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1 지방자치정보 지방선거 이후의 과제 박 응 격 (한양대 행정 자치대학원장 겸 지방자치연구소장) 지난 5 31지방선거를 순조롭게 마친 이후, 이 어서 7월 3일 전국의 각 급 지방자치단체장들이 일제히 취임식을 갖고, 제4기 민선자치시대가 출 범하게 된다. 그러나 5 31 지방선거는 내 고장 의 참다운 지방자치의 일꾼을 뽑는다기보다, 참 여정부에 대한 중간평가적인 성격이 농후한 가 운데 선거가 치려졌다. 단체장후보나 지방의원후 보의 면면의 능력이나 자질의 검증에 의한 유권 자의 투표보다는 정당선호도에 대한 묻지마 투 표성향이 대체적으로 짙게 깔렸다. 우선 지난 5 31지방선거의 특징을 간단히 살펴보면 다음과 같다. 첫째로 민의와는 별로 상관없이 지역구 국회 의원에 의한 정당공천이 결정적인 영향을 끼쳤 다. 이는 단체장이나 지방의원들이 지방의 유권 자보다는 지역구 국회의원을 두려워하고, 비위 를 맞추는 신종의 정당예속의 자치풍토가 당분 간은 지속될 것으로 전망된다. 이는 지방자치에 있어서 종래와는 달리 공천권을 걸머진 국회의 원의 전성시대를 예고하는 것이다. 지방자치의 정당정치와의 유착이 본격화되어 지방자치에서 도 중앙정치처럼 민생과는 관계가 없는 정쟁의 불씨를 지피게 될 것으로 전망된다. 둘째, 지방의회의 단체장 또는 집행부에 대한 견제능력의 상실이 크게 우려된다. 이는 브레이 크 없는 자동차와 다를 바 없다. 고속버스가 승 객을 가득 싣고 고속도로에서 주행을 하는데, 브레이크가 고장 나서 장애물 발견 시에 멈출 수없다면, 끔직한 사고는 예고된 것이나 다름없 다. 4기 민선시대의 전국 지방자치단체 어느 곳 에도, 단체장의 전횡을 견제할 수 있는 새로 선 출된 지방의회구성을 찾기가 힘들다. 왜냐하면 단체장이 속한 정당의 지방의원이 싹쓸이에 가 까울 정도로 편중되어 있기 때문이다. 유권자들 은 자기가 찍은 단체장 후보의 정당에 속한 지 방의원후보에게 거의가 모두 표를 던졌기 때문 이다. 선거운동기간 중 이러한 표 쏠림현상에 대한 문제점을 지적하고, 단체장에 대한 지방의 회의 견제역할의 중요성을 강조한 언론이나 방 송매체는 거의 전무한 상태이었다. 셋째, 현역의 단체장이나 지방의원들이 정당 공천과정에서 상당수가 탈락되어 국회의원의 입 맛에 맞는 내 사람 심기에 혈안이 되었다. 그 결과 이번 4기 민선자치시대에는 1기 때와 마찬 가지로 아무런 경험이나 실적이 없는 아마추어 들이 대거 당선되어 지방행정의 시행착오가 반 복될 것으로 우려된다. 그렇지 않아도 종래의 민선단체장들은 민생이나 지역경제와는 거리가 먼 선심행사 또는 경제성 없는 전시성 예산집행 으로 재정낭비가 예사였는데, 이것이 반복되면, 지방의 재정자립은 더욱 멀어질 것이 분명하다. 넷째, 이번 지방선거에서는 총선거나 대통령 선거 이상으로 특정정당에 대한 지역선호도가 심화되었다는 점이다. 특히 이번 지방선거는 정 당의 양당구도에서 벗어나 지역정당의 출현을 더욱 가속화시키는 결과를 초래하였다. 이것은 이번 선거가 유권자들이 지방선거의 본래의 취 지에서 벗어나 현 정권에 대한 중간평가적인 투 2

2 지방선거 이후의 과제 표성향이 강했기 때문이다. 따라서 이번에 압승 을 거둔 야당이 지방자치에 대한 실망을 국민에 게 안겨줄 경우, 다음 대통령선거에서 설사 유 망한 후보에도 불구하고, 불이익을 받을 개연성 이 높다. 지난 대통령선거에서 승리한 현 참여 정부에 대한 실망이 이번 지방선거의 참패로 나 타난 것이다. 구미 선진민주국가에서도 그렇듯이 집권당이 지방선거에서도 압승하기는 어렵다. 중앙정부와 지방정부의 상호견제를 국민들은 선 호하기 때문이다. 무릇 집권정당이나 지방선거 에서 승리한 야당은 무엇보다도 정책의 자만심 이나 자의성을 버리고, 오로지 초심으로 돌아가 겸허한 행태로 진정코 국민이 원하는 바를 귀담 아 경청하고, 이를 정책에 반영해야 한 것이다. 민주정치는 본질적으로 주권자는 대통령이나 집 권당이 아니다. 주권자는 바로 국민이다. 따라서 집권당이나 정부는 집권당의 정책의지가 국민과 유리될 때는 이것은 독선이 되고, 이를 국민들 은 다음 선거에서 표로 말해 준다. 그렇다면 유권자인 국민들은 누구인가. 다시 말하면, 일찌기 미국의 링컨 대통령이 말한 국민의, 국민에 의한, 국민을 위한(of the people, by the people, for the people)'의 국민 은 누구인가? 이는 소수의 부유한 계층이나, 소 외된 계층만이 정책의 보호대상이 아니다. 중산 층, 부유한 계층, 소외된 계층, 즉 불특정 대다 수의 모든 국민들이 각 자의 형편과 처지에 따 라 국가의 보호와 육성의 대상이다. 민주정치는 어느 계층도 특별한 보호를 받거나, 배척의 대 상이 될 수없다. 모든 유권자가 지위나 신분, 지 역, 학력. 성별, 자격과 능력에 구애됨이 없이 1 인1표의 투표권을 행사하는 것처럼 국가로부터 차별의 대상이 될 수없다. 또한 미국의 케네디 대통령은 취임연설에서 미국국민에게 이렇게 말했다. 만일 자유세계 가 다수의 가난한 국민들에게 도움을 줄 수 없 다면, 소수의 부유한 국민들 역시 보호받을 수 없다(If a free society can not help the many people who are poor, it can not protect the few people who are rich.) 그렇다. 국가나 지 방정부는 우선적으로 경제적 또는 사회적 약자 에게 먼저 도움을 주어야 한다. 그렇다고, 이를 구실로 경제적, 사회적으로 유리한 입장에 놓여 있는 시민들에게 불이익을 주어서도 아니 된다. 왜냐하면, 나라살림은 대부분 이들 중산층의 세 금에 의하여 꾸려나가기 때문이다. 오늘의 민주정치는 중앙정부와 지방정부가 지 방자치를 매개로 하여 오로지 고객이 아닌 국가 의 주권자인 국민에 대한 생산적이고 능률적인 공공서비스를 증진하는데 있다. 중앙정부와 지 방정부간에 국가기능 또는 재정배분에 있어서 합리적인 배분과 책임성 있는 집행이 국가경쟁 력 차원에서도 크게 요망된다. 참여정부는 분권화와 균형발전을 국정목표의 최우선순위를 두고 출발했다. 총론에서는 정책 적인 공감대가 형성되어 있으나, 실행과정에서 는 곳곳의 암초에 좌초되어, 이런 저런 이유로 실적은 미미한 편이다. 중앙정부는 이제 지방정 부가 할 수 있는 일은 우선적으로 지방정부에 맡기고, 중앙정부는 정책이나 사업의 시야로 나 라밖에서 찾아야 한다. 다만 정책적으로 지방간 의 조정이나, 국방, 외교, 사법, 복지 등 전국적 으로 적용되어야 국가사무만 관장하면 된다. 상 당부문의 국가공기업분야도 대폭적으로 축소되 거나, 폐지 또는 지방이양이 아닌 민간에게 이 양되어 작은 중앙정부를 실현할 수 있을 때, 경 쟁력 있는 정부가 될 것이다. 자본주의는 원래 아담 스미스의 국부론(the wealth of nation)'에서 맨 처음 지적한 바와 같이 코끼리가 새처럼 날 수 없는 것과 마찬가지로 국가는 기업처럼 경제를 잘 할 수 없는 것이다. 국가, 지방정부, 기업이 서로 간섭과 규제의 벽을 뛰어 넘어 각기 자기 영역을 존중하고, 분수를 지 켜 국민에게 봉사할 수 있을 때, 민주정치, 즉 지 방자치의 선진화는 앞당겨질 수 있을 것이다. 3

3 지방자치정보 5 31 지방선거 결과와 과제 임 승 빈 (명지대 행정학과 교수, 경실련 지방자치위원장) 민선 제 4기 지방선거는 예상했던 대로 보 도과정에서 공천비리를 가장 많이 기록했음에 도 불구하고 한나라당의 압승으로 끝나버리고 말았다. 이하에서는 지난 5 31 지방선거 결과 에 대한 분석과 선거과정에서의 문제점, 그리 고 개선방안에 대하여 살펴보고자 한다. 특히, 5 31 제4기 지방선거는 바뀐 공직선거법에 의하여 처음으로 실시되었기 때문에 5 31 지 방선거 결과 분석을 해보고 향후 우리 지방자 치 과제에 대하여 생각해 보도록 하겠다. Ⅰ 지방선거 결과 분석 1. 지역주의 성향의 투표 <표 1>에서도 나타난 바와 같이 한나라당이 선거에서 크게 이긴 것으로 나타났으나 그 내 용을 보면 이전 2002년 지방선거와 그 양태가 크게 다르지 않다. 여당을 열린우리당 만으로 만 간주한다면 열린우리당과 제1야당인 한나 라당의 차이는 2002년 선거 때의 23%에서 33.6%로 격차가 벌어졌지만 2002년도에 여당 이었던 민주당과 합한다면 24.5%로 이전과 큰 격차가 벌어진 점은 없다. 그 차이는 투표율에서 48.6%에서 51.6%로 3% 늘어난 것이 한나라당 으로 갔다는 해석이 가능하다. 또한 민주노동 당도 단 하나의 단체장도 배출하지는 못해 패 배한 듯이 보이지만 정당득표율은 8.1%에서 11.9%로 3.8%로 이는 한나라당의 2.4%보다 높 은 가장 큰 신장세를 나타냈다. 이와 같은 지 방선거 결과는 여전히 5 31지방선거에서도 지역주의적 투표성향이 뿌리 깊게 아있음을 보여주고 있으며, 약간은 이념적 성향이 강해져 민주노동당의 지지율을 높였다고 볼 수 있다. 2. 1당 지배의 지방정부 확대 <표 2>를 보면 한나라당이 선출직을 독식하 <표 1> 시 도 비례대표 선출에서의 정당지지율의 변화 열린우리당 한나라당 민 주 당 민주노동당 국민중심당 기타 2002년도 해당없음 52.1% 29.1%(새천년민주당) 8.1% 해당없음 2006년도 20.9% 54.5% 10.1% 11.9% 2.3% 0.3% 비 교 2.4% 19.0% 3.8% 4

4 5 31 지방선거 결과와 과제 <표 2> 선거구와 비례선출직에서의 정당점유율 광역단체장 광역의원 기초단체장 기초의원 정당점유총수비율 한나라당 (38) 155 1,621(220) 2,345명(60.6%) 열린우리당 1 52(19) (87) 702명(18.1%) 민주당 2 80(9) (43) 378명(9.7%) 민주노동당 0 15(10) 0 66(14) 81명(2.0%) 국민중심당 0 15(2) 7 67(11) 89명(2.3%) 무소속 1 14(0) (0) 272명(7.0%) 총수 (78) 230 2,888(375) 3,867명(100.0%) *( )의 숫자는 비례대표에 의해 선출된 것임. 고 있다고 해도 과언이 아니다. 광역 및 기초 단체장, 광역의원은 완전한 1당 지배를 구축했 으며 기초의원의 경우도 한나라당 1당 지배가 매우 심하다. 서울의 162개 선거구 가운데 한나 라당은 성북구 마 선거구 단 한곳을 제외하고 161곳에서 득표 1위를 차지했다. 흥미로운 점은 정당득표율이 낮은 열린우리당은 후보자를 1명 만 내었기 때문에 서울지역 121곳에서 당선자 를 내었다. 이는 앞서의 <표 1>과 달리 한나라 당을 제외한 정당들 후보자들은 2, 3위를 차지 해 사표를 많이 내었다는 점을 반증하고 있다. 3. 인물과 정책 중심이 실종된 정당 중 심의 묻지마 식 투표 2005년 8월 개정된 공직선거법에 따라 기초 의원 선거는 같은 정당에서 2인 이상의 후보 들이 나올 경우 1-가, 1-나, 2-가. 2-나 등 이 름의 가나다 순으로 배정했다. 당시부터 가 후보가 절대적으로 유리할 것이라는 예 상대로 상기의 표에서 보여지는 바와 같이 가 후보자가 절대적으로 1위를 차지했다. 심지어 중랑구, 종로구, 용산구 등에서는 득표 순서가 가나다 순과 일치하는 경우가 비일 비재하다. 부산의 경우는 한나라당 가 후보 전원인 69명이 당선되었다. 열린우리당 강세지 역인 전북에서는 75개 선거구 중 45곳이 열린 우리당이 1위를 차지하였는데 이 가운데 가 후보가 39곳에서 당선되었다. 마찬가지로 민주 당이 강세인 전지역에서는 83개 선거구 가 운데 59곳의 1위를 차지한 민주당의 가 후 보는 41곳에서 당선되었다. 이러한 묻지마식 투표는 강씨, 김씨, 씨, 노씨 성을 가진 기초 의원을 대단히 많이 배출하게 되는 웃지못할 일을 발생시키고 말았다. 이는 5 31 지방선거 에 투표한 유권자 여론조사(글로벌리서치 전국 <표 3> 기초의원 한나라당 당선자 현황 (가)후보 당선자 (나)후보 당선자 (다)후보 당선자 선거구 당선자 730명 492명 126명 5

