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1 한 중 토지정책연구(Ⅴ) : 지속가능한 개발과 토지정책 Comparative Study on Land Policies of Korea and China(Ⅴ) : Sustainable Development and Land Policies

2 국토연 한 중 토지정책연구(Ⅴ) 글쓴이 정희남 / 발행자 최병선 / 발행처 국토연구원 출판등록 제2-22호 / 인쇄 2005년 12월 26일 / 발행 2005년 12월 31일 주소 경기도 안양시 동안구 관양동 ( ) 전화 (출판팀) (대표) / 팩스 ISBN C2005, 국토연구원 *이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

3 국토연 한 중 토지정책연구(Ⅴ) : 지속가능한 개발과 토지정책 Comparative Study on Land Policies of Korea and China(Ⅴ) : Sustainable Development and Land Policies 정희남

4 연 구 진 연구책임 정희남 연구위원

5 P R E F A C E 발 간 사 연구자에게는 국경이 있으나 학문의 세계에는 국경이 없다 한다. 더욱이 21세 기 세계화시대에는 다른 문화와 상호교류 및 개방을 확대하는 것이 중요하다. 특 히 수천 년 간 우호관계를 가져온 한국과 중국 양국의 교류증대와 학문적 성과의 공유는 절실히 요구되는 시대적 요청이라고 할 수 있다. 이러한 시대적 요청을 선도하기 위하여 2001년 이래 본 원은 중국 절강대학교 동남토지관리학원과 매년 공동연구협약서를 통해 모든 경제 및 사회활동의 기반 이 되는 양국의 토지제도에 대해 공동연구를 수행해 왔다. 이러한 공동연구 성과 를 더욱 진전시켜나가기 위하여 양 연구기관은 2003년 10월에 향후 5년간 추진 할 장기연구협약서를 체결하였다. 이로서 토지의 소유, 이용, 개발, 세제, 금융, 부동산산업 등 다양한 토지시장 및 정책분야에 대한 공동연구를 보다 안정적, 집 중적, 체계적으로 추진할 수 있는 여건이 조성되었다고 평가할 수 있다. 지난 수년에 이어 금년에는 지속가능한 개발과 토지정책의 역할에 대하여 양 국의 이론과 실제를 분석하였고, 그 성과를 2005년 10월에 중국에서 개최한 국제 공동워크숍에서 교환하였다. 본 보고서는 공동워크숍에서 발표된 6편의 논문을 수정 및 편집한 것이다. ⅰ

6 이 보고서가 양 기관이 향후에도 더 많은 교류와 신뢰를 증진시켜 나갈 수 있 기는 계기가 되기를 기대한다. 아울러 개혁개방 추진과정에서 겪게 될 북한의 토 지문제 및 정책대안을 탐구하고, 우리 경제활동에서 점차 중요성이 더해 가고 있 는 중국시장의 투자환경을 올바로 이해하는 데 도움이 되기를 기대한다. 원고를 집필한 집필자, 10월 공동워크숍을 성공적으로 마칠 수 있도록 수고하 신 우시팡 동남토지관리학원 원장과 모든 관계자들에게 다시한번 감사드린다. 끝으로, 이 연구 과제를 맡아 유용한 연구결과를 도출하기 위해 노력했던 정희남 연구위원의 헌신에 심심한 감사를 표한다. 2005년 12월 국토연구원장 최 병 선 ⅱ

7 F O R E W O R D 서 문 중국 절강대학교 동남토지관리학원과 체결한 5년간의 장기연구협약서(2003~ 2007년)에 따라 양 연구기관은 도시토지개발, 공익과 사익의 조정, 지속가능한 개발과 토지정책, 거시경제정책과 토지시장 토지정책의 역할, 그리고 토지정책 의 중앙-지방정부간 역할분담과 집행체계 중에서 매년 한 개의 주제를 정하여 이 를 집중적으로 공동연구하기로 하였다. 첫 해인 2003년에는 도시토지개발 분야를 공동 연구하였고, 2004년에는 토지 에 대한 공익과 사익의 조정방안이라는 주제로 공동 연구하였다. 금년에는 지속 가능한 개발과 토지정책의 역할이라는 주제로 공동 연구를 수행하였다. 연구성 과는 지난 10월 중국 항주에서 개최된 공동워크숍을 통해 서로 교환하였다. 본 연구보고서는 그동안의 성과물을 편집한 것이다. 본 보고서에 담긴 지속가능성 과 토지정책이 양국의 관련제도와 정책개선에 기여할 수 있기를 기대한다. 이번 보고서를 마련하는데 여러분의 참여와 도움이 컸다. 먼저 공동워크숍을 주최하신 우시팡 동남토지관리학원 원장과 모든 관계자들에게 감사드린다. 양 연구기관의 공동연구에서 가교 역할을 담당하였고 이번 워크숍을 기획하신 절강 대학교 박인성 교수께 감사드린다. 양국의 원고를 상대방 국가의 언어로 번역하 느라 수고하신 절강대학교 박사학위 과정의 조순애 선생님께도 감사드린다. 마 ⅲ

8 지막으로 본 보고서의 편집과 행정업무를 처리해준 조성찬 연구원에게 감사드린 다. 이 연구과제의 중요성을 인식하고서 이 연구자료를 아는 범위 안에서 최대한 의 주의력을 가지고 번역 및 편집하려 하였다. 그러나 우리와 다른 용어와 개념 들을 정확히 전달하는 데에는 한계가 있기 때문에 적지 않은 오류가 있을 것으로 예상된다. 잘못된 오역에 대해서는 추후 계속 보완하고자 한다. 학계 제현의 질 책을 기대한다. 2005년 12월 연구위원 정 희 남 ⅳ

9 S U M M A R Y 요 약 본 보고서는 모두 6편의 논문을 한국어 편과 중국어 편으로 나누어 수록하고 있다. 제1장은 한국의 자연환경보전지역 관리정책을 소개하고 있다. 지난 40여년간 한국은 경제성장에 초점을 맞춘 국토개발을 추진해 왔다. 그 결과 경제규모는 세 계 11위로 성장하였겠지만, 환경지속성지수(ESI)는 세계 142개 국가 중 122위에 머물 정도로 낙후되어 자연생태계 훼손 등 다양한 환경오염 문제에 직면해 있다. 정부는 제4차 국토종합계획, 국가환경보전계획 수립 등을 통해 지속가능한 국토 및 자원관리를 위한 과제와 전략을 추진해 오고 있다. 본 논문은 국토 자연환경 보전체계, 자연환경보전지역 지정 및 관리 현황, 생태자연도 구축현황, 자연환경 보전지역 관리를 둘러싼 문제점 등을 개괄한 후 지속가능한 자연환경보전지역 관리를 위한 과제와 제언을 도출하고 있다. 제2장은 중국 서부지구의 생태환경 건설계획을 논의하고 있다. 개혁개방 이후 동부 연해지역에 비해 서부지역은 경제가 성장하지 못하여 지역간 경제수준 격 차가 심각해지게 되었을 뿐 아니라, 서부지역의 생태환경 문제가 더 이상 방치하 거나 미룰 수 없을 정도로 악화되고 있기 때문에, 중국은 최근 서부지구의 생태 환경 건설계획을 수립하고 있다. 특히, 장강과 황하 상류지역의 삼림식피 파괴와 ⅴ

10 수토유실( 水 土 流 失 ), 그리고 그로 인하여 초래되는 수자원 감소와 토지 사막화 문제가 가장 심각한 문제로 대두되었기 때문이다. 이 논문은 현재 추진되고 있는 서부대개발 정책을 이해할 수 있도록 중국의 서부지구에 대한 지역개발정책의 연혁과 서부대개발 정책의 채택 및 추진배경, 서부지구 생태환경 파괴현황과 문제, 그리고 대응전략으로서 생태환경건설정책 추진 현황과 성과 등을 고찰하 고 있다. 제3장은 한국의 농촌토지 이용관리정책을 논의하고 있다. 최근 한국 농촌이 겪고 있는 어려움, 예컨대 대내적으로 열악한 정주여건과 도농소득 격차로 농 촌인구가 감소하면서 고령화되고, 대외적으로는 농산물시장 개방으로 경쟁력 을 잃은 농지가 유휴화되면서 국토의 황폐화와 농촌지역의 난개발이 우려되 는 상황 때문에, 앞으로 농촌토지이용은 농촌지역의 지속가능한 발전을 좌우 하는 중대한 요인이 된다. 이 논문은 농촌지역의 지속가능한 발전을 위해서 농촌토지에 대한 계획적 관리가 필요하다는 것을 논의하고 있다. 이를 위해 구체적으로 먼저 농촌토지이용계획과 농촌정비계획을 통합하여 농촌과 농지 를 포괄하는 종합적인 농촌공간계획체계를 정립하고, 소규모로 분산되는 농지 전용을 종합적 계획적으로 관리하기 위해 다양한 농촌토지이용 수요를 계획 체계 안으로 끌어들일 필요가 있으며, 도시내부 및 주변지역의 농지를 전용하 여 도시용지를 공급할 필요가 있을 때에는 도시계획에 따라 경관 및 환경보 전을 위한 공원 녹지 및 기반시설을 확보할 수 있는 범위 안에서 이루어지 도록 해야 한다는 정책대안을 제시하고 있다. 네 번째 논문은 중국의 경지보호에 대한 주제를 다루고 있다. 중국경제사회 의 빠른 발전과 인구의 신속한 증가로 경지면적이 크게 감소할 뿐 아니라 토 양퇴화 및 생태계 평형의 파괴를 야기하여, 경지의 지속가능한 이용과 보호에 커다란 위협이 되고 있다. 이 논문은 중국의 경지보호 현황으로부터 출발하 여, 경지보호의 필요성과 어려움을 분석하고, 경지보호에서 취득한 성과를 긍 정적으로 평가하는 동시에 경지보호 과정에서 일고 있는 현실문제도 제기하 고 있다. 끝으로, 14개 조항에 이르는 경지의 지속가능한 이용과 보호정책을 ⅵ

11 제시하여, 미래 경지의 지속가능한 이용과 보호에 대하여 일정한 지도 작용을 하고자 한다. 다섯째 논문은 지속가능한 국토관리를 위한 한국의 토지적성평가제도의 적 용에 대한 연구이다. 토지적성평가제도는 2002년 비도시지역의 난개발을 방지 하고, 개발과 보전의 갈등관계를 친환경적으로 조정하기 위하여 도입되었다. 토지적성평가란 토지가 가진 물리적 특성과 그 토지를 둘러싼 주변지역의 사 회 경제적 특성, 입지적 특성 등을 기초로 하여 적정한 이용가능성과 보전 필요성을 평가하여 그 우선순위를 서열화한 것이다. 이 논문은 남해군을 중심 으로 토지적성평가 실제 적용방법과 절차 등을 검토하였다. 그 결과, 토지적 성평가제도는 토지의 특성을 종합적으로 분석하고 평가함으로써 토지이용계 획의 합리성과 지역적합성을 제고시킬 수 있는 것으로 분석되었다. 또한 토지 적성평가제도는 지역실정에 좀 더 적합한 결과를 도출할 수 있도록 평가지표 선정의 융통성을 보완하고, 토지적성평가 결과의 활용도를 높일 수 있도록 토 지적성평가를 기초로 한 계획수립방법 및 기준에 대한 연구가 이루어져야할 것으로 분석되었다. 마지막 논문은, 중국을 사례로 도시내 녹색서비스 수준평가에 대한 연구이다. 도시 주민의 도시녹색공간이 제공하는 녹색서비스 향유수준은 각종 인자의 종합 적인 영향을 받는다. 이론상으로는 일단의 공공녹지는 도시범위의 어떠한 공간 단원에도 일정한 영향력을 미친다. 실제상으로는 녹지 자체가 제공하는 녹색량 의 차이, 교통상의 접근성 정도, 입장료 가격, 녹지 자신의 공간특징과 주위환경 등 모두가 각 공간단원이 자신이 제공하는 녹색서비스 향유수준을 제약하고 있 다. 종합적으로 보면, 이러한 영향은 기본적으로 해당 녹색공간과의 거리와 반비 례한다. 즉 거리가 멀어질수록 향유수준은 상대적으로 적어지고, 공간단원이 향 유하는 녹지의 녹색서비스도 더욱 적어진다. 이러한 기본 사상에 근거하여, 본 연구는 공간분석기술을 이용하여, 상하이시 107개 공원녹지가 제공하는 녹색서 비스를 각 근린주구단위( 街 坊 单 元 )에 분배하고, 그 후에 각 근린단위에 대한 누 적을 통하여 전체 근린단위의 도시녹색서비스 향유수준 총량에 대한 하나의 공 ⅶ

12 간평가를 구하였다. 결과는 각 근린단위가 이러한 녹색서비스 향유수준과 공간 차이 특징 및 인당 평균 향유수준의 차이가 나타났다. 본 연구는 도시녹색공간 의 합리배치, 녹색공간이 제공하는 녹색서비스의 유효분배 등을 위하여 일종의 새로운 방법과 개념을 제공하고, 연구결과는 도시의 생태환경평가, 부동산평가 및 도시계획 등에 대하여 일정한 참고가치가 있다. ⅷ

13 C O N T E N T S 차 례 발간사 i 서 문 iii 요 약 v 제1편 한국어편 1-1. 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 1 국토연구원 김선희 1-2. 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 23 절강대학교 박인성 1-3. 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 45 국토연구원 최혁재 1-4. 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 65 절강대학교 팡빈( 方 斌 ) 1-5. 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 91 국토연구원 채미옥ㆍ정희남 1-6. 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 113 절강대학교 예원저( 岳 文 泽 )ㆍ상해화동사범대학교 뤄야( 罗 亚 )

14 C O N T E N T S 目 彔 第 2 片 中 國 語 編 2-1. 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 129 國 土 硏 究 院 金 善 姬 2-2. 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 145 浙 江 大 學 校 朴 寅 星 2-3. 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 161 国 土 研 究 院 崔 赫 宰 2-4. 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 177 浙 江 大 学 校 方 斌 2-5. 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 197 國 土 硏 究 院 蔡 美 玉 ㆍ 郑 希 南 2-6. 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 217 浙 江 大 学 校 岳 文 泽 ㆍ 华 东 师 范 大 学 校 罗 亚 SUMMARY 229

15 Ⅰ. 한 국 어 편 1-1. 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 1 국토연구원 김선희 1-2. 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 23 절강대학교 박인성 1-3. 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 45 국토연구원 최혁재 1-4. 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 65 절강대학교 팡빈( 方 斌 ) 1-5. 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 91 국토연구원 채미옥ㆍ정희남 1-6. 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 113 절강대학교 예원저( 岳 文 泽 )ㆍ상해화동사범대학교 뤄야( 罗 亚 )

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17 1 C H A P T E R 1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 국토연구원 김선희 차 례 1. 持 續 可 能 한 發 展 과 國 土 環 境 保 全 2 1) 國 土 環 境 與 件 2 2 ) 持 續 可 能 한 發 展 을 위한 主 要 政 策 과 計 劃 4 2. 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 7 1 ) 自 然 環 境 保 全 體 系 7 2 ) 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 現 況 9 3) 生 態 自 然 圖 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 둘러싼 主 要 問 題 點 15 1) 開 發 壓 力 增 加 15 2) 重 複 指 定 과 統 合 的 運 營 管 理 未 洽 16 3 ) 保 全 地 域 指 定 에 따른 葛 藤 과 對 立 深 化 持 續 可 能 한 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 위한 課 題 와 提 言 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 1

18 1. 持 續 可 能 한 發 展 과 國 土 環 境 保 全 1) 國 土 環 境 與 件 국토는 국가의 자연, 경제, 사회, 문화환경을 나타내는 지표이다. 면적과 기후, 인구와 GNP, 인프라 상황, 생물종과 의 식 주, 심지어는 국민의 정서와 기질까 지도 표현하고 있다. 지난 1960년대 이후 40여년 동안 이루어진 압축경제성장 덕 분에 2005년 현재 우리나라는 도시, 산업, 교통, 생활면에서 눈부신 발전양상을 보여주고 있다. 이처럼 국토는 그 시대의 여건, 정책, 국민들과 더불어 끊임없이 변화되고 창조되어 가는 유기체이다. 현재의 우리 국토 모습이 우리 선조들의 예 지와 노력에 의해 오늘에 이르듯, 우리 국토의 미래는 현세대인 우리가 국토가 갖는 기질과 잠재력을 어떻게 파악하고 관리하느냐에 따라 크게 변화될 것이다. 우리나라는 아시아대륙 동북단의 길이 약 1,000km에 달하는 반도와 3,200여개 의 도서로 구성된 대표적인 반도국가이다. 남북한을 포함한 국토총면적이 22.3만 km2으로 이중 남한은 한반도의 45%를 차지하는 99,601km2이다. 최근들어 여러 중 요한 가치를 내포하고 있는 간석지를 포함한 대륙붕까지 포함하면 약 50만km2(남 한은 34.5만km2)이다. 우리나라는 몬순기후대 국가다. 4계절이 있는 북서계절풍, 온대계절풍 기후대 로 의 식 주 문화가 특히 발달해 있고, 국민들의 심성 또한 변화무쌍하다. 자 원관리에는 어려움과 잇점이 동시에 상존한다. 연강우량은 1,283mm로, 1인당 강 수량은 세계평균(3만4천톤)의 11%에 불과하다. 그나마 2/3가 6~9월에 집중되어 여름에는 홍수, 겨울과 봄철에는 가뭄에 시달린다. 연간 수자원 총량은 1,267억톤 이나, 전형적인 동고서저형 지형으로 하상계수가 높아(1/300~1/400) 대부분 바 다로 유실되어 실제로 이용되는 물은 321억톤에 불과하여 1인당 1,470톤만이 사 용가능한 물이다. UN 국제인구행동연구소(PAI: Population Action Institute)기준에 의하면 물부족 국가군에 해당된다. 우리나라는 국토의 65.3%가 산지로 구성된 산악국가이다. 그래서 문학작품이 2

19 나 가요 등에 坊 坊 曲 曲 이라는 표현이 자주 등장한다. 유럽이나 동남 아시아국가 를 여행할 때 새삼 느끼는 사실은 우리나라는 산이 많다는 점이다. 어딜 가나 산 에 접해 있어 산과 더불어 생활한다. 해발 2000m이하의 크고 작은 산들이 백두대 간을 중심으로 동쪽은 급경사, 서쪽는 완경사를 이루며 남북으로 동서로 뻗어있 어 침식평야를 형성하고 있다. 그래서 실제 활용 가능한 가용토지면적은 전국토 면적의 26%인 약 2만6천km2로 좁은 국토가 더욱 비좁다. 우리나라 인구는 2003년말 현재 4,785만명(주민등록인구 기준)이다. 인구밀도 는 490인/km2로 세계 최상위수준의 고밀도 국가이다. 실제로 이용가능한 가용토지 면적에 대한 순인구밀도는 1,672인/km2로 세계 1위이다. 도시용지의 인구밀도는 8,370명/km2로 밀도가 높기로 유명한 일본보다 2.3배 조밀하다. 이로 인한 자가총 액은 GDP의 약 3.7배로 일본의 3.4배, 영국의 1.1배보다 높아 토지이용 등을 왜곡 하여 난개발 등이 심화되고 있다. 수도권 집중도는 세계에서 제일 높다. 전국 면적의 11.8%에 해당하는 수도권 에 전국인구의 47.6%, 제조업체수의 55.1%, 벤쳐빌딩의 87%, 대학의 30~40%가 집중해 있다. 이는 일본 도쿄권 32.2%, 프랑스 파리권18.4%, 영국 런던권 21.1% 보다 높다. 원래 우리나라는 錦 繡 江 山 으로 불리울 정도로 천혜의 자연환경을 보유하고 있어 국가의 지속적인 발전과 국민들에게 쾌적한 환경을 제공하는 근원이 되어 왔다. 그러나 지난 20세기 압축경제성장기를 거치면서 우리 국토는 환경용량 (carrying capacity)을 고려하지 못한 개발로 자연훼손과 다양한 환경문제에 직면 하고 있다. 인구는 세계 26위, 경제규모는 11위의 국가이지만 에너지 소비량은 세계 10위, 온실가스 배출량은 세계 9위이다. 고밀구조와 도시화, 산업화 등으로 국토상에 배출된 오염물질량이 급속히 증가하여 세계경제포럼에서 발표하는 환 경지속성지수(ESI)는 136위(142개국 중)이다. 1) 삶의 질(Quality of Life) 은 경제 협력기구(OECD) 30개 국가중 26위에 그치고 있다. 1) 2005년 122위로 다소 개선됨 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 3

20 <표 1> 국토 주요지표 구분 단위 국토 인구 도시 국토면적 km2 98,234 99,016 99,300 99,601 인구밀도 인/km 총인구 천명 31,435( 70) 38,317 43,801 47,849 도시인구 천명 15,750( 70) 26,717 36,331 42,586 도시화율 % 50.1( 70) 도시적용지 % 토지이용 농지 % 임야 % 기타토지 % 고속도로연장 km 656 1,245 1,551 2,778 주택보급율 % 생활 상수도보급율 % 하수도보급율 % 국립공원 개소 자료: 대한민국정부, 제 4차국토종합계획 및 수정계획, , ) 持 續 可 能 한 發 展 을 위한 主 要 政 策 과 計 劃 (1) 持 續 可 能 發 展 委 員 會 構 成 運 營 21세기는 환경이 국민의 삶의 질을 결정짓고 국가경쟁력의 원천이 되는 시대 이다. 우리나라는 1992년 브라질 리우 UNCED 및 2002년 남아공 요하네스 WSSD에 적극적으로 참여해 오면서 환경과 조화된 지속가능한 개발(ESSD)'를 사회 전 분야에 정착시키기 위한 노력을 경주해 오고 있다. 지속가능한 발전 관점에서 볼때 우리나라는 경제적인 성장에는 성공했으나 사 회적 통합과 환경적인 지속가능성 측면에서 인식제고 및 개선 노력이 요구되고 있다. 이에 정부에서는 대통령직속 자문기구로 정부, 산업계, 시민단체 등이 함께 4

21 참여하는 지속가능발전위원회(PCSD: The Presidental Commission on Sustainable Development)를 설치하여 운영해오고 있다. 2005년 6월 5일 세계환경의 날에는 지속가능한 국가비젼 을 선포하고 국가정책의 지속가능성 확보를 강화하기 위 한 실천전략 등을 추진해오고 있다. 지속가능한 에너지 산업정책의 수립, 지속가 능한 물관리체계 구축, 지속가능한 국토 및 자연관리체계 구축, 중앙정부와 지방 정부 각종정책의 지속가능성 진단 및 평가, 사회갈등 관리 및 예방을 위한 참여 적 의사결정시스템 구축, 지방의제 21의 실천 등을 추진하고 있다. (2) 弟 4 次 國 土 綜 合 計 劃 의 樹 立 推 進 국토종합계획은 국토를 이용 개발 보전함에 있어서 미래의 경제적 사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 장기발전방향을 제시하는 최상위 계획이 다(국토기본법 제 6조) 우리나라는 1970년대부터 10년을 계획단위로 국토종합계획을 수립해오고 있 으며, 올해 제 4차 국토종합계획 수정계획을 수립하고 있다. 2) 제4차 국토종합계 획 수립이후 진행되고 있는 새로운 국내외 여건변화에 대응하기 위해 수정계획 을 수립하고 있다. 국가균형발전과 지방화에 대한 참여정부의 새로운 국가경영 패러다임을 반영하고, 세계화와 남북한 교류협력의 급속화로 요구되는 미래지향 적이고 개방적인 국토전략을 국토계획에 새롭게 반영하고 있다. 약동하는 통합국토 의 실현을 계획기조로 하여 5대 기본목표와 6대 추진전략 을 설정하였다. 국토의 균형발전과 경쟁력 강화, 인본주의적 국토실현을 위해 1 상생하는 균형국토, 2 경쟁력 있는 개방국토, 3 살기 좋은 복지국토, 4 지속가 능한 녹색국토, 5 번영하는 통일국토 등 5대 계획목표를 설정하였다. 이를 실천 하기 위한 6대 추진전략은 1 자립형 지역발전 기반의 구축, 2 동북아 시대의 국토경영과 통일기반 조성 3 네트워크형 인프라 구축 4 아름답고 인간적인 도 시 주거환경 조성, 5 지속가능한 국토 및 자원관리, 6 분권형 국토계획 및 집 2) 제1차 국토종합개발계획(1972~1981), 제2차 국토종합개발계획(1982~1991), 제3차 국토종합개발계획 (1992~2001), 제4차 국토종합계획(2000~2020), 제4차 국토종합계획수정계획(2005~2020) 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 5

22 행체계 구축이다. (3) 國 土 環 境 保 全 計 劃 樹 立 推 進 국가환경보전종합계획은 지속가능한 국가발전의 비젼과 전략을 제시하기 위 한 환경과 관련분야를 총괄 조정하는 종합계획으로 장기적인 환경정책의 발전비 젼과 방향을 제시하는 국가의 전략계획이다(환경정책기본법 제 12조). 계획기간 은 2006~2015년(10년 장기계획)이고 환경과 관련된 여타 국가계획과 유기적인 연관을 가지고 수립 시행된다. 국가환경보전종합계획에서는 현세대와 미래세대 모두를 위한 건강한 환경, 정의로운 사회, 효율적인 경제를 가진 지속가능한 녹색국가의 조성 을 계획기조 로 4대 계획목표와 5대 추진원칙, 7대 추진전략을 설정하였다. 4대 계획목표는 1 한반도 환경용량의 효과적인 보전과 지속가능한 이용, 2 세대간, 세대내의 환경정의가 구현되는 사회 구축, 3 자원기반의 보전과 신중한 자연자원 이용, 4 경제적 번영의 지속적인 추구와 고용기반의 확충이다. 5대 추진원칙은 1 인 간과 자연의 공생(symbiosis), 2 개발과 보전의 조화(harmony), 3 환경과 경제의 상생(prosperity), 4 환경적 형평성구현(environmental equity), 5 민주적 참여확대 (Environmental Governance) 이다. 이를 추진하기 위한 핵심전략과제와 추진방향 은 1 안전하고 자연미 넘치는 생활환경 조성, 2 지속가능하고 활력있는 자연생 태 보전, 3 자연자원기반의 온전한 보전과 효율적 이용, 4 환경을 지키는 경제, 경제를 살리는 환경, 5 환경혜택을 두루 누리는 정의사회 구현, 6 동북아 환경 보전 및 환경협력 강화, 7 지구의 지속가능한 발전의 선도 등 이다. 6

23 2. 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 1) 自 然 環 境 保 全 體 系 자연환경보전업무는 크게 자연환경 우수지역 보전 관리, 자연생태계 유지 및 생물다양성 보전, 자연환경 조사연구 등으로 구분된다. 현재 우리나라에서는 이 들 업무를 環 境 部 및 建 交 部 ( 國 土 交 通 部 로 변경), 山 林 廳, 海 洋 水 産 部, 文 化 財 廳 등에서 소관법률을 두어 다원적으로 관리하는 복잡한 관리체계를 갖고 있다. <표 2> 우리나라 자연환경 보전 체계 분류 보호지역 명칭 관련법 관련부서 자 연 환 경 보 전 자연환경보호지역 지정 및 관리 야생동식물보호 생태계보전지역 자연환경보전법 환경부 자연공원(국립공원, 도립공원, 군립공원) 자연공원법 환경부 자연환경보호지역 국토의계획및이용 에 관한 법률 건교부 습지보호지역 습지보전법 환경부(내륙), 해양수산부(연안) 특정도서 독도등 도서지역의 생태계보전에 관한 환경부 특별법 천연보호구역 문화재보호법 문화재청 조수보호구역 조수보호및수렵에 관한법률 환경부 백두대간보호구역 백두대간보호에 관한법률 산림청 산림유전자보호림(보안림) 산림법 산림청 멸종위기야생동식물지정 자연환경보전법 환경부 야생조수지정 조수보호및수렵에 관한 법률 환경부 천연기념물지정 문화재보호법 문화재청 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 7

24 정책목표 인간과 자연의 공존공생을 위한 자연환경 조성 기본방향 생물다양성의 보전과 지속가능한 자연환경보전 이용 주요업무 자연환경 조사연구 자연환경 우수지역 보전 관리 자연생태계 유지 및 생물다양성 보전 자연환경 보전 기본틀 마련 훼손된 자연환경 복원 생태계 위협요인 제거 전국자연 환경조사 습지조사 무인도서 동굴조사 야생동물 분포조사 국가장기 생태조사 생물자원관 자연환경 GIS-DB구축 자연환경 보전이용시설 생물다양성 연구부 설치 국립공원 생태계 보전지역 특정도서 습지보호 지역 백두대간 접경지역 조수보호구 철새도래지 Biotope 자연형하천 토양오염 개선사업 자연환경 보전기술 개발 자연환경 산업육성 보호종 확대 멸종위기종 복원 이동통로 서식지외 보전기관 생물다양성 관리계약 밀렵 밀 거래 근절 생태계위해 외래종제거 LMO 관리 <그림 1> 자연환경보전정책 추진체계 8

25 2) 自 然 環 境 保 全 地 域 指 定 및 管 理 現 況 우리나라는 자연생태계가 우수하고 생물다양성이 풍부 3) 하여 특별히 보호할 가치가 있는 지역을 자연생태계보전지역으로 지정하여 관리하고 있다. 현재 생 태계보전지역 22개소( km2), 습지보호지역 12개소(185.21km2), 국립공원 20개 소(6,448km2) 등이 지정되어 있다. 국제적 보호지역으로는 대암산 용늪(106ha)과 창연 우포늪(854ha) 등 2개지역 이 람사습지로 지정되어 있고, 백두산, 설악산(3,932km2), 제주도의 한라산 중산 간 서귀포 해양공원(831km2)이 UNESCO생물권보전지역으로 지정되어 있다. 국토면적 대비 자연보호지역 비율은 7.1%로서 OECD 14.6%의 1/2수준이다. 정 부에서는 국토환경보전계획을 통해 2015년까지 15%까지 제고할 계획이다. <표 3> 우리나라 자연환경 보호지역의 지정현황 구분 개소수 면적(km2) 관계법령 관리기관 비고 국립공원 20 6, 자연공원법 국립공원관리 제주도(한라산), 공단 경주시 도립공원 자연공원법 지방자치단체 군립공원 자연공원법 지방자치단체 생태계보전지역 자연환경보전법 환경부 8개소, 환경부, 해수부 4개소, 해양수산부 시도지사 10개소 습지보호지역 습지보전법 환경부, 해양수산부 독도등도서지역 특정도서 생태계보전에 환경부 관한특별법 조수보호구 666 1, 조수보호및수렵 에관한법률 환경부 천연기념물번식지 및 도래지 문화재보호법 문화재청 환경부 7개소, 해수부 5개소 3) 현재 우리나라에 존재하는 생물종 수는 약 10만 정도로 추정됨 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 9

26 <표 4> 국가 생태계보전지역(12개 지역, km2) 지역명 위치 면적(km2) 특징 지정일자 낙동강 하구 부산 사하구 신평, 장림, 다대동 일원 해면 및 강서구 명지동 하단 해면 철새도래지 지리산 전남 구례군 산동면 심원계곡 및 토지면 피아골 일원 극상원시림 (구상나무 등) 대암산 강원 인제군 서화면 대암산의 큰용늪과 작은용늪 일원 1.06 우리나라 유일의 고층 습원 우포늪 경남 창녕군 대합면 이방면 유어면 대지면 일원 8.54 우리나라 最 古 의 원시 자연늪 무제치늪 울산 울주군 삼동면 조일리 일원 0.18 희귀야생동 식물이 서식하는 산지습지 섬진강 수달서식지 전남 구례군 문척면, 간전면, 토지면 일원 1.83 멸종위기동물인 수달의 서식지 고산봉 붉은박쥐서식지 전남 함평군 대동면 일원 8.78 멸종위기동물인 붉은박쥐의 서식지 동강유역 강원 영월군 영월읍, 정선군 정선 동읍, 평창군 미탄면 일원 지형 경관 우수 희귀야생동 식물서식 해양수산부 지정: 4개소, km2 신두리 사구해역 충남 태안군 원북면 신두리 일원 다양한 식생과 특이한 지형 문섬 등 주변지역 제주 서귀포시 강정동, 볍환동, 서귀동, 토평동, 보목도 일원 국내 유일의 산회 군락지 다양한 해조류 군락 존재 오륙도 및 주변해역 부산 남구 용호2동 번지 및 주변해역 0.35 기암괴석 무인도서 및 수직암반 생물상 보호 대이작도 주변해역 인천 옹진군 이작리 및 승봉리 일원 55.7 경관우수 및 수산 생물과 저서생물의 조요서식지

27 <표 5> 습지보호지역( 현재) 지역명 위치 면적(km2) 특징 지정일자 환경부 지정(7개소, km2) 낙동강 하구 부산 사하구 신평, 장림, 다대동 일원 해면 및 강서구 명지동 하단 해면 철새도래지 대암산 강원 인제군 서화면 대암산의 큰용늪과 작은용늪 일원 1.06 우리나라 유일의 고층습원 ('97.3 람사등록) 우포늪 경남 창녕군 대합면, 이방면, 유어면, 대지면 일원 8.54 우리나라 最 古 의 원시자연늪 ('98.3 람사등록) 무제치늪 물영아리 오름 울산시 울주군 삼동면 조일리 일원 희귀야생동 식물이 서식하는 산지습지 제주 남제주군 남원읍 기생화산구 화엄늪 경남 양산시 하북면 용연리 산지습지 두웅습지 충남 태안군 원북면 신두리 신두리사구의 배후습지희귀야생동 식물 서식 해양수산부 지정(5개소, km2) 무안갯발 진도갯벌 순천만 갯벌 보성벌교 갯벌 옹진장봉도 갯벌 전남 무안군 해제면, 현경면 일대 전남 진도군 군내면 고군면 일원(신동지역) 전남 순천시 별양면, 해룡면, 도사동 일대 전남 보성군 호동리, 장양리, 영등리, 장암리, 대포리 일대 인천 옹진군 장봉리 일대 68.4 생물다양성 풍부지질학적 보전가치 있음 수려한 경관 및 생물다양성 풍부 철새도래지 흑두루미 서식 도래 및 수려한 자연경관 자연성 우수 및 다양한 수산 자원 희귀철새 서식 도래 및 생물다양성 우수 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 11

28 생태계보전지역 습지보호지역 또는 특정도서로 지정된 생태계보전지역에서 는 건축지 증측, 토지 형질변경 등을 엄격히 제한하며, 필요한 경우에는 출입을 금지하거나 제한하고 있다. 또한 행위제한 위반자에게는 원상회복 명령과 벌칙 을 부과하고 있으며, 보호지역내의 토지소유주와 협의하여 사유지를 국가에서 매입하는 제도 등을 운영하고 있다. 생태계보전지역의 각종 행위 및 토지이용계 획규제 등으로 인해 지역주민과 해당 지자체의 민원과 갈등이 최근들어 급속히 늘고 있다. <표 6> 생태계보전지역 관리내용 구분 규제내용 벌칙 생태계훼손 행위제한 행위제한 개발사업 등의 제한 출입제한 원상회복 토지매수 야생동 식물의 포획 채취 이식 훼손 고사행위 (지역주민의 생계수단 등은 제외) 건축물 공작물의 신축 또는 2배이상 증축 토지의 형질변경 수위 수량 증감행위 토석의 채취 수면의 매립 간척 불을 놓은 행위 폐기물 등을 버리는 행위 인화물질 소지 또는 취사 야영행위 가축 방목 야생동 식물에 피해를 주는 행위 임도설치, 매립사업, 농지전용, 초지전용, 하천훼손, 골재채쥐 필요한 경우 출입제한 금지 행위제한 위반자에 행위중지, 원상회복 명령 토지소유자와 협의매수 2년이하 징역 또는 2천만원 이하 벌금 1천만원 이하의 과태료 - 50만원 이하 과태료 2년이하 징역 또는 2천만원 이하 벌금 12

29 3) 生 態 自 然 圖 생태자연도는 일정한 지역에 대하여 자연경관 및 생물상의 희귀성, 고유성, 풍 부성 및 지역대표성을 고려하여 각각의 생태계(산림, 하천, 농지, 도시, 호소, 해 양 생태계 등)에 대한 가치를 등급화한 지도이다. 우리나라에서는 자연환경보전 법 제 34조에 의거 각종 개발계획의 수립이나 시행에 활용할 수 있도록 하기 위 해 자연환경조사 결과를 기초로 생태자연도를 작성하도록 되어 있다. 생태자연도는 자연생태계를 식생, 야생동식물, 생물다양성, 지형경관의 4가지 부문을 평가하여 1등급, 2등급, 3등급과 별도관리지역의 4등급으로 구분하고 있 다. 환경부는 전국자연환경조사를 토대로 1:25,000 지형도에 전국의 산 하천 습지 호소 농지 도시 등 자연환경가치를 4등급한 생태자연도를 작성하여 자 연생태계를 체계적으로 관리할 계획이다. 2005년 4월 현재 생태자연도 초안이 작 성되어 관보에 공개된바 있다. <표 7> 생태자연도 등급구분 기준 구 분 1등급 2등급 3등급 별도관리지역 등급 기준 멸종위기야생동식물 또는 보호야생동식물의 주된 서식지, 도래지 및 주요 이동통로가 되는 지역 생태계가 특히 우수하거나 경관이 특히 수려한 지역 생물의 지리적 분포 한계에 위치하는 생태계 지역 또는 주요 식생의 유형을 대표하는 지역 생물다양성이 특히 풍부한 지역 등 1등급에 준하는지역으로서 장차 보전의 가치가 있는 지역 또는 1등급 권역의 외부지역 1등급 권역, 2등급 권역 및 별도관리지역으로 분류된 지역 외의 지역으로서 개발 또는 이용의 대상이 되는 지역 다른 법률의 규정에 의하여 보전되는 지역 중 역사적 문화적 경관 적 가치가 있는 지역이거나 도시의 녹지보전 등을 위하여 관리되고 있는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 13

30 14 <그림 2> 생태자연도 현황

31 3. 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 둘러싼 主 要 問 題 點 1) 開 發 壓 力 增 加 우리나라는 지난 40여년간 압축경제성장과정에서 단기간에 고도의 경제성장 과 국가발전의 기틀을 마련하였다. 그러나 효율성과 경제성에 입각한 공급위주 의 국토개발정책의 추진으로 1990년 들어서면서 국토 난개발 문제 및 자연환경 훼손 문제가 주요 정책현안과제로 대두되고 있다. 좁은 국토공간에 도시화, 산업화가 급속히 진행되면서 도시의 외연적 확산과 토지의 집약적 이용으로 산림 및 농경지 등이 지속적으로 잠식되거나 감소되고 있다. 최근 14년간(1990~2003) 도시적 용지는 전국토면적의 4.8%에서 5.9%로 여 의도 면적의 약 420배가 늘어난 반면, 산림은 66.0%에서 65.2%, 농경지는 22.0% 에서 21.5%로 감소하고 있다. 도시적 용지에 대한 개발수요 증가로 2020년까지 9.1%까지 증가할 것으로 예측되고 있어, 산림과 농경지의 감소는 계속될 것이다. 국민소득 증대와 주5일 근무제 도입 등에 따라 관광레져개발 수요가 늘면서 자연환경이 양호한 지역까지 개발의 대상이 되고 있다. 비무장지대(DMZ), 백두 대간, 수산자연보호구역 등 연안역의 개발수요가 늘고 있다. 또한 급속한 세계화 속에서 확산되고 있는 신자유주의와 참여정부의 지방화전략으로 경제자유구역, 기업도시, 각종 개발특구 등이 전국적으로 확대되면서 자연환경보전지역에 대한 개발압력이 커지고 있다. 보전지역을 제대로 보전하고 개발을 막기위해 녹지자연도 8등급 이상 지역의 개발제척, 택지조정 규모의 제한 등 각종 규제와 환경영향평가를 강화하고 있지 만, 특별법을 통한 의제처리나 규제대상을 피하기 위한 소규모 분할 개발방식 등 으로 난개발과 환경훼손 문제는 계속되고 있다. 이들 지역은 가급적 보전하되 불가피하게 개발사업이 이루어질 경우, 자연을 보전 혹은 복원할 수 있도록 자연침해규정 을 도입하고, 개발과 환경의 조화를 도모하는 환경친화적인 개발모형 등을 마련 할 필요가 잇다. 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 15

32 2) 重 複 指 定 과 統 合 的 運 營 管 理 未 洽 자연생태계보전지역 지정기준의 자연상태의 원시성, 생물다양성, 지형 지질 의 특이성, 자연경관 및 생태계 대표성 등 상당히 모호하고 포괄적이다. 또한 보 호구역에 따른 독특한 특성을 반영한 기준이라기 보다는 대부분 유사한 기준으 로 보호구역 중복지정의 근본적인 요인이 되고 있다. 예를 들면 수려한 자연경관 을 가지고 있고, 생물서식지 도래지이면서 생물다양성이 우수하면 생태보전지 역, 습지보전지역 지정이 가능하다. 이에 따라 자연환경 보전을 위한 보호지역의 지정 및 관리체계가 부처별로 산 발적으로 이루고 있다. 현재 환경부, 해수부, 건교부 등 9개 법률과 9개의 보호구 역으로 지정관리 하고 있다(표 2 참조). 이러한 결과로 보호구역간 중복, 중복에 따른 용도간 상충, 관리상의 문제 등이 발생하고 있어, 지정 및 관리체계에 대한 근본적인 검토가 필요하다. 구분 생태 자연도 1등급 <표 8> 자연환경보전지역 지정기준 자연 상태 원시성 생물 다양성 지형 지질 특이성 자연 경관 생태계 서식지 대표성 도래지 생태계보전지역 습지보호지역 야생동 식물보호구 멸종 동식물 특정도서 수산 자원 보호 환경 상태 양호 국립공원 환경보전해역 수산자원보호구역 천연기념물 역사 문화 가치 자연보호지역관리의 효율성을 높이기 위해서는 산발적으로 지정되어 있는 자 연보호지역별로 생태적 특성을 평가하여, 보호가치가 높은 보호구역은 생물종다 16

33 양성 거점으로 설정하여, 주변 지역과 연계하여 통합관리할 수 있는 방안을 검토 해야 할 것이다. 3) 保 全 地 域 指 定 에 따른 葛 藤 과 對 立 深 化 濕 地 保 全 區 域, 國 立 公 園, 白 頭 大 諫 保 護 地 域 등 환경보전지역 지정과 관련된 대립과 갈등이 전국적으로 확대되고 있다. 이들 지역은 개발이익이 기대되는 혁 신도시 및 기업도시 등 개발지역 지정과는 달리 토지이용계획 규제 및 각종 행위 규제로 인한 재산권의 손실 등이 우려되기 때문이다. 특히 최근에는 사실상 개발제한을 받게될 생태자연도 1등급 지역으로 지정된 忠 南 瑞 山 과 洪 城 의 淺 水 彎 干 拓 地 일대, 忠 南 丹 揚 郡, 경기도 華 城 市 始 華 湖 주 변 지역주민들은 생태자연도 1등급 지정예고에 반발, 지정철회를 요구하며, 철새 도래지 갈대숲을 불태우는 등 강력 반발하고 있다. 국가가 환경보전이라는 공공 복리 를 위해 행정권을 통하여 강제적으로 지자체의 토지이용계획 및 개인의 재 산권을 침해받기 때문이다. 우리나라 憲 法 제 23조 3항에는 공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다 고 규 정하여 公 用 收 用 이나 公 用 制 限 에 따른 사권침해에 대해 공평부담의 견지에서 재 산권의 제한과 보상에 대한 일반원칙을 규정하고 있다. 문제는 언제, 어떠한 경 우에 보상을 필요로 하는 特 別 한 犧 牲 이 존재하며, 어떠한 것이 공공복리에 해 당하는가 하는 보상여부에 대한 판단이 대단히 어렵기 때문에 개별법률에서 행 위제한과 함께 규정되어야 한다. 그러나 현재 토지이용계획제한에 대한 보상은 불과 몇 개의 법률에서 소극적, 추상적으로 규정하고 있어서 이를 근거로 보상을 행할 수 없고 실시한 경험도 거의 없는 실정이다. 현재 조수보호및수렵에관한법률에서 조수보호구를 설정함으로 인하여 발생하 는 손실에 대하여 보상하는 지정보상의 규정(제 4조 5항), 자연환경보전법에서 생태 경관보전지역 및 자연유보지역 안의 토지매수제, 지역주민에 대한 오수 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 17

34 분뇨처리시설 설치비용 지원, 생태 경관보전지역안 토지의 주민우선이용, 기존 의 개발사업 영농행위 등에 대한 제한에 따른 보상청구권을 규정하고 있다. 습지 보전법, 야생동 식물보호법, 자연공원법에서도 지역 지구 등으로 지정된 지역 에 대한 토지매수제를 두고 있다. 토지매수가격은 공익사업을위한토지등의취득 및보상에관한법률에 의하여 산정한 가액에 따르도록 하고 있다. 더욱이 토지소 유자에게 매수청구권을 부여하는 데에는 이르지 못하여 손실보전수단으로서는 한계가 있다. 따라서 환경보전의 정책목적 달성과 환경보전지역 지정에 따른 이해갈등을 해 결할 수 있는 정책수단과 제도개선방안 모색이 시급하다. 특히 환경보전을 위한 각종 보호지역지정으로 인한 각종 불편과 재산권 행사 제한, 지역개발사업 제한 등 행위제한에 대한 인센티브와 손실을 조정할 수 있도록 개별법에서 보상입법 할수 있도록 관련제도 및 정책개선이 필요하다. 4. 持 續 可 能 한 自 然 環 境 保 全 地 域 管 理 를 위한 課 題 와 提 言 개발할 지역은 계획적으로 제대로 개발하고 보전지역은 철저히 보전하는 것이 좁은 국토를 지속가능하게 관리하고 토지의 이용을 보다 효율화하여 국민의 복 리와 공공성을 높이는 기본이다. 중국은 2049년을 목표로 하는 50년 장기국토계획의 일환으로 간쑤( 甘 繡 )성 황 토고원 일대를 녹지화하는 이른바 退 耕 還 林 대장정사업을 2000년부터 벌이고 있다. 이러한 야심찬 생태계살리기 사업을 통해 山 川 秀 美 를 달성하고자 하고 있다. 자연재해 악순환 고리를 끊기 위해 황토고원을 푸른 숲으로 바꾸는 대역사 는 비탈진 산기슭에 있는 밭의 경작을 중단하고 대신 나무를 심어 물과 토양의 유실을 막는 사업으로 인프라 건설과 함께 서부 대개발의 양대 축을 이루는 생태 환경 살리기의 핵심사업이다. 현대판 치산치수사업이며 생태통합구축사업으로 평가되고 있다. 18

35 중국에서 펼쳐지는 이러한 국토생태계 보전사업은 유럽국가들과 아시아 국가 들도 연계되고 한반도의 생태통합네트워크와 연계되어, 21세기 새로운 유로 아 시아생태통합네트워크로 확대될 것이다. 이는 ASEM 등 경제협력체계 등 경제축 과 조화되어 명실상부한 대단위 생태축으로서 기능과 역할을 다할 것이며, 지구 환경보전을 위한 완충지대를 제공하고 다양한 생태계 보고로 자리메김 할 수 있 을 것이다. 이러한 원대한 동북아생태계보전 비젼에 부응하고 한반도 자연환경보전지역 을 좀더 체계적으로 지속가능하게 관리하기 위해서는 다음과 같은 과제가 정립 되고 추진되어야 한다. 첫째, 정교한 국토관리체계 확립이 필요하다. 우리나라는 국토의 65.3%가 산 지로 구성되어 있어 실제 활용 가능한 가용토지면적은 전국토 면적의 26%인 약 2만6천km2이다. 환경부에서 정하고 있는 생태적으로 보전가치가 있는 지역은 전 국토면적의 13.3% 정도이다. 고밀의 국토구조는 중국처럼 국토면적이 큰 나라나 저밀의 인구밀도를 갖는 국가보다도 좀더 정교한 토지관리를 필요로 한다. 국토전체에 대한 정밀한 적성검사를 통해서 국토환경보전종합계획을 수립하 여 지역별로 상세한 자연환경보전지역의 관리목표를 구체적으로 수립하여야 한 다. 둘째, 자연환경보전지역을 제대로 보전하면서 국토이용 효율의 극대화를 도모 할 수 있도록 국토의 環 境 容 量 최대화전략을 모색해야 한다. 보전지역과 개발가 능지를 구분하고 보전지역에는 철저한 보전관리계획을 수립하고 개발가능지역 에 대해서는 先 環 境 保 全 - 後 開 發 이라는 위계의 확립과 실천이 요구된다. 자 연보전지역의 체계적인 지정과 관리가 선행되어야 하고, 경제통로와 생태통로의 조화, 국토계획과 환경계획의 대화시스템 마련 등도 마련되어야 한다. 셋째, 개발이익환수와 계획 보전규제로 인한 손실보상이 필요하다. 토지의 공 익적 이용에 있어서 가장 큰 걸림돌은 개발이익과 개발손실간의 불공평성이다. 개발이익이 사유화되고 계획 또는 보전을 위한 규제에 의한 손실이 제대로 보상 되지 않는 한 토지이용의 공공성 확보는 어렵고, 이는 결과적으로 지속가능한 국 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 19

36 토이용을 어렵게 할 것이다. 토지이용이 공익보다는 사익 위주로 치우치는 근본 적인 이유가 토지이용을 둘러싼 우발이익(windfall gains)의 분배에서 비롯되고 있 기 때문이다. 제 4차 국토계획은 개발이익과 개발손실의 형평성을 확보하기 위해 토지소유권개념에서 개발권을 분리하여 국공유화하거나 시장에서 거래되도록 하고 국공유지의 비축을 확대하는 방안을 모색하고 있는데, 이 밖에 손실보상의 입법화 등도 검토과제이다. 넷째, 자연침해규정 도입을 검토한다. 독일은 1984년 6월 20일 바이에른주 헌 법 개정시 자연침해규정(Eingriffsregelung) 4) 을 두어 자연의 생명기반을 보호할 것 을 주의 목표로 명문화한바 있다. 헌법 제3조 및 141조에서 주와 자치체에서 자 연수지의 균형능력( 環 境 容 量 )을 보전하면서, 지속적으로 개선해 가며, 자생의 동 식물종과 그들 동식물종에 필요불가결한 서식공간을 적극적으로 보전할 것을 의 무화한바 있다. 이러한 규정에 따라 바이에른주 국토개발프로젝트(LEP)와 바이 에른주 18개 지역의 각 지역계획 역시 그 목표로서 종의 보호와 비오톱 보전과 창출에 대단히 중요성을 두고 실행하고 있다. 자연침해규정은 단순히 환경을 보 전한다는 소극적 차원에서 탈퇴하여 훼손된 환경용량을 복구하고 새로운 유형의 생태기능을 강화한다는 적극적 차원으로 접근하고 있다. 다섯째, 교육과 인식제고를 통한 관리역량 강화가 필요하다. 교육과 관리역량 의 제고(capacity building)는 자연환경보전지역의 효율적 관리를 위한 기본토대이 다. 4) 자연침해규정은 환경영향평가 도입이전부터 연방자연환경보호법 제 8조에 의거 개발사업으로 인한 자연환경 훼손 영향과 보상대책에 초점을 맞추고 있음. 말없는 자연에 대한 최소한의 보호조치임을 강조 20

37 참고문헌 국토연구원, 2000, 자연친화적 국토이용을 위한 자연환경보전구역 관리체계 개선연구. 건교부, , 제4차 국토종합계획 수정계획(안). 김선희, 1998, 환경보전적 국토발전방안연구. 김선희, 1999, 국토환경용량의 평가, 국토연구원. 김선희, 1999, 국토생태통합네트워크의 구축과 관리방안 연구, 국토연구원. 김선희, 2004, 토지의 공익성과 환경가치, 새국토연구협의회 성과발표회. 허학영ㆍ안동만, 2005, 자연환경보호지역의 관리효율성 평가에 관한 연구. 국토연구, 통권 45권. 환경부, 2004, 환경백서. 환경부, , 국토환경보전계획 수립연구. 환경부, 2002, 전국자연환경보전계획. 1-1 지속가능한 발전과 자연환경보전지역 관리정책 21

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39 2 C H A P T E R 2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 절강대학교 박인성 차 례 1. 머리글 중국 서부지구의 개황 서부 대개발 정책의 배경 27 1) 3선건설에서 연해지역 우선개발로 27 2) 서부 대개발 정책의 등장 배경 서부지구 생태환경문제의 현황과 원인 30 1)토지 사막화 30 2)모래폭풍( 沙 塵 暴 ) 31 3)사막화의 원인 서부지구 생태환경건설 추진전략 36 1)지속발전 36 2)퇴경, 퇴목, 환림환초 정책 37 3)전국방사치사계획( ) 마침글 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 23

40 1. 머리글 중국정부가 서부 대개발 정책을 중시하게 된 배경은, 개혁개방 이후 급성장 하고 있는 동부 연해지역에 비하여 갈수록 심화되고 있는 지역간 경제수준 격차 에 대한 대책 마련이 시급하다는 점과, 이 지역의 생태환경 문제가 더 이상 방치 하거나 미룰 수 없을 정도로 악화되고 있다는 판단 때문이었다. 특히, 장강과 황 하 상류지역의 삼림식피 파괴와 수토유실( 水 土 流 失 ), 그리고 그로 인하여 초래되 는 수자원 감소와 토지 사막화 문제가 가장 심각한 문제로 대두되었다. 1999년말부터 본격적으로 추진되고 있는 서부 대개발 전략은, 개혁개방 이후 추진해 온 동부 연해지역 우선의 거점개발 전략의 틀을 유지하면서, 연해-내륙 협조발전( 協 調 發 展 )과 서부지구의 생태환경 보호와 건설을 추진한다는 게 핵심 이라 할 수 있다. 서부지구 생태환경 건설정책의 성패 여부는 중국은 물론 한국 에도 직접적인 영향을 미치게 된다. 대표적인 예가 매년 봄마다 한국이 겪는 황 사( 黃 砂 ) 의 원인이 중국 서북부지역에서 발생하는 모래폭풍( 沙 塵 暴 ) 이라는 점 이다. 이글에서는 현재 추진되고 있는 서부 대개발 정책의 이해를 위해서, 중국 정부 의 서부지구에 대한 지역개발정책의 연혁과 서부 대개발 정책의 채택 및 추진배 경, 그리고 서부지구 생태환경 파괴현황과 문제, 그리고 대응전략으로서 생태환 경건설정책 추진 현황과 성과 등을 고찰, 정리해 보고자 한다. 2. 중국 서부지구의 개황 중국에서 전 국토를 대상으로 동부, 중부, 서부의 3개 광역지구로 구분하고 공간 적 범위를 정한 것은 제 7차5개년계획( 七 五 計 劃 : )부터이다. 당시에 지리적 위치와 경제 및 기술발전수준 등을 근거로 전국을 동부, 중부, 서부의 3대 지구로 획분( 劃 分 )하였는 데, 이 구분이 기본적으로 현재에까지 통용되고 있다. 7 5계획 24

41 의 구분에 의하면 서부지구란 쓰촨성( 四 川 省 ), 총칭( 重 慶 )직할시, 윈난성( 云 南 省 ), 궤이저우성( 貴 州 省 ), 시장자치구( 西 藏 自 治 區 :티벹), 산시성( 陝 西 省 ), 간수성( 甘 肅 省 ), 칭하이성( 靑 海 省 ), 닝샤회족자치구( 寧 夏 回 族 自 治 區 ), 신쟝( 新 疆 )위그루자치구 로, 10개 성급( 省, 直 轄 市, 自 治 區 ) 행정구역을 포함한다.(<그림 1>, <표 1> 참고) 헤이로장성 지린성 신장위구르자치구 깐수성 중부경제지대 내이멍구자치구 베이징 랴오닝성 서부경제지대 칭하이성 닝사회족 자치구 허베이성 샨시성 ( 山 西 省 ) 산동성 티베트자치구 쓰촨성 샨시성 ( 陝 西 省 ) 허난성 후베이성 장수성 안훼이성 동부경제지대 져장성 꿰이조우성 후난성 쟝시성 푸지엔성 윈난성 광시장족자치구 광동성 <그림 1> 7 5계획 의 경제지대 구분 <표 1> 7 5계획 의 경제지대별 현황(1986.1) 구 분 동부경제지대 중부경제지대 서부경제지대 면적(만km2, %) 130(13.5) 270(30.0) 550(56.5) 인구(억명, %) 4(41.2) 3.7(35.5) 2.3(23.3) 인구밀도(명/km2) 중 점 전 략 발전의 가속화 에너지,원재료공업 건설 개발을 위한 준비 산시( 陝 西 ), 깐수( 甘 肅 ), 해당 성시( 省 市 ) 닝샤( 寧 夏 ), 칭하이( 靑 랴오닝( 遼 寧 ), 허베이( 河 北 ), 베이징, 텐진, 산동, 장수( 江 蘇 ), 상하이, 저장 ( 浙 江 ), 푸젠( 福 建 ), 광동, 광시( 廣 西 ) 지린( 吉 林 ), 헤이롱쟝( 黑 龍 江 ), 네이멍구( 內 蒙 古 ), 산 시( 山 西 ), 허난( 河 南 ), 후베 이( 湖 北 ). 후난( 湖 南 ), 안훼 이( 安 徽 ), 장시( 江 西 ) 海 ), 신장( 新 疆 ), 쓰촨( 四 川 ), 윈난( 云 南 ), 궤이저 우( 貴 州 ), 시장( 西 藏 ) 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 25

42 10 5 계획( )에 포함된 서부 대개발 대상지역에는 7 5계획에서 확정한 10개 성, 자치구, 직할시 이외에,중부지구의 내몽고자치구와 원래 동 부지구에 속했던 광시장족자치구( 广 西 壯 族 自 治 區 )도 포함되었다. 따라서 서부 대개발 전략의 지리적 범위는 12개 성, 자치구, 직할시를 포함한다. 이 지역의 전체 면적은 685만 km2로 전국토면적의 71.4%, 인구는 약 3.6억 인으로 전국인 구의 28.5%, 국내총생산액은 약 1조 5,500억 위안으로 전국의 17.5%를 차지하 고 있다. 중국 서부지구는 면적이 광활하고 자원이 풍부하며, 일정수준의 공업화와 발 전을 위한 기초조건을 갖추고 있다. 그러나 이 지역은 아직 경제기초가 취약하고 생태환경이 열악하다. 또한 이 지역은 주변 10여개 국가와 국경을 맞대고 있으며 다양한 소수민족이 거주하고 있다. 소수민족지역과 변경지역의 안정을 위해서 가장 중요한 일은 해당 지역의 경제와 사회의 발전이다. 경제성장 과정에서 지역 간 개발 및 소득수준의 격차는 후진지역 주민들에게 상대적 결핍감을 유발하고, 보다 심화되면 상호 적대감정 형성과 정치적인 대립상태로 진전되는 경우가 빈 번하다. 더구나 문화 및 인종적 배경이 다른 지역이나 인구로 형성된 국가에서 이 문제는 더욱 중요하다. 영국의 경우, 전통적으로 실업율이 높고, 소득수준이 낮은 저발전 지역인 스코틀랜드(Scotland)와 웨일즈(Wales) 지역에서 높은 민족주 의 경향이 나타나고 있는 현상이 이를 입증하고 있다고 할 수 있다. 한국의 영남- 호남지역간 지역감정도 근본원인은 경제성장과정에서 발생한 지역간 격차 때문 이라고 할 수 있다. 따라서, 다민족 공동체 국가인 중국에서, 변경지역의 경제발 전과 소수민족의 생활수준 향상은 해당지역의 발전과 안전을 유지하기 위한 기 초조건이라고 할 수 있다. 한편, 경제의 세계화 추세와 함께 중국의 대외개방도 연해지역에서 중서부 내 륙지구로 확대되고 있다. 중국 서부지구는 동아시아와 중앙아시아가 만나는 지 역이며, 중앙아시아와 유럽을 연결하는 주요 관문이다. 또한 이 지역은 주변 국 가들과 강한 문화적 연관성을 맺고 있다. 중국 내륙변경의 20여 개 소수민족은 국경을 마주 보고 있는 인근 국가와 민족적 혈연관계가 유사하며, 종교와 언어 26

43 풍속 등 역사적 문화적 유사성을 갖고 있는 등 상호 경제교류에 유리한 조건을 가지고 있다. 서부지구와 주변 국가는 자원구조상으로도 밀접한 연관성이 있어 서 자원개발의 횡적 연합이 가능하여 규모의 경제를 확대할 수 있다. 그러나 이 지역의 경제발전 추진을 제약하는 요인들도 있다. 대부분 지역의 생 태환경이 열악하고 서북지역의 수자원과 서남지역의 토지 이용율이 떨어진다. 또 교통, 통신 등 사회기반시설이 부족하며 국유산업 특히 방위산업의 비중이 높 아 현대적 기업시스템으로의 전환이 느리다. 즉 기업 경쟁력, 개혁개방, 문화 및 과학기술교육, 노동력의 질 수준이 보편적으로 낮고, 또한 성내 각 지역간 도농 ( 城 鄕 )간 격차가 갈수록 심각해지고 있는 실정이다. 가장 두드러지는 문제는 최근 이 지역의 생태환경이 급속히 악화되면서 서부 지구는 물론 여타 지역에도 경제 및 사회발전에 부정적 영향을 미치고 있다는 점이다. 예를 들면, 서부지구는 장강( 長 江 )과 황하의 발원지인데 생태환경이 열 악해 지면서 빈번하게 발생하고 있는 황하의 단류현상은 화북지역 농공업생산과 주민생활에 커다란 손실을 야기하고 있다. 산동성의 경우 1972년부터 1997년까 지 황하 단류로 인한 경제손실이 359억 위안에 이르고 있다. 또한 장강 상류지역 의 산림벌채와 황무지 개발로 인해 야기된 생태환경의 파괴는 최근에 발생했던 대홍수의 가장 중요한 원인으로 파악되고 있다. 따라서 서부지구의 생태환경 파 괴에 대한 대응전략은 해당지역은 물론 중국 전국의 생태환경 개선과 지속발전 전략 실시 측면에서도 매우 중요한 영향을 끼치게 된다. 3. 서부 대개발 정책의 배경 1) 3선건설에서 연해지역 우선개발로 중화인민공화국 건국 이후 개혁개방 이전까지, 서부내륙지역의 경제건설을 동 부연해지역 보다 중시했던 시기가 있었다. 당시에는 지역개발 및 생산력 배치를 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 27

44 국방상의 필요와 균형개발전략 원칙에 따라, 동부 연해지역보다 서부 내륙지역 을 중시하는 틀 속에서 추진하였었다. 1) 그 배경과 근거 중에는 국가 방위의 필 요성외에 생산시설은 원료산지에 가까이 입지해야 한다는 주장도 있었다 년에 시작된 제1차 5개년 계획( 一 五 計 劃 ) 기간 중에는 구공업기지의 복구사업 외 에는 대부분의 신공업기지가 내륙에 건설되었다. 또한 1950년대에 구소련이 원 조한 건설항목 156항중 약 80%가 내륙에 입지하고 있었으며, 중국정부가 자체적 으로 추진한 1000만 위안( 元 ) 이상 규모의 중점항목 중 472개 항목이 내륙에 배 치되었다. 연해와 내륙의 재정투자 비율도 47 : 53으로 내륙이 높았다. 또한 195 3~1957년 기간 중 중국 전국 공업총생산액의 년평균 증가율은 18%였으며, 그중 동부연해지구가 16.8%이고, 내륙이 20.4%였다. 그러나 내륙중시의 지역개발 전 략은 경제현실과 지역의 입지조건을 무시하고 추진되었으므로, 투자재원의 낭비 와 비효율의 문제를 드러냈으므로, 개혁개방 이후에는 지역개발 기조가 선부론 ( 先 富 論 )을 바탕으로 하는 동부연해지역 우선 발전전략으로 전환되었다. 2) 서부 대개발 정책의 등장 배경 개혁개방 이후에는 유리한 경제적 조건, 지리적 위치와 국가의 전폭적인 지지 를 통해 동부 연해지역의 경제발전이 급속하게 진행되었다. 동시에 동부와 중서 부 내륙지역간의 경제수준 격차도 점차 확대되었다. 이 같은 불균형 발전에 따른 지역간 격차 문제를 시정하기 위한 것이 서부 대개발 정책이 채택된 직접적인 배경이다. 이는 대부분의 개발도상국가들이 경제성장이 어느 정도 성숙단계에 도달한 이후에 거점개발의 틀을 유지하면서, 상대적 지역균형개발 정책을 채택 했던 경험과도 일치한다. 서부 대개발 정책방침이 공식 발표된 것은 1999년 하반기이다. 그러나 서부 지구 개발에 대한 고려는 1978년말 중국공산당과 국무원이 개혁개방정책을 채택 1) 당시 중국정부는 국방상의 관점에서 적(미국과 소련)의 공격에 노출된 위험이 큰 정도에 따라 전국을 1선, 2선, 3선( 三 線 ) 지구로 구분하였고, 중소접경지역을 제외한 내륙지역을 적의 공격으로부터 상대 적으로 가장 안전하다는 3선지구로 분류하고, 이 곳에 주요 산업과 기반시설 투자를 집중시켰었다. 28

