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현진 요
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1 공공행정연구 제13권 제2호 ( ) : 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 1)2) 유 준 석 3) 본 연구는 산림행정의 패러다임의 변화, 산림현황과 조직현황을 살펴보고, 선진국의 산림현황과 조직, 시사점을 통하여 향후 산림행정체계의 변화를 모색해 보는데 있다. 1992년 유엔환경개발회의 이후 산림의 환경적, 사회적 중요성이 강조되고 있다. 특히 산림과 관련된 국제협약들의 이행과 논의가 활발하게 진행 되고, 동시에 산림정책의 패러다임이 변화하고 있다. 따라서 산림행정에 있어서 산림생태계의 다양성 및 장기적 통합성을 유지하기 위한 산림관리의 접근이 필요하다. 현재의 산림은 국유림과 공유림 및 사유림의 분리관리, 산림관련 사무의 지방자치단체의 이양에 대한 논의와 그리고 현재 지방행정체계의 개편을 통해 광역화가 진행될 경우 지방자치단체가 관리하는 산림행정에는 변화가 예상된다. * 주제어 : 산림행정, 산림면적, 산림률, 산림조직 Ⅰ. 서 론 1992년 6월 브라질 리우에서 개최된 유엔환경개발회의(UNCED)이후 지구환경보전차원에서 산림의 환경적, 사회적 중요성이 부각되면서 산림과 관련된 국제협약들의 이행과 논의가 활발하게 진행되는 것과 동시에 지속가능한 산림경영의 기준과 지표가 요구되면서 산림정책의 패러다임은 종전의 목재 생산 위주의 임산물생산에서 산림생태계의 건강과 생산력 유지, 산림생물다양성보전, 산림휴양서 비스 공급, 산림경관보호, 이산화탄소 흡수 등 산림이 가지고 있는 다양한 공익적 기능의 유지증진 등을 포함하는 새로운 산림정책 패러다임의 전환을 요구받고 있는 현실이다. 산림은 국민들에게 다양한 환경 및 문화적 편익을 주는 외부경제가 큰 산업이기 때문에 장기적 으로 수익이 낮을 수 있지만 사회적인 수요가 크기 때문에 장기적인 관점에서 정부의 관리가 필 요한 영역이며, 미래세대를 위한 자산으로 계획적인 관리가 중요하며 산림 내 동 식물, 지형, 토양, 경관 등을 종합적으로 고려하는 사업이 필요하다는 의미를 가지고 있다. 산림행정에 있어서 산림생태계의 다양성 및 장기적 통합성을 유지하기 위한 산림관리의 접근이 필요하며, 산림은 산림자원으로부터 밀접하게 연결된 산지, 산림, 산촌, 임업 등의 대상을 포괄하는 것으로 경제적 환경적 사회문화적 기능을 가진 복합자원으로 관리되어야 한다는 것을 의미한다. 1) * 접수일:2012년 11월25일, 심사개시일:2012년 11월30일, 게재확정일:2012년 12월 15일. 2) 본 논문은 한국공공행정학회 추계세미나에서 발표된 논문을 정리한 것임. 3) 백석문화대학교 공무원학부 조교수

현재의 산림은 국유림과 공유림 및 사유림의 분리관리, 산림관련 사무의 지방자치단체의 이양에 대한 논의와 그리고 현재 지방행정체계의 개편을 통해 광역화가 진행될 경우 지방자치단체가 관리하는 산림행정에는 변화가 예상된다. * 주제어 : 산림행정, 산림면적, 산림률, 산림조직 Ⅰ.

2 84 공공행정연구 제13권 제2호 현재와 같이 국유림과 공유림 및 사유림의 분리관리, 그리고 산림관련 사무의 지방자치단체의 이양논의, 그리고 이런 상황에서 현재 벌어지고 있는 지방자치단체의 광역화에 따른 향후 산림행정 체계의 방향에 대한 논의가 필요하다. 따라서 산림행정의 중요성과 패러다임의 변화, 산림현황과 조직현황을 살펴보고, 선진국의 산림 현황과 조직, 시사점을 통하여 우리의 조직의 변화를 보고자 한다. Ⅱ. 산림행정의 중요성과 패러다임의 변화 1. 산림자원의 성격과 산림행정의 중요성 산림은 우리나라 국토의 약 76%를 차지하고 있으며, 이 중 국유림은 산림청이 공유림과 사 유림은 지방자치단체가 관할하여 관리하고 있는 중요한 자원이다. 산림에 대하여 정부가 높은 관심을 갖고 관리를 수행하는 이유는 산림은 보통의 재화와는 달리 그 사용에 따른 외부효과가 매우 크며, 산림의 가치 자체가 공공재의 성격이 크기 때문이다. 따라서 산림개발의 비가역성에 따른 사회적 부담은 산림의 소유주체 뿐만 아니라 국가전체 차원에서도 크게 영향을 미치는 등 정부개입의 중요한 가치가 있음이다. 이러한 산림의 특성에 대해서는 많은 학자들이 체계적으로 정리한 바 있는데 이들을 대표적인 것만 정리해서 제시해 보면 다음과 같다. 첫째, 산림은 공공재로서 비경합성과 비배제성을 가지기 때문에 산림이 주는 편익에 대한 무임 승차의 가능성이 높게 나타날 수 있다. 산림의 공공재로서의 성격으로 인해 그동안 산림관리에 있어서는 문제가 나타나기도 했다. 즉 산림은 수원함양기능, 토사유출방지기능, 토사붕괴방지기능, 보건휴양기능, 야생조수보호기능, 산소공급기능 등을 수행해서 산림의 소유자 이외에도 긍정적 영향을 미치는 경우가 많다. 따라서 이런 부분에 관리가 제대로 이루어지지 않을 경우에는 반대로 산사태의 발생시 산림의 소유자 뿐만 아니라 사회에서 부담을 줄 수도 있다. 이종렬(2011)에 의하면 산림의 경제적 기능 으로 숲을 가꾸면 나무의 생장량의 증가 등으로 경제적 가치를 3배 증가시킬 수 있으며, 수원 함양, 맑은 물 공급기능은 1.3배 증가시켜 수자원을 57억톤 증대할 수 있다고 한다. 4) 산림의 경제적 가치 및 공익적 가치는 아래 표와 같이 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 4) 그 외 산림청 자체분석에 의하면 산림의 공익적 가치는 73조1,799억원에 이른다고 한다. 이 중 수원함양 기능이 18조 5,315억원으로 가장 크며, 대기정화기능이 16조 8,365억원, 토사유출방지기능이 13조 4,867 억원, 산림휴양기능이 11조 6,885억원, 산림정수기능이 6조2,186억원, 토사붕괴방지기능이 4조 7,479억원, 야생동물보호기능이 1조 6,702억원이라고 한다(이창원, 2010).

산림자원의 성격과 산림행정의 중요성 산림은 우리나라 국토의 약 76%를 차지하고 있으며, 이 중 국유림은 산림청이 공유림과 사 유림은 지방자치단체가 관할하여 관리하고 있는 중요한 자원이다.

