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1 정책연구 신정부과학기술정책방향모색 A Study for Exploring S&T Policy Direction of the New Government 홍성주외

2 연구진 연구책임자연구참여자 홍성주 과학기술정책연구원연구위원이다은 과학기술정책연구원연구원홍창의 과학기술정책연구원연구원강민지 과학기술정책연구원전문연구원우청원 과학기술정책연구원부연구위원 외부전문가 강홍렬 정보통신정책연구원선임연구원전찬미 캘리포니아대학교방문연구원 정책연구 신정부과학기술정책방향모색 2017 년 12 월 24 일인쇄 2017 년 12 월 30 일발행 發行人ㅣ조황희發行處ㅣ과학기술정책연구원세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지과학 인프라동 5~7F Tel: 044) Fax: 044) 登錄ㅣ 2003년 9월 5일제20-444호組版및印刷ㅣ경성문화사 Tel: 044) Fax: 044) ISBN

3 발간사 2017년대통령선거를계기로, 여러과학기술계인사들과사회단체들에서는다양한과학기술정책제안서를내놓았습니다. 이들의제안중상당부분이각정당의선거공약에반영되었습니다. 언론에서도상당히많은과학기술정책이슈를다루었습니다. 연구자율성, 사람중심의투자와같이연구개발현장의목소리를반영하는의제들이주류를이루었습니다. 이과제는정치변동의시기에과학기술정책의판도가어떻게바뀌는가를이해하기위해기획되었습니다. 이를위해세가지연구질문을추구합니다. 첫째, 대선국면에서일어나는과학기술정책이슈의활성화와그성과를어떻게볼것인가? 둘째, 과거에는어떠했나? 지난정권들은과학기술공약을과학기술정책에서충실하게이행했나? 셋째, 과학기술정책의변동에도불구하고주목받지못하거나난제화되는정책의사각지대는무엇인가? 이러한질문들을풀기위해, 우리의연구팀은 2017 년대선국면에서과학기술정책의창 (window) 이구성되는방식과, 노무현정부이후약 15년간과학기술공약이정책으로이행되어온경로 (path) 를분석했습니다. 분석의결과우리는과학기술정책이슈들이크게 4가지의서로다른접근법을필요로한다는사실을발견했습니다. 중장기적으로접근할이슈부터, 고도화가필요한이슈, 정무적관심이환기되어야할이슈, 그리고합리성을제고할이슈까지나눌수있었습니다. 연구진의결과는과학기술정책을바라볼중요한시각이자방법론을제시합니다. 하나의잣대와수단으로정책을적용할게아니라, 정책이슈별로다양한방법과수단을고안해야할프레임을제시하기때문입니다. 모쪼록, 연구결과가 2017 년 5월에출범한새로운정부의과학기술정책기획과실천에도움이되었으면합니다. 또한본보고서의내용은연구진의의견이며, 본원의공식적인견해가아님을밝히는바입니다 년 12 월 과학기술정책연구원 원장조황희

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5 목차 요약 i 제1장서론 1 제1 절연구배경과목적 1 제2 절연구방법과내용 3 1. 연구의질문 3 2. 분석의틀 4 3. 주요연구내용 6 제2장정책의창 : 19대대선에서과학기술이슈의지형분석 7 제1 절분석개요 7 1. 핵심질문 7 2. 이론적배경과분석방법 8 제2 절시민사회영역 : 과학기술현장의정책이슈 현장의주요행위자및정책이슈 현장이슈의특징 : 여러이해관계가공존하는과학기술계현장 24 제3 절정당정치영역 : 주요정당의과학기술공약지형 각정당의주요과학기술정책공약 정치계이슈의특징 : 정당별차별성이약한과학기술정책공약 36 제4 절현장과정치계의이슈비교분석 현장의의제지형 정치계의의제지형 현장및정치계이슈의신정부정책반영여부 현장과정치계비교분석의시사점 49

6 제5 절소결 여러이해관계가공존하는한국의과학기술자사회 (Heterogeneity) 사회정치적영향력이크게작용하는한국과학기술정책의사결정과정 한국의과학기술혁신정책거버넌스작동여부점검필요 54 제3장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 56 제1 절개요 연구범위와필요성 분석절차및방법 57 제2 절역대정부별과학기술부문핵심공약및국정과제 역대정부핵심공약및국정과제 역대정부과학기술부문공약및국정과제 과학기술정책부문별이슈트렌드와정책난제유형 73 제3 절과학기술부문별정책과제연계성분석 국가전략과학기술개발부문정책과제연계성분석 정부연구개발투자확대및효율화부문정책과제연계성분석 기초과학연구부문정책과제연계성분석 지역과학기술과혁신부문정책과제연계성분석 민간기술개발및창업지원부문정책과제연계성분석 과학기술인력양성및활용부문정책과제연계성분석 과학기술국제화부문역대정책과제연계성분석 과학기술기반조성및문화진흥부문역대정책과제연계성분석 101 제4 절역대과학기술세부정책과제별난제유형 연계및성과추세유지정책 지속적성과저하정책 연계- 성과일치정책 연계- 성과불일치정책 112 제5 절소결 113

7 제4장결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 116 제1 절과학기술이슈의지형도이해 116 제2 절과학기술정책의역사적경로이해 118 제3 절과학기술정책문제에대한유형별접근 122 보론 : 정책의난맥상 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고- 126 제1 절과학기술이슈와구조화 과학기술정책의난맥상과 Victimizing 과학기술거버넌스내의순환구조와문제의확대재생산 130 제2절과학기술거버넌스를위한시스템요구분석 산 학 연시스템거버넌스의역할분담미비 정부 공공연구개발을위한 " 선택과집중 " 의모호함 차산업혁명 에대한올바른정책관점의정립필요 142 제3 절소결 147 참고문헌 151 부록 : 19 대대선시기주요정책제안서요약 155 Summary 163 Contents 165

8 표목차 < 표 1-1> 우리나라과학기술정책의 8대영역 5 < 표 2-1> 19 대대선국면에서과학기술정책의제과정분석틀 12 < 표 2-2> 주요분석대상목록 13 < 표 2-3> 정책제안서별특이점및공통점 14 < 표 2-4> ESC의 7대정책현안및토론요지 16 < 표 2-5> 공공연구노조의 5대이슈및 20 대의제 18 < 표 2-6> 공공연구노조에서제안한 R&D 수행주체별예산배분기관개편안 19 < 표 2-7> 과학기술일류강국연구회의 4대핵심전략및 9대핵심정책과제 21 < 표 2-8> 한국공학한림원의 6대정책및부문별아젠다목록 23 < 표 2-9> 과학기술계이해관계자들의비전구조및전략분석 25 < 표 2-10> 각정당별비전및주요공약비교 27 < 표 2-11> 더불어민주당과학기술정책관련공약 28 < 표 2-12> 자유한국당과학기술정책관련공약 30 < 표 2-13> 국민의당과학기술정책관련공약 31 < 표 2-14> 바른정당과학기술정책관련공약 33 < 표 2-15> 정의당과학기술정책관련공약 34 < 표 2-16> 각정당별과학기술정책공약의문제인식및비전구조비교분석 38 < 표 2-17> 19 대대선시기현장의의제지형 40 < 표 2-18> 신정부의과학기술정책관련국정목표 전략 과제 44 < 표 2-19> 신정부의현장및정치계수요정책반영여부 44 < 표 2-20> 현장과정치계의정책이슈비교 51 < 표 3-1> 과학기술부문국정과제- 정책과제연계성분석절차 57 < 표 3-2> 노무현대통령후보자대선공약 60 < 표 3-3> 노무현정부의국정과제 61 < 표 3-4> 이명박대통령후보자대선공약 62

9 < 표 3-5> 이명박정부의국정과제 64 < 표 3-6> 박근혜대통령후보자대선공약 65 < 표 3-7> 박근혜정부의국정과제 66 < 표 3-8> 역대정부의국가전략과학기술부문공약및국정과제 67 < 표 3-9> 역대정부연구개발투자확대및효율화부문공약및국정과제 69 < 표 3-10> 역대정부의기초과학연구부문공약및국정과제 69 < 표 3-11> 역대정부의지역과학기술과혁신부문공약및국정과제 70 < 표 3-12> 역대정부의민간기술개발및창업지원부문공약및국정과제 71 < 표 3-13> 역대정부의과학기술인력양성및활용부문공약및국정과제 72 < 표 3-14> 역대정부의과학기술국제화부문공약및국정과제 73 < 표 3-15> 역대정부의과학기술기반조성및문화진흥부문공약및국정과제 73 < 표 3-16> 과학기술정책부문별예상정책난제유형 74 < 표 3-17> 국가전략과학기술개발부문역대정책과제및개선이슈 79 < 표 3-18> 국가전략과학기술개발부문정책과제연계성및성과 83 < 표 3-19> 정부연구개발투자확대및효율화부문역대정책과제및개선이슈 84 < 표 3-20> 정부연구개발투자확대및효율화부문정책과제연계성및성과 86 < 표 3-21> 기초과학연구부문역대정책과제및개선이슈 87 < 표 3-22> 기초과학연구부문정책과제연계성및성과 88 < 표 3-23> 지역과학기술과혁신부문역대정책과제및개선이슈 90 < 표 3-24> 지역과학기술과혁신부문정책과제연계성및성과 92 < 표 3-25> 민간기술개발및창업지원부문역대정책과제및개선이슈 93 < 표 3-26> 민간기술개발및창업지원부문정책과제연계성및성과 95 < 표 3-27> 과학기술인력양성및활용부문역대정책과제및개선이슈 96 < 표 3-28> 과학기술인력양성및활용부문정책과제연계성및성과 98 < 표 3-29> 과학기술국제화부문역대정책과제및개선이슈 99 < 표 3-30> 과학기술국제화부문정책과제연계성및성과 101 < 표 3-31> 과학기술기반조성및문화진흥부문역대정책과제및개선이슈 102 < 표 3-32> 과학기술기반조성및문화진흥부문정책과제연계성및성과 104 < 표 3-33> 정책난제유형별우선순위세부과제및접근방향제안 113

10 < 표 4-1> 과학기술정책영역별정권간연속성및문제반복성 119 < 표 4-2> 과학기술정책세부영역별정부별공약연계성및성과추이 121 < 표 4-3> 과학기술정책영역별노무현정부와박근혜정부의자체평가결과 122

11 그림목차 [ 그림 1-1] 과학기술정책이형성되는경로와창 4 [ 그림 2-1] 한국의과학기술혁신정책거버넌스개념도 9 [ 그림 2-2] Kingdon 의정책모형주요요소 10 [ 그림 2-3] 과학 기술 지식의가치사슬내과학기술이슈주도그룹지형 49 [ 그림 2-4] 대선국면한국의과학기술혁신정책거버넌스 55 [ 그림 3-1] 정책과제연계성- 정책과제이행상관관계프레임 58 [ 그림 3-2] 연계및성과추세유지정책 105 [ 그림 3-3] 지속적성과저하정책 107 [ 그림 3-4] 연계- 성과일치정책 110 [ 그림 3-5] 연계- 성과불일치정책 112 [ 그림 4-1] 과학 기술 지식의가치사슬내과학기술이슈주도그룹지형 117 [ 그림 4-2] 국정과제연속성과문제의반복성에서본정책의 4 국면 123 [ 그림 5-1] 과학기술거버넌스의 ' 난맥상 ' 127 [ 그림 5-2] 과학기술거버넌스내의 'Victimizing' 128 [ 그림 5-3] 시스템관점의과학기술거버넌스 131 [ 그림 5-4] 악순환의과학기술이슈구조 132 [ 그림 5-5] 과학기술을통한지식의가치사슬 135 [ 그림 5-6] 기능으로서 IT의구성요소와의의 143 [ 그림 5-7] 과학과 '4차산업혁명 ' 사이간극 144

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13 요약 i 요약 1. 연구목표와방법 배경 2017 년의대통령선거국면에서각종사회단체, 정당등에서과학기술관련이슈를활발하게전개, 이를정책연구대상으로삼아종합할필요 문재인정부출범에따라새로운국정과제에부합하면서동시에한국과학기술정책의역사적경로를고려한, 종합적인과학기술정책의청사진이필요 목표 정치변동시기에등장하는다양한과학기술이슈를체계적으로분석하고, 그이슈지형에서정책사각지대를확인 지난세정부에서과학기술정책이형성되고전개되어온경로를분석하며, 정부별공약이행도를평가하고간과되어온문제들을발굴 연구의질문 질문1. 대선국면에일어나는과학기술정책이슈의활성화와그성과를어떻게볼것인가? - 대선국면은과학기술의제형성과정에어떤변화를주는가? 정치적변화국면에서정책이슈를활발하게개진하는집단은어디인가? - 대선국면에부상하는시민사회의의제들, 주요정당의공약들, 새롭게탄생하는정부의국정과제는서로어떠한관련이있는가?

14 ii 신정부과학기술정책방향모색 - 정치변동의시기에일어나는과학기술이슈의장은과학기술정책의문제를충분하고도고르게반영하는가? 빠진것은없는가? 질문2. 과거에는어떠했나? 지난정권들은과학기술공약을정책에서충실하게이행했나? - 집권당의과학기술공약과이를반영한국정과제는무엇이었고, 과학기술정책에서어느정도로이행되었나? - 공약에서주목받지못했던과학기술정책은무엇이었고, 공약과의연결성이떨어지는경우정책실천은어떠했는가? 질문 3. 5년단임대통령제도하에서중장기적속성을지니는과학기술정책의한계는무엇일까? - 5년단위의정치적인변동에서강조되는이슈들에비해간과되거나해결되지못하는이슈는무엇인가? - 난제화하는과학기술정책문제는무엇인가? 이러한난제들을돌파하기위한실마리를어떻게찾을것인가? 분석의틀 문재인정부의과학기술정책은다음과같이시계열적인 정책의경로 와 2017년정국에서열린 정책의창 에서구성될것으로가정함 - 시계열적정책의경로는정책의역사적흐름과구성방식을이해할분석주제로, 정권별공약이국정과제로반영되고, 각부처의정책으로이행되는경로를분석 - 정책의창은공시적차원에서어떠한이슈들이부상하고의제로확립되며, 정책화되는지를다룸

15 요약 iii [ 그림 1] 과학기술정책이형성되는경로와창 자료 : 연구진작성 과학기술정책의범주를아래와같이 8대영역으로설정하고분석을진행 - 과학기술정책 8대영역은노무현정부이후과학기술기본계획의기본프레임이었음. 물론정부별로다소차이가있으나, 8대영역자체는큰변동이없었으며이영역내에과학기술정책의세부사업들이포괄됨 - 1 국가전략과학기술개발, 2 정부연구개발투자확대및효율화, 3 기초과학연구, 4 지역과학기술과혁신, 5 민간기술개발및창업지원, 6 과학기술인력양성및활용, 7 과학기술국제화, 8 과학기술기반조성및문화진흥 주요연구내용 정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 정책의경로 : 역대정권별과학기술공약의정책이행도분석 정책의난맥 : 장기화되고적체되는이슈들

16 iv 신정부과학기술정책방향모색 2. 정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형 가. 핵심질문과분석절차 핵심질문 - 대선국면에서과학기술이슈를적극제기한핵심행위자는누구인가? - 정치권에서주목한과학기술이슈는무엇인가? - 집권정부는현장수요및공약을적절히반영하고있는가? 분석방법 - 시민사회영역에서과학기술이슈를적극제기한 4개의행위집단을추출하고, 이해당사자별정책요구사항분석 - 정당정치영역에서 5개정당의과학기술공약을비교분석 - 문재인정부의국정운영 5개년계획에반영된정책과제를살피며, 이슈의공백영역및정책사각지대를발굴 < 표 1> 19 대대선국면에서과학기술이슈의지형분석틀 시민사회제안서정책분석정당별정책분석정책사각지대유형화 선정기준및조직특성비전구조및전략이해당사자별정책요구 선정기준및조직특성비전구조및전략정당별주요정책공약 의제의공백영역정책화과정에서누락영역중장기관점에서공백영역 자료 : 연구진작성 나. 시민사회영역 : 과학기술현장의정책이슈지형 19 대대선국면에서과학기술이슈설정에두각을나타낸단체및과학기술정책 반영에목표를두고움직인단체를중심으로이슈지형을분석

17 요약 v < 표 2> 주요과학기술시민사회단체의과학기술정책제안서개요 과학기술시민사회단체 변화를꿈꾸는과학기술인네트워크 (ESC) 전국공공연구노동조합 ( 공공연구노조 ) 과학기술일류강국연구회 한국공학한림원 (NAEK) 자료 : 연구진작성 제안서명비전주요정책제안 과학기술지원정책타운미팅 : 우리는대통령후보에게무엇을묻고요구할것인가? 공공연구노조 2017 년대선과학기술정책요구 ( 안 ) 과학기술일류강국 기회의창을여는대한민국 : 기업가형개방국가, 학습하는혁신사회 과학기술정책에도사람 ( 人 ) 이중심 ( 中 ) 입니다 왜곡되고뒤틀린국가과학기술체계를바로잡고, 지속가능한발전을위한열린과학 (Open Science) 글로벌프런티어리더십을확보함으로써, 21세기일류강국창조를, 과학기술이최선두에서견인 대한민국이새로이도약할기회를포착해선진국으로비약하자 과학기술자중심 7대정책현안 -청년과학기술자정책 -신진과학기술자정책 -과학기술소수자정책 -정부투자연구소정책 -과학기술기업정책 -과학기술지원체계 -과학대중화정책 국가 R&D 조직개편중심전략 -R&D 거버넌스개혁 : 국가과학기술위원회위상강화 -R&D 예사집행구조와사업구조재설계 -R&D 수행주체의혁신 -연구인력과연구지원인력처우개선 -시민을위해시민과하는열린과학 글로벌과학기술혁신시스템 - 글로벌톱 STI 인재 연구 시스템 - 창조지향의 R&D 본래모습 - 정부역할의재정립 - 정책결정에서 bottom-up 이기본틀 정부와대학개혁 ( 창업강조 ) - 새로운산업비전과산업재편 - 창업가들이지속적으로출현하는창업국가 - 국가연구개발구조개혁 - 기업가형대학, 창업지향형공학교육 - 미래를함께개척할진취적인파트너형정부 - 다양성, 개방성이자산이되는사회 19대대선시기과학기술이슈를적극제기한핵심행위자는다음과같음 - 변화를꿈꾸는과학기술인네트워크 (ESC), 전국공공연구노동조합, 과학기술일류강국연구회, 한국공학한림원 (NAEK) 가있음 현장에서제기된과학기술정책비전과정책제안은다음과같음 - (ESC) 행복한과학기술인 을목표로, 청년, 신진, 소수자과학기술인의처우개선을위한 7대정책제안제시 - ( 공공연구노조 ) 왜곡된국가과학기술체계개혁 과노동자로서과학기술연구자처우개선을위한 5대정책분야및 20대의제제시 - ( 과학기술일류강국연구회 ) 한국이세계에서선진국 ( 일류강국 ) 의반영에오르기위한 글로벌과학기술혁신시스템 제안

18 vi 신정부과학기술정책방향모색 - ( 공학한림원 ) 창업을통한 기업가형국가건설 을위한산업, 정부, 대학의혁신 정책제안 다. 정당정치영역 : 주요정당의과학기술공약지형 19대대선시기주요정당의과학기술정책공약비교분석 - 5대정당 * 의과학기술정책공약을주분석대상으로삼았으며, 2017년 4월에발표된각정당별공약집과 대선캠프와의과학정책대화 ( ) 도참고 * 더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당, 정의당 < 표 3> 주요 5 대정당과학기술분야정책공약개요 정당명 공약집이름 과학기술정책비전 주요제안 사람에투자하는과학기술정책으로 대한민국 100년준비 더불어민주당 자유한국당 국민의당 바른정당 정의당 나라를나라답게 대한민국을다시일으키는힘 국민이이긴다 바른생각으로만드는모두의대한민국 노동이당당한나라 사람중심과학기술정책혁신 과학자들이대우받는대한민국, 과학이생활화되는대한민국 과학 기술혁명민간주도의과학 기술시스템혁신 창업하고싶은나라 사람중심의과학기술정책혁신 -연구자율성보장과책임성강화 -청년및여성과학자지원강화 -온국민이향유하는과학시대 -과학기술독립행정체제개편 -4차산업혁명스마트플랫폼구축 4차산업혁명시대대한민국과학정책 -거버넌스, 교육개편 -R&D 투자 -인력, 일자리 -과학기술인복지확대 4차산업혁명시대 First Mover 전략 -국가 R&D 사업혁신 -민간주도형과학기술시스템으로신성장기반마련 -연구환경개선및연구자사기진작 4차산업혁명공약방향 -방향전환(R&D정책/ 제도 ) -환경조성( 기업지원 ) -창업지원( 창업정책 ) 사람중심의과학기술정책혁신 -현장과학기술인들의자율성제고와도전적 창의적연구환경조성 -여성 비정규직 ( 청년 ) 등과학기술연구노동자들의처우개선 -AI 4차산업혁명대응 -국민과함께하는열린과학 자료 : 5 대정당공약집및대선캠프와의과학정책대화 ( ) 를바탕으로연구진재구성

19 요약 vii 주요 5대정당의과학기술정책비전과주요정책공약은다음과같음 - ( 더불어민주당 ) 과학기술인지원강화와 4차산업혁명대응을핵심골자로삼음 - ( 자유한국당 ) 대한민국경제발전의주역으로서과학자에대한처우개선과경제성장과일자리창출의원동력으로서과학기술분야지원공약제시 - ( 국민의당 ) 4차산업혁명대응을위해민간주도과학기술시스템으로의전환을목표로설정 - ( 바른정당 ) 창업 을과학기술정책의핵심목표로설정 - ( 정의당 ) 당의핵심목표가 노동이당당한나라 인만큼, 노동자로서과학기술인들의처우개선등 사람중심 의과학기술정책이주요골자 라. 과학기술현장과정치계의이슈비교분석 현장의의제지형 - ( 공통의제 ) 정부 R&D 조직개편, 과학기술인력양성및활용 - ( 의제공백 ) 지역과학기술과혁신, 과학기술국제화 정치계의제지형 - ( 공통의제 ) 국가전략과학기술개발, 정부R&D 투자확대및효율화 - ( 의제공백 ) 과학기술국제화, 과학문화 현장및정치계이슈의신정부정책반영여부 - 신정부의주요과학기술정책키워드와현장및정치계의수요여부는아래표와같았음

20 viii 신정부과학기술정책방향모색 < 표 4> 신정부의현장및정치계수요정책반영여부 신정부주요과학기술정책 현장 정치계 4차산업혁명대응 ㅇ 기초연구지원강화 ㅇ 연구자중심환경개선 ㅇ ㅇ 혁신성장을위한창업 벤처지원 ㅇ 정부 R&D 구조개혁 ㅇ ㅇ 자료 : 연구진작성 과학기술현장은하나의균질한집단이아니고, 다양한관점들과이해관계들이존재하는생태계로봐야함 - 과학기술계는다양한학문적원천과경험을지닌전문가들로구성되며, 이들의활동영역을밸류체인으로그려보면, 1) 과학과기술지식의학습과교육훈련, 2) 독창적지식과기술의생산과응용, 3) 지식과기술의활용과상업화등으로구분됨 - 과학기술현장의목소리는밸류체인상서로다른이해관계속에서도출될수밖에없으므로, 정부는그다양성을전제로정책적으로접근해야함 [ 그림 2] 과학, 기술, 지식의밸류체인으로본과학기술이슈주도그룹의지형도 자료 : 연구진작성

21 요약 ix 과학기술현장과정치계사이에대화가필요 - 크게보아과학기술현장의이슈는과학기술의밸류체인상에있는이해당사자들로부터도출되고, 정당의이슈는그밸류체인바깥의사회적이슈를반영한다고볼수있음 - 현장에서는조직별로다양한이슈가터져나왔던반면, 정치계에서는비교적대동소이한정당공약을내놓았음 - 이는정책의창국면에서과학기술계와사회가각기과학기술에대해구체적으로주목하는이슈가다를수있음을보여줌 < 표 5> 현장과정치계의정책이슈비교 구분 특징 주요정책이슈 정치계 비교적대동소이한정당공약 사람중심 4차산업혁명 현장 다양한정책수요 과학기술인력처우개선 국가R&D 조직개편 글로벌 STI시스템 기업가형국가건설 자료 : 연구진작성 마. 소결 다양한이해관계가공존하는한국의과학기술계 - 한국과학기술계현장은다양한이해관계가공존하는생태계로로서, 현장의목소리를비판적으로수용하고종합적으로이해하기위한노력이필요 사회정치적영향력이크게작용하는한국과학기술정책의사결정 - 4차산업혁명은과학기술의발전에따른일자리부족에대한시민사회의위기의식을적극반영한결과물로서, 우리나라과학기술정책이사회정치적이슈에민감하게반응하고이를적극수용함을시사

22 x 신정부과학기술정책방향모색 한국의과학기술혁신정책거버넌스작동여부 - 정치변동의시기에과학기술이슈가유난히부각되는이유는그만큼평상시에과학기술정책이슈를수용할창구가부족함을반증 - 정부부처, 연구개발관리전담기관, 자문기구및의회조직들은상시적으로과학기술계의여러이슈들을청취할채널을구축하고, 제도개선사항들을점검및실천할필요가있음 3. 정책의경로 : 역대정부과학기술국정과제와정책연계성 분석내용및절차 분석내용 - 역대대통령공약및국정과제, 부처별정책과제의상호연계성분석 - 과학기술관련부처별정책과제이행성과를점검하고중장기간쉽게해결하지못하고있는정책난제들을도출 - 국정과제와의연계성측면에서고려할수있는정책효과제고방안도출 분석절차 - 과학기술부문국정과제추출및국정과제연속성분석 - 국정과제와정책과제매칭및연계성검토 - 정책과제연계성- 성과간상관관계도출을통한과학기술정책난제도출 < 표 6> 과학기술부문국정과제 - 정책과제연계성분석절차 과학기술부문국정과제분석 국정과제-정책과제간연계성분석 과학기술정책난제도출 과학기술부문국정과제추출국정과제연속성분석 국정과제-정책과제매칭국정과제-정책과제연계성검토 정책과제연계성 - 성과간상관관계분석 자료 : 연구진작성

23 요약 xi 역대정부별과학기술부문핵심공약및국정과제 주요과학기술 8개부문별에대한노무현정부이후역대정부별과학기술부문핵심공약및국정과제파악 < 표 7> 역대정부별과학기술부문핵심공약및국정과제 부문노무현정부이명박정부박근혜정부 국가전략과학기술부문연구개발투자확대및효율화기초과학연구지역과학기술혁신민간기술개발및창업지원 핵심공약국정과제핵심공약국정과제핵심공약국정과제핵심공약국정과제핵심공약국정과제 주력기간산업발전 IT BT NT 육성부품 소재산업기술기반구축미래국가전략산업육성세계 1 등기술 100 개육성 중장기거대과학기술개발 IT 산업경쟁력강화첨단 원천 융합기술개발핵심부품 소재의공급기지화공공 복지기술개발 R&D 투자확대 연구개발투자효율화를위한종합조정기능강화연구회 출연 ( 연 ) 체제개선연구개발지원및성과확산시스템개선 IT BT NT ET 연구개발지원주요성장동력산업지원신재생에너지기술개발지원보건 의료 제약 한방산업육성 융합신기술지원의료과학기술개발지원신재생에너지기술개발지원 과학기술투자확대연구비공개경쟁체제구축 과학기술투자전략성및효율성제고 국민행복기술과브레인웨어융합신기술로창조산업육성 신성장동력발굴및육성사회이슈해결기술지원주력산업고도화기술지원 국가 R&D 투자확대창의적국가연구개발혁신시스템재정립 과학기술정책패러다임전환국가 R&D 투자확대 R&D 기획 평가관리시스템개편출연 ( 연 ) 기능조정 기초과학투자비율확대국제과학비즈니스벨트조성없음 기초과학육성을통한혁신기반강화 지역별전략산업지원지방대학연구개발능력향상 지역혁신시스템구축지역특화산업육성지방대학육성기반조성 기술개발 구매연계프로그램확대 지식재산보호 기술이전 사업화지원 국제과학비즈니스벨트 없음 없음 벤처 중소기업 R&D 지원확대중소기업기술혁신지원체제구축 없음 국제과학비즈니스벨트조성 없음 지역과학기술혁신체제정비지역별거점대학및과기특성화대학육성 중소기업의 R&D 지원 창업 R&D 및공공구매연계지원거대 전략기술프로젝트민간개방 과학기술인력양성및활용 핵심공약국정과제 산업수요맞춤형우수인재양성이공계대학생지원확대과학기술인근로환경개선 이공계인력의양성및활용촉진중소 벤처창업및지식기반산업성장을통한일자리창출신진 청년 여성일자리확대과학기술인사기진작 과학영재조기발굴해외석학영입플랜과학기술인사기진작 세계적과학인재양성 유치맞춤형산업기술인력양성과학기술인사기진작 과학기술인의안정적연구환경조성과복지향상 융합형과학기술인재양성과학기술인연구환경개선

24 xii 신정부과학기술정책방향모색 부문노무현정부이명박정부박근혜정부 과학기술국제화과학기술기반조성및문화진흥 핵심공약국정과제핵심공약국정과제 없음글로벌연구네트워크구축없음 글로벌연구개발체제구축남북과학기술협력강화 없음 과학기술활용자원외교과학기술 ODA 없음과학기술대중화없음 국민과함께하는과학문화창달과학기술생활화전개과학문화활동다변화 자료 : 역대정부별정당공약집및대통령직인수위원회국정과제를바탕으로연구진재구성 과학기술정책부문별이슈트렌드와정책난제유형 - 정책성과평가및문제발굴 : 반복제기되는문제는적으면서도높은정책연속성을보이는난제 - 정책중요도에대한대국민관심제고 : 이슈제기가적으면서국정과제연속성도낮은난제 - 문제해결방법재정립 : 반복적으로제기되는정책문제들이쉽게해결되지않고있지만역대정부정책변화가거의없는난제 역대과학기술정책부문별난제유형 주요난제유형및특징 - 연계및성과추세유지정책 : 역대정부의변화에큰영향을받지않고일관된과학기술특성을보임 (3개 ) - 지속적성과저하정책 : 역대정부의국정과제와정책과제간연계성의변화는심하지않았으나, 정책성과의질이지속적으로저하 (7개 ) - 연계- 성과일치정책 : 역대정부의국정과제와정책과제간연계성이줄어들면서정책성과도저하 (5개 )

25 요약 xiii - 연계 - 성과불일치정책 : 역대정부의국정과제와정책과제간연계성과정책성과 사이에서상관관계를발견할수없음 (3 개 ) < 표 8> 난제유형별주요정책 난제유형연계미흡 성과미흡연계미흡 성과우수연계우수 성과미흡연계우수 성과우수 연계및성과추세유지정책지속적성과저하정책연계-성과일치정책연계-성과불일치정책 자료 : 연구진작성 국제공동연구개발, - 과기인윤리 책임제고연구개발투자확대 : 연계미흡 성과미흡추세 과학기술인과학기술문화확산, 사기진작과학기술외교성장동력발굴, 주력산업육성, 투자효율화, 기초과학인프라확충, 일자리창출, 인력양성 : 연계우수 성과미흡추세 거대국책연구개발, 과학기술혁신체계구축, 기초연구지원, 지역특구육성, 민간기술인프라확충 : 연계미흡 성과미흡추세지역혁신체제구축, 기초연구지원, 중소 벤처기업연구개발지원 4. 결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 과학기술이슈의지형도이해 과학기술현장은하나의균질한집단이아니고, 다양한관점들과이해관계들이존재하는생태계로봐야함 - 과학기술계는다양한학문적원천과경험을지닌전문가들로구성되며, 이들의활동영역을밸류체인으로그려보면, 1) 과학과기술지식의학습과교육훈련, 2) 독창적지식과기술의생산과응용, 3) 지식과기술의활용과상업화등으로구분됨 - 과학기술현장의목소리는밸류체인상서로다른이해관계속에서도출될수밖에없으므로, 정부는그다양성을전제로정책적으로접근해야함 정부는과학기술현장의목소리를여러창구를통해지속적으로소통할필요가있음

26 xiv 신정부과학기술정책방향모색 - 정치변동의시기에과학기술이슈가유난히부각되는이유는그만큼평상시에과학기술정책이슈를수용할창구가부족함을반증 - 정부부처, 연구개발관리전담기관, 자문기구및의회조직들은상시적으로과학기술계의여러이슈들을청취할채널을구축하고, 제도개선사항들을점검및실천할필요가있음 과학기술현장과정치계사이에대화가필요 - 크게보아과학기술현장의이슈는과학기술의밸류체인상에있는이해당사자들로부터도출되고, 정당의이슈는그밸류체인바깥의사회적이슈를반영한다고볼수있음 - 이러한차이에대해대화가이루어지지않을경우, 과학기술계에서는정치계가현장의목소리를외면한다고판단할가능성이높아짐 정치권이경제적, 사회적문제를과학기술정책화하는과정에서과학기술계참여필요 - 정치권에서과학기술의제로주목한제4 차산업혁명과과학기술일자리이슈는기술발전으로인한국민의불안해소및새로운변화에국민의동참을독려하기위해만들어짐 - 하지만, 정치권의과학기술이슈형성과정에서그러한미래문제해결의공급자이자해결사역할을수행할과학기술전문가의참여가부족하면서오히려과학계의불신을초래 - 각정당에서는과학기술과사회양쪽에서공통의문제를인식하고과학계와대화하는노력이필요 과학기술정책의역사적경로이해 경로분석을통한정책의연속성과문제의반복성평가

27 요약 xv - 과학기술정책 8대영역중국가전략과학기술개발, 정부연구개발투자확대및효율화, 과학기술인력양성및활용, 과학기술기반조성및문화진흥의 4개영역에서는정권간국정과제의연속성이높았고, - 기초과학연구, 지역과학기술과혁신, 민간기술개발및창업지원, 과학기술국제화의 4개영역은정권간국정과제의연속성이낮았음 - 정권간국정과제의연속성이높을수록정책의추진력이높다고볼수있으며, 연속성이낮은정책들은일관성과합리성수준이저하되는경향을보였음 < 표 9> 과학기술정책영역별정권간연속성및문제반복성 과학기술정책 8대영역 정권간연속성 문제반복성 정책고려의초점 국가전략과학기술개발 높음 적음 정책고도화를위한정책성과평가및환류필요 정부연구개발투자확대및효율화 높음 많음 정책인식의패러다임전환필요 기초과학연구 낮음 적음 정무적관심제고정책합리화 지역과학기술과혁신 낮음 많음 정책합리화및일관성제고 민간기술개발및창업지원 낮음 많음 정책합리화및일관성제고 과학기술인력양성및활용 높음 많음 정책인식의패러다임전환필요 과학기술국제화 낮음 적음 정무적관심제고정책합리화 과학기술기반조성및정책고도화를위한정책성과평가높음적음문화진흥및환류필요 자료 : 연구진작성 정권별국정과제와과학기술정책의연계성및그성과에대한과학기술관련부처의자체평가추세 - 지난세정부를통틀어, 과학기술관련부처의과학기술정책각부문에서자체평가결과가저조해지는경향을보였음. 이는과학기술정책의각부문이난제화되는신호로볼수있으며, 그와관련하여과학기술공무원사회의사기저하를암시함

28 xvi 신정부과학기술정책방향모색 - 정권이제창하는공약및국정과제와과학기술정책간연계성이높을경우, 해당과학기술정책의추진력이높아지나그성과가꼭그에연동한다고볼수는없었음 - 노무현정부에서과학기술공약의정책이행성과는대단히높은것으로평가되었으나대부분이제도신설과관련된성과이므로이후의정부에비해평가에서유리한상황임을감안해야함 - 이명박정부에서는공약과국정과제에서과학기술정책에대한이전정부의프레임을수용하지않고, 행정체계상급격한변화를시도함에따라, 8대과학기술정책영역전반에서이행성과가저조해지는경향이드러남 - 박근혜정부에서는공약과국정과제에서과학기술정책의연계성이높아지면서정책추진력이상승했으나, 오히려각정책영역의이행성과가더저조해지는경향을보였음 - 정권별정책이행성과자체평가에대한해석은특정정권에편향적으로이루어지면안되며, 그역사적궤적을흐르는난제들을간파하는데활용되어야함 < 표 10> 과학기술정책세부영역별정부별공약연계성및성과추이 국가전략과학기술부문연구개발투자확대및효율화연구개발투자확대및효율화 부문 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 성장동력발굴 연계성높음높음높음성과보통다소미흡다소미흡 주력산업육성 연계성높음높음높음성과우수보통다소미흡 거대국책연구개발 연계성높음낮음낮음성과우수보통미흡 과학기술혁신체계 연계성높음낮음높음성과우수우수다소미흡 투자확대 연계성낮음낮음낮음성과우수우수미흡 투자효율화 연계성높음높음높음성과다소우수다소우수미흡 과학기술혁신체계 연계성 높음 낮음 높음

29 요약 xvii 부문노무현정부이명박정부박근혜정부 성과우수우수다소미흡 기초과학연구지역과학기술혁신민간기술개발및창업지원과학기술인력양성및활용과학기술국제화과학기술기반조성및문화진흥 투자확대투자효율화기초연구지원기초과학인프라확충지역혁신체계지역특구육성지방대학육성중소 벤처기업연구개발지원민간기술개발인프라일자리창출인력양성사기진작국제공동연구개발과학기술외교과학기술문화확산과학기술인윤리 책임제고 연계성 낮음 낮음 낮음 성과 우수 우수 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 다소우수 다소우수 미흡 연계성 높음 낮음 낮음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 보통 우수 다소미흡 연계성 높음 낮음 높음 성과 보통 미흡 다소미흡 연계성 높음 낮음 낮음 성과 미흡 미흡 미흡 연계성 높음 낮음 높음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 낮음 높음 성과 우수 다소미흡 보통 연계성 높음 낮음 낮음 성과 우수 다소우수 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 미흡 다소미흡 미흡 연계성 높음 낮음 낮음 성과 다소미흡 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 다소우수 다소우수 다소우수 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 우수 다소우수 연계성 낮음 낮음 낮음 성과 다소미흡 다소미흡 미흡 자료 : 다음과같은자료군을통해연구진작성. 과학기술부 (2008), 자체평가보고서 ; 교육과학기술부, 각년도 (2009, 2010, 2011, 2012), 자체평가결과보고서 ; 미래창조과학부, 각년도 (2014, 2016, 2017) 자체평가결과보고서 ; 산업자원부, 각년도 (2003, 2004, 2005) 업무계획 ; 지식경제부, 각년도 (2009, 2010, 2011, 2012), 자체평가결과보고서 ; 산업통상자원부, 각년도 (2016, 2017), 자체평가결과보고서.

