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1 한 중 토지정책연구(Ⅴ) : 지속가능한 개발과 토지정책 Comparative Study on Land Policies of Korea and China(Ⅴ) : Sustainable Development and Land Policies

2 국토연 한 중 토지정책연구(Ⅴ) 글쓴이 정희남 / 발행자 최병선 / 발행처 국토연구원 출판등록 제2-22호 / 인쇄 2005년 12월 26일 / 발행 2005년 12월 31일 주소 경기도 안양시 동안구 관양동 ( ) 전화 (출판팀) (대표) / 팩스 ISBN C2005, 국토연구원 *이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

3 국토연 한 중 토지정책연구(Ⅴ) : 지속가능한 개발과 토지정책 Comparative Study on Land Policies of Korea and China(Ⅴ) : Sustainable Development and Land Policies 정희남

4 연 구 진 연구책임 정희남 연구위원

5 P R E F A C E 발 간 사 연구자에게는 국경이 있으나 학문의 세계에는 국경이 없다 한다. 더욱이 21세 기 세계화시대에는 다른 문화와 상호교류 및 개방을 확대하는 것이 중요하다. 특 히 수천 년 간 우호관계를 가져온 한국과 중국 양국의 교류증대와 학문적 성과의 공유는 절실히 요구되는 시대적 요청이라고 할 수 있다. 이러한 시대적 요청을 선도하기 위하여 2001년 이래 본 원은 중국 절강대학교 동남토지관리학원과 매년 공동연구협약서를 통해 모든 경제 및 사회활동의 기반 이 되는 양국의 토지제도에 대해 공동연구를 수행해 왔다. 이러한 공동연구 성과 를 더욱 진전시켜나가기 위하여 양 연구기관은 2003년 10월에 향후 5년간 추진 할 장기연구협약서를 체결하였다. 이로서 토지의 소유, 이용, 개발, 세제, 금융, 부동산산업 등 다양한 토지시장 및 정책분야에 대한 공동연구를 보다 안정적, 집 중적, 체계적으로 추진할 수 있는 여건이 조성되었다고 평가할 수 있다. 지난 수년에 이어 금년에는 지속가능한 개발과 토지정책의 역할에 대하여 양 국의 이론과 실제를 분석하였고, 그 성과를 2005년 10월에 중국에서 개최한 국제 공동워크숍에서 교환하였다. 본 보고서는 공동워크숍에서 발표된 6편의 논문을 수정 및 편집한 것이다. ⅰ

6 이 보고서가 양 기관이 향후에도 더 많은 교류와 신뢰를 증진시켜 나갈 수 있 기는 계기가 되기를 기대한다. 아울러 개혁개방 추진과정에서 겪게 될 북한의 토 지문제 및 정책대안을 탐구하고, 우리 경제활동에서 점차 중요성이 더해 가고 있 는 중국시장의 투자환경을 올바로 이해하는 데 도움이 되기를 기대한다. 원고를 집필한 집필자, 10월 공동워크숍을 성공적으로 마칠 수 있도록 수고하 신 우시팡 동남토지관리학원 원장과 모든 관계자들에게 다시한번 감사드린다. 끝으로, 이 연구 과제를 맡아 유용한 연구결과를 도출하기 위해 노력했던 정희남 연구위원의 헌신에 심심한 감사를 표한다. 2005년 12월 국토연구원장 최 병 선 ⅱ

7 F O R E W O R D 서 문 중국 절강대학교 동남토지관리학원과 체결한 5년간의 장기연구협약서(2003~ 2007년)에 따라 양 연구기관은 도시토지개발, 공익과 사익의 조정, 지속가능한 개발과 토지정책, 거시경제정책과 토지시장 토지정책의 역할, 그리고 토지정책 의 중앙-지방정부간 역할분담과 집행체계 중에서 매년 한 개의 주제를 정하여 이 를 집중적으로 공동연구하기로 하였다. 첫 해인 2003년에는 도시토지개발 분야를 공동 연구하였고, 2004년에는 토지 에 대한 공익과 사익의 조정방안이라는 주제로 공동 연구하였다. 금년에는 지속 가능한 개발과 토지정책의 역할이라는 주제로 공동 연구를 수행하였다. 연구성 과는 지난 10월 중국 항주에서 개최된 공동워크숍을 통해 서로 교환하였다. 본 연구보고서는 그동안의 성과물을 편집한 것이다. 본 보고서에 담긴 지속가능성 과 토지정책이 양국의 관련제도와 정책개선에 기여할 수 있기를 기대한다. 이번 보고서를 마련하는데 여러분의 참여와 도움이 컸다. 먼저 공동워크숍을 주최하신 우시팡 동남토지관리학원 원장과 모든 관계자들에게 감사드린다. 양 연구기관의 공동연구에서 가교 역할을 담당하였고 이번 워크숍을 기획하신 절강 대학교 박인성 교수께 감사드린다. 양국의 원고를 상대방 국가의 언어로 번역하 느라 수고하신 절강대학교 박사학위 과정의 조순애 선생님께도 감사드린다. 마 ⅲ

8 지막으로 본 보고서의 편집과 행정업무를 처리해준 조성찬 연구원에게 감사드린 다. 이 연구과제의 중요성을 인식하고서 이 연구자료를 아는 범위 안에서 최대한 의 주의력을 가지고 번역 및 편집하려 하였다. 그러나 우리와 다른 용어와 개념 들을 정확히 전달하는 데에는 한계가 있기 때문에 적지 않은 오류가 있을 것으로 예상된다. 잘못된 오역에 대해서는 추후 계속 보완하고자 한다. 학계 제현의 질 책을 기대한다. 2005년 12월 연구위원 정 희 남 ⅳ

9 S U M M A R Y 요 약 본 보고서는 모두 6편의 논문을 한국어 편과 중국어 편으로 나누어 수록하고 있다. 제1장은 한국의 자연환경보전지역 관리정책을 소개하고 있다. 지난 40여년간 한국은 경제성장에 초점을 맞춘 국토개발을 추진해 왔다. 그 결과 경제규모는 세 계 11위로 성장하였겠지만, 환경지속성지수(ESI)는 세계 142개 국가 중 122위에 머물 정도로 낙후되어 자연생태계 훼손 등 다양한 환경오염 문제에 직면해 있다. 정부는 제4차 국토종합계획, 국가환경보전계획 수립 등을 통해 지속가능한 국토 및 자원관리를 위한 과제와 전략을 추진해 오고 있다. 본 논문은 국토 자연환경 보전체계, 자연환경보전지역 지정 및 관리 현황, 생태자연도 구축현황, 자연환경 보전지역 관리를 둘러싼 문제점 등을 개괄한 후 지속가능한 자연환경보전지역 관리를 위한 과제와 제언을 도출하고 있다. 제2장은 중국 서부지구의 생태환경 건설계획을 논의하고 있다. 개혁개방 이후 동부 연해지역에 비해 서부지역은 경제가 성장하지 못하여 지역간 경제수준 격 차가 심각해지게 되었을 뿐 아니라, 서부지역의 생태환경 문제가 더 이상 방치하 거나 미룰 수 없을 정도로 악화되고 있기 때문에, 중국은 최근 서부지구의 생태 환경 건설계획을 수립하고 있다. 특히, 장강과 황하 상류지역의 삼림식피 파괴와 ⅴ

10 수토유실( 水 土 流 失 ), 그리고 그로 인하여 초래되는 수자원 감소와 토지 사막화 문제가 가장 심각한 문제로 대두되었기 때문이다. 이 논문은 현재 추진되고 있는 서부대개발 정책을 이해할 수 있도록 중국의 서부지구에 대한 지역개발정책의 연혁과 서부대개발 정책의 채택 및 추진배경, 서부지구 생태환경 파괴현황과 문제, 그리고 대응전략으로서 생태환경건설정책 추진 현황과 성과 등을 고찰하 고 있다. 제3장은 한국의 농촌토지 이용관리정책을 논의하고 있다. 최근 한국 농촌이 겪고 있는 어려움, 예컨대 대내적으로 열악한 정주여건과 도농소득 격차로 농 촌인구가 감소하면서 고령화되고, 대외적으로는 농산물시장 개방으로 경쟁력 을 잃은 농지가 유휴화되면서 국토의 황폐화와 농촌지역의 난개발이 우려되 는 상황 때문에, 앞으로 농촌토지이용은 농촌지역의 지속가능한 발전을 좌우 하는 중대한 요인이 된다. 이 논문은 농촌지역의 지속가능한 발전을 위해서 농촌토지에 대한 계획적 관리가 필요하다는 것을 논의하고 있다. 이를 위해 구체적으로 먼저 농촌토지이용계획과 농촌정비계획을 통합하여 농촌과 농지 를 포괄하는 종합적인 농촌공간계획체계를 정립하고, 소규모로 분산되는 농지 전용을 종합적 계획적으로 관리하기 위해 다양한 농촌토지이용 수요를 계획 체계 안으로 끌어들일 필요가 있으며, 도시내부 및 주변지역의 농지를 전용하 여 도시용지를 공급할 필요가 있을 때에는 도시계획에 따라 경관 및 환경보 전을 위한 공원 녹지 및 기반시설을 확보할 수 있는 범위 안에서 이루어지 도록 해야 한다는 정책대안을 제시하고 있다. 네 번째 논문은 중국의 경지보호에 대한 주제를 다루고 있다. 중국경제사회 의 빠른 발전과 인구의 신속한 증가로 경지면적이 크게 감소할 뿐 아니라 토 양퇴화 및 생태계 평형의 파괴를 야기하여, 경지의 지속가능한 이용과 보호에 커다란 위협이 되고 있다. 이 논문은 중국의 경지보호 현황으로부터 출발하 여, 경지보호의 필요성과 어려움을 분석하고, 경지보호에서 취득한 성과를 긍 정적으로 평가하는 동시에 경지보호 과정에서 일고 있는 현실문제도 제기하 고 있다. 끝으로, 14개 조항에 이르는 경지의 지속가능한 이용과 보호정책을 ⅵ

11 제시하여, 미래 경지의 지속가능한 이용과 보호에 대하여 일정한 지도 작용을 하고자 한다. 다섯째 논문은 지속가능한 국토관리를 위한 한국의 토지적성평가제도의 적 용에 대한 연구이다. 토지적성평가제도는 2002년 비도시지역의 난개발을 방지 하고, 개발과 보전의 갈등관계를 친환경적으로 조정하기 위하여 도입되었다. 토지적성평가란 토지가 가진 물리적 특성과 그 토지를 둘러싼 주변지역의 사 회 경제적 특성, 입지적 특성 등을 기초로 하여 적정한 이용가능성과 보전 필요성을 평가하여 그 우선순위를 서열화한 것이다. 이 논문은 남해군을 중심 으로 토지적성평가 실제 적용방법과 절차 등을 검토하였다. 그 결과, 토지적 성평가제도는 토지의 특성을 종합적으로 분석하고 평가함으로써 토지이용계 획의 합리성과 지역적합성을 제고시킬 수 있는 것으로 분석되었다. 또한 토지 적성평가제도는 지역실정에 좀 더 적합한 결과를 도출할 수 있도록 평가지표 선정의 융통성을 보완하고, 토지적성평가 결과의 활용도를 높일 수 있도록 토 지적성평가를 기초로 한 계획수립방법 및 기준에 대한 연구가 이루어져야할 것으로 분석되었다. 마지막 논문은, 중국을 사례로 도시내 녹색서비스 수준평가에 대한 연구이다. 도시 주민의 도시녹색공간이 제공하는 녹색서비스 향유수준은 각종 인자의 종합 적인 영향을 받는다. 이론상으로는 일단의 공공녹지는 도시범위의 어떠한 공간 단원에도 일정한 영향력을 미친다. 실제상으로는 녹지 자체가 제공하는 녹색량 의 차이, 교통상의 접근성 정도, 입장료 가격, 녹지 자신의 공간특징과 주위환경 등 모두가 각 공간단원이 자신이 제공하는 녹색서비스 향유수준을 제약하고 있 다. 종합적으로 보면, 이러한 영향은 기본적으로 해당 녹색공간과의 거리와 반비 례한다. 즉 거리가 멀어질수록 향유수준은 상대적으로 적어지고, 공간단원이 향 유하는 녹지의 녹색서비스도 더욱 적어진다. 이러한 기본 사상에 근거하여, 본 연구는 공간분석기술을 이용하여, 상하이시 107개 공원녹지가 제공하는 녹색서 비스를 각 근린주구단위( 街 坊 单 元 )에 분배하고, 그 후에 각 근린단위에 대한 누 적을 통하여 전체 근린단위의 도시녹색서비스 향유수준 총량에 대한 하나의 공 ⅶ

12 간평가를 구하였다. 결과는 각 근린단위가 이러한 녹색서비스 향유수준과 공간 차이 특징 및 인당 평균 향유수준의 차이가 나타났다. 본 연구는 도시녹색공간 의 합리배치, 녹색공간이 제공하는 녹색서비스의 유효분배 등을 위하여 일종의 새로운 방법과 개념을 제공하고, 연구결과는 도시의 생태환경평가, 부동산평가 및 도시계획 등에 대하여 일정한 참고가치가 있다. ⅷ

13 C O N T E N T S 차 례 발간사 i 서 문 iii 요 약 v 제1편 한국어편 1-1. 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 1 국토연구원 김선희 1-2. 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 23 절강대학교 박인성 1-3. 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 45 국토연구원 최혁재 1-4. 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 65 절강대학교 팡빈( 方 斌 ) 1-5. 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 91 국토연구원 채미옥ㆍ정희남 1-6. 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 113 절강대학교 예원저( 岳 文 泽 )ㆍ상해화동사범대학교 뤄야( 罗 亚 )

14 C O N T E N T S 目 彔 第 2 片 中 國 語 編 2-1. 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 129 國 土 硏 究 院 金 善 姬 2-2. 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 145 浙 江 大 學 校 朴 寅 星 2-3. 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 161 国 土 研 究 院 崔 赫 宰 2-4. 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 177 浙 江 大 学 校 方 斌 2-5. 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 197 國 土 硏 究 院 蔡 美 玉 ㆍ 郑 希 南 2-6. 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 217 浙 江 大 学 校 岳 文 泽 ㆍ 华 东 师 范 大 学 校 罗 亚 SUMMARY 229

15 Ⅰ. 한 국 어 편 1-1. 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 1 국토연구원 김선희 1-2. 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 23 절강대학교 박인성 1-3. 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 45 국토연구원 최혁재 1-4. 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 65 절강대학교 팡빈( 方 斌 ) 1-5. 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 91 국토연구원 채미옥ㆍ정희남 1-6. 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 113 절강대학교 예원저( 岳 文 泽 )ㆍ상해화동사범대학교 뤄야( 罗 亚 )

