연구담당 김병률 선임연구위원 제 1장유찬희 부연구위원 제 2장임영아 부연구위원 제 3장이명기 연구위원 제 4장김덕호 초빙연구위원 제 4장우성휘 연구원 제 2장, 자료조사및정리 정책연구보고 P238 농업 농촌의가치확산과새로운농정패러다임구축등록 제 호 (1979

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2 연구담당 김병률 선임연구위원 제 1장유찬희 부연구위원 제 2장임영아 부연구위원 제 3장이명기 연구위원 제 4장김덕호 초빙연구위원 제 4장우성휘 연구원 제 2장, 자료조사및정리 정책연구보고 P238 농업 농촌의가치확산과새로운농정패러다임구축등록 제 호 ( ) 발행 발행인 김창길발행처 한국농촌경제연구원우 ) 전라남도나주시빛가람로 601 대표전화 인쇄처 ( 사 ) 한국척수장애인협회 I S B N 이책에실린내용은한국농촌경제연구원의공식견해와반드시일치하는것은아닙니다. 이책에실린내용은출처를명시하면자유롭게인용할수있습니다. 무단전재하거나복사하면법에저촉됩니다. 이도서의국립중앙도서관출판예정도서목록 (CIP) 은서지정보유통지원시스템홈페이지 ( 와 국가자료공동목록시스템 ( 에서이용하실수있습니다. (CIP 제어번호 : CIP )

3 머리말 최근농업을둘러싼대내외여건이빠르게변화하고있다 경제전반적으로 저성장이지속되고저출산고령화가심화되고있다 국민들의삶의양식은소 득과함께행복을추구하는방향으로변화하고있다 또한 차산업혁명이라는 기대와우려를동반한큰물결이도래하고있다 내적으로는농업소득정체혹 은감소 농촌공동화및고령화 공동체약화와환경오염등농촌다움의상실 등의문제가누적되고있다 이와같은대내외적여건변화속에서경쟁력있 는농업의지속성을확보하고 농촌의잠재력을발휘하기위해기존농정의패러다임을전환해야한다는요구가커지고있다 이연구에서는이상의사회적요구에대응하여농업 농촌발전의새로운패 러다임을정립하여미래지향적농정거버넌스기본틀이유지될수있는농정 방향을설정하고자하였다 집필진들이쟁점을파악하고논제를설정하여원내 토론회와연구협의회를개최하였고 분야별전문가들의의견을종합적으로반영해내용을보완해나가는방식으로연구를진행하였다 연구결과물은총괄본과자료집으로나누어출간하였다 총괄본에는농업 농촌의공익적기능을재조명하고새로운농정패러다임을제시하였고 자료집에는분야별정책방향과중점과제에관한내용을담았다 이연구를수행하는과정에서많은도움을주신관계자께감사드린다 아무 쪼록이연구가우리나라의새로운농정패러다임을구축하는데유용한정보로활용되어농업 농촌정책수립및집행의주춧돌이되기를기대한다 한국농촌경제연구원장김창길

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5 요 약 농업 농촌이당면한위기를극복하려면새로운발전전략을시급히수립해야 한다 농업농촌내부적으로농업인구감소 농촌공동화및고령화등의문제 가오랜기간누적되어왔고 외부적으로국가경제대비비중감소에따른재 정지원및민간투자위축 시장개방심화에따른농축산물수입증가등이영 향을미쳐왔다 이연구의목적은농업 농촌의공익적기능을재조명하고새 로운농정패러다임을제시한뒤 분야별정책방향과중점과제를제시하는데있다 이연구는크게총괄부분과정책부분으로나누어진행되었다 본보고서에 는총괄부분을담고 정책부분은자료집으로출간하였다 총괄부분은원고 작성후원내토론회에서 차례발표하고 전체연구진이참여하여활발히의견 을개진하고농정패러다임전환방향을공유하였다 정책부분은정책분야별로 선정된전문가가원고를작성하고분야별전문가들과토론을통해내용을보 완하였다 한국정책학회와성균관대학교에서수행한위탁연구결과를각각총괄본제 장과자료집제 절에반영하였다 기존농정기조는구조조정을통한경쟁력강화에초점을맞추었다 한국농 업의경쟁력을현시비교우위지수 무역특화지수 지수로평가해본 결과경쟁력순위가낮고시간이흘러도순위가크게변하지않았다 그러나이 상의지수들은과거에시현된경쟁력을주로계측했기때문에향후지향할방 향에대한제언을하기어렵고 농업부문을포함한보다넓은체계와의상호작

6 용을고려하지못했다는한계가있다 따라서경쟁력평가지표또는방식을바 꿀필요가있는데 이연구에서는새로운방향과평가방식을 잠재적경쟁력 이라고통칭하였다 잠재적경쟁력에영향을미치는부문은거버넌스 인적물적자본 시장효율성 농업농촌여건 환경 으로설정하였다 도출을통해한국과 개 국가의잠재적경쟁력을부문별로비교해본결과한국농업은비교 대상국가평균보다인적 물적자본여건은상대적으로우위에있는반면 시장효율성과거버넌스 환경부문은상대적으로열위에있었다 다원적기능은식량및섬유제공이라는농업의일차적기능에덧붙여농업 활동이경관형성 환경보전 재생가능자원의지속가능한관리 생물다양성보 존 지역사회지속가능개발목표보전에기여하는것을의미한다 따라서농업 의다원적기능이존재한다면외부성과공공재적특성을고려하여사회후생 을극대화하는최적의생산이이루어지도록정부가적절하게개입할필요가 있다 나아가농업의다원적기능의발현이있을때에만농업의잠재적경쟁력 강화역시달성할수있다 다만다원적기능의존재나정부개입에대한정당 성을얻기위해서는다원적기능의결합성및범위의경제 외부효과및시장실패에관한기초연구가선행되어야한다 이처럼한국농정은농업의다원적기능을중시하면서잠재적경쟁력을향 상시키는방향으로의농정패러다임전환이요구되는시기에와있다 실제로 년농발계획의주요여건변화 계획수립배경에서는농정철학과농 정방향이라는키워드가나타나는데 최근들어서기존의경쟁력중심 시장경제중심적농정패러다임에서벗어나려는움직임을반영한것으로보인다 농정패러다임의전환을모색하려면현재농업 농촌의대내외여건에따른 대응전략을마련하는방식으로접근하거나 미래의다양한농업 농촌의모습 을그려보고대응전략을실현하는데적합한모습을도출할수있다 먼저농 업 농촌대내외여건변화에대응한농정패러다임전환의키워드는다음과같이정리하였다

7 국민이원하는가치를제공함으로써국민의신뢰와지지를얻고국민행복증진에기여 기존농정에대한평가를통해농업경쟁력강화함과동시에경제 사회 환경적가치가조화된새로운농정전략수립 공정성 (fairness) 으로서의정의개념 다양한이해관계자참여를통한지역특성맞춤형정책추진 지방분권화를위한지방의농정추진역량제고및농정추진체계수립 소득과함께국민의삶의질수준제고 국민에게농업 농촌의다양한가치 ( 안전한식품, 안전한생산, 환경유지, 농촌다움등 ) 를제공하고공감을얻음 생산가능인구감소에대비한농업부문노동생산성제고 고령국민이농업활동또는농촌생활로부터삶의만족을느낄수있도록준비 창의적인력육성, 질적으로우수한일자리를창출 4 차산업혁명기술의접목을통한성장동력창출, 부작용을최소화하기위한산업및지역공간으로서의농업 농촌역할모색 농업인및농촌주민의삶의질제고 농촌사회및공동체의발전 국민에게 믿음과행복을주는다원적가치의제공 건전한시장경쟁을통한성장동력창 출을위해서는 다수의가족농과시장경쟁을통한경쟁력있는농기업이공존 하는사람중심의농촌 이바람직하다고판단하였다 이상의논의를바탕으로새로운농정패러다임을다음다섯가지로요약하였다 ❶ 농업 농촌과함께농업농촌의가치수요자인국민전체로농정고객을확대 ❷ 가격, 수급, 경쟁력등기존생산물중심에서사람중심으로전환 ❸ 소득중심에서농업인과농촌주민의삶의질또는만족중심으로전환 ❹ 농업 농촌을분리시켜보는것이아니라통합하여접근 ❺ 보상차원에서의일반국민에대한지원요청이아닌경제 사회 환경적책임완수에대한국민지지차원의정당한대가요청

8 ABSTRACT The Extension of Value in Agriculture and Rural Areas to and the Establishment of a New Agricultural Policy Paradigm Research Background To overcome the crisis that agriculture and rural areas are facing, new development strategies should be urgently established. Internally, the problems of agricultural population decline and aging have been accumulating for a long time. Externally, financial support and private investment have been shrinking, and imports of agricultural and livestock products have increased as market opening has expanded. The purpose of this study is to re-examine the multifunctionality of agriculture and rural areas, propose a new agricultural paradigm, and suggest major relevant issues and policy direction by sector. Research Methodology This study largely consists of the general part and the policy part. This report contains the general part, and the policy part is published as the resource book. After drafting manuscripts of the general parts, the researchers made three presentations at the internal debate, and actively expressed their opinions to the whole team involved and shared the direction of the paradigm shift. The policy part was drafted by experts in the policy field and was supplemented through discussion. The results of the commissioned research conducted by the Korean Association for Policy Studies and Sungkyunkwan University were reflected in Chapter 3 of this report and Chapter 9 of the resource book. Research Results Previous Korean agricultural policies have focused on strengthening competitiveness through restructuring. An evaluation of the competitiveness of

9 Korean agriculture via the revealed comparative advantage index, trade specialization index and Grubel-Lloyd index indicates that ranking was low and did not change much over time. However, since the above indices have mainly measured the competitiveness realized in the past, it is difficult to suggest directions for the future, and they did not consider wider systems, including the agricultural sector. Therefore, it is necessary to change the evaluation index or evaluation method of competitiveness. In this study, the new evaluation method was called potential competitiveness. The factors affecting potential competitiveness consist of governance, capital, market efficiency, agricultural/rural features, and environment. As a result of comparing the potential competitiveness of Korea and 21 OECD countries by EEAGCI, Korea s agriculture has a relatively higher capital condition than the comparative country average, while market efficiency, governance and environment are relatively inferior. Therefore, if the multi-functionality of agriculture exists, the government needs to intervene appropriately in order to maximize social welfare by considering externality and its nature as public good. Furthermore, the potential competitiveness of agriculture can be achieved only when the multi-functionality of agriculture is fully realized. However, in order to obtain justification for the existence of the multi-functionality or government intervention, basic research on combination, economics of scope, external effects and market failures of the multi-functionality should be preceded. As such, the Korean agricultural policy paradigm should change in the direction of enhancing potential competitiveness while giving importance to the multifunctionality of agriculture. The multifunctionality of agriculture means that agricultural activities contribute to landscape formation, environmental conservation (sustainable management of renewable resources, biodiversity conservation) and conservation of community sustainable development goals in addition to the primary functions of agriculture, food and fiber provision. In fact, in the Plan to Develop Agriculture, Rural Communities, and Food Industry, key words such as agricultural philosophy and agricultural direction are emerging, which seems to reflect a recent movement to escape from the existing competitiveness-centered and market-centered agricultural paradigm. In order to search for the transformation of the agricultural policy paradigm, it is necessary to develop strategies to cope with the internal and external conditions of agriculture and rural areas, to have various visions for agriculture

10 and rural areas in the future. To begin with, the keywords of the paradigm shift of agricultural policies in response to changes in internal and external conditions of agriculture and rural areas are summarized as follows. Provide the people with the value they desire to gain their trust and support and contribute to their happiness Establish a new agricultural strategy that harmonizes economic, social and environmental values while enhancing agricultural competitiveness through the evaluation of existing agricultural policies Justice as fairness Promote local customized policies through participation of various stakeholders Improvement of agricultural policy promotion capacity and system of local government for decentralization Improve the quality of life as well as income level of the people Provide the people with various values of agriculture and rural areas (safe food, safe production, environmental preservation, rurality, etc.) and gain sympathy Raise labor productivity in the agricultural sector in preparation for a decrease in the productive population Prepare aged people to feel satisfaction of life from agricultural activities or rural life Creative manpower development and high quality job creation Create growth engines by combining 4th industrial revolution technology and seek the role of agriculture and rural areas as industry and local space to minimize side effect In order to raise the quality of life of farmers and rural residents, to develop rural society and communities, to provide the people with plural values that give faith and happiness, and to create growth engines through healthy market competition, it is desirable to have rural villages centered on people where a large number of family farms and competitive agricultural enterprises through market competition coexist. Based on the above discussion, we summarized the new agricultural paradigm into the following five. Expand the target of agricultural policy to the entire nation as value consumers in agriculture and rural areas Transition from being product (price, supply, competitiveness) centered to people centered A transition of focus from income to centered to the quality of life or satisfaction of farmers and rural residents Approaches to integrate agriculture and rural areas rather than separate Justification for public support for the fulfillment of economic, social, and environmental responsibilities, rather than requests for support to the general public at the level of compensation.

11 Researchers: Kim Byoungryul, Lee Myoungki, Kim Dukho, Rhew Chanhee, Im Yeonga, Park Joonkee, Kim Meebok, Kim Yonglyoul, Kim Jeongseop, Chae Gwangseok, Choi Byungok, Hwang Yunjae, Kim Jongin, Park Seongjin, Park Jiyun, Lee Sanghyeon, Chung Dochae, Woo Sunghwi Research period: ~ address: brkim@krei.re.kr

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13 차 례 연구배경과목적 연구내용및방법 농업경쟁력의정의와속성 농정기조와농업경쟁력 여건변화와농업경쟁력재조망 들어가며 다원적기능 비교역적기능 공익적기능 다원적기능에대한국내인식및연구현황 농발계획주요내용과다원적기능 농업 농촌의공익적가치평가 농정의대내외여건과전환필요성 농정패러다임전환측면에서바람직한미래농업 농촌모습 새로운농정패러다임전환방향 농업 농촌의공익적가치와미래정책방향논의 시현된경쟁력지표산출결과

14 표차례 표 원내토론회및연구진협의회개최결과요약 표 주요선행연구에서제시된경쟁력및농업경쟁력의정의 표 주요선행연구에서정의한농업경쟁력의속성 표 주요시기별농정기조와주요투융자사업및정책 표 경쟁력제고 체질강화 사업군및주요세부사업 년 표 주요국의품목군별수출 수입가격비율 표 이연구에서시현된경쟁력과잠재적경쟁력속성비교 표 이연구에서사용한잠재적경쟁력분석틀구성 표 농업정책패러다임의특성 표 농업의역할과 다원적기능비교 표 농업의역할구분 표 농업의다원적기능에대한다양한분류 표 다원적기능에대한국내선행연구 표 농업농촌발전계획주요내용변화 표 국민의식조사설문지 표 농업농촌의기능을보존하기위한지불의사가없는이유

15 표 시기별농정목표와정책 표 농정패러다임전환의키워드 표 미래농업을구성하는주요경영주체별특징비교 표 새로운농정패러다임전환방향과지향점 부표 세부기능의우선순위 중요도측면 부표 전체추진전략의우선순위분석 중요도측면 부표 세부기능의우선순위 시급성측면 부표 전체추진전략의우선순위분석 시급성측면 부표 개국의현시비교우위지수 산출결과 년 부표 개국의무역특화지수 산출결과 년 부표 개국의그루벨 로이드 지수산출결과 년

16 그림차례 그림 주요국가별현시비교우위지수비교결과 그림 주요국가별무역특화지수비교결과 그림 주요국가별 지수비교결과 그림 한국농림업생산액대비농산물수출수입액비중 년 그림 농업부문의시현된경쟁력및잠재적경쟁력계측모식도 그림 한국과 개국평균농업잠재적경쟁력비교 요약 그림 국가별부문별 잠재적경쟁력 영향력비교 그림 한국농업세부부문별 잠재적경쟁력 영향정도 그림 우리나라농업농촌에대한전반적인식 그림 매달 매년일정금액을지불할의사가있다고응답한비중 그림 실질 성장률 전년동기비 그림 우리나라의국민삶의질종합지수와 인당 그림 농업농촌의다원적공익적기능에대한국민의식조사결과 그림 연령대별인구전망 그림 농업발전의단계와농업부문에대한사회적수요 부도 분석을위한의사결정계층도

