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1 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구 Assessment of Public Conflict Management over Regional Development Projects : Finding Significant Factors and Policy Implications

2 국토연 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구 지은이 이순자, 박형서, 문정호, 장은교 / 펴낸이 박양호 / 펴낸곳 국토연구원 출판등록 제2-22호 / 인쇄 2011년 12월 27일 / 발행 2011년 12월 31일 주소 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 ( ) 전화 (대표), (배포) / 팩스 ISBN 한국연구재단 연구분야 분류코드 B C2011, 국토연구원 *이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

3 국토연 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구 Assessment of Public Conflict Management over Regional Development Projects : Finding Significant Factors and Policy Implications 이순자 박형서 문정호 장은교

4 연 구 진 연구책임 이순자 연구위원 연구반 박형서 선임연구위원 문정호 연구위원 장은교 책임연구원 외부연구진 김강민 단국대학교 분쟁해결연구센터 연구교수 김재신 단국대학교 분쟁해결연구센터 연구교수 권영인 한국교통연구원 연구위원 박태순 사회갈등연구소 소장 연구심의위원 손경환 부원장 (주심) 김동주 선임연구위원 양하백 선임연구위원 서태성 선임연구위원 이상준 선임연구위원 연구협의(자문)위원 임정빈 성결대학교 교수 채종헌 한국행정연구원 부연구위원

5 P R E F A C E 발 간 사 1980년대 중반 이후, 민주화의 진전과 지방자치제도의 정착 등 사회 정치적 환경변화 속에서 공공정책 추진을 둘러싼 갈등 표출이 심화되어 왔다. 이에 정부 는 공공갈등을 효과적으로 관리하기 위한 다양한 법 제도적 장치를 마련해 오고 있다. 2007년 초 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정을 시 작으로, 2009년 말에는 계층 이념 지역 세대 간 갈등완화와 주요 정책의 갈등영 향분석 및 대안의 제시를 목적으로 하는 대통령소속 사회통합위원회를 발족했 다. 또한, 지금도 07규정을 보완한 기본법 제정을 위한 노력을 경주중이다. 이렇 듯 그 동안의 갈등예방과 해결을 위한 다양한 시도는 우리나라 공공 갈등관리의 제도적 기반을 구축하는 데 크게 기여했음은 주지의 사실이다. 그러나 행정중심복합도시, 동남권신공항, 과학비즈니스벨트, 혁신도시, 기업도 시 등 국가 균형발전과 지역경쟁력 제고를 위해 추진된 주요 국책사업들을 둘러 싼 갈등으로 인해 계획 자체가 수정 또는 백지화 되는 등 지역개발사업 추진으로 인한 갈등이 점차 심각해지고 있는 것 또한 부인할 수 없다. 물론 다양한 가치와 이해가 충돌하는 민주화된 사회에서 갈등이 상존하는 것은 당연하다. 또 갈등을 극복하고 해결하는 과정에서 실질적인 민주적 절차가 발전하고, 궁극적으로 화 합된 사회로 이어질 것이다. 다만, 이들 갈등이 원만히 해결되지 못한 채 장기적 으로 지속될 경우 오히려 국론분열은 물론이고 정부에 대한 불신과 사업비 손실 등 우리에게 엄청난 사회 경제적 비용을 지불하게 할 수 있다는 것이 문제이다. i

6 2000년 중반 이후부터 구축된 공공갈등관리 인프라 덕분에 나름의 합리적이고 참여적인 의사결정장치와 대화채널이 갖추어져 있음에도 불구하고, 지역이 자기 목소리 내기에만 급급한 현실은 공공갈등이 결국 현재의 갈등관리시스템 내부에 서 해결되지 못하고 있음을 의미한다고 볼 수 있을 것이다. 따라서 그 동안 개별 적인 기반 갖추기에 치중했다면, 이제는 종합적 관점에서 공공의 갈등관리시스 템 작동과 그 결과에 어떤 요인들이 얼마만큼 영향을 주는지를 살펴보고 실효성 제고방안을 제시하는 연구가 필요한 이유가 여기에 있는 것이다. 이와 같은 배경 하에서, 이 연구는 지역개발사업 추진과정에서 합리적 갈등관 리를 통한 정책의 효율성 제고, 더 나아가 사회발전을 유도한다는 취지하에 다수 의 지역개발사업 관련 갈등사례를 대상으로 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미 치는 다양한 요인을 식별하고, 각 요인별 공공의 갈등해결 수준에 미치는 유의미 한 영향정도를 규명하며, 실증분석 결과에 기초해 갈등관리방안의 실효성 제고 방안을 모색하고 있다. 그 동안의 공공갈등 관련연구 대부분이 갈등 발생원인 규명과 해소방안을 제 시하거나 또는 어느 특정분야의 단일 또는 소수사례를 대상으로 그 특성과 과정 및 내용을 묘사하는데 치중했다면, 이 연구는 갈등관리 과정보다는 그 결과에 대 한 평가에 초점을 맞추고 있다. 또한 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인 을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등관리 결과에 미치는 영향정도나 인 과관계를 분석하였으며, 연구결과의 일반화를 시도했다는 점에서 선행연구와 차 별화를 시도하고 있다. 다만, 다수의 갈등사례에 대한 계량분석 및 일반화 연구 가 드문 상황에서 시도된 연구이기 때문에 부족한 점이 있는 것도 사실이다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 이 연구에서의 방법론을 적용한 후속연구들 이 지속적으로 수행되어야 함은 물론이고, 공공 갈등연구에 대한 색다른 방법론 활용에도 보다 자유로운 연구환경이 조성될 필요가 있다. 이번 연구가 앞으로 갈 등관리에 있어서 기존과는 다른 차원의 많은 논의들을 촉발하여 더욱 진보된 갈 등관리연구로 발전하는데 기초역할을 하기 바란다. 끝으로 아직은 생소한 공공부문 갈등관리와 해결에 관한 계량분석과 관련하여 ⅱ

7 연구에 최선을 다해준 연구책임자 이순자 연구위원과 박형서 선임연구위원, 문 정호 연구위원, 장은교 책임연구원, 그리고 어려운 연구에 힘을 보태준 단국대학 교 분쟁해결연구센터의 김강민 교수님과 김재신 교수님, 권영인 한국교통연구원 연구위원님, 박태순 사회갈등연구소 소장님의 노고에 깊은 감사의 마음을 전한 다. 또한 이 연구를 수행하는 과정에서 다양한 자문과 심의를 해주신 모든 분들 께도 감사를 드린다. 2011년 12월 국토연구원장 박 양 호 ⅲ

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9 S U M M A R Y 요 약 제1장 서론 2007년 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제정 이후 공공의 갈등예방 과 해결을 위한 다양한 법 제도적 기반이 구축되어 왔다. 이에 힘입어 나름의 합리적이고 참여적인 의사결정장치와 대화채널이 갖추어져 있다고 할 수 있다. 그러나 지역이 자기목소리 내기에만 급급한 작금의 현실은 결국 현재의 갈등관리 시스템 내부에서 갈등이 제대로 관리되지 못하고 있음을 의미한다. 그동안 개별 갈등관리기반 갖추기에 치중했다면, 이제는 종합적 관점에서 지금까지 만들어진 갈등관리시스템의 작동과정과 결과를 살펴보고, 실효성 제고방안을 모색하는 연 구가 필요한 이유가 여기에 있다. 이러한 배경 하에서 이 연구는 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 다양한 요 인들을 식별하고, 각 요인이 갈등관리 결과에 미치는 영향정도를 분석하며, 갈등관 리시스템이 보다 효과적으로 작동할 수 있는 방안을 모색하는 데 목적이 있다. 연구의 시간적 범위는 1990년대 중반 이후로 설정하되, 공공 갈등관리의 중요 성이 인식되고 제도화 노력이 진행되기 시작한 2000년대에 보다 중점을 두었다. 연구대상은 지역개발사업 관련 갈등사례를 중심으로 하였고, 이들 중에서도 공 공의 갈등관리 평가라는 연구목적에 충실하기 위해 갈등상황이 종료되었거나 잠 정적으로 일단락된 사례를 주로 분석대상에 포함시켰다. 이 연구의 주요 내용은 크게 1) 관련이론 및 선행연구 검토, 2) 국내 외 공공 ⅴ

10 갈등제도 현황조사, 3) 공공 갈등관리에 미치는 중요 영향요인 도출, 4) 영향요인 들과 정부의 갈등관리 결과와의 인과관계 분석, 5) 갈등관리 실효성 제고방안 제 시 등 다섯 부분으로 구성된다. 원활한 연구수행을 위해 질적 접근방법(문헌연 구, 내용분석, 사례분석 등)과 양적 접근방법(설문조사, 계량분석 등)을 병행하였 고, 관련분야 외부전문가들과의 협동연구도 수행하였다. <요약그림 1> 연구 흐름도 ⅵ

11 2장 개념 정립 및 관련이론 검토 1. 주요 개념의 정의 갈등관리란 갈등이 역기능적이고 파괴적인 상황으로 확대되는 것을 막고, 갈 등의 순기능이 증가되는 구조와 조건을 마련하는 과정이자 수반되는 행위이다. 일반적으로 갈등과정에서 발생한 대립에 대응하여 취하는 일련의 조치들과 과정 을 총칭하기도 한다. 갈등관리 차원에서 과정과 결과에 대한 평가와 피드백이 필 요하다는 점을 감안하여 이 연구에서는 갈등관리를 기존의 협의의 갈등관리를 확장한 개념(extended conflict management)으로 정의하고자 한다. 갈등관리 영향요인은 갈등을 완화시키거나 해소하는데 순기능 또는 역기능을 하는 사실이나 사건, 과정 및 관계라고 정의될 수 있으며, 갈등관리 결과란 갈등 관리 영향요인들이 작용한 산물 즉, 정부의 갈등해결 수준을 의미한다. <요약그림 2> 갈등관리의 범위 2. 관련이론 검토 및 본 연구의 이론적 개념틀 공공 갈등관리에 미치는 영향요인을 바라보는 관점은 크게 객관주의 접근, 주관 주의 접근, 상호작용 접근, 사회구조 접근, 종합적 접근으로 구분해 볼 수 있다. 여기 서는 공공의 갈등관리 결과란 여러 요인들이 작용한 산물이라는 전제 하에, 종합 적 접근에 기초한 이론적 개념틀을 구성하였다. <요약그림 3> 연구의 이론적 개념틀 ⅶ

12 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 1. 국내의 평가제도 실태와 문제점 현재 우리나라에서는 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제26조(갈등관 리실태의 점검 보고 등)를 근거로 국무총리실 사회통합정책실을 중심으로 민간전 문가가 포함된 별도 평가단을 구성해 2008년부터 각 중앙부처를 대상으로 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 를 실시하고 있다. 이는 각 부처의 갈등예방 및 해결 노력을 시스템과 실적 및 역량과 관심도 관점에서 점검하고 평가함으로써 부처가 자율적으로 갈등관리체제를 정비 개선하고 갈등관리에 대한 관심과 역량을 제고 해 나가는 계기를 제공하기 위한 제도이다. 그러나 평가자료의 신뢰성, 평가방법 과 결과의 객관성, 평가결과의 활용성 등의 측면에서 한계를 지니고 있다. 2. 외국의 평가제도 현황과 시사점 외국사례 가운데 미국은 행정분쟁조정법 의 실효성 제고를 위해 연방정부가 직접 대안적 분쟁해결(ADR) 프로그램에 대한 전반적이고 구체적인 평가제도를 운 용하고 있는 반면, 일본은 시민참여형 계획제도(PI)가 정착되어 있으나 아직 법적 근거를 지닌 공공 갈등관리 평가제도는 없다. 다만, 일부 SOC 사업에 대한 사후평 가를 통해 사업시행의 전반적인 사항과 실질적인 합의형성 여부를 평가하고 있다. 여건의 차이에도 불구하고 이들 국가들의 사례는 우리나라 공공 평가제도 구 축 및 활성화에 시사하는 바가 있는데, 평가목적을 예방과 해결 모두로 확대할 필요가 있다는 점, 긴요한 사업은 해당부처 자체지침만으로 갈등관리 결과를 평가하는 등 융통성 있는 접근이 필요하다는 점, 중앙정부는 갈등관리 전반을, 지자체는 특정사업 위주로 평가하는 이원체제 구축 등 평가주체의 역할분담이 필요하다는 점, 평가의 용이성과 편리성 확보가 필요하다는 점, 해당행정청 의 사정에 따라 평가시기, 내용, 대상을 유연하게 결정할 필요가 있다는 점, 평 가자의 객관성 확보와 평가목적에 알맞은 적절한 평가방법 개발이 필요하다는 점, 평가지표는 포괄적이어야 한다는 점, 평가결과의 활용성을 증진시켜야 한다는 점 등이 바로 그것이다. ⅷ

13 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 1. 변수의 구성 이 연구의 개념적 분석모델은 종속변수와 독립변수와의 관계로 형성되는데, 종속변수는 갈등완전해결, 갈등부분해결, 갈등지속 으로 구성되며 이는 합의 안 형성여부, 합의안 수용정도, 합의안 순응성을 종합적으로 고려하여 결정된다. 또한 독립변수는 행정적 요인, 갈등이슈요인, 갈등행위자요인, 환경적요 인 에 포함된 세부 영향요인으로 행정적 요인의 1 문제(갈등) 해결방식, 2 주민 참여 수준, 3 정보공개 수준, 4 공공의 대응태도, 5 갈등당사자와의 의사소통 채널, 6 경제적 보상수단, 갈등이슈 요인의 1 사업 추진배경, 2 위해성 위험성 정도, 3 환경 문화재 훼손정도, 4 환경적 영향권 범위, 5 경제적 효과 범위, 6 갈등쟁점 이슈 변화여부, 7 갈등쟁점 이슈 내용, 8 재산가치 변화여부, 9 비용-편익 불평등 발생여부, 갈등행위자 요인의 1 갈등당사자의 이전 유사경험 유무, 2 지역리더 관심 의지정도, 3 정부 사업자 신뢰정도, 4 갈등중재자 역할 유무 및 정도, 5 당사자 집단특성, 환경적 요인의 1 시민단체(학계 등 포함) 개 입정도, 2 언론 관심정도, 3 경제적 상황변화 유무, 4 정치 사회적 사건 압력 유무 등 총 24개 변수를 설정하였다. <요약그림 4> 종속변수의 구성 합의안 형성여부 합의안 수용정도 합의안 순응성 이행 지연 이행중 미이행 사업중단 보류 철회 일방적 추진 법원 판결 정치적 결단 상 A B 가 중 B F 하 F F 부 B F B/F B/F 주 : A = 완전해결, B = 부분해결(갈등종결 포함), F=갈등지속(불완전해결 포함) 2. 변수별 코딩(데이터화) 가이드라인 작성 변수별 코딩 가이드라인 작성은 해당 변수의 조작적 정의를 어떻게 하느냐에 따라 분석결과가 달라지므로 매우 중요한 과정이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 ⅸ