5 지방자치정보 기초의원 선거는 같은 정당에서 2인 이상의 후보들이 나올 경우 1-가, 1-나, 2-가. 2-나 등 이름의 가나다 순으로 배정했다. 가 후보가 절대적으로 유리할 것이라는 예상대로 가 후보자가 절대적으로 1위를 차지했다. 유권자 1,000명) 결과 62.1%가 같은 소속 정당 의 광역단체장과 기초단체장, 지방의원을 지지 하였다. 즉, 정당중심의 투표를 하였다는 점이 이를 반증하고 있다. 따라서 5 31 지방선거 이전에 많은 시민단체들과 중앙선관위, 언론 등에서 매니페스트 운동을 전개했지만 그 효 과는 미미했다고 평가할 수 밖에 없다. 4. 당선자의 성별 연령별 특성 선출된 3,867명 가운데 성은 3,339명(86.3%), 여성 529명(13.7%)이었다. 여성 단체장은 광역 은 없고 기초에서 3명이며, 광역의원과 기초의 원에서는 선거구가 아닌 비례대표에 의해 많 이 선출된 것이 특징이다 지방선거에서의 당선자 연령은 40대 와 50대가 전체의 79.9%를 차지해 이전과 크 게 다르지 않게 나왔다. 또한, 다음의 표에서 나타내지듯이 직업별 분포는 지방의원 출신이 전체의 20.3%를 차지 해 가장 많았으며, 반면에 지방의원 유급제를 통해서 기대하였던 전문직종 진출은 여전히 낮게 나타났다. Ⅱ 지방선거 과정에서 나타 난 문제들 1. 가짜 당원을 통한 민의의 왜곡 현상 5 31 지방선거는 민선 지방자치 10년의 성 <표 4> 5 31 지방선거에서의 여성당선자 분포 광역단체장 기초단체장 광역의원 기초의원 여성 0명 3명 89명(비례57명) 437명(비례327명) 성 16명 227명 644명(비례21명) 2,451명(비례48명) 총수(3,867명) 16명 230명 733명(비례78명) 2,888(비례375명) <표 5> 5 31 지방선거에서의 연령별 분포 30세미만 30대이하 40대 50대 60대 70대이상 12명(0.3%) 250명(6.5%) 1,539명(39.8%) 1,550명(40.1%) 501명(13.0%) 15명(0.4%) <표 6> 5 31 지방선거에서의 직업별 분포 지방의원출신 정치인 상업 농축산업 건설업 공무원 무직자 의약사 변호사 785명(20.3%) 654명 354명 349명 179명 128명 106명 25명 3명 6

6 5 31 지방선거 결과와 과제 과와 과제를 계승하고 지역을 강화시키는 중 요한 선거였다. 그러나 염려하던 종이(유령)당 원, 당비대납 등의 비리가 현실적으로 드러났 다. 검찰이 2006년 1월 중순까지 적발한 선거 사범이 이미 242명이며, 이 중 16명이 구속되 고 94명이 기소됐다. 2002년 지방선거에 비해 2.6배가 넘는 수치이며, 매우 심각한 지경이다. 이는 2,844명을 뽑는 기초의원 선거에 정당공 천제가 도입됨으로 인해 발생한 사태이며, 새 해 벽두에는 경찰이 집권여당인 열린우리당의 서울시당을 압수수색하는 초유의 일도 벌어졌 다. 스스로 유령 당원과 당비 대납 의혹 사 건 에 대해 수사를 의뢰한 데 따른 조치라고 는 한다. 2. 중대선거구제도가 무색해진 선거구 획정 시도 지방의회의 선거구 획정위원회에서 확 정한 4인 선거구는 크게 줄어든 반면 3인 및 2 인 선거구는 크게 늘었다. 161개의 4인 이상 선거구는 39개만 았고, 122개가 2인 또는 3 인 이상 선거구로 쪼개졌다. 결국 3인 선거구 는 381개로, 2인 선거구는 모두 607개로 늘어 났다. 이 과정에서 부당한 선거구 획정을 위하 여 광역의회가 야밤에 혹은 버스 안에서 변칙 처리하는 등 날치기 처리가 횡행했었다. 이 또 한 기초의원 정당공천제가 도입되면서 당리당 략에 몰두하는 우리 정당정치의 수준을 있는 그대로 보여주는 것이다. 뒤늦게 1월 30일 한 나라당을 제외한 여야 4당이 1월 23일 지방 의 이해에 따른 자의적 선거구 획정을 방지할 필요가 있다 면서 중앙선관위가 선거구 획정 권을 갖도록 공직선거 및 선거부정방지법을 개정한다는데 합의했다. 그러나 대부분의 시 도가 이미 조례로 선거구를 획정해 놓은 상태 였기 때문에 재개정되는 것 없이 원안대로 처 리되어 5 31 지방선거를 치루게 되었다. 3. 정당공천제의 폐해 앞서 5 31 지방선거에 결과분석과 같이 금 번 지방선거의 특징은 참여정부와 집권여당의 실정에 대한 유권자들의 혹독한 심판이 이루 어졌다는 것과 51.6%의 낮은 투표율에서 보여 주듯이 지방선거에 대한 유권자들의 무관심을 보여 주었다. 그러나 무엇보다도 이번 선거는 정당별 지지에 따른 소위 줄 투표가 이루어짐 에 따라 중앙정치에 예속된 지방자치현실을 적나라하게 보여주었다는 점이다. 지역사회비 전과 이슈를 중심으로 유능한 지역일꾼을 뽑 아야할 지방선거는 당초 취지와 달리 중앙정 당의 대리전으로 왜곡되어 후보자의 정책과 공약에 따른 선택이 아닌 정당을 보고 선택하 는 모습을 역력히 보여주었다는 점이 가장 큰 특징점이다. 정치권은 대선의 전초전, 현 정권 에 대한 평가로 또다시 중앙정치에 예속된 지 방선거로 만들고 말았다. 현 정부와 집권여당 의 실정을 심판하는 국민의 목소리는 존중되 어야겠지만 지역사회 일꾼을 뽑는 지방선거를 중앙정치의 정파적 이해로 변질시킨 정당의 지도부는 지방자치제도를 역행시켰다는 비난 을 피할 수가 없다. 이와 같이 5 31 지방선거가 중앙정치에 예 속되는 결과를 가져오는 결정적인 계기는 작 년에 정치권이 졸속으로 통과시킨 지방선거법 개정이다. 개정된 선거법에 따라 이번 5 31 지방선거에 도입된 정당공천의 기초의원 확대 적용 등은 결과적으로 공천비리를 속출하고, 7

7 지방자치정보 시도 지방의회의 선거구 획정위원회에서 확정한 4인 선거구는 크게 줄어든 반면 3인 및 2인 선거구는 크게 늘었다. 이는 기초의원 정당공천제가 도입되면서 당리당략에 몰두하는 우리 정당정치의 수준을 있는 그대로 보여주는 것이다. 정당정치를 강화시켜 지역대표성을 약화시키 는 결과만을 초래하였다. 기초의원의 정당공천 확대는 유권자보다 국회의원에 잘 보여야 하 고 기초의원까지 이어지는 독점적 지배적 정 당구도의 형성으로 유권자가 아닌 정당에 충 성하는 결과를 만들었다. 결국 정당공천을 매 개로 중앙정당, 광역단체장, 기초단체장, 지방 의원의 후보자간의 카르텔이 형성되어 중앙정 치의 예속과 정당에 따른 줄 투표가 이루어질 수밖에 없었다. 중앙정치에 대한 지방자치의 예속을 근절하고 지역일꾼을 뽑는 지방선거제 도의 취지를 실현하기 위해서는 주민투표로 지방의원은 물론 기초자치단체장에 적용되는 정당공천을 한시적으로 배제하는 법 개정이 반드시 필요하다. 특히, 작년 6월 공직선거법 개정 당시 많은 시민사회단체와 학계 전문가 들은, 기초의원 정당공천제의 도입은 시기상조 이며 이는 풀뿌리 지방자치를 훼손시킬 것이 라고 경고한 바 있다. 그럼에도 불구하고 국회 가 다른 민생사안에 대해서는 사사건건 충돌 하고 있는 가운데서도 놀라운 속도로 합의하 여 편법과 비리가 판치는 지방선거의 장을 만 든 그 저의가 참으로 궁금하다. 책임정치를 하 기 위해서 기초지방의원에 대한 정당공천이 필요하다고 주장했지만 그 동안 자신들이 공 천한 단체장 및 지방의원들의 비리사건에 대 하여 그 책임을 당사자에 떠 넘기에 바빴지 정당의 어느 누구도 사과 한마디 없었다. 지방 에서는 지방선거를 앞두고 후보자들이 지역구 국회의원에게 줄을 대기 위한 경쟁이 치열하 였다. 공천은 곧 당선이라는 등식이 작용하는 지역의 경우, 충성경쟁이 요란하다. 유권자보 다 국회의원에게 잘 보여야 공천을 받는 것 자체가 우리 지방자치의 서글픈 현실이다. 그 리고는 이 모든 지방선거과정에서의 각종 부 조리와 비리가 발생하면 그 책임을 지방에 돌 렸던 것이 중앙정치권의 행태였다. 4. 공천비리 이번 5 31 지방선거에서는 지방의원의 유 급제가 동시에 도입되면서 그 혼탁 양상이 과 거보다 심각했다. 단체장과 지방의원을 공천하 는 정당공천제의 폐해는 심각하여 지방자치제 도를 위협하는 수준이었다. 공천과정에서의 비 리는 드러난 것만 해도 그 유형이 매우 다양 하여 유권자들의 정치혐오증까지 불러일으켜 투표참여율을 저하시켰다. 보도된 것만을 토대 로 보더라도 공천과정에서의 비리유형은 외 환치기 수법(국내에서는 돈세탁이 어려운 점을 이용하여 외환으로 바꾸어 전달하는 수법), 잠시 돈을 맡아두었지만 원주인이 찾아 가지 않는다고 주장하는 수법(일단 받아두었다가 후 에 처리, 차용증을 써주고 나중에 갚는다는 식 의 공천 계약금 수수형태) 자기하수인 심기 수법 식사 및 향응제공 수법 골프접대 및 8

8 5 31 지방선거 결과와 과제 금품수수 제공수법 전문가 이외에는 액수를 알 수 없는 선물제공 수법으로 고액의 선물인 지 소액의 선물인지를 분간 못하게 하는 검찰 교란형 수법 명의도용 사기행각 수법 선 거담합 수법 후보자들의 막무가내식의 돈 두고 가기 수법 상대후보에 대한 허위사실 을 유포하는 무고형 수법 여론조사 조작 비 리 수법 측근이 공천헌금을 수수하는 수법 당후원금과 공천헌금과의 구별의 모호성을 이용하는 수법 등등이다. 물론 공천과정에서 의 이들 비리는 빙산의 일각만 밝혀지는 속성 때문에 더욱 더 큰 문제는 공천비리가 밝혀지 지 않고 당선되는 단체장들과 지방의원들에 있다. 이들에 의해 비합리적인 예산이 집행될 것이며 그로 인한 지방행정의 책임성은 고스 란히 주민의 몫으로 는 것이다. 물론 그 가 운데 일부는 지금까지 우리가 보아 온 것처럼 선거사범, 공천과정에서의 비리 등으로 고발되 거나 임기 중 인사 청탁, 업자와의 결탁 등으 로 구속되기도 하여 지방행정의 마비상태까지 이를 것이다. 그러나 그 수치가 다른 지방자치 의 선진국과 비교하면 너무 많아 한탄스러울 지경이다. 우리 학계 및 시민단체의 대부분은 공천 비리는 지방행정을 마비시킬 가능성과 주민이 없는 정당만이 있는 지방자치의 실종 에 대해 우려를 표명하고 백방으로 반대의견 을 내었으나 지난해 유독 국회만이 이러한 여 론을 무시하고 공직선거법 47조를 개정하였다. 그 결과 기초의원, 단체장, 광역의원, 국회의원 과의 선거 담합이 강화되어 인물중심과 정책 선거 중심이 아닌 중앙정당 중심의 5 31 지 방선거가 치루어졌다. 5. 헛공약의 발 정당공천의 또 다른 폐해는 후보자들의 헛 공약 발을 부추기었다. 특히, 공천이 당선 이라는 지역에서는 선관위 및 학계가 매니페 스트 정신을 외친다 한들 유권자들에게는 전 혀 비교기준으로써 작동하지 않았던 것이다. 정당민주주의가 우선이냐 지역민주주의가 우 선이냐에 대하여 이상과 현실이라는 관점에서 접근할 것도 없다. 경실련 지방자치위원회에서는 지난 2002년 에 당선된 16개 시/도 현역 자치단체장 및 234 개 기초자치단체장의 헛공약을 분석한 결과 지방자치에 역행하거나 실현 불가능한 1주민 을 자극하여 지역이기주의를 조장하는 공약 2자치단체 예산규모와 맞지 않는 과다한 행 정서비스 제공의 선심성 공약 3투기를 불러 일으키는 각종 개발공약 4무계획적이며 무분 별한 각종 대회 설립 공약 5경제적 타당성이 없는 각종 민간자본 유치 공약 6정부가 이미 발표 한 정책이나 이미 진행 중인 사업을 자 신의 정책으로 포장한 공약 7중앙정부 권한 을 자치단체 권한인 것 같이 하는 공약 등 7 대 유형을 지난 3월 2일에 발표하였다. 중요한 점은 지방선거를 통한 지역의 대표 자 선출은 정당의 정당에 의한 정당을 위한 것이 아닌 주민의 주민에 의한 주민을 위한 정치적 행위인 것이다. 이렇게 될 때 주민들은 후보자들의 인물과 정책을 비교하며 과연 우 리 지역에 맞는 공약을 합리적으로 내거는 후 보가 누군가인가를 판단하게 되며 투표율도 자연스럽게 올라가게 될 것이다. 따라서 올바 른 지방자치제의 정착을 위해서는 공직선거법 47조의 재개정을 통하여 기초단체장 및 기초 9