17 제 장 연구개요 연구배경과목적 내부적으로농업인구의감소와농촌공동화및노령화 외부적으로국가경 제에서차지하는비중감소에따른재정지원및민간투자위축 시장개방 심화에따른농축산물수입증가등농업 농촌이당면한위기를극복하기위해서는새로운발전전략을수립하는것이시급함 대규모재정투융자와보조금지원이지속되어왔지만농업부문의상대 적축소가지속되어왔고농가경제는여전히불안정한상태이며 농촌의미래전망또한밝지않다는평가를받고있음 지속가능한농업 농촌의발전을위해서는안정적식량공급 환경 문화 생태 경관보전 지역공동체유지등과같은농업 농촌의본질적가치를재조명하고이를토대로미래성장잠재력을객관적으로평가해야함 한편 지난 년동안진행된시장개방확대에대응하여수세적인대책마 련에치우쳐왔던농업계의인식을전환하고 앞으로우리농업 농촌이변 화해나가야하는미래상을모색하고 중장기농정방향을견인할수있도록구체적인정책수단을강구해야함 농업농촌에대한재정지원의근거로주장되는농업의공익적기능에대

18 한사회적보상에대해서는구체적연구나평가가없어근거가매우빈 약한상태임 따라서명확한근거를제시를통해농업 농촌의공익적기 능과다원적가치에대한국민적공감대확산필요 메가트렌드등대내외여건변화에대응하여농업 농촌발전의새로운패러다임을정립하고미래지향적농정거버넌스구축을도모해야함 차기정부의농정비전뿐만아니라향후 년간기본틀이유지될수있는농정방향정립이필요함 본연구의목적은농업 농촌의공익적기능을재조명하고새로운농정패러다임과각농업 농촌 식품정책분야별정책방향및중점과제를제시하는것임 연구내용및방법 본연구는크게총괄부분과정책부문으로이루어짐 본보고서에는총괄부분을담고 정책분야는자료집으로출간하였음 총괄부분주요내용은다음과같음 제 장에서는경쟁력강화중심의기존농정성과와한계를살핌 과거 농정기조에대한대안중하나로언급되는다원적기능등새로운방향정립의필요성을제기함 제 장에서는농업 농촌의공익적기능과가치를재조명하고 다원적기 능의개념과논의동향을제시함 다원적기능에대한국민인식을분석 하여구체적으로중점을두어야할분야를도출함 더불어최근농정에 서다원적기능을공급할수있는조성기능을어느정도수행했는지 해당기능에중점을두었는지를분석함

19 제 장에서는농정의대내외여건변화에대응해바람직한농업 농촌모 습을모색하고새로운농정패러다임을제시함 제 장에서다룬기존농 정의한계를벗어나고 제 장에서논의한다원적기능을지향하고자할 때필요한패러다임전환방향을제시함 제 장에서앞장의내용외에도보다넓은대내외여건을함께고려함 정책부문에서는각주요부문별로현황을점검하고정책방향과과제를제시했음 본연구에서다룬정책분야는다음과같음 농지제도 소득경영안정 쌀수급 고령화 인력 농촌융복산업화 농촌주민삶의질 식품소비 농산물유통 식품산업 기술융복합 기후변화 농업통상 농식품분야재정투융자지원체계

20 < 표 1-1> 원내토론회및연구진협의회개최결과요약 구분주제발표자 ( 토론자 ) 연구진협의회 ( 월 ) 연구진협의회 ( 화 ) 연구진협의회 ( 화 ) 연구진협의회 ( 월 ) 연구진협의회 ( 화 ) 원내토론회 ( 목 ) 원내토론회 ( 화 ) 연구진협의회 ( 화 ) 원내토론회 ( 수 ) 연구진협의회 ( 화 ) 쌀수급동향과정책과제김태훈 ( 박준기 ) 농업 농촌 식품산업의미래비전 이용선 농촌의새로운가치와정책과제성주인 ( 정도채 ) 통상및수출전망과정책과제이상현 ( 김경필 ) 농정패러다임전환 고령화 / 인력 김덕호 김정섭 재정 / 투자황의식 ( 김미복 ) 경쟁력지표 농업 농촌가치 식품소비정책현황과개선방향 식품산업 /CSR 경쟁력지표 유찬희 임영아 이계임 박성진 유찬희 농지제도현황및정책과제채광석 ( 김홍상 ) 한국농업에대한새로운시각 : 경쟁력인가, 잠재력인가 농정패러다임의전환 농촌주민삶의질향상정책현황과과제 유찬희 김덕호 정도채 6 차산업화정책농촌융복산업화로농촌경제활성화김용렬 행복그리고농정방향전환의 Keywords 농업경영안정지원정책확충 농산물유통중장기발전전략 농업분야의벤처와관련한그간의변화 기후 / 환경분야 환경보전프로그램 이명기 박준기 최병옥 박지연 임영아 임영아 본연구의연구방법은다음과같음 총괄분야는원고작성후원내토론회에서 차례발표함 전체연구진이 참여하여활발히의견을개진하고농정패러다임전환방향에대해함께공유함 표 각정책분야별로선정된전문가가원고를작성하고분야별전문가들과토론을통해내용을보완함 한국정책학회에서수행한 농업 농촌의공익적가치와미래정책방향 위탁연구결과와성균관대학교에서수행한 식품기업의농업 농촌분야

21 사회적책임강화방안 위탁연구결과를각각총괄부분제 장 농업 농 촌의공익적기능과가치재조명 과자료집제 절 농업과기업간상생협력을통한미래식품외식산업활성화 에반영하였음

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23 제 장 한국농업경쟁력평가 한국경제에서농업부문이차지하는비중은계속감소하여왔음 국가전 체 대비농림어업 비중은 년대평균 에서 년대평균 년평균 까지줄어들었음 경제성장과정에서 차산업의경제적비중이줄어드는현상은일반적임 그럼에도정부는 차산업이기본적으로수행하는역할 을유지하고자노력을기울였고 이는 구조조정을통한 경쟁력강화중심 농정기조라는형태로구체화되었음 조성제유병호 서세욱 황수철김태연 황수철 황수철 경쟁력강화중심농정하에서실시한투융자사업이생산성증대등일정 한성과를낳았지만 농업부문의정부의존도증가 환경부담증대 식품안 전성문제대두등의부작용도초래했음 황수철 황수철 이정환 제 장에서는이러한문제의식을가지고 시현된경쟁력을기준으로기존 법칙은경제가발전할수록 차산업 과제조업비중이점차줄어들고 서비스업비중이증가하는현상을뜻함

24 농정기조의성과를평가하고 농업의잠재적경쟁력을유지하면서기존 농정에서나타난문제점을해결할방향전환의단초를모색하고자함 다원적기능을재조명하는과정이이대안중하나가될수있음 농업경쟁력의정의와속성 1.1. 농업경쟁력의정의 경쟁력 또는농업경쟁력은연구자별로다양하게정의하고 있음 표 연구목적에맞추어농업경쟁력을세밀하게정의할필요가있음을시사함 선행연구에서사용한경쟁력정의는추상적이고범주가매우넓으며많은 요소를포함하고있음 이연구에서는경쟁력속성을중심으로농업경쟁력을구분하고범주를좁히고자함 < 표 2-1> 주요선행연구에서제시된경쟁력및농업경쟁력의정의 OECD 구분 Freebain(1987) Brinkman(1987) 최정남외 (2009) 김병률외 (2009) 조성제외 (2011) 경쟁력및농업경쟁력의정의 국민의실질소득을장기적으로유지또는상승시키며, 국가가자유무역및공정한시장제도아래에서국제시장의시험을충족할수있는재화및서비스를생산할수있는능력 고용된자원에대해최소한의기회비용을획득하면서잠재적경쟁자들보다저렴하거나동일한가격으로국내외구매자가원하는시점, 장소, 형태로재화와서비스를제공하는능력 타국가의농산물이판매되는공간에서자국농산물을판매하는능력으로실질경쟁력과시장경쟁력으로구분 농업경영체및종사자가국내및해외시장에서농식품의생산, 판매를확대함으로써농업종사자의소득을제고하고삶의질을지속적으로향상시킬수있도록하는농업및관련부문의총체적능력 우리나라농업부문종사자가국내외시장에서농식품의생산, 제조, 가공그리고판매및유통에이르는일련의행위를통해지속적인소득증대를이룩함으로써삶의질을향상시킬수있는농업부문의능력 자료 : 이춘수 이병훈 양승룡 (2014: 670).

25 1.2. 농업경쟁력의속성 농업경쟁력을세밀하게정의하려면어떠한측면에서경쟁력개념을구분 할지를결정해야함 이연구에서는 의분류기준에따라주요선행연구에서사용한농업경쟁력의정의및지표를구분하였음 은경쟁력개념을 개관점에서비교대조함 거시 대미시 단면적 대다면적 비교기준 가격과실질유효환율 정태적 대동태적 확실성 대불확실성 사후적 대사전적 실증적 대규범적 목적 정책평가대국제비교 을제시함 이연구에서는단면적대다면적 비교기준을제외한 개관점을사용함 거시적개념과미시적개념 거시적수준에서경쟁력을논의할때 미시수준 경쟁력을합 산하면거시수준 경쟁력으로볼수있는가 라는문제를바라보는입장은상이함 미시적수준에서는개별생산주체기업산업단위경쟁력을평가하는 반면 거시수준에서는개별주체역량으로감당하기어려운요인까지고려함 미시수준경쟁력합계와거시수준경쟁력이다르다고보는관점에서는정 부보조수준 시장여건안정성 정부정책 등사업여건 을거시적수준의경쟁력을이루는요소로파악함

26 대표적인지표로세계경제포럼 에서계측하는국제경쟁력지수 가있음 미시수준경쟁력을합치면거시수준경쟁력도알수있다는관점에서는 국제경쟁력있는기업이나산업이있으면경제전반의경쟁력도강할것 이라고전제함 이병훈외 이춘수이병훈양승룡 도이를암묵적으로가정하고있음 이외에실질환율 또는실질유효환율 을이용하여평가하는관점도있으나 이 연구의범위에는포함시키지않음 정태적대동태적개념 경쟁력을비교하고자시도했던다수선행연구는정태적개념을전제하고 분석을실시하였음 이러한식으로접근하면특정시점또는 과거 기간동 안실현된 결과를비교할수는있지만 경쟁력자체가또는경쟁력에영향을미치는요인이어떻게변화해왔는지는파악하기어려움 예를들어 한기업이신기술을도입하였다면 단기적으로는효과가나타 나지않아정태분석결과는변하지않을수있음 시간이지나면서새로운기술이경쟁력에영향을미치고앞으로경쟁력을강화시켜나가는데 정태분석은이러한변화를분석하거나파악하는데한계가있음 이관점에서경쟁력을평가한최근연구는김재덕외 를참고

27 정태적접근방식의한계를보완하고자동태적관점에서접근한연구는 이후본격화됨 미시수준의의사결정주체가통제할수없는 영향을고려하고 변화정도를계측하는방식이보다적합하다는주장과시도가이어졌음 위의기업사례를다시들면 특정시점에서해당기업의시장점유율보 다시장점유율변화추이를토대로경쟁력을평가하는것이보다적절하다고주장함 정태적 동태적개념은그자체로도중요하지만 확실성대불확실성 사후 적대사전적 실증적대규범적 목적과연계하여파악하여야연구목적에더욱부합함 개념과관점특성상정태적 확실성 사후적 실증적개념을한부류로묶 을수있고 동태적 불확실성 사전적 규범적개념을다른부류로볼수있음 선행연구중이병훈외 이춘수이병훈양승룡 은전자에가깝고 이용기 은후자에속함 확실성 사후적대불확실성 사전적개념 농업경쟁력을계측한연구는대부분비용 가격 시장점유율등을측정하 였음 이미실현된결과를관찰하였기때문에측정시점의경쟁력은확실성을지님 이미실현된결과를토대로하기때문에사후평가방식을사용함 특정시점에서평가를하기때문에정태적임 관찰하거나정량적으로나타내기어렵지만잠재적경쟁력에영향을미칠수있는요소를반영하고자하는불확실성개념을다룬연구는비교적적음

28 관찰하기어려운요인이경쟁력에어떻게영향을미칠지를살피고자하 기때문에사전평가성격을띰 시간이지나면서발현될효과를예측하기때문에동태적임 대리변수 를사용하거나통계기법을이용하여관찰할수없는요인의효과를정량화하는방법을많이사용함 실증적대규범적개념 실증적개념은경쟁결과가어떻게나타났는지 를주로분석함 결과를놓고가치판단을하지않음 예를들어수출성과가좋으면국제경쟁력이있다고볼수있음 그러나이과정에서국내실질소득이감소할수있음 규범적개념은거시적수준에서경쟁력을평가할때자주사용함 경쟁결 과가어떻게나타나야하는지 를주로분석하고 가치판단을함 위의예에서수출과국내실질소득중어느쪽에초점을맞추어야할지 판단해야함 은 자유무역이이루어지고수지균형이이 루어졌을때 한국가의실질소득증가율이교역상대국만큼증가해야경쟁력이있다 라고주장하였음 경쟁력계측목적 경쟁력을측정하는목적은크게한국가가실시한정책효과를분석하거나 국가간비교를하는것임

29 1.3. 농업경쟁력구분 앞의분류기준에따라주요선행연구의개념을분류비교할수있음 표 < 표 2-2> 주요선행연구에서정의한농업경쟁력의속성 선행연구 이병훈외 (2013), 이춘수 이병훈 양승룡 (2014) 이용기 (2009) Diaz-Bonilla et al. (2014) 지표 거시 / 미시 정태 / 동태 확실 / 불확실 사전 / 사후 실증 / 규범 매출액성장률지표 (SGI) 거시동태확실사후실증 시장점유율 (MSI) 거시정태확실사후실증 현시비교우위 (RCAI) 거시정태확실사후실증 무역특화지수 (TSI) 거시정태확실사후실증 목적 국제비교 국제비교 국제비교 국제비교 - 거시동태불확실사전규범정책평가 - 거시동태불확실사전 실증 / 규범 - 농정기조와농업경쟁력 2.1. 시기별주요농정기조와농업경쟁력 년대중반 협상이후농업경쟁력강화는 표현은달랐지만 한국농정에서계속해서지향해온방향이었음 표 년대후반 년대초반의구조개선과경쟁력강화 문민정부의 개방대응경쟁력강화 참여정부의중장기투융자계획 이명박정부와현정부의농산물수출경쟁력강화등이그예임

30 경쟁력강화 사업군에속한사업을살펴보면 좁은의미에서 농업경쟁력강화를추진해왔음 표 특정품목 군 생산비용절감또는가격경쟁력제고 수출증대 개방화피해보전사업이경쟁력강화 체질개선 사업군에다수포함되어있음 기반조성등하드웨어측면과융자등자금지원을주요정책수단으로사용함 1980 년대이전 1980 년대 1980 년대후반 ~ 1990 년대초반 문민정부 (1993~1997 년 ) 국민의정부 (1998~2002 년 ) 참여정부 (2003~2007 년 ) 이명박정부 (2008~2012 년 ) 박근혜정부 (2013 년 ~ 현재 ) < 표 2-3> 주요시기별농정기조와주요투융자사업및정책 정부여건과농정기조주요투융자사업및대책 - 만성적식량부족 - 증산농정 - 양특회계적자누증 - UR 개시 - 소득정책핵심 - 녹색혁명 - 가격지지 ( 이중곡가제 ) - 농어촌종합대책 구조개선, 시장개방대응미흡 - 농어촌발전종합대책 - 구조개선, 경쟁력강화 - 농어촌구조개선대책 - UR 타결 - WTO 체제출범 - 개방대응경쟁력강화, 선택과집중 - 가족농정책 - DDA 협상대응 - FTA 개방확대 - 경영위험증가 - 선택과집중강화 - 유통혁신 - 부가가치창출 - 시장개방영향본격화 - 42 조농어촌구조개선사업 - 15 조농어촌특별세사업 - 농어촌발전대책 규모화등인프라구축 - 45 조농업 농촌투융자계획 - 농업 농촌발전대책 중소농지원, 친환경농업등 - 양정개혁 조중장기투융자계획 - 농업 농촌종합대책 ; 직불제확대, 농촌활성화 - FTA 국내보완대책 - 식품산업진흥, 수출확대 - FTA 국내보완대책 - 창조농업, 6 차산업화 자료 : 농림축산식품부 (2015c); 김병택 (2001); 김병택 (2004); 유찬희외 (2016) 에서재인용.