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17 1 C H A P T E R 1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 국토연구원 김선희 차 례 1. 持 續 可 能 한 發 展 과 國 土 環 境 保 全 2 1) 國 土 環 境 與 件 2 2 ) 持 續 可 能 한 發 展 을 위한 主 要 政 策 과 計 劃 4 2. 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 7 1 ) 自 然 環 境 保 全 體 系 7 2 ) 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 現 況 9 3) 生 態 自 然 圖 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 둘러싼 主 要 問 題 點 15 1) 開 發 壓 力 增 加 15 2) 重 複 指 定 과 統 合 的 運 營 管 理 未 洽 16 3 ) 保 全 地 域 指 定 에 따른 葛 藤 과 對 立 深 化 持 續 可 能 한 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 위한 課 題 와 提 言 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 1

18 1. 持 續 可 能 한 發 展 과 國 土 環 境 保 全 1) 國 土 環 境 與 件 국토는 국가의 자연, 경제, 사회, 문화환경을 나타내는 지표이다. 면적과 기후, 인구와 GNP, 인프라 상황, 생물종과 의 식 주, 심지어는 국민의 정서와 기질까 지도 표현하고 있다. 지난 1960년대 이후 40여년 동안 이루어진 압축경제성장 덕 분에 2005년 현재 우리나라는 도시, 산업, 교통, 생활면에서 눈부신 발전양상을 보여주고 있다. 이처럼 국토는 그 시대의 여건, 정책, 국민들과 더불어 끊임없이 변화되고 창조되어 가는 유기체이다. 현재의 우리 국토 모습이 우리 선조들의 예 지와 노력에 의해 오늘에 이르듯, 우리 국토의 미래는 현세대인 우리가 국토가 갖는 기질과 잠재력을 어떻게 파악하고 관리하느냐에 따라 크게 변화될 것이다. 우리나라는 아시아대륙 동북단의 길이 약 1,000km에 달하는 반도와 3,200여개 의 도서로 구성된 대표적인 반도국가이다. 남북한을 포함한 국토총면적이 22.3만 km2으로 이중 남한은 한반도의 45%를 차지하는 99,601km2이다. 최근들어 여러 중 요한 가치를 내포하고 있는 간석지를 포함한 대륙붕까지 포함하면 약 50만km2(남 한은 34.5만km2)이다. 우리나라는 몬순기후대 국가다. 4계절이 있는 북서계절풍, 온대계절풍 기후대 로 의 식 주 문화가 특히 발달해 있고, 국민들의 심성 또한 변화무쌍하다. 자 원관리에는 어려움과 잇점이 동시에 상존한다. 연강우량은 1,283mm로, 1인당 강 수량은 세계평균(3만4천톤)의 11%에 불과하다. 그나마 2/3가 6~9월에 집중되어 여름에는 홍수, 겨울과 봄철에는 가뭄에 시달린다. 연간 수자원 총량은 1,267억톤 이나, 전형적인 동고서저형 지형으로 하상계수가 높아(1/300~1/400) 대부분 바 다로 유실되어 실제로 이용되는 물은 321억톤에 불과하여 1인당 1,470톤만이 사 용가능한 물이다. UN 국제인구행동연구소(PAI: Population Action Institute)기준에 의하면 물부족 국가군에 해당된다. 우리나라는 국토의 65.3%가 산지로 구성된 산악국가이다. 그래서 문학작품이 2

19 나 가요 등에 坊 坊 曲 曲 이라는 표현이 자주 등장한다. 유럽이나 동남 아시아국가 를 여행할 때 새삼 느끼는 사실은 우리나라는 산이 많다는 점이다. 어딜 가나 산 에 접해 있어 산과 더불어 생활한다. 해발 2000m이하의 크고 작은 산들이 백두대 간을 중심으로 동쪽은 급경사, 서쪽는 완경사를 이루며 남북으로 동서로 뻗어있 어 침식평야를 형성하고 있다. 그래서 실제 활용 가능한 가용토지면적은 전국토 면적의 26%인 약 2만6천km2로 좁은 국토가 더욱 비좁다. 우리나라 인구는 2003년말 현재 4,785만명(주민등록인구 기준)이다. 인구밀도 는 490인/km2로 세계 최상위수준의 고밀도 국가이다. 실제로 이용가능한 가용토지 면적에 대한 순인구밀도는 1,672인/km2로 세계 1위이다. 도시용지의 인구밀도는 8,370명/km2로 밀도가 높기로 유명한 일본보다 2.3배 조밀하다. 이로 인한 자가총 액은 GDP의 약 3.7배로 일본의 3.4배, 영국의 1.1배보다 높아 토지이용 등을 왜곡 하여 난개발 등이 심화되고 있다. 수도권 집중도는 세계에서 제일 높다. 전국 면적의 11.8%에 해당하는 수도권 에 전국인구의 47.6%, 제조업체수의 55.1%, 벤쳐빌딩의 87%, 대학의 30~40%가 집중해 있다. 이는 일본 도쿄권 32.2%, 프랑스 파리권18.4%, 영국 런던권 21.1% 보다 높다. 원래 우리나라는 錦 繡 江 山 으로 불리울 정도로 천혜의 자연환경을 보유하고 있어 국가의 지속적인 발전과 국민들에게 쾌적한 환경을 제공하는 근원이 되어 왔다. 그러나 지난 20세기 압축경제성장기를 거치면서 우리 국토는 환경용량 (carrying capacity)을 고려하지 못한 개발로 자연훼손과 다양한 환경문제에 직면 하고 있다. 인구는 세계 26위, 경제규모는 11위의 국가이지만 에너지 소비량은 세계 10위, 온실가스 배출량은 세계 9위이다. 고밀구조와 도시화, 산업화 등으로 국토상에 배출된 오염물질량이 급속히 증가하여 세계경제포럼에서 발표하는 환 경지속성지수(ESI)는 136위(142개국 중)이다. 1) 삶의 질(Quality of Life) 은 경제 협력기구(OECD) 30개 국가중 26위에 그치고 있다. 1) 2005년 122위로 다소 개선됨 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 3

20 <표 1> 국토 주요지표 구분 단위 국토 인구 도시 국토면적 km2 98,234 99,016 99,300 99,601 인구밀도 인/km 총인구 천명 31,435( 70) 38,317 43,801 47,849 도시인구 천명 15,750( 70) 26,717 36,331 42,586 도시화율 % 50.1( 70) 도시적용지 % 토지이용 농지 % 임야 % 기타토지 % 고속도로연장 km 656 1,245 1,551 2,778 주택보급율 % 생활 상수도보급율 % 하수도보급율 % 국립공원 개소 자료: 대한민국정부, 제 4차국토종합계획 및 수정계획, , ) 持 續 可 能 한 發 展 을 위한 主 要 政 策 과 計 劃 (1) 持 續 可 能 發 展 委 員 會 構 成 運 營 21세기는 환경이 국민의 삶의 질을 결정짓고 국가경쟁력의 원천이 되는 시대 이다. 우리나라는 1992년 브라질 리우 UNCED 및 2002년 남아공 요하네스 WSSD에 적극적으로 참여해 오면서 환경과 조화된 지속가능한 개발(ESSD)'를 사회 전 분야에 정착시키기 위한 노력을 경주해 오고 있다. 지속가능한 발전 관점에서 볼때 우리나라는 경제적인 성장에는 성공했으나 사 회적 통합과 환경적인 지속가능성 측면에서 인식제고 및 개선 노력이 요구되고 있다. 이에 정부에서는 대통령직속 자문기구로 정부, 산업계, 시민단체 등이 함께 4

21 참여하는 지속가능발전위원회(PCSD: The Presidental Commission on Sustainable Development)를 설치하여 운영해오고 있다. 2005년 6월 5일 세계환경의 날에는 지속가능한 국가비젼 을 선포하고 국가정책의 지속가능성 확보를 강화하기 위 한 실천전략 등을 추진해오고 있다. 지속가능한 에너지 산업정책의 수립, 지속가 능한 물관리체계 구축, 지속가능한 국토 및 자연관리체계 구축, 중앙정부와 지방 정부 각종정책의 지속가능성 진단 및 평가, 사회갈등 관리 및 예방을 위한 참여 적 의사결정시스템 구축, 지방의제 21의 실천 등을 추진하고 있다. (2) 弟 4 次 國 土 綜 合 計 劃 의 樹 立 推 進 국토종합계획은 국토를 이용 개발 보전함에 있어서 미래의 경제적 사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 장기발전방향을 제시하는 최상위 계획이 다(국토기본법 제 6조) 우리나라는 1970년대부터 10년을 계획단위로 국토종합계획을 수립해오고 있 으며, 올해 제 4차 국토종합계획 수정계획을 수립하고 있다. 2) 제4차 국토종합계 획 수립이후 진행되고 있는 새로운 국내외 여건변화에 대응하기 위해 수정계획 을 수립하고 있다. 국가균형발전과 지방화에 대한 참여정부의 새로운 국가경영 패러다임을 반영하고, 세계화와 남북한 교류협력의 급속화로 요구되는 미래지향 적이고 개방적인 국토전략을 국토계획에 새롭게 반영하고 있다. 약동하는 통합국토 의 실현을 계획기조로 하여 5대 기본목표와 6대 추진전략 을 설정하였다. 국토의 균형발전과 경쟁력 강화, 인본주의적 국토실현을 위해 1 상생하는 균형국토, 2 경쟁력 있는 개방국토, 3 살기 좋은 복지국토, 4 지속가 능한 녹색국토, 5 번영하는 통일국토 등 5대 계획목표를 설정하였다. 이를 실천 하기 위한 6대 추진전략은 1 자립형 지역발전 기반의 구축, 2 동북아 시대의 국토경영과 통일기반 조성 3 네트워크형 인프라 구축 4 아름답고 인간적인 도 시 주거환경 조성, 5 지속가능한 국토 및 자원관리, 6 분권형 국토계획 및 집 2) 제1차 국토종합개발계획(1972~1981), 제2차 국토종합개발계획(1982~1991), 제3차 국토종합개발계획 (1992~2001), 제4차 국토종합계획(2000~2020), 제4차 국토종합계획수정계획(2005~2020) 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 5

22 행체계 구축이다. (3) 國 土 環 境 保 全 計 劃 樹 立 推 進 국가환경보전종합계획은 지속가능한 국가발전의 비젼과 전략을 제시하기 위 한 환경과 관련분야를 총괄 조정하는 종합계획으로 장기적인 환경정책의 발전비 젼과 방향을 제시하는 국가의 전략계획이다(환경정책기본법 제 12조). 계획기간 은 2006~2015년(10년 장기계획)이고 환경과 관련된 여타 국가계획과 유기적인 연관을 가지고 수립 시행된다. 국가환경보전종합계획에서는 현세대와 미래세대 모두를 위한 건강한 환경, 정의로운 사회, 효율적인 경제를 가진 지속가능한 녹색국가의 조성 을 계획기조 로 4대 계획목표와 5대 추진원칙, 7대 추진전략을 설정하였다. 4대 계획목표는 1 한반도 환경용량의 효과적인 보전과 지속가능한 이용, 2 세대간, 세대내의 환경정의가 구현되는 사회 구축, 3 자원기반의 보전과 신중한 자연자원 이용, 4 경제적 번영의 지속적인 추구와 고용기반의 확충이다. 5대 추진원칙은 1 인 간과 자연의 공생(symbiosis), 2 개발과 보전의 조화(harmony), 3 환경과 경제의 상생(prosperity), 4 환경적 형평성구현(environmental equity), 5 민주적 참여확대 (Environmental Governance) 이다. 이를 추진하기 위한 핵심전략과제와 추진방향 은 1 안전하고 자연미 넘치는 생활환경 조성, 2 지속가능하고 활력있는 자연생 태 보전, 3 자연자원기반의 온전한 보전과 효율적 이용, 4 환경을 지키는 경제, 경제를 살리는 환경, 5 환경혜택을 두루 누리는 정의사회 구현, 6 동북아 환경 보전 및 환경협력 강화, 7 지구의 지속가능한 발전의 선도 등 이다. 6

23 2. 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 1) 自 然 環 境 保 全 體 系 자연환경보전업무는 크게 자연환경 우수지역 보전 관리, 자연생태계 유지 및 생물다양성 보전, 자연환경 조사연구 등으로 구분된다. 현재 우리나라에서는 이 들 업무를 環 境 部 및 建 交 部 ( 國 土 交 通 部 로 변경), 山 林 廳, 海 洋 水 産 部, 文 化 財 廳 등에서 소관법률을 두어 다원적으로 관리하는 복잡한 관리체계를 갖고 있다. <표 2> 우리나라 자연환경 보전 체계 분류 보호지역 명칭 관련법 관련부서 자 연 환 경 보 전 자연환경보호지역 지정 및 관리 야생동식물보호 생태계보전지역 자연환경보전법 환경부 자연공원(국립공원, 도립공원, 군립공원) 자연공원법 환경부 자연환경보호지역 국토의계획및이용 에 관한 법률 건교부 습지보호지역 습지보전법 환경부(내륙), 해양수산부(연안) 특정도서 독도등 도서지역의 생태계보전에 관한 환경부 특별법 천연보호구역 문화재보호법 문화재청 조수보호구역 조수보호및수렵에 관한법률 환경부 백두대간보호구역 백두대간보호에 관한법률 산림청 산림유전자보호림(보안림) 산림법 산림청 멸종위기야생동식물지정 자연환경보전법 환경부 야생조수지정 조수보호및수렵에 관한 법률 환경부 천연기념물지정 문화재보호법 문화재청 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 7

24 정책목표 인간과 자연의 공존공생을 위한 자연환경 조성 기본방향 생물다양성의 보전과 지속가능한 자연환경보전 이용 주요업무 자연환경 조사연구 자연환경 우수지역 보전 관리 자연생태계 유지 및 생물다양성 보전 자연환경 보전 기본틀 마련 훼손된 자연환경 복원 생태계 위협요인 제거 전국자연 환경조사 습지조사 무인도서 동굴조사 야생동물 분포조사 국가장기 생태조사 생물자원관 자연환경 GIS-DB구축 자연환경 보전이용시설 생물다양성 연구부 설치 국립공원 생태계 보전지역 특정도서 습지보호 지역 백두대간 접경지역 조수보호구 철새도래지 Biotope 자연형하천 토양오염 개선사업 자연환경 보전기술 개발 자연환경 산업육성 보호종 확대 멸종위기종 복원 이동통로 서식지외 보전기관 생물다양성 관리계약 밀렵 밀 거래 근절 생태계위해 외래종제거 LMO 관리 <그림 1> 자연환경보전정책 추진체계 8