3 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 85 <표 1> 산림의 공익적 가치 구분 2000년도(A) 2005년도 2010년도(B) 증감율 경제적 가치 29,624 31,785 55, % 공익적 가치 499, , , % 자료: 산림청(2012), 주요정책추진현황. 둘째, 산림은 외부경제와 외부불경제의 가능성을 모두 가지고 있는데, 이는 국유림뿐만 아니라 사유림이나 공유림에서 마찬가지이다. 먼저 사유림의 경우라도 그로 인해 발생되는 긍정적, 부정적 효과는 모두 사회에 영향을 미치게 되기 때문이다. 이런 이유로 국유림이든 사유림이든 산림자원의 체계적인 개발이 이루어지지 않으면 자칫하면 큰 사회적으로 문제를 유발시킬 수 있을 것이다. 따라서 산림자원은 한번 개발이 이루어지게 되면 복구가 매우 어려우며, 산림생태는 사실상 복구가 불가능하기에 이런 우려는 더욱 크기 때문에 산림자원의 보전과 개발, 관리 등은 장기적이고 통합 적이며, 거시적인 관점에서 지역, 국가전체에 대한 영향을 고려해서 접근이 이루어져야 할 것이다. 단기적이고 지역적인 이해관계에 따라 접근한다면 해당 지역뿐만 아니라 국가 혹은 광역화된 지역전체에서 부정적 영향을 미칠 수 있을 것이다. 2. 산림행정 패러다임의 변화 우리나라의 산림행정체계는 대체로 4차례의 큰 성격의 변화를 겪어왔다.(김병섭, 2011, 이종렬, 2011, 이창원, 2010) 1) 제1차 치산녹화기(1973년-1978년) 제1차 치산녹화기에는 전 국토의 속성 녹화를 위해 황폐지의 조속한 복구, 연료림의 조성, 속성수 위주의 녹화사업 실시하여 황폐된 산지가 녹화되었으나, 조림에 치중하여 관리에는 소홀하였다. 당시 산림관련 규제는 산지 및 산림자원에 대해 강력하게 실시되었는데, 예를 들어 입산통제 등을 통해 아예 산림자체에 대한 접근을 원천적으로 통제하는 방식으로 규제가 이루어졌다. 2) 제2차 치산녹화기(1979년-1987년) 제2차 치산녹화기에서는 산지자원화에 대한 관심으로 경제림을 조성하고 장기수종 위주의 조림이 이루어져 산림자원화의 기반을 조성하기 위해 노력하였다. 그러나 임업기술의 미흡, 목재수입의 자유화로 임업의 시장경쟁력의 약화, 산주의 투자기피 등 으로 인해 산림의 경제적 활용에 애로가 발견되기도 하였다. 이를 위해 산림관리와 관련된 정부의 접근에 있어서도 입산통제 등 산림에 대한 접근을 원천적

이런 이유로 국유림이든 사유림이든 산림자원의 체계적인 개발이 이루어지지 않으면 자칫하면 큰 사회적으로 문제를 유발시킬 수 있을 것이다.

4 86 공공행정연구 제13권 제2호 으로 봉쇄하는 등 보전위주의 정책에서 산림의 경제적 가치를 활용할 수 있는 방향의 규제설계를 고민하기 시작하였다. 3) 제3차 산지자원화계획기(1988년-1997년) 제3차 산지자원화계획기에서는 산지효용의 극대화를 위해 보전과 개발의 조화의 패러다임이 제 시되고 산림휴양수요에 적극적으로 대처할 필요가 발생하였다. 따라서 개발수요에 의한 부분별한 산지이용의 초래 및 환경보전의식의 확대로 산림개발과 보전을 위한 구체적인 규제설계 수립의 필요성이 제시되기도 하였다. 4) 제4차 산림기본계획기(1998년-현재) 제4차 산림기본계획기에서는 합리적인 산지이용에 대한 고민의 결과 지속가능한 산림자원의 육성 및 경영기반의 확충, 산림자원 육성 및 경영기반의 확충, 산림소득원의 개발과 산림자원의 육성, 녹색공간을 제공하는 산림환경 산출 등 산림을 소극적 보전과 유지의 대상이 아닌 지속가능한 방식으로 활용하는데 관심을 기울이게 되었다. 그 결과 산림자원육성, 산림자원의 경쟁력 강화, 산림휴양문화의 조성, 산림환경의 보호, 산림 재해의 방지, 산지관리 등 산림과 관련된 정부업무가 세분화되었다. 이런 경향은 최근 지속가능성 구현을 위한 산림관리의 필요성이 증대하면서 지속가능성의 구현을 위해서는 산림관리에 있어서도 보다 효율적인 체계를 고민해야 할 필요가 있다는 문제인식이 제기 되고 있다. 특히 분권의 논리에 입각해 주장되고 있는 국유림의 지방이양 논의가 타당한지를 두고 논란이 있으며, 그동안 국가와 자방자치단체가 분리해서 관리해 온 국유림과 공사유림의 산림행정 대상의 구분이 타당한지에 대해서도 최근 들어 문제제기가 지속적으로 이루어지고 있다. 더구나 이런 문제는 2008년부터 진행되고 있는 지방행정체계의 개편 논의와 맞물리면서 효율적인 산림행정 체계의 구축을 위한 논의가 필요하다고 문제를 제기하고 있다. 3. 지방자치단체의 주요 기능 산림과 관련하여 지방자치단체의 기능은 매우 광범위할 뿐 아니라 관계 법령에 따라 매우 다양 하게 규정되어 있다. 먼저, 산림기본법 제4조에는 국가 및 지방자치단체 등의 책무로 산림의 보전, 산림의 공익기능 증진, 임업의 발전 및 산촌의 진흥 등 산림의 보전 및 이용에 관한 종합적인 시책을 수립하고 이를 시행할 책무를 진다 고 규정되어 있어서 지방자치단체는 지역의 특성에 따라 산림관리 및 경영과 관련된 기능을 수행할 수 있다. 그럼에도 불구하고 산림기본법, 산림보호법, 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률, 산지관리법,

4) 제4차 산림기본계획기(1998년-현재) 제4차 산림기본계획기에서는 합리적인 산지이용에 대한 고민의 결과 지속가능한 산림자원의 육성 및 경영기반의 확충, 산림자원 육성 및 경영기반의 확충, 산림소득원의 개발과 산림자원의 육성, 녹색공간을 제공하는 산림환경 산출 등 산림을 소극적 보전과 유지의 대상이 아닌 지속가능한 방식으로 활용하는데 관심을 기울이게

5 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 87 소나무재선충병 방제특별법, 사방사업법, 임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률, 수목원 조성 및 진흥에 관한 법률, 산림문화 휴양에 관한 법률 등 주요 산림 관계 법령에 기초한 지방자치단체의 산림 관련 기능은 다음과 같다. <표 2> 지방자치단체의 산림관련 기능 법 률 주 요 기 능 산림기본법 지역 산림계획 수립 시행 산림의 합리적 보전 및 이용 산림의 공익기능 증진 임업의 육성 국유림 및 산촌진흥 산림보호법 산림보호구역 관리 등 산림병해충의 예찰 방제 산불의 방지 및 복구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 산지관리법 지속가능한 산림경영 산림경영계획 산림용 종묘생산 등 도시림 등의 조성 관리 산림사업의 시행 등 산림자원의 조사 산림자원의 이용 산림의 보전 산림환경기능증진자금 산지관리기본계획 및 산지의 구분 등 보전산지에서의 행위 제한 산지전용허가 등 토석채취허가 등 재해 방지 및 복구 등 기타 소나무재선충병 방제특별법 재선충 방제대책수립 및 본부설치 운영 예찰, 역학조사, 방제명령, 주변 산림관리 등 방제 활동 사방사업법 사방사업 기본계획 및 사방지의 지정 사방사업의 시행 보상 및 행위제한 사방시설의 관리