30 xviii 신정부과학기술정책방향모색 과학기술정책문제에대한유형별접근 이상의분석을바탕으로, 정권간국정과제상중요도 ( 정치적관심도 ) 및문제의반복성 ( 미해결난제화 ) 차원에서과학기술정책과관련된이슈를 4개의영역으로구분 - 특정이슈가정권간국정과제에서꾸준하게제기되었다는사실은그만큼해당이슈를정치권에서주목하고있음을보여줌 - 그에비해국정과제상관심도가떨어지는이슈는정치적, 정책적측면에서주목받기어려운사각지대에있음을의미 [ 그림 3] 정치적중요도와문제의반복도측면에서본정책의 4 국면 자료 : 연구진작성 - 정권이바뀌더라도문제가지속적으로제기되고있다면, 그문제는해결되지못했거나다른차원의문제로진화하고있음을의미 - 정권변화에상관없이문제가제기되지않는다면, 그것은문제가아니거나, 아직정책문제로인지되고있지못하는사각지대이슈일가능성이있음

31 요약 xix - 그림과같이국정과제중요도과문제의반복성차원에서고려할정책의국면을 4가지차원으로나눌수있음 A. 중장기과제영역 - 정책문제인식과해법을달리하는패러다임전환의접근이필요 - 역대정권의국정과제상중요도가높으며이슈가반복적으로제기되는영역으로, 15년간정책적접근이꾸준했음에도불구하고문제가복잡화하는것으로평가되는영역 - 국가혁신시스템, 투자효율화, 과학기술일자리등이이영역의난제에해당함 - 이러한영역은기존의정책수단을지속하는것보다는, 현황진단, 시스템평가, 정책성과평가를실시하는등원점에서재검토할필요가있음 B. 합리화영역 - 정치변동과상관없이, 문제해결을목적으로정책합리화를추구 - 국정과제에서중요도가떨어지면정책의추진동력도저하되어, 정책의부실화를초래할가능성이있음. 그렇기때문에문제가반복적으로제기되는것임 - 과학기술인사기진작, 지역혁신체제, 기초연구지원등이이에해당 - 이슈가반복적으로제기되는문제의경우이해당사자참여를통한문제해결절차가필요하며, 제도합리화와정책일관성확보에정책목표를두어야함 C. 고도화영역 - 정치적관심은높으나, 과학기술이슈제기가적은영역에서는정책고도화를추진해야함. 정부의주도성, 즉정무적리더십이필요한정책영역 - 성장동력발굴, 신산업육성, 중소벤처기술개발지원등 - 이영역의정책들은 3개정권을거치며정책성과가저조화되는추세를보였으므로, 정책성과에대한평가를실시하고그결과를환류하는개혁안을만들어야함

32 xx 신정부과학기술정책방향모색 D. 사각지대 ( 블랙박스 ) 영역 - 정치적관심과과학기술이슈모두저조한영역으로, 이영역은본래정책적관심대상이되기어려움. - 하지만, 이미설계된정책프레임내에있으면서, 정치적관심과과학기술이슈에서저조하다면정책의사각지대가될가능성이큼 - 본연구진은과학기술윤리와책임영역을그사각지대로확인 - 이영역은무엇보다정무적관심과지도력이필요한영역이며, 이사각지대가전체시스템의효율성에미치는영향을진단해야함

33 제 1 장서론 1 제 1 장 서론 홍성주 제 1 절연구배경과목적 2017 년 5월대통령선거를앞두고여러과학기술시민단체에서는새로운집권세력을위한과학기술정책제안서들을만들었다. 대선정국에서과학기술정책의변화를요구하고새로운집권세력에게관철시키기위한포럼, 토론회등정치적활동도많았다. 새로운정치적시장이열리자과학기술거버넌스개편, 연구자주도의자율책임제도, 기초연구비확대등굵직한정책이슈들이제기되었다. 과학기술정책이시민사회이슈로활발하게전개되자, 주요정당에서도관련이슈들을공약으로내세웠다. 예를들어, 더불어민주당은사람중심의과학기술정책혁신을, 자유한국당은과학자들이대우받는대한민국을강조했다. 주요정당들은시민사회이슈뿐만아니라, 국가차원에서제4차산업혁명이슈를적극수용하기도했다. 본과제는 2017년대통령선거국면에서각종사회단체, 정당등에서제기한온갖과학기술이슈들을종합할필요에따라기획되었다. 이번대선은촛불정국과관련되기때문에과학기술부문에서도다양한계층의이슈들이등장했다. 과거선거국면에서과학기술계의입장이라고하면마치하나의집단적견해인듯이해되었지만, 이번대선에서는과학기술계내의다양한행위자가부각되었던것이다. 다른한편, 이제까지의역사적경험에비추어보면많은이슈들이정치변동시기에한꺼번에등장했다가동시에소멸한다. 그래서어떠한이슈들이부상했는지, 이들중무엇이정책에반영되었는지, 해결된이슈와미해결로남는이슈는무엇인지자체가추적된적이없다. 그렇기때문에, 본연구진은정권변화시기가올때마다유사한이슈들이반복적으로제기되는패턴이있다고추정하고있으며, 이슈제기이후의성찰적과정들을누락함으로써문제를이해하는새로운관점과대안의개발이지체된다고보고있다.

34 2 신정부과학기술정책방향모색 이러한문제인식을발전시키는과정에서, 본과제의연구진은본래과제의기획의도보다연구의질문과범위를확장하게되었다. 본래의기획의도는정치변동시기에등장하는다양한과학기술이슈를체계적으로분석하고그에기반하여신정부의과학기술정책방향을제시하는일이었다. 하지만연구진은논의를거듭할수록이것만가지고신정부의과학기술정책방향으로충분한가에대해의문을가지게되었다. 왜냐하면정치변동기에등장하는이슈들이가지는본질적한계때문이다. 정치화되는이슈들은종종이해관계를반영하기마련인데, 과학기술계이슈들또한과학계내부적문제에천착하는경향을보인다. 그러므로국가차원의정책방향을설정해야하는신정부입장에서는정치변동기에등장한이슈만가지고정책을구성하기어려운문제를안고있다. 연구진의질문은신정부의과학기술정책방향을수립하는데도움이될분석들이무엇인가로바뀌었다. 본래목적으로삼았던정치변동기에등장한이슈의지형분석과그로부터의방향도출에그치지않고, 다음의분석들을추가하게되었다. 정치변동기의이슈지형에서주목받지못하거나간과되는정책사각지대에대한분석, 과거의정부에서과학기술공약을과학기술정책으로이행한정도에대한평가, 마지막으로, 5년단임제의속성상풀기어려운중장기적이슈또는구조적과제에대한발굴을시도한다. 물론 3개월로제한된본과제의연구진이이러한큰질문과분석주제를완벽하게다루기는어렵다. 그럼에도불구하고, 연구진은이러한큰그림을가지고다소거칠더라도종합분석을시도하는것이후속연구의진행이나새로운정책수립에관여하는관계자들에게더도움이된다고판단했다. 본연구의결과는과학기술정책의수립과집행에관여하는많은관계자들이, 우리사회가어떠한과학기술이슈에주목하는지, 우리의정책계가어떠한과학기술정책의경로를갖는지, 그리고정책계가어떠한정책적숙제들을해결하지못하고미루어오고있는지를발견하는데도움이될것으로기대한다.

35 제 1 장서론 3 제 2 절연구방법과내용 1. 연구의질문신정부의과학기술정책에서무엇을고려해야하는가의문제를놓고, 본연구진은다음과같이세개의영역에서질문패키지를만들었다. 첫번째질문영역은새로운이슈와그한계다. 이영역에대한탐구는다음의하위질문들에의해더욱풍부해진다. 대선국면은과학기술의제형성과정에어떤변화를주는가? 정치변동의시기가아닌평상시에는왜과학기술이슈제기가활발하지못한가? 정치적변화국면에서정책이슈를활발하게개진하는집단은어디인가? 대선국면에부상하는시민사회의의제들, 주요정당의공약들, 새롭게탄생하는정부의국정과제는서로어떠한관련이있는가? 정치변동의시기에일어나는과학기술이슈의장은과학기술정책의문제를충분하고도고르게반영하는가? 빠진것은없는가? 두번째영역은과거로부터의경로와그한계다. 질문패키지의큰흐름은다음과같다. 지난정권들은과학기술공약으로어떠한이슈들을내세웠나? 지난정권들은공약을과학기술정책에서충실하게이행했나? 과거집권당의과학기술공약에서주목받지못했지만정책적으로중시되었던이슈들은무엇이었나? 공약과정책이행의관련성은어떠한가? 공약이아닌정책들의이행도는어떠한가? 이러한패턴속에서개선되는이슈는무엇이고악화하는이슈는무엇인가? 세번째는이슈와정책에서간과되는난제영역이다. 우리나라의국가정책은 5년단임대통령제도의영향을받기때문에, 정치변동의영향을비교적크게받는다. 이때가장문제가되는것이중장기적속성을지니는정책이다. 그렇다면과학기술정책에서 5년단위의정치적인변동에서강조되는이슈들에비해간과되거나해결되지못하는이슈는무엇인가? 난제화하는과학기술정책문제는무엇인가? 이러한난제들을돌파하기위한실마리들을어떻게찾을것인가?

36 4 신정부과학기술정책방향모색 2. 분석의틀새로운정부의과학기술정책을어떻게만들어야하는가의질문들을풀기위해연구진은다음과같은분석틀을구성했다. 이질문들을근거기반으로분석할수있는영역은크게두가지다. 첫째는그림의오른편에있는 2017년정국, 즉 정책의창 영역이다. 시민사회와정당정치영역에서과학기술이슈들이부상하고, 이것이문재인정부의국정과제구성등정책화에영향을미친다. 둘째는그림에서가로로표현된 정책의경로 영역이다. 우리나라과학기술정책의종합적프레임은노무현정부가만들었다. 과학기술기본법을제정했고 5년주기의과학기술기본계획수립및이행체계를제도화했으며, 그프레임은 2017 년현재까지지속된다. 그러므로노무현정부이후집권당의공약이국정과제로반영되고부처의정책으로구현되는이행경로를분석하는것은, 신정부가과거로부터무엇을계승하고발전시켜야하는가의문제를풀열쇠가된다. [ 그림 1-1] 과학기술정책이형성되는경로와창 자료 : 연구진작성

37 제 1 장서론 5 과학기술정책은우리나라과학기술체계의구조와특성을반영하는다양한영역들로구성된다. 이영역들은시기에따라조금씩달라지기는해도, 큰틀에서는노무현정부에서도출한과학기술기본계획의구조를따른다. 연구진은아래와같이과학기술정책의 8대영역을정책의창및경로분석의기본구조로활용했다. < 표 1-1> 우리나라과학기술정책의 8 대영역 과학기술정책의주요내용국가전략과학기술개발정부연구개발투자확대및효율화기초과학연구지역과학기술과혁신민간기술개발및창업지원과학기술인력양성및활용과학기술국제화과학기술기반조성및문화진흥 정책적주안점성장동력발굴및주력산업육성거대국책연구개발추진국가과학기술혁신체계정부연구개발투자확대정부연구개발비투자효율화기초연구지원및성과활용기초과학인프라확충지역별과학기술혁신체계구축지역특구및지방대학활성화민간기술개발지원사업의확대민간기술개발인프라확대및창업촉진과학기술일자리창출과학기술인력양성과학기술인사기진작국제공동연구개발과학기술외교과학기술문화확산과학기술인윤리및책임제고 자료 : 우리나라역대정부의기본계획및 OECD 의과학기술정책의주요영역을토대로도출된, 홍성주외 (2013), 한국과학기술혁신정책장기추세분석, p.118과 p.142의프레임을재인용. 한편연구진내에서는과학기술정책의 8대영역자체의합리성에대한의심과그한계에대한토론이있었다. 이영역들만가지고과학기술정책의전부를구성할수있는가? 정책간연결및중개정책이중요해지는상황에서, 이러한오래된구분방식으로연계형, 복합형정책수단을개발및적용할수있을까? 현재의프레임은 PBS 제도논란및중장기적구조개혁이슈를담기어렵다는점등이었다. 그럼에도불구하고, 연구진은과학기술정책의창과경로의문제를일단현재의과

38 6 신정부과학기술정책방향모색 학기술정책프레임에견주어파악하고자하였다. 정책프레임의대안모델을생성하고그에기반하여분석할경우현재의정책판도에영향을주기어려울뿐만아니라, 지나치게이론적인분석에그칠수있기때문이다. 명확한한계를인지하되현재정책에서고려할시사점을발굴하기위해서는제도화된정책프레임을활용하는게낫다는판단이었다. 3. 주요연구내용본연구의핵심분석은다음세가지다. 첫째는정책의창분석이다. 이분석에서는 19대대선에서과학기술이슈의지형을다룬다. 분석의대상은과학기술시민사회의제안들, 주요정당의과학기술관련공약들, 그리고집권정부의국정과제다. 이슈의지형을파악함과함께과학기술정책의큰줄기에서빠진부분들도점검한다. 둘째는정책의경로분석이다. 역대정부의과학기술공약과이를과학기술정책에서어느정도로이행했는가를살핀다. 노무현정부이후집권당의공약과과학기술주무부처의정책을분석대상으로삼는다. 공약의정책이행도분석과함께, 정책이행과정에서누락되거나미해결되는난제를탐색한다. 셋째는정책의난맥제시다. 과학기술에서해결되지못하고장기화되는중장기적이슈가이에해당한다. 다만, 이러한난맥을분석하고발견할방법론이딱히있는것은아니기때문에, 지난 10년이상해결되지못하고논란만지속되는문제들을선정하는수준에서분석의방법을설정했다. 종합결론에서는분석결과에입각하여신정부가과학기술정책을설정하기위해고민해야하는세가지접근법을제시한다. 사회적으로부상하는이슈를수용하는접근, 바텀에서제기되지않더라도국가차원에서꾸준히수행해야하는정책에대한접근, 그리고중장기적으로돌파해야하는문제에대한전략적접근이그것이다.

39 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 7 제2장 정책의창 : 19대대선에서과학기술이슈의지형분석 이다은, 홍창의, 강민지 제 1 절분석개요 1. 핵심질문행정부교체와같은정치적변동의시기는과학기술정책에대한여러기대와가치가터져나오는시점이다. 이시기에는과학기술정책에영향력을발휘하기위한여러이해당사자들의활동이수면위로드러난다. 특히 19대대선시기는알파고와의바둑대결로과학기술에대한국민적관심이높았던시기였다. 알파고와의바둑대결에서이세돌구단의충격적패배는인공지능과일자리에대한논의를촉발했으며, 이는 4 차산업혁명 으로일컬어지는과학기술발전과미래사회변화에대한토론으로확장되었다. 19대대선국면에서는과학기술이슈개진이활발하게일어났다. 여러과학기술단체에서정책제안서를발표하고, 토론회를개최하는등과학기술계의정책이슈를노출시키기위한활동이많았다. 정당차원에서는양당에서다당체제로정치구도가다각화됨에따라, 보다다양한과학기술정책공약이각정당에서발표되었다. 촛불시위에서드러나듯, 변화 에대한국민적열망이대단히높았다. 이처럼각이해관계자들은각자과학기술계정책이슈를노출시키며, 영향력을발휘하기위해목소리를높였다. 이장에서는신정부출범과관련하여과학기술이슈의지형이어떠했는가를분석하는것을일차적인목표로삼는다. 신정부가 새롭게추진해야할것들 에대한관심이높은상황에서본분석은그에필요한종합된정보를제공할것으로기대한다. 하지만다른한편에서균형잡힌정책을위해서는무엇을새로시도해야하는지에

40 8 신정부과학기술정책방향모색 대한고민뿐만아니라, 무엇을빠뜨리고있는가? 에대한성찰역시필요하다. 이장의두번째목표가여기에있다. 정치변동의시기에활발해진이슈의장에서소외되는정책의사각지대까지탐색하고자하는것이다. 본장에서는대선정국과같이과학기술정책의창이열린공간에서이슈의지형이어떻게구성되는지, 그러한지형에서이슈의사각지대에놓인정책문제들은무엇인지를탐구한다. 이를위해다음과같이세가지질문을던진다. 첫째, 과학기술정책이슈를제기하는주요행위자는누구이며, 이들이주목하지않는의제공백영역은어디인가? 둘째, 정치권에서주목하는과학기술정책이슈는무엇이며, 이들은현장의수요를적절히반영하고있는가? 셋째, 신정부는현장수요및공약을반영하여, 중장기정책영역전반을균형있게다루고있는가? 이것만으로충분한가? 2. 이론적배경과분석방법 (1) 이론적배경어떤정책이주목받고, 어떤정책이사각지대에놓이는지를알아보려면, 정책의사결정과정을이해하는것이중요하다. 정책의사결정은 정책거버넌스 시스템안에서이루어지기때문이다. 과학기술혁신정책거버넌스는 과학기술혁신시스템행위자들을관련정책과정에참여시켜공동의해결책을모색하는방식 ( 홍성주외, 2015: 64) 이다. 우리나라의과학기술혁신정책거버넌스는크게네개의수직층위를오르내리며작동한다. 개념도상으로는주요행위자가기능에따라네개의층으로나뉘어있으며, 최상층에는국가정책과전략을결정하는대통령, 국회, 과학기술자문회의등이있으며, 아래에는과학기술정보통신부, 기획재정부등과학기술관련부처가부처특성에맞는정책을개발한다. 제3 층위에는한국과학기술기획평가원 (KISTEP), 한국연구재단 (NRF) 과같은연구관리및실행기관들이세부정책을실행하며, 가장아랫단에는대학, 정부출연연구소, 민간등여러연구와혁신의실행주체가포진해있다. 그러나이개념도는실제과학기술정책의사결정과정의구체성과동태성을보여주기어렵다는한계가있다. 개념상으로는네개의층위에따라단계적, 순차적으로

41 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 9 정책기획부터실행이이루어진다. 개념도에서는실제어떤이해당사자가얼마나영향력을드러내고있는지, 구체적으로어떤이슈가어떤과정을통해주요과학기술정책을구성하게되는지를파악하기어렵다. 이그림에따르면, 우리나라의과학기술혁신정책의제설정과정이매우합리적이고도단계적으로이루어진다. 그러나한국의정책거버넌스구조를진단하기위해전문가집단을대상으로수행한설문조사에따르면, 우리나라는 정치의영향력이컸던만큼정치또는정부의강력한영향력에비해과학기술연구개발자의영향력은상대적으로작다 ( 홍성주외, 2015) 는인식이강하며, 이것이문제시된다는점을밝히고있다. 즉실제로는제1층위와같은공식행위자의의지와정치의영향력이크게작용하고있어, 제4층위에위치한과학기술혁신의실행주체들은과학기술정책의제결정과정에서소외된다는인식을가지고있다. [ 그림 2-1] 한국의과학기술혁신정책거버넌스개념도 자료 : 홍성주외 (2015), p.68 의그림을최근문재인정부출범이후변동내역을반영하여수정.

42 10 신정부과학기술정책방향모색 그러나정치적영향력이크게작용하는것은과학기술분야를비롯한정책결정과정의속성중하나다. Kingdon의 정책의창 (policy window) 이론에따르면, 정책결정은합리적이고예측가능한것의오히려그반대다. Kingdon 은 왜어떤정책의제는주목을받아채택되는반면, 어떤정책은누락되거나방치되는가? 라는질문을제기했는데, 정책결정과정은애초에비합리적이고예측불가능하기때문임을지적했다. 1) Kingdon 에따르면, 정책결정은 1) 문제흐름, 2) 정책흐름, 3) 정치흐름이라는세가지의상호독립적인물줄기가어느순간결합하여맞아떨어질때새로운정책의창이열린다고주장했다. 이를풀어서말하면, 정책결정자가특정이슈를정책문제로인식하고있어야하고, 이에대한구체적정책적대안이존재해야하며, 여기에국민정서의변화, 행정부교체와같은정치적시기의변화가동반될때정책이채택된다는것이다. 이세가지중에서도, 정치적변화 가정책의창을여는데가장영향력있는요소임을강조했다 (Kingdon, 2003). [ 그림 2-2] Kingdon 의정책모형주요요소 자료 : 최성락 박민정 (2012), p ) Kingdon(2003), Chap. 8: The Policy Window, and Joining the Streams, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Longman. 에따르면, 정책의창이론이등장한 1984년당시에는정책의제결정과정이합리적으로이루어진다는모델이지배적이었다. 그러나 Kingdon 은정책결정이정치적환경속에서이루어지는측면을강조하며정책결정의비합리성과예측불가능성을드러냈다.

43 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 11 물론 Kingdon 의이론을한국에그대로적용하기는어렵다. 한국의정책의사결정환경은미국과다르기때문이다. Kingdon 이제시하는세가지정책의창구성요소를기준으로미국과한국의정책의제결정차이를비교해보면, 가장큰차이는정책공동체와정치적영향력행사를위한행위자에서나온다. 예를들어, 미국은정책공동체의종류가많고, 비공식행위자의영향력도크게발휘하는반면, 한국은정책공동체의종류와규모도작으며, 무엇보다위원회와같은공식적경로를통해정책의사결정에참여하는 과정 이중요시된다 ( 최성락 박민정, 2012). 실례로, 어떤정책을추진할때한국은일반적으로시민단체부터산, 학, 연등의이해관계자를고루포함한위원회를출범시키는일이정책기획과시행의첫작업이되는것을흔히볼수있다. 그럼에도불구하고 Kingdon 의이론은 19대대선시기사례분석에다음과같은유용한분석적관점을제공한다. 첫째, 문제를인식해내야한다. 정책문제로인식이되어있어야, 정치적기회의창이열렸을때정책으로채택될수있는가능성이생긴다. 그렇다면, 중요한문제임에도불구하고, 정책문제로서인식되지못하는경우, 정책사각지대로남아있게될수도있다. 예를들어, 특정분야로관심이쏠려있는경우, 주목받지못하는중요정책이누락될수있다. 둘째, 정책결정자로부터관심을얻어야한다. 현장에서정책문제로인식이되어있어도정치적으로이슈화되지못하거나정책결정자의관심을받지못한다면, 정책으로채택될수없을것이다. 예를들어, 과학기술계현장에서아무리특정사안에대한목소리를내도정치권에서이를간과하거나무시한다면, 최종적으로정부정책에반영되기어려울것이다. 따라서, 중장기관점에서중요하지만사각지대로남겨질수있는여러정책문제를인식해내고, 이것을정책의제화하기위한선제적노력이필요하다. 어떤경우에정책의제의사각지대가발생하는지를인지해내고, 이에대한관심을유지하기위한의제유지가필요하다. 이에본장에서는 19대대선에서의주요과학기술정책이슈를파악하여, 주목받지못하는정책문제는인식 (identification) 해내고, 또중요한현장의문제임에도불구하고정치적으로주목받지못하여구체적대안을도출해내거나계속해서정치적이해관계에맞물려서풀리지못하고있는정책적난제를발굴해내고자한다.

44 12 신정부과학기술정책방향모색 (2) 분석절차및방법 분석은크게세단계로구성된다. 첫째, 19대대선시기주요과학기술정책제안서를분석한다. 과학기술계는하나의이해관계가존재하는단일한집단이아니라, 여러이해관계가공존하는곳이다. 즉, 과학기술계는하나의목소리를내는것이아니라각자이해관계에따라여러행위자가각자의목소리를드러낸다. 이단계에서는과학기술정책결정에영향력을발휘하고자하는주요행위자를파악하고, 현장의주요정책수요를파악한다. 둘째, 5대정당 ( 더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당, 정의당 ) 의정책공약집을분석한다. 각 5대정당의과학기술정책공약핵심내용과특징을파악하고, 이들이공통적으로주목하는이슈를도출하여정치권에서주목받는과학기술의제를발굴한다. 셋째, 정책사각지대를유형화한다. 현장정책수요의반영여부, 정책화과정에서의누락여부, 주요중장기과학기술정책의제의반영여부를확인하여, 정책사각지대가발생할수있는경로를탐색한다. 이작업을통해, (1) 의제차원에서의공백영역, (2) 정책화과정에서의누락영역, (3) 중장기주요정책영역의공백이라는세가지정책사각지대를드러낼것이다. < 표 2-1> 19 대대선국면에서과학기술정책의제과정분석틀 제안서정책분석정당별정책분석정책사각지대유형화 선정기준및조직특성비전구조및전략이해당사자별정책요구비교 선정기준및조직특성비전구조및전략정당별주요정책공약비교 의제의공백영역정책화과정에서누락영역중장기관점에서공백영역 자료 : 연구진작성 분석은주로문헌검토로진행한다. 현장의목소리로서, ESC, 공공연구노조, 일류강국연구회, 한국공학한림원등주요이해당사자들이공개한 19대대선과학기술정책제안서를분석한다. 또한, 주요정당의과학기술정책공약은 2017년 4월 25일대덕넷에서진행한 대선캠프와의과학정책대화 행사에서발표된 5대정당의대선공약집

45 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 13 자료를분석한다. 다음으로대선국면의정치적영향력을행사하는 5 개정당의주요 과학기술정책공약을비교분석하겠다. 끝으로, 2017 년 11 월기준, 문재인정부의국 정운영 5 개년계획에서과학기술정책부문을추려내어분석한다. < 표 2-2> 주요분석대상목록 분류저자문서제목 주요이해당사자 정당 정부 자료 : 연구진작성 ESC ( ) 전국공공연구노동조합 ( ) 과학기술일류강국연구회 ( ) 한국공학한림원 ( ) 대덕넷 ( ) 더불어민주당 ( ) 자유한국당 ( ) 국민의당 ( ) 바른정당 ( ) 정의당 ( ) 국정기획자문위원회 (2017.7) 과학기술지원정책타운미팅 : 우리는대통령후보에게무엇을묻고요구할것인가?. 공공연구노조 2017 년대선과학기술정책요구 ( 안 ) : 5 개분야 20 대의제. 과학기술일류강국. 기회의창을여는대한민국 : 기업가형개방국가, 학습하는혁신사회. 대선캠프와의과학정책대화. 5 대정당의 19 대대선과학기술정책공약집. 더불어민주당정책공약집 : 나라를나라답게 자유한국당정책공약집 : 대한민국을다시일으키는힘 국민의당정책공약집 : 국민이이긴다 바른정당정책공약집 : 바른생각으로만드는모두의대한민국 정의당정책공약집 : 노동이당당한나라 문재인정부국정운영 5 개년계획 제 2 절시민사회영역 : 과학기술현장의정책이슈 본절에서는 2017 년 19 대대선시기에작성된과학기술정책제안서들을분석한다. 정책제안서는현장의문제인식과현장의목소리를담고있다. 과학기술현장에서실 제연구개발을수행하거나, 과학기술계와관련이있는사람들이모여제안서를작성

46 14 신정부과학기술정책방향모색 했으며, 이들은앞서언급한한국과학기술혁신정책거버넌스체계에서는제4층위의입장을대변한다. 이를통해어떤과학기술계현안이현장에서주목받고있으며, 정치권을향해주장되고있는지를파악하였다. 정책이해당사자들은같은세계관 (belief system) 을공유하는사람들이모여서정책결정과정에영향력을행사하기위해정치적연합을이룬다 (Weible and Sabatier, 2007). 따라서주요정책제안서에서현장문제인식부터정책제안에이르기까지의비전구조를분석하면과학기술계현장에서터져나오는다양한정책이슈와문제인식을드러낼수있다. 이를통해, 현장에서목소리를높이는주요행위자가누구인지, 각행위자들이무엇을정책문제로인식하고어떤정책을요구하는지드러낼것이다. 여러정책제안서중에서, 다음네개조직의정책제안서를분석대상으로삼았다 : 1) 변화를꿈꾸는과학기술인네트워크 (ESC), 2) 한국공공연구노동조합, 3) 과학기술일류강국, 4) 한국공학한림원. 이들은 19대대선시기를전후로정책제안서를발표하고, 이를공론화시키기위해적극적으로활동했다. < 표 2-3> 정책제안서별특이점및공통점 단체명특이점공통점 ESC 공공연구노조 과학기술일류강국연구회한국공학한림원 자료 : 연구진작성 - 질문의형태를최종결론으로도출 - 구체적인정책대안보다는이슈제시및환기 - 공공연구기관근로자의처우관련이슈중심 - 노동자관점에서의과학기술인관련정책중심 - 국가차원에서의과학기술중요성강조 - 정책결정단계수준의광범위한정책제시 - 산업발전에기여하는과학기술의역할강조 - 활발한창업을통한국가발전도모 - 정부연구개발투자와효율화정책에대한문제제기및해결방안촉구 - 과학기술인력정책에대한문제제기및해결방안촉구 - 대중 ( 시민 ) 을수요자로고려한과학기술정책방안도일부분제시 제안서들은공통적으로과학기술분야의정책거버넌스개편과과학기술인력및연구자들의환경개선에관한정책이필요하다는인식을가지고있었지만, 정책방향과세부적인내용들에서는차이점이나타났다. 첫째, ESC는다양한과학기술인들이고민하고있는현실적인문제들에대한해결책을요구하고대통령후보에게관련질

47 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 15 문을함으로써, 현장의목소리를정책수립과정에반영하고자했다. 둘째, 공공연구노조는노동자로서의연구자가연구현장에서당면하는문제들과특히그중에서도정부출연연구기관등의공공연구기관에서발생하는정책실패에대한해법을제시하고, 연구자의처우를개선하는정책을제안하였다. 셋째, 일류강국연구회는세계를선도하는일류강국이되기위한필수적인수단으로과학기술을강조하면서, 과학기술전문가들이역량을발휘할수있는여건을최대한확보하는데정부정책이기여하는방향의정책의제들을제안하였다. 넷째, 한국공학한림원은창업활동이성장하는것이한국경제성장에필수적인수단이라는전제하에공학기술자들이창업에성공할수있도록정책적인지원을해야한다는의제들로제안서를구성하였다. 이처럼본절에서분석한정책제안서들은대선시기과학기술현장의목소리를보여주고있으며, 각기다른이해당사자그룹의관점에서나타난의제들을통해과학기술계현장에서어떤정책이슈가부각되는지검토할수있었다. 연구진은이와같은정책의제들이어떻게정책화과정에서영향을주는지분석함에앞서, 과학기술현장의정책제안서내용들을비교분석하였고, 그결과각기다른신념을가진정책공동체가대선시기에과학기술정책분야에서공통의분야에관심을가지면서도각각상이한의제지형을나타내고있다는점을알수있었다. 1. 현장의주요행위자및정책이슈 (1) 변화를꿈꾸는과학기술인네트워크 (ESC) 변화를꿈꾸는과학기술인네트워크 (Engineers and Scientists for Change, 이하 ESC) 는비교적최근에출범한단체다. 과학기술인 이라는이름에서도알수있듯이, 과학자와엔지니어뿐만아니라과학기술학자, 저술가, 문화예술인등넓은의미에서과학기술관련활동을하는사람들이모여창립하였다. ESC는과학기술계 변방의목소리 와 다양한목소리 를수렴하고드러냄을목표로삼은만큼 2) 많은주목을받지못하는 과학기술자의삶 이라는주제를전면에내세우고있다. 2) 사이언스온 ( ), 변화를함께꿈꾸자 과학기술인단체 ESC 창립, 접속 )

48 16 신정부과학기술정책방향모색 ESC가제시하는과학기술정책비전은 과학기술인도행복할수있을까? 라는질문에서출발한다. 현재국내의과학기술인들이불행하다는문제인식하에그원인을정책결정자들의실태파악부족으로진단하고, 여기에서부터질문을던지고있다. 이러한문제의식을해결하기위해 과학기술정책에도사람 ( 人 ) 이중심 ( 中 ) 이라는비전을제시하였고, 과학기술자중심의 7대정책현안들을분과로나누어서타운미팅을진행하였다. 7대정책현안별주요토론내용은 < 표 2-4> 와같으며, 정책현안과이슈에대해정책결정자에게무엇을질문하고요구해야하는지에중점을두고토론하였다. 대선을 3달여앞두고열린 ESC 주최타운미팅에는 ESC 회원 41명과비회원 21명이참여하였으며, 7개분과별로 5차례에걸쳐차기대통령에게전할과학기술현장의목소리와정책질문을도출하였다. < 표 2-4> ESC 의 7 대정책현안및토론요지 7대정책현안 주요토론내용 1 청년과학기술자정책 - 경계인으로서청년과학기술자 ( 노동자, 연구원, 학생 ) - 박사급인력의수요-공급미스매치 2 신진과학기술자정책 - 연구계의빈부격차 ( 연구비빈익빈부익부, 연구비배분기준 ) - 신진과학기술자의해외진출 ( 탈조선이슈 ) 3 과학기술소수자정책 - 누가과학기술계의소수자인가? ( 여성, 기초과학, 장애인 ) 4 정부투자연구소정책 - 정권교체시마다흔들리는정출연정책 ( 과학기술거버넌스 ) - 성과위주평가 / 지원정책과정출연의역할 5 과학기술기업정책 - 연차가쌓이면관리직으로전향할수밖에없는현실 - 기업혁신을가로막는정부의관리, 감독, 인증, 규제 6 과학기술지원체계 - 과학기술은오직경제성장을위한도구에불과했던과거 - 정권이바뀔때마다변화되는과학정책 7 과학대중화정책 - 입시에초점이맞추어진초 중 고과학교육 자료 : ESC(2017) 에서발췌하여요약 ESC의제안서핵심정책의제는 과학기술자에대한정책 이다. 과학기술자를 청년 과학기술자, 신진 과학기술자, 과학기술 소수자 로구분지어주목받지못하는과학기술주체를부각시키고자했다. 특히최근이슈가되고있는비정규직문제나청년실업문제와결부되는논의들이많았다. 기본적으로과학기술에대해연구하는 과학자 나 기술자 로서의사람보다는과학기술계에서연구행위를하고있는 사람 으로서

49 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 17 의과학기술인이논의의대상이었다는점에서, 관련의제또한과학기술계에종사하는사람들의연구환경이나생활과연결되는내용이많이제기되었다. ESC의정책제안서는타운미팅방식을통한다양한과학기술계현장의목소리를담아내고, 질문 형태로정책제안을도출함으로써과학기술계문제에대한다양한관점을제공하였다. 일반적으로정책제안서는 ~ 대의제 방식으로발표하는것과달리, ESC는제안서의독자로고려한대통령후보자들이생각해봤으면하는 질문 을선정하는방식으로제안서를완성했다. 3) 구체적정책제언이아닌만큼실행성이떨어질수있지만, ESC의정책제안서는토론을통해이슈를발전시키고여기에서도출된질문을대선후보들에게하여좋은정책을수립하게한다는취지에부합한다. 그리고이렇게정리된질문들은각정당대선후보자들에게전달하여, 선거캠프별과학기술정책분야에서현장의목소리를반영하는데도움을주고자하였다. 4) (2) 전국공공연구노동조합 ( 공공연구노조 ) 전국공공연구노동조합 ( 이하공공연구노조 ) 은정부출연연구기관과지방자치단체출연기관, 공공 공익기관에서일하는노동자의권익을대변하기위해전국과학기술노동조합 ( 과기노조 ) 과전국공공연구전문노동조합 ( 연전노조 ) 가통합하여 2007년 3월출범한단체이다. 5) 공공연구노조는출범이후, 매년과학기술계종사자들의권익을대변하는활동을해왔으며, 성명서및보도자료의형태로현장문제를꾸준히노출하고해결을촉구하기위한활동을해왔으며, 6) 이번대선에서발표한공공연구노조의정책제안서내용도이러한공공연구노조의기존활동선상에서충분히이해할수있다. 공공연구노조가제시하는과학기술정책비전은 왜곡되고뒤틀린국가과학기술체계를바로잡고, 지속가능한발전을위한열린과학 (Open Science) 이다. 이들은비 3) 본연구에서분석한 4종의정책제안서중 ESC를제외한 3개는직접적으로의제를제안하는형식으로구성되었음. 4) ESC 타운미팅자료집은정당별 19대대통령선거캠프에제공되었고, 대선시기과학기술정책형성에영향을미친다는주장도있다. 관련하여, 한원석외 (2017), 과학기술정책형성과정에서의여론반영 의내용을참조. 5) 전국공공연구노동조합홈페이지, =1( 접속 ) 6) 공공연구노조는과학기술자의처우개선및정부조직개편, 공공연구기관내의각종비리문제등의이슈에대해출범이후부터지속적이고반복적으로문제를제기하고해결을요구하였음. 관련한과거공공연구노조의주장과관련해서는공공연구노조홈페이지의자료를참조 (

50 18 신정부과학기술정책방향모색 효율적정부연구개발투자방식과과학기술노동자에대한열악한처우를핵심문제로인식하여, 이의해결을위한 5개이슈 20대의제 를제시하였다. 7) 5대정책이슈는내용상으로국가 R&D 제도혁신, 연구인력처우개선, 과학대중화세가지로구성되어있다. 국가 R&D 제도혁신 문제를다루는것에세개이슈를할애함으로써큰비중을두었다. 나머지두가지는노동자권익을대변하는단체인만큼, 노동자 로서과학기술연구자의처우와연구환경개선을위한정책으로구성되었다. < 표 2-5> 공공연구노조의 5 대이슈및 20 대의제 대정책분야 20대정책의제 1 국가과학기술위원회중심 R&D 거버넌스를전면적으로개편 R&D 거버넌스 2 과학기술정책결정 조정기능을국가과학기술위원회로일원화 개혁 3 국가과학기술위원회산하부문별특별위원회설치 운영 4 국회내상설기구로기술평가국설치 운영 5 R&D 예산집행조직의전면적재구성 R&D 6 PBS 제도개선과임금체계개편예산집행 7 정부의기업 R&D 지원은중소기업과 Start-up으로제한구조와사업구조 재설계중소기업청을중소기업부로승격, 중복 분산집행하고있는관련 8 사업 ( 중소기업, Start-up, 지역혁신 ) 을중소기업부로일원화 9 대학과출연연등공공연구기관의고유임무재설정 대학과출연연을비롯한공공연구기관의민주적운영과자율성보장, R&D 수행주체의 10 엄브렐러구조확립혁신 11 연구전념체계구축을위한과제 사업 기관 개인평가제도개혁 12 연구윤리강화를위한제도도입과연구윤리위원회상설화 13 공공연구기관에서의노동3권전면보장과동일노동동일임금법제화 연구 ( 지원 ) 인력과처우개선 14 대학과출연연실험실과연구현장에서의안전보장 15 출연연종사자의 65세정년환원 16 정보와지식에대한평등하고보편적인접근 (Open Access) 시민을위해 17 정부 R&D 투자의우선순위와지원, 예산지출평가에대한민주적기획과통제의강화 시민과함께하는열린과학 18 과학기술영역에서법원의정치적책무성강화 19 광역단위국립대학에지역사회를위한참여연구센터설치 운영 20 남북한과학기술자들간의학문적교류와공동문제해결 자료 : 전국공공연구노동조합 (2017) 에서발췌하여요약 7) 19 대대선시기발표된정책제안서의실제작성자명은공개되지않았음

51 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 19 공공연구노조의핵심정책의제는 국가 R&D 거버넌스개편 이다. 5개핵심정책의제중상위 3개가국가 R&D 거버넌스에대한것이다. 단순히현행 R&D 거버넌스의문제점을지적했을뿐만아니라, 구체적대안을제시하였다는점에서정부의 R&D 거버넌스개편문제를핵심정책현안으로다루고있음을알수있다. 현재이원화되어있는 R&D 예산의배분 조정체계를 국가과학기술위원회 로일원화하여정부 R&D 관련계획, 법률, 조직에대한정책결정 조정권한을부여하는방식으로바꿀것을제안하고있다. 또한, R&D 수행주체별로 R&D 예산배분구조를 3원화하는구조적개혁을촉구하고있다. 이처럼공공연구노조는국가 R&D 사업구조전면개편을 19대대선시기핵심정책현안으로내세우고있다. < 표 2-6> 공공연구노조에서제안한 R&D 수행주체별예산배분기관개편안 R&D 수행주체 정부수탁 R&D 출연연 대학 예산배분기관 (Funding agency) R&D기획평가원 국가과학기술위원회 고등교육재정위원회 자료 : 전국공공연구노동조합 (2017), p.16의내용을연구진이표로재구성 연구인력처우개선역시공공연구노조의주요정책제안중하나다. 연구노조인만큼 노동자 로서과학기술자의정체성을바라보기때문에, 노동3 권보장, 동일노동동일임금 등노동자로서과학기술에대한처우개선을강조하고있다. 또한, 실험실및연구현장에서의안전보장은이제까지주류로다루어지지않던과학기술정책이슈다. 공공연구노조정책제안서의특징은실행성이높은구체적정책대안을제시하고있다는점이다. 앞서언급한예산배분체계의조정안이외에도, 기술평가국설치, PBS 제도개선, 임금체계개편, 기업대상예산정책변화등정부 R&D 거버넌스체계에서직접적으로반영할수있는정책들을제시하고있다. 공공연구노조가정부출연연구기관이나공공연구기관의종사자들로구성된단체라는점에서정책제안서의핵심내용구성을이해할수있다. 이들에게현장은 출연연연구기관 이다. 연구자들이출연연에소속되어연구활동을하는데있어서문제가되는이슈들에대한내용이핵심정책이슈로채택되었다. 이들의과학기술처우개선

52 20 신정부과학기술정책방향모색 정책제안은출연연종사자의정년환원, 공공연구기관노동 3 권보장, 출연연실험실 안전등과학기술계현장을 출연연 으로바라보고관련정책을제안하고있다. (3) 과학기술일류강국연구회과학기술일류강국연구회 ( 이하일류강국연구회 ) 는과학기술연구현장의전문가들이 21세기한국과학기술의전개방향을탐색하고과학기술을통해한국이일류강국으로도약하기위해추구해야할정책방안들을논의하고의견을개진하는단체이다. 정책제안서에서는한국의 21세기생존전략을세계최고의과학기술역량확보로설정하여이를달성하기위해필요한비전과전략, 정책과제들을제시되었다. 일류강국연구회는한국의과학계가지난 50년동안의성과에도불구하고최근위기의식의실종, 빈번한정책변화, 축적과질적측면의빈약, 백화점식연구개발등의문제로여전히중진국수준에머물러있다는문제인식하에, 한국의전략적 STI 영역에서글로벌프런티어리더십을확보및 21세기선진국이자강대국인새로운한국의창조를 STI가최선두에서견인 을비전으로설정하였다. 과거의성공적인과학기술발전이한계에봉착하게된현재의한국과학기술계를진단하고, 향후 과학기술일류강국 이되기위한조건들을제시한다음, 이를실현하기위한세부적인전략및정책과제에대한전문가의견을종합정리하여핵심정책내용으로구성하였다. 공공연구노조에서상세한대안까지제시한것과달리, 일류강국연구회는상황진단과향후방향설정과전략목표설정수준에서정책을제안하였다. 4대핵심전략과 9대정책과제는 < 표 2-7> 과같으며, 구체적인정책제안보다는과학기술정책에서다루어져야하는방향과전략적목표에대한의견이주로수록되어있다. 일류강국연구회의정책제안서는과학기술전문가의입장에서국가과학기술역량을높이기위해정부에게기존의문제를지적하고, 현재의거버넌스체계하에서추진할수있는다양한분야의정책의제들을포괄적으로다루고있다는장점을가진다. 하지만, 선진국추격의기존정책이아닌선도적인과학기술정책을수립해야한다고주장하면서동시에해외선진국의사례를바탕으로정책을제안하는모순적인부분은

53 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 21 현재과학기술계전문가들의관점에서여전히기존정책의틀에갇힌관점으로정책 의제의지형을바라보고있다는한계를보여준다. < 표 2-7> 과학기술일류강국연구회의 4 대핵심전략및 9 대핵심정책과제 분류 4대전략 9대정책과제 내용 1 글로벌톱 STI 인재 연구 시스템 2 창조지향의 R&D 본래모습 3 정부역할의재정립 4 정책결정에서 Bottom-up이기본틀 1 국가연구개발사업구조의대대적개편 2 연구수행, 관리에서새로운철학정립 3 대학, 세계최고의연구성과물 4 출연 ( 연 ), 세계최고의공공기술 5 기업, 선진국과대등한선도기술창출 6 해외우수인재유치및국제협력확대 7 선진국수준의 R&D 인프라구축 8 선진과학기술문화정착 9 STI 거버넌스재설계 자료 : 과학기술일류강국연구회 (2017) 에서발췌하여요약 (4) 한국공학한림원 한국공학한림원은과학기술중에서도공학및기술발전에대한인재육성과정책발굴을중점적으로추진하고있는조직이다. 8) 한림원은지난 1997년부터매대선시기마다 정책총서 를발간하여정책을제안하고있으며, 19대대선은다섯번째정책총서편찬물이다. 산학연공학 산업기술전문가들로구성된발간위원회와자문위원회가주축이되어, 공학기술분야최고석학과최고경영인 1,000여명의의견을종합하였다. 기업가형개방국가 와 학습하는혁신사회 를목표로 6가지의정책과다양한의제들을제시하였다. 8) 한국공학한림원은공학및기술발전에현저한공적을세운과학기술인을우대하고, 공학기술과관련된학술연구와지원사업을통해국가의공학기술개발에기여하고자설립된기관임 ( 기관소개는홈페이지참조 ( 접속일 : 일 ).

