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1 [ 토론회 ] 차기정부유역관리및물관리재원건전화방안 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 일시 2017년 4월 14일 ( 금 ) 오후 3시장소 w스테이지서소문주최물개혁포럼환경운동연합강살리기네트워크공간지원월드컬쳐오픈코리아

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3 토론회순서및시간안내 접수 (15:00~15:05) 발제 (15:05~15:45) 유역공동체와 4대강의복원 김승한국건설기술연구원선임연구위원 물관리행정, 재정, 그리고갑을관계 이기영경기연구원생태환경연구실장 토론 (15:45~16:45) 김좌관부산가톨릭대학교환경공학과교수 장석환대진대학교건설시스템공학과교수 이현정가톨릭관동대학교보건환경학과연구교수 강부식단국대학교토목환경공학과교수 최승일고려대학교환경시스템공학과교수 민경진 K-water 박사 염형철환경운동연합사무총장 이준경강살리기네트워크공동운영위원장 종합토론 (16:45~17:00)

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5 [ 주제발표 1] 유역공동체와 4 대강의복원 - 한국건설기술연구원선임연구위원김승

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7 유역공동체와 4 대강의복원 - 물관리체제개편을위한로드맵 한국건설기술연구원선임연구위원김승 (skim@kict.re.kr) 목차 1. 국내물관리체제 ( 의사결정구조와집행체제 ) 의현황및문제점 2. 4대강사업의현황과미래 3. 국내물관리미래전략목표 4. 물관리기본법제정방안 5. 해외물관리체제사례 6. 국가물관리위원회설치의장단점 7. 물관리위원회운영에따른기대효과 8. 물관리관련공공일자리창출 9. 제언 1. 국내물관리체제 ( 의사결정구조와집행체제 ) 의현황및문제점 ㅇ문제와관리체제의괴리 년대이후물관련사회기반시설구축이대부분완료되면서물관리문제는수질악화와하천고갈, 상하수도누수등주로지방정부가담당하는유지관리부문에서발생되고있으나, 관리체제는 1960~1980년대국민의기본적물관리수요를충족시키기위한국가주도의사회기반시설건설에효율적인중앙집중식행정체제를고수하고있어, 현재의물관리문제와관리체제가부합하지않음 * 중앙부처들이물관리정책과예산을주도하면서지방정부가담당해야하는유지관리사업보다는중앙부처가주도할수있는수요가불확실한신규사업에집중적으로투입 ( 예 : 4대강사업, 수변토지매입 ) ㅇ조정기능부재 - 물관리에대한국가차원의총괄또는조정기능이사실상부재한채 ( 일관된원칙이나조직체계부재 ), 20개이상물관련법령들이기능별로분산되어운영되면서중복과혼란으로물관리전반에비효율초래 * 1990년대이후물관련중앙부처들간과다경쟁으로역할과책임이중복되면서국가물관리자원 ( 수자원, 인력, 재원, 기술과정보등 ) 배분과이용의비효율초래 ㅇ체제개혁실패 년대후반이후물관리여건변화를고려한물관리체제개혁이시도되었으나기득권유지를위한물관련중앙정부부처들의조직적저항으로실패하고, 농업용수관리체제는도리어후퇴 * 1997년 15대국회부터 2015년 19대국회까지 9건의물관리기본법이발의됐으나제정실패 * 2017년현재 20대국회에도 7건의물관리기본법이발의되어있으나타부처또는국가위원회또는유역단위의물관리조직이나지방정부로의기득권이관을우려하는일부중앙부처 - 1 -

8 의반대로법제정은불확실 * 1999년 12월31일, 자율적, 분산된방식으로농업용수를관리하던 104개의농지개량조합이농어촌진흥공사, 농지개량조합연합회와함께농업기반공사로통합되면서관리체제가중앙집중방식으로개편되어체제의효율성후퇴. 국제적으로는물관리비용의효율화를위해서중앙집중방식에서분산방식으로개선. 국제사회에서는농업용수의유료화가추진되고있으나한국은유료로운영되던체제를무료로전환하여물관리효율성을후퇴시킴 ㅇ지속가능성위기 - 수자원의과다이용과기후변화대응미흡으로수자원관리의지속가능성위기봉착 * 2014년현재높은취수율 (33%) 과과다한지하수사용 ( 연평균 41억m3 (2015년) 또는전국토평균 41mm 깊이사용 ) 으로지하수위는 20년전에비하여현저히낮아졌으며고갈되는중소하천의수가증가 * 기후변화로중소규모호우강도의급증으로중소하천의홍수발생증가. UNDP(2004) 에의하면한국의홍수위험지수가 OECD국가중가장높음. 2010년 9월과 2011년 7월서울도심에서대홍수와산사태발생 * 환경기초시설의지속적확충으로 BOD는과거대비개선또는비슷한수준을유지하고있으나 COD는악화 ( 낙동강물금, 금강대청 ) 또는비슷한수준 ( 한강팔당, 섬진강주암 ) 유지. 4대강사업으로하천이호소화되었으므로 4대강본류는 BOD보다는 COD를기준으로수질을평가하는것이합리적 2. 4 대강사업의현황과미래 ㅇ목적이불분명하고편익보다는비용이크게발생 - 4대강사업은 한반도대운하 (2007) 계획에서갑문만소수력발전소로대체된목적이불분명한사업으로서편익보다는비용이크게발생중 * 갑문을소수력발전소로대체했으므로수송에대한편익은없으며수력발전과수변공원이용에따른편익이약간발생하나, 시설물유지관리, 수질관리, 홍수관리, 어류이동관리, 생태계관리, 유사관리, 지하수관리, 지류하천관리등을위한천문학적비용이발생되는것으로판단됨 * 4대강사업으로건설된 16개댐이갖는용수공급이나홍수조절등긍정적효과는일부구간에서제한된기간동안발생될수도있으나경제적가치는크지않을것으로판단되며, 녹조발생, 하천생태계악화, 농경지배수불량, 지류하천시설피해, 하류홍수피해증가등부정적영향이긍정적효과를압도할것으로판단됨 ㅇ 4대강사업모니터링자료와정보부족과관련물관련계획의수립 - 4대강사업준공 (2012) 후조사계측된자료와정보의부족으로긍정적 / 부정적영향이공개적으로확인되지않음 * 4대강전역에서녹조로인해서발생되는맹독성마이크로시스틴농도가 WHO 먹는물기준 (1ppb) 의수백배에달하나환경부는처리가능하다고발표하고수질관리위기인식부재. 김정욱교수가발표한 2015년 8월마이크로시스틴농도 (ppb): 한강가양 (386), 낙동강달성 (434), 금강고마나루 (310), 영산강영산 (196) - 2 -

9 . 환경부는 낙동강최대농도 (ppb) 는 2015년 8월 31일낙동강강정고령에서 5.7ppb 발생했으며, 원수에서의조류독성물질은입상활성탄처리등일반정수처리과정을통하여대부분 (99.7%) 제거된다고발표 - 4대강사업의영향이확인되지않은채, 관련된물관련법정계획이수립되고있어향후국가물관리전반에걸쳐혼란발생이우려됨 * 4대강사업에의한용수공급이나홍수조절효과가계측에의해서정량적으로충분히확인되지않은채수자원장기종합계획 (2001~2020)( 국토교통부, 2016) 에서는기확보된수자원의효율적활용측면에서 4대강수자원활용개선을추진 ㅇ 4대강사업의미래에대한조치시급 - 4대강사업의효과는미미한채심각한부정적영향이실제발생하면서상황은개선되지않고국가물관리전반에혼란을초래하고있으므로댐제거와하도복원을포함한검토와향후조치가시급 * 국가물관리전반에관련되어있으므로한시적인조직보다는이해당사자가포함된유역별정식조직을신설하여담당하게하는것이바람직 * 중앙정부는검토와향후조치를위한지침을작성하고예산을지원하며, 유역별조직은지침과유역의특성을고려하여조사를수행하고향후조치계획을수립하여추진. 4대강살리기사업 의원래목적과시행결과를분석 ( 댐건설과하도정비에따른편익과비용분석 ). 생태, 경제, 사회, 기술 / 공학적검토와분석필요. 세굴과유사퇴적이진행되고있으므로가능한빠른시간내에착수필요. 미국등에서개발된조사지침을참고 ( 미국에서는 동안위험도증가, 유사퇴적, 목적달성곤란, 어류이동방해, 생태계개선필요등다양한이유로 1384개의댐이제거됨 ) 3. 국내물관리미래전략목표 ㅇ물관리틀의정립 - 국가물관리비전과물관리사업과전략을결정하는원칙 - 통합적이고일관된물관리의사결정과집행체계확보ㅇ지속가능한물관리체계의구축 - 4대강사업의조사평가와하천복원 - 지속가능하게물이순환되고생태적으로건강한하천유역 * 물이용효율화로하천수와지하수취수량절약 * 오염원관리로하천수질개선 - 효율적이고과학적물관리 * 가용한자료와발전된기술을기반으로과학적물관리를추진함으로써물관리효율개선 * 물관리수준향상을위한시설개선, 인력양성, 연구개발에대한지속적투자 - 사회와경제활성화를위한용수의안정적공급과사회안전을위한홍수관리 - 재정적으로지속가능한물관리체계의구축ㅇ기후변화대응물위기관리체계구축 - 물위기발생시최소한의사회기능유지를위한위기관리체계구축ㅇ물서비스기능의다원화와품질의향상 - 3 -