45 하는 과정에서, 국가정책의 혜택과 지원을 우선 동부연해지역으로 한정하여 실 시한다는 결정과정에서, 중서부지구의 개발은 다음 세기부터 시작한다는 묵시적 합의가 있었다고 한다. 이는 개혁개방 초기단계인 1980년대에 덩샤오핑이 제시 한 2개 대국( 兩 個 大 局 ) 에 근거한다고 볼 수 있다. 즉, 연해지역 먼저 대외개방 하여 2억의 인구를 보유한 광대한 지역의 발전을 먼저 추진하는 것을 내륙지역 이 동의하고 지원하는 것이 하나의 대국( 大 局 )이고, 연해지역의 발전이 일정 정 도에 도달한 후에, 연해지역이 보다 많은 역량을 동원하여 내륙지역의 발전을 도 와주어야 한다는 것이 다음 단계의 대국이라는 것이다. 2) 한편, 대외적으로 국제경쟁력이 점점 치열해지고, 국내적으로는 장기간의 상 품 공급부족에서 단기적 공급과잉상태의 경제구조로 전환되면서, 동부지역의 경 제성장은 시장, 기술 자원 등 내부적 요인으로 인해 새로운 시장개척이 필요한 상황이 되었고, 반면에 서부지구는 넓은 면적과 풍부한 자연자원, 경제발전이 상 대적으로 낙후되어 있지만, 에너지원의 공급과 국민경제의 지속적 성장을 유지 할 수 있는 유리한 지역적 요건을 갖추고 있다는 점도 서부개발 정책채택의 경제 적 배경이라고 할 수 있다. 따라서, 서부 대개발 은 개혁개방 이후 중국의 지역개발 전략의 획기적인 방 향전환이라 할 수 있다. 2050년을 목표년도로 하는 장기적 구도의 서부 대개발 정책의 핵심은 이제까지 추진해 온 경제효율 우선의 성장거점 전략의 틀을 유지 하면서, 동부와 중서부지구간의 협조발전과 생태환경 보호 및 건설을 추진한다 는 것이다. 3) 2) 李 善 同 主 編, 西 部 大 開 發 與 地 區 協 調 發 展, 商 務 印 書 館, 2003, p.3 3) 서부 대개발 정책이 공표되기 시작한 것은, 1999년 6월, 쟝쩌민 당시 국가주석이 산시성( 陝 西 省 ) 시 찰중 행한 강화( 講 話 )에서 서부 대개발 방침을 공식 발표하면서부터 이다. 그 후 2000년 말에 확정된 제 10차 5개년계획( 十 五 計 劃 : 2001~2005)에서는 서부 대개발 을 국토개발 및 지역경제 부문의 최 대 중점과제로 확정하였다. 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 29

46 4. 서부지구 생태환경문제의 현황과 원인 1) 토지 사막화 2005년 6월 중국 국가임업국( 国 家 林 业 局 )은 전국 사화토지( 沙 化 土 地 )의 확산 추세가 초보 억제 단계에 들어섰다고 발표하였다. 4) 중국 전국의 사화토지 면적 은 2000년 까지만 해도 년간 3436km2씩 확대되던 추세였으나, 2001년부터 균형상 태 도달 및 역전이 시작되어 2004년에는 년간 1283km2 감소되었다. 즉, 2001년 이 전에는 생태파괴로 인한 사화토지( 沙 化 土 地 ) 면적이 치리( 治 理 )작업에 의하여 회 복,복구되는 토지면적 보다 많았던 상태에서 감소추세로 안정화 되었다는 말이 다. 이는 주목할 만한 역사적 전환이다. 신세기에 들어선 후 중국정부의 방사치 사( 防 沙 治 沙 )와 생태환경 건설정책은 환경보호정책부문에서 최우선발전영역 안 에 있었고, 서부 대개발 전략의 기조였다. 중국정부가 추진 중인 사화 예방 및 치리( 防 沙 治 沙 )정책은 중국 역사상 투자량이 가장 크고, 추진속도가 가장 빠르 고, 치리( 治 理 )성과와 효과가 가장 두드러지는 국가중점 사업항목이 되었다. 바로 2년 전에만 해도, 중국 내 환경문제 전문가들도, 정부의 치사방사( 治 沙 防 沙 ) 공정 목표를 낙관적으로 수용하고 예측한다 해도 토지사막화 증가추세가 멈추는 것은 2010년경이다. 5) 라고 인식하고 있었던 사실에 비추어 보면, 중국 정부 당국이 토지사막화 문제를 얼마나 심각하게 인식하고, 적극적으로 대처했 는지 알 수 있다. 그러나 아직도 중국의 토지 사막화 문제는 방심할 수 없는 상태 이다. 2004년말 현재, 중국 전국의 사화토지 총면적은 174만km2이다. 이는 한국 국 토면적의 17배를 넘는다. 사막화의 정의는, 건조 반건조지역 및 일부 반습윤지역의 건조하고 바람이 많 으며 토질이 나쁜 자연적 조건에 과도한 토지이용 등과 같은 인위적인 요소가 덧붙여져 생태균형을 깨뜨림으로써 사막이 아니었던 지역에 풍사활동( 風 沙 活 動 : 4) 新 华 社 ( 北 京 ), ) 高 吉 喜, 中 國 沙 化 土 地 防 治 與 硏 究 進 展 黃 砂 와 韓 中 協 力 (한중 국제학술회의 회의자료), , 100쪽, 106쪽. 30

47 풍식, 거칠어짐, 사구 형성 및 발전 등)을 주요 특징으로 하는 토지퇴화과정이 나 타나는 것 6) 을 가리킨다. 또한 2002년부터 시행되고 있는 < 中 华 人 民 共 和 国 防 沙 治 沙 法 > 제2조에 규정된 토지사화( 土 地 沙 化 )와 사화토지( 沙 化 土 地 )에 대한 정의 는 다음과 같다. 토지사화( 土 地 沙 化 )는 기후변화와 인류활동으로 인하여 야기된 천연사막의 확장과 사질토양( 沙 质 土 壤 )상의 식피( 植 被 )파손, 사토( 沙 土 )노출의 과정을 가리 킨다. 토지사화라 함은 인류의 불합리한 활동으로 인하여 야기된 천연사막의 확장과 사질토양상의 식피 및 복개물이 파손되어, 모래유동( 流 沙 )과 사토가 노출 되는 과정을 가리킨다. 사화토지( 沙 化 土 地 )라 함은 이미 사화( 沙 化 )된 토지와 사화추세가 현저한 토지를 가리킨다. 구체적 범위는 국무원이 비준하는 전국방 사치사계획( 全 国 防 沙 治 沙 规 划 )에서 확정한다. 중국의 사막지역은 토지 사막화의 특성에 근거하여 5가지로 분류할 수 있다. 첫째, 사막건조지역 및 오아시스 지역으로 주로 허란산( 賀 蘭 山 ) 서부와 치리엔산 ( 祁 連 山 ) 아얼진산( 阿 爾 金 山 ) 이북에 걸쳐 분포하고 있다. 둘째, 반건조지역으로 허란산( 賀 蘭 山 ) 동부와 만리장성 이북 및 동북평원 서부가 해당된다. 세째, 칭장 ( 靑 藏 )고원 일대에 위치한 한랭한 고원 사화 토지지역이다. 이 지역은 대부분 해 발 3,000m 이상의 고원지대로 주로 칭하이성( 靑 海 省 ) 차이다무( 柴 達 木 )분지와 공 허( 共 和 )분지 시장( 西 藏 ) 야루장부강( 雅 魯 藏 布 江 ) 중류지역에 집중 분포되어 있 다. 넷째, 황화이허( 黃 淮 海 )평원의 반습윤 및 습윤 사막화지역으로 타이항산( 太 行 山 ) 동부, 옌산( 燕 山 ) 이남, 화이허( 淮 河 ) 이북의 황화이하이( 黃 淮 海 )평원지역 이 이에 속한다. 다섯, 남부의 습윤한 사막지역으로 친링( 秦 嶺 ), 화이허( 淮 河 ) 이 남의 화동, 화중, 화남 및 서남에 걸쳐 광범위하게 분포되어 있는 지역이다. 2) 모래폭풍( 沙 塵 暴 ) 토지사막화는 모래폭풍( 沙 塵 暴 )의 발생빈도를 증가시키고, 모래폭풍은 토지사 6) 王 濤, 趙 哈 林, 肖 洪 浪. 中 國 沙 漠 化 硏 究 進 展 [J]. 中 國 沙 漠, (4) 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 31

48 막화를 확산시키는 악순환의 고리를 형성한다. 모래폭풍 피해가 심각한 지역은 북부지역 특히 서북부지역의 건조지역인 신쟝성( 新 疆 省 ), 네이멍구( 內 蒙 古 ) 서부, 간쑤성( 甘 肅 省 ) 하서주랑( 河 西 走 廊 ), 칭하이성( 靑 海 省 ) 차이다무( 柴 達 木 )분지이 다. 이곳에는 사막 및 고비, 사막화 토지가 광범위하게 분포되어 있는 데, 건조한 기후와 빈번한 강풍 발생 등으로 인해 모래폭풍이 빈발하고 있다. 2004년을 기점으로 사막화 토지면적이 감소추세로 전환되었다는 사실을 고려 하면, 향후에는 모래폭풍 발생 추세도 점차적으로 둔화될 것으로 예상된다. 그러 나 최근까지도 중국의 모래폭풍 발생빈도는 급격히 증가해 왔다. 가령, 2000년에 는 총 13차례, 2001년에는 총 32차례의 양사( 揚 沙 )와 모래폭풍( 沙 塵 暴 )이 발생하 였다. 위성 원격탐측 결과에 의하면, 중국의 간쑤, 네이멍구, 닝샤( 寧 夏 ), 베이징, 텐진, 랴오닝, 지린, 산동, 허난( 河 南 ), 후베이( 湖 北 ), 장쑤( 江 蘇 ), 안후이( 安 徽 ) 등 200만km2에 달하는 성, 직할시, 자치구가 모래분진 기후 영향권에 포함되어 있다. 모래폭풍으로 인한 주요한 피해형태는 다음과 같다. 첫째, 모래매몰( 沙 埋 )이다. 이는 모래폭풍이 무서운 기세로 돌진할 때 같이 전진하던 모래입자가 장애물을 만나거나 바람이 약해졌을 때 모래먼지가 하강하여 농경지, 마을, 공장 및 광산, 철도, 도로, 저수지 등을 뒤덮는 것이다. 둘째, 풍식( 風 蝕 )이다. 강한 바람이 토양 내의 미세한 점토광물과 유용한 유기물질들을 쓸어버리고 운반해 온 미세한 모 래가 토양표면을 덮어버리면서 비옥한 토지가 척박해 진다. 셋째, 대기오염이다. 모래바람과 모래폭풍으로 인해 모래먼지가 대기 중에 날아올라 부유하는 데, 이 먼지에 유독성 광물질, 오염물질, 병균 등이 섞여 사람과 가축, 농작물, 삼림 등에 피해를 준다. 초대형 모래폭풍( 特 大 沙 塵 暴 )은 1960년대에 8차례, 1970년대에 13차례,1980 년대에 14차례 발생했다. 1990년대 이후 지금까지 이미 20차례나 발생했으며 영 향권과 피해규모가 점차 확대되고 있는 추세이다. 1994년 이후 중국에서 발생한 주요 모래폭풍 관련 현황은 다음과 같다. 7) 7) 陳 龍 桂, 中 國 北 方 地 區 沙 塵 暴 造 成 的 受 害 情 況, 黃 砂 와 韓 中 協 力 (한중 국제학술회의 회의자료), , 68~71쪽. 32

49 1994년 4월 6일부터 시작하여 몽골공화국과 중국 네이멍구 서부에 강풍이 출 현하여, 북부 고비사막의 모래먼지가 황하상류 서부인 하서주랑( 河 西 走 廊 ) 일대 상공까지 날아가 대기중에 황토가 가득 찬 상태가 수일간 지속되었다. 1996년 5월 29일~30일 양일간 1965년 이후 가장 강한 모래폭풍( 强 沙 塵 暴 )이 하서주랑 서부를 강타하여 흑풍( 黑 風 )이 일어나고 나무가 뽑히고 주민들의 호흡 이 곤란하였다. 1998년 4월 5일에는 네이멍구 중서부, 닝샤 남서부, 간쑤 하서주랑 일대에 강 한 모래폭풍( 强 沙 塵 暴 )이 발생하였으며, 그 영향이 베이징, 산동성 지난( 濟 南 ), 장 쑤성 난징, 저쟝성 항저우 등지에 까지 확산되었다. 4월 19일에는 신장 북부와 동부 투팡투어( 吐 紡 托 )분지가 순간풍속 12급 강풍의 공격을 받았다. 이 특대형 풍재( 特 大 風 災 )로 인해 대규모 재산피해와 함께 사망 6명, 실종 44명, 부상 256명 등의 인명 피해도 발생하였다. 2000년 3월 22일~23일에는 네이멍구자치구에 광역적 범위의 모래분진 기후 가 발생하였다. 일부 모래분진은 강풍을 타고 베이징 상공에 까지 날아갔다. 3월 27일에는 모래폭풍이 베이징을 또 한 차례 강타했으며 순간풍속이 8~9급에 달하였다. 당시 베이징시내 안샹리( 安 翔 里 )의 2층 건물 옥상에서 공사작업 중이 던 7명의 노동자가 강풍에 휩쓸려 떨어져 그중 2명이 현장에서 사망하였다. 3) 사막화의 원인 (1) 자연환경적 요인 모래폭풍의 주요 발원지는 신장성 남부의 타클라마칸 사막과 중국과 몽골의 접경지역인 바단지린사막, 네이멍구자치구 동부의 수니터( 蘇 尼 特 )분지와 커얼친 사막 등지이다. 이 지역은 녹지율이 낮고 녹지에 포함되는 지역도 대부분이 초지 ( 草 地 )이며 사막에 접해 있다. 이렇게 초지, 사막에 인접, 다양성이 낮은 삼림으로 구성된 생태계는 매우 취약하므로, 일단 생태계의 균형이 파괴되면 다시 회복되 기 어렵다. 이 지역은 강수량이 적으며 지표면의 흙을 잡아주는 식생이 부족한 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 33

50 겨울과 봄에 강풍이 자주 발생한다 8). 또한 증발량이 많고 건조기가 길고, 척박한 지표면이 풍식( 風 蝕 )되므로 토지 사화( 沙 化 )가 진행될 가능성이 매우 높다. 한편, 1950년대 이후 세계적인 기후변화로 인해 중국 북부지역에 건조기후 및 이상난동 현상이 나타났으며 이로 인해 북부지역의 평균기온이 급격히 상승하고 따뜻한 겨울이 연이어 출현하고 있다. 중국 기상자료 분석에 따르면 특히 네이멍 구 자치구의 건조기후가 심화되고 있다. 1980년대 네이멍구 지역의 강수량은 1950년대에 비해 현저히 감소하였다. 가장 심한 통랴오( 通 遼 )의 경우 102mm나 감 소하였다. 그러나 강수량과 달리 기온은 전체적으로 상승하였는데, 최고는 린허 ( 臨 河 )로 1.86 상승했고, 최저는 바옌하오터( 巴 彦 浩 特 )로 0.6 상승하였다. 이 러한 기후조건의 변화로 인하여 토양은 건조해지고 그에 따라 식생이 더욱 감소 하고 모래의 유동성이 증대되어 토지 사막화를 가속시켰다. (2) 인위적 요인 토지 사막화의 인위적 요인은, 신중국 건국 초기에 추진한 사회주의 기본건설 시기에 건설용 목재와 농촌공업화를 위한 땔감 공급을 위한 벌목과 벌채로부터 시작되었다고 할 수 있다. 목재용 삼림들은 대부분 하천상류에 위치하는 데, 상 류지역의 삼림이 벌채된 후에는 삼림의 물을 잡아두는 능력이 소멸되게 되어, 그 결과 우기( 雨 期 )에는 하류지역에서 홍수발생이 빈번해지고, 이에 따른 수토유실 도 심화되면서, 토지사막화가 진행되게 되었다. 아직도 지속되고 있는 사막화의 인위적 요인을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 과도한 개간과 조방적( 粗 放 的 ) 토지이용이다. 밭농사를 위주로 하는 중 국 서북부지역의 관개지 면적은 농지 면적의 36%에 불과하며 농지의 생산성이 매우 낮다. 또한 적절한 개간여건과 보호조치가 마련되지 못한 상황 하에서 광대 한 지역에서 무계획적이고 무절제한 방식으로 삼림과 초지를 훼손하며 농지를 개간하였다. 통계에 따르면 1995~2000년 사이 서부지구에서 증가된 농지면적중 8) 매년 11월부터 그 이듬해 5월경 까지, 중국 서부 북부의 사막지역과 시베리아 상공의 차가운 공기가 남쪽에서 형성된 따뜻한 공기와 만나는 과정에서 커다란 기압차가 발생, 강력한 모래폭풍이 발생한다. 34

51 초지개간으로 증가된 농경지가 70%, 삼림개간으로 증가된 농경지가 22%를 차지 하고 있다. 그러나 이렇게 개간된 농토는 종합적인 연관시설의 부재, 불완전한 삼림체계, 부족한 관개조건, 엉성하고 조방적인 농토관리 등으로 인해 개간 후 2~3년 후에는 황무지로 방치하고 다시 새로운 농토를 개간하지 않을 수 없는 상황이 된다. 그 결과 개간하는 면적만큼 사막화가 진행되어 농 임 목축업 모두 피해를 입게 된다. 둘째, 불합리한 초지경영과 과도한 방목이다. 장기간에 걸쳐 낙후된 초지 관리 수단과 조방적 경영방식, 과도한 방목이 보편적으로 행해졌다. 신중국 건국 이후, 목축지역의 가축은 2,900만 마리에서 9,000만 마리로 증가한 반면, 초지는 개간과 사막화 등으로 인해 면적과 생산력이 부단히 줄어들었다. 네이멍구, 신장, 간쑤성 은 과도한 방목으로 인해 각각 초지 총 면적의 51.8%, 63.6%, 87.89%가 퇴화되었 다. 과도방목으로 먹이가 부족한 상황에서 배고픈 양들이 식물의 뿌리까지 캐먹 게 되면 식생파괴와 토지사막화는 더욱 촉진되게 된다. 셋째, 과도한 벌목 및 땔감 채취로 인한 식생파괴이다. 사막지역은 생활연료가 매우 부족한 상황이다. 경제가 낙후되고 교통이 불편하여 주민들의 생활연료는 주로 땔나무에 의존하고 있다. 그러나 사막지역의 땔나무용 임지가 매년 공급할 수 있는 땔감은 실제 사용총량의 14% 정도에 불과하다. 농 목축민들은 생존을 위 해 다른 나무를 벌채하거나 초지식생을 파괴함으로써 생활연료 부족문제를 해결 해 왔다. 넷째, 수자원의 부족과 낭비이다. 사막화의 원인은 결국 물 부족이다. 중국 서 북부지역은 중국 내에서 수자원 부족현상이 가장 심각한 지역으로 단위면적 당 수자원량은 전국 평균의 1/4에 불과하다. 그럼에도 불구하고 아직도 많은 수자원 이 낭비되고 있다. 강 상류의 과도한 관개는 대규모 토지의 알칼리화를 초래하고 있을 뿐 아니라, 상류의 무분별한 물 사용으로 인해 하류지역의 유량이 감소되거 나 메말라가고 있다. 한편, 지하수 수위가 낮아짐에 따라 강 하류 지역의 건조지 대 식생조차 고사하여 토지사막화를 초래하고 있다. 다섯, 과도한 약초와 약재의 채취이다. 전문가들의 추산에 따르면 1kg의 감초 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 35

52 를 채취하면 8~10무( 畝 ) 9) 의 초지가 훼손된다고 한다. 네이멍구자치구의 경우, 1993~1996년까지 약 190만 명의 농민들이 약초를 캐러 초원으로 갔으며, 그들이 거쳐간 2억 2,000만 무의 초원 중 1억 9,000만 무가 훼손되었고, 그 중 31.6%에 해당하는 6,000만 무는 심각하게 퇴화 또는 사막화되었다. 이와 함께 공장과 광 산, 교통시설 등의 건설공정 과정에서 삼림과 식피( 植 被 )가 파괴되어 토지 사막 화가 초래되었다. 5. 서부지구 생태환경건설 추진전략 1) 지속발전 서부지구의 독특한 생태환경을 보호하는 것은 이 지역은 물론 중국 전국을 위 해서도 더욱 필요하다. 따라서 이 지역에 대한 개발전략은 총합적인 측면에서 수 자원의 합리적 개발과 효율적인 이용을 최우선 과제로 삼고, 사막화 방지와 초원 지대의 보호, 강하류 유역의 종합치수 및 수자원 보존과 수토유실의 방지, 자연 보호구역 설치 등 중요한 생태환경건설 공정을 종합적, 체계적으로 계획, 추진하 는 데에 중점을 두고 있다. 즉, 경제성장과 자원개발을 위해서 환경파괴도 불사 하고 간과한다는 식의 전통적 개발방식은 안 된다는 점을 분명히 하고 있다. 한편, 수리건설( 水 利 建 設 )부문에서는 종합적 계획, 합리적 배치, 건설의 강화, 효율적 관리, 전체와 부분의 조화, 자원과 수자원의 개발과 절약 등을 구체적 목 표로 삼고 있으며, 상하류 용수의 확대와 생활용수, 경제용수 생태용수 등의 경 제적 효율성을 추구하고 있다. 수리건설 부문의 대표적인 사업은 남수북조( 南 水 北 調 )사업이라 할 수 있다. 이 사업은 풍부한 장강의 물을 황하로 끌어 쓰기 위한 사업으로, 징항( 京 杭 : 北 京 - 杭 州 )대운하를 거쳐 톈진( 天 津 )까지 이어지는 1,150km 의 동부노선, 후베이허( 湖 北 河 ) 남쪽 경계의 딴장커우( 丹 江 口 ) 저수지 물을 베이 9) 1무( 畝 )는 약 666.7m2임. 36

53 징으로 공급하는 1,240km의 중부노선, 따두허( 大 渡 河 ), 통티엔허( 通 天 河 ) 등의 물 을 황하 상류로 공급하는 노선 등으로 구성되어 있다. 이를 통해 황하의 단류현 상과 장강의 대홍수를 방지하고 수로 일대의 황무지 2천만ha를 농경지로 바꾸며 5천만ha의 목초지를 조성할 계획이다. 그리고 대수로가 통과하는 6개 강의 농업 및 공업용수와 전력의 공급을 위해 대형 댐 19개와 총발전량 2,120만KW인 발전 소 9개를 건설할 계획이다. 2) 퇴경, 퇴목, 환림환초 정책 사막화의 원인은 불합리한 토지이용으로 인한 삼림식피의 파괴와 그로 인하여 초래되는 물 부족이다. 즉, 인구증가에 따라 요구되는 식량증산 수요를 충족시키 기 위하여 농경지 개간을 확대하였고, 이로 인하여 전통적으로 농경에 부적합하 여 수렵과 유목활동에 이용되어 오던 초지( 草 地 )들이 농경지로 개간되면서 농목 교착지대( 農 牧 交 錯 地 帶 )가 부단히 북방으로 이동하였다. 중국학자들의 연구에 의해서도 밝혀졌듯이 토지사막화 추세와 해당지역의 인구증가 추세 곡선은 완전 하게 일치한다. 즉, 지역 내 인구증가와 이를 부양하기 위한 식량증산을 목표로 진행된, 자연환경체계내의 토지의 수용 용량을 초과한 과도한 토지이용과 개간 은, 해당 지역의 식생식피를 파괴하고 수자원을 고갈시키고, 토지사막화를 촉진, 확대시켰다. 이 같은 원인진단에 따라 중국정부는 2000년부터 이 지역에 퇴경, 퇴목, 환림 환초( 退 耕, 退 牧, 還 林 環 草 ) 정책을 시행하고 있다. 즉, 기존의 농경지중 경사지와 사화( 沙 化 )가 심한 농경지의 농사를 포기하고 임야와 초지로 환원시키고, 생태환 경이 취약한 초지에서의 방목을 금지한다는 것이다. 중국정부가 내세운 목표와 구호가 생태환경에 대한 보호 나 회복 개념을 넘어선, 생태환경 건설 이라는 점이 주목된다. 퇴경, 퇴목, 환림환초 공정의 추진과정에서 최대의 어려움은 농지와 초지에 의 존하고 살아오던 농 목축민들에게 보상과 생계대책을 마련해 주는 것이다. 여 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 37

54 기에는 재원의 한계라는 문제 외에도, 본격적인 도시화와 공업화 단계에서의 생 활양식을 경험해 보지 못한 이 지역 농목민들에게 농 목축업 외에 다른 대안의 고용기회를 제공해 주어야 하는 점이 난제( 難 題 )이다. 중국 국무원은 2000년에 퇴경환림환초 정책의 실험지구를 선정하고 이 지역의 업무지도를 강화하기 위하 여, 퇴경환림환초 업무의 개선을 위한 약간의 의견( 关 于 进 一 步 做 好 退 耕 还 林 还 草 工 作 的 若 干 意 见 ) 을 하달하였으며, 다시 실험지구에서 출현한 문제들에 대한 보완을 위하여 2002년 4월 11일자로 퇴경환림정책의 완선을 위한 정책시행에 관한 약간의 의견( 國 務 院 关 于 进 一 步 完 善 退 耕 还 林 政 策 措 施 的 若 干 意 见 ) 을 하달 하였다. 2002년 의견 의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 퇴경환림의 대상범위를 정하였다. 수토유실이 엄중하고 양식생산량이 적고 불안정한 경사지와 사화( 沙 化 ) 농경지를 퇴경환림 실시대상으로 한다. 그러 나 생산조건이 비교적 좋고, 양식 생산량이 비교적 높고, 또한 수토유실을 야기 할 우려가 없고, 농민이 원하지 않을 경우에는 퇴경( 退 耕 )을 강제해서는 안된다. 둘째, 과학적이고 지역특성에 맞는 계획 수립이다. 각 성( 省 )은 국가퇴경환림 공정계획( 國 家 退 耕 還 林 工 程 規 劃 ) 에 근거하여 성급 퇴경환림공정계획을 수립하 고, 공정건설의 목표와 임무, 건설의 중점과 정책수단을 명확히 하여야 한다. 계 획수립 시에는 다양한 기후와 수문조건 및 토지유형을 근거로 과학적으로 계획 을 수립하고, 지역특성에 맞추어 교목, 관목, 초목류를 합리적으로 배치하고, 농 업, 임업, 목축업을 상호결합시킨다. 셋째, 적시에 퇴경환림 임무를 하달한다. 조림에 가장 좋은 계절을 확보하고 공정건설의 질을 보증하기 위하여, 2002년부터 국가는 퇴경환림총체계획에 근거 하여 매년 10월 31일 이전에 익년도 계획임무를 하달한다. 각 성은 국가가 하달 한 년간 임무에 근거하여 수토유실이 엄중한 경사지와 사화가 심한 농경지를 우 선적 대상으로 퇴경환림 방침을 세우고, 계획을 접수한 한달 이내에 경중완급의 원칙에 따라 분석, 구분하여 퇴경환림공정을 실시할 현( 市, 區, 旗 )에 년간 임무를 하달하고, 현급 퇴경환림공정 실시방안을 조직, 수립하여야 한다. 특히 향진( 鄕 鎭 )의 작업설계안 속에 산간토지와 농가의 공정임무가 구체적으로 반영되도록 38

55 해야 한다. 넷째, 퇴경환림은 조림, 운영하는 생태림 위주로 하며, 그 비율은 80% 이상으 로 하고 현이 선정한다. 규정 비율을 초과한 경제림 품종에 대해서는 종묘( 種 苗 ) 와 조림보조비만을 지급하며, 양식과 현금은 보조하지 않는다. 다섯, 퇴경환림 실시 이후, 퇴경한 농민이 보유한 퇴경토지 및 황산( 荒 山 ) 및 황무지에 심은 임목( 林 木 )의 소유권을 확보하고, 법에 의한 토지용도 변경 수속 을 이행한다. 현 급 이상 인민정부는 소유권 증명을 발행한다. 토지소유권과 사 용권을 확정한 기초 위에서, 퇴경, 조림, 경영, 수익을 위한 실천노력과 그에 따르 는 권한을 연계시킨다. 농민이 도급한 경지와 황산, 황무지에 조림한 이후에 도 급기한을 일률적으로 50년까지 연장하고, 법에 의한 상속, 양도, 기한 만료 후 유 관법률에 의하여 도급을 계승할 수 있다. 여섯, 국가는 퇴경 농가에 무상으로 양식을 제공하고 현금을 보조한다. 양식 보조 표준은, 매년 퇴경지 1무당 장강유역과 남방지구는 150kg, 황하유역 및 북 방지구는 100kg이며, 현금보조는 매년 퇴경지 1무 당 20위안이다. 양식과 현금보 조 기한은, 초지로 조성할 경우에는 2년마다, 경제림은 5년마다, 생태림은 잠정적 으로 8년마다 계산한다. 양식보조 대금은 1.4위안/kg으로 계산하고, 중앙재정으 로 부담한다. 일곱, 국가는 년간 계획을 하달하는 동시에, 각 성의 양식보조총량을 정하고 각 성에 하달한다. 퇴경농가에 대해서 오직 실물양식만을 공급해야 하며, 어떠한 형식으로 건 보조양식을 현금으로 계산하거나 대금증서 발행으로 대신할 수 없 다. 여덟, 국가는 퇴경농가의 종묘와 조림비용을 보조한다. 퇴경환림, 황산, 황무지 에 종묘 및 조림비 보조금은 국가가 제공하며, 국가발전계획위원회가 연간 계획 중에 포함하여 안배한다. 종묘 및 조림비 보조표준은 퇴경지와 황산, 황무지 조 림면적 1무 당 50위안으로 계산한다. 퇴경환림 종묘와 조림보조비 지급( 發 放 )방 식은 각 성이 실제현황에 근거하여 결정한다. 종묘와 조림 보조비는 오직 종묘 및 조림보조 등에만 지출할 수 있으며 다른 용도로 사용해서는 안된다. 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 39

56 아홉, 생태보호와 건설을 강화하기 위하여 퇴경환림공정의 추진과 생태이민, 입산금지 및 녹화시책과 결합시킨다. 생태환경이 취약하고 이미 기본적 생존조 건을 상실한 지구의 인구에 대해 생태이민을 실시한다. 이전한 지구내의 경지는 모두 퇴경조치하고, 초지는 방목을 금지하고 봉쇄하고 임초( 林 草 ) 식피를 회복한 다. 중앙정부는 생태이민에 대하여 생산 및 생활시설 건설을 지원한다. 지방정부 는 전입지의 생산 및 생활시설 건설을 추진하고, 생태이민 농가의 생계문제를 해 결하고 관련 편의를 제공한다. 조건을 갖춘 지방은 생태이민과 소도시( 小 城 鎭 ) 건설을 결합하여 추진한다. 열, 퇴경환림공정의 계획은 작업설계 등 사전준비작업( 前 期 工 作 ) 비용과 과학 기술지원 비용은 국가가 적절한 수준의 보조를 한다. 국가발전계획위원회가 공 정건설현황에 근거하여 연간 계획 내에 안배한다. 사전준비작업( 前 期 工 作 ) 비용 및 과학기술지원비용 관련 관리방법은 국무원 유관부문이 별도로 정한다. 퇴경 환림을 시행하는 데 필요한 검사검수, 현금교환비용 등은 지방정부가 부담한다. 국가 유관부문의 심사비용은 중앙정부가 부담한다. 3) 전국방사치사계획( ) 2005년 3월에 중국 최초의 전국방사치사계획 ( 全 國 防 沙 治 沙 规 划 : , 이하 계획 )이 중국 국무원에서 심의, 통과되었다.( 第 81 次 常 务 会 议 ) 이 계획 의 등장에 따라서 사화( 沙 化 ) 예방 및 치리( 治 理 )에 대한 과학적 배치와 대처가 추진 되고, 사화토지의 치리 업무를 촉진시킬 것으로 예상된다. 계획 의 내용을 보면, 2010년에 전국적으로 치리후 회복하는 사화토지면적이 1300만 ha에 달하고, 372만ha의 사화토지는 봉쇄관리보호( 封 育 保 护 )하고,일정 규모의 사화토지는 봉쇄금지보호구( 封 禁 保 护 区 )로 지정한다. 토지의 사화추세는 유효한 통제단계에 들어서며, 사구( 沙 区 )의 생태상황도 일정정도 개선된다. 3 북 ( 三 北 : 西 北 东 北 西 部 华 北 北 部 )지구의 임초식피( 林 草 植 被 ) 면적도 안정 적 증가추세로 되고, 농목민의 양식 및 목축업 생산능력도 제고되고, 농촌의 에 40

57 너지 결핍상황도 비교적 큰 폭으로 개선된다. 베이징-텐진 및 주변지구의 토지사 화문제는 기본적으로 해결된다. 삼북 지구와 티벳( 西 藏 ), 일강양하( 一 江 两 河 : 長 江, 黃 河, 淮 河 ) 유역 등지는 사화유형( 沙 化 类 型 )이 다양하고,확대속도가 빠르고,피해도 심각하다. 사화토 지면적이 전국의 90% 이상을 점하므로 사화 예방 및 치리 사업의 중점지구이다. 일단의 사화토지를 봉쇄금지보호구역으로 획정하고, 일단의 국가중점공정과 시 험시범구( 试 验 示 范 区 )를 배치한다. 황화이하이평원( 黄 淮 海 平 原 : 黄 河, 淮 河, 海 河 유역평원) 및 남방습윤사지( 南 方 湿 润 沙 地 )는 면적이 작다. 주로 연해( 沿 海 ) 연 하( 沿 河 ) 연강( 沿 江 ) 등 사화 피해가 상대적으로 큰 지대에 지역성 치리사업항 목( 区 域 性 治 理 项 目 )과 시범지점을 배치한다. 또한 전국의 사화토지를 건조사막 변방 및 오아시스유형구( 干 旱 沙 漠 邊 緣 及 绿 洲 类 型 区 ) 반건조사화토지유형구( 半 干 旱 沙 化 土 地 類 型 區 ) 고원고냉사화토지유형구( 高 原 高 寒 沙 化 土 地 類 型 區 ) 황 화이하이평원습윤반습윤사화토지유형구( 黃 淮 海 平 原 濕 潤 半 濕 潤 沙 化 土 地 類 型 區 ), 그리고 남방습윤사화토지유형구( 南 方 濕 潤 沙 化 土 地 類 型 區 )의 5대 유형구( 類 型 區 )로 획분하고, 유형별 및 구( 區 )별로 지도하고 시책을 시행한다. 한편, 순차적으로 일련의 특혜부여 정책을 발표하여 투자를 장려하였다. 토지 이용 부문에서, 방사치사법( 防 沙 治 沙 法 ) 은 비교적 완비된 규정을 제정하였으 며, 세수( 税 收 ) 부문에서,국가세무총국은 이미 치사( 治 沙 ) 및 사막토지자원의 합리적 개발이용에 대하여 다수 항목의 세수상 특혜부여 정책을 규정, 발표하였 다. 2005년 3월에 등장한 계획 ( 全 国 防 沙 治 沙 规 划 )에서는 한갈음 더 나아가, 치 리한 자가 관리보호하고, 수익을 취한다( 谁 治 理 谁 管 护 谁 受 益 ) 는 원칙을 확 정하고, 사화토지의 소유권을 안정화 하고, 사용권과 경영권을 활성화하고, 도급 기간( 承 包 期 )과 임대기간( 租 赁 期 )을 연장하였다. 대규모 치사조림( 治 沙 造 林 )을 시행하는 사구( 沙 区 ) 세대에 대해서도 적극적인 시책을 채택하여, 지원과 보상을 하고 있다. 현재, 사구에서 대규모 조림을 진행 하는 세대는 임업생태공익림( 林 业 生 态 公 益 林 ) 건설 공개입찰에 평등한 자격으로 참여하여 공익림 건설사업을 수주할 수 있고, 국가기구와 동등한 지원 및 보조 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 41

58 혜택을 받을 수 있다. 현재 국가임업국은 비공유제 공익림( 非 公 有 制 公 益 林 )을 국 가가 구매하는 정책을 연구, 제정하고자 유관부문과 협의하고 있는 중이며, 궤이 저우성( 贵 州 省 )에서 실험작업을 진행 중이다. 한편, 치사( 治 沙 )는 빈곤에 대한 대책도 고려해야 한다. 각지에서 토지 사화 예 방 및 치리작업 실천과정 중에, 생태와 경제 양 측면을 함께 고려한 치리모델( 治 理 模 式 )을 건립하기 위하여 노력하고 있다. 사구의 산업구조 조정을 유도하고, 지역특성에 맞게 경제를 발전시키고, 후속산업과 새로운 경제성장거점을 배치, 육성하고 있다. 현재, 네이멍구( 内 蒙 古 ) 간쑤( 甘 肃 ) 등지에서 모래산업( 沙 産 業 ) 발전 추세가 양호하여,어떤 지구에서는 이미 초기 규모에 도달하여 생태효익 ( 生 態 效 益 )과 경제효익( 經 濟 效 益 )을 취득하고 있다. 6. 마침글 중국 서부지구의 생태환경 파괴는, 농경지 개간을 위한 삼림식피의 파괴와 수 토유실과 수자원 감소 및 고갈, 그로 인한 토지 사막화 등의 결과를 초래하고 있 으며, 이 같은 현상들은 각각 상호 인과관계 및 순환체계 속에 연관되어 있다. 특히 주목되는 점은, 중국 서부지구의 생태환경 파괴 및 그로 인한 환경재해가 1차 산업인 농업활동과정에서 자연의 환경용량을 초과함으로써 돌출된 결과라 는 점이다. 이 같은 사실은, 농업은 공업에 비하여 상대적으로 환경친화적이라고 여겨온 우리들의 환경문제에 대한 인식체계에 강한 충격을 준다. 토지 사막화는 인간의 불합리한 토지이용 결과 초래된 것이며, 근본 원인은 결 국 물 부족이다. 즉, 전통적으로 농경에 부적합하여 수렵과 유목활동에 종사하던 지역에서 인구증가에 따라 증대되는 식량증산 수요에 대응하며 살아남기 위하여 농경에 부적합한 토지까지 무리하게 개간하면서, 농목교착지대( 農 牧 交 錯 地 帶 )가 부단히 북방으로 이동되어 왔고, 자연환경용량을 초과한 과도한 토지이용은 식 생을 파괴하고 수자원을 고갈시키면서 토지사막화를 촉진시켰다. 42

59 최근에는 중국정부가 그 동안 권장하고 장려해 오던 서북부 초원 및 사막지대 에서의 농지개간과 오아시스 농업지대 조성 및 확장사업을 오히려 통제하고 있 다. 그동안의 연구조사를 통하여 이 같은 행위가 결국에는 주변지역 수자원의 고 갈과 토지 사막화를 촉진시킨다는 것이 밝혀졌기 때문이다. 서부 대개발 정책 추진과정에서 중국정부의 생태환경 보호 및 건설에 대한 문제 진단은 정확하고, 문제의 심각성을 절실하게 인식하고 있으며, 대응전략도 매우 체계적이고 적극적이라고 판단된다. 되새겨야 할 교훈은, 생태환경파괴로 인한 결과는, 건강에 대한 악영향과 생활의 질을 저하시키는 차원을 넘어서서, 인류의 생존기반 자체를 위협한다는 점이다. 참고문헌 1 박인성ㆍ 王 靑 云, 2004, 黃 砂 와 중국 서부대개발, < 黃 砂 >: 21세기 평화연구소 편, 동아일보사. 2 李 康 原, 2004, 黃 砂 와 토지이용, < 黃 砂 >: 21세기 평화연구소 편, 동아일보사. 3 한중사회과학연구회 엮음, 2003, <현대중국의 이해2>, 한울. 4 박인성 외, 2000, <중국경제지리론>, 한울. 5 高 吉 喜, , 中 國 沙 化 土 地 防 治 與 硏 究 進 展 黃 砂 와 韓 中 協 力 (한중 국제학술회의 회의자료). 6 李 善 同 主 編, 2003, 西 部 大 開 發 與 地 區 協 調 發 展, 商 務 印 書 館. 1-2 중국 서부지구의 생태환경 건설정책 43

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61 3 C H A P T E R 3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 국토연구원 최혁재 차 례 1. 농업환경의 변화 농촌토지이용의 전망 농촌토지이용관리제도의 체계와 주요내용 49 1)농촌토지이용관리제도의 체계 49 2)농촌토지이용관리제도의 주요내용 농촌토지이용관리의 정책과제 56 1)농촌토지이용에 대한 계획체계의 정비 56 2)농촌토지에 대한 용도구분 설정 58 3)도시 주변지역의 환경친화적 개발 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 45

62 1. 농업환경의 변화 최근 한국의 농업을 둘러싼 대내외적인 환경이 크게 변하고 있다. 국내적으로 는 농가인구가 급속히 감소하고 있다. 1960년 총인구의 58.3%이던 농가인구가 산업화 및 도시화 과정을 거치면서 급감하여, 1990년에는 15.5%(666만명)로 크게 낮아졌다. 농가인구는 그 후에도 계속 감소하여 2003년에는 353만명으로 줄어들 었고, 그 비중도 7.4%까지 떨어졌다. 더욱이 농가인구는 갈수록 고령화되어, 50 세 이상인 인구비율이 1990년에 34.5%이던 것이 2002년에는 54.6%로 증가하였 다. 또 65세 이상인 고령농민의 비율은 1990년 11.5%에서 2002년에는 26.2%로 늘 어났다. 이와 함께 농가소득도 하락하고 있다. 1990년 도시근로자소득의 97.4%에 달하 던 농가소득이 2002년에는 73%로 급감하여 도시 농촌간의 소득격차가 심화되 고 있다. 이로 인해 젊은 층이 소득수준과 생활환경 및 교육 문화여건 등이 상 대적으로 열악한 농촌정주를 기피함으로써 농촌지역의 공동화가 우려되고 있다. 그런 가운데 국외적으로는 WTO 농업협상의 진전에 따라 농산물시장 개방의 폭이 확대되면서, 국내농산물은 점점 공급과잉과 가격하락 상태에 빠져들고 있 다. WTO 농업협상으로 인해 앞으로 속도나 정도의 차이는 있겠지만, 농산물시 장의 개방 확대는 불가피할 것으로 보인다. 농산물시장이 본격적으로 개방되면, 경쟁력을 잃은 농가는 경작면적을 축소하 거나 영농 자체를 포기할 수밖에 없을 것이다. 물론 경작하지 않는 농지는 임대 하려고 하겠지만, 단기간에 쏟아져 나올 임대공급을 시장에서 소화하기는 어려 우며 공공부문에서 이를 모두 받아주기도 쉽지 않을 것이다. 결국 앞으로 경쟁력 을 잃은 농지는 상당부분이 휴경되어 유휴화될 수밖에 없다. 현재 유휴농지 면적 은 약 33만ha 정도로 추정되는데, 1) 이는 2004년말 전체 농지면적(183.5만ha)의 약 18%에 해당한다. 앞으로 농산물시장 개방과 함께 그 비중이 더욱 커질 것으로 1) 현재 전체 유휴농지 면적에 관한 정확한 통계는 없으며, 이는 2001년 농업기반공사에서 실시한 준농 림지역내 농지실태조사 결과를 바탕으로 추정한 면적이다. 46

63 우려되는데, 이를 방치하는 경우에는 국토황폐화라는 결과를 초래할 수 있다. 이와 함께 기존에 농업진흥지역으로 지정되어 있는 농지소유자들로부터 농업 진흥지역에 대한 해제요구가 빗발칠 것으로 예상된다. 그런 가운데 농지를 농업 용도가 아닌 다른 용도로 사용하고자 하는 수요가 증대되면서 농지전용의 압력 도 팽배해질 것으로 보인다. 2) 2. 농촌토지이용의 전망 이상과 같은 농업환경의 급격한 변화는 앞으로 농촌토지이용에 적지 않은 문 제를 가져올 것으로 우려된다. 농지전용 압력이 증가하면서 대도시 주변의 농촌 지역을 중심으로 개발열풍이 불어 올 것으로 예상되기 때문이다. 아울러 이는 농 지전용에 따른 지가상승 이익을 노리는 투기적 수요를 자극하여 그 밖의 농촌지 역으로까지 확산될 우려가 있다. 그 결과 먼저 대도시 주변의 농촌지역에서는 도시적 용도에 충당하기 위한 토 지개발로 자연경관 및 환경이 크게 훼손될 것으로 우려된다. 지금도 이미 도시에 서 밀려난 소규모 공장 창고 쓰레기처리장 장묘관련시설 등 오염시설 및 기 피시설의 입지로 인해 농촌생활과 농업환경이 악화되고 있다. 이처럼 친환경적 용지인 농지가 무계획적으로 도시용지로 전용되면, 도시민들이 쉽게 접근할 수 있는 휴식공간 및 오픈 스페이스가 감소하고 자연경관이 훼손되는 동시에, 녹지 축이 단절되어 생태계가 파괴될 우려가 있다. 아울러 집약적인 도시적 토지이용 으로 인해 오염물질의 발생이 증가하고, 도로 등 불투수성 표면의 증가로 강우시 비점오염물질의 유출이 증가하는 등 환경오염도 더욱 심해질 것으로 보인다. 그리고 그 밖의 농촌지역에서는 우량농지 여부와 관계없이 농지가 무계획적으 로 분산 개발될 가능성이 있다. 최근 수년간의 농지전용 실태를 보면, 건당 평균 2) 최근 5년간의 농지감소 추세(연평균 약 1.2만ha)를 감안하면, 2020년의 농지면적은 약 165만ha 정도 될 것으로 추정되는데, 이 같은 요인들로 인해 실제 농지면적은 훨씬 더 적어질 것으로 예상된다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 47

64 전용규모는 0.2ha 정도이다. 이 정도의 규모는 농촌토지이용은 대부분 조방적으 로 이루어지고 있는 특성으로 볼 때, 소규모라고 할 수 있다. 따라서 앞으로 농지 에 대한 타용도 개발수요가 증대될 경우에는 소규모 분산전용으로 인해 난개발 의 폐해가 나타날 우려가 크다고 본다. 이 같은 소규모 분산개발은 상 하수도 등 각종 기반시설 공급의 경제성을 저 하시킴으로서 농촌지역 주민을 위한 교육 의료 문화 등의 생활환경을 개선하 기 어렵게 한다. 3) 더욱이 농촌난개발은 농촌지역 특유의 경관과 자연환경을 훼 손함으로써 농촌이 가지고 있는 농촌다움(rurality)을 잃게 한다. 실제로 최근 일 부 농촌지역에서는 펜션 전원주택 음식점 등이 무계획적으로 분산 입지함으 로써 지방자치단체에 하수도 도로 쓰레기 처리 등의 기반시설 부담을 가중시 키는 동시에, 농촌경관 및 환경을 훼손하고 있다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 앞으로 농촌토지이용은 농촌지역의 지속가능 한 발전을 좌우하는 중대한 요인이 될 것이다. 농업생산기능이 점차 위축되는 가 운데, 만약 농촌지역이 정주공간의 기능을 다하지 못하고 휴양공간으로서의 매 력마저 잃는다면, 그 자체의 지속가능성이 위협받을 수 있다. 그리고 이는 농촌 지역 공동화와 국토황폐화라는 심각한 결과를 가져오게 될 것이다. 따라서 농업환경 변화에 대응하여 농촌지역의 지속가능한 발전을 도모하기 위 해서는 먼저 농촌공간에 대한 인식의 폭부터 넓힐 필요가 있다. 농촌토지이용에 대한 새로운 시각과 접근방법이 요구되는 것이다. 농지를 농업생산 측면에서만 바라보는 시각에서 벗어나, 국토 전체의 효율적 이용관리 차원에서 이해하여야 한다. 이에 이하에서는 한국의 농촌토지이용관리제도의 체계와 주요내용을 설명 하고, 앞으로 농촌지역의 지속가능한 발전을 위해 나아가야 할 농촌토지이용관 리의 정책과제를 제시하고자 한다. 3) 1990년대 후반 도시지역의 개발압력 확산에서 비롯된 수도권 준농림지역을 중심으로 한 난개발은 기 반시설 미비가 주된 문제였으며, 이는 지금도 수도권 및 대도시주변 농촌지역의 토지이용에서 여전히 문제가 되고 있다. 48

65 3. 농촌토지이용관리제도의 체계와 주요내용 1) 농촌토지이용관리제도의 체계 (1) 국토계획법에 의한 농촌토지이용관리 2003년부터 시행되고 있는 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법 이 라 함)에서는 도시지역뿐만 아니라 비도시지역까지 포함하여 전 국토의 통합적 관리를 도모하고 있다. 이 법에서는 원칙적으로 모든 시 군으로 하여금 관할구 역에 대해 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시 (군)기본계획을 수립하도록 하고 있다. 4) 또 이를 기본으로 당해 시 군의 개발 정비 및 보전을 위하여 용도지역 지구 구역의 지정 및 변경, 기반시설의 설 치 정비, 도시개발사업 재개발사업에 관한 계획, 지구단위계획 등을 내용으로 하는 도시(군)관리계획을 수립하도록 하고 있다. 이에 따라 앞으로는 종전과 달리 농촌지역에 대해서도 도시(군)계획이 수립된 다. 먼저 도시(군)기본계획으로 농촌지역의 공간구조, 생활권 설정, 토지용도별 수요 공급, 기반시설 정비, 경관관리 등에 관한 종합적 계획이 수립된다. 다음으 로 도시(군)관리계획에서 농촌토지는 주로 농림지역과 관리지역 및 자연환경보 전지역으로 지정될 것이다. 또 농촌토지에 대해서는 용도지구 및 용도구역의 지 정도 가능한데, 대체로 경관 방재 보존 취락 개발진흥지구 등의 용도지구 와 개발제한 수산자원보호구역 등의 용도구역이 지정될 수 있을 것이다. 5) 4) 예외적으로 수도권에 속하지 않고 광역시와 연접하지 않는 인구 10만명 이하인 시 군, 관할구역 전 부에 대하여 광역도시계획이 수립되어 있는 시 군 등은 도시기본계획을 수립하지 않을 수 있다(국토 의계획및이용에관한법률 제18조 및 동법시행령 제14조). 5) 국토계획법에서는 전 국토를 도시지역 관리지역 농림지역 자연환경보전지역으로 구분하고, 도시 지역은 다시 주거 상업 공업 녹지지역으로, 관리지역은 계획관리 생산관리 보전관리지역으로 세분 지정한다. 또 용도지역을 보완하기 위하여 경관지구 미관지구 고도지구 방화지구 방재지 구 보존지구 시설보호지구 취락지구 개발진흥지구 특정용도제한지구 위락지구 리모델링지 구를 지정할 수 있으며, 시가지의 무질서한 확산, 계획적 단계적인 토지이용, 토지이용의 종합적 조 정 관리 등을 위하여 개발제한구역 시가화조정구역 수산자원보호구역을 지정할 수 있다. 이들 각 용도지역 지구 구역에 대해서는 각각 토지이용의 용도 및 건축밀도 등을 제한하고 있다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 49

66 그러나 국토계획법은 국토에 대한 용도구분 중의 하나로 농림지역을 두고 있 을 뿐, 그 실질적인 지정 관리는 농지법 및 산림법에 일임하고 있다. 즉, 국토계 획법에서는 농림지역의 지정대상을 도시지역에 속하지 않는 농지법에 의한 농업 진흥지역과 산림법에 의한 보전임지 등으로 하고 있다(동법 제6조). 또 관리지역 안에서 농업진흥지역으로 지정된 지역은 농림지역으로 지정된 것으로 보도록 하 고 있다(동법 제42조 제2항). 따라서 도시지역을 제외하고는 농지법에 의한 농업 진흥지역의 지정이 대부분 농림지역의 지정으로 연결되도록 되어 있다. 한편, 국토계획법은 기본적으로 각 용도지역별로 행위제한을 규정하고 있어 농림지역에도 일정한 토지이용규제가 적용된다. 그러나 농림지역 중 농업진흥지 역에 대한 행위제한은 농지법이 정하는 바에 의하며, 생산관리지역 보전관리지 역에 대해서도 농지보전에 필요한 경우 농지법으로 행위제한을 할 수 있도록 하 고 있다(동법 제76조 제5항 제3호 및 제6항). 따라서 농지에 대한 행위제한은 국 토계획법에서 기본적인 사항을 규정하되, 필요한 경우에는 농지법에서 추가적으 로 정할 수 있다. 아울러 국토계획법에서는 종래 도시지역에만 적용하던 개발행위허가제를 농 촌지역에까지 확대 적용하고 있다. 이에 따라 농지에 대해서도 개발행위허가제 가 당연히 적용된다. 다만, 농지의 경우 경작을 위한 토지형질변경은 개발행위 허가대상에서 제외되며, 녹지지역 관리지역 농림지역 안에서의 농림어업용 비닐하우스 설치는 경미한 행위로서 허가가 면제된다. 따라서 농지도 이와 같은 영농목적 외의 다른 용도로 개발하는 경우에는 개발 행위허가제에 의해 일정한 토지이용규제를 받게 된다. 이때 개발행위에 대한 허 가대상 규모는 용도지역에 따라 다른데, 농림지역과 관리지역의 경우는 3만m2 미 만, 생산녹지의 경우는 1만m2 미만이다. 다만, 농림지역과 관리지역에 대해서는 이 면적의 범위 안에서 허가대상규모를 도시계획조례로 따로 정할 수 있다(동법 시행령 제55조 제1항). 또 개발행위 허가시 미리 관계행정기관장과 협의한 경우 에는 농지전용허가 등을 받은 것으로 의제된다(동법 제61조 제1항 제5호). 50

67 도시지역 용 도 지 역 <표 1> 개발행위허가 대상규모 주거 상업 자연녹지 생산녹지지역 허가대상 규모 1만m2 미만 공 업 지 역 3만m2 미만 보전녹지지역 5천m2 미만 관리지역 3만m2 미만 농림지역 3만m2 미만 자연환경보전지역 5천m2 미만 또한 국토계획법에서는 종래 도시계획구역에만 적용하던 지구단위계획제도를 확대하여 제1종 및 제2종 지구단위계획을 신설하였다. 제1종 지구단위계획은 토 지이용의 합리화 구체화, 도시 또는 농 산 어촌의 기능증진, 미관개선, 양호 한 환경 확보를 목적으로 하며, 제2종 지구단위계획은 계획관리지역과 개발진흥 지구를 체계적 계획적으로 개발 관리하기 위한 것이다. 이 가운데 계획관리지역에 대해 제2종 지구단위계획구역을 지정하기 위해서 는 최소면적이 요구되는데, 토지면적이 최소한 3만m2 이상이어야 한다 6). 따라서 계획관리지역 안의 3만m2 이상인 농지나 개발진흥지구 안의 농지에 대해서는 제 2종 지구단위계획을 수립하여 개발할 수 있다. (2) 농지법에 의한 농지이용관리 농지법에서는 먼저 농지의 효율적 이용을 위하여 농지이용계획의 수립을 의무 화하고 있다. 이에 시장 군수 자치구 구청장은 관할구역 안의 농지의 종합적 인 이용에 관한 계획인 농지이용계획을 수립하여야 한다. 7) 다음으로 농지의 효율적인 이용 보전을 위해 농업진흥지역제도를 두고 있다. 농지법은 시 도지사로 하여금 국토계획법에 의한 녹지지역(특별시는 제외) 관 6) 제2종 지구단위계획에 아파트 연립주택 건설계획이 포함되는 경우에는 30만m2 이상일 것을 요하나, 이때 예외적으로 수도권정비계획법에 의한 자연보전권역인 경우에는 10만m2 이상이면 가능하도록 하 고 있다(국토계획법 시행령 제44조 제1항 제1호 가목). 7) 예외적으로 관할구역 안의 농지면적이 3천만m2 이하인 시 구에 대해서는 농지이용계획 수립의무를 면제하고 있다(농지법 시행령 제15조) 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 51

68 리지역 농림지역 자연환경보전지역 안의 우량농지를 농업진흥지역으로 지정 하도록 하고 있다. 농업진흥지역은 다시 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분 지정할 수 있다. 이때 녹지지역 또는 계획관리지역이 농업진흥지역에 포함될 경 우에는 농림부장관이 승인하기 전에 건교부장관과 협의하여야 한다(동법 제 31 조 및 제32조). 또 농지법에서는 농지전용을 규제하고 있다. 농지를 농업목적 외의 다른 용도 로 전용하려는 경우에는 허가 신고 협의를 거치도록 하고 있다. 이때 국토계 획법상의 도시지역 계획관리지역 개발진흥지구 안의 농지가 아니면, 오염물 질 배출시설 등 농업진흥 및 농지보전을 저해하는 시설로 전용하는 것에 대해서 는 허가를 제한하고 있다. (3) 기타 관련법령에 의한 농촌토지이용관리 그밖에 다른 농업 및 농촌에 관한 법령에서도 농촌토지이용관리와 관련된 사 항을 규정하고 있다. 농어촌정비법에서는 농림부장관 또는 해양수산부장관이 농 어촌정비종합계획을 수립하여, 농어촌의 생산기반 생활환경 관광휴양자원 한계농지 등의 개발 정비를 추진하도록 하고 있다(동법 제4조 제1항). 농어촌지 역의 공간형성과 관련된 농어촌 생활환경정비의 경우, 농림부장관이 농어촌생활 환경정비 기본방침을 수립하고, 시장 군수 구청장은 시 군의 면 구역 및 광 역시 자치구의 준농어촌지역(광역시 자치구의 농업진흥지역과 개발제한구역)에 대해 생활환경정비개발계획을 수립하여 시 도지사의 승인을 얻은 후 정비사업 을 시행한다(동법 제30조 내지 제31조의2). 또 마을단위 계획으로서는 시장 군수 구청장이 국토계획법상의 도시지역 계획관리지역 관리지역내 취락지구 등에 대해 생활환경정비사업기본계획을 수 립하여 시 도지사에게 보고하면, 시 도지사는 농림부장관의 승인을 얻어 마을 정비구역을 지정한다. 마을정비구역에 대한 생활환경정비사업은 시장 군수 구청장 농업기반공사가 시행한다(동법 제32조 및 제33조). 또 한계농지에 대해서는 농림부장관이 한계농지 등의 정비에 관한 기본방침을 52

69 수립하고, 시장 군수는 한계농지를 조사하여 정비 필요성이 있는 지역에 대해 시 도지사의 승인을 얻어 한계농지정비지구를 지정한다. 정비사업은 시장 군 수 또는 사업계획을 수립하여 시장 군수의 승인을 받은 자가 시행한다(동법 제 76조, 제79조, 제81조). 그밖에도 농촌지역의 공간형성과 관련해서는 행정자치부 등 관계부처에서 오 지개발촉진법, 도서개발촉진법, 지방소도읍육성지원법 등의 각종 개별법에 의해 여러 가지 농어촌정비사업을 추진하고 있다. 2004년 현재 균형발전특별회계에 의해 실시되는 농촌지역 개발사업의 종류는 15개에 달하며, 이들 사업에 대해 연 간 약 8천억원 수준의 재정지원이 이루어지고 있다. 2) 농촌토지이용관리제도의 주요내용 (1) 농지이용계획제도 농지이용계획제도는 1993년말 국토이용관리제도 개편시 준농림지역이 도입됨 에 따라 농지의 난개발을 방지하기 위해 도입한 제도이다. 8) 당시 농지는 용도구 분이 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖으로만 구분되어 있어, 구체적인 이용계획 이 없으면 국토이용관리법 도시계획법 등의 개정으로 인해 난개발될 우려가 있 다고 본 것이다. 9) 이에 농지의 용도구분을 세분화하여 농지이용에 계획개념을 도입하고자 한 것이 농지이용계획이다. 농지이용계획은 군 지역과 농지면적이 3천만m2(3천ha)를 초과하는 시 및 자치 구의 관할구역 안의 농지에 대해 수립한다. 그러나 농지면적이 3천만m2 이하인 시 및 자치구라도, 시장 구청장이 당해 지역의 여건을 감안하여 필요하다고 인 정하는 경우에는 농지이용계획을 수립할 수 있다(농지법 제13조 제1항 및 시행 령 제15조). 농지이용계획에는 농지의 지대별 용도별 이용계획, 농지의 경영규 8) 전체 농지의 52.1%에 해당하는 농업진흥지역 밖의 농지가 개발이 가능한 준농림지역에 편입됨으로써 농지의 난개발이 우려되는 상황에서, 농지의 효율적 이용을 도모하고 농업외 목적을 위한 농지전용을 계획적으로 관리하기 위해 1994년 농지법을 제정하면서 도입하였다. 9) 김홍상, 농지이용계획 수립의 의의와 정책과제, 농정연구포럼, 1996, p 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 53

70 모확대계획, 농지의 농업외 용도로의 활용계획을 포함한다. 10) 농지이용계획은 농업 농촌기본법에 의한 농업 농촌발전계획, 농어촌정비법 에 의한 농업기반정비사업기본계획, 국토계획법에 의한 도시기본계획 기타 다른 법률에 의한 토지 등의 이용에 관한 계획과 조화를 이루어야 한다(동법 시행규칙 제12조 제2항). 또 농지의 소유권이전 임차권설정 위탁경영 촉진사업 및 농업 경영체 육성사업 등의 농지이용증진사업 시행계획을 수립함에 있어서는 농지이 용계획을 기본으로 하여야 한다.(동법 시행규칙 제14조 제1항) 농지이용계획의 수립에 있어 시장 군수 자치구 구청장은 미리 농지이용실 태를 조사하여 이를 반영하며, 공청회를 개최하여 지역주민의 의견을 들은 다음 계획을 입안한다(동법 시행령 제16조, 시행규칙 제13조). 입안된 농지이용계획은 시 군 구 농정심의회의 심의를 거치고 시 도시사의 승인을 얻어 확정 고시 된다(동법 제13조 제1항 및 제3항). (2) 농업진흥지역제도 농업진흥지역제도는 우량농지를 집단화하여 농업의 생산성 향상을 도모하고 비농업적 토지수요에 탄력적으로 대응하기 위해 종래 필지별 보전방식인 절대 상대농지 제도를 권역별 보전방식으로 전환하여 도입한 제도이다. 집단화된 우 량농지는 농업진흥지역으로 지정하여 생산기반투자를 집중하고 환경오염으로부 터 보호하여 농업생산기지화하고, 농업진흥지역 밖의 농지는 전용규제를 완화하 여 산업용지 등의 원활한 공급을 도모하고자 하는 것이다. 11) 10) 농지이용계획은 구체적으로 다음과 같은 세부사항을 포함한다(동법 제13조 제2항, 시행규칙 제12조 제1항) 농지이용계획의 목표와 기본방향에 관한 사항 농지의 지대구분 및 용도구분에 관한 사항 농업생산기반의 정비방향 및 계획에 관한 사항 농업경영규모확대 목표 및 계획에 관한 사항 농지의 농업환경보전에 관한 사항 농지의 농업외 용도로의 이용에 관한 사항 농지이용계획의 집행 및 관리에 관한 사항 등 11) 농림부, 농지업무편람, , p.57 54

