실상 어려울 것으로 보임에도 불구하고, 이러한 시각은 서울 과 도쿄에서도 적잖은 지지를 얻고 있다. 그러나 베이징은 평양에 친미적 정권을 수립하려는 어떠한 시도도 자주국가에 대한 내정 간섭 및 중국 국익에 대한 도전 으로 받아들이고 있다. 앞서 언급한 그리고 다른 요소에 의한 잠재적 분열은 북한의 상황이 악화될수 록 자연히 격화될 것이다. 평양에서의 치열한 권력 다툼은 식량과 기타 기본적 서 비스의 가용 정도에 심각한 영향을 줄 수 있는 바, 수십만 명의 난민들이 북한을 떠날 소지가 있다. 그럴 경우 인도적 지원이나 군사적 기제를 사용하여 난민유출 에 개입해야 한다는 압박이 주변국들에게 점차 가해질 것이다. 또한 이러한 상황 이 정치적인 이해관계를 위하여 다른 국가들에 의해 이용될 수 있다는 의혹은 혼 란에 대한 보다 신속한 대응을 요구할 것이다. 중국은 상대적으로 개방적이고 침 투가 쉬운 국경선을 가진 덕분에 다수의 북한 난민들의 목적지가 될 것이다. 따라 서 중국 인민해방군은 북한에 개입하여 인도주의, 평화유지, 환경 통제 등의 미션 을 수행할 작전계획을 개발하였다고 전해지고 있다. 6) 국경선에서의 위험한 군사 적 충돌이나 의도하지 않은 긴장 악화 외에도 중국의 일련의 행위는 한반도에 대 한 궁극적인 야심을 내포하고 있을 수 있기 때문에 한국 정부에 위기의식을 불러 일으킬 소지가 크다. 그러나 중국도 마찬가지로 한국과 미국의 북한에 대한 개입 Not Fear the Collapse of North Korea, Wall Street Journal, 2008년 10월 2일 참고 6) Bonnie Glaser, Scott Snyder, and John S. Park, Keeping an Eye on an Unruly Neighbor: Chinese Views of Economic Reform and Stability in North Korea (working paper, United States Institute of Peace, January 2008) 21쪽 참고.

36 36 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 을 놓고 유사한 위협을 느낄 것이다. 이러한 상황이 전개되어 급기야 북한이 완전히 붕괴된다면, 또 다른 일련의 이 슈들이 동맹국 간의 협력과 지역의 안정에 제약을 가져다 줄 것이다. 한국에게는 북한의 와해가 민족을 통일할 기회가 되는 동시에 사후처리와 관련하여 심각한 부담으로 다가오기도 할 것이다. 독일이 통일할 당시 들인 엄청난 사회적 경제적 비용을 고려해 볼 때, 한국은 선택이 주어진다는 가정하에 신속한 흡수보다 는 훨씬 점진적인 경로를 통한 통일 방식을 선호할 것이다. 워싱턴의 기본 입장이 한국의 결정을 지지하는 것이라 할지라도 동북아 안정에 가장 바람직하다고 여겨 온 한반도 통일이 걸린 문제이기에, 미국은 기회를 지연시키거나 위협하지 않는 방향을 보다 선호할 것이다. 그러므로 통일의 전개속도와 성격에 대한 워싱턴과 서울 사이의 의견 불일치의 가능성도 배제할 수 없다. 어떤 경우든, 워싱턴의 북 한 핵무기와 다른 무기에 대한 안전 확보에 대한 고려는 미국으로 하여금 일방적 인 행동을 취하게 할 수도 있다. 이러한 행위는 중국 정부는 물론 한국 정부와의 긴장을 조성할 수 있으며, 일본 정부의 우려 또한 커질 것이다. 이러한 경우 중국은 북한을 가능한 한 자주독립국으로 최대한 유지시키는 것을 선호할 것이다. 그러한 목표가 달성되기 어렵다면 중국 정부는 핵심적인 국익을 확보하기 위한 방법, 이를테면 전략적 깊이, 지역적 영향력, 경제적 안정성 등의 유지를 모색하려 들 것인데, 이는 모두 한국과 미국의 이해관계에 상충하는 것이 다. 한국에 흡수될 북한에 대한 전망과 중국 북동지역 국경선에서의 미군 전개의 가능성은 모두 민감한 사안이다. 이와 유사한 두려움이 중국으로 하여금 한국전 에 참전하게 한 계기를 만들기도 했다. 사태가 악화되더라도 간섭을 할 가능성은 적어 보이나, 러시아 또한 많은 부분에 있어 중국과 이해관계를 같이하고 있다는

37 들어가는 말 37 점은 의심의 여지가 없다. 러시아의 외교적, 그리고 전술적 지원은 한반도의 주요 위기를 관리하는 데 있어 여전히 결정적이다. 그러나 미 러 관계가 2008년 8월의 그루지아 사태 이후에 악화되었기 때문에, 북한 사태에 대한 러시아의 역할은 많 은 사람들이 지금껏 가정해온 만큼 소극적이거나 협력적이지 않을 수도 있음을 유념할 필요가 있다. 북한의 급격한 변화와 불안정에 따른 잠재적 위협이 어떻게 조정될 것인가는 한국의 발전과 동북아의 안정, 더 나아가 미래 미 중관계에 중대한 영향을 미칠 것이다. 그러나 불행히도 미국과 동맹국들을 포함한 모든 주요 관련 국가들의 준 비 수준은 상호이해의 부족과 불협화음이 발생할 가능성에 대한 우려를 자아내기 에 충분하다. 1990년대 북한이 곧 붕괴될 것으로 보였을 당시, 미국과 한국은 북한의 불안정 이 야기할 수 있는 일련의 사태에 대비하기 시작하였다. 이에 따른 논의들은 전반 적으로 상호 군사협력을 향상시키는 수준에만 그쳤고, 정치적 혹은 민간차원의 의견 교류와 협력은 거의 포함하지 않았다. 한국 정부는 사실 국가적 통일 계획의 세부 사항을 미국 정부에 보이기를 꺼려하였다. 더욱이 북한의 붕괴 가능성이 점 차 줄어들자, 이러한 통일 계획도 정책 순위에서 밀려났다. 그간 한국 정부는 북 한의 불안정과 급작스러운 붕괴를 관리하는 것보다 예방하는 것에 더 초점을 맞 추어 왔으며, 따라서 북한 주민들에게 식량을 공급하고 북한의 경제적 발전을 증 진시키는 직접적인 개입정책을 활발히 전개하였다. 결국 미국이 북한의 다양한 불안정 요인을 열거한 개념계획 5029(CONPLAN 5029) 를 개선하고 이를 보다 세부적이고 실제적인 작전계획(OPLAN) 으로 전환하고자 한국을 압박했을 때, 이러한 시도는 북한 정권을 적대시하는 계획으로 간주될 것이며 이로써 한반도

38 38 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 위기에 대한 한국의 자주권을 약화시킬 것이라는 한국 정부의 두려움으로 인하여 좌절된 바 있다. 7) 일본 역시 1990년대에 북한이 갑자기 붕괴할 수 있다는 가능성을 인식하고 이 에 대비하기 위한 계획을 개발하였지만, 일본의 평화주의 헌법이 미국과의 공조 를 통한 계획과 조율의 범위를 제한하였다. 서울과 일본 사이의 역사적 적대감과 다양한 이슈에 대한 지속적인 정치적 마찰은 북한의 불안정에 따른 돌발사태 계 획에 대한 논의는 물론 미국, 한국, 그리고 일본과의 동맹차원의 대화조차 방해하 였다. 같은 기간 동안 중국은 동맹국인 북한과의 관계 소원을 우려하여, 북한의 돌발 사태에 따른 정치 불안정의 가능성에 대한 지속적인 대화시도를 자제해왔다. 미 국과 중국의 고위급 정치 인사 교류나 군사 회담은 최근 들어 몇 차례 있었지만, 이들은 실효를 거두지 못한 채로 주제에 대한 피상적인 대화를 나누는 데 그쳤을 뿐이다. 미국, 중국, 러시아, 일본, 그리고 한국과 북한을 포함하는 6자회담조차 기존의 목표인 한반도의 비핵화는커녕 주요 행위자들 간의 합의점을 찾는 데도 실효를 거두지 못하고 있다. 그간 핵무력화 문제에 대한 회담의 토의 내용은 너무 평이하였고, 북한의 참여는 오히려 논의 범위를 좁히는 문제점을 야기하였다. 이러한 상황적 맥락을 고려하여 본 위원회 특별보고서는 북한의 급격한 체제 변화에 따른 잠재적 위협에 대하여 미국이 적절한 대비책과 보다 증대된 관심을 가질 것을 촉구하고자 한다. 보고서는 세 부분으로 구성되어 있다. 우선 첫 부분 7) Korea, U.S. Agree to Compromise N. Korea Concept Plan, Chosun Ilbo, 2005년 6월 5일, OPLAN 5029 Collapse of North Korea, and Victor Cha, We Have No Plan, Chosun Ilbo, 2008년 6월 9일. 또한 Yoichi Funabashi, The Peninsula Question: A Chronicle of the Second Korean Nuclear Crisis (Washington, DC, The Brookings Institution, 2008), 쪽을 참고.