54 22 신정부과학기술정책방향모색 제안서는대통령선거이전에각정당에전달해왔으며, 한국산업및기술발전을위한비전과과제들을담아내고자하였다. 과학기술자체의역량강화보다는과학기술분야의발전을통해산업및기술발전을이룩하여창업을통한기업가형국가를이룩하는것에목표를두고있다. 이러한관점은과학기술현장에있는연구자들의연구역량강화를목표로하는다른정책제안서들과차이점을보이고있으며, 정책제안서의내용도창업을지향하는공학, 산업발전방안과관련정책의제들을다루고있다. 한림원의 정책총서 에는한국경제의위기는세계경제가직면한과제와본질적으로다를바가없기때문에새로운산업혁명을주도하기위한사고의전환이필요함을지적한다. 현시점에서대한민국이새롭게도약할기회를포착해선진국으로비약하기위해, 기업가형개방국가, 학습하는혁신사회 의두가지키워드를비전으로제시하였다. 창업의활성화에높은중요도를두었으며, 6개부문별의제를제시하였다. 6대부문별아젠다는 < 표 2-8> 과같으며, 과학기술발전을통한기술의사업화및창업, 그리고산업경쟁력강화를위한의제들로구성되어있다. 제안서의핵심적인내용은공학기술자들이창업을통해기업가로성장할수있도록, 국가에서전략적으로뒷받침해주는정책을마련해야한다는것이다. 대부분의의제들은창업이성공하기위해서, 기술을어떻게사업화하여신산업을창출할지에대해초점을맞추고있다. 정책제안의형태는현재한국의산업기술생태계에서나타나는문제의식과현황을진단한다음, 이에대한정책의제를제시하고있다. 미래성장동력사업, 브릿지형신산업등을촉진하는등 4차산업혁명에대응하는산업비전을마련하고, 국가연구개발구조를선진국형으로전면개편하는방안을통해, 개인기술자들의창업과대학에서의창업가육성을목표로한다. 이를위해정부부처또한창업이슈중심으로개편하여지원해주어야하며, 사회적으로는다양한도전이가능한풍토를조성해야한다고주장한다.

55 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 23 < 표 2-8> 한국공학한림원의 6 대정책및부문별아젠다목록 정책부문 정책부문별아젠다 1 미래제조업선점을위한산업 R&D의전략성강화 2 소재 부품기술의초일류화 3 조기산업화를위한 패스트패키지형 R&D지원트랙 도입 새로운 4 경쟁전 (pre-competitive) 단계를중심으로한미래성장동력사업 1 산업비전과 5 창발적발상의연결전략을통한 브릿지형신산업 촉진 산업재편 6 일방형대 중소기업동반성장정책을쌍방형 플랫폼방식의대 중소기업얼라이언스 로전환 7 바이오헬스를중심으로한포스트 4차산업혁명대응 8 다가오는산업혁명을뒷받침할에너지재구성 9 규제개혁의우선순위도입과유연성강화 창업가들이 1 창업의질과양을확바꿀 5대스타트업문화 창출 2 2 공공주도에서민간주도모험자본 (VC) 생태계로의전환지속적으로 3 혁신형스타트업을지원할전문에이전시신설출현하는 4 스타트업에대한규제샌드박스제도도입 창업국가 5 대기업, 외국기업등의자유로운진임을통한인수시장확장 1 ( 가칭 ) 국가연구개발경쟁력강화법 제정 2 ( 가칭 ) 국가전략기술기획센터 지정 3 3 기획재정부주도의예비타당성제도폐지국가연구개발 4 역량을중심으로부처별관리기관을 3~5개로통폐합구조개혁 5 연구자의자율성, 창의성, 전문성등을바탕으로한선진국형관리시스템도입 6 공공연구기관 ( 정부출연연, 전문생산연, 국공립연, 지방자치연등 ) 의전면적개편 7 기술분야별칸막이형법정계획통폐합및신규제정금지 1 대학구조개혁볍의국회통과와대학주도개혁으로의이행 2 탈 ( 脫 ) 규제형대학정책을통한세계적대학 10개육성 3 정원규제, 반값등록금규제폐지 기업가형대학, 4 정부주도아닌민간기업주도형 MOOC시장진출 4 창업지향형 5 대학을개방형평생학습플랫폼으로전환 공학교육 6 학위수여아닌역량인증제도입 7 가치를창출하는기업가형대학육성 8 공과대학을산학클러스터및창업전진기지로 9 규제형고등교육법을대체할 ( 가칭 ) 대학혁신역량제고법 제정 1 민간과의파트너형정부가지향해야할가이드라인정립 2 국가차원의혁신전략수립및조정위한 ( 가칭 ) 국가미래전략실설치 미래를함께 3 국가연구플랫폼부처로서의 ( 가칭 ) 미래연구부설치 5 개척할 4 기업성장, 신산업, 산업재편등을담당할 ( 가칭 ) 산업혁신부설치진취적인 5 교육부와고용노동부를 ( 가칭 ) 고용학습부 로통합하고평생학습정책을강화 파트너형정부 6 민간의지식을활용한규제기관의전문성강화 7 개인정보보호정책을연구전담부처인미래연구부로이관 8 책임행정, 전문행정구현을위한 책임정책관제 도입 1 정통이아닌이단적연구에연구자원의 1% 를허용하는관용 2 정보를편견없이받아들이는통계적, 확률적사고훈련 다양성, 3 성실실패 를 실패 로, 성실도전 을 도전 으로허용 6 개방성이 4 혁신을장려하는 사회적혁신안전망 확충자산이되는 5 기술적진화와더불어공진화하는문화 사회 6 블록체인활용을통한사회적자본확충 7 인간친화적인 적응형인공지능 연구 8 젠더혁신을통한혁신생태계의다양성제고 자료 : 한국공학한림원 (2017) 에서발췌하여요약

56 24 신정부과학기술정책방향모색 한국공학한림원은공학및산업발전을목표로하는단체라는점에서, 제안서에서나타나는의제들은기존의제도를수정하는차원을넘어새로운법제도를도입하고, 철저히공학기술기반의창업을위해정부정책이수립되어야한다는관점으로논의되고있다. 특히과학기술인재의육성에대해서기존대학의역할을창업가육성에한정짓는다든지, 창업활동을지원하기위해부처의업무들을재배치하고개편해야한다는주장은과학기술계중에서도기술사업화와관련이있는공학기술자들의입장을중점적으로대변하고있다. 2. 현장이슈의특징 : 여러이해관계가공존하는과학기술계현장과학기술현장은하나의균질한집단이아니다. 과학기술계가다른분야와어떻게다른가는법조계, 농림계, 의학계와비교해보면이해가쉽다. 법조계를예로들면교육훈련단계부터법무행정및서비스시장까지의생태계가법학및그관련전공자를중심으로형성되어있다. 하지만과학기술계는자연과학, 공학, 의학, 농학의다양한연구개발분야들, 그리고이를상업화하는기술시장의행위자들이얽혀있는사회다. 그러므로과학기술계로부터도출되는이슈들의스펙트럼의폭이넓고, 그내용도다양하다. 본연구에서선정한 4개의정책제안서분석결과역시이러한다양한이해관계를보여주고있다. 제안서를작성한구성원의소속과특징에따라현장의문제인식과이의접근, 해결방식에서이해당사자간에뚜렷한차이가있었다. 예를들어, 국가연구개발사업구조의예산배분과집행방식에큰영향을받는출연연은 국가R&D조직개편 을핵심의제로내세웠다. 반면, 대학과산업계과학기술자가주축이된한국공학한림원의제안서는 4차산업혁명이슈를적극수용하고, 창업국가건설을위한여러대학교육변화를주문했다. 이처럼한국의과학기술계현장은대학, 출연연, 산업계등소속에따라그들이체감하는문제의중요성과시급성에뚜렷한차이가있으며, 기초연구, 응용연구등연구의성격에따라서도접근방식이달랐다. 이를정리하면 < 표 2-9> 와같다.

57 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 25 < 표 2-9> 과학기술계이해관계자들의비전구조및전략분석 과학기술현장단체명 제안서작성 / 참여 비전구조 확산전략 제안서명 문제인식 원인진단 비전 전략 변화를꿈꾸는과학기술인네트워크 (ESC) 전국공공연구노동조합과학기술일류강국연구회한국공학한림원 (NAEK) ESC 회원 ( 교수, 과학문화활동가등 ) + 타운미팅참석자 ( 무기명 ) 과학기술지원정책타운미팅 : 우리는대통령후보에게무엇을묻고요구할것인가? ( 국내 ) 불행한한국의과학기술인과학기술인 ( 人 ) 도행복할수있을까? 현실인지부족대통령후보들은한국의과학기술현실을얼마나잘알고있는가? 과학기술정책에도사람 ( 人 ) 이중심 ( 中 ) 입니다 과학기술자중심 7 대정책현안 1 청년과학기술자정책 2 신진과학기술자정책 3 과학기술소수자정책 4 정부투자연구소정책 5 과학기술기업정책 6 과학기술지원체계 7 과학대중화정책 출연연노조원중일부 ( 작성자정보없음 - 무기명 ) 공공연구노조 2017 년대선과학기술정책요구 ( 안 ): 5 개분야, 20 대의제 ( 국내 ) 정부 R&D 비효율 과학기술 노동자 에대한열악한처우 정부조직제도의문제행정관료중심국가과학기술체계, 정부주도의추격형기술공급정책의한계 왜곡되고뒤틀린국가과학기술체계를바로잡고, 지속가능한발전을위한열린과학 (Open Science) 국가 R&D 조직개편중심전략 1R&D 거버넌스개혁 : 국가과학기술위원회위상강화 2R&D 예사집행구조와사업구조재설계 3R&D 수행주체의혁신 4 연구인력과연구지원인력처우개선 5 시민을위해시민과하는열린과학 출연연원로전문가 3 인 + 교수 1 인 ( 기명 ) 과학기술일류강국 글로벌에서한국의위치중진국수준의한국과학기술계 과학기술계주체들의안일함과거성공경험, 작은성취에만족하여위기의식실종 글로벌프런티어리더십을확보함으로써, 21 세기일류강국창조를, 과학기술이최선두에서견인 글로벌과학기술혁신시스템 1 글로벌톱 STI 인재 연구 시스템 2 창조지향의 R&D 본래모습 3 정부역할의재정립 4 정책결정에서 bottom-up 이기본틀 정책총서발간위원회 15 인 ( 기명 ) 기회의창을여는대한민국 : 기업가형개방국가, 학습하는혁신사회 자본주의의위기한국경제는세계경제가직면한과제와본질적으로동일한상황 새로운산업혁명을주도하기위한사고전환의부재 대한민국이새로이도약할기회를포착해선진국으로비약하자 (p.6) 기업가형개방국가, 학습하는혁신사회 정부와대학개혁 ( 창업강조 ) 1 새로운산업비전과산업재편 2 창업가들이지속적으로출현하는창업국가 3 국가연구개발구조개혁 4 기업가형대학, 창업지향형공학교육 5 미래를함께개척할진취적인파트너형정부 6 다양성, 개방성이자산이되는사회 발간시점대선두달전 ( ) 대선전 ( ) 대선다음날 ( ) 대선전 ( ) 공론지위획득방식 대중적, 권력사다리로전달방식 국민의목소리 를대표 ( 타운미팅방식 ) 대선두달여전에발표하여, 대선후보들의정책수립에앞서생각해보아야할문제들에대한질문을던짐 출연연이위치한대전에서후보들의과학정책을 비교, 검증 공공연구노조주최, 과학의날대선후보공약토론회 : 국가과학기술체제개혁방안을듣는다 에서발표 전문가로서의권위 (STEPI, KIST 등 ) 대선전부터작업이이루어져왔으며, 대통령후보가확정된대선다음날발표 한국산업과기술발전을견인해온공학분야를대표 ( 학계 / 산업계 ) - 97 부터대선전에정책총서발간및각정당에전달 - 각당정책위원회의장을초청하여정책토론회를개최 (p.172 참조 ) 자료 : 각정책제안서내용을바탕으로연구진이작성

58 26 신정부과학기술정책방향모색 제 3 절정당정치영역 : 주요정당의과학기술공약지형 9) 본절에서는 19대대선에서주요 5대정당의과학기술분야정책공약을비교분석하였다. 이를통해정치계에서는어떤과학기술계현안이주목을받았는지, 반대로받지못했는지를파악하였다. 이를위해 5대정당 ( 더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당, 정의당 ) 의과학기술정책분야공약을분석하였으며, 2017년 4월에발표된각정당별공약집과 대선캠프와의과학정책대화 ( ) 를참고하였다. 앞절에서주요이해당사자의정책제안서를분석한것과같이, 본절에서는 19대대선에서나타난주요정당의과학기술공약을비교 분석하였다. 분석결과를미리요약하자면, 19대대선은 20대총선이후다당체제형성과유례없는장미대선이라는정치적특수상황이었음에도불구하고, 정치적성향에따라차별화된과학기술정책공약이제시된것은아니었다. 세부공약상의차이는있지만, 5 대정당의과학기술정책은 사람중심 과 4차산업혁명대응 으로요약될수있어, 큰틀에서대동소이한모습이었다. 정치권에서제시한과학기술정책공약은노무현정부이후제시된과학기술기본계획의 8대영역을대체적으로고루고루담아내고있었으며, 대외적으로는 4차산업혁명대응 과대내적으로는 국가 R&D 개선 및 연구자처우개선 을핵심현안으로서주목하고있었다. 다음부터는세부적으로각정당별로과학기술정책공약을살펴보겠다. 각정당의비전구조와과학기술정책공약특징을연구개발과산업적측면을중심으로살펴볼것이며, 이를토대로공통점과차이점을파악하겠다. 9) 본절에서는 5 대정당의정책공약집및대덕넷 (2017), 대선캠프와의과학정책대화 를참고하여포괄적으로인용

59 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 각정당의주요과학기술정책공약 정치권은공통적으로 과학기술은미래성장동력창출의원천 이라는인식아래과학기술정책을구상한것으로판단된다. 각정당들은경제성장관련공약에과학기술정책을관련짓고있었다. 대부분의정당에서과학기술정책전략에는 성장, 발전, 일자리창출, 경제재도약, 창업 등의키워드가공통으로포함되어있다. 경제성장을위한정책목표에과학기술정책공약이대부분포함되어있는점은정치권에서는과학기술진흥그자체를위한정책보다 미래성장동력창출의원천 을달성하기위한도구로서과학기술에주목하고있음을보여주고있다. 각정당들은공통적으로정부주도의경직된국가연구개발시스템의한계에직면하여, 혁신역량이떨어지고있음을핵심정책문제로인식하고있었다. 또한, 그동안현장에서과학기술인들이소외되었다는판단아래, 사람중심의과학기술정책 을핵심정책공약중하나로포함시켰다. 주요비전으로는과학기술을통해 4차산업혁명에적극적으로대응하고, 새로운성장동력을발굴, 일자리를창출하는것이제시되었으며, 과학기술과과학기술자에대한인식은정당별특성에따라, 혁신주체 로서의과학기술자, 산업발전의원동력 으로서과학기술자등차이를보였다. < 표 2-10> 각정당별비전및주요공약비교 정당정책공약집명과학기술관련주요공약비고더불어민주당 4대비전나라를나라답게더불어성장으로함께하는대한민국 (4/28) 12대약속자유한국당대한민국을다시좋은일자리창출과역동적경제 7대공약 (4/17) 일으키는힘국민의당 4차산업혁명을대한민국경제재도약의기회로국민이이긴다 12대약속 (4/24) 온국민이함께누리는과학기술 통신 미디어바른정당바른생각으로만드는창업하고싶은나라, 공정한시장경제 10대공약 (4/27) 모두의대한민국정의당모두를위한성장과발전 : 산업통상, 금융, 과학기술, 노동이당당한나라 - (4/15) 정보통신자료 : 각 5대정당별공약집을바탕으로연구진재구성주 : 날짜는각정당별공약집발표일

60 28 신정부과학기술정책방향모색 (1) 더불어민주당 더불어민주당의핵심과학기술정책공약은 사람에투자하는과학기술정책 으로서, 미래성장동력확충과과학기술 R&D 진흥을강조하였다. 전체공약의 4대비전및 12대약속중, 약속 5. 성장동력이넘치는대한민국 에서과학기술분야주요공약을제시하고있으며, 미래성장동력확충, 제조업부흥과산업경쟁력강화, 중소 중견기업육성, 과학기술 (R&D) 진흥 의 4가지측면에서과학기술공약을제시했다. 더불어민주당의공약은전반적으로과학기술기본계획에서다루고있는주요영역을대부분다루고있다. 사람중심의과학기술 을과학기술분야비전으로내세운바, 계층별공약내별도의과학기술인을위한공약을제시하여, R&D 혁신주체로서과학기술자에대한지원을확대하고자한것이특징적이다. < 표 2-11> 더불어민주당과학기술정책관련공약 약속 5. 성장동력이넘치는대한민국 4차산업혁명의플랫폼과스마트코리아구현혁신창업국가미래성장동력확충 ICT 르네상스고부가가치창출미래형신산업발굴 육성협력성장, 사회적경제활성화제조업부흥과산업경쟁력강화주력산업의경쟁력제고와제조업재도약중소벤처기업부확대신설창업선순환생태계조성중소 중견기업육성중소기업성장뒷받침한국형히든챔피언육성중소기업인력난해소, 대중소기업간임금격차축소자율과책임성이강화된연구개발생태계청년과학자의꿈이대한민국의꿈과학기술기초연구의자율성보장 (R&D 진흥 ) 과학기술의저변확대과학기술행정체제정비자료 : 더불어민주당 (2017), 대선공약집에서발췌하여요약

61 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 29 연구개발측면에서는우리나라국가연구개발사업의장기적맥락성결여로과학기술정책이단기적인성과에매몰되고, 분산적으로추진되어위기에대응하기어렵다점을문제시하고있었다. 또한과학기술인의사기가저하되어연구개발인력의공동화현상이심화되고있다고진단하였다. 이러한문제인식하에자율과책임성이강화된연구개발생태계로의전환, 청년과학자지원, 기초연구자율성보장, 과학기술저변확대, 과학기술행정체제정비를연구개발측면의주요공약으로제시하였다. 특히도전적인연구개발지원을위한순수기초연구예산확대, 장기성과중심의평가개선, 자율과책임성이강화된연구개발생태계조성을위한컨트롤타워권한강화, 행정체계정비등을강조함으로써, 과학기술계에서지적되는전반적인문제를개선하기위해노력한것으로보인다. 또한 4차산업혁명에따른미래산업을선점하기위해산업재편과일자리변화에선제적 장기적관점의대응의필요성을인식하였다. 4차산업혁명위원회 를설치함으로써, 미래형신산업발굴, ICT 르네상스를통한일자리창출연계등저성장의늪에서벗어나고자하는의지를드러냈다. 산업전반으로는제조업재도약, 신산업에대한규제개선, 사회적경제활성화가필요함을강조했다. 특히한계에도달한대기업위주경제에서중소기업중심경제로전환이필요함을지적했다. 이를위해 중소벤처기업부 를확대 신설하여, R&D 지원확대및세제혜택, 규제개혁등을공약했다. (2) 자유한국당자유한국당의과학기술정책뼈대는 산업발전과경제성장을위한과학기술 이라는인식에서출발한다. 전체 7대공약중, 공약2. 좋은일자리창출과역동적경제 에서과학기술분야주요공약을제시하고있으며, 과학기술분야에서는 과학자들이대우받는대한민국, 과학이생활화되는대한민국 을비전으로제시했다는점에서과학기술그자체보다수단으로서과학기술을위한정책공약을제시했음을알수있다. 또한 은퇴과학기술인 지원과과학자들을 국가적으로대우 를받아야하는대상으로설정한것은과거산업발전의주역으로서과학기술자에대한인식이머물러있음을드러낸다.

62 30 신정부과학기술정책방향모색 전반적으로경제활성화와일자리창출, 창업, 강소기업육성을강조하였으며, 4차산업혁명을선도하기위해정보과학기술부신설, 신산업기반구축, 관련산업창업투자펀드조성등을공약으로내세웠다. 4차산업혁명으로인한일자리감소에대응하기위해국가차원에서미래성장동력을적극적으로육성해야함을강조하였다. < 표 2-12> 자유한국당과학기술정책관련공약 공약 2. 좋은일자리창출과역동적경제 : 일자리 성장일자리창출혁신형강소기업육성, 기술창업 / 서비스산업활성화를통한일자리창출규제개혁시스템개선경제활성화강소기업육성 : 중소기업부신설및중소기업지원강화창업 제4차산업혁명제4차산업혁명선도과학자들이대우받는대한민국, 과학이생활화되는대한민국은퇴과학기술인역량발휘지원과학기술과학기술자가주도적으로연구하는환경조성정부 R&D 투자의전략적확대우주산업기술개발을통한우주강국대한민국자료 : 자유한국당 (2017), 대선공약집에서발췌하여요약 연구개발의문제점으로는정책의연속성부재, 기술상용화난관, 부처간엇박자, 신진연구자의연구비부족, 상향식방식의기초연구지원요구증대등을인식하고있었으며, 과학기술자들이사회적인존경과대우를받고과학에대한국민적인식을제고하기위한환경조성이필요함을문제점으로지적하였다. 연구개발개선방법으로자유한국당은구조개혁보다투자확대를통한지원강화를공약으로걸었다. 정체된정부 R&D 투자의단계적확대, 중소중견 R&D 투자확대, 기초연구투자강화등투자확대를중심으로공약을내걸었다. 또한 국가연구개발경쟁력강화법 제정을통해연구개발비총액예산제등 R&D 관리시스템개선, 연구지원협의체신설등을제시하였다.

63 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 31 (3) 국민의당 국민의당은 민간이주도 하여 4차산업혁명을대응 하는것을과학기술분야핵심정책으로공약했다. 국민의당은 4차산업혁명시대 first mover 을과학기술정책의전략목표로설정했으며, 이를달성하기위해국가 R&D 사업혁신, 민간주도형과학기술시스템전환, 연구환경개선및연구자사기진작등을제시하였다. 특이한점은과학기술정책공약의일부로서 4차산업혁명대응을다룬것이아니라, 4차산업혁명과과학기술정책을별도로구분하여다루었다는점이다. 4차산업혁명은경제도약정책 ( 약속 3) 으로서, 과학기술정책은혁신정책 ( 약속 4) 으로구분하여제시했다. 국민의당은 국가 / 정부주도 연구개발시스템이제대로작동하고있지않다고판단아래, 민간주도의연구개발혁신시스템전환을공약했다. 과학기술에대한국가의전문성부족과관료주의, 거버넌스역할부재, 단기성과위주의비합리적정책풍토등으로인해, 정부주도연구개발시스템은새로운산업형성과발전을저해하고있다고진단했다. < 표 2-13> 국민의당과학기술정책관련공약 약속3. 4차산업혁명을대한민국경제재도약의기회로약속4. 온국민이함께누리는과학기술 통신 미디어민간이주도하는미래산업생태계조성융합기술시대에적합한창의인재양성민간주도 4차산업혁명으로원천기술에대한집중투자로 4차산업혁명선도경제성장동력확보규제체제를 4차산업혁명시대에맞게개선창업혁명으로대한민국을창업국가로스타트업투자활성화를위한금융제도개선민간주도의민간주도형과학기술시스템으로신성장기반마련과학기술시스템혁신연구환경개선, 연구자자긍심고취 4차산업혁명선도국가로도약 4차산업혁명신기술 신산업조기활성화지원자료 : 국민의당 (2017), 대선공약집에서발췌하여요약 이처럼정부주도의경제성장의모델이새로운산업발전을저해한다는문제인식하 에민간이주도하는미래산업생태계조성을공약했다. 아래표를살펴보면, 과학기술

64 32 신정부과학기술정책방향모색 정책공약의대부분이 4차산업혁명 을 민간이주도한다 는목표에착안하여관련된인재양성, 원천기술개발, 규제개선, 창업지원강화, 스타트업투자활성화등의정책제안을구성했음을알수있다. 국민의당은당시안철수대선후보가 벤처기업인 출신이었다는점에서이러한정책공약을어느정도가늠할수있다. 타정당과차별화된관점으로는 R&D 사업운영은관료가아닌전문가가해야한다 는것을강조했다는것이다. 이를위해과학기술계전문가와연구자중심의 국가전략기술기획센터 를설치를공약했다. 또한창업중소기업부를설치함으로써, 창업기업 R&D 사업화촉진, 벤처창업규제전환등중소기업지원을위한구체적정책을제시하고있었다. 예를들어 중소기업인력지원특별법 제정등을연구자의사기진작과, 처우개선에대해서도공약을제시하였다. 이밖에타정당과차별화되는대목은중소기업지식재산권보호, 사회문제해결형연구개발장려, 과학기술 ODA 등타정당에서상대적으로주목하지않는과학기술정책분야를제시했다는점이다. (4) 바른정당바른정당의핵심과학기술정책공약은 창업지원 이며, 과학기술정책을창업정책내에서제시하였다. 전체 10대공약중, 공약 3. 창업하고싶은나라, 공정한시장경제 에서과학기술분야주요공약을제시하고있으며, 과학기술분야의비전또한 창업하고싶은나라 이다. 바른정당은벤처생태계역동성과활력이저하되어대기업과정부주도시스템이한계에다다랐다고진단했다. 따라서, 대기업에서스타트업및중소기업중심으로의경제전환을위해창업도전을장려하기위한 혁신안전망 구축, 창업관련각종규제철폐를공약으로제시했다. 그러나 창업 을비전으로둔것과는달리, 창업의주체인 과학기술인 에대한정책지원이타당의공약에비해명시적으로드러나지는않았으며, 대기업지원에대한규제보다는 재투자 를강조하는방향정도로그쳤다. 연구개발측면에서는기초과학및혁신기술역량저하, R&D 과제중복및수주경쟁, 경직된관리, 실패에대한두려움으로혁신적연구개발부족을우리나라 R&D 의

65 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 33 핵심문제로인식하고진단하고있었다. 이러한문제인식아래, 여러제도개선을통한국가 R&D 효율화정책을제시하였다. 먼저, 융합혁신컨트롤타워로서 혁신부총리 를임명하여, 정부연구개발및산업진흥의방향성을정립하고부처간업무중복성을조정코자하였다. 또한정부 R&D 구조조정을통해자율적이고도전적인연구환경조성을공약했다. 이밖에도, PBS 제도개선, 공공연구효율성제고, 연구원역량제고를공약했다. 나아가산업기술개발은민간이, 중장기기초원천기술개발은정부가주도해야한다고강조하였다. 특히기술파급이큰미래형투자에초점을맞추어, 방위산업 R&D, 스마트시티등대규모사업중심으로공약을제시했다는점, 중소기업의기술보호정책등의공약을제시했다는점등이이타정당과비교하여차별적이라할수있다. < 표 2-14> 바른정당과학기술정책관련공약 공약 3. 창업하고싶은나라, 공정한시장경제한번의실패가평생의실패가되지않도록혁신안전망구축창업발목을잡는각종규제철폐스타트업혁신창업촉진 4차산업혁명시대를이끌창업인재양성산업정책의중심을대기업에서 스타트업 중소기업 으로전환디지털경제를이끄는혁신적인정부설계정부 R&D 구조조정을통한혁신과도전견인분야별맞춤형처방으로디지털경제육성기술파급이큰미래형과제투자로혁신견인자료 : 국민의당 (2017), 대선공약집에서발췌하여요약 (5) 정의당정의당은 노동이당당한나라 가당의핵심비전인만큼, 노동자로서과학기술자의처우를개선하기위한정책을공약의핵심내용으로구성했다. 특히 모두를위한성장과발전 에서과학기술분야주요공약을제시하고있으며, 과학기술분야의비전은 사람중심의과학기술정책혁신 이다. 정당의특성상과학기술인 ( 여성, 비정규직, 청년 ) 의처우개선부터자율성제고및소통강화까지 과학기술인 에강조점을둔것이

66 34 신정부과학기술정책방향모색 공약의핵심이다. 또한, PBS 제도와같은 R&D 제도의혁신, 과학기술거버넌스의개선공약, AI 및 4차산업혁명대응도주요공약으로다루었다. < 표 2-15> 정의당과학기술정책관련공약 모두를위한성장과발전 : 산업통상, 과학기술 1. 미래산업재생에너지산업관련인프라투자확대 4대발전전략으로 2. 뿌리산업으로서제조업의첨단화와서비스화경제의새로운활력을 3. 중소기업클러스터와풀뿌리사회경제를구축 1. 연구개발 (R&D) 거버넌스및예산투자의파괴적혁신 2. 과학기술출연 ( 연 ) 의자율성 독창성제고 3. R&D 평가전문화와부실 R&D 평가지표마련 4. 과학기술인처우개선및연구실안전강화사람중심의 5. 원스톱지원등지역경제혁신네트워크구축과학기술정책혁신 6. R&D 부정비리근절과연구윤리강화 7. 4차산업혁명전담부서및정부위원회설치 8. 연구개발공제, 대기업은절반, 중소기업은두배 9. 시민과함께하는생활속의열린과학자료 : 정의당 (2017), 대선공약집에서발췌하여요약 연구개발측면에서는과학기술에대한지나친정부개입, 연구과제중심의운영방식, 정책결정에현장과학기술자의참여배제등으로인한과학기술계현장의소통부재를문제로인식하고있다. 주요공약으로 R&D 투자에있어서출연연의자율성을제고하기위해포괄예산으로전환, 기초 원천연구비중확대를주요공약으로제시하였다. 특히 R&D 효율화를위해적극적인혁신공약을내세웠다. 국가과학기술위원회, 연구회의역할재정립, R&D 평가전문화, 부실 R&D 평가지표마련, 예비타당성제도와 PBS 제도개편등을공약했다. 또한, 과학기술의이슈는사회전영역과결합되어사회갈등과비용증대로이어지므로, 과학기술의사회적파급효과를둘러싼갈등조정및통합적관점이필요함을강조하였다. 산업적측면에서는 4차산업혁명에대한국가차원의종합적대응방안과제조업혁신을위한새로운발전전략모색이필요함을인식하였다. 미래의불확실성으로인한미래산업인프라투자, 대기업중심에서중소기업중심의전환등이필요함을문제점

67 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 35 으로지적하였다. 종합하면, 4 차산업혁명대응을통해미래성장동력을발굴하고일 자리창출에기여하는선언적차원의공약에서부터, 대기업중심의정책을축소하여 중소기업을지원하는공약을제시하였다. (6) 종합 : 공통점및차이점 19대대선에서정치권에서주목하는이슈는공통적으로 4차산업혁명대응과일자리창출, 과학기술시스템혁신, R&D 투자개선, 중소기업경쟁력강화및창업생태계조성, 과학기술인력지원개선 등 5가지로요약된다. 대부분의정당은적극적인 4차산업혁명대응을통해새로운성장동력을발굴하고신규일자리창출에관심을두었다. 이는알파고쇼크를통해주목받은 4차산업혁명이라는이슈를통해한계에직면한경제 산업의재도약과전환을시도하고, 실업률제고와신규일자리창출로풀어내려고한것으로해석된다. 과학기술분야에서제기된문제해결을위해서도같은목소리를내고있었다. 모든정당이 R&D 시스템혁신과투자에서유사한의제를제시하였다. 대부분투자확대공약을내세웠으나, 국민의당과바른정당은단순투자확대보다 R&D 자금의배분재조정, 구조조정을강조한것이특징이다. 또한과학기술인사기저하, 연구몰입환경부족등의현장의목소리가지속적으로제기되어온바, 모두과학기술인력에대한연구환경과처우를개선하는데중점공약을내세웠다. 중소기업지원과창업생태계조성과관련하여, 대부분의정당에서중소기업중심의산업정책과경제전환을위해중소기업청의기능과권한을확대하는공약을내세웠다. 당별정치적성향에따라약간의차이는있으나, 보수성향의정당들또한중소기업지원과육성의중요성을공감하고있는것으로판단된다. 각정당별로다소입장차이를보이는이슈는 지역의과학기술혁신지원, 중소기업지원 vs. 대기업규제 였다. 예를들어, 지역과학기술혁신지원과관련하여, 정의당과자유한국당은지역참여연구센터설치및지역과학관육성정책수립을제시하였던반면, 그외 3개정당에서는연구개발특구지원이나혁신클러스터조성등으로제시되고있어시각의편차가있었다.

68 36 신정부과학기술정책방향모색 또한정치성향에대한차이도일부나타났다. 중소기업지원정책의경우, 진보성향의정당 ( 정의당 ) 에서대기업위주세제지원, 중소기업진입규제개선을강력하게추진하고자하는반면, 보수성향의정당들은 민간주도 또는 전환 등의표현을사용하여차이를보였다. 일부정당 ( 바른정당, 국민의당 ) 에서언급한중소기업의지식재산권보호및활용정책등 R&D 사업화와관련한공약도눈에띄는부분이다. 종합하면, 정치권에서는과학기술계주요현안을고루파악하여이의해결을위해빠짐없이정책공약에담아내고자하였다. 정치적성향이나문제인식차이로정책공약에상이한부분도있었으나, 핵심현안에대해서대부분문제의식을공유하고있었다. 주목할만한점은대부분정당이일자리창출, 실업률제고와같은사회적문제를 4차산업혁명대응 공약을제시함으로써과학기술정책으로풀어내려했다는점이다. 2. 정치계이슈의특징 : 정당별차별성이약한과학기술정책공약정치계의주요과학기술정책현안은 사람중심 과 4차산업혁명대응 두키워드로요약될수있다. 일부정당은과학기술정책공약을 4차산업혁명대응 공약과동일시하기도하고, 또일부정당은과학기술정책공약중일부로 4차산업혁명대응을다루고있었다. 그러나, 19대대선시기 5대정당은 4차산업혁명 과같이전국민적주목을받은이슈를비롯하여과학기술계의주요이슈들을두루정책에반영코자하였다. 이는 19대대선의정치적특성에서기인한다. 공약은후보자나정당의이데올로기적지향이나정책방향이반영되기마련이다 ( 안철현, 2004). 대선정책공약은 대통령선출 이최종목표인만큼, 합리적으로과학기술계문제해결을위한것만을고려하는것이아니라, 대통령선출 로이어질수있는많은유권자들의표심을얻는것이핵심이며, 이밖에도정당의대외적이미지확립과같은여러목적에부합하게설계된다 ( 이현, 2007). 가장대표적인사례로, 정치권이공통적으로과학기술정책공약을 4 차산업혁명대응전략과동일시한것은과학기술계보다일반국민들의문제인식을반영하기위한것으로이해할수있다. 19대대선은대통령탄핵이라는특수상황으로각당에서공약을수립할수있는

69 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 37 충분한시간을확보하기어려웠다. 더욱이 20대총선의결과전통적인양당체제가무너지고다당체제로정치적환경이변함에따라각정당별로정치적성향을명확하게드러내는방향으로과학기술정책을차별화하기어려웠던점도있을것이라추측된다. 그결과, 각정당별로차별화된문제인식이나정책공약이제시되지않았고, 큰틀에서는대동소이한과학기술정책공약이도출된것으로풀이된다.