71 농업진흥지역의 지정은 국토계획법에 의한 녹지지역 관리지역 농림지역 자연환경보전지역을 대상으로 한다. 다만, 특별시의 녹지지역은 제외한다(동법 제31조). 농업진흥지역은 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분하여 지정할 수 있다. 농업진흥구역은 농지가 집단화되어 농업목적으로 이용하는 것이 필요한 지역을 대상으로 한다. 또 농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질보 전 등 농업환경을 보호하기 위해 필요한 지역이다. 농업진흥지역은 시 도지사가 시 도농정심의회의 심의를 거쳐 농림부장관의 승인을 얻어 지정하며, 농림부장관은 국토계획법에 의한 녹지지역 계획관리지 역이 농업진흥지역에 포함될 경우에는 건교부장관과 협의하여 승인해야 한다. 시 도지사가 농업진흥지역을 지정한 때에는 지체없이 이를 고시하는 한편, 농 림부장관에게 보고하고 관계기관에 통보하여야 하며, 시장 군수 구청장에게 통지하여 일반이 열람할 수 있게 하여야 한다(동법 제32조 제1항 내지 3항). 농업진흥지역에 대해서는 농업진흥구역 및 농업보호구역의 용도구역별로 나 누어 행위제한을 적용하고 있다. 농업진흥구역 안에서는 농업생산 농지개량과 직접 관련되지 않는 토지이용행위를 할 수 없다. 12) 또 농업보호구역 안에서는 환 경오염시설 음식점 골프연습장 단란주점 안마시술소 노래연습장 숙박 시설 위락시설 1천m2 이상의 공장 2천m2 이상의 공동주택 3천m2 이상의 기 타시설의 설치를 할 수 없다. 다만, 농업진흥구역에서 허용되는 행위는 예외적으 로 허용한다(동법 제34조 제2항). (3) 농지전용규제제도 농지를 전용하고자 하는 자는 농림부장관의 허가를 받아야 한다. 13) 농지전용 12) 다만, 농수산물 가공 처리시설 및 농수산업관련 시험 연구시설, 어린이놀이터 마을회관 등 농업 인의 공동생활편익 및 이용시설, 농업인주택 등 농업용 또는 축산업용 시설, 국방 군사시설, 하천 제방 등 국토보전시설, 문화재의 보수 복원 이전, 매장문화재 발굴, 비석 기념탑 등, 도로 철 도 전기공급시설 등의 공공시설, 지하자원 탐사 및 지하광물의 채광과 광석의 선별 및 적치, 농어촌 소득원 개발 등 농어촌발전을 위해 필요한 시설의 설치는 예외적으로 허용한다(동법 제34조 제1항). 13) 농림부장관의 허가권한은 전용되는 농지의 위치 및 규모에 따라 시 도지사 및 시장 군수에게 위 임되어 있다. 현재 농업진흥지역 밖에서 전용하는 경우에는 전용규모가 1만~10만m2은 시 도지사, 1만m2 미만은 시장 군수가 허가한다. 또 농업진흥지역 안에서 전용하는 경우에는 전용규모가 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 55

72 허가신청에 대해서는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인 14) 과 시장 군수 구청장의 심사 15) 를 거쳐 허가 여부를 결정한다. 이때 국토계획 법에 의한 도시지역 계획관리지역 개발진흥지구 안의 농지를 제외하고는 환 경오염물질 배출시설과 농업진흥 농지보전을 저해할 우려가 있는 시설의 부지 로 농지를 사용하는 경우에 대해서는 전용을 허가할 수 없도록 제한하고 있다(동 법 제39조). 한편 주무부장관 또는 지방자치단체장이 농지를 전용하고자 하는 경우에는 농 림부장관과 미리 협의하여 전용할 수 있도록 하고 있다(동법 제36조 제2항). 또 농업인이 생산활동 및 생활편익을 위한 시설 등을 설치하는 경우에는 관할 농지 관리위원회의 확인을 거쳐 시장 군수 구청장에게 신고하도록 하고 있다(동법 제37조 제1항). 4. 농촌토지이용관리의 정책과제 1) 농촌토지이용에 대한 계획체계의 정비 농촌공간은 농경지와 취락, 자연환경이 함께 존재하는 공간이다. 그동안 농촌 천~3만m2은 시 도지사, 3천m2 미만은 시장 군수가 허가한다(동법 제53조, 시행령 제72조). 14) 농지전용신청에 대해 농지관리위원회는 다음과 같은 사항을 확인한다(동법 시행령 제37조 제2항). 전용대상농지가 경지정리 수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는지 여부 당해 농지전용으로 인근농지의 농업경영과 농어촌생활환경 유지에 피해가 예상되는 경우 그 피해 방지계획의 수립 여부 전용목적사업이 용수취수를 수반하는 경우 그 시기 방법 수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활 환경 유지에 피해가 예상되는지 여부 15) 전용허가신청에 대해 시장 군수 구청장은 다음 사항을 심사한다(동법 시행령 제38조 제1항). 농업진흥지역 행위제한 및 농지전용 허가제한 규정에 위배되는지 여부 전용대상농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부 전용대상농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위해 적정한 면적인지 여부 전용대상농지가 농업생산기반이 정비되었거나 집단화되어 농지로서의 보전가치가 있는지 여부 인근농지에 대한 피해가 예상되는 경우 타당성있는 피해방지계획이 수립되어 있는지 여부 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있는지 여부 56

73 은 주로 농업생산공간으로만 여겨져 왔으며, 농촌토지는 우선적으로 보전되어야 할 대상으로 인식되어 왔다. 그러나 근래에 들어 농촌은 생산공간과 생활공간, 휴양공간이 복합된 공간으로 그 인식이 변화하고 있으며, 농지의 다원적 기능이 조화롭게 발휘되도록 할 것이 강조되고 있다. 16) 이제 농촌을 활성화하기 위해서 는 농업생산기반 정비뿐만 아니라, 농촌생활환경을 정비하고 농외소득원을 개발 하며 자연환경을 보전하는 종합적인 관리가 국토계획 단계에서부터 이루어져야 한다. 그러나 지금과 같은 농촌공간에 대한 계획체계로는 농촌지역의 종합적 계획 적 관리를 도모하기 어려운 것으로 보인다. 현재 농촌지역을 대상으로 하는 계획 제도를 보면, 지역개발과 관련해서는 농어촌정비종합계획 생활환경정비개발계 획 오지개발계획 도서개발계획 등의 각종 농촌정비계획을 수립하고, 토지이 용에 대해서는 농지이용계획을 수립하는 이원적인 계획체계로 되어 있다. 그런데 이와 같은 공간형성 및 정비를 위한 계획은 종국적으로는 토지이용으 로 귀착되지만, 이들 농촌정비계획에는 토지이용계획이 수반되지 않고 있다. 또 한 농촌정비계획은 농지를 비롯한 농촌전체를 공간적으로 포괄하지 못하고 있으 며, 일부지역에 대한 사업계획에 초점을 두고 있다. 또 각종 농촌정비계획 간에 도 관계가 불분명할 뿐만 아니라, 상호 연계되지도 않고 있는 실정이다. 그 결과, 농촌공간을 종합적이고 체계적으로 형성 정비하기 어렵게 하는 결과를 가져오 고 있다. 이와 함께 2003년부터 시행된 국토계획법 또한 도시지역과 비도시지역을 포괄 하는 국토의 통합적 관리를 표방하고 있는 것과는 달리, 실제로 농촌공간을 어떻 게 형성하고 정비할 것인가에 대해서는 아직 구체적인 방안이나 관리수단을 마 련하지 못하고 있다. 현재 국토계획법에서 농촌공간과 관련해서 규정하고 있는 내용은 도시(군)기본계획에서 대략적인 농업발전방향을 정하고 도시(군)관리계 16) 농업환경의 급변에 따라 정부는 2003년 11월 11일 향후 10년간(2004~2013) 총 119조원의 농업 농 촌 투융자계획을 발표하면서, 도시와 농촌이 더불어 사는 균형발전을 목표로 하여 농촌을 농촌다움 을 갖춘 쾌적한 삶의 공간으로 정비한다는 비전을 제시하는 한편, 농촌의 성격을 농업생산공간에서 생산 정주 휴양공간이 복합된 것으로 보고, 이를 달성하기 위한 부문별 추진과제를 제시하였다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 57

74 획에서 농림지역 등을 지정하도록 하는 정도에 불과하다. 또 농촌공간에 관한 계 획이 국토계획체계 안에서 차지하고 있는 위상에 대해서도 명확한 규정을 두지 않고 있다. 따라서 농촌지역의 계획적 관리를 위해서는 먼저 농촌공간에 대한 계획단계에 서부터 농촌토지이용계획과 농촌정비계획을 통합하여 일원화할 필요가 있다. 농 촌과 농지를 포괄하는 종합적인 농촌공간계획체계를 정립하는 것이다. 농촌정비 계획과 농촌토지이용계획이 하나의 틀 안에서 같이 움직여야 한다는 것이다. 구체적인 방안으로는 중앙정부는 전국 차원에서 가칭 농어촌정비종합계획을 수립하고, 도에서는 농어촌정비기본계획을 수립하도록 한다. 또 시 군은 농지 이용계획과 각종 농촌정비계획을 통합한 농어촌정비계획을 수립하며, 읍 면 단 위에서는 이들 계획에 따라 각종 정비사업을 실시하도록 한다. 이때 농어촌정비 계획은 도시(군)계획의 하위계획으로서 농지에 대한 용도구분과 농어촌정비사업 에 대한 계획을 내용으로 한다. 아울러 국토공간 전체의 효율적 이용관리를 위해서는 이와 같은 농촌공간계획 이 국토계획체계와 연계되어야 한다. 먼저 전국계획인 농어촌정비종합계획은 국 토종합계획과 연계하도록 한다. 다음으로 도단위 계획인 농어촌정비기본계획은 도종합계획과 연계하는 동시에 이를 시 군종합계획에 반영하도록 한다. 또 시 군 단위에서는 시 군종합계획에 따라 농어촌정비계획을 수립하도록 한다. 이때 양 계획체계가 더욱 원활히 작동되도록 하기 위해서는 계획기간, 목표연도 등이 상치되지 않도록 조정할 필요가 있다. 2) 농촌토지에 대한 용도구분 설정 도시화 산업화의 급진전, 생활권의 광역화 등으로 농촌공간의 기능변화와 함 께 농촌토지이용의 수요도 다양하게 변하고 있다. 농촌토지가 농업생산 외에, 주 거 산업 휴양 공공시설 등 다양한 용도로 전용되고 있다. 농지전용허가 신 고 등을 통해 비농업시설이 농촌지역 여기저기에 산발적으로 입지하고 있는 것 58

75 이다. 그 결과 최근 농촌지역에서는 서로 다른 용도의 토지이용이 상충되는 사례 가 나타나고 있으며, 삶의 질에 대한 인식이 제고되면서 환경문제가 야기되고 있 다. 종래 흔히 농가와 인접하여 입지하던 축사 등이 이제는 취락에서 이격하여 설치되도록 요구받고 있는 것이 그러한 예이다. 농촌지역에서도 토지이용의 순 화를 통해 전체적인 효율을 도모할 필요성이 현실적으로 제기되고 있는 것이다. 그런데 현행 농지전용규제제도는 이 같은 농지전용수요를 단편적 개별적으 로 허용하는데 그칠 뿐, 이를 계획적 집단적으로 수용하여 관리하지 못하는 한 계를 가지고 있다. 근본적으로 농지전용제도는 농지전용을 억제하기 위한 수단 이며, 전용수요를 공간적으로 배치 유도하는 계획기능은 가지고 있지 않기 때 문이다. 그렇다면 국토계획법에 의한 계획적 관리수단으로 이를 해결할 수 있는가? 그 러나 비도시지역의 계획적 개발을 위해 도입한 제2종 지구단위계획제도는 대상 지역을 계획관리지역과 개발진흥지구로만 한정하고 있다. 또한 대상규모도 3만 m2 이상으로 하고 있다. 따라서 제2종 지구단위계획제도로는 그 이하의 소규모 개발수요를 계획적으로 관리하는 데에 한계가 있다. 또 제1종 지구단위계획은 그 목적에 농 어 산촌의 기능증진, 미관개선, 양호 한 환경확보를 포함하고 있으며, 도시지역내의 녹지지역에 대해서는 이를 적용 하도록 하고 있다. 그러나 이 제도가 실제 주된 대상으로 삼고 있는 것은 주택용 지 등의 도시적 개발이다. 따라서 지금과 같은 상황에서는 제1종 지구단위계획제 도로는 농촌지역의 계획적 정비를 기대하기 어렵다고 본다. 그밖에 농지전용에 대응할 수 있는 것으로는 개발행위허가제가 있으나, 이 또 한 농지전용제도와 마찬가지로 개발수요에 단편적 개별적으로 접근하는 제도 이다. 따라서 소규모 분산전용을 일정한 방향으로 유도하기는 어렵다. 결국 현재 로서는 농지법뿐만 아니라 국토계획법으로도 농지의 소규모 전용수요를 계획 적 집단적으로 관리하기에는 한계가 있는 것으로 보인다. 따라서 이처럼 소규모로 분산되는 농지전용을 집단적으로 유도하고, 이를 종 합적 계획적으로 관리하기 위해서는 다양한 농촌토지이용 수요를 계획체계 안 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 59

76 으로 끌어들이는 것이 바람직한 방향이라고 본다. 이를 위해 농업적 이용뿐만 아 니라 비농업적 이용도 포함하여 농촌토지이용을 종합적으로 관리할 수 있도록 농촌토지에 대한 용도구분을 설정할 필요가 있다. 그런데 이와 관련하여서는 농촌에서도 도시처럼 단일기능의 토지용도 구분을 분명히 할 수 있겠는가, 그리고 그 효용이 도시처럼 큰가 하는 문제가 고려되어 야 한다는 지적이 제기되고 있다. 현실적으로 그간 농촌지역에 도시계획과 같은 수단이 도입되지 않은 이유는 도시계획과 같은 단일기능의 토지용도 구분 및 행 위제한 등의 필요성이 상대적으로 적었기 때문이기도 하며, 오히려 전통적인 농 촌지역에서는 도시지역에서처럼 용도지역 지구 구역 등의 구분 논리보다 미 분화가 더 효율적인 토지이용 시스템으로 작동하는 특성을 지녔기 때문이라는 것이다. 요컨대, 도시계획과 농촌계획은 계획의 조건이 다르며, 계획의 상세 수준 등이 달라야 한다는 것이다. 그러나 이와 같은 우려는 농촌토지에 대한 용도구분을 어느 정도 상세하게 하 느냐에 따라 해소할 수 있다고 본다. 농촌토지이용의 특성을 고려할 때, 농촌토 지에 대한 용도구분을 도시지역 수준으로 상세하게 하는 것은 역시 바람직하지 않은 것으로 보인다. 그러나 농촌토지의 계획적 종합적인 관리를 위해서는 소 규모 농지전용을 집단화하고 농지의 다원적 기능을 수용할 수 있을 정도의 기본 적인 용도구분은 가능하며, 또 필요하다고 판단된다. 아울러 이 같은 농촌토지의 용도구분에 대한 우려는 그 운영상의 융통성을 보 장하는 방안을 마련함으로써 해소할 수 있다. 농업진흥지구 및 농업보호지구는 지금처럼 모든 지역에서 의무적으로 지정하되, 그 외의 용도구분은 모든 지역에 획일적으로 강제하는 것이 아니라, 시 군이 지역특성에 따라 선택적으로 지정 할 수 있도록 하는 것이다. 용도구분이 필요한 지역에서 필요한 용도구분만 하는 식으로 융통성있게 운영하면 별 문제가 없다고 본다. 한편, 구체적인 용도구분은 관점에 따라 여러 가지로 설정할 수 있는데, 예컨 대 농림지역은 농업진흥지구와 농업보호지구로 나누어 지정하며, 생산관리지역 안의 농지는 취락지구 농어촌산업지구 농어촌휴양지구 유보지구로 지정하 60

77 고, 생산녹지지역 안의 농지는 유보지구로 지정하도록 하는 방안을 검토할 만하 다고 본다. 그런데 이와 같이 농촌토지에 대해 용도구분을 설정하더라도, 이것이 실현되 도록 하기 위해서는 법적 구속력이 필요하다. 따라서 농촌토지의 용도구분별로 행위제한을 설정하여 적용할 필요가 있다. 국토계획법에서 농림지역 생산관리 지역 생산녹지지역 등에 대해 적용하고 있는 기본적인 행위제한에 더하여, 농 촌토지의 용도구분에 대해 보다 세부적인 행위제한 규정을 마련하는 것이다. 3) 도시 주변지역의 환경친화적 개발 도시내부 및 주변지역에 분포하고 있는 농지는 도시적 용도에 충당하기 위한 우선적인 용지공급원이 될 수밖에 없다. 그러나 그러한 농지는 절대량이 한정되 어 있는데다가 일단 한번 훼손되면 사실상 원상회복이 불가능한 까닭에, 그 전량 을 일시에 개발하는 것은 바람직하지 않은 일이다. 따라서 농지를 개발하여 도시 용지로 이용하는 데에 있어서 가장 먼저 요구되는 것은 자원절약적인 개발이다. 이를 위해서는 일정한 기준 및 우선순위를 설정하여 단계적으로 개발함으로써 농지가 과도하게 전용되지 않도록 할 필요가 있다. 자원절약적 토지이용을 위해서는 도시용지의 공급을 도시내부의 나대지 활용 이나 재개발 및 재건축 등을 통해 해결하는 내부충진식 개발을 가장 우선하는 것이 옳은 순서일 것이다. 따라서 기성 시가지 내에 미이용 또는 저이용되고 있 는 토지가 상당량 존재하는 중소도시 및 농촌지역에서는 이를 활용하여 용지수 요에 충당하는 것이 선행되어야 하며, 농지를 전용하는 것은 후순위의 선택이 되 어야 한다. 그러나 이미 고밀도로 개발된 상태에 있는 대도시 지역에서는 이를 기대하기 어려울 수가 있다. 이러한 경우에는 도시내부 및 주변지역의 농지를 개발 전용 하는 것이 불가피한데, 그렇더라도 도시 전반의 경관 및 생활환경 개선에 필요한 공원 녹지와 기반시설을 충분히 확보할 수 있는 범위 안에서 이루어져야 한다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 61

78 과밀하게 개발된 대도시 및 주변지역에서는 주거지에 인접한 공원 녹지 등의 오픈 스페이스와 도로 학교 상하수도 등 기반시설의 용량이 부족한 실정이므 로 도시생활환경의 개선이 급선무이기 때문이다. 다음으로 도시 주변지역의 토지이용에 있어서 요구되는 것은 계획적 개발이 다. 도시내부 및 주변지역 농지의 전용은 기본적으로 당해 시 군의 도시계획에 의해 계획되고 통제되어야 한다. 당해 지역의 인구성장 산업구조 용지수요 기반시설 환경용량 등을 고려한 장기적인 수급전망 하에, 종합적인 토지이용계 획을 수립하고 이에 따라 단계적으로 농지가 전용되어야 하는 것이다. 마찬가지 로 광역적인 차원에서도 효율적인 공간구조 및 토지이용이 달성되도록 광역도시 계획에 반영된 다음에 농지전용이 이루어지도록 할 필요가 있다. 이와 같은 도시계획을 합리적으로 수립하는데 바탕이 되는 것은 2003년 국토 계획법의 시행과 함께 도입된 토지적성평가이다. 토지적성평가는 도시(군)관리 계획의 수립을 위한 기초조사의 하나로서 토지의 토양 입지 활용가능성 등 토 지의 적성에 대해 평가를 하는 것이다. 현재 토지적성평가는 대부분 관리지역을 세분 지정하는 데에만 이용되고 있는데, 앞으로 농림지역 등에 대해서도 이를 확대하는 것이 농촌토지이용의 계획적 관리를 위해 바람직하다고 본다. 그 다음으로 도시 주변지역 토지개발에 있어서 고려하여야 할 점은 경관 및 자연생태계의 보전 등이다. 이를 위해서는 토지이용계획의 수립에 있어서 개발 축과 교통축뿐만 아니라 녹지축에 대한 고려도 충분히 포함되도록 하여, 도시공 간의 형성 및 관리가 경제적 효율성 위주에서 벗어나 생태적 효율성의 측면에서 도 체계적으로 이루어지도록 하여야 한다. 구체적으로는 각종 개발계획 수립시 도시내부의 농지와 구릉지 및 산림을 공 원 녹지로 최대한 확보하고, 이를 도시주변의 녹지축과 연결할 필요가 있다. 이 때 도시민의 접근을 용이하게 하고 생물종의 도시내 이동이 가능하도록 하기 위 해서는 쐐기형 녹지(finger plan) 개념을 도입하여 최대한 많은 양의 녹지를 확 보 정비하는 것이 효과적인 전략이 될 수 있다. 이와 함께 녹지축 선상에는 없 으나 개발이 집중되지 않는 주변지역은 수림 하천 호소 등을 활용하여 근교자 62

79 연공원으로 조성함으로써 쾌적한 자연경관 및 환경을 보전하는 것이 바람직하 다. 또 설사 도시내 농지 등 자연녹지를 부득이하게 개발하는 경우에도 생태주거 단지 생태관광지 등 도시경관 및 환경을 최대한 보전할 수 있는 다양한 프로그 램을 마련할 필요가 있다. 1-3 지속가능한 발전을 위한 한국의 농촌토지이용관리 63

80 참고문헌 建 設 交 通 部 國 土 硏 究 院, 2002, 國 土 利 用 體 系 改 編 에 따른 細 部 運 營 方 案 硏 究. 京 畿 開 發 硏 究 院, 1996, 大 都 市 周 邊 農 村 地 域 整 備 에 關 한 硏 究. 金 光 任 崔 赫 宰 外, 2004, 農 村 土 地 利 用 構 造 變 化 와 環 境 影 響, 韓 國 環 境 政 策 評 價 硏 究 院. 金 弘 相, 1996, 農 地 利 用 計 劃 樹 立 의 意 義 와 政 策 課 題, 農 政 硏 究 포럼. 農 林 部, , 農 業 農 村 綜 合 對 策. 農 林 部, , 農 地 業 務 便 覽. 朴 允 浩, , 農 村 마을 整 備 事 業 에 對 한 評 價 와 改 善 方 向, 農 漁 村 과 環 境. 朴 載 吉 外, 2002, 都 農 統 合 型 定 住 基 盤 構 築 과 農 村 의 計 劃 的 整 備, 國 土 硏 究 院 韓 國 農 村 經 濟 硏 究 院. 宋 美 玲 외, 2003, 國 土 利 用 體 系 變 化 에 따른 農 村 計 劃 樹 立 에 關 한 硏 究, 韓 國 農 村 經 濟 硏 究 院 柳 榮 成 姜 娩 玉 역, 2003, 持 續 可 能 性 의 原 理, 京 畿 開 發 硏 究 院. 林 相 奉, , 效 率 的 인 農 地 利 用 計 劃 樹 立 方 向 에 關 한 硏 究, 農 村 計 劃, 제1 卷 2 號. 李 廷 煥 外, 1993, 農 村 計 劃 法 制 定 을 爲 한 基 礎 硏 究, 韓 國 農 村 經 濟 硏 究 院. 崔 赫 宰, , 農 業 環 境 變 化 에 對 應 한 農 地 制 度 의 發 展 方 向, 經 濟 社 會 硏 究 會 워크샵. 崔 赫 宰 外, 2003, 國 土 의 效 率 的 管 理 를 爲 한 農 地 利 用 管 理 制 度 의 發 展 方 向, 國 土 硏 究 院. 崔 赫 宰 外, 2003, 農 地 制 度 改 善 方 案 硏 究, 農 業 基 盤 公 社. 黃 漢 喆, , 農 村 土 地 利 用 計 劃 의 意 義 와 課 題, 農 漁 村 과 環 境. 64

81 4 C H A P T E R 4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 절강대학교 팡빈( 方 斌 ) 차 례 1. 문제의 제기 경지와 경지자원보호 개념의 정의 66 1)수전( 水 田 ) 67 2)망천전( 望 天 田 ) 67 3)수요지( 水 浇 地 ) 68 4)한지( 旱 地 ) 68 5)채지 ( 菜 地 ) 경지자원 이용현황 및 발생 원인 69 1)경지자원 이용현황 69 2)경지자원 감소의 주요 요인 지속가능한 농용지의 책략 분석 74 1)진일보된 엄격한 토지이용총체규획의 실시 74 2) 건설용지항목경지 점용과 보충의 평형조작을 규범화 75 3)건설항목이 점용한 경지표토의 재이용 제도의 건립 78 4)건설용지의 집약이용 수준의 제고 79 5)농촌주민점용지( 点 用 地 )정리를 촉진 80 6)농지정리의 격려, 부단한 경지 및 기본농전질량의 제고 80 7)대중참여와 경지 및 기본농전 보호감측평가제도의 건립 81 8)충분한 경지및 기본농전보호자금 보장,경지 및 기본농전보호주체의 적극성 제고 83 9)기본농전보호실시검사와 감독제도의 건립 83 10) 경지 및 기본농전보호책임의 심사 체계의 건립 86 11) 경지와 기본농전의 수량,질량 보충은 등급환산에 따라 실행 86 12) 건설용지를 산으로 를 촉진하여 경지 및 기본농전의 보호 압력을 경감 87 13)기본농전보호의 격려기제( 激 励 机 制 )의 건립 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 65

82 1. 문제의 제기 중국경제사회의 빠른 발전과 인구의 신속한 증가에 따라, 인간이 자연에 대한 간여와 토지에 대한 요구도 부단히 증가하면서, 경지면적의 대량감소뿐만 아니 라 경지질량의 엄중한 저하, 토양퇴화 및 생태계 평형의 파괴를 야기시켜서, 경 지의 지속가능한 이용과 보호에 커다란 위협이 되고 있다. 인구 자원 환경 발전 사이에 일정한 모순이 발생하고 있으며, 특히 대량농지가 비농업용으로 점 용됨으로 인하여, 토지생태환경악화가 인류생존의 기초와 지역사회경제의 지속 가능한 발전에 중대한 위협이 될 때, 경지의 지속가능한 이용과 보호가 보다 보 편적으로 주목 받게 된다. [1-3] 경지의 보호는 국가의 식량안전과 사회와 국민생활의 지속적인 안정을 보증하 는 것이다. 경지보호와 경제발전의 모순을 해결하지 못하면, 경제사회의 발전 또 한 안정될 수 없고, 지역경제발전도 평형( 平 衡 )을 이룰 수 없고, 인류사회도 진정 한 의의의 화해( 和 谐 )발전을 실현할 수 없다. 따라서 경지보호와 사회발전의 모 순은 현재 해결해야 될 핵점문제이며, 또한 장기적이고 미룰수 없는 중대 문제이 다.[4-7] 1986년 전문토지관리기구의 성립 이후로, 경지보호제도는 다음과 같은 3단계 의 발전을 겪어왔다 : (1) 년, 새로운 탐색에 의한 정규화( 正 规 化 )관리 로의 이행;(2) 년, 제도의 수정과 보충과 완비;(3)2004년 이후, 엄격한 경지보호제도로의 심화. 이러한 일체의 발전과정은 중국의 경지보호작업에 관한 중시와 함께 경지보호작업의 복잡함과 어려움을 내포하고 있다. 2. 경지와 경지자원보호 개념의 정의 경지라 함은 농작물을 재배하는 토지이고, 농업물질생산의 주요 승재체( 承 载 体 )이고, 식량안보의 보증( 保 证 )이다.[9-10] 이것은 경지의 가장 일반적인 개념이 66

83 다. 중국농업구규획위원회가 제정한 토지이용현황조사기술규정 과 관련 규정 의 구분에 근거하여, 아래의 3가지 형태의 토지는 모두 경지에 속한다. 1) 농작물을 재배하는 토지. 새로 개척한 황무지( 新 开 荒 地 ), 휴한지, 윤헐지 ( 轮 歇 地 ), 초전윤작지( 草 田 轮 作 地 )를 포함 2) 농작물 재배를 위주로 하고 소량의 과수, 뽕나무 등 기타 수목이 있는 토지 3) 3년이상 재배했던 간석지와 3년 이내에 농작물을 재배하는데 사용된 토지 위에게 언급된 토지 중, 남부 너비<1.0m, 북부 너비<2.0m의 도랑, 인공수로, 도 로, 밭두둑도 포함한다. 이것은 중국에서 통일적으로 적용되는 경지의 표준이다. 이 외에, 상이한 자연 조건과 사회생산조건에 근거해서, 생산 현장에서 경지에 대한 구체적인 구분은 아래의 5종의 유형으로 이루어진다. 1) 수전( 水 田 ) 수자원의 확보되고 관계시설이 있고, 일반적인 작황년도에 정상적으로 관개생 산할수 있는 논벼, 연뿌리, 석초( 席 草 ) 등의 수생농작물을 심는 경지.관개수한농 작지( 灌 溉 水 旱 轮 作 地 )도 포함한다. 2) 망천전( 望 天 田 ) 관계공정시설이 없고 주로 천연 강우에 의지하여 생산하는 경지. 관계시설이 없는 수한경작지( 水 旱 轮 作 地 )포함한다. 망천전은 주요 논벼,연뿌리,석초( 席 草 )등 의 수생농작물을 재배하는데 사용된다. 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 67

84 3) 수요지( 水 浇 地 ) 수전( 水 田 )과 채지( 菜 地 )를 제외하고 수원이 확보되고 관개시설이 있어서 일반 작황년도에 정상적으로 관개( 灌 溉 )생산할 수 있는 경지. 수요지는 주로 중국 북 부 지구에 분포하고 있다. 관개방식은 일반적으로 요관( 浇 灌 ),적관( 滴 灌 ),휴관( 畦 灌 )과 분관( 喷 灌 )이다. 4) 한지( 旱 地 ) 관계 시설이 없고 주로 천연 강수에 의존하여 작물을 재배하는 경지. 고정된 관개시설이 없거나 홍어관( 洪 淤 灌 )에 의존하는 경지 한지는 주요 면화와 잡량 ( 杂 粮 ),유료( 油 料 ) 등의 한작물을 재배한다. 5) 채지 ( 菜 地 ) 채소 재배를 주로 하는 경지. 온실과 비닐하우스 용지를 포함한다. 위에서 서술한 대로 경지는 3가지 형식과 5종의 유형으로 구분될 수 있다. 단 어떤 형식의 어떤 유형의 경지이든지 공통적인 본질적 특징은 농작물을 재배하 는데 사용되는 토지라는 것이며 이것은 경지와 기타 유형의 토지와의 근본적 차 이이다. 1998년 토리관리법 과 1994년 기본농전보호조례 규정을 보면, 경지 는 농용지의 일종이고 기본농전은 경지의 일종이다. 말하자면 경지는 농용지라 는 것이다. 하지만 농용지가 항상 경지인 것은 아니다. 경지자원 보호의 의미는 사회경제의 발전,인구의 증가와 범지구적인 토지생태 환경위기로 인해 끊임없이 심화되어 왔다.경지자원보호는 세 종류의 점진적인 활동으로 구분될 수 있다.제1종은 경지자원생산력을 유지시키는 활동;제2종은 생산력을 개발,제고시키는 활동,제3종은 경지환경의 오염을 정화하고 경지와 생 68

85 물의 생태평형을 유지하고 인류사회의 지속가능한 발전을 촉진시키는 활동.경지 의 지속가능한 이용과 보호의 정의는 지속가능한 발전목표에서 출발하여 합리적 인 토지이용과, 경지의 각종 유형의 퇴화,파괴의 방지와 침식,오염,능력이 소갈된 경지의 생산력을 회복하고, 경지의 생산력의 유지와 제고를 위해서, 경지내부에 서 경지와 생태시스템이 생태평행에 도달하는 것을 유지,지속적이고 효과적으로 오염되지 않은 산품( 产 品 )을 위해서 최신의 방법을 채용하여,상응하는 이용과 관 리체계를 건립하고,필요한 조치와 적당한 형식의 결합해야 한다. 3. 경지자원 이용현황 및 발생 원인 1) 경지자원 이용현황 중국경지의 형세는 일다삼소 ( 一 多 三 少 )로 개괄할 수 있다. 즉, 경지총량은 많 고, 일인당 평균경지, 경지예비자원, 우량한 질의 경지는 적다. 최근 중국의 1인 당 평균 경지는 0.106헥타아르로 세계 일인당평균경지 면적의 절반에도 못 이르 는 수준이다. 전국적으로 이미 666개 현(구)의 일인당 평균경지가 유엔 양농조직 ( 联 合 国 粮 农 组 织 :FAO)이 확정한 경계선인 0.053헥타르 보다 낮은 수준이다 ; 중 국의 경작가능지( 可 耕 地 )면적은 전국토지면적의 10%정도이고, 중국경지 중, 중 저산전( 中 低 产 田 )이 점유하는 경지면적의 비례가 2/3를 보다 높다; 중국은 미이 용토지의 대부분은 서부의 해발이 높고, 물이 부족하고 기후가 열악한 지역에 분 포하고 있는데 개발난도와 비용이 비교적 크다. 동시에 도시화와 공업화의 발전 으로 경지는 끊임없이 점용되어서 해마다 감소하고 있다. 경지의 정감소( 净 减 少 ) 추이를 보면, 년까지 30년간 147만헥타르, 년 15년간에는 540만헥타아르를 넘어섰고, 년의 8년간에는 665만 헥타르에 이르렀 다. 그 중, 1986년에서 1995년, 전국 비농( 非 农 )건설점용경지는 198만헥타르로, 한국의 경지총량보다 많은 수준이다 년, 6년의 기간 동안에 113.4만 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 69

86 헥타아르를 점용했다. 평균 매년 점용이 20만 헥타아르에 근접했고, 실제점용경 지수는 통계수치에 비하여 더욱 많을 것이다. 2000년 전국에서 감소한 경지는 156.6만헥타아르이고, 2003년에는 288만헥타르에 이른다. 게다가 중국의 경지는 사막화( 荒 漠 化 )의 위협에 직면하고 있다. 사막화( 荒 漠 化 )의 영향을 받아서 중국 의 가뭄, 반가뭄지구의 경지중 40%가 퇴화현상을 보이고 있고, 토지사막화는 매 년 21만 헥타르의 속도로 발전되고 있다. 토지사막화로 인한 토지질량의 악화는 잠재된 위기이다. 전국의 30%정도의 경지는 다양한 정도의 수토유실의 피해를 받았다. 전국의 20%의 경지는 공업삼폐( 工 业 三 废 )와 농약오염 피해를 받았다. 말 하자면 각종 건설점용경지, 수토유실, 경지의 사화( 沙 化 ), 염감화( 盐 碱 化 )와 토지 오염 등의 요인으로 중국의 한정된 경지수량이 지속적으로 감소되고 질량이 하 락되고 있다. 게다가 중국은 세계에서 인구가 제일 많은 국가로 세계총인구의 22%를 점하고 있는데 인구는 매년 10 정도의 속도로 증가하고 있는 반면,경지 는 매년 2.0 정도의 속도로 감소하고 있다. 현재 중국은 토지자원의 부족으로, 인구와 생산발전의 제한을 받고, 경지가 초부하 이용상태에 있다. 앞으로의 건설 프로젝트의 경지에 대한 수요는 더욱 증가할 것이고, 일인당 평균경지자원의 부 족상황은 바뀌기 어려울 것이다.[13-14] 70

87 <표-1> 년 중국경지면적의 변화 정황 (단위:천 헥타르) 년도 년말 실제보유 경지면적 년내 증가한 경지면적 년내 감소한 경지면적 건설점 용 재해 경지 생태 퇴경 농업 구조 조정 년내 순감소한 경지면적 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 注 : 년경지자원데이타는 국가통계국의 년보데이타를 근거로 함; 1996년( 含 )이후 경지 자원데이타는 국토자원부 매년 토지자원공보에 근거하여 정리함. 2) 경지자원 감소의 주요 요인 (1) 부적당한 이용방식이 경지 수량의 감소와 질량의 퇴화를 가속화 인류의 토지에 대한 불합리한 이용이 토지수량의 감소와 질량의 퇴화를 야기 했다.[15]수량의 감소는 전체 토지의 파괴와 상실을 나타낸다.; 질량의 저하는 토 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 71

88 양의 물리,화학,생물 등 방면의 질량의 저하를 표현하는데, 중국의 3/4의 경지의 유기질( 有 机 质 )함량은 1%정도 뿐이다. 중국경지수량의 감소와 질량퇴화의 유형 은 구분은 아래와 같다: 1토양침식 중국은 매년 100만 헥타르의 산림이 과도한 벌채로 소실되고 있다. 중국의 산 림복개율은 13.4%인데, 세계평균의 30%에 크게 못 미치는 수준이다. 식생복개률 이 낮고 식생의 끊임없는 파괴는 엄중한 토양의 침식을 야기시키고 있다. 수토유 실은 경지 토양층을 얇게 만들고, 경지를 파괴함과 동시에 토양의 양분이 유실시 킨다. 중국의 매년 유실되는 토양은 50억톤을 넘어서고 있고, 세계 총유실량의 1/5을 점하고 있으며, 전국 경지의 10mm 두께의 비옥한 표토층이 소실되는 것에 해당하며, 손실되는 질소,인,칼륨양분은 4000만톤 이상의 화학비료의 양분 함량 과 같다. 2 토지사막화 ( 土 地 荒 漠 化 ) 초원의 과도한 방목과 초원의 경지화로, 토지 사막화가 일어나고 있다. 사막화 가 일으키는 토지의 사화( 沙 化 )는 이미 중국경제사회의 지속가능한 발전을 제약 하는 중대한 환경문제가 되었다. 건국 이래, 전국의 1000만헥타르의 경지가 다양 한 정도로 사화되었다. 통계에 따르면, 중국에서 매년 사막화로 인해 직접적으로 입는 경제손실액이 504억 위엔에 달한다. 3토지 염적화( 盐 渍 化 ) 관개배수의 문제로 토지염감화( 盐 碱 化 )와 차생염감화( 次 生 盐 碱 化 )가 일어나고 있다. 중국의 염한황지( 盐 碱 荒 地 )는 약 2000만 헥타르, 염함경지( 盐 碱 耕 地 )는 677 만 헥타르에 이르고 주로 황화허평원( 黄 淮 河 平 原 ),황토고원( 黄 土 高 原 )과 연해지 역에 분포하고 있다. 염지화( 盐 渍 化 )토지는 유기질함량이 낮고 위생물의 활동능 력이 낮고 토양가 경화되어 있는데 중국의 주요 중저산전유형중의 하나이다. 72

89 4 토양오염 도시규모의 확대, 공업의 발전과 향진기업의 발전에 따라서, 대량의 공업폐수 와,대기오염물질,페기물이 토양 중으로 스며들어서, 토양오염을 야기시켰다.통계 에 따르면 중국의 경지 중 도시공업의 삼폐오염( 三 废 污 染 )을 받은 면적은 400만 헥타르에 이르고 향진기업( 乡 镇 企 业 )오염을 받은 면적은 180만 헥타르에 이른다, 게다가 농약과 화학비료 등의 불합리한 사용으로 조성된 오염면적은 1333헥타르 에 이른다. 중국의 6667만헥타르의 경지는 인이 결핍되고 2000만 헥타르의 경지 는 칼륨이 결핍되고, 약 50%이상의 경지가 미량원소 결핍상태이고, 70 80%의 경지는 양분이 부족하고, 20 30%의 경지는 질소양분이 과량상태이다. 유기질비 료의 투입부족과, 화학비료사용의 불평형으로, 경지토양이 퇴화되고 경지 표토 층이 얇아졌으며, 경지의 질이 나빠지고, 보수비( 保 水 肥 )능력이 떨어졌다. (2) 정치적 업적을 위한 맹목적인 개발에 따른 경지 수량의 감소 건국이래, 중국의 인구도시화 과정은 빠른 속도를 지속하고 있다. 도시화율의 부단한 제고는 도시면적의 지속적인 확대를 의미할 뿐만 아니라 토지자원에 대 한 수요의 증대도 의미하고 있다. 이러한 수요는 도시발전이 토지에 대한 자연수 요와 모종의 원인에 의한 인위수요도 포함한다. 전자가 토지자원이 재배치를 이 룰 수 있다면, 후자는 도시규모의 신속한 확대에 따라 중국 경지수량의 급격한 감소를 야기시킨다. 최근들어 여러 번에 걸쳐 전국적으로 확산된 개발구 붐, 광장 붐, 대학도시 붐, 골프장 붐, 부동산 붐, 백미터 너비 도로 붐 의 건설 붐에서, 토지자원의 희소성이 소홀히 취급되었다. 경지는 정치적 업적을 위한 울타리치기운동( 圈 地 运 动 ) 과정을 거치면서 신속하게 감소했다. 2003년도, 중국 에서 건설용지 수요로 23만헥타르의 경지를 점용했다. 이러한 대규모 프로젝트 의 건설시공이 도시화 수준을 제고시키고, 도시주거환경을 개선시키고, 공업화 과정을 가속화하고, 현대화 교육과 사회의 발전을 촉진시키는데 적극적인 작용 을 하고 있음은 부인할 수 있다. 하지만 이러한 건설이 경지의 상실에 대하여 선 동작용을 하고 있다는 것을 주목해야 한다. 중국의 수 차에 걸친 도시화 건설 붐 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 73

90 중, 많던 적든 간에 합법과 합리라는 외투를 걸치고 허울좋은 이유로 각종 경지 를 강제 점용한 사실들이 감추어졌다. 지방의 경우 기업투자 유치를 위한 중요한 수단은 토지제공 인데, 선진국가의 발전과정에서 볼 때, 발전초기에 이러한 수 단은 필요하다. 하지만 급속히 발전하는 지역에서 여전히 이러한 수단을 사용하 는 것은, 자손후대에 대한 이익을 가불하는 것이 되는 일종의 집단비이성적 인 행위이다. 만일 이러한 현상이 장기적으로 지속되어 간다면 결과는 아주 엄중할 것이다. 맹목적인 개발열정이 중국 경지 보호에 엄청나게 큰 압력을 주고 있는 상황에서,지금부터 수십년 동안 경지보호의 임무는 무겁고도 가야할 길이 멀다. 그 외에 중국에는 특수한 속사정에 의해 경지면적이 급속한 감소를 불러일으키 는데 이익을 위한 토지매매, 과시형의 주택 확장,낡은 관습에 따른 분을 묘로 확 장하는 등으로 인한 빠른 경지의 유실속도는 잠재된 위협으로 인하여 정부와 사 회가 주목하는 문제가 되었다.[2,16] 4. 지속가능한 농용지의 책략 분석 1) 진일보된 엄격한 토지이용총체규획의 실시 토지이용총체규획이 제정한 각급 행정구 토지이용의 거시조절지표체계는 토 지이용계획의 수립에 의거한다. 토지이용계획은 이러한 기초를 바탕으로 엄격하 게 건설용지총량를 통제하고, 경지를 보호하고 토지공급을 제약하고 수요를 인 도함으로써 토지를 합리적으로 이용해야 한다. (1) 토지이용총체규획의 엄격한 실시 경지보유량, 기본농전면적과 건설용지규획에 대하여 총량을 제어한다. 비준된 토지이용총체규획에 의거하여 토지이용년도계획 수립과 건설항목용지예비심사 와 토지심사를 엄밀히 점검하고, 건설용지의 예심을 강화하고, 건설항목의 타당 74

91 성연구 단계에서 국토자원부문이 주동적으로 개입하여 계획,규획,건설부분과의 소통을 강화하여, 구획용도, 용지규모,계획지표 등의 방면에서 엄밀히 점검한다 : 토지이용총체규획에서 확정되지 않은 건설용지범위내의 모든 각종 개발구(원 구)와 도시건설용지는 일률적으로 비준하지 않는다; 토지이용년도계획지표가 없 는 모든 것들은 일률적으로 비준하지 않는다; 토지이용총체규획을 통하여 확정 되지 않은 모든 건설용지총규모는 심사를 통과하지 못한다. (2) 토지이용계획 수정과 조정의 엄격한 규제 국무원과 성급인민정부와 시급인민정부가 확정한 중점기초시설항목 외에 각 지역은 독단적으로 토지이용계획을 조정하거나, 기본농전보호면적을 감소시키 거나, 기본농전의 위치를 바꾸거나, 기본농전을 점용할 수 없다. 독단적으로 계획 을 변경하거나 조정하는 것을 엄금한다 ; 계획을 위반하여 도시건설용지규모를 확대하는 것을 엄금한다; 각종 개발구(원구)설립과 개발구(원구)의 건설용지규모 를 독단적으로 확대하는 것을 엄금한다. (3) 토지이용계획의 실시에 대한 검사와 감독을 강화 계획에 대한 정기평가제도( 规 划 定 期 评 估 制 度 )와 계획을 전면적으로 실시하고, 년도검사제도를 예심한다. 각 현(시,구)는 계획집행과 건설항목용지예심관리 상 황을 토지집법감찰( 土 地 执 法 监 察 )의 중요사항에 넣고 엄숙하게 위규( 违 规 )행위 를 조사 처리해야 한다. 2) 건설용지항목경지 점용과 보충의 평형조작을 규범화 (1) 보충경지의 적용유형의 파악 1 황산( 荒 山 ), 황포( 荒 坡 ), 평원황지( 平 原 荒 地 ), 하탄( 河 滩 ), 호탄( 湖 滩 ), 강탄 ( 江 滩 ), 해탄( 海 滩 )등의 미이용지나, 페기건설용지, 폐기원지 등을 이용하여 재개 간하여 경지를 만들어서, 경지항목으로 보충할 수 있다. 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 75

92 2 황산( 荒 山 ), 황포( 荒 坡 ), 평원황지( 平 原 荒 地 ), 하탄( 河 滩 ), 호탄( 湖 滩 ), 강탄 ( 江 滩 ), 해탄( 海 滩 )등의 미이용지를 이용하여 재개간하여 식량생산능력을 갖추면, 경지의 원지( 园 地 )로 전환할 수 있고, 양식수면( 养 殖 水 面 )등 기타농작지와 페기 건설용지,폐기원지등을 재개간하여 식량생산능력을 갖추게 되면 경지의 원지( 园 地 )로 전환할 수 있고,양식수면 등 기타 농용지는 경지항목으로 보충할 수 있다. 3 현재의 원지( 园 地 )와, 양식수면( 养 殖 水 面 ),임지등의 경지 이외의 기타 농용 지를 이용하여 경지나. 우질원지( 优 质 园 地 )를 개발할 경우 경지항목으로 보충될 수 없다. (2) 경지항목보충의 적용진도를 엄격하게 파악 1 중심도시의 여러 개의 건설항목경지점보평형( 建 设 项 目 耕 地 占 补 平 衡 )은 반 드시 선보충 실행 후 점용되어야 하고, 보충경지항목은 반드시 준공검수를 거친 다음에야 사용할 수 있다. 2국무원의 심사비준된 단독위치선정 건설항목경지점보평형 ( 建 设 项 目 耕 地 占 补 平 衡 )은 선보충 후에 점용할 수도 있고 보충하면서 점용할 수 있다.경지항목의 보충은 준공검수를 받은 것일 수도 있고, 입안되었지만 준공검수를 안 받은 것일 수도 있다. 보충하면서 점용하는 것에 대해서는, 그 보충 경지항목의 준공기간은 원칙상 3년을 초과할 수 없다. (3) 엄격히 보충경지항목의 관리를 강화 1 각 현(시,구)의 보충경지항목실시는 반드시 토지이용총체규획과 토지개발 정리규획에서 확정된 토지 개간구역 내에서 진행되어야 하고,반드시 과학적인 논증과 평가를 거쳐야 하고 생태환경을 파괴하는 개발행위는 반드시 제지되어야 한다. 76

93 2 경지보충항목은 실시 전에 반드시 엄격하게 법률규정에 따라 심사비준수속 을 이행하고,비준 권한이 있는 인민정부의 비준 후에야 입안,실시할 수 있다. 3 경지보충항목의 준공 후에는 반드시 이하의 규정에 따라 검수( 验 收 )를 조직 한다: 항목 소재지의 현( 县 )급국토자원부문은 유관 부문과 회동하여 초검( 初 验 ) 을 조직하고, 초검합격은 현급 국토자원부문이 시국토자원국에 신청하여 검수한 다; 시국토자원국은 현국토자원부문의 신청에 근거하여 유관 부문의 보충경지항 목에 대한 검수의 진행을 조직하고, 검수합격은 성국토자원국에 검수의견을 보 고하여 등록한다; 성국토자원청은 정황과 근거하여 보충경지항목에 대하여 추출 검사를 실시한다. 경지보충항목이 준공되지 않았지만 경지점보평형( 耕 地 占 补 平 衡 )에 필요할 때 는, 반드시 이하 규정에 따라서 확인해야 한다 : 항목 소재지의 현급국토자원부 는 시국토자원국에 확인을 신청한고, 관련된 입안과 측량 등 자료를 제공한다; 시국토자원국은 현급국토자원부분의 신청에 근거하여, 보충경지항목에 대해 재 조사하여 재조사 의견을 성국토자원청에 보고한다 ; 성국토자원청은 정황에 따 라 보충지항목에 대한 추출검사를 실시한다. 4 각 현(시, 구)은 보충경지항목을 경지점보평형( 耕 地 占 补 平 衡 )에 중복사용해 서는 안되며, 현급국토자원부분은 보충경지항목의 진실성과 보충경지에 사용된 중복여부에 대해서 전적인 책임을 진다. 시국토자원국은 보충경지항목의 면적, 질량에 대하여 전적인 책임을 지고, 시국토자원국이 통하여 검수(혹은 재검사)가 조직되지 않은 보충경지항목은 성국토자원청은 확인해 주지 않는다. (4) 보충경지방안의 정확한 편제 1 각현 (시,구)는 보충경제방안을 정확히 편제하여야 하고, 특별히 보충경지 항목의 구역 상황은 상세하게 기입되어야 하고, 이미 검수된 항목에 대해서는 검 수 단위와 검수시간 기입되어야 하고, 실시 중인 항목에 대해서는 계획완성시간 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 77

94 이 기입되어야 한다. 2 보충경지방안을 상부에 심사비준 보고를 할 때 이하의 문건들이 첨부되어 야 한다: (가)항목입안문건;(나)보충경지책임 단위와 실시단위가 서명된 계약서: (다)현급국토자원부문의 초검의견과 시국토자원부문의 검수의견(혹은 재조사 의 견);(라) 건설항목보충경지항목심사확인표 ;(마)건설단위가 납부한 경지개 간비 영수증의 복사본;(바)1:10000표준척도토지이용현상도(보충경지위치를 명시할 것),1:500-1:2000 보충경지항목형상도 보충경지항목규획도(혹은 준공도). 3) 건설항목이 점용한 경지표토의 재이용 제도의 건립 대다수의 지방의 경지에서 건설용지에 점용된 후, 경지의 표토가 메워지거나 폐기되거나 건축원료용으로 사용되는 것은 아쉬운 일이다. 숙토( 熟 土 )의 형성이 수백년의 인공배육에 걸쳐 이루어지는데 점용되는 교외 경지의 경우 장기간 이 용을 통하여 숙화되어 있어서, 대부분의 토지가 비옥하고 생산능력이 높다. 최근 경지점보평형( 耕 地 占 补 平 衡 )제도를 실시하고 있지만, 새로 증가한 경지의 대부 분의 토지질량은 비교적 열악한 상황인데, 토지의 비력은 단기간내에 향상되기 어렵기 때문에, 경지점보평형( 耕 地 占 补 平 衡 )은 수량상의 평형에 머물고 있다. 따 라서 건설용지에 점용된 경지의 표토재이용제도가 건립되어야 한다. 건설용지에 점용된 경지는 최소 표층 20센티미터의 토양은 채취되어 재이용되어야 하고, 생 태조건이 허락하는 상황 하에, 열등토지의 토지개량에 이용되어야 한다. 이러한 제도의 실시를 통해서 경지점용보충이 수량적인 평형에 머물지 않고 경지의 수 량,질량의 종합적인 평형을 실현할 수 있고, 경지의 식량종합생산능력의 하락도 막을 수 있다. 이 조치는 경지점용보전평형과 결합해서, 토지재개간과 토지정리 의 내용이 될 수도 있다. 일시에 이용할 조건이 안된다면, 표토를 잠시동안 퇴적 해서 보관할 수 있다. 점용된 경지의 표토재이용비용은 토지를 사용하는 단위의 78

95 건설예산에 삽입하고 정부가 전문기금을 설립해서 경지표토의 재이용을 장려하 는데 이용할 수 있다. 각현 (시,구)국토자원부문은 현지의 건설점용경지의 표토 재이용의 구체적인 방법을 실시확정하고, 조직,경비,인원상에서 이 제도를 순조 로운 실행을 보증해야 한다. 4) 건설용지의 집약이용 수준의 제고 이것은 간접적으로 경지를 보호하는 유효한 수단이다. 우선 토지이용규획 중 에 지구( 地 区 )의 경제사회발전상황과 투자환경의 정황,특히 예비자원의 수량과 질량에 근거해서 해당 지구의 집약용지의 지표체계( 指 标 体 系 )를 건립해야 한 다;다음은 엄격한 토지심사비준제도를 건립해서 규획설립된 각 항의 지표에 따 라서 엄격하게 토지를 공급한다; 다음으로 토지사용제도개혁을 심화하고, 토지 산권을 명백히 하고, 토지가격,토지세수,토지금융 등의 수단을 충분히 이용해서, 건설용지이용을 제어하고, 용지 사용자의 이익추구의 경영행위와 정부의 집약용 지의 목표가 일치하도록 촉진한다; 마지막으로, 토지이용동태감측체계와 용지정 보공개조회제도를 건립하여 적극적으로 용지집약도의 후평가를 확대한다. 실시 주체상에서 주요한 양층( 两 层 )관계가 있다 : 우선 상급정부과 하급정부이 다. 상급정부는 토지이용규획편제 혹은 실시과정 중에 규획공제지표( 规 划 控 制 指 标 )의 분해권( 分 解 权 )을 이용하여 구역의 토지집약도의 경쟁을 확대하도록 격려 해야 한다.집약용지의 격려기제( 激 励 机 制 )를 형성하기 위해서 상급토지관리부분 이 적당하게 일정수량의 기동지표( 机 动 指 标 )를 보류하면서, 용지공급의 효익( 效 益 )을 높게 제공함으로써, 용지수요가 왕성해지고, 부동지표( 浮 动 指 标 )를 운용할 수도 있고, 토지이용집약화 수준이 높지 지구에 대해서는 지표의 상한가를 적용 할 수 있다. 반대로 용지의 조방이용에 불이익을 주기 위해서 지표의 하한가를 적용하거나 지표를 안배하지 않을 수 있다. 다음은 정부와 기업의 관계인데, 정부는 기업의 용지집약수준과 재산세 채용, 발전권 등 의 방식에 근거하여 기업의 토지집약수준 제고를 격려할 수 있다. 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 79

96 5) 농촌주민점용지( 点 用 地 )정리를 촉진 농촌주민점용지정리는 경지보호,토지이용율과 집약수준을 촉진하고, 소성진 ( 小 城 镇 )발전 등의 방면을 추진하는데 중요한 역할을 한다. 앞으로 융통적으로 치환,개조 등의 농촌주민점정리방식을 채용하여, 농민점용지의 규모와 위치를 조정하고 토지재개간에 힘쓰고 경지를 보호한다. 정책을 수립함에 있어 거시와 미시적인 양측면에서 농촌거주점용지의 정리정 책을 조절할 필요가 있다. 거시적으로 집체토지소유권을 완비하고 농촌주기지사 용권( 农 村 宅 基 地 使 用 权 )의 유통시장을 건립하고 농촌세수개혁을 강화하고,농촌 공공기초시설의 국가투자비율을 제고하고,농촌환경을 개선하고, 건전한 농촌금 융시장과 사회보장체계를 건립하고 호적제도를 개혁하고, 인구가 자유롭게 유동 할 수 있는 호적관리체계를 건립해야 한다. 미시적으로 우선 촌진( 村 镇 )건설계획 을 강화하고, 법제화된 규획관리방식을 건립해야 한다; 다음으로 농촌주민점용 지정리의 정책제도를 건립해야 한다; 셋째로 다원화된 농촌주민점용지정리투자 제도( 农 村 居 民 点 用 地 整 理 投 资 制 度 )와 용지정리격려기제( 用 地 整 理 激 励 机 制 )를 건립해야 한다; 넷째로 토지산권등기와 조사 등의 기초성 작업을 강화해야 한다 :다섯째로 농촌주민점용지정리에 대중역량이 참여해 발휘하는 것이다; 마지막으 로 관련된 주기지( 宅 基 地 )의 법률법규를 완비하고 농촌주민점용지정리작업에 순 조로운 전개를 촉진해야 한다. 6) 농지정리의 격려, 부단한 경지 및 기본농전질량의 제고 경지 및 기본농전보호의 핵심은 구역경지 및 기본농전의 생산력 유지에 있다. 경지 및 기본농전의 보호 중에 일어나는 질량저하문제가 사회생산력과 주민생활 품질의 제고에 영향을 미치기 시작하면서, 경지 및 기본농전보호작업의 중심이 수량보호에서 질량보호로 전환되었다. 농지정리는 농지이용을 조방형에서 집약 형으로 전환하고,경지 및 기본농전의 면적을 효과적으로 증가시키고, 경지 및 기 80

97 본농전의 질량을 제고하고 농업생산력 증대를 촉진시키고 높은 효울로 농지자원 을 이용하는 것이다. 또한, 농업생태환경조건의 기초적인 전략공정을 개선하는 것이기도 하다. 지속가능한 토지이용과 관리는 토지질량의 제고에 대한 중점적 인 고려가 필요하다. 중국에서 최근 전개되는 농지정리는 경지 및 기본 농전의 수량에 편중되어 있지 토지 질량에 대한 고려는 부족하다. 이 때문에 아래의 몇 가지 방면에서 개진해 볼 수 있다. (1) 토지치환,중획( 重 划 ),징수등의 방식을 통하여 질량이 우수한 토지이용을 경 작으로, 질량이 나쁜 토지를 건설에 이용한다. (2) 토지정리과정중, 도랑,길,숲,인공수로의 중건과 조정을 통하여, 농전생태환 경을 개선하고 지력을 증대하고, 경지 및 기본농전질량을 확보한다. (3) 토지정리와 토지정치( 整 治 )와 토지보호의 상호결합. 토지정리와 토지정치 와 토지보호를 함께 연계해서, 정리구역내에 한산지( 闲 散 地 )의 개발,오염토지의 정화,퇴화토지의 정리 및 우질토지의 보호 등의 내용을 일체화해서 통일 진행한 다. 동시에 토지정리와 소구역토지정리,유역정치( 流 域 政 治 )혹은 구역개발건설을 상호 협조해서 토지정리,토지질량제고와 개발건설의 일체화를 실현한다. 7) 대중참여와 경지 및 기본농전 보호감측평가제도( 保 护 监 测 评 价 制 度 )의 건립 경지 및 기본농전보호문제에서 정책결정자 측은 가치정보가 우세하고, 전문가 는 기술정보가 우수하고,대중은 사실정보가 우세하다. 이렇기 때문에 대중참여 식 경지 및 기본농전보호감측평가제도의 건립은 대중의 정보 우세와 감독우세를 발휘하는데 유리해서 경지 및 기본농전보호정책결정권과 실시권의 상호견제를 실현한다. (1) 대중참여식경지 및 기본농전보호감측평가제도의 일환 우선 대중의 민주의식과 주인의식과 책임감을 배양해야 한다; 다음으로 대중 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 81

98 참여의 기회를 제공하여 경지 및 기본농전보호의 연구의제와 항목진행에 대하여 광범위하게 선전하고, 현지 주민의 경지 및 기본농전보호의 연구의제와 항목 진 행에 대해서 질의하고 변론하고 평의하는 것을 격려한다 ; 셋째로 토지정리를 실 시하고 기본농전의 경계를 확정할 때, 방문해서 대중의 의견을 수렴해야 한다; 넷째로 정기적으로 대중의 경지 및 기본농전보호의 평의에 대한 종결보고를 진 행하고, 그들이 제출한 경지 및 기본농전보호건의와 의견은, 어느 것이 정부가 채택하고 어느 것은 채택되지 않았는지와 채택되지 않은 이유를 명확히 사회대 중에게 보고한다; 마지막으로 감독고발데스크를 건립해서 대중의 경지 및 기본 농전에 대한 위법행위의 고발고 접수하고 장려를 실시하고 고발인의 안전과 비 밀을 확보하고, 고발정보에 대한 진실여부에 대한 책임추궁을 하지 않는다. (2) 농민보호경지 및 기본농전의 유효기제( 有 效 机 制 )의 건립 엄격하고 징지( 征 地 ) 규모를 제어하고, 엄격하게 법과 규획계획에 의거해 순서 에 따라서 징지한다; 엄격하게 징지심의와 징지보장안치( 征 地 补 偿 安 置 )를 감독 한다. 법이 정한 징지보상과 안치조치를 확실하게 독촉하고, 징지안치보상비용 의 체납,유용,횡령문제를 해결하고, 징지보상비의 청산 작업을 철저히 한다. 징지 공고제도를 확실히 검사한다. 농민의 의견을 충분히 존중하기 위해 징지되는 농 민집체조직과 농호의 의견이 수렴하되 않은 모든 징지방안은 국토자원부문은 심 사 비준을 하지 않는다. 현행의 징지제도를 개혁 완비한다. 농민의 권익을 보장하기 위해서 징지규모 의 원칙을 콘트롤하고 엄격하게 공익성과 경영성건설용지의 범주를 확정해서 토 지징지와 징용을 구분하고, 적극적으로 징지제도의 개혁을 추진한다. 징지순서 와 징지범위가 과도하게 넓은 문제, 과대한 규모,보상안치( 补 偿 安 置 )지역의 위치 변화,산권 불명확 등과 농민협조부족 등의 문제를 개선해야 한다. 징지( 征 地 )비 준전 협상 단계를 증가해야 하고, 보상표준청증제도( 补 偿 标 准 听 证 制 度 )를 건립 해야 한다. 집체토지소유권등기 증명서 발급을 빠르게 완성해야 하고, 법의 의 거해 농민토지재산권을 명확히 하고, 농민보호경지 및 기본농전의 유효기제( 有 82

99 效 机 制 )를 건립해야 한다. 동시에 농민집체건설용지사용권의 유통관리의 실천을 탐색해 보아야 한다. 8) 충분한 경지 및 기본농전보호자금 보장,경지 및 기본농전보호주체의 적극성 제고 (1) 다원화된 융자루트 우선 다원화된 융자루트를 통해, 융통적인 방식을 채용해, 기업,개인의 자금을 이용해 경지 및 기본농전보호를 확대한다. 소성진농거점치환( 小 城 镇 农 居 点 置 换 ) 과정 중 개발기업이 공공시설 부근 지역의 상업발전권과 관명권( 冠 名 权 )등을 수 여하는 방식을 통하여, 기업이 경지 및 기본농전보호자금을 제공하는 것을 격려 하거나 기업으로 하여금 자금을 투자해서 토지개간등에 참여하도록 한다. 다음 으로 다원화된 자금 모집을 통해서 경지 및 기본농전보호기금을 설립한다. 토지 출양금 중에서 일정 비례로 경지 및 기본농전보호 전문기금 등을 인출해서 지방 정부 혹은 개인이 주동적으로 경지 및 기본농전보호를 신청하도록 격려하고 중 간에서 경제보상을 획득한다. (2) 경지 및 기본농전보호의 경제격려기제( 经 济 激 励 机 制 )의 건립 한 방면으로,각 향진의 경지 및 기본농전보호집행상황에 대해서 년도조사를 진행하고, 경제격려기제를 이용하여 각 향진보호경지 및 기본농전의 적극성을 동원해야 한다. 다른 한 방면으로는,농민집단에서 장려제도를 수립해서, 농민보 호경지와 기본농전,경작식량의 적극성을 동원해서, 경지 및 기본농전보호의 주 체적인 지위를 발휘해야 한다. 9) 기본농전보호실시검사와 감독제도의 건립 (1) 엄격하게 기본농전보호제도를 집행 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 83

