328. 미국 정부와 정치 2 권 (voting rights)의 확대와 유권자 퉁록(voter registration) 제도, 미국 유권지들의 투표 참여 양상, 그리고 후보자 선택의 결정 요인 퉁이다. 대통령 선거과정 일반 미국의 대통령선거는 다음의 순서로 진행된다.

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1 327 젠~-~했 대통령선거 김성연 류재성 선거는 정권의 정통성 (regime legitimacy)을 보장하는 가장 확실한 방법이며 동시에 일반 국민들이 자신들의 요구와 희망을 표출히는 가장 안정적인 통로다. 정당과 후보 는 선거를 통해 자신들의 정책에 대한 유권자의 지지를 확보함으로써 정부를 구성하 고 정책을 실현할 수 있다. 미국은 세계 어느 나라보다 오랫동안 선거를 통해 대통령 리더십의 교체를 실현해 온 국가다. 1789년 초대 대통령선거 이래 2012년 대통령선거에 이르기까지 57번의 대통령선거가 실시되었으며, 지금까지 44명의 대통령이 대통령직을 수행해 왔다. 4년 을 주기로 11 월 2일과 8일 사이의 화요일에 실시되는 미국 대통령선거는 1789년 이 래 단 한 차례도 중단된 바 없다. 여러 한계에도 불구하고 주기적인 선거를 통한 최고 리더십의 안정적인 교체는 미국 민주주의의 가장 큰 특정 중 하나이다. 미국은 대통령제의 원형 국가이지만 매우 독특한 대통령 선출방식을 가지고 있으 며, 선거제도 역시 역사적으로 변화해 왔다. 그리고 그 변화의 내용은 대체로 민주주 의의 확대와 심화의 방향과 일치한다. 이번 장에서는 미국 대통령 선거제도의 주요한 특정과 변화 그리고 미국 유권자들의 선거 참여와 후보자 선택에 대해 살펴본다. 논의 의 주요한 초점은 선거인단(Electoral College)제도, 주요 정당의 후보 선출 방식, 투표

2 328. 미국 정부와 정치 2 권 (voting rights)의 확대와 유권자 퉁록(voter registration) 제도, 미국 유권지들의 투표 참여 양상, 그리고 후보자 선택의 결정 요인 퉁이다. 대통령 선거과정 일반 미국의 대통령선거는 다음의 순서로 진행된다. 펀 ;~~ M ) 灣 j;폈 ι꽉쉴 ;(뒀 찍혔 ~펠 灣,월혔?폈 흙 우선, 후보지들이 출마선언을 하면 예비선거 (primary election) 및 코커스(caucus)를 거쳐 전당대회 (party convention) 에서 각 당 후보가 선출된다. 각 당 후보 선출 후 TV 토론 등 본격적인 선거캠페인이 선거 (general election) 일까지 진행되며, 이후 선거인 단(electoral c liege) 투표를 거쳐 대통령 당선자가 확정된다. 후보자의 출마선언이 선거가 열리는 직전 년도 초기 혹은 그 이전까지로 빨라지면 서 전체적인 선거일정은 2년여 남짓 진행되는 경향이 강해지고 있다. 후보.7-} 출마선 언 후의 선거일정은 민주당과.공화당 후보 확정을 위한 당내 경선인 예비선거와 코커 스 과정이다. 이 경선 과정의 정점은 예비후보 간 토론이다. 2012년 대통령선거의 경우 공화당 예비후보들 사이의 첫 공식 토론이 열린 것은 2011 년 5월 5 일, 즉 선거가 있기 1 년 반 전이었다. 예비선거 및 코커스는 대통령선거가 열리는 해의 시작과 함께 실시된다. 공화당의 경우 2012년 1 월 3 일 아이오와 주 코커스를 시작A로 1 월 10 일 뉴햄프셔 주 예비선거, 1월 21 일 사우스캐롤라이나 주 예비선거, 1월 31 일 플로리다 주 예비선거로 이어지면서 2월부터 6월 26일의 유타 주 예비선거에서 종료되기 까지 50개 주와 워싱턴 D.C. 및 미국령 해외영토(광, 푸에르토리코, 버진 아일랜드, 미국령 사모아)에서 실시되었다. 예비선거 및 코커스에서 승리한 후보는 9월경에 열리는 각 당의 전당대회를 통해 대통령 후보로 공식 확정된다. 이후의 과정은 정당 간 후보 경쟁이다. 미국의 독특한 선거인단 제도로 인해 후보 간 경쟁은 안정적인 지지를 받는 주(safe states)를 제외하고, 정당 및 후보에 대한 지 지가 유동적인 주(swing states) 에 집중된다. 후보 간 경쟁의 백미는 TV 토론이다. TV 토론은 대통령 후보와 토론 위원회 (Commission on Presidential Debate) 에서 주관한다. π토론에 참가할 수 있는 자격은 수학적으로 당선이 가능할 만큼의 주 (states) 에서 투표용지 (ballot) 에 후보 이름을 탑재한 후보 및 토론 전 특정 시점에서의 5개 여론조 사 결과 최소 15%의 지지를 확보하고 있는 후보로 제한된다. 2012년 대통령선거의

3 제 11 장 대통령선거 329 경우 10월 3 일, 16 일, 22 일 3차례 대통령 후보 간 TV 토론이 개최되었고, 10월 11 일 에는 부통령 후보 간 TV 토론이 열렸다. 대통령선거일은 11 월 첫 번째 월요일 이후의 화요일로 법률로 정해져 있다. 4년 마다 열리는 대통령선거일에는 대통령뿐만 아니라 임기 2년의 435 명 하원의원 전체 와 임기 6년의 상원의원 중 1/3을 동시에 선출한다. 따라서 대통령선거를 일반선거 (general election)라고도 부른다. 일반 유권자의 투표 결과로 주별 선거인단 배분이 정해지면, 대통령 당선인 (president-elect) 이 결정되지만, 공식적인 확정은 대통령 선거 인단 투표를 통해서이다. 대통령 선거인단은 일반선거 이후 12월의 두 번째 화요일 이후 월요일에 주 별로 소집되어 투표한다. 대통령의 공식 취임은 1933년의 제 20차 수정헌법에 의해 1월 20 일로 정해져 있다. 그 이전의 대통령 취임일은 미국헌법이 효력을 발휘한 날을 기념한 3월 4 일이었다. 11 대통령 선거인단제도 미국 대통령선거는 기본적으로 대통령 선거인단을 통한 간접선거 방식이다. 미국 시민들은 현재 대통령 선출을 위해 직접 투표하지만 이러한 방식의 투표가 건국 초기 부터 모든 주에서 실행되었던 것은 아니다. 달리 말하면 건국 초기 일부 주의 시민들 은 대통령 선출에 어떠한 방식으로든 참여할 수 없었다. 더욱이 대통령 선거인단을 통한 간접선거 방식은 일반 시민들의 직접투표에서의 승자가 대통령이 되지 못하는 경우를 만들어 낼 수 있다. 실제로 미국 역사상 시민들의 직접투표에서의 패자가 대통 령에 취임한 경우가 4번 발생했다. 6대 존 뀐시 아담스(John Quincy Adams, 1824 년 선거), 19대 러더포드 헤이즈(Rutherford B. Hayes, 1876년 선거), 23대 벤자민 헤리슨 (Benjamin HatTison, 1888년 선거), 43대 조지 부시 (George W. BL때, 2000년 선거) 대통 령은 모두 일반시민의 직접선거에서는 다수를 획득하지 못했지만, 선거인단 선거에서 과반수의 선거인단 득표에 성공했다. 이러한 일이 발생하는 것은 미국의 독특한 선거인단제도 때문이다. 아래에서는 미 국의 대통령 선거인단 제도에 대해 자세히 살펴보도록 한다. 대통령 선거인단의 현재 의 운영방식과 그 변화의 역사를 이해하는 것은 미국의 대통령 선거제도를 이해하는 핵심일 뿐 아니라 건국 초기 미국의 정치제도의 본질적 특성 및 그 역사적 전개를

4 330 미국 정부와 정치 2 讓 짧 폐藥 μ 냉孫 값줬 젠 -- 갚 쩌ι폐 찌? --톨빼률it 역대 대통령선거 결과 당선자 E프 님L 선거 일반 유권자 당선자 대통령 당선자 (자점) 낙선자 연도 유권자 E 드R드E으르 선거 인단 득표율{%) 차이(%) (차점 ) 낙선자 선거인단 1789 Ge rge Washington Ge rge α1ashingt n J따1 Adams π1omas Jefferson (] π1omas Jeffers n J여1 Adams π1omas Jefferson Charles Pickney James Madis n Charles Pickney James Madis n DeWitt Clinton James Monr e Rufus King James M nr, e John Quincy Adams J따1 Quincy Adams Andrew jacks n Andrew Jack50n John Quincy Adams Andrew jacks n Henry Clay Martin Van Buren William Heruy Harrison William Henry Harrison Martin Van Buren James K. P lk Henry Clay Zachary Tayl r lεwis Cass Franklin Pierce W infield Scott James Buchanan John c. Frem nt Abraham Lincoln John C. Breckiruidge Abraham Linc In George B. McClellan Ulysses S. Grant Horatio Seymour Ulysses S. Grant Horace Greeley 갱 Ruthe~ rd B. Hayes Samuel ]. Tilden James A. Garfield Winfield Scott Hancock Grover Cleveland James G. Blaine Benjamin Harrison Grover Cleveland Gr 1ver Cleveland Be미amin 없rris n

5 제 11 장 대통령선거 William McKinley William Jennings Bryan <] William McKinley αttlli와n ]ennin~뿜 Bryan Theodore Roosevelt Alt n Brooks Parker William H. Taft W버i와n Jeru피1gs B까ran w drow Wtls n 까1eodore R osevelt Woodr w Wilson Charles Evans Hughes Warren G. Harding J잉nes M. C x 6o Calvin Cα lidge John W. Davis Herbert H ver Al Smith Fra띠깅m D. Roosevelt Herl] ert Hα ver Fra따<lin D. R osevelt Alf Lande] n 6o Franklin D. R sevelt Wendel Willkie Franklin D. Roosevelt π1 mas E. Dewεy Harπ S. Truman π101πis E. Dewey Dwight D. Eise피1ower Adlai Stevens n Dwight D. Eisenhower Adlai Stevenson John F. Kennedy Richard Nix n Lyndon B. Johnson Barry G ldwater Richard Nix n Hube1t Humphrey Richard N뻐 n Ge,rge McG vern 6o Jimmy Carter Gerald F rd R nald Reagan Jimmy Ca1ter Ronald Reag잉1 Walter Mondale George H. W. Bush Michael Dukakis B버 Clinton Ge 1rge H. W. Bush Bill Clinton B b Dole Ge rge W. Bush Al Gore Ge rge W. Bush ] hn Kerry Barack Obama J 1hn McCain Barack Obama Mitt Romney