70 38 신정부과학기술정책방향모색 < 표 2-16> 각정당별과학기술정책공약의문제인식및비전구조비교분석 원인진단 더불어민주당자유한국당국민의당바른정당정의당 - 국가연구개발사업의장기적맥락성결여로과기정책이단기적성과에매몰, 분산적으로추진 - 과학기술인력의사기저하, 연구개발인력공동화현상심화 비전사람중심과학기술정책혁신 전략 과학기술과학자인식 사람에투자하는과학기술정책으로대한민국 100 년준비 1. 연구자율성보장과책임성강화 - 출연연개편, 기초연구확대, 각종평가제도및규정개선 2. 청년및여성과학자지원강화 3. 온국민이향유하는과학시대 4. 과학기술독립행정체제개편 - 컨트롤타워재구축, 자율적인연구개발예산권보장 5. 4 차산업혁명스마트플랫폼구축 -4 차산업혁명위원회설치, 신산업규제개선, 중소벤처보호육성 - 계층별공약 內, 별도의과학기술인공약 -R&D 혁신주체로서과학기술자에대한 지원 확대 -4 차산업혁명으로일자리감소에대한우려증대 - 정책의연속성부재 - 기술상용화난관 - 부처간엇박자 과학자들이대우받는대한민국, 과학이생활화되는대한민국 4 차산업혁명시대대한민국과학정책 1. 거버넌스, 교육개편 - 정보과학기술부신설, 4 차산업혁명, 과학과 ICT 융합 2. R&D 투자 - 기초연구투자강화 3. 인력, 일자리 - 청년 / 여성과학자지원 4. 과학기술인복지확대 -2+1, 일자리 산업발전의 원동력 과학 - 국가로부터인정 / 대우받는과학자 - 국가적전문성부족 - 정부주도의정책운영과관료주의 - 거버넌스역할부재 - 단기성과위주 - 비합리적정책풍토 과학 기술혁명민간주도의과학 기술시스템혁신 4 차산업혁명시대 First Mover 전략 1. 국가 R&D 사업혁신 -R&D 사업통합, 부처일원화 - 전략적 R&D 투자강화 - 연구자주도형과제확대 2. 민간주도형과학기술시스템으로신성장기반마련 -R&D 체제혁신 - 기초원천투자확대및자율성확대 3. 연구환경개선및연구자사기진작 - 국가전략기술기획센터설치 - 연구환경개선, PBS 재검토등 - 관료와대비되는전문가집단 (R&D 운영은관료가아닌과학기술계전문가주도필요 ) - 대기업과정부주도시스템한계 - 벤처생태계역동성과활력저하 - 기초과학및혁신기술역량저하 -R&D 과제중복및수주경쟁 - 경직된관리, 실패에대한두려움으로혁신적연구개발부족 - 과학기술에대한지나친정부개입 - 연구과제중심의운영방식 - 국민과지역경제와의괴리 - 정책결정에현장과학기술자참여배제 창업하고싶은나라사람중심의과학기술정책혁신 4 차산업혁명공약방향 1. 방향전환 (R&D 정책 / 제도 ) - 거버넌스재설계 -R&D 정책변경 - 규제방향전환 2. 환경조성 ( 기업지원 ) - 혁신인재양성 - 미래형과제투자 - 혁신클러스터조성 - 대기업투자유도 3. 창업지원 ( 창업정책 ) - 벤처창업지원 - 벤처혁신역량보호 - 창업정책內과학기술정책 - 과학기술자 에대한직접적정책부재 ( 제도 / 기업 / 창업 ) 1. 현장과학기술인들의자율성제고와도전적 창의적연구환경조성 -R&D 거버넌스개혁 : 기초, 원천연구, 자유공모연구확대 -R&D 예산집행구조및사업구조재설계 :PBS, 평가제도개혁, 중소기업지원 -R&D 수행조직재정비 2. 과학기술연구노동자연구환경개선 3. AI 4 차산업혁명대응 4. 국민과함께하는열린과학 - 과학기술인중심의 R&D 예산수립 - 노동자로서과학기술연구자자율성제고, 소통강화 자료 : 대덕넷 (2017) 및각정당대선공약집내용을연구진이재구성

71 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 39 제 4 절현장과정치계의이슈비교분석 본절에서는현장과정치계의이슈지형을이해하고자한다. 앞선 2, 3절의분석을통해, 현장에는다양한이해관계가존재하고있다는것과정치계에서는과학기술계의이슈를두루반영하기위한정책공약을수립했다는것을확인할수있었다. 본절에서는현장과정치계의이슈지형차이를확인하기위해, 과학기술기본계획에준거한 8대중장기과학기술정책영역 을기준으로현장과정치계의이슈지형을분석하고자한다. 8대영역을기준으로현장의제의지형을분석하는것은의제지형파악에유용한분석틀을제공한다. 하나의기준으로현장과정치계의정책이슈를매핑하면, 현장과정치계의이슈지형을보다선명하게드러낼수있어비교분석이용이해진다. 또한이를바탕으로현장과정치계가공통으로주목하고있는정책현안, 현장과정치계가모두주목하고있지않은정책사각지대, 현장과정치계의관심사가미스매치되고있는정책현안도파악할수있다. 끝으로, 신정부의주요과학기술정책을파악하고, 이것이현장과정치계의정책수요를적절히반영했는지살펴보겠다. 현정부의주요과학기술정책이현장수요가반영된결과인지, 그것과무관하게시민사회나정치계에서주목한것이반영된결과인지를살펴보겠다. 1. 현장의의제지형 < 표 2-17> 은현장의의제지형을드러내기위해, 8대중장기과학기술정책부문에주요 4개정책제안서를매핑한것이다. 정책제안서 8대영역매핑을토대로현장에서공통으로주목하고있는정책이슈와공백으로남겨진이슈를분류해보았다. 그결과를미리요약하면다음과같다. 현장에서공통으로주목하고있는부문은 정부 R&D 투자확대및효율화 와 과학기술인력양성및활용 이었으며, 의제공백영역은 과학기술국제화 부문이었다. 특히, 정부연구개발구조의영향을크게받는공공연구노조는정부R&D 구조개혁을핵심정책현안으로전면에배치했으며, 그외

72 40 신정부과학기술정책방향모색 3개조직도정책제안명분은달랐지만, 결과적으로국가R&D 구조를바꾸기위한정책이필요함을공통적으로강조하고있었다. 현장의의제지형중에서도상세하게살펴볼필요가있는것은기초연구지원부문이다. 본연구에서선정한정책제안서에강조되지않았으나, 결과적으로현정부에서정책추진력을얻고있는의제가되었다. 기초연구지원강화의제가정치적주목을받게된과정은신정부주요과학기술정책고찰에서살펴보겠다. < 표 2-17> 19 대대선시기현장의의제지형 자료 : 연구진작성

73 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 41 (1) 공통의제 : 정부 R&D 조직개편, 과기인력양성및활용 첫째, 현장에서는공통적으로 정부연구개발투자확대와효율화 와 과학기술인력양성및활용 두가지영역을가장시급한이슈로지목하고있었다. 먼저, 연구개발투자확대와효율화의경우, 점진적인변화보다는급진적인개혁적변화를공통적으로요구하고있었다. 4개주체모두연구개발효율화를위한사업구조개혁의필요성을강조하고있었으며, 여러정책제안중에서도우선적이슈로지목되고있었다. 네개이해당사자모두강조점은다르나, 대체적으로대대적개편을요구한다는점에서내용상큰차이가없었다. 둘째, 정책적해결을위한현장의접근과관점은다양했으나, 과학기술인력양성및처우개선 이라는공통의정책수요가있었다. ESC 는단순과학기술인력지원을넘어서서청년, 신진, 소수자등과학기술자의경력단계및특성에따라차별화된정책지원을요구했다. 반면, 일류강국연구회는해외우수인재의적극적유치가필요함을강조했다. 공학한림원은해외인력유치보다기업가로서의국내과학기술자양성을위해창업친화적교육개혁을주문했다. 공공연구노조는노동자로서과학기술의기본적인권리확보에초점을맞추었다. 이처럼 (2) 의제공백 : 지역과학기술과혁신, 과학기술국제화 현장에서주목하지않는정책부문은 지역과학기술혁신 과 과학기술국제화 두가지였다. 첫째, 공공연구노조는거점대학을활용하여지역시민들이주도할수있는지역과학기술혁신의필요성을언급한바있다. 그러나국가R&D 구조개편과같은이슈노출에주력했으며, 지역이슈는상대적으로그중요성이적게다루어졌다. 둘째 과학기술국제화 부분은본연구에서선정한네개의이해당사자모두거의언급을하고있지않았다. 유일하게과학기술일류강국연구회에서글로벌수준의과학기술혁신시스템구축이필요함을정책제안의핵심으로내세웠으나, ODA 와같이과학기술원조의개념보다는글로벌에서국내과학기술이경쟁력을가져야한다는원칙적, 선언적차원에서다루어졌다.

74 42 신정부과학기술정책방향모색 2. 정치계의의제지형정치계는여러현안을정책으로담아내고자했음을앞서언급한바있다. 현장은당면정책수요를노출시키는것이목적인반면, 정당은국가차원에서고려해야할정책이슈를균형있게다루어야한다는차이점이있다. 따라서, 각정당공약의 8대영역기준분석을통해, 각정당별로주요과학기술중장기정책이슈를고루다루었는지여부를확인할수있다. 그결과를미리요약하면다음과같다. 정당별로공약이대동소이했던만큼, 8대부문기준으로도대부분정당이 8대부문정책의제를고루다루고있었다. 그중에서도공통의제로는 국가전략과학기술개발 과 정부 R&D 투자확대및효율화 이슈였으며, 의제공백영역부문은 과학기술국제화 와 과학문화 였다. 특히 과학기술국제화 부문은중장기정책의제중하나임에도불구하고정치계와현장모두주목하고있지않은사각지대영역으로남겨지고있었다. 공통의제, 의제공백을상세히살펴보겠다. (1) 공통의제 : 국가전략과학기술개발, 정부 R&D 투자확대및효율화 정치계는공통적으로 국가전략과학기술개발, 정부연구개발투자확대및효율화, 기초과학연구 세가지부문에서정치계의문제인식이두드러졌다. 세부적정책접근이나내용에있어정당별차이가있으나, 대체적으로모든정당이위 3개부문의정책중요성을공유하고있었으며, 이를위한정책공약을담고있었다. 특히이제까지지난정부가미래성장동력으로서국가전략과학기술을선정하는등에심혈을기울였던것과는달리, 이번대선시기에는 4차산업혁명 을미래성장동력을위한핵심정책이슈로접근했다는점에서국가전략과학기술개발의필요성을인지하고있다는것을알수있다. 정부 R&D 투자확대및효율화는모든정당이당면문제로인식하고있었고, 신정부에서도국가연구개발투자확대및효율화를핵심정책현안으로바라보고있다. 국가 R&D 투자의적정규모, 투자우선순위, 사업배분방식등은언론에서도꾸준히

75 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 43 그소식을전하는등핵심과학기술정책현안으로다루어지고있어, 정치계역시예 외가아니었다. (2) 의제공백 : 과학기술국제화, 과학문화 정당의정책공약에서상대적으로덜주목받고있는정책부문은 과학기술국제화, 과학기술기반조성및문화진흥 이다. 과학기술국제화는다섯개정당중두개정당만이관련공약을발표하였으며, 그마저도선언적인수준에서그치거나다른정책공약 (4차산업혁명, 기초연구등 ) 에비해상대적으로덜중요하게다루어졌다. 과학기술기반조성및문화진흥의경우, 바른정당을제외한모든정당이공약을발표했다. 그러나과학기술문화진흥을위한적극적정책개입보다는 NTIS 개방, 전정부에서운영해오던과학관의 무한상상실 운영수준에서그쳤다. 특이하게정의당에서 우리동네과학센터, 상설연구윤리위 운영, 연구실안전 과같이타정당이중요정책공약으로서주목하지않던이슈에주목했다는점에서의미가있으나, 나머지정당들은기반조성이나문화진흥에큰강조점을두지않았다. 3. 현장및정치계이슈의신정부정책반영여부신정부의주요과학기술정책을파악함으로써, 현장과정치계에서주목한정책이슈들의정책반영여부를살펴보고자한다. 문재인정부국정운영 5개년계획 ( 국정기획자문위원회, 2017) 에서과학기술정책관련정책은아래 < 표 2-18> 과같이요약된다. 신정부핵심과기정책목표는경제성장에기여하는것이며, 이를 4차산업혁명 과 창업및혁신성장 이라는투트랙전략으로세분화했다. 세부적으로 100대국정과제를기준으로신정부출범초기가장추진력을얻고있는주요정책키워드를추출해보면, < 표 2-19> 의다섯가지로요약할수있다. 다섯가지주요정책이현장과정치계의수요를반영했는지여부를살펴보겠다.

76 44 신정부과학기술정책방향모색 < 표 2-18> 신정부의과학기술정책관련국정목표 전략 과제 5 대국정목표 20 대국정전략 100 대국정과제 2. 더불어잘사는경제 4. 과학기술발전이선도하는 4 차산업혁명 5. 중소벤처가주도하는창업과혁신성장 33) 소프트웨어강국, IT 르네상스로 4 차산업혁명선도기반구축 34) 고부가가치창출미래형신산업발굴 육성 35) 자율과책임의과학기술혁신생태계조성 36) 청년과학자와기초연구지원으로과학기술미래역량확충 37) 친환경미래에너지발굴 육성 38) 주력산업경쟁력제고로산업경제의활력회복 39) 혁신을응원하는창업국가조성 40) 중소기업의튼튼한성장환경구축 41) 대 중소기업임금격차축소등을통한중소기업인력난해소 자료 : 문재인정부국정운영 5 개년계획 ( 국정기획자문위원회, 2017) 에서과학기술정책관련부분을표로재구성 < 표 2-19> 신정부의현장및정치계수요정책반영여부 신정부주요과학기술정책 현장 정치계 4차산업혁명대응 ㅇ 기초연구지원강화 ㅇ 연구자중심환경개선 ㅇ ㅇ 혁신성장을위한창업 벤처지원 ㅇ 정부 R&D 구조개혁 ㅇ ㅇ 자료 : 연구진작성 (1) 4차산업혁명대응 4차산업혁명에대한논의는현장의과학기술계이해당사자들에게공통적으로주목받지못했다. ESC, 공공연구노조는 4차산업혁명 을언급조차하지않았다. 유일하게한국공학한림원은 4차산업혁명 담론을적극적으로수용하여, 이의대응을위해창업국가건설을피력한바있다. 그러나공학한림원도정책제안서의전면에 4차산업혁명 이라는용어를사용하지않았다. 즉, 과학기술계현장에서는 4차산업혁명에대한관점이합의를이루지는못했으며, 4차산업혁명을핵심정책이슈로바라보고있지않았다. 물론, 본연구에서선정한 4개의정책제안서가과학기술계현장의모든입장을대변하지는못하지만, 4개정책제안서는출연연, 대학, 산업계의과학기술자

77 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 45 와넓은의미에서과학기술과관련된사람의목소리가담겨있다는점에서 4차산업혁명이현장의핵심정책사안은아니었음을알수있다. 반면, 정치권에서는다섯개정당모두공통적으로 4차산업혁명 을적극적으로수용하여정책적대응의필요성을강조하고있었다. 바른정당, 국민의당은각각 4차산업혁명공약방향, 4차산업혁명시대 First Mover 전략 을핵심정책기조로삼았으며, 자유한국당역시 4차산업혁명시대대한민국과학정책 을비전으로내걸었다. 반면, 더불어민주당과정의당은각각 사람에투자 혹은 사람중심 과학기술을비전으로내걸어강조점이달랐지만, 핵심전략에 4차산업혁명스마트플랫폼구축, AI, 4차산업혁명대응 과같이다른정책전략과함께 4차산업혁명을다루고있었다. 이는알파고쇼크에서촉발된 4차산업혁명과일자리영향에대한시민사회의위기의식을각정당에서적극적으로받아들여정책공약에담아낸것으로풀이된다. 또한, 한국의경제위기에대응하기위한새로운성장동력의부재에대한정치계의위기인식이반영된결과로판단된다. 결과적으로문재인정부의 20대국정전략중하나로 과학기술발전이선도하는 4차산업혁명 이선정되어, 현재 4차산업혁명대응은과학기술정책의핵심전략중하나로추진되고있다. 즉, 4차산업혁명 이슈는과학기술계현장에서는주목하지않았으나, 정치권에서대대적인주목을받아, 현정부의핵심과학기술정책기조가되었음을보여준다. (2) 기초연구지원강화 기초연구지원 은국정운영 5개년계획의 100대국가전략중하나로서, 4차산업혁명과함께신정부에서추진하는핵심과학기술정책의제중하나다. 문재인정부는기존의공급자중심과제지원방식이혁신적연구보다성공가능한연구에만매몰시킨다는문제인식아래, 연구자주도예산확대와관리및평가제도개선계획을내놓았다. 문재인정부국정운영 5개년계획 에따르면, 연구자주도기초연구는 2017년현재 1.2 조원에서 2020 년까지 2배로대폭확대되고, 과제관리및평가제도역시성과중심보다과정을존중하는방향으로개선될예정이다 ( 국정기획자문위원회, 2017).

78 46 신정부과학기술정책방향모색 기초연구지원강화는과학자개인이구심점이되어한국과학기술자사회의문제인식을공유하고, 이를정치계에적극적으로노출시킴으로써, 국가차원의과학기술핵심정책현안으로자리매김하게된경우다. 10) 본연구에서선정한 4개정책제안서에는주목받지못했으나, 국회청원을통해사회적으로주목을끌었다. 정책제안서상에서는중요한정책문제로다루어지지못한반면, 5대정당의공약집에서는공통적으로포함되었다는측면에서 4차산업혁명과유사한정책의제로이해될소지가있다. 즉, 문건만살펴보면과학기술계현장의문제인식보다시민사회과정치계의위기의식이작용한결과물로보일지도모른다. 그러나, 기초연구의제설정의전개과정을살펴보면, 기초연구지원의제는오히려 4차산업혁명과반대의경우다. 서울대의대호원경교수는 2016 년 6월, 국내과학기술계커뮤니티인 생물학연구정보센터 (BRIC) 에 미래부장관님께 : 과학발전을저해하는국가연구비지원시스템의개혁을촉구합니다 라는제목의기고글을처음게시했다 ( 호원경, ). 미래부장관에게보내는편지형식의이글은사회적주목에따라순식간에대형하향식 (top-down) 국책과제가기획되고재원이몰리는우리나라과학기술정책의사결정과정의문제점을꼬집으면서, 연구자가자유롭게연구주제를선정할수있는상향식 (bottom-up) 중심연구시스템으로대폭수정해달라는요구를담고있다. 호교수의청원글은조회수 10,000건이상을기록하며과학기술자사회의관심을모았고, 2016 년 10월, 연구자주도기초연구지원확대를위한청원서 글을게시하여온라인청원운동으로이어졌다. 그결과, 자유공모연구비중증가 국회청원이발의되었고, 한국과학자들이집단적으로목소리를모아자발적으로국회청원발의까지이어진사례가되었다 ( 동아사이언스, ) 11) 10) 기초연구지원 은문재인정부국정운영 5개년계획의 100대국가전략중하나로서, 4차산업혁명과함께신정부에서추진하는핵심과학기술정책의제중하나다. 문재인정부는기존의공급자중심과제지원방식이혁신적연구보다성공가능한연구에만매몰시킨다는문제인식아래, 연구자주도예산확대와관리및평가제도개선계획을내놓았다. 신정부의국정운영 5개년계획에따르면, 연구자주도기초연구는 2017년현재 1.2조원에서 2020년까지 2배로대폭확대되고, 과제관리및평가제도역시성과중심보다과정을존중하는방향으로개선될예정이다 ( 국정기획자문위원회, 2017). 11) 호원경교수는구회청원발의에그치지않고, 기초비연구예산편성의사결정을계속해서추적하여가장최근 2018년기초연구비가삭감위기에처해있습니다 라는글을 BRIC에또한번게시하여, 다시한번예산소위국회의원에게이메일보내기운동을추진하고있다 ( 호원경, ).

79 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 47 위와같은이슈전개과정을비추어볼때, 기초연구의제는과학기술계현장의정책수요가정부정책에적극반영된사례로이해할수있다. 현장의주요정책제안서에핵심사안으로주목받지는않았으나, 과학기술계가자발적으로문제인식을공유하고, 이를자발적으로주요정책입안자들에게적극노출시켜신정부핵심정책으로채택된경우다. (3) 연구자중심환경개선연구자처우개선은현장에서과학기술자에대한인식변화를촉구한만큼정부정책에서도상당히주목하고있는정책추진영역이라고판단된다. 새로이출범한과학기술혁신본부가개최한연구현장간담회에서 연구자중심 R&D 를발표하여, 국가 R&D 구조를과학기술연구개발의주체인연구자친화적으로바꿀것임을강조했다 ( 과학기술혁신본부, ). 4차산업혁명에맞는인재를양성하고자하는정부의정책방침은현장과의시각차가있지만, 청년과학기술자등사각지대에놓인과학기술자에대한처우개선도정부가주목하고있는만큼과학기술인력의처우개선이슈는현장의정책수요가정부정책에적극반영된사례로볼수있다. (4) 혁신성장을위한창업 벤처지원과학기술계주요이해당사자들은국가 R&D 조직개편과같은문제에비해창업과중소기업지원에있어큰강조를두지는않았다. 이는중요성의인식여부의문제가아니라, 우선순위의문제로판단된다. 국가 R&D 조직개편이나과학기술자처우개선은사업을수주하는대학및출연연소속과학기술자들이현장에서체감하는정책이슈다. 반면, 창업과벤처기업이슈는정책이슈의시급성에있어다른의제에비해다소밀려났을수도있으며, 비교적소수의현장과학기술자들이문제로인식하고있었을가능성도있다. 또한, 본연구에서분석한제 4층위의과학기술계주요이해당사자들은대부분출연연이나대학, 공공기관에소속된전문가들로구성되어있어, 산업기술정책이나기업정책에대해서는제안하지않았거나, 관심영역이아니었을것으로

80 48 신정부과학기술정책방향모색 추측된다. 제4층위이해당사자들중기업관계자의의견이반영된한국공학한림원의제안서에는창업이나산업재편등의제안이포함되어있는편이지만, 산업기술정책이나기업정책수요자들인기업, 산업체관계자들의제안서는본연구에서다루지않고있다. 반면정치권에서는대기업에서중소기업중심으로의경제전환의필요성을강조한바있다. 문재인정부역시창업과벤처를핵심과학기술정책사안중하나로추진하고있다. 이는지난박근혜정부의 창조경제 정책기조에서추진된창업정책을이어받는측면도있다. 문재인정부는중소기업청을중소벤처기업부로격상하여, 창업활성화와고용창출효과를기대하였다. 따라서창업과중소기업은현장에서시급한문제로인식되는것은아니지만, 경제활성화목적에서정치권에서주목했으며, 정부역시중점정책사안으로추진하고있는것으로판단된다. (5) 정부 R&D 구조개혁특히과학기술계현장에서공통적으로주목한이슈는정부 R&D 구조개혁이다. 정치권에서도 5개정당모두정부 R&D 투자확대및효율화의문제를지적한바있다. 물론신정부에서과학기술혁신본부의출범등으로과학기술계컨트롤타워강화를위한정책적조치를취했다. 그러나아직까지는현장에서요구하는만큼적극적으로정책적변화가이루어진것은아닌것으로판단된다. 현장에서는사업구조부터예산집행구조까지개혁적변화를요구했으며, 이번대선뿐만아니라, 지속적으로제기해온문제다. 특히공공연구노조와한국공학한림원은정부의연구개발구조의직접적영향을받는조직으로서, 대대적구조개혁을요구한바있다. 일류강국연구회역시정부역할의재정립을강조했다. 정부 R&D 구조개혁은오랜문제였음에도불구하고, 현재다른과학기술정책이슈의우선순위에밀려나고있는양상이다. 현재정부출범초기인점을감안할때, 단순히명시적으로정책에반영된것을넘어서서실질적변화로이끌어낼수있을지여부는더욱지켜보아야할것이다.

81 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 현장과정치계비교분석의시사점 (1) 과학기술정책이슈를제기하는다양한행위자과학기술현장의목소리는가치사슬상서로다른이해관계속에서도출될수밖에없으므로, 정부는그다양성을전제로정책적으로접근할필요가있다. [ 그림 2-3] 은가치사슬관점에서과학기술이슈제기그룹 ( 현장과정치계 ) 의지형을매핑한것이다. 과학기술의가치사슬은크게보면세영역으로구분된다. 첫째는과학과기술의지식을학습하고교육및훈련서비스를제공하는영역이다. 초중등과학교육, 고등과학교육과훈련, 공교육밖에서이루어지는다양한과학과기술체험및훈련, 성인과학기술취미및대중화활동의종사자들이이영역에해당한다. 둘째는흔히연구개발현장으로불리는영역이다. 이미분과학문으로서의과학과기술지식을체화한전문가들이독창적지식과기술을생산하고, 이를응용하여유용한성과를창출하도록연구와개발활동에종사하는영역이다. 셋째는지식과기술의활용과상업화의영역이다. 여기에는단위기술들을연결하고새로운기술적솔루션을적용하여시장에서경쟁력있는시스템과제품을생산하고판매하는활동이주를이룬다. [ 그림 2-3] 과학 기술 지식의가치사슬내과학기술이슈주도그룹지형 자료 : 연구진작성

82 50 신정부과학기술정책방향모색 다른한편, 과학기술현장의이슈가지식과기술의공급으로부터발생하는방향성을가진다면, 정당의과학기술이슈는지식과기술의수요쪽에서발생하는경향을지닌다. 이차이가이번대선정국에서 제4차산업혁명 을놓고과학계와정치권사이에일부불협화음이있던까닭이다. 정치권은인공지능기술과같은신기술이국민의일상생활과일자리문제및국가의미래성장에미치는영향이크다는문제의식을가지고제4차산업혁명이슈에접근했다면, 과학계는이것이과학과기술의본질과는거리가멀다는이유로제4차산업혁명이슈에대해적극적인동참을하지않았다. 이러한차이를놓고, 일부정치권에서는과학계를이해집단으로보기도하고, 일부과학계에서는정치가과학을모른다고서운해하기도한다. 하지만이러한차이는밸류체인상의위치와관점의방향성차이로부터오는것이며, 또한당연한것이다. 다만상호이해의부족과소통의결여가과학과정치사이의성숙한관계형성을방해하고있기때문에, 이를정책에서풀어갈필요가있다고본다. (2) 과학기술현장과정치계사이의대화필요과학기술현장과정치계사이에대화가시급하다. 과학기술현장의이슈는연구개발혁신주체의수요를반영하는반면, 정당의이슈는좀더포괄적인사회적이슈를반영한다. < 표 2-20> 은과학기술계현장과정치계에서바라보는정책현안에대한시각차를보다선명하게보여준다. 앞서밝혔듯, 현장에서는과학기술인력처우개선, R&D 조직개편, 글로벌 STI시스템구축, 기업가형국가건설등여러이슈를제기했다. 반면, 정당공약집에서는정당별큰차별점없이비교적대동소이한공약을내놓았다. 이는정책의창국면에서과학기술계와사회가각기과학기술에대해구체적으로주목하는이슈가다를수있음을보여준다. 이러한차이에대해대화가이루어지지않을경우, 과학기술계에서는정치계가현장의목소리를외면한다고판단할가능성이높아지고, 반대로정치계에서는과학기술계가단지이익집단화되어있다고판단할수있다. 따라서정당내에서과학기술정책이슈를관리하거나이해당사자와의대화채널을열어두는제도적보완책이필요하다.

83 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 51 < 표 2-20> 현장과정치계의정책이슈비교 구분 특징 주요정책이슈 정치계 비교적대동소이한정당공약 사람중심 4차산업혁명 현장 다양한정책수요 과학기술인력처우개선 국가R&D 조직개편 글로벌 STI시스템 기업가형국가건설 자료 : 연구진작성 특히, 정치권이경제적, 사회적문제를과학기술과관련된정책이슈로주류화하는과정에서과학기술계의동참을독려하는게좋다. 정치권에서과학기술의제로주목한제4차산업혁명과과학기술일자리이슈는기술발전으로인한국민의불안해소및새로운변화에국민의동참을독려하기위해만들어졌다. 하지만정치권의과학기술이슈주류화과정에서그러한미래문제해결의공급자이자해결사역할을수행할과학기술전문가의참여가부족하면서오히려과학계가주류화과정에서소외되는상황이발생했다. 제4차산업혁명뿐만아니라, 이후의과학기술관련이슈의형성과주류화과정에서같은종류의상호불신이발생할가능성이여전한것이다. 결국각정당이과학기술과사회양쪽에서공통의문제를인식하고그해법을모색할때과학계와적극대화할것을권한다.

84 52 신정부과학기술정책방향모색 제 5 절소결 1. 여러이해관계가공존하는한국의과학기술자사회 (Heterogeneity) 특정과학기술단체에서내는목소리가한국과학기술자사회전체의목소리를반드시대표하는것은아니다. 현장에서터져나오는목소리는과학기술자사회의합의를거치지않은특정이해당사자날것의목소리다. 얼핏보면너무나당연해보이는이사실은과학기술정책을결정하는비과학기술계에서자칫놓치거나오해할수있는부분이기에다시금강조할필요가있다. 객관성을표방하는과학적지식과인간의보편적편의를추구하는기술개발이라는 과학기술 에대한사회적인식을고려했을때, 과학자와엔지니어가내는목소리는전문가로서의권위를가지며, 일반인보다더욱객관적이거나더믿을만한것으로간주되기도한다. 또한, Two culture 라는말처럼이공계 -인문계사회가갈라져있는우리나라에서예산을배분하고, 관련정책을결정하는주요의사결정자와과학자및엔지니어가대화하는것이결코쉬운일이아닐것이다. 다양한한국과학기술계현장의목소리를비판적으로수용하고종합적으로이해하기위한노력이필요하다. 이들의요구를무비판적으로수용하는것은현장과학기술계의구조적문제를근본적으로해결하지못하고, 오히려그구조적문제가낳은파편적증상만을땜질하는방식으로해결하는결과를낳을수있다. 따라서, 한국과학기술계에얽혀있는이해관계를파악하고, 여기서터져나오는목소리를종합적으로판단하고이의구조적원인을파악하기위한노력이필요하다. 2. 사회정치적영향력이크게작용하는한국과학기술정책의사결정과정 4차산업혁명의정책의제화는우리나라과학기술정책의사결정과정에사회정치적영향력이더크게작용함을보여준다. 알파고쇼크는시민사회에과학기술의발전이인간의일자리를빼앗아갈수있다는강한위기의식을일으켰으며, 정치계에서는이를적극적으로수용하여이를 4차산업혁명대응정책을공약으로내걸었다. 과학기

85 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 53 술정책이정부가다루는여러공공정책영역중의하나라는관점에서바라본다면, 정부는과학기술의공급주체뿐만아니라, 일반시민사회의위기의식을반영할필요가있다. 따라서, 4차산업혁명대응정책은정부가과학기술의공급자뿐만아니라시민사회의위기의식을적극반영하려했다는점에서그의의를둘수있다. 문제는과학기술의공급주체인현장과학기술계와의대화나토론, 합의과정없이미흡했다는점이다. 우리나라의정책의사결정과정에는과학기술연구개발혁신주체보다정치적영향력이큰영향력을발휘해서현장의목소리가소외되고있으며 ( 홍성주외, 2015), 기초연구지원을요구한호원경교수역시이러한문제의식에서국회청원을시작하게되었다. 실제로본연구진의정책제안서분석에따르면, 과학기술계현장에서는 4차산업혁명에대한문제인식정도나접근방식에있어분명한이견이있었다. 4차산업혁명이국가차원의핵심정책으로추진되고있다는중요성을고려해볼때, 시민사회의위기의식반영뿐만아니라, 현장과학기술혁신주체와의적극적대화역시수반될필요가있었다. 또한, 4차산업혁명대응정책과정을달리바라보면, 우리나라과학기술정책의제는사회정치적이슈에크게영향을받는다는것을알수있다. 4차산업혁명 이라는용어자체는우리나라에서비롯된것이아니다. 세계경제포럼에서처음용어가발표된것당시에도우리나라에서커다란주목을받지는못했으나, 알파고쇼크를계기로전국민적이슈가된이후, 결과적으로신정부의핵심과학기술정책으로자리잡게되었다. 학계에서는수차례포럼을열며 4차산업혁명이 3차의연장선인지, 4차라명명할만큼새롭고혁신적인혁명인지에대한갑론을박이있었음에도불구하고, 순식간에핵심정책으로채택된것은과학기술계현장과의소통과대화가부족했음을보여준다. 이처럼사회적이슈에따라국가차원의정부정책의제가결정된다면, 자칫현장의뿌리깊은과학기술정책문제가배제되고, 순간적으로이슈화되는사안만이주목을받을수도있을것이다. 반대로, 중장기적으로중요한정책의제임에도불구하고사회적으로이슈화되지못해누락되는정책의제도발생할수있음을시사한다.

86 54 신정부과학기술정책방향모색 3. 한국의과학기술혁신정책거버넌스작동여부점검필요정치변동의시기에과학기술이슈가유난히부각되는이유는그만큼평상시에과학기술정책이슈를수용할창구가부족함을반증한다. 그러므로, 정부는과학기술현장의목소리를여러창구를통해지속적으로소통하는채널을열어두어야한다. 정부부처, 연구개발관리전담기관, 자문기구및의회조직들은상시적으로과학기술계의여러이슈들을청취할채널을구축하고, 제도개선사항들을점검및실천할필요가있다. 현재과학기술정보통신부에서다양한소통과대화채널을열어두고있는것은이러한변화를위해좋은시도라고볼수있다. 기초연구지원을위한국회청원운동은우리나라에과학기술계의여러이슈를상시적으로청취하는채널이제대로작동하지않음을시사한다. 홍성주외 (2015) 의한국과학기술혁신정책거버넌스개념도에따르면제4 층위에위치한과학기술자사회의현장정책수요는한국연구재단, KISTEP, STEPI와같은제3층위의중간관리조직과제2층위의유관부처를거쳐제1층위의국회, 정부에순차적으로전달된다. 그러나, 한국과학기술자들은중간층위를거치지않고, 곧바로국회로목소리를전달하는방식을택했다 년호원경교수는제2층위의미래부장관에게편지를보내는방식으로기고를시작했지만, 2017 년장미대선이확정됨에따라더불어민주당과접촉하여곧바로국회에청원했다. 이는대선국면이라는정치적변동의시기에는 정당 이라는새로운행위자가등장하여과학기술정책형성의새로운기회의창이열릴수있음을시사한다. 본연구진은행정부교체와같은정치적변동의시기에 정책의창 (policy window) 이열릴가능성이높아질수있다는가설을설정했다. 실제로현장의과학기술자들은제2층위와제3층위를순차적으로거치지않고, 조직적움직임을통해국회에청원하는방식으로정책입안을시도했다는점에서기회를잘활용한것으로이해할수있다. 다른한편으로는, 한국과학기술혁신정책거버넌스에서중간조직이어떤역할을하고있는지에대한의구심을불러일으킨다. 왜과학기술자들은온라인커뮤니티를통해미래부장관에게편지를보내고, 국회에청원을보냈어야했을까? 과학기술계현장의문제가중간조직에서제대로수렴되고, 이것이검토되는과정을거쳐현장의

87 제 2 장정책의창 : 19 대대선에서과학기술이슈의지형분석 55 문제가해결될것이라는정부와과학기술계간상호신뢰가형성되어있었더라면, 과학기술계에서다른방식으로해결방안을모색했을수도있었을것이다. 이는과학기술계현장과정책입안자들사이의대화창구가있는지, 이것이제대로작동하는지, 중간조직이제역할을하고있는지에대한점검이필요함을시사한다. 사회정치적으로이슈화되는사안에민감하게반응하고, 빠르게이슈를흡수하는것뿐만아니라, 현장의과학기술계문제를적극해결하기위한노력이제대로이루어지고있는지확인이필요하다. [ 그림 2-4] 대선국면한국의과학기술혁신정책거버넌스 자료 : 홍성주외 (2015), p.68 그림을연구진분석을토대로재구성

88 56 신정부과학기술정책방향모색 제3장 정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 전찬미, 홍성주, 우청원 제 1 절개요 1. 연구범위와필요성역대정부의과학기술정책기조와주안점은신정부출범을기점으로크고작은변화를겪어왔으며, 과학기술관련부처의정책과제들은각정부의국정과제와밀접한연관을맺고추진 시행되어왔다. 본장에서는역대대통령공약과국정과제, 부처별정책과제의상호연계성분석을바탕으로제반국정정책분야와조화를이루며시너지를낼수있는과학기술정책이포함해야할요소를탐색하고자한다. 또한과학기술관련부처별정책과제이행성과를점검하고중장기간쉽게해결하지못하고있는정책난제들을도출하여국정과제와의연계성측면에서고려할수있는정책효과제고방안을도출할것이다. 본장에서는노무현정부이후역대정부별과학기술부문공약및국정과제의내용, 과학기술관련부처의정책과제및이행성과를분석의대상으로삼는다. 역대정부별핵심공약부터국정과제, 과학기술관련부처의업무보고자료들을우선검토한후, 역대과학기술관련부처의각년도자체업무평가, 역대정부별국정운영백서와각종공공기관이발간한공약이행관련연구보고서들의결과를종합할것이다. 역대정부별과학기술부문공약과국정과제, 각부처의정책과제간연계성을파악하고, 중장기적관점에서각과학기술정책부문별정책이행의패턴을확인함으로써핵심공약의선정부터정책과제의시행으로이어지는순환구조속에서누락또는간과되는정책사각지대를발굴할수있을것으로기대한다. 이를바탕으로국정과제와

89 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 57 긴밀한연계를이루며다루어져야할과학기술정책과제들을우선선별할수있게될것이며, 효율적인연계방안도출을위한시사점을제공해줄수있을것이다. 2. 분석절차및방법 역대정부의과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석은크게세단계의분석을거친다. 과학기술부문국정과제분석, 국정과제- 정책과제간연계성분석, 과학기술정책난제도출로구성된본방법론은공공부문에서발간된국정과제및정책과제관련업무계획, 평가보고서들에대한문헌분석을기초로한다. 역대정부의과학기술부문정책과제들을 국가전략과학기술개발, 정부연구개발투자확대및효율화, 기초과학연구, 지역과학기술과혁신, 민간기술개발및창업지원, 과학기술인력양성및활용, 과학기술국제화, 과학기술기반조성및문화진흥 의 8개부문으로구분하여정책이행의패턴과성과를확인할것이다. < 표 3-1> 과학기술부문국정과제 - 정책과제연계성분석절차 과학기술부문국정과제분석 국정과제 - 정책과제간연계성분석 과학기술정책난제도출 과학기술부문국정과제추출국정과제연속성분석 국정과제 - 정책과제매칭국정과제 - 정책과제연계성검토 정책과제연계성 - 성과간상관관계분석 자료 : 연구진작성 역대정부출범초기대통령들은국가전반의발전과안정적인국정운영을위하여광범위한정책분야에대한선결과제들을핵심공약및국정과제로제시해왔다. 과학기술부문에해당하는정책과제들은때로는정부의성장정책기조와밀접한연관을맺고제시되거나, 지역발전, 국민삶의질향상과같은신정부의주요정책목표를이루기위한수단으로서활용되었다. 따라서핵심공약과국정과제에는과학기술부문에특화된정책과제이외에도다른정책분야의세부과제로제시된과학기술정책과제들이다수발견된다. 이러한정책과제들을추출하고가시화하여서로중복되는사례를발견할수있으며, 이와는반대로특정정책이국정과제상에서다루어지지않는사각지대를확인할수도있다.

90 58 신정부과학기술정책방향모색 다음단계는핵심공약및국정과제, 과학기술관련부처의정책과제간매칭작업을실시하여각부문별과학기술정책의연계성을확인하는것이다. 본고에서는각부문별과학기술정책을기준으로과학기술부, 산업자원부와후속부처들이추진했던정책과제들의연계성및정책이행패턴에초점을둔다. 이같은분석을통해정부의정책과제실현의지가크고정책과제수행의방향성과방법등이명확히제시되었던국정과제와정책과제간연계성이높은정책들을파악할것이다. 반면국정과제에서강조되었음에도불구하고세부정책과제로시행되지않았거나국정과제에서논의되지는않았으나각부처가적극적으로추진하였던정책영역들도함께확인하고자한다. 본연구에서는각정책부문별연계성을확인하고연계성이강한정책과제들의공통요소를추출하여향후국정과제와정책과제간효율적인연계방안을제시할수있을것으로기대한다. 마지막으로과학기술정책성과와연계성간의상관관계를분석하기위하여부처별자체평가및업무보고, 기타공공기관에서실시한정책성과평가보고서의결과를종합한다. 이는각정부별성과평가에의의를두는것이아닌중장기적관점에서지속적으로쉽게해결되지않고있는정책과제를발굴하는것을목표로한다. 과학기술부문의정책난제분석을위한정책성과와연계성간의상관관계분석프레임은다음 [ 그림 3-1] 과같다. [ 그림 3-1] 정책과제연계성 - 정책과제이행상관관계프레임 자료 : 연구진작성

91 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 59 제 2 절역대정부별과학기술부문핵심공약및국정과제 본절에서는노무현정부이후역대정부별과학기술부문핵심공약및국정과제를파악하는것을목적으로한다. 역대정부의핵심공약과국정과제는각정부의정책기조에부합하여선결적으로해결되어야할각종정책과제들을담고있으며, 정책과제선정당시의각정부혹은정당의정치적특색, 대선전후의정책환경및이머징이슈등에큰영향을받는다고볼수있다. 이과정에서과학기술관련정책과제들은때로는경제성장둔화를해결하기위한수단이되거나국민삶의질을향상시킬수있는강력한도구로인식되며, 각기다른분야의국정과제로선정되었다. 이에대하여복잡다기화된핵심공약과국정과제에서주요과학기술정책부문별세부과제를추출하고각과제간의중복이나누락이없는지를확인할것이다. 이를바탕으로역대정부의국정과제상에서드러나는과학기술정책부문별이슈와정책난제의유형을먼저진단하고자한다. 1. 역대정부핵심공약및국정과제 2002년새천년민주당에서는 4대비전, 20대기본정책, 150대핵심과제로구성된핵심공약을발표하였다. 그중에서사회통합과균형발전에초점을둔 바로선대한민국 비전과국가경제성장에초점을둔 잘사는대한민국 비전에과학기술관련정책이포함되었다. 기본정책단위에서살펴보면지역과학기술혁신역량을제고하기위한정책이 자율과분권의지방화시대 공약에포함되었고, 민간과학기술개발지원관련정책이 기업하기좋은나라, 신산업정책으로산업강국실현 공약에포함되었다. 연구개발투자확대는 7% 신성장달성 공약에서논의되었으며, 기초과학에대한지원과과학기술인력양성, 연구환경개선등을골자로하는대부분의과학기술정책은 정보화와과학기술대국실현 에서다루었다 ( 새천년민주당정책선거특별본부, 2002, pp.19-31).