9 지방자치정보 정당공천을 매개로 중앙정당, 광역단체장, 기초단체장, 지방의원의 후보자간의 카르텔이 형성되어 중앙정치의 예속과 정당에 따른 줄 투표가 이루어질 수밖에 없었다. 지방선거를 통한 지역의 대표자 선출은 정당의 정당에 의한 정당을 위한 것이 아닌 주민의 주민에 의한 주민을 위한 정치적 행위인 것이다. 의원의 정당공천을 배제하는 것이 필요하다. 불행하게도 제4기인 금번 선거에서도 이와 같 은 헛공약은 계속 이어졌다. 헛공약의 폐해는 전국을 투기장화 시키는 것만이 아니다. 헛공 약은 지자체의 예산낭비를 가져와 결국은 주 민들의 부채로 두고두고 게 되는 것이다. 바 라건대 이번의 5 31 지방선거가 기초단체장 및 기초의원의 공천에 의한 선거로써는 마지 막이 되기를 희망한다. 아울러 정당공천제 폐 지와 함께 주민소환제 정착, 국민소환제 도입 등이 필요하겠다. Ⅲ. 맺는말 바람직한 지방자치를 위해서 공직선거법 재 개정을 통하여 기초단체장 및 기초의원의 정 당공천을 배제하는 길 밖에 없다. 대다수의 주 민들은 민선지방자치가 11년 이상 실시되고 있지만 지방자치의 존재를 지방선거 때만 인 식하는 경우도 적지 않다. 이와 같은 현상은 사회 전반적으로 탈정당주의적 정치문화가 형 성되어 역대 지방선거에서의 평균 투표율은 40% 대 초반을 기록하고 있으며, 4월 28일 보 도에 의하면 정당을 지지하는 않는 층이 60% 에 달한다고 한다. 이러한 점을 반영하듯이 자 신이 선출한 지방의원의 이름을 초기에는 인 식할지는 모르겠으나 임기 완료되는 시점에서 는 자신이 투표한 지방의원을 알고 있는 유권 자는 극소수라는 점이 이를 뒷받침 해주고 있 다. 이러한 이유들 때문에 기초지방의원 공천 제를 실시하도록 한 2005년도 8월 공직자선거 법 개정에 대하여 상당수의 주민들이나 언론 마저도 구체적으로 지방의회가 어떠한 역할을 하고 있는지조차도 몰랐기 때문에 제도변화가 가져올 역기능 등에 대하여 무지했거나 무관 심했다고도 볼 수 있다. 따라서 다수의 국회의 원 및 많은 후보자들을 부정부패의 선거사범 으로 만들며 풀뿌리 민주주의의 근간을 훼손 하는 현행 공직선거법을 기초자치단체장 및 기초의원의 경우 정당공천을 한시적으로 배제 하도록 전면 재개정해야 마땅하다. 그 이유는 유권자가 아닌 국회의원의 수족이 되는 지방 의원과 당리당략에 따르는 지방자치를 더 이 상 보고 싶지 않기 때문이다. 또한, 정치권이 작년 공직선거법 개정시 내 걸었던 지역주의 타파를 위한 중대선거구 제 도 도입 취지는 앞서 언급했듯이 이미 무색해 졌다. 따라서 중앙선관위가 선거구 획정권을 갖도록 선거부정방지법을 재개정하여야 하며 지역주의 타파를 진실로 원한다면 최소 3인 이상의 중 대 선거구 제도 도입을 법령에 명 문화하여야 한다. 10

10 5 31 지방선거와 민주주의 : 광역단체장 선거를 중심으로 5 31 지방선거와 민주주의 광역단체장 선거를 중심으로 김 욱 (배재대학교 정치외교학과 교수) 이번 5 31지방선거는 예상대로 한나라당의 압승, 열린우리당의 참패로 끝났다. 16개 광역 단체장 선거 중에서 한나라당이 12개 지역에 서 승리하였고, 열린우리당은 전북 1개 지역에 서만 승리하였다. 한편 민주당은 광주와 전 2개 지역에서 승리하여 재기의 발판을 마련하 였으며, 제주에서는 무소속 후보가 한나라당 후보를 근소한 차이로 따돌렸다. 이 글에서는 광역단체장 선거를 중심으로 이번 선거의 특성과 선거과정에서 대두된 쟁 점을 논의하고, 선거 결과를 분석해 보고자 한 다. 구체적으로는 먼저 중앙당의 지방선거 개 입 문제와 시민사회의 매니페스토 운동과 후 보의 공약 문제를 논의한다. 그리고 후보자의 사회적 배경을 성별, 연령별, 직업별로 분석하 고, 유권자의 투표 행태를 연령별, 직업별로 분석한다. 마지막으로 이번 선거 결과의 함의 를 논의한다. 1. 중앙당의 지방선거 개입 이번 선거에서 제기된 쟁점 중의 하나는 중 앙당의 지방선거 개입 문제이다. 선거 초반부 터 주요 정당은 이번 지방선거를 중앙정치화 하려고 하였다. 한나라당은 중앙정부심판론 을 제기하였으며, 열린우리당은 부패한 지방 정부 심판론 으로 그에 맞섰다. 또한 대부분 의 정당이 중앙당 차원에서 각 지역에 많은 지원유세를 하였다. 그리고 이에 대해 많은 학 자와 언론은 이러한 중앙당의 개입이 지역 현 안을 매몰시킴으로써 지방자치의 정신을 훼손 할 수 있다는 우려를 표명하였다. 사실 중앙정치와 지방정치는 밀접하게 연계 되어 있으며, 따라서 중앙당이 지방선거에 관 여하는 것 자체는 어찌 보면 당연한 일이다. 문제는 그러한 개입이 너무 지나치게 되면 지 방자치를 구현하는 데 장애요인으로 작용할 가능성이 있다는 것이다. 따라서 중앙의 지방 에 대한 개입을 인정은 하되, 그 적정선을 찾 기 위한 노력이 있어야 할 것이다. 그런데 그 적정선을 객관적으로 정의하기란 쉽지 않으며, 개인의 주관적 의견에 따라 얼마 든지 다른 판단이 가능하다. 예를 들어, 대부 분 정당의 경우 각 지역의 광역단체장 후보를 선정하는 데 있어서, 그 최종결정권은 중앙당 공천심사위원회에 주어졌다. 이것을 지방에 대 한 중앙의 지나친 개입으로 보아야 할 것인가? 아니면 적절한 통제로 보아야 할 것인가? 이러 11

11 지방자치정보 우리가 한 가지 경계해야 할 점은 지방선거에 대한 중앙의 결정론적 시각이다. 중앙이 지방에 상당한 영향을 미치는 것은 분명하나, 지방에는 각 지역 나름대로의 정치 역학이 존재한다. 한 판단에는 현재 우리 지방자치의 수준에 대 한 평가, 정당 규율의 바람직성에 대한 의견, 현 공천제도에 대한 평가 등 많은 주관적인 요인이 작용할 수밖에 없다. 그러나 분명한 것은 아직 우리 지방자치의 역사가 일천한 점을 감안할 때, 당분간 중앙정 치가 지방선거에 상당한 영향력을 행사하는 것은 피할 수 없다는 사실이다. 이번 지방선거 결과 전반에 가장 결정적인 영향을 미친 요인 으로 노무현 정부에 대한 중간평가라는 중앙 적 요인을 지적하는데 주저할 사람은 없을 것 이다. 또한 선거 막판 박근혜 한나라당 대표의 피습 사건, 그리고 박근혜 대표의 입원중 대 전은요? 발언과 퇴원 후 대전 방문이 대전시 장 선거에 결정적인 영향을 준 것으로 분석되 고 있다. 중앙 개입의 적절성 여부를 떠나, 이 는 현재로서는 피할 수 없는 현실이다. 다만 우리가 한 가지 경계해야 할 점은 지 방선거에 대한 중앙의 결정론적 시각이다. 일 부에서는 이러한 중앙의 영향력을 과대평가하 여 지방정치의 존재 자체를 부정하기도 한다. 즉 지방선거는 궁극적으로 중앙에 의해 결정 되며, 따라서 지방선거는 중앙정치의 대리전에 불과하다는 것이다. 그러나 이러한 주장은 결 코 사실이 아니다. 중앙이 지방에 상당한 영향 을 미치는 것은 분명하나, 지방에는 각 지역 나름대로의 정치 역학이 존재한다. 지방에도 제한적이지만 권력과 자원이 있고, 따라서 이 를 둘러싼 지방 고유의 정치가 존재한다. 단지 지방자치가 확고히 자리잡고 있는 선진국에 비해 그 독자성이 상대적으로 떨어질 뿐이다. 2. 매니페스토 운동과 선거공약 이번 지방선거의 또 한 가지 특징은 시민사 회의 주도로 매니페스토(manifesto) 운동이 활 발히 진행되었다는 것이다. 이러한 소위 참공 약 혹은 공약지키기 운동은 한국 선거에서 처음으로 적용되었는데, 5 31 스마트매니페 스토정책선거추진본부 가 주축이 되고 참여 연대를 중심으로 한 2006지방선거시민연대 와 경실련도 이러한 운동에 동참하였다. 이러한 매니페스토 운동이 선거결과에 얼마 나 많은 영향을 미쳤는지는 미지수이다. 그러 나 분명한 것은 이러한 운동의 결과 대부분 후보들의 선거공약이 과거에 비해서 구체적이 고 실현가능한 방향으로 제시되었다는 것이다. 물론 일부 후보는 여전히 선심성 헛공약을 발하였지만, 전반적으로 정책을 중시하는 선거 분위기가 조성된 것은 사실이다. 매니페스토 추진본부를 비롯한 다양한 시민 단체에서 후보들의 정책 공약을 평가하였다. 물론 그러한 평가가 완벽한 것은 아니며, 100% 객관적이지도 못하다. 따라서 여러 단체 12

12 5 31 지방선거와 민주주의 : 광역단체장 선거를 중심으로 들의 평가가 서로 일치하지 않는 경우도 존재 하였다. 그러나 이러한 평가 행위 자체가 정당 과 후보에게 정책 및 공약 개발을 중시하도록 자극을 준 것은 분명하다. 그리고 이러한 매니 페스토 운동이 지속적으로 성공하기 위해서는 선거 이전 공약 평가와 더불어, 향후 당선자의 공약 이행 평가가 매우 중요하다고 할 수 있다. 이번 시민사회의 매니페스토 운동이 갖는 가장 커다란 장점은 건설적이고 긍정적인 운 동 방식에 있다. 따라서 앞으로 이 운동을 전 개함에 있어서도, 이러한 측면을 강조해야 할 것이다. 향후 매니페스토 운동이 발전해 나가야 할 방향을 세 가지로 정리하면 다음과 같다. 첫째, 공약 평가 자체보다는 계약 의 의미를 강 조해야 할 것이다. 사실 매니페스토 운동의 핵 심은 공약 평가에 있다기보다는 이러한 평가 를 통해 좋은 공약을 유도하고 동시에 이러한 공약이 지켜지는 분위기를 조성하는 데에 있 다. 사전 공약 평가보다도 사후 이행 평가가 중요한 이유가 여기에 있다. 둘째, 정당 중심의 매니페스토 운동이 되어 야 할 것이다. 이번 지방선거에서는 정당보다 는 후보자 개인이 매니페스토 작성의 주체가 된 경우가 많다. 지방선거라는 선거의 특성상, 그리고 이 운동이 처음 도입되었기 때문에 발 생한 일시적인 현상이라고 본다. 그러나 현대 민주정치가 정당중심의 책임정치를 기반으로 하고 있다는 점에서 후보자 개인보다는 정당이 매니페스토 운동의 핵심이 되어야 할 것이다. 셋째, 이 운동은 장기적인 관점에서 지속적 으로 추진되어야 한다. 매니페스토 운동이 추 구하는 궁극적인 목표는 선거문화와 정치문화 를 바람직한 방향으로 개선하는 데에 있다. 그 러나 정치문화의 변동은 하루아침에 이루어지 지 않는다. 많은 시간이 필요하다. 때문에 시 민운동으로서의 매니페스토 운동은 장기적인 관점에서 지속적으로 추진되어야 한다. 시민운 동은 그 속성상 언론의 도움이 필요하지만, 동 시에 언론의 일시적인 스포트라이트에 너무 집착해서는 안 될 것이다. 3. 후보의 사회적 배경 이번 광역단체장 선거에 나선 후보자들의 사회적 배경은 어떠한가? 사회적 배경에는 여 러 가지 요인이 있지만, 특히 관심의 대상이 되는 것은 후보들의 성별, 연령별, 그리고 직 업별 분포이다. 먼저 성별 분포를 보면, 전체 후보 66명 중 에서 성이 62명, 여성이 4명이다(<표1> 참 조). 여성 후보 4명은 지역별로 서울에 2명, 광 주와 울산에 각각 1명씩 분포되어 있다. 여성 후보의 비율은 전체 후보의 6.45%에 불과하며, 그 중 당선자는 한 명도 없다. 이러한 성 편중 현상은 기본적으로 한국 정치전반에 있어서의 성중심 성향을 반영하 는 것이다. 국회의원을 비롯한 기타 주요 공직 에 있어서도 여성의 비율은 매우 낮은 수준에 머물고 있기 때문이다. 여기서 한 가지 강조할 점은 비례대표제가 포함된 의원선거에서는 단 체장선거에 비해 여성후보와 여성당선자의 비 율이 상대적으로 높다는 사실이다. 비례대표제 는 여성할당제와 제도적 궁합이 잘 맞는데 반 13

13 지방자치정보 <표 1> 광역단체장 후보의 성별, 연령별 분포 시도명 후보수 성 별 연 령 별 여 30미만 이상 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충 전북 전 경북 경 제주 합계 자료: 중앙선거관리위원회 제4회 지방선거 정보시스템 ( <표 2> 광역단체장 후보의 직업별 분포 시도명 후보수 직 업 별 정치인 농축산 상업 광공업 건설업 변호사 회사원 교육자 공무원 기타 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충 전북 전 경북 경 제주 합계 자료: 중앙선거관리위원회 제4회 지방선거 정보시스템 ( 14