6 332 미국 정부와 정치 2 이해할 수 있는 주요한 관점을 제공한다. 1. 구성 미국의 대통령은 주별로 인구비례에 띠라 할당된 선거인단에 투표에서 과반수 득표 로 선출된다. 현재의 선거인단 수는 538명인데, 이것은 하원의원 전체 435 명, 상원의 원 전체 100명 및 워싱턴 D. C. 에 배정된 3명의 합과 같다. 워싱턴 D.C. 에 할당된 3명의 선거인단은 1961 년에 비준된 제 23차 수정헌법에 따른 것이다. 이 수정헌법 이 전에 워싱턴 D.C. 거주자에게는 대통령선거에 참여할 수 있는 기회가 없었다 짧 網 鍵 패 * i 냈 繼 總 시 j 쐐 영. 폐 * 체 * 4월 ι 띈 잖 ι춰 - 했 챈성 - - -?? 니 ι ν ι i 년 대통령선거 이래 예외 없이 워싱턴 D.C. 의 3명의 선거인단은 민주당 후보에게 돌아갔다. 대통령에 당선되기 위해서는 총 270명의 대통령 선거인단의 득표를 확보해 야한다. 미국이 선거인단 제도를 통한 선출방식을 채택한 것은 헌법 고안자들 (Frame rs) 사 이의 대통령 선출방식에 대한 이견이 절충된 결과다. 대통령 선출방식은 연방 의회에 의한 간접선거 방식과 일반 유권자에 의한 직접선거 방식 사이의 대립으로 나타났는 데, 이들 사이의 이견이 해소 되지 못하고 선거인단을 통한 대통령 선출방식으로 절 충 되었다. 그 결과 대통령 선거인단 제도는 일반 유권자에 의한 직접선거 방식이 아 니며, 동시에 의회 등에 의한 간접선거 방식도 아니다. 미국 헌법 고안자들은 대통령 선거인단을 통한 대통령 선거방식만을 규정하고, 대통령 선거인단을 어떻게 구성하느 [{첼폴~~--1) 궐견임됨 정원 ]. 538명의 선거인단 수는 1964년 이래 고정되어 있다. 1789년 초대 대통령선거에서의 선거인단 수는 81 명이었으며, 이후 인구증가 및 새로운 주의 연방 편입에 따라 지속 적으로 증가한다. 하원의원 수는 1912년 이래 435명을 최대로 하여 고정되어 있다(하 원의원 수는 1959년 하와이와 알라스카 주의 미 연방 편입으로 일시적으로 437명흐로 증가된 바 있다). 미국의 주별 하원의원 수는 인구비례에 따르는데, 건국 이래 지속적인 인구 증가 및 새로운 주의 연방편입으로 인해 하원의원 수 역시 지속적으로 증가했다. 하 원의 효율적인 의사진행을 위해 하원의원 수의 계속적인 증가가 허용될 수 없었던 바, 연방 의회는 1911 년의 하원의원 수 할당볍 (App 띠 nment Act) 에 의해 435명으혹 하원의원 수를 고정한다.

7 제 11 장 대통령선거 333 냐의 문제는 각 주 의회에 위임함으로써 대통령 선출방식과 관련된 정치적 갈등을 회피한 것이다. 건국 초기 대통령 선거인단의 구성은 주로 주 의회에 의한 선거인단 지명 에 의해 이루어졌다. 예컨대 1 792년 대통령선거에서 주 의회에 의한 대통령 선거인단 지명은 1s1H 주 중 9개 주에서 실시되었으며, 이러한 방식은 1824년 대통령선거에까지 이어 져 2 4개 주 가운데 6개 주에서 실시되었다. 주 의회에 의한 대통령 선거인단 지명은 1828년 대통령선거를 기점으로 두 개 주(델라혜어 주 및 사우스캐롤라이나 주)에서만 실시되며, 나머지 주들은 모두 시민에 의한 직접투표에 따른 선출 방식의 선거인단 구성으로 전환한다. 따라서 대체로 1828년 이후에야 대통령 선거인단 구성이 일반 시민에 의한 직접선거 방식으로 전환된 것이며, 이는 초기 미국의 선거제도가 갖는 민주주의의 결핍을 보완한 것이라고 할 수 있다. 대통령 선거인단 구성을 주에 위임한 헌법 규정은 일반 시민들의 올바른 정치적 판단 능력에 대한 회의 및 그에 따른 투표에 대한 불신에 기반한다. 당시의 일반 시민 의 높은 문맹률이나 언론에 의한 후보자에 대한 정보 제공의 제한, 교통시설의 낙후로 인한 후보자 유세의 어려움 동을 고려한다면 주 의회에 의한 대통령 선거인단 지명 방식이 사용된 것이 놀리운 일은 아니다. 더불어 대통령 선거인단의 구성은 각 주들의 독립성을 인정하여 개인 투표자들의 의사가(그들이 직접 투표한다고 가정한다면) 주를 단위로 하여 조정되도록 고안된 것이다. 따라서 선거인단 제도는 대중과 엘리트, 각 주들 사이의 이해관계를 절충한 결과다. 선거인단의 실제 구성은 주별로 일반선거에서의 일반 유권자의 투표결과에 따라 이루어진다. 각 정당은 배정된 선거인단 수에 해당하는 선거인 명부 (slate f electors) 를 작성하여 주 선거관리위원회에 제출한다. 선거결과에 따라 승리한 정당이 제출한 선거인 명부로 선거인단이 결정된다. 예컨대 버지니아 주의 경우 11 명의 하원의원과 2명의 상원의원이 있으므로 13명의 선거인단이 할당된다. 대통령선거 투표용지에 등 재되는 후보를 배출한 정당은 13명의 선거인 명부를 주 선거관리위원회에 제출하고, 승리한 정당(2012년 선거의 경우 민주당)이 제출한 명단에 이름이 올라있는 사람이 버 지니아 주의 선거인단이 되는 식이다. 띠라서 일반인들은 선거인단이 누구인지 알지 못한다. 일반 유권자들은 투표소에서 대통령 후보들 중 한 명을 택하고, 개표 결과에 따라 승리한 후보 정당의 선거인단이 미리 결정된 선거인 명부에 따라 결정되는 것이다. 선거인단이 되기 위한 자격은 헌법

8 334 미국 정부와 정치 2 에 규정되어 있는데, 연방 공무원이나 군인 혹은 선출직 공직자가 아니면 누구나 가능 하다. 대체로 선거인 명부에 들어가는 사람들은 정당의 활동가로서, 정당에 대한 기여 가 많고 충성심이 높은 사람들을 중심으로 주 정당위원회에서 선정한다. 2. 투표방식 대통령 선거인단은 대통령선거 이후 12월의 두 번째 화요일 이후 월요일에 주 별로 소집된다. 2012년의 경우 2012년 12월 17 일에 50개의 주 수도에서 대통령 선거인단 1얹첼 c.ej)~~ ":i'.원5 t폈 :~ 愈 ::\?.I~.쩍~ C섣시 t강. 펀폈 ;줬줬 렐펀 - ~침. 흰 ; 순 이 소집되었다. 따라서 선거인단 전체가 한 장소에 모이는 것은 아니다. 이들은 일반 시민들의 투표 결과에 상응하게 대통령과 그의 러닝메이트인 부통령 후보에게 각각 1표씩 2표를 투표한다. 이러한 방식은 최초의 규정을 개정한 결과다. 최초의 방식은 각 선거인단이 대통령 후보에게만 2표를 행사하는 것이었으며, 그중 한 표는 자기 주 출신 이외의 주 출신에 게 투표하도록 규정되어 있었다. 행사된 2표 중 과반수 득표자가 대통령이 되며 차점 자가 부통령으로 확정되었다. 대통령과 부통령 후보에게 각각 1표를 행사하는 방식은 1804년의 제 12차 수정헌법 에 의해 도입된 것이다. 제 12차 수정헌법은 1800년 선거에서 나타난 문제점을 교정하 기 위한 것이었다. 1800년 선거에서 대통령과 부통령 후보로 출마한 토마스 제퍼슨 (Thomas Jeffers on)과 이론 tli(aaron Buπ)는 모두 민주-공화당(Democ때c-Republican Party) 소속이었는데, 대통령 선거인단의 다수를 구성하고 있던 민주-공화당(Democra디C Republican Party) 선거인단은 대통령과 부통령 구별 없이 자신들에게 주어진 2표를,. 각각 제퍼슨과 버에게 투표했다. 당시의 규정은 대통령 선거인단의 과반수 득표자가 대통령으로 당선되며 차점자가 부통령으로 당선되는 것이었는데, 제퍼슨과 버는 같은 득표(73표)를 함으로써 대통령 당선자를 확정할 수 없게 된 것이다. 헌법에 따르면 이러한 경우 연방 하원이 대통령 당선지를 결정한다. 연방하원은 36차례의 투표를 통해 토마스 제퍼슨을 대통령으로 최종 선출한 바 있다. 대통령 선거인단에서 과반수를 확보하지 못해 연방하원에 의한 대통령 당선자 결정 은 1824년 대통령선거에서도 나타난다. 앤드류 잭슨(Andrew Jackson) 후보가 과반수 의 대통령 선거인단을 확보하는 데 실패하자, 대통령 당선자 확정은 연방 하원에게 위임되고 여기서 존 뀐시 아담스(John Quincy Adams)가 다수를 획득함으로써 대통령

9 제 11 장 대통령선거 335 [ 참고사항 11-2) 신뢰를 어긴 선거인단 (faith 신뢰를억긴 선거인단은 X댄에게 부여된 임무, 즉 주의 일반 유권자 선거해웨착순를 득표한 후보에게 투표하도록 한 임무를 수행하지 않은 선거인단을 일걷는다J 헌법에 는 선거인단의 투표와 관련한 규정이 없다./다만 현재 ι.24개 주에서 주 법률로서-신뢰 를 어긴 투표 인단을 제재할 수 있는 一 규정을 마련해 놓고 있다, 선거인단은 충성도 높은 정당 활동가를 정당에서 지명하는경우가 많아 신뢰를 어긴 선거인단에 대한 제재는 법률적이기보다는; 정당에 의한 파문 퉁 실제적이다. 미국 역사상 소수의 신뢰 를 어긴 선거인단의 경우가 있었지만 그것이 대통령 당션인을 비꾼 경우는 없다. '? 으로 확정된다. 연방하원은 선거인단 득표 상위 3명의 후보를 대상으로 하원의원 1 인 당 1표를 행사한다. 연방 상원은 선거인단 득표 상위 2명의 부통령 후보를 대상으로 상원의원 1 인당 1표를 행사한다. 부통령 후보들 중 과반수 득표에 성공하지 못한 후보가 발생하면 제 12차 수정헌법 에 따라 부통령 결정권한은 연방 상원이 갖는다. 연방 상원은 상위 2명의 득표자를 대상으로 상원의원 1 인당 1표의 표결권을 가진 투표를 실시한다. 상원의원 2/3 의 출 석과 출석 상원의원 과반수의 득표로 부통령을 결정한다. 실제로 연방 상원은 1836년 선거에서 리처드 존슨 (Ri cha rd Mentor J ohnson)을 부통령으후 결정한 바 있다. 3. 선거인단배정 주 별로 할당된 선거인단의 후보 배정은 일반 유권자의 투표 결과에 따른다. 일반 유권자의 다수를 득표한 후보가 주에 배정된 선거인단 전체를 차지하는 승자독식 (winner-take-all) 방식이다. 예컨대 플로리다 주에 배정된 29명의 선거인단은 일반 유 권자 득표에서 4,235,270표로 50.1%를 득표해서 4,162,081 표로 49.1 %를 득표한 롬 Y (Mitt Romney) 공화당 후보에게 승리한 오바마 (Barack Obama) 민주당 후보에게 모두 배정된다. 그림 11-1) 에서 보이듯, 주별 인구비례에 따른 선거인단 배정으 로 캘리포니아 주의 경우 55 명의 선거인단을 가지고 있는 반면, 몬태나 주나 와이오 멍 주와 같이 인구가 작은 주들은 3명의 선거인단을 가지고 있다. 승자독식 방식의 선거인단 배정은 네브래스카 주와 메인 주를 제외한 모든 주에서