92 60 신정부과학기술정책방향모색 < 표 3-2> 노무현대통령후보자대선공약 12) 4대비전기본정책통합과원칙의바른정치특권과차별의시정바로선대한민국부정부패의척결 좋은정부 의구현자율과분권의지방화시대 * 동북아중심국으로의도약 7% 신성장달성 * 기업하기좋은나라 * 잘사는대한민국재벌개혁등공정한경쟁질서확립신산업정책으로산업강국실현 * 정보화와과학기술대국실현 * 빈부격차해소와 70% 중산층시대수준높은삶의질자율과다양성의교육따뜻한대한민국행복한가정 양성평등한사회노인이존경받는사회경쟁력있는농어업 잘사는농어촌평화와번영의신한반도시대당당한대한민국당당하고자주적인외교강한군대튼튼한안보자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002) 에서발췌하여표로요약 노무현대통령당선이후제안된국정과제보고서에서는 국민과함께하는민주주의, 더불어사는균형발전사회, 평화와번영의동북아시대 를목표로설정하고 4개정책분야에대한 12대국정과제를제시하였다 ( 대통령직인수위원회, 2003a, p.228). 노무현정부는지식정보화가가속화되는가운데동북아가자본, 기술, 생산, 물류가집중하는세계경제의중심지로떠오르고있으며, 대한민국역시동북아중심국가로서과학기술강국으로자리매김할수있는기회를맞이하고있다는인식을갖고있었다 ( 대통령직인수위원회, 2003a, pp ). 국정과제보고서에서는경제성장과지역균형발전을이룩하고동북아시대를대비한다는관점에서과학기술을주요성장동력으로보고있으며, 지방분권과국가균형발전, 과학기술중심사회구 12) * 표시는과학기술부문정책과제가포함된기본정책

93 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 61 축, 교육개혁과지식문화강국실현 의 3 개국정과제에서과학기술관련정책을다루 었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.19-22; pp.35-38; pp.51-55). < 표 3-3> 노무현정부의국정과제 13) 정책부문외교 통일 국방정치 행정경제사회 문화 여성 국정과제한반도평화체제구축부패없는사회, 봉사하는행정참여와통합의정치개혁지방분권과국가균형발전 * 동북아경제중심국가건설자유롭고공정한시장질서확립과학기술중심사회구축 * 미래를열어가는농어촌참여복지와삶의질향상국민통합과양성평등의구현교육개혁과지식문화강국실현 * 사회통합적노사관계구축 자료 : 대통령직인수위원회 (2003b) 에서발췌하여표로요약 노무현정부출범전후핵심공약과국정과제에드러난과학기술부문정책과제의특성은다음과같이정리할수있다. 첫째, 핵심공약의 정보화와과학기술대국실현 에서국정과제의 과학기술중심사회구축 으로확장 연계하여과학기술정책을중시하는태도를유지하였다. 둘째, 지역균형발전을국정과제로선정하며, 지역과학기술에대한정책과제를포함시키고단계적인정책이행계획을제시하였다. 마지막으로 지식문화 의차원에서과학기술지식을어떻게다룰것인가에대한정부의입장을보여주었다. 2007년한나라당은이명박대선후보의국정철학과정책대안을반영하여 3대비전, 10대희망, 43대과제, 92개약속 을제시하였으며, 민간과학기술개발과관련한중소기업지원정책, 성장정책을뒷받침하기위한신성장동력발굴정책, 대학내연구개발환경개선을목표로하는과학기술정책이 3대과제분야에포함되었다 13) * 표시는과학기술부문정책과제포함

94 62 신정부과학기술정책방향모색 ( 한나라당, 2007, pp.43-58; pp ). 이같은핵심공약은기존의주요과학 기술정책영역을포괄하는것으로볼수있으나전체핵심공약내에서의비중을확 인한다면과학기술부문의핵심공약비중이적었다는점을확인할수있다. < 표 3-4> 이명박대통령후보자대선공약 14) 3 대비전 10 대희망 43 대과제 잘사는국민 따뜻한사회 살아나는경제중산층이두터운나라함께번영하는경제생애희망디딤돌복지안전한사회그늘과차별이없는사회 다시해냅시다 7% 성장일자리 300만개를만듭니다신바람나는기업아자아자! 중소기업 * 대한민국호에새엔진을 * 웰컴투코리아! 예산 20조원절약한국경제세계로갑니다양극화해소서민부담경감연간 50만호 신혼부부주택 12만호공급노사, 함께걸어가요살기좋은농어촌생애주기별맞춤형복지출산에서취학까지청소년을글로벌리더로! 당신의평생건강지킴이노후! 실버가아닌골드입니다언제어디서나당신곁에 129! 안전한먹을거리행복한식사폭력 NO! 이제안심하세요! 재해의악순환을끊겠습니다세계어디서나안전한한국인가난이대물림되지않습니다양성평등 가족사랑사회가됩니다아름다운동행 14) * 표시는과학기술부문정책과제포함

95 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 63 3 대비전 10 대희망 43 대과제 강한나라 소프트파워가강한나라아름답고살고싶은국토재창조당당한외교, 평화로운한반도일잘하는실용정부 꿈을이루는교육학교만족두배, 사교육비절반세계일류우리대학 * 언제든지공부할수있습니다세계최강의디지털국가로대한민국을문화브랜드로! 문을열면스포츠를! 살아있는언론대운하로열리는한물길한마음방방곡곡이살아납니다빠르고편리한대중교통클린 그린코리아를우리아이들에게국익중심의실용외교한반도를경제공동체로튼튼한국방! 즐거운병영! 법과질서를세웁니다국가경영시스템의재설계 자료 : 한나라당 (2007) 에서발췌하여표로요약 이명박정부출범이후에는새정부임기내실현가능여부를기준으로핵심공약의내용을수정하여 5대국정지표, 21대전략, 192 개국정과제를선정, 발표하였다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.1). 이명박정부는과학기술부문에해당하는국정과제를통해다양한고부가가치를갖는신성장동력육성을통한산업구조선진화, 대학의연구역량강화를통한과학한국건설등의목표를이루겠다고밝혔다 ( 제 17대대통령직인수위원회, 2008, pp.4-5). 그러나이명박정부의국정과제선정기준은임기내실현가능여부였던만큼핵심공약에서제시되었던일부과학기술부문정책들이국정과제에서제외되었다 ( 한나라당, 2007, pp.43-49; 제17대대통령직인수위원회, 2008, pp.10-14). 이명박정부의핵심공약이나국정과제에서도과학기술은대한민국의성장동력으로인식되고있었으며, 그에따라과학기술부문에특화된국정과제가선정되지않은채경제정책및교육정책의일환으로과학기술부문정책과제가일부부문에포함되었다. 또한이명박정부출범이후과학기술전담부처였던과학기술부의일부기능이

96 64 신정부과학기술정책방향모색 교육인적자원부와통합되면서교육과학기술부로이관되고, 과학기술부의산업부문기능은지식경제부로이관됨에따라과학기술정책이수립, 시행되는환경역시급변하였다 ( 홍성주외, 2013, p.134). < 표 3-5> 이명박정부의국정과제 15) 5 대국정지표 21 대전략 활기찬시장경제인재대국글로벌코리아능동적복지섬기는정부 투자환경인프라개선제로베이스규제개혁신성장동력확보 * 서비스산업선진화일자리창출 수요자중심의교육경쟁력강화핵심인재양성과과학한국건설 * 평생학습의생활화 새로운평화구조창출실용적통상외교 능동적개방세계로나가는선진안보친환경경제 에너지구조아름다운삶과창의문화 평생복지기반마련예방 맞춤 통합형복지시장기능을활용한서민생활안정사회적위험으로부터안전한사회 예산절감과공공기관혁신국민편의원스톱서비스창조적광역발전과실질적지방분권법과원칙이준수되는신뢰사회구현 자료 : 제 17 대대통령직인수위원회 (2008) 에서발췌하여표로요약 새누리당은제18대대통령선거를앞두고국민행복 10대공약과함께 20대분야 201 개약속을제시한바있다. 해당공약에서과학기술부문정책은창조경제와밀접한연관을맺으며제시되었고, 신시장및일자리창출의주요수단으로과학기술정책을전개하겠다는비전을보여주었다. 그에따라 창조경제를통해새로운시장과새로운일자리를늘리기위한청년벤처 창업활성화방안, 과학기술기반일자리창출 15) * 표시는과학기술부문정책과제포함

97 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 65 정책등을제시하였다 ( 새누리당, 2012, p.44; pp ). 지역균형발전에관한공약에서도과학기술은지역성장의동력으로인식하였으며, 그에따라중앙정부는장기적 광역적관점에서미래성장동력산업에주력하고. 지자체는지역산업, 지역인재, 지역과학기술을유기적으로연계시킨지역발전정책을추진하도록하는투트랙정책을제시하였다 ( 새누리당, 2012, pp ). < 표 3-6> 박근혜대통령후보자대선공약 16) 3 대비전 10 대공약 국민걱정반으로줄이기일자리늘지오더불어함께하는안전한공동체 가계부담덜기확실한국가책임보육교육비걱정덜기생애주기별맞춤형복지정책창조경제를통해새로운시장과새로운일자리늘리기 * 근로자의일자리지키기근로자의삶의질올리기국민안심프로젝트추진대기업과중소기업상생의경제민주화지역균형발전과대탕평인사 * 자료 : 새누리당 (2012) 에서발췌하여표로요약 박근혜정부출범이후제안된국정과제는 5대국정목표, 21대전략, 140 대국정과제를포함하고있으며, 일자리중심의창조경제 를목표로하는전략중일부정책에과학기술부문정책과제를포함시켰다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.3). 보고서에제시된국정과제이행계획에따르면과학기술은그책임과역할을확장하여, 신산업을창출하고사회이슈를해결하는증국민행복에실질적으로기여할수있도록하겠다는목표를제시하였다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.15). 또한 창의와혁신을통한과학기술발전 이라는과학기술부문에특화된추진전략을내세우기도하였는데이는이명박정부의국정과제와비교하여과학기술부문정책과제의비중이다시늘어나게되었음을보여주는부분이었다 ( 제18대대통령직인수위원회, 16) * 표시는과학기술부문정책과제포함

98 66 신정부과학기술정책방향모색 2013, pp,43-48). 그러나핵심공약에서제시되었던지역균형발전에관한지역과학기술과혁신정책부문은국정과제에서다루어지지않았고, 여전히국정과제전체중에서과학기술부문이차지하는비중은크지않았다는한계를보였다. 또한과학기술에대한인식역시성장담론에서크게벗어나지못하고있다는점도향후과학기술정책의발전을위해서는간과해서안될것이다. < 표 3-7> 박근혜정부의국정과제 17) 5 대국정목표 21 대전략 일자리중심의창조경제맞춤형고용 복지창의교육과문화가있는삶안전과통합의사회행복한통일시대의기반구축 창조경제생태계조성 * 일자리창출을위한성장동력강화중소기업의창조경제주역화창의와혁신을통한과학기술발전 * 원칙이바로선시장경제질서확립성장을뒷받침하는경제운영생애주기별맞춤형복지제공자립을지원하는복지체계구축서민생활및고용안정지원저출산극복과여성경제활동확대꿈과끼를키우는교육전문인재양성및평생학습체제구축나를찾는문화, 모두가누리는문화구현범죄로부터안전한사회구현재난 재해예방및체계적관리쾌적하고지속가능한환경조성통합화화합의공동체구현지역균형발전과지방분권촉진튼튼한안보와지속가능한평화실현행복한통일로가는새로운한반도구현국민과함께하는신뢰외교전개 자료 : 제 18 대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 17) * 표시는과학기술부문정책과제포함

99 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 역대정부과학기술부문공약및국정과제 역대정부별과학기술부문공약및국정과제의일반적특성은다음과같다. 노무현정부의핵심공약과국정과제에포함된과학기술관련정책과제는그연계성이높은편이며, 각부문별공약상의과제를잘반영하면서도정책이행의단계나정책수단등에대해보다구체화된정보를제시하였다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.19-22; pp.35-38). 이명박정부는대선공약당시중소기업 R&D 지원, 국제과학비즈니스벨트조성, 과학영재조기발굴, 해외석학영입플랜, 글로벌연구네트워크구축등다양한신규정책이슈들을발굴하였으나공약에제시한과제들을임기내실현가능성및정책필요성에따라조정함으로써국정과제상에는제외혹은축소된정책과제가있다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, pp.1-9). 박근혜정부에서는핵심공약에창조경제를전면에내세우며과학기술관련정책이성장정책의일환으로편입되었으나, 국정과제에서는역대정부들이추진해왔던과학기술부문정책과제들을대부분지속, 유지하여추진하도록하였다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, pp,43-48). < 표 3-8> 역대정부의국가전략과학기술부문공약및국정과제 노무현정부이명박정부박근혜정부 핵심공약 주력기간산업발전 IT BT NT 육성부품 소재산업기술기반구축미래국가전략산업육성세계 1등기술 100개육성 IT BT NT ET 연구개발지원주요성장동력산업지원신재생에너지기술개발지원보건 의료 제약 한방산업육성 국민행복기술과브레인웨어융합신기술로창조산업육성 중장기거대과학기술개발 국정과제 IT 산업경쟁력강화첨단 원천 융합기술개발핵심부품 소재의공급기지화 융합신기술지원의료과학기술개발지원신재생에너지기술개발지원 신성장동력발굴및육성사회이슈해결기술지원주력산업고도화기술지원 공공 복지기술개발 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 각과학기술정책부문별로역대정부의핵심공약및국정과제를살펴보면, 우선 국가전략과학기술개발부문은역대정부관계자들이과학기술이새로운성장동력

100 68 신정부과학기술정책방향모색 이될것이라는인식을강하게공유하며, 핵심공약과국정과제사이의연계성이높을뿐아니라역대정부의국정과제간연속성도높은분야였다. 역대정부의핵심공약에서는크게국가전략산업에대한지원과 IT BT NT를비롯한특정과학기술분야에대한지원을주요골자로하며, 지원대상이되는과학기술분야가점차확대되는양상을보인다. 역대정부의국가전략과학기술부문국정과제는핵심공약의내용을충실히반영하는경향을보이며, 우주개발등중장기거대과학기술개발에관련된과제는이전의연구개발사업을지속하며국정과제에포함시켰다. 중장기거대과학기술개발, 공공 복지기술개발, 부품 소재산업지원등과같은정책과제들은노무현정부기간부터추진되어온이후현재까지도지속적으로추진되는정책과제이며, 이명박정부출범시녹색성장기조에맞추어신재생에너지기술개발이신규정책과제로포함되었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.35-36; 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.13). 박근혜정부출범이후에는새로운정책과제발굴없이이전의국정과제를지속하였다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.46). 정부연구개발투자확대및효율화부문은연구개발투자확대라는정책기조를꾸준히유지해왔으며, 국정과제를통해각정부별로연구개발투자효율화를위한정책방안들을제시하며높은연속성을보였다. 특히국가연구개발관리시스템의개선이역대정부의선결정책과제였으며, 이를통해국내연구개발평가체계가확립되고연구개발확산을위한다양한채널이마련될수있었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.35-36; 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.12; 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.45). 한편, 출연 ( 연 ) 이슈는노무현정부출범당시제기되어출연 ( 연 ) 연구환경개선을위한노력이이어졌으나이명박정부시절관련이슈가주목받지못하고, 박근혜정부출범이후다시출연 ( 연 ) 기능재정립을위한국정과제상의논의가전개되고있는실정이다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.35-36; 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.45).

101 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 69 < 표 3-9> 역대정부연구개발투자확대및효율화부문공약및국정과제 핵심공약국정과제 노무현정부이명박정부박근혜정부국가 R&D 투자확대과학기술투자확대 R&D 투자확대창의적국가연구개발혁신시스템연구비공개경쟁체제구축재정립연구개발투자효율화를위한과학기술정책패러다임전환종합조정기능강화과학기술투자전략성및국가 R&D 투자확대연구회 출연 ( 연 ) 체제개선효율성제고 R&D 기획 평가관리시스템개편연구개발지원및성과확산출연 ( 연 ) 기능조정시스템개선 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 기초과학연구부문의정책은기초과학투자확대에대한기본적인논의는지속적으로제기됨에도불구하고, 공약과국정과제모두에서다른과학기술정책부문에비해취약한양상을보인다. 노무현정부출범이후기초과학육성을통한혁신기반강화방안등이제시 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.35-36) 되었으나실효를거두지못하였고, 이명박정부이후에는국제과학비즈니스벨트조성을중심으로기초과학연구지원기회를확대하고연구환경을개선하기위한정책방침을고수 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.10; 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.47) 하면서각계의비판및이해관계자사이의갈등양상이쉽게해소되지못하는등의문제를보였다. < 표 3-10> 역대정부의기초과학연구부문공약및국정과제 핵심공약국정과제 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 기초과학투자비율확대 국제과학비즈니스벨트조성 없음 기초과학육성을통한혁신기반강화 국제과학비즈니스벨트 국제과학비즈니스벨트조성 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약

102 70 신정부과학기술정책방향모색 지역과학기술과혁신부문은역대정부공약상에서는관련이슈들이점차축소되는경향을보이지만국정과제차원에서는노무현정부가추진했던지역과학기술육성을위한정책과제들을박근혜정부에서다시금선정하여추진하였다. 노무현정부의지역균형발전에대한의지는매우컸으며, 그에따라지역별전략산업지원, 지방대학육성과같은정책과제들은공약당시부터주목을받았다 ( 새천년민주당정책선거특별본부, 2002, p.19; 대통령직인수위원회, 2003b, pp.20-21). 이후지역과학기술과혁신부문정책사업들이현재까지도지속되고있으나이명박정부나박근혜정부는이를공약에서다루지않았다는점은관련정책난제를파악하는단서가될수있다는점에서주목할만하다. 만약관련정책성과가우수하다면국정과제상의이슈로부각시키지않아도정책이행이원활한이상적인사례로분석할수있겠으나, 그반대의경우에는국민적관심을모아관련정책이슈를새롭게논의해야할시점인것이다. 따라서본고에서는이러한관점을염두에두고이후분석을진행할것이다. < 표 3-11> 역대정부의지역과학기술과혁신부문공약및국정과제 핵심공약국정과제 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 지역별전략산업지원지방대학연구개발능력향상 없음 없음 지역혁신시스템구축 지역과학기술혁신체제정비 지역특화산업육성 없음 지역별거점대학및 지방대학육성기반조성 과기특성화대학육성 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 민간기술개발및창업지원부문은벤처 중소기업의연구개발과기술개발성과의사업화에초점을둔정책사업이주류를이루었으나, 역대정부의정책우선순위와정책목표를달성하기위한방법론에대한견해가달랐기때문에국정과제간연속성은취약했다. 노무현정부는기술개발성과의사업화기회를확대 제공하기위한정책과제를제안, 추진하였다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, p.36). 이명박정부는공약을

103 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 71 통해중소기업 R&D 확대와중소기업기술혁신지원체제와같은정책이슈를발굴 ( 한나라당, 2007, pp.43-45) 하였으나임기내실현가능성을이유로국정과제에서는중소기업에대한경제적지원책만을포함시켰다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, pp.10-11). 박근혜정부는핵심공약으로제시했던중소기업 R&D 지원을국정과제에서기술개발전주기에대한지원책으로구체화하는한편, 거대 전략기술프로젝트의민간개방을제안한것이특징적이라할수있다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, pp.35-39). < 표 3-12> 역대정부의민간기술개발및창업지원부문공약및국정과제 핵심공약국정과제 노무현정부이명박정부박근혜정부기술개발 구매연계벤처 중소기업 R&D 지원확대중소기업의 R&D 지원프로그램확대중소기업기술혁신지원체제구축지식재산보호 기술이전 창업 R&D 및공공구매연계지원없음사업화지원거대 전략기술프로젝트민간개방 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 과학기술인력양성및활용부문은주로연구환경개선과우수인재양성에초점을맞추어핵심공약과국정과제가제시되었으며, 역대정부간국정과제연속성이높은편이다. 노무현정부는이공계우수인력양성의중요성을핵심공약과국정과제모두에서강조하였으며, 특히청년과여성인력의활용을신규이슈로발굴하여관련정책을국정과제로선정하였다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, p.38). 이명박정부는기존의과학기술인력정책기조를유지하는한편, 해외인재유치의중요성을강조하였다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.12). 박근혜정부의공약이나국정과제에서는새롭게발굴된정책이슈없이기존의정책과제를유지, 추진하였다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.45). 과학기술국제화부문은각정부별로핵심공약과국정과제사이에연계가취약하고역대정부정책과제의연속성도취약한부문으로이는각정부가과학기술국제화에대한신규정책이슈발굴에큰관심이없었거나실패하였음을반증한다. 노무현

104 72 신정부과학기술정책방향모색 정부출범이전제시된공약에는과학기술국제화에관련된정책이슈들은드러나지않았다. 이후국정과제에서과학기술중심사회구축과한반도평화체제구축의일환으로글로벌연구개발체제를확립하고남북과학기술협력을강화하는방안이논의되었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, p.36). < 표 3-13> 역대정부의과학기술인력양성및활용부문공약및국정과제 핵심공약국정과제 노무현정부이명박정부박근혜정부산업수요맞춤형우수인재양성과학영재조기발굴과학기술인의안정적연구이공계대학생지원확대해외석학영입플랜환경조성과복지향상과학기술인근로환경개선과학기술인사기진작이공계인력의양성및활용촉진중소 벤처창업및지식기반산업세계적과학인재양성 유치융합형과학기술인재양성성장을통한일자리창출맞춤형산업기술인력양성과학기술인연구환경개선신진 청년 여성일자리확대과학기술인사기진작과학기술인사기진작 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 그러나이후남북관계변화에따라남북과학기술협력에대해서는국정과제차원에서논의되지않고있으며, 이명박정부에들어서면서나머지과학기술국제화부문정책과제들도정책우선순위기준에따라국정과제에서제외되었다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, pp.1-13). 박근혜정부는과학기술국제화와관련된공약을제시하지는않았으나과학기술활용자원외교와과학기술 ODA 를국정과제에포함시켰다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.15). 이는이명박정부가추진했던자원외교사업, ODA 사업을과학기술부문에접목하는시도였으나그실효성에대해서는최근회의적인시각이확산되고있다.

105 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 73 < 표 3-14> 역대정부의과학기술국제화부문공약및국정과제 핵심공약국정과제 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 없음 글로벌연구네트워크구축 없음 글로벌연구개발체제구축과학기술활용자원외교없음남북과학기술협력강화과학기술 ODA 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 과학기술기반조성및문화진흥부문은그동안신규이슈가발굴된것은아니었지만국정과제차원에서꾸준히논의되었으며, 과학기술대중화에초점을맞춘정책과제들이강한연속성을갖고추진되어왔다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.35-36; 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.12; 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.47). 따라서다른과학기술정책부문에비해정책경험축적의기회가많아지면서과학기술대중화관련정책사업이점차고도화되었을뿐아니라성과확산의차원에서도그실효성이배증할수있었다. < 표 3-15> 역대정부의과학기술기반조성및문화진흥부문공약및국정과제 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 핵심공약 없음 과학기술대중화 없음 국정과제 국민과함께하는과학문화창달 과학기술생활화전개 과학문화활동다변화 자료 : 새천년민주당정책선거특별본부 (2002); 대통령직인수위원회 (2003b); 한나라당 (2007); 제17대대통령직인수위 원회 (2008); 새누리당 (2012); 제18대대통령직인수위원회 (2013) 에서발췌하여표로요약 3. 과학기술정책부문별이슈트렌드와정책난제유형 역대정부의과학기술정책부문별공약과국정과제를살펴보면역대정부를관통하는정책부문별정책목표와끊임없이반복제기되는정책이슈들을확인할수있다. 본연구에서는특정정책이슈가얼마나반복적으로제기되는가와역대정부의국정과제간연속성을기준으로크게네가지의정책난제유형을특정지을수있었

106 74 신정부과학기술정책방향모색 다. 첫째, 반복제기되는문제는적으면서도높은정책연속성을보이는 정책성과평가및문제발굴필요 정책, 둘째, 이슈제기가적으면서국정과제연속성도낮은 정책중요도에대한대국민관심제고필요 정책, 셋째, 반복제기되는정책문제는많은데도불구하고정책연속성이낮은 정책일관성확보필요 정책, 마지막으로반복적으로제기되는정책문제들이쉽게해결되지않고있는데역대정부정책의변화는거의없는 문제해결방법재정립필요 정책을도출하였으며, 각과학기술정책부문별예상정책난제유형은다음 < 표 3-16> 과같다. < 표 3-16> 과학기술정책부문별예상정책난제유형 과학기술정책부문 주요정책목표 이슈제기국정과제반복연속성 예상정책난제유형 국가전략과학기술정책성과평가및문제발굴성장동력발굴적음높음개발필요 정부연구개발 투자확대및효율화 연구개발투자효율화 많음 높음 문제해결방법재정립필요 기초과학연구 기초과학육성 적음 낮음 정책중요도에대한대국민관심제고 지역과학기술과혁신 지역혁신체제육성 많음 낮음 정책일관성확보필요 민간기술개발및창업지원 벤처 중소기업지원 많음 낮음 정책일관성확보필요 과학기술인력양성및활용 과학기술인사기진작 많음 높음 문제해결방법재정립필요 과학기술국제화 글로벌연구개발체제정책중요도에대한대국민적음낮음구축관심제고 과학기술기반조성및정책성과평가및문제발굴과학기술대중화적음높음문화진흥필요 자료 : 연구진작성 첫번째예상정책난제유형은역대정부의국정과제에서반복제기되는정책문제는적으면서도높은정책연속성을보이는부문으로국가전략과학기술개발과과학기술기반조성및문화진흥이이에해당한다. 국가전략과학기술개발의경우정부의국가성장을위한정책기조를뒷받침하며이해관계자간의큰갈등없이기존의관행

107 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 75 대로국정과제에선정되어관련정책사업을지속, 확대해왔을가능성이크다. 과학기술기반조성및문화진흥부문역시과학기술대중화를목표로역대정부간이견없이지속적으로추진되어온정책부문이다. 이들정책부문은현재까지는좋은성과를거두고있는것으로평가되고있지만향후정책고도화및정책효과의극대화를위해서이전정책성과에대한양적 질적평가시스템을확립하고, 신규정책이슈를발굴하려는노력을지속할필요가있을것으로예측된다. 두번째정책난제유형은핵심공약과국정과제에언급되지않거나언급된다해도주요정책이슈로부상하지않는한편, 역대정부의정책과제로서연속성도취약한부문으로기초과학연구부문과과학기술국제화부문이이에해당한다. 이는이들정책에대한국민이나정책결정자들의관심이상대적으로낮다는점에서기인한다고볼수있으며, 2장을통해문재인정부의공약선정과정에서도해당부문에대해상대적으로국민적관심도가낮은점이드러났음을보여주었다. 기초과학연구부문은기초과학육성을목표로투자확대나대학의연구개발지원방안들이마련되었으나, 역대정부기간동안주무부처가급격한변화를겪음에따라일관된정책추진체계를갖추기어려웠다. 이러한상황에서정책이행이부진하다는점은다시관련정책에대한국민들의관심저하로이어졌으며, 국정과제차원에서주요이슈로선정되지못하는악순환에놓이게된것이다. 과학기술국제화부문도기초과학연구부문과마찬가지로국정과제차원에서거의논의되지않고있으며, 관련정책을보다강력하고체계적으로추진하기위해서는앞으로과학기술국제화부문의중요성을국민들과정책관계자들이인식할필요가있을것으로보인다. 세번째정책난제유형은역대정부의핵심공약및국정과제선정시매번주요정책이슈로부각되었으나각정부가서로다른방법론을가지고접근함에따라취약한정책연속성을보이는부문이다. 지역과학기술과혁신부문과민간기술개발및창업지원부문이이에해당하며, 정부교체에따른정책변화가타부문에비해심하고그에따라정책효과가저하되는결과를낳게되었다. 따라서이들부문의정책효과제고를위해서는우선적으로정책일관성이확보되어야할것이다. 지역과학기술과혁신부문에서반복제기되고있는문제는지역혁신역량의부족으

108 76 신정부과학기술정책방향모색 로종합할수있는데, 이를해결하기위해역대정부는지역특화산업육성, 지방대학육성등을추진해왔다. 그러나이같은지역과학기술관련정책과밀접하게연계되어야할지역발전정책의프레임과거버넌스가역대정부의변화에영향을받으면서지역혁신정책의중복이발생하거나사각지대가형성되었다. 민간기술개발및창업지원부문도이러한사정이크게다르지않으며, 경제부문정책과밀접한연관이있는만큼벤처 중소기업육성의중요성에대해서는국민들과정책관계자들사이에공감대가형성되어왔다. 다만각정부별로벤처 중소기업에대한지원을경제적으로접근할것인가, 사회 제도적으로접근할것인가와같이정책수단의효과성을놓고다른관점을갖게되면서일관된정책추진체계를갖지못하고각기다른주무부처가분산적으로정책을추진해왔다. 따라서향후이들정책부문에대한효율성을제고하기위해서는일관성있는정책추진체계와범부처협의체계가필요할것으로예측된다. 마지막으로정부연구개발투자확대및효율화부문과과학기술인력양성및활용부문은쉽게해결되지않고반복적으로제기되는정책문제들이다수지속되고있음에도불구하고이를해결하기위한정책이역대정부간대동소이하게추진되고있다. 정부연구개발투자확대및효율화부문은역대정부모두핵심공약제안당시에는투자확대를명시하였으나국정과제선정에돌입하면서국가재원의현실을반영한투자효율성제고방안마련으로정책방침을수정해왔다. 이와관련하여출연 ( 연 ), 연구개발관리및평가, 연구개발타당성, 연구개발윤리등과같은다양한정책이슈들이반복적으로제기되고있으나정책이행을통해개선되었는지에대한평가는부정적인편이다. 비슷하게과학기술인력양성및활용은우수인재육성과과학기술인사기진작에방점을두고각종지원정책을추진해왔으나과학기술인사기진작에관한정책이슈들이반복적으로제기되고있는실정이다. 따라서이들부문에대한정책은앞으로새롭게문제해결방법을정립하고반복제기되는정책문제들에접근할필요가있을것으로판단된다. 상기분석에따른과학기술부문별예상정책난제는역대정부의핵심공약과국정과제의이슈및정책담론들을대상으로하여실제정책이행과정에대한분석이없다는한계점을갖는다. 따라서다음절에서는관련주무부처의업무계획및자체평가

109 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 77 를바탕으로 8 개과학기술정책부문별정책과국정과제간연계성을파악하고, 이를 바탕으로상기분석결과와매칭하여각부문별정책난제를보다구체적인수준에서 발굴하고자한다. 제 3 절과학기술부문별정책과제연계성분석 본절에서는역대정부의과학기술부문별정책과제의 4가지요소를파악하고, 각정책의특성을확인하는것을목적으로한다. 이를위해우선과학기술및산업관련부처의각년도업무계획에제시된세부정책과제를과학기술부문별로구분 정리하여주요정책과제추출후정책이행의패턴을확인할것이다. 각세부정책과제내용에대한분석을완료한후에는주요정책과제들에역대정부의국정과제가얼마나반영되었는가를기준으로연계성을파악하고자한다. 과학기술관련정책과제의특성상다수의부처가참여할수있으나본연구에서는주요연구개발사업및과학기술혁신정책사업을주관했던두개부처의정책과제를분석하는것을주요목적으로한다. 노무현정부의경우과학기술부와산업자원부의업무계획이분석대상이며, 이명박정부는교육과학기술부와지식경제부, 박근혜정부는미래창조과학부와산업통상자원부의업무계획을분석대상으로한정하였다. 다음으로과학기술및산업관련부처의각년도자체평가에서세부정책과제별로지적받았던개선 보완점을종합분석하여각시기별로어떠한개선이슈들이등장했는지를살펴본다. 이를위해각부처의각년도자체평가결과보고서를바탕으로정책과제별성과와연계성사이의상관관계를확인하기위한기초적인데이터를확보할것이다. 이같은데이터확보및처리의과정에다음과같은원칙을두고평가결과를분석하였다. 첫째, 각연도별정책과제의득점을합산, 평균화하여우수, 다소우수, 보통, 다소미흡, 미흡의다섯개단계로구분하였다. 이는각년도평가결과보고서가채용하고있는평가등급구분을활용하여득점상위 20% 에해당하는우수한정책과제, 20~35% 에해당하는다소우수한정책과제, 35~65% 에해당하는보통의정책과

110 78 신정부과학기술정책방향모색 제, 65~80% 에해당하는다소미흡한정책과제, 80% 이하에해당하는미흡한정책과제로구분하였다. 둘째, 역대정부에서공통적으로활용한평가지표에대한배점만을평가대상으로한다. 예를들어, 역대정부모두정책목표의적절성, 정책성과달성도등을정책평가를위한주요지표로사용하였으나특정연도의평가보고서에서는우수사례에대한가점등일반적이지않은평가지표들이포함되어있던경우가있었다. 따라서본연구에서는역대정부공통으로활용된평가지표에대한배점만을분석에활용하였다. 그에따라분석대상이된평가지표는정책목표의적절성, 정책수단의적절성, 의견수렴의적절성, 평가지표의적절성, 추진일정충실성, 정책소통의충실성, 정책목표달성도, 정책효과성등이다. 셋째, 각연도별평가에제시된개선이슈는당시평가위원들이제시했던정책미흡원인, 개선필요사항, 평정근거및제언들을키워드중심으로정리 분류하고, 각정부기간동안이슈제기의연속성을확인하여정부별개선이슈를도출하였다. 이작업은특히정부의과학기술정책이풀어야할중장기난제를탐색하는데에필수적인단계라할수있다. 마지막으로이같은데이터의활용은역대정부별성과를비교하는것이목적이아니며, 정책성과평가에대한중장기간변화를살펴보기위한것이기도하다. 예를들어, 성장동력발굴정책과제는지난 15년간국정과제에서경제성장담론과함께주요이슈로부각되었으며, 그에따라관련부처가관련정책사업을적극적으로추진하였다. 그결과각정부기간동안성장동력발굴을위한연구개발사업수와범위의양적확대는비슷한수준을유지했던것으로보인다. 다만정책목표가원천기술확보에서실용화로변화함에따라평가위원들이정책목표달성에대해회의적인진단을하였으며, 성장동력발굴정책의성과가이전에비해미흡한것으로평가되었다. 따라서본연구진은이같은현상을해석하는데에특정정권에대한편향적시각을배제하고, 각과학기술부문별정책과제가풀어야할당면과제와중장기난제가무엇인지를탐색하는데에집중하고자한다.

111 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 국가전략과학기술개발부문정책과제연계성분석 국가전략과학기술개발에관한역대정부의정책과제들은성장동력창출이라는일관된목표하에추진되었다. 국가성장을정부의최우선과제로인식하고있던정책관계자및국민들의강력한공감대속에서각정부가출범할때마다성장동력의발굴, 성장동력사업의지원, 성장동력사업성과확산을반복하는패턴으로안정화되었다. 주력산업육성역시각정부기간동안지원분야발굴, 지원체제구축, 산업고도화의패턴을확립해갔다. 거대국책연구개발사업을비롯한각종국가전략과학기술개발사업은각각 과학기술중심사회구축, 녹색성장, 창조경제 와같은국정기조에부합할수있도록국가전략과학기술개발지원체계를개편하였으며, 그에따라각정부별로선정한주요지원대상분야에도차이를보여왔다 ( 국정홍보처, 2008, pp ; 대한민국정부, 2013, pp ; 미래창조과학부, 2015, pp.55-57). < 표 3-17> 국가전략과학기술개발부문역대정책과제및개선이슈 국정과제성장동력발굴개선이슈 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 중장기거대과학기술개발 IT 산업경쟁력강화 융합신기술지원 신성장동력발굴및육성 첨단 원천 융합기술개발 의료과학기술개발지원 사회이슈해결기술지원 핵심부품 소재의공급기지화 신재생에너지기술개발지원 주력산업고도화기술지원 공공 복지기술개발 차세대성장동력발굴 신성장동력발굴 미래성장동력창출 분야별원천기술개발및산업 분야별과학기술육성 (BT, NT, RT, 융합기술 ) 핵심원천기술개발필요성장동력사업성과창출 확산범부처협력체계마련 기반조성 (BT, NT, RT, 융합기술, 녹색기술 ) 범부처협력부족연구개발성과사업화 실용화 분야별연구개발사업 (BT, NT, ICT 융합기술 ) 정책평가지표의적절성확보정책소통부족 주력산업육성 주력산업고부가가치화 ( 자동차 조선 반도체 기계 섬유 ) 주력산업경쟁력강화및신생산업발전기반조성 (SW 반도체 디스플레이 주력산업경쟁력제고및성장산업창출 ( 철강 화학 기계로봇 자동차

112 80 신정부과학기술정책방향모색 개선이슈거대국책연구개발개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 부품 소재산업의글로벌공급기지화 주력산업에대한관심저조원천기술부족 우주강국진입기반구축우주개발중장기추진전략마련 차세대이동통신 LED 의료기기 RFID/USN) 부품 소재미래시장선점 항공 그린특수선 LED융합 의료기기 3D프린팅 실감콘텐츠 스마트미디어 ) 글로벌시장선도형부품 소재산업육성 신정부정책기조와의정합성정책효과모니터링체계필요대국민홍보필요원천기술부족원천기술부족 우주개발역량확충위성기술자립도향상우주발사체개발 전략적 체계적원자력연구개발제4세대원자력시스템핵심기술원자력원천기술개발방사선기술이용산업육성방사선이용고부가가치기술확보비파괴검사기술기반구축삶의질제고를위한과학기술정책의료 식품저탄소녹색성장구현정책추진재난 재해 치안기후변화대응기술주거 환경 자원 부처간종합조정체계미흡미래대비기술개발필요 산업체참여유도부족기술개발추이모니터링필요범부처협력체계필요 독자적우주개발역량강화전략적인공위성개발및활용우주핵심기술확보우주산업육성 원자력핵심기술개발및산업화미래원자력시스템장기가동원전해체중소형원자로 공공분야연구개발재난 재해연구개발기후변화대응연구개발 한국형발사체개발지연거대국책연구개발사업실용화범부처연계부족 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 국가전략과학기술개발부문정책은크게세가지흐름이존재하는데국가성장기반확충을위한범부처성격의성장동력발굴정책, 산업관련부처가주관하는주력산업육성정책, 과학기술관련부처가주관하는거대국책연구개발정책으로나눌수있다. 그러나평가위원들의의견에따르면, 이들정책은모두신정부출범에따라잦은거버넌스변경의영향을직접적으로받았으며, 연구개발사업자체도복잡 다각화됨에따라소관부처간주도권싸움이빈번하게일어나는등정책과제이행상여러가지어려움을겪어왔다. 그결과효율적인범부처협력체계마련은만성적인문제로제기되고있는실정이다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 지식경제부, 2009, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp,54-56).