14 각 갈등사례별 해당항목에 관한 자료구득성, 측정가능성, 객관성 확보를 위해 관 련분야 외부전문가들과 협동연구를 진행하였고, 가이드라인(안)에 대한 시범적 용 및 4차례에 걸친 원내 외 연구진 토의를 거쳐 최종 가이드라인을 확정하였다. 3. 분석대상 갈등사례 선정 본 연구에서는 1 지역개발과 관련된 갈등사례 중 가능한 공간요소성을 지닐 것, 2 갈등당사자 한 편이 반드시 공공(중앙부처, 지자체, 공사 등)일 것, 3 실제 이해관계나 가치대립이 대중매체 등을 통해 외부로 표출되었을 것, 4 갈등이 종 결되었거나 잠정적으로 일단락(집행, 중단, 유보, 변경) 되었을 것 등의 기준을 적용해 분석대상 갈등사례를 선정하였다. 다양한 자료원을 통해 구축된 [총목록] 으로부터 최종 90건의 갈등사례를 도출하였는데, 이들은 자원 이용 개발 20건, 도 시 (재)개발 20건, SOC 건설 20건, 도시기초시설 설치 19건, 기타(복합단지, 산업 단지, 관광단지, 문화체육시설 등) 11건으로 구성된다. 4. 자료수집 및 분석방법 결정 갈등사례 관련 자료수집을 위해 주로 한국언론진흥재단에서 제공하는 KINDS 를 활용하였고, 기타 문서나 자료들을 통해 내용을 보완하였다. 이렇게 수집된 자료를 바탕으로 앞서 제시한 코딩(데이터화) 가이드라인에 따라 내용분석을 실 시한 후, 그 결과를 다시 엑셀프로그램에 코딩함으로써 데이터를 구축하였다. 공공의 갈등관리에 영향을 미치는 중요요인 도출을 위해 전문가 설문조사를 실시하였다. 또한 이들 영향요인 간 상대적 중요도를 파악하기 위해 전문가 AHP 를 수행하였고, 통계프로그램 Expert Choice 11을 이용하여 분석하였다. 인과관계 규명을 위한 계량분석방법은 코딩자료(Data Set)를 어떻게 수집하고, 어떤 방식으로 구성하느냐에 따라 달라진다. 본 연구에서는 독립변수와 종속변수 모두 범주화된 명목척도로 측정하였고, 종속변수가 완전해결, 부분해결, 갈등지속 의 셋 이상 이므로 반응변수가 위계나 순서화와 관계가 없는 다항 로짓모형(Logistic Regression Model)을 사용하여 영향요인과 갈등관리 결과 간의 인과성을 분석하였다. ⅹ

15 5. 분석결과 1) AHP 분석결과 갈등관리에 영향을 미치는 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인의 상대적 중요도를 분석한 결과, 행정적 요인 이 0.302로 가장 높았고, 갈등 행위자 요인 0.274, 갈등이슈 요인 0.262, 환경적 요인 순으로 나타났다. 이 수치는 지역개발사업을 둘러싼 갈등을 관리하는 과정과 그 결과에 가장 큰 영향을 미칠 수 있는 것이 바로 공공의 갈등관리역량임을 보여주는 결과로 해석할 수 있다. 4개 요인 및 측정변수별 가중치를 종합한 결과, 갈등행위자 요인의 변수 중 정부 사업자 신뢰정도 의 중요도가 가장 높은 0.118로 분석되었고, 행정적 요인 의 변수 중 주민참여 수준 이 0.085로 그 뒤를 이었다. 종합적 중요도에 있어서 행정적 요인의 변수 중 주민참여 수준, 갈등당사자와의 의사소통채널, 정보 공개 수준, 공공의 대응태도 의 4개가 10위권 내에 포함되는 것으로 나타났다. 2) 다항 로짓 분석결과 영향요인과 갈등관리 결과 간 인과관계를 규명하는 다항 로짓분석을 수행하기 에 앞서, (1) 지역개발사업 갈등사례의 특성을 알아보기 위해 갈등사례 기본특성, 갈등관리 결과(종속변수), 갈등관리 영향요인(독립변수)의 빈도분석을 실시하였 고, (2) 갈등관리 결과에 통계적으로 유의미한 변수를 도출하기 위해 상호교차분 석을 실시하였다. 그 다음, 상호교차분석 결과로부터 중요하다고 선별된 영향요 인(측정변수)들을 독립변수로 활용하여 다항 로짓분석을 실시하였다. 분석결과를 종합하면, 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인 중 특히 행정적 요인이 지역개발사업을 둘러싼 공공의 갈등관리 결과에 영 향을 가장 크게 미치는 것으로 나타났다. 특히, 지역개발사업을 추진하는 데 있 어서 구상이나 계획단계에서 주민참여나 정보공개가 어느 정도 보장되었는지, 갈등과정에서 불거진 정부에 대한 불신이 가중되지는 않았는지 등이 갈등관리의 결과를 결정짓는 중요변수로 작용하고 있음을 알 수 있었다. 부연 설명하면, 갈등관리 차원에서 갈등해결에 가장 영향력 있는 변수는 주민 ⅺ

16 참여 수준 으로 참여수준이 높아질수록 갈등해결에 긍정적으로 작용하였다. 또 한 정보공개 수준 과 정부 사업자 신뢰정도 도 수준과 정도가 높아질수록 갈등 해결에 긍정적으로 작용하였다. 그 다음 갈등당사자의 이전 유사경험 도 갈등해 결률을 높이는 변수로 작용하였다. 다만, 정치 사회적 사건 및 압력 유무 의 경 우 갈등해결률을 높이는데 효과가 있는 변수인 동시에, 교차분석 결과 오히려 갈 등을 지속시키는 변수로 나타났다. 이는 최근 대규모 국책사업을 둘러싼 지역 간 과도한 유치경쟁으로 갈등이 심화되고 있다는 점을 감안해 선심성 개발공약과 포크배럴식(pork barrel) 사업쟁탈을 지양할 필요가 있음을 시사하고 있다. 분석결과의 정책적 시사점을 요약하면, 합리적 기준과 절차에 의한 지역개발 사업 추진이 필요하며, 무엇보다 중요한 것은 사업 그 자체 보다 갈등당사자이자 사업주체인 정부가 어떻게 갈등상황에 대처하느냐가 갈등양상을 변화시킬 수 있 다는 것이다. 제5장 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안 1. 기본방향 기존 연구들은 우리나라 공공의 갈등관리가 제도적 기반, 운영, 평가 환류 등의 측 면에서 문제점이 있음을 보여주고 있다. 따라서 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안을 제도적 차원, 운영적 차원, 역량제고 차원 등 다양한 차원에서 제 시하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 본 연구에서의 분석이 갈등관리에 관한 제도적 측면과 운영적 측면에 초점을 두고 있다는 점을 감안하고, 분석결과와의 논리적 연계 성을 제고한다는 차원에서 제도와 운영을 중심으로 개선방안을 제시해 본다. 2. 정책적 개선방안 1) 갈등의 사전예방을 위한 공공참여 확대 계량분석결과는 주민참여 수준이 높아질수록 갈등해결 가능성이 높아진다는 것을 보여주고 있다. 따라서 갈등발생의 원인 자체가 절차적 합리성 결여라는 점 을 감안하여, 초기부터 실질적인 참여와 의견개진을 보장하려는 노력이 필요하 ⅻ

17 다. 이를 위해서 본 연구에서는 1 지역주민이나 핵심이해당사자가 참여하는 협 의기구의 실질적인 구성 및 운영, 2 총리실 [부처별 갈등관리 실태점검 및 평가] 의 내실화 및 활용가능성 확대, 3 공공기관의 갈등 예방과 해소에 관한 규정 에 주민참여 수준 제고조항 추가 등의 방안을 제시하였다. 2) 계획의 투명성 확보를 위한 정보공개 의무 강화 계량분석결과는 공공의 정보공개 수준이 높아질수록 갈등해결 가능성이 높아 진다는 것을 보여주고 있다. 따라서 갈등이 심화 확산된 원인 자체가 해당사업의 장점과 긍정적인 효과만이 부각된 정보공개에 있다는 점을 감안하여, 공공으로 하여금 갈등이해당사자의 정당한 정보공개 및 제공 요구에 적극적으로 응하도록 의무를 강화할 필요가 있는 것이다. 이를 위해서 본 연구에서는 1 사업에 대한 다양한 홍보방안 마련 및 정보 습득기회 확대, 2 일반 국민이 쉽게 접근하고 이 해할 수 있는 형태로의 정보공개 강화 등의 방안을 제시하였다. 3) 대안적 갈등관리수단 활성화 계량분석결과는 당사자 협상, 제3자 개입 등의 대안적 분쟁해결(ADR) 갈등관 리방식이 사법적 판단이나 정치적 수단보다 더 갈등해결 가능성을 높인다는 것 을 보여주고 있다. 그럼에도 불구하고, 계량분석대상 갈등사례 90건 중 당사자 협상과 제3자 개입에 의한 해결사례는 겨우 23건에 불과해 우리나라 갈등해결방 식은 아직까지 공공의 독자적 결정, 사법적 판단, 정치적 수단에 의존하고 있음 을 보여주고 있다. 대안적 갈등관리수단 활성화를 위해서 본 연구에서는 1 갈등 관리심의위원회의 운영 내실화, 2 갈등조정협의회의 위상 제고 및 역할과 기능 확대, 3 자발적 중재기구 구성 및 운영 독려 등의 방안을 제시하였다. 4) 다양한 대화채널 확보 및 활용 계량분석결과는 갈등상황에 대한 공공의 대응태도가 적극적일수록 갈등해결 의 가능성이 높아진다는 것을 보여주고 있다. 갈등이 지속된다는 것은 사회 경제 적 비용을 증가시키는 등 부정적인 영향을 미친다는 의미로, 갈등의 빠른 해결을 ⅹⅲ

18 위한 다양한 대화채널 확보 및 활용방안이 필요함을 보여준다. 이를 위해 본 연 구에서는 1 비공식 채널까지 포함한 다양한 대화채널 가동, 2 광역적 지역개발 사업 관련갈등 관리를 위한 지역협의체 구성 및 활성화 등의 방안을 제시하였다. 5) 공공 갈등관리제도의 구속력 확보 전문가를 대상으로 하여 공공의 갈등관리 결과에 미치는 영향요인별 상대적 중요도를 물은 결과, 행정적 요인의 중요도가 가장 높은 것으로 나타났다. 또한 행정적 요인과 갈등관리 결과를 상호비교한 결과, 7개 변수 중 5개가 유의미한 변수로 도출되었다. 이러한 결과는 행정적 요인이 다른 요인들보다 공공의 갈등 관리 결과에 가장 큰 영향을 미치고 있음을 보여주는 것이다. 그럼에도 불구하 고, 여전히 이들 제도적 요소들이 실질적으로 작동되고 보장받을 수 있는 법적 근거가 미비한 상태로 남아있는 상태다. 따라서 공공 갈등관리 기본법 제정이 필 요하다. 이와 함께, 근본적으로 공공이 갈등을 바라보는 인식의 전환도 필요하다. 6) 갈등관리 평가-환류시스템 구축 및 내실화 미국과 일본의 공공 갈등관리 평가제도 현황분석 결과와 시사점을 기초로, 우 리나라에서 현재 실시되고 있는 부처별 갈등관리 실태점검 및 평가 에 대한 보 완이 필요하다. 이는 공공 갈등관리의 실효성을 확보하는데 가장 중요한 방안 중 하나로 이를 위해서 1 갈등관리 평가 전담기구 구성 및 운영, 2 기존 평가제도 의 내실화 등을 고려해 볼 수 있다. 7) 갈등관리매뉴얼 활용성 증대 각 부처(갈등사례별)의 특성이 반영된 갈등매뉴얼을 작성하여 공공갈등에 체 계적이고 능동적으로 대응할 수 있도록 해야한다. 지역개발사업 갈등사례에서 사업유형별 특성을 분석한 결과, 도시 산업단지 조성사업은 지자체와 주민 간 갈 등으로 많이 발생하고 있고 주로 손실보상과 관련된 경제적인 쟁점에서 대립하 였다. SOC 건설 및 자원 이용 개발사업은 정부와 주민 간 갈등형태로 많이 발생 ⅹⅳ

19 하고 주로 환경적 쟁점이 부각되고 있었다. 이와 같이 사업유형별로 상이한 특성 을 나타내고 있으므로 갈등해결방식도 다르게 접근할 필요가 있다. 이를 위해 사 업유형별 갈등관리 매뉴얼의 작성 및 배포를 고려해 볼 수 있을 것이다. 제6장 결론 이 연구는 무엇보다 지역개발 분야에서 공공부문의 갈등관리 결과에 영향을 미 치는 다양한 요인을 식별하고, 정부의 갈등관리 결과와의 인과성을 실증분석 했 다는 데에 의의가 있다. 아울러 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환 경적 요인이 공공의 갈등해결 수준에 미치는 유의미한 영향정도를 규명함으로써 갈등관리의 제도적 운영적 측면에서 실효성 제고방안을 제안하였다. 무엇보다 장기적인 관점에서 공정사회 구현을 위한 지역개발사업 관련 갈등관리의 필요성 을 제시하였다. 학술적 측면에서도 갈등관리 영향요인에 대한 종합적 접근으로 갈등연구에 관한 연구방법론을 확장하였고, 다수 갈등사례에 대한 분석결과의 일 반화를 시도함으로써 갈등 관련연구 목적 다양화에 기여했다. 다만, 갈등해결에 영향을 주는 영향력을 수치로 확인하고 그것을 기초로 유의 미한 결론을 도출하는 데서 몇 가지 한계점도 나타났다. 첫째, 분석대상 갈등사 례수가 통계적으로 유의한 수준인지에 대한 철저한 검증이 미흡했다. 결국 다항 로짓분석 등 통계분석 결과를 해석하는데 무리한 부분이 나타났으며, 따라서 이 에 대한 확대해석을 경계하는 범위에서 결과를 해석하는 제약이 있었다. 둘째, 변수측정의 주관성문제로 변수 간 측정항목에 대한 연구자의 주관적 판단이 분 석결과의 일관성에 영향을 미칠 우려가 있었고, 이에 대한 보다 엄정한 해결책을 제시하기가 쉽지 않았다. 셋째, 독립변수 그룹을 영향요인과 갈등사례 기본특성 으로 구분해 갈등관리 결과와의 회귀분석을 실시했으므로 다른 그룹의 독립변수 들이 영향력이 없는 변수로 설정되는 한계가 있었다. 즉, 실제 갈등사례의 경우 영향요인과 기본특성요인이 한꺼번에 작용하여 갈등관리 결과를 결정하는 것으 로 이해할 필요가 있으나, 다수의 변수가 오히려 분석결과 도출을 어렵게 했다. ⅹⅴ