산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 산지관리법 지속가능한 산림경영 산림경영계획 산림용 종묘생산 등 도시림 등의 조성 관리 산림사업의 시행 등 산림자원의 조사 산림자원의 이용 산림의 보전 산림환경기능증진자금 산지관리기본계획 및 산지의 구분 등 보전산지에서의 행위 제한

6 88 공공행정연구 제13권 제2호 법 률 주 요 기 능 임업 및 산촌 진흥촉 진에 관한 법률 수목원 조성 및 진흥 에 관한 법률 산림문화 휴양에 관한 법률 임업의 구조개선과 임업진흥을 위한 사업비 전부 또는 일부 융자 보조 산림의 소유구조개선을 위한 시책 수립 추진 겸업임업 전업임업 및 기업임업에 관한 시책 수립 추진 임산물 유통구조 개선 조치 산림의 복합경영 지원 임업소득 증대 및 산림경영에 관한 교육 훈련 및 상담 자문 지도 업무의 지원 계획 수립 시행 임산물 가공업의 지원 특별관리임산물의 관리 산촌의 진흥 수목원의 조성 수목원의 등록 운영 교육과정의 인증 등 산림문화 휴양기본계획 등 자연휴양림 및 삼림욕장 등의 조성 등 숲길 조성 관리 등 산림문화자산의 지정 관리 Ⅲ. 지방자치단체의 산림현황 및 조직현황 1. 산림현황 1) 산림면적 분석 우리나라의 산림면적은 매년 줄어들고 있으며, 2010년 기준 6,318,843ha이다. <표 3> 연도별 산림면적 연도 2006년 2007년 2008년 2029년 2010년 산림면적(ha) 6,389,393 6,382,449 6,374,875 6,370,304 6,368,843 감소 면적(ha) 4,556 6,944 7,574 4,571 1,461 전년대비(%) 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석

자연휴양림 및 삼림욕장 등의 조성 등 숲길 조성 관리 등 산림문화자산의 지정 관리 Ⅲ. 지방자치단체의 산림현황 및 조직현황 1. 산림현황 1) 산림면적 분석 우리나라의 산림면적은 매년 줄어들고 있으며, 2010년 기준 6,318,843ha이다.

7 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 89 우리나라 전체 산림면적 중 강원도 산림이 1,368,5718ha(21.48%)로 가장 많이 차지하고 있으며, 다음으로 경상북도가 1,342,798ha(21.08%), 경상남도가 706,990ha(11.10%), 전라남도가 694,787ha(10.91%)를 차지하고 있다. 반면에 서울특별시 산림은 15,719ha(0.25%)로서 16개 광역시 도 중 가장 낮으며, 대부분 광역시의 산림면적은 우리나라 전체 면적의 1%미만이다. <표 4> 서울시와 광역 시 도의 면적대비 산림면적 및 비율 지자체 산림면적(ha) 비율*(%) 지자체 산림면적(ha) 비율*(%) 서울특별시 15, 강원도 1,368, 부산광역시 35, 충청북도 495, 대구광역시 48, 충청남도 437, 인천광역시 40, 전라북도 446, 광주광역시 19, 전라남도 694, 대전광역시 30, 경상북도 1,342, 울산광역시 68, 경상남도 706, 경기도 526, 제주도 88, 우리나라 전체 산림면적 : 6,368,843ha / 비율 : 100% 주: 비율*(%)은 우리나라 전체 산림 중 해당 시 도의 산림면적이 차지하는 비율을 의미함 출처: 2010년 산림청 통계자료 분석 전국 232개 시 군 구의 평균 산림면적은 27,478ha이며, 강원도 인제군의 산림면적이 158,177ha (전체 산림 대비 2.5%)로서 가장 넓고, 산림면적 상위 10위안에 6개의 강원도 지자체와 4개의 경상 북도의 지방자치단체가 포함되어 있다. <표 5> 산림면적 상위 및 하위 10위 지자체 순위 산림면적 상위 10위 지자체 산림면적 하위 10위 지자체 지자체 산림면적(ha) 전체산림 대비 지자체 산림면적(ha) 1 인제군(강원) 158, % 중구(대구) 0 2 홍천군(강원) 149, % 영등포구(서울) 4 3 평창군(강원) 119, % 동구(인천) 6

40 부산광역시 35,786 0.56 충청북도 495,806 7.78 대구광역시 48,974 0.77 충청남도 437,871 6.88 인천광역시 40,427 0.63 전라북도 446,516 7.01 광주광역시 19,667 0.31 전라남도 694,787 10.91 대전광역시 30,175 0.47 경상북도 1,342,798 21.

8 90 공공행정연구 제13권 제2호 순위 산림면적 상위 10위 지자체 산림면적 하위 10위 지자체 지자체 산림면적(ha) 전체산림 대비 지자체 산림면적(ha) 4 안동시(경북) 106, % 중구(부산) 13 5 삼척시(강원) 102, % 성동구(서울) 55 6 정선군(강원) 99, % 마포구(서울) 91 7 봉화군(경북) 98, % 동대문구(서울) 영월군(강원) 90, % 송파구(서울) 경주시(경북) 89, % 중구(서울) 울진군(경북) 84, % 용산구(서울) 180 전체 지자체 평균 : 27,478ha 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석 반면에 대구광역시 중구는 산림지역이 없으며, 산림면적 하위 10위 지자체 중 서울특별시의 자 치구가 7개, 부산광역시, 대구광역시, 인천광역시가 각각 1개를 차지하고 있다. 2) 산림률 분석 우리나라의 산림률은 2010년 63.7%이며 매년 0.1%씩 감소하고 있다. <표 6> 연도별 산림면적 연도 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 산림률(%) 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석 전국 광역시 도 중 산림률이 가장 높은 시 도는 강원도로서 82.0%이며, 서울시의 산림률은 26.0%로서 가장 낮다.

3% 용산구(서울) 180 전체 지자체 평균 : 27,478ha 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석 반면에 대구광역시 중구는 산림지역이 없으며, 산림면적 하위 10위 지자체 중 서울특별시의 자 치구가 7개, 부산광역시, 대구광역시, 인천광역시가 각각 1개를 차지하고 있다.

9 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 91 <표 7> 서울시와 광역 시 도의 산림률 지자체 산림률(%) 지자체 산림률(%) 서울특별시 26.0 강원도 82.0 부산광역시 46.6 충청북도 66.7 대구광역시 55.4 충청남도 50.7 인천광역시 39.3 전라북도 55.4 광주광역시 39.2 전라남도 56.7 대전광역시 55.9 경상북도 70.6 울산광역시 65.1 경상남도 67.1 경기도 51.8 제주도 48.1 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석 시 군 구의 경우 산림률은 60-70%인 경우가 45개(20.3%)로 가장 많았으며, 50-60%인 경우가 33개(14.9%), 70-80%인 경우가 31개(12.9%)로 많음을 알 수 있다. <표 8> 전국 시 군 구의 산림률 분포 산림률 해당 지자체 수 분포(비율) 산림률 해당 지자체 수 분포(비율) 90%이상 1개 지자체 0.4% 40-50% 27개 지자체 12.2% 80-90% 19개 지자체 7.8% 30-40% 22개 지자체 9.9% 70-80% 31개 지자체 12.9% 20-30% 21개 지자체 9.5% 60-70% 45개 지자체 20.3% 10-20% 14개 지자체 6.3% 50-60% 33개 지자체 14.9% 0-10% 8개 지자체 3.6% 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석 전국 지방자치단체 중 강원도 인제군의 산림률이 98.2%로 가장 높으며, 산림률 상위 10위 안에 강원도의 지방자치단체가 7개, 경상북도의 지방자치단체가 2개, 전라북도의 지방자치단체 1개가 포함되어 있다. 반면에 산림률 하위 10위 안에는 서울특별시의 자치구가 6개, 인천광역시 자치구가 2개, 부산광 역시 자치구 1개, 대구광역시 자치구 1개가 포함되어 있다.