113 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 81 역대정부는분야별과학기술육성사업을통해 BT, NT, 융합기술에대한연구개발지원을지속적으로추진해왔으며, 노무현정부는 RT, 이명박정부는녹색기술, 박근혜정부는 ICT 융합분야에대한지원사업을각각시행하였다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.56-59; 미래창조과학부, 2017, pp.18-19). 주력산업육성에대해서도역대정부간정책지속성은강하게유지되었으며, 크게주력산업의고부가가치화와부품 소재산업의글로벌경쟁력을강화하는정책이추진되어왔다. 역대산업관련부처가이를전담해추진해나가면서정부가지원하는대상주력산업분야는점차확대, 세분화되었다 ( 산업자원부, 2007, pp.3-4; 지식경제부, 2013, pp ; 산업통상자원부, 2017, pp.69-84). 마지막으로거대국책연구개발사업의경우노무현정부출범이후크게우주개발, 원자력연구개발, 공공기술개발등의분야에서추진되었던연구개발사업의흐름이지속되어왔다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.68-75; 미래창조과학부, 2017, pp,48-53). 성장동력발굴에대해지속적으로제기되는이슈는연구개발사업성과의실용화방안에관련된것이다. 이는정부출범초기각계의정책역량이성장동력발굴에집중할수있는환경인것에비해연구개발사업이마무리되어가는각정부후반기연구개발성과확산과사업화에집중하기위한정책환경조성이어렵다는점을반증하는것이다 ( 과학기술부, 2005, pp.18-21; 교육과학기술부, 2010, pp ; 미래창조과학부, 2016, pp.13-14). 주력산업육성관련정책에대해서는원천기술부족이만성적인이슈로자리잡았다. 이에대해서는주력산업분야및관련핵심기술개발사업의수와예산이꾸준히늘어왔다는점을고려하여관련정책의실질적효과를면밀히평가하고, 이를바탕으로주력산업육성정책의개선방안을시급히마련해야할것이다 ( 산업자원부, 2007, pp.24-25; 지식경제부, 2013, pp ; 산업통상자원부, 2017, pp.77-83). 거대국책연구개발에대해서역대정부의평가위원들은효율적인범부처협력체계마련의필요성이지속적으로강조해왔다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 지식경제부, 2009, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.68-75; 미래창조과학부, 2017, pp,48-53).

114 82 신정부과학기술정책방향모색 이같은국가전략과학기술개발부문에대한역대정부의정책과제연계성과성과를살펴보면각정부별로다음과같은특징을갖는다. 노무현정부의국가전략과학기술개발부문정책과제들은국정과제와높은연계성을가지고추진되었으며, 대부분의정책과제들이우수한성과를거두었던것으로평가받았다 ( 국무조정실, 2007, p.13). 다만성장동력발굴사업의일환으로추진된연구개발사업성과제고정책들이당초의정책목표를달성하지못함에따라연구개발사업성과실용화가쉽게해결하기어려운문제라는인식이확산되었다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 이명박정부가제안했던국정과제에서는국가전략과학기술개발부문은융합신기술을비롯한일부과학기술분야에대한기술개발지원을논의하였을뿐이며, 그결과전반적인정책과제와의연계성은낮고기존정책이지속되는비율은높은정책이행패턴을보이게되었다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.4). 이기간동안추진되었던성장동력발굴사업의경우 기존의기술개발사업과의연계방안, 연구개발활성화와관련된중장기계획의부재등으로인해다소미흡 ( 교육과학기술부, 2013, pp.68-75) 한성과를거둔것으로평가되었다. 주력산업육성과거대국책연구개발사업의각세부과제별로매우우수한성과와매우미흡한정책과제들이공존하는양상을보였다 ( 지식경제부, 2013, pp ). 박근혜정부출범과함께제시되었던국가전략과학기술부문국정과제는신성장동력발굴및육성부터공공기술개발에이르기까지기존의정책과제를모두아우르면서국정과제와정책과제간에높은연계성을보였다 ( 제18대대통령직인수위원회, 2013, pp.15-17). 그럼에도불구하고이기간동안전반적인정책과제달성도는다소미흡한것으로드러났으며, 이에대해평가위원들은 미래창조과학부와범부처사이의소통부재, 산업현장의의견수렴부족등전반적인정책소통의부족 을우선적으로해결해야할문제로지적하였다 ( 미래창조과학부, 2017, pp ; 산업통상자원부, 2017, pp.67-84).

115 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 83 < 표 3-18> 국가전략과학기술개발부문정책과제연계성및성과 성장동력발굴 주력산업육성 거대국책연구개발 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 높음 높음 성과 보통 다소미흡 다소미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 보통 다소미흡 연계성 높음 낮음 낮음 성과 우수 보통 미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 2. 정부연구개발투자확대및효율화부문정책과제연계성분석역대정부의정부연구개발투자확대및효율화부문의정책과제는크게과학기술혁신체계정비, 투자확대, 투자효율화의유형으로구분할수있다. 각정책은연속성을강하게드러내고있으며, 정부출범초기에는각정부의정책기조에부합하는과학기술중장기기획을실시함과동시에부처개편및과학기술조정체계의기능강화를위한조치를취하였다 ( 국무조정실, 2004, pp.16-17; 교육과학기술부, 2009, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp.60-61). 그러나이후의정책성과들을당초목표와비교하면점진적발전의양상이아닌과학기술정책조정강화, 연구개발투자확충, 연구관리체계개선등으로반복회귀하는경향을보였다. 연구개발투자확대방침은노무현정부이후지속적으로강조되어왔으나박근혜정부에서는연구개발투자전략성의확보를우선시하며, 연구개발투자확대에관한정책과제가제외되었다 ( 과학기술부, 2008, pp.40-54; 교육과학기술부, 2013, pp.43-45; 미래창조과학부, 2017, pp ). 투자효율화에관해서는연구개발사전기획및조정 배분, 연구개발성과평가, 연구개발성과확산차원에서다양한시책들이추진되었으며, 동부문의다른정책과제들에비해시간이흐를수록정책이고도화되어왔다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.43-45; 미래창조과학부, 2017, pp ). 역대정부들은연구개발사업이다각화되고연구개발투자전략성의확보가중요해짐에따라출연 ( 연 ) 의기능과역할을재정립하고,

116 84 신정부과학기술정책방향모색 출연 ( 연 ) 의성과를제고하기위한정책들도꾸준히추진해왔다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2009, pp ; 미래창조과학부, 2014, p.23). 관련정책평가결과를살펴보면평가위원들이반복적으로지적했던부처별사업중복이정부의투자효율성을저해하는가장직접적인원인이었다. 역대정부는이를해결하기위하여범부처가참여하는중장기과학기술기획을추진하는한편, 과학기술정책조정기능을강화하기위한조직개편을실시하였다 ( 국무조정실, 2004, pp.16-17; 교육과학기술부, 2009, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp.60-61). 투자확대관련정책과제들은노무현정부와이명박정부기간동안추진되었으며, 주로투자재원의확충방안을제시함과동시에민간투자가활성화된연구개발분야와정부가추진해야할연구개발분야사이의적절한재원배분에초점을두고시행되어왔다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2009, pp ). < 표 3-19> 정부연구개발투자확대및효율화부문역대정책과제및개선이슈 국정과제과학기술혁신체계개선이슈투자확대개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 연구개발종합조정기능강화연구회 출연 ( 연 ) 체제개선연구개발지원 성과확산시스템개선 과학기술투자의전략성및효율성제고 중장기과학기술기획중장기국가과학기술정책기획 과학기술정책결정및추진체계정비 관련부처간협조체계구축부처별사업중복민간위원역할강화필요 연구개발투자의지속적확충투자재원확충 선진국대비지원규모열세정부 민간간역할분담강화 과학기술정책조정기능강화 부처별사업중복회의체위원간상호소통부족 국가연구개발투자확대투자재원확충 민간중심투자배분 과학기술정책패러다임전환국가 R&D 투자확대 R&D 기획 평가관리시스템개편출연 ( 연 ) 기능조정 창조경제실현을위한과학기술패러다임전환 범부처과학기술정책조정강화 창조경제주력사업홍보필요부처간적극적협력필요 * 투자확대관련정책과제없음 * 개선이슈드러나지않음 투자효율화 R&D 사전기획및연계 조정강화과학기술예측조사 R&D 예산효율적조정및배분범부처 R&D 기획 총괄조정강화국가 R&D 사업사전타당성조사 국가 R&D 사업관리시스템개편 정부 R&D 예산전략적배분 조정미래전략정보제공정부 R&D 예산중장기투자전략과학기술예측조사개편

117 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 85 개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 연구개발성과평가활성화성과중심국가 R&D 평가제도국가 R&D 사업조사 분석 평가연구개발성과확산촉진연구성과관리 활용체계확립연구관리전문기관운영효율화출연 ( 연 ) 기능강화출연 ( 연 ) 강점기술분야연구역량집중및성과향상추진출연 ( 연 ) 성과중심평가실시 사업간연계성부족과학기술정책사전평가체제부재 R&D 평가지표설정어려움 전문가평가시스템구축 성과창출형연구관리체제개선 출연 ( 연 ) 선진화출연 ( 연 ) 연구성과및경영실적점검출연 ( 연 ) 별발전방향제시 예산확보및예산편성부서의관련사항이해도제고필요 창의적연구개발을촉진하는성과평가제도개선 효율적인 R&D 연구성과관리및활용확산 출연 ( 연 ) 개방형협력생태계조성 연구개발투자효율성제고율낮음중장기투자전략의부재 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 투자효율화관련정책은역대정부별로과학기술정책사업평가시스템구축, 예산확보의타당성획득, 투자효율성제고와같은문제들을해결하기위해점진적으로발전해왔다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.43-45; 미래창조과학부, 2017, pp ). 투자효율화부문중다른정책과제들에비해그성과가미흡하다고평가받는부분이출연 ( 연 ) 관련정책이며, 각정부별로출연 ( 연 ) 의역할및기능에대한논란이지속되고있다 ( 미래창조과학부, 2013, pp.1-5). 또한최근창조경제정책기조에부합하여확립된출연 ( 연 ) 성과활용을위한관리 지원체계에대한회의적인견해도등장하고있다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.62-63). 정부연구개발투자확대및효율화부문의역대정책과제연계성및성과는다음과같이정리할수있다. 노무현정부출범당시국정과제는연구개발투자효율화및과학기술정책조정기능강화에초점을맞추어각부처의세부정책과제와도연계성이높았다 ( 과학기술부, 2004, p.5). 노무현정부는정책조정기능강화에초점을맞춘조직개편과연구개발전주기에대한효율적인관리시스템을구축하려하였는데, 이는기존의연구개발사업간연계성이부족함을인식하고그에따른과다 중복투자를해소하기위한시도였다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 이명박정부의국정과제에도과학기술투자확대및효율성제고가선정됨에따라높은연계성을유지하며관련정책들이추진되었다 ( 교육과학기술부, 2009, pp ). 이명박정부는기존

118 86 신정부과학기술정책방향모색 에구축된연구개발관리시스템을개선해나가면서특히예산편성부서와의긴밀한협조와이해를얻기위해노력하였으며, 그에따라연구개발투자효율성제고에기여할수있었던것으로평가받았다 ( 교육과학기술부, 2013, pp.48-49). 박근혜정부는과학기술혁신체계개편, 투자확대, 투자효율화의전분야에대한국정과제를제시하였으나실제정책과제추진시에는투자확대관련정책이배제됨에따라상대적으로낮은연계성을보였다. 이기간동안투자확대및효율화정책의실효성에대해평가위원들은다소미흡했다고보았으며, 이는실질적인예산증가율의둔화및투자효율성제고율저하등으로인한것이었다 ( 미래창조과학부, 2014, p.67; 미래창조과학부, 2017, pp ). < 표 3-20> 정부연구개발투자확대및효율화부문정책과제연계성및성과 과학기술혁신체계 투자확대 투자효율화 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 낮음 높음 성과 우수 우수 다소미흡 연계성 낮음 낮음 낮음 성과 우수 우수 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 다소우수 다소우수 미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 3. 기초과학연구부문정책과제연계성분석기초과학연구부문정책과제는기초연구지원과인프라확충의차원에서꾸준히전개되었다. 최근의정책이행경향을살펴보면기초연구지원정책과제는점차위축되어가는반면, 이명박정부의국제과학비즈니스벨트조성사업이추진되면서기초과학연구원을중심으로하는인프라확충이강조되어가는추세를보인다. 역대정부는기초연구지원을위해창의적개인연구지원, 집단연구지원사업을수행하는한편, 기초연구관리및성과활용체계확립을위한정책과제들을추진해왔다. 이같은기초연구지원정책이전개됨에따라지원범위의확대필요성, 안정적인

119 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 87 기초연구관리시스템마련, 기초연구의질적수준제고와같은문제점들이제기되어왔다 ( 과학기술부, 2004, pp.49-50; 교육과학기술부, 2011, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp.29-30). 인프라정책차원에서는거대연구장비구축및활용사업이지속전개되는한편, 이명박정부출범과함께기초과학연구원설립이결정됨에따라기초과학연구인프라확충정책과제의범위가확대되었다 ( 교육과학기술부, 2013, pp ). 기초과학연구원은이명박정부가새롭게추진했던국정과제인국제과학비즈니스벨트사업의핵심이었으며, 이를둘러싼이해관계자들의갈등을극복하고대국민홍보를강화하는것이주요이슈로대두되었다. 당시교육과학기술부내에서는국제과학비즈니스벨트구축이 대통령공약사항으로이행되는것이기는하나대규모의예산이투입되고중장기간지속적이고차질없는사업추진기반이마련되어야하는만큼지역, 과학계및산업계등다양한이해관계자간의합의는물론국민적공감대형성이필수적 인것으로인식했다 ( 교육과학기술부, 2009, pp ). 그에따라다양한위원회구성및각계각층이참여하는공청회를개최하며, 적극적으로의견을수렴하려는노력을보였다. < 표 3-21> 기초과학연구부문역대정책과제및개선이슈 국정과제기초연구지원개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 기초과학육성을통한혁신기반강화 창의적개인연구지원강화 기초연구전주기적관리체계구축 우수연구집단육성사업 신진연구자지원확대필요고위험연구과제개발필요소외학문의지원배려필요 국제과학비즈니스벨트조성 창의 선도형 R&D 지원기반강화리서치펠로우제도신설 기초연구사업선진화기반조성 집단연구지원 투자효율성제고필요정책수요자의의견을반영하여안정적인관리시스템정착필요신규과제지원부진 국제과학비즈니스벨트조성 창의적 도전적기초연구활성화연구자역량단계별장기 안정적연구환경조성 기초 원천연구지원및성과활용기반강화 * 창의적 도전적기초연구활성화정책에편입 기초연구질적수준향상유도기초연구질적평가지표필요

120 88 신정부과학기술정책방향모색 기초과학인프라확충 개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 연구장비공동활용및활용도평가시스템구축 거대장비구축및활용 * 관련기존정책없음기초과학연구원육성및지원 세분화되는장비이용자요구부응 중이온가속기구축추진 국제과학비즈니스벨트조성기초과학연구환경조성 기초과학연구원관련홍보필요 기초과학연구원설립 운영관련 기초과학연구원의영향력 이해관계자갈등요인제거 모니터링필요 기초과학연구원홍보강화 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 역대정부별기초과학연구부문정책과제의연계성과성과를살펴보면, 노무현정부는기초과학육성을통한혁신기반강화를국정과제로삼아기초연구의투자비중을확대하고, 기초연구의전주기적관리체계를구축하는등국정과제와의높은연계성을바탕으로기초연구지원정책을추진하였다. 이기간동안신진연구자지원, 고위험연구과제개발, 소외학문배려등기초연구투자범위를확대하고지원분야를다각화함에따라정책달성도와만족도측면에서우수한정책과제로평가받을수있었다 ( 과학기술부, 2008, pp ). < 표 3-22> 기초과학연구부문정책과제연계성및성과 기초연구지원 기초과학인프라확충 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 낮음 낮음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 보통 우수 다소미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 이명박정부와박근혜정부에서는국제과학비즈니스벨트조성을국정과제로내세우면서상대적으로인프라확충에치중한정책과제를전개하는양상을보였다. 그결과기초연구지원사업은기존의정책사업들을유지 재편함에따라정책달성도와만족도에서좋은평가를받지못하고있는실정이다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.40-41). 반면국제과학비즈니스벨트사업이우선적인정책과제로부상하면서기

121 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 89 초과학연구원설립을둘러싼이해관계자들의갈등과홍보부족은쉽게해결되지않고 있으며, 최근관련정책에대한평가역시우수에서미흡으로바뀌게되었다 ( 교육과학 기술부, 2013, pp ; 미래창조과학부, 2017, pp.64-65). 4. 지역과학기술과혁신부문정책과제연계성분석지역과학기술과혁신부문정책과제는노무현정부의균형발전론에의거하여지역혁신체제구축, 지역특구육성, 지방대학육성의틀안에서다양한정책사업이전개, 현재까지지속되고있다 ( 국무조정실, 2004, pp.24-25). 우선지역혁신체제의확립및역량강화를위해각정부는지자체가중심이되는연구개발사업기획 관리체계를구축하고, 지역여건에적합한맞춤형지원에초점을맞추었다. 또한중장기계획을바탕으로지역산업진흥사업을추진하여지역산업육성에기여하고자하였다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 지식경제부, 2009, pp.38-43; 산업통상자원부, 2014, pp.75-80). 지역특구개발사업은산업클러스터에대한지원사업과대덕연구개발특구육성으로구분할수있으며, 지역개발사업의특성상국토개발관련부처및중소기업청등다양한부처가참여하는범부처사업으로추진되었다 ( 산업자원부, 2007, pp.30-32; 지식경제부, 2013, pp.49-50; 미래창조과학부, 2017, pp.60-61). 지방대학은산학연협력체계구축의핵심주체이자지역발전의기반으로서중시되었으며, 산학협력선도대학사업과지역과학기술원지원사업으로분화하여지속적으로추진중이다 ( 교육과학기술부, 2013, pp.96-99; pp ). 지역과학기술과혁신부문정책과제는지자체가주도하며각정부의지역개발사업과연계되어추진되었던만큼지자체와중앙정부간효율적인협력체계를구축하는것이주요선결과제였으며, 이와관련하여평가위원들은 지자체의행정여건이열악하고중앙부처와의소통이부족하다 고평했다 ( 지식경제부, 2009, pp.38-43; pp.72-73). 또한지역혁신체제확립관련정책과제에대해서는 지역별 산업별맞춤형지원이부족하다 는평가가반복적으로제기되었다 ( 산업자원부, 2007, pp ; 지식경제부, 2013, pp.67-70; 산업통상자원부, 2016, pp.82-85). 지역특구사업은대덕연구개발특구외에도혁신클러스터의역할을할지역특구를

122 90 신정부과학기술정책방향모색 여러지역에균형적으로선정하여관련지원사업을추진하였으나현재는대덕연구개발특구사업에중점을두는방향으로전환되었다. 그에따라지역특구사업은사업비집행부진, 특구별운영성과격차해소, 지역혁신성과지표개발필요와같은정책이슈들이제기되었다 ( 지식경제부, 2013, pp.49-50). 한편, 지방대학육성을위한인프라구축은질적 양적성장의경로를걷고있으나우수학생유치방안과교원역량활용방안과같은문제들을보다전략적으로접근할필요성이제기되고있다 ( 교육과학기술부, 2011, pp ; 미래창조과학부, 2015, pp.58-59). < 표 3-23> 지역과학기술과혁신부문역대정책과제및개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 국정과제 지역혁신시스템구축지역특화산업육성지방대학육성기반조성 없음 지역과학기술혁신체제정비지역별거점대학및과기특성화대학육성 지역혁신체제 지자체주도 R&D 사업체계구축사업기획 평가관리지역자율성확대지역혁신사업통합관리시스템구축지역전략산업진흥사업추진지역산업중장기발전전략수립지역연고산업의고부가가치화 지역산업지원체계효율화광역경제권선도산업육성정책고용창출형산업육성 지역과학기술지원체계정비지방협의회구축일자리창출중심지역산업육성 개선이슈 중앙 지방협력강화필요 지역별 산업별맞춤형지원부족재정조기집행필요기반시설투자위주정책효과모니터링필요 지역 R&D 사업추진체계일원화산업분야별지역과학기술육성정책의일관성확보필요 지역특구육성 혁신클러스터조성대덕연구개발특구육성 지역특구지정및운영내실화지역특구운영성과평가대덕연구개발특구육성 지역특구활성화대덕연구개발특구세계적혁신클러스터화연구성과사업화촉진및벤처생태계조성 개선이슈 사업비집행부진 유관기관협조필요지역역할불분명특구별운영성과격차 세계 TOP 1% 과학자유치성과창출필요연구개발특구성과의질적제고혁신관련지표개발필요

123 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 91 노무현정부이명박정부박근혜정부 지방대학육성 지역연구개발총괄연구중심대학지정지방거점과학기술특성화대학지원대구경북과학기술원설립지원 산학협력선도대학육성지역산업연계형대학특성화산학협력친화형대학체제구축지방거점과학기술특성화대학지원대구경북과학기술원지원울산과학기술대학지원 산학협력선도대학육성지역과학기술원운영지원 개선이슈 지방대학연구역량제고 산학협력중점교수역할차별화우수학생유치전략필요기반시설투자위주 교원역량강화필요우수학생유치전략필요 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 지역과학기술과혁신부문정책과제들의성과에대해서는다음과같이정리할수있다. 노무현정부출범당시지역격차해소를바탕으로한국민통합이주요국정목표로성정됨에따라지역혁신체제구축이적극적으로추진되었다. 지역대학에대한지원체계확립, 지역특구육성등대부분의지역과학기술과혁신관련정책과제들이국정과제와높은연계성을갖고시행되었으나, 지역대학지원외의정책사업들은정책달성도측면에서좋은평가를받지못했으며, 그원인은 사업비집행의부진 때문이었다 ( 산업자원부, 2007, pp.29-32). 이명박정부의국정과제에는지역과학기술과혁신부문에연관되는국정과제가포함되지않았다. 다만광역경제권사업으로이전정부의정책과제들을재편 추진함에따라국정과제와정책과제간연계는낮았던것으로보인다 ( 지식경제부, 2009, pp.36-43). 이명박정부는이전정부의지역과학기술과혁신부문정책들을광역경제권사업체계로재편하여추진하였으나 실제지원내용이연구개발보다는기반시설조성에집중되었을뿐만아니라지역의역할이배제되다시피하였다 는점에서본래의정책목표를충실히달성하기못했다는평가를받았다 ( 국회예산정책처, 2014, pp ). 박근혜정부는지역과학기술혁신체제정비, 지역별거점대학및과기특성화대학육성등을국정과제에포함시키며지역과학기술지원체계정비와일자리창출중심의지역산업육성과같이국정과제와연계성높은정책과제를추진하였다 ( 제18대대

124 92 신정부과학기술정책방향모색 통령직인수위원회, 2013, p.17; pp ). 그러나이기간동안대부분의정책들이그달성도와만족도가미흡한것으로드러났는데, 당시자체평가에참여한전문가들은 지역과학기술정책사업기획 관리체계의복잡성과비일관성 을원인으로꼽았다 ( 미래창조과학부, 2014, pp.56-64; 미래창조과학부, 2017, pp ). < 표 3-24> 지역과학기술과혁신부문정책과제연계성및성과 지역혁신체제 지역특구육성 지방대학육성 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 낮음 높음 성과 보통 미흡 다소미흡 연계성 높음 낮음 낮음 성과 미흡 미흡 미흡 연계성 높음 낮음 높음 성과 우수 보통 미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 5. 민간기술개발및창업지원부문정책과제연계성분석민간기술개발및창업지원부문의정책과제는중소 벤처기업에대한연구개발지원과민간기술개발활성화를위한지식정보인프라의구축의차원에서추진되었다. 또한각정부의국정과제는민간기술개발환경에초점을두지않고중소기업운영환경을개선하기위한논의들이대부분이었으므로각정부는국정과제와는별개로기존의민간기술개발및창업지원정책들을추진하여국정과제와의연계성은낮은편이었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, p.36; 제17대대통령직인수위원회, 2008, pp.10-11; 제18대대통령직인수위원회, 2013, pp.35-39). 그러나최근우리나라가지속적인고용불안을겪게됨에따라양질의일자리창출에초점을두고민간기술개발및창업지원정책을개선해나가는추세를보이고있다 ( 지식경제부, 2009, pp.50-52; 산업통상자원부, 2016, pp.21-85). 중소 벤처기업지원은경제활성화차원에서여러관련부처들이다양한정책사업을추진해왔으나, 중소 벤처기업의연구개발과기술사업화를직접지원하는정책과제

125 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 93 < 표 3-25> 민간기술개발및창업지원부문역대정책과제및개선이슈 지식재산보호 기술이전 사업화지원강화 국정과제중소 벤처기업연구개발지원개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 들은주로산업부처와과학기술부처의협업하에창업지원, 기술혁신지원제도개선, 기업부설연구소육성등의차원에서시행되었다. 창업지원의경우에는근본적으로고위험성을내포하고있어큰문제제기없이지속 유지되어왔으나기술혁신지원제도개선에는산학연협력의효율성, 기술사업화성과제고등이만성적인이슈로부각되었다 ( 산업자원부, 2007, pp.37-41; 지식경제부, 2013, pp.14-22; 산업통상자원부, 2016, pp.93-95). 그에따라중소 벤처기업연구개발지원에서가장중점을두고추진되는정책과제는기술사업화에대한지원이며, 그중에서도출연 ( 연 ) 과기술사업화조직의기능재편및성과향상을위한다양한시책이추진중이다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.62-63; 68-69). 인프라확충차원에서는민간이개발한과학기술지식이보호받을수있는국내적 국제적제도장치를마련하기위한정책으로추진되었으며, 크게지식재산정책의체계화와국가표준체계의확립및글로벌표준역량강화의차원에서발전시켜왔다 ( 산업자원부, 2007, pp.42-47; 산업통상자원부, 2017, pp ). 이들정책은모두범부처적성격을강하게띠고있어이를기획 조정하는범부처간의협력체계구축문제가지속적으로제기되는편이다 ( 미래창조과학부, pp.20-21). 첨단벤처기업창업 육성 없음 기술혁신형첨단기업창업 육성 창업 R&D, 공공구매연계지원거대 전략기술프로젝트민간개방 ICT 분야창업 벤처활성화유망 ICT 스타트업집중지원벤처기업글로벌화지원 기업수요중심산학연협력강화산 학 연연계기반기술사업화촉진기술혁신지원제도개선연구협력네트워크운영기술사업화조직강화산학참여공동연구법인설립지원기업부설연구소육성및지원우수기업부설연구소사업확대우수기술연구센터지원 기술이전조직역량제고및인센티브강화필요 산학연연계부족공동연구법인성과홍보필요기술사업화역량미흡 다양한연구주체들의기술사업화관리시스템확립

126 94 신정부과학기술정책방향모색 민간기술개발인프라개선이슈 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 지식재산창출 보호 활용체계 지식재산정책의체계화국가표준체계의선진화및민간의표준역량강화지식재산정책기획및조정과집행상유기적연계체계확보국가산업경쟁력강화세계시장의기술규제대응 지식재산정책의효율적조정 지원지속가능발전을위한국가표준화세계시장선점을위한우리기술전략적국제표준화예산확보필요범부처정책개발미흡표준화관련전문가양성필요 선진화범부처중소기업기술보호종합대책마련성숙한국가표준체제확립으로글로벌표준강국도약지식재산정책내용미흡범부처정책조정및협의미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 민간기술개발및창업지원부문정책과제의연계성과성과를살펴보면다음과같다. 노무현정부는지식재산보호, 기술이전및사업화지원강화를국정과제로삼아정책과제에충실히반영하여관련정책사업을추진하였다. 이에대해당시평가위원들은 중소 벤처기업연구개발지원의경우혁신형중소기업의양적증가가두드러지고, 인프라확충의경우에는당초정책과제목표달성률을상회하는성과를거두었다 고보았다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 이명박정부에서는국정과제상에중소기업활성화방안이나창업환경조성을다루었으나이는경제적인접근을바탕으로한것으로중소 벤처기업의연구개발지원이나지식정보보호와관련된내용은아니었다 ( 제17대대통령직인수위원회, 2008, pp.10-11). 이시기중소 벤처기업에대한지원은연구개발에대한지원이아닌창업환경및기업기반시설에관한지원에초점을두고있었기때문에이전보다관련정책이위축된경향을보이며산학연연계부족, 기술사업화역량미흡과같은문제를드러냈다. 반면, 기업하기좋은환경을구축하기위한방안으로지식재산정책체계화와국가표준화선도에주력했던만큼관련정책목표를우수하게달성한것으로평가받았다 ( 지식경제부, 2009, pp.85-87). 박근혜정부출범이후창조경제기조가등장하면서민간기술개발및창업지원에대한국정과제도구체적인의제로제시되었으며, 정책과제와높은연계성을가졌다.

127 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 95 그러나이같은높은연계성에도불구하고실질적인정책내용이부재하다는평가를받았는데, 이는 다양한연구주체들의기술사업화를위한관리규정, 법령등의내용이부실하며, 지식재산정책의목표, 시행방법등에대한내용역시미흡 한것에서비롯하였다 ( 산업통상자원부, 2017, pp.57-58). < 표 3-26> 민간기술개발및창업지원부문정책과제연계성및성과 중소 벤처기업연구개발지원민간기술개발인프라 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 낮음 높음 성과 우수 다소미흡 보통 연계성 높음 낮음 낮음 성과 우수 다소우수 미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 6. 과학기술인력양성및활용부문정책과제연계성분석 과학기술인력양성및활용부문은역대정부모두국정과제에서다루면서기존의정책과제와긴밀히연계시켜추진해나갔던분야이다. 이는정책결정자와국민들이경제성장의근간으로서과학기술인력의중요성을얼마나잘인식하고있는지를단적으로보여준다고할수있다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, p.38; 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.12; 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.45). 구체적으로는일자리창출, 인력양성, 과학기술인사기진작의차원에서다양한정책사업이전개되었으며, 역대정부간정책지속성도다른과학기술정책부문에비해높은편이다. 그럼에도불구하고과학기술인력양성및활용부문에는이미 30년이상제기되고있는정책난제가존재한다. 양질의인력양성방법과해외로의우수인재유출이그것인데각정부는이에대응하기위한다양한시책을추진하였지만그실효성면에서부정적인평가가지속되었다 ( 변순천외, 2013, pp ). 일자리창출정책은단순히과학기술분야에한정된것이아니라국가경제전반을좌우하는중요한정책과제로서과학기술분야일자리, 특히산업일자리창출을위한시책들을점차확대시켜나가는추세다. 노무현정부당시까지인력양성, 특히과학

128 96 신정부과학기술정책방향모색 기술인력의양적제고에주력하던과학기술부중심의정책사업에서점차연구개발현장이나산업현장의요구에부합하는인력을양성하고, 양성된인력을잘활용할수있는근무환경을조성하여양질의일자리를창출하고자하는범부처차원의정책으로전환되고있다 ( 산업통상자원부, 2016, pp.48-51). 인력양성에대해서는여성, 청년, 퇴직과학기술인력을아우르는광범위한과학기술인재육성지원방안이추진됨과동시에과학기술인력의잠재성을높이기위한초 중등과학교육과영재교육의활성화정책이꾸준히시행되고있다. 하지만그과정에서 관련부처의유사업무에대한주도권다툼이빈번하였으며, 그로인한정책의중복, 비효율성을야기한다 는문제가지적되었다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.24-27). < 표 3-27> 과학기술인력양성및활용부문역대정책과제및개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 국정과제 이공계인력양성및활용촉진중소 벤처창업및지식기반산업성장을통한일자리창출신진 청년 여성일자리확대과학기술인사기진작 세계적과학인재양성 유치맞춤형산업기술인력양성과학기술인사기진작 융합형과학기술인재양성과학기술인연구환경개선 일자리창출 과학기술분야일자리창출 산업일자리창출기반강화중소기업근무환경개선일자리친화형인프라구축 수요자맞춤형일자리창출추진 개선이슈 R&D 예산조정연계체제미흡이공계일자리창출개념모호인적자원활용시책연계필요 고용없는성장의극복필요 일자리의질과유지가능성에대한장기적모니터링필요 범부처이공계인력육성및지원주요이공계인력실태조사기술사제도개선여성과학기술인육성 과학기술인재양성전략수립창의적과학기술인재육성전략퇴직과학기술인력활용확대여성과학기술인육성 과학기술인육성지원국제기술사배출과학기술인재육성신사업추진여성과학기술인육성 인력양성 현장중심전문인력양성국가전략산업전문대학원육성과학기술연합대학원대학육성 R&D 인력교육원설립수요지향적산업기술인력육성 맞춤형산업기술인력양성 수요자맞춤형인력양성및취업지원

129 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 97 노무현정부이명박정부박근혜정부 과학기술영재교육활성화과학영재프로그램추진과학영재학교지정 초 중등 대학과학교육활성화초 중등과학교육혁신방안수립차세대과학교과서개발 적용 영재교육강화영재학교추가지정영재학교와과기대연계강화영재교육질관리강화 융합인재교육 (STEAM) 추진교원역량강화관련교육콘텐츠개발 우수과학기술인재발굴 육성영재교육내실화방안마련 창의학습기반마련자유학기제와연계한창의학습플랫폼추진 해외과학기술자네트워킹구축 글로벌우수인재네트워크구축해외우수인재유치해외과학기술인네트워크형성 글로벌우수인재네트워크확대해외우수인재유치외국인연구자잔류유도해외과학기술인네트워크활성화 개선이슈 이공계기피우수인재의해외유출가속화관련부처의업무주도권다툼양성평등인식미흡 과학기술인활용사업에대한질적평가필요미래과학기술인재상변화 교육부와의긴밀한소통필요 사기진작 과학기술인복지사업추진과학기술인공제회사업다각화 과학기술인포상제도내실화및연금제도활성화과학기술인포상공정성및효율성도모과학기술인연금수혜율제고및수혜대상확대 과학기술인유공자제도마련과학기술인연금수혜율제고과학기술인복지콤플렉스건립 출연 ( 연 ) 안정적연구환경조성출연 ( 연 ) 비정규직대책퇴직연구원활용확대연구원영년제추진 출연 ( 연 ) 선진화출연 ( 연 ) 비정규직신분불안해소우수연구원정년연장제도도입 출연 ( 연 ) 안정적연구환경조성비정규직처우개선정년후재고용제도도입 개선이슈 연금운용의투명성확보인문사회계와의형평성문제 과학기술자사회의견수렴필요 과학기술인사기진작정책의효과성검증필요과학기술인사기진작정책에대한대국민홍보필요 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 과학기술인사기진작은이공계기피현상이심화되던 2000년대초반부터중요한극복과제로인식되었으며, 과학기술인복지증진과출연 ( 연 ) 의연구환경개선을위한정책사업이시행되어왔다. 최근이들정책에대해서는정책자체의내용이나그시행방법등에대한이슈가제기되기보다는과학기술계외부의이해관계자들에게과학기술인사기진작정책의정당성을어떻게이해시키고보다많은사회구성원들이만

130 98 신정부과학기술정책방향모색 족할수있는방향으로정책을이끌어가느냐가중요한이슈로부각되고있다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.22-23). 과학기술인력양성및활용부문정책과제의성과는다음과같이정리할수있다. 2008년발간된과학기술부평가보고서에따르면노무현정부는과학기술인력양성및활용시책과국가인적자원개발전략간의연계성을높이고인력양성에대한범부처적기획 조정체계를구축하기위하여노력하였다. 또한여성과학기술인에대한육성시책을새롭게마련하는등과학기술인력양성정책의프레임을개선했다는점에서우수한성과를거두었다고평가받았다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 반면, 노무현정부가추진했던과학기술인공제회를통한노후생활안정및복지사업은관련기관간협력부족으로인해정책성과가미흡했다는평가를받았다. 이는 과학기술인사기진작을둘러싸고인문사회계와의형평성이슈가제기되면서타부처의공감을얻지못했 기때문이었다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 이명박정부출범과함께교육과학기술부를구성하여정책조정의기능을강화할수있는기반을마련했다고볼수있으나여전히타부처와의협력체계구축이어려웠던것으로보인다 ( 교육과학기술부, 2013, pp.78-79). 이후박근혜정부는국정기조인창조경제를전면에내세워특히일자리정책에중점적인지원책을마련하였으나 이벤트성행정행위에그치고, 일자리와인력의질적제고에는크게기여하지못했다 는의견이다수제기되었다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.15-17). < 표 3-28> 과학기술인력양성및활용부문정책과제연계성및성과 일자리창출 인력양성 사기진작 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 미흡 다소미흡 미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성

131 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 과학기술국제화부문역대정책과제연계성분석 과학기술국제화부문정책은공동연구개발과과학기술외교차원에서추진되었으며, 역대정부간정책과제의변화가가장큰부문중의하나였다. 우선국제공동연구개발을위한해외연구기관의국내설립및국내연구기관의해외진출, 해외과학기술자원의활용등의시책이노무현정부와이명박정부기간동안시행되었으나박근혜정부출범이후해당정책사업들이축소되거나배제되었다 ( 교육과학기술부, 2011, pp ). 과학기술외교부문은선진국뿐만아니라국제기구, 개발도상국등으로협력대상이다각화됨에따라그에맞는협력전략을수립하고, 다양한과학기술협력체를구상하는등의노력이지속되고있다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.30-37). < 표 3-29> 과학기술국제화부문역대정책과제및개선이슈 국정과제국제공동연구개발개선이슈과학기술외교개선이슈 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 글로벌연구개발체제구축과학기술활용자원외교없음남북과학기술협력강화과학기술 ODA 글로벌연구역량강화해외우수연구기관전략적유치글로벌연구실사업및활용해외우수기관유치사업 * 관련정책없음 해외과학기술자원의효율적활용 해외소재과학기술자원활용 * 관련정책없음 해외우수연구기관성과지속 중장기전략필요공동연구개발관리사업에해외과학기술자원활용적절한평가지표개발필요 * 없음 극대화를위한전략필요 과학기술외교활성화및다각화국제협력프로세스체계화과학기술외교의전략화및선진국과의국제협력강화권역별국제협력다각화다양화국제기구과학기술협력확대과학기술 ICT 국제기구협력강화 개도국과학기술지원사업 과학기술 ODA 과학기술 ICT ODA 지원 과학기술국제화사업효율화글로벌연구역량강화사업과학기술해외진출기반강화국제협력다변화관련평가지표개발필요국제협력사업대국민홍보필요국제협력전문가양성필요 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 과학기술국제화부문은국정과제에서크게다루어지지않는정책부문으로관련

132 100 신정부과학기술정책방향모색 정책이슈역시다른정책부문에비해공론화되지않는경향을보인다. 국제공동연구개발은국내의연구개발사업과마찬가지로연구개발성과활용방안을마련할필요가있다는지적이있기는하지만다른정책난제들에비해주목을덜받는문제이다. 또한과학기술국제협력이다변화되면서관련정책사업의효율성제고를위한노력이이어지고있으나역시국민적관심에서는한발떨어져있는실정이다 ( 교육과학기술부, 2011, pp ; 미래창조과학부, 2016, pp.40-41). 노무현정부가제시했던국정과제에는글로벌연구개발체제구축과남북과학기술협력강화가포함되어있었으며, 대체적으로높은연계성을갖고세부정책들이추진되었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, p.36). 과학기술외교정책들은사업초기에계획된일정에따라순조롭게시행되며, 예정보다빠르게정책목표를달성한것으로평가받았으나해외우수연구기관유치시책의경우국가연구개발사업의지식재산권귀속, 해외연구개발센터에대한사후관리필요성, 우수연구인력확보등의문제가드러나며다소미흡한정책과제로평가받았다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 이명박정부는국정과제에서과학기술국제화에특화된의제들을제안하지는않았으나기존의정책과제들을지속하며, 이미제기되고있던과학기술국제화정책의문제점들을개선하기위한시책을추진하였다 ( 교육과학기술부, 2009, pp ). 글로벌연구역량강화사업으로추진된 글로벌연구실사업, 해외우수기관유치사업은그양적목표를충실히달성하였으나평가지표의모호성때문에실질적인정책효과성을판별하기어렵다 는점을문제로지적받기도하였다 ( 교육과학기술부, 2013, pp ). 박근혜정부는과학기술활용자원외교와과학기술 ODA 를국정과제에포함시켰으나전자의경우오히려세부정책과제에서배제되었고, 후자의경우과학기술 ICT ODA 로확대시행하며 ICT 분야가강조되는경향이드러났다. 이기간동안수행된국제공동연구개발사업은각과학기술분야별연구개발협력에대한일회성지원사업만이유지됨에따라대규모의공동연구개발사업은사실상폐기되었다. 다만과학기술 ICT의국제협력프로세스체계화를위한일부협의체구성이긍정적인평가를받으며국제협력사업에대한대국민홍보를차후과제로남겨두게되었다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.30-37).