20 마지막으로, 주민참여 수준, 정보공개 수준, 정부 사업자 신뢰정도 등 갈등해결 에 직접적 영향을 주는 독립변수들의 경우, 직접 갈등에 참여했던 갈등당사자의 만족도를 추가적으로 조사하고, 그 결과를 계량분석 결과의 검증에 활용하려는 과정이 부족하였다. 앞서 연구의 한계에서 지적한 바는 향후 후속 연구 방향의 지침이 될 수 있다. 우선 유사한 실증분석의 경우 분석대상 갈등사례의 범위를 특정분야 또는 특정 시기 등으로 한정하여 보다 통계적으로 유의한 수준의 결과를 도출하는 접근이 필요하다. 아울러 상관관계가 높은 독립변수 간의 관계를 감안하여 보다 엄정한 갈등관리 요인 영향력을 검증할 필요도 있다. 특히 중요한 점은 계량적 실증분석 에 정성적인 접근을 접목하는 방식을 시도하는 것이다. 따라서 주민참여, 정보공 개, 정부 사업자 신뢰 등의 요인에 대한 갈등당사자의 의식 만족도 등을 조사하 고, 그 결과를 계량분석 결과에 연계, 분석하는 연구가 수행될 필요가 있다. 아울러 본 연구의 분석결과는 제도적 측면에서의 한계뿐만 아니라, 제도 운영 의 문제, 운영자의 역량 부족, 갈등을 부정적으로만 인식하고 대응하려는 전반적 인 분위기 등이 우리나라 공공의 갈등해결 수준결정에 복합적으로 작용하고 있 음을 보여주고 있다. 따라서 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방 안도 제도, 운영, 역량, 사회적 인식 등 다양한 측면에서 제시되어야 한다. 여기에 서는 이 연구가 갈등관리에 관한 제도 및 운영적 측면에 초점을 두고 있다는 점 을 감안하였으며, 실증분석 결과와의 논리적 연계성을 제고한다는 차원에서 연 구결과를 활용할 담당자에게 보다 더 실질적인 개선방안을 제공하고자 하였다. 색인어 _ 공정사회, 지역개발사업, 공공갈등, 갈등관리, 다항 로짓모형 ⅹⅵ

21 C O N T E N T S 차 례 발간사 ⅰ 요 약 ⅴ 제 1 장 서 론 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 3 3. 연구의 범위와 대상 4 4. 연구의 수행방법 5 5. 연구의 흐름 7 제 2 장 개념 정립 및 관련이론 검토 9 1. 주요 개념의 정립 9 1) 주요 개념에 대한 조작적 정의 9 2) 공정사회 구현을 위한 갈등관리의 중요성 관련이론 검토 및 이론적 개념틀 설정 16 1) 관련이론과 이론별 주요 특징 16 2) 본 연구를 위한 이론적 개념틀 선행연구와 본 연구의 차별성 20 1) 선행연구 특징 및 본 연구의 차별성 20 2) 공공 갈등관리 평가연구의 필요성 24

22 제 3 장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 국내 평가제도 실태와 문제점 27 1) 관련제도 현황 27 2) 문제점 외국의 평가제도 개발과 시사점 36 1) 미국의 ADR 프로그램 평가제도 36 2) 일본의 개별 평가제도 44 3) 시사점 도출 54 제 4 장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 개념적 분석모형 정립 측정변수의 구성 59 1) 종속변수 59 2) 독립변수 변수별 측정방법 66 1) 갈등사례 일반특성 66 2) 갈등관리 결과 (종속변수) 71 3) 갈등관리 영향요인 (독립변수) 자료수집 및 분석방법 83 1) 분석대상 갈등사례 선정 83 2) 자료수집 및 분석방법 분석결과 89 1) AHP 분석결과 89 2) 다항 로짓분석 결과 91 3) 분석결과 종합 분석결과 검증을 위한 사례분석 127 1) 갈등해결 성공사례 : 아시아문화전당 내 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존갈등 127 2) 갈등해결 실패사례 : 용인 경전철 준공 및 개통갈등 132 3) 정책적 시사점 136

23 제 5 장 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안 기본방향 정책적 개선방안 138 1) 갈등의 사전예방을 위한 공공참여 확대 138 2) 계획의 투명성 확보를 위한 정보공개 의무 강화 140 3) 대안적 갈등관리수단의 활성화 142 4) 다양한 대화채널 확보 및 활용 144 5) 공공 갈등관리제도의 구속력 확보 146 6) 갈등관리 평가-환류시스템 구축 및 내실화 147 7) 갈등관리매뉴얼의 활용성 증대 149 제 6 장 결 론 연구의 의의와 성과 연구의 한계 향후 과제 및 정책제언 153 참 고 문 헌 155 SUMMARY 161 부 록 선행연구(총 89건)를 통한 공공의 갈등관리 영향요인 추출결과 주요 영향요인 선정을 위한 전문가 설문지 주요 영향요인의 상대적 중요도 분석을 위한 전문가 설문지(AHP) 분석대상 갈등사례(총 90개) 요약 182

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25 T A B L E C O N T E N T S 표 차 례 <표 2-1> 국토 지역 분야에서의 주요 불공정 내용 14 <표 2-2> 공공 갈등관리 영향요인에 관한 관점별 특징과 장 단점 18 <표 2-3> 선행연구와 본 연구의 차별성 요약 24 <표 3-1> 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 지표 31 <표 3-2> 사회갈등영향평가 지표 33 <표 3-3> ADR 프로그램 평가절차 38 <표 3-4> ADR 프로그램 평가지표 39 <표 3-5> 프로그램 실시의 효과에 대한 세부평가지표 내용 40 <표 3-6> 프로그램 설계와 집행에 대한 세부평가지표 내용 42 <표 3-7> 지역대중교통 활성화 재생사업의 PI 프로젝트 평가항목 및 내용 48 <표 3-8> 물류연계효율화 사업의 PI 프로젝트 평가항목 및 내용 50 <표 3-9> PI-Forum에서 제시한 PI 프로젝트 세부평가항목 내용 51 <표 3-10> 미국과 일본의 공공 갈등관리 평가제도 요약 55 <표 4-1> 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인들의 4개 유형 61 <표 4-2> 초기 측정변수안 추출결과 62 <표 4-3> 예비영향요인별 중요도에 대한 전문가 설문결과 64 <표 4-4> 독립변수의 구성 65 <표 4-5> 사업유형 측정 가이드라인 67 <표 4-6> 선호/비선호 측정 가이드라인 67 <표 4-7> 갈등참여자수 측정 가이드라인 69 <표 4-8> 갈등표출단계 측정 가이드라인 69

26 <표 4-9> 주요 갈등당사자 측정 가이드라인 70 <표 4-10> 피해 손실 종류 측정 가이드라인 71 <표 4-11> 합의안 형성여부 측정 가이드라인 71 <표 4-12> 합의안 수용정도 측정 가이드라인 72 <표 4-13> 합의안 순응성 측정 가이드라인 72 <표 4-14> 갈등관리 결과 측정 가이드라인 72 <표 4-15> 문제(갈등) 해결방식 측정 가이드라인 73 <표 4-16> 주민참여 수준 측정 가이드라인 74 <표 4-17> 정보공개 수준 측정 가이드라인 74 <표 4-18> 공공의 대응태도 측정 가이드라인 75 <표 4-19> 갈등당사자와의 의사소통채널 측정 가이드라인 75 <표 4-20> 경제적 보상수단 측정 가이드라인 75 <표 4-21> 사업 추진배경 측정 가이드라인 76 <표 4-22> 위해성 위험성 정도 측정 가이드라인 76 <표 4-23> 환경 문화재 훼손정도 측정 가이드라인 77 <표 4-24> 환경적 영향권 범위 측정 가이드라인 77 <표 4-25> 경제적 효과 범위 측정 가이드라인 77 <표 4-26> 갈등쟁점 이슈의 변화여부 측정 가이드라인 78 <표 4-27> 갈등쟁점 이슈의 내용 측정 가이드라인 78 <표 4-28> 재산가치 변화여부 측정 가이드라인 78 <표 4-29> 비용-편익 불평등 발생여부 측정 가이드라인 79 <표 4-30> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 측정 가이드라인 79 <표 4-31> 지역리더들의 관심 의지정도 측정 가이드라인 79 <표 4-32> 정부 사업자 신뢰정도 측정 가이드라인 80 <표 4-33> 갈등중재자 역할 유무 및 정도 측정 가이드라인 80 <표 4-34> 당사자 집단특성 측정 가이드라인 81 <표 4-35> 시민단체 개입정도 측정 가이드라인 81 <표 4-36> 언론 관심정도 측정 가이드라인 81 <표 4-37> 경제적 상황변화 유무 측정 가이드라인 82 <표 4-38> 정치 사회적 사건 및 압력 유무 측정 가이드라인 82 <표 4-39> 분석대상 갈등사례 선정 84

27 <표 4-40> 영향요인의 상대적 중요도 분석결과 90 <표 4-41> 갈등사례 기본특성의 빈도분석 결과 92 <표 4-42> 갈등지속기간 평균 93 <표 4-43> 갈등당사자별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 94 <표 4-44> 갈등표출단계별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 94 <표 4-45> 사업유형별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 94 <표 4-46> 사업유형별 갈등당사자의 빈도분석 결과 95 <표 4-47> 사업유형별 주요 갈등쟁점의 빈도분석 결과 95 <표 4-48> 갈등관리 결과(종속변수)의 빈도분석 결과 96 <표 4-49> 문제(갈등) 해결방식별 주민참여 수준의 빈도분석 결과 97 <표 4-50> 행정적 요인의 빈도분석 결과 98 <표 4-51> 선호 비선호 사업유형별 사업 추진배경의 빈도분석 결과 99 <표 4-52> 갈등이슈 요인의 빈도분석 결과 100 <표 4-53> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무별 합의안 형성여부의 빈도분석 결과 101 <표 4-54> 지역리더들의 관심 의지 정도별 정부 사업자 신뢰정도의 빈도분석 결과 101 <표 4-55> 갈등행위자 요인의 빈도분석 결과 102 <표 4-56> 갈등쟁점 이슈의 내용별 시민단체 개입정도의 빈도분석 결과 103 <표 4-57> 환경적 요인의 빈도분석 결과 103 <표 4-58> 갈등 기본특성과 갈등관리 결과 간 유의수준 104 <표 4-59> 사업유형과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 105 <표 4-60> 선호 비선호 여부와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 105 <표 4-61> 갈등발생시기와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 106 <표 4-62> 갈등당사자와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 106 <표 4-63> 주요 갈등쟁점과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 107 <표 4-64> 피해 손실 종류와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 107 <표 4-65> 갈등관리 수준과 갈등관리 결과 간 유의수준 108 <표 4-66> 합의안 형성여부와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 108 <표 4-67> 합의안 수용정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 109 <표 4-68> 합의안 순응성과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 109 <표 4-69> 갈등관리 영향요인과 갈등관리 결과 간 유의수준 110 <표 4-70> 문제(갈등) 해결방식과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 111

28 <표 4-71> 주민참여 수준과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 112 <표 4-72> 정보공개 수준과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 112 <표 4-73> 공공의 대응태도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 113 <표 4-74> 사업추진 배경과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 113 <표 4-75> 환경 문화재 훼손정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 114 <표 4-76> 경제적 효과 범위와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 114 <표 4-77> 갈등쟁점 이슈의 내용과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 115 <표 4-78> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 115 <표 4-79> 정부 사업자 신뢰정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 116 <표 4-80> 경제적 상황변화 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 116 <표 4-81> 정치 사회적 사건 및 압력 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 117 <표 4-82> 다항 로짓분석의 사용변수 119 <표 4-83> 갈등사례 기본특성의 다항 로짓분석 추정계수 121 <표 4-84> 갈등사례 기본특성에 대한 갈등해결 수준의 승산비(odds ratio) 122 <표 4-85> 갈등관리 영향요인의 다항 로짓분석 추정계수 123 <표 4-86> 갈등관리 영향요인에 대한 갈등해결 수준의 승산비(odds ratio) 124 <표 4-87> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존갈등 진행경위 129 <표 4-88> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존관련 이해관계자들의 협의과정 131 <표 4-89> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존관련 정보공개과정 131 <표 4-90> 용인 경전철 준공 및 개통갈등 진행경위 134

29 F I G U R E C O N T E N T S 그 림 차 례 <그림 1-1> 연구 흐름도 8 <그림 2-1> 갈등관리의 범위 10 <그림 2-2> 국토 지역 분야 공정성 수준에 관한 인식 13 <그림 2-3> 공정한 국토 지역발전의 비전, 목표 및 전략 14 <그림 2-4> 연구의 이론적 개념틀 19 <그림 2-5> 정부 정책추진 양태 변화(Susskind) 25 <그림 3-1> 우리니라 공공 갈등관리 제도화 추진경위 30 <그림 3-2> PI제도의 기본 수행절차 45 <그림 4-1> 연구의 개념적 분석모형 58 <그림 4-2> 종속변수의 구성 60 <그림 4-3> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존을 위한 농성현장 128 <그림 4-4> 용인경전철(Ever Line) 모습 133 <그림 5-1> 정책적 개선방안 제시의 기본방향 138

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31 1 C H A P T E R 1 서 론 이 장에서는 지역개발사업을 둘러싼 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 다양한 요인의 식별과 각 요인별 공공의 갈등해결 수준과의 인과관계 분석의 필요성과 목적 을 서술하고, 연구의 범위 및 대상을 제시한다. 또한 연구목적 달성을 위해 활용한 연 구 수행방법들과 연구의 주요 내용 및 흐름을 소개함으로써 전체 연구보고서에 대한 이해를 돕는다. 1. 연구의 배경 소득불균형을 나타내는 지니계수, 민주주의 성숙도를 나타내는 민주주의지수, 세계은행이 측정하는 정부효과성지수를 조합해 사회갈등지수를 산출한 결과, 우 리나라 사회갈등지수는 0.71로 OECD 회원국 평균인 0.44를 크게 웃도는 것으로 나타났다. 이는 분석대상 27개 회원국 중에서 4번째로 높은 수준이라고 한다. 이 러한 수치는 갈등을 관리할 정당체계의 안정성과 반대집단에 대한 관용정도로 대변되는 민주주의의 미성숙(27위)과 정책의 일관성과 신뢰도를 의미하는 정책 수행능력의 부족(23위)에 기인한다. 1) 지수의 산출방식 등은 논외로 하더라도, 이 는 우리 사회의 갈등이 위험수위를 넘어섰고 정부의 갈등 예방 및 조정역량 제고 와 실효성 확보가 필요함을 보여주는 결과이다. 물론 다양한 가치와 이해가 충돌하는 민주화된 사회에서, 특히 공공정책 추진 1) 박준 외, 2009(6), 한국의 사회갈등과 경제적 비용, 삼성경제연구소 CEO Information. 제1장 서 론 1