31 앞의경쟁력속성을기준으로살펴보면 규모화 선택과집중등의정책을 도입 추진하여경쟁력을갖춘미시적주체를육성하고자하였음 이러한 접근은외국에비해낮은한국농업의경쟁력을 정부의선별적자원배분 을통해효과적으로높일수있다는 설계주의적구조농정패러다임에기초한것임 이정환외 경쟁력강화정책을추진한성과는정태적이고사후적인방법으로주로계 측하였음 과거농정에서강조한농업경쟁력강화정책의성과를실증적으로분석한뒤 정책방향과평가방식의한계를논의하고자함 < 표 2-4> 경쟁력제고 ( 체질강화 ) 사업군및주요세부사업 (2009~2017 년 ) 사업군분류 식량, 원예, 과수, 종자등경쟁력제고 주요세부사업 민간육종연구단지조성, 동식물자원산업화지원, 저탄소농림수산식품산업기반구축, 논소득기반다양화, 기능성양잠산업육성, 도시농업활성화, 스마트농정통계체계구축, 주요곡물산업육성지원, 경쟁력제고, 간척농지활용지원, 밭작물산업육성, 종자산업진흥센터, 밭작물공동경영체육성 과수고품질시설현대화, 과실전문생산단지기반조성, 거점산지유통센터건설, 과수우량묘목생산, 과수브랜드육성지원, 과수고품질시설현대화, 과원규모화, 피해보전직불, 폐업지원, 원예생산시설현대화, 농식품 ICT 융복합확산사업 시설현대화및품질관리, 원원종및원종, 품종심사및재배시험 (ODA), 종자수매및공급 식품산업 농산물, 농식품수출촉진 천일염산업육성, 국가식품산업클러스터, 우수외식업지구육성, 식품외식정보분석, 전통발효식품육성, 전통발효식품육성 ( 지자체 ), 외식업체육성 ( 융자 ), 전통발효식품육성 ( 융자 ), 식품외식종합자금 ( 융자 ), 농업과기업의상생협력활성화, 중소식품기업경쟁력강화, 식품소비및산업인프라강화, 학교급식지원센터운영활성화, 지역전략식품산업육성 해외시장개척, 한식세계화, 농식품운영활성화 ( 융자 ), 농식품수출해외전진기지구축, 한식진흥및음식관광활성화, 신선농산물수출지원, 가공식품수출지원, 농식품원료구매및시설현대화지원 ( 융자 ), 농식품글로벌경쟁력강화 축산업경쟁력제고축사시설현대화, 가공원료유지원, 사료산업종합지원 ( 융자 ), 말산업육성지원, 사료산업종합지원 ( 융자 ) 주 1) 2017 년성과관리계획서상사업군분류를기준으로하였음. 2) 일부사업은내용은유사하나사업명칭이바뀌었음. 자료 : 농림축산식품부 ( 각연도 ) 재구성.

32 2.2. 한국농업경쟁력실증분석 : 수출경쟁력지표를중심으로 3 앞에서살핀것처럼경쟁력강화정책중상당수는수출증대를지향함 이 소절에서는수출경쟁력을중심으로성과를분석함 현시비교우위지수 산식과해석 현시비교우위지수는아래산식을이용하여계산함 값 이 보다클수록 국가 품목이국제시장에서경쟁력을지닌다고평가할수있음 단 국 상품 농업 수출액 국전품목수출액 세계 상품 농업 수출액 세계전품목수출액 자료 자료를이용하여 년동안 회원국의 지수를계산하였음 년세계경제위기가영향을미쳤는지평가하고자 년 년결과도별도로산정하여비교함 본절에서다루는 국가들의현시비교우위지수 무역특화지수 지수의 년부터 년까지의산출결과는 부록 에표로정리하였음 수출경쟁력으로국한한것은관련지표등자료를쉽게구득할수있기때문임 국내시장에서경쟁력을평가하는것이바람직하나이장에서는다루지않음

33 결과 한국 지수는 년동안매년 개국중 위였는데 이것은이춘수이병훈양승룡 과비슷한결과임 연도별 값은 이었고 평균은 였음 년 년결과는유의하게다르지않았음 국가간비교 시간이흐르면서국가별 지수가어떻게변하는지를살펴봄 그림 개국가 지수평균과표준편차의평균을구하여그림의원점으로함 원점보다오른쪽 왼쪽 에있는국가는 평균보다국제경쟁력이높다고 낮다고 평가할수있음 원점에가까울수록 원점에서멀수록 평균보다시간에따라국제경쟁력순위가안정적이라고 불안정하다고 평가할수있음 상대적경쟁력우위 뉴질랜드 호주 칠레 덴마크 네덜란드 프랑스 스페인등의국제경쟁력이상대적으로높은편이었음 덴마크 네덜란드 프랑스 스페인등은경쟁력순위도안정적이었음 라트비아 그리스 아이슬란드등도경쟁력이상대적으로높았으나 전체수출규모등이영향을주었을수있음 상대적경쟁력열위 한국과일본의경쟁력이상대적으로가장낮았음 상 대적으로경쟁력이낮은국가들의순위는시간이지나도크게변화하지않았음

34 < 그림 2-1> 주요국가별현시비교우위지수비교결과 자료 : 저자작성. 무역특화지수 산식과해석 무역특화지수는아래산식을이용하여계산함 에가까울수록수출에특화되어있고 에가까울수록수입의존도가높음 단 국 상품 농업 수출액 국 상품 농업 수입액 순수출지수 라고도함

35 자료 자료를이용하여 년동안 회원국의 를계산하였음 년세계경제위기가영향을미쳤는지평가하고자 년 년결과도별도로산정하여비교함 결과 한국 는 년 위 년 위였음 연도별 값은 이었고 평균은 였음 농업순수입국에가깝다는의미임 년 년결과는유의하게다르지않았음 < 그림 2-2> 주요국가별무역특화지수비교결과 자료 : 저자작성. 국가간비교 시간이흐르면서국가별 가어떻게변하는지를살펴보았음 그림 상대적으로순수출국에가까운국가는뉴질랜드 호주 칠레

36 네덜란드 덴마크 프랑스 캐나다 미국 등이었음 상대적으로순수입국에가까운국가는일본 노르웨이 한국 핀란드 영국 이스라엘 등이었음 시간이지나도순수출 순수입비중은크게변하지않았음 지수 산식과해석 지수는특정상품이동시에수출되고수입되는 정도를계측함 지수는 과 사이의값을가짐 값이 에가까울수록산업간 무역이활발하고 에가까울수록산업내 무역이활발하다고해석함 만약 값이 이라면해당국가는해당품목을전부수출하거나수입함 단 국농업수출액 국농업수입액 자료 자료를이용하여 년동안 회원국의 지수를계산하였음 그림 결과 한국 값은 년동안 위를기록함 연도별 값 은 이었고 평균은 이었음 다른 국가보다산업간무역이활발했음을시사함 협상과정등에서타부문수출을늘리는조건으로농업부문을개방한결과일수도있음

37 < 그림 2-3> 주요국가별 GL 지수비교결과 자료 : 저자작성. 수출 수입가격비율 산식과해석 수출 수입가격비율 은 아래산식을이용하여계산함 수출 수입가격비율이 보다크면기본적으 로수출품의단위가격이수입품보다비싸다는것을의미하며 나아가수출 품이상대적으로더좋은품질을가지고있다고해석할수있음 반대로수 출 수입가격비율이 보다작으면수출품이수입품에비해상대적으로더낮은품질을가지고있다고간주함

38 단 국이생산한품목 의단위당수출가격 국에서수입한품목 의단위당수입가격 자료 의수출 수입액과물량자료를이용하여 년 동안 회원국의농식품 수산물제외 곡식 과일및채소 고기및고 기조제품 낙농품및조란의수출 수입가격비율을계산함 표 < 표 2-5> OECD 주요국의품목군별수출 - 수입가격비율 OECD 평균 한국 ( 순위 ) 미국 ( 순위 ) 일본 ( 순위 ) 구분 네덜란드 ( 순위 ) 농식품 ( 수산물제외 ) 단위 : 배 곡식과일및채소고기및고기조제품낙농품및조란 (1) (3) (5) (5) (1) (1) (13) (32) (17) (25) (34) (30) (30) (30) (17) (8) (30) (29) (33) (28) (4) (1) (6) (13) (3) (2) (27) (3) (14) (15) (10) (13) (11) (16) (13) (20) (21) (11) (6) (4) 자료 : FAO STAT( 에서는무역통계자료들을해당국가들과국제기구들에게서받아자체적으로가공하여발표하고있음 또한 는수출가격을 기준 보험 운송비용미포함 으로 수입가격을 기준 보험 운송비용포함 으로자료를수집함 품목군범주는 방식을따랐음

39 결과 년을기준으로한국농식품 수산물제외 의수출 수입가격비율 위 은다른국가들과비교해볼때상대적으로높았음 한국농식품수입의단위가격은 개 국가들중에서 위였음 품목군별로수출 수입가격비율을따로산출해본결과 년기준곡 식 위 과실및채소 위 의수출수입가격비율은 보다컸고 고기및고기조제품 위 낙농품 위 은 보다작았음 한국의농업수출품은수입품에비해상대적으로더높은품질을가지고 있음을시사함 반면가격차이자체가수출성장을제한하는요인이될수있음 여건변화와농업경쟁력재조망 3.1. 문제제기 농업수출경쟁력강화라는측면에국한한다면오랜기간목표를달성했다 고보기어려움 각종지표로평가한순위가낮고시간이흘러도순위가크게변하지않았음 농업수출경쟁력강화를목표의하나로설정한것이적절했는지자체도되 짚어볼필요가있음 년대이후한국농업생산액대비농산물 수산제 외 수출액비중은완만하게증가했음 그림 순수출국보다순수입국에가깝다는앞의분석결과와상통함

40 < 그림 2-4> 한국농림업생산액대비농산물수출 수입액비중 (1995~2015 년 ) 단위 : % 주 : 수산업은제외하였음. 자료 : 농수산식품수출지원정보. 수출입통계 ( 무역개방이진전되면서수입비중이더욱늘어나순수입국에더욱가까워졌음 수출경쟁력뿐만아니라국내시장에서의경쟁력또는 생존가능성 이더욱중요함을시사함 이용기 정량적으로계측하지는않았지만수입액비중이빠르게늘었다는사실에서국내농산물경쟁력제고에한계가있었다고추론할수있음 지금까지주로실시한농업경쟁력정책은 최소한수출경쟁력이라는영역에서는 한계가명확함 과거에시현된경쟁력을주로계측하고자하였기때문에 향후지향할방향에대한제언을하기어려웠음 여건변화또는패 러다임전환이라는맥락속에서경쟁력을어떻게정의하고접근할지를검 토해야함 그림 표 제 장에서논의할패러다임전환에따라구체적인방향은달라질것임 제 장에서는방향을설정할때고려할요인과평가지표예시만제시함

41 이연구에서는기존에지향하던경쟁력강화방향과평가방식을시현된경쟁력으로 새로운방향과방식을잠재적경쟁력이라고통칭함 기존경쟁력평가지표또는방식도바꾸어야함 첫째 한국농업이국내시 장에서경쟁할수있는또는지속될수있는역량을측정할수있어야함 거 시적 둘째 농업부문을포함한보다넓은체계와의상호작용을고려할수 있어야함 셋째 여건변화를반영하여향후어떠한방향을지향해야할지에대한기초정보를제공할수있어야함 < 그림 2-5> 농업부문의시현된경쟁력및잠재적경쟁력계측모식도 < 표 2-6> 이연구에서시현된경쟁력과잠재적경쟁력속성비교 구분 시현된경쟁력 잠재적경쟁력 목적 현재경쟁력평가및국제비교 향후경쟁력강화기반및정책평가 거시 / 미시 거시 거시 정태 / 동태 정태 동태 확실 / 불확실 확실 (deterministic) 불확실 (stochastic) 사전 / 사후 사후 사전 실증 / 규범 실증 규범

42 이연구에서는잠재적경쟁력 이거시적동태적불확실성사전적성격을 지닌다고보았음 요컨대 한국농업의잠재적경쟁력은생산주체가통제 할수없는변인의영향을받고 경쟁력에영향을미치는요인이시간이지 나면서변화하고 이때문에불확실성이배태되어있음을시사함 경쟁력에 영향을미치는요인들을변화시켜향후잠재력수준이나방향을바꿀수있다는뜻도담고있음 3.2. 잠재적경쟁력평가지표설계 : 예시 분석틀설정 잠재적경쟁력을정량화하고자 가제안한 개념을사용하였음 한국농업잠재적경쟁력에영향을미치는부문을거버넌스 인적물적자본 시장효율성 농업농촌여건 환경 으로설정하였음 각부문은세부부문으로이루어짐 표 거버넌스는거시경제여건 제도 정책안정성 으로구성하였음 농업부문경쟁력에영향을미치는요인임 인적물적자본중인적자본은건강및교육 식품 잠재적경쟁력 이라고표현하지만경쟁력결정요인으로볼수도있음 이때는 잠재적경쟁력결정요인 이라고부르는것이더적합함 그러나 잠재적경쟁력 과 잠재적경쟁력결정요인 을선험적으로구분하기는어렵기때문에나누어표현하지않았음

43 안전망유무 로이루어짐 물적자본은일반기간시설 로설정하였음 건강및교육과일반기간시설은농업부문 경쟁력에영향을미칠수있음 식품안전망은농업경쟁력에영향을미치고 농업부문경쟁력이변하면서다시다른부문에영향을줄수있음 시장효율성을계측하는대상시장은상품 노동 금융 시장으로구성하였음 상품시장효율성은농업부문에영향 을주거나 투입재등 경쟁력이발현된결과로볼수있음 노동과금융시장효율성은농업경쟁력에영향을미치는요인임 농업농촌여건은금융조달용이성 대비공 공 비중 농업기반시설 농경지면적 농촌인구 로구성하였음 금융조달용이성 대비공공 비중 농업기반시설은농업경쟁력에영향을미치는요인으로볼 수있음 농경지면적과농촌인구는농업경쟁력에영향을미침과동시에영향을받을것임 환경은친환경농업면적비중 농경지 당질소수지 농경지 당인 수지 농업부문에너지소비량으로구성하였음 농업부문이다른부문 특히환경 에미치는영향과연관되어있음 거버넌스 인적 물적자본 시장효율성 < 표 2-7> 이연구에서사용한잠재적경쟁력분석틀구성 부문세부부문자료출처기간 거시경제여건 GCI P3 2012~2016 부문 가중치 세부부문 제도 GCI P1 2012~ 정책안정성 GFSI ~ 건강및교육 GCI P4 2012~ 식품안전망유무 GFSI ~ 일반기간시설 GCI P2 2012~ 상품시장 GCI P6 2012~ 노동시장 GCI P7 2012~ 금융시장 GCI P8 2012~

44 농업 농촌특성 환경 부문세부부문자료출처기간 금융조달용이성 GFSI ~2016 부문 가중치 ( 계속 ) 세부부문 공공 R&D 비중 WDI 2011~ 농업기반시설 GFSI ~ 농경지면적 WDI 2011~ 농촌인구 WDI 2011~ 친환경농업면적비중 OECD 2006~ 농경지 ha당질소수지 OECD 2006~ 농경지 ha당인수지 OECD 2006~ 농업부문에너지소비량 OECD 2006~ 주 1) GCI 는국제경쟁력지수, GFSI 는세계식랑안보지수, WDI 는세계개발지수를의미함. 2) 가중치는모든부문별로동일하다고가정하였음. 자료및한계 세계경제포럼 의국제경쟁력지수 의세계식량안보지수 의세계개발지수 자료를이용하였음 이연구에서시도한잠재적경쟁력계측틀은몇가지한계점을지니고있음 첫째 필요한변수가일부누락됨 예를들어 농업농 촌여건중기계화수준 일정면적당트랙터대수 국민소득대비농촌 인구소득격차 수자원이용용이성 생물다양성등의변수를추가하고자하였으나자료를확보할수없었음 둘째 일부변수는대리변수 여서농업농촌의고유한특 성을반영하는데한계가있음 결과적으로농업농촌의고유한특성이미치는영향은해석하는데한계가있음 셋째 최근 년간추이를반영하였기때문에장기적인추세를보는데

45 한계가있음 다수선행연구에서지적했듯이 국가간단선비교는한계가명확함 넷째 가중치를어떻게부여해야하는가에대한합의가이루어지지않았음 이연구에서는잠정적으로모든부문에동일한가중치를부여했음 중요하다고판단하는부문이무엇이냐에따라가중치를다르게부여할수있음 다섯째 영향을미치는요인이변화하여도그결과가발현될때까지시 차 가있을것임 그러나이러한동태적특성을충분히반영하지못하였음 여섯째 국가와비교를하면서일부국가를제외하였음 자료를 확보하기어렵거나 캐나다 이스라엘 덴마크 아일랜드 규모가작거나농업비중이작은등의이유로비교하기어려운 칠레 체코 에스토니아 라트비아 룩셈부르크 노르웨이 슬로바키아 슬로베니아 이스라엘 경우를제외한 개국가와비교하였음 일곱째 지수값은표준화 하였기때문에절대적인크기를비교할수없음 방향성과상대적크기만을비교하여야함 분석결과 한국과 개국가의 잠재적경쟁력 을비교하였음 그림 한국농 업은비교대상국가평균보다인적물적자본여건은상대적으로우위에있음 반면 시장효율성과거버넌스 환경측면에서는상대적으로열위에있음 위에서제시한한계때문에분석결과를예증으로이해하는것이적절함