39 들어가는 말 39 은 김정일 승계가 야기할 수 있는 몇 가지 가능 시나리오들을 상세하게 다룬다. 이는 모든 가능한 상황을 다 예측하고자 하는 것이 아니라, 사건들이 얼마나 중대 하고 위협적인 방향으로 전개될 수 있는지를 보여주는 데 그 목적이 있다. 두 번 째 부분은 이러한 시나리오들이 미국과 주요 행위자들에게 어떠한 잠재적 함의를 지니는가를 분석한다. 마지막 부분은 미국이 북한의 급변사태를 대비하기 위해 유념할 주요한 원칙들과 실질적인 정책 권고사항들을 제시한다. 이러한 대책들은 북한의 장래 문제에 대한 명백한 국제적 민감성을 인식하는 범위 내에서 마련된 것이며, 특히 북한이 한반도의 비핵화뿐 아니라 다른 다양한 이슈에 있어 중대한 파트너임을 전제한다. 최상의 상황에서도 국가들은 돌발사태에 대한 그들의 국가 적 계획을 공유하려고 하지 않으며, 주어진 특정한 상황에서 어떠한 방식으로 대 응하고자 하는지에 대해서도 함부로 발설하고 싶어 하지 않는다. 이것이 북한의 위기와 관련한 협력의 수준을 결정할 때 실질적 제약이 된다 할지라도, 평화적이 고 안정적인 결과를 위하여 북한에 즉흥적으로 대응하기에는 위험이 너무 크다.

40 북한 변화에 대한 시나리오 북한은 매우 다양한 과정을 통하여 급작스럽게 변화할 수 있다. 아래로부터의 변화 가능성을 축소 혹은 제거하는 다양한 구조적 방해요인들을 고려하였을 때, 가장 현실성 있는 시나리오는 지도자 전환, 즉 위로부터의 변화이다. 그러므로 본 연구는 실현가능성에 대한 사전예측 없이 세 가지 승계 시나리오를 분석하고자 한다. 첫 번째는 이른바 승계성공(successfully managed succession) 으로, 이는 리더 십이 바뀐다 할지라도 현 체제가 유지되는 것이다. 두 번째는 승계경쟁(contested succession) 으로서 궁극적으로는 평양의 체제전환을 야기하는 것이다. 세 번째 시 나리오는 승계실패(failed succession) 로, 뚜렷한 국가 지도자를 세우지 못한 채 북한 체제가 약화되어 급기야 멸망하게 되는 과정을 가리킨다. 이러한 시나리오 의 다양한 변이 역시 배제할 수 없다. 이를테면 승계가 경쟁적임에도 불구하고 현 체제가 유지될 수도 있으며, 체제전환이 이루어진 이후에 국가 시스템이 마비될 수도 있다. 대규모 인도적 위기 혹은 심각한 경제난, 대규모 군사적 혼란 등 대내 외적 사건들 역시 다른 형태의 시나리오들을 유발하거나 가속화하는 데 기여할 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고, 이 세 시나리오들은 가장 중대하고 실현가능 성이 높은 상황들을 제시한다. 승계성공 김정일이 후계자를 결정했다는 명백한 징후가 나타나지 않고 있다. 확실한 것 은 이십여 년간의 정권승계 준비기간을 가지며 아들을 점차 높은 보위에 앉히고,

41 북한 변화에 대한 시나리오 41 정당성 확보를 위해 체제 전체와 대중에게 그의 후계자 선택에 대한 명백한 신호 를 보냈던 김일성의 방법과는 전혀 다르다는 것이다. 8) 아무리 김정일의 병환이 앞으로 이러한 준비를 가속화할 수 있더라도, 현재로서는 전환을 위한 관리 양상 과 후계자 선택 결과가 명백히 드러나지 않고 있다. 과거 부자승계의 사례를 비추어 봤을 때, 김씨 일가의 집권 연장은 가장 현실성 있는 결과이다. 그러나 김정일의 세 아들들은 각기 다른 일종의 결함을 지니고 있 는 것으로 알려지고 있다. 우선 장남인 김정남이 후계자가 되는 것은 정당성을 갖 기에 역부족이라고 여겨지고 있는데, 이는 그가 정식으로 혼인한 관계에서 태어 난 것이 아닌 때문도 있지만 그보다 2001년 디즈니랜드 근처를 방문하는 중에 도 쿄 공항에서 위조여권을 소지한 혐의로 체포된 적이 있는 불명예를 안고 있기 때 문이다. 이후 일부 보고서들은 김정남이 점차 정권의 요직에 지명되고 아버지와 의 해외방문에 동행하는 등 활발히 정권으로 복귀하고 있다고 전했으나, 이후 마 카오의 호화로운 집에서 거주하고 있음이 여러 차례 목격됨에 따라 이러한 보고 서들은 설득력을 다소 상실하였다. 다른 두 아들인 김정철과 김정운 역시 종종 후 계자 후보로 거론되어 왔다. 이들 둘의 친모에 대한 가치가 찬양되던 짧은 선전 기간에 주목한 분석가들은 이들 중 한 명이 승계될 것이라고 결론짓기도 했다. 그 러나 이 두 아들들은 너무 어리고 경험이 적다는 단점이 있다. 또한 그들의 건강 상태에 대한 입증되지 않은 루머도 있다. 9) 이러한 이유로 일부는 한두 명의 권력엘리트에 의한 섭정체제 역시 가능할 것 8) 그의 아버지 사망에 앞서 김정일은 북한 인민군의 최고사령관이었다. 실제로 일부 전문가에 따르면 그 는 이미 1994년 아버지 사망 이전에도 국가에 대한 효과적인 통치 권력을 보유해왔다. Kongdan Oh and Ralph C. Hassig, North Korea Through the Looking Glass (Washington, DC: The Brookings Institution, 2000), 87 91쪽 참고. 9) 두 아들 중 한 명은 유약한 성격을 가졌고, 다른 한 명은 간질 증상을 보인다고 알려져 있다.

42 42 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 으로 전망하고 있다. 섭정통치를 하게 될 인물로는 김정일의 처남인 장성택, 김정 일의 현재 부인인 김옥, 그리고 최고인민회의 상임위원장인 김영남이 유력하다. 김옥은 김정일의 개인비서 격으로 영향력을 행사하고 있는 것으로 알려짐에도 불 구하고, 그녀의 권위는 오로지 김정일과의 관계에만 의존한 것이기에 대체적으로 단기에 그칠 것으로 분석된다. 10) 그러나 김옥과는 달리 장성택은 조선노동당 근로 단체 및 수도건설부 제1부부장으로서 자신의 독자적인 권력기반을 다져왔고, 이를 통해 현재 국내 보안, 경찰, 사법 기구를 감찰하는 책임을 맡고 있다. 또한 장성택 은 평양지구 군단장인 형을 포함하여 친인척이 경찰과 군부에 포진되어 있다. 승계성공의 한 가지 변형은 실질적으로 국가를 운영하는 국방위원회의 원로들 로 구성된 집단지도체제의 출현이다. 국방위원회가 집단지도체제에 대한 권력기 반이 될 만한 데에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째, 아버지 김일성의 사망 이후 김 정일이 공식적인 국가통수권자, 즉 대통령 의 명칭이나 업무를 맡기보다 국방위 원장의 이름으로 점차 권력을 확장함에 따라, 국방위원회는 북한의 최고통치기구 가 되었다. 11) 둘째, 국방위원회의 열 명의 멤버들(7명 장군, 3명 민간 정치인으로 구성) 중 일부는 김일성과 개인적인 친분이 있기도 하지만 이들은 모두 김정일의 후견에 의하여 고위직에 등용되었다. 셋째, 국방위원회의 주요한 군부세력 구성은 인민군의 지지를 확보하기 위한 장치로 보인다. 일부 분석가들은 이러한 경우 삼 남 중 한 명이 새로운 집단지도체제에 정당성을 제공하는 명분으로 섭정지도자 혹은 얼굴마담 역할을 담당할 수 있다고 추측하고 있다. 12) 10) 일부의 시각은 그녀가 우드로 윌슨 전 미 대통령이 뇌졸중으로 쓰러졌을 당시 그의 영부인이 했던 것 과 유사한 역할을 수행하고 있을 것이라 분석해왔다. 11) 국가를 대표하고 국빈을 영접하는 일에 대해서는 김영남 최고인민회의 상임위원장이 그 권한을 대행 해왔으며, 이미 사망한 김일성을 영원한 주석(Eternal President)으로 하여 대통령직을 누구도 침범할 수 없는 영역으로 정하였다.