25 2) 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 現 況 우리나라는 자연생태계가 우수하고 생물다양성이 풍부 3) 하여 특별히 보호할 가치가 있는 지역을 자연생태계보전지역으로 지정하여 관리하고 있다. 현재 생 태계보전지역 22개소( km2), 습지보호지역 12개소(185.21km2), 국립공원 20개 소(6,448km2) 등이 지정되어 있다. 국제적 보호지역으로는 대암산 용늪(106ha)과 창연 우포늪(854ha) 등 2개지역 이 람사습지로 지정되어 있고, 백두산, 설악산(3,932km2), 제주도의 한라산 중산 간 서귀포 해양공원(831km2)이 UNESCO생물권보전지역으로 지정되어 있다. 국토면적 대비 자연보호지역 비율은 7.1%로서 OECD 14.6%의 1/2수준이다. 정 부에서는 국토환경보전계획을 통해 2015년까지 15%까지 제고할 계획이다. <표 3> 우리나라 자연환경 보호지역의 지정현황 구분 개소수 면적(km2) 관계법령 관리기관 비고 국립공원 20 6, 자연공원법 국립공원관리 제주도(한라산), 공단 경주시 도립공원 자연공원법 지방자치단체 군립공원 자연공원법 지방자치단체 생태계보전지역 자연환경보전법 환경부 8개소, 환경부, 해수부 4개소, 해양수산부 시도지사 10개소 습지보호지역 습지보전법 환경부, 해양수산부 독도등도서지역 특정도서 생태계보전에 환경부 관한특별법 조수보호구 666 1, 조수보호및수렵 에관한법률 환경부 천연기념물번식지 및 도래지 문화재보호법 문화재청 환경부 7개소, 해수부 5개소 3) 현재 우리나라에 존재하는 생물종 수는 약 10만 정도로 추정됨 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 9

26 <표 4> 국가 생태계보전지역(12개 지역, km2) 지역명 위치 면적(km2) 특징 지정일자 낙동강 하구 부산 사하구 신평, 장림, 다대동 일원 해면 및 강서구 명지동 하단 해면 철새도래지 지리산 전남 구례군 산동면 심원계곡 및 토지면 피아골 일원 극상원시림 (구상나무 등) 대암산 강원 인제군 서화면 대암산의 큰용늪과 작은용늪 일원 1.06 우리나라 유일의 고층 습원 우포늪 경남 창녕군 대합면 이방면 유어면 대지면 일원 8.54 우리나라 最 古 의 원시 자연늪 무제치늪 울산 울주군 삼동면 조일리 일원 0.18 희귀야생동 식물이 서식하는 산지습지 섬진강 수달서식지 전남 구례군 문척면, 간전면, 토지면 일원 1.83 멸종위기동물인 수달의 서식지 고산봉 붉은박쥐서식지 전남 함평군 대동면 일원 8.78 멸종위기동물인 붉은박쥐의 서식지 동강유역 강원 영월군 영월읍, 정선군 정선 동읍, 평창군 미탄면 일원 지형 경관 우수 희귀야생동 식물서식 해양수산부 지정: 4개소, km2 신두리 사구해역 충남 태안군 원북면 신두리 일원 다양한 식생과 특이한 지형 문섬 등 주변지역 제주 서귀포시 강정동, 볍환동, 서귀동, 토평동, 보목도 일원 국내 유일의 산회 군락지 다양한 해조류 군락 존재 오륙도 및 주변해역 부산 남구 용호2동 번지 및 주변해역 0.35 기암괴석 무인도서 및 수직암반 생물상 보호 대이작도 주변해역 인천 옹진군 이작리 및 승봉리 일원 55.7 경관우수 및 수산 생물과 저서생물의 조요서식지

27 <표 5> 습지보호지역( 현재) 지역명 위치 면적(km2) 특징 지정일자 환경부 지정(7개소, km2) 낙동강 하구 부산 사하구 신평, 장림, 다대동 일원 해면 및 강서구 명지동 하단 해면 철새도래지 대암산 강원 인제군 서화면 대암산의 큰용늪과 작은용늪 일원 1.06 우리나라 유일의 고층습원 ('97.3 람사등록) 우포늪 경남 창녕군 대합면, 이방면, 유어면, 대지면 일원 8.54 우리나라 最 古 의 원시자연늪 ('98.3 람사등록) 무제치늪 물영아리 오름 울산시 울주군 삼동면 조일리 일원 희귀야생동 식물이 서식하는 산지습지 제주 남제주군 남원읍 기생화산구 화엄늪 경남 양산시 하북면 용연리 산지습지 두웅습지 충남 태안군 원북면 신두리 신두리사구의 배후습지희귀야생동 식물 서식 해양수산부 지정(5개소, km2) 무안갯발 진도갯벌 순천만 갯벌 보성벌교 갯벌 옹진장봉도 갯벌 전남 무안군 해제면, 현경면 일대 전남 진도군 군내면 고군면 일원(신동지역) 전남 순천시 별양면, 해룡면, 도사동 일대 전남 보성군 호동리, 장양리, 영등리, 장암리, 대포리 일대 인천 옹진군 장봉리 일대 68.4 생물다양성 풍부지질학적 보전가치 있음 수려한 경관 및 생물다양성 풍부 철새도래지 흑두루미 서식 도래 및 수려한 자연경관 자연성 우수 및 다양한 수산 자원 희귀철새 서식 도래 및 생물다양성 우수 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 11

28 생태계보전지역 습지보호지역 또는 특정도서로 지정된 생태계보전지역에서 는 건축지 증측, 토지 형질변경 등을 엄격히 제한하며, 필요한 경우에는 출입을 금지하거나 제한하고 있다. 또한 행위제한 위반자에게는 원상회복 명령과 벌칙 을 부과하고 있으며, 보호지역내의 토지소유주와 협의하여 사유지를 국가에서 매입하는 제도 등을 운영하고 있다. 생태계보전지역의 각종 행위 및 토지이용계 획규제 등으로 인해 지역주민과 해당 지자체의 민원과 갈등이 최근들어 급속히 늘고 있다. <표 6> 생태계보전지역 관리내용 구분 규제내용 벌칙 생태계훼손 행위제한 행위제한 개발사업 등의 제한 출입제한 원상회복 토지매수 야생동 식물의 포획 채취 이식 훼손 고사행위 (지역주민의 생계수단 등은 제외) 건축물 공작물의 신축 또는 2배이상 증축 토지의 형질변경 수위 수량 증감행위 토석의 채취 수면의 매립 간척 불을 놓은 행위 폐기물 등을 버리는 행위 인화물질 소지 또는 취사 야영행위 가축 방목 야생동 식물에 피해를 주는 행위 임도설치, 매립사업, 농지전용, 초지전용, 하천훼손, 골재채쥐 필요한 경우 출입제한 금지 행위제한 위반자에 행위중지, 원상회복 명령 토지소유자와 협의매수 2년이하 징역 또는 2천만원 이하 벌금 1천만원 이하의 과태료 - 50만원 이하 과태료 2년이하 징역 또는 2천만원 이하 벌금 12

29 3) 生 態 自 然 圖 생태자연도는 일정한 지역에 대하여 자연경관 및 생물상의 희귀성, 고유성, 풍 부성 및 지역대표성을 고려하여 각각의 생태계(산림, 하천, 농지, 도시, 호소, 해 양 생태계 등)에 대한 가치를 등급화한 지도이다. 우리나라에서는 자연환경보전 법 제 34조에 의거 각종 개발계획의 수립이나 시행에 활용할 수 있도록 하기 위 해 자연환경조사 결과를 기초로 생태자연도를 작성하도록 되어 있다. 생태자연도는 자연생태계를 식생, 야생동식물, 생물다양성, 지형경관의 4가지 부문을 평가하여 1등급, 2등급, 3등급과 별도관리지역의 4등급으로 구분하고 있 다. 환경부는 전국자연환경조사를 토대로 1:25,000 지형도에 전국의 산 하천 습지 호소 농지 도시 등 자연환경가치를 4등급한 생태자연도를 작성하여 자 연생태계를 체계적으로 관리할 계획이다. 2005년 4월 현재 생태자연도 초안이 작 성되어 관보에 공개된바 있다. <표 7> 생태자연도 등급구분 기준 구 분 1등급 2등급 3등급 별도관리지역 등급 기준 멸종위기야생동식물 또는 보호야생동식물의 주된 서식지, 도래지 및 주요 이동통로가 되는 지역 생태계가 특히 우수하거나 경관이 특히 수려한 지역 생물의 지리적 분포 한계에 위치하는 생태계 지역 또는 주요 식생의 유형을 대표하는 지역 생물다양성이 특히 풍부한 지역 등 1등급에 준하는지역으로서 장차 보전의 가치가 있는 지역 또는 1등급 권역의 외부지역 1등급 권역, 2등급 권역 및 별도관리지역으로 분류된 지역 외의 지역으로서 개발 또는 이용의 대상이 되는 지역 다른 법률의 규정에 의하여 보전되는 지역 중 역사적 문화적 경관 적 가치가 있는 지역이거나 도시의 녹지보전 등을 위하여 관리되고 있는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 13

30 14 <그림 2> 생태자연도 현황

31 3. 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 둘러싼 主 要 問 題 點 1) 開 發 壓 力 增 加 우리나라는 지난 40여년간 압축경제성장과정에서 단기간에 고도의 경제성장 과 국가발전의 기틀을 마련하였다. 그러나 효율성과 경제성에 입각한 공급위주 의 국토개발정책의 추진으로 1990년 들어서면서 국토 난개발 문제 및 자연환경 훼손 문제가 주요 정책현안과제로 대두되고 있다. 좁은 국토공간에 도시화, 산업화가 급속히 진행되면서 도시의 외연적 확산과 토지의 집약적 이용으로 산림 및 농경지 등이 지속적으로 잠식되거나 감소되고 있다. 최근 14년간(1990~2003) 도시적 용지는 전국토면적의 4.8%에서 5.9%로 여 의도 면적의 약 420배가 늘어난 반면, 산림은 66.0%에서 65.2%, 농경지는 22.0% 에서 21.5%로 감소하고 있다. 도시적 용지에 대한 개발수요 증가로 2020년까지 9.1%까지 증가할 것으로 예측되고 있어, 산림과 농경지의 감소는 계속될 것이다. 국민소득 증대와 주5일 근무제 도입 등에 따라 관광레져개발 수요가 늘면서 자연환경이 양호한 지역까지 개발의 대상이 되고 있다. 비무장지대(DMZ), 백두 대간, 수산자연보호구역 등 연안역의 개발수요가 늘고 있다. 또한 급속한 세계화 속에서 확산되고 있는 신자유주의와 참여정부의 지방화전략으로 경제자유구역, 기업도시, 각종 개발특구 등이 전국적으로 확대되면서 자연환경보전지역에 대한 개발압력이 커지고 있다. 보전지역을 제대로 보전하고 개발을 막기위해 녹지자연도 8등급 이상 지역의 개발제척, 택지조정 규모의 제한 등 각종 규제와 환경영향평가를 강화하고 있지 만, 특별법을 통한 의제처리나 규제대상을 피하기 위한 소규모 분할 개발방식 등 으로 난개발과 환경훼손 문제는 계속되고 있다. 이들 지역은 가급적 보전하되 불가피하게 개발사업이 이루어질 경우, 자연을 보전 혹은 복원할 수 있도록 자연침해규정 을 도입하고, 개발과 환경의 조화를 도모하는 환경친화적인 개발모형 등을 마련 할 필요가 잇다. 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 15

32 2) 重 複 指 定 과 統 合 的 運 營 管 理 未 洽 자연생태계보전지역 지정기준의 자연상태의 원시성, 생물다양성, 지형 지질 의 특이성, 자연경관 및 생태계 대표성 등 상당히 모호하고 포괄적이다. 또한 보 호구역에 따른 독특한 특성을 반영한 기준이라기 보다는 대부분 유사한 기준으 로 보호구역 중복지정의 근본적인 요인이 되고 있다. 예를 들면 수려한 자연경관 을 가지고 있고, 생물서식지 도래지이면서 생물다양성이 우수하면 생태보전지 역, 습지보전지역 지정이 가능하다. 이에 따라 자연환경 보전을 위한 보호지역의 지정 및 관리체계가 부처별로 산 발적으로 이루고 있다. 현재 환경부, 해수부, 건교부 등 9개 법률과 9개의 보호구 역으로 지정관리 하고 있다(표 2 참조). 이러한 결과로 보호구역간 중복, 중복에 따른 용도간 상충, 관리상의 문제 등이 발생하고 있어, 지정 및 관리체계에 대한 근본적인 검토가 필요하다. 구분 생태 자연도 1등급 <표 8> 자연환경보전지역 지정기준 자연 상태 원시성 생물 다양성 지형 지질 특이성 자연 경관 생태계 서식지 대표성 도래지 생태계보전지역 습지보호지역 야생동 식물보호구 멸종 동식물 특정도서 수산 자원 보호 환경 상태 양호 국립공원 환경보전해역 수산자원보호구역 천연기념물 역사 문화 가치 자연보호지역관리의 효율성을 높이기 위해서는 산발적으로 지정되어 있는 자 연보호지역별로 생태적 특성을 평가하여, 보호가치가 높은 보호구역은 생물종다 16

33 양성 거점으로 설정하여, 주변 지역과 연계하여 통합관리할 수 있는 방안을 검토 해야 할 것이다. 3) 保 全 地 域 指 定 에 따른 葛 藤 과 對 立 深 化 濕 地 保 全 區 域, 國 立 公 園, 白 頭 大 諫 保 護 地 域 등 환경보전지역 지정과 관련된 대립과 갈등이 전국적으로 확대되고 있다. 이들 지역은 개발이익이 기대되는 혁 신도시 및 기업도시 등 개발지역 지정과는 달리 토지이용계획 규제 및 각종 행위 규제로 인한 재산권의 손실 등이 우려되기 때문이다. 특히 최근에는 사실상 개발제한을 받게될 생태자연도 1등급 지역으로 지정된 忠 南 瑞 山 과 洪 城 의 淺 水 彎 干 拓 地 일대, 忠 南 丹 揚 郡, 경기도 華 城 市 始 華 湖 주 변 지역주민들은 생태자연도 1등급 지정예고에 반발, 지정철회를 요구하며, 철새 도래지 갈대숲을 불태우는 등 강력 반발하고 있다. 국가가 환경보전이라는 공공 복리 를 위해 행정권을 통하여 강제적으로 지자체의 토지이용계획 및 개인의 재 산권을 침해받기 때문이다. 우리나라 憲 法 제 23조 3항에는 공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다 고 규 정하여 公 用 收 用 이나 公 用 制 限 에 따른 사권침해에 대해 공평부담의 견지에서 재 산권의 제한과 보상에 대한 일반원칙을 규정하고 있다. 문제는 언제, 어떠한 경 우에 보상을 필요로 하는 特 別 한 犧 牲 이 존재하며, 어떠한 것이 공공복리에 해 당하는가 하는 보상여부에 대한 판단이 대단히 어렵기 때문에 개별법률에서 행 위제한과 함께 규정되어야 한다. 그러나 현재 토지이용계획제한에 대한 보상은 불과 몇 개의 법률에서 소극적, 추상적으로 규정하고 있어서 이를 근거로 보상을 행할 수 없고 실시한 경험도 거의 없는 실정이다. 현재 조수보호및수렵에관한법률에서 조수보호구를 설정함으로 인하여 발생하 는 손실에 대하여 보상하는 지정보상의 규정(제 4조 5항), 자연환경보전법에서 생태 경관보전지역 및 자연유보지역 안의 토지매수제, 지역주민에 대한 오수 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 17