32 과정에서 갈등이 존재하는 것은 너무나 당연하며 이를 극복하고 해결하는 과정 에서 오히려 민주적, 사회적으로 발전하는 것은 부인할 수 없다. 1987년 민주화 운동과 1990년대 지방자치제도 실시 이후 공공정책과 사업 추진을 둘러싼 갈등 표출이 가속화되어 왔다는 자료들은 이러한 사실을 증명해 주고 있다. 2) 다만, 장 기적으로 지속되는 갈등은 오히려 국론분열은 물론이고 정부에 대한 불신과 사 업비 손실 등 국가나 국민, 지역으로 하여금 커다란 사회 경제적 비용을 지불하 게 한다는 점이 문제인 것이다. 그 동안 정부는 공공갈등을 효과적으로 관리하기 위해 다양한 법 제도적 장치 를 마련해 왔다. 2007년 초 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정을 시작으로, 2009년 말에는 계층 이념 지역 세대 간 갈등완화와 주요 정책 의 갈등영향분석 및 대안을 제시할 대통령직속 사회통합위원회를 발족한 데 이 어 지난 8월 전국단위의 지역협의회를 구성하였다. 지금도 07년 규정을 보완할 공공 갈등관리 기본법 제정을 위해서도 노력 중이다. 또한 중앙정부 차원의 공공 갈등관리 담당조직은 청와대 사회통합수석실, 대통령소속 사회통합위원회, 국무총 리실 사회통합정책실 등이 있고, 31개 중앙부처들도 갈등관리심의위원회를 의무적 으로 설치하여 운영하고 있다. 그러나 갈등관리를 위한 기반마련에도 불구하고, 행정중심복합도시, 동남권신 공항, 과학비즈니스벨트, 혁신도시, 기업도시 등 국가 균형발전과 지역경쟁력 제 고를 위해 추진된 주요 국책사업들이 갈등으로 인해 수정 또는 백지화되고 있는 현실을 어떻게 설명할 수 있을까. 더구나, 최근에는 주된 공공갈등의 사유가 님 비시설 입지나 환경문제에서 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁으로 옮겨가 는 양상을 보이고 있다. 2007년 공공갈등관리를 위한 법적 근거 마련을 시작으로 갈등예방과 해소를 위한 다양한 시도가 제도적 기반 마련에 기여한 것은 사실이 나, 나름의 합리적 참여적 의사결정장치와 대화채널이 갖추어져 있음에도 불구 하고 지역이 자기목소리 내기에만 급급한 현실은, 결국 현재의 갈등관리시스템 2) 대통령직속 사회통합위원회의 공식웹사이트에 제공된 자료에 의하면, 1990년부터 2008 년까지 공공갈등 발생건수는 총 624건으로 매년 평균 33건이 발생했다고 한다. 특히, 한 해 평균 30건이던 발생건수가 IMF 이후 평균 37건으로 크게 증가했다고 한다. 2 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

33 내부에서 갈등이 해소되지 못하고 있음을 의미하는 것이다. 공공기관의 갈등 예 방과 해소에 관한 규정 을 마련하여 31개 중앙부처에 갈등관리심의위원회를 설 치 운영하도록 했으나, 의무설치기관 중 22개만이 갈등관리심의위원회를 개최했 고, 그 개최횟수도 연간 1~2회에 불과하다는 보도는 그 실효성에 의문을 갖게 하 기에 충분하다. 3) 그동안 개별적인 공공 갈등관리 기반 갖추기에 치중했다면, 이제는 종합적 관 점에서 지금까지 만들어진 공공 갈등관리시스템의 작동과정과 그 결과에 어떤 요인들이 얼마만큼 영향을 주는지를 살펴보고, 공공 갈등관리의 실효성 제고방 안을 제시하는 연구가 필요한 이유가 여기에 있는 것이다. 2. 연구의 목적 이 연구의 목적은 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 다양한 요인들을 식 별하고, 각 요인별 공공이 갈등해결 수준과의 인과성을 실증적으로 분석하며, 분 석결과에 근거해 공공 갈등관리시스템이 보다 효과적으로 작동할 수 있는 방안 을 모색하는 데 있다. 이를 위하여 첫째, 그동안 공공 갈등관리와 관련된 다수의 이론 및 선행연구 고찰을 통해 이론적 개념틀을 설정하고 주요 개념을 정의하며 행정적 요인, 갈등 이슈 성격, 갈등행위자 특성, 환경적 맥락 등 종합적 관점에서 다양한 영향요인 후보군을 구축한다. 이 후보군에 포함된 예비영향요인들 중 핵심 영향요인을 선 정하여 분석에 활용한다. 또한, 다양한 자료원 검토를 통해 지역개발사업을 둘러 싼 갈등사례들을 수집 정리하고, 이 목록으로부터 분석대상 사례들을 선정한다. 이러한 일련의 과정들은 사전작업으로 이들을 기초로 각 영향요인이 공공의 갈 등관리 결과, 즉 갈등해결 수준에 미치는 유의미한 영향정도를 규명한다. 둘째, 다수의 지역개발사업 갈등사례에 대한 실증분석을 통해 얻은 영향요인에 대한 이해, 전문가 설문조사와 사례분석 결과 등을 토대로 정책적 측면에서 갈등 3) 동아일보, 갈등관리 委, 2년간 회의 한번 안했다, 일자. 제1장 서 론 3

34 관리의 기본방향과 실효성 제고방안을 제안한다. 정부의 지역개발사업을 둘러싸 고 일어나는 갈등의 바람직한 관리방향과 효과적인 전략의 제시는 결국 공정사 회 구현과 사회통합 제고로 귀결될 것이며, 이것이 곧 이 연구가 추구하는 궁극 적인 목표이다. 3. 연구의 범위와 대상 연구의 시간적 범위는 1990년대 중반 이후로 설정하되, 공공 갈등관리의 중요 성이 인식되고 제도화 노력이 진행되기 시작한 2000년대에 중점을 더 두었다. 1995년 민선 자치단체장 선출 이후 본격화된 지방자치가 지역주의와 함께 국가 적 이슈나 정책결정과정에서의 지역 간 이해관계 충돌과 경쟁분위기를 확산 심 화시켰음을 감안하여 1990년대 중반을 기점으로 하고, 2003년을 전후로 정부차 원에서 공공 갈등관리에 대한 논의와 법제화를 위한 준비가 시작되었다는 점을 고려하여 2000년대 갈등에 보다 더 큰 관심을 두는 것이 지역개발사업 관련 갈등 사례들을 대상으로 주요 영향요인들을 이용하여 공공의 갈등관리 결과에 대한 실태를 평가해 본다는 연구취지에 적절하다고 판단했기 때문이다. 다만, 본래 연 구목적이 공공의 갈등관리시스템이 어떻게 작동했으며, 어떤 요인들에 의해 영 향을 받았는지 그 특성과 문제점을 찾아낸다는 데 있기 때문에 갈등상황이 이미 종료되었거나 잠정적으로 일단락된 사례에 한정하였다. 연구의 내용적 범위는 공공갈등 중에서도 특히 지역개발사업과 관련된 갈등사 례를 중심으로 하였다. 이는 과거에는 이념적이고 가치적인 갈등이나 국가적 차 원의 갈등이 대부분이었지만, 현대사회에서는 갈등당사자의 이해관계를 중심으 로 한 갈등이 증가하고 있고 지역적 차원에서의 갈등구조로 전환되고 있기 때문 이다. 또한 우리나라의 경우에도 지방자치제도가 정착되면서 지역의 이해관계를 둘러싼 지역 간 갈등이 다양화 복잡화되고 있기 때문이다. 4) 정부와 국토연구원 등에 따르면, 관련법률에 따라 중앙정부와 지방자치단체가 각종 개발사업을 위해 4) 주재복 외, 2005, 지역갈등의 현황 및 정책과제, 경제 인문사회연구회 협동연구총서, p 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

35 지정한 지역 지구의 종류만 53 가지에 지정된 지역 지구 수는 1,553곳으로 국토면적의 1.2배에 이른다고 하니 그 이유를 짐작하기에 충분하다. 5) 마지막으로, 공간적 범위와 관련해서 지역개발사업은 전국, 지역, 지구 구역 단지, 점 면 선 등 상이한 범역 및 형태로 나타날 수 있다는 점을 감안하여, 이 연구에서는 공간적 범위를 특정하지는 않았다. 4. 연구의 수행방법 이 연구에서는 지역개발사업 갈등관리에 미치는 영향요인을 식별하고 이 요인 들과 정부의 갈등해결 수준과의 관계를 파악하기 위해 질적 연구방법(문헌조사, 내용분석, 사례분석 등)과 양적 연구방법(설문조사, 계량분석 등)을 병행한다. 더 불어, 연구의 질적 향상과 객관성 확보를 위하여 전문가 자문회의와 외부전문가 와의 협동연구도 실시한다. 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 문헌조사를 실시한다. 국내 외 단행본, 연구논문, 보고서 등 다양한 학술 자료와 지역개발 관련 중앙부처 자료 등의 검토를 통해 연구의 기본틀을 설정하 고, 주요 개념정의와 관계를 정립하며, 공공의 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 후보군을 구축한다. 또한, 국내 외 공공 갈등관리 평가제도의 실태와 특성을 조 사함으로써 문제점과 시사점도 도출한다. 둘째, 전문가 설문조사를 두 차례 실시한다. 첫 번째 설문조사는 예비영향요인 들을 포함하고 있는 영향요인 후보군으로부터 실제 분석에 활용할 영향요인 선 정의 객관성을 제고하기 위한 과정이다. 이를 위해 우선, 이론 및 선행연구 고찰 을 통해 도출된 4개의 범주를 이용하여 예비영향요인들을 재구성 한 후, 이들로 부터 중요하다고 판단되는 영향요인 1차안(실증분석을 위한 독립변수로 활용될 것이므로 이하 측정변수와 같은 의미로 사용한다)을 도출한다. 이 1차 측정변수 (안)에 포함된 영향요인별 중요도에 관해 관련분야 전문가를 대상으로 설문조사 를 실시하고, 조사결과와 연구진 의견을 모아 최종 측정변수를 선정한다. 5) 아주경제, 과개발에 신음하는 한반도 : 대한민국은 00지구 지정중, 일자. 제1장 서 론 5

36 두 번째 설문조사는 첫 번째 설문조사에서 선정된 최종 측정변수들의 상대적 중요도를 알아보기 위해 관련분야 전문가를 대상으로 계층화분석방법(Analytic Hierarchy Process, AHP)을 실시하는 것이다. AHP 분석결과는 후술하는 측정변수 와 공공 갈등관리 결과와의 인과성을 규명한 계량분석 결과와 비교함으로써 실 증분석결과의 설명력을 제고하고 정책적 개선방안을 도출하는데 활용될 것이다. 셋째, 내용분석을 실시한다. 지방자치시대분쟁사례집(1981~1998), 환경분쟁조 정사례집(1992~2009), 지방환경분쟁조정사례집(1996~2008), 단국대학교 분쟁해 결연구센터 분쟁사례 DB목록(1998~2010), 2009 부처별 갈등관리과제 목록, 2009 행자부 갈등분쟁관리카드, 2007 서울시 갈등사례목록 등 다양한 자료원들로부터 갈등사례를 목록화 한다. 이렇게 구축된 총목록으로부터 기준에 적합한 지역개발 사업 관련 갈등사례를 추출하게 되며, 이들이 계량분석의 대상이 된다. 이렇게 선 택된 각 갈등사례별로 관련자료를 수집하고 측정변수별로 제시된 데이터화 가이 드라인에 따라 계량화 및 코딩작업을 실시하는데, 이 코딩자료(Data Set)가 각 요인 과 공공의 갈등관리 결과 간 인과관계 규명을 위한 계량분석에 활용된다. 넷째, 통계분석을 실시한다. 먼저 AHP를 통한 전문가 설문조사 코딩자료는 Expert Choice 11 프로그램을 활용하여 분석한다. 다음으로 지역개발사업 관련 갈 등사례들의 개별 영향요인이 공공의 갈등관리 결과를 얼마만큼 설명하는지, 어 느 정도 영향을 미치는지를 분석하기 위한 통계분석은 SPSS 프로그램을 활용하 여 분석한다. 이 연구의 종속변수 특성상 명목척도이면서 그 종류가 3개인 다항 형으로 구성되어 있다는 점을 고려해 다항 로짓모형(Multinominal Logit Model)을 적용한다. 다섯째, 사례분석을 실시한다. 계량분석 결과의 보완 및 검증을 위한 과정으로 계량분석 결과로부터 도출된 공공의 갈등관리 결과에 가장 큰 영향을 미치는 요 인들에 대한 설명력 제고를 위해 갈등사례를 선정하여 분석한다. 여기서는 가장 중요한 영향요인들을 중심으로 기술하되, 갈등해결의 성공사례와 실패사례 각각 1개씩 총 2개의 사례를 분석한다. 전자의 경우로 아시아문화전당 내 구( 舊 ) 전남 도청별관 보존 갈등사례가, 후자의 예로는 용인 경전철 준공 및 개통 갈등사례가 6 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