43 북한 변화에 대한 시나리오 43 이러한 시나리오 아래 권력 이양은 대체로 순조로울 것이다. 1948년 이후 북한 을 장악한 정권은 앞으로도 영속할 것이다. 김씨 일가의 정실주의 김정일은 개 인적으로 1,400명 중 1,131명의 장군들을 정권 고위직에 앉혔으며, 지배 권력들에 게 주택, 교육, 식량, 주류 그리고 자가용 등에 대한 특혜를 제공하였다 로 미 루어 판단하건대, 현 정권의 구성원들은 정권을 최대한 유지함으로써 자신들의 기득권을 포기하지 않으려고 할 것이다. 또한 새로운 지도자는 김정일에 의해 수 립된 정책 방향을 그대로 따를 가능성이 높지만, 이는 확실히 단정지을 수는 없 다. 새로운 지도자 혹은 지도세력이 변화 즉 이전보다 개방적이고 협력적인 대외 정책기조를 취하는 것이 바람직하지는 않을지언정 북한의 생존을 위해 불가피하 다고 판단할 수도 있기 때문이다. 이 경우 북한은 근본적으로 개방을 택하고 시장 중심 개혁을 단행하면서도 호치민과 그의 정치적 통제 시스템에 대한 복종을 우 선시한 베트남의 선례와 유사해질 것이다. 승계경쟁 북한에 대한 정확한 정보가 부족한 가운데 북한 정권 내 개인적 경쟁구도와 당 파 분열 등이 많은 추측을 낳는 요인이 되어 왔다. 13) 만일 이러한 내부의 분열이 실제로 존재한다면, 김정일 정권의 승계는 일부 권력자들 혹은 당파들 간의 권력 다툼에 의한 혼란을 야기할 수 있다. 일부는 스스로를 적합한 후계자로 여기고 지 명된 후계자의 정당성에 의문을 제기할 수 있다. 혹은 지도자 경쟁은 이데올로기 12) 흥미롭게도 2001년 매들린 올브라이트 전 미 국무장관이 평양을 방문했을 당시 김정일은 태국식 왕 족 통치형태에 관심을 가지고 있다고 언급한 바 있다. 자세한 내용은 Madeleine Albright, Madame Secretary: A Memoir (New York: Miramax, 2003), 466쪽 참고. 13) Robert S. Litwak, Regime Change: U.S. Strategy through the Prism of 9/11 (Washington, DC: Johns Hopkins University Press, 2007), 281쪽 참고.

44 44 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 적인 부분과는 별도로 단순히 절대적 권력을 위한 투쟁이 될 수도 있다. 또한 이 러한 승계에 따른 대결구도는 개인적인 사유보다는 근본적인 정책적 차이 또는 그러한 암시로 인하여 보다 나중에 등장할 수도 있다. 권력투쟁이 어떻게 전개될 것인지 그리고 누가 궁극적으로 최고 권력을 쟁취할 지를 예측하는 것은 불가능하지만, 장기화되고 분열적이며 잠재적으로는 폭력적 인 승계투쟁의 가능성을 배제할 수 없다. 권력투쟁은 관련된 지도자가 어떠한 권 력투쟁에 있어 지지나 주요 자원을 얻는 것을 가능케 하는 자금 김정일 일가의 은행계좌에 접근하는 것을 포함한 국내외 자금 조달력은 말할 것도 없고 통치 력, 개인적 네트워크, 조직 능력 등에 의해 좌우될 것이다. 14) 특히 인민군과 국가 안전보위부의 지원은 잠재적 권력투쟁의 결과에 결정적인 영향력을 행사하게 될 것이다. 15) 심지어 군부는 국가안전보위부 없이 단독으로도 투쟁의 주동자가 될 수도 있다. 암살 시도, 군사적 숙청, 김정일이 여행기간 동안 보안태세를 철저히 하는 것 등 확인되지 않은 사실에 관한 보고서들을 통하여 짐작할 수 있듯, 군부 의 쿠데타는 가능할 법한 시나리오이다. 16) 누군가 궁극적으로 지도자 자리를 승 계받을 것인지, 그리고 얼마나 평화적으로 이것이 전개될지는 군부로부터 얼마만 큼의 지지를 얻고 있는지에 달려 있다고 해도 무방하다. 지역적 기반, 대학교육, 군사학교 학과 등에 기반을 둔 당파가 군부 내에 존재하며, 이러한 당파는 군부를 분열하고 야합시켜 평양 내의 경쟁을 극대화시킬 수 있다. 17) 14) 저자들은 관련 전문지식을 제공한 Alexander Mansourov에게 감사를 표한다. 15) 국가안전보위부 역시 숙청의 대상이 되어왔다. 자세한 내용은 Patrick McEachern, Interest Groups in North Korean Politics (paper, Southern Political Science Association, New Orleans, LA, January 2008) 참고. 16) Leadership Succession, 일례로 김정 일의 정례적 군 감찰 동안에 군인들은 그들의 총에서 탄알을 빼라는 지시를 받는다고 한다. Funabashi, The Peninsula Question, 458쪽 참고

45 북한 변화에 대한 시나리오 45 이러한 시나리오 아래 새로운 정권이 궁극적으로 등장한다면 이는 김씨 일가로 부터의 정당성을 기반으로 하는 세력은 아닐 것이다. 따라서 이 경우에는 김씨 일가 정권과 단절되거나 전혀 새로운 정책기조가 세워질 가능성이 있으며, 그렇게 되면 내부 정치개혁이나 외부의 개입에 대하여 보다 긍정적인 북한정 권의 태도를 기대할 수도 있을 것이다. 이 경우에는 베트남보다는 중국에 가 까운 모델이 될 것이다. 그러나 정반대의 결과, 즉 한층 더 강압적이고 폐쇄 적인 정권이 들어설 가능성도 있다. 승계실패 무엇이 이유이든 후계체제는 정통성과 광범위한 지지기반을 확보하는 데 실패 할 수 있다. 평양에 자립정부가 들어설 수는 있지만, 그 정부의 권위는 수도의 범 위를 벗어나지는 못할 것이기 때문에, 1989년에 동유럽 각지에서 발생한 정치적 권위의 붕괴와 유사한 상황이 발생할 수 있다. 그러나 동유럽과는 달리, 평양으로 부터의 통제와 통치의 부재는 인도적 혼란과 함께 보다 근본적이고 총체적인 국 가 붕괴를 야기할 수 있다. 주체사상에도 불구하고 북한의 경제는 극도로 취약하고, 에너지 부문에 있어서 는 특히 대외원조에 대한 의존도가 상당히 높다. 마찬가지로 농업부문은 만성적 으로 북한주민들의 수요를 충당하지 못하고 있는 실정이다. 상대적으로 부족한 경작지들은 홍수와 같은 기후조건에 매우 민감하며, 지속적인 비료 부족 역시 수 확량을 떨어뜨리는 데 기여하고 있다. 이러한 문제들은 수확 후 손실 혹은 불법 17) 이러한 주장은 주로 명백한 증거를 바탕으로 한 것이라기보다 남한의 경험에 기반한 추론에 근거한 다. 보다 자세한 내용은 Jeffrey Robertson, Political Change in North Korea (research paper no. 19, Foreign Affairs, Defence and Security Section, Parliament of Australia, January 23, 2008), 10쪽 참고.