<표 8> 전국 시 군 구의 산림률 분포 산림률 해당 지자체 수 분포(비율) 산림률 해당 지자체 수 분포(비율) 90%이상 1개 지자체 0.4% 40-50% 27개 지자체 12.2% 80-90% 19개 지자체 7.8% 30-40% 22개 지자체 9.9% 70-80% 31개 지자체 12.9% 20-30% 21개 지자체 9.

10 92 공공행정연구 제13권 제2호 <표 9> 산림율 상위 및 하위 10위 지자체 순위 산림률 상위 10위 지자체 산림률 하위 10위 지자체 지자체 산림률(%) 지자체 산림률(%) 1 인제군(강원) 98.2 중구(대구) 0 2 태백시(강원) 88.4 영등포구(서울) 화천군(강원) 88.0 동구(인천) 양구군(강원) 87.2 성동구(서울) 삼척시(강원) 86.4 마포구(서울) 울진군(경북) 85.3 송파구(서울) 울릉군(경북) 83.9 중구(부산) 양양군(강원) 83.2 용산구(서울) 홍천군(강원) 82.3 동대문구(서울) 무주군(전북) 82.1 남구(인천) 10.1 출처: 2010년도 산림청 통계자료 분석 3) 시 군 구의 산림면적 및 산림률 전국 시 군 구의 평균 산림면적은 27,478ha이며, 평균 산림률은 51.8%이다. 산림률(%) [그림 1] 시 군 구의 산림면적과 산림률 분포도 산림면적(ha)

8 6 울진군(경북) 85.3 송파구(서울) 4.3 7 울릉군(경북) 83.9 중구(부산) 4.6 8 양양군(강원) 83.2 용산구(서울) 8.2 9 홍천군(강원) 82.3 동대문구(서울) 9.0 10 무주군(전북) 82.

11 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 93 4) 지방자치단체별 산림현황 비교 (1) 서울특별시와 광역시의 산림현황 대도시형 지방자치단체인 서울특별시와 6개 광역시의 산림현황을 비교하면, 서울특별시의 산림 면적과 산림률은 가장 낮고, 울산광역시의 산림면적과 산림률이 가장 높다. 또한, 광역시 중 대전광역시, 부산광역시, 인천광역시의 경우 산림면적과 산림률이 유사한 형태를 띠고 있으며, 대구광역시는 산림면적과 산림률이 높고, 광주광역시는 산림면적과 산림률이 낮은 편이다. (2) 도( 道 )의 산림현황 도의 산림현황을 구분하면, 산림면적과 산림률이 높은 강원도와 경상북도, 산림면적과 산림률이 낮은 제주도, 그 밖의 광역시로 구분할 수 있다. 산림률(%) [그림 2] 도의 산림면적과 산림율 분포도 산림면적(ha) (3) 지방자치단체의 산림청 소유 국유림 현황 지방자치단체 중에서 산림청 소유 국유림을 보유하고 있는 지역은 강원도(742,486ha), 경상북도 (240,099ha) 순으로 많으며, 광주광역시(517ha), 대구광역시(966ha) 순으로 적다. 지방자치단체의 산림청 소유 국유림 중에서 요존국유림은 전체 국유림의 95%를 차지하고 있지만, 일부 지자체의 경우 요존국유림이 상대적으로 낮은 비율을 차지하고 있다(대전광역시 56.8%, 부산 광역시 69.2%, 인천광역시 69.8%, 충청남도 73.3% 등). 지방자치단체의 산림청 소유 국유림 중 요존국유림이 낮은 지자체의 경우 산림에 대한 개발 압력이 높아질 가능성이 많다.

(2) 도( 道 )의 산림현황 도의 산림현황을 구분하면, 산림면적과 산림률이 높은 강원도와 경상북도, 산림면적과 산림률이 낮은 제주도, 그 밖의 광역시로 구분할 수 있다.

12 94 공공행정연구 제13권 제2호 <표 10> 지자체의 산림청 소유 국유림 면적 시ㆍ도 합계 요존국유림 불요존국유림 면적(ha) (%) 면적(ha) (%) 면적(ha) (%) 합 계 1,387, ,317, % 69, % 서울특별시 3, , % % 부산광역시 3, , % 1, % 대구광역시 % % 인천광역시 2, , % % 광주광역시 % % 대전광역시 2, , % 1, % 울산광역시 5, , % % 경기도 63, , % 9, % 강원도 742, , % 14, % 충청북도 78, , % 4, % 충청남도 24, , % 6, % 전라북도 82, , % 3, % 전라남도 54, , % 3, % 경상북도 240, , % 19, % 경상남도 60, , % 2, % 제주특별자치도 19, , % 1, % 2. 지방자치단체의 산림조직 현황 1) 광역자치단체의 산림관련 행정 광역자치단체의 산림행정은 주로 본청의 행정기구와 소속행정기관에서 업무를 수행하고 있다. 광역자치단체 산림행정 업무수행의 상위 조직은 주로 환경, 녹지, 농업과 관련된 국(실) 단위의 부 서이며, 과 단위 조직에서 직접적인 산림행정 업무를 담당하고 있다. 한편, 산림행정 관련 광역자치단체 소속행정기관은 연구소, 연구원, 과학원, 사업소, 본부 등이 있다.

2% 울산광역시 5,011 100 4,043 80.7% 968 19.3% 경기도 63,506 100 54,490 85.8% 9,016 14.2% 강원도 742,486 100 727,633 98.0% 14,853 2.0% 충청북도 78,813 100 74,631 94.7% 4,182 5.3% 충청남도 24,957 100 18,283 73.