10 - 물문화, 수변공간및물이용위락기능의활성화 4. 물관리기본법제정방안 ㅇ제정배경및취지 - 일관성, 합리성, 효율성이결여된현재의물관리체제의개편은조직의통합 ( 물관리일원화 ) 보다는법체계를통합하기위한장치 ( 국가물관리위원회 ) 를우선적으로준비해야함 * 물관리는법과제도의집행이므로조직이통합돼도관련법령이개선되지않는한개선효과를기대하기는어려움 * 국토부, 환경부, 농식품부, 국민안전처등의물관련부서를어느한부처로통합하여 물관리일원화 를달성하는것은조직상으로도어려울뿐만아니라관련법령의개편이어려워장기적대안은될수있으나실현가능한대안이될수는없음 * 국토부와환경부의물관리기능을어느한부처로통합할경우에도관련법령을통합하기전에는개선효과를기대하기어려우며, 농식품부와국민안전처의기능 ( 농업용수관리, 하천재해관리 ) 은그대로유지되어유역차원의통합물관리를추진하기는어려움 * 물관련조직과법령을어느한부처로통합할경우, 수량과수질등분야별로세분화된조직을단순히합하는것이아닌, 새로운패러다임의통합된물관리과정별 ( 조사평가 => 방안개발 => 계획수립 => 시행 ) 조직을신설해야효과를기대할수있음. 현재물관련법정계획의일관성과효율성부족은중앙부처간계획간에발생하기도하지만동일부처내부서들이각각독립된관련법령에따라업무를수행하면서주로발생 * 국내물관리체제의문제는중앙부처들간물관리기능의분산보다도중앙부처간그리고중앙과지방간의국가차원의조정기능취약에서발생. 현재국무총리실에물관리협의회가설치되어있으나총리훈령으로상위법령에근거하여수립된각부처의법정계획이나관련업무를조정하는것은사실상불가 - 물관련법령들이통합적이고일관된원칙이결여된채근시안적으로필요에따라제정되면서많은법령들이산재되어있어현시점에서어떤법령을기준으로체계적으로정비하여기존법간의갈등과모순을근본적으로해결하는것은불가능 - 물관리체계개편을위해서는조직의개편에앞서산재된물관련법령들이상호유기적으로작용할수있도록법제간의정합성을높이기위해서상위법으로기능할수있는기본법제정필요 - 기능별ㆍ행정단위별ㆍ관리기구별로분산된우리나라의물관리방식을물관리의기본이념및원칙을수립하고, 범정부차원의국가물관리위원회를설치하여국가와유역차원에서통합된물관리계획을수립하고, 물관련정책및분쟁등의사항을심의 조정하도록함으로써분산된법제로인하여제기되는물관리의비효율성을개선가능 ㅇ발의연혁및현황 년부터 2016년까지 5번의회기에걸쳐 9개의법안이발의되었으나제정실패 * 실패원인은 1) 물관련중앙부처의비협조, 2) 물관련전문가들 ( 수량과수질 ) 간의협력부족, 3) 법령체계개선보다는조직체계개편 ( 물관리조직의일원화 ) 에높은관심을가지면서추진동력양분, 4) 통합물관리를위한구체적실행방안부족등으로판단됨 년 4월현재함진규, 정우택, 안호영, 민홍철, 전현희, 김상희, 주승용의원들이대표발의한 7개의기본법안이발의되어심의되는중이나, 1) 발의한국회의원, 전문가, 일반국민들 - 4 -

11 의관심부족, 2) 일부물관련부처의반대, 3) 물관리일원화 논쟁, 4) 대통령탄핵등사 회적이슈의등장으로추진동력이약해짐 ㅇ법안의구성체계및주요내용 - 법안의구성 : 총칙, 기본원칙, 물관리위원회, 물관리계획의수립, 물의이용과물분쟁의조정, 물문화육성및국제협력등 - 총칙 : 제정안의목적, 물관리의기본이념, 법안에서사용되는용어의정의규정, 물관리를위한국가와지방자치단체의책무와물사용에있어서의국민의권리와의무등을제시 - 기본원칙 : 물의관리자와사용자가준수할기본원칙인공공성, 유역별관리, 지표수와지하수의통합관리, 물의합리적이고공평한배분, 물사용자의비용부담의원칙, 물수요관리의원칙을제시 - 물관리위원회 : 여러부처에분산되어있는물관리에관한중요사항을심의ㆍ의결하기위한기구로서물관리위원회의설치와구성체계에대해규정 - 물관리계획의수립 : 물관리계획의수립주체및절차와물관리계획에포함되어야할내용등을규정함으로써범정부차원의물관리계획을수립하여각부처에분산된계획의중복을제거하고연계성을강화하며, 행정구역단위가아닌권역 ( 유역 ) 단위로물관리계획을수립 - 물의이용과물분쟁의조정 : * 국가가물의배분과물의이용시우선적으로고려해야할기준을제시하고, 권역내수량과물수요의특성에따라용수간의우선순위를합리적으로설정해야한다는원칙을제시 * 수자원의개발ㆍ이용및관리등에대한분쟁이발생한경우이해당사자가물관리위원회에조정을신청할수있도록하며, 공익에중대한피해를야기하는분쟁에대해서도직권으로조정을할수있도록하려는것으로분쟁조정의요건및절차를규정 ㅇ물관리위원회의설치 - 물관리기본법안의핵심은물관리위원회의설치와유역별통합물관리계획의수립이며, 법안은 물관리위원회의설치와운영에관한법률안 으로불릴수도있음 - 물관리위원회는대통령또는국무총리소속으로서산하기관의지원을받아계획의수립, 검토및심의그리고관련된조사평가등업무를직접수행하는행정위원회이며국가물관리위원회와권역 ( 유역 ) 위원회그리고사무국으로구성 - 5 -

12 - 물관리위원회구성 ( 안 ) * 국가물관리위원회는사무처의지원을받아기존정부기능에서결여된국가물관리체제를포함한물관리전반에대한총괄조정업무를수행하며, 사무처는물관리평가원의지원을받아업무를수행. 물관리체제에대한전반적인개편전까지는분야별정책과업무는기존조직이기존방식대로수행. * 국가물관리위원회사무처는물관리단계 ( 조사평가 => 방안개발 => 계획수립 => 시행 ) 별로 5개국으로구성 1) 기획관리국 : 위원회운영을위한행정업무와정책개발업무를담당 2) 조사평가국 : 물관리와관련된자료의수집과분석, 연구개발, 예산과조직그리고사업의평가를담당하며, 관련예산과조직의개편을제안 3) 법제관리국 : 신규법령을검토하여위원회에심의상정하고, 물관리법령을상호유기적으로연계하기위한관련법령의개선을추진 4) 계획국 : 국가차원의물관리계획수립지침을개발하여관련기관에배포하고, 권역별통합물관리계획을검토하여필요시수정요청하고, 권역별통합물관리계획을통합하여국가물관리계획으로서수립하여위원회에상정함 5) 분쟁조정국 : 권역간수리권분쟁이나권역별물관리위원회에서제기된분쟁에대해서조사하여심의처리 * 물관리평가원 은사무국 ( 공무원조직 ) 과는별개로정부출연연구기관으로설치하여운영하며, 부서와규모가사무국업무를일대일로지원할수있도록조직하고, 권역별분원을설치하여권역위원회의권역별통합물관리계획의수립을지원. 물관리평가원 은기존중앙과지방의정부출연기관 ( 한국건설기술연구원, 환경정책평가원, 국토연구원, 광역지자체연구원등 ) 의물관련부서의연구원들을차출하고일부신규채용하여구성가능. 물관리평가원 은유역별로분원을두며, 본원은국가통합물관리계획수립을위한지침개발 - 6 -

13 과유역별계획의통합업무를담당하며, 유역별분원은유역별통합물관리계획의수립을담당. 물관리평가원 의운영비는정부출연금으로충당하며, 향후물이용부담금을활용할수도있을것임 5. 해외물관리체제사례 ㅇ모든국가의물관리체계는각각다르므로참고는가능하나벤치마킹할수는없음 ㅇ미국 - 연방정부와주정부가역할을분담하여수행하며, 연방정부는모니터링과대유역의홍수관리와용수공급그리고수질감시와규제를담당하고, 주정부는관할내물관리계획과운영을담당함 - 물관리를총괄하는연방정부조직은없으나물관리관측은수량과수질측면에서 USGS가담당하며, 관련조직간정책조정은국회등을통하여수행되는것으로판단됨 - 실제물관리는주정부가주로담당하며, 조직체계는주에따라다르나주지사아래에정책을결정하고집행을감시하는조직이있고그아래에집행을담당하는조직이있음 * 텍사스주의경우, 주지사아래에환경질위원회 (Texas Commission on Environmental Quality) 가있고그아래에수자원부 (Office of Water) 가있으며, 아이다호주의경우주지사아래에수자원이사회 (Idaho Water Resources Board) 가있고그아래에수자원부 (Department of Water Resources) 가있음 ㅇ프랑스 - 물관리는환경부, 보건부, 내무부, 농업부, 교통부가분담 - 환경부가총리산하의환경위원회의정책결정과국가물관리위원회의자문을받아물관리정책을주도 - 물관리실무는 6개의유역기구가유역위원회의자문을받아수행 ㅇ EU - 27개회원국의물관리를체계를분석한결과 (EU, 2012), 다수의물관리기관들 (6개국은기능별로다른관리기구, 12개국은다른감시및관측기구, 8개국은다른영역의물사용자에대한다른허가기관 ) 이있는경우통합관리를지원하기위한조정장치와과정이설치되어운영됨 - 5개회원국에서자문기구가설치되어물관리주도기관의유역계획의수립과시행을지원 - 회원국의약반은하나의모니터링기관을갖고있으며, 7개의회원국은분야별로분리된책임을갖고있음 - 14개의회원국은서로다른영역의물사용허가를하나의기관이담당하며, 8개국은서로다른기관이담당하며그중 3개국은주도기관의조정을받아처리함 6. 국가물관리위원회설치의장단점 ㅇ장점 - 실현가능성이높음 * 전문가들과시민단체그리고국회에서법제정당위성을인정받아현재 7 건의물관리기본법 - 7 -