34 분뇨처리시설 설치비용 지원, 생태 경관보전지역안 토지의 주민우선이용, 기존 의 개발사업 영농행위 등에 대한 제한에 따른 보상청구권을 규정하고 있다. 습지 보전법, 야생동 식물보호법, 자연공원법에서도 지역 지구 등으로 지정된 지역 에 대한 토지매수제를 두고 있다. 토지매수가격은 공익사업을위한토지등의취득 및보상에관한법률에 의하여 산정한 가액에 따르도록 하고 있다. 더욱이 토지소 유자에게 매수청구권을 부여하는 데에는 이르지 못하여 손실보전수단으로서는 한계가 있다. 따라서 환경보전의 정책목적 달성과 환경보전지역 지정에 따른 이해갈등을 해 결할 수 있는 정책수단과 제도개선방안 모색이 시급하다. 특히 환경보전을 위한 각종 보호지역지정으로 인한 각종 불편과 재산권 행사 제한, 지역개발사업 제한 등 행위제한에 대한 인센티브와 손실을 조정할 수 있도록 개별법에서 보상입법 할수 있도록 관련제도 및 정책개선이 필요하다. 4. 持 續 可 能 한 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 위한 課 題 와 提 言 개발할 지역은 계획적으로 제대로 개발하고 보전지역은 철저히 보전하는 것이 좁은 국토를 지속가능하게 관리하고 토지의 이용을 보다 효율화하여 국민의 복 리와 공공성을 높이는 기본이다. 중국은 2049년을 목표로 하는 50년 장기국토계획의 일환으로 간쑤( 甘 繡 )성 황 토고원 일대를 녹지화하는 이른바 退 耕 還 林 대장정사업을 2000년부터 벌이고 있다. 이러한 야심찬 생태계살리기 사업을 통해 山 川 秀 美 를 달성하고자 하고 있다. 자연재해 악순환 고리를 끊기 위해 황토고원을 푸른 숲으로 바꾸는 대역사 는 비탈진 산기슭에 있는 밭의 경작을 중단하고 대신 나무를 심어 물과 토양의 유실을 막는 사업으로 인프라 건설과 함께 서부 대개발의 양대 축을 이루는 생태 환경 살리기의 핵심사업이다. 현대판 치산치수사업이며 생태통합구축사업으로 평가되고 있다. 18

35 중국에서 펼쳐지는 이러한 국토생태계 보전사업은 유럽국가들과 아시아 국가 들도 연계되고 한반도의 생태통합네트워크와 연계되어, 21세기 새로운 유로 아 시아생태통합네트워크로 확대될 것이다. 이는 ASEM 등 경제협력체계 등 경제축 과 조화되어 명실상부한 대단위 생태축으로서 기능과 역할을 다할 것이며, 지구 환경보전을 위한 완충지대를 제공하고 다양한 생태계 보고로 자리메김 할 수 있 을 것이다. 이러한 원대한 동북아생태계보전 비젼에 부응하고 한반도 자연환경보전지역 을 좀더 체계적으로 지속가능하게 관리하기 위해서는 다음과 같은 과제가 정립 되고 추진되어야 한다. 첫째, 정교한 국토관리체계 확립이 필요하다. 우리나라는 국토의 65.3%가 산 지로 구성되어 있어 실제 활용 가능한 가용토지면적은 전국토 면적의 26%인 약 2만6천km2이다. 환경부에서 정하고 있는 생태적으로 보전가치가 있는 지역은 전 국토면적의 13.3% 정도이다. 고밀의 국토구조는 중국처럼 국토면적이 큰 나라나 저밀의 인구밀도를 갖는 국가보다도 좀더 정교한 토지관리를 필요로 한다. 국토전체에 대한 정밀한 적성검사를 통해서 국토환경보전종합계획을 수립하 여 지역별로 상세한 자연환경보전지역의 관리목표를 구체적으로 수립하여야 한 다. 둘째, 자연환경보전지역을 제대로 보전하면서 국토이용 효율의 극대화를 도모 할 수 있도록 국토의 環 境 容 量 최대화전략을 모색해야 한다. 보전지역과 개발가 능지를 구분하고 보전지역에는 철저한 보전관리계획을 수립하고 개발가능지역 에 대해서는 先 環 境 保 全 - 後 開 發 이라는 위계의 확립과 실천이 요구된다. 자 연보전지역의 체계적인 지정과 관리가 선행되어야 하고, 경제통로와 생태통로의 조화, 국토계획과 환경계획의 대화시스템 마련 등도 마련되어야 한다. 셋째, 개발이익환수와 계획 보전규제로 인한 손실보상이 필요하다. 토지의 공 익적 이용에 있어서 가장 큰 걸림돌은 개발이익과 개발손실간의 불공평성이다. 개발이익이 사유화되고 계획 또는 보전을 위한 규제에 의한 손실이 제대로 보상 되지 않는 한 토지이용의 공공성 확보는 어렵고, 이는 결과적으로 지속가능한 국 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 19

36 토이용을 어렵게 할 것이다. 토지이용이 공익보다는 사익 위주로 치우치는 근본 적인 이유가 토지이용을 둘러싼 우발이익(windfall gains)의 분배에서 비롯되고 있 기 때문이다. 제 4차 국토계획은 개발이익과 개발손실의 형평성을 확보하기 위해 토지소유권개념에서 개발권을 분리하여 국공유화하거나 시장에서 거래되도록 하고 국공유지의 비축을 확대하는 방안을 모색하고 있는데, 이 밖에 손실보상의 입법화 등도 검토과제이다. 넷째, 자연침해규정 도입을 검토한다. 독일은 1984년 6월 20일 바이에른주 헌 법 개정시 자연침해규정(Eingriffsregelung) 4) 을 두어 자연의 생명기반을 보호할 것 을 주의 목표로 명문화한바 있다. 헌법 제3조 및 141조에서 주와 자치체에서 자 연수지의 균형능력( 環 境 容 量 )을 보전하면서, 지속적으로 개선해 가며, 자생의 동 식물종과 그들 동식물종에 필요불가결한 서식공간을 적극적으로 보전할 것을 의 무화한바 있다. 이러한 규정에 따라 바이에른주 국토개발프로젝트(LEP)와 바이 에른주 18개 지역의 각 지역계획 역시 그 목표로서 종의 보호와 비오톱 보전과 창출에 대단히 중요성을 두고 실행하고 있다. 자연침해규정은 단순히 환경을 보 전한다는 소극적 차원에서 탈퇴하여 훼손된 환경용량을 복구하고 새로운 유형의 생태기능을 강화한다는 적극적 차원으로 접근하고 있다. 다섯째, 교육과 인식제고를 통한 관리역량 강화가 필요하다. 교육과 관리역량 의 제고(capacity building)는 자연환경보전지역의 효율적 관리를 위한 기본토대이 다. 4) 자연침해규정은 환경영향평가 도입이전부터 연방자연환경보호법 제 8조에 의거 개발사업으로 인한 자연환경 훼손 영향과 보상대책에 초점을 맞추고 있음. 말없는 자연에 대한 최소한의 보호조치임을 강조 20

37 참고문헌 국토연구원, 2000, 자연친화적 국토이용을 위한 자연환경보전구역 관리체계 개선연구. 건교부, , 제4차 국토종합계획 수정계획(안). 김선희, 1998, 환경보전적 국토발전방안연구. 김선희, 1999, 국토환경용량의 평가, 국토연구원. 김선희, 1999, 국토생태통합네트워크의 구축과 관리방안 연구, 국토연구원. 김선희, 2004, 토지의 공익성과 환경가치, 새국토연구협의회 성과발표회. 허학영ㆍ안동만, 2005, 자연환경보호지역의 관리효율성 평가에 관한 연구. 국토연구, 통권 45권. 환경부, 2004, 환경백서. 환경부, , 국토환경보전계획 수립연구. 환경부, 2002, 전국자연환경보전계획. 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 21

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39 2 C H A P T E R 2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 절강대학교 박인성 차 례 1. 머리글 중국 서부지구의 개황 서부 대개발 정책의 배경 27 1) 3선건설에서 연해지역 우선개발로 27 2) 서부 대개발 정책의 등장 배경 서부지구 생태환경문제의 현황과 원인 30 1)토지 사막화 30 2)모래폭풍( 沙 塵 暴 ) 31 3)사막화의 원인 서부지구 생태환경건설 추진전략 36 1)지속발전 36 2)퇴경, 퇴목, 환림환초 정책 37 3)전국방사치사계획( ) 마침글 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 23

40 1. 머리글 중국정부가 서부 대개발 정책을 중시하게 된 배경은, 개혁개방 이후 급성장 하고 있는 동부 연해지역에 비하여 갈수록 심화되고 있는 지역간 경제수준 격차 에 대한 대책 마련이 시급하다는 점과, 이 지역의 생태환경 문제가 더 이상 방치 하거나 미룰 수 없을 정도로 악화되고 있다는 판단 때문이었다. 특히, 장강과 황 하 상류지역의 삼림식피 파괴와 수토유실( 水 土 流 失 ), 그리고 그로 인하여 초래되 는 수자원 감소와 토지 사막화 문제가 가장 심각한 문제로 대두되었다. 1999년말부터 본격적으로 추진되고 있는 서부 대개발 전략은, 개혁개방 이후 추진해 온 동부 연해지역 우선의 거점개발 전략의 틀을 유지하면서, 연해-내륙 협조발전( 協 調 發 展 )과 서부지구의 생태환경 보호와 건설을 추진한다는 게 핵심 이라 할 수 있다. 서부지구 생태환경 건설정책의 성패 여부는 중국은 물론 한국 에도 직접적인 영향을 미치게 된다. 대표적인 예가 매년 봄마다 한국이 겪는 황 사( 黃 砂 ) 의 원인이 중국 서북부지역에서 발생하는 모래폭풍( 沙 塵 暴 ) 이라는 점 이다. 이글에서는 현재 추진되고 있는 서부 대개발 정책의 이해를 위해서, 중국 정부 의 서부지구에 대한 지역개발정책의 연혁과 서부 대개발 정책의 채택 및 추진배 경, 그리고 서부지구 생태환경 파괴현황과 문제, 그리고 대응전략으로서 생태환 경건설정책 추진 현황과 성과 등을 고찰, 정리해 보고자 한다. 2. 중국 서부지구의 개황 중국에서 전 국토를 대상으로 동부, 중부, 서부의 3개 광역지구로 구분하고 공간 적 범위를 정한 것은 제 7차5개년계획( 七 五 計 劃 : )부터이다. 당시에 지리적 위치와 경제 및 기술발전수준 등을 근거로 전국을 동부, 중부, 서부의 3대 지구로 획분( 劃 分 )하였는 데, 이 구분이 기본적으로 현재에까지 통용되고 있다. 7 5계획 24

41 의 구분에 의하면 서부지구란 쓰촨성( 四 川 省 ), 총칭( 重 慶 )직할시, 윈난성( 云 南 省 ), 궤이저우성( 貴 州 省 ), 시장자치구( 西 藏 自 治 區 :티벹), 산시성( 陝 西 省 ), 간수성( 甘 肅 省 ), 칭하이성( 靑 海 省 ), 닝샤회족자치구( 寧 夏 回 族 自 治 區 ), 신쟝( 新 疆 )위그루자치구 로, 10개 성급( 省, 直 轄 市, 自 治 區 ) 행정구역을 포함한다.(<그림 1>, <표 1> 참고) 헤이로장성 지린성 신장위구르자치구 깐수성 중부경제지대 내이멍구자치구 베이징 랴오닝성 서부경제지대 칭하이성 닝사회족 자치구 허베이성 샨시성 ( 山 西 省 ) 산동성 티베트자치구 쓰촨성 샨시성 ( 陝 西 省 ) 허난성 후베이성 장수성 안훼이성 동부경제지대 져장성 꿰이조우성 후난성 쟝시성 푸지엔성 윈난성 광시장족자치구 광동성 <그림 1> 7 5계획 의 경제지대 구분 <표 1> 7 5계획 의 경제지대별 현황(1986.1) 구 분 동부경제지대 중부경제지대 서부경제지대 면적(만km2, %) 130(13.5) 270(30.0) 550(56.5) 인구(억명, %) 4(41.2) 3.7(35.5) 2.3(23.3) 인구밀도(명/km2) 중 점 전 략 발전의 가속화 에너지,원재료공업 건설 개발을 위한 준비 산시( 陝 西 ), 깐수( 甘 肅 ), 해당 성시( 省 市 ) 닝샤( 寧 夏 ), 칭하이( 靑 랴오닝( 遼 寧 ), 허베이( 河 北 ), 베이징, 텐진, 산동, 장수( 江 蘇 ), 상하이, 저장 ( 浙 江 ), 푸젠( 福 建 ), 광동, 광시( 廣 西 ) 지린( 吉 林 ), 헤이롱쟝( 黑 龍 江 ), 네이멍구( 內 蒙 古 ), 산 시( 山 西 ), 허난( 河 南 ), 후베 이( 湖 北 ). 후난( 湖 南 ), 안훼 이( 安 徽 ), 장시( 江 西 ) 海 ), 신장( 新 疆 ), 쓰촨( 四 川 ), 윈난( 云 南 ), 궤이저 우( 貴 州 ), 시장( 西 藏 ) 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 25

42 10 5 계획( )에 포함된 서부 대개발 대상지역에는 7 5계획에서 확정한 10개 성, 자치구, 직할시 이외에,중부지구의 내몽고자치구와 원래 동 부지구에 속했던 광시장족자치구( 广 西 壯 族 自 治 區 )도 포함되었다. 따라서 서부 대개발 전략의 지리적 범위는 12개 성, 자치구, 직할시를 포함한다. 이 지역의 전체 면적은 685만 km2로 전국토면적의 71.4%, 인구는 약 3.6억 인으로 전국인 구의 28.5%, 국내총생산액은 약 1조 5,500억 위안으로 전국의 17.5%를 차지하 고 있다. 중국 서부지구는 면적이 광활하고 자원이 풍부하며, 일정수준의 공업화와 발 전을 위한 기초조건을 갖추고 있다. 그러나 이 지역은 아직 경제기초가 취약하고 생태환경이 열악하다. 또한 이 지역은 주변 10여개 국가와 국경을 맞대고 있으며 다양한 소수민족이 거주하고 있다. 소수민족지역과 변경지역의 안정을 위해서 가장 중요한 일은 해당 지역의 경제와 사회의 발전이다. 경제성장 과정에서 지역 간 개발 및 소득수준의 격차는 후진지역 주민들에게 상대적 결핍감을 유발하고, 보다 심화되면 상호 적대감정 형성과 정치적인 대립상태로 진전되는 경우가 빈 번하다. 더구나 문화 및 인종적 배경이 다른 지역이나 인구로 형성된 국가에서 이 문제는 더욱 중요하다. 영국의 경우, 전통적으로 실업율이 높고, 소득수준이 낮은 저발전 지역인 스코틀랜드(Scotland)와 웨일즈(Wales) 지역에서 높은 민족주 의 경향이 나타나고 있는 현상이 이를 입증하고 있다고 할 수 있다. 한국의 영남- 호남지역간 지역감정도 근본원인은 경제성장과정에서 발생한 지역간 격차 때문 이라고 할 수 있다. 따라서, 다민족 공동체 국가인 중국에서, 변경지역의 경제발 전과 소수민족의 생활수준 향상은 해당지역의 발전과 안전을 유지하기 위한 기 초조건이라고 할 수 있다. 한편, 경제의 세계화 추세와 함께 중국의 대외개방도 연해지역에서 중서부 내 륙지구로 확대되고 있다. 중국 서부지구는 동아시아와 중앙아시아가 만나는 지 역이며, 중앙아시아와 유럽을 연결하는 주요 관문이다. 또한 이 지역은 주변 국 가들과 강한 문화적 연관성을 맺고 있다. 중국 내륙변경의 20여 개 소수민족은 국경을 마주 보고 있는 인근 국가와 민족적 혈연관계가 유사하며, 종교와 언어 26