37 분석대상으로 선정되었다. 마지막으로, 전문가 자문회의와 외부전문가와의 협동연구를 실시한다. 먼저, 연구진행과정에서 연구의 기본방향, 연구방법 적합성 등에 대한 관련분야 전문 가의 자문을 구한다. 외부전문가와의 협동연구는 2개 부분으로 나뉘는데, 공공 갈등관리에 대한 외국의 평가제도 현황과 시사점 도출을 위해 미국과 일본 관련 전문가에게 해외사례 원고를 의뢰하였다. 이러한 과정은 연구진의 전문성을 보 완하고 좀 더 유용한 시사점을 도출하는데 도움을 줄 것이다. 다른 한편, 갈등사 례의 내용분석과 데이터화를 위해 단국대학교 분쟁해결연구센터의 전문가 2인 과 협동연구를 수행하였다. 해당작업이 상당한 노하우와 전문성이 요구되는 작 업으로 연구자의 주관성 개입 최소화와 효율적 수행을 위해 외부 전문기관 전문 가들과의 협동연구가 반드시 필요하였다. 5. 연구의 흐름 이 연구는 크게 본격적인 분석을 위한 사전작업단계, 주요 영향요인 도출 및 중요도 분석단계, 분석모형 정립단계, 분석의 실시 및 결과 종합단계, 공공 갈등 관리의 실효성 제고를 위한 정책제언 제시단계의 5단계로 진행된다. 원활한 연구수행을 위해 단계별로 적합한 연구방법을 적용하였다. 이들 단계 중에서도 다수의 갈등사례에 대한 내용분석과 데이터화가 이 연구의 가장 핵심 부분으로 객관성 제고를 위해 내부연구진과 외부연구진 간 공동업무협의회를 다 수 개최하였다. 통계적 분석방법으로는 AHP를 통한 설문조사 분석에 적합한 Expert Choice 11 프로그램과 지역개발사업의 갈등관리 결과와 각 요인별 인과성 분석을 위한 SPSS 프로그램을 활용했다. 특히 종속변수의 측정척도를 고려해 다 항형 로짓모형을 적용하였다. 제1장 서 론 7

38 <그림 1-1> 연구 흐름도 8 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

39 2 C H A P T E R 2 개념 정립 및 관련이론 검토 주요 개념들을 명확히 정의하고 공공 갈등관리의 실효성 제고가 공정사회 구현을 위 해 왜 중요하고 필요한지에 대하여 설명한다. 더불어, 공공 갈등관리에 미치는 영향요 인을 바라보는 관점들을 살펴보고, 이를 기초로 다양한 측면에서 보다 종합적이고 포 괄적으로 접근하기 위한 연구의 이론적 개념틀을 설정한다. 1. 주요 개념의 정립 1) 주요 개념에 대한 조작적 정의 사전적으로 동질적인 특징을 가진 공간 영역 으로 정의되는 지역은 전체 사 회를 어떤 특징으로 나눈 일정한 공간영역을 의미한다. 개발이란 무엇인가를 보 다 쓸모 있거나 향상된 상태로 변화시키는 행위 를 뜻한다. 따라서 이 둘을 합친 지역개발은 특정지역을 대상으로 산업 및 경제기능을 확대하고 주민의 삶의 질 과 복지를 증대시키기는 것이며, 이를 위한 수단으로 공공이 주도적으로 토지 및 자원을 이용 개발하여 도로, 주택, 공원, 산업단지, 관광지 등을 조성하는 일련의 활동들을 지역개발사업이라고 정의할 수 있다. 여기서 개발은 긍정과 부정의 의 미를 동시에 지닌다. 다시 말해, 동일사업이더라도 시각과 입장에 따라 선호 또 는 비선호될 수 있는 것이다. 따라서 여기서의 지역개발사업은 지역차원에서 외 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 9

40 부적으로 선호와 비선호가 분명히 표출된 사업 모두를 포함한다. 갈등이란 일반적으로 개인이나 집단 사이에 목표나 이해관계가 달라 서로 적 대시하거나 불화를 일으키는 상태를 의미한다. 특히 공공갈등이란 매우 다양한 사회갈등 중에서 국가나 지자체 등 공공기관이 갈등의 당사자가 되는 갈등을 의 미하며, 공공정책갈등이란 이들 공공기관이 법령을 제 개정하거나 각종 사업계 획을 수립 또는 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌을 말한다. 이 연구 에서 갈등은 공공정책갈등 중에서도 공간요소성을 지닌 지역개발사업의 추진과 정에서 발생하는 정부-정부, 정부-주민 간 이해대립으로 정의하고자 한다. 갈등관리란 갈등이 역기능적이고 파괴적인 상황으로 확대되는 것을 막고, 갈 등의 순기능이 증가되는 구조와 조건을 마련하는 과정이자 이에 수반되는 행위 이다. 일반적으로 갈등과정에서 발생한 대립에 대응하여 취하는 일련의 조치들 과 과정을 총칭하는 것이다. 6) 갈등과정은 일반적으로 잠재, 발생, 확산, 축소, 해 소 및 소멸의 과정으로 진행되며, 크게 갈등유발과 갈등관리로 구분해 볼 수 있 는데 전자는 잠재되어 있던 갈등이 유발원인으로 인하여 처음 외부적으로 표출 되기까지를 의미하는 것이고, 후자는 일단 발생된 갈등의 확산을 막고 갈등원인 을 해소하는 일련의 과정으로 이해하면 된다. 협의의 갈등관리란 후자단계에 해 당된다. 이 연구에서는 일반적인 갈등관리 개념을 차용하되, 갈등관리 차원에서 과정과 결과에 대한 평가와 피드백이 반드시 필요하다는 점을 감안하여 기존의 협의의 갈등관리를 확장한 개념(extended conflict management)으로 정의하고자 한다. <그림 2-1> 갈등관리의 범위 6) 박형서 외, 2010, 국토개발과정에서 지역간 갈등관리 및 해소방안: 갈등행위자 인식분석 과 정책적 활용방안 모색, 안양 : 국토연구원, pp.8-10을 참조하였다. 10 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

41 갈등관리 영향요인의 개념을 정의하면, 갈등을 완화시키거나 해소하는데 순기 능 또는 역기능을 하는 사실이나 사건, 과정 및 관계라고 할 수 있다. 따라서 여 기서는 순기능과 역기능을 지닌 갈등관리 영향요인 모두를 고려한다. 마지막으로, 갈등관리 결과란 갈등관리 영향요인들이 작용한 산물로 정의내릴 수 있으며, 다른 말로는 갈등해결 수준이라고 부를 수 있다. 여기서 갈등해결이 란 갈등상황이 완전히 또는 잠정적으로 종결된 상태를 의미하며, 갈등해결 수준 은 합의 형성여부나 수용정도 등에 따라 완전해결, 부분해결, 갈등지속 등으로 구분된다. 상세한 정의는 제4장에서 후술하기로 한다. 2) 공정사회 구현을 위한 갈등관리의 중요성 (1) 국토 지역 관점에서의 공정사회 개념 공정한 사회는 선진일류국가의 윤리적 실천적 인프라로, 7) 공정한 기회가 확보 되어 개개인이 지닌 역량이 차별받지 않고 발휘되어 개인의 발전과 동시에 소속 조직의 발전이 선순환적으로 이루어지는 사회를 의미한다. 8) 사회의 공정성은 사 회구성원 일반에 적용되는 기회의 균등과 제도의 정의가 구현된 상태에서 확보 되는데, 일차적으로 사전적 기회의 공정성에 초점을 맞추는 것이 타당하고, 더불 어 과정을 규율하는 제도 일반의 공정성도 중요하다. 공정사회 실천전략으로 1 제도적 정의의 실현, 2 책임과 의무의 공유, 3 기회의 균등과 능력의 발휘, 4 생활의 안정과 양극화 해소가 제시될 수 있다. 9) 공정사회를 구성하는 핵심모습 중 하나가 삶의 공간 에서 공정한 가치가 구현 되는 것이다. 개개인의 삶의 공간으로서 국토와 그 국토를 구성하는 지역을 어떻 7) 제92주년 3 1절 대통령 경축사. 8) 박양호, 2011, 공정한 사회 구현을 위한 국토 지역발전 방향, 2011년 3월 9~10일 개최 된 경제 인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 공정한 사회 구현을 위한 전략과 과제 발표논문. 9) 현오석, 2011, 공정한 사회 구현을 위한 비전 및 추진전략, 2011년 3월 9~10일 개최된 경제 인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 공정한 사회 구현을 위한 전략 과 과제 발표논문. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 11

42 게 발전시켜 나가느냐는 개개인의 발전에 영향을 주며, 따라서 국토 및 지역의 발전이 개개인의 발전에 긍정의 시너지효과로서 작용하게 된다. 공간적 환경 속 에서 삶을 영위하는 개개인의 발전기회와 역량발휘가 보장되기 위해서는 개별 지역도 하나의 유기체로서 전체 국토 속에서 발전의 기회와 역량발휘의 환경이 주어져야 한다는 것을 의미한다. 이처럼 삶의 공간으로서의 국토 지역적 관점에 서 다시 생각해 보면, 공정한 사회란 국토 및 지역발전에 관한 법과 제도가 제대 로 작동하면서 형평성과 효율성이 조화를 이루는 지역개발 정책 계획 사업의 성 과를 국민과 지역사회가 골고루 향유하며 사회의 약자를 보다 많이 배려하는 사 회 라고 개념화할 수 있을 것이다. 10) (2) 국토 지역 분야에서의 불공정 현상과 정책과제 최근 사회적으로 양극화 현상이 심화되면서 공정사회에 대한 다양한 요구와 관점이 나타나고 있다. 국토 지역 분야에서도 공간정책 및 계획과 사업에 대한 국민의 관심과 참여가 점차 고양되고 있다. 특히 1990년대를 지나면서 이 분야에 대한 국민들의 시각이 많이 바뀌었다고 할 수 있다. 즉, 과거에는 관료와 전문가 집단을 중심으로 기술적 합리성 을 근거로 하는 정책 계획을 수립, 집행하였고 이에 대한 사회적, 정치적 논의가 거의 없었으나, 점차 기술적이고 전문적인 정 책결정 및 공공계획이 정치적, 사회적, 지역적, 계층적 논란과 갈등의 대상이 되 는 일이 빈번해진 것이다. 정부의 입장도 중앙정부 주도의 하향식, 종합적 공공 계획에서 지자체 시민사회의 참여가 강조되는 상향식, 참여, 자율 지향으로 바뀌 고 있다. 그러나 국토 지역발전 분야에서 논란이 되는 국책사업, 지역개발사업 등의 추진 과정에서는 다양한 정치적 경제적 입장이 혼재되어 보다 많은 갈등 사 10) 이와 같은 개념은 기본 자유를 모든 시민에게 평등하게 제공하되 가장 어려운 사람에 대한 차등원칙 에 준하는 배려는 허용하면서( 공정으로서의 정의, John Rawls, 1971), 도덕적 기초 위에서 사회의 미덕을 키우고 공동선을 고민하는( 정의란 무엇인 가 Michael Sandel, 2009) 정의관을 함께 준용한 것이다. 국토연구원( ~2.5, 171명)의 전문가 조사결과, 응답자의 70.2%가 정의는 올바른 분배만의 문제가 아니라 올바른 가치 측정의 문제이기도 하므로 사회의 미덕과 공동선을 증진시키는 것 이라는 정의관을 선택하기도 하였다. 12 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

43 례를 야기하고 있다. 즉, 일반 국민들은 이러한 논란 또는 갈등과 관련하여서는 특정 이해관계 사안에 민감하게 반응하는 경우가 많으며, 정부정책 계획의 기술 적 과학적 합리성에 대한 신뢰가 낮은 것이 현실이라고 할 수 있다. 보다 객관적으로 국토 지역 분야에서의 불공정 현상을 진단하기 위해 국토연구 원이 실시한 전문가 설문조사에 의하면, 11) 부문에 따라 편차가 크지만 불공정한 측면이 더욱 많다 에 73.1%, 거의 모든 부문에 있어 불공정한 일이 많다 에 12.3% 가 응답해 대체로 불공정하다고 인식하는 것으로 나타났다(<그림 2-2> 참조). 12) <그림 2-2> 국토 지역 분야 공정성 수준에 관한 인식 거의 모든 부문에 있어서 불공정한 일이 많다 부문에 따라 편차가 크지만 불공정한 측면이 더욱 많다 불공정한 측면보다는 공정한 측면이 더욱 많다 불공정한 측면은 이례적인 현상이며 전체적으로 공정하다 0% 20% 40% 60% 80% 100% 특히, 불공정한 일로 간주되는 경우로는 주로 국책사업 입지(18.2%), 낙후지역 지원(10.1%), 개발이익 환수(9.3%), 인 허가 불공정(9.3%), 지방재정 지원 (8.7%), 11) 국토 지역 분야의 불공정 현황을 진단하기 위해 관련학과 교수, 국책연구기관 및 지역 발전연구기관의 전문연구원, 지방자치단체 및 유관기관 담당공무원 등 1,300명의 전문 가를 대상으로 2011년 1월 14일부터 2월 5일까지 설문조사를 실시하였다. 주요 설문내 용은 국토 지역 분야의 불공정성 수준에 대한 인식, 공정한 사회 구현을 위한 이 분야 에서의 개선요구사항 등이었다. 설문에 대한 응답률은 13.2%(171명) 이었다. 12) 전문가들이 꼽은 대표적인 불공정 현상들은 우선 분배적 이슈와 직접 연관된 공간적 지역적 편중과 사회적 계층적 성과배분 측면에서 나타났다. 특히 국토정책과 지역개발 부문에서 주요 공공사업의 지역편중, 낙후도에 따른 지역 간 차등지원 미흡, 수도 권-지방 간 격차 존속 내지 증대, 도시-농어촌 간 격차 증대 등을 지적하고 있다. 여기에 지역개발사업, 토지이용계획 등으로 인한 개발이익의 발생, 개발사업, 도시 계획 등 관련 토지수용이나 재산권 제한에 대한 보상 미흡 등 경제적 분배문제 또한 중요한 것으로 지적했다. 분배적 이슈로 국민 삶의 질과 기본적 복지차원의 문제 또한 제기하고 있는데, 임대 및 서민주택 부족과 사회적 약자 주거지원 미흡, 서민 실수 요자에 대한 주택금융 미흡 등 주택문제와 장애인 고령자 등 사회적 약자를 위한 인 프라정책 미흡, 저소득층, 농산어촌 주민 등을 위한 교통정책 미흡 등이다. 분배적 이슈와 함께 광역경제권기능 배분 등 하향식 정책결정, 국책사업 입지결정 등에 정 치논리 개입, 지역정책 도시계획 결정과정의 주민참여 미흡, 지방정부 권한 미약 등 절차적(과정적) 이슈도 심각한 것으로 지적하였다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 13