14 ( 또는물기본법 ) 이발의 심의되고있음 * 현재의중앙부처물관리조직에대한변동없이개편을추진할수있으므로중앙부처의반발을최소화할수있음 - 국가차원에서물관리에대한콘트롤타워를확보함으로써부처간영역다툼과물관리위기에효과적으로대응할수있음 - 국가차원에서정상적인물관리틀을도입할수있음 * 국가차원에서물관련업무를종합적으로조사하여분석하고, 문제를해결하기위한방안을모색하여실행계획을수립하고이를시행한후평가하는정상적인물관리틀 ( 단계 ) 을적용할수있음 - 통합권역 ( 또는유역 ) 물관리를추진할수있음 * 권역별통합물관리계획의수립을통하여통합유역관리를추진할수있음 - 국가물관리위원회내에 4대강사업조사평가및개선방안수립 을담당하는전문위원회를설치하여운용함으로써결과를국가물관리계획에효율적으로연계할수있음 * 별도의특별법을제정하여 4대강사업조사평가와개선방안수립을추진할경우, 국가물관리계획과의효율적연계가어려워물관리전반에혼란을초래할우려가있음 * 4대강사업의개선방안수립과추진은용수공급, 홍수관리, 수질관리등제반국가물관리계획과시행에직결되며적어도 10년이상소요될것이므로한시적인특별법으로조치하는것보다는국가물관리위원회와같은정규조직을통하여조치하는것이바람직. 특별법을제정할경우조사범위는계획수립및추진과정으로제한하는것이바람직하며, 대안의개발은국가물관리체계안에서추진하는것이효율적. * 신설되는국가물관리위원회를통하지않고 4대강사업의조사평가와개선방안수립과시행을추진할경우, 과거 4대강사업에참여했던물관련중앙부처의책임자들에게조사실무를담당하게할수밖에없으므로합리적이고효율적조치가어려울것임 ㅇ단점 - 물관련중앙부처의조직적반발 * 중앙부처의물관리권한이물관리위원회로일부이관되고업무수행에대한감시와평가가강화될수밖에없으므로중앙물관련부처의조직적반발이예상됨 - 정부조직신설곤란 * 물관리위원회가기능을하기위해서는조사평가, 법제관리, 계획수립, 분쟁조정등을담당하는사무국과이를지원하는물관리평가원 ( 정부출연연구기관 ) 등정부조직의신설은필수이나예산이소요되므로기획재정부와관련부처의반대가예상됨 7. 물관리위원회운영에따른기대효과 ㅇ물관리체계개편을위한법령과조직개편기반구축 - 기존물관련법령을분석하여정합성에위배되는법령을찾아내고이를개선하기위한방안을확보함으로써법령개편을위한기반구축가능 - 기존물관련조직의예산, 인력, 사업, 성과를체계적으로정기적으로분석하여평가함으로써조직개편을위한기반구축가능ㅇ물관리수요와실행사업의체계적연계에따른예산절약 - 국가위원회가국가차원에서계획수립지침을개발하여보급하여적용케함으로써물관리일관성 - 8 -

15 이확보되어예산절약가능 - 권역별물관리계획에서지역의물문제과실행계획으로효과적으로연계되어효율적예산집행가능 - 물관련자료수집체계, 연구개발체계등을감시하고평가하여관측망을최적화하고연구개발의중복성을해소하고효율성을제고함으로써관련예산절약가능ㅇ물관리지방분권의실현및물관리서비스수준의제고 - 물관리기본원칙이적용되고, 물관리자원 ( 조직, 인력, 재원등 ) 이유역별로지방정부에효율적으로배분됨으로써물관리효율이개선되면서물사용자들이좀더안정적으로물을공급받고, 안전하게홍수로부터보호받고, 유역의생태계가개선될수있음 8. 물관리관련공공일자리창출 ㅇ하천감시원과하천관리원충원 : 4600명 - 물관리가중앙부처주도로수행되면서하천관리도국가하천 (3,000km) 위주로관리되고있으며지방 (27,000km) 및소하천 ( 약 35,000km) 은지방정부재정의부족으로사실상방치상태에있는바, 정상적인하천관리에만 4,600명의추가인력이소요될것임 * 하천연장 10km 당하천감시원 ( 계약직 기능직공무원 ) 1인, 하천감시원 30인당하천관리원 ( 기술직공무원 ) 1인가정 <4대강재난방지를위한하천시설물연계기술개발 (2011) 에근거 > ㅇ국가수문관측망관리인원충원 : 600명 - 물관리평가원 이제대로기능하기위해서는현재국가주요하천위주의관측망 (165개소, 전체망대비 27%) 을국가수문관측망전체 (619개소, 100%) 로확대할필요가있으며, 현재고용인력 (221명) 을고려할때 600명의인력이추가소요될것임 9. 로드맵및제언 ㅇ물관리개혁TF 우선설치후국가물관리위원회출범추진 - 물관리기본법이 7개발의되어있으나신정부출범시까지법안이제정되어시행되기는어려울것이므로신정부출범시대통령훈령으로 물관리개혁TF 를설치하여물관리기본법제정과관련된업무를담당하게하고, 2017년내로법제정을추진한후 2018년에는국가물관리위원회로전환 - 물관리개혁TF 임무 * 물관리기본법제정추진 * 국가물관리위원회조직구성및발족 * 4대강사업조치방안수립및추진 ㅇ물관리체제개편기반구축후유역별통합물관리기구발족 - 국가물관리위원회는국가물관리체제를개편하기기반 ( 통합된조사평가체제, 계획수립체제, 법 체제, 사업수행체제등 ) 을구축하여 2020 년까지는유역별통합물관리기구발족 끝 - 9 -

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17 [ 주제발표 2] 물관리행정, 재정, 그리고갑을관계 - 경기연구원생태환경연구실이기영실장

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33 [ 토론 ] 4 대강자연복원정책및법제도조직혁신방안 - 김좌관부산가톨릭대학교환경공학과교수국민성장환경에너지팀장 1. 녹조라떼 4 대강을청정한물길로복원 1. 정책추진배경 ( 필요성 ) 4 대강사업이후생태계파괴와수질악화 o 하천구조가완전히달라져서생태계파괴가심각 - 생물종감소, 큰빗이끼벌레같은이상종번성등하천생태계가극심하게훼손 - 하천의호소화, 하상퇴적물증가, 녹조발생등갈수록오염이심화하여수돗물안전마저비상 o 수공의적자보전을위한친수구역난개발로하천파괴가속화 - 수변공간의생태축단절, 수질개선을위한유역완충기능상실로돌이킬수없는상처유발 환경피해유발대규모국책사업에대한재발방지대책부재 o 환경영향평가법등은 4 대강사업에대하여그기능을하지못하는등현행제도적맹점을그대로 노출 종합적이고근본적인물생태 환경관리미흡 o 행정구역, 하천구역별연계성없는물관리로최상류에서최하류까지의종합적인대책마련곤란 o 농어촌지역도랑 실개천은축산폐수, 농약등으로수질악화 * BOD 3등급이하가 22%, 인공하천비율도 78% 에달해 * 전국지방하천 3,774 개소 26,822km 중 35% 가생태적으로훼손 2. 정책제안내용 내용 o 4 대강사업으로파괴된하천의생태계복원및악화된수질개선

34 - 하천생태, 보의상태, 유지관리비용등생태, 급수, 치수, 안전, 비용을다각도로조사, 유역내생태공원실태조사 - 유역별종합적인장단기대책의수립 추진 o 하천치수방식을근본적으로전환하고향후재발방지를위해법과제도상의미비점을보완 - 토목중심의치수를지천, 유역을포함하여생태 환경적방식으로변경하고 홍수총량제 를도입 - 4대강사업의사업수행전과정에대한조사를통해제도적보완과재발방지방안마련 기대효과 o 4 대강사업과관련된생태 환경 수질문제해소 - 파괴된 4 대강의이상종출현과녹조등수질악화, 종다양성감소, 수돗물안전문제를해소 o 도랑에서하구까지총합적관리로건강한물환경조성 - 최상류도랑에서최하류하구까지연계하여관리함으로써비용효율적이고예방적물관리구현 추진방안제안 o 4 대강자연복원추진위원회 구성 ( 대통령직속 ) - 추진위원회 ( 장관급위원장, 차관급부위원장및자문위원장 ) - 부위원장은행정체계를담당해하천복원의실무행정을담당 - 자문위원장은자문교수, 학자들을중심으로현황조사, 복원방향, 복원전략수립등담당 o 4 대강복원종합대책수립 ( 추진위원회 ) - 보설치이전과이후의생태, 환경, 수질등환경변화와향후예상되는상황에대한과학적평 가 - 전면개방을포함한운영방식개선등단기조치와철거등장기방안을마련 - 4 대강사업의수변공원은이용률이높은지역에한해생태공원화하고그외지역은자연상태로 환원 o 하천관리방식의근본적개선대책을마련 ( 환경부등관련부처 ) - 토목적하천관리에서생태 환경적개념의하천관리로전환 - 도랑, 4 대강, 하구, 수변을포괄하는전수권개념을도입하고관련정책을집행할수있는종합 유역관리제도도입 o 4 대강사업의재발방지를위한법 제도개선 ( 환경부등관련부처 ) - 현행환경영향평가제도의제도적맹점파악 개선 * 환경적으로민감한대형국책사업에대하여는민간전문가중심의 환경영향평가단 에의한협 의절차도입등 3. 고려사항 법률제 개정사항 o 4 대강조사와평가, 회복을위한 4 대강복원특별법 제정

35 o 4 대강사업의수변난개발관련 친수구역법 폐지 o 통합적하천관리를위한 수계관리기본법 제정 ( 기존국회에서제안된다양한물관리기본법과함께 검토 ) 다양한사대강복원기구에대한다양한제안에대한검토가필요함 1. 기제안된대통형직속 4대강자연복위원회 ( 자문기구 ) 2. 총리직속 4대강평가및자연복원추진단 ( 장관급혹은차관급 ) 3. 환경부산하별도조직으로 4대강자연복원추진본부 ( 본부장 : 장관급 ) -예 MB정부국토해양부내 4대강살리기추진본부 4. 법제정 (4대강자연복원특별법) 제정에따른추진기구추진방안 2. 물하나로 ( 수량 수질통합적물관리 ) 행정체계구축 1. 정책추진배경 ( 필요성 ) 국가차원의일원화된물관리체계부재 o 수자원관리 ( 수량 / 수질 ), 상수도 ( 광역 / 지방 ), 하천관리 ( 국가 / 지방하천 ) 등환경부 국토부간이원적관리하에서는종합적물관리곤란 o 10년간 ('06~'15년) 수질개선을위해 26조 8천억원의예산투자로 BOD T-P 등지표의전반적개선은이루었으나, COD 개선은미흡 * COD: 낙동강 ( 물금 ) 6.2('05년 ) 6.4('15, 금강 ( 대청 ) 3.2('05) 3.8('15)) 4대강사업이후수질 수생태계문제빈발 o 보 댐건설및저수지증고, 준설등토목중심으로시행된 4대강사업에이후수량 수질 수생태측면통합관리필요성제기 * 체류시간증가 ( 낙동강 11.6배, 영산강 7.7배 ) 로조류발생빈번 o 수질및수생태계복원을위한 4대강 16개보의개방과하굿둑수문개방의비협조 갈등해소를위해유역단위, 참여 합의에의한물관리체계로변화필요 o 지자체, 상 하류등물배분을둘러싼이해집단간갈등지속 ( 사례 ) 구미취수원이전, 남강댐부산 경남공급, 송탄취수장 ( 평택 ) 갈등등 o 개발 보전의갈등, 물수급정책갈등등가치관충돌사례 통합물환경관리에대한국제적추세부응