10 / 336 미국 정부와 정치 2... 뀔 률t 2012년 대통령선거 결괴어 따른 주별선거인단 배정 ;i ~,..,,.< i 펀 ':'t'!" 繼 -한 5 - ; ~ '.~ :{jij li,.~4; ""'' 1 7~.1.1 f잉? 끼 '"'" ~'.f: ''"" };~ i>! l q -, 4 ι 주) 흰색( 仁 ] )은 공화당 배정 선거인단, 회색(뺑훌)은 민주당 배정 선거인단이다 채택하고 있는 방식이다. 네브래스카 주와 메인 주의 선거인단 배정 방식은 일반 유권 자의 다수를 득표한 후보자가 주의 상원의원 몫인 2명의 선거인단을 배정받고, 나머 지 하원의원 몫만큼의 선거인단은 하원의원 선거구를 단위로 단위 선거구에서의 다수 자가 1 명의 선거인단을 배정받는 방식이다. 예컨대, 네브래스카 주의 경우 후보 A가 1 선거구에서 승리하고, 후보 B가 2 선거구에서 승리하며, 후보 C가 1,2 선거구 모두 에서 작은 차이의 차점자였으나 주 전체적오로는 최다 득표를 기록했다면, 후보 C가 상원 몫의 2명의 선거인단을 배정받고, 후보 A와 B는 각각 1 명의 선거인단을 배정 받는다. 승자독식의 선거인단 배정 방식은, 매우 극단적이지만, 39개 주 및 워싱턴 D. C. 에 서 단 한 표의 일반 유권자 득표를 하지 못한 후보도 다음의 121R 주들(캘리포니아, 뉴욕, 텍사스, 플로리다, 펜실베이니아, 일리노이, 오하이오, 미시건, 뉴저지, 노스캐롤라이나, 조지아, 버지니아) 중 11개 주에서 다수의 일반 유권자 득표에 성공한다면 당선에 필요 한 270명의 대통령 선거인단을 배정받아 대통령에 당선될 수 있게 한다. - Jq;; -; - - 쩍끼

11 제 11 장 대통령선거 선거인단 제도의 문제점 선거인단 제도는 건국 초기부터 채택되어 현재까지 유지되고 있지만 여러 비판으로 부터 자유롭지 않다. 첫째, 표의 등가성 (one-person one-vote) 원칙 훼손이다. 대통령 당선을 위해 산술적으로 가능한 일반 유권자로부터의 최소 득표율은 22%에 불과하 다. 270석 선거인단의 확보가 가능한 lllh 주에서 1표 차이로 승리하고, 나머지 모든 주에서는 1표도 얻지 못해도 당선이 가능하다는 것이다. 물론 이러한 산술적 가정이 실현되기란 거의 불가능에 가깝다. 그럼에도 불구하고, 선거인단 제도는 미국 일반 유권자의 1표가 모두 같은 가치를 갖아야 한다는 민주주의 원칙을 구현하고 있지 못 하다. 예컨대 와이오밍과 버몬트 주의 3석의 선거인단은 캘리포니아 주의 55석의 선 거인단이 대표하는 인구의 1 /60을 대표한다. 노스다코타 주의 68만 4천 표는 텍사스 주의 2천5백 67만 5천 표와 등가다. 몬태나 주의 1표는 뉴욕 주의 20표와 같은 가치를 갖는다. 통등한 가치를 갖아야 한다는 원칙이 지켜지고 있지 못한 것이다. 물론 미국 이 갖는 연방제의 특성상 선거인단을 통한 표의 주별 환산 제도가 갖는 장점 혹은 불가피성이 있다. 더불어 이상의 문제점은 선거인단의 연방제적 특성 보다는 선거인 단의 할당 방식이 승자독식으로 이루어지는 데 따른 것이다. 관련해서, 둘째 민주당 혹은 공화당의 승리가 안정적으로 보장된 주들에서는 거의 아무런 선거 캠페인이 이루어지지 않는다. 민주당 안전 주(safe state) 인 캘리포니아나 뉴욕 주, 공화당 안전주인 텍사스 주 등이 그 예다. 137H 의 작은 주들 역시 마찬가지 인데, 6개의 민주당 안전 주 및 6개의 공화당 안전 주는 대통령선거 캠페인에서 아무 런 주목을 받지 못한다. 이들 작은 주중 유일한 예외는 뉴햄프셔 주일 뿐이다. 반면 선거 캠페인과 전국적 여론의 관심은 오하이오, 플로리다, 펜실베이니아 주 등과 같은 대표적인 스원 주(swing S따 tes)들에 집중된다. 이들 지역에 대통령 후보의 방문이나 캠페인 광고 등이 집중되고 이들 지역의 정책 현안에 대한 후보들의 관심과 공약이 늘어날 수밖에 없다. 결과적으로 선거 캠페인 과정은 특정 주(즉 안전 주)의 배제와 특정 주(즉 스왕 주)에 대한 호혜의 방식으로 진행된다. 셋째, 미국 대통령선거에서의 투표 참여율은 매우 낮다. 1996년 대통령선거에서의 투표율은 49.1%로 과반에도 미달했으며, 그 이후의 투표율 역시 50 60% 사이로 매 우 낮다. 여러 요인이 작용한 결과이지만, 선거인단 제도의 승지독식 방식이 안전 주 퉁에서의 투표참여 가치를 낮춘 결과라는 분석이 가능하다. 민주당(혹은 공화당) 안전

12 338. 미국 정부와 정치 2 주에서 공화당(혹은 민주당) 후보를 지지히는 유권자가 사표 를 감수하고 투표를 결정 하는 것은 쉽지 않은 일이다. 川 - 정당의 후보 선출 방식 미국은 건국 초기부터 양당제의 전통이 매우 강한 국가이다. 현재의 공화당과 민주 당의 양당체제가 확립된 것은 1856년부터다. 물론 그 이전 시기에도 공고한 양당 체 제였다. 미국의 대통령이 되기 위한 첫 관문은 두 주요 정당의 후보로 지명되는 것이 다. 당내 경합의 과정에서 승리한 후보Jr 두 주요 정당의 후보로 확정되면 두 주요 정당 후보 사이의 경합이 시작되는 것이다. 미국의 두 주요 정당은 현재 예비선거 (Prima1y election) 및 코커스에서 일반 유권자가 직접 선거를 통해 자기 당의 후보를 선출하는 제도를 갖고 있다. 매우 통상적으로 보이는 이러한 방식은 그러나 상대적으 로 짧은 역사를 가지고 있다. 본격적으로 예비선거를 통한 후보자 선출이 시작된 것은 1972년 선거 이후부터다. 일반 유권자자 정당의 대통령 후보 선출에 직접적으로 참여 할 수 있는 방향의 개혁이 이루어지는 데는 상당한 시간이 소요되었던 것이다. 1. 의회 내 정 당지도부 지 명 (Congressional Caucus 혹은 King Caucus) 및전당대회 건국 초기의 정당들은 소위 킹 코커스라는 의회 내 정당지도부 서클이 대통령 후 보를 지명했다. 이 제도는 정당의 주요 인사들이 서로 간의 합의 혹은 담합에 의해 대통령 후보를 결정하는 방식이다. 매우 폐쇄적인 이 방식은 정당의 대통령 후보 경정 에 있어 일반 유권자의 참여를 원천적으로 차단했다. 1832년 대통령선거에서부터 전당대회 (parπ convention)를 통한 정당 대통령 후보 선출 방식이 사용되었다. 전당대회를 통한 후보 선출은 코커스 방식을 통한 후보 선출 보다 참여인원이 확대되었다는 점에서 민주적이지만, 여전히 주를 대표하여 전당대회 에 참여하는 대의원 (state delegates)의 선택이 각 주의 정당 지당}에 의해서 이루어졌 다는 점에서 제한적이다. 그럼에도 불구하고 전당대회를 통한 정당의 대통령 후보 선출 방식은 이전 방식에 비해 진일보 한 것이다. 후보를 결정하는 주요 집단이 소수 -- ';".'f.;, - ;-- 끼-- i ;;t 앙확효 끼It~ -- ;;, ι ??,, * 짜

13 제 11 장 대통령선거 339 의 의회 내 정당 지도부로부터 각 주의 정당 지도부로 확대되었고, 형식적이지만 각 주를 대표하는 대의원의 참여를 허용했다는 점에서 그렇다. 2. 예비선거 빛코커스 현재와 같은 예비선거, 즉 일반 유권자가 참여하여 정당의 대통령 후보를 결정하는 방식의 시초는 1901 년 플로리다 주에서부터다. 이후 1905년 위스콘신 주가 주 법률 로서 예비선거를 입법화하여 실행하였다. 1912년 선거에서부터 1916년 선거에 까지 20개 주에서 예비선거가 실시되었다. 예비선거의 실시는 정당의 대통령 후보 결정권 한을 정당 엘리트로부터 일반 유권자에게 귀속시키는 민주적 방식이라고 할 수 있다. 그러나 예비선거를 통한 정당의 대통령 후보 선출 방식은 1920년대 이후 진보운동 (Progressive movem e nts) 의 퇴조의 영향으로 더 이상 확대되지 않는다. 이 시기는 혼 합제도(띠xed system) 시기로 구분된다. 주 정당 지도부의 영향력이 강하게 관철되는 전당대회 방식과 일부 주에 도입된 예비선거 방식이 흔용되던 시기라고 할 수 있다. 예비선거 채택의 본격적인 재 점화는 1968년 민주당 전당대회에서의 일련의 폭력 을 수반한 시위에서 비롯된 민주당의 개혁 정책으로부터 시작되었다. 린든 존슨 (Lyndon B. Johnson) 대통령의 불출마로 당시 부통령이었던 허버트 험프리 (Hurbe1t Humphrey)가 민주당 전당대회를 통해 대통령 후보로 지명되지만, 이 지명 과정에서 일반 민주당원들의 의사는 반영되지 못했다. 실제로 험프리 후보는 일반 유권자기 참여하는 주 별 예비선거에 단 한 차례도 참여하지 않은 반면, 경쟁 후보인 유진 매카 시 (Eugene McCarthy)와 로버트 케네디 (Robert Kennedy)는 거의 모든 예비선거에 참여 했다. 그럼에도 불구하고 전당대회를 통한 후보 지명에 성공한 것은 허버트 험프리였 던 것이다. 전당대회 이후 민주당은 맥거번-프레이저 위원회 (McGovern-Fra ser Commissi n)를 구성하고 민주당 대통령 후보를 선출히는 공동의 기준을 제시한다. 위원회의 권고안 에는 민주당 전당대회 대의원 선정과정에 광범위하고 공개적인 일반 유권자의 참여가 보장되어야 한다고 명시한다. 위원회의 권고에 따라 민주당은 예비선거를 통한 대통 령 후보 선출을 확대해 가고 공화당 역시 같은 방식을 채택한다. 그 결과 1968년 당시 157R 주에서 실시되었던 예비선거는 이후 지속적으로 확대되어 현재는 대부분의 주에 서 예비선거 혹은 일반 유권자가 참여하는 코커스 방식을 채택하고 있다.