43 풍속 등 역사적 문화적 유사성을 갖고 있는 등 상호 경제교류에 유리한 조건을 가지고 있다. 서부지구와 주변 국가는 자원구조상으로도 밀접한 연관성이 있어 서 자원개발의 횡적 연합이 가능하여 규모의 경제를 확대할 수 있다. 그러나 이 지역의 경제발전 추진을 제약하는 요인들도 있다. 대부분 지역의 생 태환경이 열악하고 서북지역의 수자원과 서남지역의 토지 이용율이 떨어진다. 또 교통, 통신 등 사회기반시설이 부족하며 국유산업 특히 방위산업의 비중이 높 아 현대적 기업시스템으로의 전환이 느리다. 즉 기업 경쟁력, 개혁개방, 문화 및 과학기술교육, 노동력의 질 수준이 보편적으로 낮고, 또한 성내 각 지역간 도농 ( 城 鄕 )간 격차가 갈수록 심각해지고 있는 실정이다. 가장 두드러지는 문제는 최근 이 지역의 생태환경이 급속히 악화되면서 서부 지구는 물론 여타 지역에도 경제 및 사회발전에 부정적 영향을 미치고 있다는 점이다. 예를 들면, 서부지구는 장강( 長 江 )과 황하의 발원지인데 생태환경이 열 악해 지면서 빈번하게 발생하고 있는 황하의 단류현상은 화북지역 농공업생산과 주민생활에 커다란 손실을 야기하고 있다. 산동성의 경우 1972년부터 1997년까 지 황하 단류로 인한 경제손실이 359억 위안에 이르고 있다. 또한 장강 상류지역 의 산림벌채와 황무지 개발로 인해 야기된 생태환경의 파괴는 최근에 발생했던 대홍수의 가장 중요한 원인으로 파악되고 있다. 따라서 서부지구의 생태환경 파 괴에 대한 대응전략은 해당지역은 물론 중국 전국의 생태환경 개선과 지속발전 전략 실시 측면에서도 매우 중요한 영향을 끼치게 된다. 3. 서부 대개발 정책의 배경 1) 3선건설에서 연해지역 우선개발로 중화인민공화국 건국 이후 개혁개방 이전까지, 서부내륙지역의 경제건설을 동 부연해지역 보다 중시했던 시기가 있었다. 당시에는 지역개발 및 생산력 배치를 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 27

44 국방상의 필요와 균형개발전략 원칙에 따라, 동부 연해지역보다 서부 내륙지역 을 중시하는 틀 속에서 추진하였었다. 1) 그 배경과 근거 중에는 국가 방위의 필 요성외에 생산시설은 원료산지에 가까이 입지해야 한다는 주장도 있었다 년에 시작된 제1차 5개년 계획( 一 五 計 劃 ) 기간 중에는 구공업기지의 복구사업 외 에는 대부분의 신공업기지가 내륙에 건설되었다. 또한 1950년대에 구소련이 원 조한 건설항목 156항중 약 80%가 내륙에 입지하고 있었으며, 중국정부가 자체적 으로 추진한 1000만 위안( 元 ) 이상 규모의 중점항목 중 472개 항목이 내륙에 배 치되었다. 연해와 내륙의 재정투자 비율도 47 : 53으로 내륙이 높았다. 또한 195 3~1957년 기간 중 중국 전국 공업총생산액의 년평균 증가율은 18%였으며, 그중 동부연해지구가 16.8%이고, 내륙이 20.4%였다. 그러나 내륙중시의 지역개발 전 략은 경제현실과 지역의 입지조건을 무시하고 추진되었으므로, 투자재원의 낭비 와 비효율의 문제를 드러냈으므로, 개혁개방 이후에는 지역개발 기조가 선부론 ( 先 富 論 )을 바탕으로 하는 동부연해지역 우선 발전전략으로 전환되었다. 2) 서부 대개발 정책의 등장 배경 개혁개방 이후에는 유리한 경제적 조건, 지리적 위치와 국가의 전폭적인 지지 를 통해 동부 연해지역의 경제발전이 급속하게 진행되었다. 동시에 동부와 중서 부 내륙지역간의 경제수준 격차도 점차 확대되었다. 이 같은 불균형 발전에 따른 지역간 격차 문제를 시정하기 위한 것이 서부 대개발 정책이 채택된 직접적인 배경이다. 이는 대부분의 개발도상국가들이 경제성장이 어느 정도 성숙단계에 도달한 이후에 거점개발의 틀을 유지하면서, 상대적 지역균형개발 정책을 채택 했던 경험과도 일치한다. 서부 대개발 정책방침이 공식 발표된 것은 1999년 하반기이다. 그러나 서부 지구 개발에 대한 고려는 1978년말 중국공산당과 국무원이 개혁개방정책을 채택 1) 당시 중국정부는 국방상의 관점에서 적(미국과 소련)의 공격에 노출된 위험이 큰 정도에 따라 전국을 1선, 2선, 3선( 三 線 ) 지구로 구분하였고, 중소접경지역을 제외한 내륙지역을 적의 공격으로부터 상대 적으로 가장 안전하다는 3선지구로 분류하고, 이 곳에 주요 산업과 기반시설 투자를 집중시켰었다. 28

45 하는 과정에서, 국가정책의 혜택과 지원을 우선 동부연해지역으로 한정하여 실 시한다는 결정과정에서, 중서부지구의 개발은 다음 세기부터 시작한다는 묵시적 합의가 있었다고 한다. 이는 개혁개방 초기단계인 1980년대에 덩샤오핑이 제시 한 2개 대국( 兩 個 大 局 ) 에 근거한다고 볼 수 있다. 즉, 연해지역 먼저 대외개방 하여 2억의 인구를 보유한 광대한 지역의 발전을 먼저 추진하는 것을 내륙지역 이 동의하고 지원하는 것이 하나의 대국( 大 局 )이고, 연해지역의 발전이 일정 정 도에 도달한 후에, 연해지역이 보다 많은 역량을 동원하여 내륙지역의 발전을 도 와주어야 한다는 것이 다음 단계의 대국이라는 것이다. 2) 한편, 대외적으로 국제경쟁력이 점점 치열해지고, 국내적으로는 장기간의 상 품 공급부족에서 단기적 공급과잉상태의 경제구조로 전환되면서, 동부지역의 경 제성장은 시장, 기술 자원 등 내부적 요인으로 인해 새로운 시장개척이 필요한 상황이 되었고, 반면에 서부지구는 넓은 면적과 풍부한 자연자원, 경제발전이 상 대적으로 낙후되어 있지만, 에너지원의 공급과 국민경제의 지속적 성장을 유지 할 수 있는 유리한 지역적 요건을 갖추고 있다는 점도 서부개발 정책채택의 경제 적 배경이라고 할 수 있다. 따라서, 서부 대개발 은 개혁개방 이후 중국의 지역개발 전략의 획기적인 방 향전환이라 할 수 있다. 2050년을 목표년도로 하는 장기적 구도의 서부 대개발 정책의 핵심은 이제까지 추진해 온 경제효율 우선의 성장거점 전략의 틀을 유지 하면서, 동부와 중서부지구간의 협조발전과 생태환경 보호 및 건설을 추진한다 는 것이다. 3) 2) 李 善 同 主 編, 西 部 大 開 發 與 地 區 協 調 發 展, 商 務 印 書 館, 2003, p.3 3) 서부 대개발 정책이 공표되기 시작한 것은, 1999년 6월, 쟝쩌민 당시 국가주석이 산시성( 陝 西 省 ) 시 찰중 행한 강화( 講 話 )에서 서부 대개발 방침을 공식 발표하면서부터 이다. 그 후 2000년 말에 확정된 제 10차 5개년계획( 十 五 計 劃 : 2001~2005)에서는 서부 대개발 을 국토개발 및 지역경제 부문의 최 대 중점과제로 확정하였다. 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 29

46 4. 서부지구 생태환경문제의 현황과 원인 1) 토지 사막화 2005년 6월 중국 국가임업국( 国 家 林 业 局 )은 전국 사화토지( 沙 化 土 地 )의 확산 추세가 초보 억제 단계에 들어섰다고 발표하였다. 4) 중국 전국의 사화토지 면적 은 2000년 까지만 해도 년간 3436km2씩 확대되던 추세였으나, 2001년부터 균형상 태 도달 및 역전이 시작되어 2004년에는 년간 1283km2 감소되었다. 즉, 2001년 이 전에는 생태파괴로 인한 사화토지( 沙 化 土 地 ) 면적이 치리( 治 理 )작업에 의하여 회 복,복구되는 토지면적 보다 많았던 상태에서 감소추세로 안정화 되었다는 말이 다. 이는 주목할 만한 역사적 전환이다. 신세기에 들어선 후 중국정부의 방사치 사( 防 沙 治 沙 )와 생태환경 건설정책은 환경보호정책부문에서 최우선발전영역 안 에 있었고, 서부 대개발 전략의 기조였다. 중국정부가 추진 중인 사화 예방 및 치리( 防 沙 治 沙 )정책은 중국 역사상 투자량이 가장 크고, 추진속도가 가장 빠르 고, 치리( 治 理 )성과와 효과가 가장 두드러지는 국가중점 사업항목이 되었다. 바로 2년 전에만 해도, 중국 내 환경문제 전문가들도, 정부의 치사방사( 治 沙 防 沙 ) 공정 목표를 낙관적으로 수용하고 예측한다 해도 토지사막화 증가추세가 멈추는 것은 2010년경이다. 5) 라고 인식하고 있었던 사실에 비추어 보면, 중국 정부 당국이 토지사막화 문제를 얼마나 심각하게 인식하고, 적극적으로 대처했 는지 알 수 있다. 그러나 아직도 중국의 토지 사막화 문제는 방심할 수 없는 상태 이다. 2004년말 현재, 중국 전국의 사화토지 총면적은 174만km2이다. 이는 한국 국 토면적의 17배를 넘는다. 사막화의 정의는, 건조 반건조지역 및 일부 반습윤지역의 건조하고 바람이 많 으며 토질이 나쁜 자연적 조건에 과도한 토지이용 등과 같은 인위적인 요소가 덧붙여져 생태균형을 깨뜨림으로써 사막이 아니었던 지역에 풍사활동( 風 沙 活 動 : 4) 新 华 社 ( 北 京 ), ) 高 吉 喜, 中 國 沙 化 土 地 防 治 與 硏 究 進 展 黃 砂 와 韓 中 協 力 (한중 국제학술회의 회의자료), , 100쪽, 106쪽. 30

47 풍식, 거칠어짐, 사구 형성 및 발전 등)을 주요 특징으로 하는 토지퇴화과정이 나 타나는 것 6) 을 가리킨다. 또한 2002년부터 시행되고 있는 < 中 华 人 民 共 和 国 防 沙 治 沙 法 > 제2조에 규정된 토지사화( 土 地 沙 化 )와 사화토지( 沙 化 土 地 )에 대한 정의 는 다음과 같다. 토지사화( 土 地 沙 化 )는 기후변화와 인류활동으로 인하여 야기된 천연사막의 확장과 사질토양( 沙 质 土 壤 )상의 식피( 植 被 )파손, 사토( 沙 土 )노출의 과정을 가리 킨다. 토지사화라 함은 인류의 불합리한 활동으로 인하여 야기된 천연사막의 확장과 사질토양상의 식피 및 복개물이 파손되어, 모래유동( 流 沙 )과 사토가 노출 되는 과정을 가리킨다. 사화토지( 沙 化 土 地 )라 함은 이미 사화( 沙 化 )된 토지와 사화추세가 현저한 토지를 가리킨다. 구체적 범위는 국무원이 비준하는 전국방 사치사계획( 全 国 防 沙 治 沙 规 划 )에서 확정한다. 중국의 사막지역은 토지 사막화의 특성에 근거하여 5가지로 분류할 수 있다. 첫째, 사막건조지역 및 오아시스 지역으로 주로 허란산( 賀 蘭 山 ) 서부와 치리엔산 ( 祁 連 山 ) 아얼진산( 阿 爾 金 山 ) 이북에 걸쳐 분포하고 있다. 둘째, 반건조지역으로 허란산( 賀 蘭 山 ) 동부와 만리장성 이북 및 동북평원 서부가 해당된다. 세째, 칭장 ( 靑 藏 )고원 일대에 위치한 한랭한 고원 사화 토지지역이다. 이 지역은 대부분 해 발 3,000m 이상의 고원지대로 주로 칭하이성( 靑 海 省 ) 차이다무( 柴 達 木 )분지와 공 허( 共 和 )분지 시장( 西 藏 ) 야루장부강( 雅 魯 藏 布 江 ) 중류지역에 집중 분포되어 있 다. 넷째, 황화이허( 黃 淮 海 )평원의 반습윤 및 습윤 사막화지역으로 타이항산( 太 行 山 ) 동부, 옌산( 燕 山 ) 이남, 화이허( 淮 河 ) 이북의 황화이하이( 黃 淮 海 )평원지역 이 이에 속한다. 다섯, 남부의 습윤한 사막지역으로 친링( 秦 嶺 ), 화이허( 淮 河 ) 이 남의 화동, 화중, 화남 및 서남에 걸쳐 광범위하게 분포되어 있는 지역이다. 2) 모래폭풍( 沙 塵 暴 ) 토지사막화는 모래폭풍( 沙 塵 暴 )의 발생빈도를 증가시키고, 모래폭풍은 토지사 6) 王 濤, 趙 哈 林, 肖 洪 浪. 中 國 沙 漠 化 硏 究 進 展 [J]. 中 國 沙 漠, (4) 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 31