36 o 물관리의국제적추세가수량관리에서수질관리로, 공급위주에서수요관리로, 하천의이용에서생태하천복원으로이동 영국, 프랑스, 독일, 네덜란드등주요국가의경우환경부에서통합관리 2. 정책제안내용 내용 o 국토부, 환경부등으로분산된수량과수질관련기능을일원화하여효율적인물관리정책추진 치수 이수와수질 생태로이원화된물관리를상호통합하는보다근원적인물관리방식으로전환 o 기존유역관리를단순수질중심에서수자원을포함 확대하고수자원개발에서수요까지전과정 협의 조정기능을강화 o 광역상수도와지방상수도로이원화된관리체계를일원화하여예산낭비방지등경제적인수도사업 과물공급체계구축 o 과학적이고종합적인물관리정책결정지원, 국내물산업발전및해외진출지원을위한전문기관 육성 기대효과 o 수량 수질통합관리로효율적수자원관리정책가능 - 수질 수량통합관리로건강한하천, 깨끗하고안정적물공급, 기후변화에의한물부족문제대비 - 낙동강하굿둑개방및 4 대강보수문개방의효율적관리체제 - 댐건설등의수자원공급위주정책에서수자원관리체제로의전환 o 상수도일원화로중복 과잉투자방지및지역간불균형해소 - 급수체계조정으로비용절감과국민들에게보다싼수돗물공급 * 급수체계조정시약 875 천m3 / 일의신규시설설치불필요추정 ( 공사비약 349 억원, 생산원가 20. 2~104.3 원 / m3규모 ) - 절약된투자비는농 산 어촌등낙후지역의열악한시설을개선하고수도보급률확대등에활용 * 농어촌지역상수도보급률 : '15 년 73.1% '22 년 90% 추진방안제안 o 중앙정부차원의물관리정책기능을통합 - 국토부수량관리기능 ( 수자원정책국 ) 을환경부로이관하여수량 수질관리기능일원화 o 지방및유역차원에서치수 수질관리및물배분기능효율화를위해양부처소속지방조직통합 - 국토부소속하천기능 (5 개지방청하천국, 4 개홍수통제소 ) 을환경부소속유역관리기능 (7 개유 역 지방청, 4 개물환경연구소 ) 과융합

37 o 현재의 4대강수계관리위원회 (4대강특별법) 의기능에수량관리기능을추가하여 ( 가칭 ) 유역관리위원회 로확대개편 o 한국수자원공사를세계최고의수도관리전문기관으로육성하고물관리정보 통계검증 관리, 통합적의사결정지원을위한 물관리종합정보센터 를환경부장관소속으로설치 운영 3. 고려사항 법률제 개정사항 o 정부조직법 개정 o 국토부, 환경부간의물관리기능조정및조직정비를위한법률개정 - 하천법, 지하수법, 하천편입토지보상등에관한특별조치법, 댐건설및주변지역지원등에관한법률, 친수구역활용에관한특별법, 한국수자원공사법 등 국토부수자원국을환경부로이관할경우법 제도검토사항 〇국토부수자원국의역할 - 수자원정책 : 수자원정책, 지하수조사, 수자원 R&D, 수자원공사감독 운영, 물관리연구산업등 - 수자원개발 : 댐건설, 광역상수도사업, 수도정비기본계획, 댐관리및주변지역정비, 환경영향평가관련업무등 - 하천계획 : 하천계획, 지방하천정비, 하천정책, 친수사업, 하천법 - 하천운영 : 수해대책 ( 홍수등 ) 하천관리 - 수자원산업 : 수자원국제협력, 물산업육성및해외진출등 〇 정부조직법 세부내용 - 제42조 ( 국토교통부 ) 1 국토교통부장관은국토종합계획의수립 조정, 국토및수자원의보전 이용및개발, 도시 도로및주택의건설, 해안 하천및간척, 육운 철도및항공에관한사무를관장한다. 2 국토교통부에차관보 1명을둘수있다. - 제 43 조 ( 해양수산부 ) 1 해양수산부장관은해양정책, 수산, 어촌개발및수산물유통, 해운 항만, 해양환경, 해양조사, 해양자원개발, 해양과학기술연구 개발및해양안전심판에관한사무를관장 한다. 검토 : 국토부의수자원국을환경부로옮길경우 정부조직법 제42조국토교통부에대한조문중수자원부분을환경부로조문변경을해야함. 따라서이는정부조직법개정사항에속한다고보임

38 [ 토론 ] - 장석환대진대학교건설시스템공학과교수 1) 물관리현황및문제점 부처별로분산된물관리로사업의중복성및투자의비효율성 국토교통부의하천정비사업, 환경부의생태하천복원사업, 국민안전처의소하천정비사업, 지자체의도시하천공원화사업등부처별사업의중복성 국토교통부의다목적댐과광역상수도, 환경부의생활용수용상수원과지방상수도, 농림축산식품부의농업용수용저수지관리등부처별투자의비효율성 물관리행정체계중복성및비효율성 중앙정부와그산하기관중심의물관리계획의수립과운영으로지방정부물관리업무와연계성부족 하천유역단위와행정구역단위의불일치로지자체간수리권분쟁및갈등의원인제공 90년대초반부터물기본법제정논의무산 15대국회인 1997년 6월물관리기본법 ( 안 ) 발의를시작으로 20대국회까지총 16건의물관리기본법이제출되었으나임기만료로폐기됨 하천법, 지하수법, 4대강수계법, 수도법, 하수도법등물관련주요법률별 40여개이상의관련계획 ( 수도정비기본계획등 ) 으로중복되는사업과예산이지출되고있어모법인물기본법제정이요구됨 기후변화에따른물관리취약성및물문제증가 [ 도시물순환의왜곡 ] 도시화 산업화 불투수면적 ( 아스팔트등 ) 증가 강우시유출량증가 ( 홍수및침수문제 ), 지하침투량감소 ( 지하수위하강 ) 하천의건천화등악순환의지속 [ 도시열순환의왜곡 ] 도시화 산업화 불투수면적 ( 아스팔트등 ) 증가 폭염, 도시열섬증가 2) 물관리정책방향 국가물관리의최상위모법인 물관리기본법 제정 2015년범정부물관리컨트롤타워인물관리협의회 ( 위원장-국무조정실장 ) 를신설하였으나법적근거가없는임시 T/F조직으로는제대로된역할을수행할수없어법물기본법을설립근거로하는국가물관리위원회설치가필요함 국가차원의물관리컨트롤타워를통해물관련이해당사자의적극적참여유도와실천가능한목표제시를통해물의공공성확보와국민의물기본권보장

39 국가물기본계획및유역물기본계획수립을통해물관련계획과예산의중복 / 낭비해소, 물관리 체계개편근거를마련할수있음 물관리거버넌스 ( 협치 ) 구축 국가물관리위원회의법적지위확보와이를통한부처별물관리행정기능과산하기관을포함한조직의조정및개편실시 기존중앙정부의물관련예산권한과기능을축소하고지자체및유역중심의물관리로전환 중앙및유역단위의물관리기능의조정을통한국민참여형물관리체계로의개선 물관리정책의새로운패러다임전환 공급위주의물관리정책에서생산형물수요관리 ( 프로슈머 ) 정책으로의전환으로일인당물사용량을현재 282리터에서 200리터이하로줄임 그동안하수도와하천을통해수자원을버리는정책에서모으는정책으로의전환, 궁극적으로지자체별물자급율 ( 서울 53%, 부산 37%) 10% 향상과같이정량적이고달성가능한정책으로전환 기후변화대응적극적인물관리 보이는물 ( 댐, 하천, 저수지등 ) 관리위주의지금까지정책에서보이지않는물 ( 토양수분, 식생의수분등증발산되는물 ) 을포함한적극적인물관리로도시열섬저감을위해여름철 1 저감등정량적목표와달성을위한전략도입이요구됨 저영향개발 (Low Impact Development, LID) 과그린인프라시설 (Green Infrastructure, GI) 의적극적인도입, 녹지축과바람길조성으로기후변화대응, 적응을넘어기후회복방안마련 3) 유역관리정책방향과재원 물관리기본법제정필요 중 장기적으로물관리기본법제정과국가 유역위원회운영을통해국가위원회는물관련재정 ( 기획재정부 ), 농업용수 ( 농식품부 ), 소하천 재해 ( 안전처 ) 등중앙부처간정책을조정하고, 유역단위위원회에서수량 수질을통합한유역관리필요 4대강평가모니터링 4대강에서보듯이정부의 SOC 관련계획은충분한검토와논의가필요하기때문에단기간에결정하는구조는바람직하지않음. 따라서 4대강의수위조절을통한방법으로모니터링검증을실시하고, 복구방안은사회적합의하에추진. 재원관리방안 수질개선부분의재원은현재 1조원규모의수계기금을지자체와협의하여탄력적으로운영함으로써확보가능. 가구당공공요금지출액중월평균상수도요금은 1만3264 원으로전기요금이상수도요금의 3.5배,

40 대중교통비는 4.5 배해당, 통신요금은약 9.5 배임. 재원을위한상대적으로싼 물값 의현실화방안논의를통해깨끗하고안전한물공급과물산업 육성

41 [ 토론 ] - 이현정가톨릭관동대학교보건환경학과연구교수 기업의이익보다물공공성확보가최우선이되어야, 빈부의차이상관없이안심하고맑은물공급받을수있도록 1) 이명박 - 박근혜정부의물정책은국민보다기업우선 가 ) 22조이상의예산이투입되었으나극심한녹조현상등부작용만나타나고있을뿐, 사업추진측에서주장하던긍정적인효과는하나도실현되지않았으며감사원도총체적으로부실인사업임을발표한바있음나 ) 그럼에도불구하고박근혜정부는청문회등을통해책임을묻기는커녕 4대강입찰담합으로조달청의제재대상이된 17개건설사를 2015년 8월 15일 100% 특별사면시켰음다 ) 또한, 2017년환경부물환경정책국예산전체약 6,200억중에서 1,300억 (20% 이상, 지역별전특별회계를제외한환경개선특별회계중 33%) 이공단폐수처리시설확충사업예산 ( 산업단지폐수처리시설은 96년도까지원인자부담원칙에따라자체적으로설치하도록하였음 ). 이에비해공공수역녹조발생대응예산은 210억에그침. 그나마비점오염원저감사업에서항목을옮겨온예산이절반가량에해당 2) 공공재로서의물, 누구나안심할수있는우리모두의물로 가 ) 물민영화논란, 정부가책임지고잠재워야 -부산해수담수화수돗물공급논란, 대전시의고도처리 BTO 민간투자도입논란등 -상수도민영화는국내에서도국외에서도실패한사업 -전세계적인재공영화추세가뚜렷함나 ) 시민환경연구소와엠브레인이 2014년서울시민을대상으로한수돗물을음용하지않는이유중가장높은이유는원수의수질오염에대한염려때문 (51.5%) 이가장높게나옴다 ) 공공수역수질악화의결과 -심상정후보는 2014년 4대강사업후낙동강수돗물에서발암물질인 THM 증가를발표한바있음 ( 라 ) 정부가안전한물공급의책임을다해야하며, 적어도물만큼은빈부의격차없이평등하게공급받아야함마 ) 그시작은상수원등원수의수질개선즉, 공공수역수질관리에서시작해야함바 ) 그러기위해서는물기본법제정과, 물관리정책의일원화필요