46 46 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 수확물 거래, 낙후된 운송체제, 그리고 유명무실의 배급제도와 결합하여 많은 북 한주민들을 굶주림의 위험에 빠뜨리고 있다. 실제로 2008년 9월 당시 WFP는 북 한의 대다수 지역이 심각한 기근에 시달리고 있다고 경고하였다. 이는 한창 곡물 성장기인 2007년 8월에 발생한 폭우가 전체의 25%에 해당하는 경작물에 피해를 입힌 까닭에 이후 가을 수확량이 현저히 줄어듦에 따라 상황이 악화된 것이다. 18) 한국과 중국으로부터의 식량원조 감축, 세계적인 물가상승, 연료 부족 등의 다른 요인들도 이미 문제의 심각성을 더했다. 유엔이 실시한 한 설문조사에 따르면 75%에 이르는 응답자가 일일 음식섭취량을 현격히 줄였고, 50% 이상이 하루에 두 끼만을 먹는다고 답했다. 19) 이후 미국으로부터 50만 톤의 식량지원을 받는 등 WFP가 대대적인 식량원조 캠페인을 실시하였음에도 불구하고, 북한은 여전히 식 량난에 따른 잠재적 위기로부터 자유롭지 않은 실정이다. 20) 권력승계에 따른 혼 선이 식량이나 다른 원조의 운송 및 분배에 위협이 된다면, 이러한 상황은 북한에 심대한 악영향을 미칠 수밖에 없다. 평양의 지배세력이 회복이 불가할 정도로 분열되고, 북한이 마침내 붕괴의 기 점에 접어들 경우, 학자들은 대체로 한국이 북한을 신속히 흡수하는 것을 필연적 인 다음 단계로 보고 있다. 그러나 한국은 북한에 잔존해 있는 세력과 손을 잡고 이들에게 관련지역의 통치를 이임할 수도 있고, 혹은 임시적인 연방(confederated) 통치체제를 통하여 흡수의 속도를 조절하고자 할 수도 있다. 베를린 장벽이 무너 지고 독일 통일이 불가피해지기 직전, 서독으로부터 일정수준의 자율성을 보장받 18) WFP, Emergency Assistance to Population Groups Affected by Floods and Rising Food and Fuel Prices, 2008, 자세한 내용은 WFP 홈페이지 참고. 19) 위의 각주. 20) Stephan Haggard, Marcus Noland, and Eric Weeks, North Korea on the Precipice of Famine (policy brief PB08-6, Peterson Institute for International Economics, May 2008).

47 북한 변화에 대한 시나리오 47 고자 했던 동독 지도자들에 의해 바로 이러한 관리체제가 추진되었었다. 따라서 즉각적인 흡수에 따른 예상 비용은 물론, 다른 이해관계를 지닌 행위자들의 태도 와 행동 역시 한국 정부의 고려사항이 될 것이다.

48 도전과 딜레마 이상의 세 가지 시나리오는 북한의 변화가 야기하는 잠재적인 대외적 파급효과 와 다양한 개입을 낳을 수 있는 잠재적인 대내적 압박(potential spill in pressure) 에 기인한 복합적이고 심각한 도전과 딜레마를 미국과 동북아의 정책결정자들에 게 안겨줄 것이다. 일반적으로 북한 내부에 대한 정보가 매우 제한적이므로, 앞으 로 전개될 사건을 미리 예측하기는 어렵다. 따라서 정책결정자들은 내용이 상이 하고 애매한 보고서들과 씨름을 해야만 하며, 대부분 이러한 보고서들은 이미 사 건이 발생되고 상당한 시간이 지난 후에야 외부로 전해지는 경우가 많다. 다른 어 떤 위기상황에서도 그러하듯 북한 위기는 불가피하게 다차원적인 압박과 충격을 동반할 것이며, 이러한 위기에 대응할지, 일단 사태를 관망하고 있을지, 북한 내 사건들을 유발하거나 촉진시킬지 아니면 북한이 자연적인 과정을 밟도록 내버려 둘지, 그리고 일방적으로 대응할지, 다자적인 방법을 꾀할지 등에 대한 국제사회 의 대답을 요구하게 될 것이다. 승계성공의 시나리오는 현재의 상황으로부터 크게 변화되는 것이 없을 것이기 때문에 가장 위험요소가 적을 것이다. 권력이 승계됨에 따라 평양 내 정책결정에 일시적인 공백이 발생할 수 있다는 점을 제외하면, 승계에 따른 파급효과는 상당 히 미미할 것이다. 그러나 누가 권력을 잡든 간에, 미국과 동맹국들은 전환기를 새 정권이 북한의 이전공약들을 이행할 지를 재확인하는 동시에 평양의 의도를 재차 파악하는 시기로 삼을 것이다. 북한의 새로운 리더십이 지속성과 변화 중 무 엇을 표방할 것이냐에 대하여 주변 국가들의 상이한 평가들이 나타날 것이며, 이 는 어떠한 정책을 폐지하고 또 어떠한 정책을 지속할지에 대한 갈등의 소지로 작

49 도전과 딜레마 49 용할 것이다. 소비에트 연합에서 고르바초프가 정권을 잡을 당시에도 이와 유사 한 상황이 발생하였다. 미국과 유럽의 동맹국들은 그가 진정한 개혁자인지, 서방 과의 관계를 개선할 의지가 진심인지에 대해 견해차가 존재했었다. 한편 중국은 북한에 대한 영향력을 유지하기 위하여 새로운 지도자와 원만한 관계를 유지하려고 노력할 것이다. 이는 타 관련국들, 특히 한반도에 대한 중국의 의도를 의심하는 한국과 이해관계의 충돌을 야기할 수 있다. 과거에 그랬던 것처 럼, 평양은 양자 사이에서 이들 간의 긴장관계를 이용하며 자신의 이득을 극대화 하려 들 것이다. 한편 승계경쟁은 보다 해소하기 어려운 위협과 딜레마를 야기할 것이지만, 이 는 권력승계를 위한 투쟁이 얼마나 장기화되고 악화될지에 따라 그 정도의 차이 가 있을 것이다. 미국 정부가 외부와의 협력에 보다 개방적이고 개혁적인 성향을 띤 한쪽을 편들 가능성이 있으며, 이는 곧 북한의 생존은 물론, 앞으로 북한의 향 방에 악영향을 미치지 않는 범위에서 어떻게 한쪽을 지원할지에 대한 문제를 수 반할 것이다. 여기서 다시 어떻게 대응할지에 대한 동맹국들 사이의 근본적인 견 해 차이가 존재할 수 있다. 이러한 문제는 만일 북한 내 한쪽 세력이 직접적으로 특정 국가, 예를 들어 한국에 원조를 요청한다면 한층 더 민감한 사안이 될 수밖 에 없다. 한국 정부는 이러한 요구를 무시하기는 어려울 것이다. 하지만 또 다른 세력이 동시에 중국에 원조를 요청한다면, 문제는 훨씬 더 복잡해진다. 요구에 불 응하는 것이 북한 내 중국의 영향력을 축소시킬 우려가 있기 때문에, 중국 정부 역시 이러한 북한의 요구를 모른 체하기는 어려울 것이다. 한국과 중국의 관계는 심각하게 긴장될 것이고, 미국 또한 중간에서 입장이 곤란해질 수 있다. 다른 차원의 문제이긴 하지만 동일한 정도로 위협적인 파급효과는 북한 인민군