100 하나,법률이 규정한 국가중점건설항목 외에 비농건설( 非 农 建 设 )이 기본농전을 점용하는 것은 허용되지 않는다.둘, 퇴경을 숲으로 변환한다는 명의로 경작조건 이 양호한 기본농전을 퇴경범위로 납입하거나, 토지이용총체규획을 위반하여 임 으로 기본농전면적을 감소하는 것을 허락하지 않는다. 셋, 기본농전을 점용하여 식수조림을 진행하거나, 임과업( 林 果 业 )으로 발전하는 것을 허락하지 않는다. 넷, 농업구조조정이라는 이름으로 기본농전 내에 저수지를 파서 양어를 하는 것과 가축을 사육하는 것에서 기타 경작층의 생산경영활동을 엄중히 파괴하는 것을 허용하지 않는다. 다섯 기본농전을 점용하여 녹색통로와 녹화격리대( 绿 化 隔 离 带 )를 건설하는 것을 허용하지 않는다. (2) 절대기본농전과 상대기본농전의 관리계통의 추진 보호가 필요한 기본농전의 대해서는 탄성기제( 弹 性 机 制 )를 건립해서, 절대기 본농전과 상대기본농전제도를 만든다. 절대기본농전은 총 기본농전의 90%이상 이다(주희강의 분석에 근거하여, 년 중국식량의 년평균자급율이 아주 높아서 거의 100%에 접근한다.이러하므로 10%의 수입을 고려할 수 있다).기본농 전을 획정( 划 定 )시에 인구증가,경제사회발전 등에 따라 반드시 경지의 점용을 필 요로 하게 되는 많은 인소들을 충분히 고려해야 하고, 과학적인 논증을 통해서 합리적으로 경지의 단기,중기,장기 보호목표를 확정해야한다. 그리고 획정( 划 定 ) 된 기본농전보호구가 앞으로의 발전에 영향을 영향을 미치지 않도록 힘써야 한 다. 기본농전의 획정에 대하여 보명전( 保 命 田 ) 이라 여기고, 어떤 객관적인 조건 의 영향을 받지 않도록 강력한 조치로서 보호해야 하고 지리위치와 공간구조가 외부의 영향을 받지 않도록 해야 하며,어떤 사람도 기본농전을 점용하거나 전이 ( 转 移 )할 권리는 없도록 한다. 상대기본농전은 대략 10%를 점하는데, 지리위치는 국가,성의 중점건설항목의 수요에 따라 조정될 수 있다. 단 반드시 국토부문의 심사비준을 통과하여야하고, 우선 질량,수량으로 환산된 상응하는 기본농전을 보충한 후에야 점용할 수 있다. 84

101 (3) 기본농전보호작업검사의 전개 국토자원부분은 농업부문과 연합해서 기본농전보호작업검사를 전개해야 한 다. 규획에 따라서, 기본농전보호 5원칙을 중점적으로 검사하면서 특별히 각지역 의 기본농전의 수량과 구역의 확실한 정황,실제이용상황과 질량상황,기본농전보 호제도건립과 집행상황을 검사해야 한다. 각 지역은 성실히 준비해야 하고, 검사 가 발견한 각종 문제에 대하여 시정해야 한다. (4) 기본농전보호감시관리제도의 강화 반드시 토지이용총체규획에 의거하여 기본농전은 지도,농촌조직,토지,농호에 구체화되어야 하고, 보호책임서의 서명을 통해서, 기본농전보호책임을 구체화하 여야 한다. 각현(시,구)는 기본농전통계검증제도를 건립해야 하고, 정기적인 검사 보고제도를 견지해야하며, 기본농전을 중점으로 순회검사를 실시해야 한다. 토 지변경조사와 위성원격탐지감측을 강화해서, 기본농전보호간측시스템을 건립, 기본농전변화정황을 장악해서 위법행위를 제지해야 한다. 엄중하게 기본농전을 파괴하거나, 기본농전을 감소시킨 것에 대하여는 법에 의거하여 책임을 추궁해 야 한다. (5) 토지정리,재개간,보충경지 기본농전의 면적을 안정시키고, 경지질량을 제고한다. 항주시토지개발정리규 획 이 확정한 중점구역과 중점공정과 기본농전보후구의 토지정리의 투입을 확 대한다. 파괴한 사람이 재개간한다 는 원칙에 따라서 공업,광업의 폐기토지를 재개간하는데 힘써야 한다. 전면적으로 건설점용경지보충제도를 구체화하고, 건 설항목조사에 따라 엄격하게 경지점보평형( 耕 地 占 补 平 衡 )제도를 집행하고 토지 개발정리보충경지의 수량과 질량이 같은 기간 건설이 점용한 경지보다 낮지 않 도록 한다. 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 85

102 10) 경지 및 기본농전보호책임의 심사 체계의 건립 국토자원부분은 농업,감찰,심사계획,통계 등의 부문과 회동하여 정기적으로 각 현(시,구)의 경지 및 기본농전보호책임목표에 대한 이행상황에 대하여 검사와 심사를 진행하여 상급부문에 보고해야 한다. 성실하게 책임목표를 이행하고 성 과가 뛰어난 곳에 대해서는 표창을 수여한다 ; 책임목표를 달성하지 못한 곳에 대해서는 통보를 하고 기한 내에 경지와 기본농전과 보충하고 기본농전을 보획 ( 补 划 )하도록 책임을 과한다. 토지개발정리보충경지 및 기본농전에 대한 정황도 정기적으로 심사해야 한다. 진장 ( 镇 长 ),촌( 村 )위원회 주임은 행정구역내의 기본농전보호의 일차 책임자이 고, 기본농전보호책임장에 서명하고, 명확히 각급의 관리보호의 책임과 임무를 명확해 해야 한다. 법으로 기본농전을 점용한 현상이 나타날 시에는, 분관영도 ( 分 管 领 导 )의 업적에 대해서는 일표부결( 一 票 否 决 ) 을 실시하고 주요영도( 主 要 领 导 )가 통보비평( 通 报 批 评 )을 한다. 기본농전보호감독 방면에서 충분히 대중의 사회감독작용이 발휘되어야 하고, 충분히 각종 신문매체가 이용되어야 하고, 각 종 형식의 사용하여 광범위하게 기본농전보호의 법률법규 및 정책을 선전해야 한다. 11) 경지와 기본농전의 수량,질량 보충은 등급환산에 따라 실행 경지와 기본농전수량,질량보충을 실행할 때는 등급 환산에 따라 실행하는데, 이것은 농업종합생산능력유지원칙에 따라서 농용지를 등급을 나누어 성과와 방 법을 이용하여, 경지 및 기본농전수량,질량 및 점용된 경지,기본농전의 등급을 연 계해서 환산하여 보충하여 점용된 경지 및 기본농전의 수량과 질량의 평형을 실 현하는 것이다. (1) 새로운 사이클의 토지이용총체규획의 개편과 결부해서, 농용지 등급과 토 지개발정리 항목규획이 본 행정구역내의 규획건설용지안배에 대해서, 점용된 경 86

103 지 및 기본농전의 수량과 질량상황을 입안하는 것을 총체적으로 파악해야 하고, 보충경지 및 기본농전과 점요된 경지 및 기본농전의 수량과 질량상의 총체적인 평형을 확보하기 위해서 점보평형( 占 补 平 衡 )을 실시하는 개발정리항목의 위치선 정과 배치에 대해서는 총괄적인 규획을 진행한다. (2) 농용지 등급 작업의 성과와 방법을 이용하기 위해서, 토지개발정리항목의 초보설계규범을 완비해야 하고, 항목보충경지 및 기본농전 등급에 대해서 진행 되는 평정( 评 定 )의 요구를 증가해야 한다. 항목의 초보 설계 완성 후 반드시 보충 경지와 기본농전을 평정하여 등급에 도달하도록 하여야 하고, 항목 준공검수시 보충경지 및 기본농전등급을 인정한다. (3)경지 및 기본농전점보평형에 사용된 토지개발정리항목은 해당 시행정구내 의 규획건설점용의 경지 및 기본농전 등급우화( 优 化 )항목초보설계방안을 참고하 여야하며, 자금투입을 증가하고, 항목공정설계표준을 제고하여 항목준공검수 후 보충경지 및 기본농지의 등급을 상승시키도록 노력해야 한다. (4) 경지 및 기본농전점보평형에 사용된 토지개발정리항목는 이미 준공검수 혹은 초보설계가 완성된 것, 보충경지 및 기본농전의 등급이 이미 확정된 항목을 가능한 안배해서,보충경지 및 기본농전의 수량과 질량이 보전되기 위해서, 항목 의 경지 및 기본농전을 보충 혹은 보충 입안의 선택은 점용되는 경지 및 기본농 전의 면적과 등급과 같아야 한다; 확실히 등급을 같게 할 수 없을 때에는 우선 점용된 경지 및 기본농전의 등급과 근사한 항목을 선택해야 하고, 등급환산에 근 거해서 보충경지 및 기본농전면적을 증가한다. 12) 건설용지를 산으로 를 촉진하여 경지 및 기본농전의 보호 압력을 경감 공업화와 도시화의 빠른 발전에 따라서, 건설용지수요량은 끊임없이 증가하고 있다. 전통적인 토지이용형식에 따라서는 건설이 경지 및 기본농전을 점유하는 것은 불가피한 일이다. 대량의 경지와 기본농전의 점용은 식량안전에 영향을 끼 치고 농지를 잃은 농민들의 대량 증가를 야기해서, 화해사회( 和 谐 社 会 )의 건립에 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 87

104 영향을 미친다. 일본,유럽,미국,러시아,동남아시아와 태만,홍콩,중경,귀양 등의 산지에 위치한 도시의 건설 경험에 근거하면, 건설용지가 산에 위치하는 것도 가능하고, 도시화 와 공업화의 진행에도 경지와 기본농전의 점유는 적어질 것이다. 이러한 이유로, 국내외 저구릉지역도시개발의 성공경험과 실패교훈을 참고로 삼아 본( 本 )시의 저구릉지의 성진( 城 镇 )지역공간분포연구를 전개해야 한다. ; 원격탐지와 GIS기 술,종합지형, 구배 지기승재력( 地 基 承 载 力 ) 수문조건( 水 文 条 件 ),공정지질병해 ( 工 程 地 质 病 害 )등의 인소를 사용해서, 성진건성구( 城 镇 建 成 区 )주변 구역의 저구 릉지에 대하여 적합성평가를 진행하고, 미래 성진건설의 적합정도에 대해서 분 석하고 다양한 등급,규모와 분포로 구분한다 ; 전형적인 지구를 선택해서 건설용 지에 대해서 저구릉지구를 선택하여 저구릉지를 이용해서 발생하는 건설원가증 가 심사를 진행해서, 종합효익평가체계를 건립하여 상응하는 정책과 제한조치를 제출한다; 상이한 유형의 지구와 성진규모를 선택하여, 토지평정,기초부대시설, 현장설계( 场 地 设 计 ),경관규획설계,생태건설,사구( 社 区 )건설등 방면에서 성진용지 상산규범공정( 城 镇 用 地 上 山 示 范 工 程 )을 건립하고, 건설이 경지 및 기본 농전의 점유하는 것을 감소시키고 경지 및 기본농전보호의 압력을 경감한다. 13)기본농전보호의 격려기제( 激 励 机 制 )의 건립 상급주관부문의 해당 각 향진의 경지 및 기본 농전보호집행의 상황에 대해 년 도조사를 진행하고, 경제격려기제를 이용하여 각 향진보호경지 및 기본농전의 적극성을 유도한다. 예를 들어: 양식단산( 粮 食 单 产 )과 총산등급장려( 总 产 等 级 奖 励 )를 설립해서, 양 식단산( 粮 食 单 产 )과 종산( 总 产 )이 모 일등급에 도달했을 때,상응하는 장려기금을 급여하고, 그것들의 확대재생산기금과 개선기초시설건설기금으로 기본농전의 질량을 제고한다. 그리고 품질과 산량을 서로 결합해서, 일정한 질량등급을 실현 하면 일정한 과연개발기금( 科 研 开 发 基 金 )을 수여하고 보다 많은 농민이 주동적 88

105 으로 과학연구를 이해하고 과학연구의 성과를 운용하고 산품과기함량( 产 品 科 技 含 量 )을 제고해서, 상응하는 기본농전의 질량을 개선할 수 있다. 도시주변의 농 민에 대해서 도시구역에서 그들에게 상응하는 비례의 토지나 주택을 장려해서, 그들로 하여금 농촌에서 농사를 짓는 동시에 도시 생활도 가능하게 함으로써 그 들의 생활환경을 개선한다. 동시에 교외농민에게 도시범위 내에 상가를 건설할 수 있게 하여 그들에게 농산품을 팔게 하는 한편 그들이 토지를 잃은 후에도 계 속 생계를 보존할 수 있는 자원을 보장할 수 있다. 1-4 경지의 지속가능한 이용과 보호에 관한 책략 연구 89

106 참고문헌 1 李 宪 文 ㆍ 林 培, 国 内 外 耕 地 利 用 与 保 护 的 理 论 基 础 及 其 进 展 [J], 地 理 科 学 进 展, 2001, 20(4):305~ 谭 术 魁 ㆍ 彭 补 拙, 影 响 我 国 耕 地 利 用 的 若 干 重 大 因 素 及 对 策 调 整 思 路 [J], 资 源 科 学 2002, 24(6):11, 陈 百 明 ㆍ 李 世 顺, 中 国 耕 地 数 量 下 降 之 剖 析 年 [J], 地 理 科 学 进 展, 1998,17(3):43~45. 4 王 铮 ㆍ 郑 一 萍, 全 球 变 化 对 中 国 粮 食 安 全 的 影 响 分 析 [J], 地 理 研 究,2001,20(3):282~ 党 安 荣 ㆍ 阎 守 邕, 中 国 耕 地 面 积 与 粮 播 面 积 的 时 序 变 化 研 究 [J], 地 理 科 学 进 展, 1998,17(1):36~43. 6 傅 泽 强 ㆍ 蔡 运 龙 ㆍ 杨 友 孝 等, 中 国 粮 食 安 全 与 耕 地 资 源 变 化 的 相 关 分 析 [J], 自 然 资 源 学 报,2001,16(4):314~ 陈 佑 启, 我 国 耕 地 利 用 变 化 及 其 对 粮 食 生 产 的 影 响, 农 业 工 程 学 报, 2000, 13(6):29~32. 8 最 严 格 的 耕 地 保 护 制 度 是 什 么, goutu/xinwen?_nfpb=true&_pagelabel=news_gtzyxw_page ( 国 土 资 源 新 闻 网 ) (2004 年 2 月 10 日 11:28) 9 姜 爱 林 ㆍ 包 纪 祥 ㆍ 刘 赢 洲, 耕 地 概 念 的 界 定 与 耕 地 质 量 评 价 的 新 方 法 初 探 [J], 中 国 地 质 矿 产 经 济, 1999, (5):20~ 夏 早 发 ㆍ 雷 春, 关 于 如 何 界 定 耕 地 概 念 的 研 究, 中 国 土 地 科 学,1999,13(3):13~ 蔡 运 龙, 中 国 经 济 高 速 发 展 中 的 耕 地 问 题 [J], 资 源 科 学,2000,22(3):24~ 孔 祥 斌 ㆍ 张 凤 荣 ㆍ 徐 艳 等, 集 约 化 农 区 耕 地 利 用 变 化 及 其 驱 动 机 制 分 析, 资 源 科 学, 2003, 25(3):57~ 毕 于 运 ㆍ 郑 振 源, 建 国 以 来 中 国 实 有 耕 地 面 积 增 减 变 化 分 析 [J], 资 源 科 学,2000, 22(2):8~ 封 志 明 ㆍ 刘 宝 勤 ㆍ 杨 艳 昭, 中 国 耕 地 资 源 数 量 变 化 的 趋 势 分 析 与 数 据 重 建 : , 自 然 资 源 学 报, 2005, 20(1):35~ 于 伟, 我 国 土 壤 资 源 保 护 问 题 研 究, 中 国 农 村 经 济, 2000(1), 67~ 于 伟 ㆍ 吴 次 芳, 土 地 退 化 与 土 地 养 护, 中 国 农 村 经 济, 2001(5), 67~71. 90

107 5 C H A P T E R 5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 국토연구원 채미옥 ㆍ정희남 차 례 1. 序 事 例 地 域 의 槪 要 93 1) 南 海 郡 의 立 地 與 件 93 2 ) 地 形 地 勢 및 上 位 計 劃 94 3) 土 地 利 用 94 4 ) 自 然 生 態 環 境 現 況 南 海 郡 土 地 適 性 評 價 97 1 ) 土 地 適 性 評 價 의 기본방향 97 2) 土 地 適 性 評 價 指 標 選 定 97 3) 土 地 適 性 評 價 節 次 98 4) 土 地 適 性 評 價 結 果 土 地 適 性 評 價 結 果 의 活 用 結 語 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 91

108 1. 序 1990년대 후반 非 都 市 地 域 의 亂 開 發 이 사회문제화 되면서, 計 劃 的 으로 國 土 를 관리하기 위하여 國 土 의 計 劃 및 利 用 에관한 法 律 ( 以 下 國 土 計 劃 法 )이 2002년 2 월 제정되었다. 國 土 計 劃 法 은 非 都 市 地 域 의 亂 開 發 을 방지하기 위하여 非 都 市 地 域 중 개발이 가능한 토지로 지정되었던 準 農 林 地 域 과 準 都 市 地 域 을 管 理 地 域 으 로 통합하고, 이 지역을 計 劃 的 으로 관리하는 수단의 하나로 土 地 適 性 評 價 제도 를 도입하였다. 즉 管 理 地 域 에 대해 土 地 適 性 評 價 를 실시하고 이를 기초로 都 市 管 理 計 劃 을 수립하여 개발할 곳( 計 劃 管 理 地 域 )과 보전할 곳( 生 産 管 理 地 域, 保 全 管 理 地 域 )을 구분하도록 규정하였다. 1) 土 地 適 性 評 價 란 토지가 가진 物 理 的 特 性 과 그 토지를 둘러싼 周 邊 地 域 의 社 會 經 濟 的 特 性, 立 地 的 特 性 등을 기초로 하여 적정한 利 用 可 能 性 과 保 全 必 要 性 을 評 價 하여 그 우선순위를 서열화한 것이다. 2) 따라서 土 地 適 性 評 價 제도는 개 발과 보전의 갈등관계를 친환경적으로 조정하기 위한 기초수단의 하나로 볼 수 있다. 土 地 適 性 評 價 指 針 3)에 의하면, 土 地 適 性 評 價 는 管 理 地 域 세분을 위한 評 價 體 系 Ⅰ 과 특정한 都 市 計 劃 施 設 設 置 및 開 發 事 業 을 위한 評 價 體 系 Ⅱ 의 두 가지 로 구분되어 있다. 評 價 體 系 Ⅰ 은 國 土 의 計 劃 및 利 用 에관한 法 律 상의 管 理 地 域 을 保 全 管 理 地 域 生 産 管 理 地 域 및 計 劃 管 理 地 域 으로 세분할 때 실시하는 土 地 適 性 評 價 이다. 그리고 評 價 체계Ⅱ 는 都 市 管 理 計 劃 이 수립되기 전에 用 途 地 域 變 更 이나 都 市 計 劃 施 設 設 置 등의 개별적인 개발사업을 할 때 실시하는 방법 이다. 따라서 評 價 체계Ⅱ 는 評 價 체계Ⅰ 을 보완하는 수단이라 할 수 있다. 1) 國 土 計 劃 법에서는 土 地 適 性 評 價 를 都 市 管 理 計 劃 을 수립하기 위하여 실시하는 기초조사의 하나로 규 정하고, 건설교통부 장관, 시 도지사, 시장 또는 군수가 都 市 管 理 計 劃 을 수립할 때 건설교통부 장관 이 정하는 바에 따라 실시하는 토지의 토양, 입지, 활용 가능성 등 토지의 적성에 대한 評 價 를 실시하 도록 규정하고 있다(제27조 3항). 2) 채미옥 지대식 국토의 효율적 관리를 위한 토지적성평가에 관한 연구. 국토연구원. p ) 토지적성평가지침은 2002년 제정된 국토계획법의 하위법령으로서, 토지적성평가 방법 및 절차에 대 한 사항을 규정하고 있다. 이 지침은 2002년 12월 처음 제정된 이후 2005년 6월까지 3차례에 걸쳐 개정되었다. 92

109 이 원고에서는 2003년 2월부터 2004년 7월까지 국토연구원에서 토지적성평가 示 範 事 業 으로 실시한 南 海 郡 管 理 地 域 의 土 地 適 性 評 價 ( 評 價 체계Ⅰ ) 사례를 중 심으로 한국의 土 地 適 性 評 價 方 法 을 서술하고자 한다. 2. 事 例 地 域 의 槪 要 1) 南 海 郡 의 立 地 與 件 남해군은 한반도 南 端 에 위치한 섬으로서, 南 海 島 와 昌 善 島 의 양대 섬과 68개 의 작은 섬으로 구성되어있다. 4) <그림 1> 남해군 위성사진 4) 대부분의 인구가 남해도와 창선도에 살고 있으며, 68개의 작은 섬 중에서는 3개 섬만이 有 人 島 이고 나머지는 모두 無 人 島 이다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 93

110 그러나 두개의 다리( 南 海 大 橋 및 泗 川 大 橋 )로 섬의 北 端 이 陸 地 와 연결되어 있 어 섬이 아닌 半 島 로서의 성격을 띠고 있다. 섬 전체 면적은 357.3km2이며, 이중에 서 土 地 適 性 評 價 의 대상이 되는 管 理 地 域 은 82.1km2이다. 2) 地 形 地 勢 및 上 位 計 劃 남해군은 천혜의 관광자원과 우수한 접근성을 가진 지역으로서 國 土 計 劃 등의 上 位 計 劃 에서 국제적 海 洋 文 化 觀 光 리조트 지역으로 개발하도록 計 劃 되어 있 는 지역이다. 그리고 섬전체의 13%(46.5km2)가 閑 麗 海 上 國 立 公 園 으로 지정되어 있고, 해안의 굴곡이 심하며 302km에 달하는 긴 해안선으로 둘러싸여 있어 해양 경관이 아름다운 지역이다. 섬의 지형지세를 보면, 標 高 100m 이상의 토지가 전체면적의 52% 정도로 대부 분이 산악으로 구성되어 있으며, 傾 斜 度 20도 이하인 지역의 비율은 32%에 불과 하여 평탄한 평지가 많지 않다. <표 1> 標 高 와 傾 斜 度 分 布 現 況 標 高 傾 斜 度 區 分 면적(km2) % 區 分 면적(km2) % 계 계 m 미만 도 미만 m 도 도 m 이상 도 이상 ) 土 地 利 用 用 途 地 域 별 면적을 보면, 都 市 地 域 은 전체 면적의 3.4%에 불과하며 농림지역 이 약 34.1%로 가장 높은 비율을 차지하고 있고, 管 理 地 域 이 30.2%이다. 그 중에 94

111 서 도시지역은 남해읍만이 都 市 計 劃 區 域 으로 지정되어 있으며, 전체 행정구역 면적의 3.3%를 차지하고 있다. 이외에 水 産 資 源 保 護 區 域 과 國 立 公 園 區 域 이 薛 泉 面 과 尙 州 面, 昌 善 面 에 넓게 분포하고 있다. 구분 계 <표 2> 남해군 용도지역별 면적 소계 도시지역 주거 상업지역 녹지 지역 관리 지역 農 林 地 域 自 然 環 境 保 全 地 域 면적(km2) 비율(%) 주: 남해군 통계자료, 2003, 남해군. 토지이용현황은 건축행위가 가능한 垈 地, 공장용지, 학교용지가 약 2.3%를 차 지하고, 농경지는 21.6%, 임야가 67.4%를 차지하고 있을 정도로 아직 개발이 많 이 이루어지지 않은 지역이다. <표 3> 地 目 별 土 地 利 用 現 況 구분 田 沓 林 野 垈 地 河 川 道 路 墓 地 其 他 合 計 면적(km2) 구성비(%) 자료 : 남해군 통계연보, 2002, 남해군. 4) 自 然 生 態 環 境 現 況 남해군에는 水 産 資 源 保 護 區 域 이 창선면 전체에 지정되어 있으며, 閑 麗 海 上 國 立 公 園 도 폭넓게 지정되어 있다. 그리고 보전의 필요성이 높은 生 態 自 然 度 5) 1 等 級 地 가 4.5%, 2 等 級 地 가 49%를 차지하여 生 態 的 측면에서 保 全 필요성이 높은 5) 生 態 自 然 度 란 自 然 環 境 保 全 法 제23조의 규정에 의하여 環 境 部 長 官 이 산 하천 호소 농지 도시 해양 등에 대해 자연환경을 生 態 적 가치 자연성 경관적 가치 등에 따라 1~3 等 級 과 別 途 管 理 地 域 의 4개 等 級 으로 구분한 것이다. 1등급은 보전필요성이 가장 높은 등급이고, 3등급은 보전 필요성이 낮은 지역 이며, 별도관리지역은 다른 법령에서 보전목적으로 지정한 지역을 구분해놓은 것이다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 95

112 지역이다. 또한 남해군에는 약 17,396천m2에 달하는 갯벌이 넓게 펼쳐져 있고, 이들 갯벌은 ' 水 産 資 源 保 護 區 域 '으로 지정되어 자연산 바지락 종패 등이 생산되고 있다. <그림 2> 國 土 計 劃 法 상 用 途 地 域 現 況 圖 <그림 3> 주요 자연생태보전지역 분포현황도 96

113 3. 南 海 郡 土 地 適 性 評 價 1) 土 地 適 性 評 價 의 기본방향 앞 장에서 서술한 바와 같이, 남해군의 上 位 計 劃, 地 形 條 件, 自 然 生 態 條 件 등 을 분석한 결과, 남해군은 觀 光 開 發 壓 力 이 높고, 生 態 保 全 必 要 性 이 높은 지역으 로 분석되었다. 즉 남해군은 閑 麗 海 上 國 立 公 園 등 淸 淨 地 域 으로서 경관 및 生 態 保 全 的 필요성이 높은 지역인 반면, 각종 空 間 計 劃 에서 규정하고 있는 해양관광 휴양지 기능과 접근성 개선(육지와 연결된 南 海 大 橋, 泗 川 大 橋 )에 따라 開 發 壓 力 이 증대하고 있는 지역이다. 또한 傾 斜 度 와 標 高 가 높은 지형적 여건으로 인해 해안을 따라 취락과 도로가 형성되어 있어, 대부분의 개발수요가 아름다운 경관 을 지닌 해안에 집중되고 있어 해안경관과 海 洋 生 態 를 보전하기 어려운 문제가 있다. 土 地 適 性 評 價 는 남해군이 당면하고 있는 이러한 開 發 壓 力 과 生 態 보전적 필요 성을 기본전제로 고려하여, 첫째, 해양경관과 갯벌 등의 남해군 고유의 生 態 보전 적 特 性 과 관광자원적 特 性 을 適 性 評 價 결과에 반영하는 방안을 모색하고 둘째, 해안도로 주변지역에 집중될 관광 開 發 壓 力 을 합리적으로 흡수 조정할 수 있도록 적성 評 價 基 準 및 보완 基 準 을 작성하고, 셋째, 지세가 낮은 해안 쪽으로 散 在 되 어 있는 管 理 地 域 으로 인해 산발적 개발이 이루어지는 것을 방지할 수 있도록 개발 等 級 의 공간적 집단화에 유의하여 적성 評 價 基 準 과 補 完 基 準 을 마련하였다. 2) 土 地 適 性 評 價 指 標 選 定 토지적성을 評 價 하는 指 標 는 土 地 適 性 評 價 指 針 에 규정된 指 標 와 남해군의 特 性 을 고려하여 傾 斜 度, 標 高, 旣 開 發 地 와의 距 離, 해안선과의 距 離, 경관양호지 역 등의 指 標 를 검토하였다. 그러나 景 觀 良 好 地 域 과 같은 지표는 主 觀 的 이어서 客 觀 的 으로 조사하기가 어려운 한계가 있고, 土 地 適 性 評 價 指 針 상 해안선과의 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 97

114 거리는 반영하기 어려운 한계가 있었다. 6) 따라서 경관 및 해안선 접근성과 같은 指 標 는 適 性 評 價 결과에 대한 현지검증을 통한 등급 조정 시에 적성 等 級 을 보완 하는 補 完 基 準 으로 활용하고, 적성평가지침에 제시된 12개 지표를 개발적성부문, 농업적성부문, 보전적성부문으로 구분하여 적성평가에 사용하였다. <표 4> 土 地 適 性 評 價 指 標 適 性 區 分 評 價 요인 評 價 指 標 物 理 的 特 性 傾 斜 度 標 高 開 發 適 性 周 邊 地 域 特 性 都 市 用 地 比 率 用 途 轉 用 比 率 空 間 的 立 地 特 性 旣 開 發 地 와의 距 離 公 共 便 益 施 設 과의 거리 物 理 的 特 性 傾 斜 度 標 高 農 業 適 性 周 邊 地 域 特 性 耕 地 整 理 面 積 比 率 田 沓 果 樹 園 面 積 比 率 空 間 的 立 地 特 性 耕 地 整 理 地 域 과의 거리 公 的 規 制 地 域 과의 거리 物 理 的 特 性 傾 斜 度 標 高 保 全 適 性 周 邊 地 域 特 性 生 態 自 然 圖 上 位 等 級 비율 公 的 規 制 地 域 1)면적비율 空 間 的 立 地 特 性 公 的 規 制 地 域 과의 거리 耕 地 整 理 地 域 과의 거리 주 : 公 的 規 制 地 域 은 각 개별법에서 보전용도로 지정된 다음의 지역 등을 말함 개발제한구역, 수산자원보호구역, 공익용산지, 상수원보호구역, 문화재보호구역, 도시 자연 公 園, 수변구역, 습지보호지역, 제한구역, 生 態 계보전지역, 야생동식물특별보호구 역, 자연 生 態 계특별보호구역, 국립 公 園 도립 公 園 군립 公 園 3) 土 地 適 性 評 價 節 次 適 性 評 價 節 次 는 優 先 等 級 分 類, 指 標 選 定, 指 標 별 評 價 基 準 設 定, 指 標 별 評 價 6) 土 地 適 性 評 價 지침 상 적성 評 價 指 標 를 교체할 경우 도시 計 劃 위원회의 심의를 거치도록 되어있으나, 절차의 번거로움 때문에 반영하지 못하였다.. 이 연구에서 별도로 갯벌, 해안선과의 거리를 적성 評 價 指 標 로 사용하여 적성 評 價 를 한 결과, 보전적성이 다소 높게 評 價 되었다. 이 사항은 2005년 지침 개정 시에 반영되어 지표선정의 융통성을 높일 수 있도록 개선되었다. 98

115 점수 算 定, 特 性 별 점수값 算 定, 종합적성값 算 定, 적성 等 級 분류의 7개 단계로 구분하여 실시한다. 우선 等 級 분류 단계는 土 地 適 性 評 價 를 실시하지 않더라도, 명백하게 開 發 適 性 또는 보전적성을 판별할 수 있는 경우 별도의 적성 評 價 를 실 시하지 않고 대상토지에 대하여 개발 等 級 또는 보전 等 級 을 부여하는 단계이다. 그 다음 優 先 等 級 分 類 대상이 아닌 지역을 대상으로, 그 지역에 적용할 정성평가 지표를 선정하고 指 標 별 評 價 基 準 을 도출 7) 하여 세부적인 土 地 適 性 評 價 를 실시 한다. 세부적인 土 地 適 性 評 價 는 필지별로 개발적성값, 농업적성값, 보전적성값을 算 定 하고, 이를 종합하여 필지별 종합적성값 8) 을 算 定 한다. 필지별 종합적성값을 표준화하여 5개 等 級 으로 구분하는데, 1 等 級 은 보전적성이나 농업적성이 높은 것이고, 5 等 級 은 개발적성이 높은 것이다. (2) 평가지표 대체선정 (1) 우선등급 분류 (개발, 보전) (3) 지표별 평가기준 설정 (4) 지표별 평가점수 산정 (5) 특성별 점수값 산정 도시관리계획 입안에 활용 (7) 적성등급 분류 (5개 등급) (6) 종합적성값 산정 <그림 4> 土 地 適 性 評 價 절차 (1) 優 先 等 級 分 類 優 先 等 級 분류는 評 價 對 象 地 의 객관적 상황에 따라 土 地 適 性 評 價 를 실시하지 않더라도, 토지의 이용상황이나 자연조건 상 開 發 適 性 또는 保 全 適 性 의 판별이 명백한 경우에 세부적인 土 地 適 性 評 價 를 실시하지 않고 개발 等 級 또는 보전 等 7) 지표별 평가기준은 세 가지 방법에 의해 산정한다. 경사도, 표고, 기개발지거리 등은 퍼지함수를 이용 하여 평가기준을 도출하고, 공공편익시설거리는 중력모형을, 도시용비율과 같은 지역특성지표는 표 준화점수값에 의해 평가기준을 도출한다. 8) 필지별 종합적성값 算 定 방법은 두 가지 중의 하나를 택할 수 있다. - 종합적성값 = 개발적성값 - 농업적성값 - 보전적성값 - 종합적성값 = 개발적성값 - 보전적성값(또는 농업적성값) 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 99

116 級 을 부여하는 단계이다. 즉 公 園 지역이나 文 化 財 保 護 區 域 과 같이 법에서 보전 목적으로 지정한 지역 내 토지는 優 先 保 全 等 級 (1등급)으로 분류하였고, 이미 개 발이 되었거나 개발이 허용된 지역은 優 先 開 發 等 級 (5 等 級 )을 부여하였다. <표 5> 우선 보전대상지역 판정 基 準 항목의 현황 구분 自 然 保 全 水 質 保 全 計 劃 保 全 세부항목 管 理 地 域 면적(km2) 면적비율(%) 生 態 自 然 度 1 等 級 別 途 管 理 地 域 林 相 度 4 領 給 이상 소계 上 水 原 保 護 區 淢 으로부터의 거리 湖 沼 農 業 用 貯 水 池 滿 水 位 線 으로부터의 距 離 소계 耕 地 整 理 地 域 公 的 規 制 地 域 災 害 發 生 危 險 地 域 소계 계1) 주: 1) 부문별 소계는 相 互 重 疊 된 면적으로 인해 항목별 합계와 다름. 우선분류대상지역 중 보전대상지역 판정 基 準 을 自 然 保 全, 水 質 保 全, 計 劃 保 全 부분으로 나누어 분석해보면, <표 5>에서 보는 바와 같이 자연보전부문이 4.7%, 수질보전부문이 3.2%, 計 劃 보전부문이 14.7%를 차지하고 있다. 이중 상호 중복 되는 면적을 제외하여 종합해 보면 優 先 保 全 等 級 (1 等 級 )은 남해군 管 理 地 域 전 체의 18.5%를 차지하고 있다. 100

117 <그림 5> 優 先 保 全 等 級 分 析 圖 그 다음 優 先 開 發 等 級 (5 等 級 )으로 분류되는 토지는 준도시지역, 開 發 振 興 地 區 등 이미 개발이 완료되었거나 개발 計 劃 이 수립된 지역 안의 토지는 우선개발 等 級 으로 분류하였다. 우선개발 等 級 에 해당되는 토지는 聚 落 地 區, 農 工 團 地, 開 發 振 興 地 區 로 지정된 토지로서, 管 理 地 域 내 토지의 20.0%(16.4km2)가 우선개발 等 級 으로 분류되었다. 이와같이 우선개발지로 분류되는 필지들은 대부분 해안을 낀 지역과 국도를 끼고 개발된 지역 주변에 분포되어 있는 바, <그림 6>에서 보는 바와 같이 소규 모 토지들이 散 發 的 으로 분포되어 있다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 101

118 <그림 6> 우선개발 等 級 분석도 (2) 細 部 土 地 適 性 評 價 이상의 우선보전 等 級 과 우선개발 等 級 을 제외한 토지를 대상으로 土 地 適 性 評 價 를 실시하였다. 남해군 자료를 기초로 指 標 별 評 價 基 準 과 臨 界 値 를 설정한 다 음, 指 標 별 加 重 値 를 적용하여 필지별로 개발적성값, 농업적성값, 보전적성값을 算 定 하여 전반적인 적성분포를 분석하였다. 그 다음 이를 종합하여 필지별 종합 적성값을 算 定 하였다. 남해군 管 理 地 域 의 개발적성값을 분석한 결과, 표준편차 분포상 Z값이 1.5 이 상의 값을 갖는 토지(면적)가 2.9%, Z값이 1.5~0.5의 값을 갖는 토지가 13.0%로서 管 理 地 域 의 약 15.9%가 개발성이 높은 지역으로 분류되었다. 그리고 管 理 地 域 중 농업적성이 높은 지역은 15.5%이고, 농업적성이 낮은 지역은 25.4%로 전반적 으로 농업적성이 낮게 나타나고 있다. 보전적성이 높은 지역(Z값이 1.5이상인 토 지)은 5.5%, Z값이 1.5~0.5의 값을 가지는 토지는 19.7%로서 管 理 地 域 의 약 102

119 25.2%가 보전적성이 높은 지역으로 분류되어, 전반적으로 개발적성이나 농업적 성보다는 보전적성이 높은 것으로 분석되었다. 종합화 종합화 종합점수값 산정 종합점수값 산정?보전적성평가값?보전적성평가값?농업적성평가값?농업적성평가값?개발적성평가값?개발적성평가값 지표1 지표2 지표3 지표1 지표2 지표3 적성등급구분 적성등급구분 1등급 보전적성과 보전 1등급 2등급 농업적성으로 보전적성과 보전 2등급 농업적성으로 재구분 3등급 재구분 3등급 4등급 4등급 개발 5등급 개발 5등급 평가체계 평가체계 I I 평가체계 평가체계 II 600 II 600 C등급 C등급 B등급 B등급 Zi (기준 표준화값) Zi (기준 표준화값) A등급 A등급 <그림 7> 適 性 等 級 區 分 槪 念 圖 <표 6> 개발 농업 보전적성 분포 분석 (단위 : km2, %) 구 분 Zi< Zi< Zi< Zi<1.5 Zi 1.5 우선 等 級 開 發 適 性 7.1(8.6) 13.3(16.2) 20.9(25.5) 10.7(13.0) 2.4(2.9) 27.6(33.6) 農 業 適 性 5.2(6.3) 15.7(19.1) 20.9(25.5) 10.4(12.7) 2.3(2.8) 27.6(33.6) 保 全 適 性 2.5(3.0) 13.7(16.7) 17.5(21.3) 16.2(19.7) 4.5(5.5) 27.6(33.6) 이러한 개발적성 농업적성 보전적성을 종합한 결과, 우선개발 等 級 과 우선 보전 等 級 을 제외할 경우 상대적으로 보전적성이 높은 (Z값이 -0.5이하) 지역은 약 21.2%(면적비율 基 準 )에 달하고, 개발적성이 높은 Z값이 0.5이상인 지역은 19.5%인 것으로 분석되었다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 103

120 <표 7> 종합적성값 분포 분석 종합적성 표준편차 Zi< Zi< Zi< Zi<1.5 Zi 1.5 우선 等 級 면적(km2) 면적비(%) 이상에서 분석한 필지별 종합적성값의 평균과 표준편차를 이용하여 <그림 7> 에서보는 바와 같이 5개 等 級 으로 구분한 결과, 1 等 級 (우선보전 等 級 포함)이 22.4%, 2 等 級 이 17.3%이고 5 等 級 (우선개발 等 級 포함) 4 等 級 이 管 理 地 域 전체면 적의 34.6%를 차지하였다. (3) 적성 等 級 의 檢 證 및 調 整 土 地 適 性 評 價 指 針 에서는 土 地 適 性 評 價 결과가 기초자료의 오류 등으로 인하 여 그 적정성에 문제가 있다고 판단하는 경우, 또는 그 지역의 중요한 지역개발 정책 목표가 있을 경우 이를 검증하여 사실관계에 따라 적성 等 級 을 조정할 수 있도록 규정되어 있다. 남해군의 적성 等 級 의 검증은 다음과 같이 크게 두 가지 측면에서 실시하였다. 첫째, 기초자료의 誤 謬, 적성 等 級 과 토지이용상황이 불일치하는 지역 등을 추 출하여 현지검증을 실시하고, 현지검증 결과에 따라 等 級 을 조정하였다. 土 地 適 性 評 價 의 기초자료가 대부분 數 値 地 形 圖 를 기반으로 하고 있기 때문에, 지형에 맞춰 地 籍 圖 를 編 輯 한 地 形 地 籍 圖 와 각종 土 地 適 性 評 價 主 題 圖 9)가 현재 토지이 용상황과 불일치하는 부분이 생길 수 있기 때문이다. 따라서 남해군 전지역을 1 개 섹터(sector)당 20km2 규모로 18개 섹터로 구분하여 현지검증을 실시하였다. 둘째, 土 地 適 性 評 價 에서 반영하지 못한 남해군 고유 特 性, 지역개발목표 등을 고려하여 等 級 을 조정하였다. 남해군의 고유특성으로는 해안경관과 갯벌 보호, 9) 토지적성평가에 사용되는 주제도는 농지이용구분도, 산지이용구분도, 자연환경현황도, 상수원보호구역도, 지질도, 도시계획도 등임 104

121 급경사지 보호를 중요한 요인으로 고려하였다. 적성 等 級 에 대한 검증 절차 및 基 準 은 다음 그림에서 보는 바와 같이 적성 等 級 과 토지이용상황을 비교하여 상호 불일치하는 지역을 추출하여 주변지역의 토지적성 等 級 과 이용상황 등을 고려하 여 그 적정성을 검증하였다. 적성등급의 판단기준 1 2등급 3등급 적성값 비교 토지이용상황비교 지역여건고려 농업적성값 보전적성값 농지 임야 보전적성 개발적성 농업적성우세 보전적성우세 개발적성우세 적성등급의 검증 현지검증 기초자료 오류확인 주변토지이용상황 파악 관련계획, 지역개발여건 적성등급의 검증 적성등급 조정사유 및 내역 보존 <그림 8> 土 地 適 性 等 級 의 決 定 圖 검증결과 해안선에 인접하여 개발적성 等 級 이 띠처럼 분포하고 있는 것으로 분 석되었다. 해안선으로부터 100m 이내 지역의 토지적성 等 級 을 분석해 보면, 1 2 等 級 지가 0.12km2, 3 等 級 지가 0.3km2, 4 5 等 級 지가 0.71km2 정도로 분포되어 있다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 105

122 <표 8> 開發適性 等級地와 海岸線의 接近性 分析 해안선과의 거리 100m 보전적성等級지 (1, 2等級지) 면적( ) 0.12 중간적성等級지 (3等級지) 개발적성等級지 (4, 5等級지) 管理地域 管理地域 管理地域대 면적( ) 면적( ) 대비율(%) 대비율(%) 비율(%) 이는 適性評價에서 해안선과의 거리 등을 適性評價指標로 사용하지 못한 반 면, 남해군의 지형지세상 主 幹線道路가 해안을 따라 만들어진 해안도로이고, 기 존의 취락지 분포형태가 해안도로를 따라 섬의 외곽인 해안 평탄지대에 분포하 는 데에 따르는 것으로 분석되었다. 남해군의 경관보전 차원에서 해안선과의 일 정거리 이내 지역이나 일정 傾斜度 이상인 지역은 개발을 억제하는 방안이 강구 될 필요가 있는 바, 이를 토지적성等級을 조정하는 基準으로 설정하였다. 즉 다 음 그림에서 보는 바와 같이 ① 삼동면 물건리 방조어부림부터 미조면 미조리 開發振興地區 경계에서 ② 남면 가족휴양촌 경계에서 평산 취락지구 경계까지 해안선으로부터 100m이내 지역 중에서 4 5等級으로 評價된 필지(0.71 )는 3等 級으로 조정하였다. 남면 가족휴양촌 경계에서 평산 취락지구 삼동면 물건리 방조어부림부터 경계 미조면 미조리 開發振興地區 경계 <그림 9> 海岸線周邊地域의 適性等級 調整地域 106

123 또한 남해군은 지형적 特 性 상 可 用 地 가 부족하기 때문에 急 傾 斜 地 도 耕 作 地 와 住 居 用 地 로 활용하고 있는 사례가 많다. 적성평가에서는 섬전체의 경관보전을 위해 표고가 높거나 급경사지의 개발을 막을 수 있도록 3 等 級 지 중 標 高 가 200m 이상이면서 傾 斜 度 가 20도 이상인 지역을 2 等 級 으로 조정하였으며, 4 5 等 級 지 중 標 高 가 200m 이상이면서 傾 斜 度 가 20도 이상인 지역을 2 等 級 으로, 標 高 가 200m 이상이거나 傾 斜 度 가 20도 이상인 지역은 3 等 級 으로 조정하였다. 상기의 等 級 調 整 과정을 거쳐 우선보전 等 級 은 15.2km2에서 14.9km2로 下 向 調 整 되었고, 1 等 級 은 0.1km2가 줄었으며 2 等 級 은 0.4km2가 증가하였다. 3 等 級 은 21.1km2 에서 27km2로 증가하였다. 여기서 우선보전등급이 0.3km2 정도 줄어든 이유는 地 質 圖 상 軟 弱 地 盤 으로 되어있어 우선보전등급으로 분류한 지역이, 실제 현지검증 결과 재해위험이 없고 취락이 형성된 지역이었기 때문이다. 또한 3 等 級 이 많이 늘었는데, 그 이유는 4 5 等 級 지 중에서 해안 및 경사지는 경관보전 차원에서 지 역개발 목표와 計 劃 家 의 판단에 따라 개발 또는 보전을 결정할 수 있도록 하기 위하여 4 5 等 級 을 3 等 級 지로 조정하였기 때문이다. 4) 土 地 適 性 評 價 結 果 남해군 管 理 地 域 의 토지적성 等 級 은 1 等 級 이 18km2로서 管 理 地 域 의 21.9%를 차 지하고 있고, 2 等 級 은 14.6km2로서 전반적으로 보전성이 강한 지역은 약 32.6km2 분 포하고 있다. 1 等 級 에는 上 水 原 保 護 區 域, 災 害 發 生 危 險 區 域 등 우선보전 等 級 으 로 구분된 지역이 14.9km2 포함되어 있으며, 세부적인 適 性 評 價 를 통하여 1 等 級 으 로 분류된 지역은 3.1km2이다. 3 等 級 은 管 理 地 域 의 32.9%를 차지하는 27km2이다. 3등급지는 지역여건에 따라 개발 또는 보전지역으로 지정할 수 있다. 그 다음 4 5 等 級 地 는 22.5km2로서, 5 等 級 地 에는 과거의 準 都 市 地 域, 聚 落 地 區 등이 포함된 우선개발 等 級 이 12.4km2 포 함되어있고, 세부적인 적성 評 價 를 통하여 5 等 級 지로 評 價 된 면적은 2.6km2이다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 107

124 <표 9> 管 理 地 域 의 土 地 適 性 評 價 結 果 구 분 면적(km2) 비율(%) 우선보전 等 級 5 等 級 우선보전_재해 세부 評 價 等 級 等 級 等 級 우선개발 세부 評 價 계 <그림 10> 土 地 適 性 評 價 結 果 圖 108

125 또한 管 理 地 域 중 보전적성이 높은 토지는 生 産 管 理 地 域 과 保 全 管 理 地 域 으로 구분하도록 되어 있기 때문에 보전성이 높은 1 等 級 및 2 等 級 은 다시 보전적성과 농업적성으로 구분할 필요가 있다. 종합적성 等 級 상 1 等 級 내지 2 等 級 지역은 토 지이용상황에 따라 농지가 많고 농업적성값이 보전적성값 보다 클 경우에는 농 업적성으로, 산지 및 生 態 보전지역이 많은 지역으로서 보전적성값이 농업적성값 보다 클 경우 보전적성으로 구분하여야 한다. 우선보전 等 級 과 1 2 等 級 의 세부적성을 구분하여 분석한 결과, 농업적성으로 판정된 지역이 管 理 地 域 전체의 10.8%, 보전적성으로 판정된 지역은 28.9%를 차 지하는 것으로 분석된다. 1 等 級 地 중 보전적성이 높게 나타난 필지는 管 理 地 域 의 2.3%이며, 농업적성이 높게 나타난 토지는 1.5%이다. <표 10> 우선보전 等 級 1 2 等 級 의 세부적성 구분 구분 세부적성 구분 면적(km2) 管 理 地 域 면적대비(%) 1 2 等 級 전체 (우선 等 級 + 1, 2 等 級 ) 우선 保 全 等 級 1 2 等 級 우선보전 等 級 1 等 級 2 等 級 농업적성 保 全 適 性 소계 농업적성 保 全 適 性 소계 농업적성 保 全 適 性 소계 계 농업적성 保 全 適 性 총계 농업적성 保 全 適 性 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 109

126 <그림 11> 우선보전 等 級 1 2 等 級 地 의 細 部 適 性 區 分 圖 4. 土 地 適 性 評 價 結 果 의 活 用 土 地 適 性 評 價 결과는 管 理 地 域 을 計 劃 管 理, 生 産 管 理, 保 全 管 理 地 域 으로 세분 하는 都 市 管 理 計 劃 樹 立 의 기초로 활용된다. 都 市 管 理 計 劃 樹 立 指 針 에 의하면, 土 地 適 性 評 價 를 기초로 管 理 地 域 을 세분하는 基 準 은 1 2 等 級 지가 50%가 넘을 경우 生 産 또는 保 全 管 理 地 域 으로 지정하고, 4 5 等 級 지가 50%가 넘을 경우 計 劃 管 理 地 域 으로 분류하되, 計 劃 管 理 地 域 내에 포함되는 1 2 等 級 지는 景 觀 地 區, 保 全 地 區, 公 園 등으로 지정하여 보전하도록 되어 있다. 남해군 都 市 基 本 計 劃 에서 추계한 향후 都 市 用 地 需 要 를 土 地 適 性 評 價 상의 開 發 適 性 等 級 과 비교해보면, 향후의 도시용지 수요를 충족시킬 수 있는 면적이 도 출된 것으로 분석된다. 2004년 수립된 南 海 郡 基 本 計 劃 (2004) 에서 향후 도시 용지로 공급해야할 면적을 17.53km2로 推 計 하였는바, 이 면적은 管 理 地 域 전체의 110

127 약 16%를 상회하는 면적이다. 한편 管 理 地 域 내에서 개발적성이 상대적으로 높 은 4 5 等 級 지는 22.5km2 인 것으로 評 價 되어 開 發 適 性 等 級 을 중심으로 도시용지 를 공급하는데 있어 큰 문제가 없는 것으로 분석된다. 따라서 소규모의 관리지역 은 보전관리나 생산관리지역으로 지정하고, 기반시설의 설치가 가능하도록 10만 m2 이상의 지역으로 공간적으로 집단화하여 계획관리지역을 지정함으로써 소규 모 개발지역의 散 在 를 방지하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다. 남해군에서는 현재 이 토지적성평가 결과를 기초로 도시관리계획을 수립 중에 있다. 5. 結 語 이 논문에서는 2002년도 國 土 計 劃 법에 의하여 도입된 土 地 適 性 評 價 制 度 를 실 제 적용해보는 시범사업결과를 검토하여 제시하였다. 남해군에 시범적으로 土 地 適 性 評 價 를 실시해 본 결과, 토지가 가진 特 性 을 傾 斜 度, 標 高 와 같은 物 理 的 特 性 만이 아니라, 주변지역의 이용 또는 보전 特 性, 개발지역이나 보전지역과의 공 간적 이격거리 등을 종합적으로 고려하여 評 價 하여 適 性 等 級 을 결정함으로써, 토지이용계획 관련정보를 종합적이고 객관화된 정보로 구축할 수 있었다. 따라 서 지역의 개발특성과 보전특성에 적합하게 都 市 管 理 計 劃 을 수립하게 됨으로써 계획의 합리성과 적정성을 크게 제고시킬 것으로 분석된다. 단지, 남해군과 같은 섬지역의 경우 해안경관이나 해안의 갯벌 등을 보전하는 것이 중요한 과제이나, 土 地 適 性 評 價 指 針 에 규정된 土 地 適 性 評 價 指 標 교체 절차 는 都 市 計 劃 委 員 會 의 審 議 를 거쳐야 하는 등 절차가 복잡하여 이러한 사항을 쉽 게 반영하기 어려운 한계가 있는 것으로 분석되었다. 향후 土 地 適 性 評 價 指 標 를 좀 더 간편한 절차를 거쳐 지역실정에 맞게 조정할 수 있는 융통성을 부여할 필 요가 있다. 10) 또한 指 標 별로 토지적성에 미치는 영향력을 나타내는 指 標 별 加 重 10) 이러한 문제인식에 의거하여 2005년도 개정된 土 地 適 性 評 價 指 針 에서는 土 地 適 性 評 價 指 標 를 교체할 경우 都 市 計 劃 委 員 會 의 諮 問 을 거쳐서 간편하게 교체할 수 있도록 개정하였다. 1-5 지속가능한 국토관리를 위한 토지적성평가 적용에 관한 연구 111

128 値 는 전국적으로 통일된 基 準 을 사용하도록 되어 있는 바, 이를 지역 特 性 에 맞 게 算 定 해야하는 점들이 향후 과제로 도출되었다. 끝으로 토지적성평가는 계획 의 기초정보로서 도입되었으나, 아직 이를 기초로 계획을 수립하는 방법과 기준 에 대한 검토가 미약하다. 앞으로 계획과의 연계성을 높이는 방안의 연구가 이루 어져야할 것으로 판단된다. 참고문헌 건설교통부, 2003~2005, 토지적성평가지침. 건설교통부, 2004, 도시관리계획수립지침. 채미옥 지대식, 2001, 국토의 효율적 관리를 위한 토지적성평가에 관한 연구, 국토연구원. 채미옥 외 2인, 2002, 지속가능한 국토이용관리를 위한 토지적성평가기법의 활용에 관한 연구, 건설교통부 국토연구원. 채미옥 외 5인, 2004, 남해군토지적성평가시범연구, 국토연구원. 112

129 C H A P T E R 6 66 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 절강대학교 예원저( 岳 文 泽 ) 상해화동사범대학교 뤄야( 罗 亚 ) 차 례 1. 머리글 방법 및 기술 115 1) 녹색서비스규모의 계산() 117 2) 제약성 인자 수정계수 계산()과 등급 수량화 결과 분석 총결 및 토론 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 113

130 1. 머리글 도시공원녹지는 수많은 주민들을 위한 양호한 생활공간을 제공해 줄 수 있을 뿐만 아니라, 도시생태환경과 도시의 지속가능한 발전 중 대체불가능한 지위를 점하고 있다. 따라서, 국내외 학자들이 이점에 대하여 고도의 관심을 보이고 있 다. 그러나 도시주민이 공원녹지가 제공하는 녹색서비스 향유수준 평가방법에 대한 전통연구에는 다음과 같은 결함이 존재한다. 우선, 통계지표가 대부분 1인 당 녹지면적을 이용하지만, 녹지면적이 제공하는 실제 녹량( 绿 量 : green gross)의 차이는 간과하고 있다. 서로 다른 녹지내의 식물종류, 수목간 거리, 울창한 정도 등 차이가 모두 녹량 밀도에 영향을 줄 수 있으며, 나아가 같은 면적의 녹지가 포함하는 녹량, 즉 제공하는 녹지서비스규모 차이도 현저하다. 다음으로, 전통방 법 통계지표의 공간척도가 비교적 크다. 자금에 대한 고려와 기술방법상의 제한 으로 인하여, 과거의 통계척도는 일반적으로 시 구역 내 1급 단위를 기본으로 하 였다. 이 같은 방법은 일정한 정도 도시주민이 향유하는 도시녹색서비스수준을 반영할 수는 있지만, 소척도 예를 들면, 근린주구( 街 坊 ), 거주소구( 居 住 小 区 )의 이 같은 서비스능력 향유수준에 대한 차이는 결코 반영하지 못한다. 한편, 도시공원 녹지의 주변 주민에 대한 서비스능력에 대한 평가는 대부분 녹지규모를 기준으 로 하고, 기타 요인의 영향을 간과하고 있다. 일반적으로 도시공원녹지규모가 커 질수록 제공하는 녹색서비스도 커진다고 말한다. 단, 실제 생활 중에 시민이 도 시녹색서비스를 향유할 때에는 교통, 입장료, 환경 등의 요소들의 비용도 필히 고려해야 한다. 따라서 주민이 도시공원녹지가 제공하는 녹색서비스의 실제 향 유수준은 상술한 요소들의 종합작용의 결과이다. 본 논문은 일종의 새로운 도시녹색서비스분배모형을 설계하고, 또한 현재 중 국 최대 도시인 상하이시를 연구사례로 선택하여 상하이시 외부순환선 이내의 107개 공원녹지의 공간단위(이하 녹색공간)을 연구대상으로 하여, GIS의 공간분 석 기술지원하에, 녹색공간의 형태 특징, 교통, 입장료, 환경 등 인자가 도시녹색 서비스가 도시 근린주구단원상에 분배되는 영향을 종합 고려하고, 상하이의 각 114

131 근린주구 단위가 공원녹지가 제공하는 녹색서비스 실제 향유수준에 대한 공간차 이 특성을 밝혔다. 본 연구에서 선택한 지역개황 및 상하이시 외부순환선 이내 107개 대형공원 녹지가 구성하는 녹색공간단원의 분포특징은 <그림 1>과 같이 표시된다. <그림 1> 중 오른쪽 부분이 본 연구의 지역범위인 상하이시 외부순환선 내부 지구이다. 녹색공간단원의 선택은 주로 대형 공원과 녹지, 또는 골프장과 같이 식피 복개상 태가 비교적 좋은 체육활동중심이다. <그림 1> 연구지역 개황 및 녹색공간의 기본 분포틀 2. 방법 및 기술 본 연구의 기본 논리( 思 路 )는:1 공간에 대한 네트워크화 이후에 공간상호작 용모형에 인입시키고, 인자들을 영향계수로 작용하도록 제한하고, 동시에 거리 쇠감( 距 离 衰 减 ) 논리를 채택하고, 각각의 녹색공간이 보유한 실제 녹량을 연구범 위지구내 각 네트워크상에 분배한다. 2 녹색공간이 제공하는 모든 녹색서비스 1-6 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 115

132 를 네트워크내에 분배한 이후에, 각각의 네트워크내에 향유하는 녹색서비스량에 중첩시키고, 각 네트워크에 모든 녹색공간이 제공하는 녹색서비스의 향유량을 구한다. 3 근린단원의 공간수치를 이용하여 분구통계( 分 区 统 计 )를 산출한다. 각 근린단원이 몇 개의 네트워크를 포괄하고 있는 지, 향유한 녹색서비스 평균 수준 통계를 내고, 다시 근린단위내 인구통계를 이용하여 나누면 해당 근린지구 내 1인당 향유 녹색서비스 수준을 얻을 수 있다. 모든 기술과정은 ARCGIS의 GIRD 모듈 하에서 실현된다. 1880년, 라벤스타인(E.G.Ravenstein)은 뉴톤의 만유인력 정률( 定 律 )의 유추하여, 공간상호작용인력모형을 제기하였다. 지역 간의 상호작용의 당량( 当 量 )과 그들 의 규모( 相 当 质 量 )과는 정비례하고, 그들 간의 거리의 제곱과는 반비례한다. 1970년대에 윌슨(A. G. Wilson)은 공간상호작용모형을 진일보 발전시켜, 보다 일 반적인 의의를 가진 상호작용모형을 제기하였다. 또한 윌슨은 최대 엔트로피 원 리에 근거하여 거리쇠감을 증명하고 지수형식으로 표현하였다. 공식 (1)을 보면; f ( C ij ) ' = exp( β C ij ) = exp( β rij ) (1) 식(1)중, 매개변수 β 와 β 는 공간마찰작용을 반영한다. β 는 거리쇠감 인자( 距 离 衰 减 因 子 )라 칭하고, β 치가 커질수록, f ( C ij ) 는 공간거리 rij 의 변 화에 따라서, 쇠감( 衰 减 )도 더욱 빨라진다. 공간상호작용 모형에 기초하여,본 논문은 도시녹색공간(녹지서비스 제공 지 역)의 주변 주민에 대한 영향력 모형을 설계하였다. 식 (2) 참조; G ij = K i ( M i 1) exp( prij ) (2) Gij 는 녹색공간 격자 i 가 지역내 임의의 공간 격자 j 에 대한 영향력, K i 는 녹 색공간 격자i 의 한계인자수정 계수, M i 는 녹색공간 i 의 실제 녹량( 绿 量 ), rij 는 녹색공간i 에서 격자 j 까지의 Euclidean distance, p 는 거리쇠감수정계수( 距 离 衰 116

133 减 修 正 系 数 ), 본 연구는 제곱근 지수 쇠감함수모형( 衰 减 函 数 模 型 )을 채택하였다. 1) 녹색서비스규모의 계산( M ) 전통적인 방법에서는, 각개 공원녹지의 실제 보유한 녹량의 크기는 대부분 녹 색공간의 면적에 녹량밀도( 绿 量 密 度 )를 곱하여 계산하였다. 즉, 식 (3) M = Area GreenDensi ty (3) 단, 실천 중에 녹량밀도는 식피( 植 被 )의 구체적인 상황에 따라 결정되며, 정량 적으로 측정하기가 매우 어렵다. 따라서 본 논문은 원격영상상 영상단위( 像 元 ) 분해원리를 채택하여 녹량밀도를 구하였다. 즉, 스팩트럼 분해를 통하여 하나의 영상단위 내부의 녹색 식피 발사 스팩트럼의 해당 영상단위 총반사치에서 차지 하는 비중( 植 被 盖 度,vegetation fraction)을 이 영상단위내의 녹량밀도로 한다. 본 연구는 30m 분석판독율( 分 辨 率 )의 TM영상을 수치원으로 하여, 선형스팩트럼 분 해원리를 채택하여 녹량밀도를 계산하였고, 공원녹지 경계와 중첩시켜서 구체적 녹량을 구하였다. 그외에 연구의 수요에 의하여, 본 논문은 다시 M에 대하여 무 량강화처리( 无 量 纲 化 处 理 )를 하여, M 의 가치를 1에서 100 사이로 한정하였다. 2) 제약성 인자 수정계수 계산( K )과 등급 수량화 도시공원녹지 구성을 통한 녹색공간이 주변 근린주구 단위 내에 제공하는 서 비스 능력에 대한 평가는 하나의 계통( 系 统 )으로서, 결코 각 부분의 간단한 합이 아니다. 따라서, 본 논문은 각개 요인의 영향을 종합고려하고, 접근도( 通 达 度 ), 공 간감( 空 间 感 ), 적막안정도( 寂 静 度 )와 입장료 가격 등 주요 인자를 선택하였다. 우 선 이들에 대하여 정량화를 진행하고, 각 인자들의 녹색공간과 각 근린주구단위 에서 상호작용중 영향력의 차이에 근거하여, 아래와 같이 서로 다른 비중을 분배 하였다. 1-6 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 117