42 3) 누가주체가되어야하는가? - 수자원공사해체, 중앙부서는일원화 / 보다많은권한을지역 에 가 ) 물관리일원화의주체는자기존속을위해불필요한댐건설갈등등을유발하지않는수질및자원관리성격의부서가되어야함나 ) 그러므로, 수자원공사 / 국토부는주체가되어서는안됨다 ) 수자원공사는부채를떠안은가련한피해자가아니라사업의가장직접적인추진주체였으며, 국토부는 4대강사업에따른혈세낭비에가장큰책임이있는중앙부처임라 ) 수자원공사는 4대강사업등을주도하면서부채가 22배증가 -공기업부실의대명사라해도과언이아님. 그런데정부는 4대강사업이후정부는수자원공사에대한재정적인지원뿐아니라, 합당한이유없이한수원소유인발전용댐의관리 / 운영권한을수자원공사로이관하는기능조정등을강행하려함. 부실기업에더많은권한을부여하는것은비상식적인국정운영임마 ) 자원배분과관리를최우선으로하는중앙의국가물관리위원회를신설하여유량과수질을일원화하여관리하되, 실제집행은유역별위원회를구성하여유역내지자체와지역주민들이함께실질적인주체가되도록해야함바 ) 국가물관리위원회와유역별위원회는단기적으로 4대강재자연화를위한특별기구설치하여녹조대응및 4대강생태계파괴등조사해야함 4) 재원의일원화필요 [ 표 ] 댐용수사용료, 물이용부담금, 하천수사용료의비교 ( 최동진, 2012) 구분댐용수사용료물이용부담금하천수사용료 목적 댐건설과유지관리비용회수 수질개선사업과상수원주변주민지원 하천의유지관리 관리 한국수자원공사 수계관리위원회 ( 유역환경청 ) 시도지사 현황 매출이익계속증가초과수익논란 과다잉여금발생부담금인하주장 대부분면제로유명무실 가 ) 재정측면에서수리권과관련된요금이일원화될필요가있음. 2016년한강유역의물이용부담금은 4,623억, 수자원공사가받은댐용수사용료는 1,542억 ( 충주댐 1,125억, 소양강댐 400억, 횡성댐 17억, 자료 : 김수민의원실 ) 에달함나 ) 이러한 물값 은수질과유량확보를위해제대로관리되고쓰여야하는중요한재원임다 ) 2015년국민권익위원회의현행법령부패영향평가-하천수사용료및하천관리의공정 투면성제고결과에따라지금까지감면대상으로인식하여무료로사용하던기득수리권물량을유료화하는개정이추진되고있는데, 이부분만고칠것이아니라물관련법령전체와제정일원화가필요하며이러한면에서 물기본법 의필요성이더욱높다고할수있음

43 [ 토론 ] 우리나라물관리의문제점및개선방향 - 강부식단국대학교토목환경공학과교수한국수자원학회물관리체제개선특별위원회 / 간사 1. 현황및문제점 우리나라는 6개중앙부처에서관할하는 20개의물관련법령들이서로조율되지못한채중복과충돌을일으키며기능별로분산되어운영되고있음. 또한개별법률마다서로다른계획과정책들을규정하고있어서현재 23개의법정계획들과수많은각종계획들이혼재되어정부의물관리정책은일관성이결여되어중복과혼선이야기되고있음. 물관리업무가수량은국토부, 수질은환경부, 농업용수는농림부, 치수계획은국토부, 홍수재난관리는국민안전처로분산관리되고있음. 이로인하여예산의계획과집행이비효율적으로이루어지고있으며부처간갈등이발생하면물문제에효과적으로대응하기어려워지고수자원관리의지속가능성이저하되며기후변화에효과적으로대응할수없음 유역내물관리를행정구역단위로분리관리하고있어유역단위통합물관리라는국제적인기본원칙의적용이원천적으로불가능 수질악화, 하천고갈, 도시홍수등물관리문제는중앙부처가주도하는사회기반시설구축등개발위주의구조적차원과함께, 지방정부가주로담당하는유지관리측면의비구조적차원의관리가균형있게다루어져야함. 그러나우리나라에서아직은물관리권한과예산이중앙부처에집중 부처간의기능과업무의합리적이고체계적인분담이이루어지지못하여규제기능과사업기능을같은부처에서담당하는문제가지적되고있고, 부처간칸막이로인해서각부처의정책과사업들에대한통합적인평가나조정을할수있는컨트롤타워의역할이부재함. 지역에서발생하는물문제지역자체적의사결정어려움 현재이러한문제해결을위한여러법안이발의된상태이나, 모두부처통합이불가능하다는전제하에제안된안들이어서근본적물문제대응에는미흡한실정임 2. 국내물관리체제개선기본원칙 물관련법령및법정계획의통폐합 - 물관리비전과원칙수립

44 - 국가물관리기본전략제시 - 수량, 수질, 생태계보호를위한 통합수자원관리 를물의보호, 이용, 보존, 개발, 관리, 통제에대한기본원칙으로천명 지속가능한물관리행정체계의구축 - 지속가능한물의순환이이루어지는, 생태적으로건강한하천유역이되도록수량수질통합관리가필요하고, 이를위하여유역단위통합관리가가능한행정조직체계의확립이필요 - 하향식과상향식양방향의사소통을통하여정책의피드백이가능한조직구조필요 - 수자원의가치에대한대국민인식의확산및수자원과하천의이용과투자에대한선순환구조를정립 - 가뭄, 홍수, 산사태등재해로부터안전한사회구현이가능한위기대응체계정립 3. 실행방안 물관련법제정비 - 물기본법 제정을통하여 통합수자원관리 를물관리비전과원칙으로선언 - 난립되고있는물관련법제의정비와통폐합을위하여대통령직속의 ( 가칭 ) 물분야 / 물관리제도개선위원회 ) 를설립 물관리행정조직개편 - 앞서언급한물관리기본원칙을실행하기에이상적인안은국토부, 환경부, 농림부, 국민안전처의물관련업무를모아 ( 가칭 ) 수자원환경부 를창설하고환경부의환경규제기능은별도의조직으로분리 중앙조직은국가전체물관리수립및유역간조정역할을하도록함 각유역별로이해당사자가참여하는물관리위원회를두어유역별물관리계획수립과의사결정을수행하고, 중앙행정조직산하에유역관리청을두어유역단위통합수자원관리를집행할수있도록하며, 수자원공사는유역별 / 권역별수자원공사로분리 ( 예, 한강권역공사 ) 4. 발제에대한의견 유역공동체와 4대강의복원 ( 김승 ) - 물관리기본법 의취지에대해서충분히공감하고있으며, 조속히제정되어야함. 다만궁극적인목표는수량, 수질, 수재해등의문제를통합물관리차원에서검토하여대안이계획되고추진되는체제를만드는것이되어야하므로, 물관리기본법에서언급되는 국가물관리위원회 는그자체가목적이되는것이아닌 통합물관리부처 를신설하기위한과도기적기능을수행하는것에목적을부여해야함. - 따라서 국가물관리위원회 에서수행할가장중요한기능은기존의법제와법정계획등을종합적으로검토하고 4차산업혁명시대에서가장이상적인물관리체제를만들어내는것이되어야함. 이를수행할수있는충분한권한이위임되어있어야함. - 앞으로우리나라물관리체제에있어서유역물관리체제로의전환은 개발국면 으로부터 관리국

45 면 으로의전환을의미하며, 전통적이 치수위주의정책으로부터건천화방지, 하천환경개선, 친수 공간조성, 수생태건전화, 수상레저등하천의가치를높이고주민과함께하는공간을조성하는 부분에가중치를높이는정책이필요함. 물관리행정, 재정, 그리고갑을관계 ( 이기영 ) - 차기정부초기의수자원정책은 4대강회복과녹조문제해결에집중될전망임. 특히녹조문제해결의근본대책은유역관리를통해유역의오염부하량을차단하는것이근본해결책이라는것은다수가공감하는부분이고, 따라서문제해결을위해서필요한부분은수량 수질의통합관리차원에서해법을찾는것임. - 최근 서낙동강하천환경개선사업 이 KDI예타를통과하지못한사례에서도보듯이이제는하천사업에서수량과수질의한쪽면만을감안한사업을실행이어려운상황으로가고있음. 현업부서에서도이를알고있지만강행하는이유는현행적조직체계로는부처간협력과조율이불가능에가까울만큼어렵기때문임. 따라서궁극적으로는 통합물관리부처 가필요하고이러한논의가 국가물관리위원회 와같은조정기구에서충분히이루질필요가있음. - 최근 치수사업 이예산확보가되지않아무산되는사례가종종발생하고있음. 이제는 치수사업 도환경분야의 수계관리기금 을벤치마킹하여, 중앙정부의재정사업형태에의존하는방식을벗어나 원인자부담원칙 혹은 수혜자부담원칙 이적용된 홍수기금 확보를통하여지역의필요한현안을해결해나가는방식을모색해야함