14 행 % 340. 미국 정부와 정치 2 예비선거는 주별로 다른 방식을 채택하고 있다. 먼저 폐쇄형 (closed system)은 정당 에 등록되어 있는 유권자에게만 예비선거 참여 기회를 부여하는 제도를 말한다. 개방 형 (open system) 제도를 택하고 있는 주에서는 모든 유권자들이 유권자 등록과 상관 없이 예비선거에 참여할 수 있다. 개방형예비선거에서는 반대 정당 지지지들이 선거 결과를 의도적으로 바꿔놓을 수 있는 역투표의 가능성이 존재하며, 한 유권자가 두 정당 모두의 예비선거에 참여하는 것 역시 기능하다. 반공개형 (semi-open) 제도를 택 하고 있는 주들은 정당에 등록한 유권자와 더불어 무당파 유권자(independents) 에게 도 투표를 허용하는 방식이다. 유권자의 정당 등록 시점 역시 주별로 상이한데, 예컨 대 뉴욕 주에서 유권자들이 예비선거에 참여하기 위해서는 예비선거일 1 년 전까지 퉁록해야하는 반면, 뉴햄프셔 주는 예비선거 10일 전까지 동록을 허용한다. 코커스 방식은 일반 유권자의 참여를 허용하면서 정당의 대통령 후보를 결정한다는 점에서는 통일하지만 그 실행 방식에는 차이가 있다. 코커스는 장기간에 걸친 일련의 회의를 통한 다층적 결정방식을 취한다. 일반적으로 코커스는 정당 조직의 최소 단위 인 프리싱트(precint) 에서 일반 당원이 참석하는 토론과 회의를 시작으로, 다음 단계 (예컨대 카운티, 하원의원 선거구)의 회의에 참석할 대표를 선출하고, 최종적으로 주 전 [ 참고사항 11-3) 조기 예비선거 (Fr빠 예비선거는 주별로 정해진 일정에 따라 진행된다. 예비 후보의 입장에서는 초기에 개최되는 예비선거에서 승리하는 것이 필수적이다. 선거자금 모금이나 언론 및 대중 의 관심 퉁 유리한 선거캠페인 환경이 조성되기 때문이다. 각 주의 입장에서는 예비 선거 일정을 앞으로 당기면 후보 및 전국적인 여론의 관심의 대상이 될 수 있으며, 예비후보가 주의 이해관계를 반영히는 선거 공익t을 제시할 가능성 역시 커진다. 결과 1968년에 뉴햄프셔 주에서만 3월 이전에 예비선거가 있었는데 1980년에는 3월 이전 예비선거를 치르는 주가 10개로 늘었고 1 988년에는 207TI 에 달하게 되었다. 라서 4월이 시작되기 전 2/3가 넘는 전당대회 대의원이 선정되면서 그 이후 치러지는 예비선거에의 참여율이 급격히 떨어지는 현상이 발생하고 있다. 조기 예비선거는 전 국적 명성을 갖지 못한 후보가 예비선거를 치르면서 유력한 후보로 등장할 수 있는 기회를 봉쇄한다. 높은 대중적 인기와 풍부한 선거자금을 가진 후보가 초기 예비선거 에서 선전하고 그 숭리의 여파를 이후 선거에서도 몰아갈 가능성이 높기 때문이다. 더불어 조기 예비선거 결과 정당의 대통령 후보가 일찍 결정되면서 충분한 시간을 가지고 후보자들의 평가할 수 있는 기회 역시 감소하게 되었다. 그 따 -- j짧

15 제 11 장 대통령선거 341 당대회에 참석할 대표를 선출하는 과정으로 이어진다. 현재 코커스 방식은 아이오와, 네바다, 알래스카, 아이다호 주 등 주로 인구가 작은 주에서 채택하고 있다. 코커스에 참여하는 대중은 예비선거 보다 적다. 주로 정당 활동가들이 참여하기 때문이다. 일 반 유권자에게 몇 시간 동안 이어지는 토론과정에 참여하는 것은 부담이 아닐 수 없 다. 코커상} 낮은 참여율로 인해 대표성의 문제를 가질 수 있지만, 다른 한편으로 토론을 통한 숙의 (de liberation) 과정을 거친다는 장점을 갖기도 한다. 예비선거제도를 통해 미국 정당은 후보 선출 과정을 일반 유권자에게 개방했으며, 이것은 정당 민주화의 진전으로 해석할 수 있다. 그러나 다른 한편으로, 예비선거에 대한 일반 유권자의 참여율은 매우 낮으며 더욱 심각한 것은 예비선거 참여자가 사회 경제적 혹은 정책지향에 있어 매우 극단적이라는 점이다. 이들은 정당의 핵심 지지자 들로서, 이들의 영향력이 확대된 만큼 정당의 정강정책 역시 이들의 이해관계와 의사 를 반영하는 방향으로 극단화된다. 그 결과는 정당의 외연 확장 혹은 새로운 유권자의 정당 유입이 예전 보다 더욱 어렵게 되었다는 점이다. 3. 전당대회 (National Convention) 민주당과 공화당의 전당대회는 4년마다 대통령선거가 열리는 해에 개최된다. 전당 대회는 정당의 정강정책 (party platform) 의 채택 및 발표를 통해 정당이 향후 4년간 지향하는 정책 목표와 수단을 대중에게 공개한다. 더불어 전당대회는 예비선거를 통 해 확정된 정당의 대통령과 부통령 후보를 공식적으로 지명하는 행사이기도 하다. 대체로 9월경에 열리는 전당대회를 통해 민주당과 공화당은 대통령과 부통령 후보 를 확정하고 정강정책을 공표함으로써 대통령선거에서의 승리를 위한 핵심 유권자의 지지와 동원을 공고히 한다. 전당대회 이후 양당의 대통령 후보에 대한 지지율이 % 승 하게 되는데 이를 전당대회 효과(conventi n b unc리라고 한다. 2012년 대통령선거의 경우 민주당 전당대회 (Democratic National c nvention)는 9월 4일부터 9월 6 일 까지 노스캐롤라이나 주 살롯에서 전진 (Forward) 를 모토로 개최되었으며, 공화당 전당대 회 (Republican National Convention)는 보다 나은 미 래 (A Better Future)' 를 모토로 9월 27 일부터 9월 30 일까지 플로리다 주 템파에서 개최된 바 있다. 전당대회에는 각 주를 대표하여 대통령 후보를 지명하는 주 대라인들(de legates) 및 주 및 카운티 단위의 정당 지도부가 참석한다. 이들은 주별 예비선거 및 코커스에서

16 342 미국 정부와 정치 2 결정된 후보를 각 주의 주민을 대표하여 선출 지명하는 역할을 한다. 주별 대리인의 후보별 할당 방식에 있어 민주당과 공화당은 상이한 제도를 채택하고 있다. 민주당의 경우 지지 유권X까 여성 및 소수 인종 등 사회적 약자들이 포함되어 있어 이들의 이해관계와 의사를 대표하기 위한 장치가 보다 정교한 방식으로 규정되어 있다. 즉 이들을 대표할 수 있는 대리인 집단의 분포가 일정하게 고정되어 있다. 더불어 주별로 할당된 대리인 역시 승자독식이 아니라 후보별 득표율에 따라 비례적으로 배분하는 방식이 이용된다. 반면 공화당의 경우 승자독식에 의한 대리인 분배 방식 (u띠 t rule)을 채택하고 있다. 후보별 대리인 비례 할당 방식을 채택하고 있는 민주당의 예비경선은 공화당 예비 경선에 비해 오래 진행될 기능성이 크다. 민주당은 승지독식에 의한 대리인 분배 방식 이 아니므로 주별 예비경선의 승자가 아니더라도 일정한 수의 대리인을 확보할 수 있고, 승자라 하더라도 압도적인 승리가 아니라면 주별로 할당된 대리인 전체를 가져 오기 어럽기 때문이다 예비경선이 길어지면서 승자 확정이 늦어지는 민주당과 짧은 예비경선을 통해 승자가 빨리 확정되는 공화당 후보 중 누가 더 본선 경쟁력을 극대화 할 수 있느냐의 문제는 대탑이 쉽지 않다. 예비경선이 어떻게 치러졌느냐가 관건이기 때문이다. 그러나 일반적으로 두 방식은 각기 나름의 장단점을 갖는다. 민주당의 경 우처럼, 당내 후보 경선이 길어지는 것은 후보 간 경쟁의 심화로 후보들의 단점이 [ 참고사항 11-4) 츄떠 대리인 ( superdelegate) 슈퍼 대리인은 주별 예비선거와 코커스에 의해 선택된 (일반) 대리언이 아니라 정당 지도부 및 선출직 공직자(하원의원, 상원의원, 주지사 퉁)와, 주 정당이 임의로 선택한 추가적인 대리인 등이 지동으로 부여받는 직위다. 이들은 (일반) 대리인과 달리 주별 예비선거 및 코커스 결과와 상관없이 혐l의 의사에 따른 지유로운 투표가 가능하다. 1980년 민주당의 헌트위원회 (Hunt c mmission) 의 제안에 띠라 이루어진 슈퍼 대리인 은 처음 도입된 1984년 전당대회에서 전체 대리인의 14%를 차지하였으나, 이후 점차 증가하여 현재 20%에 이른다. 슈퍼 대리인 제도가 채택된 것은 정당 지도부 및 민주 당 소속 선출직 공직자의 영향력을 확대하여 본선에서 당선 가능성이 높은 후보를 선출하는 데 영향을 미치기 위한 것이다. 슈퍼 대리인들은 예비선거와 코커스가 진행 되는 동안 자신의지지 후보를 밝힘으로써 예비선거 및 코커스 결과에 영향을 미칠 수 있다. 예비선거와 코커스 결과가 박빙이라면 슈퍼 대리인의 선택에 따라 최종적인 정당 후보가 바뀔 수도 있다. 현재까지, 그러나, 그러한 선례는 없다.