13 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 95 광역자치단체 중 광역시의 산림행정은 주로 환경, 녹지, 공원, 도시 등과 연계되어 있으나, 도의 산림행정은 산림을 상급 행정조직인 국 단위 조직에 포함시키고 있다. 특히, 광역자치단체는 소속 행정기관인 사업소(산림환경연구소, 산림생태과학원 등)를 통해 지역적 특성에 맞는 산림행정을 위해 노력하고 있으며, 기초자치단체의 산림행정을 지원하고 있다. 서울특별시와 6대광역시의 산림관련 공무원은 전체 공무원대비 약 2.0%를 차지하고 있으며, 산림 관련 재정은 전체 예산 중 산림관련 예산은 1.5% 정도를 차지하고 있으나 증감폭이 크다는 것을 알 수 있다. 그 이유는 산림에 관한 정책관심이 높으면 예산이 대폭 증가하고, 관심이 적으면 대폭 삭감을 반복하고 있다. 그리고 도의 산림관련 인력은 본청 인력은 전체 공무원 중 약 2.0%를 차지하고 있고, 산하 연 구소 또는 연구원에 본청 인력정도가 구성되어 산림업무를 담당하고 있다. 2) 시 군 구의 산림관련 행정 시 군 구의 산림관련 행정은 주로 과 단위의 조직에서 업무를 수행하고 있으며, 산림전담과 비산림전담과로 구분할 수 있다. 산림전담과는 산림과, 산림경영과, 산림행정과, 산림관리과, 산림 휴양과, 녹지과, 산림녹지과, 산림녹지팀, 산림공원과, 녹지공원과, 공원녹지과, 공원산림과, 산림자 원과, 산림소득과, 푸른녹지과, 푸른도시조성과, 산림특화단, 산림경영사업소, 해양산림과, 문화관광 산림과, 주택산림과에서 담당하고 있다. 비산림전담과는 산림행정을 환경, 경제진흥, 지역경제, 도시 관리, 축산, 농업, 도시, 방재 등과 함께 수행하고 있다. <표 11> 시 군 구의 산림행정 전담조직 및 사업소 현황 구분 산림전담과 비산림전담과 사업소 합계 자치구 시 군 합계 출처: 전국 산림행정기구 및 정원(산림청, 2012) 산림전담과가 있는 시 군 구의 산림행정 조직 중에서 자치구는 공원녹지과가 가장 많으나, 시 군은 산림녹지과가 가장 많이 차지하고 있다. 또한 비산림전담과가 있는 시 군 구의 산림행정 조직 중에서 자치구는 지역경제, 도시 등의 업무와 연계되어 있으나, 시 군은 환경, 축산, 농업 등의 업무와 연계되어 있다.

5% 정도를 차지하고 있으나 증감폭이 크다는 것을 알 수 있다. 그 이유는 산림에 관한 정책관심이 높으면 예산이 대폭 증가하고, 관심이 적으면 대폭 삭감을 반복하고 있다. 그리고 도의 산림관련 인력은 본청 인력은 전체 공무원 중 약 2.0%를 차지하고 있고, 산하 연 구소 또는 연구원에 본청 인력정도가 구성되어 산림업무를 담당하고 있다.

14 96 공공행정연구 제13권 제2호 3) 지방자치단체 산림관리 기능과 업무관리의 문제점 5) (1) 중앙정부-지방정부간 중앙의 관리업무이관 양과 지방의 관리역량 불일치 첫째, 지방자치단체의 산림행정 업무 증가와 조직운영 불일치이다. 지방자치단체 조직은 업무의 량에 관계없이 대부분 1국은 3과로, 1과는 4개의 담당으로 구성되어 있으며, 조직단위 정원제로 운영되고 있다. 대부분의 지방자치단체는 조직을 중앙정부 업무의 지방이양 여부 보다 단체장의 의지에 따라 운영하고 하고 있다. 둘째, 이관된 산림행정 업무에 대한 지자체의 인력 및 재정 투입부족을 들 수 있다. 지방자치 단체는 중앙으로부터 이양받은 산림행정의 업무량만큼 인력과 예산을 추가로 투입하여야 하지만, 이를 실천하지 못하고 있다. 특히, 단기적 성과를 중시하고 지역의 개발민원을 중시하는 선출직 단체장 으로서는 산림행정에 인력과 예산의 투입을 꺼리고 있으며, 재정적으로 열악한 지자체의 경우 이 러한 현상은 심화되고 있다. 더욱이 산림면적이 많고 산림률이 높은 지자체일수록 타 지자체보다 상대적으로 재정자립도가 낮아 산림행정에 인력과 예산을 투입하지 못하고 있다는 것이 더욱 심 각한 문제이다. (2) 산림업무 수행을 위한 제도적 기반마련 문제 산에서 관리하는 산림(휴양림, 수목원)과 도심지에서의 공원조성은 성격이 다르면서도 유사한 측면이 있다. 도심지에서의 공원조성의 경우 산림과 조경이 포함되는 녹지부서에서 담당하는데 시도 마다 주체는 다르다. 특히, 산림관리와 관련된 수목원의 경우 수목원지역으로 고시되고 난 후 사 유지를 매수해야 되는데 협의매수가 되지 않는 경우 수용 시 수용재결신청을 위해 공특법에 따라 공익사업으로 신청해서 인정을 받아야 하는데 이것을 인정받는데 시간이 오래 걸리는 문제가 있다. (3) 산림관리기능의 확장문제 첫째, 산림관리 업무영역의 확대이다. 현재 국유림관리는 산림청에서 잘 하고 있는 편인데, 현재는 관리 및 경영관리까지 필요하다. 그런데 국유지관리를 지자체에 이관할 때 관리권만 이전하는 경우 지자체의 부담만 가중된다. 둘째, 저탄소 및 탄소흡수 업무영역의 전문화를 들 수 있다. 저탄소 등 산림수요가 증가하고 있는 현실에서 지방자치단체의 전문직이 부족한 상태이다. 일선시군의 경우 행정직, 토목직, 농업직 등이 많은데 이들은 산림행정에 대한 이해가 상대적으로 낮은 편이라 산림에 대한 지식이 부족한 상태 이다. 5) 한국정책학회에서 2009년도 6월에 실시한 道 (광역자치단체)의 산림행정조직 담당자와의 인터뷰 내용을 토대로 작성한 것을 재인용하였음.

지방자치 단체는 중앙으로부터 이양받은 산림행정의 업무량만큼 인력과 예산을 추가로 투입하여야 하지만, 이를 실천하지 못하고 있다. 특히, 단기적 성과를 중시하고 지역의 개발민원을 중시하는 선출직 단체장 으로서는 산림행정에 인력과 예산의 투입을 꺼리고 있으며, 재정적으로 열악한 지자체의 경우 이 러한 현상은 심화되고 있다.