14 5 31 지방선거와 민주주의 : 광역단체장 선거를 중심으로 <표 3> 연령별 정당 지지율 (광역단체장 선거, %) 연령 한나라당 열린우리당 민주노동당 민주당 20대 대 대 대 이상 자료: 조선일보 ( 해, 단순다수제 방식의 단체장 선거에서는 여 성할당제를 실행하기 어렵기 때문이다. 연령별 분포를 보면, 50대가 전체 후보 66명 중 거의 절반에 가까운 30명(45%)을 차지하고 있다(<표1> 참조). 그리고 40대와 60대가 각각 16명과 17명으로 전체 후보 중 24%와 26%를 차지하고 있다. 한편 30대는 2명, 70대 이상은 1명에 불과하다. 최근 들어 젊은 후보 층이 증 가하고 있는 추세이기는 하지만, 광역단체장 후보의 경우는 아직도 중장년층이 독점하고 있다고 할 수 있다. 직업별 분포에서는 전체 66명 후보 중 정치 인 출신이 35명으로 절반이 넘는 53%를 차지 하고 있다(<표2> 참조). 그 다음으로는 공무원 8명, 교육자 6명, 변호사 4명, 회사원 3명의 순 서이다. 과반수 이상의 후보가 직업정치인이라 는 점은 광역단체장 후보로 나서기 위해서는 상당한 정치적 경력을 갖고 있어야 함을 의미 한다. 그리고 공무원의 비율이 12%가 넘고 있 는데, 이는 한국의 지방자치에서 여전히 행정 적 측면이 강조되고 있는 현실을 반영하고 있 는 것으로 보인다. 4. 연령별, 직업별 유권자 투표행태 이번 광역단체장 선거에서 유권자의 투표행 태를 보다 면밀하게 분석하기 위해서는 체계 적인 설문조사 자료가 필요하다. 아직 학계에 서 실시한 신뢰도 높은 설문조사 자료는 없는 상태이지만, 몇 개 여론조사 기관이 선거 직후 전화로 실시한 조사 자료는 나와 있다. 여기서 는 글로벌리서치가 31일 선거 직후 실시한 여 론조사 결과 나타난 연령별, 직업별 유권자의 투표행태를 보고하기로 한다. 먼저 연령별 투표 행태를 보면, 모든 연령대 에서 한나라당의 지지가 높았던 것으로 나타 <표 4> 주요 직업별 정당 지지율 (광역단체장 선거, %) 직업 한나라당 열린우리당 대학생 화이트칼라 블루칼라 자료: 조선일보 ( 15

15 지방자치정보 직업별 분포에서는 전체 66명 후보 중 정치인 출신이 35명으로 절반이 넘는 53%를 차지하고 있다 과반수 이상의 후보가 직업정치인이라는 점은 광역단체장 후보로 나서기 위해서는 상당한 정치적 경력을 갖고 있어야 함을 의미한다. 나고 있다(<표3> 참조). 지난 대선과 총선에서 열린우리당에게 압도적인 지지를 보냈던 20대 와 30대 유권자층도 이번에는 한나라당 후보 에게 더 많은 표를 던졌다. 20대 경우 한나라 당 후보에게 표를 던진 비율이 47.3%로 열린 우리당 후보에게 투표한 비율인 34.7%보다 10%포인트 이상 높았다. 30대 경우도 한나라 당 후보에게 50.1%, 열린우리당 후보에게 24% 의 지지를 보낸 것으로 나타났다. 물론 40대와 50대 이상 유권자 층에서는 한나라당 후보에 게 더욱 많은 표를 던진 것으로 나타났다. 직업별 투표행태에서도 비슷한 유형이 발견 된다(<표4> 참조). 열린우리당의 가장 강력한 지지기반이던 대학생들도 이번 광역단체장 선 거에서는 열린우리당 후보(40.2%)보다 한나라 당 후보(43.5%)에게 더 많은 표를 던졌다. 화이 트칼라 유권자 층에서도 한나라당 후보 지지 율(49.5%)이 열린우리당 후보 지지율(29.5%)보 다 높았으며, 블루칼라 유권자의 경우 한나라 당 후보 지지율59.3%, 열린우리당 후보 지지율 10.3%로 양당간 지지율 격차가 더욱 커졌다. 이처럼 서민층에서 열린우리당에 대한 지지가 상대적으로 더 낮다는 사실은 이번 선거에서 경제 상황이라는 요인이 크게 작용했음을 시 사하고 있다. 5. 선거결과의 함의: 대통령선거와의 연계성을 중심으로 이미 앞에서 언급한 바와 같이, 이번 광역단 체장 선거 결과에 가장 커다란 영향을 미친 요인은 노무현 정부에 대한 유권자의 평가라 고 할 수 있다. 즉 많은 유권자가 노무현 정부 의 정책과 업적을 자신의 투표 선택의 주요 기준으로 삼았다는 것이다. 따라서 이번 선거 에서 한나라당이 압승을 거두었다는 사실은 많은 유권자가 노무현 정부에 대해 부정적인 평가를 내렸음을 의미한다. 이처럼 지방선거가 현정부에 대한 일종의 중간평가적 성격을 갖는 것은 그리 놀랄 일은 아니다. 물론 지방선거가 지방 고유의 쟁점보 다는 중앙정치적 요인의 영향을 받았다는 점 에서 이를 부정적으로 보는 시각도 존재한다. 그러나 중앙정치와 지방정치는 밀접한 연계를 갖을 수밖에 없다는 사실을 받아들이고, 또한 우리 지방자치의 역사가 아직 일천하다는 점 을 감안한다면, 이러한 현상에 대해 너무 부정 적으로 반응할 필요는 없다고 생각한다. 이번 선거 결과를 해석함에 있어서 또 한 가지 쟁점은 이번 선거 결과가 내년 대통령 선거 결과와 얼마나 밀접하게 연결되어 있는 가이다. 두 선거가 서로 연결되어 있음은 재론 의 여지가 없다. 그러나 지방선거 결과를 가지 16

16 5 31 지방선거와 민주주의 : 광역단체장 선거를 중심으로 5 31선거에서 열린우리당의 참패는 진보적 이념 자체의 패배라기보다는 진보적 성향을 가진 노무현 정부의 정책과 업적에 대한 부정적 평가를 반영하는 것이다. 근본적 가치와 이념의 충돌이 예상되는 내년 대선에서 어떤 결과가 나올지는 쉽게 예측하기 어렵다. 고 대통령선거 결과를 예측함에 있어서 과연 어느 정도의 신뢰도를 확보할 수 있는가는 의 문이다. 사실 지방선거와 대통령선거는 여러 가지 측면에서 다른 특성을 가지고 있다. 먼저 지방 선거는 대통령선거에 비해 선거관심도가 현저 히 떨어진다. 지방자치의 역사가 짧기 때문이 다. 따라서 지방선거에서는 자발적 투표에 대 비되는 소위 동원된 투표가 상대적으로 중 요하다. 그런데 연령이 높을수록, 그리고 농촌 거주자일수록 이같은 동원 압력에 더욱 민감 하게 반응한다. 그 결과 대통령선거에 비해 지 방선거에서는 젊은 세대와 기성 세대 유권자 의 투표율의 격차가 더 크게 벌어지고, 대도시 보다는 농촌 거주 유권자의 투표율이 더 높게 나타나는데, 이 모두 한나라당에 유리하게 작 용한다. 지방선거와 대통령선거의 또 다른 차이점은 유권자가 중요하게 생각하는 요인에 있다. 특 히 중요한 것은 지방선거에서는 정치이념의 중요성이 상대적으로 떨어진다는 것이다. 지방 선거는 누가 뭐래도 지방의 일꾼을 뽑는 행사 이다. 따라서 정치이념과 같은 추상적 원리보 다는 구체적인 정책과 성과가 유권자의 선택 에 더 많은 영향을 미칠 수 있다. 반면 국가의 최고 권력을 두고 경쟁하는 대통령선거에서는 진보-보수와 같은 정치이념이나 정치철학이 더욱 중요하게 작용한다. 이미 언급한 바와 같이, 이번 지방선거는 분 명 노무현 정부에 대한 중간평가적 성격을 갖 고 있다. 그러나 이는 정치이념에 대한 평가라 기보다는 구체적인 정책과 업적에 대한 평가 이다. 일부에서는 이번 선거 결과가 유권자의 보수화를 반영한다고 주장하고 있으나, 이는 근거가 없다. 정치이념과 같은 근본적인 정치 적 태도가 불과 몇 년 사이에 크게 변동하는 것은 불가능하다. 보수 세력이 결집했을 가능 성은 있으나, 보수층이 크게 늘었다고 볼 수는 없다. 이번 선거에서 열린우리당의 참패는 진보적 이념 자체의 패배라기보다는 진보적 성향을 가진 노무현 정부의 정책과 업적에 대한 부정 적 평가를 반영하는 것이다. 근본적 가치와 이 념의 충돌이 예상되는 내년 대선에서 어떤 결 과가 나올지는 쉽게 예측하기 어렵다. 지방선거는 대통령선거와 구별되는 나름대 로의 특성을 갖고 있다. 이러한 특성들에 유의 한다면, 한 선거 결과를 가지고 또 다른 선거 결과를 예측하는 것이 얼마나 위험한 지 자명 해진다. 2002년에도 지방선거가 끝나고 대부분 언론과 관측자들이 그해 대선에서 한나라당의 승리를 점쳤으나, 예측은 빗나가고 말았다. 이 번 역시 섣부른 예측은 금물이다. 17

17 지방자치정보 <부록> 광역단체장 선거 후보별 득표 서 부 대 인 광 대 울 경 지역 후보 정당 득표수 득표율(%) 강 금 실 열린우리당 397, 울 오 세 훈 한 나 라 당 897, 박 주 선 민 주 당 117, 김 종 철 민주노동당 43, 오 거 돈 열린우리당 215, 산 허 식 한 나 라 당 595, 김 석 준 민주노동당 92, 이 재 용 열린우리당 116, 구 김 범 일 한 나 라 당 403, 이 연 재 민주노동당 21, 백 승 홍 무 소 속 21, 최 기 선 열린우리당 98, 천 안 상 수 한 나 라 당 277, 신 경 철 민 주 당 22, 김 성 진 민주노동당 38, 조 영 택 열린우리당 90, 주 한 영 한나라당 11, 박 광 태 민 주 당 138, 오 병 윤 민주노동당 25, 염 홍 철 열린우리당 116, 전 박 성 효 한 나 라 당 125, 충 희 국민중심당 29, 심 규 명 열린우리당 23, 산 박 맹 우 한 나 라 당 131, 노 옥 희 민주노동당 54, 진 대 제 열린우리당 708, 기 김 문 수 한 나 라 당 1,373, 박 정 일 민 주 당 96, 김 용 한 민주노동당 124,

18 5 31 지방선거와 민주주의 : 광역단체장 선거를 중심으로 지역 후보 정당 득표수 득표율(%) 이 창 복 열린우리당 96, 강 원 김 진 선 한 나 라 당 346, 유 재 규 민 주 당 17, 한 범 덕 열린 우리 당 143, 충 북 정 우 택 한 나 라 당 278, 배 창 호 민주노동당 29, 조 병 세 국민중심당 16, 오 영 교 열린 우리 당 135, 충 이 완 구 한 나 라 당 302, 이 용 길 민주노동당 39, 이 명 수 국민 중심 당 164, 김 완 주 열린 우리 당 260, 전 북 문 용 주 한나라당 38, 정 균 환 민 주 당 199, 염 경 석 민주노동당 40, 서 범 석 열린 우리 당 109, 전 박 재 순 한나라당 36, 박 준 영 민 주 당 380, 박 웅 두 민주노동당 41, 경 북 박 명 재 열린 우리 당 204, 김 관 용 한 나 라 당 684, 김 두 관 열린 우리 당 198, 경 김 태 호 한 나 라 당 504, 문 성 현 민주노동당 74, 진 철 훈 열린우리당 41, 제 주 현 명 관 한 나 라 당 108, 김 태 환 무 소 속 112, 자료: 한겨레신문 ( ) 5면. (3%미만 득표한 후보는 제외) 19

19 지방자치정보 5 31 지방선거와 기초자치단체장 선거 안 영 훈 (한국지방행정연구원 수석연구원) 년 지방선거의 새로운 제도 2006년 5월 31일의 지방선거는 1995년 지방 자치단체장에 대한 주민직선을 한지 4번째 되 는 선거이다. 그리고 지난 민선 3기 2002년 6 월 13일의 지방선거와 다른 것이 있다면 기초 단위 지방의원에 대한 비례대표제도입과 기초 자치단체장에 대한 후보자의 정당공천제가 도 입된 것이라고 하겠다. 2002년의 경우에는 시 도의원 대한 비례대표 정당명부 투표제와 50% 여성할당제가 그 당시 새로운 제도로 도 입된 바 있었다. 프랑스 지방선거제도에서는 녀동수(parité) 확보를 위하여 프랑스 국회가 2000년 6월 6일 선출직에 대한 녀의 평등권 촉진에 관한 법 제 호를 제정하여 지방의원 뿐만 아니라 지방자치단체장에 대한 녀동수 후보 자의 추천을 제안하고 있으나, 아직 우리나라 의 경우에는 자치단체장에 대해서는 공식적으 로 녀동수의 후보자 추천제도는 없다. 다만, 기초자치단체장 후보자에 대해서 정당 공천제를 실시하므로 정당 내에서 공천제도를 운영할 때 이와 같이 녀동수의 공천제 활용 은 정치정당의 자율적인 판단에 따라서 가능 할 수 있는 제도로 아 있다. 그리하여 자치 단체장 246명을 포함한 지방선출직 전체 3천 800여 명을 선출하는 2006년 5월 31일 선거에 서는 전체 당선자의 86%인 3천 3백여 명이 성이고, 선출직 여성 당선자는 13%인 528명에 그치고 있다. 더욱이 광역자치단체장 16명에는 여성 당선자가 한 명도 없을 뿐만 아니라, 기 초자치단체장의 경우에는 여성 당선자가 3명 만 나타났을 뿐이다. 과거 2002년도 지방선거에서 여성의 정치적 진출 정도를 보면, 당시 선출정수 4,415명 중 에서 여성 당선자가 3.2%로 1998년 지방선거 (2.2%)와 비교하면 그 비율이 다소 증가한 것 으로 나타나기도 하였으나 사실상 상당히 미 미한 정도의 증가 였던 것이다. 이 경우도 당 시 비례대표선거는 여성할당제가 기존 30%에 서 50%로 확대되었었고, 정당명부 투표제 방 식이 도입되면서 유권자가 직접 명부를 선택 하였기 때문에 나타난 결과였다. 이에 비한다 면 2006년의 여성 지방정치인이 13%로 증가했 다고 하는 점은 또 다른 연구를 필요로 하는 괄목할만한 현상이라고 할 수도 있다. 20