134 (1)접근도(Accessibility) 만일 한 공원의 녹량이 매우 높으나, 그 접근도가 매우 낮다면, 녹색서비스 능 력은 상대적으로 낮으며, 주민향유수준도 비교적 낮다. 따라서, 교통조건의 양호 여부가 녹색공간의 작용발휘에 영향을 줄 수 있다. 본 논문은 두 개의 지표를 이 용하여 측정하였다. 하나는 녹색공간 일정거리 완충구( 缓 冲 区 ) 내 대중교통 버스 정류장의 수치좌표를 구했고, 다른 하나는 녹색공간에서 가장 가까운 궤도교통 선 까지의 거리이다. 버스정류장 좌표수가 많을수록, 궤도교통선 까지의 거리가 가까울수록 해당 녹색공간의 접근도는 더욱 좋아지는 것이 현저하다. 본 논문은 완충구 반경을 400m로 선택하였다. 그 이유는 수 많은 학자들의 연구를 통하여 이 거리가 인간의 보행에서 거리감을 인지하는 상한선이라고 발표하였기 때문이 다. (2)공간감(spaciousness) 공간감은 인간의 녹색공간에 대한 경계 감각이다. Grahn은 1991년 연구에서 발표하기를, 인간이 면적이 비교적 큰 공원에서 즐길 때, 특히 수목이 울창한 상 황에서 도시와의 거리감을 느낄 수 있고, 시공의 제한을 잊어버릴 수 있으며, 향 유하는 질이 대폭 제고된다.[9] 가시권내의 녹색공간의 공간감은 제공되는 서비 스의 질량에도 매우 중요하고, 또한 공간감은 녹색공간의 형태와 매우 큰 관계가 있다. 연구에서 밝히기를, 공간감이 가장 좋은 것은 원형( 圆 形 )이고, 비교적 차이 가 나는 것은 길쭉한 형상의 것들이다. 본 논문은 경관 중첩점( 景 观 斑 块 )의 파쇄 도( 破 碎 度 : Fragmentation)묘사를 이용하여 측정하였다. C = A c A p (4) C 는 파쇄도( 破 碎 度 ), Ac 는 원둘레가 같은 원의 면적, Ap 는 공원녹색공간 의 실제면적. 파쇄도가 클수록 공간감이 떨어지고, 제공하는 서비스의 질량이 상 대적으로 낮아짐. 118

135 (3)적막안정도(quietness) 사람들이 공원녹색공간에 가서 녹색을 향유할 때, 커다란 소음을 원하지 않는 다. 소음은 사람들을 짜증나고 혼란하게 만들고, 녹색공간의 녹색서비스 질량을 떨어뜨릴수 있기 때문이다. 도시에 대해서 말하면, 소음의 주요 원인은 부근의 교통차량이므로, 공원녹색공간 부근 도로가 많을수록, 거리가 가까울수록, 발생 하는 소음은 더욱 커진다. 소음의 영향정도와 도로의 길이는 정비례하고, 도로에 서 공원까지의 거리에는 반비례한다. 단, 일정한 거리를 초과한 후에는, 도로의 공원녹색공간에 대한 소음영향은 장애가 증가함에 따라 매우 약하게 변한다. 따 라서 본 연구에서 정의한 거리는 공원중심으로 부터의 거리로 측정한 것이다. 따 라서 적막안정도 지표 구축은 다음과 같다. Q = S / L (5) Q는 적막안정도( 寂 静 度 ), L은 도로연장, S는 도로에서 공원중심까지의 거리 (4)입장료 가격(entrance fees) 보통 시민의 입장에서 말하면, 공원에 가서 녹색공간을 향유하려고 할 때, 입 장료 가격은 우선적으로 고려해야 할 비용문제이므로, 녹색공간의 입장료는 매 우 중요한 제약인자이다. 등급의 정량화 시에 입장료 가격이 낮은 등급일수록 녹 색서비스 수준은 높아진다. 즉, 무료입장일 경우 A(우수) 이다. (5)제약인자 등급 정량화 및 비중분배 각 인자의 차원( 量 纲 ) 차이가 매우 커서, 우선 차원화( 量 纲 化 )하고 등급 정량화 하는 방법이 필요하다. 각 인자에 대하여 그 구체적 계산치 범위 내에서 5등급으 로 구분하고, 각 등급에 하나의 가치를 부여한다. 녹색서비스 제공에 가장 유리 한 것은 최고 등급의 우수 이고, 녹색서비스 제공에 가장 불리한 것은 불량 등 급이다. K치 계산 시에 각 인자의 공헌정도가 다름을 고려하고, 그 영향정도에 근거하여 그 비중의 대소를 확정한다. 구체적인 수치는 아래 표와 같다. 1-6 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 119

136 <표 1> 각 제약인자의 등급정량화 및 비중분배 A(우수) B C(중간) D E(불량) 비중분배 접근도 공간감 적막안정도 입장료가격 결과 분석 상술한 원리에 근거하여, 공간분석기술의 지원하에, 107개 녹색공간총량을 공 간상의 임의의 하나의 격자망에 분배하고, 그 후에 근린주구단위의 벡터도면층 을 이용하여 상술한 결과에 대한 분구통계( 分 区 统 计 : Zonal statistics)를 작성하 면, 각각의 근린주구단위내 실제 향유한 녹량(녹색서비스)의 평균치와 총합을 계 산해 낼 수 있다. 하나의 근린주구단위내의 모든 격자망에 분배된 녹색서비스의 평균치는 해당 근린주구단위가 향유한 실제녹량이다. <그림2> 참조; 근린주구단 위내 실제분배한 녹색서비스총량을 해당 근린주구단위 주민총수로 나누어서, 이 근린주구단위의 1인당 향유 녹색서비스 능력수준을 알 수 있다. 각 근린주구단위 의 인당 평균 향유 녹색서비스 수준의 공간분포 구조는 <그림3> 참조. 그림 중에 색깔이 노란색에서 녹색, 다시 남색으로 가면, 녹량이 점점 더 커지고, 이 근린단 위가 향유한 녹색서비스 수준이 점점 높아짐을 표시한다. <그림2>에서 볼수 있듯이, 상하이시 중심구( 中 心 城 区 ) 각 근린단위가 향유하 는 녹색서비스공간 차이가 매우 현저하다. 녹색서비스 수준은 전형적인 공간집 중현상으로 나타난다. 우선 하나는, 도시중심의 루자쮀이( 陆 家 嘴 ) 녹지를 핵심으 로 하는 루자쮀이 집중구( 集 聚 区 )를 보자. 이곳에는 수개의 면적이 매우 큰 공공 녹지가 분포하고 있으며, 식피복개상태도 비교적 양호하고, 교통도 매우 편리하 고, 모두 무료로 개방된다. 둘째, 공칭삼림공원( 共 青 森 林 公 園 )을 핵심으로 하는 동북부 집중구이다. 이곳은 시구에서 삼림복개 상황이 가장 좋고 녹량의 규모가 비교적 크다. 셋째, 홍챠오( 虹 桥 )공항과 상하이 동물원을 핵심으로 하는 집중구 120

137 이다. 이곳은 녹색공간 면적이 비교적 크고, 시구의 외곽에 위치하여 적막안정도 가 비교적 높다. 넷째, 상하이 식물원을 핵심으로 하는 남부 집중구이다. 이곳은 교통이 상대적으로 편리하다. 다섯째, 푸동( 浦 东 ) 남부 집중구이다. 이곳은 주로 농업용지로서 대량의 채소와 묘목을 재배하고 있으며, 접근성이 상대적으로 낮 다. 단, 녹색공간의 규모는 매우 크다. <그림3>에서 나타나듯이, 푸동지구의 인당 향유 녹지서비스량은 푸시( 浦 西 )지구 보다 현저하게 높고, 도시외곽이 도시내부 지구 보다 현저하게 높다. 그러나 도시내부의 대형공원 녹지 등으로 구성된 녹색 공간에 위치한 근린단위 및 부근의 근린단위 주민들의 인당 향유 녹색서비스 수 준은 매우 높다. <그림 2> 각 근린단위내 실제 향유 녹색서비스 분포구조 1-6 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 121

138 <그림 3> 각 근린단위내 실제 향유 인당 녹색서비스의 공간분포 구조 <그림2>의 총체특성 분석으로 부터, 상하이의 녹색공간구조가 제공하는 녹색 서비스 공간분포는 아래와 같은 몇가지 공통특징이 있다. 1녹색공간총량이 높 은 지구는 주로 면적이 비교적 큰 공원 부근에 분포한다. 그림에서 명확하게 알 수 있듯이, 상술한 5개 고수치의 집중구는 3개의 고도의 녹색서비스구로 개괄할 수 있다. 하나는 루자쮀이 중심녹지, 세기공원, 양천( 汤 臣 )골프장으로 구성된 푸 동지구, 또 하나는 공칭( 共 青 )삼림공원을 주체로 하는 하는 동북부지구, 또 다른 하나는 동물원과 식물원으로 구성된 서남부지구이다. 이러한 공원은 모두 공통 특징을 지니고 있다. 1면적이 비교적 크고, 주위 주민에 대한 영향력도 비교적 크다. 2푸동 근린주구 주민의 녹색서비스 향유에 대한 수준이 전반적으로 푸시 ( 浦 西 ) 주민보다 좋다. 그림에서 볼 수 있듯이, 황푸강( 黄 浦 江 )을 경계로, 서쪽 지 122

139 구의 녹량이 동부보다 낮다. 이는 주로 푸시지구는 줄곧 상하이의 경제중심으로, 도시발전이 비교적 빨랐으므로, 콘크리트 건조물이 점진적으로 도시의 녹색공간 을 잠식하고 조여왔기 때문이다. 비록 공원 수는 다소 증가하였지만 대부분 면적 이 크지 않다. 더구나 이곳은 인구가 고도로 밀집하여 주민이 향유하는 녹색서비 스수준이 비교적 낮은 국면이 조성되었다. 3서북지구는 녹색서비스가 낮은 광 대한 지구이다. 그림 분석을 통해서 알 수 있듯이, 서북부는 대부분 기타 지구보 다 녹량이 낮다. 이는 주요하게 이 지구는 공원수량이 매우 적고, 또한 규모도 크지 않다. 각 근린단위와의 거리도 비교적 멀다. 이곳은 이미 상하이 녹색서비 스의 취약지구가 되었다. 정부는 응당 이점을 중시하고 이곳 주민의 녹색서비스 향유수준을 제고하고, 시구의 양호한 생태환경을 나날이 증가시킨다는 수요를 만족시키고, 도시의 지속가능한 발전을 실현하여야 한다. <그림3>의 분석을 통해서 알 수 있듯이, 시중심은 인구가 고도로 밀집된 지구 이므로, 이미 근린단위내 인당 향유 녹색서비스수준이 낮은 지구로 변하였다. 내 부순환선 이내에는 개별 근린단위와 녹색공간이 중첩된 것 외에(예를 들면 루자 쮀이 街 道 와 와 신장완청 街 道 ), 대부분 근린단위의 인당 평균 향유 녹색서비스 가 모두 내부순환선 밖의 지역보다 낮다. 이는 상하이시 도시중심구의 시민 1인 당 평균 향유 녹색서비스 수준이 매우 낮고, 또한 공간분포가 불균형함을 설명해 준다. 정부는 공원, 녹지 등을 배치할 때에, 총량과 공간위치 이외에 각 근린단위 내 인당 평균 실제 향유 녹색서비스 수준을 더욱 중시해야 한다. 4. 총결 및 토론 본 논문은 도시주민의 녹색공간 향유수준 평가방법에 대한 전통연구의 결함에 대하여, 일종의 새로운 도시 녹량(green gross)의 계산방법과 근린주구단위의 도 시 녹량 향유 수준에 대한 계산모형을 발전시키고, 또한 상하이 외부순환선 이내 구역을 연구대상으로 하여, 상하이시 녹색공간이 제공하는 녹색서비스의 각각의 1-6 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 123

140 근린주구단위에 분배상황과 각 근린주구 인당 평균 향유 수준의 공간구조 특징 을 밝혀내었다. 연구에서는 표명한 점은, 1식피복개도 개념을 이용하여 녹량밀 도를 간접적으로 구하는 방법이 간편하고 시행하기 쉬우며, 또한 원격조정 영상 에 기초하여 도시 녹량의 시공간적 변화에 대하여 동태감측을 진행하기에 편리 하다. 2도시녹색공간이 제공하는 녹색서비스를 지역에 분배하는 모형이 설치한 창신점은, 도시녹색공간이 제공하는 녹색서비스능력의 주변 주민에 대한 영향 력은 거리가 증대할수록 지수가 쇠감하고, 또한 교통, 녹색공간 자신의 형태특성, 입장료, 소음 등 제약요소를 종합고려한 점에 있다. 이 모형의 추산결과는 기본 적으로 실제상황에 부합하며, 또한 격자망 계산방법이 간편하고 쉽다. 3이 모형 이 산출해내는 각각의 공간단위상에서 향유하는 녹색서비스 능력은 영상단위 척 도에 기초하며, 분구통계(zonal statistics)를 통하여, 각종의 더욱 큰 척도상의 평 가연구도 해결할 수 있다. 물론 구체적 계산과정중 각개 제약성 영향인자의 계량 화 및 구체적 비중분배 등에 대한 진일보한 심층연구가 필요하다. 본 연구에서 획득한 각 근린단위가 향유한 녹색서비스 수준의 평가결과는 부동산평가, 생태 환경평가, 도시계획 등에 직접적인 응용가치가 있다. 124

141 참고문헌 Wilson, A. G. A statistical theory of spatial distribution models, Transportation Research, 1967, 1: 253~267. Wilson, A.G.& Brirkin, M. Dynamic models of agricultural location in spatial interaction framework, Geographical analysis, 1987, 19: 31~56. Qihao Weng, Dengsheng Lu,Jacquelyn, Schubring,Estimation of land surface temperatur vegetation abundance relationship for urban heat island studies, Remote Sensing of Enviroment 89, 2004, 467~483 Coeterier, J.F., Hoe beleven wij onze omgeving? Resultaten van 25 jaar omgevingspsychologisch onderzoek in stad en landscape (in Dutch), Hart, R., Children s Experience of Place, Irvington, NewYork, Hillman, M., Adams, J., Whitelegg, J., One False Move, A Study of Children s Independent Mobility, Policy Studies Institute, London, Kaplan, S., Parks for the Future: A PsychologicalPerspective. In: Sorte, G.J. (Ed.), Parks for the Future. Stad& Land No. 85, Swedish University of Agricultural Sciences, Alnarp, Berggren Bärring, A. M., Grahn, P., Grönstrukturensbetydelse för användningen. Rapport 95:3. Sveriges Lantbruksuniversitet,Alnarp (in Swedish), Grahn, P., Landscapes in our minds: people s choice of recreation places in towns, Landscape Res, 1991, 16, 11~19. Reneman, D., Visser, M., Edelmann, E., Mors, B., Mensenwensen: De wensen van Nederlanders ten aanzien vannatuur en groen in de leefomgeving, Reeks Operatie Boomhutnr. 6. Intomart, Den Haag (in Dutch), Mens en Ruimte, MaatschappelijkeWaardering van Groen enlandschap, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel.Unpublished (in Dutch), 근린주구단위에 근거한 도시녹색서비스 향유수준 평가연구 125

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143 Ⅱ. 中 國 語 編 2-1. 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 129 國 土 硏 究 院 金 善 姬 2-2. 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 145 浙 江 大 學 校 朴 寅 星 2-3. 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 161 国 土 研 究 院 崔 赫 宰 2-4. 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 177 浙 江 大 学 校 方 斌 2-5. 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 197 國 土 硏 究 院 蔡 美 玉 ㆍ 郑 希 南 2-6. 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 217 浙 江 大 学 校 岳 文 泽 ㆍ 华 东 师 范 大 学 校 罗 亚

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145 C H A P T E R 1 16 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 國 土 硏 究 院 金 善 姬 目 彔 1. 可 持 续 发 展 及 国 土 环 境 保 护 130 1) 国 土 环 境 条 件 ) 可 持 续 发 展 主 要 政 策 及 规 划 自 然 环 境 保 护 地 域 的 指 定 及 管 理 ) 自 然 环 境 保 护 体 系 ) 自 然 环 境 保 护 地 区 的 指 定 及 管 理 现 状 135 3) 生 态 自 然 图 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 中 存 在 的 主 要 问 题 140 1) 开 发 压 力 增 加 ) 重 复 性 指 定 及 缺 乏 综 合 性 管 理 ) 保 护 地 区 指 定 引 起 的 矛 盾 与 对 立 的 加 深 可 持 续 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 对 策 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 129

146 1. 可 持 续 发 展 及 国 土 环 境 保 护 1) 国 土 环 境 条 件 国 土 是 反 映 国 家 自 然 经 济 社 会 文 化 环 境 的 指 标, 比 如 反 映 面 积 气 候 人 口 和 GDP 物 种 及 衣 食 住 行 甚 至 包 括 国 民 情 绪 及 气 质 从 上 世 纪 60 年 代 开 始 韩 国 高 速 经 济 发 展, 至 2005 年 我 国 城 市 产 业 交 通 生 活 等 各 方 面 显 现 出 了 积 极 向 上 的 发 展 态 势 因 此 国 土 是 与 该 时 期 的 条 件 政 策 国 民 一 起 不 断 发 展 和 创 新 的 一 个 有 机 体 现 在 的 国 土 是 通 过 前 人 智 慧 与 努 力 所 形 成, 而 未 来 朝 着 什 么 方 向 发 展, 则 在 于 现 阶 段 如 何 掌 握 国 土 所 具 有 的 气 质 和 潜 在 力 等 我 国 位 于 亚 洲 大 陆 东 北 端, 由 长 度 约 为 1000km 的 半 岛 和 3200 左 右 的 岛 屿 组 成 的 典 型 的 半 岛 国 家, 南 北 韩 总 面 积 为 22.3 万 km2, 其 中 南 韩 占 整 个 朝 鲜 半 岛 的 45%, 面 积 为 9.96 万 km2 最 近 研 究 认 为 具 有 重 要 价 值 的 大 陆 峰, 包 括 在 内 国 土 面 积 约 为 50 万 km2( 其 中 南 韩 为 34.5 万 km2) 我 国 是 温 带 气 候 国 家, 四 季 分 明, 属 于 西 北 季 节 风 和 温 带 气 候 风 气 候 带, 因 此 衣 食 住 行 文 化 特 别 发 达, 国 民 的 情 绪 变 化 较 大, 这 些 特 点 在 资 源 管 理 中 有 好 处 也 有 坏 处 韩 国 年 降 水 量 为 1283mm 人 均 降 水 量 仅 为 世 界 平 均 (3.4 万 吨 ) 的 11%, 而 且 2/3 的 降 雨 量 集 中 在 6-9 月 份, 夏 天 易 发 洪 水 冬 天 和 春 天 则 容 易 干 旱 水 资 源 年 总 量 达 到 了 1267 亿 吨, 但 由 于 是 典 型 的 冬 高 西 低 的 地 型, 河 床 系 数 较 高 (1/300-1/400), 大 部 分 水 资 源 流 失 在 大 海, 实 际 能 利 用 的 水 资 源 仅 为 321 亿 吨, 人 均 为 1470 吨, 按 UN 国 际 人 口 行 动 研 究 所 (PAI:Population Action Institute) 标 准, 属 于 水 资 源 缺 乏 国 家 我 国 国 土 为 65.3% 为 山 地, 因 此 文 学 作 品 或 者 歌 谣 中 当 出 现 坊 坊 曲 曲 这 个 词 语, 特 别 是 在 欧 洲 或 东 南 亚 国 家 旅 行 时 会 更 加 能 深 刻 体 会 到 我 国 的 山 很 多 无 论 去 哪 里 都 与 山 相 连, 与 山 相 伴 生 活 海 拔 2000m 以 下 大 大 小 小 的 山, 以 白 头 山 山 脉 为 中 心, 东 面 为 急 坡, 西 面 为 缓 坡, 形 成 了 南 北 东 西 方 向 的 侵 蚀 平 原 因 此 可 能 利 用 的 土 地 面 积 仅 占 国 土 面 积 的 26%, 约 为 26000km2, 因 此 本 不 大 的 国 土 面 积 更 为 狭 窄 2003 年 我 国 人 口 为 4785 万 名 ( 以 居 民 登 记 人 口 为 准 ), 人 口 密 度 为 790 人 /km2, 130

147 属 世 界 上 最 高 人 口 密 度 国 家 按 实 际 可 用 土 地 面 积 计 算, 纯 人 口 密 度 为 1672 人 /km2, 为 世 界 第 一 位 城 市 土 地 人 口 密 度 为 8370 人 /km2, 比 日 本 还 要 高 出 2.3 倍 ; 因 此 地 价 总 额 非 相 当 高, 为 GDP 的 3.7 倍, 高 于 日 本 3.4 倍 英 国 的 1.1 倍 因 此 为 了 追 求 高 额 利 润, 乱 开 发 等 问 题 越 来 越 严 重 首 都 圈 集 中 度 在 世 界 上 最 高, 占 全 国 面 积 11.8% 的 首 都 圈 集 中 了 47.6% 的 人 口 55.1% 的 制 造 企 业 87% 的 科 技 大 楼 30-40% 的 全 国 大 学, 这 与 日 本 东 京 圈 的 32.2% 法 国 巴 黎 圈 的 18.4% 英 国 伦 敦 圈 的 21.1% 还 要 高 出 许 多 我 国 本 来 具 有 称 之 为 锦 绣 江 山 的 自 然 环 境, 这 是 我 国 可 持 续 发 展 和 提 供 国 民 予 适 宜 生 活 环 境 的 根 本 所 在, 但 上 世 纪 高 速 的 经 济 发 展 和 开 发 强 度, 未 考 虑 到 国 土 环 境 容 量 (Canying capacity), 从 而 导 致 了 自 然 环 境 的 破 坏 TFFU 各 种 环 境 问 题 我 国 人 口 总 量 为 世 界 26 位 经 济 规 模 为 11 位, 但 能 量 消 费 量 却 是 世 界 11 位 温 室 气 体 排 放 量 为 第 9 位 高 密 度 的 人 口 及 城 市 化 产 业 化 等 原 因 导 致 污 染 物 质 排 放 急 骤 增 加, 使 韩 国 在 世 界 经 济 论 谈 所 颁 布 的 环 境 可 持 续 指 数 (ECI) 排 名 中 仅 位 于 136 位 ( 共 142 个 国 家 ) 1) ; 而 生 活 质 量 (Quality of life) 则 在 OECD( 经 济 合 作 机 构 )30 个 国 家 中 仅 列 26 位 表 1 国 土 主 要 指 标 分 类 单 位 国 土 面 积 Km 国 土 及 人 口 人 口 密 度 人 /km 总 人 口 千 人 31435(70) 城 市 城 市 人 口 千 人 15750(70) 城 市 化 率 % 50.1(70) 城 市 用 地 % 土 地 利 用 农 地 % 林 地 % 其 他 % 高 速 公 路 Km 住 宅 普 及 率 % 生 活 自 然 水 普 及 率 % 下 水 道 普 及 率 % 国 立 公 园 个 资 料 来 源 : 大 韩 民 国 政 府, 第 四 次 国 土 综 合 规 划 及 修 订 规 划,2000.1, ) 2005 年 有 所 改 善, 上 升 至 122 位 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 131

148 2) 可 持 续 发 展 主 要 政 策 及 规 划 (1) 我 国 可 持 续 发 展 委 员 会 组 织 及 其 运 行 21 世 纪 将 是 环 境 决 定 国 民 生 活 质 量 及 国 家 竞 争 力 的 时 代, 我 国 在 积 极 参 与 1992 年 巴 西 里 约 热 内 卢 UNCED 及 2002 年 南 非 约 翰 内 斯 举 行 的 WSSD 过 程 中, 并 力 致 环 境 相 协 调 的 可 持 续 开 发 理 念 在 社 会 各 个 领 域 所 接 受 从 可 持 续 发 展 观 点 看, 我 国 虽 然 在 经 济 上 取 得 了 成 功, 但 是 社 会 及 环 境 的 可 持 续 方 面 则 还 需 要 意 识 上 的 提 高 及 改 善 鉴 于 此, 我 国 政 府 成 立 了 由 政 府 企 业 市 民 团 地 等 共 同 参 与 的 总 统 直 属 机 构, 即 可 持 续 发 展 委 员 会 (PCSD: The Presidental Commission on Sustainable Development) 在 2005 年 6 月 5 日 世 界 环 境 日 颁 布 了 可 持 续 发 展 国 家 战 略, 致 力 于 强 化 国 家 政 策 可 持 续 性 等 实 施 战 略, 比 如 : 制 订 可 持 续 能 源 产 业 政 策 ; 构 筑 可 持 续 水 资 源 管 理 体 系 及 可 持 续 国 土 及 自 然 管 理 体 系 ; 评 价 中 央 及 地 方 政 府 各 种 政 策 的 可 持 续 性 ; 为 预 防 及 管 理 社 会 矛 盾, 建 立 民 众 参 与 决 策 系 统 ; 促 进 地 方 议 题 21 的 实 施 等 (2) 第 四 次 国 土 综 合 规 划 的 制 定 及 实 施 国 土 综 合 规 划, 根 据 未 来 经 济 社 会 变 化, 指 出 国 土 长 期 发 展 方 向, 在 利 用 开 发 及 保 护 国 土 方 面 的 最 高 规 划 ( 国 土 基 本 法 第 6 条 ) 我 国 从 上 世 纪 70 年 代 开 始 以 10 年 为 规 划 单 位 修 编 了 国 土 综 合 规 划 今 年 正 在 修 编 第 四 次 国 土 综 合 规 划 2) 在 第 四 次 国 土 综 合 规 划 编 制 后, 为 了 适 应 国 内 外 新 的 变 化 正 在 修 编 该 规 划 新 修 编 的 国 土 规 划 反 映 了 政 府 对 国 家 均 衡 发 展 及 地 方 化 等 新 的 国 家 经 营 理 念, 快 速 全 球 化 及 南 北 交 流 合 作 所 需 要 的 指 向 性 的 开 放 的 国 土 战 略 为 了 实 现 活 跃 的 综 合 国 土 规 划 总 目 标, 规 划 中 确 定 了 5 大 基 本 目 标 和 6 大 实 施 战 略 为 了 国 土 的 均 衡 发 展 强 化 竞 争 力 以 人 为 本, 确 定 了 以 下 5 大 基 本 目 标 : 2) 第 一 次 国 土 综 合 规 划 (1972~1981); 第 二 次 国 土 综 合 规 划 (1982~1991); 第 三 次 国 土 综 合 规 划 (1992~2001); 第 四 次 国 土 综 合 规 划 (2000~2020); 第 四 次 国 土 综 合 规 划 修 改 规 划 (1992~2001) 132

149 积 极 向 上 的 均 衡 发 展 国 土 ; 具 有 竞 争 力 的 开 放 国 土 ; 适 宜 生 活 的 福 利 国 土 ; 可 持 续 发 展 的 绿 色 国 土 ; 繁 荣 的 统 一 国 土 等 为 此 提 出 了 6 大 实 施 战 略 : 建 立 自 主 型 地 区 发 展 基 础 ; 建 立 东 北 亚 时 代 的 国 土 经 营 与 统 一 的 基 础 ; 建 立 网 络 型 经 济 ; 建 设 秀 丽 而 人 性 化 的 城 市 居 住 环 境 ; 可 持 续 的 国 土 及 资 源 管 理 ; 建 立 分 权 型 国 土 规 划 及 执 行 体 系 (3) 国 土 环 境 保 护 规 划 的 修 编 及 实 施 国 家 环 境 保 护 规 划 是 确 定 国 家 可 持 续 发 展 战 略, 并 调 整 环 境 相 关 领 域 的 综 合 性 规 划, 是 提 出 远 期 的 环 境 政 策 和 具 有 指 向 的 国 家 战 略 性 规 划 ( 环 境 政 策 基 本 法 第 12 条 ) 规 划 期 间 为 2006~2015 年 ( 规 划 期 间 为 10 年 称 为 远 期 规 划 ), 修 编 与 实 施 时 与 环 境 相 关 其 他 国 家 规 划 相 互 协 调 国 家 环 境 保 护 综 合 规 划 经 建 立 对 包 括 子 孙 后 代 在 内 的 所 有 人 健 康 的 环 境 正 义 的 社 会 有 效 率 的 经 济 可 持 续 发 展 的 绿 色 国 家 为 规 划 总 目 标, 提 出 了 四 大 规 划 目 标 和 五 大 实 施 原 则 及 七 大 实 施 战 略 四 大 规 划 目 标 包 括 : 有 效 保 护 和 可 持 续 利 用 韩 半 岛 环 境 容 量 ; 建 立 代 际 间 代 际 内 环 境 伦 理 的 社 会 ; 保 护 资 源 基 础 和 慎 重 利 用 自 然 资 源 ; 追 求 持 续 的 经 济 繁 荣 与 扩 大 雇 佣 基 础 5 大 实 施 原 则 有 : 人 类 与 自 然 的 共 生 (symbiosis); 协 调 开 发 与 保 护 的 关 系 (harmony); 经 济 与 环 境 的 协 调 (prosperity); 环 境 平 衡 (environmen equity); 扩 大 民 主 参 与 范 围 (environmenta governance) 为 此, 其 实 施 的 核 心 战 略 和 方 向 包 括 : 建 立 安 全 自 然 的 生 活 环 境 ; 保 护 可 持 续 有 活 力 的 自 然 生 态 ; 稳 定 保 护 及 有 效 利 用 自 然 资 源 基 础 ; 保 护 环 境 的 经 济 及 促 进 经 济 的 环 境 ; 建 立 可 享 受 环 境 惠 顾 的 公 平 社 会 ; 保 护 东 北 亚 的 环 境 及 强 化 环 境 合 作 ; 引 导 地 区 可 持 续 发 展 等 等 2. 自 然 环 境 保 护 地 域 的 指 定 及 管 理 1) 自 然 环 境 保 护 体 系 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 133

150 自 然 环 境 的 保 护 包 括 为 自 然 环 境 优 秀 地 区 的 保 护 及 管 理 保 护 生 物 多 样 性 及 维 持 自 然 生 态 系 统 自 然 环 境 的 调 查 研 究 等 等 我 国 在 现 阶 段 主 要 由 环 境 部 及 建 设 交 通 部 ( 变 更 为 国 土 交 通 部 ) 山 林 厅 海 洋 水 产 部 文 化 财 厅 等 机 构 各 自 制 定 相 关 法 律 进 行 多 元 化 管 理, 因 此 其 管 理 体 系 比 较 为 复 杂 分 类 保 护 地 区 名 称 相 关 法 律 相 关 机 构 生 态 系 统 保 护 地 区 自 然 环 境 保 全 法 环 境 部 自 然 公 园 ( 国 立 公 园 道 立 公 园 郡 立 公 园 ) 自 然 公 园 法 环 境 部 自 然 环 境 保 护 地 区 国 土 规 划 及 利 用 相 关 法 律 建 交 部 自 然 环 境 保 护 地 区 的 指 定 及 管 理 野 生 动 植 物 的 保 护 湿 地 保 护 地 区 表 2 我 国 自 然 环 境 保 护 体 系 湿 地 保 护 法 环 境 部 ( 内 部 ) 海 洋 水 产 部 ( 沿 岸 ) 特 定 岛 屿 独 岛 等 岛 屿 地 区 生 态 保 护 相 关 特 别 法 环 境 部 天 然 保 护 地 区 文 化 财 保 护 法 文 化 财 厅 鸟 兽 保 护 地 区 鸟 兽 保 护 及 狩 猎 相 关 法 律 环 境 部 白 头 山 脉 保 护 地 区 白 头 山 脉 保 护 相 关 法 律 山 林 厅 山 林 流 转 地 保 护 林 ( 保 安 林 ) 山 林 法 山 林 厅 濒 危 野 生 动 植 物 的 指 定 自 然 环 境 保 护 法 环 境 部 野 生 鸟 兽 的 指 定 鸟 兽 保 护 及 狩 猎 相 关 法 律 环 境 部 天 然 纪 念 物 的 指 定 文 化 财 保 护 法 文 化 财 厅 134

151 图 1 自 然 环 境 保 护 政 策 实 施 体 系 2) 自 然 环 境 保 护 地 区 的 指 定 及 管 理 现 状 在 我 国 指 定 自 然 生 态 系 统 优 秀 生 物 多 样 性 丰 富 ( 我 国 现 有 生 物 种 类 约 为 10 万 左 右 ) 具 有 特 别 保 护 价 值 的 地 区 为 自 然 生 态 保 护 地 区 进 行 管 理 现 阶 段 共 有 22 个 生 态 系 统 保 护 地 区 ( 面 积 共 为 km2) 湿 地 保 护 地 区 12 个 ( km2) 国 立 公 园 20 个 (6448 km2) 国 际 性 保 护 区 域 中, 大 岩 山 龙 池 (106ha) 和 长 岩 雨 瀑 池 (854ha) 等 两 个 地 区 指 定 为 湿 地 保 护 地 区, 白 头 山 雪 嶽 山 (3932km2) 济 洲 岛 汉 罗 山 重 山 涧 西 归 浦 海 洋 公 园 (831km2) 等 地 被 指 定 为 UNESCO 生 物 圈 保 护 地 区 自 然 保 护 地 区 占 国 土 面 积 为 7.1%, 为 OECD 的 1/2 水 平 政 府 计 划 通 过 国 土 环 境 保 护 规 划 的 实 施, 到 2015 年 提 高 至 15% 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 135

152 分 类 个 面 积 (km2) 相 关 法 规 管 理 机 构 备 注 国 立 公 园 自 然 公 园 法 国 立 公 园 管 理 协 会 道 立 公 园 自 然 公 园 法 地 方 自 治 团 体 郡 立 公 园 自 然 公 园 法 地 方 自 治 团 体 生 态 系 统 保 护 地 区 湿 地 保 护 地 区 特 定 岛 屿 自 然 环 境 保 护 法 环 境 部 ; 海 洋 水 产 部 湿 地 保 全 法 环 境 部 ; 海 洋 水 产 部 保 护 独 岛 等 岛 屿 地 区 生 态 系 统 相 关 特 别 法 环 境 部 鸟 兽 保 护 区 鸟 兽 保 护 及 狩 猎 相 关 法 律 环 境 部 天 然 纪 念 物 繁 殖 地 及 栖 息 地 表 3 我 国 自 然 环 境 保 护 地 区 指 定 现 状 文 化 财 保 护 法 文 化 财 厅 济 洲 岛 ( 汉 罗 山 ) 庆 州 市 环 境 部 8 个 海 水 部 4 个 市 ( 道 )10 个 环 境 部 7 个 海 水 部 5 个 表 4 国 家 生 态 保 护 地 区 (12 个 地 区 km 2 ) 地 域 名 位 置 面 积 (km2) 特 点 指 定 日 期 洛 东 江 河 口 釜 山 沙 下 区 江 西 区 一 带 候 鸟 迁 徒 地 智 异 山 全 南 旧 礼 部 原 始 林 大 岩 山 江 原 邻 提 郡 1.06 韩 国 唯 一 的 高 层 湿 源 Wupo 湖 庆 南 昌 宁 郡 8.54 我 国 最 古 老 的 原 始 自 然 湖 Wujaeqi 蔚 山 蔚 州 郡 0.18 珍 惜 野 生 动 植 物 栖 息 的 山 林 湿 地 闪 津 江 水 獭 全 南 旧 礼 郡 1.83 濒 危 动 物 水 獭 的 栖 息 地 高 山 峰 红 蝙 蝠 栖 息 地 全 南 咸 坪 郡 8.78 濒 危 动 物 红 蝙 蝠 栖 息 地 东 江 流 域 江 原 宁 月 郡 旌 善 郡 平 昌 郡 地 形 景 观 优 秀 珍 惜 野 生 动 植 物 栖 息 地 海 洋 水 产 部 指 定 的 4 所, 总 面 积 为 km2 Sinkduli 沙 丘 海 域 忠 南 泰 安 郡 多 样 的 植 被 及 特 异 的 地 形 Moonsum 等 周 边 国 内 唯 一 的 珊 瑚 群 落 地 及 存 济 洲 西 归 浦 市 海 域 在 各 种 海 澡 种 类 的 群 落 五 六 鸟 及 周 边 海 域 釜 山 0.35 奇 岩 怪 石 无 人 岛 屿 及 垂 直 岩 盘 及 生 物 相 的 保 护 Faeyijakdo 周 边 景 观 优 秀 及 海 洋 生 物 的 主 要 仁 川 雍 津 郡 55.7 海 域 栖 息 地

153 地 域 名 位 置 面 积 特 征 指 定 日 期 环 境 部 指 定 ( 共 7 所 面 积 为 km2) 洛 东 江 下 游 釜 山 沙 下 区 江 西 区 一 带 表 5 湿 地 保 护 地 区 ( , 现 阶 段 ) 候 鸟 迁 徒 地 大 岩 山 江 原 邻 提 郡 1.06 韩 国 唯 一 的 高 层 湿 源 (97.3 临 时 登 记 ) Wupo 湖 庆 南 昌 宁 郡 8.54 我 国 最 古 老 的 原 始 自 然 湖 (97.3 临 时 登 记 Wujaeqi 蔚 山 蔚 州 郡 0.18 珍 惜 野 生 动 植 物 栖 息 的 山 林 湿 地 MulyoungArior 济 州 南 济 州 郡 um 死 火 山 口 Hwaeum 湖 庆 南 阳 山 市 山 地 湿 地 ShinDuLi 砂 丘 湿 地 珍 惜 野 生 动 植 物 Duwoong 忠 南 泰 郡 栖 息 海 洋 水 产 部 指 定 (5 个 所, 总 面 积 km2) 生 物 多 样 性 丰 富 地 质 学 上 有 保 护 戊 安 全 南 戊 安 郡 价 值 真 岛 滩 涂 全 南 真 岛 郡 秀 丽 景 观 及 生 物 多 样 性 丰 富 候 鸟 迁 徒 地 顺 天 湾 滩 涂 全 南 顺 天 市 28.0 丹 顶 鹤 栖 息 迁 徒 地 及 秀 丽 自 然 景 观 宝 城 筏 桥 滩 涂 全 南 宝 城 郡 7.5 自 然 性 优 秀 及 丰 富 的 水 产 资 源 饔 津 长 峰 岛 滩 涂 仁 川 饔 津 郡 68.4 珍 惜 候 鸟 栖 息 迁 徒 及 生 物 多 样 性 丰 富 生 态 系 统 保 护 地 区 湿 地 保 护 地 区 严 格 限 制 建 设 土 地 类 型 变 更 等 行 为, 必 要 时 可 禁 止 或 限 制 进 出, 对 于 违 反 规 定 者 令 其 恢 复 原 状 和 惩 罚 不 仅 如 此 与 保 护 区 内 土 地 所 有 者 协 商 后, 由 国 家 收 购 私 有 地 但 是 生 态 保 护 区 土 地 利 用 等 各 种 行 为 的 管 制, 使 当 地 居 住 民 与 地 方 自 治 体 之 间 的 矛 盾 近 年 来 有 急 骤 增 加 的 趋 势 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 137

154 表 6 生 态 保 护 地 区 管 理 内 容 分 类 内 容 惩 罚 规 定 禁 止 破 坏 生 态 系 统 行 为 限 制 行 为 捕 杀 野 生 动 物 采 摘 移 植 及 毁 损 野 生 植 物 等 行 为 ( 除 了 当 地 居 民 的 生 计 手 段 除 外 ); 土 地 形 质 变 更 ; 水 位 水 量 的 增 加 或 减 少 形 为 ; 挖 掘 土 石 ; 水 面 的 填 埋 等 ; 放 火 丢 弃 垃 圾 ; 人 造 物 质 或 野 炊 野 营 行 为 ; 放 牧 ; 对 野 生 动 植 物 有 害 的 其 他 行 为 2 年 以 下 拘 役 或 2 千 万 以 下 的 罚 款 1 千 万 以 下 的 过 失 补 偿 费 限 制 开 发 等 行 为 建 设 道 路 填 埋 农 地 转 用 草 地 转 用 河 流 转 用 等 限 制 出 入 必 要 时 可 禁 止 或 限 制 出 入 50 万 以 下 的 过 失 补 偿 费 原 状 恢 复 违 反 限 制 行 为 规 定 者 中 止 其 行 为, 并 令 其 恢 复 原 状 土 地 征 用 与 土 地 所 有 者 协 议 征 用 2 年 以 下 的 拘 役 或 2 千 万 以 下 的 罚 款 3) 生 态 自 然 图 生 态 自 然 图 是 对 一 定 地 区 的 自 然 景 观 及 生 物 珍 贵 性 固 有 性 丰 富 度 及 地 区 代 表 性 等 对 各 种 生 态 系 统 ( 森 林 河 流 农 地 城 市 湖 海 洋 等 生 态 系 统 ) 的 价 值 分 等 定 级 而 绘 制 的 地 图 我 国 的 自 然 环 境 保 护 法 第 34 条 规 定, 以 自 然 环 境 调 查 结 果 为 基 础, 绘 制 生 态 自 然 图, 并 适 用 于 编 制 或 实 施 各 种 开 发 规 划 生 态 自 然 图 对 植 被 野 生 动 植 物 生 物 多 样 性 地 形 景 观 进 行 评 价, 并 根 据 评 价 结 果 将 自 然 生 态 系 统 划 分 为 等 以 及 特 别 管 理 地 区 4 等 环 境 部 计 划 以 全 国 自 然 环 境 调 查 为 基 础 1 :25000 地 形 图 作 为 底 图, 绘 制 全 国 山 河 湿 地 湖 农 地 城 市 等 自 然 环 境 价 值 4 等 级 生 态 自 然 图, 从 而 系 统 地 管 理 自 然 生 态 系 统 2005 年 4 月 以 已 经 绘 制 出 生 态 自 然 图 草 图, 曾 在 官 方 报 纸 上 公 开 过 138

155 分 等 1 级 分 级 标 准 濒 危 野 生 动 植 物, 或 保 护 动 物 主 要 栖 息 地 或 者 主 要 移 动 地 区 ; 生 态 系 统 物 别 优 秀 或 者 景 观 特 别 秀 丽 地 区 ; 生 物 分 布 地 理 极 限 的 生 态 系 统 的 地 区 或 者 主 要 类 型 植 被 代 表 地 区 ; 生 物 多 样 性 特 别 丰 富 的 地 区 等 2 级 差 不 多 达 到 1 等 级 标 准 地 区, 今 后 具 有 保 护 价 值 的 地 区 或 者 1 级 地 区 外 廓 地 区 3 级 1 等 级 区 域 2 等 级 区 域 特 别 管 理 区 域 外 地 区, 可 作 为 开 发 或 利 用 地 区 特 别 管 理 地 区 表 7 生 态 自 然 图 等 级 分 类 标 准 根 据 其 他 法 律 保 护 地 区 中, 总 统 令 所 指 定 的 地 区 : 历 史 文 化 景 观 上 有 价 值 的 地 区 或 城 市 绿 地 保 护 地 区, 图 2 生 态 自 然 图 现 状 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 139

156 3. 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 中 存 在 的 主 要 问 题 1) 开 发 压 力 增 加 我 国 在 过 去 40 年 经 济 高 速 发 展 过 程 中, 短 时 间 内 建 立 高 速 经 济 增 长 与 国 家 发 展 框 架, 但 仅 追 求 效 率 及 经 济 效 益 并 以 供 给 为 主 的 国 土 开 发 政 策, 在 进 行 上 世 纪 90 年 代 后 导 致 了 国 土 乱 开 发 以 及 自 然 环 境 毁 损 问 题 韩 国 国 土 面 积 本 来 较 为 狭 窄, 快 速 产 业 和 城 市 化 经 起 的 城 市 外 延 性 扩 张 及 土 地 的 粗 放 利 用, 导 致 山 林 及 耕 地 持 续 减 少 在 近 14 年 ( 年 ) 年 来 城 市 用 地 占 全 国 国 土 面 积 比 重 从 4.8% 增 加 至 5.9%, 与 此 相 反 山 林 面 积 从 66.0% 减 少 至 65. 2% 耕 地 面 积 从 22.0% 减 少 至 21.5% 随 着 开 发 需 求 的 增 加, 至 2020 年 城 市 用 地 将 增 加 至 9.1%, 山 林 及 耕 地 面 积 将 继 续 减 少 另 一 方 面, 随 着 国 民 收 入 的 增 加 以 及 5 天 工 作 制 的 实 行, 旅 游 休 闲 需 求 将 会 增 加, 也 会 使 一 些 自 然 环 境 较 好 地 区 成 为 开 发 对 象, 如 DMZ 白 头 山 山 脉 水 产 自 然 保 护 区 等 周 边 地 区 的 开 发 需 求 在 增 加 不 仅 如 此, 快 速 全 球 化 趋 势 中 扩 张 的 新 自 由 主 义 及 地 方 化 战 略 使 得 经 济 自 由 区 域 企 业 都 市 及 各 种 开 发 特 区 等 向 全 国 扩 兴 起, 也 会 使 自 然 环 境 保 护 地 区 的 开 发 压 力 增 加 我 国 政 府 为 了 防 止 对 保 护 地 区 开 发 确 实 保 护 该 地 区, 对 绿 地 自 然 图 8 级 以 上 的 地 区 的 开 发 进 行 包 括 限 制 调 整 居 民 用 地 规 模 在 内 的 各 种 管 制 和 强 化 了 环 境 影 响 评 价 但 通 过 化 整 为 零 等 方 式 回 避 特 别 法 中 各 种 管 制, 使 乱 开 发 及 环 境 毁 损 问 题 仍 在 继 续 因 此, 有 些 保 护 地 区 必 须 进 行 开 发 时, 制 定 自 然 侵 害 规 定 并 建 立 开 发 及 环 境 相 协 调 的 亲 环 境 开 发 方 式, 从 而 保 护 和 复 原 自 然 环 境 2) 重 复 性 指 定 及 缺 乏 综 合 性 管 理 我 国 划 定 自 然 生 态 系 统 保 护 地 区 的 指 标 如 自 然 状 态 的 原 始 性 生 物 多 样 性 地 140

157 形 地 质 特 异 性 自 然 景 观 及 生 态 系 统 代 表 性 等 相 当 模 糊 及 概 念 化, 而 且 这 些 指 标 并 不 能 反 映 各 保 护 区 的 特 性, 而 是 大 多 数 保 护 区 所 具 有 的 共 同 特 点, 这 也 是 保 护 地 区 重 复 指 定 的 根 本 原 因 例 如, 具 备 秀 丽 自 然 景 观 生 物 栖 息 地 又 是 生 物 多 样 性 丰 富 的 地 区 也 有 可 能 指 定 为 生 态 保 护 地 区 及 湿 地 保 护 地 区 自 然 环 境 保 护 地 区 的 指 定 及 管 理 体 系 不 够 系 统 较 为 分 散, 比 如, 现 阶 段 环 境 部 海 水 部 建 交 部 等 部 门 制 定 了 9 个 相 关 法 律, 指 定 并 管 理 9 个 保 护 地 区 ( 参 考 表 2) 结 果 导 致 了 保 护 地 区 的 重 复, 而 重 复 又 引 起 不 同 土 地 用 途 间 的 冲 突 和 管 理 上 的 问 题, 因 此 对 指 定 及 管 理 自 然 环 境 保 护 体 系 需 进 一 步 研 究 提 高 自 然 保 护 地 区 管 理 效 率, 按 自 然 保 护 地 区 类 型 进 行 生 态 特 性 的 评 价, 保 护 价 值 高 的 地 区 设 为 生 物 多 样 性 保 护 中 心, 并 将 周 边 地 区 包 括 在 内, 进 行 综 合 系 统 地 管 理 分 类 生 态 系 统 保 护 地 区 生 态 自 然 自 然 状 态 图 1 级 的 原 始 性 生 物 多 样 性 地 形 地 质 特 异 性 自 然 景 观 生 态 系 统 栖 息 代 表 性 地 湿 地 保 护 地 区 野 生 动 植 物 保 护 区 濒 危 动 植 物 特 定 岛 屿 水 产 资 环 境 文 化 历 源 保 护 良 好 史 价 值 国 立 公 园 环 境 保 护 地 区 水 产 资 源 保 护 地 区 表 8 自 然 环 境 保 护 地 区 的 指 定 标 准 天 然 纪 念 物 3) 保 护 地 区 指 定 引 起 的 矛 盾 与 对 立 的 加 深 湿 地 保 护 地 区 国 立 公 园 白 头 大 谏 保 护 地 区 等 环 境 保 护 地 区 指 定 带 来 对 立 和 矛 盾 在 全 国 范 围 内 扩 大 这 些 地 区 与 新 城 市 或 企 业 城 市 等 开 发 地 区 指 定 不 同, 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 141

158 土 地 利 用 规 划 等 各 种 管 制 可 能 会 引 起 财 产 权 的 损 失 近 年 来, 特 别 是 忠 南 瑞 山 和 洪 城 浅 水 湾 开 拓 地 一 带 忠 南 丹 扬 郡 京 冀 道 华 城 市 始 华 湖 等 地 被 指 定 为 生 态 自 然 图 1 级 地 区 后, 开 发 与 建 设 事 实 上 受 到 了 限 制 该 保 护 区 周 边 地 区 居 民 对 生 态 自 然 图 1 级 指 定 公 告 提 出 反 对 意 见, 要 求 撤 销 指 定 ; 甚 至 发 生 过 烧 毁 候 鸟 栖 息 地 的 芦 苇 丛 等 过 激 的 抗 议 活 动 国 家 为 了 保 护 所 谓 环 境 保 护 公 共 利 益, 通 过 实 施 行 政 权, 强 制 对 地 方 自 治 团 体 的 土 地 利 用 规 划 及 个 人 财 产 权 进 行 了 侵 犯 我 国 宪 法 第 23 条 第 3 项 中 规 定 : 公 共 需 要 可 收 卖 使 用 限 制 财 产 权, 但 根 据 法 律 规 定 进 行 适 当 的 补 偿, 并 根 据 公 平 原 则, 对 公 共 征 用 或 限 制 对 私 权 侵 犯, 规 定 了 补 偿 的 一 般 原 则 但 事 实 上, 很 难 判 断 什 么 时 候 什 么 状 态 下 存 在 特 殊 牺 牲, 哪 此 属 于 公 共 利 益 等, 因 此 需 要 在 个 别 法 律 进 行 较 为 详 细 的 规 定 但 现 阶 段 由 于 土 地 利 用 规 划 限 制 相 关 补 偿, 仅 在 个 别 的 几 个 法 律 中 消 极 抽 象 进 行 了 规 定, 如 果 与 此 为 根 据 不 太 可 能 进 行 补 偿, 至 今 也 无 被 偿 案 例 现 阶 段 有 关 补 偿 的 规 定 包 括 以 下 几 种 法 规 鸟 兽 保 护 及 狩 猎 相 关 法 律 ( 设 定 鸟 兽 保 护 区 发 生 的 损 失 补 偿 规 定 ); 自 然 环 境 保 护 法 中 规 定 : 生 态 景 观 保 护 区 内 土 地 收 买 制 支 援 当 地 居 民 污 水 及 粪 便 处 理 设 施 费 用 居 民 可 优 先 利 用 生 态 景 观 保 护 区 内 土 地 权 利 限 制 已 进 行 的 开 发 务 农 行 的 补 偿 请 求 权 等 等 ; 湿 地 保 护 法 野 生 动 植 物 保 护 法 自 然 公 园 法 规 定, 实 施 指 定 地 区 土 地 收 买 制, 土 地 收 买 价 格 根 据 公 共 事 业 用 地 的 取 得 及 补 偿 相 关 法 律 所 规 定, 但 是 对 土 地 所 有 者 未 赋 予 收 买 请 求 权, 因 此 作 为 损 失 补 偿 手 段 有 缺 陷 因 此, 我 国 亟 需 探 索 既 可 达 到 环 境 保 护 目 的 又 可 解 决 环 境 保 护 地 区 的 指 定 带 来 的 利 害 矛 盾 的 政 策 手 段 及 改 革 方 案 特 别 是 各 个 别 法 中 应 对 被 偿 方 面 进 行 立 法, 调 整 各 种 保 护 地 区 指 定 带 来 的 不 便 及 财 产 权 行 驶 的 限 制 地 区 开 发 限 制 等 各 种 限 制 带 来 的 损 失, 并 改 善 相 关 制 度 及 政 策 142

159 4. 可 持 续 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 对 策 有 计 划 进 行 需 要 开 发 的 地 区 坚 决 保 护 对 需 要 保 护 的 地 区, 是 可 持 续 管 理 国 土 更 有 效 利 用 土 地 提 高 国 民 福 利 的 基 本 方 针 中 国 制 定 了 2049 年 为 规 划 年 的 50 年 远 期 规 划, 从 2000 年 开 始 的 绿 化 甘 肃 省 黄 土 高 原 西 部 地 区 的 退 耕 还 林 工 程, 建 立 山 川 秀 美 的 国 土 绿 化 黄 土 高 原, 从 而 源 头 消 灭 自 然 灾 害 恶 性 循 环 ; 禁 止 在 陡 坡 上 的 耕 种, 栽 种 树 木, 防 止 水 土 流 失 西 部 的 经 济 建 设 与 生 态 环 境 建 设 称 为 西 部 大 开 发 的 两 大 轴, 而 退 耕 还 林 则 称 为 生 态 环 境 建 设 的 核 心 工 程, 并 被 认 为 是 现 代 版 的 治 山 治 水 工 程 以 及 生 态 综 合 构 筑 工 程 中 国 开 展 的 国 土 生 态 系 统 保 护 工 程 与 欧 洲 国 家 与 亚 洲 国 家 相 联 系, 与 韩 国 生 态 综 合 网 络 相 联 接, 扩 大 为 21 世 纪 亚 欧 综 合 性 生 态 网 络 这 与 ASEM 等 经 济 合 作 体 系 等 经 济 轴 对 应, 成 为 名 符 其 实 的 大 尺 度 的 生 态 轴, 将 会 发 挥 其 功 能 与 作 用, 为 全 球 环 境 保 护 提 供 缓 冲 地 带, 成 为 生 态 系 统 的 宝 库 我 国 为 响 应 东 北 亚 生 态 保 护 目 标, 更 加 系 统 和 可 持 续 管 理 韩 半 岛 国 土, 在 以 下 几 个 方 面 进 行 改 进 第 一 需 要 建 立 精 确 的 国 土 管 理 体 系 我 国 65.3% 土 地 为 山 地, 实 际 可 利 用 的 土 地 面 积 仅 占 国 土 面 积 的 26%, 约 26000km2 环 境 部 所 确 定 的 生 态 保 护 价 值 的 地 区 约 占 国 土 面 积 的 13.3%, 因 此 与 国 土 面 积 广 阔 的 中 国 或 者 低 人 口 密 度 国 家 相 比 更 需 要 精 确 的 国 土 管 理 体 系 全 国 国 土 进 行 缜 密 的 适 宜 性 调 查, 并 以 此 为 基 础 编 制 国 土 环 境 保 护 综 合 规 划, 根 据 不 同 地 区 特 点, 确 定 具 体 的 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 目 标 第 二 要 确 实 保 护 好 自 然 环 境 保 护 地 区, 国 土 利 用 效 率 最 大 化, 应 确 定 国 土 环 境 容 量 最 大 化 战 略 将 国 土 分 为 保 护 地 区 和 开 发 可 能 地 区, 在 保 护 地 区 制 定 严 格 的 保 护 管 理 计 划, 而 在 开 发 可 能 地 区 树 立 并 遵 行 先 环 保 后 开 发 的 理 念, 应 对 自 然 保 护 地 区 进 行 系 统 的 指 定 及 管 理, 协 调 经 济 与 生 态 的 发 展, 并 建 立 国 土 规 划 与 环 境 规 划 的 相 互 衔 接 系 统 2-1 可 持 续 发 展 和 自 然 环 境 保 全 地 域 管 理 政 策 143

160 第 三 需 要 开 发 利 益 的 及 规 划 保 护 管 制 引 起 的 损 失 进 行 补 偿 公 共 用 地 中 最 大 问 题 点 在 于 开 发 利 益 与 开 发 损 失 的 不 公 平 性 开 发 利 益 私 有 化, 而 规 划 或 保 护 管 制 引 起 的 损 失 如 不 进 行 合 理 补 偿 的 话, 难 以 确 保 公 共 用 地, 进 而 会 影 响 土 地 可 持 续 利 用 在 韩 国 土 地 利 用 中 私 人 用 地 为 主 的 根 本 原 因 在 于 土 地 利 用 利 益 分 配 上 第 四 次 国 土 规 划 为 了 确 保 开 发 利 益 及 损 失 的 平 衡 性, 将 开 发 权 从 土 地 所 有 权 概 念 中 分 离 出, 可 以 公 有 化 或 者 可 以 在 市 场 上 进 行 交 易, 并 探 索 了 扩 大 国 家 公 共 用 地 储 备 方 案, 此 外, 损 失 补 偿 的 立 法 化 等 也 需 要 进 一 步 研 究 第 四 制 定 自 然 侵 害 规 定 德 国 在 1984 年 6 月 20 巴 以 爱 伦 州 修 订 宪 法 时 制 定 了 自 然 侵 害 规 定 (Eingriffsrecjelung) 3), 将 保 护 自 然 生 命 基 础 法 制 化 宪 法 第 3 条 及 141 条 中 规 定 : 州 政 府 及 地 方 自 治 团 体 保 护 及 提 高 环 境 容 量, 积 极 保 护 野 生 动 植 物 种 及 动 植 物 生 存 不 可 缺 少 的 栖 息 空 间 根 据 这 样 的 规 定, 在 制 定 巴 以 爱 伦 州 国 土 开 发 程 序 (LEP) 及 巴 以 爱 伦 州 的 12 个 地 区 规 划 中 脱 离 了 单 纯 消 极 地 环 境 保 护, 逐 渐 向 恢 复 环 境 容 量 强 化 生 态 功 能 的 积 极 环 境 保 护 转 变 第 五 必 需 通 过 教 育 及 提 高 认 识, 强 化 管 理 力 量 教 育 及 提 高 管 理 力 量 是 有 效 管 理 自 然 环 境 保 护 地 区 的 根 本 所 在 参 考 文 献 国 土 研 究 院,2000, 亲 自 然 国 土 利 用 为 目 的 的 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 体 系 改 善 研 究. 建 交 部, , 第 4 次 国 土 综 合 规 划 修 正 规 划 ( 案 ) 金 善 姬,1998, 保 护 环 境 国 土 发 展 方 案 研 究. 金 善 姬,1999, 国 土 环 境 容 量 评 价, 国 土 研 究 院. 金 善 姬,1999, 国 土 生 态 综 合 网 络 的 建 立 及 管 理 方 案 研 究, 国 土 研 究 院. 金 善 姬,2004, 土 地 的 公 益 性 及 环 境 价 值, 新 国 土 研 究 协 会 成 果 发 表 会. 许 学 英 ㆍ 晏 东 万,2005, 自 然 环 境 保 护 地 区 管 理 效 率 评 价 研 究, 国 土 研 究, 合 订 本 45 卷. 环 境 部,2004, 环 境 白 披 书. 环 境 部, , 国 土 环 境 保 护 规 划 修 编 研 究. 3) 自 然 侵 害 规 定 从 环 境 影 响 评 价 实 施 前 开 始 实 施, 其 着 眼 点 在 于, 根 据 联 邦 自 然 环 境 保 护 法 第 8 条, 开 发 对 自 然 环 境 毁 损 影 响 及 补 偿 对 策, 强 调 对 自 然 的 尽 可 能 的 保 护 措 施 144

161 C H A P T E R 2 26 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 浙 江 大 學 校 朴 寅 星 目 彔 1. 引 言 中 国 西 部 地 区 概 况 西 部 大 开 发 政 策 背 景 149 1) 三 线 建 设 向 沿 海 优 先 开 发 的 转 变 149 2) 西 部 大 开 发 政 策 背 景 西 部 地 区 生 态 问 题 现 状 和 原 因 150 1) 土 地 沙 漠 化 150 2) 沙 尘 暴 152 3) 沙 漠 化 原 因 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 战 略 ) 可 持 续 发 展 155 2) 退 耕 还 林 退 牧 还 草 政 策 155 3) 全 国 防 沙 治 沙 规 划 ( ) 结 束 语 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 145

162 1. 引 言 中 国 政 府 之 所 以 重 视 " 西 部 大 开 发 " 有 两 点 : 一 是 改 革 开 放 后 与 东 部 沿 海 地 区 经 济 差 距 越 来 越 大 ; 其 二 为 西 部 地 区 生 态 环 境 恶 化 情 况 已 经 到 不 能 放 置 或 延 迟 的 程 度 特 别 是 长 江 和 黄 海 上 游 地 区 森 林 植 被 的 破 坏 和 水 土 流 失 以 及 由 此 带 来 的 水 资 源 紧 缺 与 土 地 沙 漠 化 问 题 是 最 为 严 重 从 1999 年 开 始 进 行 的 " 西 部 大 开 发 " 战 略, 其 核 心 在 于 维 持 改 革 开 放 以 来 形 成 的 东 部 沿 海 地 区 试 点 建 设 的 框 架 同 时, 促 进 沿 海 内 陆 协 调 发 展 和 推 进 西 部 地 区 生 态 环 境 保 护 建 设 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 的 成 败, 不 仅 仅 是 对 中 国, 而 对 韩 国 也 有 直 接 的 影 响, 最 有 代 表 性 的 例 子 就 是 在 韩 国 每 年 春 天 所 经 历 的 " 黄 砂 ", 其 原 因 在 于 中 国 西 北 地 区 发 生 的 沙 尘 瀑 本 文 主 要 介 绍 了 中 国 政 府 对 西 部 地 区 地 开 发 政 策 的 变 革 及 " 西 部 大 开 发 " 政 策 的 背 景 西 部 地 区 生 态 环 境 毁 坏 现 状 及 存 在 的 问 题 以 及 推 行 生 态 环 境 建 设 政 策 现 状 及 成 果 等 等, 从 而 深 入 理 解 西 部 大 开 发 政 策 2. 中 国 西 部 地 区 概 况 在 中 国 将 国 土 划 分 为 东 部 中 部 西 部 三 在 地 区 始 于 七 五 计 划 ( 年 ), 当 时 根 据 地 理 位 置 经 济 技 术 发 展 程 度 将 全 国 划 分 为 东 部 中 部 西 部 三 大 地 区, 一 直 沿 用 至 今 根 据 七 五 计 划 西 部 地 区 包 括 四 川 省 重 庆 市 云 南 省 贵 州 省 西 藏 自 治 区 陕 西 省 甘 肃 省 青 海 省 宁 夏 回 族 自 治 区 新 疆 维 吾 尔 自 治 区 等 10 个 省 级 行 政 区 域 ( 见 图 1 表 1) 146

163 图 1 七 五 计 划 中 经 济 地 带 的 划 分 表 1 七 五 计 划 中 经 济 地 带 现 状 (1986.1) 分 类 东 部 经 济 带 中 部 经 济 带 西 部 经 济 带 面 积 ( 万 km2,%) 130(13.5) 270(30.0) 550(56.5) 人 口 ( 亿 人,%) 4(41.2) 3.7(35.5) 2.3(23.3) 人 口 密 度 重 点 战 略 加 速 发 展 建 设 能 源 原 材 料 基 地 准 备 开 发 所 属 省 市 辽 宁 省 河 北 省 北 京 天 津 山 东 省 江 苏 省 上 海 市 浙 江 省 福 建 省 广 东 省 广 西 壮 族 自 治 区 吉 林 黑 龙 江 内 蒙 河 南 山 西 湖 南 湖 北 安 徽 江 西 陕 西 甘 肃 宁 夏 青 海 新 疆 四 川 云 南 贵 州 西 藏 十 五 计 划 ( ) 中 的 " 西 部 大 开 发 " 地 域, 除 了 七 五 计 划 所 确 定 的 10 个 省 自 治 区 直 辖 市 外, 还 包 括 原 属 于 东 部 地 区 的 广 西 壮 族 自 治 区, 从 而 " 西 部 大 开 发 " 战 略 所 指 范 围 包 括 了 12 个 省 自 治 区 直 辖 市, 其 总 面 积 为 685 万?, 占 全 国 土 面 积 的 71.4%, 人 口 约 为 3.6 亿, 占 全 国 人 口 的 28.5%, 国 内 生 产 总 值 为 亿 人 民 币, 占 全 国 的 17.5% 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 147