46 [ 토론 ] - 최승일고려대학교환경시스템공학과교수 물관리체제개편을위한로드맵 현재의물관리가여러부처에나누어져있어서통합적이고효율적인관리가되지못하고있음은주지의사실이다. 또한이러한비효율을개선하기위한노력들이여러번시도되었으나성공하지못한것도나름대로이유가있었다. 결국은정부와전문가, 관련단체들의의지와노력이부족했던탓이기도하고, 현행의구조를타파하는것이얼마나어려운일인가를보여주기도했다. 물관리를효율화하기위하여부처를통합하거나위원회를만들거나결국은운영관리하는주체의의지와이를뒷받침해줄제도, 예산과인사의권한의문제이다. 특히상설기구가아닌위원회구조는취약해서운영하기에따라서는큰힘을가질수도있고, 또는유명무실해질수도있다. 유사하게지속가능발전위원회도시작은화려했지만녹색성장위원회에밀려지금은유명무실하다. 지금논의되고있는물관리위원회 ( 가칭 ) 도역시이러한점을극복하기위해서는위원장을대통령으로하고, 정기적으로회의를하는법적장치가필요하다. 그러지않으면국무위원인위원들이민간위원장을입으로만대우하고부처의이익과주장만을달성하고자할가능성이높다. 지금까지대부분의위원회가그러한운영이되어온것을보아왔다. 파견공무원들도언젠가는돌아갈자기부처의이익을위하여일하게될것이고민간위원장이이를강하게통제할수없을것이다. 조직은커질수록통제하기어려워진다. 논의되는물관리위원회는권역별위원회나권역별평가분원을만드는것은지역이기주의를조직내에심는것이될수있다. 물관리위원회가통합적조정을위한것이므로권역별조직을설치하는것은바람직하지못한결과를거둘수있다. 또한현재계획되고있는물관리위원회의조직이다소방대하여간소화하는것이좋을듯하다. 행정조직과마찬가지로전문가도분야에따라의견이갈릴수있으며, 같은분야내에서도의견이다를수있다. 그러므로균형추를시민단체가잡아주어야한다. 그런데말은간단하게시민단체이지만시민단체의정체가모호하다. 오늘이라도몇개씩새로생겨나는것은경우도있다. 그러므로시민단체들도전문영역을설정하여균형잡힌의식을가진전문가를길러낼필요가있다. 현행물관리개선논의는바람직하고차기정부에서는어떠한형태로간에개선을할필요가있다. 그러나이러한개선추진의원동력은국민들의관심이다. 국민들이관심을가지지않으면표가되지않고, 정치인들이표가없는곳에관심을가질이유가없고, 정치인들이관심을가지지않는곳이행정고위관리가신경쓸겨를이없다. 시민단체, 전문가들은물이국민들에게주는편의와중요한물의비효율적관리를국민들에게알리고그심각성을인식시키는데더많은노력을해야한다. 국민의인식이모든개선의추진동력이되어야지속적인개선작업이이루어질수있다

47 물관리재원 물관리재원의징수와사용이중복적이성격이있고비효율적이라는것은오래전부터인식되어왔다. 그러나이를통합하는것은부처를통합하는것만큼이나어려운일중의하나라고생각된다. 물관리일원화논의가계속되고있으므로이를통하여해소되는것이자연스러울것으로생각한다. 다만각징수금의용도와부과대상이각기다르므로이것을일원화하여하나의부담금으로묶는것인어려울것이고부담금의중복징수와부담금을사용한사업의중복은반드시피하여야할사안이다. 기획재정부도이러한문제점을인식하고조사하였을것이므로일단은기획재정부의조치가있어야할것으로생각한다

48 [ 토론 ] - 민경진 K-water 박사 1. 한국의물문제 우리나라가겪고있는물문제는크게하천생태의복원, 지역간물갈등의해소, 음용률향상, 기후변화대응네가지로구분할수있다. 첫번째로거론되는하천생태및환경의복원과보전은단기적으로는 4대강사업의환경및생태적영향의복원과개선에집중되고있으며중장기적으로는인간중심의하천과국토의이용에서사람과생태가함께살고이용하는공간으로의전환을의미한다. 두번째문제인지역간물갈등은양질의수원을확보하기위한부산-경남, 대구-경북의물분쟁과물이용부담금으로표현되고있는한강하류지자체간의개발소외갈등과그연장선상에있는하류지자체와중앙정부의갈등을들수있다. 세번째는 5% 내외에불과한국민의수돗물음용실태의문제이다. 그간지속적인투자로우리나라의수돗물이세계물맛대회에서지속적으로 10위안에입상 1) 하고, UN도한국의수질을세계제8위로평가 2) 하고있음에도음용률이낮은이유는수돗물에대한낮은신뢰가가장큰원인으로보인다 3). 네번째로커져가는기후변화의영향에어떻게대처할것인가가큰과제이다. 기후변화의결과는가뭄, 홍수등물을매개로하여나타나는경향이크다. 물의재해는인간과생물모두에게큰영향을미친다. 특히기후변화는과다한화석연료의사용으로유발되고물의재해라는결과를낳기때문에통합적접근이필요하다. 2. 차기정부물관리의고려사항 위의물문제를해소하기위해유역관리를포함한물관리의개선등다양한정책대안들이모색되고있고정책의실효성을확보하기위한물관리재정의개선의필요성도지속적으로제기되고있다. 이토론에서는제시되고있는정책대안을지속가능성 (sustainability), 특히그간에다소소홀했던환경 생태관점의강화, 유역관리적합성, 부문간통합적접근, 실행가능성 (workability) 을기준으로의견을제시하고자한다. 1) 매일경제 ( ) 는한국이 2012 년세계물맛대회에서맛과수질에서높은평가를받으며세계순위 7 위를기록했다고보도했다. 2) 국민일보 ( ) 는 UN 이 2003 년발표한세계수자원개발보고서에서한국의수질이핀란드, 뉴질랜드. 일본등에이어세계제 8 위로평가했다고보도했다. 3) 서울시 (2012) 의조사에따르면서울시민이수돗물을마시지않은이유가막연히불안해서 (33.7%), 물탱크나낡은수도관에대한불신 (17.4%), 상수원에대한불신 (13.3%) 로나타났다

49 2.1 물관리의지속가능성강화물의지속가능한개발과이용은사람의물이용과더불어육상과해상을포함한모든생태계의주요한자원으로서새천년개발목표 (MDGs) 를대체하는지속가능발전목표SGDs에서도주요한목표로설정됐다. 수자원의이용과보전의관점에서그간물환경과생태의보호를위한노력이지속되어왔지만우리의물관리는개발과이용에보다치우쳐왔다. 물론 1991년낙동강페놀사건을계기로우리나라는먹는물의안정성과하천의수질관리에큰관심을기울이기시작했다. 이문제의해결의위해출범한조직을 수질개선기획단 으로명명한것에서도그지향점을읽을수있다. 2000년용담댐건설백지화사건은하천의이해관계자가그하천에서식하고있는생물로확대되었다는의미를갖고있다. 그즈음지속가능발전위원회가출범한것도맥락을같이하고있는것이다. 그러나한국행정연구원의 2016년사회통합실태조사 4) 에서나타나는것처럼국민의인식속에도경제의문제가환경적인건전성을유지하는것보다여전히앞서고있다. 이명박정부의녹색성장정책에서도 녹색 보다는 성장 에중점을둔것에서도그흐름을읽을수있다. 4대강사업도그러한배경에서이해할수있다. 실제로 2014년 4대강사업조사평가위원회의발표에서도 4대강사업의환경적영향을지적하였다. 즉경제를위한환경의부담은지속되어왔다. 그럼에도불구하고따라서국민의환경의식은크게바뀌어왔다. 위의사회통합실태조사에서국민은도시와농촌의환경보호가국가가중점을두어야할네번째목표로인식하고있으며, 환경권이국민의기본권리로논의될만큼환경의중요성을인지하고있다. 따라서차기정부는지속가능성의관점에서개발에치중되어있는물관리의균형회복을위해생태 환경에보다많은비중을두게될것이다. 2.2 유역물관리의정착 1992년리우정상회의에서지속가능발전을채택과더불어통합물관리의개념이도입되고발전되어왔다. 통합물관리는 생태계의지속가능성을저해하지않으면서경제, 사회적복지를극대화하기위해물을포함한토지및관련자원의개발과관리를유기적으로실행하기위한과정 (GWP) 5) 으로정의된다. 유역통합물관리는 물서비스의제공을위해유역단위에서의통합수자원관리를이행하는것 6) 을의미한다. 따라서유역물관리는유역이라는지리적경계내의수량 수질 생태에영향을미치는토지의이용, 다른자원의사용등을포괄한다. 유역물관리는통합성과지역성을함께고려하는것이다. 우리나라도유역관리의실행을위해수환경분문에서는 1999년부터 4대강수계법을제정하고수계관리위원회를구성운영하는등유역관리를위해노력해왔으며, 수량부문에서는주로치수와이수를목적으로유역조사와유역치수계획을수립해왔다. 이러한유역관리는중앙정부가계획수립, 예산편성및배분, 조정및통제, 국가사업의집행등을주도해왔으며, 지방정부, 물서비스이용자, 주민, 시민단체등의참여수준은낮았다. 그러나우리가겪고있는물문제는중앙정부가직접해결하는데는한계를보여왔으며지역간의협의를통한해결의중요성이커지고있다. 물을포함한공유자원의제도적접근을통해노벨경제학상을수상한 E. Ostrom은공유자원의지속가능한활용을위해서서비스의이용자가지역의지식을활용하여최적의해법을찾는것이중앙정부규제나시장메커니즘을활용하는것보다우수하다는것을다양하고많은사례를통해증명했다. 따라서우리의유역관리도중앙정부는거시적인제도환경을마련하고인센티브와과학적정보를제공하는역할에중점을두고지방정부등유역의이해관계자가실질적으로의사결정자의역할을수행 4) 한국행정연구원 (2016) 의 2016 년도사회통합실태조사에서도국가가중점을두어야하는국가목표로고도의경제성장이 1 순위를점하고있고, 도시및농촌의환경보호가 4 순위를점하고있다. 5) UNESCO & NARBO (2009), Introduction to the IWRM Guidelines at River Basin Level. 6) ibid