50 50 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 이 개입된 국경선 충돌의 가능성이다. 주변 국가들은 권력승계가 일어나고 있는 동안 북한에서 발생하고 있는 일들과 북한 군부의 의도를 파악하기 위해 더욱 분 주해질 것이기 때문에, 북한 군부가 이에 대한 경계를 강화함에 따라 위협사태가 발생할 수 있다. 지난 긴 역사 동안 이러한 사태가 이미 빈번하였다는 것은 문제 의 심각성을 말해줄 것이다. 21) 또 경쟁하는 당파와 이들을 지원하는 군부 내 각 기 다른 세력들에 따른 권력 투쟁은 북한 내부의 정치적 지원을 도모하기 위한 국경지역에서의 충돌을 야기할 수 있다. 이러한 충돌은 한국과 북한의 영토권 분 쟁을 야기해온 DMZ 인근이나 서해에서도 발생할 수 있다. 마지막으로 승계경쟁 은 북한 군부의 총체적 이탈을 야기할 수도 있다. 군부는 운송과 연료에 대한 접 근성이 우수하기 때문에 이러한 가능성을 가볍게 여겨서는 안 된다. 이처럼 어떤 경우이든, 오해와 오판으로 인하여 위기가 극대화될 소지가 있다. 폭력적인 권력승계 투쟁의 장기화에 따라 또 한 가지 가장 우려되는 것은 식량 배급제도와 공공질서의 붕괴로 인한 난민의 대량 유출이다. 난민들이 한국으로 가기에는 DMZ를 거쳐야 하는 난관이 있기 때문에, 중국으로 가장 많은 수의 난 민이 유입될 가능성이 높다. 중국이 이들을 받아들여 보호하는 방안이 있기는 하 지만, 이를 위한 비용은 쓰촨성(Sichuan)에서 최근 발생한 지진처럼 자국의 자연 재해에 대처하기 위한 내부 예산에서 끌어 써야 할 것이다. 더불어 북한 난민들에 대한 그간 중국의 태도와 난민들의 유입에 따른 정치적 경제적 악영향을 고려해 보건대, 중국은 이러한 유입을 막기 위하여 북한 내에 중국으로의 루트를 제한하 21) 2003년 핵 위기 당시 발생한 이러한 사건들에 대한 자세한 기술은 Mike Chinoy, Meltdown: The Inside Story of the North Korean Nuclear Crisis (New York: St Martin s Press, 2008), 163 4쪽 참고. 이 밖에 잘못된 미사일을 발사하거나 불법거래화물선을 피랍할 가능성도 있다. 이러한 사태는 제재 의 강화부터 선별적 군사공격에 이르기까지 피해국의 보복적 대응을 야기하는데, 이는 위태로운 북 한 상황에 추가적인 압박으로 작용할 것이다.

51 도전과 딜레마 51 는 방법을 모색할 것이다. 최근 중국이 실제로 이를 준비하고 있다는 보고서에 대 하여 한국은 부정적으로 평가하고 있는데 이는 중국이 한반도에 대한 다른 구상 을 하고 있다는 의심으로부터 기인한 것으로, 위기관리에 따른 문제들을 공동으 로 해결하는데 제약과 장애로 작용할 수 있다. 22) 평양 내 권력 투쟁에 의하여 인도적 위기가 고조된다면, 한국을 비롯한 주변 국 가들을 향한 개입과 원조의 압박이 높아질 것이다. 2005년 유엔 정상회의 이래 회원국들은 탄압적이고 폭력적인 독재 정부로부터 무고한 시민들을 보호하기 위 한 공동의 의무를 지기로 합의하였다. 그 중 많은 국가들은 실제로 심각한 위협이 도래할 경우 이에 대응할 것이다. 그러나 과거의 경험에서 보건대, 인도적 개입은 여러 가지 민감한 정치적 그리고 실제적 위협을 야기한다. 북한의 경우 외부세계 에 대한 북한의 거부감이 커지고, 주변국들끼리 북한에 대한 의도를 서로 의심함 으로써 이러한 위협이 한층 더 강화될 수 있다. 인도적 요구가 어떤 것이든, 북한의 대량살상무기(WMD) 저장고에 대한 내부의 통제 붕괴 가능성은 국제사회에 개입을 위한 더 큰 압박으로 작용할 것이다. 북한 내에 어떤 통제체제가 운영되고 있는지에 대해 현재로서는 정보가 부재하지만, 저장고에 대한 통제권은 북한 군부에게 있는 것이 거의 확실하다. 군부의 단합이 약화되기 시작하면 WMD, 원자재, 그리고 기술들이 북한 국경 밖으로 새어나갈 것이며, 이는 가장 긴급히 해결해야 할 이슈가 될 것이다. 외부로의 유출을 막는 것이 주변국들 공동의 이해라고 할지라도, WMD를 확보하기 위한 군사 작전의 필요성과 수행방법에 대해서는 국가 간의 현격한 견해차가 존재할 것이다. 22) S. Korea Must Engage in Multilateral Planning for NK s Collapse, KBS Global, 2008년 9월 26일; Victor Cha, We Have No Plan, Nautilus Policy Forum Online, A, June

52 52 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 북한이 붕괴되어 자주독립국으로서의 미래가 불투명할 경우, 관련 당사국들은 궁극적으로는 통일된 한반도를 형성하는 데는 의견을 같이 함에도 불구하고 각각 서로 다른 이슈들에 더 무게를 두어 한반도 문제를 다루려 할 것이다. 이를테면 미국의 경우 보다 포괄적인 국가안보 목적, 즉 지역의 안정화, 경제통합과 합법적 교류의 증대, 자주와 인권의 증진 등의 연장선상에서 통일을 추진하는 것을 가장 핵심으로 여길 것이다. 이러한 목적들은 미국이 북한의 붕괴에 대한 한국의 주도 적 역할을 지지하고 지역의 다른 강대국들 사이의 균형을 위한 미국의 역할을 인 식하는 가운데 미국 정책을 형성하게 될 것이다. 중국 및 여타 다른 국가들과 지 역 불안정에 의한 광범위한 위협들에 대해 협력을 모색하는 것 외에도, 미국은 북 한의 안보와 안정을 확보하는 데 있어 보다 직접적인 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 그럼에도 불구하고 이러한 적극적인 역할이 북한 내에 주둔군을 제공 하는 것을 포함하지는 않을 것이며, 그보다는 운송 관련 혹은 다른 형태의 지원이 될 것이다. 그러나 미군은 북한의 WMD를 확보하고 관련 원자재나 기술이 해외 로 유출되는 것을 막음으로써 궁극적으로 WMD 프로그램에 따른 위협을 제거하 는 데에 있어서는 직접적인 역할을 수행해야 할 것이다. 한국 정부에게 북한의 붕괴는 절호의 기회인 동시에 엄청난 부담을 의미하기도 한다. 아무리 통일의 염원이 곧 현실화되는 감격을 맞는다 해도, 서울은 경제적 으로 낙후한 북한 지역을 껴안는 행정적 법적 문제와 끝도 없는 경제적 지원의 요청, 그리고 피난민의 대량 유입 등 의 난관에 곧 봉착하게 될 것이라고 미국 중 앙정보부는 분석하고 있다. 23) 체제 붕괴 이후 북한 지역에 안보를 확보하고 안정 23) Exploring the Implications of Alternative North Korean Endgames: Results from a Discussion Panel on Continuing Coexistence Between North and South Korea (paper, Central Intelligence Agency, Office of Asian Pacific and Latin American Analysis, January 21, 1998), 8쪽 참고.

53 도전과 딜레마 53 화를 추구하는 문제 또한 추가적으로 고려되어야 하는 사항이다. 일부 학자들은 이 같은 문제 자체의 어려움과 더불어 한국 내의 고질적 지역주의의 팽배를 고려 할 때 한국이 통일의 소용돌이를 극복할 수 있을까 라는 의구심이 든다고 밝히 고 있다. 24) 따라서 한국은 통일의 속도를 조절하기 위하여 북한 지역에 분리된 혹은 연방형식의 정치체를 세우는 방법을 택할지도 모른다. 통일된 한국에 대응하여 중국은 한반도 내에 자국의 이해관계를 관철시키기 위 한 모든 수단과 방법을 동원하게 될 것이다. 무엇보다 중국이 목표하는 것은 북한 의 국경선 인접에 단기적으로라도 미군기지가 설립되는 것을 방지하는 것이다. 또 다른 주요 목표는 북한의 핵무기나 WMD의 안전한 처리 처분을 확보하는 것 이다. 난민의 대량유입을 저지하는 것도 중국이 부딪히게 될 난제이다. 이는 경제 를 혼란에 빠뜨리고 심각한 재정적 비용을 야기할 수 있으며, 급격히 증가한 조선 족 집단이 현 정부에 더 큰 자치권을 요구할 수도 있다는 문제점이 있다. 마지막 으로 중국의 행위는 국가의 장기적 정치 및 안보 이해관계뿐 아니라 특히 주요 기간시설 발전 프로젝트를 중심으로 국가 간 무역과 투자를 확대시키는 경제적인 목적 역시 고려한 결과일 것이다. 25) 통일 한반도에 대한 일본의 공포는 일본이 한국과 우호적인 관계를 유지하고자 하는 의지를 갖고 스스로가 한국의 통일 과정에 별로 영향력이 없다는 것을 인식 함으로써 경감될 수 있을 것이다. 통일 과정을 중단시키려 한다거나 한국의 통일 24) 위의 각주. 25) 중국의 관점에 관해서는 Bonnie Glaser, Scott Snyder, and John S. Park, Keeping an Eye on an Unruly Neighbor: Chinese Views of Economic Reform and Stability in North Korea (working paper, United States Institute of Peace, January 2008); Bonnie Glaser and Chietigj Bajpaeem, Inside North Korea: A Joint U.S.-Chinese Dialogue (working paper, United States Institute of Peace, January 2007); Scott Snyder and Joel Wit, Chinese Views: Breaking the Stalemate on the Korean Peninsula (special report, United States Institute of Peace, February 2007) 참고.