44 토지이용 규제(8.3%) 등을 꼽았고, 기타 부동산세제(7.1%), 토지이용계획(5.9%), 수도권 규제(5.9%), 기피시설 입지(4.9%), 지자체 권한(4.3%), 주민 참여(3.8%), 토 지 보상(3.2%) 등을 지적하고 있었다. 또한, 불공정한 일이 발생할 때 불이익을 당하는 집단 또는 계층에 관해서는 주로 서민층과 극빈층(29.8%, 10.6%), 수도권 외 지방주민(17.1%), 중소도시민(13.0%), 농산어촌주민(12.4%) 순으로 나타났다. 구 분 공간적 지역적 편중개발 문제 경제적 배분 문제 삶의 질과 기본적 복지문제 절차적(과정적) 불공정 문제 <표 2-1> 국토 지역 분야에서의 주요 불공정 내용 주 요 내 용 주요 공공사업의 지역편중, 낙후도에 따른 지역 간 차등지원 미흡, 수 도권-지방 간 격차 존속 내지 증대, 도시-농어촌 간 격차 증대 등을 지적 지역개발사업, 토지이용계획 등으로 인한 개발이익의 발생, 개발사업, 도시계획 등 관련 토지수용이나 재산권 제한에 대한 보상 미흡 등을 지적 임대 및 서민주택 부족과 사회적 약자 주거지원 미흡, 서민 실수요자에 대 한 주택금융 미흡 과 함께, 장애인 고령자 등 사회적 약자를 위한 인프라정 책 미흡, 저소득층, 농산어촌 주민 등을 위한 교통정책 미흡 등을 지적 지역정책 도시계획 결정과정의 주민참여 미흡, 지방정부 권한 미약 등 을 지적 이와 같은 국토 지역 분야에서의 불공정 현상을 개선하기 위한 핵심 정책과제 로 박양호(2011)는 1 지역 간 공동 발전 : 지역특성화에 기반한 지역 간 동반성 장, 2 지역의 삶의 질 선진화 : 융복합형 지역생활안전망의 구축, 3 공익과 사 익의 조화 : 개발과 보전의 계획적 추진, 그리고 4 지역개발 갈등 극복 : 지역개 발 갈등의 제도적 관리라는 4대 목표 및 전략을 제시하고 있다(<그림 2-3> 참조). <그림 2-3> 공정한 국토 지역발전의 비전, 목표 및 전략 비전 전국 어디에서도 발전기회가 창조되는 국토 실현 목표 지역간 공동 발전 지역의 삶의 질 선진화 공익과 사익의 조화 지역개발 갈등 극복 전략 지역특성화에 기반한 지역 간 동반성장 융 복합형 지역생활안전망 강화 개발과 보전의 계획적 추진 지역개발 관련 갈등의 제도적 관리 자료 : 박양호, 2011, 공정한 사회 구현을 위한 국토 지역발전 방향, 경제 인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 공정한 사회 구현을 위한 전략과 과제 발표논문. 14 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

45 (3) 국토 지역 분야의 공정성 제고를 위한 갈등관리의 중요성 공정사회 또는 국토 지역 분야 관점에서의 공정사회 구현을 위한 정책과제는 위에서 언급한 4가지 분야에 국한된 일은 아닐 것이다. 국토 지역 분야의 불공정 현상은 개별적으로 나타나는 것이 아니라, 사회경제적 공간적으로 연계되어 있 고 절차적 분배적 구조적 문제가 복합적이고 누적적으로 형성되어 있다. 따라서 공정한 사회를 추구하는 국토 및 지역정책은 사회정책과 경제정책, 지방자치 등 다양한 분야와 긴밀히 연관되어 수립 추진되어야 하며, 이를 고려한 핵심과제를 도출할 필요가 있다. 앞의 <그림 2-3>에서 제시된 4대 전략은 공정사회 구현을 위한 국토 지역 분 야 정책과제 중 가장 시급하고 중요한 요소들이라고 볼 수 있는데, 그 중 하나가 이 연구의 주제인 갈등관리 분야다. 국토 지역 분야의 불공정 현상과 이에 대한 인식 또는 피해의식의 확산은 결국 국가-지역 간, 지역-지역 간, 공공-민간 간, 공 공-주민 간 갈등으로 표출되기 마련이다. 더구나 다원화되고 민주화된 사회에서 갈등이 상존하는 것은 당연하다고 보아야 할 것이다. 다만, 장기적으로 지속되는 갈등은 사회적 비용증대와 사회발전을 저해하는 요인으로 작용한다. 최근 국토 및 지역개발사업들을 둘러싼 갈등의 심화는 사회통합과 안정을 위협하고 불신과 관계를 악화시키는 결과를 초래하고 있다. 최근 행정중심복합도시, 동남권신공항, 과학비즈니스벨트 등을 둘러싸고 지역 둘이 첨예하게 대립되였고, 앞으로 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁으로 이러한 현상은 더욱 심화될 것으로 예상되는 가운데, 국토 지역분야에서의 공공 갈등의 예방과 해결은 가장 중요한 정책적 이슈의 하나가 될 것이다. 이러한 상 황에서 국토 지역 분야에서의 공정성 제고를 위해서는 무엇보다 선진적인 갈등 관리가 핵심 정책과제라고 할 수 있으며, 성공적인 갈등관리는 다시 공정사회 구 현에 기여하는 선순환구조를 만드는 데 기여할 것이다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 15

46 2. 관련이론 검토 및 이론적 개념틀 설정 1) 관련이론과 이론별 주요 특징 공공 갈등관리에 미치는 영향요인을 바라보는 관점은 크게 객관주의 접근, 주관 주의 접근, 상호작용 접근, 사회구조 접근, 종합적 접근으로 구분해 볼 수 있다. 13) 여기서는 각 관점의 특징과 장 단점, 그리고 주요 접근방법을 간략하게 소개하고, 이를 기초로 본 연구에서의 이론적 개념틀을 설정하여 제시한다. 첫째, 객관주의 접근 은 갈등문제나 이슈의 객관적 특성과 행위자 간 관계를 틀 지우고, 행위를 제약하는 제도나 규칙에 의해 갈등과정과 결과가 결정된다는 시각이다. 정책과정에 존재하는 사실관계의 인과적 분석에 관심을 가지는 이 접 근은 효율적이고 효과적으로 갈등을 해소하기 위해 관리기술이나 제도적 처방을 제시한다. 즉, 보상과 처벌이라는 유인기제나 규칙을 통해 갈등행위자의 행태를 변화시키고자 하는 것이다. 문제의 객관적 특성과 제도를 갈등해소 및 결과에 미 치는 영향요인으로 이해하는 접근방법은 제도분석틀(Institutional Analysis and Development Framework) 등이 있다. 이 접근은 어떤 제도 상황에서 개별 행위자나 집 단이 왜 그런 행위를 하는가에 대한 설명력이 높고 문제해결을 위한 제도 디자인 에 대한 풍부한 함의를 제공해 주는 장점이 있는 반면, 갈등관리의 성공여부가 제도나 규칙 이외의 다른 변수의 가능성이나 제도가 있음에도 갈등관리에 실패 하는 경우에 대해 설명하기 어려운 한계를 지닌다. 13) 이들 관점에 대해서는 김두환, 2009, 정부-주민 간 갈등 해소 영향요인에 관한 비판적 고찰, 공간과사회 Vol.31: 200~228, 이순자 박형서, 2011, Q 방법론을 활용한 갈등행 위자 인식유형 및 특성에 관한 연구: 가로림조력발전소 건설계획을 중심으로, 지방행 정연구 25(2): , 이민창 외, 2005, 지방정부 간 갈등관리의 성패요인: 폐기물처리 시설과 공항건설사례를 중심으로, 지방행정연구 19(3): 71-92, 최홍석 외, 2003, 사회 적 갈등의 근거이론적 이해: 댐건설을 중심으로, 한국행정학보 37(4): , 하혜영, 2007, 공공부문 갈등해결에 미치는 영향요인 연구, 서울대학교 박사학위논문, 홍성만 외, 2004, 공유재 이용을 둘러싼 정부 간 갈등의 조정과 협력 분석: 용담댐 수리권 분 쟁사례에 대한 제도분석 틀(IAD framework)의 적용을 중심으로, 한국정책학회보 13(1): 등의 내용을 인용하거나 참조하여 구성하였다. 16 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

47 둘째, 주관주의 접근 은 갈등문제의 본질적 규명과 해결의 출발은 당사자들이 갈등사안과 행위자를 어떻게 인지하고 또 그것을 어떤 방식으로 해석하느냐에 따라 달라진다고 본다. 이해당사자 의속 속에 자리잡은 해석체계를 이해해야 한 다고 주장하면서, 당사자들 간의 의사소통을 원활하게 하고 인지적 차이를 극복 하는 방안을 제시한다. 갈등당사자의 주관적인 인식, 가치, 의도나 동기, 입장이 나 태도, 감정 등 내면에 대한 이해를 통해 갈등을 해결하려는 방법으로는 담론 이론(Discourse Theory), 프레임분석(Frame Analysis), 근거이론(Grounded Theory), Q 방법론(Q methodology) 등이 있다. 이 접근은 객관주의 접근에서 잡지 못하는 내면의 세계를 다룬다는 특징이 있는 반면, 갈등과정과 결과에 영향을 미치는 행 위자들의 주관성이 왜, 어떻게 형성되는지 설명하기 어렵고, 당사자들의 인지와 행동 간의 인과적 관계를 어떻게 설명할 것인지에 대해 근본적인 한계를 지닌다. 셋째, 상호작용 접근 에서는 갈등은 둘 이상의 개인이나 집단 간 대립적인 상 호작용으로 보고, 갈등당사자들 간의 신뢰정도, 인정 무시관계 유무, 의사소통의 특성 등으로 갈등과정과 결과를 설명한다. 정책과정에서의 갈등을 행위자 간 상 호작용에 근거해 해석하려는 접근은 갈등을 의사소통이념과 투쟁이념을 결합시 킴으로써 설명하려는 인정투쟁모델(Struggle for Recognition) 등이 있다. 이 접근 은 갈등과정의 역동성을 파악하는데 용이하고, 또 협력적 갈등해소에 대한 중요 한 함의를 제공한다. 다만, 과정에 집중함으로써 갈등당사자 간 상호작용에 영향 을 미치는 사회 공간적 맥락이나 구조를 간과할 수 있다는 한계를 지닌다. 넷째, 사회구조 접근 은 인구 구성, 사회적 네트워크 차이, 지역의 문화적 가 치와 규범체계, 정부-주민 간 정치적 관계의 투명성과 참여정도 등 지역의 경제 적, 사회 문화적, 정치적 조건이 갈등과정과 결과에 영향을 미친다고 본다. 따라 서, 사회적 역사적 맥락의 이해를 바탕으로 지역의 역사와 문화, 집단적 경험 등 을 고려한 사려 깊은 갈등 해소방안을 제시한다는 장점을 지닌다. 반면, 사회구 조적 요인만으로 복잡하게 진행되는 갈등 내부과정과 그 결과를 설명 할 수 없다 는 한계를 지니고 있다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 17

48 다섯째, 종합적 접근 은 여러 가지 접근에서 제시하고 있는 갈등과정과 결과 에 미치는 영향요인을 종합적이고 복합적으로 고려해야 한다는 시각이다. 단일 요인으로 복잡한 갈등을 설명하기보다 갈등과정과 실체를 좀 더 구체적이고 풍 부하게 설명함으로써 갈등해소를 위한 정책제안 도출에 유리하다. 종합적 접근 방식으로는 갈등시스템설계(Dispute Systems Design) 등이 있다. 그러나, 여러 가 지 요인들을 고려한다는 장점에도 불구하고, 종합적 접근도 대부분 주관적 요인 을 고려한 분석이 이루어지고 있지 못하다는 점, 요인들 간 관계의 역동성 또는 인과관계를 분석하는 경우가 드물다는 점, 객관적 요인, 주관적 요인, 상호작용 요인, 사회구조적 요인 등 여러 가지 요인들을 분석하기 위해 종합적이고 다양한 연구방법이 적용되지 못하고 있다는 점 등의 한계를 지닌다. 구 분 요 인 장 점 한 계 어떤 제도 상황에서의 행 갈등이슈 문제의 특성 위자나 집단의 행동에 대 객관적 한 설명력 높음 접근 주관적 접근 상호작용 접근 사회구조적 접근 종합적 접근 <표 2-2> 공공 갈등관리 영향요인에 관한 관점별 특징과 장 단점 행위를 제약하는 제도나 구조 등 문제해결 제도 디자인에 대한 풍부한 함의 제공 갈등관리 성공의 제도나 구조 이외 다른 변수 가 능성에 대한 설명 곤란 제도가 있어도 실패하는 경우 설명 어려움 주관성이 왜, 어떻게 형 갈등당사자의 주관적인 객관주의 접근에서 잡지 성되는지 설명 곤란 인식, 가치, 의도나 동시, 못하는 내면세계를 다룬 당사자 인지와 행동 간 입장이나 태도, 감정 등 다는 특성 인과관계 설명에 한계 갈등과정의 역동성 파악 과정에 집중함으로써 당 갈등당사자들 간의 신뢰 용이 사자 간 상호작용에 영 정도, 인정 무시관계 유 협력적 갈등해소에 대한 향을 미치는 사회 공간 무, 의사소통의 특성 등 함의 제공 적 맥락 및 구조를 간과 인구 구성, 사회적 네트워 사회적 역사적 맥락의 이 크 차이, 지역의 문화적 해를 바탕으로 지역의 역 가치와 규범체계, 정부-주 사와 문화, 집단적 경험 민 간 정치적 관계의 투명 등을 고려한 사려 깊은 성과 참여정도 등 갈등 해소방안 제시 다양한 접근방식에 의한 복합적 요인들 주 : 김두환, 2009, p.220을 참조하여 재구성. 갈등과정과 실체를 구체 적이고 풍부하게 설명하 므로 갈등 해소방안 및 정책제안 도출에 유리 사회구조적 요인만으로 복잡하게 진행되는 갈등 내부과정과 그 결과를 설명하는 데 한계 대부분 주관적 요인에 대 한 고려 미미 요인들 간 관계의 역동 성, 인과관계 분석 부족 여러 가지 요인들의 특성 을 고려한 종합적 연구방 법 활용 미흡 18 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