46 < 그림 2-6> 한국과 OECD 21 개국평균농업잠재적경쟁력비교 : 요약 주 : 다른부문과달리환경부문세부변수는지수가커질수록부정적인영향을미치기때문에, 음의값으로전환하여비교하였음. 자료 : 저자작성. 국가별로다섯가지부문이종합적인 잠재적경쟁력 에미치는영향정도를 분석하였음 그림 한국은인적물적자본과농업농촌특성이전체잠재적경쟁력을높이는반면 거버넌스 시장효율성 환경이저해하고있었음 비교대상 국가들은다섯가지부문이미치는영향의방향이대체로상반되는양상을보임 오스트레일리아 핀란드 뉴질랜드등은다섯가지부문이정 의영향을미쳤음 오스트리아 벨기에 프랑스 독일 네덜란드 포르투갈 스페인 스웨덴 스위스 영국 미국등은부문별로혼재된영향을미쳤음 헝가리 멕시코등에서는환경부문이다른부문과다른방향으로강하게영향을주었음 한국 일본에서는환경과시장효율성부문에서이러한양상이나타났음 그리스 터키등은모든부문이대체로부 의영향을미쳤음

47 < 그림 2-7> 국가별 부문별 ' 잠재적경쟁력 ' 영향력비교 자료 : 저자작성. 한국에서는인적물적자본이 잠재적경쟁력 에상대적으로긍정적인영향 을미친반면 시장효율성과거버넌스 환경은저해요인으로작용했음 세부부문별로나누어분석하였음 그림 거버넌스부문에서는거시경제여건이비교적양호한영향을미치는반면 제도와정치안정성이저해요인으로나타났음 현행제도와농정방향을종합적으로살펴보고과제를개선점을찾아야함을시사함 인적물적자본중물적자본 일반기간시설 은상대적으로잘갖추어져 있음 한국도로망및수송기반 정보통신기반등이잘갖추어져있음을 반증함 반면 인적자원의교육수준과건강상태와관련된기반은상대적으로떨어진다고볼수있음

48 < 그림 2-8> 한국농업세부부문별 잠재적경쟁력 영향정도 자료 : 저자작성. 시장효율성측면에서볼때상품시장은상대적으로원활하게작동할수있 는여건을갖추고있음 반면 노동시장과금융시장여건은상대적으로불리했음 대리변수를사용했다는한계가있지만 농업부문노동력확보문제 자금조달수단제약등이원인일수있음 농업농촌특성중에서공공 영역은상대적으로기여를하고있고 생산기반시설도비교적잘갖추어져있음 반면 금융조달이어렵다는점 은앞의문제와궤를같이함 농지와농촌인구규모는향후상대적으로부정적인영향을미칠수있음 환경부문요소중친환경농업이확산될수록미약하나마긍정적인효과를 지님 농경지양분수지가악화될수록장기적으로악영향을주며 한국에서 가장큰문제중하나일수있음 농업부문에너지소비량역시장기적으로부담을줄수있는요인임

49 제 장 농업농촌의공익적기능과가치재조명 들어가며 농업정책변화는종종패러다임전환 으로지칭되는데 이 것은정책변화가정책목표 정책도구유형및설정의변화를야기하기때문임 농정정책의패러다임은 표 처럼 의존적농업 경쟁적농업 다원적농업 국제생산 으로구분가능함 재인용 의존적농업 은국민의기본적인식량요구를충족시키고국가안보달 성 사회적정치적안정확보및농촌지역고용을달성하는농업임 타 산업또는타국농업과의경쟁과농업인소득확보를위하여서국가지 원이필요하다는관점으로 국가지원의 또는 보호주의 농업으로지칭됨 경쟁적농업 은타산업과마찬가지로 농업도시장자유주의에따라서 자원경쟁을하는산업으로규정하는것을의미하며 우루과이라운드 이후국제무역체계와긴밀하게연결됨

50 < 표 3-1> 농업정책패러다임의특성 특성의존적농업경쟁적농업다원적농업국제생산 농업문제 농정목표 문제해결정책도구 세계시장 - 만성적저소득 - 지원없이타산업과경쟁불가능 - 보호없이타국농업과경쟁불가능 - 정부가시장을발견해야함 - 잉여생산물방지를위한공급관리필요 - 국경보호 - 잉여생산물구매 - 국영무역 - 수출보조 - 불안정한세계시장 - 가격하락및국내정책에대한기준부재 자료 : Coleman et al.(2004: ). - 평균이상의소득 - 비용관리아래에서만타산업과경쟁가능 - 국내국경정책개혁을통한세계시장에서의경쟁 - 자유시장을지향 - 공급관리완화 - 가격경쟁력이약할때를대비한안전망제공 - 전환기에생산비연계 (decoupled) 지불 - 위험관리 - 안전망최소 - 국내정책개혁이있다면안정적이고신뢰할만한세계시장 - 세계시장가격이국내정책에대한최상가이드 - 농촌지역지지에는부족한농가소득 - 공공재생산에대한보상부족 - 여가가치를위한농촌지역보전 - 가족단위경영의지속가능개발목표유지 - 농업외직업제공을위한지역발전제고 - 환경보조 - 환경규제를위한상호의무이행 (cross-compliance) - 단일기능 (mono-functional)' 농업으로부터보호 - 세계시장은 단일기능 농업만을반영 - 공공재제공에는부적절한가격정보 - 소비자가이끄는시장기회및생산차별화에대해서집중 - 비용이아닌, 식품체인안교섭력에따른소득결정 - 품질및안전기준마련 - 계약관계에대한공정성제고 - 규제와기준의조화 - 경쟁제고 - 지적재산권보호 - 지리적국경은계약성립에장애가되지않음 - 정부개입으로인한불안정및불확실성존재 다원적농업 은재화와비재화산출을결합하여서생산하는농업형태 를의미하며 이것은다원적기능 을강조한농업패러 다임으로볼수있음 이관점에서는적정수준의정부개입이없다면비시장적재화가최적수준보다적게생산됨 국제생산 패러다임은농업을단독산업으로보기보다국제식량또는 지역식량공급체인안에서바라보는관점으로 이러한통합체인안에서농업인은토양및가축관리서비스를제공하는역할을담당함 각농정패러다임이강조된시점과맥락은국가에따라상이하지만 현재 한국농정은 경쟁적농업 에서 다원적농업 및 국제생산 패러다임으로의전환기에위치한것으로보임

51 근대화패러다임의한계속에서 유럽에서는 년대말부터농업과환 경 생태 사회목표의통합이관심을받으면서 좀더폭넓은목표를갖는농업 대안농업 통합농업 지속가능한농업 에대한논의가가속화되었음 이러한움직임속에서대안적 소득에대한농업인의요구는농산업가치체인밖에서의돌파구를찾았 고 이러한과정은 다원적농업 개념을확산시키는계기가되었음 황수철 유럽과다르게급박한근대화가진행된한국의경우에는 이러한패러다 임변화가하나의패러다임에서다른패러다임으로의완벽한전환을의 미하기보다 경쟁적농업 다원적농업 국제생산 패러다임이유럽 에비해서더욱혼재하는가운데 국가정책및국민수요의방점이변화하는것으로이해해야함 본장에서는한국농업에서 다원적기능 및 다원적농업 이반영되어온과정과농정패러다임전환기에있어서한국농업정책에서 다원적기능 이차지하는위치를진단하고 향후 다원적기능 에대한접근방향에대해서논의하고자함 다원적기능 비교역적기능 공익적기능 다원적기능 은경제협력개발기구 에서논의된개념으로유사한개념으로 세계무역기구 에서논의되는비교역적기능 과농업의공익적 기능을들수있음

52 2.1. OECD 의접근방식 : 다원적기능 다원적기능은 년 월 일 농업각료회의에서채택한공동성 명 에서처음등장하였음 다원적기능은식량및 섬유제공이라는농업의일차적기능에덧붙여농업활동이경관형성 환 경보전 토양보전 재생가능자원의지속가능한관리 생물다양성보존 지역사회지속가능개발목표보전에기여할수있음을의미함 지속가능성 은미래세대의필요충족을해치지않는선 에서 인적자원 천연자원 인위적 자원을사용하여서현세대를만족시키는것을의미하며목적지향적 임 다원적기능 은하나의경제활동이다양한산출물을생산할수있고 이러한생산을통하여다양한사회목표를동시에달성할수있다는생산활동의특성을의미하며 이런점에서활동지향적 개념임 의다원적기능관점에서 농업활동을통하여서생산하는비재화산 출물 에는경관 생물다양성 토양질 수질 대기질 용수이용 경지보전 온실가스 농촌지속가능개발목표 식량안보 문화유산 동물복지등이해당함 문자그대로비재화라는것은 해당산출물에대한시장이형성되어있지않다는의미이며 이러한비시장 재화의발생은농업활동에서발생하는일부편익및비용에대한시장거래가제대로이루어지지않는다는의미이기도함 비시장재화생산은외부효과 와공공재 의관점에서접근이가능함 외부효과는경제주체 의의사결정이 의후생에직접적으로영향을주 지만 가의사결정에서이것을고려하지않는경우를의미함 즉 의 행위가 의후생에영향을미치지만 는이를이유로어떠한대가나비

53 용을지불하지않음 의후생이증가하는경우는긍정적외부효과 외부 경제 로 의후생이감소하는경우는부정적외부효과 외부불경제 로 정의함 예를들어 경관작물재배로인하여서마을의경관이아름다워 지고주민과관광객의어메니티가증가하였으나 이러한사회적편익증 가에대한보상이경작인에게돌아가지않았다면긍정적외부효과로볼 수있음 만약작물재배시과도한비료의사용으로수질이오염되었지 만경작인이오염비용을부담하지않았다면 이것은부정적외부효과로정의할수있음 경제활동으로인한편익에대한보상이나비용에대한부담을책임지지않는측면에서 외부효과는시장실패 를야기할수있음 즉 생산주체인농업인이외부효과를내부화 하지않는다 면긍정적외부효과에서는사회전체후생을극대화하는최적농업생산 량보다적은양을 부정적외부효과에서는사회전체비용을최소화하는최적농업생산량보다많은양을생산하는것이됨 외부효과가생산주체의의도에초점을맞춘다면공공재는비시장재화가 가지는특성에초점을맞춘개념임 순수공공재는경합성 이 없고배타성 이없음 다시말해 해당비시장재화를누군가 가소비한다고해서그양과질에영향을받지않으며 예 입장료를낸 전통마을입장 모두가비시장재화에접근할수있다 예 식량안보 는의 미임 이러한특징은공공재에대한무임승차문제와시장실패의원인이되기도함 일반적으로 외부효과및공공재로인한시장실패발생은사회적으로 최적수준의생산을유도하기위한정부개입의근거가됨 다원적기능 의맥락에서도적정수준의농업생산활동을유지하기위한정책개입의근거가되는부분임 정부개입의필요성을판단하기위하여서는외부효과와공공재적특성으로인한시장실패와더불어 재화비시장재화산출물간생산결합성

54 과정부개입의거래비용 을검증해야함 결합성은둘이상의산출물을생산할때 기술적으로존재하는산출물 간의상호의존성 한산출량의증감이다른산출량에영향을미침 을의미함 결합성의이유로는생산에서의기술적상호의존성 할당불가능한투입재 또는할당가능하지만농가수 준에서고정해서사용하는투입재 사용을들수있으며 이러한결합성은범위의경제성과연관됨 범위의경제성 은둘이상의산출물을함께생산하는 것이각산출물을따로생산하는것보다총비용이적게소요되는것을 의미함 즉 식량및섬유생산과경관 생물다양성 환경보전 기후변화 대응 농촌지속가능개발목표증진등을결합하여서생산하는것이전체 비용면에서유리하다는것이다원적기능의당위성을확보함 만약비 용측면에서유리한점이없다면다원적기능을농업을통하여서확보할필요가없음 범위의경제성과더불어거래비용도정부개입의측면에서는중요한데 만약농업인과비농업인간의자율적상효교섭이정부개입보다거래비 용이적다면자율적상효교섭을통하여서범위의경제를달성하는것이바람직하기때문임 외부효과에서도알수있듯이다원적기능은긍정적부정적의미를모두내 포할수있음 그러나현재까지다원적기능이논의되는맥락은실증적 이라기보다규범적 측면이며 농업활동을통하여서생산되는바람직한 비시장재화를의미한다고볼수있음

55 2.2. FAO 의접근방식 : 다원적기능과농업의역할 유엔식량농업기구 는 년 지속가능한농업과농촌개발 을발전시킨 농업과토지의다원적특성 에대한연구를진행하였음 의 은농업및토지이용과관련한모든환경적사회적경제적기능을포함하는개념임 환경적기능은환경보호와토양자원관리를포함하며 사회적기능은 사회화합 빈곤경감및평등 정책과제도를포함함 경제적기능에는식량안보 경제발전 기술과학이해당함 비교적최근에는개발도상국을대상으로 농업의역할 프로젝트를진행하였음 농업의역할과 다원적기능과의차이는 표 에서설명하고있음 < 표 3-2> FAO 농업의역할과 OECD 다원적기능비교 농업의역할 (FAO) 범주개발도상국선진국 목적 정의 주요개념 개발전략에서농업의역할을최대한활용하는정책가이드제시 농업이사회적으로가졌거나가졌다고여겨지는간접적기능 ( 외부효과 ) 간접적연계외부효과 자료 : FAO(2007: 2). 다원적기능 (OECD) 무역자유화와다원적기능목표의조화를이루는정책원칙수립 농업재화와함께생산되는외부효과및공공재적비시장재화 결합생산외부효과공공재 접속

56 표 은 농업의역할 을분류한것으로 간접영향과외부효과가함께만나는부분 음영처리된곳 을다원적기능의맥락에서이해가능함 직접영향 간접영향 < 표 3-3> FAO 농업의역할구분 구분민간재화및서비스제공외부효과적재화및서비스제공 자료 : FAO(2007: 3). - 식량생산 - 소득창출 - 고용기회 - 잉여노동제공 - 투자를위한저축 - 타산업재화소비 - 수출소득 - 농식품가공산업재료제공 - ( 가구내 ) 빈곤경감 - ( 가구내 ) 식량안보 - ( 낙수효과 ) 빈곤경감 - ( 낙수효과 ) 식량안보 - 환경적외부효과 - 농촌이탈인구조절 - 경제적충격 ( 예, 도시실업증가 ) 에대한완충역할 - 문화형성 2.3. WTO 의접근방식 : 비교역적기능 비교역적기능 은 체제에서제 조일반적예외사항 에서그출발점을찾을수있음 일반적예외사항에서는 인간 동물 식물의생명과건강을보호하기위해필요한조치 예술적 역사적 고고학적가치를가지는국가보물을보호하기위한조치 고갈가능한자연자원보전을위한조치 등이해당됨 우루과이라운드 협상당시 농산물수입국을중심으로농산물시장개 방에있어서 를고려하여야한다는점이부각되었으며 이러한주장을 한 국가에는한국뿐만아니라일본 스위스 노르웨이등이속하였음 오세익외

57 농업의 는무역을통하여서달성할수없는농업고유의기능을의미 함 용어설명에따르면 는다원적기능과유사한개념으로 농업협정전문 에서는식량안보 와환경보호를예로들고있다고서술함 그리고 회원국에서는농촌 개발 고용 빈곤경감도 로포함시킨다고밝힘 내에서 는좁게는식량안보와환경보호로정의될수있지만 넓게는개도국우대조치 시장접근에대한특별조치 식품안전 농촌지속가능개발목표 동물복지등을포함하는것으로정의될수있음 오세익외 는 는농업부문에한정되지않는개념인데비해 다 원적기능은농업부문의 를강조하는개념으로설명하지만 실제로 는다원적기능도농업외부문에적용가능한개념임 또한 오세익외 는논리적으로다원적기능이 에포함되는개념이지만현실적으로 무역협상의공식용어가 이며다원적기능은 와 에서농업의다양한기능을강조하기위해서사용한용어로정의 함 이에반해서유찬희외 에서는식량안보와환경보호를명시한 농업협정전문의정의를바탕으로 가다원적기능보다좁은의미를지녔다고설명함 송유철외 는한국의 범위로식량안보 소규모가족농 농업경관 농촌개발 농촌활력 등을제시한바있으며 이것은광의의 에기반한것으로보임 접속