20 5 31 지방선거와 기초자치단체장 선거 <표 1> 기초자치단체장 당선자의 직업별 구성 한편 2002년과 달리 이번 기초자치단체장을 기초자치단체장 합 계 230 지 방 의 원 9 정 치 인 71 농 축 산 업 1 상 업 6 운 수 업 2 건 설 업 3 금 융 업 1 변 호 사 1 회 사 원 1 교 육 자 7 공 무 원 89 무 직 8 기 타 31 뽑는 선거에서는 제3기의 경우에는 234명의 기초자치단체장이 있었으나, 2006년 7월부터 제주특별자치도의 출범을 앞두고, 이미 2005년 7월 주민투표에서 제주도민은 혁신안을 찬성 한 결과, 제주도 내 2명 시장과 2명 군수 등 4 개의 기초자치단체가 사라져 임명직으로 전환 되면서 올해부터는 기초자치단체장 직이 234 명에서 230명으로 축소된 것이다. 2. 기초자치단체장에 대한 선거제도 2006년 5 31선거에서 기초자치단체장에 대 한 선거 결과 중 당선자의 전직활동을 분석해 <표 2> 지역별 및 정당별 기초자치단체장 당선자 분포도 단체장 기초자치 정당별 기초자치단체장 분포 시 도별 단체장 열린우리당 한나라당 민주당 민주노동당 국민중심당 무소속 계 서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 충 북 충 전 북 전 경 북 경 제 주

21 지방자치정보 전체 230명의 기초자치단체장 당선자 가운데 전직 공무원이 89명, 정치인이 71명으로 전직활동 순위에서 각각 1, 2위를 차지하여 전체 69.6%를 차지하고 있다. 보면 다음과 같다. 즉, 전체 230명의 기초자치 단체장 당선자 가운데 전직 공무원이 89명이 고, 정치인이 71명으로 전직활동 순위에서 각 각 1, 2위를 차지하여 전체 69.6%를 차지하고 있다. 그리고 제1기 민선 단체장 때에 많은 후 보를 냈던 의사 약사(25명) 및 변호사(3명) 등 의 전문직 출신은 점차적으로 소수에 그치는 경향을 나타냈다. 공직선거법에 따르면 기초자치단체장 선거에 출마하기 위해서는 정당에 의한 후보자 추천을 받던지 또는 무소속후보자로 출마하기 위해서 는 관할선거구선거관리위원회가 후보자등록신 청개시일전 5일부터 300인 이상 500인 이하 선 거권자의 추천을 받아야 한다. 공무원 등이 입 후할 경우에는 공직선거법 제53조에 근거하여 선거일전 60일까지 그 직을 그만두어야 한다. 이 경우, 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 장이 그 직을 가지고 입 후보하는 경우에는 그러하지 아니하다. 자치구 시 군의 장인 기초자치단체장 선 거 후보자는 후보자등록을 신청할 때 기탁금 으로 1,000만원 기탁금을 중앙선거관리위원회 규칙이 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리 위원회에 납부하도록 되어 있다(동법 제56조). 이에 대한 반환 기준으로는 후보자가 당선 또 는 사망하거나 유효투표총수의 100분의 15 이 상을 득표한 경우에는 기탁금 전액을 반환받 을 수 있다. 그러나 후보자가 유효투표총수의 100분의 10이상 100분의 15 미만을 득표한 경 우에는 기탁금의 1/2만 돌려받게 된다. 이번 지방선거에서 후보자에 대한 기호결정 방법은 지난 번 국회의원 선거와 직접적인 연 계가 되도록 하고 있다. 즉, 후보자 등록마감 일을 기준으로 하여 국회에 의석을 보유한 정 당에 따라서 다수의석 순으로 하고, 무의석 정 당은 정당 명칭의 가나다순으로 하며, 무소속 은 후보자 성명의 가나다순으로 정하도록 하 고 이를 다시 1,2,3으로 표시하도록 하였다. 다 만, 국회에 5인 이상의 소속 지역구 국회의원 을 가진 정당이나 직전 대통령선거, 비례대표 국회의원선거 또는 비례대표지방의회의원선거 에서 전국유효투표총수의 100분의 3이상을 득 표한 정당으로서 국회에 의석을 보유한 정당 은 전국적으로 통일된 기호를 부여하도록 하 였다. 그리고 지방의원 선거와 같이 1개 정당 이 2인 이상의 후보자를 추천한 경우에는 후 보자 성명의 가나다순에 따라 "1-가, 1-나, 1- 다" 등으로 표시하도록 하였다. 이상의 선거제도에 따라서 이번 2006년 지 방선거에서는 지역주민들이 광역자치단체장 후보자 선출, 기초자치단체장 선출, 광역의원 선출, 기초의원 선출, 광역의원에 대한 정당비 례 후보자 선출, 기초의원에 대한 정당비례 후 보자 선출 등 6번이나 선거를 한 바 있다. 22

22 5 31 지방선거와 기초자치단체장 선거 <표 3> 기초자치단체장 당선자의 성별 연령별 분포도 기초자치단체장 성 별 연 령 별 여 30세 미만 30세이상 39세이하 40세이상 49세이하 50세이상 59세이하 60세이상 69세이하 세 이상 <표 4> 기초자치단체장 당선자의 재산신고액별 분포도 구 분 합 계 없 음 5천만 원 미만 5천만 원이상 1억원 미만 1억원 이상 5억원 미만 5억원 이상 10억원 미만 10억원 이상 30억원 미만 30억원 이상 50억원 미만 50억원 이상 70억원 미만 70억원 이상 100억 원미만 100억 원이상 300억 원미만 기초자치단체장 억 원 이상 <표 5> 기초자치단체장 당선자의 납부신고액별 분포도 구 분 합 계 없 음 50만원 미만 50만원이상 100만원미만 100만원이상 500만원미만 500만원이상 1천만원미만 1천만원이상 5천만원이상 5천만원미만 1억원미만 기초자치단체장 억원 이상 지방선거 중 기초자치단체장 선거결과 이번 5 31지방선거의 총 선거인수는 37,064, 282명(부재자수 894,243명)으로 총투표자는 19, 118,177명이었고, 투표율은 51.6%를 나타냈으며, 시장, 군수, 자치구청장 230명을 선출하기 위하 여 전국적으로 839명이 후보자 등록을 하여 평 균 3.6의 경쟁률이 되었다. 지난 선거에서는 후 보자가 750명으로 평균 3.2의 경쟁률이었으나, 올해 민선 4기에서는 89명의 후보경쟁자가 증 가하여 경쟁률이 그만큼 높아졌다. 기초자치단체장 당선자의 학력 및 과거 경력 을 보면, 우선 전과기록이 있는 후보자가 14명 포함되어 있다는 것도 특기사항의 하나이다. 그 리고 학력의 경우 대졸 이상이 184명으로 절반 을 넘고 있으며, 연령대는 40 50대가 156명으 로 집계되고 있다. 당선자의 연령과 관련하여 가장 주목할 사항은 용산구청장 당선자가 71세 로 기초자치단체장 중에서는 가장 고령이며, 공 주시장 당선자가 41세로가장 최연소 기초자치 단체장을 기록하고 있다. 또한 경주시장 당선자 의 경우는 올해 70세 나이에도 불구하고 이번 5 ㆍ31 지방선거에서 84.4% 지지로 전국 최고 득 표율(단독출마자 제외)을 기록하고 있다. 그리고 기초자치단체장 후보자들의 재산 및 납세신고액별 내용과 최근 5년간 소득세, 재산 세, 종합부동산세의 합계인 납부신고액에 관한 기초자료를 표로 살펴보면 다음과 같다. 이번 선거에서 기초자치단체장에 대한 정당 별 당선자 분포를 보면, 중앙정당의 영향력이 얼마나 큰지 짐작할 수 있다. 서울시의 경우 25개 구청장 전원이 야당인 한나라당 출신이 고, 서울시 의원의 경우에도 지역구 전체 96석 23

23 지방자치정보 이번 선거에서 중앙정당의 영향력이 지대 하였다. 서울시의 경우 25개 구청장 전원이 야당인 한나라당 출신이고, 서울시 의원의 경우에도 지역구 전체 96석과 비례대표 의석까지 해서 전체 106석 중 102석을 차지하고 있다. 과 비례대표 의석까지 해서 전체 106석 중 102 석을 차지하고 있다. 더구나 서울시 주변의 경 기도를 보아도 경기도지사 및 108명의 지역구 도의원 108명 전원이 한나라당 후보자들이 당 선되었다. <표 2>에서 나타나고 있듯이 기초자 치단체장 230명 중에서 여당인 열린우리당 소 속 당선자는 19명이고, 민주당은 20명이며, 야 당인 한나라당은 155명을 나타내고 있어서 여 당의 경우는 야당의 1/8 수준에도 미치지 못한 결과를 보였다. 열린우리당은 서울 부산 대구 인천 광 주 대전 울산, 즉 7대 대도시에서 기초단체 장을 단 한 명도 배출하지 못하였는데 이는 185명의 후보자 중에서 19명만 승리한 것으로 전국 정당 으로서의 여당 모습은 보이지 않았으며, 전북 지방에서도 기초자치단체장 41명 중 열린우리당이 9명, 민주당이 20명 당 선됨으로써 호지방에서의 명맥도 유지 못한 상황이었다고 말할 수 있다. 4. 지방선거에서 중앙정치의 영향력 이번 지방선거에서 한나라당은 230개 기초단 체장 중 67.4%인 155개를 차지했고, 여당으로 서 열린우리당은 19석을 차지하였다. 본래 지 방선거는 지역주민을 대표하는 단체장과 지방 의회 의원들을 주민의 직접 선거에 의해서 선 출하여 지역의 발전과 이익을 위하여 중앙정부 의 도움을 받지 않고도 자율적으로 일할 수 있 도록 대표자들을 선출하는 제도이다. 그러나 우리나라에서 지방선거는 이번 5 31선거에서 볼 수 있듯이 중앙 정당정치의 모습을 그대로 재현하고 있으며, 지방선거의 성격이 지방의 문제와 관련된 지역주민의 의사가 반영되기 보 다는 지금까지의 중앙정치에 대한 여론의 심판 으로 나타나면서 지방자치 본래적으로 갖고 있 는 모습이 완전히 사라졌다고 말할 수 있다. 중앙정치의 영향력이 컸다고 하는 것은 우 선 지방의원 선출방식에서의 문제점을 지적하 지 않을 수 없다. 지방선거 전체의 투표율이 51.6%인 수준에서 볼 때, 한나라당은 전체 유 권자의 25%가 조금 넘는 지지율을 기록했고 이것으로 시도의원과 시군구의원의 경우 총 3,626명 중 2,197명으로 1/2 이상을 훨씬 넘는 수의 지방의회 의석을 차지하고 있다(표 6 참 조). 이것은 한나라당의 지지율이 급상승해서 얻은 결과라기보다는 단순 다수득표자에 의한 지방의원 선출방식으로 인하여 얻은 결과이고, 부분적으로 지역주의에 따른 투표성향에 기인 하고 있기도 하다. 특히, 기초자치단체장의 경 우 정당별 득표율을 보면, 한나라당이 전체 100% 중에서 50.8%를 차지하여 155명의 기초 단체장을 배출하고 있고, 열린우리당은 23.1%, 민주당은 8.3%, 민주노동당은 3.5%, 국민중심 24

24 5 31 지방선거와 기초자치단체장 선거 당은 2.2%, 무소속에 대한 성향은 12.2%를 보 여주고 있다. 외국의 지방선거 방식 중 프랑스 제도를 살 펴보면, 기초자치단체 의원선거의 경우 1982년 부터 정당명부식에 기초하여 혼합투표방식 (scrutin mixte)을 제도화 하고 있는데, 이는 혼 합투표방식을 통한 비례투표제로 전환하여 주 민의 대표성을 보장하는 다수득표 장점을 살 리는 투표방식으로서 제1차 투표의 결과 절대 과반수를 득표한 정당에 대해서는 전체 지방 의회 의석의 1/2 의석을 배분한 뒤, 나머지 의 석에 대해서는 5% 이상 득표한 후보자명부간 득표비율로 의석수를 배분하고, 만일 절대과반 수의 득표가 되지 못할 경우에는 제1순위 후 보자 정당명부에 대하여 1/2 의석을 배분하고 나머지 의석에 대해서는 모든 정당명부 후보 자를 비례로 배분하게 된다. 이러한 제도는 정 당의 비례대표제를 활용한 방식으로서, 우리나 라와 같이 한나라당이 25%의 단순 지지율을 갖고 전국 지방의석의 1/2 이상을 차지하였다 고 하는 것은 중앙정당에 의하여 지방의회 의 석을 독식하게 만드는 모순된 제도로써 심각 하게 지방정치에서의 지역주민의 다양한 목소 리를 반영하지 못하는 제도일 뿐만 아니라, 기 본적으로 헌법에서 갖고 있는 견제와 균형이 라는 기본취지 조차 살리지 못하는 제도의 모 순을 갖고 있다는 점에서 문제의 심각성이 나 타나고 있다고 본다. 5. 지방선거의 올바른 방향 이번 지방선거방식에서 기초자치단체장 직 에 대해서는 정당공천제를 채택하였기 때문에 지역주민을 대표하고 책임지는 진정한 단체장 후보자를 선출하였다기 보다는 중앙정치의 지 역주의 기반을 토대로 한 여권에 대한 심 판 으로서 정부 여당을 단죄하기 위한 묻 지마 투표 로 바뀌었다는 점에 문제의 심각 성이 있다. 지역 현안과 관련하여 누가 더 풀 뿌리 민주주의 초석 하에 책임 있고 유능한 지역사회를 건설할 수 있을 것인가 하는 후보 자의 재질 또는 정책적 실현가능성 등에 기초 한 후보자를 선별하는 과정의 지방선거가 아 니었다고도 볼 수 있다. 이는 시민단체 중심으 <표 6> 정당별 지방선거 당선자 수 구 분 합 계 열 린 우리당 한나라당 민주당 민 주 노동당 국 민 중심당 시 도 지 사 기초자치단체장 시 도 의원 구 시 군의원 무소속 지 역 구 비례대표 교육의원 지 역 구 2, , 비례대표