133 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 101 < 표 3-30> 과학기술국제화부문정책과제연계성및성과 국제공동연구개발 과학기술외교 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 낮음 낮음 성과 다소미흡 보통 미흡 연계성 높음 높음 높음 성과 다소우수 다소우수 다소우수 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 8. 과학기술기반조성및문화진흥부문역대정책과제연계성분석과학기술기반조성및문화진흥부문은과학기술문화의확산이라는측면에서역대정부들이모두국정과제로선정하여강조해왔다. 반면, 과학기술자의사회적책무에대한논의는국정과제상에서이루어지지않아상대적으로정책과제와의연계없이세부정책과제들이추진되었다 ( 대통령직인수위원회, 2003b, pp.35-36; 제17대대통령직인수위원회, 2008, p.12; 제18대대통령직인수위원회, 2013, p.47). 이같은정책지형속에서과학기술문화확산은국민을대상으로하는과학기술문화확산사업과과학관설립및운영지원의차원에서추진되었으며, 역대정부간정책연속성이매우강하다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.90-91; pp.94-95; 미래창조과학부, 2017, pp.26-27). 연구실안전환경을구축하기위한시책도꾸준히추진되었는데이는특히 LMO 법제의필요성이화두로떠오르면서과학기술전분야를아우르는연구활동종사자의안전의식이성장한결과였다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.92-93; 미래창조과학부, 2017, pp.28-29). 과학기술자의연구윤리개선정책들은연구개발관리사업이복잡 고도화되면서여러부작용들이발생하여이에대한개선의요구가커져가고있을시기에황우석의논문조작이사실로밝혀지면서주요정책과제로추진되었다 ( 과학기술부, 2008, pp ). 과학기술기반조성및문화진흥부문은오랜기간동안풀리지않는난제보다는당대의경제적 사회적여건에따라국민참여유도, 연구활동종사자의안전의식고취, 정책사업재정악화, 지역 계층간과학문화격차, 연구진실성검증에대한기관

134 102 신정부과학기술정책방향모색 의지희박등다양한문제점들이제기되어왔다. 역대정부기간동안과학기술문화확산분야사업은재정불안으로인해각사업의타당성확보가중요했으며, 과학기술인윤리 책임제고분야에서는연구실안전환경에대한종사자들의의식, 연구윤리에대한연구자및국민의식고취가주요한선결과제였다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.90-95; 미래창조과학부, 2017, pp.26-29). 각정부기간동안과학기술기반조성및문화확산부문의성과와문제점으로다음과같은내용이제기되었다. 노무현정부는 대한민국과학축전, 전국민생활과학경진대회, 생활과학교실등전국민이참여하는과학문화사업을기획 추진하여과학기술문화활동에대한고객만족도를상승시키고국민들의과학기술역량제고에기여하였다 는평가를받았다. 그러나연구실안전환경관리체계구축이나연구윤리저해요소개선과같은정책과제들은정부출범중반이후짧은추진일정을갖고시행되면서현장의견을제대로수렴하지못하였다는비판에직면하였다 ( 과학기술부, 2008, pp ). < 표 3-31> 과학기술기반조성및문화진흥부문역대정책과제및개선이슈 국정과제 과학기술문화확산 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 국민과함께하는과학문화창달 과학기술생활화전개 과학문화활동다변화 과학문화활동지원 과학행사개최생활과학교실운영민간과학문화활동지원청소년과학문화사업과학콘텐츠풀구축대중매체활용과학콘텐츠공급과학문화포털사이트운영국민과학지식 DB 구축과학방송설립및운영과학관설립및운영차별화된창의적전시구현 창의성 상상력에기반한과학기술문화확산과학기술문화확산무한상상실설치및운영과학기술문화사업도전 창업정신을키우는생활과학교실과학문화프로그램 과학사이언스 TV 전시체험신설과학관육성및국립과학관지원국립과학관건립및육성주요정책현안과과학관활용과학관건립주요의사결정방안연계시스템구축및의견수렴추진

135 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 103 개선이슈과학기술인윤리 책임제고개선이슈 노무현정부이명박정부박근혜정부 과학문화활동의확대국민들의지속적인참여유도 연구실안전환경관리체계구축연구실표준안전관리기준개발연구실안전의식개선연구실안전관리지원연구윤리개선국가연구개발전주기에걸친연구윤리저해요소발굴및개선연구윤리 진실성관련인식제고및저변확대 연구활동종사자안전의식고취연구윤리의확립필요 주5일제수업등환경변화에과학기술문화사업목적, 대상, 대응하는과학문화활동사업내용우선순위설정필요지역 계층간과학문화격차해소과학관건립에대한마스터플랜과학기술진흥기금재정상태악화및중앙- 지자체간역할불분명 연구실안전환경기반구축연구실안전확보및연구실사고피해보상 LMO 안전관리제도조기정착 연구윤리검증시스템구축민간중심연구윤리위원회구성및운영 연구진실성검증에대한대학의경험부족자체지침의추상성및기관의지의희박 연구실안전환경기반구축연구실안전관리법제운영안전환경개선지원 LMO 법제등안전문화확산 * 관련정책없음 연구실안전환경기반구축에대한국내외실태조사필요 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 이명박정부역시과학기술문화확산을국정과제로삼고, 이를바탕으로다양한계층을대상으로한문화사업을전개하여과학기술에대한국민관심도지수가증가하는성과를거두었으나과학기술문화사업에대한안정적인재정마련에어려움을겪었다. 연구실안전환경구축과연구윤리검증시스템구축의경우이전에추진했던정책과제들을지속해왔으나연구종사자들의인식부족으로인해정책목표달성이기대에미치지못했던것으로보인다 ( 교육과학기술부, 2013, pp.90-95). 박근혜정부는국정과제와긴밀하게연계한과학기술문화확산정책을추진하면서정책효과가극대화될가능성을자유학기제전면시행에따른과학관관련프로그램활성화로부터찾을수있다고보았으며, 현재까지는양적지표를기준으로과학문화확산성과와정책만족도가다소우수한것으로평가되고있다. 반면연구실안전환경기반구축정책은미흡한성과를거둔것으로평가받았는데, 이는 해당사업에대한예산증액이불가능한현실이문제 라는시각이지배적이었다. 결국이를해결하기위해서는 연구간접비에서차지하는안전관리비용을현실화하는한편연구실안전개선투자현황점검을강화하려는대책이필요하다 는개선안이제시된바

136 104 신정부과학기술정책방향모색 있다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.26-29). < 표 3-32> 과학기술기반조성및문화진흥부문정책과제연계성및성과 과학기술문화확산과학기술인윤리 책임제고 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 연계성 높음 높음 높음 성과 우수 우수 다소우수 연계성 낮음 낮음 낮음 성과 다소미흡 다소미흡 미흡 자료 : 과학기술및산업관련부처각년도자체평가보고서의내용을바탕으로연구진작성 제 4 절역대과학기술세부정책과제별난제유형 본장에서는과학기술정책을총 8개부문으로나누고역대정부별세부정책과제의지속 생성의패턴을확인하여 20개세부정책분야의국정과제연계성과정책이행성과를분석하여크게네종류의정책유형으로구분할수있었다. 첫째, 역대정부의변화에큰영향을받지않고일관된과학기술특성을보인연계및성과추세유지정책이있다. 두번째정책난제유형은역대정부의국정과제와정책과제간연계성의변화는심하지않았으나시간이흐름에따라정책성과의질이저하된경우이다. 본분석에서는 7개의세부과제가이러한유형에해당하였는데, 이를지속적성과저하정책으로지칭하였다. 세번째는역대정부의국정과제와정책과제간연계성이낮은경우정책성과도미흡한 5개세부과제로이를연계 -성과일치정책으로지칭하기로한다. 마지막으로역대정부의국정과제와정책과제간연계성과정책성과사이에서상관관계를발견할수없는 3개세부과제인연계-성과불일치정책이있다. 본절에서는각유형의정책들이갖는공통특성을확인하고향후해결해야할선결과제가무엇인지짚어보기로한다. 1.

137 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 연계및성과추세유지정책연계및성과추세유지정책이란역대정부의정책환경변화나정책경험의축적에도불구하고국정과제와의연계성정도에큰변화가없고, 각정부별성과달성도에도큰변화없이정책사업전반이유지되고있는정책들을의미한다. 분석결과국정과제와정책과제간연계성이미흡하지만정책성과가우수한정책분야는존재하지않는것으로드러났으며, 그외의특성을갖는세부정책과제들은다음 [ 그림 3-2] 와같이나타났다. [ 그림 3-2] 연계및성과추세유지정책 자료 : 연구진작성 역대정부의국정과제와연계성이꾸준히높으며, 우수한성과를창출하고있는정책과제는과학기술문화확산과과학기술외교관련정책이었다. 과학기술문화확산과과학기술외교의정책성과가우수했던것은정책목표가명확하고이를평가하는정책달성도관련지표가국민과학기술관심도지수, 과학기술 MOU 성과, 과학기술 ODA 만족도등의양적지표로구성되어있다는점과관련이깊다. 실제로성과가우수한정책으로평가받고있기는하나최근전문가들은향후성과제고를위해서는관련정책사업의목적, 대상, 우선순위에대한재검토와정책성과의질적제고를위한평가지표개발이필요할것으로지적하고있다는점을주지할필요가있다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.26-37).

138 106 신정부과학기술정책방향모색 다음으로국정과제와높은연계성을갖고지속적으로추진되어왔으나성과제고가어려운정책분야로과학기술인사기진작이이에해당한다. 과학기술인사기진작은각정부의과학기술인복지증진과출연 ( 연 ) 연구환경선진화사업이수립당초목표달성에어려움을겪으면서과학기술인사기저하문제가반복제기되는실정이다. 따라서과학기술인사기진작정책에대한 다양한이해관계자사이의갈등을해결하고범부처적협력체계하에서중장기정책이시행될필요가있다 ( 교육과학기술부, 2013, pp.78-79) 는지적이이어지고있다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 미래창조과학부, 2017, pp.15-17). 마지막으로역대정부의국정과제와정책과제간연계성이적고정책성과도계속부진한정책분야로국제공동연구개발, 과학기술인윤리 책임의제고정책이있다. 국제공동연구개발은주요과학기술분야별일회성협력사업이나해외우수연구기관유치사업을중심으로추진되면서정책의실효성에대한비판이지속적으로제기되어왔다. 또한국제공동연구개발에대한정책결정자들과대국민관심도저조한편으로향후관련사업의타당성을확보하고우수한성과를거두기위해서는국제공동연구개발사업에대한체계적관리와지속적인성과모니터링시스템이구축될필요가있다는논의가지배적이다 ( 교육과학기술부, 2011, pp ). 과학기술인윤리 책임의제고는정책국면의변화에따라수립된정책과제가아닌과학기술계내부에서관련문제가심각해지면서추진되기시작한과제임에도불구하고연구자와연구기관의연구안전및윤리검증에대한경험이부족하고이해관계자들의갈등이해소되지않으면서성과가미흡한것으로드러났다. 더욱이박근혜정부출범이후에관련정책과제들이배제되는경향까지보이므로관련정책전반의타당성확보와정책수요자중심의평가지표개발이필요할것으로예상된다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.90-95; 미래창조과학부, 2017, pp.26-29). 2. 지속적성과저하정책 지속적성과저하정책이란역대정부기간동안국정과제와의연계성에는큰변화

139 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 107 가없으나정책성과의질은저하되는정책유형으로볼수있다. 본분석에서는크게국정과제와높은연계수준을유지하였으나시간이흐름에따라정책성과의질이떨어지는연계우수 성과저하정책과국정과제와연계되지않고도우수한정책성과를거두었으나최근정책성과의질이떨어지고있는연계미흡 성과저하정책으로구분된다. [ 그림 3-3] 지속적성과저하정책 자료 : 연구진작성 우선역대정부국정과제에서강조되며, 높은연계성을바탕으로추진되었으나시간이지날수록정책성과가저하되고있는정책분야로는성장동력발굴, 주력산업육성, 투자효율화, 지초과학인프라확충, 일자리창출, 인력양성이해당된다. 성장동력발굴은원천기술의확보가곧국가경제성장의기반이될것이라는인식하에역대정부모두적극적으로추진했던정책이지만범부처참여사업의속성상전략적사업기획 체계가안정적으로확립되지못했다는것이성과저하의요인으로작용하였다. 이에대응하기위하여신정부가출범할때마다과학기술정책조정기능에대한개편이추진되었으나각정부의후반기로갈수록과학기술정책조정기능및범부처협력체계의부재가문제점으로지적되는실정이다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 지식경제부, 2009, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp,54-56).

140 108 신정부과학기술정책방향모색 주력산업육성은부품 소재산업에대한지원과함께매년전통적인주력산업부터 IT, 교통부문등신산업에대한지원범위를확대하며사업체계가복잡해지고투입되는자원의양적증대도두드러지지만실질적인정책성과에대한평가는점차부정적으로바뀌고있다. 그원인은원천기술부족이쉽게해결되지않고있기때문인데, 원천기술개발을위한성장동력발굴사업의성과역시저하되고있는추세임을감안할때주력산업육성사업의성과저하역시필연적일수밖에없음을의미한다. 이같은문제를해결하기위해전문가들은정책효과분석및중장기적모니터링체계의필요성을주장하고있으며, 해당사업의성과제고에도움이될것으로판단된다 ( 산업자원부, 2007, pp.24-25; 지식경제부, 2013, pp ; 산업통상자원부, 2017, pp.77-83). 투자효율화부문은국가재원활용방안과도밀접한연관을맺는정책분야로역대정부모두연구개발사전기획및연계 조정체계구축, 연구개발성과평가시스템구축, 연구개발성과관리체제개선등다양한투자효율화시책을수립, 추진하였으나정책효과가점차미흡해지는양상을보였다. 이는사업간연계성을파악하고투자중복에대응하기위한범부처적협력체계구축에초점을맞추어추진되었으나정부부처의잦은변동으로인해관련정책목표달성에어려움을겪었던것으로보인다. 이를극복하기위해최근정책평가에서는정부부처변동에대응하는중장기투자전략의수립필요성이제기되고있다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.43-45; 미래창조과학부, 2017, pp ). 한편, 연구장비공동활용및활용평가시스템구축을중심으로추진되었던기초과학인프라확충정책은이명박정부출범이후기초과학연구원을중심으로한국제과학비즈니스벨트사업이구체화되면서정책성과에대한부정적인평가가등장하기시작하였다. 기초과학연구원설립을둘러싼다양한이해관계자들의의견수렴이충분하지않은채정부가관련정책을추진함에따라정책만족도측면에서부정적인평가가지배적이었으며, 이는최근기초과학연구원의연구개발성과에대한평가와직결되면서기초과학연구원의연구개발성과제고는물론그활용방안의중장기전략이필수적으로요청되고있다 ( 교육과학기술부, 2013, pp ; 미래창조과학부, 2017, pp.64-65).

141 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 109 일자리창출은국가경제성장을결정하는주요한요인으로역대정부들이관심을갖고추진한정책분야중하나였다. 그러나실직적인정책효과에대해서는부정적인평가가대부분인데, 이는일자리창출을위한정책들이단순한고용통계로평가할수있는일회성사업에기반을두고있으며, 정책추진이후양질의일자리유지가능성을기준으로판단했을때그렇지않은경우가많았기때문이다. 따라서일자리창출사업의성과제고를위해서는일자리의질과유지가능성에대한장기적인모니터링을바탕으로안정적인고용환경을구상해야할필요성이제기되고있다 ( 미래창조과학부, 2017, pp.15-17). 역대정부는인력양성을일자리창출과함께국정과제로선정하여여성, 청년, 퇴직과학기술인등다양한경력의과학기술인재의양성방안을도출하고, 수요맞춤형인력양성및취업지원사업을추진하는등다양한정책경험을쌓고세부정책과제들을고도화시켜나갔다. 최근미래우수인재상에대한인식이변화하고대부분의인력양성사업이사후관리체계가취약하다는점이드러나면서현재의인력양성사업패러다임을전환하고미래우수인재를양성하기위한범부처협력기반의중장기전략이요청되고있다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.78-79). 반면국정과제와의연계성이적지만세부정책과제로꾸준히추진되어온과제중에서정책성과가점차저하되고있는정책분야도있었으며, 연구개발투자확대가이같은유형에해당한다. 연구개발투자확대부문정책은투자확대가국정과제에명시되지는않았어도각정부의중장기과학기술정책의우선적목표로명시하고관련사업을추진한경우가대부분으로이전정부가투자재원의확충방안을구체화하여추진해왔다. 그러나박근혜정부출범이후세부정책과제에서투자재원확충관련사업을제외시킴에따라관련정책이슈도사장되어버렸다. 투자확대정책을지속, 발전시켜나가려면중장기차원에서투자재원의확보방안을심도있게고려할필요가있을것으로예측된다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 교육과학기술부, 2009, pp ).

142 110 신정부과학기술정책방향모색 3. 연계 - 성과일치정책 [ 그림 3-4] 연계 - 성과일치정책 자료 : 연구진작성 연계- 성과일치정책은국정과제와의연계성이저하됨에따라정책성과도저하되는경향을보이는정책을의미한다. 이들정책성과를극대화하기위해서는국민과정책결정자들에게관련정책의중요성에대한인식을제고하고향후에도국정과제와긴밀한연계하에추진되어야할것이다. 거대국책연구개발은크게우주개발, 원자력연구개발, 공공과학기술연구개발의흐름을유지하며추진되어왔다. 국정과제차원에서는노무현정부에서과학기술중심사회구축을위한거대국책연구개발이강조되었을뿐이후국정과제에서논의되지않고기존의정책을유지하는측면이강했다. 또한국정과제와관계없이국가재난상황의발생, 기후환경변화에대응하기위한공공기술연구개발사업이한시적으로추진된적이있으나관련사업성과는부진한편이었다. 최근 우주발사체개발지연, 원자력발전에대한여론변화등으로인해거대국책연구개발자체에대한신뢰도가급격히저하하는한편, 거대국책연구개발사업의실용화성과역시부진 ( 미래창조과학부, 2017, pp,48-53) 하여거대국책연구개발사업기획 조정및추진체계에대한전반적인개선이요구된다 ( 과학기술부, 2008, pp ; 지식경제부, 2009, pp ; 교육과학기술부, 2013, pp.68-75).

143 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 111 과학기술혁신체계구축은그동안중장기과학기술기획과과학기술정책조정기능강화를주요골자로추진되어왔다. 이부문은노무현정부출범과함께국정과제와연계하여관련정책체계가구축된이후후속정부들에서는국정과제차원에서논의되지않고있다. 정책성과의측면에서는부처별사업중복의문제가지속적으로제기되고있으나국정과제로서국민들의관심을받지못하게된이후단기적인개선안과비효율적인과학기술협의체개편등으로과학기술혁신체계가안정적으로확립되지못하고있는현실이다. 따라서이를개선하기위한부처간적극적협력체계구축과이에대응하는중장기플랜이필요할것으로보인다 ( 국무조정실, 2004, pp.16-17; 교육과학기술부, 2009, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp.60-61). 기초연구지원은노무현정부출범당시주요국정과제로추진되었으나후속정부들은국정과제에기초과학연구원을중심으로하는국제과학비즈니스벨트사업을선정하며, 기초연구지원사업의저변이위축되고, 일부기초연구지원사업은재편 종료됨에따라양적성과까지저하되었다. 최근기초연구지원사업의타당성을확보하고효율성을높이기위하여기초연구의질적수준을제고해야한다는논의가확산되고있으므로이를국정과제와어떻게연계시킬것인지도함께고려할필요가있을것이다 ( 과학기술부, 2004, pp.49-50; 교육과학기술부, 2011, pp ; 미래창조과학부, 2014, pp.29-30). 지역특구육성은노무현정부의지역개발정책기조에맞추어주요국정과제로선정되어추진되었으나이후후속정부의지역개발정책과괴리되면서지역특구지원체계의비효율성, 지역특구연구개발성과부진, 지역특구간격차등의문제들이발생하기시작하였다. 이를개선하기위해최근전문가들은지역과학기술정책사업기획 관리체계를개선하고신정부의지역개발정책과연계성을높여나가려는노력이필요하다고지적하고있다 ( 지식경제부, 2013, pp.49-50). 마지막으로민간기술개발인프라확충관련정책은지식재산정책의체계 선진화와국가표준체계선진화및글로벌표준선점의차원에서추진되었으며, 노무현정부의국정과제와높은연계성을갖고추진되었던정책들이후속정부에서국정과제와의연계없이지속 유지되는양상을보인다. 본정책부문에서만성적으로제기되는이슈는범부처정책조정및협의가미흡하여정책사업추진일정이지연되고정책목표

144 112 신정부과학기술정책방향모색 를달성하는데어려움을겪는다는점이다 ( 산업자원부, 2007, pp.42-47; 산업통상자원부, 2017, pp ). 따라서범부처참여가필요한정책사업을국정과제차원에서다룸으로써어떠한시너지를얻을수있는가를고려해볼수있을것이다. 4. 연계 - 성과불일치정책 [ 그림 3-5] 연계 - 성과불일치정책 자료 : 연구진작성 연계- 성과불일치정책은국정과제와의연계성과정책성과사이에상관관계를찾을수없는정책으로시간의흐름에따른정책성과도일관된방향성을갖지않는것이특징이다. 본분석에따르면이러한유형에해당하는정책이지역혁신체제구축, 지방대학육성, 중소 벤처기업연구개발지원이다. 지역혁신체제구축사업은지역연구개발사업추진체계정비와지역산업육성사업을주로추진하여발전해왔으나국정과제와의연계성에일관성이없고사업별성과의격차가심하여정책효과성에대한모니터링이필요한실정이다 ( 미래창조과학부, 2014, pp.56-64; 미래창조과학부, 2017, pp ). 지방대학육성사업은현재산학협력선도대학육성사업과지역과학기술원운영지원사업을중심으로추진되고있으며, 지역혁신체제구축사업과마찬가지로타부처특히교육부의대학지원정책과연계성을높여추진할필요가있는분야이다 ( 교육과학기술부, 2011, pp ; 미래창조과학부, 2015, pp.58-59). 중소 벤처기업연구개발지원역시범부처적성격이강한사업으로최근에는중소 벤

145 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 113 처연구개발에대한지원확대와규제관련정책개선보다는기술사업화역량을제고하는것에정책의초점을맞출필요가있다는논의가확산되고있다 ( 산업자원부, 2007, pp.37-41; 지식경제부, 2013, pp.14-22; 산업통상자원부, 2016, pp.93-95). 이들모두범부처적성격이강한사업으로효율적인범부처간사업조정및관리체계의구축이시급하다고할수있으며, 이들정책부문을국정과제차원에서논의하게된다면이전보다강력한정책추진력과효과성을확보할수있을것으로판단된다. 제 5 절소결 앞서이슈제기반복도와국정과제연속성을기준으로도출한과학기술정책부문별예상정책난제유형, 국정과제정책과제간연계성및성과의상관관계를바탕으로분석한세부정책과제별중장기난제를교차분석하여본고에서는크게네가지방향의향후정책접근법을제안하고자한다. 앞서 4절에서는국정과제와정책과제간연계성과성과사이의상관관계를바탕으로 20개세부정책과제를크게네가지유형으로구분할수있었으며, 이를정책이슈반복도와국정과제연속성프레임에매핑한결과각정책부문별로우선적으로해결해야할세부정책과제를다음과같이도출할수있었다. < 표 3-33> 정책난제유형별우선순위세부과제및접근방향제안 정책접근방향 정책부문 우선순위세부과제 연계 - 성과관계유형 공통중장기이슈 정부연구개발 투자확대 중장기과제 투자확대및효율화과학기술인력양성및활용 투자효율화일자리창출인력양성 지속적성과저하 정책사후관리체계확보및정치적변동에대응하는중장기전략필요

146 114 신정부과학기술정책방향모색 지역과학기술과 지역혁신체제 합리화영역 혁신민간기술개발및창업지원 지방대학육성중소 벤처기업연구개발지원 연계 - 성과불일치 타부처정책과의연계미흡 고도화영역 국가전략과학기술개발과학기술국제화 성장동력발굴주력산업육성과학기술외교 지속적성과저하연계-성과추세유지 ( 연계우수, 성과우수 ) 사업기획 조정체계의개선및사업효율화정책관계자들의전문성제고 사각지대 기초과학연구과학기술문화확산및기반조성 기초과학인프라확충과학기술인윤리 책임제고 지속적성과저하연계-성과추세유지 ( 연계미흡, 성과미흡 ) 과학기술계내외의견수렴및정책필요성에대한공감대형성정책수요자중심접근의강화또는정무적판단에근거한정책수단도입 자료 : 연구진작성 첫째, 정책성과에대한중장기모니터링체계가요구되며, 범부처정책추진체계확립과이에대응하는중장기전략수립이필요한중장기과제영역이있다. 반복제기되는정책이슈가많고국정과제의연속성도높은정책부문이이에해당하는데, 이는정부와각계의인사들이그정책적중요성에대해공감대를형성하고있음을의미한다. 그러나실제세부과제차원에서살펴보면지속적으로성과가저하하고있는정책과제가대부분이며, 각년도정책평가에서는이미효율적인정책목표설정과중장기전략의필요성이공통적으로제기되었다. 본영역에해당하는정부연구개발투자확대및효율화와과학기술인력양성및활용부문은향후부처변동에도유연하게대응할수있는중장기전략을확립할필요가있으며, 정책성과에대한장기적모니터링체계를확보하는등의정책성과제고방안을마련할필요가있다. 둘째, 본분석에서확인할수있었던연계- 성과불일치정책과제를모두포함하며, 타부처와의긴밀한협력및조정이필수적인것으로드러난합리화영역이다. 앞서 2절에서정책일관성의확보가필요할것으로예측했던지역과학기술과혁신, 민간기술개발및창업지원부문은세부정책과제평가보고서에서공통적으로타부처정책과의연계가미흡하고범부처조정및협의기능이강화될필요가있다는점이꾸준

147 제 3 장정책의경로 : 역대정부과학기술부문국정과제와부처별정책과제연계성분석 115 히문제로제기되었다. 따라서국정과제차원에서관련정책에대한논의를강화하며다양한이해관계자들의공감대를형성하고, 정책추진의과정에도이들의의견을보다효율적으로수렴하여일관되게추진할수있도록하려는노력이필요하다. 셋째, 정책성과에대한재평가와새로운정책문제발굴이필요할것으로예측했던국가전략과학기술개발과과학기술국제화부문의세부과제들은정부의전문성이강화되어야할고도화영역에해당한다. 국가전략과학기술개발의세부과제들은지속적으로성과가저하되는경향을보였으며, 이에대해평가위원들은정책성과제고를위한중장기모니터링체계와함께이를바탕으로한사업기획및조정체계가확립될필요가있다고보았다. 과학기술국제화부문은지난 15년동안연계와성과양면모두우수한추세를유지하며, 상대적으로다른정책분야에비해좋은성과를거둔것으로평가받아왔다. 그러나향후과학기술외교의대상국가가다각화되고, 과학기술외교의성격도다변화될것으로예상됨에따라이들부문에대한정책관계자의전문성을제고하고성과제고를위한평가및사업기획방안을마련할필요가있을것으로전망된다. 마지막으로기초과학인프라확충과과학기술인윤리 책임제고는정책중요도에대한관심을제고할필요가있는일종의사각지대영역에해당된다. 역대정부별관련정책을살펴보면국정과제차원의논의와범정부차원의추진력이미흡한채과학기술계내부의필요에의해새롭게추진되거나일회성으로추진되는사업이많은편이었다. 그러므로이들정책영역이안정적으로추진되기위해서는정책타당성에대한공감대를이끌어내는것이이들정책부문의선결과제로지적되고있는실정이며, 이와함께정책성과를제고하기위한방안도함께논의해나가야할것이다.

148 116 신정부과학기술정책방향모색 제4장 결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 홍성주 이보고서는 2017년 5월에출범한새로운정부가과학기술정책을기획및추진할때무엇을고려해야하는가의질문에답하기위해추진되었다. 대선정국에서과학기술관련정책이슈를개진하기위한단체및개인의활동이폭발적으로일어났고, 2017년 12월현재신정부는그러한이슈들을정책에반영하기위해 연구제도혁신기획단 등다양한태스크포스팀을운영중이다. 본연구는신정부가과학기술이슈의바다에서항해하기위해필요한정보와지식들을집약하고, 이에대해다각적으로분석함으로써신정부의사결정자들의판단을돕고자한다. 제 1 절과학기술이슈의지형도이해 과학기술현장은하나의균질한집단이아니다. 과학기술계가다른분야와어떻게다른가는법조계, 농림계, 의학계와비교해보면이해가쉽다. 법조계를예로들면교육훈련단계부터법무행정및서비스시장까지의생태계가법학및그관련전공자를중심으로형성되어있다. 하지만과학기술계는자연과학, 공학, 의학, 농학의다양한연구개발분야들, 그리고이를상업화하는기술시장의행위자들이얽혀있는복합적인사회다. 그러므로과학기술계로부터도출되는이슈들은스펙트럼의폭이넓고그내용도다양하다. 다음그림은밸류체인관점을가지고, 제2장정책의창에서분석한과학기술이슈제기그룹의지형을매핑한것이다 ( 그림 2-3 참조 ). 과학기술의밸류체인은크게보면세영역으로구분된다. 첫째는과학과기술의지식을학습하고교육및훈련서비스를제공하는영역이다. 초중등과학교육, 고등과학교육과훈련, 공교육밖에서이

149 제 4 장결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 117 루어지는다양한과학과기술체험및훈련, 성인과학기술취미및대중화활동의종사자들이이영역에해당한다. 둘째는흔히연구개발현장으로불리는영역이다. 분과학문의훈련체계를통해과학과기술지식과노하우를체화한전문가들이독창적지식과기술을생산하고, 이를응용하여유용한성과를창출하도록연구와개발활동에종사하는영역이다. 단, 대학의경우는과학기술교육훈련에해당하는첫째영역과, 연구개발현장영역이공존한다. 셋째는지식과기술의활용과상업화의영역이다. 여기에는단위기술들을연결하고새로운기술적솔루션을적용하여시장에서경쟁력있는시스템과제품을생산하고판매하는활동이주를이룬다. 이렇듯과학기술현장의목소리는밸류체인상서로다른이해관계속에서도출될수밖에없으므로, 정부는그다양성을전제로정책적으로접근할필요가있다. [ 그림 4-1] 과학 기술 지식의가치사슬내과학기술이슈주도그룹지형 자료 : 본보고서의 [ 그림 2-3] 의재인용 다른한편, 과학기술현장의이슈가지식과기술의공급으로부터발생하는방향성을가진다면, 정당의과학기술이슈는지식과기술의수요쪽에서발생하는경향을지닌다. 이차이가이번대선정국에서 제4차산업혁명 을놓고과학계와정치권사이에일부불협화음이있던까닭이다. 정치권은인공지능기술과같은신기술이국민

150 118 신정부과학기술정책방향모색 의일상생활과일자리문제및국가의미래성장에미치는영향이크다는문제의식을가지고제4차산업혁명이슈에접근했다면, 과학계는이것이과학과기술의본질과는거리가멀다는이유로제4차산업혁명이슈에대해적극적인동참을하지않았다. 이러한차이를놓고, 일부정치권에서는과학계를이해집단으로보기도하고, 일부과학계에서는정치가과학을모른다고서운해하기도한다. 하지만이러한차이는밸류체인상의위치와관점의방향성차이로부터오는것이며, 또한당연한것이다. 다만상호이해의부족과소통의결여가과학과정치사이의성숙한관계형성을방해하고있기때문에이를정책에서풀어갈필요가있다고본다. 무엇보다정부는과학기술현장의목소리를여러창구를통해지속적으로소통하는채널을열어두어야한다. 정치변동의시기에과학기술이슈가유난히부각되는이유는그만큼평상시에과학기술정책이슈를수용할창구가부족함을반증한다. 정부부처, 연구개발관리전문기관, 자문기구및의회조직들은상시적으로과학기술계의여러이슈들을청취할채널을구축하고, 제도개선사항들을점검및실천할필요가있다. 현재과학기술정보통신부에서다양한소통과대화채널을열어두고있는것은이러한변화를위해좋은시도라고볼수있다. 제 2 절과학기술정책의역사적경로이해 본연구의두번째주요분석은과학기술정책의역사적경로분석을통한정책의연속성과문제의반복성평가다. 가장먼저발견한사실은, 과학기술정책의 8대영역중국가전략과학기술개발, 정부연구개발투자확대및효율화, 과학기술인력양성및활용, 과학기술기반조성및문화진흥의 4개영역에서는정권간국정과제의연속성이높았고, 기초과학연구, 지역과학기술과혁신, 민간기술개발및창업지원, 과학기술국제화의 4개영역은정권간국정과제의연속성이낮았다는점이다. 정권간국정과제의연속성이높을수록정책의추진력이높다고볼수있으며, 연속성이낮은정책들은일관성을확보하기어렵다.

151 제 4 장결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 119 < 표 4-1> 과학기술정책영역별정권간연속성및문제반복성 과학기술정책 8대영역 정권간연속성 문제반복성 정책고려의초점 국가전략과학기술개발 높음 적음 정책고도화를위한정책성과평가및환류필요 정부연구개발투자확대및효율화 높음 많음 정책인식의패러다임전환필요 기초과학연구 낮음 적음 정무적관심제고정책합리화 지역과학기술과혁신 낮음 많음 정책합리화및일관성제고 민간기술개발및창업지원 낮음 많음 정책합리화및일관성제고 과학기술인력양성및활용 높음 많음 정책인식의패러다임전환필요 과학기술국제화 낮음 적음 정무적관심제고정책합리화 과학기술기반조성및문화진흥 높음 적음 정책고도화를위한정책성과평가및환류필요 자료 : 연구진작성 두번째의발견은, 정권간국정과제연속성이높다고해서반드시그정책의성과가성공적인것은아니라는사실이다. 예컨대국가전략과학기술개발부문은정권간연속성이높아꾸준히추진된정책이나, 이정책과관련된문제또한꾸준하게제기되어온경향을보인다. 정부업무에대한관련부처의자체평가결과를종합하면, 노무현정부에서국가전략과학기술개발정책을체계화할당시에는성과가높은것으로나타났으나, 이후의정권에서는정책추진성과가저하되는경향을보인다. 이는단지노무현정부가잘했고, 이후의두정부가못했다는식으로해석하면안된다. 이는정치적성향의문제가아니라, 이정책을기획하고운영하는방법자체에변혁이요구된다는신호기때문이다. 초창기부터이정책의운용방법론이잘못설계되었을가능성도배제할수없다. 따라서신정부는이러한역설적인정책문제를이해하고접근의방법론을바꾸어야하는숙제를가지고있다. 정권별로공약및국정과제와과학기술정책의연계성을살펴본결과는, 과학기술관계부처의공무원사회에서과학기술정책의성과가점차저조화되는경향이나타난다는사실이었다. 과학기술정책의 8대영역을다시 20개의세부영역으로나누어살폈을때, 각세부과제별로공약및국정과제와의연계성부문에서변동이심했고, 20

152 120 신정부과학기술정책방향모색 대세부영역대부분의실행성과가미흡해지는경향이드러났다. 전체적으로보자면, 노무현정부에서과학기술공약의정책이행성과가높은것으로평가되었으나대부분이제도시행초기와관련된성과이므로이후의정부에비해평가에서유리한상황임을감안해서해석해야하는한계가있었다. 이명박정부에서는공약과국정과제에서과학기술정책에대한이전정부의프레임을수용하지않고, 행정체계상급격한변화를시도함에따라, 8대과학기술정책 20대세부영역전반에서이행성과가저조해지는경향이드러났다. 박근혜정부에서는공약과국정과제에서과학기술정책의연계성이높아지면서정책추진력이상승했으나, 오히려각정책영역의이행성과가더저조해지는경향을보였다. 주의할점은, 정권별정책이행성과평가에대한해석이특정정권에편향적으로이루어지면안된다는사실이다. 오히려이렇게정책성과가하향안정화되는역사적궤적이왜나타나는가? 그저변을흐르는난제들이무엇인가의문제를간파하는데이러한정보가활용되어야한다. 예컨대, 이명박, 박근혜정부의정책세부사업들의성과저조화경향은달리해석하면노무현정부에세팅된정책기획과방법론자체가잘못되었음을보여주는것으로해석될수도있기때문이다.

153 제 4 장결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 121 < 표 4-2> 과학기술정책세부영역별정부별공약연계성및성과추이 세부영역 구분 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 1-1. 성장동력발굴 연계성높음높음높음성과보통다소미흡다소미흡 1-2. 주력산업육성 연계성높음높음높음성과우수보통다소미흡 1-3. 거대국책연구개발 연계성높음낮음낮음성과우수보통미흡 2-1. 과학기술혁신체계 연계성높음낮음높음성과우수우수다소미흡 2-2. 투자확대 연계성낮음낮음낮음성과우수우수미흡 2-3. 투자효율화 연계성높음높음높음성과다소우수다소우수미흡 3-1. 기초연구지원 연계성높음낮음낮음성과우수보통미흡 3-2. 기초과학인프라확충 연계성높음높음높음성과보통우수다소미흡 4-1. 지역혁신체제 연계성높음낮음높음성과보통미흡다소미흡 4-2. 지역특구육성 연계성높음낮음낮음성과미흡미흡미흡 4-3. 지방대학육성 연계성높음낮음높음성과우수보통미흡 5-1. 중소 벤처기업연구개발 연계성 높음 낮음 높음 지원 성과 우수 다소미흡 보통 5-2. 민간기술개발인프라 연계성높음낮음낮음성과우수다소우수미흡 6-1. 일자리창출 연계성높음높음높음성과우수보통미흡 6-2. 인력양성 연계성높음높음높음성과우수보통미흡 6-3. 사기진작 연계성높음높음높음성과미흡다소미흡미흡 7-1. 국제공동연구개발 연계성높음낮음낮음성과다소미흡보통미흡 7-2. 과학기술외교 연계성높음높음높음성과다소우수다소우수다소우수 8-1. 과학기술문화확산 연계성높음높음높음성과우수우수다소우수 8-2. 과학기술인윤리 책임 연계성 낮음 낮음 낮음 제고 성과 다소미흡 다소미흡 미흡 자료 : 다음과같은자료군을통해연구진작성. 과학기술부 (2008), 자체평가보고서 ; 교육과학기술부, 각년도 (2009, 2010, 2011), 자체평가결과보고서 ; 미래창조과학부, 각년도 (2014, 2016, 2017) 자체평가결과보고서 ; 산업자원부, 각년도 (2003, 2004, 2005) 업무계획 ; 지식경제부 (2009, 2010, 2011, 2012), 자체평가결과보고서 ; 산업통상자원부, 각년도 (2016, 2017), 자체평가결과보고서.