15 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 97 (4) 산림경영구조와 투자의 문제 첫째, 산림경영구조의 문제이다. 산림의 중요성이 점점 커지고 산림행정 수요는 증가하고 있으나 산림행정을 담당하는 조직 규모나 영세한 산림의 경영구조는 과거와 변화가 없다. 특히, 지역발전의 기본요소는 숲과 물인데, 심고 가꾸는 것에 관한 경영의 인식을 갖는 정책적 방향전환의 문제를 고민할 필요가 있다. 둘째, 산림투자의 문제이다. 산림의 공익적 기능에 비하여 투자유인은 매우 약한 투자의 역구조를 가지고 있고, 산림에 대한 투자도 국가가 전담하고 있으며 개인은 하고 있지 않은 문제점이 있다. 특히, 도시자본을 산림에 끌어들일 수 있는 방법이 필요하다. 이 방법이 가능하기 위해서는 관련 산지관리법, 제도, 세제지원 등을 투자할 수 있도록, 필요한 기능과 역할이 이루어질 수 있도록 개 선이 필요할 것이다. Ⅳ. 주요 외국의 사례 1. 미국 1) 미국의 산림행정 조직 미국의 산림행정의 관리는 산림청에 의해 주도적으로 수행되고 있고, 미국 산림면적은 국토의 33%(303백만ha)을 차지하며 사유림 58%, 국유림 42%로 구성되어 있다. 국유림 중 50%는 연방 산림청 관할이며, 나머지는 국립공원관리청, 내무부 토지관리국, 지방정부 등에서 관리하고 있고, 사유림은 주 및 지방정부의 법령으로 관리되고 있다. 2) 미국의 산림행정 체제 미국의 산림청 (Forest Service) 은 농무성 산하에 있으며 본부 청사는 워싱턴 DC에 위치하고 있다. 조직산하에 국유림국, 주 사유림국, 연구개발국, 기획법무국 및 행정국, 예산재정국을 두고 있도, 일선조직으로 9개 지방에 지방산림청 (Regional Office), 123개소의 영림서(National Forest Office), 644개소의 관리소 (Ranger District)가 조직되어 있다. 그러나 사유림이 많은 미 북동부에 는 지방산림청과는 별도로 1개소의 주 사유림관리소를 두고 있다. 산림청의 전체 직원수 (39,471명)는 농무성 전체직원수(106,473명)의 37%를 차지하는 농무성내 에서 규모가 큰 기관이다. 고위직인 SES(고급관리직) 직원(52명)도 농림부전체(327명)의 16%를 점하고 있다. 산림청내 전체직원의 약 90%가 국유림을 관리하는 지방산림청 소속기관에 배치되어 있고, 산림청의 주요 임무는 연방국유림의 행정 관리이다. 국유림관리소에 산림계획의 자율성과 신축성을 부여하여 실행계획이나 지역산림계획 등을 구체화 하고 있음. 산림기본계획에서는 지방산림관리청과 산림청이 기본적인 정책방향을 제시하고, 분권화

특히, 도시자본을 산림에 끌어들일 수 있는 방법이 필요하다. 이 방법이 가능하기 위해서는 관련 산지관리법, 제도, 세제지원 등을 투자할 수 있도록, 필요한 기능과 역할이 이루어질 수 있도록 개 선이 필요할 것이다. Ⅳ. 주요 외국의 사례 1.

16 98 공공행정연구 제13권 제2호 조직의 추세와 함께 산림청 주도의 일방적인 계획보다는 산림청과 지방산림관리청은 가이드라인을 제시하고 국유림관리소는 이 틀 안에서 지역의 산림상황이나 여건 등의 지역 특성에 부합하는 계 획을 수립하고 있다. 산림계획의 자율성과 신축성을 부여하여 있고, 산림기본계획에서는 기본적인 정책방향 들을 제시 하고 사업내용이나 사업양은 실행계획이나 지역산림계획 등에서 구체화 하고 있다. 2. 독일 독일의 산림면적은 총 1,108ha로 전체 국토면적의 약 30%를 차지함. 국민 1인당 산림면적도 0.13ha로 비교적 낮은 편으로, 산림정책 목표를 산림의 보전 및 확대에 주안점을 두고 있다. 독일의 산림행정과 관리는 연방 식량농업 및 소비자보호부의 농촌지역, 식물, 임업, 산림산업국 에서 담당 하고 있다. 연방 산림조직법에 특정 산림을 휴양림으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 독일은 전국 자연 휴양림 면적이 전체 산림면적의 22.5%를 점유하고 있고, 휴양림의 이용밀도에 따라 ha당 1일 이 용자 10인 이상은 1급 휴양림과 1 10명은 2급 휴양림으로 구분된다.(김형광, 2005: 28) 독일 산림행정 조직의 일반적인 특성은 국토의 30%의 산림면적 중 국유림, 공유림 및 사유림은 각각 33%, 20%, 47%를 차지하고 있다. 독일연방의 국유림(state forest)은 대부분 연방림 혹은 주 유림으로 구성되어 있음. 연방정부는 산림정책에 대해 주정부와 협력하고 있음. 각 연방 농업부에 산림국을 두고 있으며, 각 주정부도 독립된 산림국을 두고 있다. 독일의 국유림 경영체계는 중앙조직, 중간조직, 집행조직의 행정조직으로 구성되어 있다. 중앙조 직은 연방 식량농업및 소비자 보호부(Federal Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection)이다. 중간조직은 지방산림관리청 혹은 지방자치단체에 산림국의 조직을 지칭한다. 집행 조직은 국유림과 사유림의 관리와 경영, 인허가 업무를 모두 관장하는 산림 행정조직으로 국유림 경영업무 역할과 사유림 관리업무 기능이 구분되어 관리된다. 2001년에 산림조직의 분권화 정책에 기인하여 조직개편의 과정에서 국유림관리소 로 권한과 책임을 대폭 부여, 국유림을 효율적이고 전문적으로 관리하기 위해서 조직과 인력의 확충을 모색 하고 있다. 독일에서 특징적인 것은 산림을 포함하는 자연환경을 보전하는 각종 법제도가 충실하다는 점이 다. 구체적으로는 자연보호지역, 경관보전지역, 자연공원, 레크리에이션림, 산림 Biotope(생물군 생 식지역) 등 연방 및 주에 의한 몇 개의 보전 제도가 존재한다.(국립산림과학원연구, 2008) 그리고 지속가능한 산림경영 을 기본이념으로 하는 연방산림법이 제정되어 법 제정의 취지에 맞은 산림계획제도의 정비가 이루어지고 있다. 산림계획의 초기에는 산림자원의 조성과 목재생산을 위주로 운영되었으나 최근에는 생태 환경적 산림경영을 토대로 산림의 공익 기능을 증진시키는 방향으로 변화되고 있다. 일반적으로 시민단체의 산림 정책참여는 시민의 요구에 대한 행정의 대응성의 강화와 정책결정의

13ha로 비교적 낮은 편으로, 산림정책 목표를 산림의 보전 및 확대에 주안점을 두고 있다. 독일의 산림행정과 관리는 연방 식량농업 및 소비자보호부의 농촌지역, 식물, 임업, 산림산업국 에서 담당 하고 있다. 연방 산림조직법에 특정 산림을 휴양림으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 독일은 전국 자연 휴양림 면적이 전체 산림면적의 22.