50 할수있도록많은권한을이양하는방안을모색해야한다. 즉유역내공유자원의물의이용과보전의 문제는상호간의협의와조정을통해해소할수있도록유역관리거버넌스를혁신할필요가있다. 2.3 물과다른자원간의통합적접근물은기초자원으로서모든생물의생존기반이며생산활동에범용된다. 지속가능발전목표 (SDGs) 중물은에너지, 빈곤, 기아, 생태계등의목표와밀접하게관련되어있으며, 물의위기는에너지, 식량, 기후변화등다른위기와연결되어있다. 물관리의일반적기준으로받아들여지고있는통합수자원관리 (IWRM) 이나최근주요한이슈로부상하고있는물-식량-에너지넥서스적관점도통합적접근의필요성에기반하고있다. 따라서물과다른자원간의통합적접근이절실하다. 현재우리나라는물부분내에서의수량-수질갈등을시급히해결해야할과제로인식하고있다. 그러나수량-수질갈등이해결된다고하더라도수자원이용량의 50% 에달하고많은비점오염원을배출하고있는농업부문과의갈등, 한강수력댐의다목적화논의에서나타난바와같은에너지부문과의갈등등에봉착할가능성이높다. 따라서물관리거버넌스와체제개선방안에수자원내부의갈등과더불어다른자원간갈등을해소하고시너지를창출할수있는방법의모색이필요하다. 2.4 제도의적용및실행가능성물관리거버넌스를비롯한물관리재정관리제도는 제도의진공상태 에서적용되거나실행될수없다. 즉우리나라의역사적, 문화적, 사회 경제적, 정치적환경과발전과정속에뿌리를내릴수있어야물관련제도의혁신도효과적으로실행될수있다. 그간의많은정책대안들이 시장 또는 국가 중심의일반이론을토대로제안되고적용되어왔으나이에대한회의또한커져왔다. 하나의사이즈의옷으로모든사람의체격에맞출수없듯이 모든나라, 모든상황에통용되는최적의해법을기대하기어렵다. 따라서다른나라의성공과실패의사례를충분히검토하되, 우리에게맞는방안을모색하고적용및실행가능성을고려해야한다. 다른한편으로물관리제도의개선방안은전문분야의시각, 수량또는수질의관점, 기관의이해등에따라다양하게제시되어왔다. 제도의혁신방안이다양한관점과이해에서자유로울수는없다. 그러나제도혁신방안이좀더많은관점을반영하고이해를포용하여야실행가능성을높일수있을것이다. 3. 유역물관리거버넌스및재정건전화방안에대한의견 그간물관리거버넌스의혁신방안으로국가물관리위원회설치, 환경부로의물관리일원화 ( 국토교통부수자원국의환경부이전 ), 국토환경부의신설 ( 국토교통부와환경부통합, 환경규제청신설 ) 등이제시되어왔다. 또한물관리재정건전화를위해물이용부담금운용의개선, 취수부담금의통합적관리등이논의되고있다. 이토론에서는주요대선캠프의정책으로제시되고있는환경부로의물관리일원화와국가물관리위원회의설치방안에대해서논의하고물관리재정건전화방안에대해서는각정책에부가적으로의견을제시하고자한다. 3.1 국가물관리위원회설치방안국가물관리위원회등의설치방안은국가및유역위원회와사무국의구성방향에많은차이를보일수있다. 일반적으로이방안은물과관련된여러부처와기관, 전문가와시민단체, 중앙과지역의다양한이해관계자가참여할수것을전제로하고있다. 따라서개방성과유연성을갖출수있으며, 지속가능성의강화와유역물관리에중점을둘것으로예상된다. 다만이방안은적용및실행가능성과

51 물과다른자원과의통합적접근을보완할필요가있다. 지속가능발전위원회와녹색성장위원회의사례를볼때조직의안정성과정책실행력이부족하다는아쉬움이있다. 대통령의관심과정치적의지에따라위원회의위상의변화가컸으며, 사무국의독립성이부족하여부처간정책의조정이용이하지않다는한계를보여왔다. 이를보완하기위해국가물관리위원회는현재논의되고있는물기본계획의수립및분쟁의조정기능과더불어물관련예산의배분과조정, 물관련사업의조사 분석 평가기능을부여받을필요가있다. 국가물관리위원회가물기본계획및예산의배분조정기능등을수행한다고하더라도, 사업계획의수립과예산의집행은여전히각소관부처의몫으로남게된다. 따라서중앙정부와유역위원회와의관계는환경부로의물관리일원화방안에서논의되는사항이고려될필요가있다. 또한국가물관리위원회사무국이관련부처로부터의독립성을확보하기위해부처파견인력을최소화하고자체인력을확보하고, 사무국을국무총리실산하에두는것이정책의통합 조정기능등의강화를위해바람직할것이다. 국가과학기술심의회와그전신인 과학기술위원회 의운영사례는훌륭한시사점을제공한다. 국가과학기술종합조정체계를실제로구축한노무현정부는국가과학기술위원회에연구개발예산의전체의배분 조정권한을부여했으며, 기획예산처는국가과학기술위원회의예산심의결과를반영하여야했다 7). 사무처의기능과소속도다양한변천을거쳐왔으나, 심판과선수겸임문제 의회피를위하여이명박정부와같이주무부처에서독립시키되대통령이나국무총리실산하에두는것이바람직하다는의견이제시되고있다 8). 물과다른자원과의통합적접근의관점에서국가물관리위원회가충분한역할을하기위해서는개방성과접근성을높여야할것이다. 당연히위원회의구성에농업, 에너지, 기후변화등과관련된부처의장관또는차관급인사가포함될것으로사료되지만, 갈등관계에있는부문의 묵시적비협조 로의도한효과가달성되지않을가능성도있다. 따라서환경부로의물관리일원화방안에서와마찬가지로부문간협조의과학적당위성과정책모니터링이가능하도록과학적정보의수집, 분석, 유통체계를마련할필요가있다. 3.2 환경부로의물관리일원화방안환경부로의물관리일원화방안은국토교통부의수자원국을환경부로이전함으로써수량 수질간의갈등을해소하고수량과수질을통합적으로접근하려는방안이다. 이방안은국토교통부와환경부간의예산과사업의중복을줄이고, 지속가능성의관점에서그간에다소소홀하였던환경 생태의보전을강화할수있다는장점이있다. 또한적용및실행가능성측면에서대규모정부조직의개편이수반되지않음으로용이한방법으로사료된다. 다만이방안은유역물관리의정착, 자원간의통합적인접근, 사업과규제의균형등을보완하여정책이입안될필요가있다. 유역관리의관점에서 수계위원회 또는 유역위원회 의거버넌스, 즉중앙정부-지방정부-물서비스이용자-시민단체- 지역전문가등간의역할관계의설정이획기적으로개선될필요가있다. 즉지역의지식과이해가반영되어유역물관리의목표를정하고, 구체적인기준과규칙을만들고, 협력하고갈등을조정하며, 물관리재정을관리하는실질적인의사결정자의역할을수행할수있어야한다. 중앙정부는국가전체의목표와규칙의설정, 과학적정보의투명한수집, 분석및공개, 재정적행정적서비스의제공, 성과의평가및피드백의제공등거시적인제도의형성과유역위원회의지원역할을수행하는것이바람직하다. 물과다른자원간통합적접근의관점에서농업부문, 에너지부문, 기후변화부문과의관계를설정 7) 권성훈 (2017), 과학기술종합조정체계의변천과정과주요쟁점, 국회입법조사처 8) ibid

52 하고정책조정기능을강화할필요가있다. 또한물관리부문내에서도농업용수의사용, 재해의관리부문과의충돌및조정의필요성이상존한다. 따라서국가정책조정회의등을적극적으로활용하거나별도의정책조정기능을마련할필요가있다. 또한부문간에과학적이고충분한논의를통한통합적의사결정에이르기위해선신뢰성있는자료의축적, 수용성있는분석방법론의정립, 정보의투명한흐름등을통해부문간이해의폭과깊이를확충할필요가있다. 환경부의정책및사업기능의강화에따른 환경규제의소홀 에대한우려가환경단체등을중심으로지속적으로제기되어왔다. 즉정책 / 사업과환경규제의견제와균형이필요하다는논지이다. 따라서환경부내부에정책 / 사업과규제의균형과견제의긴장관계가형성될수있는조직체계를마련할필요가있다. 4. 끝맺는말현재의물관리거버넌스는 1991년페놀사고를배경으로형성된제도로, 수량, 수질등각기능별고도화에적합한관리체제이다. 따라서기후변화로인하여토지를포함한식량, 에너지등다른자원과의갈등이커지고, 통합수자원관리및유역관리의필요성이크게부각되어통합적접근이절실한현재에는부적합성이커지고있다. 차기정부에서는합리적이고미래지향적인물관리거버넌스가형성되어갈등에서통합과협력지향적인물관리가실현되기를기대한다

53 [ 토론 ] 시민과지역중심의물정책으로지속가능한물관리추진해야 - 염형철환경운동연합사무총장 김승박사님의지속적인연구결과인 물관리기본법, 국가물관리위원회, 권역물관리위원회 구성주장에 공감한다. 물관리현실에대한냉정한평가와실현가능성을고려한제안이라는점에서긍정적이다. 다만 몇가지에대해보완의견을드리고자한다. 첫째, 물관리위원회등의구성은기존부서들에대한평가와조정을함께진행하는것이어야한다. 중앙부처들의저항을피하기위해별도의위원회를구성하는것은불가피하다하더라도, 국가물관리위원회, 권역물관리위원회, 물관리평가원등을신설하면서기존부처들을그대로존치한다는것은수천명의공무원을증원하는결과를가져올것이기때문이다. 지금도국토부, 환경부등이작성한수많은계획과정책이의미없는상황인데, 국가물관리위원회에서국가물관리의원칙과방향등까지제시하게된다면기존부서들에의한비효율은더욱커지게된다. 둘째, 시민의참여와결정을보장하고촉진하기위한대책이마련되어야한다. 소수의관료와전문가들이독점한물정책은시민들의이해와필요를외면하는공급위주, 개발중심의정책을고집해왔다 년촛불시민혁명의교훈은 국민의직접참여가대의제, 관료제를보완하는수준을넘어주도해야한다. 는것이었다. 따라서관성에따른물정책을개혁하고, 부처간갈등속에서비효율의극단을보여주는물정책을바로잡기위해서시민의감시와참여를강화할필요가있다. 방법으로는거버넌스의전면화, 시민참여공론화절차의도입등이될것이다. 마지막으로 국토부와농림부등에대해기존정책의실패책임을묻지않는것이타당한가? 라는고민이남는다. 또한 과연이들이변화된조직과정책을따라올수있을까? 에대한의문이다. 수자원공사의 차세대물관리를위한 11대당면과제 에따르면, 경인운하연장을여전히주장하고있다. 겨우두달전의일이다. 그리고국토부의생태하천조성사업과환경부의생태하천복원사업이똑같은일을한다고하더라도중기계획, 가이드북, 지침. 등의매뉴얼을갖춘환경부와그나마도없는국토부가같을수는없다. 따라서개발부처들을그대로두고, 외피만바꾸는정도를개혁이라고할수있을까? 따라서국토부와농림부등의물기능을환경부또는물관리청으로일원화하자는주장이잘못됐다고할수없으며, 이러한가능성에대해서도함께검토하는것이필요해보인다