54 54 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 에 대한 열망을 꺼뜨리기 위한 시도는 중국의 과도한 개입을 초래할 것이다. 때문 에 그보다 일본은 한국을 보조하기 위한 자원을 공급하고 신중한 균형을 추구해 야 하며, 일본의 한반도에 대한 야욕을 의심하는 중국과 한국을 유화시킬 수 있어 야 한다. 이를 통하여 일본은 개방적 무역관계의 형태로 경제적 안정과 성장에 대 한 보상을 받을 것이며, 북한에 묻혀있는 천연자원에 대한 일본의 접근성도 증가 시킬 수 있을 것이다. 26) 러시아는 동북아에 대한 영향력을 회복하고자 노력함으로써 자국의 경제적 실 리를 도모하고자 할 것이다. 러시아는 북한에 대한 한국의 주도적 입장을 지지함 에 따라 수반되는 다른 국가들의 한반도 내 권력 확장을 견제하려 들 것이다. 다 른 주변국들처럼, 러시아는 북한이 러시아의 극동지역에 인접해 있다는 사실 때 문에 북한 영토의 경제적 발전에 핵심적 역할을 수행하고자 할 것이다. 러시아는 난류지방 항구로의 접근, 시베리아 자원 채굴, 한국의 동북아철도망 구축, 그리고 러시아 에너지 자원에 대한 수요 증가 등을 통해 경제적 이득을 취할 수 있다. 27) 러시아의 영향력 증대를 위한 노력을 미국이 우호적으로 볼지의 여부는 미 러 관 계의 전반적인 상황에 달려 있다. 두 국가는 한반도에 대한 대부분의 문제에 대하 여 특히 베이징 6자회담에 대해서 만큼은 협력적인 태도를 보여 왔다. 그루지아 에 대한 러시아의 침공으로 인한 두 국가 간의 냉기류가 한반도 상황에도 영향을 미칠지는 미지수이다. 많은 이슈들이 북한의 붕괴 전 상황에 영향을 미치겠으나, 가장 중요한 현안은 26) 일본의 대외정책 일반에 관해서는 Michael Armacost and Kenneth Pyle, Japan nd the Unification of Korea: Challenges for the U.S., in Korea s Future and the Great Powers, edited by Nicholas Eberstadt and Richard J. Ellings (Seattle: University of Washington, 2001) 참고. 27) Kent Calder, The New Face of Northeast Asia, Foreign Affairs, vol. 80, no. 1 (January/February 2001).

55 도전과 딜레마 55 북한 내 안정과 안보를 유지하는 것, 북한의 WMD 위치를 파악하고 저장고의 안 전을 확보하는 것, 대량 난민 유출이나 기근과 같은 심각한 인도적 위협에 대처하 는 것, 28) 과도정부의 형성과 관련, 정치적 법적인 문제를 잘 관리하는 것, 그리고 북한의 소멸과 한국으로의 통합에 따른 경제적 위협을 해소하는 것이라 볼 수 있 다. 안보와 안정 안보와 안정은 정치적, 인도적, 그리고 경제적인 문제를 해결하기에 앞서 확립 되어야만 한다는 것이 대체적인 여론이다. 이는 북한의 약 5백만 인구가 군복무 에 있고 60년이 넘는 세월 동안 단일의 독재정권에 복종해 왔다는 점을 고려할 때 결코 간단한 것은 아니다. 많은 사람들이 여전히 굶주리는 절망적인 상황에 있 을 것이다. 이러한 상황에서 공공질서를 바로 세우는 일은 한국, 미국, 그리고 역 내 다른 국가들의 상당한 군사력과 자원이 동원되어야 가능할 것이다. 얼마나 대규모의 군사력이 북한에 안보와 안정을 가져다줄 수 있을지는 외부의 개입에 북한이 얼마나 순응할지에 달려있다. 과거 다른 지역에서의 개입 경험으 로 보았을 때, 우호적인 환경 속에서 성공적인 안정화 작업을 위한 병력의 수는 대략 국민 1천 명당 5~10명의 병력 정도였다. 북한인구가 대략 2~3천만 명 정도 이기 때문에 북한에서의 성공적인 작업은 대략 11만 5천 명에서 23만 명 정도가 요구될 것으로 예상된다. 이에 더해 수만 명의 경찰인력이 보다 일상적이고 기본 적인 업무와 관련하여 군을 지원하기 위해 필요할 것이다. 이는 향후 10년간 기 28) 이 부분의 내용은 Scott Snyder, Donald Gross, Bradley Babson, Paul Stares, and Joel Wit 등이 2005 미 평화연구소(USIP) 프로젝트인 North Korea: The Day After 보고서의 내용을 참고하였다.

56 56 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 존 병력을 30% 정도 줄이려는 한국의 입장에서 매우 큰 부담이 아닐 수 없다. 29) 미군이 직접 일상적인 안정화 작전에 나설 것 같지는 않지만, 적어도 운송서비스, 지휘, 통제, 교신, 정보인프라, 인도적 물자의 분배, 그리고 난민 송환 등 중요한 업무를 담당할 수는 있을 것이다. 그러나 북한 인민군이나 인민무력부 등의 잔존세력 혹은 북한 특수부대 중 일 부가 외래군의 주둔에 저항한다면, 안정화를 위해 필요한 인력의 규모가 급증하 게 될 것이다. 과거의 사례로 비추어 보건대 북한의 특수부대가 이러한 저항을 고 조시킬 가장 현실성 있는 세력이며, 이들이 상당수 존재하는 만큼 그 위협 또한 매우 클 것이다. 미국 국방과학위원회(Defense Science Board)의 한 연구에 따르 면, 반란이 일어날 경우에는 인구 1천 명당 20명의 병력이 필요하며, 북한의 경우 에는 총 46만 병력을 필요로 하는 것으로 이라크의 미군병력보다 무려 3배가 많 은 것이다. 이러한 사태에 대한 대비는 한국군과 미군의 힘만으로는 거의 불가능 할 것으로 보인다. 강력한 저항에 따른 위험이 수반될 수 있다는 관점에서, 효과적인 무장해제, 동원해제, 사회재통합(DDR) 프로그램 은 상당한 중요성을 갖는다. 그간 미국 정 부는 동유럽, 아프가니스탄, 이라크에서 많은 교훈을 얻었다. 외국군이 과도기에 즉각적으로 공공질서를 지원할 것인지, 한다면 어느 부대가 해야 할 것인지, 북한 내 잔존하는 지도자와 무기들을 내버려둬야 할지 아니면 이들을 선별적으로 제거 해야 할지, 그리고 권력을 상실한 이들을 어떻게 활용할지 등, 관련된 많은 질문 29) Bruce Bechtol, Preparing for Future Threats and Regional Challenges: The ROKU. S. Military Alliance in (paper, Nineteenth U.S.-Korea Academic Symposium, Shifting Strategic and Political Relations With the Koreas, sponsored by the Korea Economic Institute, September 16 8, 2008).