17 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 99 공정성을 마련함으로써 정책집행의 순응성을 높이고 있다. 그리고 산림계획의 결정과 집행과정에서 산림공무원의 지식수준의 평가와 지역주민의 사회구성원의 의견의 수용과 함께 새로운 산림정책의 패러다임을 수용하고 산림행정의 질적 수준을 향상시키기 위한 노력을 하고 있다. 3. 캐나다 캐나다의 산림면적은 국토의 45%를 점하고 있으며, 세계 산림면적의 세계산림면적의 40억 ha의 10%에 해당하는 417,6백만ha의 면적이다. 특히 세계에서 광대한 국토와 풍부한 산림자원을 가진 임업국이고 광물자원 등 천연자원이 풍부한 공업국이다. 캐나다의 산림행정과 관리를 관장하는 부서는 천연자원부의 산림청이다. 캐나다 정부는 1993년에 에너지, 광산 및 천연자원청(Dept. of Energ. Mines and Resources)과 산림청(Dept. of Forestry) 등 2개 기관을 통합, 새로운 법을 제정하여 천연자원 부를 설립하였다. 세계의 환경변화와 시대의 요청에 따라 행정개편이 단행되었다. 천연자원부의 기본법의 내용에서 에너지, 광산 및 자원법, 산림법, 자원과 기술조사법, 폭발물관리법 등을 포함하는 단일법 을 제정 하였다. 연방정부는 천연자원부 산림청 소속하게 6개의 산림 센터를 두어 국유림을 관리하며, 주 정부의 산림행정기관과 협조를 통하여 사유림 경영을 지원하는 기능을 담당 하고 있다. 전국토의 산림자원을 보존 관리하기 위하여 10개의 주정부, 특구 및 연방정부의 산림부처 장관(13명)으로 구성된 산림장관협의회 (CCFM : Canadiam Counsil of Forest Ministers)를 설치하여 운영 하고 있음. 협의회 위원장은 참여 장관 중에서 1년 임기 윤번제로 선출되고, 산림청에서 협의회 운영에 대한 행정적인 지원을 하고 있다. 4. 영국 영국은 1910년대까지 농업 목축 연료채취 및 철산업 등으로 전국토의 95%이상의 산림이 황 폐화된 후 1920년 산림청을 설치하였다. 미국 국립공원제도 등의 영향으로 1930년대부터 국립공원 제도를 추진하다가 1951년 Lake District 등 4개 국립공원을 최초로 지정하였으며, 현재 전국 20개소 1,446천ha의 국립공원을 지정 관리하고 있다. 국립공원 제도의 틀을 확립한 후 자연 및 문화경관 자원을 보호하고 있고 국민들도 국립공원을 자연학교와 자연학습장으로 이용하고 있다. 공원관리청은 환경부 풍치보전청이며, 지역별 관리사무소가 있으며, 정규직원 외에 임시직원과 자원봉사자를 활용하고 있다. 독립부서인 산림 업무를 총괄하는 산림위원회가 영국의 산림행정 및 정책을 담당함. 이부서는 담당하고 있는 업무에 관해 잉글랜드, 스코틀랜드 및 웨일즈 3국의 산림 관계 장관에 보고 의무가 있다. 영국의 국유림 관리체계는 산림 업무를 총괄하는 임업위원회의 독립부서 아래 국유림(80만ha)을 관리하는 4개의 지방산림관리청, 그 아래에 국유림관리소가 있다. 각 지방정부의 산림위원회는 산림 정책(policy), 산림규정(Forestry incentives and regulations), 재정계획(Finance and Corporate

캐나다 정부는 1993년에 에너지, 광산 및 천연자원청(Dept. of Energ. Mines and Resources)과 산림청(Dept. of Forestry) 등 2개 기관을 통합, 새로운 법을 제정하여 천연자원 부를 설립하였다. 세계의 환경변화와 시대의 요청에 따라 행정개편이 단행되었다.

18 100 공공행정연구 제13권 제2호 Planning), 사무국(Secretariat), 회계와 매년보고서(Accounts and Annual Report)의 업무를 담당한다. 산림위원회 본부는 행정적서비스(Administrative Service)와 기술적서비스(Technical Service)를 통해서 각 지방정부 산림위원회를 지원하고 있다. 5. 일본 일본은 국토면적은 3,645만ha이며, 이 중 67%인 2,486만ha가 산림이며, 인공조림율 40%, ha당 입목축적 170m2, ha당 임도밀도 4.5m, 목재자급율 28%이며 또한 목재생산위주의 산림경영에서 국 유임야의 다목적 이용이라는 관점으로 산림 레크레이션 기능의 발휘를 도모하고자 '68년에 자연 휴양림 제도를 도입을 시작하였다. 일본의 산림자원은 제2차 세계대전 후에 조림한 인공림이 성장이 왕성한 임령에 도달하여 축적 량은 연간 약 7천만m3 증가하고 있으나, 인공림의 대부분은 35년생 이하의 유령림이며 보육 간벌이 필요한 시기를 맞이하고 있다. 산림의 다양한 기능에 대한 국민적인 관심이 높아지고 있어 '96년에 산림자원에 관한 기본계획 을 개정하고 산림을 질적으로 충실히 하도록 보육 간벌의 추진, 천연력을 활용한 다양성이 풍부한 육성 복층림 시업의 추진, 재해에 강한 국토기반 형성, 안정적인 양질의 물 공급 등 공익적 기능의 발휘 를 더욱 중시한 산림정비의 추진 및 국민들이 산림과 친숙해 질 수 있는 산림정비에 힘을 기울이고 있다. 일본의 산림면적 2,515만ha중 국유림이 31%, 공유림이11%, 사유림이 58%임. 임목축적은 3,138 백만m3로서 ha당 평균 임목축적은 124m3임. 사유림이 134m3로 제일 높은 것은 국유림의 산림경영을 공익적 기능에 주안점을 두고 있는 반면 사유림은 경제적 기능인 목재생산에 주력하고 있기 때문임. 6. 외국 산림행정의 시사점 외국 산림행정은 사회적 경제적 문화적 및 정신적으로 다양한 산림수요 에 근거해서 산림 조직을 개편하는 효율적인 산림행정을 추구하고 있다. 지속가능한 산림행정 전략은 다른 생태계에 피해를 주지 않고 경제계, 생태계, 사회적 기능에 긍정적인 영향을 주어야 하며(Bernhard, 2008). 산림행정조직은 산림의 공익기능 증진을 위한 정책을 추진하고 있다. 외국의 산림행정은 산림자원의 이용과 보존을 포괄하고 있는 복합행정 의 정책으로 인식하고 있음. 산림은 경제적 환경적 사회문화적 기능을 가진 자원으로서 통합적으로 관리하는 추세이다. 외국 산림의 관리와 경영은 공공성에 근거한 국가관리행정 으로 간주되고 있다. 외국 산림행정은 사회적인 수요가 크기 때문에 정책과 기술의 통합행정 에 근거한 장기적으로 전문적인 관리를 추구 하고 있는 실정이다. 산림행정조직의 개편과정에서, 국토 자원의 효율적 보전 관리와 행정의 능률성 제고를 위해서는

일본의 산림자원은 제2차 세계대전 후에 조림한 인공림이 성장이 왕성한 임령에 도달하여 축적 량은 연간 약 7천만m3 증가하고 있으나, 인공림의 대부분은 35년생 이하의 유령림이며 보육 간벌이 필요한 시기를 맞이하고 있다.