58 2.4. 한국농업정책의접근방식 : 공익적기능 가무역및교역의관점에서쓰이는개념인데반해 다원적기능은국내에서일반적이고광범위하게쓰이는개념임 공익적 기능 도국내에서광범위하게쓰이는개념으로 공공재가주는편익이라고이해 한다면규범적측면에서논의되는 바람직한 다원적기능과대체가능한개념이라고할수있음 다원적기능과관련한국내연구를살펴보면대부분의연구가다원적기능 의가치 편익 추정을하였으며 공익적가치와표현을혼용하고있음 예 를들어 김용렬외 는 농업농촌의공익적가치는농업농촌의다원적가치 의개념과일맥상통한다 고서술한바있음 농업 농촌및식품산업기본법제 조 항에서는 농업 농촌의공익기능 이란농업 농촌이가지는다음각목의어느하나에해당하는기능을말한 다고명시하며 아래항목은국제적으로다원적기능으로논의가지속되어온부분임을확인할수있음 표 내용과비교 식량의안정적공급 국토환경및자연경관의보전 수자원의형성과함양 토양유실및홍수의방지 생태계의보전 농촌사회의고유한전통과문화의보전 동법제 조에서는 국가와지방자치단체는국가의균형발전과국민의식생 활향상을위하여농업농촌의공익기능이최대한유지증진되도록노력하 여야한다 고명시함으로써 농업농촌의공익기능 다원적기능 유지및증진에대한국가개입의법적정당성을확보하고있음

59 동법제 절농업농촌의공익기능증진에서는국가와지장자치단체가자연 환경및경관보전 전통문화계승및농촌공동체유지 공익기능에대한 연구및홍보 지구온난화방지에대한정책을시행해야함을명시하고 농 림축산식품부가농업농촌에대한기후변화영향및취약성평가를 년마다하도록규정함 즉 한국농업정책차원에서다원적기능은농업농촌의공익기능으로고 려되고있으며 기후변화와같은전지구적환경문제에대한고민도포함하는것을알수있음 2.5. 다원적기능의정의와가치평가 살펴본바와같이 다원적기능은 나농업의역할 공익기능이라는이름으로다양한국제기구및국가에서다루어지고있는개념임 표 < 표 3-4> 농업의다원적기능에대한다양한분류 국제기구 WTO OECD FAO 일본노르웨이핀란드 (1) 환경보전, (2) 식량안보, (3) 농촌개발 농업의다원적기능 (1) 경관, (2) 종생태계다양성, (3) 토양의질, (4) 수질, (5) 대기의질, (6) 물이용, (7) 경지보전, (8) 온실효과, (9) 농촌활력화, (10) 식량안보, (11) 문화유산, (12) 동물복지 사회적기능 문화적기능 환경적기능 식량안보 경제적기능 (1) 도시화완화, (2) 농촌공동체활력, (3) 피난처기능 (4) 전통문화계승, (5) 경관제공 (6) 홍수방지, (7) 수자원함양, (8) 토양보전, (9) 생물다양성 (10) 국내식량공급, (11) 국가전략적요청 (12) 공동체의균형발전과성장, (13) 경제위기완화 (1) 국토보전, (2) 수자원함양, (3) 생물다양성보전, (4) 농촌경관의창조, (5) 전통문화의유지, (6) 휴양처제공, (7) 식량안보 (1) 농촌경관및문화적전통기능, 생물다양성, 휴양처기능, 과학적교육적기능, (2) 식량안보, 식품안전기능, (3) 농촌활력기능 (1) 식량안보, (2) 환경보전, (3) 농촌활력화, (4) 동물복지, (5) 식품안전기능

60 한국 국제기구 농업의다원적기능 식량안보 (1) 식량안보 ( 안정적공급과안전성보장 ) 환경적기능 농촌경관과사회 문화보전등의기능 농촌활력 그외 (2) 홍수조절효과, (3) 수자원함양효과, (4) 토양유실경감효과, (5) 대기정화효과, (6) 폐기물처리 (7) 자연경관유지및생태계보전기능, (8) 사회 문화적순기능 (9) 도시화완화, (10) 공동체의균형발전과성장 (11) 환경적기능 - 기후완화, 생물다양성, (12) 농촌활력 - 농촌지역일자리제공및국토관리, (13) 국격제고 ( 계속 ) 주 : 한국에서논의되는다원적기능중서동균외 (2002: 22) 에서빠진부분은연구자가 그외 부분으로추가하여작성함. 자료 : 서동균외 (2002: 22); 임형백 이성우 (2004); 연구자추가. 에서정의하는 다원적기능 농업의역할을고려 할때에전반적인한국농업정책에서적용하기에적합한개념은다원적기능임 에서논의되는 는무역자유화에기반을두고논의되는개념으 로써 국제무역이라는맥락속에서살펴보는것이바람직함 특히농산 물수입국의협상논리로사용되기때문에협상카드로서의역할이더크다고볼수있음 에서논의되는농업의역할은논의대상이개발도상국에치중하고 있으므로국가발전단계에따른농업의역할을중시하며 이런점은이미국가경제가선진국수준으로발전한한국의상황과부합하지않음 이런점에서 에서논의되는다원적기능이한국농정에적용하기 에적합하며현재농업정책에서사용하는공익기능의내용과도부합한 다고볼수있음 특히 년대초반 에서는다원적기능과관련 한다양한이론및방법론을논의함으로써실증분석틀을마련했다는점에서도한국농업정책의실증분석에큰도움을줄수있음 예

61 다원적기능에대한국내인식및연구현황 다원적기능에대한국내연구는크게국민인식조사와가치평가로나눌 수있음 이에비하여서다원적기능의존재여부에대한연구는권오상외 를제외하고는찾기가힘듦 표 다원적기능과관련한국내연구를살펴보면다원적기능을제공하는대 상이논 농업 농업농촌으로변화하면서다원적기능제공원의범위가확대된것을확인가능함 표 는다원적기능의다양한요소 식량안보 환경보전 사회및문 화적가치 농촌활력등 를포괄적으로연구대상으로삼은연구를중점 적으로정리한것임 이광석 이광석 이홍림외 연구 는다원적기능중에서도휴양지및주거지로서의농촌지역의가치를 추정한것이며 이성우윤성도 는실업비용을바탕으로농촌의도시화완화효과를추정한연구임 대부분의선행연구가다원적가치의가치평가 에치중한것을알 수있음 가치평가가이루어진초창기에는대체비용법이주로사용되었으나 최근에는 가상순위법 선택실험법을포함한 가상가치평가법 이연구방법으로주로채택되고있음 선행연구중일부는농업농촌의다원적가치에대한국민인식조사임 년이후인식조사내용을살펴보면 김은자이한기 는농촌 및도시주민을대상으로설문을실시하였으며 식량생산 아름다운자 연경관제공 대기정화 홍수조절및지하수함양 생태계유지등의순 서로중요도가인식되는것으로조사됨 다른인식조사에서는포함하지않았던 소비자직거래로국민가계비절약 선진자립국가의뿌리역할 급속함속에서나타날수있는나쁜영향들을느리게진행시킴으로써

62 나타나는효과 새로운철학및예술창조 사고의공간 장례시묘지 제공 국방상의필요성이지지될수있는국민적공감대및여론층형성 을조사항목에포함한점이흥미로움 서동균외 는전국도시지역을대상으로논농업의다원적기능에 대한인식조사를실시하였음 설문결과 논농업의다원적기능에대한 인식도는식량공급기능 토양보전 대기정화 홍수조절 쾌적한생활제공 문화보전기능순으로높았으며 상대적중요도에서는식량공급기능 토양보전 수질정화 경관유지순으로높았음 동연구에서는논농업의 부정적효과로수질오염 토양오염 식품안전저하를함께살펴보기도하였음 오세익외 는도시민을대상으로농업농촌에대한인식조사를실 시하였고 그결과농업의중요성은 가 식량안보를위하여서농업 을보호해야한다는점에는 가동의하는것으로조사되었음 그러나다원적기능보호를위한세금을지불하겠다는응답은 뿐이었음 황영모외 에서는전라북도도민을대상으로한인식조사에서농 업농촌의다원적기능에가치가있다고생각하는응답이 였고다 원적기능의미래중요도에대하여서도중요하게다루어질것으로보는 응답이 였음 현재까지중요했던기능과앞으로중요해질기능에 대한항목에대하여서는지금껏중요했던기능을식량안보 환경 보전 지역사회유지와사회경제적기능 농촌경관과문 화적전통유지 순으로응답하였고 앞으로중요해질기능에는식 량안보 환경보전 지역사회유지와사회경제적기능 농촌경관과문화적전통유지 순으로응답하였음 영역별 공익기금지불의사는지불하겠다는응답이식량안보 환경보전 지역사회유지와사회경제적기능 농촌경관과문화적전통유지 순으로나타났음 표 에는포함하지않았지만 농업농촌에대한국민인식조사에서다원적기능에대한설문을진행한연구도존재함 김동원박혜진

63 한국농촌경제연구원에서는농업농촌전반에대한국민인식조사를매년 실시하고있음 년조사결과에따르면농업농촌의중요성과가치에대하여서는긍정적인인식이유지되고있음 김동원박혜진 농업인과도시민이모두 안전한식품의안정적공급 농업인 도 시민 과 자연환경보전 농업인 도시민 을가장중요한농업의역할로선택하였음 농업농촌의다원적가치 공익가치 에대하여서는도시민의 가 가치가많다 고응답하였고 그이유로는 농촌은후손들에게물려줄 가치가있기때문에 농촌이존재하는것만으로도만족하기때문에 장래에나의생활을위하여 를꼽았음 다원적기능유지를위한추가세금징수에대하여서는도시민의 가찬성하였으며반대는 를차지하였음 흥미로운점은농업인 건 도시민 건의농정건의집계중 농촌의다원적기능대국민홍보가강화되어야한다는도시민의견이 건있었던것임 국내선행연구의대부분은이미농업농촌의다원적기능이존재함을전제 로인식조사와가치평가를수행하였음 이에비해권오상이태호 는 다원적기능을둘러싼경제학이론을소개하고다원적기능실증분석방법 론을정리하여서소개하고있음 권오상이태호 는다원적기능관련논의를크게다원적기능간 결합성 다원적기능의수요및공급에있어서의시장실패 이러한속성을감안할때정부개입정도여부로나누어서설명하였음 생산의결합성은다원적기능의공급에있어서농산물과의결합도가어 느정도이며 이러한기능이농업활동을통하여서만공급되어야하는지에대한논의임 그리고이런논의는생산의효율성 관련부분은권오상 연구를요약한부분이기도하지만 권오상 은내용상중복되므로 표 에는포함하지않았음

64 과도밀접하게연결되며 이것은앞서소개한범위의경제라는맥락에서이해할수있음 시장실패부분은다원적기능이사회후생을극대화하는수준까지공급 되고소비될수있는지에대한논의임 역시앞서소개한다원적기능이 가지는외부효과및공공재적성격과연결되는논의이며 배분의효율성 으로접근가능함 생산의결합성과시장실패에대한논의를바탕으로정부의시장개입이 정당화될수있음 이러한정부개입에서는정책설계부터수행 모니터 링과평가까지거래비용이수반될수밖에없으며 이러한거래비용이다 른수단 자발접교섭이나새로운시장창출등 보다비용이적다는것이보장되어야정책의정당성을확보할수있음 지금까지의국내선행연구는다원적기능이이미존재한다는전제에서연 구된경우가많으며 결합성과시장실패의존재여부에대한전문가의실 증연구는범위의경제를고찰한권오상외 를제외하고는전무한실정임 대부분의국민인식조사에서다원적기능에대한긍정적반응이나왔다 는것은고무할만한일이나 이러한인식을뒷받침할수있는객관적인실증분석이필요할것으로보임 권오상외 에서도범위의경제를증명하기위한실증자료가부족 함을지적하였고 설문조사를바탕으로범위의경제여부를분석한바있음 년대부터다원적기능에대한논의는꾸준하였으나 다원적기능이 존재하는가 결합성과범위의경제 와 존재한다면사회최적수준으로공급및소비되지못하고있는가 외부효과 공공재 시장실패문제 정부개입은정당화될수있는가 거래비용 와같은근본적인질문에대한고민이부족한것은아니었는지반성할필요가있음

65 이러한근본적고민이부족한상태에서의정부개입은자칫주객이전도 되어서정책을수행하기위한당위성을확보하고자다원적기능을이용하는형세가될수도있으므로주의가필요한부분임 권오상이태호 에서도다원적기능과관련한국내선행연구의문 제점으로결합생산성 시장실패 거래비용 가치평가등논의주제별로 연구가진행되기보다개별기능별분석이주를이루고있음을지적한바있음 < 표 3-5> 다원적기능에대한국내선행연구 저자 ( 연도 ) 연구제목 농협중앙회 (1993) 논의외부경제효과에관한계량적분석 : 한국과일본의비교 인식조사 대체비용 가치평가 여행비용 가상가치 엄기철외 (1993) 논의공익기능 김종숙 민상기 (1994) 농업에대한국민의식과사회적인식제고방안 이광석 (1996) 농촌방문의경제적편익 오세익외 (1996) 쌀농업의환경보전효과에관한연구 윤여창 (1996) 농업이환경에미치는공익적기능의종합평가 이광석 (1997) 도시인의휴가지및주거지로서의농촌선택성향분석확률효용분석 1) 박대식 김정호 (1999) 농업및농촌의역할에관한국민의식조사연구 권오상 이태호 (2001) 농업의다원적기능관련실증분석방향제시및정책제안방법론소개 2) 오세익외 (2001) 농업의다원적기능의가치평가연구 유진채 공기서 (2001) CVM 에의한친환경농업의비시장적가치평가 : 충북도시소비자조사를중심으로 김은자 이한기 (2001) 농업 농촌의공익기능인식평가 서동균외 (2002) 논농업의환경보전및경관가치평가 이상영외 (2003) 농촌의다원적기능에대한지불의사분석 유진채 이희찬 (2003) 조건불리지역농업 농촌의다원적기능에대한가치평가 김수석 오세익 (2003) 농업의다원적기능에대한가치평가 오세익외 (2004) 농업의다원적기능에대한국민의식조사 권오상외 (2004) 설문조사기법을이용한다원적농업의범위의경제성검정범위의경제검증 3) 안윤수외 (2005) 농촌의사회문화적공익기능가치평가

66 저자 ( 연도 ) 연구제목 인식조사 가치평가 이성우 윤성도 (2006) 농촌사회유지의사회적편익계측 : 도시화와실업비용인구이동모형 4) 김용렬외 (2012) 시대변화에따른농업 농촌의공익적 경제적가치재조명 공기서외 (2013) 기후변화를고려한논농업의다원적기능가치 이홍림외 (2015) 편익이전기법을이용한개별및지역별농촌어메니티자원의가치추정편익이전 5) 황영모외 (2016) 농업 농촌의다원적기능과지원프로그램연구 대체비용 여행비용 ( 계속 ) 주 : 다원적기능을주연구대상으로한연구를중심으로정리하였으며, 국제무역과관련한선행연구는포함되지않았음. 1) 엄밀하게가치평가라기보다농촌지역을휴가지및주거지로선택할확률과확률에영향을주는변수에대하여서분석한것임. 2) 다원적기능의실증분석에필요한방법론및정책대안을정리하여서제시함. 3) 인식조사나가치평가가아닌결합성에의한범위의경제존재여부를분석함. 4) 도농간인구이동분석을통한실업의사회적비용을계측함. 5) 기존가치평가선행연구결과를메타분석을통하여서가치를재추정한연구임. 가상가치 농발계획주요내용과다원적기능 년대이후 농업의다원적기능 공익가치 이강조되어왔으나 실제농 업정책에서도다원적기능에대한지지가이루어졌는지는검토해볼필요 가있음 여기에서는선행농업농촌 및식품산업 발전계획 이하농발계 획 과농림축산식품부예산및기금운용계획개요를바탕으로다원적기능이실제농정에서얼마나반영되었는지를살펴보았음 표 은 년 년 년기간동안계획된농 발계획의주요내용을정리한것임 표 에서정리한것처럼한국내에 서논의되는다원적기능에는식량안보 안정적공급과안전성보장 환경적기능 홍수조절 수자원함양 토양유실경감 대기정화 폐기물처리