17 제 11 장 대통령선거 343 노출되면서 본선 경쟁력이 약화될 수 있는 반면, 치열한 경쟁의 지속으로 후보 인지도 및 유권자와 언론의 관심을 이끌어 낼 수 있다. 공화당의 경우처럼, 당내 경선이 짧게 이루어지는 경우, 당내 후보 간 경쟁을 일정하게 제한하고 후보를 조기에 확정함으로 써 상대당 후보와의 경쟁을 준비할 수 있는 시간 및 전략적 자원을 효율적으로 시용할 수 있게 할 수 있다. 반면, 대중과 언론의 관심을 유지하는 데 어려움이 있을 수 있다. IV. 투표권의 확대, 유권자 등록제, 대통령 후보 등록 1. 투표권의 확대 미국이 현재와 같은 보통 선거권, 즉 일정 연령 이상의 성인 인구가 성별이나 인종, 재산의 유무와 관계없이 투표권을 갖게 된 것은 그리 오래전이 아니다. 건국 초기의 투표권은 백인 성인 남자 중 일정한 재산을 소유하고 있는 시민 (prope따 re[ 1uir ~rnen ts ) 에게 국한되었다. 당연히 여성과 흑인, 백인 빈곤층은 투표할 수 없었다. 재산을 소유 하지 않은 시민들은 공적인 문제에 대해 신뢰할 만한 결정을 할 수 없을 뿐 아니라, 경제적 독립을 이루지 못한 시민들은 쉽게 매표의 대상이 될 수 있다는 것이 당시의 논리였다. 여성과 노예 신분인 흑인은 논의의 대상조차 되지 못했다. 1820년대를 거 치면서 성인 백인 유권자의 재산 소유 규정은 여러 주에서 폐기된다. 예컨대 뉴욕 주는 1821 년 주 헌법 수정을 통해 투표권에 포함된 재산 소유 규정을 폐기한다. 흑인에게 투표권이 부여된 것은 남북전쟁 후에 이루어진 제 14, 15차 수정헌법을 통해 인종, 피부색, 과거의 상태 등에 따른 투표 제한을 금지하면서부터다. 그러나 남부 여러 주에서 흑인의 참정권은 보장되지 못했다. 흑백 분리 평등 원칙 (separate but equal doctrine) 을 중심으로 하는 소위 짐 크로우 체제 (Jim Crow Syste m) 의 등장 때문이다. 남부의 여러 주들은 흑인의 참정권을 제약하기 위한 법률을 제정했는데, 흑인의 경우 헌법을 읽고 이해하고 있음을 증명하는 시험 (literacy test) 에 통과해야 했 으며, 더불어 일정한 세금 (poll tax)을 납부해야 했다. 더불어 시험을 통과하지 못힌 백인들을 위한 일종의 구제 장치 역시 마련되었는데, 그것은 1867년 이전에 투표를 한 경험이 있거나 주의 군에 복무한 경험이 있는 자녀들에게 투표할 권한을 부여하는 것이었다. 결국 백인을 위한 유예조건을 통해 흑인들의 투표권만을 제한하고자 한

18 풋 344 미국 정부와 정치 2 것이었다. 미국 흑인들이 실질적으로 투표에 참여할 수 있는 길이 열린 것은 1965년에 제정된 투표권리법 (Voting Rights Act) 에 의해서다. 투표권리법은 읽기능력 시험 퉁 투표를 위 한 일체의 제한조치나 기준의 제시를 금지하는 것이었다. 이 법을 통해 제 15차 수정 헌법이 제시하는 인종이나 피부색에 따른 투표권 제한 금지가 실제적A로 실현될 수 있었다. 여성 참정권의 경우 역시 쉽지 않은 길을 통해 실현되었다. 1915년에 제출된 여성 참정권 보장 법률안은 하원을 통과하지 못한다. 1918년 9월과 1919년 2월에 제출된 또 다른 법률안은 하원을 통과하지만 상원 통과에 실패한다. 1919년 5월 하원을 통과 한 법률안은 6월 상원 통과에 성공하고, 이어서 일련의 주들에서의 헌법 수정안 비준 이 통과되면서 최종적으로 1920년 8월 여성참정권을 보장히는 제 19차 수정헌법의 효 력이 발생한다. 투표권에 대한 최소연령 제한도 21 세에서 18세로 낮춰졌다. 제 2차 세계대전에 징 병되는 연령이 18세가 되면서 전투에 참가하는 연령의 시민에게 투표할 수 있는 권한 이 부여되어야 한다는 주장이 제기되지만 받아들여지지 않는다. 1954년 아이젠하워 (Dwight Eisenhower) 대통령이 투표연령을 낮추기 위한 헌법 개정을 시도하지만 상원 에서 거부된다. 결국 1971 년 제 26차 수정헌법에 의해 전국적으로 투표연령이 18세로 낮아지게 되었다. 2. 유권자 등록제 (Voter Registration).. 미국은 다른 국가들과 달리 유권자 투표 퉁록제를 갖고 있다. 즉 미국 유권자들은 투표 가능 연령이 되었다고 해서 자동적으로 투표할 수 있는 것이 아니다. 노스다코타 주를 제외한 미국의 모든 주에서, 유권자가 투표권을 행사하기 위해서는 투표일 전에 주 법률이 정한 시점(통상적으로 선거일 1달) 이전 혹은 일부 주(아이다호, 아이오와, 미네 소타, 뉴햄프셔, 위스콘신, 와이오밍 주)처럼 선거 당일에 유권자 스스로 선거인 등록을 해야 한다. 주에 따라서는 유권자 등록을 할 때 유권자까 지지하는 정당을 밝히도록 하고 있는 경우도 있는데 이러한 주의 경우는 주로 폐쇄형 예비선거를 실시하는 주들이다. 유권자 투표 퉁록제는 선거 부정을 막기 위한 방법오로 1888년 선거에서부터 주별 로 단계적으로 도입되었다. 이 제도의 도입은 오스트레일리아 식 투표제도(Australian 팩

19 제 11 장 대통령선거 345 Ballot) 의 사용과 더불어 시작되었다. 오스트레일리아 식 투표용지는 오스트레일리아 에서 처음 도입된 것으로 모든 투표용지가 그 형태와 색상 등이 동일해야 하며 정부에 의해 관리되는 제도다. 더불어 투표용지에의 기표는 폐쇄된 장소에서의 비밀 투표로 이루어져야 한다는 것이다, 너무나 당연하게 보이는 이러한 비밀투표가 1 888년 선거 이전에는 이루어지지 않았다는 것이다. 오스트레일리아 식 투표제도가 도입되기 이전 투표용지는 정당에 의해 만들어졌다. 정당에 따라 각기 다른 색상과 크기였음은 물론 이고 기표 역시 공개된 장소에서 이루어졌다( 그림 11-2) 참조). 이러한 투표용지 및 기표 방식은 정당에 의한 유권자 매수를 용이하게 하는 장치로 악용되었다. 진보의 시기 (Progressive era) 에 이루어진 여러 개혁 기운데 하나인 오스트레일리아 식 투표제도는 비밀투표를 보장함으로써 정당에 의한 유권자 매수를 차단하기 위한 목적으로 채택되었다. 더불어 유권자 등록제 역시 중복 투표나 대리 투표를 막기 위한 목적으로 도입된 것이었다. 유권자 등록제가 갖는 목적에도 불구하고 투표 전에 등록 l를뀔훨톨 오스트레일리아 식 투표용지 도입 이전의 정당 투표용지 그림 해제 위의 투표용지는 공화당 이 제작, 배포한 것이다. 유권지들은 이 투표용지를 공화당 A로 부터 제공받아 공화당이 설치한 기표소에서 투표한다 민주당 역시 별도의 투표용지를 제작, 배포하고, 별도의 기표소를 운영한다. 오스트레일리아 식 투표제도가 도입되기 이전에는 정당에 의한 매표와 중복투 표 등을 감시하거나 처벌할 수 있는 장치가 없었다. 실제로 일부 카운티에서는 투표율이 1α)%가 넘는 곳도 있었다.

20 346. 미국 정부와 정치 2, [ 참고사항 11-5) 2011 년 유권자 등록법 개정 ] ι -- '... ' 2di1 년 ;플호리다; 조지아, 오하이오, 테네시, 훼스트버지니아 주 의회는 초기투표 ' fo~rly, tα때 :?l ;잔을단축하는 법률을 입법화했다.μ플로리다 및싸 l오와주 의회는 중벙쥐인의 투표를 금~l했으며, -캔자스,!-}f스캐롤라이나, 테네시,댐사스,처스콘신 주 의회는 투표 시 정부가 발행한 신분증(예컨대 운전면허증이나 여권)을 제시해야 하는 새로운 1법률흘 통과시켰다. 이러한 일련의 유권자 동록법은 선거부정을 방지, 근절하 는 것을 입법 목적으로 한다. 이상의 법률에 대해 공화당은 대체로 찬성 입장이지만, 민주당은 강력히 반발한다. 이들 법률이 소수 인종 및 젊은충 유권자의 투표 참여를 억제할 것이란 주장이다, 해야 승}는 것은 부담이 아닐 수 없다. 물론 매번의 선거에 유권자 등록을 할 필요는 없으며 일정한 거주지에 계속 거주한다면 한 번의 유권자 등록으후 충분하다. 다만 일부 주에서는 2번의 선거에 연속으로 불참하면 새롭게 유권자 등록을 해야 하는 규 정을 가지고 있기는 하다. 유권자들의 투표 등록에 따른 번거로움을 덜어주기 위한 법률이 1993년에 제정된 소위 모터 보터 (M tor Voter) 법 이라 불리는 유권자 등록법 (National Voter Registration Act) 이다. 이 법률은 유권자 투표 등록을 용이하게 하기 위해 주 정부가 통일된 유권자 투표 등록 서비스를 자동차 면허시험 /등록장, 장애인 센터, 학교, 공공도서관 및 우편을 통해 제공할 것을 강제한다. 3. 대통령 후보 등록-(Presidential Ballot Access Laws) 키 미국 대통령은 지구상에서 가장 강력한 권한을 가진 인물로 묘사된다. 이 강력한 직위를 가지려면 미국령에서 태어난 시민이어야 하며, 35세 이상이어야 하고, 미국 영주권자로서 적어도 14년 이상을 미국령에 거주해야 한다. 이러한 기준은 최소한의 요건일 뿐이다. 미국 대통령에 출마하여 유권자의 선택을 받기 위해서는 유권자가 기표할 투표용지에 자신의 이름을 올려야 한다. 말하자면 후보 퉁록을 통한 투표용지 탑재다. 한국 대통령선거의 경우 일정한 요건을 갖춘 후보자가 중앙선거관리위원회를 통해 후보 뭉록을 마치면 전국의 기표소에서 후보자 이름이 인쇄된 투표용지에 자신 의 이름을 탑재할 수 있다. 굉 찌채않 邊