54 이기영박사님의 < 유역물관리와재원관리 > 에대한발표는유역관리의필요성을확인하고유역관리의원 칙을어떻게세워야할지많은지침을주고있다. 새로운물관리의방향을논의하는과정에서주요한근 거가되어야할것이다. 특별히 현장을중심으로과감하게행정체계를개편해야 한다는것과 유역별재원관리 주장에동의한다. 현장을모르는중앙부처에서지역에물예산의 70-80% 를쥐고흔들다보니, 지역의필요가아니라중앙의평가를잘받는사업중심으로집행될수밖에없다. 법과부처별로쪼개진예산의비효율과무원칙은지역의물정책조차분산시키고, 지역의역량증진을가로막고있다. 물이용부담금등이환경부의쌈짓돈수준으로관리되고있는것도문제다. 만약유역관리와유역별재원통합이이루어진다면, 실효성이모호한대규모댐들이나개발의추진은지역의결정으로부결될것이고하류주민들의과소책임도드러나게될것이다. 상류의오염원관리에대한지원이늘어나고, 하류의하천이용도다양해질것이다. 이렇게견제와협력의공간이생기고상하류간힘의균형이이루어질때물정책은사회와시민들이필요한정책으로전환할것이다. 유역차원의물관리역량이발전하고, 시민사회와민주주의가성숙하게될것임도두말할나위가없다. 참고로유역관리가이루어지지않은탓에발생한무책임행정의한사례로 환경부의수도요금현실화주장 을소개하고자한다. 사실수도및하수도재정은특별회계로독립되어있어적자여부를금방확인할수있다. 대도시들의상하수도재정이대부분자립상태이고, 상대적으로농어촌지역에서의적자발생이크다는것을알수있다는것이다. 그런데환경부는이를현실화를하자고주장한다. 결국지금도도시보다 2-3배비싼농어촌지역의수도요금을몇배더올리자는의미다. 이는현실성도없고, 환경정의와환경복지의측면에서도바람직하지않다. 지금껏국가주도수자원개발정책의결과로편익이도시지역에집중되어왔는데, 이제는수익자부담의원칙을내세우며농촌에대한지원을중단하겠다는것은공평하지않다. 환경부의인식에유역에대한고민이들어가있지않으니, 지난역사의과오 ( 도시편향 ) 와수자원공급과관리과정에서농촌의희생에대해서는보이지않은것이다. 이러한수돗물요금현실화논의는중앙부처중심의협소하고단절된물관리의한계를극단적으로보여주고있다. 따라서이런해프닝을끝내고, 도시와농촌, 상류와하류의균형있는책임있는물정책을위해서라도유역관리와재원의통합은반드시필요하다. 다른하나의사례로낙동강의물문제를들수있다. 부산의남강댐으로의식수원이전추진, 대구의구미상류로의식수원이전추진, 경남의식수댐추진, 울산의낙동강용수이용거부등의문제는모두낙동강의수질개선을통해서만해결이가능하다. 하지만현상태에서낙동강의관리를수질중심으로하자는데중앙부처들은합의하지못할것이다. 설혹목표를합의했다하더라도, 정책과투자순서를중앙부처들이합의하는것은불가능할것이다. 혹은비용이몇배나들것이다. 하지만유역차원에서주민들이논의해결정한다면, 수질개선을중심에두고물정책을수립하고예산을쓰자는데쉽게합의할수있을것이다. 낙동강보의수문개방은순식간에의결되고, 시민들의필요와사회적요구가있는사업들을중심으로정책은전환될것이다. 물정책의중심이유역으로가고, 중앙에는남는기능만갖추면된다. 3. 참고로최근국민의당물환경산업특별위원회에서주최한 < 차기정부물정책방향토론회 > 에서비슷한내 용으로발표한바있다. 이에당시토론내용을일부수정해서덧붙이고자한다

55 차기정부의물정책개혁의방향은다음세가지가되어야한다. 1 촛불시민혁명이후변화된사회의흐름을반영하기위한노력, 즉 물정책의민주적통제강화 다. 2 4대강사업과수돗물불신등과거물정책의실패를평가하고개혁해야한다. 즉물정책의혁신적조치들의필요다. 3 물정책의구체적수립과집행이이루어지는현장에대한강조다. 즉 유역별물정책의수립과관리체계의구축 이다. 3-1 물정책의민주적통제강화 를포함하자는것은소수의기술관료들과전문가에의해독점되어온물정책을개혁하자는것이다. 이는 밀실 에서이루어지던공공정책의결정과정을 광장 으로이끌어내고, 정책결정과정에서시민의참여를확대하자는것이다. 효율지상주의와개발논리를강요하면서, 시민들의삶의질을희생시키거나자연환경의파괴속에서갈등이양산해온구조를바꾸자는것이다. 시민의참여는공공정책의정당성확보 ( 규범적측면 ), 정책의신뢰와수용성제고 ( 도구적측면 ), 시민 의요구파악과시민지식의활용 ( 실제적측면 ) 등을위해서중요하다. 특히신뢰를상실한물정책의 개혁을위해, 국민주권과직접참여의제고는핵심방향이되어야한다. 구체적방안으로는 주요정책에대한숙의적공론화절차운영 이다. 다수의일반시민들이참여해충분한자료를바탕으로결론을도출하는방식은국민의눈높이와가치속에서사회적합의를만들고갈등을조정하는방법이될수있다. 합의회의 (consensus conference), 시민배심원회의 (citizens' jury), 또는플래닝셀 (planning cell), 공론조사 (deliberative polling) 등의회의방법이있으며, 프랑스의국가공공토론위원회 (CNDP: Commission National du Debat Public)> 사례를활용할수있다. 이외에도시민여론조사의실시, 주민공청회등의반영이가능할것이다. 또한 물정책거버넌스 를국가, 부처, 유역, 지역차원에서운영토록해야한다. 주민을대표하는여러형태의대표들을거버넌스에참여시킴으로서실제로필요한정책과행정을이끌어내고합의할수있기때문이다. 이는직접적으로정책의개선과갈등조정등을가져올수도있고, 감시자의눈을고려해관료들이정책방향을스스로조정토록하는역할도할것이다 대강사업평가등혁신적조치이행 은물정책을정상화하자는취지다. 지난 9년동안물정책은 녹색성장 과 창조경제 를지지하는하위수단으로취급되었다. 4대강사업추진 과정에서관련부서들은정권의입맛에맞는정책추진의첨병역할을해왔다. 수돗물불신이극에달했음에도환경부의수도정책최우선순위가물산업육성인데, 이는산업정책의부속물에불과한물정책의현실을보여주고있다. 따라서각기구들이본연의임무를다할수있도록정비하는것이첫번째과제라할것이다. 평가해서책임을묻고, 제대로작동할수있도록과감하게개혁해야한다. 구체적인첫번째과제는 4대강보들의수문을전면개방하는것이다. 부처들이합의한보-댐연계운영이나펄스형방류등은수질개선에의미가없음이밝혀졌다. 또한국민들의녹조대책에대한요구가빗발치는것을감안하면, 수문개방을미루는어떠한조치도물정책개혁을거부하는것으로비춰질것이다. 나아가 4대강사업에대한조사평가위원회를재가동하고, 4대강복원을위한논의도즉각

56 시작해야한다. 이를위해 4 대강특별위원회를대통령산하에설치하는것등을검토해야한다 유역별물정책의수립과관리체계의구축 을포함하자는것은중앙정부차원의물정책을지역차원으로옮겨가자는것이다. 이는대형댐건설, 광역상하수도시설구축등국가차원의프로젝트들이대부분이루어져, 중앙부처의업무가거의남아있지않은상황과도연결된다. 이는 4대강사업의실패, 수돗물신뢰구축실패, 농업용수관리부재등중앙부처의물관리실패의원인이기도했으며, 실패에대한책임추궁차원에서도조직의개편이불가피하다. 유역물관리의필요성을확인하는구체적인사례로낙동강의예를들수있다. 부산은식수를진주남강댐에서가져오겠다는계획을세우고있지만경남도민의승낙을얻더라도 40만톤 / 일만가능하다. 이는부산이필요한 110만톤의일부에불과한양이라, 설혹사업추진이되더라도궁극적해법이되지않는다는것이다. 홍준표경남도지사는별도의식수댐을곳곳에추진하겠다고하는데, 필요한양을확보하기위해서는수백개의식수댐을건설해야하는것이라현실성이없다. 또대구는구미상류로취수원이전을추진중인데, 이것이관철된다면구미이남의수질관리는더욱소홀히하게될것이다. 울산은 45% 의용수를낙동강에서가져가는데, 그비율을높이지않겠다며구석기시대의반구대암각화보호조치를외면하고사연댐의수위를유지하고있다. 낙동강의수질을개선해시민들의신뢰를확보해야모든문제가풀리는데도, 통합적인계획이나집행없이각각의계획들이난립하고있다. 이속에서수질, 수량, 생태등을각각담당하는중앙부처들은아무런기능도하지못하고있으며, 하천개발사업만곳곳에서중복하는역할을하고있다. 따라서중앙부처의편재와상관없이 유역별물정책과관리체계 의구축은시급하다. 혹자는환경부의수계관리위원회를대안으로제안하기도하지만, 수계위원회는중앙부처와지자체장으로구성되어있다. 환경부가제시한안건을대부분서면으로결의하고간혹대리참석으로의결하는정도여서, 유역관리기능을감당하는것은불가능하다. 따라서정부, 지자체, 각영역대표 ( 산업, 농업, 소비자, 환경등 ) 로유역위원회를구성해유역차원의목표와정책수단등을정할필요가있다. 위원회에서의협의와결정은현실에기반하지않는물공급계획, 주민들이원치않는수돗물법적기준등은개혁하게될것이고, 대규모토목공사를획기적으로줄이게될것이다. 또한유역물관리를효율적으로추진하기위해, 수자원공사와환경공단등을유역별로재편할필요가있다. 수공은댐개발, 광역상수도건설, 단지개척등을위해만들어진기구인데, 이미댐개발과광역상수도설비는포화상태고단지개발업무는조정된상태다. 따라서조직의목적이완료된상황이므로해체를통해불필요한개발이나업무확장을저지할필요가있다. 대신유역별로분사 ( 分社 ) 하고다른기관들 ( 환경공단, 홍수통제소등 ) 과통합절차를거쳐유역별물관리전문기관으로재편하는것이바람직하다

57 MEMO

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