67 기후완화 생물다양성유지 농촌경관과사회문화보전기능 자연경관유 지 생태계보전 사회문화적순기능 농촌활력 도시화완화 공동체의균형발전과성장 지역일자리제공및국토관리 국격제고가해당함 농발계획의비전을살펴보면 년에서는 농촌과도시가더불어 사는균형발전사회 로서다원적기능의관점에서본다면농촌활력을강조 한비전으로볼수있음 년계획에서의비전은 비전 농식 품세계일류 농촌 인데비전만본다면농업의산업적측면 에서의경쟁력을강조한비전이므로다원적기능을강조한비전으로보기 는힘듦 이에비해 년농발계획에서는 희망찬농업 활기찬농 촌 행복한국민 이라는비전으로농업농촌뿐만아니라농업농촌이주는 편익을공유하는국민을함께고려하고있으며 활기찬농촌은역시농촌 활력과직접적으로연결이가능함 특히 행복한국민 이라는문구는농업농촌의공익기능을강조한비전으로볼수있음 주요여건변화와계획수립배경의주요내용을살펴보면시장개방과농가 경쟁력제고와관련한부분은꾸준히제시되고있으며 최근들어서는 나 차산업화 첨단기술 융복합과같은 차산업과관련한정책흐름변화가관찰됨 식량안보 는안전하고안정적인먹거리생산이라는점에서국가안보와같 은공공재적개념으로접근이가능하지만 농업본연의기능과도연관이직 접적으로되는부분이기때문에다른다원적기능에비하여서농발계획내에서직접적으로언급된다고볼수있음 식품안전의경우에는 년 년계획에서계획수립 배경에서소개하였고 년에는식량부족과기후변화라는키워드가나오면서식량안보에대한의식이강화된것을볼수있음 농발계획목표를살펴보면 년계획에서는주요목표치에직접

68 적인식량안보목표가포함되지않았지만 년계획에서는 소 비자가신뢰하는농식품 과 년계획에서 안전한농산물의안정적공급 이포함된것에서도확인가능함 기본틀조정 패러다임전환부분에서본다면 년계획에서생 산중심에서소비중심으로패러다임전환을언급하면서먹거리의안전 성과품질을강조하였고 이러한흐름은 년계획에서도계속 되면서고품질안전농식품을안정적으로공급하여야한다는패러다임이제시되었음 아쉬운점은이러한식량안보를다원적기능의하나로볼때어느수준을정책목표로할지에대하여서는구체적인고민이필요하다는것임 단순히곡물자급률만을정책목표수치로삼을것이아니라 식량안보 달성을주곡의 국내생산으로볼지 시장개방을통한수입량증가 를고려하여서 미만의국내생산으로볼지 식량안보달성을주곡 위주로볼것인지품목별목표치를설정할것인지 안전성의측면에서는어떠한농정목표를설정할것인지등에대한고민과논의가필요함 특히 생산결합성이존재한다는전제하에서 다원적기능을살펴본다면 이러한식량안보목표는단순히식량안보만의이슈가아니라다른다원 적기능의바람직한정책수준과연계하여서농업농촌활동을지지하도록방향을설정해야하는복합적인문제가됨 환경적기능 에있어서는친환경농업과기후변화를제외한다면농발계획 내에서는직접적으로다룬다고보기는힘듦 만약농업농촌활동을통하여 서환경적기능이부수적으로제공된다면 앞서언급한농업경쟁력제고와 관련한정책도간접적으로는환경적기능제공에긍정적영향을준다고볼 수있지만 정책수립단계에서환경적기능에대한고려가없다면농업농촌활동이환경에미치는부정적영향도무시할수는없을것임 농발계획내여건변화와배경을살펴보면 년계획에서 환경 이라는키워드가제시되었고 년계획에서는구체적으로 농

69 약 항생제사용량 친환경농산물 이등장하였음 년계획의 배경에서는친환경이라는단어가등장하지는않았으나 기후변화 라는새로운환경키워드가등장하였고 지속가능성 에대한내용도추가되었음 농발계획목표를살펴보면 년 전업농중심의지속가능한생 명산업으로개편 에서의지속가능성은농가인구비중 쌀전업농 생산비 중등의목표기준을살펴볼때에환경적측면보다산업적측면에서의 경영지속성을의미하는것으로보임 년계획목표에서는직 접적으로환경과연관된목표치는제시되지않았으며 년계획목표에서는 친환경농축산물 비중이 안전한농식물의안정적공급 에서제시되었으나친환경을지향한다는점에서환경적측면을고려한 목표치로해석할수있음 그러나전반적으로농업농촌의환경적기능 은농업정책목표측면에서는주요대상이아니라고보이며 다원적기능으로서의환경적기능을직접적인정책대상으로삼는것이효율적일지 농업경영및농촌환경개선을정책대상으로삼아서간접적인효과를끌어내는것이효율적일지에대하여서는기초연구가필요할것으로보임 기본틀조정 패러다임전환면에서도정책의중심에환경적측면이자리 하였다고보기는힘들며 친환경농축산물도식품안전성과농가소득원이라는차원에서다루어지고있다고볼수있음 이와관련하여서 권오상이태호 는다원적기능정책의원칙으로 정책의목적을뚜렷이할것 목적이농업인소득향상인지 농산물 가격안정인지 다원적기능을위한것인지 정책범위를명확히할 것 시장과정부의역할을구분해야함 정부개입원칙을분명히하 고개입여부를결정할것 표심이나농업인의무리한요구에휘둘리지 않는원칙이있어야함을제시한바있음 과연이러한원칙이지켜지고 있는지 다원적기능 특히 환경적기능 을정책홍보및당위성확보의수단으로만이용하는것은아닌지에대한반성이필요함 덧붙여 농업농촌활동의외부효과의방향은부정적일수도있고 긍정 적일수도있다는점에서농업농촌의다원적기능은이러한부정적효

70 과를고려하였을때의순수한긍정적효과의크기를기준으로논의할필요가있음 예를들어 는현대농업의부정적외부효과에관한선행연구를정리하면서다음부정적외부효과로다음을제시하였음 용수 농약의식수원유입 질소인토사의식수원유입 인축공통전 염병원의식수원유입 부영양화오염발생어류사망모니터링비용 대기 메탄암모니아아산화질소이산화탄소배출 토양 토양침식으로인한부지밖의홍수타산업항해어업피해 토양의유기질및이산화탄소손실 생물다양성과경관 생물다양성야생동물손실 생울타리돌담손실 꿀벌군생손실및애완동물에대한피해 인체건강 살충제 질산염 미생물병원균 홍수로인한박테리아및바이러스성발병 광우병및신종크로이츠펠트야콥병 항생제과다사용 다원적기능중 농촌경관과사회문화보전기능 농촌활력 이하경관 지역공동체농촌활력 은지역공동체유지와전통문화및유산보존 지 역어메니티제공과교육적기능담당등에서함께살펴볼수있는기능으 로 농발계획상에서의농촌다움이나농촌활력 지역사회유지및삶의질 향상과연결가능함 그리고이러한경관지역공동체농촌활력가치는농 업인과국민이요구하는수준이다를수있으므로가치의수요를농업인과국민으로나누어서살펴볼필요가있음 농발계획의비전상으로는 년농발계획의비전 농촌과도시가 더불어사는균형발전사회 나 년계획에서제시한 활기찬농 촌 은지역사회유지나도시화완화 농촌활력등의다원적가치와연결 가능함 년비전의 농촌 은경쟁력을강조하는 뉘앙스가강하지만 이라는기준에서농촌의정주여건이나 활력을고려한다고가정하면다원적기능을반영한비전으로볼수있 음 그러나농업인과국민이요구하는가치로볼때 의기준이모호할수있음

71 주요여건변화 계획수립배경에서는 년계획에서 지방의역할 과 전원 휴식공간 을제시하였고 년계획에서 가족농 지속가능 을제시하였으나 년농발계획여건변화 계획수립배경에서는연관된키워드를찾기힘듦 년계획목표에서는 농촌다움 을강조하고있는데이것은경 관지역공동체농촌활력을아우르는목표로판단되며 기본틀조정 패 러다임전환에서농촌의성격을 생산정주휴양공간 으로전환해야한 다고한점과일맥상통함 그러나 농촌다움 의목표치로농촌인구비중 을들고있어서실제로다양한다원적기능을반영한농촌다움이라기보다정주여건부분만이강조되었을가능성이큼 년농발계획에서는 활력있고쾌적한농촌 을목표로하면서 기본틀조정 패러다임전환에서도 활력있고 살기좋은농촌구현 을 제시하였음 목표치에서상수도보급률 농촌주민의삶의질만족도 농 촌관광비중이제시된점에서는지역공동체유지 정주여건개선 농업 인삶의질향상 지역어메니티제공에중점을맞춘것으로보임 농촌 관광은농업인소득원유지라는차원에서는지역공동체유지와국토균 형발전과도연결가능하지만 농촌관광의수요가일반국민이라는점에 서는국민에게제공하는경관가치나휴양가치 정서함양기능등을함께고려하였다고도볼수있음 년계획목표에서는 농촌삶의질향상 과기본틀조정 패러 다임전환에서는 지방중심농정 이강조되었음 지방농정이강조된것 은도시와농촌의다양성을유지하고농촌의사회문화적순화기능에 좀더관심을둔것으로볼수있음 삶의질향상은앞선계획에서와 마찬가지로지역공동체유지 정주여건개선 농업인삶의질향상에대한노력이이어진것으로보임 전반적으로농발계획내에서의경관지역공동체농촌활력가치는국 민이바라는농촌다움보다농업인이살기좋은지역이라는측면에중점 을두고있음 농정을이끌어감에있어서국민이바라는다원적기능의

72 수요와농업인이바라는수요가일치하는지 만약일치하지않는다면어떻게조화를이루어야하는지에대한고민이필요할것으로보임 < 표 3-6> 농업 농촌발전계획주요내용변화 내용 2004~2013 농업 농촌발전기본계획 2008~2013 농업 농촌발전기본계획 2013~2017 농업 농촌및식품산업발전계획 비전 농촌과도시가더불어사는균형발전사회 비전 2030: 농식품세계일류, 농촌 Global Top 10 희망찬농업, 활기찬농촌, 행복한국민 주요여건변화 / 계획수립배경 DDA, FTA, 경제블록화시장개방국내보조농업과비농업성장격차농가교역조건악화도농간소득격차농가인구감소고령화경영위험증가소비패턴다양화 / 고급화식품안전환경 IT/BT 지방의역할전원 / 휴식공간 한미 FTA 양허협상민감품목식품안전관리농약, 항생제사용량친환경농산물시장차별화소비의다양화 / 고급화가격보다품질 농정철학농정방향농산물물가수급안정가족농 ICT/BT 6 차산업화첨단기술 / 융복합한중 FTA 식량부족기후변화지속가능 농업 : 전업농중심의지속가능한생명산업으로개편 ( 농가인구비중, 쌀전업농 / 생산비중, 축산전업종 / 생산비중, 농업 GDP 대비쌀비중 ) 경쟁력을갖춘전문화된농업 ( 농가인구비중, 쌀전업농, 1 인당도농간소득격차 ) 안전한농식물의안정적공급 ( 곡물자급률, 친환경농축산물 ) 6 차산업화로농식품산업경쟁력강화 ( 농림업부가가치, 농식품수출액 ) 목표 농업인 : 1 인당소득은도시근로자에상응하는수준실현 ( 농가소득, 1 인당도농간소득비교, 농외소득 ) 농촌 : 농촌다움을갖춘도농공존의삶의공간으로발전 ( 농촌인구비중 ) 소비자가신뢰하는농식품 ( 농산물잔류농약허용기준적합률, 농식품수출액 ) 지속가능개발목표있고쾌적한농촌 ( 상수도보급률, 농촌주민의삶의질만족도, 농촌관광비중 ) 맞춤형농가소득및경영안전 (60 세미만소득, 농외소득 ) 자조자립협력을통한농촌삶의질향상 ( 농촌인구비중, 삶의질만족비율 ) 스마트농정체계구축 ( 투융자이상의편익 )

73 내용 기본틀조정 / 패러다임전환 농업 농촌발전기본계획 정책대상 : 농업 농업 식품 농촌 지원방식 : 전체농가 평균적지원 농가유형별정책차별화 투융자방향 : 생산기반등 SOC 소득 복지 지역개발 소득안정수단 : 가격지지 소득보전 정책중점 : 생산중심 소비자안전 품질중심 농촌성격 : 농업생산공간 생산 정주 휴양공간 농업 농촌발전기본계획 산업정책 ( 시장지향적, 친환경 고품질농업, 신성장동력 ) 농업정책 ( 전문인력 경영체, 소득 경영안정, 성장동력 ) 한국농업의지속가능한발전 소득정책 ( 직불제, 농외소득, 경영안정 ) 농식품정책 ( 농식품안전성, 고품질 친환경농식품, 농식품산업 ) 고품질 안전농식품을안정적으로공급 농촌정책 ( 사회안전망, 복지인프라, 농촌지역개발 ) 농촌정책 ( 농촌자원산업화, 기초생활인프라, 교육 복지 ) 지속가능개발목표있고, 살기좋은농촌구현 ( 계속 ) 농업 농촌및식품산업발전계획 효율성 / 경쟁력 효율성및농업인행복동시추구 역량발현, 생산자 소비자의자율성 개별경영체중심 지역공동체중심 개별경영체자조 자립, 농촌지역공동체, 농업계네트워크화 농업 식품의개별분산적접근 생산과융복합한 6 차산업 농업 농촌자원융합형 6 차산업, ICT BT 융합 중앙정부주도획일성 지역특성, 지역 주민참여및책임 지방중심농정 자료 : 농림부 (2004); 농림부 (2007); 농림축산식품부 (2013) 내용을연구자가재구성. 국내에서논의된다원적기능중 국격제고 는김용렬외 에서만다루 어진개념으로 농업농촌의공익적가치를문헌조사 전문가간담회및설 문조사를통하여서범주화한결과로도출된것임 구체적으로는 국가매력 도제고 와 저개발국농업농촌발전기여 가포함되는데이와관련한내 용을농발계획내에서찾아보기는힘듦 년농발계획비전인 농 식품세계일류 농촌 이이러한기능을반영하였을수도있 지만 계획의세부사항을본다면농업의국제경쟁력제고에더초점을맞추고있음을알수있음 식량안보 환경적기능 경관지역공동체농촌활력 과같은다원적 기능은그존재여부나가치평가에대한실증연구의범위를국내로한 정할수있지만 국격제고 는연구범위가국외로넓어지고연구범위 설정이상대적으로어렵기때문에실증연구에서도포함하기힘든항목 으로판단됨 이와유사하게 황영모외 가실시한전북도민의다원

74 적기능에대한의식조사에서도 국격제고 는 저개발국가에대한농업 농촌지원등국가단위활동의결과로판단되어제외 하였다고밝히고있음 년농발계획의주요여건변화 계획수립배경에서는농정철학과 농정방향이라는키워드가나타나는데 최근들어서기존의경쟁력중심 시 장경제중심적농정패러다임에서벗어나려는움직임을반영한것으로보 임 이러한여건변화가향후농발계획에반영될수있다면다원적기능을좀더목표로하는농정방향을제시할수있을것으로기대하는부분임 그러나앞서선행연구에서살펴본바와같이다원적기능의결합성및범위 의경제 외부효과및시장실패에관한기초연구가없이는다원적기능의 존재나정부개입에대한정당성을얻기힘들수있고 고민없는다원적 기능의강조는정치적논리를위하여서다원적기능을이용하는것이될수있으므로신중히접근할필요가있음 농업 농촌의공익적가치평가 5.1. 국민인식조사결과 14 전체 명을대상으로온라인조사를실시하여한국농업농촌에대한전 반적인식 농업 농촌이가지는기능에대한인식 농업농촌의공익적문화적경제적기능에대한인식등을파악하였음 표 한국정책학회 농업 농촌의공익적가치와미래정책방향 을바탕으로작성하였음

75 한국농업농촌이가지는기능은자연환경의보전 국토의균형발전 쾌 적한생활및휴식처제공 국민식량공급 전통문화의공간 전원생활의공간 타산업발전에기여및일자리창출로구성함 각기능은다시공적기능 문화적기능 경제적기능으로세분화하여각각에대한지불의사를설문하였음 < 표 3-7> 국민의식조사설문지 대분류소분류내용 농업 농촌의세부기능에대한인식 농업 농촌에대한전반적인식 공적기능 문화적기능 경제적기능 지불의사 지불의사 지불의사 전반적인농업 농촌에대한인식 의사의유무 ( 월 / 연별 ) 5,000 원의지불의사유무 ( 월 / 연별 ) 최대지불의사금액 ( 월 / 연별 ) 지불의사가없는이유 의사의유무 ( 월 / 연별 ) 5,000 원의지불의사유무 ( 월 / 연별 ) 최대지불의사금액 ( 월 / 연별 ) 지불의사가없는이유 의사의유무 ( 월 / 연별 ) 5,000 원의지불의사유무 ( 월 / 연별 ) 최대지불의사금액 ( 월 / 연별 ) 지불의사가없는이유 조사결과 우리나라농업농촌에대한전반적인식은긍정적인것으로나타났음 그림 농업농촌은과거우리사회를지탱해온근간이다 에대한인식이가장긍 정적응답이많았으며 그뒤로 농업농촌은현재우리생활전반에중요하다 농업농촌은소중하고살아볼만한곳이다 의순으로나타남