164 中 国 西 部 地 区 辽 源 广 阔, 资 源 丰 富, 具 备 了 一 定 工 业 化 基 础 条 件, 但 该 地 区 其 经 济 基 础 薄 弱 生 态 环 境 恶 劣, 而 且 该 地 域 属 我 国 边 疆 地 区, 与 10 多 个 国 家 相 邻, 并 少 数 民 族 较 多 在 少 数 民 族 地 区 和 边 疆 地 区 的 安 定 团 结, 最 为 重 要 的 时 该 地 区 经 济 社 会 发 展 经 济 发 展 过 程 中, 地 区 间 开 发 及 收 入 差 距 诱 发 落 后 地 区 紧 迫 感, 常 会 形 成 发 达 地 区 与 落 后 地 区 间 敌 对 感 政 治 上 想 对 立 状 态 而 且 文 化 及 人 种 差 距 不 同 而 形 成 的 地 域 或 国 家 更 加 重 要 如 在 英 国, 一 直 以 来 失 业 率 高 及 收 入 水 平 低 的 Scotland 和 Wales 地 域 出 现 了 较 强 的 民 族 主 义 倾 向 ; 韩 国 岭 南 与 湖 南 地 两 地 区 之 间 的 地 域 感 情 矛 盾 也 是 因 为 经 济 发 展 过 程 中 产 生 的 地 域 差 距 因 此, 在 中 国 这 样 多 民 族 国 家 发 展 边 疆 地 域 的 经 济 与 提 高 少 数 民 族 的 生 活 水 平 是 该 地 区 经 济 发 展 和 安 定 团 结 的 基 本 条 件 另 一 方 面 经 济 全 球 化 趋 势 中, 中 国 的 对 外 开 放 也 从 沿 海 地 区 向 中 西 部 内 陆 地 区 扩 展, 中 国 西 部 地 区 是 东 亚 与 中 亚 的 中 心 地, 也 是 中 亚 与 欧 洲 相 联 接 的 重 要 关 口 而 且 该 地 区 与 周 边 地 区 的 国 家 有 较 密 切 的 文 化 相 连 性 中 国 内 陆 边 疆 地 区 的 20 多 个 少 数 民 族 与 相 邻 国 家 的 民 族 及 血 缘 关 系 类 似, 宗 教 与 语 言 风 俗 等 历 史 文 化 也 具 有 相 似 性, 因 此 有 利 于 相 互 间 经 济 交 流 西 部 地 区 与 周 边 国 家 资 源 结 构 上 也 具 有 密 切 的 关 系, 可 以 进 行 资 源 开 发 等 横 向 方 面 的 合 作 从 而 发 展 规 模 经 济 但 该 地 区 也 存 在 影 响 该 区 经 济 发 展 的 要 素, 大 部 分 地 区 的 生 态 环 境 恶 劣, 西 部 地 区 的 水 资 源 及 土 地 使 用 率 较 低, 交 通 通 讯 等 基 础 设 施 不 足, 国 有 企 业 特 别 是 国 防 产 业 的 比 重 较 高, 向 现 代 化 企 业 机 制 转 换 进 展 较 慢 即, 企 业 竞 争 力 改 革 开 放 文 化 及 科 技 教 育 劳 动 力 质 量 较 低, 而 且 省 内 各 地 区 间 城 乡 间 差 距 越 来 越 突 出 现 阶 段 最 为 突 出 的 是 该 地 区 的 生 态 环 境 急 剧 恶 化, 不 仅 是 西 部 地 区 对 其 他 地 区 的 经 济 社 会 发 展 带 来 了 负 面 影 响 例 如 西 部 地 区 为 长 江 和 黄 河 的 发 源 地, 该 地 区 恶 劣 的 生 态 环 境 也 是 近 年 来 黄 河 断 流 的 重 要 因 素, 间 接 对 华 北 地 区 工 农 业 生 产 和 居 民 生 活 带 来 了 巨 大 的 损 失 山 东 省 从 1972 年 至 1997 年 间 黄 河 断 流 带 来 的 经 济 损 失 为 259 亿 元 又 例 如, 长 江 上 流 地 区 由 于 砍 伐 森 林 和 耕 地 开 发 等 对 生 态 环 境 破 坏 也 是 最 近 发 生 的 洪 涝 灾 害 重 要 原 因 因 此, 应 对 西 部 地 区 生 态 环 境 的 破 坏 的 战 148

165 略 不 仅 是 对 该 地 区, 对 改 善 整 个 中 国 的 生 态 环 境 和 实 施 可 持 续 发 展 战 略 等 方 面 具 有 重 要 的 意 义 3. 西 部 大 开 发 政 策 背 景 1) 三 线 建 设 向 沿 海 优 先 开 发 的 转 变 中 华 人 民 共 和 国 建 国 后 至 改 革 开 放 前, 一 直 以 来 中 国 经 济 建 设 与 东 部 沿 海 地 区 相 比, 重 视 西 部 内 陆 地 区 当 时 根 据 国 防 需 要 和 地 区 均 衡 发 展 的 原 则 出 发 进 行 区 域 开 发 及 生 产 力 配 置, 因 此 与 东 部 沿 海 地 区 相 比 更 加 重 视 西 部 地 区 当 时, 中 国 政 府 从 国 防 角 度 出 发 按 被 敌 人 ( 美 国 苏 联 ) 攻 击 容 易 程 度, 将 全 国 划 分 为 一 线 二 线 三 线 ( 三 线 ) 地 区, 除 了 中 苏 边 境 地 区 外, 把 国 防 上 相 对 最 安 全 的 内 陆 地 区 划 分 为 3 线 地 区, 并 在 此 地 区 集 中 投 资 基 础 设 施 和 主 要 产 业 除 上 上 述 国 防 背 景 之 外, 其 他 理 由 之 一 也 是 生 产 设 施 的 选 址 应 在 生 产 原 料 地 相 近 从 1953 年 开 始 的 第 一 次 5 年 计 划 期 间, 除 老 工 业 基 础 的 重 建 外, 大 部 分 的 新 工 业 基 础 建 在 了 内 陆 地 区, 并 且 1950 年 前 苏 联 援 助 的 156 个 建 设 项 目 中 约 80% 以 上 选 址 在 内 陆 地 区, 中 国 政 府 自 选 投 资 的 1000 万 元 规 模 以 上 的 重 点 项 目 中 472 个 选 在 了 内 陆 地 区 沿 海 和 内 陆 地 区 财 政 投 资 比 律 也 是 47:50, 内 陆 地 区 高 于 沿 海 地 区 不 仅 如 此 年 间, 全 国 工 业 生 产 总 值 年 平 均 增 长 率 为 18%, 其 中 东 部 沿 海 地 区 为 16.8% 而 内 陆 地 区 为 20.4% 但 是 重 视 内 陆 地 区 的 地 域 发 展 战 略 忽 视 了 经 济 现 实 和 地 域 条 件, 因 此 出 现 了 投 资 浪 费 和 效 率 低 等 问 题, 改 革 开 放 后 地 区 开 发 主 要 是 以 先 富 论 为 主 要 起 点, 因 此 其 发 展 战 略 也 是 优 先 发 展 东 部 沿 海 地 区 2) 西 部 大 开 发 政 策 背 景 改 革 开 放 后, 东 部 沿 海 地 区 凭 借 有 利 的 经 济 条 件 地 理 位 置 及 国 家 全 面 的 支 持, 经 济 得 到 了 快 速 发 展 ; 同 时, 东 部 与 中 西 部 内 陆 地 区 之 间 经 济 水 平 差 距 越 来 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 149

166 越 增 大 为 了 解 决 不 均 衡 发 展 所 带 来 的 地 区 差 距 问 题, 国 家 引 入 了 " 西 部 大 开 发 " 政 策 这 与 大 部 分 发 展 中 国 家 在 经 济 发 展 到 一 定 成 熟 阶 段 后, 选 择 坚 持 试 点 开 发 框 架 的 同 时 地 区 均 衡 发 展 政 策 一 致 的 正 式 公 开 发 表 " 西 部 大 开 发 " 政 策 是 1999 年 下 半 年, 而 有 关 西 部 地 区 开 发 的 研 究 是 从 1978 年 末, 中 国 共 产 党 和 国 务 院 在 选 择 改 革 开 放 政 策 决 定 国 家 政 策 优 先 支 持 考 虑 东 部 沿 海 地 区 发 展 过 程 中, 曾 有 过 中 西 部 地 区 开 发 从 下 世 纪 开 如 的 不 成 文 的 合 议 这 与 改 80 年 代 改 革 开 放 初 期 阶 段 邓 小 平 所 提 出 的 " 两 个 大 局 " 的 思 想 相 符, 即 一 个 大 局 为 优 先 对 外 开 放 沿 海 地 区, 内 陆 地 区 支 持 优 先 发 展 包 括 2 亿 人 口 的 东 部 广 阔 地 区 ; 另 一 个 大 局 则 为 沿 海 地 区 发 展 到 一 定 程 度 后, 动 员 更 大 的 力 量 助 内 陆 地 区 的 发 展 另 一 方 面, 对 外 国 际 间 竞 争 越 来 越 激 烈 ; 国 内 长 期 来 商 品 短 缺 向 短 期 的 供 给 过 多 的 经 济 结 构 转 变, 东 部 地 区 的 经 济 增 长 由 于 市 场 技 术 资 源 等 内 部 原 因 需 要 开 辟 新 的 市 场, 另 一 方 面 西 部 地 区 虽 然 广 阔 的 面 积 及 丰 富 的 自 然 资 源 及 经 济 相 对 弱 后, 但 具 备 了 能 源 供 积 及 维 持 国 民 经 济 持 续 增 长 的 有 利 地 域 条 件, 这 一 点 也 是 西 部 大 开 发 政 策 的 经 济 背 景 因 此," 西 部 大 开 发 " 可 以 说 是 改 革 开 放 后, 中 国 地 域 开 发 战 略 的 方 向 的 根 本 转 变 目 标 年 为 2050 年 长 期 战 略 目 标 的 " 西 部 大 开 发 " 其 政 策 核 心 是, 坚 持 一 直 以 来 的 经 济 效 率 优 称 的 成 长 试 点 战 备 框 架, 促 进 东 部 与 中 西 部 地 区 间 协 调 发 展 与 生 态 环 境 建 设 及 保 护 开 始 正 式 提 出 西 部 大 开 发 政 策 是 1999 年 6 月, 当 时 的 国 家 主 席 江 泽 民 在 对 陕 西 省 考 察 中 发 表 西 部 大 开 发 方 针 的 讲 话 中 开 始, 之 后 2000 年 末 在 确 定 第 十 次 五 年 计 划 ( 十 五 计 划 : 年 中 正 式 确 定 " 西 部 大 开 发 " 为 国 土 开 发 及 地 域 经 济 部 门 最 大 的 重 点 课 题 4. 西 部 地 区 生 态 问 题 现 状 和 原 因 1) 土 地 沙 漠 化 150

167 2005 年 6 月 中 国 业 局 称 : 中 国 沙 化 土 地 的 扩 散 趋 势 进 入 了 初 步 抑 制 阶 段 新 化 社,2005 年 6 月 16 日 我 国 全 国 沙 化 土 地 面 积 至 2000 年 为 止, 以 每 年 3436km2 速 度 扩 大, 从 2001 年 起 达 到 了 平 衡 状 态,2004 年 一 年 减 少 了 1383km2 即,2001 年 前 由 生 态 破 坏 引 起 的 沙 化 土 地 面 积 比 治 理 面 积 多, 而 在 2001 年 后 这 样 的 趋 势 有 所 改 变 进 入 新 世 纪 后, 中 国 政 策 将 防 沙 治 沙 和 生 态 环 境 建 设 作 为 环 境 保 护 政 策 中 的 最 优 先 发 展 领 域, 也 是 " 西 部 大 开 发 " 政 策 的 起 点 正 在 开 展 中 的 防 沙 治 沙 政 策 是 中 国 历 史 上 投 资 最 大 推 进 速 度 最 快 治 理 效 果 最 为 显 著 的 中 国 重 点 项 目 仅 仅 在 两 年 前, 中 国 国 内 环 境 问 题 专 家 们 对 " 政 府 的 治 沙 防 沙 " 是 为 乐 观 的 预 测 为 : 沙 漠 化 土 地 增 长 趋 势 2010 年 左 右 才 会 有 所 停 止 高 吉 喜, 中 国 沙 化 土 地 防 治 与 研 究 进 展, 防 沙 与 韩 中 合 作, , 从 此 预 测 中 可 知 中 国 政 府 对 土 地 沙 漠 化 问 题 认 识 深 刻, 并 积 极 对 策 但 是 至 今 中 国 土 地 沙 漠 化 仍 是 一 个 大 问 题,2004 年 末 中 国 全 国 土 地 沙 化 总 面 各 为 174km2, 超 过 韩 国 国 土 面 积 的 17 倍 沙 漠 化 是 指 干 燥 半 干 燥 地 区 及 半 湿 润 地 区 由 于 干 燥 风 大 土 质 较 差 的 自 然 条 件 加 上 过 度 的 土 地 利 用 等 人 为 因 素, 破 坏 了 生 态 平 衡, 从 而 非 沙 漠 地 区 发 生 风 沙 活 动 为 主 要 特 点 的 土 地 退 化 过 程 2002 年 试 行 的 中 华 人 民 共 和 国 防 沙 治 沙 法 第 二 条 对 土 地 沙 化 及 沙 化 土 地 定 义 如 下 : 土 地 沙 化 是 指 因 气 候 变 化 和 人 类 活 动 所 导 致 的 天 然 沙 漠 扩 张 和 沙 质 土 壤 上 植 被 破 坏 沙 土 裸 露 的 过 程 土 地 沙 化, 是 指 主 要 因 人 类 不 合 理 活 动 所 导 致 的 天 然 沙 漠 扩 张 和 沙 质 土 壤 上 植 被 及 覆 盖 物 被 破 坏, 形 成 流 沙 及 沙 土 裸 露 的 过 程 沙 化 土 地, 包 括 已 经 沙 化 的 土 地 和 具 有 明 显 沙 化 趋 势 的 土 地 具 体 范 围, 由 国 务 院 批 准 的 全 国 防 沙 治 沙 规 划 确 定 中 国 沙 漠 化 地 可 根 据 土 地 沙 化 特 征 分 为 5 类 : 第 一, 沙 漠 干 燥 地 区 及 绿 洲 地 区, 主 要 为 贺 兰 山 西 部 和 至 祁 连 山 阿 而 金 山 以 北 的 地 区 ; 第 二 为 贺 兰 山 东 部 和 长 城 以 北 及 东 部 平 原 西 部 地 区 ; 第 三 青 藏 高 原 一 带 的 寒 冷 高 原 沙 化 地 区, 该 地 区 海 拔 3000m 以 上 的 高 原 地 带, 主 要 分 布 在 青 海 省 柴 达 木 盆 地 和 共 和 盆 地 西 藏 雅 鲁 藏 布 江 中 流 地 域 ; 第 四 为 黄 淮 海 平 原 半 湿 润 及 湿 润 沙 漠 化 地 域, 主 要 分 布 在 太 行 山 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 151

168 东 部 燕 山 以 南 淮 河 以 北 的 黄 淮 海 平 原 地 域 ; 第 五 为 南 部 湿 润 沙 漠 地 域, 主 要 分 布 在 秦 岭 淮 河 以 南 的 华 东 华 中 及 西 南 等, 其 分 布 较 广 2) 沙 尘 暴 土 地 沙 漠 化 增 加 了 沙 尘 暴 发 生 频 率, 而 沙 尘 暴 则 扩 大 土 地 沙 漠 化, 形 成 恶 循 环 沙 尘 暴 受 害 最 为 严 重 的 地 域 为 北 部 地 域 特 点 是 西 北 部 地 域 的 干 燥 地 域 新 疆 省 内 蒙 古 西 部 甘 肃 省 河 西 走 廊 青 海 省 柴 达 木 盆 地 等 这 些 地 区 沙 漠 及 戈 壁 沙 化 土 地 分 布 较 广, 加 之 干 燥 气 候 及 频 繁 的 强 风 等, 频 发 沙 尘 暴 按 2004 年 沙 漠 化 土 地 面 积 减 少 趋 势 的 事 实, 预 计 今 后 的 沙 尘 暴 发 生 趋 势 有 所 缓 和, 但 最 近 中 国 沙 尘 暴 发 生 频 率 急 骤 增 加, 如 2000 年 共 发 生 了 扬 沙 和 沙 尘 暴 13 次 2001 年 为 32 次 根 据 卫 星 探 测 器 探 测 结 果 表 明 : 沙 尘 气 候 影 响 圈 包 括 了 甘 肃 内 蒙 北 京 天 津 辽 宁 桂 林 山 东 河 南 湖 北 江 苏 安 徽 等 总 面 积 200 万 km2 的 省 直 辖 市 自 治 区 沙 尘 暴 的 主 要 灾 害 形 态 如 下, 第 一 为 沙 埋, 这 时 沙 尘 暴 以 强 劲 的 气 势 突 过 时 碰 到 障 碍 物 或 者 风 速 减 弱 时 沙 尘 下 降 覆 盖 耕 地 村 庄 工 厂 及 矿 山 铁 路 道 路 水 库 等 ; 第 二 为 风 蚀, 强 风 带 走 土 壤 内 的 粘 土 矿 物 及 有 机 质, 使 细 沙 覆 盖 土 壤 表 面 使 肥 沃 土 地 贫 瘠 ; 第 二 为 大 气 污 染, 风 沙 及 风 暴 使 沙 尘 浮 游 在 大 气 中, 而 此 沙 尘 中 混 杂 着 有 毒 矿 物 质 污 染 物 质 病 菌 等, 对 人 与 家 蓄 农 作 物 森 林 有 害 特 大 沙 尘 暴 1960 年 发 生 了 8 次 1970 年 为 13 次 1980 年 为 14 次,1990 年 到 至 今 共 发 生 了 20 多 次, 其 影 响 圈 和 灾 害 规 模 逐 渐 扩 大 趋 势 1994 年 4 月 6 日 开 始, 蒙 古 共 和 国 和 中 国 内 蒙 古 西 部 出 现 了 强 风, 北 部 戈 壁 沙 漠 的 沙 尘 竟 飞 到 了 黄 河 上 流 西 部 的 河 西 走 廊 一 带 的 上 空, 大 气 中 充 满 黄 土 的 状 态 持 续 了 数 日 1996 年 5 月 日 两 天 发 生 了 1964 年 以 来 最 强 的 强 沙 尘 暴 袭 击 了 河 西 走 廊 西 部 地 区, 刮 起 了 黑 风, 引 发 了 树 木 被 连 根 拔 起 居 民 呼 吸 困 难 等 灾 害 1998 年 4 月 5 日 内 蒙 古 中 西 部 宁 夏 西 南 部 甘 肃 河 西 走 廊 一 带 发 生 了 强 沙 尘 暴, 其 影 响 扩 展 到 了 北 京 山 东 济 南 江 苏 南 京 浙 江 杭 州 等 地 4 月 19 日 新 疆 北 部 和 东 部 吐 纺 托 盆 地 受 到 了 瞬 间 风 152

169 速 高 达 12 级 的 强 风 攻 击, 此 次 特 大 风 灾 引 起 了 大 规 模 的 财 产 损 失 以 及 死 亡 6 人 失 踪 44 人 受 伤 256 人 的 伤 亡 2000 年 3 月 日 内 蒙 古 自 治 区 发 生 了 大 范 围 的 粉 尘 气 候, 部 分 沙 尘 随 强 风 到 达 了 北 京 上 空 3 月 27 日 沙 尘 暴 又 一 次 袭 击 了 北 京, 其 瞬 间 风 速 达 到 了 8-9 级, 当 时 北 京 市 内 安 翔 里 两 层 建 筑 物 上 施 工 作 业 中 的 7 名 工 人 被 风 刮 下, 其 中 两 名 当 场 死 亡 3) 沙 漠 化 原 因 (1) 自 然 环 境 因 素 沙 尘 暴 主 要 发 源 地 西 藏 南 部 塔 克 拉 马 克 沙 漠 和 中 蒙 边 界 地 域 八 旦 地 林 沙 漠 内 蒙 古 自 治 区 东 部 苏 尼 特 盆 地 和 克 尔 沁 沙 漠 等 地 这 些 地 区 绿 化 率 较 低, 即 使 有 绿 地 大 部 分 为 草 地 并 与 沙 漠 相 邻 与 草 地 沙 漠 相 邻 生 物 多 样 性 较 少 的 山 林 构 成 的 生 态 系 统 非 常 脆 弱, 因 此 生 态 系 统 平 衡 一 旦 被 破 坏, 需 要 恢 复 非 常 困 难 该 地 区 降 水 量 低, 地 表 植 被 较 少 的 春 秋, 强 风 常 发 生 而 且 蒸 发 量 大 干 燥 期 长 ; 贫 瘠 的 地 表 面 由 于 风 蚀, 土 地 沙 化 的 可 能 性 较 高 另 一 方 面,1950 年 后 由 于 全 球 性 气 候 变 化, 中 国 北 部 地 区 出 现 干 燥 气 候 及 异 常 暖 东 现 象, 由 此 北 部 地 地 区 的 平 均 气 温 急 骤 增 长, 由 此 北 部 地 区 的 急 聚 上 升 暖 冬 连 续 出 现 根 据 中 国 气 象 资 料 分 析 表 明 : 内 蒙 地 区 的 气 候 干 燥 情 况 越 来 越 严 重, 上 世 纪 80 年 代 内 蒙 地 区 的 降 水 量 比 50 年 代 的 降 水 量 显 著 减 少, 最 严 重 的 通 辽 减 少 了 102mm 与 降 水 量 相 反 的 是 气 温 全 面 上 升, 上 升 最 高 的 临 河 地 区 为 1.86?, 上 升 最 低 的 巴 彦 浩 特 也 上 升 了 0.6? 由 于 气 候 条 件 的 变 化, 引 起 土 壤 干 燥, 与 此 相 应 的 植 被 减 少, 沙 土 的 流 动 性 增 加, 沙 漠 化 加 速 (2) 人 为 因 素 土 地 沙 漠 化 的 人 为 要 素 主 要 是 新 中 国 建 国 初 期, 社 会 主 义 基 本 建 设 时 期 建 设 用 木 材 和 农 村 工 业 化 及 烧 柴 用 的 砍 伐 开 始 木 材 用 森 林 大 部 分 位 于 河 流 上 游 地 区, 上 游 地 区 的 森 林 确 伐 后 森 林 的 保 水 能 力 消 失, 其 结 果 雨 期 时 上 游 地 区 洪 水 频 繁 发 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 153

170 生, 由 此 水 土 流 失 更 加 严 重, 并 引 发 土 地 沙 漠 化 将 土 地 沙 漠 化 人 为 因 素 有 如 下 几 点 第 一 过 度 开 垦 及 粗 放 的 土 地 利 用 : 中 国 西 北 部 地 区 以 旱 地 为 主, 灌 溉 农 田 仅 为 总 的 农 地 面 积 的 36%, 农 地 产 量 较 低 而 且 由 于 缺 管 适 合 的 开 垦 条 件 与 保 护 措 施 的 状 况 下, 进 行 大 规 模 的 无 计 划 的 无 节 制 的 毁 损 森 林 和 草 地 开 垦 耕 地 据 统 计 数 据 表 明 " 年 间 西 部 地 区 增 加 耕 地 面 积 中, 通 过 开 垦 草 地 增 加 的 耕 地 面 积 占 70% 开 垦 森 林 增 加 的 耕 地 占 22% 而 这 样 开 垦 出 的 耕 地 由 于 缺 乏 综 合 性 配 套 设 施 森 林 系 统 不 完 全 缺 乏 灌 溉 条 件 耕 地 粗 放 管 理 等 因 素 导 致 开 垦 后 2-3 年 就 要 弃 荒, 从 而 不 得 不 又 重 新 开 垦 耕 地 其 结 果 导 致 沙 漠 化 面 积 随 着 开 垦 面 积 增 加 增 加, 农 林 畜 牧 业 受 到 影 响 第 二 不 合 理 的 草 地 经 营 及 过 度 的 放 牧 长 期 以 来 中 国 形 成 了 落 后 的 草 地 管 理 手 段 及 粗 放 的 经 营 方 式 和 过 度 的 放 牧 新 中 国 建 国 后, 畜 牧 业 地 区 的 家 畜 从 2900 万 只 增 加 到 了 9000 万 只, 与 此 相 反, 草 地 则 由 于 开 垦 和 沙 漠 化 等 原 因 面 积 减 少 生 产 力 下 降 内 蒙 古 新 疆 甘 肃 省 由 于 过 度 放 牧 导 致 草 地 总 面 积 各 减 少 了 51. 8% 63.6% 87.89% 由 于 过 度 放 牧 导 致 缺 管 食 料 的 家 畜 挖 食 植 物 根 系, 从 而 加 速 了 对 植 被 的 破 坏 和 土 地 沙 漠 化 第 三 过 度 放 牧 及 烧 柴 用 引 起 的 植 被 破 坏 沙 漠 地 区 生 活 燃 料 一 直 处 于 缺 乏 状 态, 经 济 落 后, 交 通 不 便, 当 地 居 民 生 活 燃 料 主 要 依 靠 柴 禾 但 是 沙 漠 地 区 每 年 烧 柴 用 林 地 提 供 的 柴 禾 仅 为 实 际 使 用 总 量 的 14% 左 右, 农 牧 民 为 生 存 只 能 砍 伐 其 他 树 木 或 破 坏 草 地 植 被 解 决 生 活 燃 料 不 足 问 题 第 四 水 资 源 不 足 及 浪 费 沙 漠 化 的 根 本 原 因 在 于 水 资 源 的 不 足 中 国 西 部 地 区 在 中 国 国 内 水 资 源 最 为 缺 乏 地 区, 单 位 面 积 水 资 源 量 不 足 全 国 平 均 的 1/4 而 这 样 缺 少 水 资 源 的 情 况 下 还 常 发 生 水 资 源 浪 费 的 现 象 河 流 上 游 过 度 灌 溉 使 大 规 模 土 地 碱 性 化, 不 仅 如 此, 上 游 地 区 对 水 资 源 无 区 别 的 使 用 导 致 下 游 干 燥 地 区 植 被 难 以 生 存, 从 而 导 致 了 土 地 的 沙 漠 化 第 五 过 度 采 药 材 根 据 专 家 预 测, 采 1kg 甘 草 毁 损 8-10 亩 土 地 如 内 蒙 古 自 治 区 年 约 190 万 人 的 农 民 到 草 原 采 药, 他 们 经 过 的 2 亿 200 万 亩 的 草 原 中, 154

171 毁 损 了 约 1 亿 9000 万 亩, 其 中 的 31.6% 约 6000 亩 的 土 地 已 经 严 重 退 化 或 已 经 沙 漠 化 与 此 同 时 工 厂 和 矿 山 交 通 设 施 等 建 设 过 程 中, 对 森 林 和 植 被 的 破 坏 也 导 致 了 土 地 的 沙 漠 化 5. 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 战 略 1) 可 持 续 发 展 保 护 西 部 地 区 独 特 的 生 态 环 境 不 仅 仅 是 对 该 地 区 而 是 对 全 中 国 也 是 非 常 需 要 的 因 此 该 地 区 开 发 战 略 应 为 全 面 性, 但 应 将 合 理 开 发 和 有 效 利 用 水 资 源 作 为 最 优 先 课 题, 综 合 系 统 计 划 和 进 行 防 治 沙 漠 化 及 保 护 草 原 地 带 保 护 江 河 流 域 综 合 指 数 及 水 资 源 防 治 水 土 流 失 建 立 自 然 保 护 区 等 等 即, 改 变 为 了 经 济 增 长 牺 牲 环 境 的 传 统 开 发 方 式 另 一 方 面, 水 利 建 设 部 门 应 将 综 合 规 划 合 理 配 置 强 化 建 设 有 效 管 理 协 调 大 局 与 部 门 开 发 和 节 约 水 资 源 等 为 具 体 目 标, 扩 大 上 下 游 的 用 水 追 求 生 活 用 水 经 济 用 水 生 态 用 水 等 的 经 济 效 益 水 利 领 域 最 为 代 表 性 工 程 为 南 水 北 调 工 程 此 工 程 是 将 丰 富 的 长 江 水 资 源 引 入 黄 河, 共 包 括 三 条 线 路 : 通 过 京 杭 大 运 河 连 接 到 天 津, 总 长 为 1150km 的 东 部 线 ; 将 湖 北 河 南 径 流 的 丹 江 口 水 库 水 供 给 北 京 总 长 为 1240km 的 中 部 线 ; 将 大 渡 河 通 天 河 等 水 供 给 黄 河 上 游 的 路 线 通 过 三 条 南 水 北 调 工 程, 防 止 黄 河 断 流 及 长 江 洪 涝 灾 害, 并 将 2000 万 公 顷 的 荒 地 开 垦 为 耕 地, 计 划 开 发 5000 公 顷 的 牧 草 地 并 且 为 了 供 给 大 水 路 通 过 的 6 条 江 的 农 业 及 工 业 用 水 和 电 力, 计 划 建 设 大 型 水 库 19 个 和 总 发 电 量 为 2120 万 kw 的 9 个 发 电 站 2) 退 耕 还 林 退 牧 还 草 政 策 沙 漠 化 主 要 是 不 合 理 的 土 地 利 用 使 森 林 植 被 的 破 坏, 从 而 引 起 的 水 资 源 不 足 即 为 了 满 足 随 着 人 口 的 增 长 带 来 的 粮 食 增 产 需 求, 扩 大 了 耕 地 的 开 垦, 从 而 将 传 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 155

172 统 上 不 适 合 耕 作 而 用 于 狩 猎 和 游 牧 活 动 的 草 地 被 开 垦 为 耕 地, 使 得 农 牧 交 错 地 带 不 断 向 北 方 移 动 根 据 中 国 有 关 学 者 的 研 究 也 表 明, 土 地 沙 漠 化 趋 势 与 当 地 人 口 的 增 长 趋 一 致, 即, 为 了 满 足 地 区 的 人 口 增 加 及 与 此 带 来 的 粮 食 增 产 需 求, 在 自 然 环 境 体 统 内 超 过 土 地 承 载 力 的 过 度 土 地 利 用 和 开 垦, 破 坏 了 当 地 植 被 枯 竭 水 资 源, 并 促 进 了 该 地 区 土 地 沙 漠 化 因 此, 中 国 政 府 从 2000 年 开 始 在 该 地 区 实 施 了 退 耕 还 林 退 牧 还 林 政 策, 即 将 农 耕 地 中, 将 斜 坡 地 和 沙 化 较 严 重 的 农 耕 地 不 再 进 行 耕 种, 还 原 为 林 地 和 草 地, 并 禁 止 在 生 态 环 境 脆 弱 的 草 地 放 牧 中 国 政 府 提 出 的 目 标 和 口 号 不 仅 仅 限 于 对 生 态 环 境 的 " 保 护 " 或 " 恢 复 ", 而 是 着 眼 点 在 于 " 生 态 环 境 建 设 " 如 何 依 赖 农 地 和 草 地 生 存 的 农 牧 民 进 行 补 偿 及 解 决 生 计 问 题 实 施 退 耕 还 林 退 牧 还 草 政 策 过 程 中 最 大 的 难 点 这 里 除 了 资 金 限 制 外, 对 从 未 经 历 快 速 城 市 化 工 业 化 过 程 的 生 活 方 式 的 农 牧 民 除 了 农 牧 业 外 提 就 业 机 会 也 是 一 个 难 题 中 国 国 务 陆 军 在 2000 年 选 定 了 退 耕 还 林 退 牧 放 草 的 试 点 地 区, 并 为 了 加 强 该 地 区 的 业 务, 下 达 了 " 国 务 院 关 于 进 一 步 完 善 退 耕 还 林 政 策 措 施 的 若 干 意 见 ","2002 年 意 见 " 主 要 内 容 如 下 : 1 进 一 步 明 确 退 耕 还 林 的 范 围 凡 是 水 土 流 失 严 重 和 粮 食 产 量 低 而 不 稳 的 坡 耕 地 和 沙 化 耕 地, 应 按 国 家 批 准 的 规 划 实 施 退 耕 还 林 对 需 要 退 耕 还 林 的 地 方, 只 要 条 件 具 备, 应 扩 大 退 耕 还 林 规 模, 能 退 多 少 退 多 少 对 生 产 条 件 较 好, 粮 食 产 量 较 高, 又 不 会 造 成 水 土 流 失 的 耕 地, 农 民 不 愿 退 耕 的, 不 得 强 迫 退 耕 2 因 地 制 宜, 科 学 制 订 规 划 各 省 ( 自 治 区 直 辖 市, 下 同 ) 要 依 据 国 家 退 耕 还 林 工 程 规 划 编 制 省 级 退 耕 还 林 工 程 规 划, 明 确 工 程 建 设 的 目 标 任 务 建 设 重 点 和 政 策 措 施 要 根 据 不 同 气 候 水 文 条 件 和 土 地 类 型 进 行 科 学 规 划, 做 到 因 地 制 宜, 乔 灌 草 合 理 配 置, 农 林 牧 相 互 结 合 3 及 时 下 达 退 耕 还 林 任 务 为 了 抓 住 造 林 最 佳 季 节, 保 证 工 程 建 设 质 量, 从 今 年 起, 国 家 将 根 据 退 耕 还 林 总 体 规 划 在 10 月 31 日 前 下 达 下 一 年 度 计 划 任 务 各 省 要 根 据 国 家 下 达 的 年 度 任 务, 对 水 土 流 失 严 重 的 坡 耕 地 156

173 沙 化 耕 地 优 先 安 排 退 耕 还 林, 并 按 照 轻 重 缓 急 的 原 则 确 定 实 施 退 耕 还 林 的 工 程 县 ( 市 区 旗, 下 同 ), 在 接 到 计 划 一 个 月 内 将 年 度 任 务 分 解 下 达 到 各 县 要 组 织 编 制 县 级 退 耕 还 林 工 程 实 施 方 案, 特 别 是 要 做 好 乡 镇 作 业 设 计, 把 工 程 任 务 落 实 到 山 头 地 块, 落 实 到 农 户 退 耕 还 林 要 以 营 造 生 态 林 为 主, 营 造 的 生 态 林 比 例 以 县 为 核 算 单 位, 不 得 低 于 80% 对 超 过 规 定 比 例 多 种 的 经 济 林, 只 给 种 苗 和 造 林 补 助 费, 不 补 助 粮 食 和 现 金 实 施 退 耕 还 林 后, 必 须 确 保 退 耕 农 户 享 有 在 退 耕 土 地 和 荒 山 荒 地 上 种 植 的 林 木 所 有 权, 并 依 法 履 行 土 地 用 途 变 更 手 续, 由 县 级 以 上 人 民 政 府 发 放 权 属 所 有 证 明 在 确 定 土 地 所 有 权 和 使 用 权 的 基 础 上, 实 行 " 谁 退 耕 谁 造 林 谁 经 营 谁 受 益 " 的 政 策 农 民 承 包 的 耕 地 和 宜 林 荒 山 荒 地 造 林 以 后, 承 包 期 一 律 延 长 到 50 年, 允 许 依 法 继 承 转 让, 到 期 后 可 按 有 关 法 律 和 法 规 继 续 承 包 国 家 无 偿 向 退 耕 户 提 供 粮 食 现 金 补 助 粮 食 和 现 金 补 助 标 准 为 : 长 江 流 域 及 南 方 地 区, 每 亩 退 耕 地 每 年 补 助 粮 食 ( 原 粮 )150 公 斤 ; 黄 河 流 域 及 北 方 地 区, 每 亩 退 耕 地 每 年 补 助 粮 食 ( 原 粮 )100 公 斤 每 亩 退 耕 地 每 年 补 助 现 金 20 元 粮 食 和 现 金 补 助 年 限, 还 草 补 助 按 2 年 计 算 ; 还 经 济 林 补 助 按 5 年 计 算 ; 还 生 态 林 补 助 暂 按 8 年 计 算 补 助 粮 食 ( 原 粮 ) 的 价 款 按 每 公 斤 1.4 元 折 价 计 算 补 助 粮 食 ( 原 粮 ) 的 价 款 和 现 金 由 中 央 财 政 承 担 国 家 在 下 达 年 度 计 划 的 同 时, 核 定 各 省 的 粮 食 补 助 总 量, 并 下 达 到 各 省 对 退 耕 农 户 只 能 供 应 粮 食 实 物, 不 得 以 任 何 形 式 将 补 助 粮 食 折 算 成 现 金 或 者 代 金 券 发 放 国 家 向 退 耕 户 提 供 种 苗 和 造 林 费 补 助 退 耕 还 林 宜 林 荒 山 荒 地 造 林 的 种 苗 和 造 林 费 补 助 款 由 国 家 提 供, 国 家 计 委 在 年 度 计 划 中 安 排 种 苗 和 造 林 费 补 助 标 准 按 退 耕 地 和 宜 林 荒 山 荒 地 造 林 每 亩 50 元 计 算 退 耕 还 林 种 苗 和 造 林 补 助 费 发 放 方 式, 由 各 省 根 据 实 际 情 况 确 定 在 尊 重 退 耕 农 户 意 愿 的 前 提 下, 退 耕 农 户 与 种 苗 供 应 方 签 订 书 面 合 同, 并 在 造 林 验 收 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 157

174 9 10 后, 由 种 苗 供 应 单 位 与 退 耕 农 户 结 算 种 苗 补 助 费 任 何 单 位 和 个 人 不 得 为 退 耕 农 户 指 定 种 苗 供 应 商 种 苗 和 造 林 补 助 费, 只 能 用 于 种 苗 造 林 补 助 和 封 育 管 护 等 支 出, 不 得 挪 作 他 用 为 了 加 强 生 态 保 护 和 建 设, 要 结 合 退 耕 还 林 工 程 开 展 生 态 移 民 封 山 绿 化 对 居 住 在 生 态 地 位 重 要 生 态 环 境 脆 弱 已 丧 失 基 本 生 存 条 件 地 区 的 人 口 实 行 生 态 移 民 对 迁 出 区 内 的 耕 地 全 部 退 耕 草 地 全 部 封 育, 实 行 封 山 育 林 育 草, 恢 复 林 草 植 被 中 央 对 生 态 移 民 生 产 生 活 设 施 建 设 给 予 补 助 地 方 政 府 要 搞 好 迁 入 地 的 生 产 生 活 设 施 建 设, 对 生 态 移 民 的 农 户 给 予 妥 善 安 置, 解 决 好 他 们 的 生 计 问 题 有 条 件 的 地 方, 要 把 生 态 移 民 与 小 城 镇 建 设 结 合 起 来 退 耕 还 林 工 程 的 规 划 作 业 设 计 等 前 期 工 作 费 用 和 科 技 支 撑 费 用, 国 家 给 予 适 当 补 助, 由 国 家 计 委 根 据 工 程 建 设 情 况 在 年 度 计 划 中 安 排 前 期 工 作 费 用 和 科 技 支 撑 费 用 的 有 关 管 理 办 法, 由 国 务 院 有 关 部 门 另 行 制 定 退 耕 还 林 地 方 所 需 检 查 验 收 兑 现 等 费 用 由 地 方 承 担, 国 家 有 关 部 门 的 核 查 经 费 由 中 央 承 担 3) 全 国 防 沙 治 沙 规 划 ( ) 2005 年 3 月 中 国 国 务 院 审 议 通 过 了 中 国 第 一 个 " 全 国 防 沙 治 沙 规 划 ( 年 )", 随 着 规 划 的 实 施 将 会 促 进 科 学 配 置 沙 化 防 治 及 治 理 对 策, 促 进 沙 化 土 地 的 治 理 " 规 划 " 确 定 了 至 2010 年 全 国 治 理 恢 复 沙 化 土 地 面 积 将 达 到 1300 万 ha, 对 372 万 ha 沙 化 土 地 进 行 封 育 管 理, 指 定 一 定 规 模 的 土 地 为 封 禁 保 护 区 ; 土 地 沙 化 趋 势 得 到 有 效 控 制 阶 段, 沙 区 生 态 状 况 也 将 得 到 一 定 程 度 的 改 善 ; 三 北 ( 指 西 北 东 北 西 部 华 北 北 部 ) 地 区 的 林 草 植 被 面 积 也 将 达 到 稳 定 增 加 趋 势, 农 牧 民 的 粮 食 及 牧 畜 业 生 产 能 力 有 所 提 高, 农 村 能 源 缺 乏 现 状 也 将 会 较 大 的 改 善 ; 基 本 上 解 决 北 京 - 天 津 及 周 边 地 区 的 土 地 沙 化 问 题 158

175 " 三 北 " 地 区 和 西 藏 一 江 两 河 流 域 ( 长 江 黄 河 淮 河 ) 等 地 沙 化 类 型 较 多, 扩 散 速 度 快, 其 受 害 程 度 也 较 严 重, 土 地 沙 化 面 积 占 全 国 的 90% 以 上, 因 此 该 地 区 为 防 沙 治 沙 的 重 点 地 区 将 一 端 的 沙 化 土 地 划 定 为 封 锁 禁 止 保 护 区 域, 另 一 端 划 定 为 国 家 重 点 工 程 和 试 验 示 范 区 黄 淮 海 平 源 及 南 方 湿 润 沙 地 其 面 积 较 小 主 要 沿 海 沿 河 沿 江 等 地 的 沙 化 灾 害 相 对 较 大 的 地 域, 设 立 区 域 性 治 理 项 目 和 试 示 范 地, 而 且 将 全 国 沙 化 土 地 分 类 为 干 旱 沙 漠 边 缘 及 绿 洲 类 型 区 半 干 旱 沙 化 土 地 类 型 区 高 原 高 寒 沙 化 土 地 类 型 区 黄 淮 海 平 原 湿 润 半 湿 润 沙 化 土 地 类 型 区 南 方 湿 润 沙 化 土 地 类 型 区 等 5 大 类 型 区, 根 据 不 同 类 型 有 区 别 指 导 及 实 施 另 一 方 面, 逐 渐 提 出 一 系 列 特 惠 政 策, 奖 励 投 资 土 地 利 用 领 域 已 在 " 防 沙 治 沙 法 " 上 有 了 较 为 完 善 的 规 定 ; 在 税 收 领 域, 国 家 税 务 总 局 已 对 治 沙 及 沙 漠 土 地 资 源 的 合 理 开 发 利 用 方 面 规 定 并 发 布 了 对 大 多 数 项 目 在 税 收 上 的 特 惠 政 策 2005 年 3 月 制 定 的 " 全 国 防 沙 治 沙 规 划 " 中 进 一 步 确 定 了 " 谁 治 理 谁 管 护 谁 受 益 " 的 原 则, 稳 定 了 沙 化 土 地 的 所 有 权, 使 得 土 地 使 用 权 和 经 营 权 更 加 灵 活, 并 延 长 了 承 包 期 和 租 赁 期 进 行 大 规 模 治 沙 造 林 沙 区 家 庭, 采 取 积 极 措 施 支 援 和 补 偿 现 在 沙 区, 大 规 模 进 行 造 林 的 家 庭 可 以 平 等 的 资 格 参 与 林 业 生 态 公 益 林 建 设 公 开 投 标, 进 行 公 益 林 建 设, 并 获 得 国 家 机 构 同 等 的 支 持 和 补 助 现 国 家 林 业 局 正 与 有 关 部 门 协 商 研 究, 国 家 购 买 非 公 有 制 公 益 林 的 政 策, 并 在 贵 州 省 进 行 试 点 另 一 方 面 治 沙 也 应 考 虑 如 何 脱 贫 对 策 各 地 在 预 防 土 地 沙 化 及 治 理 实 践 中, 也 在 努 力 建 立 综 合 考 虑 生 态 经 济 双 方 面 的 治 理 模 式 积 极 引 导 沙 区 产 业 结 构 调 整, 根 据 地 域 特 性 发 展 经 济, 培 育 和 配 置 后 续 产 业 和 新 的 经 济 成 长 点 现, 内 蒙 古 甘 肃 等 寺, 沙 产 业 发 展 趋 势 良 好, 有 些 地 区 已 经 达 到 了 初 步 规 模, 取 得 生 态 及 经 济 效 益 6. 结 束 语 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 的 破 坏 主 要 是 农 地 开 垦 破 坏 了 森 林 植 被 和 水 土 流 失 及 水 2-2 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 建 设 政 策 159

176 资 源 减 少 和 枯 竭 等 原 因 引 起 了 土 地 沙 漠 化 等 结 果, 这 样 的 现 象 相 互 为 因 果 关 系 及 在 循 环 系 统 中 相 关 特 别 引 起 注 目 的 一 点 是, 中 国 西 部 地 区 生 态 环 境 的 破 坏 及 由 此 引 起 的 环 境 灾 害 在 第 一 产 业 农 业 活 动 过 程 中 超 过 了 自 然 环 境 容 量, 从 而 引 发 的 结 果 这 样 的 事 实, 对 于 一 直 以 来 认 为 农 业 与 工 业 相 比, 相 对 新 环 境 的 人 们 的 认 识 体 系 较 强 的 冲 击 土 地 沙 漠 化 是 由 于 人 类 不 合 理 的 土 地 利 用 引 起, 其 根 据 原 因 在 于 水 资 源 的 不 足 即 不 适 合 耕 种 从 而 一 直 以 来 从 事 狩 猎 和 游 牧 活 动 的 地 域, 为 了 满 足 人 口 增 加 带 来 的 粮 食 需 求, 不 得 不 将 不 适 合 耕 种 的 土 地 进 行 开 垦, 从 而 使 农 牧 交 错 地 带 不 断 向 北 方 移 动, 土 地 利 用 超 过 了 自 然 环 境 容 量, 破 坏 植 被 水 资 源 枯 竭, 促 进 了 土 地 沙 漠 化 长 期 以 来 中 国 政 策 鼓 励 西 北 部 草 源 及 沙 漠 地 带 农 地 开 垦 及 绿 洲 农 业 地 带 的 扩 张, 而 最 近 却 开 始 进 行 管 制 通 过 长 时 间 的 研 究 调 查 表 明, 这 种 方 式 会 导 致 周 边 地 区 水 资 源 枯 竭 和 土 地 沙 漠 化 在 实 施 " 西 部 大 开 发 " 战 略 中, 对 生 态 环 境 保 护 及 建 设 相 关 问 题 的 诊 断 是 正 确 的, 对 问 题 的 严 重 性 认 识 也 是 深 刻 的, 其 相 应 的 对 应 战 略 也 是 系 统 的 和 积 极 的 不 能 忘 记 的 教 训 : 破 坏 生 态 环 境 的 结 果 不 仅 仅 在 于 危 害 人 类 健 康 及 降 低 生 活 质 量, 而 是 威 胁 整 个 人 类 自 身 生 存 基 础 参 考 文 献 朴 寅 星 ㆍ 王 青 云, 2004,. 黄 砂 与 中 国 西 部 大 开 发, 黄 砂 :21 世 纪 和 平 研 究 所, 东 亚 日 报 社. 李 康 原,2004, 黄 砂 与 土 地 利 用, 黄 砂 :21 世 纪 和 平 研 究 所, 东 亚 日 报 社. 韩 中 社 会 科 学 研 究 会 主 编, 2003, 解 析 现 代 中 国, HanWool 出 版 社. 朴 寅 星 等, 2000, 中 国 经 济 地 理 论,HanWool 出 版 社. 高 吉 喜, , 中 国 沙 化 土 地 防 治 与 研 究 进 展, 黄 砂 与 韩 中 合 作 韩 中 国 际 学 术 会 议 论 文. 李 善 同,2003, 西 部 大 开 发 与 地 区 协 调 发 展, 商 务 印 书 馆. 160

177 C H A P T E R 3 36 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 国 土 研 究 院 崔 赫 宰 目 彔 1. 农 业 环 境 的 变 化 农 村 土 地 利 用 的 前 景 农 村 地 区 土 地 利 用 管 理 制 度 的 体 系 及 主 要 内 容 ) 农 村 地 区 土 地 利 用 管 理 制 度 体 系 ) 农 村 土 地 利 用 管 理 制 度 的 主 要 内 容 农 村 土 地 利 用 管 理 的 政 策 课 题 ) 完 善 农 村 土 地 利 用 的 规 划 体 系 170 2) 农 村 土 地 的 用 途 分 类 ) 城 市 周 边 地 区 的 亲 环 境 开 发 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 161

178 1. 农 业 环 境 的 变 化 近 年 来, 韩 国 农 业 的 国 内 外 环 境 有 了 很 大 的 变 化, 国 内 农 业 人 口 随 着 城 市 化 及 产 业 化 急 剧 减 少,1960 年 农 业 人 口 占 总 人 口 的 58.3%; 在 1990 年 为 15.0%(666 万 人 ); 之 后 农 业 人 口 持 续 下 降,2003 年 为 353 万 人, 占 总 人 口 比 重 为 7.4% 更 为 严 重 的 农 业 人 口 老 龄 化 问 题,1990 年 50 岁 以 上 的 农 业 人 口 比 重 为 34.5%, 而 2002 年 则 上 升 至 54.6% 65 岁 以 上 老 龄 农 业 人 口 比 例 为 从 1990 年 为 11.5% 上 升 至 2002 年 的 26.2% 与 此 相 应, 农 业 收 入 处 于 下 降 趋 势 1990 年 农 村 家 庭 收 入 为 城 市 家 庭 收 入 的 97.5%, 而 2002 年 急 剧 下 降 至 73%, 城 乡 收 入 差 距 在 拉 大, 从 而 使 年 轻 人 在 逃 避 收 入 及 生 活 教 育 文 化 环 境 相 对 恶 劣 的 农 村, 由 此 下 去 可 能 会 引 起 农 村 地 区 的 空 心 化 另 一 方 面, 随 着 WTO 农 产 品 协 议 的 推 进, 农 产 市 场 将 扩 大 开 放 幅 度, 国 内 农 产 品 处 于 供 给 过 剩 及 价 格 下 降 的 状 态 根 据 WTO 农 产 品 协 议, 今 后 可 能 在 开 放 速 度 或 程 度 有 所 差 别, 但 农 产 品 市 场 的 进 一 步 开 放 是 不 可 避 免 的 农 产 品 市 场 如 果 完 全 开 放, 农 业 将 失 去 其 竞 争 力, 农 民 将 会 减 少 耕 地 面 积 或 放 弃 耕 种, 当 然 希 望 将 不 再 耕 种 的 土 地 租 赁 出 去, 农 用 地 租 赁 供 给 将 在 短 时 间 会 急 剧 增 加, 市 场 则 难 以 消 化, 公 共 机 构 也 无 法 将 全 部 接 收, 结 果 是 大 部 分 的 农 用 地 将 会 弃 耕 韩 国 弃 荒 的 农 用 地 面 积 约 为 33 万 ha, 这 占 2004 年 底 农 用 地 总 面 积 (183.5ha) 的 18%, 今 后 随 着 农 产 品 市 场 的 进 一 步 开 放, 其 比 重 还 会 有 所 上 升, 如 果 未 能 及 时 防 治 将 会 引 起 国 土 荒 废 化 与 此 同 时, 农 业 振 兴 地 区 的 农 用 地 所 有 者 对 解 除 农 业 振 兴 地 区 管 制 呼 声 也 会 越 来 越 高, 其 中 随 淹 农 用 地 转 用 需 求 的 增 加, 农 用 地 保 护 压 力 也 将 会 增 大 2. 农 村 土 地 利 用 的 前 景 如 上 所 述, 由 于 韩 国 农 业 环 境 的 急 剧 变 化, 对 农 村 土 地 利 用 产 生 不 小 的 影 响 162

179 随 着 农 用 地 保 护 压 力 增 加, 大 城 市 周 边 农 村 地 区 为 中 心 可 能 会 引 发 开 发 热 潮 与 此 同 时, 围 绕 着 农 用 地 转 用 也 会 刺 激 投 机 需 求, 可 能 会 影 响 到 农 村 地 区 首 先 是 大 城 市 周 边 的 农 村 地 区, 城 市 用 途 土 地 开 发 将 会 破 坏 自 然 景 观 与 环 境 现 阶 段 从 城 市 撤 离 出 的 小 规 模 工 厂 垃 圾 处 理 场 殡 葬 设 施 等 污 染 及 避 讳 设 施 用 地 转 移 到 农 村 地 区, 破 坏 了 农 村 生 活 及 农 业 环 境 农 用 地 无 计 划 地 转 变 为 城 市 用 地, 市 民 容 易 接 近 的 休 憩 空 间 减 少, 自 然 景 观 遭 破 坏 的 同 时, 绿 地 轴 断 裂 可 能 会 破 坏 生 态 系 统 与 此 同 时, 高 强 度 的 城 市 用 地 增 加 了 也 污 染 物 质 产 生 的 频 率, 由 于 道 路 等 不 透 水 性 表 面 的 增 加, 环 境 污 染 将 会 更 严 重 其 他 农 村 地 区, 不 论 农 用 地 质 量 好 坏 与 否, 会 发 生 发 散 性 开 发 最 近 数 年 间 平 均 农 转 用 规 模 为 0.2ha 左 右, 从 农 村 土 地 利 用 大 部 分 较 为 粗 放 的 特 性 来 看, 这 样 的 规 模 并 不 大, 但 是 今 后 农 转 他 用 开 发 需 求 增 加 时, 小 规 模 的 分 散 转 用 也 可 能 会 形 成 乱 开 发 问 题 小 规 模 分 散 性 开 发, 降 低 了 上 下 水 道 等 各 种 基 础 设 施 的 经 济 效 率, 难 以 改 善 农 村 地 区 居 住 民 的 教 育 医 疗 文 化 等 生 活 环 境 上 世 纪 90 年 代 后 期, 由 于 城 市 地 区 开 发 压 力 的 扩 散, 导 致 首 都 圈 准 农 林 地 区 为 中 心 的 乱 开 发 主 要 是 基 础 设 施 不 足 问 题, 而 且 至 今 也 是 首 都 圈 及 大 城 市 周 边 农 村 地 区 土 地 利 用 中 的 一 个 有 待 解 决 的 问 题 特 别 是 乱 开 发 破 坏 了 特 有 的 景 观 和 自 然 环 境, 从 而 丧 失 了 了 农 村 所 具 有 的 rurdity 最 近 以 来, 一 些 农 村 地 区 的 田 园 住 宅 饭 店 等 无 规 划 的 土 地 利 用, 加 重 了 地 方 自 治 团 体 下 水 道 道 路 垃 圾 处 理 等 基 础 设 施 负 担, 同 时 破 坏 农 村 景 观 及 环 境 综 合 以 上 几 点, 农 村 土 地 利 用 将 是 决 定 农 村 地 区 可 持 续 发 展 的 重 要 因 素 农 村 地 区 在 农 业 生 产 功 能 逐 渐 萎 缩 时, 如 果 不 能 发 挥 居 住 功 能, 缺 少 作 为 休 养 空 间 的 魅 力 时, 将 会 威 胁 其 自 身 的 可 持 续 性, 而 且 这 会 使 农 村 地 区 空 心 化 及 国 土 荒 废 化 因 此, 对 应 农 业 环 境 的 变 化, 促 进 农 村 地 区 的 可 持 续 发 展, 首 先 应 扩 大 农 村 空 间 的 认 识, 对 农 村 土 地 利 用 需 要 新 的 视 角 与 思 考 方 式 改 变 将 农 用 地 仅 仅 作 为 农 业 生 产 的 视 角, 应 从 整 个 国 土 的 有 效 利 用 与 管 理 的 层 次 上 理 解 农 村 地 区 的 土 地 利 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 163

180 用, 因 此, 以 下 是 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 管 理 制 度 体 系 及 主 要 内 容, 并 提 出 了 农 村 地 区 可 持 续 发 展 的 土 地 利 用 管 理 政 策 建 议 3. 农 村 地 区 土 地 利 用 管 理 制 度 的 体 系 及 主 要 内 容 1) 农 村 地 区 土 地 利 用 管 理 制 度 体 系 (1) 依 据 国 土 规 划 法 的 农 村 土 地 利 用 管 理 2003 年 开 始 实 施 的 国 土 规 划 及 利 用 相 关 法 律 ( 以 下 称 为 国 土 规 划 法 ) 确 定 了 非 城 市 地 区 与 城 市 地 区 包 括 在 内 的 全 国 国 土 进 行 综 合 管 理 方 各 此 法 中 规 定 : 原 则 上 所 有 市 郡 应 编 制 城 市 规 划, 此 规 划 应 是 确 定 管 辖 地 区 的 基 本 空 间 结 构 和 长 期 发 展 方 向 的 综 合 规 划 1), 并 以 上 述 规 划 为 基 础 编 制 城 市 管 理 规 划, 城 市 管 理 规 划 应 包 括 : 以 开 发 保 护 完 善 为 目 的, 指 定 或 变 更 用 途 地 域 地 区 区 域 ; 完 善 和 建 设 基 础 设 施 规 划 城 市 开 发 或 再 开 发 等 规 划 地 区 单 位 规 划 等 内 容 根 据 新 的 国 土 规 划 法 所 规 定, 农 村 地 区 将 编 制 城 市 规 划, 首 先, 编 制 城 市 基 本 规 划, 即 确 定 农 村 地 区 空 间 结 构 和 生 活 圈 各 土 地 类 型 需 求 及 供 给 完 善 基 本 设 施 建 设 景 观 管 理 等 综 合 性 规 划 ; 其 次 是 在 城 市 管 理 规 划 将 农 村 土 地 分 为 农 林 地 区 管 理 地 域 及 自 然 环 境 保 全 地 区 而 且 也 可 以 农 村 地 区 进 行 划 定 用 途 地 区 及 用 途 区 域, 用 途 地 域 有 景 观 防 治 保 护 聚 集 开 发 振 兴 地 区 等 ; 用 途 地 区 有 开 发 限 制 水 产 资 源 保 护 区 域 等 2) 但 在 国 土 规 划 法 中, 农 林 地 域 仅 仅 是 用 途 分 类 中 的 一 种 类 型, 并 依 据 农 地 1) 不 属 于 首 都 圈, 并 未 与 广 域 城 市 相 邻 的 人 口 为 10 万 人 以 下 的 市 郡 ; 广 域 城 市 规 划 中 已 包 括 所 有 管 辖 区 域 范 围 等 可 不 编 制 城 市 规 划 国 土 规 划 法 第 18 条 及 本 法 实 施 令 第 14 条 ; 2) 国 土 规 划 法 中 将 全 国 分 为 城 市 地 域 管 理 地 域 自 然 环 境 保 护 地 域 其 中 城 市 地 域 细 分 为 居 住 商 业 工 业 绿 地 地 域 ; 管 理 地 域 细 分 为 规 划 管 理 生 产 管 理 保 护 管 理 地 域 为 保 护 用 途 地 域 可 指 定 景 观 地 区 美 观 地 域 高 度 地 域 防 火 地 域 防 灾 地 区 保 护 地 区 保 护 设 施 地 区 聚 集 地 区 开 发 振 兴 地 区 特 定 用 途 限 制 地 区 休 闲 误 乐 地 区 limodelling 地 区 防 止 城 市 无 秩 序 扩 张 及 有 计 划 有 阶 段 的 土 地 利 用 综 合 调 整 和 管 理 土 地 利 用 等, 可 指 定 开 发 限 制 区 域 城 镇 调 整 区 域 水 产 资 源 保 护 区 域 在 以 上 各 用 途 地 域 地 区 区 域, 可 进 行 各 种 用 途 管 制 及 限 制 建 筑 密 度 164

181 法 及 山 林 法 指 定 和 管 理 国 土 规 划 法 中 的 农 林 地 区 指 定 范 围 是 不 属 于 城 市 地 区 且 农 地 法 指 定 的 农 业 振 兴 地 区 山 林 法 指 定 的 保 护 林 地 区 等 ( 同 法 第 6 条 ), 而 在 管 理 地 域 内 指 定 为 农 业 振 兴 地 区 可 视 为 农 林 地 区 ( 同 法 第 42 条 第 2 项 ) 因 此, 除 了 城 市 地 区 外, 农 地 法 指 定 的 农 业 振 兴 地 区 与 大 部 分 的 农 林 地 域 指 相 联 系 另 一 方 面, 国 土 规 划 法 一 般 按 用 途 地 域 进 行 管 制, 因 此 对 农 林 地 域 也 适 用 一 定 的 土 地 利 用 管 制 但 是 农 林 地 域 中, 对 农 业 振 兴 地 域 的 管 制 依 据 的 是 农 地 法 规 定 ; 在 生 产 管 理 地 域 保 护 管 理 地 域 需 要 农 地 保 护 时, 也 可 由 农 地 法 进 行 管 制 ( 同 法 第 76 条 第 5 项 及 第 6 项 ) 因 此 对 农 用 地 管 制 是 国 土 规 划 法 的 基 本 事 项, 必 要 时 可 在 农 地 法 中 附 加 规 定 因 此, 国 土 规 划 法 将 原 本 只 适 用 于 城 市 地 区 的 开 发 行 为 许 可 制 度, 扩 大 至 农 村 地 域, 也 就 是 对 于 农 用 地 也 适 用 于 开 发 行 为 许 可 制 度 但 是 由 于 农 用 地 耕 种 引 起 土 地 形 质 变 更 不 属 于 开 发 行 为 许 可 对 象 范 围 ; 在 绿 地 地 域 管 理 地 域 农 林 地 域 内 建 设 农 林 渔 用 塑 料 大 棚 等 行 为 可 免 许 可 如 上 所 述, 农 用 地 开 发 为 除 耕 种 外 的 其 他 用 途 时, 根 据 开 发 行 为 许 可 制 度 受 到 一 定 程 度 的 土 地 利 用 管 制, 此 时 开 发 行 为 许 可 对 象 规 模 根 据 不 同 的 用 途 地 域 有 所 不 同 : 农 林 地 域 和 管 理 地 域 为 小 于 3 万 m2 生 产 绿 地 则 小 于 1 万 m2 但 是 在 农 林 地 域 和 管 理 地 域, 其 开 发 规 模 在 上 述 范 围 之 内 时 可 在 城 市 规 划 条 例 中 确 定 许 可 对 象 规 模 ( 同 法 实 施 令 第 55 条 第 1 项 ) 开 发 行 为 许 可 之 前 已 与 相 关 主 管 行 政 机 构 协 商 时, 可 视 为 已 获 农 用 地 转 用 许 可 ( 同 法 第 61 条 第 1 项 第 5 号 ) 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 165

182 城 市 地 域 表 1 开 发 行 为 许 可 规 模 用 途 地 域 居 住 商 业 自 然 绿 地 生 产 绿 地 地 域 工 业 地 域 保 全 绿 地 地 域 管 理 地 域 农 林 地 域 自 然 环 境 保 护 地 域 单 位 :m2 许 可 规 模 小 于 1 万 m2 小 于 3 万 m2 小 于 5000 m2 小 于 3 万 m2 小 于 3 万 m2 小 于 5000 m2 不 仅 如 此, 国 土 规 划 法 将 原 仅 适 用 于 城 市 规 划 地 区 的 地 区 单 位 规 划 制 度 的 范 围 扩 大, 新 设 定 了 第 一 类 及 第 二 类 地 域 单 位 规 划 第 一 类 地 域 单 位 规 划 是 以 土 地 利 用 的 合 理 化 具 体 化, 增 强 城 市 或 农 山 渔 村 的 功 能 改 善 景 观 保 护 良 好 环 境 为 目 的 ; 第 二 类 地 区 单 位 规 划 则 是 为 了 系 统 地 有 计 划 地 管 理 计 划 管 理 地 区 和 开 发 振 兴 地 区 其 中, 在 计 划 管 理 地 域 指 定 第 二 类 单 位 规 划 区 域 时 面 积 应 大 于 3 万 m2 3) (2) 依 据 农 地 法 的 农 地 利 用 管 理 首 先 农 地 法 规 定 : 为 了 有 效 利 用 农 用 地, 要 求 编 制 农 地 利 用 规 划 因 此 市 长 郡 首 自 治 区 区 厅 长 应 编 制 关 于 所 管 辖 区 域 内 农 用 地 综 合 利 用 相 关 的 农 地 利 用 规 划 4) 其 次, 为 了 有 效 利 用 和 保 护 农 用 地 实 行 农 业 振 兴 地 域 制 度 农 地 法 规 定 : 市 道 知 事 应 在 国 土 规 划 法 指 定 的 绿 地 地 域 ( 特 别 市 除 外 ) 管 理 地 域 农 林 地 域 自 然 环 境 保 护 地 域 内 的 优 良 农 用 地 指 定 为 农 业 振 兴 地 域, 农 业 振 兴 地 域 又 可 细 分 为 农 业 振 兴 区 域 和 农 业 保 护 区 域 如 果 绿 地 地 域 或 计 划 管 理 地 域 包 括 在 农 业 振 兴 地 域 时, 在 上 报 农 林 部 长 官 批 准 前 应 与 建 设 交 通 部 长 官 协 商 此 外, 农 地 法 也 对 农 地 转 用 进 行 了 管 制, 农 用 地 非 农 用 途 转 用 时 必 需 经 过 许 3) 第 二 类 地 区 单 位 规 划 中 包 括 公 寓 排 屋 等 建 设 规 划 时 要 求 30 万 m2 以 上, 此 外, 首 都 整 备 规 划 法 所 规 定 的 自 然 保 护 圈 域 时 只 要 不 小 于 10 万 m2 ( 国 土 规 划 法 实 施 令 第 44 条 第 1 项 第 1 号 ) 4) 除 了 管 辖 区 域 内 农 地 面 积 小 于 3000 万 以 下 的 市 区 可 以 不 编 制 农 地 利 用 规 划 ( 农 地 法 实 施 令 第 15 条 ) 166