48 막화를 확산시키는 악순환의 고리를 형성한다. 모래폭풍 피해가 심각한 지역은 북부지역 특히 서북부지역의 건조지역인 신쟝성( 新 疆 省 ), 네이멍구( 內 蒙 古 ) 서부, 간쑤성( 甘 肅 省 ) 하서주랑( 河 西 走 廊 ), 칭하이성( 靑 海 省 ) 차이다무( 柴 達 木 )분지이 다. 이곳에는 사막 및 고비, 사막화 토지가 광범위하게 분포되어 있는 데, 건조한 기후와 빈번한 강풍 발생 등으로 인해 모래폭풍이 빈발하고 있다. 2004년을 기점으로 사막화 토지면적이 감소추세로 전환되었다는 사실을 고려 하면, 향후에는 모래폭풍 발생 추세도 점차적으로 둔화될 것으로 예상된다. 그러 나 최근까지도 중국의 모래폭풍 발생빈도는 급격히 증가해 왔다. 가령, 2000년에 는 총 13차례, 2001년에는 총 32차례의 양사( 揚 沙 )와 모래폭풍( 沙 塵 暴 )이 발생하 였다. 위성 원격탐측 결과에 의하면, 중국의 간쑤, 네이멍구, 닝샤( 寧 夏 ), 베이징, 텐진, 랴오닝, 지린, 산동, 허난( 河 南 ), 후베이( 湖 北 ), 장쑤( 江 蘇 ), 안후이( 安 徽 ) 등 200만km2에 달하는 성, 직할시, 자치구가 모래분진 기후 영향권에 포함되어 있다. 모래폭풍으로 인한 주요한 피해형태는 다음과 같다. 첫째, 모래매몰( 沙 埋 )이다. 이는 모래폭풍이 무서운 기세로 돌진할 때 같이 전진하던 모래입자가 장애물을 만나거나 바람이 약해졌을 때 모래먼지가 하강하여 농경지, 마을, 공장 및 광산, 철도, 도로, 저수지 등을 뒤덮는 것이다. 둘째, 풍식( 風 蝕 )이다. 강한 바람이 토양 내의 미세한 점토광물과 유용한 유기물질들을 쓸어버리고 운반해 온 미세한 모 래가 토양표면을 덮어버리면서 비옥한 토지가 척박해 진다. 셋째, 대기오염이다. 모래바람과 모래폭풍으로 인해 모래먼지가 대기 중에 날아올라 부유하는 데, 이 먼지에 유독성 광물질, 오염물질, 병균 등이 섞여 사람과 가축, 농작물, 삼림 등에 피해를 준다. 초대형 모래폭풍( 特 大 沙 塵 暴 )은 1960년대에 8차례, 1970년대에 13차례,1980 년대에 14차례 발생했다. 1990년대 이후 지금까지 이미 20차례나 발생했으며 영 향권과 피해규모가 점차 확대되고 있는 추세이다. 1994년 이후 중국에서 발생한 주요 모래폭풍 관련 현황은 다음과 같다. 7) 7) 陳 龍 桂, 中 國 北 方 地 區 沙 塵 暴 造 成 的 受 害 情 況, 黃 砂 와 韓 中 協 力 (한중 국제학술회의 회의자료), , 68~71쪽. 32

49 1994년 4월 6일부터 시작하여 몽골공화국과 중국 네이멍구 서부에 강풍이 출 현하여, 북부 고비사막의 모래먼지가 황하상류 서부인 하서주랑( 河 西 走 廊 ) 일대 상공까지 날아가 대기중에 황토가 가득 찬 상태가 수일간 지속되었다. 1996년 5월 29일~30일 양일간 1965년 이후 가장 강한 모래폭풍( 强 沙 塵 暴 )이 하서주랑 서부를 강타하여 흑풍( 黑 風 )이 일어나고 나무가 뽑히고 주민들의 호흡 이 곤란하였다. 1998년 4월 5일에는 네이멍구 중서부, 닝샤 남서부, 간쑤 하서주랑 일대에 강 한 모래폭풍( 强 沙 塵 暴 )이 발생하였으며, 그 영향이 베이징, 산동성 지난( 濟 南 ), 장 쑤성 난징, 저쟝성 항저우 등지에 까지 확산되었다. 4월 19일에는 신장 북부와 동부 투팡투어( 吐 紡 托 )분지가 순간풍속 12급 강풍의 공격을 받았다. 이 특대형 풍재( 特 大 風 災 )로 인해 대규모 재산피해와 함께 사망 6명, 실종 44명, 부상 256명 등의 인명 피해도 발생하였다. 2000년 3월 22일~23일에는 네이멍구자치구에 광역적 범위의 모래분진 기후 가 발생하였다. 일부 모래분진은 강풍을 타고 베이징 상공에 까지 날아갔다. 3월 27일에는 모래폭풍이 베이징을 또 한 차례 강타했으며 순간풍속이 8~9급에 달하였다. 당시 베이징시내 안샹리( 安 翔 里 )의 2층 건물 옥상에서 공사작업 중이 던 7명의 노동자가 강풍에 휩쓸려 떨어져 그중 2명이 현장에서 사망하였다. 3) 사막화의 원인 (1) 자연환경적 요인 모래폭풍의 주요 발원지는 신장성 남부의 타클라마칸 사막과 중국과 몽골의 접경지역인 바단지린사막, 네이멍구자치구 동부의 수니터( 蘇 尼 特 )분지와 커얼친 사막 등지이다. 이 지역은 녹지율이 낮고 녹지에 포함되는 지역도 대부분이 초지 ( 草 地 )이며 사막에 접해 있다. 이렇게 초지, 사막에 인접, 다양성이 낮은 삼림으로 구성된 생태계는 매우 취약하므로, 일단 생태계의 균형이 파괴되면 다시 회복되 기 어렵다. 이 지역은 강수량이 적으며 지표면의 흙을 잡아주는 식생이 부족한 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 33

50 겨울과 봄에 강풍이 자주 발생한다 8). 또한 증발량이 많고 건조기가 길고, 척박한 지표면이 풍식( 風 蝕 )되므로 토지 사화( 沙 化 )가 진행될 가능성이 매우 높다. 한편, 1950년대 이후 세계적인 기후변화로 인해 중국 북부지역에 건조기후 및 이상난동 현상이 나타났으며 이로 인해 북부지역의 평균기온이 급격히 상승하고 따뜻한 겨울이 연이어 출현하고 있다. 중국 기상자료 분석에 따르면 특히 네이멍 구 자치구의 건조기후가 심화되고 있다. 1980년대 네이멍구 지역의 강수량은 1950년대에 비해 현저히 감소하였다. 가장 심한 통랴오( 通 遼 )의 경우 102mm나 감 소하였다. 그러나 강수량과 달리 기온은 전체적으로 상승하였는데, 최고는 린허 ( 臨 河 )로 1.86 상승했고, 최저는 바옌하오터( 巴 彦 浩 特 )로 0.6 상승하였다. 이 러한 기후조건의 변화로 인하여 토양은 건조해지고 그에 따라 식생이 더욱 감소 하고 모래의 유동성이 증대되어 토지 사막화를 가속시켰다. (2) 인위적 요인 토지 사막화의 인위적 요인은, 신중국 건국 초기에 추진한 사회주의 기본건설 시기에 건설용 목재와 농촌공업화를 위한 땔감 공급을 위한 벌목과 벌채로부터 시작되었다고 할 수 있다. 목재용 삼림들은 대부분 하천상류에 위치하는 데, 상 류지역의 삼림이 벌채된 후에는 삼림의 물을 잡아두는 능력이 소멸되게 되어, 그 결과 우기( 雨 期 )에는 하류지역에서 홍수발생이 빈번해지고, 이에 따른 수토유실 도 심화되면서, 토지사막화가 진행되게 되었다. 아직도 지속되고 있는 사막화의 인위적 요인을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 과도한 개간과 조방적( 粗 放 的 ) 토지이용이다. 밭농사를 위주로 하는 중 국 서북부지역의 관개지 면적은 농지 면적의 36%에 불과하며 농지의 생산성이 매우 낮다. 또한 적절한 개간여건과 보호조치가 마련되지 못한 상황 하에서 광대 한 지역에서 무계획적이고 무절제한 방식으로 삼림과 초지를 훼손하며 농지를 개간하였다. 통계에 따르면 1995~2000년 사이 서부지구에서 증가된 농지면적중 8) 매년 11월부터 그 이듬해 5월경 까지, 중국 서부 북부의 사막지역과 시베리아 상공의 차가운 공기가 남쪽에서 형성된 따뜻한 공기와 만나는 과정에서 커다란 기압차가 발생, 강력한 모래폭풍이 발생한다. 34

51 초지개간으로 증가된 농경지가 70%, 삼림개간으로 증가된 농경지가 22%를 차지 하고 있다. 그러나 이렇게 개간된 농토는 종합적인 연관시설의 부재, 불완전한 삼림체계, 부족한 관개조건, 엉성하고 조방적인 농토관리 등으로 인해 개간 후 2~3년 후에는 황무지로 방치하고 다시 새로운 농토를 개간하지 않을 수 없는 상황이 된다. 그 결과 개간하는 면적만큼 사막화가 진행되어 농 임 목축업 모두 피해를 입게 된다. 둘째, 불합리한 초지경영과 과도한 방목이다. 장기간에 걸쳐 낙후된 초지 관리 수단과 조방적 경영방식, 과도한 방목이 보편적으로 행해졌다. 신중국 건국 이후, 목축지역의 가축은 2,900만 마리에서 9,000만 마리로 증가한 반면, 초지는 개간과 사막화 등으로 인해 면적과 생산력이 부단히 줄어들었다. 네이멍구, 신장, 간쑤성 은 과도한 방목으로 인해 각각 초지 총 면적의 51.8%, 63.6%, 87.89%가 퇴화되었 다. 과도방목으로 먹이가 부족한 상황에서 배고픈 양들이 식물의 뿌리까지 캐먹 게 되면 식생파괴와 토지사막화는 더욱 촉진되게 된다. 셋째, 과도한 벌목 및 땔감 채취로 인한 식생파괴이다. 사막지역은 생활연료가 매우 부족한 상황이다. 경제가 낙후되고 교통이 불편하여 주민들의 생활연료는 주로 땔나무에 의존하고 있다. 그러나 사막지역의 땔나무용 임지가 매년 공급할 수 있는 땔감은 실제 사용총량의 14% 정도에 불과하다. 농 목축민들은 생존을 위 해 다른 나무를 벌채하거나 초지식생을 파괴함으로써 생활연료 부족문제를 해결 해 왔다. 넷째, 수자원의 부족과 낭비이다. 사막화의 원인은 결국 물 부족이다. 중국 서 북부지역은 중국 내에서 수자원 부족현상이 가장 심각한 지역으로 단위면적 당 수자원량은 전국 평균의 1/4에 불과하다. 그럼에도 불구하고 아직도 많은 수자원 이 낭비되고 있다. 강 상류의 과도한 관개는 대규모 토지의 알칼리화를 초래하고 있을 뿐 아니라, 상류의 무분별한 물 사용으로 인해 하류지역의 유량이 감소되거 나 메말라가고 있다. 한편, 지하수 수위가 낮아짐에 따라 강 하류 지역의 건조지 대 식생조차 고사하여 토지사막화를 초래하고 있다. 다섯, 과도한 약초와 약재의 채취이다. 전문가들의 추산에 따르면 1kg의 감초 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 35

52 를 채취하면 8~10무( 畝 ) 9) 의 초지가 훼손된다고 한다. 네이멍구자치구의 경우, 1993~1996년까지 약 190만 명의 농민들이 약초를 캐러 초원으로 갔으며, 그들이 거쳐간 2억 2,000만 무의 초원 중 1억 9,000만 무가 훼손되었고, 그 중 31.6%에 해당하는 6,000만 무는 심각하게 퇴화 또는 사막화되었다. 이와 함께 공장과 광 산, 교통시설 등의 건설공정 과정에서 삼림과 식피( 植 被 )가 파괴되어 토지 사막 화가 초래되었다. 5. 서부지구 생태환경건설 추진전략 1) 지속발전 서부지구의 독특한 생태환경을 보호하는 것은 이 지역은 물론 중국 전국을 위 해서도 더욱 필요하다. 따라서 이 지역에 대한 개발전략은 총합적인 측면에서 수 자원의 합리적 개발과 효율적인 이용을 최우선 과제로 삼고, 사막화 방지와 초원 지대의 보호, 강하류 유역의 종합치수 및 수자원 보존과 수토유실의 방지, 자연 보호구역 설치 등 중요한 생태환경건설 공정을 종합적, 체계적으로 계획, 추진하 는 데에 중점을 두고 있다. 즉, 경제성장과 자원개발을 위해서 환경파괴도 불사 하고 간과한다는 식의 전통적 개발방식은 안 된다는 점을 분명히 하고 있다. 한편, 수리건설( 水 利 建 設 )부문에서는 종합적 계획, 합리적 배치, 건설의 강화, 효율적 관리, 전체와 부분의 조화, 자원과 수자원의 개발과 절약 등을 구체적 목 표로 삼고 있으며, 상하류 용수의 확대와 생활용수, 경제용수 생태용수 등의 경 제적 효율성을 추구하고 있다. 수리건설 부문의 대표적인 사업은 남수북조( 南 水 北 調 )사업이라 할 수 있다. 이 사업은 풍부한 장강의 물을 황하로 끌어 쓰기 위한 사업으로, 징항( 京 杭 : 北 京 - 杭 州 )대운하를 거쳐 톈진( 天 津 )까지 이어지는 1,150km 의 동부노선, 후베이허( 湖 北 河 ) 남쪽 경계의 딴장커우( 丹 江 口 ) 저수지 물을 베이 9) 1무( 畝 )는 약 666.7m2임. 36

53 징으로 공급하는 1,240km의 중부노선, 따두허( 大 渡 河 ), 통티엔허( 通 天 河 ) 등의 물 을 황하 상류로 공급하는 노선 등으로 구성되어 있다. 이를 통해 황하의 단류현 상과 장강의 대홍수를 방지하고 수로 일대의 황무지 2천만ha를 농경지로 바꾸며 5천만ha의 목초지를 조성할 계획이다. 그리고 대수로가 통과하는 6개 강의 농업 및 공업용수와 전력의 공급을 위해 대형 댐 19개와 총발전량 2,120만KW인 발전 소 9개를 건설할 계획이다. 2) 퇴경, 퇴목, 환림환초 정책 사막화의 원인은 불합리한 토지이용으로 인한 삼림식피의 파괴와 그로 인하여 초래되는 물 부족이다. 즉, 인구증가에 따라 요구되는 식량증산 수요를 충족시키 기 위하여 농경지 개간을 확대하였고, 이로 인하여 전통적으로 농경에 부적합하 여 수렵과 유목활동에 이용되어 오던 초지( 草 地 )들이 농경지로 개간되면서 농목 교착지대( 農 牧 交 錯 地 帶 )가 부단히 북방으로 이동하였다. 중국학자들의 연구에 의해서도 밝혀졌듯이 토지사막화 추세와 해당지역의 인구증가 추세 곡선은 완전 하게 일치한다. 즉, 지역 내 인구증가와 이를 부양하기 위한 식량증산을 목표로 진행된, 자연환경체계내의 토지의 수용 용량을 초과한 과도한 토지이용과 개간 은, 해당 지역의 식생식피를 파괴하고 수자원을 고갈시키고, 토지사막화를 촉진, 확대시켰다. 이 같은 원인진단에 따라 중국정부는 2000년부터 이 지역에 퇴경, 퇴목, 환림 환초( 退 耕, 退 牧, 還 林 環 草 ) 정책을 시행하고 있다. 즉, 기존의 농경지중 경사지와 사화( 沙 化 )가 심한 농경지의 농사를 포기하고 임야와 초지로 환원시키고, 생태환 경이 취약한 초지에서의 방목을 금지한다는 것이다. 중국정부가 내세운 목표와 구호가 생태환경에 대한 보호 나 회복 개념을 넘어선, 생태환경 건설 이라는 점이 주목된다. 퇴경, 퇴목, 환림환초 공정의 추진과정에서 최대의 어려움은 농지와 초지에 의 존하고 살아오던 농 목축민들에게 보상과 생계대책을 마련해 주는 것이다. 여 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 37