154 122 신정부과학기술정책방향모색 < 표 4-3> 과학기술정책영역별노무현정부와박근혜정부의자체평가결과 노무현정부과학기술정책자체평가 박근혜정부과학기술정책자체평가 자료 : 연구진작성. 앞의표의매핑결과임 * 주의 : 이표는단지두정부의정책성과비교를위한것이아님. 표만보면, 노무현정부가공약의정책이행성과가우수하고, 박근혜정부가미흡함을보여주나, 이것은단지정부의자체평가결과가그렇다는것일뿐, 특정정권에대한편향된해석으로이어지는것은위험함. 오히려역사적경로속에서과학기술정책에대한정치적관심이높거나유지되더라도, 그문제가심화되어난제화되는경향이드러나는것으로해석되어야함 제 3 절과학기술정책문제에대한유형별접근 이상의이슈지형및정책경로분석을바탕으로, 정권간국정과제상중요도 ( 정치적중요도 ) 및문제의반복도 ( 난제화경로 ) 차원에서과학기술정책과관련된접근유형을다음과같이 4개의영역으로구분했다. 특정이슈가정권간국정과제에서꾸준하게제기되었다는사실은그만큼해당이슈를정치권에서주목하고있음을보여준다. 그에비해국정과제상관심도가떨어지는이슈는정치적, 정책적측면에서주목받기어려운사각지대에놓일가능성이있다. 다른한편, 정권이바뀌더라도문제가지속적으로제기되고있다면, 그문제는해결

155 제 4 장결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 123 되지못했거나다른차원의문제로진화하고있음을의미한다. 또한정권변화에상관없이문제가제기되지않는다면, 그것은문제가아니거나, 아직정책문제로인지되고있지못하는사각지대이슈일가능성이있다. 다음그림과같이정치적중요도과문제의반복도차원에서고려할정책의국면을네개로나누고, 각국면마다정책접근의유형을 A. 중장기과제, B. 합리화영역, C. 고도화영역, D. 사각지대로정의했다. 각국면에과학기술정책의 8대영역 20대세부정책을매핑할수있으며, 이러한매핑을통해각정책에대한접근이어떻게달라져야하는가를다음과같이정의할수있다. [ 그림 4-2] 국정과제연속성과문제의반복성에서본정책의 4 국면 자료 : 연구진작성 1. A. 중장기과제 정치적중요도가높으면서도문제가지속적으로반복되고있다면, 이를기존의해 법으로는풀기어렵다는신호로해석할수있다. 즉, 정책문제인식과해법을달리하

156 124 신정부과학기술정책방향모색 는패러다임전환의접근이필요한영역이다. 지난 15년간정책적접근이꾸준했음에도불구하고문제가복잡해지는것으로평가되는정책문제는국가혁신시스템, 투자효율화, 과학기술일자리등이다. 이러한영역에는기존의정책수단만지속할게아니라, 진단조사, 시스템평가, 정책성과평가를실시하는등본질적인재검토절차가요구된다. 2. B. 합리화영역정치적관심사가적지만문제가지속되고있다면, 정책내부의합리성이저하되는경우로볼수있다. 국정과제에서중요도가떨어지면정책의추진동력이저하되어, 정책의부실화를초래할가능성이높은영역이다. 과학기술인사기진작, 지역혁신체제, 기초연구지원등이이에해당한다. 이슈가반복적으로제기된다는점은그만큼이해당사자들의불만요인이많다는것이다. 이러한문제는이해당사자참여를통한문제해결절차가필요하며, 제도합리화와정책일관성확보에정책목표를두어야한다. 3. C. 고도화영역정치적관심은높으나과학기술이슈제기가적은영역으로, 정책내에서도전문성수준이높거나비밀유지가강한수단들이이에포함된다. 대외적으로문제의실상이유출되기어려운만큼실제의문제는내부에서만인지가능한영역이기도하다. 이러한정책에서는정부의전문성과리더십이중요하다. 성장동력발굴, 신산업육성, 중소벤처기술개발지원등의세부정책이이에해당한다. 이영역의정책들은앞의세정권을거치며정책성과가저조화되는추세를보였으므로, 정책성과에대한평가를실시하고그결과를환류하는정책고도화방안을만들필요가있다.

157 제 4 장결론 : 신정부과학기술정책의접근법에대하여 D. 사각지대 ( 블랙박스 ) 정치적관심과과학기술이슈모두저조한영역으로, 이러한정책은본래정무적, 사회적관심의대상이되기어렵다. 그럼에도불구하고이미설계된정책프레임내에있으면서도, 정치적관심과과학기술이슈가동시에저조하다면정책의사각지대가될가능성을염두에두어야한다. 본연구에서는과학기술윤리와책임영역을그사각지대의대표적사례로확인했다. 이전 3개정부모두에서정책성과가저조한영역이며, 과학기술계이해당사자와정치권모두간과하는문제기도하다. 과학기술윤리와책임정책은지난 15년간제도적으로합리화, 체계화과정자체가진행되지않았으며, 감사나규정등각종규제제도에서산발적으로추가되어온경향을보였다. 현재이정책을특정정책으로정의하기도어렵고정책이없다고보기도어려운상황인것이다. 이것이시스템전체의작동과효율성에미치는영향이무엇인지에대한근거기반도부족하다. 결국이러한정책에는정무적판단과지도력이요구된다. 누구도풀지않으려는문제는지도자만이풀수있기때문이다. 이상과같이본연구진은정책의창과경로의관점에서신정부가참조할과학기술정책의방향들을점검하였다. 과거의정책연구에서시도하지않은분석이었다는점에서본연구는학술적독창성을가지며, 독자들로하여금한국과학기술정책의판도에대한이해를제고할것으로기대한다. 다만본연구가 3개월단기과제로추진되는등제약요건으로인해, 분석완결성부문에서는다소부족한점이있다고판단된다. 본연구에서는정치변동기에일어나는과학기술정책판도의지형을파악하는성과를올렸으나, 그러한지형속에서일어나는동학을분석하지는못했다. 과학기술정책의역사적경로와성과, 정책에미치는정치의영향에대한밑그림을그렸으나, 엄정한정책평가를단행하는데는한계가있었다. 정책의난맥상이발생하는부문과그메커니즘에대한분석에도전하였으나, 이를실증적으로뒷받침할시간과후속연구가부족했다. 정책의난맥상에대해서는본보고서의본론에서는다루지않고, 보론에서다루었다.

158 126 신정부과학기술정책방향모색 보론 : 정책의난맥상 -구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고- 강홍렬, 홍성주 우리는 2017년대통령선거과정에서각종사회단체, 정당등에서제기한온갖과학기술이슈들을정리하고구조적인양상을이해하고자했다. 촛불정국에이은대선에서정책동력에대한긍정적인인식이확산되면서과학기술부문에서도다양한계층이나이해그룹의이슈들과개선요구가분출되었음을살폈다. 과거선거국면에서과학기술계의입장이라고하면마치하나의집단적견해인듯이해되었지만, 이번대선에서는과학기술계내의다양한견해를보다명확하게읽을수있었다. 이제우리는과학기술과관련한다양한내용을어떻게구조화할수있는지논의하려한다. 촛불정국에서이어지는새로운정책요구와전략패러다임변화에대한열망에도불구하고아직은과학기술정책에대한구조적인성찰이체계적으로이루어지지못하고있는것으로판단된다. 여기서우리는과학기술과관련한구조적인측면을어떻게해석할것이며다양하게분출하는혁신의요구를어떻게수용할것인지를살펴보려한다. 제 1 절과학기술이슈와구조화 1. 과학기술정책의난맥상과 Victimizing 18) 언제인가부터과학기술이나과학기술정책과관련한정책운영에대하여수많은논 의가진행되었고지금도진행되고있다. 논의하는양식이나방법도대단히다양하다. 과학기술과관련하여다양한문제가논의되고있지만, 아무리봐도그해답을구하는 18) Victimization is the process of being victimised or becoming a victim. The field that studies the process, rates, incidence, effects, and prevalence of victimization is called victimology. (wikipedia.org, "victimization") 여기서우리는총체적으로문제가있는체계 ( 시스템 ) 내에서스스로를희생자라주장하는 self victimizaiton에초점을맞추고있다.

159 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 것이과연가능한가생각할정도로다양한문제가널려있다. 정부가변화하는시기, 즉정권변화시기마다비슷한이슈들과거버넌스분석이반복적으로제기되는패턴이있다고추정된다. 정권마다이슈제기이후의체계적인성찰과구조화노력이결여되면서과학기술과관련한문제나구조적장애를파악하는이를극복할수있는새로운관점과대안을도출하지못하고있다. 과학기술에서해결되지못하고구조적으로정착되는중장기적이슈가중장기적으로유지되고있는것이다. 다만, 이러한과학기술의구조적난맥상을분석하고발견할방법론이딱히있는것은아니기때문에, 지난 10년이상해결되지못하고논란만지속되는문제들을선정하는수준에서본보론의분석방법을설정하였다. 보론에서다룬문제선정은단편적으로진행될수밖에없었고구조적인측면을성찰하는데한계가있었음을밝혀둔다. 그럼에도불구하고보론에서는과학기술과관련하여구조적으로정착되는중장기적이슈들을파악할렌즈와성찰적으로분석할프레임을생성함으로써, 기존에과학기술이슈의논의선상에오르지못했던본질적문제들을테이블위로올려놓을것이다. [ 그림 5-1] 과학기술거버넌스의 ' 난맥상 ' 자료 : 연구진작성

160 128 신정부과학기술정책방향모색 과학기술이슈에서다양한사람이나기관이제기하는내용은거의수렴하는것으로관측된다. 지난 20년이상이런논의를진행하면서과학기술이나그정책과관련한한계와문제점을충분히알게되었다고생각한다. 그럼에도불구하고여전한사실은과학기술정책난맥상의한복판에있는전략적공백이다. ([ 그림 5-1] 의도식화 ) [ 그림 5-2] 과학기술거버넌스내의 'Victimizing' 자료 : 연구진작성 과학기술이슈지형에서반복되는현상은관련된당사자나기관들이서로상대의문제나구조적한계를지적하고지적하는데전혀주저하지않는다는사실이다. ([ 그림 5-2] 의도식화에서처럼 A분야에서 B분야의 B1~3, C분야의 C1~3, C분야에서는 A분야의 A1,2, B분야의 B1~3 식이다.) 그러면서서로가가진무수히많은문제점을, 자신과는무관한듯제기한다. 19) 그럼에도다른기관이나당사자가자신의문제를지적하거나구조적한계를언급하 19) 제2장의논의다양한이해당사자와그룹이어떤방식으로과학기술거버넌스와정책의혁신이이루어져야하는지분석하고있다. 특히 < 표 2-9> ' 과학기술계이해관계자들의비전구조및전략분석 ' 에대한보다자세한내용을참조할수있다. < 표 2-17> '19대대선시기현장의의제지형 ' 에서과학기술과관련한의제를분류하고정리하고있다.

161 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 는경우억울하다는듯이기꺼이방어하는자세를취한다. (B분야에서자신의문제 B2는 A분야의문제 A1과 C분야의문제 C2에의하여파생된문제에불과하다는식이다.) 모든당사자자신은과학기술이나과학기술정책과관련한문제점이나구조적한계의본질과는무관하거나지극히부수적인문제만가지고있는것으로주장한다. 그러면서자신들과관련한내용이외에다른조직이나기관, 그리고다른에이전시에서발견할수있는문제점때문에어쩔수없이비효율성이나구조적한계가발생하고있다고주장한다. 이런저런시스템논의를진행하면서자신들을비판하는자체가공정하지않거나불합리하다고강변한다. 다양한이슈제기자들에게공통적으로나타나는특징은, 자신들이가지고있는연구개발성과나조직적한계와관련한문제들은문제의본질에해당하지않는다는확신이다. 자신과관련한이슈나문제에대해서는정상적인조직운영이나사업진행과정에서어쩔수없이파생된비본질적결과일뿐이라고보는것이다. 이런인식이과학기술정책을분석하는정책연구자입장에서는잘못된인식이아니라는사실을너무잘안다. 보는시각에따라서는옳은말이고귀담아들어야하는내용들이많다. 하지만다른시각에서는그들의주장이분명히누락하고있는내용을가지고있다. 어느누구도, 자신들이문제본질이며그해결과정에자신이직접적인혁신대상이라는점을인정하지않는다. 스스로를다른문제때문에어쩔수없이그렇게되었다고희생 (Victimizing) 시킨다. 그들의주장이부분적으로옳은만큼억울한부분도있을수있다. 모든당사자들의변명이나설명도이유가있고합당한측면이있다. 그런데모든당사자의말이전적으로옳다면앞서지적한구조적문제나비효율성이틀렸다는말이된다. 하지만연구진은양비론 ( 兩非論 ) 입장에서관련이해당사자를두둔하거나대변할생각은없다. 지난 19대대선과정에서는이런주장들이가감없이표면화되었다. 다양한과학기술이슈를활발하게개진하였다. 수많은기관이나과학기술관련다양한이해단체에서정책제안들을쏟아내다시피하였다. 잘기획된토론회를개최하는등과학기술과관련한정책이슈를주장하는노력들이쉼없이진행되었다. 선거가진행되면서, 과학기술과관련하여보다다양한공약이후보들을따라발표되었다.

162 130 신정부과학기술정책방향모색 과학기술과관련하여너무나오랜기간동안주장했던이슈들을다시늘어놓지만촛불시위의혁신동력을적극적으로활용하여새로운변화를꾀할것으로판단하는듯했다. 모든이해당사자는각자과학기술과관련한정책이슈를적극적으로노출시키며, 영향력을발휘하기위해목소리를높였다. 하지만그들의주장은본질적으로자신과관련한이해를 victimizing하는데주저하지않았다. 그리고다양한정책이슈는자신을제외한혁신이필요하다는주장으로귀결되었고, 그로인해과학기술과관련한전반적인시스템을혁신해야하는총체적인 (holistic) 시각에서는실패했다고봐야한다. 여기에서연구진은분야나단체, 이해관계에따라다양하게제시된구조적문제의인식, 정책이슈, 시각, 그리고해결방안등을어떤방식으로체계화할것인지제시하고자한다. 2. 과학기술거버넌스내의순환구조와문제의확대재생산다행스럽게도우리는과학기술거버넌스전반의문제점을대부분다알고있다. 이런문제들이어제오늘의문제가아니다. 오랜기간동안어떤내용이문제임을지속적으로인식하고반복해서언급하고있다. 그만큼문제자체가해결되지못한채로유지되고있다. 이제과학기술거버넌스내에서이야기하는수면위로드러나고언급되는모든논리를일단정리해보자. 서로가지적하는문제들을나열하고스스로를방어하거나변명들을모으면 [ 그림 5-2] 와같은모습을그려볼수있다. 그런다음에노출되는문제들을분석하여문제의근인과원인을파악해보자. 그러면이해당사자가스스로억울하다고주장했던만큼그문제들이서로물고물리는관계 ( 인과관계, causality) 를가지고있음을확인할수있다. 종합적이고총체적인구도를읽을수있을것이다. 이를 [ 그림 5-3] 과같이시스템관점으로도식화해보았다.

163 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 [ 그림 5-3] 시스템관점의과학기술거버넌스 자료 : 연구진작성 전체구도를도식화한 [ 그림 5-3] 의화살표는, 일정한문제를유발하는인과관계로서일정한자원 (resource, 재원포함 ) 의흐름이나제도적요구 (accounting 과관련한요구등포함 ), 또는신뢰등에해당하는문제파급의방향성을내포하고있다. 구체적으로재원부족문제, 조직이나인사운영의규제, 연구개발목표지향의오류, 조직이나사업운영에대한불신등을의미한다. 그리고각분야는서로상호작용 (interactions, relations) 이진행되면서과학기술전반에대한역할분담 (role sharing) 을구성하고있다. 과학기술과관련한모든분야나당사자를모두모으면일정한시스템을파악할수있다. 시스템에참여하는모든당사자는시스템이지향하는목표를이루는주체이기도하지만영향을받는대상이기도하다. 우리는오랜기간동안문제를교정하기위한노력을진행하였다. 스스로전혀문제를배태하지않고모든문제에원인이되기만하는경우는없을공산이크다. 스스로또는다른분야의문제를유발하는근인이나원인은나름대로다른문제나문제인식에의하여정당화된다. 따라서 [ 그림 5-3] 과같이과

164 132 신정부과학기술정책방향모색 학기술거버넌스와관련한문제점이나이슈를인과관계를중심으로나열하면전체적인문제의구도를읽을수있다. 여기서모든당사자나분야가모두다른분야에문제의근인또는원인을제공한다. 모두억울하다고주장하면그말도맞다. 이런시스템관점의과학기술을이해하면서거버넌스내에순환구조, 즉서로물고물려있는상황을파악할수있다. [ 그림 5-4] 악순환의과학기술이슈구조 자료 : 연구진작성 문제들이서로순환구조를가지고있다는것은이미문제를단편적으로해결할수없을정도로악순환상황에빠져있음을의미한다. 이제 [ 그림 5-4] 와같은순환구조가강하게작용하는것으로상정하자. 어느한분야만구조조정하여혁신하려하면왜우리만희생되어야하느냐고극렬하게반응할수도있다. 경우에따라서는혁신자체를불가능하게할수도있다. 이런저항이결국지금까지과학기술거버넌스를혁신하려는노력을방해하는가장주된원인일수있다. 과학기술거버넌스가악순환에빠져있는경우단편적으로문제를직접교정하는방식은작동하지않는다.

165 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 그렇다면순환구조를가지고있는시스템또는거버넌스체계가가지는특징을살펴보자. 우선특정한문제가누구하나의잘못에의하여만들어지지않는다. 그럼에도문제의인과관계를더듬어가면결국자신문제에서귀착하게된다. 문제를해결하고자하는관점에서특정한분야나누구하나가가지고있는문제를중심으로해법을강구하는경우내용상으로는맞지만다른관점에서틀릴수도있음을의미한다. 총체적인시각이없는상태에서파악된문제를중심으로하는해법보다는전혀다른시각이필요함을의미한다. 그렇다고모든문제를동시에해결하는방식은마치코끼리비스킷처럼전략적동력을분산하는결과를낳을것이다. 수많은문제들이전략대상은되겠지만모든대상을모두대응하는것이절대로최선의전략일수는없다. 어떤내용은파급효과가미진할수있으며, 어떤내용은불확실성이클수도있다. 어떤전략대상의선택이가장효율적일지에대한선택이필요한이유이다. 둘째, 과학기술거버넌스의악순환은상당히오랜기간문제들이확대재생산을통하여나쁜균형에도달하였음을의미한다. 그시작이어디에서부터인지모를수도있다. 악순환이시작한시점에는상황이나거버넌스체계로서시스템은지금과는전혀다른모양을가지고운영되었다. 우리의과학기술거버넌스가도입되었던 7,80 년대의상황은국민경제가지금과같이폭발하듯이커진상황과는전혀달랐다. 어떤지점인지는명확하지않지만적정하게설계된시스템이환경변화때문에악순환이시작되었을것이다. 악순환의상황에서문제를해결하려는노력을경주하는경우어떻게든상황이개선되고일정한문제들이교정되는듯이보일것이다. 그런데이런상황이호전되더라도전략적노력을멈추는순간다시악순환의나락으로빠져버리는결과를낳게된다. 과학기술거버넌스를혁신하고자하는노력이무위로끝나게된다. 물론전략이일정한기간지속되어일정한수준까지개선되는경우선순환을통하여시스템이자동적으로개선될수있는상황도가능하다. 그럼에도단기적인해법은절대로문제를해결할수있는해법이될수없다. 셋째, 악순환이특정한분야의역할설정오류에의하여발생하는경우거버넌스내의모든문제를지속적으로악화시키는요인으로작용한다. 악순환이균형을유지하며문제나비효율성의균형으로정착되기보다는지속적으로상황이나빠지기만한

166 134 신정부과학기술정책방향모색 다. 악순환에의한구조적한계와문제의확대재생산이진행형으로유지된다. 앞서지적한초기에적정하게설계된과학기술거버넌스가악순환의확대재생산이시작했던지점이바로새로운환경이전개됨에도특정한분야의역할설정이나역할분담관계가제대로적응하지못하고적응지체를유발한상황이었을것이다. 여기서우리가주목하는것은기본적인역할설정이정당화된분야의역할을미세하게조정하는것으로해법이되지않는다는사실이다. 제 2 절과학기술거버넌스를위한시스템요구분석 1. 산 학 연시스템거버넌스의역할분담미비순환구조로이해할수있는과학기술거버넌스의역할분담과관련한분야를개략 4대분야로나누어보면, 산업계, 학계 ( 대학 ), 연구계 ( 과학기술국책연구소 ), 그리고정부등이있다. 여기서산업계, 학계, 정부는영원히바뀌지않을역할을가지고있다. 산업계는자신들이생산하는제품과서비스를위한산업 응용기술을확보하기위하여노력한다. 학계는과학을기준으로아카데믹지식을확보하려한다. 그리고대학에서연구개발을진행하더라도인적자원을양성하는역할을담당한다. 정부는공공의재원을투입하여과학기술체계를고도화할수있는정책거버넌스와제도적장치를도입한다. 하지만연구계는연구개발내용이나역할이명확하지않다. 분명한사실은과학연구개발과인적자원육성을담당하는대학과산업생산에필요한기술사이에서역할이나위상을점하고있고산업계와학계어느쪽으로도중복된지점을점할수없다는것이다. 다만 [ 그림 5-5] 의블랙박스와같이산업계의생산기술, 즉산업 응용기술과학계의원천기술, 즉과학사이에그역할이설정된다. 그렇다고생산과혁신을위한지식의가치사슬에서제3의위상이나역할을생각할수없다. 선택에따라유동적이기는하지만연구계가가지는명확한역할은산업계와학계의중간자역할이다. 중간자역할은과학기술지식의전달체계에서소통과교류를핵심기능으로가진다.

167 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 [ 그림 5-5] 과학기술을통한지식의가치사슬 [ 산업생산 ] [ 산업 응용기술 ] Black Box [ 과학 ] 자료 : 연구진작성 1970~80 년대국민경제내에대학의과학역량이나기업의기술축적자체가결핍한상황에서, 연구계는과학기술, 특히산업에필요한산업 응용기술을생성하는주체로서핵심적인역할을담당했다. 경제가성장하고어느순간민간기업의연구개발역량이일취월장하면서연구계의역할과위상변화를필요했다. 대학에서기존에산업기능인력양성이라는초기역할에서전문인력의인적자원양성으로역할을옮겨가면서과학과교육의직접적인결합을요구하였다. 이제는대학이과학연구개발과관련한활동을직접수행하지않으면인적자원양성이나교육이라는본연의기능을수행할수없는상황이되었다. 이런요구에따라대학은우수한과학인력을흡수하여빠르게연구역량을구축하게되었다. 산업계와학계가고유한기능을중심으로빠르게연구계의역할을대체했던것이지난 2~30 년간진행된과학기술거버넌스내변화이

168 136 신정부과학기술정책방향모색 다. 이런역할과기능변화가사실상과학기술거버넌스를지금과같은악순환구도로전개시킨주요발원이자원인요소로판단된다. 여기서우리는핵심적인질문을하나던진다. 지금까지오랜기간동안강조했던산 학 연협력을위한해법을구했는가? 우리가협력을논의하려면무엇보다먼저협력을위한전제조건이되는역할분담 (roles) 의모양과관계 (relations) 를먼저확보하여야한다. 이런역할과관계, 즉역할과관계내용이바로과학기술거버넌스시스템에서핵심내용이다. 무엇보다확실하게연구계는모든지식과기술의출발로서아카데미아 ( 학계 ) 와지식과기술의최종소비자에해당하는기업 ( 산업계 ) 사이에서중간자역할을점하여야한다. 연구계는기업이나아카데미아가될수는없다. 중간자은가장중요하게도서로다른영역 ( 학계와산업계 ) 사이에서조정과소통을원활하게하는역할을담당한다. 중간자가조정과소통역할을적정하게수행하기위해서는다른영역, 즉산업계와학계가그역할을인정하고일정한수준의신뢰를기저에깔고있어야한다. 그리고조정과소통이필요한만큼시스템이나운영방식은개방적 (open) 이어야한다. 지금과같이스스로의이익을중심으로폐쇄적으로운영되어서는중간자역할은절대로불가능하다. 여기서조금은더심각한문제제기를해보자. 연구계가필요한것이라면만들어져야하는중간자적역할이과연필수적인가? 이질문에대답에부정적인대답이가능하다면연구계자체의존립을부정하게된다. 중간자역할이나기능자체가과학기술거버넌스에서추가적인가치를생성하여야한다. 지식과기술의출발로서과학을담당하는대학들은학술교류와인적자원교류를통하여글로벌수준에서통합된다. 아카데미아의속성에따라지식과기술은대단히개방적인방식으로운영되기때문에어떤기업이나조직이든그지식을손쉽게접근할수있다. 기업은학계에서생성된과학적지식을산업생산에적극적으로활용하여자신의비즈니스모델에맞게응용한다. 이런혁신노력을통하여생성된기술이나지식, 즉산업 응용기술은기업고유의지식으로확보된다. 기업의은밀한비밀이되기도하고글로벌스탠더드인지적재산권에의하여거의완벽하게보장되는방법론도존재한다. 이것이과학기술의지식이소통되고다듬어지는방식이다. 이런추론에서보자면, 중간자역할이나기능을어

169 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 떤형태로든설정하는것에대해회의적인판단이가능하다. 바로이점때문에우리가너무나오랜기간동안산 학 연협력과연계가필요하다고강변하였지만성공하지못했을가능성이있다. 이런상황이맞는것이라면산 학 연협력과연계에부합하는연구계의역할과기능을정립하고그런역할과기능이과학기술거버넌스전반에어떤부가가치를가져오는지명확하게설명하여야한다. 중간자역할에대한명확한정당성을확보하지않은상태에서중간자자리를점한다는것은과학기술거버넌스내에서거래비용 (transactional costs) 을추가로유발하면서필요한소통을방해하는장애요인으로작용할공산마저있기때문이다. 그언제인가부터연구계의역할과기능을규정하면서 " 기초 원천기술 " 의연구개발을강조한다. ' 기초 원천기술 ' 은대학연구개발을주기능으로담당하는과학은아니다. 그렇다고제품이나서비스개발에직접적으로적용되는산업기술도아니다. 그럼 ' 기초 원천기술 ' 의내용은무엇을뜻하는가? 그리고어떤내용의지식을의미하는가? ' 기초 원천기술 ' 의연구개발기능을연구계가가지는고유기능으로설정하고 " 기술의사업화 " 필요성을반복하여강조하는것으로보아분명히산업 응용기술과는구분된다. 대학에서연구개발하는과학적지식도아니다. 연구계의역할과기능을규정하기위하여도입된기술의범주이자내용을의미하는데, 그의미가명확하지않다. 그렇다고앞서지적한연구계의중간자역할을명확하게하는기술이나지식개념을명확하게하는것도아니다. ' 기초 원천기술 ' 의개념과범주는과학기술거버넌스안에서연구계의중간자역할을정의하는만큼중요한데, 여전히모호하게남아있다. 모든사람이아는바와같이정부와공공에의한과학기술거버넌스에서연구계의위상과역할을중대한부분을점하고있다. 정부나공공부문이동원하는연구개발투자에서무려 40% 내외를점하고있다. 연구계, 즉과학기술국책연구소를제외하고우리과학기술거버넌스의현재를설명하는것은대단히힘들다. 그런데그기능이나역할, 그리고위상이뭔가확실하지않고상식적인정당성을부여하는데한계가있다. 바로이런거버넌스문제가앞서언급한과학기술거버넌스의난맥상을설명하는출발점이다. 개념에서부터모호한 ' 기초 원천기술 ' 에연구개발역량이집중하고있다. 그

170 138 신정부과학기술정책방향모색 렇다고대학과산업생산사이에명백한중간자역할이나가능이확립되지않았다. 과학기술거버넌스를연구계를제외하고새로이재편하는자체가당장불가능하다. 그렇다면연구계의중간자역할을명확하게하고활성화하는자체가과학기술거버넌스를혁신하는거의유일한길이다. 이런중간자로서의연구계를확립할수없다면연구계를제외한과학기술거버넌스를고민하고그혁신을추진하되전환과이전에서발생할사회적비용을최소화할수있는논의를시작해야한다. 지금까지과학기술연구계의구조적문제에대하여무수히많은논의들이진행되었다. 과학기술연구계가정부또는공공부문에의하여진행되는연구개발투자를상당부분흡입하고있는상황을고려하여정상화필요성이높은만큼논란의핵심에있다. 내부로부터든제3자관점이든어떤구조적장애와정책적한계를노출하고있는지적극적으로논의하였다. 이런인식들을바탕으로정상화를위한다양한노력들도진행되었다. 하지만과거부터언급되던문제나장애요인에대한논의가반복되고있는것으로보아지금까지의노력들이분명히한계가있었던것이분명하다. 물론과학기술연구계자체가이미강력한이해집단으로바뀌어관성으로작용하고있음을부정할수는없다. 그리고정부나공공부문의입장에서자신의정책의지를담아전략을구사할수있는적극적인상대가과학기술연구계의현실을만들어가고있다. 그럼에도우리는과학기술연구계의현실이우리가가지고있는과학기술거버넌스의구조적한계와문제를유발하는근원적인요소일수있음을언급하였다. 진정한혁신과거버넌스고도화를위한출발이과학기술연구계의혁신에있을수있는경우이제는새로운발상의전환을시도해봐야한다. 2. 정부 공공연구개발을위한 " 선택과집중 " 의모호함정부나공공예산으로진행하는연구개발은사실상국민이내는돈으로진행된다. 그리고이는연구개발이가져올결과나지식도결국국민몫임을뜻한다. 이와다르게공공연구개발프로젝트가다루어지거나, 성과물인기술이일정한목적을위하여사용된다면, 국민이나국가와직결된공공목적을위하여정당하게위임하는이유와절차가있어야한다. 오롯이관료나특정한조직, 그리고개인적인이유만으로공공연

171 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 구개발이이루어지지는않는다. 이것이국민이낸세금으로진행되는많은연구개발또는과학기술과관련한대의명분이다. 아무리잘못된거버넌스체계하에서라도꼭염두에두어야하는중요한사실이다. 공공부문이나정부가진행하는연구개발은결국국민이낸세금이밑천이며, 공공연구개발의시작이자끝이관료가가진개인자금이나국책연구소연구자나대학교수의소유가아니라바로국민의돈이다. 이렇게말하고보면지금정부주변에서진행되고있는과학기술과관련한모든프로젝트, 활동과프로세스를다시생각하고해석하게하는관점과시각이생긴다. 이런사실을염두에둔다면연구개발재원를투입할곳과하지말아야할곳을정확하게나눌필요가있다. 특정한프로젝트에투입하는재원을얼마나효율적으로사용하고절차적으로정당하게사용하는가문제보다앞서연구개발대상이나목표가적정한지판단이가장우선되어야한다. 물론연구개발대상인기술이무슨내용인지그내용과대상기관에따라차별화되기는하겠지만그래도그기준과구분은필요하다. 그래서다음과같은질문에대하여명료한대답과기준을가지고있어야한다. 정부와공공예산투입이이루어지는연구개발을위한선택기준은어떻게결정하는가? 이런기준과관련하여 ' 산업 응용기술 ' 과 ' 기초 원천기술 ' 의구분은어떤원칙을가지고있는가? 이런구분을전제로연구프로세스나프로젝트관리를위한거버넌스는어떻게설계하나? 이런질문은국가나정부차원에서진행하는공공연구개발에대한전략적고려, 즉 " 선택과집중 " 을어떻게적용하는가의문제에해당한다. 사실상과학기술거버넌스가어떤체계를가져야하는지, 과학기술운영원리가무엇인지, 국가연구개발을위한전략원리와철학이무엇인지등을결정하는시작이다. 항상듣는대답이있다. " 파급효과가큰 " 프로젝트를선별하면된다고한다. " 파급효과 " 는우리나라와같은 ' 작은나라 '(small country) 가제한된재원과자원을활용하여가장효과적인결과를얻기위하여그 " 결과 " 를판단하는기준임에분명하다. 다시정리하면 ' 파급효과 ' 는국가과학기술전략또는공공연구개발정책이출발하는시작이다. 다수연구개발대상중에서 " 선택 " 하고가용한자원을 " 집중 " 하기위하여우선순위 (priorities) 를설정하는판단

172 140 신정부과학기술정책방향모색 기준이다. 이런이유로, 이미국가나정부가공공연구개발프로젝트를정하고재원을투입하고있다면, 당연히국가나정부, 공공부문이명확한기준, 즉 " 효과 " 가무엇인지객관적이고구체적인잣대를가지고있어야한다. 그럼에도불구하고이런 " 효과 " 가무엇인지구체적으로설명하는것을본적이없다. 경제적, 사회적가치를가진기술, 인적자원양성, 국가기술기반구축등다양한 " 효과 " 가무엇인지논의가가능하다. 그리고이런이질적인목표가서로어떻게비교되는지도설명할필요가있다. 예를들어기술을중장기적으로기업에임대하여받게될금전적인가치로서로열티 (royalty) 와연구개발을통하여양성되는인적자원을직접적으로비교할수있어야한다. 서로다른대안을비교하기위하여모든내용이우수한프로젝트이면모를까그가치가엇갈린다면비교할수있는방법론이필요하다. 그리고그러한 ' 효과 ' 가어떤형식과경로로 " 파급 "(propagation) 이진행되는지에대한합리적추론과판단의근거도마련되어야한다. 연구개발결과물이어떤내용으로구성되는가에따라그 ' 파급 ' 이이루어지는경로 (path) 가공간적으로시간적으로다르게나타날수있다. 연구결과가가져올이런효과가어떤경로로파급되는가를판단할수있는구체적인분석방법론도확보하여야한다. 연구개발을통한 ' 파급효과 ' 는짧은기간보다는상당히오랜기간동안나타날수도있다. 그렇다면 ' 파급 ' 에대하여중장기적전망과예측도가능해야한다. 하지만아직까지과학기술정책에서이러한 " 파급효과 " 가무엇인지, 그효과가어떤원리로국가와사회에, 그리고세금을내는국민에게혜택을주는지과정과절차에대해논의되지않았다. 수많은공공연구개발프로젝트들이 " 선택과집중 " 을통하여그존재자체가결정되지만, 그기준에대한구체적인내용은존재하지않는다. " 파급효과 " 가무엇인지구체적으로모르지만그래도개별기업에만직접도움이되는 산업 응용기술 보다는, 대학에서진행하는과학연구개발, 즉많은 ' 산업 응용기술 ' 을위한밑천이자기반이되는원천의기술개발등이중요한것은인지하는듯하다. 개략정부나국가연구개발대상이이런분야가되어야한다는추정은하고있다. 최근많은국책연구기관이자신의연구내용이나대상을그런범주에집어넣기위하여엄청난노력을들인다. 연구개발분야를선정함에있어 " 파급효과 " 내용을자

173 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 의적으로해석하는경향까지많이나타난다. 이를체계적으로통제하고제어할수있는역할을과학기술거버넌스안에설정할수있어야한다. 앞서논의한바와같이정부 공공연구개발을위한 " 선택과집중 " 은과학기술거버넌스내에서전략과정책을구성하는대단히중요한원리이다. ' 선택과집중 ' 은다수의연구개발대상중에서 ' 선택 ' 하고가용한자원을 ' 집중 ' 하기위하여우선순위 (priorities) 를설정하는정책구성과정이다. 여기서연구개발의 ' 파급효과 ' 는 ' 작은나라 '(small country) 가제한된재원과자원을활용하여가장효과적인결과를얻기위하여그 " 결과 " 를판단하는기준이다. 국가과학기술전략또는공공연구개발정책이출발하는시작에해당한다. 산업생산이나산업기술과관련한정책적 ' 선택과집중 ' 은 ( 가 ) " 사회문제해결 " 을위한연구개발추진과 ( 나 ) 반복되고있는 성장동력 또는 먹거리 논의에서광범위하게발생한다. 특정한제품이나서비스에대하여전략적 ' 선택과집중 ' 이이루어지면결국소외되는분야도있음을의미한다. 특정한분야를 ' 선택 ' 하고정부가자원을 ' 집중 ' 한다는것은소외된분야에비교하여그분야에서정책적지대가발생하는것을의미한다. 따라서어떤정책이나전략이든실행과정에지대 (rent), 즉특혜가발생하기마련이다. 이런지대 ( 또는특혜 ) 는전략의추진에서대단히중요한동기유발의역할을가지고있다. 전략과정책기획에서필수인 " 선택과집중 " 은반드시지대를수반한다. 하지만이런정책지대 (policy rent) 를최소화할필요가있다. 특히우리나라와같은 ' 작은나라 (small country)' 에서는 " 선택과집중 " 이대단히세부적이고그폭이좁을수밖에없다. 따라서정책기획이나추진을통하여발생할수있는지대의가능성도대단히크다. 자연스럽게일부에만몰리게되는것이지대의본성이다. 발생하더라도사후적으로사회로환류하는통로를사전에설계해놓아야한다. 정책이나전략에의하여유발되는지대를체계적으로통제하고확인하더라도정책추진의활력이나인센티브가위축되어정책추진력이상실되는것은막아야한다. 쉽지않은예술 (art) 의경지다. 여기서이런지대를, 관료가쥐고흔드는권력의양상으로이어지거나, 관료세계의자기이해만을위하여활용하는것은절대적으로차단하여야한다. 정책이나전략에의하여발생하는지대를제대로통제하지못하고과학기

174 142 신정부과학기술정책방향모색 술거버넌스를왜곡하는근본적인이유가된다면지대발생가능성자체를없애는방법을고안해야한다. 과학기술정책이나전략에서 ' 파급효과 ' 에대한명확한판단기준을마련하지못하는상태에서관료적으로 ' 선택과집중 ' 을진행하는경우지대발생을통제할수있는정책구성은대단히어렵다. 이런경우연구개발재원을연구자제안에일임하고재원분배를 grant 방식으로전환할수도있다. 지대자체를통제하고최적화하지않고는과학기술거버넌스의고도화길은없다. 3. 4차산업혁명 에대한올바른정책관점의정립필요 '4차산업혁명 ' 을통하여우리산업경쟁력을높이고제품을고도화하는노력들이진행되고있다. 정부가말하는많은정책에서기술이얼마나중요한지를읽을수있다. 그런데이런이야기중에과학이대단히중요하다는이야기를빈번하게볼수있다. 그들이이야기하는 " 과학 " 은분명히 " 기초 원천기술 " 에해당하는내용이고대학에서학문차원에서이야기하는내용일가능성도대단히높다. 우리가많은경우 '4차산업혁명 ' 이라는것은 IT( 정보통신 ) 를산업생산공정이나제품설계에투입하여산업생산을효율화하고제품이가지는시장경쟁력을높이는혁신을의미한다. IT 증에서도인공지능, 클라우드, 빅데이터분석, 사물인터넷 (IoT), 블록체인등가장최신기술을다언급하고있다. 하지만 4차산업혁명은이러한트렌드형기술차원이아니라, 구조적관점에서구성될필요가있다. 4차산업혁명과관련된수많은기술제품들은 IT를구성하는 computing, networking, sensing, actuating 네가지구성요소를결합하여만든다.([ 그림 5-6] 참조 ) 이들네가지구성요소를만드는 ' 기초 원천기술 ' 은이미다개발되어부품이나부품모듈까지시장에서모두어렵지않게구할수있다. IT를투입하는대상은이미존재하는생산공정 (value chain, supply chain) 이나기존제품이다. 기존생산공정이나가치사슬에서 IT를활용하는경우기존가치사슬이나생산공정이분해되거나와해되면서새로운비즈니스가탄생한다. 최근 digital disruption 이나 digital transformation으로많이이야기하는경우 product 의

175 보론 : 정책의난맥상 - 구조적이고중장기적인과학기술이슈에대한소고 service 화또는 solution 화등도사실은이런변화를의미한다. 이는제조회사 ( 예, Rolls Royce, GE 등 ) 가서비스회사가된다는변화다. 엄청난변화를의미하지만실제그기술적내용을뜯어보면대단히점진적인내용들을가지고있다. 기존제품 (products) 에 IT을넣는경우전혀다른제품이생기는것처럼보인다. 네트워크기능을제품에결합하는경우를사물인터넷 (IoT) 이라고도한다. 그리고새로운제품에서비스가결합되는변화는대단히쉬워진다. 제품성능을개선하는방식도제품이가지는내용이나물리적부품을교체하기보다는소프트웨어, 즉여러분들이잘아는펌웨어 (firmware) 를바꾸거나업데이트하여전혀다른기능이나성능변화를가져온다. [ 그림 5-6] 기능으로서 IT 의구성요소와의의 자료 : 연구진작성 그렇다면 4차산업혁명이라는변화에서의핵심은어떻게창의적인아이디어를얻을수있는가에있다. 창의적인아이디어를생산공정과제품개발에서구체화하기위해기존의 IT 부품이나부분품을체계적으로활용한다. 그리고기존에존재하는제

176 144 신정부과학기술정책방향모색 품이나생산공정 ( 가치사슬 ) 을고도화하여고부가가치화하는노력이다. 결국핵심은창의적인아이디어를활용하여 IT 구성요소 (4가지) 를어떻게결합하는지에있는것이다. 이는결국일정한알고리즘 (algorithm) 의개발 도입을통해이루어진다. 요컨대 4차산업혁명의변화속에는창의적아이디어를수용하는기술과관련한내용들이가득하다. [ 그림 5-7] 과학과 '4 차산업혁명 ' 사이간극 자료 : 연구진작성 아무리 '4차산업혁명 ' 이나 ' 산업 4.0' 을뜯어봐도산업내에서산업 응용기술 ' 로서연구개발대상이지기초 원천기술 ' 에해당하는영역은없다. 다시말해대학이나국책연구기관이진행하여야할부분은별로발견하지못한다는것이다. 우리 [ 그림 5-5] 의 ' 과학기술지식의가치사슬 ' 에서 '4차산업혁명 ' 은주로왼쪽끝단에서진행되는내용을말하고과학은주로오른쪽끝단에서이루어진다. [ 그림 5-7] 과같이실제로두영역사이에는꽤간극이있다. 굳이역할을찾아만든다면이런변화를담는사례모음 (library) 나원형 (prototype)