21 제 11 장 대통령선거 347 연방제 국가얀 미국의 경우 이러한 전국 단위의 일관된 기준이 없다. 다시 말하면 주 별로 대통령선거 투표용지에 이름을 올릴 수 있는 후보의 기준이 개별적으로 정해 져 있다. 미국 헌법 1조 4항에 따르면 연방 선거를 규제하는 권한은 주 정부에 귀속된 다. 이 규정에 따라 오스트레일리아 식 투표용지의 도입과 더불어 투표용지에 대한 관리가 주 정부에 귀속되어 있어서, 투표용지에 접근할 수 있는, 즉 후보자 이름을 올릴 수 있는, 기준 역시 주 정부가 규제한다. 주로 20세기에 들어오} 주 별로 입법화 되기 시작한 투표용지 접근볍 (Ballot Access Law)은 기존의 두 주요 정당의 이해관계가 반영되면서 제 3당 혹은 무소속 후보의 투표용지 접근을 매우 어렵게 만들었다. 즉 주별 투표용지 접근은 일정 숫자의 유권자 서명 및 청원을 통해 이루어진다. 예컨대 앨라배마 주의 경우, 직전 동일 수준의 선거 참여 유권자의 3%의 서명을 확보해야 한다. 앨라배마의 주 단위 선거에 제 3당 혹은 무소속 후보로 동록하기 위해 서는, 따라서, 2006년 기준으로 41,012 명의 서명을 확보해야 한다. 텍사스 주의 경우 대통령선거에서 투표용지에 후보자를 탑재하기 위해서는 직전 주 단위 선거에서 5% 이상을 득표한 제 3당의 후보이거나, 무소속 후보의 경우 직전의 주 단위 선거 투표자 의 1 %의 서명을 첨부한 청원서를 제출해야 한다. 이 1 %의 유권자 가운데 두 주요 정당의 예비선거에 참여한 유권자는 제외된다. 텍사스 주의 경우 투표가능 연령 인구 가 2008년 기준 17,735,442 명이며 이들 중 12,752, 4 17명이 등록 유권자들이다. 퉁록 유권자를 제외한 나머지 유권자 4,983, 025 명이 무소속 유권2까 서명을 받을 수 있는 유권지들이다. 등록 유권자의 50%가 투표했다고 가정하면 그 가운데 1% 즉 대략 63,762 명의 서명이 필요하게 된다. 다른 주의 상황도 비슷하다. 서명을 받는 작업에는 시간뿐 아니라 인력이 필요하며, 인력을 운영하는 데는 자금 이 필수적이다. 미국의 50개 모든 주에서 이러한 서명 작업을 통해 각 주의 투표용지 에 자신의 이름을 탑재할 수 있는 제 3당이나 무소속 후보는 많지 않다. 2012년 대통 령선거의 경우 헌법당(Constitution Pa띠)의 버질 구드(Virgil Goode) 후보는 콜로라도 주에서 투표용지 탑재에 성공했지만 오클라호마 주의 투표용지에는 자신의 이름을 올리지 못했다. 2012년 대통령선거의 경우 5개 주 이상의 투표용지에 자신의 이름을 탑재한 제 3당 후보는 6명 남짓이다. 달리 말하면 6명 남짓의 후보가 5개 주의 투표용 지에 이름으로 올려 유권자의 선택을 받을 수 있었을 뿐, 나머지 45개 주의 투표용지 에는 이름조차 탑재하지 못했다는 의미다. 당연히 이들 45개 주의 일반 유권자들은 두 주요 정당 후보 이외의 다른 후보를 투표용지에서 발견할 수 없었고, 투표할 수

22 348. 미국 정부와 정치 2 쐐 짧편써 쉰 ;? J -- 없었다. 제3당이나 무소속 후보에게 50개 주 전체의 투표용지에 후보 이름을 탑재하는 일 자체가 거대한 도전이다. 1992년 대통령선거에서 무소속 후보로, 1996년 선거에서 개혁당(Reform Party) 후보로 출마했던 억만장자 로스 페로 (Ross Perot)와 그의 지원 하에 2000년 선거에 출마했던 패트릭 부캐넌 (Paπick Bychanan) 퉁이 50개 주 전체의 투표용지 탑재에 성공했을 뿐이다. 녹색당(Green Party)은 2000년 선거에서 44개 주 에, 2004년 선거에서는 27개 주에서만 투표용지 탑재에 성공했다. 2004년과 2008년 선거에서 무소속 후보로 출마했던 렐프 네이더 (Ralph Nader)는 각각 34개 주와 45개 주에서 투표용지 탑재에 성공한 바 있다. v. 투표참여 미국에서 투표참여는 의무가 아니라 권리라고 여겨지며, 기본적으후 유권지들의 자 율적인 결정에 맡겨진다. 이것은 호주나 독일 등에서 투표 참여를 시민의 의무라고 보고 투표를 하지 않을 경우 벌금을 부과하는 등의 제도적 제재를 가하는 것과 구별된 다. 따라서 만일 정부와 정치에 대해 별다른 관심이 없거나 혹은 자신의 의시를 투표 를 통해 표현할 필요를 느끼지 못한다면 굳이 투표에 참여할 필요 가 없다. 또한 정치 에 대해 크게 실망했거나 정치에 대한 강한 불신을 가지고 있다면 투표를 하지 않는 것을 통해 이를 표출할 수도 있다. 물론 이것이 미국에서 투표참여에 대한 사회적인 압력이 전혀 없디는 것은 아니다. 투표참여가 시민의 의무라는 생각과 이에 대한 사회 적 압력은 여전히 미국 유권자들이 투표에 참여하는 가장 중요한 이유 중 하나이다. 미국 사람들은 투표참여 외에도 다양한 방식으로 정치과정에 참여한다. 각종 이익 단체나 조직에 가입하여 활동하기도 하고, 선거 때 정당과 후보에게 돈을 기부하기도 하며, 가족이나 친구 그리고 지인들과 정치적인 문제에 대해 토론을 하기도 한다. 미 국은 시민들의 이익단체 및 조직 가입률이나 정치적 효능감이 세계에서 가장 높은 나리들 중의 하나이며 정치인들에 대한 기부나 정치적인 문제에 대한 토론 그리고 각종 자원봉사도 상당히 활발하게 이루어지는 나라이다. 일반적으로, 정치학자인 시 드니 버바(Sidney Verba)가 지적하는 것처럼, 미국은 세계에서 참여 민주주의를 가장 모범적으로 구현하고 있는 나라들 중의 하나라고 할 수 있다 (Verba, Schlozman and., - -ι,,,. μ꽉 체 짧 鋼

23 제 11 장 대통령선거 349 Brady 1995). 1. 낮은투표율 단체 가입이나 기부 그리고 자원봉사 등을 통한 참여는 활발함에도 불구하고 미국 유권자들의 투표참여율은 다른 나라에 비해 상당히 낮다. 그림 11-3) 은 세계 여러 나라의 1945 년부터 2006년 사이의 평균 투표율을 나타낸다. 그림에서 볼 수 있듯이 미국의 평균 투표율은 영국과 캐나다와 비슷한 수준으로 스웨덴, 이탈리아, 프랑스, 독일 동유럽 국가들에 비해 상당히 낮다. 이러한낮은투표율은 최근에 치러진 선거 에서도 계속해서 나타난다. 예를 들어, 조지 부시 (George W. Bush) 대통령이 당선된 2000년과 2004년 선거의 투표율은 각각 51 o/c얘4 55%였고 버락 오바마(Ba떠ck Obama) 대통령이 당선된 2008년과 2012년 선거의 투표율은 각각 57%와 53%(추정치)였다. 그러면 다른 형태의 정치 참여는 상대적으로 활발함에도 불구하고 미국의 투표율이 이렇게 낮은 이유는 무엇인가? 우선, 미국의 유권자 등록저] (voter registration) 의 영향 을 들 수 있다. 앞에서 설명했던 것처럼, 미국의 유권지들은 선거일 전에 본인이 직접.률뀔훨톨 세계 여러 나라의 투표율 호주 브라질 " -- 스웨덴 --- 고라 λ 이탈리아 스페인 터키 독일 태국 캐나다 영국 미국 --r percentage (%) 주) 이 그래프는 1945년 2006년 사이의 평균 투표율을 나타낸다 출처 ; International Institute f Dem cracy and Elect ral Assistance(hrrp: // inνvt/)

24 350 미국 정부와 정치 2 유권자 등록을 해야만 투표에 참여할 수 있는 자격을 얻을 수 있다. 이러한 사전 등록 제가 유권지들에게 상당한 부담으로 작용하리라는 것은 자명하다. 실제로 미국의 투 표참여율은 유권자 둥록제가 도입되면서 큰 폭으로 떨어졌다. 그림 11-4) 는 1848년 부터 2008년까지 미국 대통령선거 투표율을 보여준다. 대통령선거 투표율은 1890년 대에서 1910년대 사이 큰 폭으로 떨어졌는데, 이 시기는 대체로 미국에서 유권자 동 록제가 도입된 시기와 일치한다. 좀 더 구체적으로 보면, 유권자 퉁록제 실시 전인 1890년대까지 대통령선거 투표율은 70 80%에 달했으나 등록제 실시 후 50 60%로 감소했으며 이러한 투표율은 이후 다소의 변화가 있었지만 대체로 지금까지 유지되고 있다. 유권자 퉁록제는 특히 저소득층과 저학력층의 투표율 감소에 커다란 영향을 미치는 것으로 알려져 있다. 저소득층은 일반적으로 고소득층에 비해 평일의 근무시 간에 시간을 내어 유권자 등록을 하기가 어렵다. 또한 저학력층은 고학력층에 비해 민주주의에서 투표참여가 갖는 중요성에 대한 이해와 투표 참여에 대한 의무감 등이 약하다. 둘째로, 미국은 다른 나라에 비해 선거가 훨씬 많고 또 자주 치러진다는 점을 들 수 있다. 미국은 거의 모든 수준의 정부에서 선거를 통해 행정부의 대표와 입법부 의원들을 선출하며 그 주기 또한 상대적으로 짧은 편이다. 또한 각 선거마다 본 선거 뿐만 아니라 예비 선거까지 치르는 경우가 많다. 이러한 상황에서 미국의 유권자들은 이 모든 선거에 항상 참여하여 투표할 필요를 느끼지 못할 수 있다. 또한 미국의 단순 다수제 하에서 표의 가치는 유럽의 비례대표제와 비교했을 때 상대적으로 낮다. 셋째, 낮은 투표율을 설명하는 또 하나의 요인은 미국의 약한 정당이다. 19세기 말까지만해도 미국의 정당들은 강력한 조직을 가지고 있었다. 그리고 이러한 정당조{ 직을 이용하여 선거 때마다 수십만 명을 동원해서 투표 참여를 독려했고 필요한 경우 유권자들을 투표소까지 실어 나르기도 했다. 그 결과 당시의 투표율은 보통 70 80% 에 이르렀다. 그러나 이러한 강력한 정당 기계 (political machines) 들은 20세기 들 어와 급격히 약화되었고 지금에 와서는 거의 사라졌다. 현재 미국의 낮은 투표율은 이러한 정당 조직의 약화와 무관하지 않다. 마지막으로, 선거에 대한 무관심과 정치에 대한 불신이다. 현재 상당수의 미국 유권 자들은 선거가 자신과 별다른 관련이 없다고 생각하거나 혹은 마음에 드는 후보가 없다고 느낀다. 그리고 정치와 선거에 관심이 없거나 모든 후보들이 다 싫다고 하는 사람들은 일반적으로 투표를 하지 않는 경향이 있다. 실제로 각종 여론조사에 따르면, ; 찮? - 識 - 찮 -빼