54 기에는 재원의 한계라는 문제 외에도, 본격적인 도시화와 공업화 단계에서의 생 활양식을 경험해 보지 못한 이 지역 농목민들에게 농 목축업 외에 다른 대안의 고용기회를 제공해 주어야 하는 점이 난제( 難 題 )이다. 중국 국무원은 2000년에 퇴경환림환초 정책의 실험지구를 선정하고 이 지역의 업무지도를 강화하기 위하 여, 퇴경환림환초 업무의 개선을 위한 약간의 의견( 关 于 进 一 步 做 好 退 耕 还 林 还 草 工 作 的 若 干 意 见 ) 을 하달하였으며, 다시 실험지구에서 출현한 문제들에 대한 보완을 위하여 2002년 4월 11일자로 퇴경환림정책의 완선을 위한 정책시행에 관한 약간의 의견( 國 務 院 关 于 进 一 步 完 善 退 耕 还 林 政 策 措 施 的 若 干 意 见 ) 을 하달 하였다. 2002년 의견 의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 퇴경환림의 대상범위를 정하였다. 수토유실이 엄중하고 양식생산량이 적고 불안정한 경사지와 사화( 沙 化 ) 농경지를 퇴경환림 실시대상으로 한다. 그러 나 생산조건이 비교적 좋고, 양식 생산량이 비교적 높고, 또한 수토유실을 야기 할 우려가 없고, 농민이 원하지 않을 경우에는 퇴경( 退 耕 )을 강제해서는 안된다. 둘째, 과학적이고 지역특성에 맞는 계획 수립이다. 각 성( 省 )은 국가퇴경환림 공정계획( 國 家 退 耕 還 林 工 程 規 劃 ) 에 근거하여 성급 퇴경환림공정계획을 수립하 고, 공정건설의 목표와 임무, 건설의 중점과 정책수단을 명확히 하여야 한다. 계 획수립 시에는 다양한 기후와 수문조건 및 토지유형을 근거로 과학적으로 계획 을 수립하고, 지역특성에 맞추어 교목, 관목, 초목류를 합리적으로 배치하고, 농 업, 임업, 목축업을 상호결합시킨다. 셋째, 적시에 퇴경환림 임무를 하달한다. 조림에 가장 좋은 계절을 확보하고 공정건설의 질을 보증하기 위하여, 2002년부터 국가는 퇴경환림총체계획에 근거 하여 매년 10월 31일 이전에 익년도 계획임무를 하달한다. 각 성은 국가가 하달 한 년간 임무에 근거하여 수토유실이 엄중한 경사지와 사화가 심한 농경지를 우 선적 대상으로 퇴경환림 방침을 세우고, 계획을 접수한 한달 이내에 경중완급의 원칙에 따라 분석, 구분하여 퇴경환림공정을 실시할 현( 市, 區, 旗 )에 년간 임무를 하달하고, 현급 퇴경환림공정 실시방안을 조직, 수립하여야 한다. 특히 향진( 鄕 鎭 )의 작업설계안 속에 산간토지와 농가의 공정임무가 구체적으로 반영되도록 38

55 해야 한다. 넷째, 퇴경환림은 조림, 운영하는 생태림 위주로 하며, 그 비율은 80% 이상으 로 하고 현이 선정한다. 규정 비율을 초과한 경제림 품종에 대해서는 종묘( 種 苗 ) 와 조림보조비만을 지급하며, 양식과 현금은 보조하지 않는다. 다섯, 퇴경환림 실시 이후, 퇴경한 농민이 보유한 퇴경토지 및 황산( 荒 山 ) 및 황무지에 심은 임목( 林 木 )의 소유권을 확보하고, 법에 의한 토지용도 변경 수속 을 이행한다. 현 급 이상 인민정부는 소유권 증명을 발행한다. 토지소유권과 사 용권을 확정한 기초 위에서, 퇴경, 조림, 경영, 수익을 위한 실천노력과 그에 따르 는 권한을 연계시킨다. 농민이 도급한 경지와 황산, 황무지에 조림한 이후에 도 급기한을 일률적으로 50년까지 연장하고, 법에 의한 상속, 양도, 기한 만료 후 유 관법률에 의하여 도급을 계승할 수 있다. 여섯, 국가는 퇴경 농가에 무상으로 양식을 제공하고 현금을 보조한다. 양식 보조 표준은, 매년 퇴경지 1무당 장강유역과 남방지구는 150kg, 황하유역 및 북 방지구는 100kg이며, 현금보조는 매년 퇴경지 1무 당 20위안이다. 양식과 현금보 조 기한은, 초지로 조성할 경우에는 2년마다, 경제림은 5년마다, 생태림은 잠정적 으로 8년마다 계산한다. 양식보조 대금은 1.4위안/kg으로 계산하고, 중앙재정으 로 부담한다. 일곱, 국가는 년간 계획을 하달하는 동시에, 각 성의 양식보조총량을 정하고 각 성에 하달한다. 퇴경농가에 대해서 오직 실물양식만을 공급해야 하며, 어떠한 형식으로 건 보조양식을 현금으로 계산하거나 대금증서 발행으로 대신할 수 없 다. 여덟, 국가는 퇴경농가의 종묘와 조림비용을 보조한다. 퇴경환림, 황산, 황무지 에 종묘 및 조림비 보조금은 국가가 제공하며, 국가발전계획위원회가 연간 계획 중에 포함하여 안배한다. 종묘 및 조림비 보조표준은 퇴경지와 황산, 황무지 조 림면적 1무 당 50위안으로 계산한다. 퇴경환림 종묘와 조림보조비 지급( 發 放 )방 식은 각 성이 실제현황에 근거하여 결정한다. 종묘와 조림 보조비는 오직 종묘 및 조림보조 등에만 지출할 수 있으며 다른 용도로 사용해서는 안된다. 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 39

56 아홉, 생태보호와 건설을 강화하기 위하여 퇴경환림공정의 추진과 생태이민, 입산금지 및 녹화시책과 결합시킨다. 생태환경이 취약하고 이미 기본적 생존조 건을 상실한 지구의 인구에 대해 생태이민을 실시한다. 이전한 지구내의 경지는 모두 퇴경조치하고, 초지는 방목을 금지하고 봉쇄하고 임초( 林 草 ) 식피를 회복한 다. 중앙정부는 생태이민에 대하여 생산 및 생활시설 건설을 지원한다. 지방정부 는 전입지의 생산 및 생활시설 건설을 추진하고, 생태이민 농가의 생계문제를 해 결하고 관련 편의를 제공한다. 조건을 갖춘 지방은 생태이민과 소도시( 小 城 鎭 ) 건설을 결합하여 추진한다. 열, 퇴경환림공정의 계획은 작업설계 등 사전준비작업( 前 期 工 作 ) 비용과 과학 기술지원 비용은 국가가 적절한 수준의 보조를 한다. 국가발전계획위원회가 공 정건설현황에 근거하여 연간 계획 내에 안배한다. 사전준비작업( 前 期 工 作 ) 비용 및 과학기술지원비용 관련 관리방법은 국무원 유관부문이 별도로 정한다. 퇴경 환림을 시행하는 데 필요한 검사검수, 현금교환비용 등은 지방정부가 부담한다. 국가 유관부문의 심사비용은 중앙정부가 부담한다. 3) 전국방사치사계획( ) 2005년 3월에 중국 최초의 전국방사치사계획 ( 全 國 防 沙 治 沙 规 划 : , 이하 계획 )이 중국 국무원에서 심의, 통과되었다.( 第 81 次 常 务 会 议 ) 이 계획 의 등장에 따라서 사화( 沙 化 ) 예방 및 치리( 治 理 )에 대한 과학적 배치와 대처가 추진 되고, 사화토지의 치리 업무를 촉진시킬 것으로 예상된다. 계획 의 내용을 보면, 2010년에 전국적으로 치리후 회복하는 사화토지면적이 1300만 ha에 달하고, 372만ha의 사화토지는 봉쇄관리보호( 封 育 保 护 )하고,일정 규모의 사화토지는 봉쇄금지보호구( 封 禁 保 护 区 )로 지정한다. 토지의 사화추세는 유효한 통제단계에 들어서며, 사구( 沙 区 )의 생태상황도 일정정도 개선된다. 3 북 ( 三 北 : 西 北 东 北 西 部 华 北 北 部 )지구의 임초식피( 林 草 植 被 ) 면적도 안정 적 증가추세로 되고, 농목민의 양식 및 목축업 생산능력도 제고되고, 농촌의 에 40

57 너지 결핍상황도 비교적 큰 폭으로 개선된다. 베이징-텐진 및 주변지구의 토지사 화문제는 기본적으로 해결된다. 삼북 지구와 티벳( 西 藏 ), 일강양하( 一 江 两 河 : 長 江, 黃 河, 淮 河 ) 유역 등지는 사화유형( 沙 化 类 型 )이 다양하고,확대속도가 빠르고,피해도 심각하다. 사화토 지면적이 전국의 90% 이상을 점하므로 사화 예방 및 치리 사업의 중점지구이다. 일단의 사화토지를 봉쇄금지보호구역으로 획정하고, 일단의 국가중점공정과 시 험시범구( 试 验 示 范 区 )를 배치한다. 황화이하이평원( 黄 淮 海 平 原 : 黄 河, 淮 河, 海 河 유역평원) 및 남방습윤사지( 南 方 湿 润 沙 地 )는 면적이 작다. 주로 연해( 沿 海 ) 연 하( 沿 河 ) 연강( 沿 江 ) 등 사화 피해가 상대적으로 큰 지대에 지역성 치리사업항 목( 区 域 性 治 理 项 目 )과 시범지점을 배치한다. 또한 전국의 사화토지를 건조사막 변방 및 오아시스유형구( 干 旱 沙 漠 邊 緣 及 绿 洲 类 型 区 ) 반건조사화토지유형구( 半 干 旱 沙 化 土 地 類 型 區 ) 고원고냉사화토지유형구( 高 原 高 寒 沙 化 土 地 類 型 區 ) 황 화이하이평원습윤반습윤사화토지유형구( 黃 淮 海 平 原 濕 潤 半 濕 潤 沙 化 土 地 類 型 區 ), 그리고 남방습윤사화토지유형구( 南 方 濕 潤 沙 化 土 地 類 型 區 )의 5대 유형구( 類 型 區 )로 획분하고, 유형별 및 구( 區 )별로 지도하고 시책을 시행한다. 한편, 순차적으로 일련의 특혜부여 정책을 발표하여 투자를 장려하였다. 토지 이용 부문에서, 방사치사법( 防 沙 治 沙 法 ) 은 비교적 완비된 규정을 제정하였으 며, 세수( 税 收 ) 부문에서,국가세무총국은 이미 치사( 治 沙 ) 및 사막토지자원의 합리적 개발이용에 대하여 다수 항목의 세수상 특혜부여 정책을 규정, 발표하였 다. 2005년 3월에 등장한 계획 ( 全 国 防 沙 治 沙 规 划 )에서는 한갈음 더 나아가, 치 리한 자가 관리보호하고, 수익을 취한다( 谁 治 理 谁 管 护 谁 受 益 ) 는 원칙을 확 정하고, 사화토지의 소유권을 안정화 하고, 사용권과 경영권을 활성화하고, 도급 기간( 承 包 期 )과 임대기간( 租 赁 期 )을 연장하였다. 대규모 치사조림( 治 沙 造 林 )을 시행하는 사구( 沙 区 ) 세대에 대해서도 적극적인 시책을 채택하여, 지원과 보상을 하고 있다. 현재, 사구에서 대규모 조림을 진행 하는 세대는 임업생태공익림( 林 业 生 态 公 益 林 ) 건설 공개입찰에 평등한 자격으로 참여하여 공익림 건설사업을 수주할 수 있고, 국가기구와 동등한 지원 및 보조 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 41

58 혜택을 받을 수 있다. 현재 국가임업국은 비공유제 공익림( 非 公 有 制 公 益 林 )을 국 가가 구매하는 정책을 연구, 제정하고자 유관부문과 협의하고 있는 중이며, 궤이 저우성( 贵 州 省 )에서 실험작업을 진행 중이다. 한편, 치사( 治 沙 )는 빈곤에 대한 대책도 고려해야 한다. 각지에서 토지 사화 예 방 및 치리작업 실천과정 중에, 생태와 경제 양 측면을 함께 고려한 치리모델( 治 理 模 式 )을 건립하기 위하여 노력하고 있다. 사구의 산업구조 조정을 유도하고, 지역특성에 맞게 경제를 발전시키고, 후속산업과 새로운 경제성장거점을 배치, 육성하고 있다. 현재, 네이멍구( 内 蒙 古 ) 간쑤( 甘 肃 ) 등지에서 모래산업( 沙 産 業 ) 발전 추세가 양호하여,어떤 지구에서는 이미 초기 규모에 도달하여 생태효익 ( 生 態 效 益 )과 경제효익( 經 濟 效 益 )을 취득하고 있다. 6. 마침글 중국 서부지구의 생태환경 파괴는, 농경지 개간을 위한 삼림식피의 파괴와 수 토유실과 수자원 감소 및 고갈, 그로 인한 토지 사막화 등의 결과를 초래하고 있 으며, 이 같은 현상들은 각각 상호 인과관계 및 순환체계 속에 연관되어 있다. 특히 주목되는 점은, 중국 서부지구의 생태환경 파괴 및 그로 인한 환경재해가 1차 산업인 농업활동과정에서 자연의 환경용량을 초과함으로써 돌출된 결과라 는 점이다. 이 같은 사실은, 농업은 공업에 비하여 상대적으로 환경친화적이라고 여겨온 우리들의 환경문제에 대한 인식체계에 강한 충격을 준다. 토지 사막화는 인간의 불합리한 토지이용 결과 초래된 것이며, 근본 원인은 결 국 물 부족이다. 즉, 전통적으로 농경에 부적합하여 수렵과 유목활동에 종사하던 지역에서 인구증가에 따라 증대되는 식량증산 수요에 대응하며 살아남기 위하여 농경에 부적합한 토지까지 무리하게 개간하면서, 농목교착지대( 農 牧 交 錯 地 帶 )가 부단히 북방으로 이동되어 왔고, 자연환경용량을 초과한 과도한 토지이용은 식 생을 파괴하고 수자원을 고갈시키면서 토지사막화를 촉진시켰다. 42