57 도전과 딜레마 57 들이 제기되어야 할 것이다. 또한 군 인력은 물론 민간인력 역시 DDR 프로그램 을 효과적으로 운영하는데 필수적일 것이다. 대량살상무기 미국에게 있어 특히 가장 시급한 문제는 북한의 6~8개의 핵무기, 4천여 개의 화학무기, 그리고 생물학무기, 미사일 프로그램 제조시설의 위치를 점거하고 이들 을 확보하는 것이다. 주변국들은 이러한 무기들이 국가 안보에 위협이 되지 않으 며, 통일된 한국에 더 이상 대량살상무기가 잔존하지 않는다는 것을 확인받고 싶 어 할 것이다. 따라서 새로이 통일된 한국은 각종 무기 보유를 금하는 국제조약인 핵확산금지조약(Nonproliferation Treaty), 화학무기금지조약(Chemical Weapons Convention), 그리고 생물학무기금지조약(Biological Weapons Convention) 등에 조인해야 할 것이다. 이라크에서 얻은 교훈에 따르면, WMD를 장악하고 확보하는 문제는 수천 명의 안전 요원들과 고도의 탐지 기술을 갖춘 전문 요원들을 필요로 한다. 두 가지 선 결과제로는 첫째, 이미 알려진 시설을 먼저 점거해야 한다. 영변 핵시설과 플루토 늄 생산시설이 첫 번째 타깃이 될 것이다. 둘째는 지난 40여 년간의 군사시설을 철저히 숨긴 북한의 경우이기에 훨씬 어려운 목표일 것으로, 알려지지 않은 WMD 시설의 위치를 파악하고 이를 장악하는 것이다. 예를 들어 북한 관료들은 미국 관료들에게 자신들은 영변 이외의 시설에서도 핵무기들을 보유하고 있다고 언급한 바 있다. 미국 정부는 핵무기들의 위치에 대한 대략적 목록을 어느 정도 파악하고 있을 수는 있으나, 그 정보는 부정확하거나 불완전할 소지가 높다. 비핵 관련 WMD 프로그램과 시설의 경우에도 마찬가지이다.

58 58 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 WMD에 관련한 업무는 여러 가지 이유로 다루어지기가 매우 까다롭다. 첫째, 북한의 WMD를 찾아 확보하는 노력은 절도의 위협을 미연에 방지하기 위하여 대 규모 외부의 개입이 있기 전에 실시되어야 한다. 이라크의 경우 중앙의 통제가 와 해된 이후 그리고 외부 군대가 도착하기도 전에 수많은 무기 시설이 있는 것으로 추정되는 지역이 이미 내부 권력자들과 지역주민들에 의해 점거되어 있었다. 이 와 유사한 상황이 북한에서도 발생할 수 있다. 둘째, 북한의 핵 제반시설과 저장 고에 대한 신빙성 있는 정보가 부재하기 때문에, 주요 인물로부터 최대한 신속하 게 정보를 캐내는 현지 작업을 수행하는 것이 필수적일 것이다. 과학자들과 기술 자들을 마치 범죄자인 것처럼 대했던 이라크에서의 실수를 반복하기보다는, 그들 과의 협력을 성사시키기 위한 인센티브를 제공해야 할 것이다. 셋째로, 주변국가, 특히 중국이 북한의 WMD를 확보하는 일에 매우 열의를 보이기 때문에, 그들의 미국에 대한 경쟁적 시도가 심각한 마찰을 초래하지 않도록 해야 한다. 그러므로 이러한 정치적인 요소에 따른 민감한 부분이 있을지라도, 기본적으로는 다자적인 협력을 추구하는 것이 미국에 있어서도 문제 해결에 효과적일 것이다. 인도적 지원 한국 전문가들은 북한이 붕괴될 경우 예상되는 1백만 명의 난민 중 5십만 명이 중국으로, 3십만 명이 한국으로 그리고 나머지가 러시아와 일본으로 유입될 것이 라고 전망하고 있다. 중국은 북한 내에서 이러한 흐름을 사전에 차단할 가능성이 있고, 한국 역시 그래야 할지 모른다. 한국은 국내 지방 지역에 있는 폐교와 각종 시설들을 이용하여 난민들을 위한 위탁시설을 제공하려는 계획을 세우고 이를 위 해 비정부기구와 사적단체들의 도움을 받고자 노력해 왔다. 그러나 그간 불과 몇

59 도전과 딜레마 59 천 명에 지나지 않는 북한 난민들을 돌보는 데도 어려움을 드러낸 바, 한국이 수 십만 명의 난민 유입에 대처할 수 있을지에 대한 의구심이 제기된다. 그러나 난민 이 빠져나가지 않도록 북한 내에 인도적 지원을 대폭 늘리는 일도 그 나름의 도 전을 야기하는 어려운 과제이다. 상황적 맥락을 고려할 때, 이러한 인도적 지원은 북한 군부의 잔존세력에 의한 극심한 저항에 부딪힐 가능성이 높다. 북한 내부의 서로 다른 분파들이 각기 다른 국가, 이를테면 각각 중국과 한국에 지원을 요청한다면, 인도적 지원이 다자협력 을 방해함은 물론 국가적 영향력을 관철시키기 위한 정치적 수단으로 전락할 위 험이 있다. 경쟁적 인도적 지원이 북한 내에 우월한 영향력을 점하기 위한 매개 역할이 되는 것도 충분히 가능하다. 누가 인도적 원조를 주도하든 부딪칠 또 하나 의 복잡한 문제는 효과적인 식량배급제도를 만들되, 과거체제적인 구조를 강요하 거나 북한주민들의 자가 발전적 역량에 부정적인 영향을 미치지 않는 범위에서 북한주민들을 돕는 것이다. 예를 들어 현존하는 국가통제의 배급망은 정권의 우 선적인 문제들을 해결하기 위한 장치였다. 그러나 이러한 시스템이 복구되어야 하는가에 대한 문제는 답을 하기가 어렵다. 정치적 법적 도전 새로운 합법적 정치체를 세우는 것 역시 만만치 않은 과제들을 부여할 것이다. 한국이 이러한 과정에 주도적인 역할을 한다 할지라도, 이것이 성공하기 위해서 는 여전히 관련 이해당사국들의 적극적이고 시의적절한 지원이 요구된다. 초기 단계에 있어 주요한 문제는 북한에 새로운 정치체를 설립하기 위한 시도들에 대 하여 법적인 정당성을 확보하는 것이다. 한국 정부는 개입이 국제법에 종속되는

60 60 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 문제가 아님을 주장하기 위하여 한국 영토를 한반도와 그 부속도서로 정한다 고 명시하는 대한민국헌법 제3조를 내세울 수 있다. 그러나 미국이나 다른 동맹국들 은 유엔헌장 제7장에 따른 유엔의 승인을 받는 방식 등을 통하여 다른 국가들, 특 히 중국의 지지를 획득하는 절차를 원할 것이다. 또한 필요한 경우 합법적인 점령 국가로서의 한국은 북한 내 공공질서와 안전을 확보하는 헤이그 조약(The Hague Convention)의 의무를 이행하여, 궁극적으로는 북한을 흡수하기 위한 법적인 권리 를 스스로 강화시킬 수 있다. 국제사회에서 이 같은 한국의 권리에 대한 동의를 얻기 위해서는, 한국이 전( 前 ) 북한 정권 관료들을 과도 정부에 참여할 수 있도록 해야 하는지의 문제와, 참여시 켜야 한다면 어떠한 기준으로 참여시킬 관료들을 선택할지에 대한 문제를 신속히 매듭지어야 한다. 북한 주민들에게는 그들의 새로운 정치질서 형성에 대한 참여가 자신들에게 어떠한 불이익도 야기하지 않는다는 점을 확신시켜 주어야 한다. 이는 지역공동체의 지도자들과 우호적인 관계를 형성하고, 기본적 서비스와 필요한 구호 물자를 적절히 공급해 줄 때 가능할 것이다. 한 가지 방법은 공공서비스를 제공하 고 지역관료 및 국가 대표자들을 선출하기 위한 선거를 조직하는 지방 협의체를 구 성하는 것이다. 국가적인 차원에서는 한국의 행정부들이 각 부처의 업무 적용 범위 를 북한 지역에까지 확대하여 정책을 발전시키고 집행하는 방법이 있다. 단지 제도적인 절차를 도입하는 것을 넘어 북한 주민들이 마침내 그들 스스로 지도자를 선택할 수 있는 공정하고 투명하며, 민주적인 절차를 정착시키는 것은 훨씬 더 어려운 장기적 도전과제이다. 북한 내에 존재하지 않았던 민주적 절차와 다원주의적 문화를 경험토록 하는 것은 북한 주민들이 주인의식을 갖는 데 있어 매우 필수적이다. 이를 위해서는 먼저 대표자를 선출하는 절차를 위한 중추적인