76 < 그림 3-1> 우리나라농업 농촌에대한전반적인식 주 : 리커트척도법 (1~7 점 ) 을따라설문지를구성하였으며, 점수가높을수록해당항목에대해긍정적으로인식하고있음을의미함. 농업 농촌의공익적가치관련세부기능중공적기능유지를위한지불의사가있다고답한비중이가장높았음 그림 < 그림 3-2> 매달 / 매년일정금액을지불할의사가있다고응답한비중

77 농업 농촌의각기능을보존하기위해일정금액을지불할의사가있는경 우 매달 매년등기간에상관없이 원을지불할의사가가장높은것으로나타남 매달일정금액을지불할의사가있다고밝힌응답자중에서농업 농촌의공적 문화적 경제적기능을보존하기위해각각 가 원을지불하겠다고답변하여가장높은비중을보였음 매년일정금액을지불할의사가있다고밝힌응답자중에서농업 농촌의공적 문화적 경제적기능을보존하기위해각각 가 원을지불하겠다고답변하여가장높은비중을보였음 공익적가치에대하여일정금액을지불할의사가없다고밝힌응답자중절반이상은 정부가비용을부담하여야한다고 인식하고있음 표 농업 농촌분야에대한비용지불을개인의책임으로보기보다는국가의책임으로보는시각이우세하다고평가할수있음 < 표 3-8> 농업 농촌의기능을보존하기위한지불의사가없는이유 구분 농업 농촌의공적기능을보존하기위한지불의사가없는이유 농업 농촌의문화적기능을보존하기위한지불의사가없는이유 농업 농촌의경제적기능을보존하기위한지불의사가없는이유 비용의지불은정부가처리해야할문제이므로 비용을지불하고싶으나경제적부담때문에 내가사는지역이아니기때문에 지불할필요성을느끼지못하기때문에 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 계

78 5.2. 소결 앞서살펴본농업농촌의다원적기능의정의및관련논의 선행연구검토 등을종합하면최소한학계와정책집단내에서는다원적기능을지향해야 한다는공감대가일정부분형성된듯함 그러나농업농촌의다원적기능에대한공감대폭을넓혀야실천단계에서실효성을지닐수있을것임 이러한점에서다음과같은사항을검토하고심도있게논의해야함 다원적기능가치를평가할때 기능별로접근하는방식이주를이룸 단 순한개별가치평가액의합을전체다원적가치금액으로생각하는것은 과대평가의위험을가지고있으며 특히최근대부분의연구가가상가치 평가법을이용하여서수행되었기때문에가상가치평가가가질수있는 가상편의 발생가능성을염두에두고가치평가결과를해석해야함 다원적기능의역할에대한고민이필요함 다원적기능의특성과실재성 을실증연구하고 이를바탕으로다원적기능제고를위한정부의 정책개입에대한정당성을확보할필요가있음 다양한다원적기능을농 업정책목표에어떻게복합적으로반영할지다양한이해관계자와정책입안자 전문가간논의가필요함 국민이바라는 농촌다움 이현재농정에서목표로하는목표상과부합하는지를검토해야함 비시장재화인다원적기능은시장이존재하지않기때문에공급과수요 를직접파악할수없음 국민이가지고있는다원적기능에대한우선 순위를정성적으로파악하고 이를제공할수있도록유인을제공해야사회적후생을극대화함은물론정책효과성과효율성을높일수있음 다원적기능을단순히정책홍보나대국민교육용주제로만사용하는것 은아닌지되돌아봐야함 특히국민이바라는다원적기능을정확하게

79 파악해야농업인과비농업인사이에서발생할수있는갈등을근본적으로해소하는시발점이될수있음 다원적기능이존재하며이에대한보상이적절히이루어지지않고있다면 공익적편익에대한대가를지불하는방안을모색해야함 등에서는이미직접지불제를통하여농업농촌의공익기능에대한대가를지불하고있음

80

81 제 장 농정패러다임전환방향 농정의대내외여건과전환필요성 1.1. 농업외적여건과전환필요성 저성장시대의경제를맞아사회적가치를재정립할필요가있음 최근한국경제는 년대부터 외환위기이전까지계속된고성장시대에벗어나이제저성장시대에접어들었음 그림 인류는매우오랜기간동안 이하의성장률을보였으며 세기에만 예외적으로성장률이매우높았음 이견이있을수있으나 세기전체 에걸쳐서는다시 이하의성장을기록할것으로예상하는연구결과 도있음 한국경제가저성장시대가진입했음을정부그리고농업인을포함한농업관계자들이인지하고향후농정방향및패러다임을논의할필요가있음 토마피케티 세기자본 글항아리

82 < 그림 4-1> 실질 GDP 성장률 ( 전년동기비 %) 출처 : 한국은행. 국민계정. 년대농산물시장개방시대에추진한농업경쟁력제고및부가 가치창출을위한규모화 전문화등구조조정정책을저성장시대에도주요정책으로계속추진할것인가에대한논의가필요함 농업인뿐만아니라국민전체의소득수준이그리높지않았던과거에는 성장중심정책이필요했고큰성과를이루어냄 농업역시시장개방이 라는어려움속에서도성장을통한농가소득향상을위해다양한경쟁력향상정책이추진되었음 고성장시대에는벤담의최대다수최대행복이라는공리주의와같은정의 개념이경제정책의철학적바탕이됨 공리주의를기반으로한성장주도정책은과거에는유효했으나 오랜기 간동안부의분배불균형 양극화심화에따른저소득층증가 유효수요 감소 사회정치의불안정성증가 자연자원의수탈적이용등부작용이심화됨

83 성장이둔화되면서분배할부자체가작아짐에따라부 이외의다 른경제사회적가치를높이려는정책추진이필요해지며 존롤스의경 제사회정의 개념 즉 공정성 으로서의정의개념이중요해짐 지방분권화시대도래에맞춘농정추진이필요함 우리나라는단기간내초고속성장과정에서개인의사유재산과이윤추 구를기반으로하되 주요투자결정과투자배분은주로정부에의한국가주도의경제정책이중요한역할을하였고매우성공적으로이루어짐 농업역시중앙정부주도의강력한리더십을통해식량자급을달성하고지금과같은고품질농산물을연중생산하는농업체계를이루어냄 그러나시장이개방되고국민의소득과의식수준이높아졌으며 차산 업혁명이라고일컬어질만큼정보의생산과유통이방대하고신속하게 이루어지고 각분야의이해관계자가경제 사회 환경적으로다양한가치 를추구하는현재에는중앙정부주도의농정이더이상큰효과를발휘하기가쉽지않음 서울시의지방자치 분권인식조사결과시민응답자중 는현재 지방분권수준이낮다고하였고 만이높다고하였음 응답자공 무원의 는분권수준이낮다 는높다고하였음 그럼에도불구하고중앙정부가대부분의사업을기획하며 지방조직을 통해일괄적으로사업대상자를선정하고사업비를집행하는등국가주도의농업정책틀에서벗어나고있지못함 농업인역시국가가주도한시장개방피해자라는인식속에서중앙정부에의한보조금을당연한것으로여기고중앙정부에의존하고있음 지방분권걸림돌 순위로떠오른중앙정부 기사 웹사이트 방문

84 경제 사회 환경적다양한가치추구에따라다양한이해관계자참여를통한지역특성맞춤형정책추진을위해서지방분권화가필요함 지방분권화의원활한추진을위해서는무엇보다도지방의농정추진역량 을제고하고다양한주체들이참여할수있는농정추진체계를수립해야함 소득과함께행복증진을목표로삼아야함 신자유주의주류경제학과이에기반한정부정책은재화와서비스의생산확대를통한경제성장 소득증가 소비확대를중시함 경제성장과소득증가를통한재화와서비스의소비가행복에있어중요 한요인이기는하나개인이느끼는행복 삶의질을결정하는요인은재화와서비스의소비이외에매우다양함 그림 행복의수준에영향을미치는주요요인으로는소득수준 실업여부 사 회적 경제적불평등수준 정치참여정도 민주주의 자율적의사결정수 준 자원봉사및공동체활동여부 가족구성특징 절차및과정에의참여수준등다양함 이스털린의역설 에따르면 인당 증가가반드시행복수준을높이는것은아님 한편 에따르면 년한국인의삶의만족도는회원국 개 국가운데 위에그쳤으며 한국의중위가구가처분소득순위인 위 보다낮음 따라서 소득과국민의삶의질수준을높일수있는다양한 정책적노력과함께사회적변화가요구되며 농업 농촌의역할을모색할필요가있음 평균중위가구가처분소득 은 년 달러 구매력평가기준 한국은 달러로평균수준 임 한눈에보는사회 주요내용 주 대한민국대표부

85 < 그림 4-2> 우리나라의국민삶의질종합지수 18 와 1 인당 GDP 자료 : 통계청. 국민삶의질종합지수작성결과. 국민의농업 농촌가치에대한인식이정체되고있음 고성장시대에는국민개개인이충분한소득을올리고있고미래소득증가에대한기대가크기때문에조세저항이크지않음 그러나저성장시대에는국가의세금징수행위와지출행위에대한관심 더나아가감시유인이증가할수밖에없음 고성장시기에는농업부문시장개방에대한보상차원에서진행되었던다양한정부지원정책이국민의지지를받을수있었음 그러나저성장및시장개방시대에는농업 농촌이국민에게충분히납득 할만한가치 안전한식품 안전한생산 환경유지 농촌다움등 를제공하지않는이상국민의농업 농촌부문에대한세금제공유인이낮음 국민삶의질지표 개영역 개지표 를활용하여 년 기준연도 을 으로한해당연도의비율을단순평균하여영역종합지수를만들고이들영역종합지수를다시단순평균하여삶의질종합지수를작성함 통계청

86 < 그림 4-3> 농업 농촌의다원적 공익적기능에대한국민의식조사결과 Q. 농업 농촌기능중사회 문화적다원적기능또는공익적기능이가치가있다고생각하는가? Q. 국가정책으로농업 농촌의공익적기능을유지 보전하기위해세금을추가부담하여야한 다면어떻게하겠는가? 자료 : 김동원 박혜진 (2016). 농업 농촌에대한 2016 년국민의식조사결과. 한국농촌경제연구원.

87 한국농촌경제연구원이실시한농업 농촌의다원적 공익적기능에대한 국민의식조사결과 가치가있다 고답변한비율과세금추가부담에대한 찬성 비율이모두정체되어있음을알수있음 그림 따라서국민에게농업 농촌의다양한가치를제공하고공감을얻기위한농업인과농업관련종사자들의자체적인노력이필요함 인구절벽시대에대비하여야함 신생아수 만명이하로감소 고령사회진입 생산가능인구 세 세 감소등인구구조가급격히변화하고있음 그림 지금까지의교육 복지 군 복지 산업등경제사회시스템전반에걸친대대적인변혁이예상됨에따라대비가필요함 < 그림 4-4> 연령대별인구전망 자료 : 통계청. 추계인구. 조선일보 검색일

88 생산가능인구감소에대비하여농업부문노동생산성을높이고 고령화 사회에대비하여고령국민이농업활동또는농촌생활로부터삶의만족을느낄수있도록준비할필요가있음 또한창의적인력을육성함과동시에질적으로우수한일자리를창출함으로써장기적그리고간접적으로출산율증가에기여할필요가있음 차산업혁명시대의긍정적 부정적측면에모두대비하여야함 빅데이터 바이오 플랫폼기반등새로운기술들이기존경제 사회행동과결합되어일어나고있는또는발생할것으로예상되는변화의방향은예상하기쉽지않음 새로운부의창출 삶의편리함증가 질병의획기적인예방및치료방법개발에따른수명연장등긍정적측면이증대될것임 반면일자리의대폭감소 경제사회적불평등심화 인간성과공동체의 상실 기계의존도의증가에따라는인간본연의지식과능력상실등부작용에대한우려또한만만치않음 농업 농촌역시맞닥치고있는 차산업혁명기술을어떻게긍정적으로 접목시킬수있을까와함께 그부작용을줄이고흡수시킬수있는산업및지역공간으로서의역할을함께고민해야함 1.2. 농업내적여건과전환필요성 20 농가경제악순환이지속되고있음 본연구에서는농업내적여건은농가경제악순환지속 농촌다움의상실 농업 농촌의내부문제에집중등세가지키워드로제시했음 농업 농촌의여건및산업전망과관 련된보다상세한내용은이용선외 의 농업 농촌 식품산업의미래비전과지역발전전략 한국농촌경제연구원등을참고하기바람

89 시장개방 생산성증대 시장과잉공급 농가교역조건악화 농업소득악화 침체 투자유인감소 인력유입정체 생산성증대요인감소 농업소득악화 침체 의악순환이지속되어왔음 시장개방대응차원에서중앙정부주도로추진된규모화 전문화가악 순환의고리를끊어내는데효과적이었으며 더강하게추진하면악순환의고리가끊어질것인가와같은질문에대한논의가필요함 규모화 전문화 기업진입규제완화 소득지지등기존농정에대한평가 를통해농업경쟁력을강화하고농업 농촌의다양한가치를창출하기위한새로운농정전략이필요함 농촌다움의상실이심화되고있음 농촌고령화 농촌환경오염 농촌생활여건미흡 농촌공동체파괴등건 강한농촌사회의유지발전에저해가되는요인들이심각하며이로인해농촌다움이상실되고있음 농업경제성장중심의정책으로인해농촌사회와환경정책은상대적으 로도외시됨 따라서경제 사회 환경적가치가조화된새로운농정전략이필요함 농업 농촌의내부문제에집중해온한계를넘어서야함 농업농촌내부문제에집중 문제해결대상이농업생산성및소득증진 농촌지역물리적개발등에집중되어 농업농촌의외부인비농업 소비자 도시의관점에서문제에접근하려는노력미흡 따라서국민이원하는가치를제공함으로써국민의신뢰와지지를얻고 국민행복증진에기여하는새로운농정전략필요 농업 농촌다원적기능의중요성이증가하고있음 국민의농업 농촌가치에대한인식이정체되고농업의 비중이감소하기때문에농림예산비중감소가불가피하다는인식이있음

90 그러나이는경제발전에따른농업에대한사회적수요의변화와농업 농촌의다원적기능의중요성을고려하지않은것임 < 그림 4-5> 농업발전의단계와농업부문에대한사회적수요 한국농업은발전과정 단계에서 단계로넘어가고있음 그림 농 업농촌이 단계로원활하게이행하면해당부문뿐만아니라경제사회전반의편익증가함 단계 도시가구지출중식료품비비중감소 농업부문효율성증대요구 도농소득격차문제등이나타남 단계 소득분배의정치적의제화 타산업부문실업증가로인한 농업지역인력유치요구증대 환경과 삶의방식 에대한관심증가등이나타남 미래농업 농촌의비전은지속가능한성장과포용적인농촌전환 임 사회가요구하는핵심공공재를공급하는사회적책임을강조한농업 으로전환할필요가있음

91 1.3 한국농정의패러다임및향후전환키워드 해방후한국농업과농정은 년주기로큰변화를겪음 주요정책목표와수단을고려하여세가지시기로구분할수있음 표 농업의역할과가치가무엇인가에따라농정목표와패러다임이 근대농업체계 주곡자급 시장개방적응 으로변화됨 한미 한중 쌀관세화 등 이후시장개 방이마무리단계이므로 향후 년적용될농정의패러다임을모색할필요가있음 산업으로서의농업이어느정도경쟁력을갖춘선진국농정은시장 가격 정책및산업정책에서탈피 다기능 환경으로패러다임을전환하는추세 임 참고 선진국농정의변화 우리나라도역시학계를중심으로 경쟁 력중심의산업정책에서다기능 가치중심으로전환 해야한다는논의가진행중임 < 표 4-1> 시기별농정목표와정책 시기목표정책 해방 ~1970 근대농업체계구축 1971~1994 주곡자급, 농업기반 1995~ 현재 UR/FTA 개방적응 농지개혁 (1950) 농업은행발족 (1956) 농촌진흥청설립 (1962) 식량증산과생산과정의근대화 새마을운동 (1971) 통일벼보급 (1971) 간척, 개간등농업기반구축 도매시장설립, 추곡수매제도 42 조투융자 ( 농업구조개선, 규모화 ) 직불제본격도입 (2001 논농업직불제 ) 추곡수매제 -> 변동직불제전환 (2004) 한미 FTA(2012), 한중 FTA(2015), 쌀관세화 (2015)