49 2) 본 연구를 위한 이론적 개념틀 지역사회갈등은 경제적 문제, 정치적 문제, 가치관과 관련된 문제를 중심으로 발 생한다. 특히 정책에 의한 개발의 경우 국가권력에 의한 정보의 왜곡 및 차단, 미흡 한 보상체계, 갈등조정기구 미흡, 비용과 편익의 불공평성, 정치적 요인 등이 복합 적으로 작용해 갈등이 발생된다. 14) 따라서 이 연구에서는 갈등관리 및 그 결과와 관련된 다양한 측면을 보다 포괄적으로 고찰하기 위해 종합적 접근 을 시도한다. 관련이론의 검토는 이 연구를 위해 효율적인 분석을 위한 가이드라인을 제시 하고, 변수 설정에 다양성을 제공하는 등 실증분석의 기반을 제공해 주었다. 여 기서는 공공의 갈등관리 결과란 여러 요인들이 작용한 산물이라는 전제 하에, 종합적 접근 에 기초해 영향요인들과 갈등관리 결과와의 인과관계를 규명하기 위한 이론적 개념틀을 구성하였다. < 갈등발생 > 객관적 요인 행정적 특성 문제 해결수단 주민참여 보장정도 정보 공개수준 의사소통 채널여부... 갈등이슈 특성 위해성 위험성 환경 문화재훼손정도 경제적 효과 환경적 영향권... <그림 2-4> 연구의 이론적 개념틀 주관적 요인 갈등행위자 특성 관심 및 의지 갈등당사자 집단특성... < 갈등진행 > 상호작용 요인 갈등행위자 특성 이전 유사경험 정부 사업자 신뢰 갈등중재자 역할... < 갈등종결 > 갈등 관리 결과 및 효과 사회구조적 요인 환경적 특성 경제적 상황변화 정치 사회적 사건 및 압력 시민단체 개입 언론 관심정도... 14) Coleman(1857) 및 나태준(2005), 유광민, 2008, 태안 관광레저형 기업도시 추진과정의 갈등 분석, 한양대학교 국제관광대학원 석사학위논문, p.27에서 재인용하였다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 19

50 3. 선행연구와 본 연구의 차별성 1) 선행연구 특징 및 본 연구의 차별성 갈등에 관한 실증연구는 1995년 지방자치제도가 본격적으로 실시된 이후 크게 증가하였다. 2000년대 초까지는 주로 혐오 및 위험시설 입지와 관련된 갈등에 관 한 연구가 주를 이루다가 2000년대 중반 이후부터는 갈등관리를 위한 법 제도 관련연구가 많아졌으며, 15) 최근들어서는 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁 을 다루는 연구가 증가하고 있다. 갈등관련 연구들이 갈등 발생특성에 영향을 받 는다고 본다면, 최근에는 주된 갈등사유가 님비시설 입지나 환경문제에서 개발 사업에 대한 지역 간 유치경쟁으로 옮겨간 양상이라고 할 수 있다. 갈등관련 연구는 다양한 관점에서 진행되므로 몇몇 기준을 적용하여 이들을 일률적으로 정리하고 그 특징을 밝히기는 어렵다. 다만 국내의 전반적인 연구경 향을 살펴보면, 특정사안과 관련되거나 시설이나 이슈의 단편적인 사례를 중심 으로 주요 갈등주체를 파악하고 표면화된 갈등원인을 종합적 또는 주제별로 분 류하여 제도적 측면에서 해결방안을 제시하는데 초점을 맞추고 있다. 16) 따라서, 갈등연구는 크게 갈등의 발생원인을 중심으로 하는 연구와 갈등원인이나 영향요 인을 분석하고 해결방안을 제시하는데 강조점을 둔 연구로 나누어진다. 이 연구는 갈등의 발생보다는 이미 일어난 갈등의 관리와 그 결과에 초점을 맞추고 있다. 따라서 여기서는 이러한 점을 고려하여 갈등과정과 결과에 미치는 영향요인을 다룬 실증연구를 중심으로 특징을 간략하게 소개하기로 한다. 좀 더 구체적인 관련 선행연구(총 89개) 내역은 <부록 1>을 참조하기 바란다. 첫째, 갈등관리 과정에 영향을 주는 요인으로서 제도나 규칙에 강조점을 두는 연구로는 김인(1998)의 공유자원의 효율적 관리를 위한 제도적 규칙 연구, 홍성 만 외(2003)의 용담댐 수리권 분쟁을 중심으로 공유재 이용을 둘러싼 갈등해소를 15) 하혜영, 2007, 전개서, pp ) 박형서 외, 2011, 전게서, p 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

51 위한 제도적 규칙 연구, 주재복(2004)의 정부조직 간 갈등의 조정기제로서 협력 규칙 연구, 박기묵(1997)의 갈등해결을 위하여 적절한 보상액의 수준을 결정하는 방식에 초점을 맞춘 연구, 지병문 지충남 외(2002)의 한국과 일본의 소각장 갈등 사례를 중심으로 갈등해결방안으로서 시민참여제도 연구 등이 있다. 둘째, 갈등당사자의 주관적인 인식, 가치, 의도나 동기, 입장이나 태도, 감정 등 내면에 대한 이해를 통해 갈등을 해석하려는 연구로는 주경일(2002)의 갈등의 이 해집단 간 프레임과 중요 인식차이를 보여줌으로써 갈등원인을 밝히는 주관적 접근 연구, 최흥석 외(2003)의 근거이론 방법론을 이용해 댐건설을 둘러싼 갈등 상황에서 이해당사자들에게 무슨 일이 나타나고 있고 그들이 어떻게 대응하는지 를 행태를 분석한 연구, 김서용(2004)의 새만금간척사례를 중심으로 찬반 집단 간 문화적 편향이 사실에 대한 인식차이를 가져오고 이는 결국 갈등원인으로 작 용함을 밝힌 연구, Q 방법론을 활용한 김영기 한선(2007)의 광주문화중심도시 조 성사업의 관련자들을 대상으로 이들의 실천적 이념적 인식유형을 살펴보고 갈등 해소의 단초를 찾아보는 연구 및 박형서 외(2010)의 국토개발과정에서의 지역 간 갈등원인을 당사자 간 인식차이에서 찾고 해결방안을 제시한 연구 등이 있다. 셋째, 갈등행위자 간 상호작용에 근거해 갈등행위자의 전략적 대응행동을 분 석하고 갈등해소방안이나 협력적 방법을 제시하는 연구로는 이선우 외(2001)의 최대공약수법과 최소공배수법 등 두 가지 협상방법을 적용하여 영월댐 건설관련 갈등해소 대안을 제시한 연구, 고경훈(2003)의 전북 공립외국어거 유치를 둘러싸 고 전개되는 군산시와 전주시 간 갈등사례를 중심으로 갈등을 해결하는 과정에 서 정책결정자가 제로섬게임의 구조 하에서 어떤 전략적 대응행동을 보이는지를 분석한 연구, 하혜수(2003)의 협상론적 관점에서 갈등해결 및 협상에 영향을 미 치는 요인으로 협상유형과 전략, 타협의 규칙, 당사자 간 관계, 제도 환경적 요인 을 도출하고 3개의 사례 분석을 통해 협상의 중요성을 강조한 연구 등이 있다. 넷째, 사회적 역사적 맥락의 이해를 바탕으로 지역의 역사와 문화, 집단적 경 험 등을 고려한 갈등 해소방안을 제시하려는 연구로는 김형미(2007)의 강원남부 폐광지역을 중심으로 지역구조적 요인과 외부환경요인이 독립변수인 지역간 이 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 21

52 해관계, 개발목표 및 내용, 추진과정, 기역 간 상호의존성과 종속변수인 지역 간 갈등을 어떻게 체계적으로 변화시키는지, 이들 변수 간의 관계에 있어서 어떻게 상황적으로 강한 영향을 미치는지를 분석한 연구, 이병량 외(2008)의 우리나라 사회갈등구조 파악을 위해 전 국민을 모집단으로 하는 설문조사를 활용했고, 특 히 행위자 요인, 맥락 요인, 역사적 요인으로 구분하여 갈등원인을 파악하고 정 책대안을 제시한 연구, 이명구(2010)의 제주 올레길을 대상으로 지역구조적 특성, 언론미디어의 관심, 압력단체의 활동 등의 분석을 통해 갈등양상을 살펴보고, 적 절한 관리방안을 제시하려는 연구 등이 있다. 다섯째, 갈등의 원인 파악과 해결방안 제시를 위해 제도적 요인, 갈등특성 요 인, 환경적 요인 등 다양한 요인을 종합적으로 파악하는 연구로는 김도희(2001) 의 정치 행정적 요인, 경제적 요인, 기술적 요인, 사회적 요인을 가지고 울산원자 력발전소 입지갈등사례를 분석한 연구, 박형서 외(2007)의 가치 인식체계 요인, 환경적 요인, 경제적 요인, 권한 제도적 요인, 사회 정치적 요인으로 구분해 공공 사업 입지관련 갈등유발요인을 분석한 연구, 하혜영(2007)의 갈등관리 요인, 갈 등특성 요인, 갈등환경(맥락적) 요인을 중심으로 이들과 갈등해결 수준과의 관계 를 분석한 연구, 양세훈(2008)의 경제적 요인, 기술적 요인, 정치적 요인, 행정 제 도적 요인, 심리 문화적 요인, 환경 행동적 요인 등 정책집행에 영향을 미치는 변수들을 활용해 울산시 북구 음식물자원화시설과 서울시 동대문구 환경자원센 터 등 자원회수시설 관련 갈등사례를 대상으로 정책대상자들 사이의 정책순응에 대한 인식과 합리적인 정책집행의 영향요인을 도출한 연구 등이 있다. 사실 상기한 선행연구들 모두 나름대로의 연구목적과 논리에 따라 연구를 수 행하였고, 그 결과를 도출하고 있다. 대부분 연구들이 그렇듯이 이들도 어느 정 도의 한계를 지니고 있으며, 따라서 연구 자체에 대한 평가나 문제점을 지적하는 것은 곤란한 일이다. 다만, 연구의 목적이나 접근방법 등의 관점에서 선행연구와 이 연구의 차이점을 요약하면 다음과 같다. 우선, 대부분 선행연구들은 사례연구방법을 통해 해당주제에 대해 비교적 심 도있게 분석하고 있다는 공통점이 있다. 즉, 관련연구 대부분이 단일 또는 소수 22 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

53 사례 중심으로 수행되는 경향이 있다는 것이다. 1996~2007년 간 한국행정학보 와 한국정책학보에 게재된 27편의 공공갈등관련 논문들의 연구방법론을 분석한 결과, 실제적 문제해소 연구가 18편으로 다수를 차지했고, 이론 형성과 분석방법 론 개발 확장 연구는 각각 6편과 3편에 불과하다는 것과, 연구방법도 질적 연구 가 20편이었고 이 중 19건이 사례연구였다는 연구결과는 이러한 현상을 잘 설명 해 준다. 17) 이는 갈등연구에 있어서 다수사례에 의한 계량분석과 이를 통한 일반 화 가능성이 크지 않다는 것으로 해석이 가능하다. 물론, 사회갈등에 관한 관심 이 오래 된 주제임에도 불구하고 아직까지 어떤 일반화된 결론이 도출되지 못하 고 있는 이유가 갈등이 지니는 본래특성, 즉 갈등의 원인, 형식, 내용의 다양성과 이질성으로 매우 복잡하고 복합적이라는 데에 기인함은 18) 주지의 사실이다. 그 럼에도 불구하고, 이 연구에서의 다수 갈등사례를 대상으로 한 계량분석과 이를 통한 일반화 시도는 중요한 학술적 의미를 지닌다고 할 것이다. 19) 또한, 갈등관리 과정과 그 결과에 영향을 미치는 요인에 관한 선행연구 대부분 도 단일 또는 소수 항목에 대한 영향정도를 파악하는 경우이거나 여러 개의 항목 이 포함된 2~3개 요인군의 영향정도를 규명하고 있었다. 설사 종합적 접근방식 에 의하더라도 대부분 주관적 요인에 대한 고려가 부족하거나 사회구조적 요인 을 잘 다루지 않는 것으로 파악되었다. 이는 갈등의 발생원인이나 진행과정과 해 결이 단일 또는 소수 요인에만 영향을 받는 것이 아니라, 객관적 요인, 주관적 요인, 상호작용 요인, 사회구조적 요인의 요소들이 복합적으로 작용하는 산물임 을 감안한 포괄적인 연구가 필요함을 의미하는 것이다. 이런 측면에서, 공공 갈 등관리 결과에 영향을 미치는 요인을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등 관리 결과에 미치는 영향정도나 인과관계를 분석하며, 이를 기초로 정책적 개선 방안을 도출하고자 한 이 연구는 정책적 의미를 지닌다 할 것이다. 17) 하혜영, 2007, 공공갈등의 연구방법론에 대한 소고, 분쟁해결연구 5(1): ) 서문기, 2004, 한국의 사회갈등 구조 연구: 갈등해결 시스템을 모색하며, 한국사회학 38(6): p ) 하혜영, 2007, 공공부문 갈등해결에 미치는 영향요인 연구, 서울대학교 박사학위논문 에서는 종합적인 시각에서 갈등에 미치는 영향요인을 파악하고, 이들과 갈등해결의 수 준과의 인과성을 다수의 갈등사례에 대한 계량분석을 통해 밝히고 있다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 23

54 <표 2-3> 선행연구와 본 연구의 차별성 요약 구 분 선행연구 본 연구 연구목적 연구대상 연구방법 연구결과 활용 주로 갈등 발생원인 규명과 해소방안 제시에 초점을 맞춤 대부분 환경, 비선호, 입지 등 어느 특정분야의 단일 또는 소수사례를 분 석대상으로 하고, 어느 한 시점의 갈 등사례 분석이나 빈도 또는 추이를 분석 단일 또는 소수의 갈등사례에 대한 개괄적인 특성 묘사나 심층 사례분석 을 실시 주로 이론적, 학술적 논의에 집중 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등관리 결과에 미치는 영 향정도나 인과관계를 분석하며, 연구 결과의 일반화를 시도 공공의 지역개발사업과 관련된 다수 의 갈등사례를 대상으로 함 (1995년 이후부터 현재까지 갈등이 종료 또는 잠정적으로 일달락된 사례를 대상으 로 하되, 갈등관리가 본격화된 2000 년대 이후 사례를 강조) 다수의 갈등사례별 내용분석과 코딩 을 통한 데이터화, 설문조사, 확률적 통계에 의한 변수 간 계량적 관계분 석을 실시 (질적+양적 접근방법) 이론적, 학술적 논의에 그치지 않고, 정부의 갈등관리 성과와 문제점을 효 과적으로 평가할 수 있는 방법과 이 를 지속적으로 제도 속에 반영함으로 써 공공 갈등관리시스템을 개선할 수 있는 방안을 함께 제시 2) 공공 갈등관리 평가연구의 필요성 지방자치제도의 실시와 함께 각 지자체들은 저마다 지역경제 활성화를 목적으 로 수 많은 개발사업을 추진하고 있고, 지역 간 공동으로 의사를 결정하여 처리 해야 할 사안들과 지역 간 서로 경쟁을 해야만 하는 사안들이 증가하면서 갈등발 생 가능성도 증대되고 있다. 따라서, 지역개발사업을 둘러 싼 갈등에 있어서 다 양한 이해당사자들의 의견을 조정하고, 갈등원인을 파악하여 그에 대한 대처방 안을 강구하는 과정은 원활하고 효율적인 정책수행에 있어서 매우 중요한 위치 를 차지하게 되었다. 오늘날 대부분은 심각한 대립양상과 부정적 결과를 갈등의 본질적 속성으로 24 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