61 도전과 딜레마 61 역할로서 다양한 시민사회적인 기틀을 마련해야 하며, 리더십 능력을 갖춘 사람 들이 지도자로서 적합한지를 판단하고, 대표자 선발에 있어 전 정권의 관료들도 포함시켜야 하는지 또한 결정해야 할 것이다. 마지막으로, 합법적 점령세력으로서 한국의 역할에 대한 국제적 승인이 그 자 체로 과도정부를 세우는 한국의 권리를 인정하지는 않을 것이다. 그러므로 한국 은 관련 사안에 관하여 헤이그 조약과 제4차 제네바 합의를 효과적으로 무효화하 는 유엔안보리 결의서를 요청해야 할 것이다. 또한 적합한 시기 이를테면 전환 기의 막바지 즈음 한국은 독일연방이 취한 것과 같은 법적인 전략을 택하여 통 일 한국이 영속적으로 존재해 왔음(never ceased to exist)을 주장해야 할 것이다. 경제 북한 경제의 붕괴는 네 가지 중요한 이슈에 관한 정책 구상을 요구한다. 첫째, 거시경제적 안정화와 관리라는 대명제 아래 여섯 가지 과제가 제시될 수 있는데, 이는 새로운 통화 및 금융시스템을 구축하고 북한 화폐를 어떻게 할 것인지를 결 정할 것; 최근 북한의 경제개혁에 따른 문제, 특히 물가 인상이 생산량 증가로 이 어지지 않는 점을 해결할 것; 점진적인 경제개혁을 시도할지 혹은 급진적인 개혁 을 시도할지를 결정하고, 흡수 능력 및 투자효율성의 한계와 자원의 동원을 어떻 게 조화시킬지를 생각할 것; 거시경제적 안정성 유지를 고려하여 경제개혁 내용 의 우선순위와 집행 순서를 생각할 것; 위의 문제들을 해결하기 위한 거시경제 전 략을 수립할 수 있도록 현재 북한의 국유재산과 기타 재정능력을 파악할 것; 북한 인사들과 한국 전문가들을 포함, 북한의 경제 여건에 적합한 정책과 프로그램을 고안할 수 있는 인적 제도적 인프라를 구축할 것이다.

62 62 제2부 북한 급변사태의 대비 번역문 두 번째 경제 이슈는 계획경제로부터 시장경제로의 전환이다. 이는 진정한 가 격 자유화, 신중하게 관리되는 외환체계의 구축, 공공재정과 지출에 대한 새로운 정책과 제도적 능력, 금융, 그리고 생산적 자산(특히 토지)에 대한 법적 장치와 소 유권의 발전 등을 포함한다. 국영기업체제에 관한 문제를 해결하기 위해서는 성 장불능의 기업을 정리하고, 관리능력을 향상시키고, 사유화하고, 급속히 성장하는 민간영역과 교류의 장을 확장시켜야 한다. 제도적 전환은 궁극적으로 통일의 방 향으로 나아갈 수 있는 틀 안에서 기존 북한 체제와의 협력을 통하여 이루어질 수 있다면 훨씬 빠르고 간단할 것이다. 그러나 어떠한 방식이 되든 경제가 안정화 되기 전까진 경제적 산출량이 단기적으로나마 감소 추세에 있을 수밖에 없다. 세 번째 과제는 복구와 발전이다. 필요한 기간시설을 축조하고, 경제를 성장시 켜 해외 투자를 유치하며, 기본적 공공 서비스를 제공하기 위해서는 공공투자 프 로그램과 경상지출 계획 수립이 선행되어야 한다. 이러한 노력은 초기에는 기부 자들의 재정지원과 작동 가능한 거시경제적 재정전략과 융화를 이루어야 하지만, 중기에는 국내 저축비율의 증대를 기반으로 조세수입의 증가, 은행체제의 개발 등과 조화를 이루어야 한다. 마지막으로는 군사 분야의 물적 인적 자원을 경제적으로 활용하는 방안을 모색 하는 것이다. 동원해제는 흐름에 맡길 경우 상당한 시간이 소모될 문제이므로 보 다 적극적인 인센티브가 요구된다. 핵심 사안은 군대 인력을 제반시설 복구 프로 젝트 등과 같은 용도로 시장경제를 위한 노동력에 편입시키는 것이다. 군용공장 들을 경제적으로 생존 가능한 기업으로 전환하거나 해산하는 것 역시 또 다른 우 선과제이다. 북한 경제를 복구하고 시장경제로 전환하는 일은 국가체제 및 지역단위체제,

63 도전과 딜레마 63 주변국가, 그리고 국제사회의 행위자 모두의 협조가 필요하다. 일본은 양자적 혹 은 다자적 채널을 통하여 부채 탕감, 수출 신용, 그리고 공적개발원조(ODA) 등을 포함한 경제원조의 주요 부분을 담당하게 될 것이다. 중국의 경제적 개입은 대외 국가들의 업무분담을 정하는 데 있어 결정적이겠지만, 그 영향력은 붕괴 시나리 오의 양상과 다자협력의 형태에 따라 정도의 차이가 있을 것이다. 국제금융기구 는 자원을 효율적으로 동원 및 관리하고, 전환과 복구를 지원하며, 한국과의 통합 을 촉진시키는 데 핵심적인 역할을 수행할 것이다. 미국은 인도적 프로그램, 경제 개혁 관련 자문과 교육, 보건 서비스 향상, 농업 발전 등을 지원하고 국제금융기 구를 통하여 제반시설 프로젝트를 보조하는 것으로 그 역할을 한정할 듯하다. 유 엔 기구들은 개입 초기에는 인도적 지원에 초점을 맞추더라도, 결국 이후에는 경 제 개혁과 복구에 보다 집중하게 될 것이다. 마지막으로 재외 한국인들은 송금을 늘리고 해외 시장이나 비즈니스 파트너들을 개척하는데 필요한 지식들을 공유함 으로써 북한 경제에 기여할 수 있을 것이다. 그 밖에 통일 한반도의 전망이 보다 현실화됨에 따라 평화조약을 통해 해결 되지 못한 한국전쟁의 연기된 상태를 해결하고, 다양한 유엔 정전협정 구조들 을 해체하는 문제들이 남는다. 앞서 언급한 바와 같이 분쟁의 소지가 있는 통일한 국의 공식적 영토 범위 역시 확정지어야 할 것이다. 통일한국의 각종 무기통제협 정들에 대한 지속적 준수와 미래 동맹국들에 대한 의무 이행, 영토 내 외국주둔군 의 위상과 구성, 그리고 국가방위의 목적 특히 그 규모, 구조, 군대의 배치에 관한 미래 계획 들은 모두 이해당사국들의 지대한 관심의 대상이 될 것이다.

64 미국 정책을 위한 제언 김정일의 최근 건강 이상설 이후 북한이 다시 현상유지의 상태로 신속히 복귀 한다 할지라도, 그의 건강과 승계 문제에 대한 지속적인 불확실성은 북한의 급변 사태 가능성에 대한 관심과 대비를 필요로 한다. 급변사태가 가까운 시일 내엔 발 생하지 않을 것이고 사전에 대비할 사항 또한 별로 없다고 치부해 버리기에는 미 국의 이해관계와 그에 따른 위험이 너무 크다. 급변사태에 대비하기 위한 상세한 대비책을 논의하기에 앞서, 다가올 위협에 대응하기 위한 기본적인 원칙들을 몇 가지 먼저 제시하고자 한다. 첫째, 북한의 정권이 극단적인 상황에 의하여 스스로 붕괴되는 것이 아니라면 미국은 현재의 정권을 전복시키는 적극적인 방법을 추구하기보다는 현 정권 내부 의 변화를 촉진시키는 노력을 경주해야 한다. 정권 변화를 꾀하는 것 자체가 갖는 어려움은 논외로 하더라도, 미국의 급진적 시도는 현재 진행 중인 비핵화 노력이 나 인도적 원조를 좌절시킬 수 있을 뿐 아니라 다른 동맹국들과 우호국들의 반감 을 살 수 있다. 현재 시점에서 미국에게 가장 최선의 협상도구는 6자회담으로, 이 를 성공적으로 이끈다면 북한의 상황이 어떤 이유에서든 불안정해질 경우에 발생 될 위험을 최소화할 수 있을 것이다. 그러나 그와 동시에 미국은 북한 정권이 이 미 효과적 통치력을 상실했음에도 불구하고 이를 지원할 필요는 없다. 이 경우에 는 과거에 독일 통일 당시 그랬던 것처럼 상황을 신속히 파악하고 전환의 과정을 바람직한 방향으로 밀어붙이는 것이 중요하다. 둘째, 매우 결정적인 국익에 의하여 불가피하게 일방적인 행위가 요구되는 상 황만 아니라면, 미국은 북한의 변화를 관리하는 데 있어 한국의 리더십과 결정을

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