19 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 101 숲 녹지 공원 등 자연자원 에 대한 일원화된 관리체계 를 모색하고 있다. 산림행정의 새로운 패러 다임으로 지속가능한 산림행정(Sustainable Forest Management: SFM)을 추구하고 있다. 선진 외국들이 산림에 대한 인식에 있어서 경쟁력있는 산림사업으로 육성하고 있으며, 산림을 목재소득과 산림휴양수요와 함께 생태적으로 건강하고 환경을 보호하는 차원에서의 산림관리로 전환하고 있고 세계 각국도 국가소유산림을 확대하고 직접 관리하는 추세에 있다. 외국의 산림행정조직에 대한 벤치마킹을 통해 나타나는 시사점을 보면 다음과 같다. 첫째, 각 국가마다 산림에 대한 중요성을 더욱 크게 인식하고 있으며, 이에 따른 실질적인 정책 들을 펼치고 있고, 전통적인 산림의 개념 보다는 자원의 개념으로 확장되고 있다. 둘째, 특히 산림 자체가 가지는 1차적인 편익뿐만 아니라 2, 3차적 편익까지 고려한 경제적 및 생태적 가치를 더욱 강조하고 있다. 셋째, 각 나라별로 산림행정기구의 위상은 상당히 다른 모습을 보이고 있으나, 모든 국가들이 환경관련 기구와 농업관련 기구 산하에 양분되어 편제되어 있다. 넷째, 산림행정조직의 수장에 대한 지위가 독일을 제외한 미국, 영국, 캐나다, 일본 등의 경우에는 청( 廳, 차관급) 단위로 편제되어 있다. 다섯째, 국유림관리에 있어서 외국의 경우 대부분이 중앙 정부가 직접 관리하는 경우의 사례가 많다. Ⅴ. 결 론 이상으로 산림환경의 변화와 우리나라의 산림현황 및 행정체계를 살펴보고, 외국의 산림행정 체계와 시시점을 통하여 향후 행정체계의 변화를 모색해보는데 있다. 앞서 설명하였듯이 산림은 외부성이 큰 재화로 국유림, 공유림, 사유림 모두 일정정도 국가의 관리가 필요할 뿐만 아니라, 국가차원의 산림계획과 관리, 산불 및 병해충 관리, 산림자원의 조성과 산림경영 등 거의 모든 영역에서 체계적인 관리가 더욱 필요한 실정이다. 더욱이 산림의 가치는 지속적으로 증가하여 2010년 현재 73조 1,799억원에 이르고 있으며 산림을 통한 대기정화기능, 휴양기능, 홍수 및 토사유출피해방지 기능 등의 중요성이 향후 더욱 커질 것을 고려한다면, 이 가치는 향후 더욱 커질 것으로 판단된다. 이렇게 산림의 중요성에도 불구하고, 현재 우리나라의 산림관리 행정체계는 국유림은 지방산림청 (국유림관리소), 공유림과 사유림은 지방자치단체가 분할해서 관리하고 있어서 업무수행의 효율성 뿐만 아니라 체계적인 산림관리에 애로가 있는 실정이다. 더구나 지방자치단체의 경우, 사실상 국가사무로서의 성격이 높은 일부 업무의 수행, 지방자치 단체의 정치적 이해관계에 따른 산림분야에 대한 관리소홀과 역량의 부족으로 인해 산림관리의 성과가 상대적으로 낮은 실정이다. 따라서 이런 비효율적인 산림행정체계를 보다 효율적으로 재편 해야 할 것으로 사료된다.

첫째, 각 국가마다 산림에 대한 중요성을 더욱 크게 인식하고 있으며, 이에 따른 실질적인 정책 들을 펼치고 있고, 전통적인 산림의 개념 보다는 자원의 개념으로 확장되고 있다. 둘째, 특히 산림 자체가 가지는 1차적인 편익뿐만 아니라 2, 3차적 편익까지 고려한 경제적 및 생태적 가치를 더욱 강조하고 있다.

20 102 공공행정연구 제13권 제2호 참 고 문 헌 김익식(1993), 지방자치단체와 특별지방행정기관간의 기능재조정, 한국행정연구 제3권 제3호. 김병섭(2011), 산림분야 규제 및 사업지원체계 분석에 관한 연구, 산림청 문유석(2011), 산림분야 지방이양 논의 쟁점 및 검토 위탁 연구, 산림청 미래정부연구원(2009), 국유림 관리 경영 조직의 효율화 방안 연구 안경섭(2009), 특별지방행정기관의 지방이관에 대한 실증분석, 한국지방자치학회보, 제21권, 제1호. 오기표(2009), 지방산림청과 지자체 산림부서의 역할정립방안 연구, 고려대학교 석사학위논문. 이승종(2008), 지방자치발전의 과제와 전략, 국가운영시스템, 나남. 이은재(1997), 특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립방안, 지방행정연구, 제12권 제3호. 이종렬(2009), 산림청의 기능과 중요도 분석: AHP 분석기법의 적용, 산림청 이종원(2009), 산림생태 통합관리방안, 미래 산림행정과 조직발전을 위한 전략모색 위탁연구, 산림청. 이창원(2009), 지방자치단체의 산림행정 조직실태 분석 및 발전방안, 산림청 이창원(2010), 지방자치단체 산림행정조직 형태가 산림관리에 미치는 영향연구, 산림청 조계근(2003), 특별지방행정기관의 기능조정에 관한 연구: 강원도 지역을 중심으로, 한국행정과 정책연구. 하정봉 소진광(2007), 중앙정부 사무의 지방이양에 대한 실태분석: 44개 기능에 대한 공무원의 인식조사를 중심으로, 한국지방자치학회 학술대회. Hoogwood, B.W.(1982), The Regional Dimension of Industrial Policy Administrati on, In B.W. Hoogwood & M. Keating eds, Regional Government in England, Oxford: Clarenton Press. Rai, H.(1967), The District officer in India today, Journal of Adaministration Overseas, 6(1) Fesler, J. W.(1962), The Political role of field administration in F.L. Stokes(eds). Papers in Comparative Public Administration. Ann Arbh: Institute of Public Administration. Mchigan University. Smith, B.C(1985), Decentralization, London: George Allen & Union. Ltd. Mellors, Collin & Nigel Copperthwaite(1987), Local Government in the Community, Cambridge: ICSA Publishing Limited Cambridge. 6) * 유준석(Yoo, Jun-Seok) : 단국대학교 대학원에서 2002년 박사학위 취득. 행정학 박사, 논문제목은 지방 의회의원의 대표유형과 대응성의 상호관계에 관한 연구. 현재 백석문화대학교 조교수로 재직중임. 주요관심분야는 지방자치와 지방의회, 지방공기업, NGO등이다. 주요논문으로는 시의회의원의 대표대상에 따른 의정만족도 분석, 환경변화에 대응하기 위한 지방의회의 지위강화방안 등이 있다(yk645343@bscu.ac.kr).

오기표(2009), 지방산림청과 지자체 산림부서의 역할정립방안 연구, 고려대학교 석사학위논문. 이승종(2008), 지방자치발전의 과제와 전략, 국가운영시스템, 나남. 이은재(1997), 특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립방안, 지방행정연구, 제12권 제3호.

21 자치단체의 산림행정현황 및 주요국의 사례 분석 103 Case analysis of Local Authority forest administrative and countries Yoo, Jun-Seok The purpose of this study is Paradigm shift in forest administration, forest status and organization, look at the status Sought to change the future of the forest administration system through the forest status and organization of developed countries, the implications for viewing. Since the 1992 United Nations Conference on Environment and Development, emphasized the importance of forests, environmental, and social. In particular, the implementation of forestry and related international convention and discussions are being actively investigated, is changing the paradigm of forest policy at the same time. Therefore, the diversity of the forest ecosystem and the long term to maintain the integrity of forest management for forests in the administration approach is needed. National Forest and the current forest separating management of public forests and private forests, forest-related transfer of the affairs of local governments for discussion. And current wide area proceed through the reorganization of the local administrative system of municipalities to manage the forest administration is expected. Key Word : Forest Administration, Forest area, Forests rate, Forest organization

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- 2 - 공공도서관정책제안자료집 2010. 7 02-529-7310, Fax: 02-6442-7310, E-mail : cultureandlibrary@ gmail.com - 2 - 1. 강원도 [ 표 1] 2008 년말기준전국공공도서관 1 관당지표 도서관수 ( 관 ) 연면적 ( m2 ) 장서수 ( 권 ) 직원수 ( 명 ) 사서수 ( 명 ) 예산 ( 천원 ) 자료구입비