25 지방자치정보 한나라당이 25%의 단순 지지율을 갖고 전국 지방의석의 1/2 이상을 차지 한 것은 중앙정당에 의하여 지방의회 의석을 독식하게 만드는 모순된 제도로써 심각하게 지방정치에서의 지역주민의 다양한 목소리를 반영하지 못하는 제도일 뿐만 아니라, 기본적으로 헌법에서 갖고 있는 견제와 균형이라는 기본취지를 살리지 못하는 제도의 모순을 갖고 있다 로 일어났던 지방선거에서 마니패스토 운 동 의 효과가 전혀 실효성을 거두지 못하였 다는 점에서도 짐작할 수 있으며, 특히 서울시 와 경기도를 중심으로 한 수도권은 한나라당 에서 모든 지방의석을 차지하는 결과를 보여 결과적으로는 다양한 주민들의 지역수준에서 의 요구를 모두 수용할 수 있겠는가 하는 점 에서 제도적 보완이 필요하다는 전문가의 지 적들이 많다. 지방선거에 대한 중앙정치 차원의 분석을 해 보면 중앙정당에 대한 상당한 예속성을 보 여준다는 점에서 문제가 있다. 즉, 중앙 정당 정치에 기초하고 있는 국회의원에 의하여 기 초자치단체장의 후보자가 되기 위한 공천권이 결정되므로, 중앙정치에서 민심으로 유리한 고 지를 차지하고 있거나, 특정 지역의 경우와 같 이 지역적 연고주의에 고착된 중앙정당에 대 하여 지방정치가 예속되고 있는 것은 틀림없 다. 이는 선거결과에서도 그러한 속사정을 완 전히 반영하고 있었으며, 선거 후에는 이제 지 방의회와 지방자치단체장이 지역주민의 요구 나 지역발전에 필요한 소신 있는 정책을 추진 하는 과정에서도 중앙정당의 영향력을 완전히 배제할 수 없다는 처지라는 상황을 짐작해 보 면 알 수 있다. 두 번째로 지적될 수 있는 사항으로는 중앙 정당의 영향으로 인하여 지역의 일꾼으로 일하 고 있거나 일하기를 원하는 진정한 지역대표자 들이 희생될 수 있는 가능성이 상당히 높았다 는 점이다. 재선 또는 3선에 도전하였던 선출 직 단체장들에 대해서 지금까지 실천해 왔던 정책적 내용에 대한 정당한 평가에 근거하여 선거를 치루었다고 확신할 수 없었을 뿐만 아 니라, 지역을 위해 일하고자 무소속으로 출마 했던 후보자들의 경우를 보더라도 중앙정당과 의 인연이 없으면 당선확율도 없어서(표 6의 무소속 당선자 수 참조), 그만큼 낙선된 경우가 많아 이를 짐작하게 한다. 가장 심각한 문제는 중앙정당의 수준과 전국적 수준에서 지역주의 를 고집하는 고질적인 병폐가 다시 지방선거에 도 전체적으로 반영되었다고 하는 문제이다. 이러한 문제점들을 개선하기 위해서는 먼저 지방선거제도에서 특히 기초자치단체 수준에 서 중앙정당의 정당공천제를 어떻게 활용할 것인가 하는 문제이다. 현대 민주국가에서 정 당정치를 표방하는 것이 당연한 정치제도라고 하지만, 일본의 경우를 보면 정당을 표방한 후 보자 보다는 무소속에 있는 후보자들이 95% 이상의 당선율을 보이는 경우를 보면서 느끼 는 경우와 이번 5 31지방선거의 중앙정당의 영향력 등을 고려해 볼 때, 현 시점에서 우리 나라 지방선거에서의 정당공천제는 항시 문제 26

26 5 31 지방선거와 기초자치단체장 선거 기초자치단체장에 대해서는 유권자의 15% 이상의 서명을 받아야 소환을 청구할 수 있기 때문에, 그리 높은 활용도는 예상되지 않지만, 잠재적 견제장치로써는 그 유용성이 높다. 점을 안고 있다고 볼 수 있다. 따라서 지역을 위한 진정한 일꾼을 뽑기 위해서라도 중앙정 당의 영향을 표면적으로라도 받지 않기 위하 여 향후 올바른 지방정치풍토가 정착될 때까 지 기초단위 지방선거에서는 정당공천제를 폐 지하는 것도 중요한 제도적 변수라고 본다. 또 는 보다 발전적인 형태의 지방선거방식으로 소수 득표 후보자에게도 지방 수준에서 중요 한 민의를 반영하고 있다고 하는 점을 고려하 고, 또 한 정당에 소속된 단체장과 지방의원에 의하여 무책임한 지방정책을 수행할 때 이에 대한 견제장치가 없는 상황을 갖도록 하기 보 다는 지방의 다양한 목소리를 반영할 수 있도 록 하기 위하여 프랑스, 독일 등 선진국에서 시행하고 있는 정당명부식 비례투표제 방식을 채택하여 정당별 또는 후보자 명부별로 최소 한의 득표를 한 경우에는 의석을 배분할 수 있도록 하는 다원주의적 입장의 비례 민주주 의 방식을 채택할 필요도 있다고 본다. 이외에도 책임 있는 지방정책 수행을 위하 여 현재 직접 민주주의 제도로써 시행하고 있 는 '주민조례제정 및 개폐청구권'과 2004년부 터 도입된 주민투표제를 제대로 활용할 수 있 도록 주민에 대한 교육과 자치단체 공무원들 의 다양한 행정정보공개 노력이 뒤따라야 할 것으로 본다. 시민참여에 의한 조례제정도 이 제 서서히 활용되기 시작하고 있다. 이번에 통 과된 주민소환제 에 의한 주민들의 민주적 감시방식도 향후 지방정치에서의 책임성을 확 보하는데 중요한 장치로 활용될 가능성도 높 다. 이 경우도 단체장에 대해서는 취임한 지 1 년 이내, 잔여임기 1년 이내에는 소환할 수 없 기 때문에 반쪽짜리 주민소환제도가 될 가능 성도 없지 않다. 기초자치단체장에 대해서는 유권자의 15% 이상의 서명을 받아야 소환을 청구할 수 있기 때문에 그리 높은 활용도는 예상되지 않지만, 잠재적 견제장치로써는 그 유용성이 높다고 하겠다. 이러한 제도적 견제 장치도 중요하지만 무엇보다도 주민의 직접적 인 참여제도를 활성화 하는 것이 현대 민주주 의 국가에서 지방자치를 시행하는 중요한 이 유 중의 하나이다. 즉, 대의민주주의를 기초로 하여 지역주민과 국민을 대표하는 선출직 대 표자를 지방선거에 의해서 선출하고 있지만 또 다른 한편에서는 선출자와 함께 지역주민 들이 직접 지방의회에 참여하는 소위원회 공 동참여, 참여예산제, 청소년지방의회 운영 등 여러 가지 제도를 활성화 하여 보완하고 있다. 유급직으로 제4기를 맡고 있는 지방의회의 경우에는 이제 지방의회의 결정에 의하여 상 시적인 지방의회 회기 운영이 가능한 상황에 있으므로 과거보다 책임성 있는 지방정치의 참모습을 보여줄 수 있기를 기대해 본다. 27

27 지방자치정보 5 31 지방선거와 지방의회 - 광역 기초의회선거를 중심으로 김 영 태 (목포대 정치미디어학과 교수) 지난 5월 31일 지방자치단체장과 지방의원을 선출하는 제4회 전국동시지방선거가 실시를 계 기로 우리의 지방자치는 이제 15년이 넘는 역사 를 갖게 되었다. 이에 따라 선거를 통한 지방정 부와 의회의 구성이라는 제도적 수준에서는 우 리의 지방자치가 공고화의 단계에 접어든 듯 여 겨진다. 그러나 지방선거의 제도화에도 불구하 고 지방자치와 지방선거에 대한 평가는 여전히 부정적인 목소리가 높다. 즉 지난 지방선거과정 에서와 마찬가지로 이번 지방선거에서 역시 여 러 가지 폐해가 드러나면서 지방선거의 참된 의 미가 흐려지고 있다는 비판이 적지 않다. 이러한 점을 고려하여 이 글에서는 이번 5 31 지방선거결과를 분석해 보고, 이것이 우 리 지방자치에 함축하는 바를 정리하는 한편 지방선거가 올바르게 자리매김할 수 있는 방 안이 무엇인지 모색해 보고자 한다. 보다 구체 적으로 이 글에서는 과거 지방선거의 주요한 특징으로 여겨지는 저조한 투표율, 저조한 여 성의 정치적 대표성, 지역주의 투표행태와 이 에 따르는 특정 정당의 지역독점현상, 중앙정 치의 과도한 지방선거 개입 등과 같은 점이 이번 5 31 지방의회 선거결과에서 어느 정도 반복되고 있는지를 살펴보는 한편, 이것이 지 방자치발전과 제도개선에 함축하는 바를 간략 히 정리해 보고자 한다. Ⅰ 지방의회 선거결과 1. 지방의회 선거제도 현행 선거법에 따르면 지방의회선거는 광역 의원과 기초의원 모두 후보자 투표에 기초해 단순다수제로 선출하는 지역구투표와 정당투 표에 기초해 비례제로 선출하는 비례투표를 병행하는 혼합제 방식을 이용하고 있다. 보다 구체적으로 이번 5 31 지방선거에서는 지난 제3회 지방선거 당시 광역의원 682명에 비해 51명 증가한 733명의 광역의원을 선출했 다. 이 가운데 유권자가 선거구 후보자에게 투 표하고 해당 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 후보자가 당선되는 단순다수제 방식을 통해 당 선되는 지역구 광역의원이 655명, 그리고 유권 자가 정당에게 투표하고 해당 광역자치단체에 서 각 정당이 얻은 정당득표율에 의해 정당명 부에서 의석이 배정되는 방식을 통해 당선되는 비례대표 광역의원이 78명을 차지한다. 기초의 원의 경우 전체 의원 수는 지난 제3회 지방선 28

28 5 31 지방선거와 지방의회 이번 지방선거에서는 광역의회 선거의 경우 지난 3회지방선거와 동일한 방식으로 선거가 치러졌지만, 기초의회 선거의 경우 비례대표제 도입과 중대선거구제 실시 등 여러 가지 제도적 변화 속에서 실시되었다. 거(3490명)에 비해 602명이 적은 2,888명이며, 이 가운데 후보자 투표에 기초해 단순다수제로 선출하는 지역구 기초의원이 2,513명, 그리고 이번 지방선거에서 처음으로 도입된 정당투표 에 기초한 비례대표 기초의원이 375명이었다. 한편 광역의회 비례대표의 의석배분이 특정 정당의 의석독점현상을 약화시키기 위해 하나 의 정당에 의석정수의 최대 2/3만을 배분하도 록 규정하고 있지만, 기초의회 비례대표선거의 경우 비례대표 의원수가 매우 제한적이기 때 문에 이러한 제한규정이 없다. 또한 광역의회 지역구 선거의 경우 한 선거구에서 최다 득표 를 한 1명의 후보가 당선되는 1인 소선거구제 를 채택하고 있다. 이와 달리 기초의회 지역구 선거의 경우 이번 선거에서 처음으로 한 선거 구에서 최소 2인에서 최대 4인까지 다수 득표 순으로 선출하는 중대선거구제가 실시되었으 며, 각 정당은 각 지역구(선거구)에서 선출하는 의원정수에 해당하는 수까지의 후보자를 공천 할 수 있도록 하였다. 이처럼 이번 지방선거에 서는 광역의회 선거의 경우 지난 3회지방선거 와 동일한 방식으로 선거가 치러졌지만, 기초 <표 1> 역대 지방선거투표율 95년 지방선거 98년 지방선거 02년 지방선거 06년 지방선거 서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 충 북 충 전 북 전 경 북 경 제 주 계 자료: 중앙선거관리위원회 29

29 지방자치정보 이번 광역의회 선거에는 총 2,279명의 후보가 출마하여 후보경쟁률이 3.1%였으며, 기초의회 선거의 경우 총 9,020명의 후보가 출마하여 3.1%의 후보경쟁률을 기록하였다. 이러한 후보경쟁률은 광역 기초 모두 지난 2002년 지방선거보다 높은 수준이며, 특히 기초의회선거의 후보경쟁률은 눈에 띄게 높아졌다. 의회 선거의 경우 비례대표제 도입과 중대선 거구제 실시 등 여러 가지 제도적 변화 속에 서 실시되었다. 이러한 제도적 변화와 함께 실시된 이번 5 31 지방선거의 투표율은 전국을 기준으로 할 때 51.6%로 나타났다 (표 1 참고). 물론 이 와 같은 낮은 투표참여율은 다른 무엇보다 대 통령 선거나 국회의원 선거에 비해 지방선거 가 유권자들의 관심을 끌지 못하는 2차 선거 (secondary election)이기 때문이다. 그러나 이 번 지방선거의 투표율이 비록 지난 1995년 제1 회 지방선거 투표율 68.4%에 훨씬 못 미치는 수준이지만, 제2회 지방선거(52.7%)나 제3회 지 방선거(48.9%)와 비교할 때 결코 낮은 수준이 라고만 말하기 어렵다. 특히 지난 지방선거과 정에서 나타난 투표율 하락경향을 감안할 때 이번 지방선거의 투표율은 오히려 크게 증가 했다고 볼 수도 있다. 이처럼 이번 지방선거에 서 투표율이 증대한 것은 다른 무엇보다 이번 지방선거에서 정당간의 경쟁이 강화되었기 때 문이라고 할 수 있다. <표 1>에 제시된 이번 지방선거의 투표율에 서 간과할 수 없는 또 다른 중요한 사실 가운 데 하나는 투표참여율이 광역시의 투표율이 상대적으로 낮은 반면, 광역도의 투표율이 상 대적으로 낮다는 점이다. 예컨대 서울 49.8%, 부산 48.5%, 인천 44.3% 등 광역시의 투표율이 전국 투표율에 못 미치지만, 광역도의 경우 제 주 67.3%, 전 64.3%, 경북 61.5% 등 대부분 의 지역이 전국 투표율보다 높다. 물론 이러한 광역시와 광역도의 투표율 차이는 <표 1>에서 살펴 볼 수 있듯 이번 선거에서만 나타난 특 별한 현상은 아니다. 2. 당선자의 사회적 특성 이번 광역의회 선거에는 총 2,279명의 후보 가 출마하여 후보경쟁률이 3.1%였으며, 기초의 회 선거의 경우 역시 총 9,020명의 후보가 출 마하여 3.1%의 후보경쟁률을 기록하였다. 이러 한 후보경쟁률은 광역 기초 모두 지난 2002 년 지방선거보다 높은 수준이며, 특히 기초의 회선거의 후보경쟁률은 눈에 띄게 높아졌다. 물론 이러한 결과가 집합자료에 기초하고 있 기 때문에 이번 지방선거에서 후보경쟁률이 높아진 원인을 예단할 수 없지만, 이는 기초의 회선거의 중대선거구제 실시와 지방의원 유급 제 실시 등의 제도적 변화와 관계가 있다고 볼 수 있다. 또한 지난 2002년 당시에도 후보 경쟁률이 높아졌다는 점을 감안할 때 이는 지 방선거와 지방자치가 안정성을 획득해 가고 있다는 것을 시사해 주는 것이라 할 수 있다. 이번 지방선거 당선자의 사회적 특성을 <표 2>에 제시된 당선자의 성별을 중심으로 먼저 살펴보면 여성 당선자의 비율이 매우 낮다는 점이 명확히 드러난다. 보다 구체적으로 이번 30