25 제 11 장 대통령선거 351.를뀔휠률 미국 대통령선거 투표율의 변화: (%) [] 출처; 년의 투표율은 π1e 2012 Statistical Abstract of the United States. U.S. Census Bureau, 년의 투표율은 v ter Turn ut in Presidential Elections: 까ie American Presidency Pr,ject. UC Santa Barbara 왜 투표를 하지 않았느냐는 질문에 대해 미국 유권자들은 보통 너무 바쁘거나 아파서, 혹은 관심이 없어서, 혹은 마음에 드는 후보가 없어서 투표를 하지 않았다고 대답 한다. 2. 누가 투표에 참여하는가? 누가 투표에 참여하고 누가 기권을 하는가도 선거에서 대단히 중요한 문제이다. 얼마나 많은 사람들이 투표에 참여하는7까 선거의 양적 대표성과 관련된다면, 투표 에 참여히는 사람들의 구성은 선거의 질적 대표성에 영향을 미친다. 예를 들어 만일 부유층의 투표 참여는 높은 반면 빈곤층의 참여는 낮다거나 혹은 특정 지역의 투표율 이 다른 지역의 투표율에 비해 압도적으로 높다면, 이것은 선거의 질적 대표성이라는 측면에서 문제가 될 수 있다. 사람들이 어떻게 투표 참여 여부를 결정하는가 혹은 누가 투표에 참여하고 누가 기권을 하는가에 대해 일반적인 설명을 제시하는 것은 쉽지 않은 문제이다. 그러나

26 352 미국 정부와 정치 2 쐐 鍵 짜 웹 셀 ι. - 캔 미국의 유권자들 중 투표에 참여하는 사람들과 참여하지 않는 사람들의 사회경제적 특성은 널리 알려져 있다. 미국 유권자들의 투표 참여 여부는 나이, 교육 수준, 거주 기간, 인종, 소득 등의 사회경제적 특성에 따라 달라진다. 이 중에서 가장 중요한 요인 은나이, 교육수준, 그리고 거주기간이며, 인종이나소득수준등도 영향을 미치지만 그 중요성은 상대적으로 덜하다. 그림 11-5) 는 2008년 미국 대통령선거에서 투표에 참여한 사람들과 참여하지 않은 사람들에 대한 미국 인구조사국 ( U. S. Census Bureau) 의 조사 결과를 나타낸다. 우선, 미국 유권지들은 나이가 많을수록 더 열심히 투표에 참여하는 경향이 있다. 2008년 선거의 경우, 65세 이상의 유권자들 중 68%이상이 투표에 참여한 한 반면 3 0세 미만의 유권자들은 약 48%만이 투표에 참여했다. 이러한 젊은 층의 투표율은 전체 투표율 보다 약 10%7}량 낮으며 65세 이상 노년층의 투표율과 비교하면 20% 이상 낮다. 또한, 교육수준이 높을수록 투표에 참여할 확률이 높아진다. 2008년 선거 에서 대학 졸업이나 그 이상의 교육을 받은 사람들은 약 7 3%가 투표에 참여했지만, 고등학교를 졸업하지 못했거나 그 이하의 학력을 가진 사람들의 투표참여는 그 반에 도 미치지 못했다. 한편, 고등학교를 졸업한 사람들은 약 51%가 투표에 참여했으며, 대학 교육은 받았지만 학사학위 (Bachelor s degree)를 얻지 못한 사람들은 약 65%가 투표에 참여했다. 거주 기간 및 거주 형태 또한 투표율에 중요한 영향을 미친다. 관련 자료에 따르면 (http :νwww. cen sus.gov/procl/2006pub s), 2004년 대통령선거의 경우 한 거주지에 5년 이상 거주한 사람들은 약 76%가 투표에 참여한 반면 거주 기간이 1 년 미만인 사람들은 53%만이 투표에 참여했다. 또한 자신이 소유한 집에 살고 있는 사람 들의 투표 참여가 그렇지 않은 사람들보다 대체로 높다. 소득, 성별, 인종 등도 투표 참여에 영향을 미친다. 일반적으로 소득이 높을수록, 남자보다는 여자가, 그리고 흑인들이나 기타 유색인종 보다 백인들이 더 많이 투표에 참여한다. 이 중에서 인종별 투표 참여는 선거에 출마한 후보에 의해 영향을 받는다. 2008년 대통령선거에서 흑인들은 백인들보다 더 많이 투표에 참여했다. 이것은 흑인 인 버락 오바마가 민주당 후보로 대통령선거에 출마했기 때문이다. 실제로 2008년 선거에서 흑인들의 투표율은 2004년 선거에 비해 4% 이상 증가했다. 이와 유사하게, 흑인인 제시 잭슨 (Jessie Jackson) 이 출마한 1984년 대통령선거에서도 흑인들의 투표 율은 이전 선거에 비해 S o/o가량 높아졌다.? J 讓 週 뿔

27 제 11 장 대통령선거 353 Kt!믿폐1115.."). 투표참여자와 기권자의 사회경제적/ 특정 : 2008년 대통령선거 65셰 이상 II 나이 서...!! 세 시 세 애 --- -,, '!.._ ' a 1 a so so Per en 대중 이상 대회 교육 고률 고교교육 중흘 이하... 교육 --- ; l _J.,! Percentage (%) 히스꽉 : 아시안 삐훌.훌톨.률g 혹인... 훌훌 인증 액인 한손릇콘~용I를--; C Pe r ce미age(%) 취업여부 싱멸 옳옳 篇 擁 獅 變 행 납치 Oj 치 g ] 70 Percentage (%) 출처 : U. S. Census Bureau, 2012 VI 후보자선택 선거에서 유권자들은 투표참여 여부와 함께 투표를 한다면 누구에게 투표할 것인가 를 결정해야 한다. 그러면 미국 유권자들은 어떻게 후보를 선택하는가? 지금까지 수 많은 학자들이 이에 대해 여론조사 결과, 선거 결과, 그리고 실험 등을 통해 연구해 왔으며, 그 결과 이에 대한 폭넓은 공감대가 형성되었다. 크게 보아, 미국 유권7-}들의 후보자 선택은 정당 지지, 정 책 이슈, 그리고 후보들의 개인적 특성에 의해 결정된다. 그리고 이 세 가지 요인들 중에서 가장 중요한 것은 정당에 대한 지지이다. 1. 정당에대한지지 정당에 대한 지지는 미국 유권지들의 후보자 선택을 가장 정확하고 안정적으로 예 측할 수 있는 변인이다. 20세기 중반 이후, 대체로 미국 유권자들의 60 70%는 스스

28 354 미국 정부와 정치 2 鍵 찮 짧 썼 앙 하 챈? μ [ 참고사항 11-6) 정당일치 감의 측정 ] 미국선거연구(뼈erican Nati nal. El ecti n Studies) 여론조사 둥에서 정당일체감은 다음 과 같이 측정된다.우선, 웅답자에게 민주당 지지자, 공화당 지지자, 그리고 무당파 중 어디에 해당하는지 묻는다. 다음으로, 민주당이나 공화당 지지자에게는 해당 정당 의 강한 지지자인지 혹은 약한 지지자인지를 묻고, 무당파에게는ι완전한 무당파인지 아니면 민주당이나 공화당에 호의를 가지고 있는 무당파인지 묻는다. 이에 따라 응답 자의 정당일체감은 7개의 범주로 구분된다. 로를 민주당 지지자(Democrats ) 거나 혹은 공화당 지지자(Republica ns)라고 생각한다. 그리고 이들은 대부분의 선거에서 거의 전적으로 이러한 정당일체감(paπy identification) 에 따라 후보를 선택한다. 선거에서 정당일체감은 자신이 지지하는 정당의 후보에 대한 기본적인 혹은 일차적 인 선호를 규정한다. 따라서 정당일체감은 미국의 주 의회선거나 작은 규모의 지방 선거와 같이 유권지들의 관심이 적고 중요한 쟁점들이 별로 없는 선거에서 상대적으 로 더 커다란 영향을 미친다. 그러나 대통령선거와 같이 사람들이 관심이 집중되고 중요한 이슈들이 쟁점이 되는 선거에서도 정당일체감은 여전히 강력한 영향력을 행사 한다. 그림 11-6) 은 2008년 대통령선거에서 민주당 지지자, 공화당 지지자, 그리고 무당파가 버락 오바마, 존 매케인 (John McCain), 그리고 기타 후보를 선택한 비율(%) 을 나타낸다. 2008년 선거에서 민주당 지지자들과 공화당 지지자들은 90% 이상이 각각 자기 당의 후보인 오바마와 매케인을 후보를 선택했다. 그리고 무당파는 오바바 와 매케인 지지로 나뉘었으나 오바마에 대한 지지가 더 높았다. 이러한 현상은 2008 년뿐 아니라 다른 선거에서도 일반적으로 나타난다. 대부분의 미국 대통령선거에서 민주당과 공화당 지지자들은 90% 이상의 압도적 다수가 자기 당의 후보를 선택하며, 그에 따라 무당파의 선택에 의해 선거 결과가 좌우된다. 그러면 이러한 정당일체감은 무엇을 의미하며 어떻게 후보자 선택에 영향을 미치는 가? 이에 대해서는 크게 세 가지의 서로 다른 시각이 존재한다. 첫 번째 시각은 정당 일체감을 정치 정당에 대한 개인의 심리적 연계 (p sychologi c al a ttachment)라고 본다. 이에 따르면 사람들은 유년기와 청소년기의 사회화 과정을 통해서 자신이 속한 인종, 성별, 종교 등의 기본 공동체와 비슷하게 정당에 대한 기본적인 태도, 감정, 믿음 퉁을,,. 짧 讓 鐘