92 선진국농정의변화를살펴보면다음과같음 < 참고 : 선진국농정의변화 > 1. 미국 1933 년농업조정법 (Agricultural Adjustment Act) : 가격 소득지지중심산업육성 - 상품프로그램 : 품목별목표가격설정운영 - GATT 수입의무면제 (waiver) : 국경보호 - 수출장려, food stamp : 잉여농산물수출 (PL480), 국내소비진작 1985, 1990 농업법 : UR 대응시장지향성강화 - 목표가격인하, 차액지불의기준면적동결 - decoupling 개념등장 : 농업지원은생산과연계되어서는안됨 2014 년농업법 : 소득 가격지지축소, 수입 경영안정과보험강화 - 고정직불폐지, 작물보험강화 - 기초농산물지원 : 유통융자지원제도 (ML), 가격손실보상 (PLC), 수입손실보상 (ARC) - 환경관련프로그램유지 강화 * 예산비중 : food stamp 79.1%, 작물보험 9.4%, 환경보전 6.02%, 상품프로그램 4.65% 2. 유럽연합 1962 년공동농업정책 (CAP) : 가격 소득지지및수출보조등산업보호 - 목표가격운영및시장개입, 가변과징금제도로수입억제 - 시장개입정책은농업생산성향상과함께과잉생산문제야기 - 과잉농산물수출보조금 (export refund) 1992 년맥셔리개혁 : 가격지지에서직접지불제로전환 - 목표 개입가격을낮추고손실은소득보상직불로보상 - 농업환경, 조림등다원적기능에대한직불제도도입 - 농촌개발강화 : 조건불리지역농업지원, 환경보전적농업활동보상, 가공 유통투자지원, 농업경영다각화, 농민은퇴및창업지원강화, 비농업 비농민지원신규도입 2000 년이후다기능농정으로급속전환 년품목별직불제를단일직불제로전환 - 대응이행의무강화 : 생산을해야할의무는없지만농지를환경보전에우호적으로유지 년 CAP 개혁 : 단일직불을기본직불로전환, 환경기여조건을강화한녹색직불, 소규모농가에지급하는소농직불, 40 세이하신규청년농에대한지원, 자연제약지역직불 3. 네덜란드 네덜란드는농업의산업정책을일관추진하고있음. 농업연구 교육기관의농가 산업체와일체성강화 년대부터구축한농업연구, 기술보급, 교육시스템이밀접하게연계, 현장중심적이고, 산업체등수요자지향적이며전문적임 1950 년대호당 5ha 소농구조에서현재 24ha 로구조조정성공 : 산업화성과 - 시설원예집중, 유리온실등고정자본투자확대 - 규모화된농가 산업체를기반으로품목별조직을육성, 수출농업강력추진 4. 일본 쌀주식, 가족농중심으로식량안보및산업화추진 ( 농지소유제한등 ) 농산물수입국가, 구조조정과산업화미흡

93 최근 TPP 등개방화에대응, 공격적수출농업정책추진 구조조정이미흡한상태에서가족농체제를유지하면서산업의경쟁력을지향하며다원적기능농업정책으로전환을모색중임. - 경영안정직불 ( 쌀고정 변동직불제, 논활용직불제, 밭작물직불제, 수입보전직불제 ) 과다기능형직불 ( 중산간직불제, 환경보전직불제, 지역활력창출을위한다기능직불제 ) 을모두실시 5. 스위스 사회적합의를바탕으로환경보전등농업의다원적기능농정추진 * 헌법 104 조 1 항 : 정부는농업이시장수요에맞추어지속가능한생산을하고, 이를통해다음과같은기능을수행할수있도록해야한다. 첫째스위스국민을위한식량공급을보장, 둘째천연자원을유지, 전원을보전하고, 셋째농촌에사람들이분산되어살수있도록해야한다. - 일반직불금 : 토양 수자원보호, 생물다양성유지조건, 조건불리지역우대 - 생태직불금 : 일반보다더엄격한조건수행농가에게추가지급 - 동물복지직불금 : 일정한사육조건준수시지급, 방목할경우추가지급 농업 농촌대내외여건변화에대응한농정패러다임전환의키워드를다음과같이정리할수있음 표 < 표 4-2> 농정패러다임전환의키워드 국민이원하는가치를제공함으로써국민의신뢰와지지를얻고국민행복증진에기여 기존농정대한평가를통해농업경쟁력강화함과동시에경제 사회 환경적가치가조화된새로운농정전략수립 공정성 (fairness) 으로서의정의개념 다양한이해관계자참여를통한지역특성맞춤형정책추진 지방분권화를위한지방의농정추진역량제고및농정추진체계수립 소득과함께국민의삶의질수준제고 국민에게농업 농촌의다양한가치 ( 안전한식품, 안전한생산, 환경유지, 농촌다움등 ) 를제공하고공감을얻음 생산가능인구감소에대비한농업부문노동생산성제고 고령국민이농업활동또는농촌생활로부터삶의만족을느낄수있도록준비 창의적인력육성, 질적으로우수한일자리를창출 4 차산업혁명기술의접목을통한성장동력창출, 부작용을최소화하기위한산업및지역공간으로서의농업 농촌역할모색

94 농정패러다임전환측면에서바람직한미래농업 농촌모습 농정패러다임전환을모색하는데있어서현재농업 농촌의대내외여건에 따른대응전략을마련하는방법과함께미래의다양한농업 농촌의모습을그려보고대응전략을실현하는데적합한모습을도출하는방법도있음 여기서는미래농업을구성하는주요경영주체가소수규모화된농기업 또는다수중소가족농인두가지경우를가정해보고각경우의특징을 경제 사회학 정치학등다양한측면에서살펴봄 그다음현재농업 농 촌의대내외여건에따른대응전략을마련하는데있어적합한미래농업의모습을도출해봄 다수의중소가족농으로미래농업이구성될경우다음과같은사항의달성에적합함 표 국민이원하는가치를제공함으로써국민의신뢰와지지를얻고국민행복증진에기여함 경제 사회 환경적가치가조화된새로운농정전략을수립함 부 이외의다른경제 사회 환경적다양한가치를창출함 공정성 이라는정의개념을구현함 다양한이해관계자참여를통한지역특성맞춤형정책을추진함 지방분권화를위한지방의농정추진역량을제고하고농정추진체계를수립함 소득과함께국민의삶의질수준을높임 국민에게농업 농촌의다양한가치 안전한식품 안전한생산 환경유지 농촌다움등 를제공하고공감을얻음 고령국민이농업활동또는농촌생활로부터삶의만족을느낄수있도록준비함 차산업혁명기술의부작용을최소화하기위한산업및지역공간으로서의농업 농촌역할을모색함

95 < 표 4-3> 미래농업을구성하는주요경영주체별특징비교 분야 소수규모화된농기업주요경영주체다수중소가족농 생산성과산업의효율성제고 경영목표 가족의유지, 구성원의행복증진차원에서의소득증대 임금노동자중심노동자가및가족노동력중심 소유및장기임차혼합토지소유및중 단기임차혼합 노동력대체대규모시설투자 자본 노동력보완소규모투자 특정품목대량생산생산다품목소량생산 중앙중심판매시장중앙과지방 ( 로컬푸드, 직거래등 ) 혼합 경쟁관계 경영체간관계 규모화될수록강함개별경영체의시장제도영향력약함 단일품종, 자연재해및기후변화취약 노동력고용등경제적관계형성중심 약함 약함 낮음 ( 국민의규모화된기업에대한세금부담의향은낮음 ) 부가가치창출을통한 GDP 증대, 고용일자리제공 환경영향 지역농촌사회에서의기능 지방정부와의협력유인 민주적의사결정체계형성유인 국민세금부담의향 국가에대한기여 네트워크형협력관계 생물다양성유지, 자연재해및기후변화대응력강함 빈번한자발적, 비자발적교류를통한관계및사회문화형성 강함 ( 지역의특성과공통관심사를반영하기위한다수소규모경영체의적정네트워크범위는지역단위 ) 강함 ( 다수소규모경영체의의사반영을위해서필수적 ) 상대적으로높음 ( 단, 농업 농촌의다양한가치에대한상호이해가바탕이될때 ) 가족, 공동체, 지방정부간네트워킹을통한농촌사회의유지발전 소수규모화된농기업으로미래농업이구성될경우다음과같은사항의달성에적합함 표 기존농정대한평가를통해농업경쟁력을강화하기위한새로운농정전략을수립함 생산가능인구감소에대비한농업부문노동생산성을높임 창의적인력육성 질적으로우수한일자리를창출함 차산업혁명기술의접목을통한성장동력을창출함

96 농업인및농촌주민의삶의질제고 농촌사회및공동체의발전 국민에게 믿음과행복을주는다원적가치의제공 건전한시장경쟁을통한성장동력 창출을위해서는 다수의가족농과시장경쟁을통한경쟁력있는농기업이공존하는사람중심의농촌 이바람직함 시장효율성 거버넌스 환경이한국농업의잠재적경쟁력에있어서상 대적저해요인이라는제 장의분석결과를고려했을때 이와같은미래 모습을설정하고잠재적경쟁력제고하기위한패러다임전환과전략을모색할필요가있음 새로운농정패러다임전환방향 지금까지의논의를바탕으로새로운농정패러다임을다음다섯가지로제시함 방향 농업 농촌과함께농업농촌의가치수요자인국민전체로농정고객을확대함 년대까지는국민의상당수가농업에종사하고농촌에거주하였으며 농산물의충분한생산과공급이경제성장과사회안정을위해필수불가 결했음 또한 년대에는시장개방으로피해를입는농업과농민에대 한보상과경쟁력제고를위한정책이중요했음 이시기까지는농업인 패러다임은사람들의견해나사고를지배하는이론적틀이나개념의집합체를의미함 현재농정패러다임의여러가지개념이상충하고있음 예 시장 정부개입 가격 가치 상품 다원적기능 가족농 기업농등 그러나이들중어느하나만을선택해야하는것은아님

97 과농촌주민을주요정책대상자로하는것이당연하고도필요했음 그러나앞서제시한농업 농촌의대내외여건하에서안전한농식품 환 경유지 농촌다움등농업 농촌의다양한가치를국민에게제공하고공감을얻기위해서는농정고객을국민전체로확대할필요가있음 방향 가격 수급 경쟁력등기존생산물중심에서사람중심으로전환함 지금까지는농산물가격 농산물공급또는소비량 농산품품질등농산물자체와그경쟁력에초점을맞춤 농업생산의효율성극대화를위해서농산물을생산하는농업인또는농 가는자본재등이대체할수있는또는대체해야하는투입재중하나로간주되기도함 또한생산주체또는농촌을유지시키는국민으로서보다는농산물판매 를통해얻은소득으로소비를통해효용을얻는소비주체로간주되었다고할수도있음 이러한관점에대해이견이있을수있으나 그동안많은전문가또는 정책담당자는구조조정농정을통해경쟁력이없는것으로간주된영세 소농 고령농등은농업에서퇴출되어야할대상으로봄 그리하여농업 에서퇴출하고농업을통해얻을수있는소득을복지정책을통해보상해주면되는정책대상으로간주함 농업인과농가를농촌공동체사회를유지하고환경을보전하며 다양한 활동을통해국민에게농업 농촌의다양한가치를창출하고공유하는사회적주체로볼필요가있음 방향 소득중심에서농업인과농촌주민의삶의질또는만족중심으로전환함 삶의질에영향을미치는요인들은매우다양하나다수의전문가및정 책담당자들은소득수준에지나치게중요성을두어다른요인들은부차적인것으로간주해온경향이있음

98 삶에대한만족은소득수준뿐만아니라 취업여부 사회의불평등 정치 참여 자율적의사결정 공동체활동 가족및주변관계 절차적효용등에도영향을받음 따라서삶의질과만족에영향을미치는다양한요인들에대해서도정책적관심을둘필요가있음 방향 농업 농촌을분리시켜보는것이아니라통합하여접근함 농업이이루어지지않는농촌은 농촌 이라부르기어려우며 농업을영 위하는농업인과그가족이극소수라면농촌이라는공동체사회역시유지되기가어려움 또한농업외에농촌지역의경제 환경 사회유지없이농업이라는경제활동도효과적으로이루어지기어려움 따라서농촌경제활성화 농촌환경개선 농촌공동체유지 발전이라는측면에서농업과농촌정책이통합적으로이루어져야함 방향 보상차원에서의일반국민에대한지원요청이아닌경제 사회 환경적책임완수에대한국민지지차원의정당한대가를요청함 농산물수입개방확대과정에서피해보전차원의지원확대는불가피한 측면이있지만 국민들에게농업이어려우니지원해달라는일종의호소가통하는시대가아님 농업농촌이국민들의행복한삶의위해필요로하는안전한농산물 머 물고싶은깨끗하고아름다운농촌 따뜻한삶의공동체등다양한가치제공에대한정당한대가를요청해야함 국민들에게무엇을어떻게제공할수있을지농업인을포함한농업관련종사자들이머리를맞대고함께고민해야함 새로운농정패러다임하에서의향후추구하는농정의모습은 표 와같음

99 < 표 4-4> 새로운농정패러다임전환방향과지향점 구분기존농정미래농정 농정총론 농정핵심목표농가 농업소득증대추구농업인및농촌주민을포함한국민의행복증진추구 농정의핵심대상생산물 ( 소비 ) 중심사람중심 핵심농정분야경제적측면에서의 ( 또는산업으로서의 ) 농업정책중심경제적, 사회적, 환경적측면에서의농촌정책중심 농정이추구하는가치경제적가치중심다원적가치중심 ( 사회적, 환경적가치강화 ) 농정목표달성의핵심요인소득증가에따른소비확대소득 소비외다양한삶의질증가요인존재 경제정책의중심성장중심성과 + 분배중심 경쟁력에대한관점가격, 비용경쟁력등결과에중점경쟁력제고요인에중점 발전전략 주요정책쟁점 시장에대한관점 타산업발전방식모방등산업적측면의발전방식추진 시장경쟁중시 ( 시장경쟁제도마련시에도경쟁논리 ( 힘의논리 ) 중요 ) 농촌지역및공동체발전이라는지역적측면의발전방식추진 시장정의중시 ( 시장경쟁제도마련시다양한주체참여가중요 ) 환경에대한관점환경에대한부차적접근환경에대한근본적접근 양극화에대한관점 양극화는경쟁의필연적결과, 심화용인 혁신체계선형적혁신체계네트워크형혁신체계 양극화는사회안정의걸림돌, 궁극적으로경제성장저해요인, 양극화완화 4 차산업혁명에대한관점성장중심경제, 사회, 문화등다양한측면고려 일자리에대한관점양적일자리확대양적, 질적일자리확대 농정거버넌스 농업정책과농촌정책간관계농업, 농촌정책이원화농업, 농촌정책통합 농정추진체계중앙정부중심지방정부역할확대 의사결정체계하향식, 관료적의사결정상향식, 참여적의사결정 정책평가의주안점 주요농정분야 정책의결과중심 정책의과정중심 농촌공동체정책하드웨어중심농촌공동체정책소프트웨어중심농촌공동체정책 토지정책농업생산요소로서의토지정책다원적기능강화를위한토지정책 투자정책물리적투자중심인적자본투자중심 미래성장동력미래성장산업화지속추진하되범위, 주체명확화 수급정책 수급관련생산및가격적극적개입 ( 대 ) 기업역할 ( 대 ) 기업역할에대한기대 ( 낙수효과 ) 가족농에대한관점가족농축소대응책미흡가족농유지및확대 사회적안정유지차원에서의개입 ( 생산및가격에대한개입최소화 ) 가족농을중심으로한 ( 대 ) 기업과의협업확대, 역할구분

100

101 부록 농업 농촌의공익적가치와미래정책방향논의 전문가인식조사결과 농업 농촌의공익적가치의가치유형 세부기능 추진전략에대한정책우선순위를분석하고자같은의사결정계층구조를설정하였음 부도 < 부도 1-1> AHP 분석을위한의사결정계층도 기법에따라가치유형 제 계층 세부기능 제 계층 그리고추진전략 제 계층 간상대적중요도와시급성을평가하는항목으로구성된설문조사를시행하였음 설문의대상자는총 명 학계 명 연구기관종사자 명 한국정책학회 농업 농촌의공익적가치와미래정책방향 을바탕으로작성하였음

102 유관기관 명 으로정책에영향을미칠수있으며지식과경험을보유한전문가들로구성하였음 중요도측면 농업 농촌의공익적가치에대한가치유형의우선순위는 공적가치 경제 문화적가치 순이었음 중요도측면 농업농촌의공익적가치관련세부기능의우선순위는 부표 과같음 공적가치에대한우선순위분석결과 응답자들은 자연환경의보전 안정적식량공급 도시사회문제완화 순으로중시하였음 경제 문화적가치에대한우선순위분석결과 휴양및여가공간제공 일자리창출 지역발전도모 순으로중요하였음 < 부표 1-1> 세부기능의우선순위 ( 중요도측면 ) 정책목표 가치유형 정책목표 세부기능 상대적중요도 구분 우선순위 CR 자연환경의보전 농업 농촌의공익적가치실현 공적가치 경제 / 문화적가치 안정적식량공급 도시사회문제완화 휴양및여가공간제공 일자리창출 지역발전도모 공적가치 경제 / 문화적가치