30 <표 2> 2006년 5 31 지방의회선거 당선자의 성별 분포 5 31 지방선거와 지방의회 선거 성별 광역지역 광역비례 기초지역 기초비례 계 성 95.1% 26.9% 95.6% 12.8% 85.5% 4회 지방선거 여성 4.9% 73.1% 4.4% 87.2% 14.5% 계 성 % 32.9% 97.8% 96.8% 3회 지방선거 여성 - 2.3% 67.1% 2.2% 3.2% 계 자료: 중앙선거관리위원회 <표 3> 2006년 5 31 지방의회선거 당선자의 연령별 분포 광역의회 기초의회 지역구 비례 지역구 비례 계 39세 이하 45(6.9) 8(10.3) 171(6.8) 38(10.1) 세 278(42.4) 27(34.6) 1061(42.2) 134(35.7) 세 256(39.1) 27(34.6) 996(39.6) 143(38.1) 세 이상 76(11.6) 16(20.5) 285(11.3) 60(16.0) 437 전체 자료: 중앙선거관리위원회 지방선거에서 당선된 전체 당선자 3,095명 가 운데 성 당선자는 무려 85.5%에 달하는 반 면, 여성 당선자는 14.5%에 불과하다. 특히 지 역구 당선자의 경우 여성이 차지하는 비율은 광역의회 4.9%, 기초의회 4.4% 등에 불과해, 여성지방의원의 대부분이 여성할당제가 규정 되어 있는 비례대표명부를 통해 당선되고 있 음을 알 수 있다. 물론 이러한 현상은 <표 2> 에서 제시된 것처럼 이번이 처음이 아니며, 여 성의원이 당선자 비율은 이전 선거에 비해 다 소 높아진 수준이다. 그럼에도 불구하고 지방 의회가 과거와 마찬가지로 여전히 성 중심 적이라는 사실은 변화하지 않는다. 다음으로 이번 지방의회선거 당선자의 연령 별 분포를 살펴보면 광역의회나 기초의원 모 두 40대와 50대가 다수를 차지하고 있는 것으 로 나타났다 (표3 비교). 보다 구체적으로 광역 의회 지역구 당선자의 경우 40대가 42.4%, 50 대가 39.1%를, 60세 이상과 39세 이하는 각각 11.6%와 6.9%를 차지하고 있다. 이러한 광역지 역구 의원의 연령별 분포는 39세 이하 3.8%, 40대 39.4%, 50대 40.9%, 60대 19.8% 등의 연 령분포를 보인 지난 2002년 당시와 크게 차이 를 보이고 있지 않지만, 39세 이하가 증가하고 60세 이상이 감소했다는 것을 알 수 있다. 당 선자 연령분포에서 나타나는 이러한 39세 이 하의 증가와 60세 이상의 감소는 광역의원 비 례대표 선거결과나 기초의원 선거결가에서도 확인된다. 예컨대 이번 선거기초의회 지역구 당선자의 연령별 분포를 살펴보면 이번 선거 31

31 지방자치정보 언론 금융업 종사자나 약사, 의사, 변호사, 교육자 등이 차지하는 비율은 각각 광역의회 6.4%, 기초의회 3.3%에 불과한 것으로 나타났다. 지방의원 유급제 도입 등으로 지방의회의 전문성이 높아질 것으로 기대했지만, 지방의원의 전문직 비율은 여전히 낮은 수준이다. 의 경우 39세 이하가 6.8%, 60세 이상이 11.3% 등을 차지했지만, 지난 2002년 기초의회 지역 구 선거의 경우 39세 이하는 4.2%, 60세 이상 은 19.9%인 것으로 나타난 바 있다. 당선자의 사회적 특성과 관련하여 이번 지 방의회선거에서 주목할 만한 또 다른 특징은 정치인과 현직자의 비율이다. 즉 이번 광역의 회선거의 경우 현직자를 포함하는 정치인이 모두 344명이 당선되어 전체 당선자 가운데 46.9%를 차지하고 있다. 이와 마찬가지로 기초 의회 역시 전체 당선자 가운데 35.0%에 해당 하는 1,010명이 현직자를 포함하는 정치인이다. 이와 달리 전문인이라고 할 수 있는 언론 금 융업 종사자나 약사, 의사, 변호사, 교육자 등 이 차지하는 비율은 각각 광역의회 6.4%, 기초 의회 3.3%에 불과한 것으로 나타났다. 이처럼 이번 지방선거에서는 지방의원 유급제 도입 등으로 지방의회의 전문성이 높아질 것으로 기대했지만, 지방의원의 전문직 비율은 여전히 낮은 수준이다. 다만 지방의원에서 정치인의 비율이 높다는 것은 지방의회가 안정성을 확 보해 가고 있다고 볼 수 있기 때문에, 이를 반 드시 부정적으로 볼 수만은 없을 것 같다. 3. 당선자와 정당 이번 5 31 지방선거결과를 정당별로 살펴보 면 원내 제1당인 열린우리당은 광역의원 52명 (전체 733명 가운데 7.1%)과 기초의원 629명(전 체 2888명 가운데 21.8%) 등을 당선시키는데 그 쳤다(표 4 참고). 뿐만 아니라 원내의석으로 본 다면 군소정당이라고 볼 수 있는 민주당이 광역 의원 80명(10.9%)과 기초의원 276명(9.6%)을 당 선시켜, 광역의원의 경우 민주당이 원내 제1당 인 열린우리당보다 다수의 당선자를 배출한 것 으로 나타났다. 또한 민주노동당의 경우 광역의 원과 기초의원선거에서 각각 15명과 66명이 당 선돼, 지난 지방선거보다 당선자는 늘었지만 민 주노동당의 지지율을 감안할 때 당선자는 그리 많 지 않았다. 이와 달리 한나라당에서는 광역의원 선거의 경우 557명(72.1%), 그리고 기초의원선거 의 경우 1622명(56.2%)이 당선되어 광역 기초의 회 모두 압도적 다수가 당선된 것으로 나타났 다. 이처럼 이번 지방선거는 일반적으로 언급되 듯 한나라당의 압승 인 것으로 나타난다. 그러나 이번 선거결과를 실제 자치단체 단 위인 광역시 도별로 득표율과 의석율을 중심 으로 살펴보면 또 다른 몇 가지 점이 눈에 뛴 다. <표 4>에 제시된 것처럼 이번 선거결과 역 시 한국 선거의 주요한 특징 가운데 하나로 언급되는 지역주의로부터 자유롭지 못하다는 점이다. 예컨대 한나라당은 영지역에서는 높 은 지지를 얻었지만, 한나라당에 대한 호지 역의 지지도는 여전히 5% 수준을 맴돌고 있다. 이와 달리 호지역에서는 민주당이 높은 지 지를 얻고 있지만, 다른 지역의 민주당 지지도 32

32 5 31 지방선거와 지방의회 <표 4> 2006년 5 31 지방선거 정당별 당선자 열린 우리당 52 광역의원 (7.1%) 4회 629 기초의원 (21.8%) 3회 광역의원 - *제3회 지방선거의 경우 자민련 당선자 자료: 중앙선거관리위원회 한나라당 557 (72.1%) 1622 (56.2%) 431 (70.8%) 민주당 80 (10.9%) 276 (9.6%) 44 (19.0%) 민주 노동당 15 (2.0%) 66 (2.3%) 2 (0.3%) 국민 중심당* 15 (2.0%) 67 (2.3%) 29 (4.8%) 무소속 14 (1.9%) 228 (7.9%) 26 (4.3%) 계 는 모두 10%이하 수준이다. 이처럼 이번 지방 선거는 역대 선거와 마찬가지로 지역주의적 정당구도를 가져왔다. 특히 지난 2004년 국회 의원선거에서 38.3%의 지지를 얻었던 열린우리 당이 이번 광역의회 비례대표선거에서 21.6% 의 지지를 얻는데 그친 반면, 민주당이 호에 서 재도약하고 있다는 점에서 또 다시 과거 지역주의 정당구도로 우리 정치가 회귀하고 있다고 볼 수 있는 여지가 충분하다고 할 수 있다. 그러나 이번 선거에서는 과거 선거에서 <표 5> 2006년 5 31 광역의회선거 정당별 득표율과 의석율 수도권 충청 영 호 열린우리당 한나라당 민주당 민주노동당 득표율 의석율 득표율 의석율 득표율 의석율 득표율 의석율 서울 인천 경기 대전 충 충북 부산 울산 대구 경 경북 광주 전 전북 강원 기타 제주 * 정당득표율은 광역의회 정당투표 득표율을 의미함. 자료: 중앙선거관리위원회 33

33 지방자치정보 한나라당은 영지역에서는 높은 지지를 얻었지만, 호지역의 지지도는 여전히 5% 수준을 맴돌고 있다. 이와 달리 호지역에서는 민주당이 높은 지지를 얻고 있지만, 다른 지역의 민주당 지지도는 모두 10%이하 수준이다. 나타났던 연령별 정당지지성향이 사라지고 있 으며, 정당지지의 유권자가 중도 보수화 경향 이 밀접한 연관을 맺고 있다는 일부 언론의 주장을 고려해 본다면, 그리고 여기에 덧붙여 한나라당에 대한 높은 지지가 호을 제외한 전국적 현상이라는 점을 감안한다면 열린우리 당 창당 이전 수준의 지역정당구도로의 회귀 를 단정 짓기에는 아직 섣부를 수 있다. 4. 정당득표율과 의석 이번 선거에서 보여주는 또 다른 중요한 사 실은 정당의 득표율과 의석율의 커다란 괴리 문제이다. 예컨대 열린우리당은 일부 지역을 제외한 거의 모든 광역자치단체에서 20% 내외 의 지지율을 기록했지만, 열린우리당의 의석점 유율은 대부분의 지역에서 5% 이하 수준이다. <표 6> 광역자치단체별 정당구도와 자치유형 지역 광역자치단체장 소속정당 단체장 소속정당 광역의회 의석율 자치유형 서울 한나라당 96.2% 완전1당독점 부산 한나라당 95.7% 완전1당독점 대구 한나라당 96.6% 완전1당독점 인천 한나라당 97.0% 완전1당독점 광주 민주당 94.7% 완전1당독점 대전 한나라당 89.5% 완전1당독점 울산 한나라당 73.7% 완전1당독점 경기 한나라당 96.6% 완전1당독점 강원 한나라당 90.0% 완전1당독점 충북 한나라당 87.1% 완전1당독점 충 한나라당 55.3% 1당독점 전북 열린우리당 57.9% 1당독점 전 민주당 90.2% 완전1당독점 경북 한나라당 90.9% 완전1당독점 경 한나라당 88.7% 완전1당독점 제주 무소속 61.1% - *완전1당독점은 단체장소속정당이 의회의 2/3 이상, 1당독점은 과반 이상을 차지한 경우임 자료: 중앙선거관리위원회 34

34 5 31 지방선거와 지방의회 이와 마찬가지로 민주노동당 역시 대부분의 지역에서 낮게는 8%, 높게는 20%의 지지를 얻 었지만, 의석점유율은 울산을 제외하면 대부분 5%이하인 것으로 나타났다. 이처럼 열린우리 당이나 민주당의 의석점유율이 대부분의 지역 에서 득표율에 비해 낮은 수준을 보인 반면, 한나라당의 경우 대부분의 지역에서 득표율을 훨씬 상회하는 90%수준의 의석을 점유했다. 물론 이러한 의석점유율과 정당득표율 사이의 괴리는 어제 오늘의 일이 아니며, 지방선거만 의 문제는 아니다. 다만 이번 지방선거에서 역 시 단순다수제를 중심으로 하는 선거제도가 득표율과 의석율의 괴리를 가져오고 있을 뿐 만 아니라, 지역정당구도를 강화시키고 있다는 점이 명확히 드러나고 있다는 것이다. 한편 <표 5>에 제시된 선거결과에서는 명확히 살펴볼 수 없지만 <표 6>에 제시된 광역단체장 의 소속 정당과 광역의회 의석율을 살펴보면 지 역구도에 기초한 이번 지방선거결과의 문제점이 보다 명확히 드러난다. 즉 <표 6>에 제시된 것처 럼 이번 지방선거결과 무소속이 당선된 제주지 역을 제외한 다른 모든 지역에서 단체장이 소속 된 정당이 광역의회의 과반 수 이상의 의석을 점유하고 있으며, 여기에 다시 충과 전북을 제 외하면 단체장이 소속된 정당이 전체 광역의회 의 2/3 이상을 차지하고 있으며, 특히 90%이상인 지방자치단체가 상당 수에 이르는 것으로 나타 난다. 물론 이러한 선거결과가 유권자의 의사를 반영하고 있다는 점에서 옳다 그르다 평가하기 어렵다. 다만 광역의회의 의석율이 선거제도로 인한 왜곡을 반영하고 있고, 우리의 지방자치가 기관대립형을 택하고 있다는 점에서 이러한 특 정 정당의 완전한 1당 독점이 바람직한 것인지 에 대해서는 여러 가지 논의가 필요할 것이다. Ⅱ. 글을 마치며 지금까지 이 글에서는 이번 지방의회 선거결과 의 주요한 특징을 개괄적으로 살펴보았다. 이에 따르면 이번 지방선거의 특징은 과거 선거와 크 게 차이를 보이지 않는다. 2002년 지방선거에 비 해 투표율이 다소 상승하기는 했지만, 그렇다고 커다란 의미를 부여할 만큼 높은 수준은 아니다. 여성의 대표성 역시 다소 높아지기는 했지만, 절 대적으로 본다면 여전히 여성의 대표성은 매우 낮은 수준이다. 당선자 가운데 현직자를 포함하는 정치인이 늘어나 지방의회의 안정성을 보여주지 만, 당선자의 직업별 분포는 여전히 전문직 종사 자보다 자영업자가 커다란 비중을 차지하고 있다. 특히 이번 지방선거에서 역시 역대 선거에서 나타난 지역정당구도가 재현되었으며, 이로 인한 특정 정당의 자치단체 독점 현상이 온존 강화되 었다. 이에 따라 중앙정치의 과도한 지방선거 개 입에 대한 비판과 이를 방지하기 위한 지방선거 정당공천 배제의 목소리가 높다. 그러나 정당공 천배제가 만병통치약이 될 수 있는지에 대해서는 여러 가지 고민이 필요하다. 이번 지방선거뿐만 아니라 이번 지방선거에서도 나타난 여러 가지 공통된 특징들은 다양한 요인이 상호 중첩되어 작용한 결과이기 때문이다. 게다가 우리 지방자 치의 보다 근본적인 문제점은 오히려 과도한 중 앙정치의 개입이 아니라 지방정치가 실종 혹은 부재로부터 기인하고 있다고 볼 수 있기 때문이 다. 이러한 점에서 성급한 결론보다 지방선거와 지방자치의 발전에 관한 보다 심층적이고 다차원 적인 논의가 중요한 의미를 가질 것이다. 35