29 제 11 장 대통령선거 355 l를뀔힘훌l 정당지지가 후보자 선택에 미치는 영향; 2008년 대통령선거 9 1 무당파 (] Pe ce nt age(%) 디 매케인 선택 기타 후보 선택 r 오바마 선택 출처; ANES(American l\'ational Election Sn1dies, 발전시키며, 이것은 이들이 성인이 된 후에 겪는 초기의 정치적 경험에 의해 커다란 영향을 받는다. 그리고 이렇게 형성된 정당에 대한 심리적 연계 혹은 일체감은 이후 크게 변하지 않고 대체로 평생 동안 유지된다. 즉, 설혹 자신이 지지하는 정당의 정책 이나 후보J} 마음에 들지 않는 경우가 생기더라도 정당일체감은 잘 바뀌지 않고 계속 유지된디는 것이다. 예를 들어 1930년대 초에 20대 초반이었던 사람들은 대다수가 대공황과 루스벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령의 영향으로 민주당에 대해 일체감을 갖게 되었으며, 이들의 민주당에 대한 지지는 이후에도 오랫동안 지속되었다. 반면에 1980년대 중반 에 20대 초반이었던 사람들은 많은 수가 레이건 (Ronald Reagan) 대통령의 인기와 사 회주의의 몰락 그리고 신자유주의의 부상 동으로 공화당에 대한 일체감을 갖게 되었 고 대다수가 지금까지 공화당 지지자로 남아있다. 두 번째 시각은 정당일체감이 정당의 정책에 대한 유권자들의 선호를 반영한다고 본다. 이에 따르면 유권지들에게 정당은 자신의 이해관계를 정치적으로 대변하고 정 책을 통해 이를 실현시키는 대리인이며 따라서 사람들은 일반적으로 자신이 선호하 는 정책을 제시하는 정당에 일체감을 갖게 된다. 예컨대 미국의 고소득지들과 부유층 은 민주당보다 공화당을 지지하는 경향이 있다. 공화당은 전반적인 감세를 주장하는

30 356. 미국 정부와 정치 2 鐵 했썽. 펴 씨 꾀 3 %- μ 반면 민주당은 부유층에 대한 중세를 주장하기 때문이다. 반대로 흑인이나 히스패닉 등 소수인종은 대체로 공화당보다 민주당을 선호한다. 이것은 민주당이 소수인종의 이익을 보호하기위해 오랫동안 노력해온 것과 무관하지 않다. 이런 관점에서 보면 정당은 유권지등룰이 제한된 정보 속에서 자신의 정책 선호에 맞는 후보를 선택하도록 도와주는 역할을 한다. 어떤 후보가 민주당 혹은 공화당 소속 이라는 사실은 그 후보의 정책 공약에 대해 상당한 정보를 제공한다. 즉 후보들의 소속 정당을 알면 구체적인 정책 공의t을 몰라도 이들이 앞으혹 어떤 정책을 추진할 것이며 또 여러 이슈에 대해 어떤 입장을 취할 것인가를 예측할 수 있는 것이다. 이런 점에서 정당은 유권자들에게 구체적인 정보의 부재 속에서도 어느 정도 자신의 정책적 선호에 맞는 후보를 선택할 수 있는 손쉬운 방법 ( shortcut)을 제공한다고 할 수 있다. 세 번째 설명은 정당일체감이 각 정당 특히 각 당의 대통령에 대한 유권자들의 과 거의 경험을 반영한다고 본다. 이에 따르면 유권지들은 대통령과 정부의 정책적 성과 에 기초해서 집권당의 집권 능력을 평가하며, 정당일체감은 이러한 평가를 반영한다. 예를 들어 경제 상황이 좋거나 대통령이 중요한 정책적 성공을 거두면 집권당의 통치 능력에 대한 유권자들의 평7찌 좋아지며 이에 따라 집권당에 대한 정당일체감도 강 화된다. 거꾸로 경제 상황이 좋지 않거나 심각한 정책적 실패가 발생하면 집권당에 대한 정당일체감은 약화된다. 즉 정당일체감은 정당의 정책적 성공과 실패에 대한 유권지들의 경험을 집약해서 나타내는 일종의 종합적 지표 혹은 계정 (naming tally) 이 라는 것이다(Fiorina 1981). 지금까지 정당일체감의 성격과 영향에 관한 서로 다른 세 가지 시각들을 살펴보았 지만 이들이 반드시 서로 배치되는 것이라고 볼 필요는 없다. 이러한 설명들은 오히려야 정당일체감이 갖고 있는 여러 가지 다른 측면들을 밝혀준다는 점에서 서로 상호보완 적이라고 할 수 있다. 즉 심리적 연계, 정책에 대한 선호, 그리고 과거의 경험이 합쳐 져서 현재의 정당일체감을 이루는 것이다. 2. 정책 이슈 미국 유권자들의 후보자 선택에 영향을 미치는 또 다른 요인은 정책에 대한 선호이 다. 정책투표(issue v ting), 즉 정책에 기초해서 후보자를 선택하는 것은 대의 민주주 의가 제대로 작동하기 위한 필수적인 기초이다. 대다수의 미국 유권지들은 정부의 J 讓 *

31 제 11 장 대통령선거 357 규모, 사회복지, 의료보험, 환경 등의 정책 사안들에 대해 일정한 선호를 가지고 있으 며, 이러한 정책 선호는 정당에 대한 지지와 더불어 선거 결과에 중요한 영향을 미친 다(Ansolabehere, Rodden and Snyder 2008). 정책투표는 크게 회고적 투표와 전망적 투표로 나눠진다. 회고적 투표는 후보자와 정당의 과거 정책과 그 결과에 대한 평가에 기초해서 후보자를 선택하는 것을 말하고 전망적 투표는 과거의 정책이 아니라 앞으로의 정책과 그 결과에 대한 전망에 기초해 서 후보자를 선택하는 것을 말한다. 개별적인 선거에서 회고적 투표와 전망적 투표의 상대적 중요성은 부분적으로 후보자들의 선거 전략에 따라 좌우된다. 미국의 대통령 선거에서 정당과 후보들은 항상 자신에게 유리한 방향으로 선거의 중심 이슈를 규정 하려고 노력한다. 예컨대 경제 상태가 좋고 현 행정부에 대한 유권자들의 평7까 호의 적일 경우 여당 후보는 정부의 업적에 대한 평가를 집중적인 이슈로 제기하며, 이러한 전략은 유권자들의 회고적 투표 성향을 강화시킨다. 반대로 경제적 위기 국면이나 경제에 대한 불확실성이 높은 상황일 경우 야당 후보는 변화의 필요성을 강조하고 미래를 보고 선택할 것을 촉구하는데 이것은 전망적 투표를 증가시킨다. 미국 선거에서 정책 이슈들의 상대적인 중요성은 개별적인 선거에 따라 달라진다. 예를 들어 테러리즘은 2004년 대통령선거에서 미국인들이 가장 중요하다고 생각하는 이슈 중 하나였으나 경제 위기 상황에서 치러진 2008년 선거에서는 그 중요성이 대폭 감소했다. 그러나 다른 정책 사안들과 달리 경제 문제는 대부분의 선거에서 유권자들 이 항상 가장 중요하게 생각하는 이슈의 하나이다. 특히 선거 시기의 경제 상황은 선거 결과에 중요한 영향을 미친다. 경제투표(ec nomic voting) 란 유권자들이 경제상 황에 대한 판단에 기초해서 투표를 통해 집권당의 후보에게 보상이나 처벌을 가하는 것을 일컴는다. 즉 경제상황이 좋다고 판단되면 집권당 후보를 지지하고 그렇지 않으 면 집권당 후보에 대한 지지를 철회하는 것이다. 대통령선거나 연방의회선거에서의 집권당의 득표율은 보통 선거시기의 경제지표들과 연관되어 있다. 예컨대 실업률과 인플레이션율이 올라갈수록 집권당 후보의 득표율은 떨어지며 반대로 내려갈수록 득 표율은올라간다. 경제 투표에서 중요한 것은 경제상황에 대한 유권지들의 주관적 판단이다. 특히 대통령선거 직전에 측정된 소비자신뢰지수(Consumer Confidence Index )는 미국 대통 령 선거결과를 상당히 정확하게 예측할 수 있는 변인으로 알려져 있다. 소비자신뢰지 수는 앞으로의 경제 상황에 대해 사람들이 얼마나 낙관적으로 혹은 비관적으로 생각

32 蠻 펴 책 358. 미국 정부와 정치 2 -지 - 적씌 철 - 灣 하는가를 나타내는 지표로서 ' 100 이상일 때는 경제에 대한 전망이 낙관적이고 100 이하일 때는 비관적이리는 것을 의미한다. 소비자신뢰지수를 기준으로 할 때, 1968년 부터 2008년까지의 대통령선거 중 현직 대통령이 연임에 실패한 1980년과 1992년 선거는 모두 경제상황에 대한 전망이 비관적인 상황에서 치러졌다. 반대로 대통령의 연임 직후 치러진 선거 중에 집권당 후보가 다시 당선되었거나 크게 선전했던 1988년 과 2000년 선거는 모두 경제적 호황 시기에 치러졌다. 또한 현직 대통령이 연임에 성공한 선거들 역시 대부분 경제에 대한 전망이 낙관적인 상태에서 진행되었다. 3. 후보자의특성 후보자들의 개인적인 특성 또한 미국 유권지들의 선택에 영향을 미치는 중요한 요 인이다. 우선, 후보들의 인종, 종교, 성별, 출신 지역, 소득 수준 등 사회경제적 특성이 영향을 미친다. 미국 유권자들은 자신과 비슷한 사회경제적 배경을 갖고 있는 후보를 다른 후보에 비해 선호하는 경향이 있다. 자신과 유사한 배경을 갖고 있는 후보가 생각이나 선호도 자신과 비슷할 것이라고 믿는 것이다. 아울러 자신과 같은 배경을 가지고 있는 사람이 선거에서 승리하여 정치 지도자가 되는 것을 보고 싶어 하는 심리 도 있다. 이러한 이유 때문에 각 정당은 선거에 출마하는 자기 당 후보들의 구성이 최대한 많은 사회경제적 집단들을 포괄하도록 만들기 위해 노력한다. 대통령선거에서 각 당이 부통령 후보를 선택할 때 가장 중요하게 고려하는 것들 중의 하나도 이러한 후보 구성의 균형 이다. 결단력, 진실성, 솔직함, 리더십 등 후보자들의 자질이나 성격적 특성 또한 중요하 다. 예를 들면 지난 2004년 대통령선거에서 공화당은 부시 대통령의 일관성과 도덕성 그리고 종교적 독실함을 강조하는 한편 민주당 존 케리 (John Kerry) 후보를 일관성이 없는 사람 그리고 필요에 따라 말을 바꾸는 사람이라고 공격했다. 반면에 민주당은 존 케리 후보의 지성, 중산층에 대한 관심, 그리고 전쟁 영웅으로서의 경력을 강조하 면서 부시 대통령의 군 경력 상의 문제를 부각시켰다. 결국 공화당의 주장이 유권자들 로부터 더 많은 공감을 얻었고 이것이 부시 대통령의 재선에 도움이 되었다. 결론적으로, 정당, 정책이슈, 그리고 후보들의 개인적 특성 모두 미국 유권자들의 선택에 중요한 영향을 미치는 요인들이다. 이 세 가지 요인들의 상대적인 영향력은 부분적으로 유권자들의 정보 수준에 따라 달라진다. 일반적으로 정보 수준이 낮은 ; ι? 철

33 제 11 장 대통령선거 359 유권자들은 거의 전적으로 정당에 의존하여 후보자를 선택하는 반면, 정보 수준이 높 은 유권자들은 상대적으로 더 중요하게 정책이슈와 후보들의 특성을 고려한다. 아울 러 정책이슈와 후보들의 개인적 특성은 상대적으로 단기적인 요인들이고 정당에 대한 지지는 장기적인 요인이라고 할 수 있다.