183 可 申 请 协 商 等 程 序 如 果 不 是 国 土 规 划 法 指 定 的 城 市 地 域 规 划 管 理 地 域 开 发 振 兴 地 区 内 的 农 地 时, 不 允 许 转 用 为 对 农 业 振 兴 及 农 地 保 护 产 生 不 利 影 响 的 排 污 设 施 等 用 地 (3) 依 据 其 他 相 关 法 规 的 农 村 土 地 利 用 管 理 除 了 土 地 利 用 规 划 法 及 农 地 法 外, 其 他 与 农 业 及 农 村 相 关 法 规 中 也 规 定 了 农 村 土 地 利 用 管 理 相 关 事 项 农 渔 村 整 备 法 规 定 : 农 林 部 长 官 或 海 洋 水 产 部 长 官 应 编 制 农 渔 村 整 备 综 合 规 划, 促 进 农 渔 村 生 产 基 础 设 施 生 活 环 境 旅 游 休 养 资 源 限 制 农 地 的 开 发 和 完 善 ( 同 法 第 4 条 第 1 项 ) 与 农 渔 村 地 域 空 间 结 构 形 成 相 关 的 整 备 农 渔 村 生 活 环 境 时, 农 林 部 长 官 应 制 订 农 渔 村 生 活 环 境 整 备 基 本 方 针, 市 长 郡 首 区 厅 长 编 制 市 郡 的 面 区 域 及 广 域 市 自 治 区 的 准 农 渔 地 域 ( 广 域 市 自 治 区 的 农 业 振 兴 地 域 和 开 发 限 制 区 域 ) 生 活 环 境 整 备 开 发 规 划, 通 过 市 道 知 事 批 准 后 进 行 整 备 工 程 ( 同 法 第 30 条 至 31 条 第 2 项 ) 作 为 村 庄 单 位 规 划, 市 长 郡 首 区 厅 长 应 负 责 编 制 国 土 规 划 法 规 定 的 城 市 地 域 计 划 管 理 地 域 管 理 地 域 内 聚 集 地 区 的 生 活 环 境 整 备 事 业 基 本 规 划, 并 向 市 道 知 事 申 报, 市 道 知 事 经 农 林 部 长 官 批 准 后 指 定 村 庄 整 备 区 域 村 庄 整 备 区 域 内 的 整 备 工 程 由 市 长 郡 首 区 厅 长 农 业 基 础 设 施 公 司 实 施 ( 同 法 第 32 条 33 条 ) 对 限 制 农 地, 农 林 部 长 官 制 定 限 制 农 地 整 理 基 本 方 针, 市 长 郡 首 对 限 制 农 地 进 行 调 查, 对 于 有 整 理 需 要 的 地 域, 经 市 道 知 事 批 准 后 指 定 为 限 制 农 地 整 理 地 区 整 理 事 业 由 市 长 郡 首 编 制 规 划, 由 获 准 者 负 责 实 施 ( 同 法 第 76 条 79 条 81 条 ) 此 外, 农 村 地 区 空 间 布 局 相 关 事 项, 由 行 政 自 治 部 等 相 关 机 构 根 据 荒 地 开 发 促 进 法 岛 屿 开 发 促 进 法 地 方 小 城 镇 建 设 支 援 法 等 各 种 个 别 法, 进 行 农 渔 村 整 备 事 业 2004 年 通 过 均 衡 法 展 特 别 财 政 进 行 的 农 村 地 区 开 发 事 业 共 有 15 种, 年 财 政 支 持 达 到 了 8000 亿 韩 元 2) 农 村 土 地 利 用 管 理 制 度 的 主 要 内 容 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 167

184 (1) 农 用 地 利 用 规 划 制 度 农 用 地 利 用 规 划 制 度 是 在 1993 年 末 修 订 国 土 利 用 管 理 制 度 中 设 立 准 农 林 地 域 时, 为 了 防 止 农 用 地 的 乱 开 发 而 制 定 的 制 度 5) 当 时 农 地 用 途 分 类 为 农 业 振 兴 地 域 和 非 农 业 振 兴 地 域 两 种, 由 于 国 土 利 用 管 理 法 城 市 规 划 法 等 法 规 的 修 订, 如 果 没 有 具 体 的 利 用 规 划 则 容 易 形 成 乱 开 发 6) 因 此 细 化 了 农 地 的 用 途 分 类, 引 入 农 地 利 用 的 规 划 概 念, 就 是 农 地 利 用 规 划 农 地 利 用 规 划 对 象 是 郡 地 域 及 农 地 面 积 超 过 3000 万 m2 的 市 及 自 治 区 管 辖 内 的 农 地, 但 即 使 是 农 地 面 积 小 于 3000 万 m2 的 地 域, 市 长 区 厅 长 考 虑 到 该 地 域 的 条 件 认 为 有 必 要 时, 也 要 编 制 农 地 利 用 规 划 ( 农 地 法 第 13 条 第 1 项 及 实 施 令 第 15 条 ) 农 地 利 用 规 划 包 括 不 同 用 途 和 不 同 地 区 利 用 规 划 农 地 经 营 规 模 扩 大 规 划 农 地 除 农 用 外 的 其 他 用 途 规 划 等 等 7) 农 地 利 用 规 划 应 与 农 业 农 村 发 展 规 划 ( 农 业 农 村 基 本 法 ) 农 渔 村 基 础 设 施 整 备 事 业 基 本 规 划 ( 农 渔 村 整 备 法 ) 城 市 基 本 规 划 ( 国 土 规 划 法 ) 其 他 土 地 利 用 相 关 规 划 相 衔 接 ( 同 法 实 施 规 则 第 12 条 第 2 项 ) 并 且 编 制 农 地 所 有 权 转 移 租 赁 权 设 定 委 托 经 营 促 进 事 业 及 农 业 经 营 体 培 育 事 业 等 等 农 地 利 用 增 进 事 业 实 施 规 划 时 应 以 农 地 利 用 规 划 为 基 础 ( 同 法 实 施 规 则 第 14 条 第 1 项 ) 市 长 郡 首 自 治 区 区 厅 长 在 编 制 农 地 利 用 规 划 时, 首 先 应 调 查 该 区 农 地 利 用 现 状, 并 应 反 映 规 划 内 容 中 ; 需 召 开 听 证 会, 听 取 当 地 群 众 意 见 后, 规 划 才 能 备 案 ( 同 法 实 施 令 第 16 条 实 施 规 则 第 13 条 ), 备 案 的 农 地 利 用 规 划 需 通 过 市 郡 区 农 厅 审 议 会 义 评 审, 并 由 市 道 知 事 批 准 之 后, 方 能 确 定 并 告 示 (2) 农 业 振 兴 地 域 制 度 农 业 振 兴 地 域 制 度 是 为 了 集 中 优 质 农 地 提 高 农 业 生 产 能 力 灵 活 应 对 非 农 土 5) 农 业 振 兴 地 域 外 占 总 农 地 的 52.1% 的 农 地 被 划 定 为 有 可 能 进 行 开 发 的 准 农 林 地 域, 从 而 可 能 会 导 致 农 地 的 乱 开 发, 因 此 为 了 有 效 利 用 农 地, 有 计 划 管 理 农 转 非,1994 年 制 定 农 地 法 时 制 度 了 该 制 度 6) 金 洪 相, 农 地 利 用 规 划 的 编 制 意 义 及 存 在 的 政 策 问 题, 农 厅 研 究 会,1996,P6 7) 农 地 利 用 规 划 具 体 包 括 下 列 内 容 ( 同 法 第 13 条 第 2 项 实 施 规 则 第 12 条 第 1 项 ): 农 地 利 用 规 划 目 标 及 基 本 方 向 ; 农 地 地 段 及 用 途 分 类 ; 农 业 生 产 基 础 设 施 的 完 善 方 向 及 规 划 ; 农 业 经 营 规 划 扩 大 目 标 及 规 划 ; 农 地 农 业 环 境 保 护 事 项 ; 农 地 农 用 外 其 他 用 途 相 关 事 项 ; 农 地 利 用 规 划 的 实 施 及 管 理 事 项 168

185 地 需 求, 将 原 有 农 地 按 地 块 保 护 的 绝 对 农 地 相 对 农 地 制 度, 转 变 为 按 圈 域 保 护 的 制 度 优 质 农 地 指 定 为 农 业 振 兴 地 域, 集 中 投 资 农 业 基 础 设 施, 防 止 环 境 污 染, 建 立 农 业 生 产 基 地 ; 而 农 业 振 兴 地 域 之 外 的 农 地, 放 松 转 用 管 制, 灵 活 供 给 产 业 用 地 等 8) 农 业 振 兴 地 域 的 指 定 对 象 是 国 土 规 划 法 所 规 定 的 绿 地 地 域 管 理 地 域 农 林 地 域 自 然 环 境 保 护 地 域, 但 不 包 括 特 别 市 的 绿 地 地 域 ( 同 法 第 31 条 ) 农 业 振 兴 地 域 可 分 为 农 业 振 兴 区 域 和 农 业 保 护 区 域 农 业 振 兴 区 域 是 农 地 分 布 集 中, 因 此 需 要 农 用 为 目 的 的 地 域 作 为 划 定 对 象 ; 而 农 业 保 护 区 域 是 保 护 农 业 振 兴 区 域 的 水 源 水 质 等 农 业 环 境, 需 要 保 护 的 地 域 农 业 振 兴 地 域 经 市 道 农 厅 审 议 会 议 审 议 通 过 农 林 部 长 官 批 准 后, 由 市 道 知 事 指 定 国 土 规 划 法 规 定 的 绿 地 地 域 规 划 管 理 地 域 在 农 业 振 兴 地 域 内 时, 农 林 部 长 官 应 与 需 与 建 设 交 通 部 长 官 协 商 后 方 能 批 准 市 道 知 事 指 定 农 业 振 兴 地 域 时, 一 方 面 应 即 时 告 示, 另 一 方 面 应 向 农 林 部 长 官 报 告, 并 与 相 关 机 构 通 报 ; 应 通 知 市 长 郡 首 区 厅 长, 使 一 般 群 众 能 阅 览 ( 同 法 第 32 条 第 1 项 至 3 项 ) 农 业 振 兴 地 域 分 为 农 业 振 兴 区 域 和 农 业 保 护 区 域 两 种 用 途 区 域 进 行 管 制 农 业 振 兴 区 域 内 不 允 许 进 行 与 农 业 生 产 与 农 地 改 良 无 直 接 相 关 的 土 地 利 用 行 为 9) (3) 农 地 转 用 管 制 制 度 农 地 转 用 时 需 通 过 农 林 部 长 官 许 可 10) 申 请 农 转 用 时, 经 农 地 所 在 地 农 地 管 理 委 员 会 确 认 11) 及 市 长 郡 首 区 厅 长 审 批 12) 后 决 定 许 可 与 否 此 时, 除 了 国 土 8) 农 林 部, 农 地 业 务 一 览,2002,7,P57 9) 但 允 许 农 产 品 加 工 处 理 设 施 与 农 产, 水 产 业 相 关 实 验 研 究 设 施, 儿 童 乐 园, 村 庄 会 馆 等 农 民 公 共 生 活 便 利 及 利 用 设 施, 农 民 住 宅 等 农 用 或 蓄 牧 业 设 施, 国 防 军 事 设 施, 河 流 堤 坝 等 国 土 保 护 设 施, 文 化 遗 产 的 保 护 复 原 转 移 地 下 文 物 的 挖 掘, 石 碑 纪 念 碑 等, 道 路 铁 路 电 力 供 给 设 施 等 公 共 设 施, 地 下 资 源 的 勘 探 及 采 矿 和 矿 石 的 分 类 及 堆 放, 农 渔 村 发 展 必 需 要 设 施 等 用 地 ( 同 法 第 34 条 第 1 项 ) 10) 农 林 部 长 官 根 据 转 用 农 地 的 位 置 面 积, 委 任 市 道 知 事 农 地 转 用 许 可 权 利 现 阶 段 在 农 业 振 兴 地 域 之 外, 农 转 用 时 面 积 在 1-10 万 m2 由 市 道 知 事 批 准 ;1 万 m2 以 下 时 则 由 市 长 郡 首 批 准 在 农 业 振 兴 地 域 内 时, 面 积 在 m2 时 由 市 道 知 事 批 准 ;30000m2 时 由 市 长 郡 首 批 准 ( 同 法 第 53 条, 实 施 令 第 72 条 ) 11) 农 地 管 理 委 员 会 关 于 农 地 转 用 申 请, 对 以 下 几 点 进 行 确 认 : 申 请 转 用 农 地 耕 地 整 理 水 利 设 施 等 农 业 基 础 设 施 完 善 与 否 ; 由 于 该 农 地 转 用 影 响 相 邻 农 地 的 农 业 经 营 和 农 渔 村 生 活 环 境 时, 其 防 治 规 划 编 制 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 169

186 规 划 法 所 规 定 的 城 市 地 域 计 划 管 理 地 域 开 发 振 兴 地 区 内 农 地 外, 排 污 设 施 和 有 可 能 对 农 业 振 兴 及 农 地 保 护 有 影 响 的 设 施 需 要 使 用 农 地 时, 不 允 许 农 用 地 转 用 ( 同 法 第 39 条 ) 另 一 方 面, 主 管 部 长 官 或 地 方 自 治 团 体 长 需 要 农 地 转 用 时, 事 先 与 农 林 部 长 官 协 商 后 也 可 转 用 ( 同 法 第 36 条 第 2 项 ), 或 者 农 民 建 设 生 产 生 活 便 利 设 施 时 需 要 使 用 农 用 地 时, 经 农 地 管 理 委 员 会 确 认 后, 向 市 长 郡 首 区 厅 长 申 报 后 也 可 转 用 ( 同 法 第 37 条 第 1 项 ) 4. 农 村 土 地 利 用 管 理 的 政 策 课 题 1) 完 善 农 村 土 地 利 用 的 规 划 体 系 农 村 是 耕 地 与 聚 集 自 然 环 境 共 存 的 空 间, 一 直 以 来 认 为 农 村 仅 视 为 农 业 生 产 空 间, 农 村 土 地 应 优 先 进 行 保 护 但 近 来 农 村 作 为 生 产 生 活 休 养 复 合 空 间 的 认 识 加 深, 并 强 调 农 用 地 多 元 化 功 能 应 相 互 协 调 发 展 13) 因 此 要 活 跃 农 村 地 区, 不 仅 仅 完 善 农 业 生 产 基 础 设 施, 也 应 完 善 农 村 生 活 环 境 并 开 发 农 业 外 收 入 来 源, 保 护 自 然 环 境 等 综 合 管 理 应 从 国 土 规 划 阶 段 开 始 进 行 现 有 的 农 村 空 间 规 划 体 系 无 法 对 农 村 地 域 进 行 综 合 有 计 划 的 管 理, 现 阶 段 农 村 地 域 规 划 体 系 由 地 域 开 发 相 关 如 农 渔 村 整 备 综 合 规 划 生 活 环 境 整 备 开 发 规 划 荒 地 开 发 规 划 岛 屿 开 发 规 划 等 各 种 农 村 整 备 规 划 和 与 土 地 利 用 相 关 的 农 地 利 用 规 划, 形 成 二 元 规 划 体 系 与 否 ; 转 用 后 的 用 途 如 涉 及 到 用 水 和 取 水 时, 用 水 取 水 的 时 期 方 法 数 量 等 是 否 影 响 农 业 及 水 产 业 或 农 渔 村 生 活 环 境 等 等 12) 市 长 郡 首 区 厅 长 对 以 下 方 面 审 议 转 用 申 请 ( 同 法 实 施 令 第 38 条 第 1 项 ): 是 否 违 反 农 业 振 兴 地 域 管 制 及 农 地 转 用 许 可 限 制 规 定 ; 要 求 转 用 农 地 是 否 符 合 转 用 用 途 ; 要 求 转 用 农 地 面 积 是 否 符 合 转 用 目 的 ; 要 求 转 用 农 地 农 业 生 产 基 础 设 施 是 否 完 善 是 否 成 片 作 为 农 地 是 否 具 有 保 护 价 值 等 ; 对 相 邻 农 地 有 影 响 时, 是 否 有 防 治 规 划 ; 是 否 编 制 转 用 目 的 事 业 的 规 划 及 资 金 调 配 计 划, 其 计 划 是 否 可 行 等 等 13) 政 府 为 了 适 应 农 业 环 境 的 变 化, 提 出 了 2003 年 11 月 11 日 至 今 后 十 年 间 总 投 资 额 为 119 兆 韩 元 的 投 资 计 划 : 以 城 乡 均 均 衡 发 展 为 目 标, 将 农 村 建 设 为 只 有 农 村 具 有 的 适 宜 的 生 存 空 间, 另 一 方 面 将 农 村 视 为 农 业 生 产 空 间 中 复 合 了 生 产 居 住 休 养 空 间, 并 为 此 按 领 域 提 出 了 促 进 议 题 170

187 上 述 与 空 间 结 构 及 调 整 规 划 最 终 落 实 到 土 地 利 用 上, 而 这 些 农 村 整 备 规 划 未 与 土 地 利 用 规 划 相 结 合, 不 仅 如 此, 农 村 整 备 规 划 空 间 上 未 能 将 农 地 在 内 的 农 村 整 体 包 括 在 其 中, 其 重 点 放 在 部 分 地 区 的 事 业 规 划 而 且 各 种 农 村 整 备 规 划 之 间 的 关 系 也 不 分 明, 相 互 脱 离, 导 致 不 能 对 农 村 空 间 进 行 综 合 系 统 地 调 整 2003 年 开 始 实 施 的 国 土 规 划 法 虽 然 主 张 综 合 管 理 包 括 城 市 地 区 与 非 城 市 地 区 在 内 的 国 土, 但 实 际 上 至 今 还 提 出 任 何 形 成 和 完 善 农 村 空 间 结 构 的 具 体 方 案 或 管 理 手 段 新 的 国 土 规 划 法 有 关 于 农 村 空 间 仅 仅 包 括 大 概 的 农 业 发 展 方 向, 规 定 在 城 市 管 理 规 划 中 指 定 农 林 地 域 等 内 容, 也 未 明 确 规 定 农 村 空 间 规 划 在 国 土 规 划 体 系 中 的 重 点 性 因 此, 有 计 划 的 管 理 农 村 地 域, 首 先 应 从 规 划 阶 段 将 统 一 农 村 土 地 利 用 规 划 和 农 村 整 备 规 划, 建 立 包 括 农 村 和 农 地 在 内 的 综 合 性 农 村 空 间 规 划 体 系, 农 村 整 备 规 划 和 农 村 土 地 利 用 规 划 应 在 统 一 的 框 架 内 具 体 的 方 案 有 中 央 政 府 应 从 整 个 国 家 层 次 上 制 订 农 渔 村 整 备 综 合 规 划, 而 道 里 也 应 制 定 农 渔 村 整 备 基 本 规 划 并 且 市 郡 应 制 定 综 合 农 地 利 用 规 划 和 各 种 农 村 整 备 规 划 的 农 渔 村 整 备 规 划, 而 在 邑 面 则 跟 据 上 述 规 划 实 施 各 种 整 备 事 业 此 时, 农 渔 村 整 备 规 划 为 城 市 规 划 的 下 一 层 规 划, 主 要 包 括 农 地 用 途 分 类 与 农 渔 村 整 备 事 业 规 划 与 此 同 时, 为 了 有 效 管 理 整 个 国 土 空 间, 农 村 空 间 规 划 与 国 土 规 划 体 系 应 相 互 衔 接 首 先 农 渔 村 整 备 综 合 规 划 作 为 国 家 尺 度 规 划 应 与 国 土 综 合 规 划 相 衔 接 ; 其 次 农 渔 村 整 备 基 本 规 划 作 为 道 尺 度 规 划 应 与 道 综 合 规 划 相 衔 接 的 同 时, 市 郡 综 合 规 划 中 应 反 映 农 渔 村 整 备 规 划 为 了 使 两 个 规 划 体 系 更 加 灵 活 衔 接, 应 在 规 划 期 间 目 标 年 等 内 容 上 应 相 互 协 调 2) 农 村 土 地 的 用 途 分 类 快 速 城 市 化 产 业 化 生 活 圈 的 广 域 化 等 原 因, 农 村 土 地 利 用 需 求 随 农 村 功 能 的 变 化 也 发 生 了 各 种 各 样 的 变 化 农 村 土 地 除 了 农 业 生 产 用 途 外, 转 用 为 居 住 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 171

188 产 业 休 养 公 共 设 施 等 多 种 用 途 非 农 业 设 施 通 过 农 地 转 用 申 请 及 通 报 等 方 式 在 农 村 地 区 各 各 地 方 分 散 着 占 用 农 地 结 果 导 致 最 近 农 村 地 区 出 现 各 种 用 途 土 地 利 用 相 互 矛 盾 的 现 象, 而 且 人 们 对 生 活 质 量 认 识 的 圆 满, 也 引 发 了 环 境 问 题, 比 如 原 先 一 般 建 设 在 农 家 附 近 养 殖 场 设 施, 要 求 与 居 住 地 隔 离 因 此, 在 农 村 地 域 也 应 通 过 协 调 各 种 土 地 利 用, 并 提 高 整 体 效 率 但 现 行 的 农 地 转 用 管 制 度 仅 限 于 对 许 可 个 别 的 小 规 模 的 农 地 转 用 需 求, 不 能 有 计 划 集 中 征 用 与 管 理 的 缺 陷 农 地 转 用 制 度 实 质 上 是 抑 制 农 地 转 用 的 手 段, 不 具 备 空 间 上 配 置 及 引 导 转 用 需 求 的 规 划 功 能 那 么, 通 过 国 土 规 划 法 规 划 管 理 手 段 能 解 决 此 问 题 吗? 为 了 管 理 非 城 市 地 区 进 行 有 计 划 的 开 发 而 制 订 的 第 2 种 地 区 单 位 规 划 制 度, 其 范 围 限 制 在 了 计 划 管 理 地 域 和 开 发 振 兴 地 区, 且 规 模 也 要 求 在 3 万 m2 以 上, 因 此 第 2 种 地 区 单 位 规 划 制 度 对 3 万 m2 以 下 的 小 规 模 开 发 需 求 的 管 理 上 有 局 限 性 而 第 1 种 地 区 单 位 规 划 其 目 的 在 于 促 进 农 渔 山 村 的 功 能 景 观 改 善 确 保 良 好 环 境 等, 适 用 于 城 市 地 域 内 的 绿 地 地 域 但 是 此 制 度 的 主 要 管 理 对 象 为 城 市 性 开 发 如 住 宅 用 地 等, 因 此 第 1 种 地 区 单 位 规 划 制 度 在 现 阶 段 很 难 对 农 村 地 区 进 行 有 计 划 的 管 理 因 此, 为 了 集 中 小 规 模 分 散 的 农 地 转 用, 综 合 有 计 划 的 进 行 管 理, 应 将 各 种 农 村 土 地 利 用 需 求 引 入 规 划 体 系 内 为 此, 综 合 管 理 农 村 各 种 类 型 的 土 地 利 用, 应 对 农 村 土 地 进 行 用 途 分 类 但 对 于 农 村 土 地 利 用 分 类 也 有 学 者 提 出, 在 农 村 也 能 与 城 市 一 样, 明 确 划 分 单 位 功 能 的 土 地 用 途, 而 且 其 效 用 是 否 有 城 市 大 等 问 题 农 村 地 区 一 直 以 来 未 能 采 取 与 城 市 规 划 等 相 同 的 管 理 手 段, 是 因 为 农 村 地 区 相 对 来 说 与 城 市 规 划 一 样 单 一 功 能 的 土 地 用 途 分 类 及 管 制 的 需 要 较 少, 而 且 在 与 城 市 地 区 的 用 途 地 域 地 区 区 域 等 分 类 相 比, 细 分 化 在 传 统 的 农 村 地 区 有 着 作 这 土 地 利 用 系 统 运 作 的 特 点 总 之, 城 市 规 划 与 农 村 规 划 其 规 划 条 件 不 同, 规 划 的 细 化 水 平 也 应 有 所 不 同 但 农 村 土 地 分 类 细 化 程 度 可 解 决 上 述 问 题 考 虑 到 农 村 土 地 利 用 特 点, 农 村 土 地 用 途 分 类 不 应 象 城 市 地 域 详 细, 但 是 为 了 有 计 划 综 合 管 理 农 村 土 地, 其 基 本 172

189 用 途 分 类 应 达 到 集 中 小 规 模 农 地 转 用 能 发 挥 农 地 各 种 功 能 的 程 度 因 此, 对 于 农 村 土 地 用 途 分 类 可 能 会 存 在 的 问 题, 只 要 保 障 其 实 施 中 的 灵 活 性 就 可 解 决 农 业 振 兴 地 区 及 农 业 保 护 地 区 可 维 持 现 阶 段 各 地 区 必 需 指 定 的 规 定, 但 其 他 用 途 分 类 不 应 在 所 有 地 强 制 统 一 方 式, 而 是 市 郡 根 据 该 地 区 的 特 点 选 择 性 指 定 也 就 是 需 要 用 途 分 类 的 地 方 进 行 分 类, 灵 活 实 施 应 可 解 决 上 述 问 题 另 一 方 面, 具 体 的 用 途 分 类 根 据 各 种 观 点 可 有 多 种 方 案 比 如, 农 林 地 域 可 分 为 农 业 振 兴 地 区 和 农 业 保 护 地 区, 生 产 管 理 地 域 内 农 地 可 分 为 农 居 点 农 渔 村 产 业 地 区 农 渔 村 休 养 地 区 保 留 地 区 等, 生 产 绿 地 内 农 地 可 指 事 实 上 为 保 留 地 区 但 农 村 土 地 进 行 用 途 分 类, 但 如 要 实 施 需 要 法 律 约 束, 因 此 对 农 村 土 地 应 制 订 用 途 管 制 规 划 国 土 规 划 法 除 了 农 林 地 域 生 产 管 理 地 域 生 产 绿 地 域 等 基 本 的 管 制 规 划 外, 对 农 村 土 地 的 用 途 分 类 制 定 更 细 详 细 的 管 制 规 则 3) 城 市 周 边 地 区 的 亲 环 境 开 发 城 市 内 部 及 周 边 地 区 分 布 的 农 地 满 足 城 市 用 地 需 求 的 优 先 土 地 供 给 源, 但 这 些 农 地 其 绝 对 量 一 定 的, 加 之 一 旦 毁 损 难 以 毁 复, 因 此 不 应 一 段 时 间 内 全 部 开 发 农 地 开 发 为 城 市 用 地 最 为 重 要 的 是 资 源 节 约 型 开 发 为 此 需 要 制 定 一 定 的 标 准 及 先 后 顺 序, 有 阶 段 的 进 行 开 发, 从 而 防 止 农 地 过 度 的 转 用 为 了 节 约 利 用 土 地 资 源, 城 市 用 地 供 给 最 优 先 考 虑 的 是 城 市 内 部 空 闲 地 或 者 再 开 发 及 再 建 等 内 部 挖 潜 方 式 因 此, 在 中 小 城 市 及 农 村 地 区 存 在 相 当 多 建 城 区 内 未 利 用 或 低 利 用 率 土 地, 需 要 用 地 时 应 首 先 利 用, 而 占 用 农 地 则 为 最 后 的 选 择 但 是 大 城 市 地 域 由 于 开 发 密 度 已 经 相 当 高, 因 此 内 部 挖 潜 难 度 很 大, 占 用 城 市 内 部 及 周 边 地 区 农 地 是 不 可 避 免 但 是 应 在 确 改 善 城 市 景 观 及 生 活 环 境 所 需 要 的 公 园 绿 地 及 基 础 设 施 范 围 内 进 行 开 发 因 为 在 开 发 密 度 较 高 的 大 城 市 及 周 边 地 区 与 居 住 地 相 邻 的 公 园 绿 地 和 道 路 学 校 上 下 水 道 等 基 础 设 施 不 足, 改 善 城 市 生 活 环 境 是 亟 待 解 决 的 问 题 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 173

190 其 次, 城 市 周 边 地 区 的 土 地 利 用 应 有 计 划 地 进 行 开 发 城 市 内 部 及 周 边 农 地 的 转 用 基 本 上 根 据 市 郡 城 市 规 划 进 行 管 制, 充 分 考 虑 该 地 区 人 口 增 长 产 业 结 构 用 地 需 求 基 础 设 施 环 境 容 量 等 基 础 上, 预 测 长 期 间 的 供 需 情 况, 并 以 此 编 制 综 合 性 土 地 利 用 规 划, 根 据 此 规 划 农 地 应 阶 段 性 转 用 合 理 制 定 上 述 城 市 规 划 的 基 础 就 是 2003 年 实 施 国 土 规 划 法 时 制 定 的 土 地 适 且 性 评 价 制 度 土 地 适 宜 性 评 价 是 编 制 城 市 管 理 规 划 的 一 个 基 础 调 查, 评 价 土 地 的 土 壤 区 位 条 件 使 用 可 能 性 等 土 地 适 宜 性, 现 阶 段 土 地 适 宜 性 评 价 一 般 只 用 于 管 理 地 区 的 分 类 和 指 定 中, 今 后 应 适 用 于 农 林 地 域, 有 利 于 计 划 管 理 农 村 的 土 地 利 用 第 三 是 开 发 城 市 周 边 地 区 土 地 时, 应 充 分 保 护 景 观 信 自 然 生 态 系 统 因 此, 编 制 土 地 利 用 规 划 时, 除 了 开 发 轴 及 交 通 轴 外 也 应 充 分 考 虑 绿 地 轴, 从 而 脱 离 经 济 效 益 为 主 和 城 市 空 间 的 形 成 与 管 理 方 式, 从 生 态 效 益 角 度 形 成 系 统 的 管 理 模 式 具 体 来 讲, 编 制 各 种 开 发 规 划 时, 应 城 市 内 部 的 农 地 与 丘 陵 及 山 林 作 为 公 园 绿 地 最 大 限 度 地 进 行 保 护, 并 且 与 城 市 周 边 的 绿 地 轴 相 连 接 为 了 城 市 居 民 更 加 容 易 接 近 生 物 种 有 可 能 在 城 市 内 移 动, 引 入 finger plan 的 概 念, 最 大 限 度 保 正 绿 地 量 与 此 同 时, 不 在 绿 地 轴 上, 但 开 发 不 集 中 的 周 边 地 区, 利 用 树 林 河 流 湖 水 等 建 设 近 郊 自 然 公 园, 从 而 保 护 适 宜 的 自 然 景 观 和 环 境 如 果 不 得 不 占 用 城 市 内 农 地 等 自 然 绿 地 时, 也 应 提 出 最 大 限 度 保 护 生 态 居 住 园 区 生 态 旅 游 地 等 城 市 景 观 及 环 境 的 各 种 方 案 174

191 参 考 文 献 建 设 交 通 部,2001, 国 土 利 用 体 系 修 编 中 的 细 部 运 营 方 案. 京 畿 开 发 研 究 院,1996, 大 都 市 周 边 农 村 地 域 整 备 研 究 金 光 任 ㆍ 崔 赫 宰 等,2004, 农 村 土 地 利 用 结 构 变 化 及 环 境 影 响, 韩 国 环 境 政 策 评 价 研 究 院. 金 弘 相,1996, 制 定 农 地 利 用 许 可 制 度 意 义 和 政 策 建 议, 农 政 研 究. 农 林 部, , 农 业 农 村 综 合 对 策. 农 林 部, , 农 地 业 务 编 览. 朴 允 洗, 月 号, 村 庄 整 备 事 业 评 价 及 改 善 方 向, 农 渔 村 与 环 境. 朴 载 吉 等,2002, 都 农 综 合 型 居 住 基 础 设 施 建 设 与 农 村 规 划 的 完 善, 国 土 研 究 院 韩 国 农 村 经 济 研 究 院. 宋 美 玲 等,2003, 对 应 国 土 利 用 体 系 变 化 制 定 农 村 规 划 研 究, 韩 国 农 村 经 济 研 究 院. 柳 荣 城 ㆍ 姜 娩 玉 译,2003, 可 持 续 原 理, 京 畿 开 发 研 究 院. 林 相 奉,1995.9, 制 定 有 效 的 农 地 利 用 规 划 方 向 研 究, 农 村 计 划, 第 一 卷 2 号. 李 廷 焕 等,1993, 制 定 农 村 计 划 法 基 础 研 究, 韩 国 农 村 经 济 研 究 院. 崔 赫 宰 等, , 对 应 农 业 环 境 变 化 的 农 地 制 度 的 发 展 方 向, 经 济 社 会 研 究 会 会 刊. 崔 赫 宰 等,2003, 国 土 有 效 管 理 为 目 的 的 农 地 利 用 管 理 制 度 发 展 方 向, 国 土 研 究 院. 崔 赫 宰 等,2003, 农 地 制 度 的 改 善 方 案 研 究, 农 业 基 础 设 施 公 社. 黄 汉 喆 等, , 农 村 土 地 利 用 计 划 的 意 义 及 课 题, 农 渔 村 和 环 境. 2-3 持 续 发 展 为 目 的 的 韩 国 农 村 土 地 利 用 管 理 175

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193 C H A P T E R 4 46 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 浙 江 大 学 校 方 斌 目 彔 1. 问 题 的 提 出 耕 地 和 耕 地 资 源 保 护 概 念 的 界 定 耕 地 资 源 利 用 现 状 及 产 生 的 原 因 180 1) 耕 地 资 源 利 用 现 状 180 2) 耕 地 资 源 减 少 的 主 要 因 素 可 持 续 农 用 地 的 策 略 分 析 183 1) 进 一 步 严 格 实 施 土 地 利 用 总 体 规 划 ) 规 范 建 设 用 地 项 目 耕 地 占 补 平 衡 操 作 184 3) 建 立 建 设 项 目 占 用 耕 地 表 土 再 利 用 制 度 186 4) 提 高 建 设 用 地 的 集 约 利 用 水 平 187 5) 大 力 推 进 农 村 居 民 点 用 地 整 理 187 6) 鼓 励 农 地 整 理, 不 断 提 高 耕 地 及 基 本 农 田 质 量 188 7) 建 立 公 众 参 与 式 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 监 测 评 价 制 度 ) 保 障 充 足 的 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 资 金, 提 高 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 主 体 的 积 极 性 ) 建 立 基 本 农 田 保 护 实 施 检 查 与 监 督 制 度 ) 建 立 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 责 任 的 考 核 体 系 ) 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 数 量 质 量 实 行 按 等 级 折 算 ) 推 进 " 建 设 用 地 上 山 ", 减 轻 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 压 力 ) 建 立 基 本 农 田 保 护 的 激 励 机 制 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 177

194 1. 问 题 的 提 出 随 着 我 国 经 济 社 会 的 快 速 发 展 和 人 口 的 迅 速 增 加, 人 们 对 自 然 的 干 预 和 对 土 地 索 取 也 不 断 增 强, 不 仅 导 致 耕 地 面 积 的 大 量 减 少, 也 导 致 耕 地 质 量 的 严 重 下 降 土 壤 退 化 及 生 态 平 衡 的 破 坏, 给 耕 地 可 持 续 利 用 与 保 护 带 来 巨 大 的 压 力 也 正 是 在 人 口 -- 资 源 一 环 境 一 发 展 产 生 一 定 矛 盾, 特 别 是 由 于 大 量 农 地 非 农 占 用, 土 地 生 态 环 境 恶 化 对 人 类 生 存 基 础 和 区 域 社 会 经 济 持 续 发 展 形 成 重 大 威 胁 时, 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 才 越 来 越 受 到 普 遍 关 注 [1-3] 保 护 好 了 耕 地, 也 就 保 护 了 国 家 的 粮 食 安 全, 保 证 社 会 和 人 民 生 活 持 续 的 稳 定 耕 地 保 护 与 经 济 发 展 的 矛 盾 不 能 解 决, 经 济 社 会 发 展 就 不 可 能 稳 定, 区 域 经 济 发 展 就 不 可 能 平 衡, 人 类 社 会 也 就 不 会 实 现 真 正 意 义 上 的 和 谐 发 展 因 此 耕 地 保 护 与 社 会 发 展 的 矛 盾 是 目 前 需 要 解 决 的 焦 点 问 题, 也 是 一 项 长 期 的, 不 可 懈 怠 的 重 大 问 题 [4-7] 自 1986 年 成 立 专 门 的 土 地 管 理 机 构 以 来, 耕 地 保 护 制 度 的 发 展 经 历 了 三 个 阶 段 :(1) 年, 由 全 新 的 探 索 走 向 正 规 化 管 理 ;(2) 年, 制 度 的 修 改 补 充 与 完 善 ;(3)2004 以 后, 最 严 格 的 耕 地 保 护 制 度 的 深 入 这 一 切 都 说 明 国 家 对 耕 地 保 护 工 作 的 重 视, 也 说 明 耕 地 保 护 工 作 的 复 杂 与 艰 难 [8] 2. 耕 地 和 耕 地 资 源 保 护 概 念 的 界 定 所 谓 耕 地, 就 是 指 种 植 农 作 物 的 土 地, 是 农 业 物 质 生 产 的 主 要 承 载 体, 是 粮 食 安 全 的 重 要 保 证 [9-10] 这 是 耕 地 最 一 般 的 概 念 根 据 全 国 农 业 区 划 委 员 会 制 定 的 土 地 利 用 现 状 调 查 技 术 规 程 及 有 关 规 定 划 分, 下 列 三 种 情 形 的 土 地 都 属 于 耕 地 : 1 种 植 农 作 物 的 土 地 包 括 新 开 荒 地 休 闲 地 轮 歇 地 和 草 田 轮 作 地 ; 2 以 种 植 农 作 物 为 主, 间 有 零 星 果 树 桑 树 或 者 其 他 树 木 的 土 地 ; 178

195 3 耕 种 三 年 以 上 的 滩 涂 和 海 涂, 以 及 前 三 年 内 曾 用 于 种 植 农 作 物 的 土 地 在 上 述 耕 地 中, 还 包 括 南 方 宽 <1.0 米 北 方 宽 <2.0 米 的 沟 渠 路 和 田 埂 这 就 是 我 国 目 前 统 一 适 用 的 耕 地 的 标 准 此 外, 根 据 不 同 的 自 然 条 件 和 社 会 生 产 条 件, 在 生 产 实 践 中, 对 耕 地 又 可 具 体 地 划 分 为 下 列 五 种 不 同 类 型 : 1 水 田 有 水 资 源 保 证 和 灌 溉 设 施, 在 一 般 年 景 能 正 常 灌 溉 生 产 种 植 水 稻 莲 藕 和 席 草 等 水 生 农 作 物 的 耕 地 包 括 灌 溉 的 水 旱 轮 作 地 2 望 天 田 无 灌 溉 工 程 设 施, 主 要 依 靠 天 然 降 雨 用 以 生 产 的 耕 地 包 括 无 灌 溉 设 施 的 水 旱 轮 作 地 望 天 田 也 主 要 用 以 种 植 水 稻 莲 藕 席 草 等 水 生 农 作 物 3 水 浇 地 除 水 田 菜 地 之 外, 有 水 源 保 证 和 灌 溉 设 施, 在 一 般 年 景 能 正 常 灌 溉 生 产 的 耕 地 水 浇 地 主 要 分 布 在 我 国 北 方 地 区. 灌 溉 方 式 一 般 都 是 浇 灌 滴 灌 畦 灌 和 喷 灌 4 旱 地 无 灌 溉 设 施, 主 要 依 靠 天 然 降 水 生 长 作 物 的 耕 地 包 括 没 有 固 定 灌 溉 设 施, 仅 靠 引 洪 淤 灌 的 耕 地 旱 地 主 要 种 植 棉 花 杂 粮 油 料 等 旱 作 物 5 菜 地 种 植 蔬 菜 为 主 的 耕 地 包 括 温 室 和 塑 料 大 棚 用 地 根 据 对 上 述 划 分, 耕 地 存 在 有 三 种 形 式 和 五 种 不 同 的 类 型 但 不 论 哪 种 形 式 的 哪 种 类 型 的 耕 地, 一 个 共 同 的 本 质 的 特 征, 就 是 用 以 种 植 农 作 物 的 土 地, 这 是 耕 地 与 其 他 类 型 土 地 的 根 本 区 别 之 所 在 从 (1998 年 土 地 管 理 法 与 (1994 年 基 本 农 田 保 护 条 例 规 定 看, 耕 地 是 农 用 地 的 一 种, 而 基 本 农 田 则 是 耕 地 的 一 种 就 是 说, 耕 地 是 农 用 地 但 农 用 地 不 一 定 是 耕 地 耕 地 资 源 保 护 的 内 涵 随 着 社 会 经 济 的 发 展 人 口 的 增 加 和 全 球 性 的 土 地 生 态 环 境 危 机 而 不 断 深 化 耕 地 资 源 保 护 可 以 区 分 为 三 种 渐 进 的 活 动 : 第 一 种 是 维 持 耕 地 资 源 生 产 力 的 活 动 ; 第 二 种 是 进 一 步 开 发 提 高 其 生 产 力 的 活 动, 第 三 种 是 治 理 耕 地 环 境 污 染 保 持 耕 地 与 生 物 的 生 态 平 衡, 促 进 人 类 社 会 可 持 续 发 展 的 活 动 耕 地 可 持 续 利 用 与 保 护 可 定 义 为 : 从 可 持 续 发 展 目 标 出 发, 合 理 利 用 土 地, 防 止 耕 地 各 种 形 式 的 退 化 和 破 坏, 恢 复 受 侵 蚀 污 染 和 能 力 衰 竭 耕 地 的 生 产 力, 采 用 目 前 已 知 的 最 好 方 法, 建 立 相 应 的 利 用 和 管 理 体 制, 将 所 有 必 要 措 施 以 最 恰 当 的 形 式 结 合 起 来, 以 维 持 和 提 高 耕 地 生 产 力, 保 持 耕 地 内 部 以 及 耕 地 与 生 态 系 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 179

196 统 达 成 的 生 态 平 衡, 使 之 持 续 而 有 效 地 生 产 充 足 无 污 染 的 产 品 [11-12] 3. 耕 地 资 源 利 用 现 状 及 产 生 的 原 因 1) 耕 地 资 源 利 用 现 状 我 国 耕 地 的 严 峻 形 势 可 概 括 为 : 一 多 三 少 即 耕 地 总 量 多, 人 均 耕 地 少, 耕 地 后 备 资 源 少, 优 质 耕 地 少 目 前, 我 国 人 均 耕 地 在 世 界 上 处 于 低 水 平, 只 有 公 顷, 不 到 世 界 人 均 耕 地 的 一 半, 全 国 已 有 666 个 县 ( 区 ) 人 均 耕 地 低 于 联 合 国 粮 农 组 织 确 定 的 公 顷 警 戒 线 ; 我 国 可 耕 地 面 积 只 占 全 国 土 地 面 积 的 10% 左 右, 且 在 我 国 耕 地 中, 中 低 产 田 占 现 有 耕 地 面 积 的 比 例 高 达 2 /3 左 右 ; 我 国 未 利 用 土 地 多 分 布 在 西 部 海 拔 较 高 缺 水 气 候 比 较 恶 劣 的 地 方, 开 发 难 度 和 成 本 较 大 同 时, 随 着 城 市 化 和 工 业 化 的 发 展, 耕 地 不 断 被 占 用, 逐 年 减 少 从 年, 30 年 净 减 少 耕 地 147 万 公 顷, 年 的 15 年 中, 净 减 少 耕 地 超 过 540 万 公 顷, 而 从 年, 仅 8 年 时 间, 耕 地 净 减 少 665 万 公 顷 其 中,1986 年 至 1995 年, 全 国 非 农 建 设 占 用 耕 地 198 万 公 顷, 比 韩 国 的 耕 地 总 量 还 多 年, 仅 6 年 时 间 占 用 了 万 公 顷 平 均 每 年 占 用 近 20 万 公 顷, 而 实 际 占 用 耕 地 数 可 能 要 比 统 计 数 多 得 多 2000 年 全 国 减 少 耕 地 万 公 顷,2003 年 全 国 减 少 耕 地 多 达 288 万 公 顷 另 外, 我 国 耕 地 还 面 临 荒 漠 化 的 威 胁 受 荒 漠 化 影 响, 我 国 干 旱 半 干 旱 地 区 的 耕 地 中 40% 有 不 同 程 度 的 退 化, 土 地 沙 漠 化 正 以 每 年 2l 万 公 顷 的 速 度 发 展 土 地 沙 漠 化 易 见, 而 土 壤 质 量 下 降 却 是 隐 藏 的 危 机 全 国 有 30% 左 右 的 耕 地 遭 受 不 同 程 度 的 水 土 流 失 危 害 ; 全 国 还 有 20% 的 耕 地 受 到 工 业 三 废 和 农 药 污 染 总 之, 各 种 建 设 占 用 耕 地 以 及 水 土 流 失 耕 地 沙 化 盐 碱 化 土 地 污 染 等 的 广 泛 存 在 使 我 国 有 限 的 耕 地 数 量 不 断 减 少, 质 量 不 断 下 降 另 外, 我 国 又 是 世 界 上 人 口 最 多 的 国 家, 约 占 世 界 总 人 口 的 22% 严 重 的 是, 人 口 每 年 以 10%o 左 右 的 速 度 在 增 长, 耕 地 则 每 年 以 2.0 左 右 的 速 度 在 减 少 由 于 土 地 资 源 短 缺, 受 人 口 与 生 产 发 展 的 压 力, 耕 地 处 于 严 重 超 负 荷 利 用 状 态 今 后 各 项 建 设 对 耕 地 的 需 求 还 会 180

197 增 加, 人 均 耕 地 资 源 短 缺 状 况 难 以 改 变 [13-14] 表 年 我 国 耕 地 面 积 的 变 化 情 况 单 位 : 千 公 顷 年 份 年 末 实 有 年 内 新 增 年 内 减 少 耕 建 设 灾 毁 耕 农 业 结 构 年 内 净 减 耕 生 态 退 耕 耕 地 面 积 耕 地 面 积 地 面 积 占 用 地 调 整 地 面 积 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 注 : 年 耕 地 资 源 数 据 为 国 家 统 计 局 年 报 数 据 ;1996 年 ( 含 ) 以 后 耕 地 资 源 数 据 根 据 国 土 资 源 部 各 年 国 土 资 源 公 报 整 理. 2) 耕 地 资 源 减 少 的 主 要 因 素 (1) 不 适 当 的 利 用 方 式 加 速 了 耕 地 数 量 的 减 少 和 质 量 的 退 化 人 类 对 土 地 的 不 合 理 利 用 而 导 致 了 土 地 数 量 的 减 少 和 质 量 的 退 化 [15] 数 量 减 少 表 现 为 整 个 土 体 毁 坏 或 表 土 丧 失 ; 质 量 降 低 表 现 为 土 壤 在 物 理 化 学 与 生 物 等 方 面 质 量 下 降, 我 国 3/4 的 耕 地 有 机 质 含 量 仅 有 1% 左 右 我 国 耕 地 数 量 减 少 和 质 量 退 化 的 类 型 分 别 表 现 如 下 : 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 181

198 1 土 壤 侵 蚀 我 国 每 年 有 110 万 公 顷 的 森 林 由 于 过 度 砍 伐 而 消 失 我 国 的 森 林 覆 盖 率 仅 为 13.4%, 远 远 低 于 世 界 平 均 30% 的 水 平 植 被 覆 盖 率 低 和 植 被 的 不 断 破 坏 造 成 了 日 益 严 重 的 土 壤 侵 蚀 水 土 流 失 使 耕 层 变 薄, 土 体 受 破 坏 同 时 土 壤 养 分 流 失 全 国 每 年 流 失 的 土 壤 超 过 50 亿 吨, 约 占 世 界 总 流 失 量 的 1 /5, 相 当 于 全 国 耕 地 削 去 10mm 厚 的 肥 沃 的 表 土 层, 损 失 的 氮 磷 钾 养 分 相 当 于 4000 多 万 吨 化 肥 的 养 分 含 量 2 土 地 荒 漠 化 草 原 的 过 度 放 牧 和 草 原 耕 地 化, 造 成 土 地 荒 漠 化 荒 漠 化 引 发 的 土 地 沙 化 已 成 为 严 重 制 约 我 国 经 济 社 会 可 持 续 发 展 的 重 大 环 境 问 题 建 国 以 来, 全 国 共 有 1000 万 公 顷 的 耕 地 不 同 程 度 地 沙 化 据 统 计, 我 国 每 年 因 荒 漠 化 造 成 的 直 接 经 济 损 失 达 540 亿 元 3 土 地 盐 渍 化 灌 排 严 重 失 调, 造 成 土 地 盐 碱 化 和 次 生 盐 碱 化 我 国 盐 碱 荒 地 约 为 2000 万 公 顷, 盐 碱 耕 地 677 万 公 顷, 主 要 分 布 在 黄 淮 河 平 原 黄 土 高 原 和 沿 海 地 带. 盐 渍 化 土 壤 有 机 质 含 量 低, 微 生 物 活 动 能 力 差, 土 壤 板 结, 成 为 我 国 主 要 中 低 产 田 类 型 之 一 4 土 壤 污 染 随 着 我 国 城 市 规 模 的 扩 大, 工 业 的 发 展 和 乡 镇 企 业 的 兴 起, 大 量 的 工 业 废 水 废 气 废 渣 排 放 到 土 壤 中, 造 成 土 壤 污 染 据 统 计, 我 国 耕 地 受 城 市 工 业 三 废 污 染 的 面 积 达 400 万 公 顷, 受 乡 镇 企 业 污 染 的 面 积 达 180 万 公 顷 另 外, 遭 受 农 药, 化 肥 等 不 合 理 使 用 造 成 的 污 染 已 达 1333 公 顷 全 国 有 近 6667 万 公 顷 耕 地 缺 磷, 有 2000 万 公 顷 耕 地 缺 钾, 约 50% 以 上 的 耕 地 微 量 元 素 缺 乏,70% ~ 80% 的 耕 地 养 分 不 足,20% 一 30% 耕 地 氮 养 分 过 量. 由 于 有 机 肥 投 入 不 足, 化 肥 使 用 不 平 衡, 造 成 耕 地 土 壤 退 化, 耕 层 变 浅, 耕 性 变 差, 保 水 肥 能 力 下 降 (2) 政 绩 驱 使 下 的 盲 目 开 发 使 耕 地 数 量 锐 减 建 国 以 来, 我 国 人 口 城 市 化 进 程 速 度 较 快 城 市 化 率 的 不 断 提 高 不 仅 意 味 着 城 市 面 积 不 断 扩 大, 而 且 意 味 着 城 市 发 展 对 土 地 资 源 的 需 求 日 益 增 大 这 一 需 求 即 包 括 城 市 发 展 对 土 地 的 " 自 然 需 求 ", 也 包 括 由 于 某 些 原 因 引 起 的 " 人 为 需 求 " 前 者 使 土 地 资 源 得 到 重 新 配 置, 而 后 者 造 成 城 市 规 模 迅 速 扩 大, 使 我 国 耕 地 数 量 急 剧 减 少 近 年 来, 在 几 次 轰 轰 烈 烈 的 遍 及 全 国 的 " 开 发 区 热 " " 广 场 热 " " 大 学 城 热 182

199 " " 高 尔 夫 球 场 热 " " 房 地 产 热 " " 百 米 大 道 热 " 的 建 设 高 潮 中, 人 们 忽 略 了 土 地 资 源 的 " 稀 缺 性 " 为 了 表 现 政 绩, 耕 地 在 一 浪 高 过 一 浪 的 " 圈 地 运 动 " 中 迅 速 减 少 2003 年 度, 全 国 建 设 占 用 耕 地 23 万 公 顷 不 可 否 认, 这 些 大 工 程 大 项 目 的 施 工 建 设, 对 提 高 我 国 城 市 化 水 平 改 善 城 市 人 居 环 境 加 速 工 业 化 过 程 促 进 现 代 化 教 育 和 社 会 的 发 展 都 起 了 一 定 的 积 极 作 用 但 是 也 应 该 看 到, 这 些 建 设 对 耕 地 丧 失 也 起 了 推 波 助 澜 的 作 用 我 国 的 几 次 城 市 建 设 高 潮, 或 多 或 少 地 都 披 着 合 法 或 合 理 的 外 衣, 冠 冕 堂 皇 的 理 由 一 次 又 一 次 的 掩 盖 了 各 种 建 设 强 占 耕 地 的 事 实 目 前, 地 方 招 商 引 资 的 重 要 手 段 是 " 送 地 ", 从 发 达 国 家 的 发 展 进 程 上 看, 在 发 展 初 期, 这 一 手 段 是 十 分 必 要 的, 但 是, 在 快 速 发 展 地 区, 仍 然 采 用 这 种 手 段, 是 对 子 孙 后 代 利 益 的 透 支, 是 一 种 " 集 体 非 理 性 " 的 做 法 如 果 长 期 持 续 下 去, 后 果 也 是 十 分 严 重 的 盲 目 的 开 发 热 情 给 我 国 耕 地 保 护 造 成 了 非 常 大 的 压 力, 在 今 后 的 几 十 年 里, 耕 地 保 护 任 重 而 道 远, 此 外, 我 国 还 有 部 分 特 殊 " 隐 情 " 导 致 耕 地 面 积 锐 减, 如 利 益 驱 动 下 的 土 地 买 卖, 炫 耀 促 使 下 的 建 房 扩 宅, 陋 习 引 诱 下 的 修 坟 造 墓 等 惊 人 的 耕 地 流 失 速 度 和 由 此 产 生 的 潜 在 威 胁, 应 该 成 为 政 府 和 社 会 普 遍 关 注 的 问 题 [2,16] 4. 可 持 续 农 用 地 的 策 略 分 析 1) 进 一 步 严 格 实 施 土 地 利 用 总 体 规 划 土 地 利 用 总 体 规 划 所 制 定 的 各 级 行 政 区 土 地 利 用 宏 观 控 制 指 标 体 系 是 土 地 利 用 计 划 的 编 制 依 据 土 地 利 用 计 划 应 在 此 基 础 上 严 格 控 制 建 设 用 地 总 量, 保 护 耕 地, 以 土 地 供 给 制 约 和 引 导 需 求, 合 理 利 用 土 地 (1) 严 格 实 施 土 地 利 用 总 体 规 划 对 耕 地 保 有 量 基 本 农 田 面 积 和 建 设 用 地 规 划 进 行 总 量 控 制 依 据 批 准 的 土 地 利 用 总 体 规 划, 严 把 土 地 利 用 年 度 计 划 编 制 建 设 项 目 用 地 预 审 和 土 地 审 批 关, 加 强 建 设 项 目 用 地 预 审, 在 建 设 项 目 可 行 性 研 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 183

200 究 阶 段, 国 土 资 源 部 门 要 主 动 介 入, 加 强 与 计 划 规 划 和 建 设 部 门 的 沟 通, 从 规 划 用 途 用 地 规 模 计 划 指 标 等 方 面 严 格 把 关 坚 持 " 三 个 不 报 批 一 个 从 严 " : 凡 是 不 在 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 建 设 用 地 范 围 内 的 各 类 开 发 区 ( 园 区 ) 和 城 市 建 设 用 地, 一 律 不 报 批 ; 凡 是 没 有 土 地 利 用 年 度 计 划 指 标 的, 一 律 不 报 批 ; 凡 是 没 有 通 过 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 建 设 用 地 总 规 模 的, 不 予 通 过 审 查 (2) 从 严 控 制 规 划 修 编 和 调 整 除 国 务 院 省 级 人 民 政 府 和 市 级 人 民 政 府 确 定 的 重 点 基 础 设 施 项 目 外, 各 地 不 得 擅 自 调 整 规 划, 减 少 基 本 农 田 保 护 面 积, 改 变 基 本 农 田 区 位, 占 用 基 本 农 田 严 禁 擅 自 修 改 和 调 整 规 划 ; 严 禁 违 规 扩 大 城 镇 建 设 用 地 规 模 ; 严 禁 擅 自 设 立 各 类 开 发 区 ( 园 区 ) 和 扩 大 开 发 区 ( 园 区 ) 建 设 用 地 规 模 (3) 加 强 对 规 划 计 划 实 施 的 检 查 和 监 督 全 面 实 行 规 划 定 期 评 估 制 度 和 计 划 预 审 年 度 检 查 制 度 各 县 ( 市 区 ) 要 把 规 划 计 划 执 行 和 建 设 项 目 用 地 预 审 管 理 情 况, 纳 入 土 地 执 法 监 察 的 重 要 事 项, 严 肃 查 处 违 规 行 为 2) 规 范 建 设 用 地 项 目 耕 地 占 补 平 衡 操 作 (1) 掌 握 补 充 耕 地 的 适 用 类 型 1 利 用 荒 山 荒 坡 平 原 荒 地 河 滩 湖 滩 江 滩 海 滩 等 未 利 用 地 垦 造 成 耕 地, 以 及 利 用 废 弃 建 设 用 地 废 弃 园 地 等 复 垦 成 耕 地 的, 可 作 为 补 充 耕 地 项 目 2 利 用 荒 山 荒 坡 平 原 荒 地 河 滩 湖 滩 江 滩 海 滩 等 未 利 用 地 垦 造 成 具 有 粮 食 生 产 能 力, 可 转 为 耕 地 的 园 地 养 殖 水 面 等 其 他 农 用 地, 以 及 利 用 废 弃 建 设 用 地 废 弃 园 地 等 复 垦 成 具 有 粮 食 生 产 能 力, 可 转 为 耕 地 的 园 地 养 殖 水 面 等 其 他 农 用 地, 可 作 为 补 充 耕 地 项 目 3 利 用 现 有 园 地 养 殖 水 面 林 地 等 除 耕 地 以 外 的 其 他 农 用 地 开 发 成 耕 地, 以 及 优 质 园 地 均 不 得 作 为 补 充 耕 地 项 目 (2) 严 格 把 握 补 充 耕 地 项 目 的 适 用 进 度 184

201 1 中 心 城 市 分 批 次 建 设 项 目 耕 地 占 补 平 衡 必 须 实 行 先 补 后 占, 即 : 补 充 耕 地 项 目 必 须 经 竣 工 验 收 后 方 可 使 用 2 报 国 务 院 审 批 的 单 独 选 址 建 设 项 目 耕 地 占 补 平 衡 可 以 实 行 先 补 后 占, 也 可 以 实 行 边 补 边 占, 即 : 补 充 耕 地 项 目 可 以 是 经 竣 工 验 收 的, 也 可 以 是 已 经 立 项 但 未 经 竣 工 验 收 的 项 目 对 实 行 边 补 边 占 的, 其 补 充 耕 地 项 目 竣 工 时 间 原 则 上 不 得 超 过 三 年 (3) 严 格 加 强 补 充 耕 地 项 目 的 管 理 1 各 县 ( 市 区 ) 实 施 补 充 耕 地 项 目 必 须 在 土 地 利 用 总 体 规 划 和 土 地 开 发 整 理 规 划 确 定 的 土 地 开 垦 区 内 进 行, 必 须 经 过 科 学 论 证 和 评 估, 对 造 成 生 态 环 境 破 坏 的 开 发 行 为 必 须 坚 决 制 止 2 补 充 耕 地 项 目 实 施 前 必 须 严 格 依 照 法 律 规 定 履 行 审 查 报 批 手 续, 经 有 权 批 准 的 人 民 政 府 批 准 后 方 可 立 项 实 施 3 补 充 耕 地 项 目 竣 工 后 必 须 按 以 下 规 定 组 织 验 收 : 由 项 目 所 在 地 的 县 级 国 土 资 源 部 门 会 同 有 关 部 门 组 织 初 验, 初 验 合 格 的 由 县 级 国 土 资 源 部 门 向 市 国 土 资 源 局 申 请 验 收 ; 市 国 土 资 源 局 根 据 县 级 国 土 资 源 部 门 的 申 请, 组 织 有 关 部 门 对 补 充 耕 地 项 目 进 行 验 收, 验 收 合 格 的 将 验 收 意 见 上 报 省 国 土 资 源 厅 备 案 ; 省 国 土 资 源 厅 根 据 情 况 对 补 充 耕 地 项 目 实 行 抽 查 补 充 耕 地 项 目 尚 未 竣 工 但 需 用 于 耕 地 占 补 平 衡 的, 必 须 按 以 下 规 定 确 认 : 由 项 目 所 在 地 的 县 级 国 土 资 源 部 门 向 市 国 土 资 源 局 申 请 确 认, 并 提 供 有 关 立 项 及 测 量 等 资 料 ; 市 国 土 资 源 局 根 据 县 级 国 土 资 源 部 门 的 申 请, 对 补 充 耕 地 项 目 进 行 复 核, 并 将 复 核 意 见 上 报 省 国 土 资 源 厅 ; 省 国 土 资 源 厅 根 据 情 况 对 补 充 地 项 目 实 行 抽 查 4 各 县 ( 市 区 ) 不 得 将 补 充 耕 地 项 目 重 复 用 于 耕 地 占 补 平 衡, 县 级 国 土 资 源 部 门 应 对 补 充 耕 地 项 目 的 真 实 性 以 及 是 否 重 复 用 于 补 充 耕 地 负 全 责 ; 市 国 土 资 源 局 应 对 补 充 耕 地 项 目 的 面 积 质 量 负 全 责, 未 经 市 国 土 资 源 局 组 织 验 收 ( 或 复 核 ) 的 补 充 耕 地 项 目 省 国 土 资 源 厅 将 不 予 确 认 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 185