35 지방자치정보 사회정의관점에서 본 한국사회의 양극화에 대한 논의 정 재 각 (한양대지방자치연구소 연구부장) 현재 한국사회에서 나타나고 있는 다양한 사 회문제가 양극화문제로 지적되고 있다. 양극화 (polarization)의 개념은 사전적 의미로는 중간 부분이 해체되면서 양 극단으로 모이는 현상 을 말한다. 이는 원래 정치학, 사회학 등에서 많이 사용되어 온 개념으로서 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집단간의 격리거리가 증대되 어 양 극단으로 몰리는 현상을 보여준다. 이런 한국사회의 양극화의 논의배경에는 1) 지난 세기에 급속한 산업화와 경제개발, 2) 1990년대의 IMF를 통한 소득간의 격차, 3) 지 속적인 세계화와 더불어 진행되는 한국산업의 세계경제와의 연계성의 증가와 이에 따른 기 업간의 격차(대기업과 중소기업), 4) 산업화와 도시화와 더불어 진행되어온 사회가치변화와 이에 따른 정책의 대립과 갈등(예 환경정책) 및 사회참여문제, 5) 북간의 문제에서 북한 에 대한 인식과 지원을 둘러싼 갈등문제 6) 다 수결을 특징으로 하는 정치체제에서 오는 정 당들의 지속적인 갈등과 대립등이 기여하고 있음을 볼 수 있다. 양극화가 사회문제로 본격적으로 대두되는 시기는 IMF 외환위기 이후이며, 이때부터 소득 격차와 분배구조가 지속적으로 악화가 시켜왔 다는 점에는 견해가 일치한다. 노무현 대통령은 2006년 1월 18일 신년연설 을 통한 양극화해소를 강조하였으며, 소득-, 대기업과중소기업-, 고용분야 양극화 의 심각 성을 언급하였다. 이와같은 한국사회에서 발생 하는 사회문제는 현재 사회양극화 문제로 통합되어 제기되며, 그 사회문제들의 해결을 바로 양극화문제해결 로 정책적인 대안을 찾고 있다. 이는 결국 사회정의문제에 관한 문 제이다. Ⅰ. 사회정의 정의의 개념의 사회의 실제적인 문제를 다 루는데 있어 매우 논쟁적인 개념중의 하나이 며, 사회적 관계의 중심이 되는 도덕적 기준으 로서 작용한다. 다만 이 단어는 다른 사람과의 관계에서 규되며 주관성(intersubjektive)을 갖 고 있다는 점에서는 이견이 없다. 이런 관계의 개념에서 개별행위, 사회이론, 법, 규칙 또는 제도와 체벌까지도 정의로운가 그렇지 않은가 로 판단된다. 아리스토텔레스는 정의(iustritia) 36

36 사회정의관점에서 본 한국사회의 양극화에 대한 논의 사회정의에 대한 당위성에 대한 논의는 크게 보면 법치국가와 민주주의의 발전과 관련되어 있다. 민주주의 사회의 유지와 구성에 핵심이 되며 전제조건으로 사회정의는 옹호되며, 사회통합의 원리로 여겨진다. 를 일반정의 (iustitia universalis)와 특수정 의 (iustitia prticularis)로 분류하면서, 특수정 의에서 또 다른 한 유형으로 분배정의 (iustitia distrutiva)를 들고 있다. 일반정의는 덕 목으로서 법과 관습에 일치하는 가를 다룬다. 이 정의는 법과 계약 등 광범위하다. 1) 반면 분 배정의(iustitia distrutiva)는 법적인 구속과는 관계없이 발생하는 분배하는 정의를 말한다. 이런 분배에는 일정한 기준이 필요하며, 오늘 날 사회에서 논의되는 사회정의 와 같은 개 념에 속한다. 사회정의(soziale Gerechtigkeit)의 개념은 19세기 중반에, 산업화와 도시화가 진 행되면서 발생하는 사회문제와 더불어 생겼다. 사회정의에 대한 당위성에 대한 논의는 크 게 보면 법치국가와 민주주의의 발전과 관련 되어 있다. 민주주의 사회의 유지와 구성에 핵 심이 되며 전제조건으로 사회정의는 옹호되며, 사회통합의 원리로 여겨진다. 지난세기에 사회 정의에 대한 논의는 크게 3가치 차원, 즉 분배, 능력(성과), 필요성의 측면에서 논의되었다. 권 리의 동등한 분배외에 소득과 재산의 측면에 서 사회정의 논의는 사회적기능의 정당성문제 와 세금과 같은 경제재화의 배분에 초점이 맞 추어 진다. 오늘날 유럽의 사회복지국가는 이 와 같은 논리에 근거를 두고 있다. 그러나 경제재화를 중심으로 하는 획일적인 사회정의는 사회계층간의 문제 해결이나 다원 화된 사회에 적용하는데는 한계를 갖고 있다. 왜냐하면 필요에 따른 분배문제는 능력과 성 과를 요구하는 또 다른 정의문제와 대치 되기 때문이다. 자신의 노력과 성과에 따른 보상도 공정하게 이루어 져야 되며 무시될 수 없다. 그래서 자유주의 입장에서는 사회정의는 내용 이 없는 환상에 불과한 것으로 비판을 받는다. 1) 자유주의적 사회정의론: 하이에크 하이에크(Friedrich August von Hayek)는 자유주의적 정의론 을 대표한다. 정치적 결 정의 공간에서 개인의 자유를 명목적으로 가 장 우선시하는 그에게 있어, 인간의 자유에 대 한 강제와 간섭을 배제한다. 그에게 있어서 자 유는 한 인간이 다른 사람의 의지를 통해서 자의적인 강제나 또는 다른 사람에 예속되지 않는 상태 이다 2). 사회복지적인 간섭을 통한 개인의 자유영역에 대한 간섭과 제한은 따라 서 특별한 정당성을 가져야만 한다. 따라서 하 이에크에 따르면 시장의 결과에 대한 교정에 1) Otfried Höffe, Gerechtigkekti, Muenchen, Beck, 2001, p )Hayek, Die Verfassung der Freiheit, 3.Aufl., Tübingen, J.C.M. Mohr(Paul Siebeck), 1991, P

37 지방자치정보 대한 국가의 사회보장적 입장에서 제도적인 재분배는 다음과 같은 3가지 이유에서 허용되 지 않는다. 첫째는 논리적 주장이다. 사회에서 시장의 교환행위의 결과는 각 개인이 의도한 결과는 아니다. 개인의 의도성은 시장에서의 결과에 까지 책임을 지는 것은 아니다. 따라서 시장에 서의 개인의 행위평가는 정의이론에 기초하는 평가의 범위 밖에 있다. 둘째 인식론적 주장으로, 시장은 사회에서 순간적 질서 (spontane Ordnung in der Gesellschaft) 를 만든다. 이런 자유의지에 따른 협력으로부터 전통과 제도가 생겨나며, 이는 자체의 혁명적 도덕 (evolutonäre Moral)을 형성한다. 바로 이 도덕규칙은 이성의 능력을 능가한다. 따라서 이런 시장에서부터 형성되는 도덕규칙은 정치적인 다수에나 또는 이성적원 리를 통해서 교정되어서는 안된다. 시장의 기 능에 대한 간섭을 통해서 완전한 안전을 창출 하려고 노력하면 노력할수록 불안전은 더 증 가한다 3). 세번째로 경제적 주장이다. 즉 시장은 가장 효율적인 공간이며, 이는 어떤 이성적인 디자 인을 통해서 만들어 낼 수 있는 것이 아니다. 시장은 어떤 개인이나 조직이 제공할수 있는 것보다 그 이상의 지식과 정보를 제공하고 있 기 때문에, 시장경제를 따라올 다른 경제형태 는 없다. 3) Hayek, Der Weg zur Knechtschaft, 1.Aufl. München, Verlag moderne industire, 1971,p.168. 이런 논리적, 인식론적 그리고 경제적인 이 유로 하이에크는 사회에서 시장의 기능을 규 제하는 소유, 소득 및 복지관계의 국가적 차 원에서의 수정을 거부한다. 하이에크는 따라서 최대한의 계약의 자유와 법적평등을 권고하며, 최소한의 보장만을 옹호할 뿐이다. 그에게 있 어서 최소한의 사회적보장이란 건강과 노동을 위한 능력 유지에 필요한 정도의 보장이다. 또 한 이 최소보장을 받기위해서는 객관적인 증 거가 있을 때만 가능하다. 하이에크에게 있어 국가에 의한 사회복지서비스는 그 본질에서 자유를 제한하는 권력행사이며 강제다. 따라서 시장을 통해서 분배가 정의롭게 이루어 져야 된다고 본다. 2) 사회민주주의적 정의론 : 존 롤즈 롤즈의 사회정의 원리는 사회계약론을 바탕 에 두고 있으며, 그의 분배정의론은 자유와 평 등을 하나의 이론체계에 결합시키는데서 그의 독창성을 갖고 있다. 이는 자유주의에 사회주 의적 평등을 접목한 것이다. 그에게 있어서 시 장은 사회정의의 완전한 재판관이 될수 없다. 시장은 분배에서 출중한 효율적인 기능을 갖 고 있으나, 공정한 사회의 창출과 유지는 바로 시장기능의 장점이 못된다. 왜냐하면 바로 시 장에 진입하는 조건에 불평등한, 불공정한 조 건이 있기 때문이다. 그러므로 롤즈에게 있어 서 문제가 되는 것은 개인에게 이런 사회적 출발의 불평등을 시정하는, 일련의 동일한 사 회적 재화를 갖도록 하는 것이다. 그러므로 정 38

38 사회정의관점에서 본 한국사회의 양극화에 대한 논의 하이에크에게 있어 국가에 의한 사회복지서비스는 그 본질에서 자유를 제한하는 권력행사이며 강제다. 따라서 시장을 통해서 분배가 정의롭게 이루어 져야 된다고 본다. 롤즈에게 있어서 정의원칙은 기본적인 사회제도내에서 권리와 의무를 할당하는 방식을 제공하며, 사회적 협동에서의 개인들 간의 이익과 부담의 적절한 분배를 규정하는 규칙이다 의원칙은 기본적인 사회제도내에서 권리와 의 무를 할당하는 방식을 제공하며, 사회적 협동 에서의 개인들 간의 이익과 부담의 적절한 분 배를 규정하는 규칙이다. 4) 사회적재화의 분배는 다음 두 가지의 원리 에 따라서 분배되어야 한다. 첫 번째 분배원리 는 평등한 자유의 원칙으로서 기본적 자유와 정치적 권리의 절대적인 평등한 분배를 요구 한다. 이런 분배는 논쟁의 여지가 없으며, 자 유 법치국가에서는 보장되고 있다. 여기서 논쟁의 중심은 두 번째의 배분의 원 리이다. 두 번째 배분의 원리는 사회-경제정의 의 기본원리를 담고 있다. 이에 따르면 사회, 경제의 불평등은 특히 이 불평등이 최소수혜 자 에게 최대의 이익이 되는 경우에 인용 될 수 있다. 롤즈의 사회정의원리는 기본적인 자 유의 평등한 분배를 제시하는 제 1원칙이 우 선적으로 충족된 다음에 사회적 경제적 평등 및 불평등의 조건을 제시하는 정의 제 2 원칙 이 충족될 수 있다. 이는 정의 제 2원칙이 제 1원칙에 우선할 수 없음을 말한다. 롤즈의 사 회정의는 자유평등의 원칙, 기회평등의 원칙, 최소수혜자의 이익의 극대화로 서열화 되어 4) J. Rawls, A Theory of Justice, Havard University Press, 1999, p.4 있으며, 차등의 원칙보다 평등의 원칙이 우선 시되고 있다. 바로 이 차등의 원칙은 롤즈의 독창적인 부분으로 그의 복지국가의 이념형성 의 중심축을 이룬다. 롤즈는 우리 시대를 지배하는 도덕적, 정치 적 입장의 근저에 깔린 정의의 제일 원칙 조 명하며, 이들 원칙들이 공정하게 선택될 수 있 다는 것과, 평등주의적 자유주의에 대한 정당 화를 추구하는 것을 볼 수 있다. 3) 공동체주의적 사회정의론 : 마이클 월쩌 공동체주의를 주장하는 가장 영향력있는 자 중의 하나인 월쩌(Michael Walzer)는 맥킨타이, 샌델, 에치오니, 바버, 웅거, 벨라등과는 달리 자유주의를 전면적으로 부정하지 않으면서 복합평등론 을 통해 사회정의를 주장한다. 그에게서 정의와 공동체는 양립가능하며 상호 보완적이다. 그는 정의에 대해서 사회정의 없 이는 공동체도 없고, 공동선도 없다 고 하였다. 그는 수많은 배분의 대상과 배분의 기준이 있다. 따라서 상이한 사회적 선 혹은 가치 (social goods)는 상이한 이유에 따라서, 상이한 절차에 따라서, 그리고 상이한 주체에 의해서 분배되어야 한다. 이러한 다양한 배분의 대상 39

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