59 최근에는 중국정부가 그 동안 권장하고 장려해 오던 서북부 초원 및 사막지대 에서의 농지개간과 오아시스 농업지대 조성 및 확장사업을 오히려 통제하고 있 다. 그동안의 연구조사를 통하여 이 같은 행위가 결국에는 주변지역 수자원의 고 갈과 토지 사막화를 촉진시킨다는 것이 밝혀졌기 때문이다. 서부 대개발 정책 추진과정에서 중국정부의 생태환경 보호 및 건설에 대한 문제 진단은 정확하고, 문제의 심각성을 절실하게 인식하고 있으며, 대응전략도 매우 체계적이고 적극적이라고 판단된다. 되새겨야 할 교훈은, 생태환경파괴로 인한 결과는, 건강에 대한 악영향과 생활의 질을 저하시키는 차원을 넘어서서, 인류의 생존기반 자체를 위협한다는 점이다. 참고문헌 1 박인성ㆍ 王 靑 云, 2004, 黃 砂 와 중국 서부대개발, < 黃 砂 >: 21세기 평화연구소 편, 동아일보사. 2 李 康 原, 2004, 黃 砂 와 토지이용, < 黃 砂 >: 21세기 평화연구소 편, 동아일보사. 3 한중사회과학연구회 엮음, 2003, <현대중국의 이해2>, 한울. 4 박인성 외, 2000, <중국경제지리론>, 한울. 5 高 吉 喜, , 中 國 沙 化 土 地 防 治 與 硏 究 進 展 黃 砂 와 韓 中 協 力 (한중 국제학술회의 회의자료). 6 李 善 同 主 編, 2003, 西 部 大 開 發 與 地 區 協 調 發 展, 商 務 印 書 館. 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 43

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61 3 C H A P T E R 3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 국토연구원 최혁재 차 례 1. 농업환경의 변화 농촌토지이용의 전망 농촌토지이용관리제도의 체계와 주요내용 49 1)농촌토지이용관리제도의 체계 49 2)농촌토지이용관리제도의 주요내용 농촌토지이용관리의 정책과제 56 1)농촌토지이용에 대한 계획체계의 정비 56 2)농촌토지에 대한 용도구분 설정 58 3)도시 주변지역의 환경친화적 개발 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 45

62 1. 농업환경의 변화 최근 한국의 농업을 둘러싼 대내외적인 환경이 크게 변하고 있다. 국내적으로 는 농가인구가 급속히 감소하고 있다. 1960년 총인구의 58.3%이던 농가인구가 산업화 및 도시화 과정을 거치면서 급감하여, 1990년에는 15.5%(666만명)로 크게 낮아졌다. 농가인구는 그 후에도 계속 감소하여 2003년에는 353만명으로 줄어들 었고, 그 비중도 7.4%까지 떨어졌다. 더욱이 농가인구는 갈수록 고령화되어, 50 세 이상인 인구비율이 1990년에 34.5%이던 것이 2002년에는 54.6%로 증가하였 다. 또 65세 이상인 고령농민의 비율은 1990년 11.5%에서 2002년에는 26.2%로 늘 어났다. 이와 함께 농가소득도 하락하고 있다. 1990년 도시근로자소득의 97.4%에 달하 던 농가소득이 2002년에는 73%로 급감하여 도시 농촌간의 소득격차가 심화되 고 있다. 이로 인해 젊은 층이 소득수준과 생활환경 및 교육 문화여건 등이 상 대적으로 열악한 농촌정주를 기피함으로써 농촌지역의 공동화가 우려되고 있다. 그런 가운데 국외적으로는 WTO 농업협상의 진전에 따라 농산물시장 개방의 폭이 확대되면서, 국내농산물은 점점 공급과잉과 가격하락 상태에 빠져들고 있 다. WTO 농업협상으로 인해 앞으로 속도나 정도의 차이는 있겠지만, 농산물시 장의 개방 확대는 불가피할 것으로 보인다. 농산물시장이 본격적으로 개방되면, 경쟁력을 잃은 농가는 경작면적을 축소하 거나 영농 자체를 포기할 수밖에 없을 것이다. 물론 경작하지 않는 농지는 임대 하려고 하겠지만, 단기간에 쏟아져 나올 임대공급을 시장에서 소화하기는 어려 우며 공공부문에서 이를 모두 받아주기도 쉽지 않을 것이다. 결국 앞으로 경쟁력 을 잃은 농지는 상당부분이 휴경되어 유휴화될 수밖에 없다. 현재 유휴농지 면적 은 약 33만ha 정도로 추정되는데, 1) 이는 2004년말 전체 농지면적(183.5만ha)의 약 18%에 해당한다. 앞으로 농산물시장 개방과 함께 그 비중이 더욱 커질 것으로 1) 현재 전체 유휴농지 면적에 관한 정확한 통계는 없으며, 이는 2001년 농업기반공사에서 실시한 준농 림지역내 농지실태조사 결과를 바탕으로 추정한 면적이다. 46

63 우려되는데, 이를 방치하는 경우에는 국토황폐화라는 결과를 초래할 수 있다. 이와 함께 기존에 농업진흥지역으로 지정되어 있는 농지소유자들로부터 농업 진흥지역에 대한 해제요구가 빗발칠 것으로 예상된다. 그런 가운데 농지를 농업 용도가 아닌 다른 용도로 사용하고자 하는 수요가 증대되면서 농지전용의 압력 도 팽배해질 것으로 보인다. 2) 2. 농촌토지이용의 전망 이상과 같은 농업환경의 급격한 변화는 앞으로 농촌토지이용에 적지 않은 문 제를 가져올 것으로 우려된다. 농지전용 압력이 증가하면서 대도시 주변의 농촌 지역을 중심으로 개발열풍이 불어 올 것으로 예상되기 때문이다. 아울러 이는 농 지전용에 따른 지가상승 이익을 노리는 투기적 수요를 자극하여 그 밖의 농촌지 역으로까지 확산될 우려가 있다. 그 결과 먼저 대도시 주변의 농촌지역에서는 도시적 용도에 충당하기 위한 토 지개발로 자연경관 및 환경이 크게 훼손될 것으로 우려된다. 지금도 이미 도시에 서 밀려난 소규모 공장 창고 쓰레기처리장 장묘관련시설 등 오염시설 및 기 피시설의 입지로 인해 농촌생활과 농업환경이 악화되고 있다. 이처럼 친환경적 용지인 농지가 무계획적으로 도시용지로 전용되면, 도시민들이 쉽게 접근할 수 있는 휴식공간 및 오픈 스페이스가 감소하고 자연경관이 훼손되는 동시에, 녹지 축이 단절되어 생태계가 파괴될 우려가 있다. 아울러 집약적인 도시적 토지이용 으로 인해 오염물질의 발생이 증가하고, 도로 등 불투수성 표면의 증가로 강우시 비점오염물질의 유출이 증가하는 등 환경오염도 더욱 심해질 것으로 보인다. 그리고 그 밖의 농촌지역에서는 우량농지 여부와 관계없이 농지가 무계획적으 로 분산 개발될 가능성이 있다. 최근 수년간의 농지전용 실태를 보면, 건당 평균 2) 최근 5년간의 농지감소 추세(연평균 약 1.2만ha)를 감안하면, 2020년의 농지면적은 약 165만ha 정도 될 것으로 추정되는데, 이 같은 요인들로 인해 실제 농지면적은 훨씬 더 적어질 것으로 예상된다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 47

64 전용규모는 0.2ha 정도이다. 이 정도의 규모는 농촌토지이용은 대부분 조방적으 로 이루어지고 있는 특성으로 볼 때, 소규모라고 할 수 있다. 따라서 앞으로 농지 에 대한 타용도 개발수요가 증대될 경우에는 소규모 분산전용으로 인해 난개발 의 폐해가 나타날 우려가 크다고 본다. 이 같은 소규모 분산개발은 상 하수도 등 각종 기반시설 공급의 경제성을 저 하시킴으로서 농촌지역 주민을 위한 교육 의료 문화 등의 생활환경을 개선하 기 어렵게 한다. 3) 더욱이 농촌난개발은 농촌지역 특유의 경관과 자연환경을 훼 손함으로써 농촌이 가지고 있는 농촌다움(rurality)을 잃게 한다. 실제로 최근 일 부 농촌지역에서는 펜션 전원주택 음식점 등이 무계획적으로 분산 입지함으 로써 지방자치단체에 하수도 도로 쓰레기 처리 등의 기반시설 부담을 가중시 키는 동시에, 농촌경관 및 환경을 훼손하고 있다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 앞으로 농촌토지이용은 농촌지역의 지속가능 한 발전을 좌우하는 중대한 요인이 될 것이다. 농업생산기능이 점차 위축되는 가 운데, 만약 농촌지역이 정주공간의 기능을 다하지 못하고 휴양공간으로서의 매 력마저 잃는다면, 그 자체의 지속가능성이 위협받을 수 있다. 그리고 이는 농촌 지역 공동화와 국토황폐화라는 심각한 결과를 가져오게 될 것이다. 따라서 농업환경 변화에 대응하여 농촌지역의 지속가능한 발전을 도모하기 위 해서는 먼저 농촌공간에 대한 인식의 폭부터 넓힐 필요가 있다. 농촌토지이용에 대한 새로운 시각과 접근방법이 요구되는 것이다. 농지를 농업생산 측면에서만 바라보는 시각에서 벗어나, 국토 전체의 효율적 이용관리 차원에서 이해하여야 한다. 이에 이하에서는 한국의 농촌토지이용관리제도의 체계와 주요내용을 설명 하고, 앞으로 농촌지역의 지속가능한 발전을 위해 나아가야 할 농촌토지이용관 리의 정책과제를 제시하고자 한다. 3) 1990년대 후반 도시지역의 개발압력 확산에서 비롯된 수도권 준농림지역을 중심으로 한 난개발은 기 반시설 미비가 주된 문제였으며, 이는 지금도 수도권 및 대도시주변 농촌지역의 토지이용에서 여전히 문제가 되고 있다. 48

65 3. 농촌토지이용관리제도의 체계와 주요내용 1) 농촌토지이용관리제도의 체계 (1) 국토계획법에 의한 농촌토지이용관리 2003년부터 시행되고 있는 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법 이 라 함)에서는 도시지역뿐만 아니라 비도시지역까지 포함하여 전 국토의 통합적 관리를 도모하고 있다. 이 법에서는 원칙적으로 모든 시 군으로 하여금 관할구 역에 대해 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시 (군)기본계획을 수립하도록 하고 있다. 4) 또 이를 기본으로 당해 시 군의 개발 정비 및 보전을 위하여 용도지역 지구 구역의 지정 및 변경, 기반시설의 설 치 정비, 도시개발사업 재개발사업에 관한 계획, 지구단위계획 등을 내용으로 하는 도시(군)관리계획을 수립하도록 하고 있다. 이에 따라 앞으로는 종전과 달리 농촌지역에 대해서도 도시(군)계획이 수립된 다. 먼저 도시(군)기본계획으로 농촌지역의 공간구조, 생활권 설정, 토지용도별 수요 공급, 기반시설 정비, 경관관리 등에 관한 종합적 계획이 수립된다. 다음으 로 도시(군)관리계획에서 농촌토지는 주로 농림지역과 관리지역 및 자연환경보 전지역으로 지정될 것이다. 또 농촌토지에 대해서는 용도지구 및 용도구역의 지 정도 가능한데, 대체로 경관 방재 보존 취락 개발진흥지구 등의 용도지구 와 개발제한 수산자원보호구역 등의 용도구역이 지정될 수 있을 것이다. 5) 4) 예외적으로 수도권에 속하지 않고 광역시와 연접하지 않는 인구 10만명 이하인 시 군, 관할구역 전 부에 대하여 광역도시계획이 수립되어 있는 시 군 등은 도시기본계획을 수립하지 않을 수 있다(국토 의계획및이용에관한법률 제18조 및 동법시행령 제14조). 5) 국토계획법에서는 전 국토를 도시지역 관리지역 농림지역 자연환경보전지역으로 구분하고, 도시 지역은 다시 주거 상업 공업 녹지지역으로, 관리지역은 계획관리 생산관리 보전관리지역으로 세분 지정한다. 또 용도지역을 보완하기 위하여 경관지구 미관지구 고도지구 방화지구 방재지 구 보존지구 시설보호지구 취락지구 개발진흥지구 특정용도제한지구 위락지구 리모델링지 구를 지정할 수 있으며, 시가지의 무질서한 확산, 계획적 단계적인 토지이용, 토지이용의 종합적 조 정 관리 등을 위하여 개발제한구역 시가화조정구역 수산자원보호구역을 지정할 수 있다. 이들 각 용도지역 지구 구역에 대해서는 각각 토지이용의 용도 및 건축밀도 등을 제한하고 있다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 49

66 그러나 국토계획법은 국토에 대한 용도구분 중의 하나로 농림지역을 두고 있 을 뿐, 그 실질적인 지정 관리는 농지법 및 산림법에 일임하고 있다. 즉, 국토계 획법에서는 농림지역의 지정대상을 도시지역에 속하지 않는 농지법에 의한 농업 진흥지역과 산림법에 의한 보전임지 등으로 하고 있다(동법 제6조). 또 관리지역 안에서 농업진흥지역으로 지정된 지역은 농림지역으로 지정된 것으로 보도록 하 고 있다(동법 제42조 제2항). 따라서 도시지역을 제외하고는 농지법에 의한 농업 진흥지역의 지정이 대부분 농림지역의 지정으로 연결되도록 되어 있다. 한편, 국토계획법은 기본적으로 각 용도지역별로 행위제한을 규정하고 있어 농림지역에도 일정한 토지이용규제가 적용된다. 그러나 농림지역 중 농업진흥지 역에 대한 행위제한은 농지법이 정하는 바에 의하며, 생산관리지역 보전관리지 역에 대해서도 농지보전에 필요한 경우 농지법으로 행위제한을 할 수 있도록 하 고 있다(동법 제76조 제5항 제3호 및 제6항). 따라서 농지에 대한 행위제한은 국 토계획법에서 기본적인 사항을 규정하되, 필요한 경우에는 농지법에서 추가적으 로 정할 수 있다. 아울러 국토계획법에서는 종래 도시지역에만 적용하던 개발행위허가제를 농 촌지역에까지 확대 적용하고 있다. 이에 따라 농지에 대해서도 개발행위허가제 가 당연히 적용된다. 다만, 농지의 경우 경작을 위한 토지형질변경은 개발행위 허가대상에서 제외되며, 녹지지역 관리지역 농림지역 안에서의 농림어업용 비닐하우스 설치는 경미한 행위로서 허가가 면제된다. 따라서 농지도 이와 같은 영농목적 외의 다른 용도로 개발하는 경우에는 개발 행위허가제에 의해 일정한 토지이용규제를 받게 된다. 이때 개발행위에 대한 허 가대상 규모는 용도지역에 따라 다른데, 농림지역과 관리지역의 경우는 3만m2 미 만, 생산녹지의 경우는 1만m2 미만이다. 다만, 농림지역과 관리지역에 대해서는 이 면적의 범위 안에서 허가대상규모를 도시계획조례로 따로 정할 수 있다(동법 시행령 제55조 제1항). 또 개발행위 허가시 미리 관계행정기관장과 협의한 경우 에는 농지전용허가 등을 받은 것으로 의제된다(동법 제61조 제1항 제5호). 50