55 보지는 않는다. 즉, 관리될 수 있는 대상으로 이해하고, 공공갈등으로 인한 부작 용은 갈등 자체가 아니라 정부의 공공 갈등관리 능력문제라고 보는 것이 일반적 이다. 따라서 핵심은 정책과정에서 필연적으로 발생하는 갈등을 부정적 시각에 서 억압하는 것이 아니라, 민주적이고 효율적으로 조정 관리하는 것이다. 그러나 정부는 여전히 과거와 같은 방식으로 정책을 추진하고 있고, 비록 다양 한 제도를 통해 공공 갈등관리를 위한 형식적 틀을 마련하고는 있지만, 실질적인 운영과 정착이 되지 못한 실정이다. 우리나라 의 경우 이제 겨우 정부가 정책결정 및 집행권 한을 가지고 형식적으로 자문위원 의견을 수렴 해 일방적으로 추진하는 온정주의적 모형 에 서 정부행태에 불만인 다수가 집단적으로 반발 하는 갈등모형 으로 진입한 수준으로 볼 수 있 <그림 2-5> 정부 정책추진 양태 변화(Susskind) 온정주의적 모형 갈등모형 합의형성모형 다. 여전히 정부정책의 추진과정에서 이해관계자가 일당사자로 참여해 사회적 합의를 적극적으로 이루려는 합의형성모형으로의 도약은 어려워 보인다. 20) 이러한 현실이 왜 공공으로 하여금 효과적인 갈등관리방식을 선택하지 못하 게 하는지에 대한 연구가 필요한 이유라고 할 수 있을 것이다. 이러한 공공 갈등 관리 평가연구는 행태 및 요소 분석 위주로 사례전개에 영향을 미치는 사회적 구조적 변수분석에 취약, 독특한 특성으로 광범위한 사례들에 일괄 적용될 수 있 는 이론형성 곤란, 상황에 따라 적합한 갈등관리절차가 다양하고 사례간 비교분 석시 변수 통제의 어려움, 정보취득의 한계와 정보 자체에 대한 신뢰성 문제, 갈 등현상을 보다 큰 사회적 갈등요소의 패턴으로 인식하지 않고 정적인 단일 갈등 현상으로 보고 너무 이른 평가를 할 수 있는 등의 한계를 지닐 수 있다. 다만, 이러한 어려움에도 불구하고 동일유형의 갈등이 지속적으로 반복되는 경우에는 비교 및 체계적 분석이 가능할 것이다. 즉, 독특한 갈등사례는 일반화가 어렵지 만, 동일 또는 유사유형의 갈등이 지속되고 반복된다면 반드시 무엇인가 공통점 이 있다는 증거이기 때문이다. 20) 박홍엽, 2006, 공공갈등관리 시스템의 비교연구, 한국인사행정학회보 5(1): 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 25

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57 3 C H A P T E R 3 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 이 장에서는 미국과 일본을 중심으로 공공 갈등관리 평가제도 운영현황을 살펴보고, 우리나라 평가제도의 실효성을 확보하는 데 있어서 의미있는 시사점을 도출한다. 설 사 외국사례 조사결과가 구체적이고 실용적인 대안을 제시하지 못한다 하더라도 전반 적인 갈등관리 과정과 결과에 대한 평가방향은 도출할 수 있을 것으로 기대된다. 1. 국내 평가제도 실태와 문제점 1) 관련제도 현황 (1) 공공 갈등관리 제도화를 위한 노력들 갈등에 대한 인식이 달라지면서 상호작용론적 견해에 따라 실제 공공정책 형 성과정에 참여시스템을 강화하여 갈등원인을 추출하고 사전적 조치를 취함으로 써 갈등의 예방적 관리에 중점을 두는 경향이 강하게 나타나고 있다. 21) 공공갈등예방과 해결에 관한 규정은 이를 제도적으로 도입한 사례이다 년, 정부는 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 을 마련함으로써 최초로 갈등을 관리해야 할 대상으로 인식하기 시작하였다. 제1장 총칙을 비롯해 제2장 갈등예방 해결 원칙, 제3장 갈등의 예방, 제4장 갈등조정협의회, 제5장 보 칙 등 총 5장과 부칙으로 구성되어 있는 동 규정의 주요 내용을 살펴보면, 갈등영 21) 박형서, 2010, 전게서, p.20에서 인용하였다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 27

58 향평가의 실시, 갈등관리심의위운회의 설치와 운영, 참여적 의사결정방법의 활 용, 갈등조정협의회의 설치와 운영, 갈등관리연구기관의 지정과 운영, 갈등관리 매뉴얼의 작성 및 활용, 갈등관리 실태의 점검 및 보고, 갈등전문인력 양성에 관 한 규정 등 갈등관리를 위한 전반적인 내용이 담겨져 있다. 또한 동 규정 제3조에 서는 중앙정부를 원칙으로 하되 지자체, 공공기관도 갈등관리제도를 운영할 수 있다고 명시하고 있으며, 2007년 후반부터 충북, 전북, 광주, 대전, 부산, 충남 등 지자체 차원에서도 갈등관리조례를 제정하는 등의 노력을 진행하고 있다. 다만, 동 규정은 당시 국회의 입법여건이 불확실해 우선 정부 자체적으로 대통 령령으로 갈등관리 규정을 제정해 운영한 경우로, 갈등관리를 위한 보다 근본적 인 제도 정착과 구속력 및 실효성 확보를 위해서는 기본법 제정이 필요할 것이 다. 이러한 이유로 그 동안 여러 차례 공공 갈등관리를 위한 법안이 만들어졌다. 국회, 국무총리실, 사회통합위원회 등 주요 관련기관을 중심으로 법률 제정을 위 한 노력들이 진행되어 왔는데 예를 들면, 2005년 5월 정부에 의해 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 이 제안되어 입법 추진되다가 국회 임기만료로 폐기되 었고, 2009년 6월에 임두성 의원 등 국회의원 10인이 사회통합을 위한 정책갈등 관리법안 을, 2010년 7월에는 권택기 의원 등 국회의원 16인이 공공정책갈등 예 방 및 해결을 위한 기본법안 을 공동으로 발의했다(현재 국회계류 중). 정부차원에서는 2010년 4월에 사회통합위원회가 한국행정학회와 함께 공공 갈등의 예방과 해결에 관한 법률안 초안을 마련했고, 의견수렴을 거쳐 10월에 청와대에 법률안 제정을 건의했다. 이 법안은 국무총리실이나 행정안전부 제안 입법 방식으로 법률화를 추진할 계획이다. 또한, 올해 7월에는 사회통합위원장이 공공갈등을 해결할 수 있는 독립기구를 설치하는 것을 주된 내용으로 공공갈 등의 예방과 해결에 관한 법률안 을 발표한 바 있으며, 9월에는 오는 12월 관련 법 제정안 마련을 목표로 한다고 밝히는 등 입법부와 행정부 차원에서 공공 갈등 관리 기본법 마련을 위한 꾸준한 노력이 진행되고 있다. 공공 갈등관리를 담당하기 위한 정부조직 및 기구를 살펴보면, 공공 갈등관리 담당조직은 청와대 사회통합수석실과 더불어 대통령소속 사회통합위원회와 국 28 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

59 무총리실 사회통합정책실 갈등관리정책팀, 그리고 각 부처의 갈등관리심의위원 회와 갈등조정협의회가 구성되어 있다. 지난 9월에 사회통합위원장이 국책사업 갈등 조정을 위해 관련법 제정안 마련 등을 목표로 (가칭)국가공공토론위원회 신 설을 추진 중이라고 발표하였다. 이것은 프랑스 국가공공토론위원회(Conseil National du Débat Public, CNDP)를 벤치마킹한 것으로 이해관계자들 간 대화와 소통의 장을 마련해 갈등을 해결하는 정부기구가 될 것이라고 한다. 물론 중립성 과 공공성을 담보하기 위해 국가인권위원회처럼 독립기구로 만들어진다고 한다. 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제11조는 31개 중앙부처로 하여금 민간인을 위원장으로 하고 공무원과 관련전문가들로 구성된 갈등관리심의위원 회를 설치 운영하도록 의무화 하였고, 22) 제13조는 갈등관리심의위원회에 종합적 인 시책의 수립 추진, 법령 등의 정비, 다양한 갈등해결수단의 발굴 활용, 교육훈 련의 실시, 갈등영향분석, 갈등의 예방 해결에 관한 민간활동 지원 등을 심의하 는 기능을 부여하고 있다. 다만, 대부분의 갈등관리심의위원회가 활동을 하지 않고 있다는 지적과 함께 그 실효성에 의문이 제기되고 있다. 예를 들면, 국토해양부의 경우 2010년 초 동남권신 공항 건설사업 등 26개 갈등사례를 과제로 지정했으나, 2009년 이후 한 번도 갈등 관리심의위원회를 개최하지 않았다는 것이다. 문제는 이러한 현상이 비단 갈등 관리심의위원회에 국한되는 것이 아니며, 행정협의조정위원회, 중앙분쟁조정위 원회 등 주앙정부 차원의 갈등관리기구 등도 크게 다르지 않다는 데 있다(동아일 보, 일자). 이들의 실효성 문제는 최근 1, 2년 동안 일어난 공공기관 이전 입지선정, 과학비즈니스벨트 입지선정, 동남권신공항 입지선정 등과 관련된 지 역개발사업 관련갈등의 처리과정에서도 발견할 수 있다. 22) 31개 의무설치기관은 기획재정부, 교육과학기술부, 통일부, 외교통상부, 국방부, 행정안전부, 문화체육관광부, 농림수산식품부, 지식경제부, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 여성부, 국 토해양부, 보훈처, 금융위원회, 방송통신위원회, 국세청, 관세청, 조달청, 병무청, 방위사업청, 경찰청, 소방방재청, 문화재청, 농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 식품의약품안전청, 행정중 심복합도시건설청, 해양경찰청이 해당된다 임의적 설치기관으로는 국무총리실, 법무부, 법 제처, 통계청, 기상청, 검찰청, 특허청 등이다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 29

60 <그림 3-1> 우리니라 공공 갈등관리 제도화 추진경위 2003년, 정부차원에서 공공 갈등관리에 대한 논의와 법률안 마련 시작 2005년 5월, 정부에 의해 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 제안 국민적 공감대 형성 및 국회 설득 부족으로 법제화 좌절 2007년 2월, 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정 2008년, 국무총리실 중앙부처의 갈등관리 실태 점검 및 평가 시작 현 법령(대통령령)의 한계 지적 및 법률화 필요성 부각 2009~11년, 국회 및 사회통합위원회를 중심으로 법률화 작업 국무총리실 전담 국회, 2009년 6월 사회통합을 위한 정책갈등 관리법안 및 2010년 7월 공공정책갈등 예방 및 해결을 위한 기본법안 발의 사통위, 2010년 10월 공공갈등의 예방과 해결에 관한 법률안 제정 건의 2011년 9월, 사통위는 국책사업 갈등조정을 위해 12월 관련법 제정안 마련을 목표로 (가칭)국가공공토론위원회 신설을 추진 중이라고 발표 (2) 공공 갈등관리의 추진실태 평가제도 및 관련연구 현황 23) 1 국무총리실, 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가제도 우리나라 공공 갈등관리의 유일한 법적 근거인 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제26조(갈등관리실태의 점검 보고 등) 제1항은 국무총리실장은 중앙 행정기관에 의한 갈등관리의 실태 등을 점검 평가하여야 한다 고 규정하고 있다. 이를 근거로 국무총리실 사회통합정책실을 중심으로 민간전문가가 포함된 별도 평가단을 구성해 2008년부터 각 중앙정부를 대상으로 부처별 갈등관리 실태 점 검 및 평가 를 실시하고 있다. 23) 김동영 외, 2010, 한국 사회갈등의 영향평가 모형개발, 대통령소속 사회통합위원회, pp 및 37-47에서 발췌, 인용하였다. 30 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

61 점검분야 평가지표 측정방법 평가비율/등급 갈등관리 종합시책 수립 시행 종합적 갈등관리체제 갈등관리심의위원회 운영 유지 운영 갈등 관리 실적 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 의 목적은 공공정책을 둘러싼 사회적 갈 등비용 최소화를 위해 각 부처의 갈등예방 및 해결 노력을 시스템과 실적, 역량 과 관심도의 관점에서 점검하고 평가함으로써 각 부처가 자율적으로 부처의 갈 등관리체제를 정비, 개선하고 갈등관리에 대한 관심과 역량을 제고해 나가는 계 기를 제공하는 것이다. 갈등 예방 갈등 대응 갈등관리 역량 및 제고 노력 <표 3-1> 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 지표 갈등대장 유지 관리 개별법상의 절차 이행 - 정보공개, 영향평가 등 갈등관리 매뉴얼 구축 활용 갈등영향분석 활용 사전모니터링 및 홍보 갈등관리체제의 구축 - 조직내부 횡적 협조 - 유관부처 단체와의 협조 갈등조정협의회 활용 실적 갈등요인 발굴 및 제도 개선 갈등관리 교육훈련 갈등관리역량 인사기준 반영 모범사례 발굴 확산 내부평가 및 환류 절차 - 종합시책 수립 여부 - 종합시책의 충실도 10% - 계획의 실제 이행여부 우수 보통 - 심의내용의 실질성 10% 미흡 - 심의결과의 이행 여부 부실 - 갈등대장-실제 갈등 간 일치도 - 신속 업데이트 및 (총리실) 보고 5% - 법 절차이행의 충실성 10% - 이해관계자 수용도(반발 여부) - 매뉴얼 내용의 실효성 10% - 매뉴얼의 실제 활용도 - 갈등영향분석 필요성 판단 가산항목 - 필요성 판단의 적절성 (5%) - 조기대응노력(모니터링, 청문, 인 터넷 활용 등) 이행 여부 10% - 다각적 홍보(TV토론, 블로그 등) - 이행 여부 - T/F 구성 등 체계적 대응노력 - 유관부처 등과의 협의 이행 - 협의회 운영실적 - 갈등예방 완화 기여 여부 10% 가산항목 (5%) - 갈등실태 진단 및 제도개선 실적 10% - 교육시간 및 인원 - 교재 및 교육내용 적실성 5% - 피교육자의 교육 만족도 - 갈등관리 우수자 인센티브 부여 - 갈등관리 담당자 보직경로 관리 5% - 모범사례 발굴 실적 5% - 내 외부 전파 및 활용 - 자체평가 실시 여부 - 평가의 실효성 10% - 개선사항 발굴 시정(피드백) - 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 31