202 (4) 正 确 编 制 补 充 耕 地 方 案 1 各 县 ( 市 区 ) 应 正 确 编 制 补 充 耕 地 方 案, 特 别 是 补 充 耕 地 项 目 的 区 块 情 况 应 详 细 填 写, 对 已 验 收 项 目 应 填 写 验 收 单 位 及 验 收 时 间, 对 正 在 实 施 的 项 目 应 填 写 计 划 完 成 时 间 2 上 报 审 批 补 充 耕 地 方 案 时 应 同 时 附 具 以 下 材 料 : 一 项 目 立 项 文 件 ; 二 补 充 耕 地 责 任 单 位 与 实 施 单 位 签 订 的 合 同 ; 三 县 级 国 土 资 源 部 门 的 初 验 意 见 及 市 国 土 资 源 部 门 的 验 收 意 见 ( 或 复 核 意 见 ); 四 建 设 项 目 补 充 耕 地 项 目 申 请 确 认 表 ; 五 建 设 单 位 缴 纳 耕 地 开 垦 费 的 收 据 复 印 件 ; 六 1 :10000 标 准 分 幅 土 地 利 用 现 状 图 ( 标 明 补 充 耕 地 位 置 ),1 :500-1 :2000 补 充 耕 地 项 目 现 状 图 补 充 耕 地 项 目 规 划 图 ( 或 竣 工 图 ) 3) 建 立 建 设 项 目 占 用 耕 地 表 土 再 利 用 制 度 大 多 数 地 方 的 耕 地 被 建 设 用 地 占 用 后, 表 土 也 随 之 被 填 压 废 弃 或 作 建 筑 原 料 用, 极 其 可 惜 熟 土 的 形 成 要 历 经 几 百 年 的 人 工 培 育, 被 占 用 的 城 郊 耕 地 又 经 过 长 期 利 用 和 熟 化, 大 多 比 较 肥 沃, 生 产 能 力 较 高 虽 然 目 前 实 施 了 耕 地 占 补 平 衡 制 度, 但 新 增 耕 地 大 多 土 地 质 量 较 差, 土 地 肥 力 难 以 在 短 期 内 培 育, 耕 地 占 补 平 衡 只 是 数 量 上 的 平 衡 应 该 建 立 耕 地 被 建 设 用 地 占 用 后 的 表 土 再 利 用 制 度 耕 地 被 建 设 用 地 占 用 后, 至 少 要 将 表 层 20 公 分 的 土 壤 取 出 再 利 用, 在 生 态 条 件 许 可 的 情 况 下, 利 用 其 对 劣 等 土 地 进 行 土 壤 改 良 通 过 实 施 这 项 制 度, 就 可 实 现 耕 地 占 补 由 数 量 平 衡 向 数 量 质 量 综 合 平 衡 转 变, 达 到 耕 地 的 粮 食 综 合 生 产 能 力 不 下 降 的 目 的 这 项 措 施 可 以 结 合 耕 地 占 补 平 衡, 作 为 土 地 复 垦 和 土 地 整 理 的 一 项 内 容 如 果 一 时 没 有 条 件 利 用, 也 可 将 表 土 堆 积 暂 时 储 存 起 来 被 占 耕 地 的 表 土 再 利 用 费 用 要 列 入 用 地 单 位 的 建 设 预 算, 政 府 可 以 设 立 专 门 的 基 金, 用 于 鼓 励 耕 地 表 土 的 再 利 用 各 县 ( 市 区 ) 国 土 资 源 部 门 应 结 合 当 地 的 实 际, 确 定 实 施 建 设 占 用 耕 地 的 表 土 再 利 用 的 具 体 办 法, 从 组 织 经 费 人 员 上 保 证 这 项 制 度 能 得 以 顺 利 实 行 186

203 4) 提 高 建 设 用 地 的 集 约 利 用 水 平 这 是 间 接 保 护 耕 地 的 有 效 途 径 在 程 序 上, 实 现 建 设 用 地 集 约 要 求 " 一 条 龙 " 管 理 首 先, 要 在 土 地 利 用 规 划 中 根 据 地 区 的 经 济 社 会 发 展 情 况 和 投 资 环 境 现 有 建 设 用 地 的 集 约 程 度 和 土 地 资 源 的 状 况, 尤 其 是 后 备 资 源 的 数 量 和 质 量 建 立 本 地 区 集 约 用 地 的 指 标 体 系 ; 其 次 是 建 立 严 格 的 用 地 审 批 制 度, 遵 照 规 划 设 立 的 各 项 指 标 从 严 供 地 ; 再 次, 深 化 土 地 使 用 制 度 改 革, 明 晰 土 地 产 权, 充 分 利 用 土 地 价 格 土 地 税 收 土 地 金 融 等 手 段 调 控 建 设 用 地 利 用, 促 进 用 地 者 的 逐 利 经 营 行 为 与 政 府 集 约 用 地 的 目 标 函 数 一 致 ; 最 后, 建 立 土 地 利 用 动 态 监 测 体 系 和 用 地 信 息 公 开 查 询 制 度, 积 极 开 展 项 目 用 地 集 约 度 的 后 评 价 在 实 施 主 体 上, 主 要 有 两 层 关 系 : 首 先 是 上 级 政 府 与 下 级 政 府 上 级 政 府 部 门 在 土 地 利 用 规 划 编 制 或 实 施 过 程 中 要 利 用 规 划 控 制 指 标 的 分 解 权 激 励 区 域 开 展 土 地 集 约 度 的 竞 争 如 上 级 土 地 管 理 部 门 可 以 适 当 保 留 一 定 数 量 的 机 动 指 标 以 提 供 给 那 些 用 地 效 益 高, 用 地 需 求 旺 盛 的 地 区, 也 可 以 运 用 浮 动 指 标, 对 土 地 利 用 集 约 化 水 平 高 的 地 区 取 指 标 的 上 限 值, 以 形 成 集 约 用 地 的 激 励 机 制 反 之, 则 取 指 标 的 下 线 值, 甚 至 不 安 排 指 标 以 惩 罚 用 地 粗 放 的 地 区 其 次 是 政 府 与 企 业 的 关 系, 政 府 可 根 据 企 业 的 用 地 集 约 水 平 和 产 业 实 际, 采 用 财 税 发 展 权 等 方 式 激 励 企 业 提 高 土 地 集 约 水 平 5) 大 力 推 进 农 村 居 民 点 用 地 整 理 农 村 居 民 点 用 地 整 理 在 促 进 耕 地 保 护 提 高 土 地 利 用 率 和 集 约 水 平, 推 动 小 城 镇 发 展 等 方 面 具 有 重 要 的 作 用 今 后 可 灵 活 采 用 置 换 改 造 等 农 村 居 民 点 整 理 方 式, 调 整 农 居 点 用 地 的 规 模 和 布 局, 加 大 土 地 复 垦 力 度, 保 护 耕 地 在 政 策 配 套 上, 要 求 从 宏 观 和 微 观 两 个 层 面 上 调 整 农 居 点 用 地 整 理 政 策 在 宏 观 上, 要 求 完 善 集 体 土 地 所 有 权, 建 立 农 村 宅 基 地 使 用 权 流 转 市 场, 加 强 农 村 税 费 改 革, 提 高 农 村 公 共 基 础 设 施 的 国 家 投 资 比 例, 改 善 农 村 环 境 建 立 健 全 农 村 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 187

204 金 融 市 场 和 社 会 保 障 体 系 改 革 户 籍 制 度, 建 立 人 口 自 由 流 动 的 户 籍 管 理 体 制 在 微 观 上, 首 先 要 求 加 强 村 镇 建 设 规 划, 建 立 法 制 化 的 规 划 管 理 方 式 ; 其 次, 要 求 建 立 农 村 居 民 点 用 地 整 理 的 政 府 决 策 制 度 ; 第 三, 建 立 多 元 化 农 村 居 民 点 用 地 整 理 投 资 制 度 和 用 地 整 理 激 励 机 制 ; 第 四 是 加 强 土 地 产 权 登 记 和 调 查 等 基 础 性 工 作 ; 第 五 是 发 挥 公 众 力 量 参 与 农 居 点 整 理 ; 最 后 是 完 善 有 关 宅 基 地 的 法 律 法 规, 推 动 农 居 点 工 作 的 顺 利 开 展 6) 鼓 励 农 地 整 理, 不 断 提 高 耕 地 及 基 本 农 田 质 量 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 核 心 在 于 保 持 区 域 耕 地 及 基 本 农 田 的 生 产 力 随 着 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 中 质 量 低 下 问 题 的 日 益 凸 显 以 及 社 会 生 产 力 和 人 们 生 活 品 质 的 提 高, 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 工 作 重 心 将 由 数 量 保 护 转 向 质 量 保 护 农 地 整 理 是 农 地 利 用 由 粗 放 型 向 集 约 型 转 变 的 客 观 要 求, 是 有 效 增 加 耕 地 及 基 本 农 田 面 积, 提 高 耕 地 及 基 本 农 田 质 量, 促 进 农 业 增 长 增 收, 高 效 利 用 农 地 资 源, 改 善 农 业 生 态 环 境 条 件 的 基 础 性 战 略 工 程 可 持 续 土 地 利 用 和 管 理 要 求 将 土 地 质 量 提 高 视 为 农 地 整 理 的 重 要 内 容 而 我 国 目 前 开 展 的 农 地 整 理 无 论 是 规 划 方 案 的 编 制, 还 是 整 理 过 程 的 推 进 抑 或 整 理 项 目 的 验 收 等 均 偏 重 于 耕 地 及 基 本 农 田 数 量, 在 土 地 质 量 上 考 虑 不 足 为 此, 可 从 以 下 几 方 面 予 以 改 进 : 1 通 过 土 地 置 换 重 划 征 收 等 方 式, 确 保 质 量 较 好 的 土 地 用 于 耕 作, 质 量 较 差 的 土 地 用 于 建 设 2 在 土 地 整 理 过 程 中, 通 过 沟 路 林 渠 的 重 建 和 调 整, 改 善 农 田 生 态 环 境, 培 肥 地 力, 确 保 耕 地 及 基 本 农 田 质 量 3 土 地 整 理 与 土 地 整 治 和 土 地 保 护 相 结 合 将 土 地 整 理 与 土 地 整 治 和 土 地 保 护 结 合 在 一 起, 把 整 理 区 域 内 的 闲 散 地 的 开 发 污 染 土 地 的 治 理 退 化 土 地 的 整 理 和 优 质 土 地 的 保 护 等 内 容 作 为 一 个 整 体, 统 一 进 行 同 时 还 可 以 把 地 块 整 理 和 小 区 域 土 地 整 理 和 流 域 政 治 或 区 域 开 发 建 设 相 协 调, 实 现 土 地 整 理 土 地 质 量 提 高 和 开 发 建 设 的 一 体 化 188

205 7) 建 立 公 众 参 与 式 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 监 测 评 价 制 度 在 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 问 题 上, 决 策 层 具 有 价 值 信 息 优 势, 专 家 拥 有 技 术 信 息 优 势, 广 大 公 众 拥 有 事 实 信 息 优 势 因 此, 建 立 公 众 参 与 式 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 监 测 评 价 制 度, 有 利 于 发 挥 公 众 的 信 息 优 势 和 监 督 优 势, 实 现 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 决 策 权 和 实 施 权 的 制 衡 (1) 公 众 参 与 式 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 监 测 评 价 制 度 的 环 节 首 先 要 培 养 公 众 的 民 主 意 识 和 主 人 翁 责 任 感 ; 其 次, 是 要 提 供 公 众 参 与 的 机 会, 对 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 研 究 议 题 和 项 目 进 行 广 泛 宣 传, 鼓 励 当 地 居 民 对 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 研 究 议 题 和 项 目 进 行 质 疑 辩 论 和 评 议 ; 第 三, 在 实 施 土 地 整 理 进 行 基 本 农 田 划 区 定 界 时, 要 寻 访 并 听 取 公 众 的 意 见 ; 第 四, 定 期 将 公 众 对 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 评 议 进 行 总 结 汇 报, 明 确 报 告 社 会 公 众, 他 们 所 提 出 的 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 建 议 和 意 见, 哪 些 是 政 府 采 纳 的, 哪 些 是 没 有 采 纳 的 及 未 予 以 采 纳 的 理 由 ; 最 后, 要 建 立 监 督 举 报 平 台, 接 受 公 众 对 耕 地 及 基 本 农 田 违 法 行 为 的 举 报 并 实 施 奖 励, 确 保 举 报 人 的 安 全 和 隐 私, 对 举 报 信 息 失 真 者 不 予 追 究 责 任 (2) 建 立 农 民 保 护 耕 地 及 基 本 农 田 的 有 效 机 制 要 严 格 控 制 征 地 规 模 ; 严 格 依 法 按 规 划 计 划 按 程 序 征 地 ; 严 格 征 地 审 核 和 征 地 补 偿 安 置 监 督 要 认 真 督 促 落 实 法 定 的 征 地 补 偿 和 安 置 措 施, 解 决 征 地 安 置 补 偿 费 用 拖 欠 挪 用 截 留 问 题, 抓 好 征 地 补 偿 费 的 清 欠 工 作 要 检 查 落 实 征 地 公 告 制 度 为 充 分 尊 重 农 民 意 愿, 今 后 凡 没 有 征 求 被 征 地 农 民 集 体 组 织 和 农 户 意 见 的 征 地 方 案, 国 土 资 源 部 门 不 予 审 核 报 批 改 革 完 善 现 行 的 征 地 制 度 要 按 照 保 障 农 民 权 益 控 制 征 地 规 模 的 原 则, 严 格 界 定 公 益 性 经 营 性 建 设 用 地, 区 分 土 地 征 收 与 征 用, 积 极 推 进 征 地 制 度 的 改 革 要 进 一 步 完 善 征 地 程 序, 解 决 征 地 范 围 过 宽 规 模 过 大 补 偿 安 置 不 到 位 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 189

206 产 权 不 清 以 及 同 农 民 协 调 不 够 等 问 题 要 增 加 征 地 批 前 协 商 环 节, 建 立 补 偿 标 准 听 证 制 度 要 加 快 完 成 集 体 土 地 所 有 权 登 记 发 证 工 作, 依 法 明 确 农 民 土 地 财 产 权, 建 立 农 民 保 护 耕 地 及 基 本 农 田 的 有 效 机 制 同 时, 抓 紧 进 行 农 民 集 体 建 设 用 地 使 用 权 流 转 管 理 的 实 践 探 索 8) 保 障 充 足 的 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 资 金, 提 高 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 主 体 的 积 极 性 (1) 多 元 化 的 融 资 渠 道 首 先 要 通 过 多 元 化 的 融 资 渠 道, 采 用 灵 活 的 方 式, 利 用 企 业 / 个 人 的 资 金 开 展 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 如 在 小 城 镇 农 居 点 置 换 过 程 中, 通 过 给 予 开 发 企 业 在 公 共 设 施 附 近 地 段 的 商 业 发 展 权 或 冠 名 权 等 方 式, 鼓 励 企 业 提 供 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 资 金 或 让 企 业 出 资 参 与 土 地 复 垦 等 其 次, 多 元 化 筹 资, 设 立 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 基 金 如 从 土 地 出 让 金 中 提 取 一 定 比 例 成 立 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 专 项 基 金 等, 鼓 励 地 方 政 府 或 个 人 主 动 申 请 耕 地 及 基 本 农 田 保 护, 并 从 中 获 得 经 济 补 偿 (2) 建 立 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 经 济 激 励 机 制 一 方 面 要 对 各 乡 镇 的 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 执 行 情 况 进 行 年 度 考 核, 利 用 经 济 激 励 机 制 调 动 各 乡 镇 保 护 耕 地 及 基 本 农 田 的 积 极 性 另 一 方 面, 要 在 农 民 群 体 中 建 立 起 奖 励 制 度, 调 动 农 民 保 护 耕 地 及 基 本 农 田 耕 作 粮 食 的 积 极 性, 发 挥 其 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 主 体 地 位 9) 建 立 基 本 农 田 保 护 实 施 检 查 与 监 督 制 度 (1) 严 格 执 行 基 本 农 田 保 护 制 度 一 是 不 准 除 法 律 规 定 的 国 家 重 点 建 设 项 目 之 外 的 非 农 建 设 占 用 基 本 农 田 ; 二 是 不 准 以 退 耕 还 林 为 名, 将 耕 作 条 件 良 好 的 基 本 农 田 纳 入 退 耕 范 围, 违 反 土 地 利 用 190

207 总 体 规 划 随 意 减 少 基 本 农 田 面 积 ; 三 是 不 准 占 用 基 本 农 田 进 行 植 树 造 林, 发 展 林 果 业 ; 四 是 不 准 以 农 业 结 构 调 整 为 名, 在 基 本 农 田 内 挖 塘 养 鱼 和 进 行 畜 禽 养 殖, 以 及 其 他 严 重 破 坏 耕 作 层 的 生 产 经 营 活 动 ; 五 是 不 准 占 用 基 本 农 田 进 行 绿 色 通 道 和 绿 化 隔 离 带 建 设 (2) 推 进 绝 对 基 本 农 田 与 相 对 基 本 农 田 管 理 系 统 对 需 要 保 护 的 基 本 农 田 建 立 弹 性 机 制, 构 造 绝 对 基 本 农 田 和 相 对 基 本 农 田 制 度 建 设 绝 对 基 本 农 田 点 总 基 本 农 田 的 90% 以 上 ( 根 据 朱 希 刚 的 分 析, 从 年 我 国 粮 食 的 年 平 均 自 给 率 非 常 高, 几 乎 接 近 100%, 因 此 可 以 考 虑 10% 的 进 口 ) 在 对 这 部 分 基 本 农 田 划 定 时, 要 充 分 考 虑 人 口 增 长 经 济 社 会 发 展 等 必 须 占 用 耕 地 的 诸 多 因 素, 进 行 科 学 论 证, 合 理 确 定 耕 地 的 近 期 中 期 长 期 保 护 目 标, 力 求 划 定 的 基 本 农 田 保 护 区 不 对 今 后 发 展 产 生 影 响 对 划 定 基 本 农 田, 应 视 为 " 保 命 田 ", 采 取 强 硬 措 施 加 以 特 殊 保 护 绝 对 不 受 任 何 客 观 条 件 的 影 响, 包 括 地 理 位 置 空 间 结 构 都 不 受 外 界 的 影 响, 任 何 人 无 权 占 用 转 移 这 部 分 基 本 农 田 相 对 基 本 农 田 大 约 点 10%, 它 的 地 理 位 置 可 以 受 国 家 省 重 点 建 设 项 目 的 需 要 而 进 行 调 整 但 必 须 经 过 国 土 部 门 的 审 批, 先 补 充 折 算 质 量 数 量 相 当 的 基 本 农 田 后, 方 可 占 用 (3) 开 展 基 本 农 田 保 护 工 作 检 查 国 土 资 源 部 门 应 与 农 业 部 门 联 合 组 织 开 展 基 本 农 田 保 护 工 作 检 查 按 照 规 划, 重 点 检 查 以 上 " 五 不 准 " 的 执 行 情 况, 特 别 是 检 查 各 地 基 本 农 田 的 数 量 和 区 位 落 实 情 况 实 际 利 用 状 况 和 质 量 状 况 基 本 农 田 保 护 制 度 建 立 与 执 行 情 况 各 地 要 认 真 做 好 准 备 对 检 查 发 现 的 各 类 问 题, 要 及 时 坚 决 予 以 纠 正 (4) 强 化 基 本 农 田 保 护 监 管 制 度 必 须 依 据 土 地 利 用 总 体 规 划, 将 基 本 农 田 落 实 到 图 上, 落 实 到 村 组, 落 实 到 地 块, 落 实 到 农 户, 通 过 签 定 保 护 责 任 书, 落 实 基 本 农 田 保 护 责 任 各 县 ( 市 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 191

208 区 ) 要 建 立 基 本 农 田 统 计 核 查 制 度, 坚 持 定 期 检 查 报 告 制 度, 认 真 开 展 以 基 本 农 田 为 重 点 的 巡 回 检 查 要 加 强 土 地 变 更 调 查 和 卫 星 遥 感 监 测, 建 立 基 本 农 田 保 护 监 测 系 统, 准 确 掌 握 基 本 农 田 变 化 情 况, 及 时 发 现 和 制 止 违 法 行 为 对 严 重 破 坏 基 本 农 田 造 成 基 本 农 田 减 少 的, 要 依 法 追 究 责 任 (5) 加 大 土 地 整 理 复 垦 补 充 耕 地 的 力 度 稳 定 耕 地 特 别 是 基 本 农 田 的 面 积, 提 高 耕 地 质 量 加 大 对 杭 州 市 土 地 开 发 整 理 规 划 确 定 的 重 点 区 域 及 重 点 工 程 和 基 本 农 田 保 护 区 的 土 地 整 理 的 投 入 要 严 格 按 照 " 谁 破 坏 谁 复 垦 " 的 原 则, 加 大 对 工 矿 废 弃 土 地 的 复 垦 力 度 要 全 面 落 实 建 设 占 用 耕 地 补 充 制 度, 严 格 执 行 按 建 设 项 目 考 核 耕 地 占 补 平 衡 制 度, 确 保 土 地 开 发 整 理 补 充 耕 地 的 数 量 和 质 量 不 低 于 同 期 建 设 占 用 的 耕 地 10) 建 立 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 责 任 的 考 核 体 系 国 土 资 源 部 门 应 会 同 农 业 监 察 审 计 统 计 等 部 门 定 期 对 各 县 ( 市 区 ) 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 责 任 目 标 履 行 情 况 进 行 检 查 和 考 核, 并 向 上 级 部 门 报 告 对 认 真 履 行 责 任 目 标, 成 效 突 出 的, 要 给 予 表 彰 ; 对 没 有 达 到 责 任 目 标 的, 要 进 行 通 报, 并 责 令 限 期 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 和 补 划 基 本 农 田 对 土 地 开 发 整 理 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 的 情 况 也 要 定 期 考 核 镇 长 村 委 会 主 任 是 本 行 政 区 域 内 的 基 本 农 田 保 护 第 一 责 任 人, 需 要 层 层 签 订 基 本 农 田 保 护 责 任 状, 明 确 各 级 管 护 的 职 责 和 任 务 凡 是 发 现 有 违 法 占 用 基 本 农 田 现 象 的, 对 分 管 领 导 的 业 绩 实 行 一 票 否 决, 主 要 领 导 给 予 通 报 批 评 在 基 本 农 田 保 护 监 督 方 面, 要 充 分 发 挥 公 众 的 社 会 监 督 作 用, 充 分 利 用 各 种 新 闻 媒 体, 采 取 多 种 形 式 广 泛 地 宣 传 基 本 农 田 保 护 的 法 律 法 规 及 政 策 192

209 11) 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 数 量 质 量 实 行 按 等 级 折 算 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 数 量 质 量 实 行 按 等 级 折 算, 是 按 照 农 业 综 合 生 产 能 力 不 降 低 的 原 则, 利 用 农 用 地 分 等 定 级 成 果 和 方 法, 将 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 数 量 质 量 与 被 占 用 耕 地 及 基 本 农 田 等 级 挂 钩 并 进 行 折 算, 实 现 耕 地 及 基 本 农 田 占 被 子 数 量 和 质 量 平 衡 (1) 结 合 新 一 轮 土 地 利 用 总 体 规 划 修 编 农 用 地 分 等 定 级 和 土 地 开 发 整 理 专 项 规 划 对 本 行 政 区 域 内 的 规 划 建 设 用 地 安 排, 从 总 体 上 掌 握 拟 被 占 用 耕 地 及 基 本 农 田 的 数 量 和 质 量 状 况, 并 对 用 于 实 施 占 补 平 衡 的 土 地 开 发 整 理 项 目 的 选 址 和 布 局 进 行 统 筹 规 划, 以 确 保 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 和 被 占 用 耕 地 及 基 本 农 田 在 数 量 和 质 量 上 总 体 平 衡 (2) 利 用 农 用 地 分 等 定 级 工 作 的 成 果 和 方 法, 完 善 土 地 开 发 整 理 项 目 初 步 设 计 规 范, 增 加 对 项 目 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 等 级 进 行 评 定 的 要 求 项 目 初 步 设 计 完 成 后 须 评 定 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 应 达 到 的 等 级, 项 目 竣 工 验 收 时 认 定 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 等 级 (3) 用 于 耕 地 及 基 本 农 田 占 补 平 衡 的 土 地 开 发 整 理 项 目 要 参 照 本 市 行 政 区 内 的 规 划 建 设 占 用 的 耕 地 及 基 本 农 田 等 级 优 化 项 目 初 步 设 计 方 案, 增 加 资 金 投 入, 提 高 项 目 工 程 设 计 标 准, 努 力 提 升 项 目 竣 工 验 收 后 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 的 等 级 (4) 用 于 耕 地 及 基 本 农 田 占 补 平 衡 的 土 地 开 发 整 理 项 目 应 尽 可 能 安 排 已 竣 工 验 收 或 初 步 设 计 已 完 成, 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 的 等 级 已 确 定 的 项 目, 选 定 项 目 的 补 充 或 拟 补 充 的 耕 地 及 基 本 农 田 应 与 被 占 用 耕 地 及 基 本 农 田 面 积 和 等 级 相 同, 以 保 证 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 数 量 不 减 少, 质 量 不 降 低 ; 确 实 无 法 实 现 等 级 相 同 时, 应 优 先 选 择 与 被 占 用 耕 地 及 基 本 农 田 等 级 接 近 的 项 目, 并 根 据 等 级 折 算 增 加 补 充 耕 地 及 基 本 农 田 面 积 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 193

210 12) 推 进 " 建 设 用 地 上 山 ", 减 轻 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 压 力 随 着 工 业 化 和 城 镇 化 的 快 速 发 展, 建 设 用 地 需 求 量 不 断 增 加 按 照 传 统 的 土 地 利 用 模 式, 建 设 大 量 占 用 耕 地 及 基 本 农 田 不 可 避 免 大 量 耕 地 及 基 本 农 田 被 占 用, 势 必 影 响 粮 食 安 全, 并 导 致 失 地 农 民 的 大 量 增 加, 进 而 影 响 和 谐 社 会 的 建 立 根 据 日 本 欧 美 俄 罗 斯 东 南 亚 和 我 国 台 北 香 港 重 庆 贵 阳 等 " 山 城 " 建 设 的 经 验, 建 设 用 地 可 以 " 上 山 ", 城 市 化 和 工 业 化 可 以 不 占 或 少 占 耕 地 及 基 本 农 田 为 此, 应 通 过 借 鉴 国 内 外 低 丘 坡 地 城 镇 开 发 的 成 功 经 验 和 失 败 教 训, 开 展 本 市 低 丘 坡 地 的 城 镇 地 域 空 间 分 布 研 究 ; 借 助 遥 感 与 GIS 技 术, 综 合 地 形 地 貌 坡 度 地 基 承 载 力 水 文 条 件 工 程 地 质 病 害 等 因 素, 对 位 于 城 镇 建 成 区 周 边 区 域 的 低 丘 坡 地 进 行 适 宜 性 评 价, 分 析 其 对 未 来 作 为 城 镇 建 设 的 适 宜 程 度, 并 划 分 不 同 的 等 级 规 模 和 分 布 ; 选 择 典 型 地 区, 对 城 镇 用 地 因 利 用 低 丘 坡 地 而 引 起 的 建 设 成 本 的 增 加 进 行 核 算, 建 立 综 合 效 益 评 价 体 系, 提 出 相 应 的 缴 励 政 策 和 限 制 措 施 ; 选 择 不 同 类 型 地 区 和 城 镇 规 模, 从 土 地 平 整 基 础 设 施 配 套 场 地 设 计 景 观 规 划 设 计 生 态 建 设 社 区 建 设 等 方 面 建 立 城 镇 用 地 上 山 示 范 工 程, 从 而 减 少 建 设 对 耕 地 及 基 本 农 田 的 占 用, 减 轻 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 的 压 力 13) 建 立 基 本 农 田 保 护 的 激 励 机 制 上 级 主 管 部 门 除 应 对 各 乡 镇 的 耕 地 及 基 本 农 田 保 护 执 行 情 况 进 行 年 度 考 核, 利 用 经 济 激 励 机 制 调 动 各 乡 镇 保 护 耕 地 及 基 本 农 田 的 积 极 性 如 : 设 立 粮 食 单 产 和 总 产 等 级 奖 励, 对 粮 食 单 产 和 总 产 达 到 某 一 等 级, 给 予 相 应 的 奖 励 基 金, 作 为 他 们 的 扩 大 再 生 产 基 金 和 改 善 基 础 设 施 建 设 基 金, 不 断 提 高 基 本 农 田 的 质 量 也 可 以 品 质 和 产 量 相 结 合, 实 现 一 定 的 质 量 等 级, 就 给 予 一 定 的 科 研 开 发 基 金, 让 更 多 的 农 民 主 动 接 触 和 了 解 科 研, 运 用 科 研 成 果, 不 断 提 高 产 品 科 技 含 量, 相 应 地 也 改 善 了 基 本 农 田 的 质 量 ; 对 于 城 市 周 边 的 农 民, 也 可 以 在 城 市 区 域 奖 励 他 们 相 194

211 应 比 例 的 土 地 或 者 房 子, 让 他 们 一 方 面 在 农 村 种 地, 另 一 方 面 可 以 过 城 市 生 活, 改 善 他 们 的 生 活 环 境, 提 高 生 活 质 量 同 时 也 可 以 给 郊 区 农 民 在 城 市 范 围 内 建 立 商 铺, 一 方 面 可 以 销 售 他 们 的 农 产 品, 另 一 方 面, 在 他 们 失 地 之 后 仍 可 有 生 存 的 之 源, 解 决 他 们 的 后 顾 之 忧 2-4 耕 地 可 持 续 利 用 及 保 护 的 策 略 研 究 195

212 参 考 文 献 1 李 宪 文 ㆍ, 林 培, 国 内 外 耕 地 利 用 与 保 护 的 理 论 基 础 及 其 进 展 [J], 地 理 科 学 进 展, 2001, 20(4): 谭 术 魁 ㆍ 彭 补 拙, 影 响 我 国 耕 地 利 用 的 若 干 重 大 因 素 及 对 策 调 整 思 路 [J], 资 源 科 学, 2002, 24(6):7-11, 陈 百 明 ㆍ 李 世 顺, 中 国 耕 地 数 量 下 降 之 剖 析 年 [J], 地 理 科 学 进 展,1998, 17(3): 王 铮 ㆍ 郑 一 萍, 全 球 变 化 对 中 国 粮 食 安 全 的 影 响 分 析 [J], 地 理 研 究, 2001, 20(3):282~ 党 安 荣, 阎 守 邕, 中 国 耕 地 面 积 与 粮 播 面 积 的 时 序 变 化 研 究 [J], 地 理 科 学 进 展, 1998, 17(1):36~43. 6 傅 泽 强 ㆍ 蔡 运 龙 ㆍ 杨 友 孝 等, 中 国 粮 食 安 全 与 耕 地 资 源 变 化 的 相 关 分 析 [J], 自 然 资 源 学 报, 2001, 16(4):314~ 陈 佑 启, 我 国 耕 地 利 用 变 化 及 其 对 粮 食 生 产 的 影 响, 农 业 工 程 学 报, 2000, 13(6): 最 严 格 的 耕 地 保 护 制 度 是 什 么 _nfpb=true&_pagelabel=news_gtzyxw_page ( 国 土 资 源 新 闻 网 )(2004 年 2 月 10 日 11:28). 9 姜 爱 林 ㆍ 包 纪 祥 ㆍ 刘 赢 洲, 耕 地 概 念 的 界 定 与 耕 地 质 量 评 价 的 新 方 法 初 探 [J], 中 国 地 质 矿 产 经 济, 1999, (5): 夏 早 发 ㆍ 雷 春, 关 于 如 何 界 定 耕 地 概 念 的 研 究, 中 国 土 地 科 学, 1999,13(3) 蔡 运 龙, 中 国 经 济 高 速 发 展 中 的 耕 地 问 题 [J], 资 源 科 学, 2000, 22(3):24 ~ 孔 祥 斌 ㆍ 张 凤 荣 ㆍ 徐 艳 等, 集 约 化 农 区 耕 地 利 用 变 化 及 其 驱 动 机 制 分 析, 资 源 科 学, 2003, 25(3): 毕 于 运 ㆍ 郑 振 源, 建 国 以 来 中 国 实 有 耕 地 面 积 增 减 变 化 分 析 [J], 资 源 科 学, 2000, 22(2): 封 志 明 ㆍ 刘 宝 勤 ㆍ 杨 艳 昭, 中 国 耕 地 资 源 数 量 变 化 的 趋 势 分 析 与 数 据 重 建 : , 自 然 资 源 学 报, 2005, 20(1): 于 伟, 我 国 土 壤 资 源 保 护 问 题 研 究, 中 国 农 村 经 济, 2000(1), 于 伟 ㆍ 吴 次 芳, 土 地 退 化 与 土 地 养 护, 中 国 农 村 经 济, 2001(5),

213 C H A P T E R 5 56 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 國 土 硏 究 院 蔡 美 玉 ㆍ 郑 希 男 目 彔 1. 序 论 案 例 地 域 的 概 况 199 1) 南 海 郡 的 区 位 条 件 199 2) 地 形 地 势 及 上 层 规 划 ) 土 地 利 用 现 状 ) 自 然 生 态 环 境 现 状 南 海 郡 土 地 适 宜 性 评 价 ) 土 地 适 宜 性 评 价 的 基 本 方 向 ) 土 地 适 宜 性 评 价 指 标 的 选 定 203 3) 土 地 适 宜 性 评 价 程 序 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 的 应 用 结 束 语 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 197

214 1. 序 论 上 世 纪 90 年 代 后 期 非 都 市 地 域 乱 开 发 逐 渐 成 为 社 会 问 题 后, 为 了 有 计 划 管 理 国 土,2002 年 2 月 制 订 了 国 土 计 划 及 利 用 相 关 法 律 ( 以 下 简 称 " 国 土 计 划 法 ") 国 土 计 划 法 中 将 非 城 市 地 域 中 开 发 可 能 地 的 准 农 林 地 域 与 准 都 市 地 域 合 在 一 起, 并 作 为 管 理 手 段 在 该 地 域 引 进 了 土 地 适 宜 性 评 价 制 度, 也 就 是 说, 在 管 理 地 域 也 要 进 行 土 地 适 宜 性 评 价, 并 以 此 为 基 础 制 订 都 市 管 理 规 划, 划 定 开 发 地 ( 计 划 管 理 地 域 ) 和 保 护 地 1) 土 地 适 宜 性 评 价 是 以 土 地 具 有 的 特 理 特 性 以 及 周 边 地 域 社 会 经 济 特 性 及 区 位 特 点 为 基 础, 评 价 其 适 宜 的 利 用 可 行 性 和 保 全 的 必 要 性, 并 确 定 其 优 先 顺 序 2) 因 此, 土 地 适 宜 性 评 价 制 度 可 认 为 是 更 加 新 环 境 地 调 整 开 发 和 保 全 的 矛 盾 的 基 础 手 段 之 一 根 据 土 地 适 宜 性 评 价 指 针, 土 地 适 宜 性 评 价 可 分 为 细 分 管 理 地 域 为 目 的 的 " 评 价 体 系?" 和 特 定 都 市 计 划 内 设 施 的 设 置 及 开 发 事 业 为 目 的 的 " 评 价 体 系?" " 评 价 体 系?" 是 划 分 国 土 计 划 及 利 用 相 关 法 律 所 规 定 的 保 全 管 理 地 域 生 产 管 理 地 域 及 计 划 管 理 地 域 时 进 行 的 土 地 适 宜 性 评 价 " 评 价 体 系?" 是 在 还 未 制 定 都 市 管 理 计 划 前, 进 行 用 途 地 域 变 更 或 都 市 计 划 设 施 建 设 等 个 别 开 发 时 实 施 的 方 法, 因 此 " 评 价 体 系?" 可 视 为 " 评 价 体 系?" 的 补 充 和 完 善 手 段 本 文 以 2002 年 2 月 至 2004 年 7 月 国 土 研 究 院 进 行 的 南 海 郡 管 理 地 域 的 土 地 适 宜 性 评 价 ( 评 价 体 系?) 为 案 例, 介 绍 了 韩 国 土 地 适 宜 性 评 价 方 法 1) 国 土 规 划 法 规 定 土 地 适 宜 性 评 价 为 编 制 都 市 管 理 计 划 的 基 础 调 查 之 一, 并 规 定 建 设 交 通 部 长 官 市 道 知 事 市 长 或 郡 首 在 编 制 都 市 管 理 计 划 时, 按 照 建 设 建 交 部 长 官 所 规 定, 对 土 地 的 土 壤 区 位 条 件 利 有 可 行 性 等 土 地 适 宜 性 进 行 评 价 ( 第 27 条 3 项 ) 2) 蔡 美 玉 池 大 植,2002.l 国 土 有 效 管 理 为 目 的 的 土 地 适 宜 性 评 价 研 究. 国 土 研 究 院,P10 198

215 2. 案 例 地 域 的 概 况 1) 南 海 郡 的 区 位 条 件 南 海 郡 位 于 韩 半 岛 南 端 的 岛 屿, 由 南 海 岛 与 昌 善 岛 两 大 岛 与 68 个 小 岛 组 成 3) 图 1 南 海 郡 卫 星 航 片 但 是 由 于 两 座 大 桥 ( 南 海 大 桥 与 泗 川 大 桥 ) 连 接 着 岛 的 北 端 与 大 陆, 因 此 具 有 半 岛 的 性 质 总 面 积 为 357.3km2, 其 中 土 地 适 宜 性 评 价 对 象 的 管 理 地 域 面 积 为 82.1 km2 2) 地 形 地 势 及 上 层 规 划 3) 大 部 分 人 口 分 布 在 南 海 岛 与 昌 善 岛,69 个 小 岛 中 只 有 3 个 小 岛 有 人 居 住, 其 他 君 为 无 人 岛 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 199

216 南 海 郡 具 有 天 赐 的 旅 游 资 源, 因 此, 国 土 规 划 等 上 层 规 划 中 将 南 海 郡 规 划 为 国 际 性 海 洋 文 化 旅 游 度 假 地 区, 并 且 占 整 个 岛 面 积 的 13% 的 地 区 指 定 为 闲 丽 海 上 国 立 公 园, 总 长 度 为 302km 的 海 岸 线 围 绕 着 南 海 郡, 因 此 其 海 洋 景 观 非 常 优 秀 南 海 郡 土 地 中, 标 高 在 100m 以 上 的 土 地 占 总 面 积 的 52%, 大 部 分 为 山 地, 而 坡 度 在 20 度 以 下 的 土 地 面 积 仅 为 32%, 因 此 平 地 较 少 表 1 标 高 与 坡 度 分 布 情 况 标 高 坡 度 分 类 面 积 (km2) % 分 类 面 积 (km2) % 合 计 合 计 m 以 下 度 以 下 m 度 m 度 m 度 m 以 上 度 以 上 ) 土 地 利 用 现 状 按 用 途 地 域 划 分, 都 市 地 域 仅 占 总 面 积 的 3.4%; 林 地 域 比 重 最 高, 为 34.1%; 管 理 地 域 为 30.2% 其 中, 仅 南 海 邑 指 定 为 都 市 计 划 区 域, 占 行 政 区 域 总 面 积 的 3. 3%, 此 外, 水 产 资 源 保 护 区 域 和 国 立 公 园 区 域 广 泛 分 布 在 薛 泉 面 和 尚 州 面 及 昌 善 面 分 类 合 计 都 市 地 域 小 计 商 住 地 域 绿 地 地 域 管 理 地 域 农 林 地 域 自 然 环 境 保 护 地 域 面 积 (km2) 比 重 (% ) 注 : 南 海 郡 统 计 资 料,2003, 南 海 郡 表 2 南 海 郡 的 不 同 用 途 地 域 面 积 汇 总 表 200

217 图 2 根 据 国 土 计 划 法 分 类 的 用 途 地 域 现 状 图 南 海 郡 的 土 地 利 用 是, 可 进 行 建 筑 开 发 的 垡 地 工 业 用 地 学 校 用 地 占 2.3%; 农 耕 地 占 21.6%; 林 地 占 67.4%,, 可 见 大 部 分 土 地 还 未 进 行 开 发 表 3 南 海 郡 土 地 利 用 现 状 表 分 类 水 田 沓 林 地 垡 地 河 流 道 路 墓 地 其 他 合 计 面 积 (km2) 比 重 (% ) 资 料 : 南 海 郡 统 计 年 报,2002, 南 海 郡 4) 自 然 生 态 环 境 现 状 南 海 郡 范 围 内, 昌 善 岛 的 全 部 地 域 都 指 定 为 水 产 资 源 保 护 区 域, 闲 丽 海 上 国 立 公 园 范 围 也 较 广, 并 且, 保 全 必 要 性 高 高 的 生 态 自 然 度 4) 1 等 级 地 域 占 总 面 积 的 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 201

218 4.5%, 二 等 级 地 域 占 49%, 因 此 生 态 方 面 具 有 保 全 价 值 不 仅 如 此, 南 海 郡 约 有 17396km2 的 湿 地, 这 些 湿 地 指 定 为 " 水 产 资 源 保 护 区 域 ", 生 产 出 纯 天 然 的 芦 苇 等 图 3 主 要 自 然 生 态 保 全 地 域 分 布 图 3. 南 海 郡 土 地 适 宜 性 评 价 1) 土 地 适 宜 性 评 价 的 基 本 方 向 上 一 节 对 南 海 郡 的 上 层 规 划 地 形 条 件 自 然 生 态 条 件 分 析 结 果 表 明 : 南 海 郡 为 旅 游 开 发 压 力 大 生 态 保 全 必 要 性 极 高 的 地 域, 即 南 海 群 作 为 闲 丽 海 上 国 立 公 4) 根 据 自 然 环 境 保 全 法 第 23 条 规 定, 环 境 部 长 官 将 山 河 流 湖 农 地 城 市 海 洋 等 自 然 环 境 根 据 生 态 自 然 景 观 价 值 分 为 1-3 等 级 和 4 个 特 别 管 理 地 域 等 级 其 中,1 等 级 的 保 全 必 要 性 最 高 ;3 等 级 则 保 全 必 要 性 最 低 ; 特 别 管 理 地 域 是 其 他 法 规 上 的 保 全 目 的 指 定 的 地 域 202

219 园 等 清 净 地 域, 景 观 及 生 态 保 全 必 要 性 高, 另 一 方 面 随 着 各 种 空 间 规 划 规 定 了 其 海 洋 旅 游 休 养 地 功 能 和 其 交 通 条 件 的 改 善 ( 与 陆 地 联 接 的 南 海 大 桥 泗 川 大 桥 ), 其 开 发 压 力 越 来 越 增 大 而 且 坡 度 及 标 高 较 高 的 地 形 条 件, 沿 着 海 岸 线 形 成 了 群 集 和 建 设 道 路, 因 此 大 部 分 的 开 发 需 求 都 集 中 了 景 观 条 件 较 好 的 海 岸 线 上, 保 护 海 岸 景 观 与 海 洋 生 态 困 难 较 多 本 研 究 以 南 海 郡 所 面 临 的 开 发 压 力 和 保 全 必 要 性 为 土 地 适 宜 性 评 价 的 基 本 前 提, 主 要 进 行 了 以 方 面 和 研 究 : 其 一, 探 索 了 适 宜 性 评 价 结 果 中 反 映 南 海 郡 固 有 的 海 洋 景 观 和 沼 泽 等 生 态 保 全 特 性 和 旅 游 资 源 特 性 的 方 案 ; 其 二, 确 定 了 适 宜 性 评 价 基 准 及 补 充 基 准, 从 而 合 理 解 决 和 调 整 集 中 在 海 岸 道 路 周 边 地 域 的 旅 游 开 发 压 力,; 其 三, 为 了 防 止 向 地 势 较 低 的 海 岸 扩 张 的 分 散 开 发, 注 意 开 发 等 级 的 空 间 上 集 中, 确 定 了 适 宜 性 评 价 基 准 和 补 充 基 准 2) 土 地 适 宜 性 评 价 指 标 的 选 定 土 地 适 宜 性 评 价 指 标 考 虑 了 土 地 适 宜 性 评 价 指 针 的 规 定 与 南 海 郡 地 域 特 点, 对 坡 度 标 高 与 已 开 发 地 的 距 离 与 海 岸 线 距 离 景 观 良 好 地 域 等 指 标 进 行 了 探 讨 但 像 景 观 良 好 地 域 这 样 的 指 标 主 观 性 较 强, 有 客 调 查 困 难 ; 而 土 地 适 宜 性 评 价 指 针 上 的 与 海 岸 的 距 离 指 标 存 在 较 难 反 应 的 缺 陷 5) 因 此, 景 观 及 与 海 岸 线 的 距 离 等 这 样 的 指 标, 可 适 用 于 对 适 宜 性 评 价 结 果 现 场 验 证 后 调 整 等 级 时, 完 善 适 宜 性 等 级 的 补 充 指 标, 并 将 适 宜 性 评 价 指 针 中 的 12 个 指 标 分 类 为 开 发 适 宜 性 农 业 适 宜 性 保 全 适 宜 性 等 3 个 类 别, 适 用 于 适 宜 性 评 价 5) 如 要 替 换 土 地 适 宜 性 评 价 指 针 中 规 定 的 评 价 指 标 时, 需 通 过 城 市 计 划 委 员 会 的 审 议 通 过, 程 序 上 较 为 繁 琐 本 研 究 中 选 取 了 湿 地 与 海 岸 线 的 距 离 等 评 价 指 标, 评 价 结 果 保 全 适 宜 性 较 高 因 此 2005 年 修 正 指 针 时 进 行 反 映, 使 得 提 高 了 指 标 选 取 的 灵 活 性 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 203

220 表 4 土 地 适 宜 性 评 价 指 标 适 宜 性 指 标 分 类 评 价 要 素 评 价 指 标 特 理 特 性 坡 度 标 高 开 发 适 宜 性 农 业 适 宜 性 保 全 适 宜 性 周 边 地 区 特 点 城 市 用 地 比 重 用 途 转 用 比 率 空 间 区 位 条 件 与 已 开 发 地 之 间 的 距 离 公 共 设 施 之 间 的 距 离 特 理 特 性 坡 度 标 高 周 边 地 区 特 性 耕 地 整 理 面 积 比 率 田 旱 地 果 园 面 积 比 重 空 间 区 位 特 性 与 耕 地 整 理 地 域 之 间 的 距 离 公 共 管 制 地 区 间 的 距 离 特 理 特 性 坡 度 标 高 周 边 地 区 特 性 生 态 自 然 图 高 等 级 比 重 公 共 管 理 地 域 1) 面 积 比 重 空 间 区 位 特 点 与 公 共 管 理 地 域 的 距 离 与 耕 地 整 理 地 域 的 距 离 注 : 公 共 管 理 地 域 是 指 各 个 别 法 中 指 定 为 保 全 用 途 的 地 域, 包 括 开 发 限 制 区 域 水 产 资 源 保 护 地 区 公 益 用 地 水 源 保 护 区 域 文 化 财 保 护 区 域 城 市 自 然 公 园 水 边 区 域 湿 地 保 护 地 域 限 制 区 域 生 态 系 保 全 地 域 生 态 系 统 保 全 地 域 野 生 动 植 物 物 特 别 保 护 区 域 自 然 生 态 系 统 特 别 保 护 区 域 国 立 公 园 道 立 公 园 郡 立 公 园 3) 土 地 适 宜 性 评 价 程 序 适 宜 性 评 价 可 分 为 优 先 等 级 分 类 选 取 指 标 设 定 评 价 标 准 计 算 指 各 标 评 价 分 数 计 算 各 类 别 分 数 计 算 综 合 适 宜 性 分 数 适 宜 性 等 级 分 类 等 7 个 阶 段 优 先 分 类 阶 段 是 指 不 进 行 土 地 适 宜 性 评 价, 也 能 判 断 适 宜 开 发 或 适 宜 保 全 与 否 时, 不 进 行 适 宜 性 评 价 直 接 对 对 象 土 地 赋 予 开 发 等 级 或 保 全 等 级 的 阶 段 其 次, 在 优 先 等 级 分 类 对 象 之 外 地 域, 选 取 适 宜 性 评 价 指 标, 并 确 定 各 指 标 的 评 价 标 准 6), 进 行 具 体 的 土 地 适 宜 性 评 价 具 体 土 地 适 宜 性 评 价, 按 地 块 计 算 出 开 发 适 宜 性 值 农 业 适 宜 性 值 保 全 适 宜 性 值 后, 将 计 算 出 各 地 块 的 综 合 适 宜 性 值 7); 其 次 通 过 对 各 地 块 的 综 合 适 宜 性 值 标 准 化 分 为 5 等 级, 其 中 一 等 级 为 保 全 适 宜 性 或 农 业 适 宜 性 最 6) 各 指 标 评 价 标 准 的 计 算 三 种 方 法 : 坡 度 标 高 与 已 开 发 地 距 充 等 指 标 利 用 指 数 函 数 计 算 ; 公 共 便 利 设 施 距 离 利 用 重 力 模 型 ; 像 城 市 用 地 比 率 等 地 域 特 性 指 标 按 标 准 化 分 数 计 算 出 其 评 价 标 准 7) 地 块 综 合 适 宜 性 值 的 计 算 方 法 可 选 择 以 下 两 种 之 一 : 综 合 适 宜 性 值 = 开 发 适 宜 性 - 农 业 适 宜 性 - 保 全 适 宜 性 值 ; 综 合 适 宜 性 值 = 开 发 适 宜 性 - 保 全 适 宜 性 值 ( 农 业 适 宜 性 值 ) 204

221 高,5 等 级 为 开 发 适 宜 性 最 高 图 4 土 地 适 宜 性 评 价 流 程 图 (1) 优 先 等 级 分 类 优 先 等 级 分 类 是 根 据 评 价 对 象 地 域 客 观 条 件, 即 使 未 进 行 土 地 适 宜 性 评 价, 也 能 从 土 地 利 用 现 状 自 然 条 件 等 确 定 开 发 适 宜 性 或 者 保 全 适 宜 性 时, 不 进 行 具 体 的 土 地 适 宜 性 评 价 直 接 赋 予 开 发 等 级 或 保 护 等 级 的 阶 段, 即 公 园 地 域 或 文 化 财 保 护 区 域, 法 律 法 规 上 指 定 为 保 全 地 域 内 的 土 地 直 接 归 为 优 先 保 全 等 级 (1 等 级 ), 而 对 于 已 经 开 发 或 允 许 开 发 地 则 直 接 赋 予 优 先 开 发 等 级 (5 等 级 ) 优 先 分 类 地 域 中 保 全 地 域 的 选 择 标 准 分 为 自 然 保 全 水 质 保 全 计 划 保 全 三 个 部 分 进 行 了 分 析, 结 果 表 明 : 南 海 郡 的 自 然 保 全 地 域 占 4.7% 水 质 保 全 地 域 占 3.2% 计 划 保 全 地 域 占 14.7%; 其 中 除 去 三 个 地 域 互 相 重 叠 的 面 积, 优 先 保 全 等 级 (1 等 级 ) 占 南 海 郡 管 理 地 域 总 面 积 的 18.5%( 见 表 5) 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 205

222 表 5 优 先 保 全 地 域 判 标 准 项 目 现 状 分 类 自 然 保 全 水 质 保 全 计 划 保 全 具 体 项 目 管 理 地 域 面 积 (km2) 比 率 (% ) 生 态 自 然 度 1 等 级 特 别 用 途 管 理 地 域 林 相 度 4 等 级 以 下 小 计 与 水 源 保 护 区 的 距 离 与 湖 沼 泽 农 业 用 蓄 水 池 的 距 离 小 计 耕 地 整 理 地 区 公 共 管 制 地 域 灾 害 发 生 危 险 地 域 小 计 合 计 注 : 各 分 类 有 相 互 重 叠 地 域, 故 小 计 之 合 不 等 于 合 计 图 5 优 先 保 全 等 级 分 析 图 206

223 其 次, 一 般 划 定 为 优 先 开 发 等 级 (5 等 级 ) 的 土 地 是 准 城 市 地 域 开 发 振 兴 区 域 等 已 经 开 发 完 毕 或 者 已 经 编 制 开 发 计 划 地 区 内 的 土 地 属 于 优 先 开 发 等 级 的 土 地 指 定 为 聚 落 地 区 农 工 业 园 区 开 发 振 兴 地 区 的 土 地, 管 理 地 域 内 20.0% (16.4km2) 的 土 地 划 定 为 优 先 开 发 等 级 一 般 划 分 为 优 先 开 发 地 的 地 块, 分 布 在 海 岸 地 区 已 开 发 地 区 周 边, 并 且 优 先 开 发 土 地 规 模 小 且 分 布 具 有 发 散 性 ( 见 图 6) 图 6 优 先 开 发 等 级 分 析 图 (2) 细 部 土 地 适 宜 性 评 价 本 研 究 除 了 上 述 优 先 保 全 等 级 和 优 先 开 发 等 级 土 地 外, 进 行 了 土 地 适 宜 性 评 价 以 南 海 郡 资 料 为 基 础 确 定 了 各 指 标 的 评 价 标 准 与 临 界 值, 并 对 各 指 标 赋 予 了 加 权 值, 计 算 出 了 每 个 地 块 的 开 发 适 宜 评 价 值 农 业 适 宜 评 价 值 保 全 适 宜 评 价 值, 分 析 了 整 个 南 海 郡 的 适 宜 性 分 布 情 况, 并 计 算 出 了 各 地 块 的 综 合 适 宜 评 价 值 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 207

224 对 南 海 郡 管 理 地 域 开 发 适 宜 值 分 析 结 果 表 明, 标 准 偏 差 Z 值 在 1.5 以 上 的 土 地 面 积 占 2.9%,Z 值 在 的 土 地 占 13.0, 因 此 管 理 地 域 中 约 15.9% 土 地 评 价 为 开 发 性 较 高 的 土 地 管 理 地 域 中 农 业 适 宜 性 较 高 地 区 占 15.5%, 农 业 适 宜 性 较 低 的 地 域 为 25.4%, 因 此, 农 业 适 宜 性 评 价 值 总 体 来 说 较 低 保 全 适 宜 性 较 高 地 域 (Z 值 在 1.5 以 上 的 土 地 ) 占 5.5%;Z 值 在 的 土 地 占 19.7%, 因 此 25.5% 土 地 评 价 为 保 全 适 宜 性 较 高 因 此, 评 价 结 果 总 体 来 说 管 理 地 区 的 土 地 开 发 适 宜 性 或 农 业 适 宜 性 高 于 保 全 适 宜 性 图 7 适 宜 性 等 级 区 分 概 念 图 表 6 开 发 农 业 保 全 适 宜 性 分 布 情 况 分 析 单 位 :km2 % 分 类 Zi< Zi< Zi< Zi<1.5 Zi> 1.5 优 先 等 级 开 发 适 宜 性 7.1(8.6) 13.3(16.2) 20.9(25.5) 10.7(13.0) 2.4(2.9) 27.6(33.6) 农 业 适 宜 性 5.2(6.3) 15.7(19.1) 20.9(25.5) 10.4(12.7) 2.3(2.8) 27.6(33.6) 保 全 适 宜 性 2.5(3.0) 13.7(16.7) 17.5(21.3) 16.2(19.7) 4.5(5.5) 27.6(33.6) 208

225 综 合 上 述 的 开 发 适 宜 性 农 业 适 宜 性 保 全 适 宜 性 结 果 表 明 : 优 先 开 发 等 级 和 优 先 保 全 等 级 除 外, 保 全 适 宜 性 相 对 高 (Z 值 在 -0.5 以 下 ) 的 地 区 约 为 21.2%( 土 地 面 积 比 率 ); 开 发 适 宜 性 高 (Z 值 高 于 0.5 以 上 ) 的 地 区 占 19.5% 表 7 综 合 适 宜 性 分 布 情 况 综 合 性 标 准 偏 差 Zi< Zi< Zi< Zi<1.5 Zi> 1.5 优 先 等 级 面 积 (km2) 比 重 (% ) 根 据 每 地 块 的 综 合 性 适 宜 性 值 的 平 均 值 与 标 准 差, 划 分 5 个 等 级 结 果 ( 见 图 7 ) 表 明 :1 等 级 ( 包 括 优 先 保 全 等 级 ) 土 地 占 22.4%;2 等 级 土 地 占 17.3%;5 等 级 ( 包 括 优 先 开 发 等 级 ) 和 4 等 级 土 地 占 管 理 地 域 总 面 积 的 34.6% (3) 适 宜 性 等 级 的 验 证 与 调 整 土 地 适 宜 性 评 价 指 针 中 规 定, 如 果 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 由 于 基 础 资 料 等 原 因 认 为 是 不 适 当 时 或 者 该 地 域 已 有 重 要 的 地 域 开 发 政 策 目 标 时, 应 进 行 验 证 并 根 据 验 证 结 果 调 整 适 宜 性 等 级 南 海 郡 适 宜 性 等 级 对 以 下 两 个 方 面 进 行 了 验 证 第 一 选 择 基 础 资 料 的 有 错 误 适 宜 性 等 级 与 土 地 利 用 现 状 不 一 致 的 地 区, 进 行 了 现 场 验 证, 并 根 据 结 果 调 整 了 等 级 土 地 适 宜 性 评 价 的 基 础 资 料 大 多 是 以 数 值 地 形 图 为 基 础, 因 此 以 地 籍 图 为 底 图 的 地 形 地 籍 图 和 各 种 土 地 适 宜 性 评 价 图 8) 会 与 土 地 利 用 现 状 不 一 致 地 方 因 此, 本 研 究 中 将 南 海 郡 全 分 为 18 个 sector( 每 一 个 sector 为 20km2) 进 行 了 现 场 验 证 其 次, 考 虑 到 土 地 适 宜 性 评 价 中 未 能 反 映 的 南 海 郡 固 有 特 性 地 域 开 发 目 标 等 调 整 了 等 级 南 海 郡 固 有 的 持 性 主 要 考 虑 了 海 岸 景 观 湿 地 的 保 护 大 斜 坡 的 保 护 等 重 要 的 因 素 适 宜 性 等 级 验 证 程 序 及 标 准 如 图 所 示, 选 出 适 宜 性 等 级 与 土 地 利 用 现 状 不 一 致 的 地 区 后, 考 虑 了 周 边 地 区 的 土 地 适 宜 性 等 级 和 利 用 现 状 验 证 了 其 适 宜 性 8) 土 地 适 宜 性 评 价 中 应 用 到 的 主 题 图 包 括 : 农 地 利 用 分 类 图 山 地 利 用 分 类 图 自 然 环 境 现 状 图 水 源 保 护 区 域 图 地 质 图 城 市 规 划 图 等 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 209

226 验 证 结 果 表 明 : 开 发 适 宜 性 等 级 靠 近 海 岸 线 带 状 分 布, 分 析 离 海 岸 线 100m 以 内 地 域 的 土 地 适 宜 性 等 级,1 2 等 级 地 面 积 为 0.12km2,3 等 级 面 积 为 0.3km2,4 5 等 级 地 为 4 5 等 级 地 为 0.71km2 左 右 与 海 岸 线 的 距 离 表 8 保 全 适 宜 性 等 级 地 (1 2 等 级 地 ) 面 积 占 管 理 地 域 比 重 (km2) (% ) 开 发 适 性 等 级 图 与 海 岸 线 接 近 性 分 析 适 宜 性 等 级 中 等 地 (3 等 级 地 ) 占 管 理 地 域 比 重 (% ) 面 积 (km2) 开 发 适 宜 性 等 级 地 (4 5 等 级 地 ) 占 管 理 地 域 比 重 (% ) 面 积 (km2) 10m 适 宜 性 评 价 中 未 使 用 " 与 海 岸 线 的 距 离 " 为 适 宜 性 评 价 指 标, 另 一 方 面 南 海 郡 的 地 地 形 势 上 主 干 线 路 是 为 沿 着 海 岸 线 的 沿 海 道 路, 而 且 已 存 在 的 聚 落 地 也 是 沿 着 海 岸 道 路 分 布 在 岛 外 廓 的 海 岸 平 坦 地 带 从 南 海 郡 景 观 方 面 的 层 次 上, 应 抑 制 在 离 海 岸 线 一 定 距 离 或 者 坡 度 高 于 一 定 度 数 的 地 域 的 开 发, 因 此, 将 此 设 定 为 调 整 适 宜 性 等 级 的 标 准 如 图 9 所 示 :? 从 南 面 家 庭 休 养 村 边 界 到 平 山 聚 落 地 区 边 界 ;? 三 东 面 物 建 理 防 潮 林 至 美 潮 面 美 潮 里 开 发 振 兴 区 边 界, 离 海 岸 线 100m 以 内 的 地 域 中, 评 价 为 4 5 等 级 的 地 块 (0.71km2) 调 整 为 3 等 级 从 南 面 家 庭 休 养 村 边 界 到 平 山 聚 落 地 区 边 界 三 东 面 物 建 理 防 潮 林 至 美 潮 面 美 潮 里 开 发 振 兴 区 边 界 图 8 海 岸 线 周 边 地 域 中 适 宜 性 等 级 调 整 地 区 210

227 而 且, 由 于 地 形 上 特 点 南 海 郡 的 可 用 地 不 足, 因 此, 坡 度 较 高 的 地 域 有 时 也 会 用 于 耕 地 和 居 住 用 地 因 此, 本 研 究 中, 为 了 保 护 整 个 岛 的 景 观 抑 制 有 标 高 或 斜 度 高 的 地 区 的 开 发,3 等 级 土 地 中 标 高 在 200m 以 上 且 坡 度 在 20 度 以 上 的 地 域 调 整 为 2 等 级 ; 而 标 高 在 200m 以 上 或 者 坡 度 在 20 度 以 上 的 地 域 调 整 为 3 等 级 通 过 上 述 的 等 级 调 整 过 程, 将 优 先 保 全 等 级 的 面 积 从 15.2km2 下 调 为 14.9km2, 一 等 级 面 积 减 少 了 0.1km2,2 等 级 面 积 增 加 了 0.4km2,3 等 级 面 积 则 增 加 了 27km2 优 先 保 全 等 级 减 少 0.3km2 的 理 由 是, 地 质 图 上 为 软 弱 地 盘 的 从 而 划 定 为 优 先 保 全 等 级 的 地 域, 实 际 现 场 验 证 结 果 表 明 无 灾 害 危 险 并 已 形 成 了 聚 落 而 3 等 级 地 面 积 增 加 了 较 多, 其 理 由 是 4 5 等 级 土 地 中, 为 了 海 岸 及 坡 度 从 景 观 保 护 的 角 度 上, 根 据 地 域 开 发 目 标 和 规 划 师 的 判 断 确 定 开 发 或 保 全, 将 4 5 等 级 调 整 为 3 等 级 (4) 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 通 过 对 南 海 郡 管 理 地 域 的 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 表 明 : 土 地 适 宜 性 1 等 级 土 地 面 积 为 18km2, 占 管 理 地 域 面 积 为 21.9%;2 等 级 土 地 面 积 为 14.6km2 总 得 来 说, 保 护 价 值 较 高 的 土 地 面 积 为 32.6km2, 其 中 1 等 级 中 包 括 上 水 源 保 护 区 域 灾 害 发 生 危 险 地 区 域 在 内 的 优 先 保 全 地 等 级 的 土 地 面 积 占 约 为 14.9km2; 细 部 适 宜 性 评 价 为 1 等 级 地 域 土 地 面 积 为 3.1km2 3 等 级 面 积 为 27km2, 占 管 理 地 域 32.9% 3 等 级 土 地 根 据 地 区 条 件 指 定 为 开 发 地 域 或 保 护 地 域 4 5 等 级 土 地 面 积 为 22.5km2,5 等 级 土 地 包 括 : 准 城 市 地 域 聚 落 地 域 在 内 的 优 先 开 发 等 级 为 12.4km2; 细 部 适 宜 性 评 价 为 5 等 级 土 地 面 积 为 2.6km2 表 9 管 理 地 域 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 1 等 级 5 等 级 分 类 面 积 (km2) 比 重 (% ) 优 先 保 护 优 先 保 护 灾 害 细 部 评 价 等 级 等 级 优 先 开 发 细 部 评 合 计 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 211

228 图 9 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 图 管 理 地 域 中 将 保 护 适 宜 性 高 的 土 地 分 类 为 生 产 管 理 地 域 和 保 护 管 理 地 域, 因 此 有 必 要 将 保 全 性 高 的 1 等 级 和 2 等 级 土 地 细 分 为 保 护 适 宜 性 和 农 业 适 宜 性 综 合 适 宜 性 1-2 等 级 土 地 中 根 据 土 地 利 用 现 状, 农 用 地 面 积 较 大 农 业 适 宜 性 值 大 于 保 护 适 宜 性 值 时 划 定 为 农 业 适 宜 性 ; 而 山 林 生 态 保 护 地 域 面 积 较 大 县 城 保 护 适 宜 性 值 大 于 农 业 适 宜 性 值 时 划 定 为 保 护 适 宜 性 通 过 分 别 对 优 先 保 护 等 级 和 1 2 等 级 进 行 细 部 适 宜 性 分 析 结 果 表 明 : 农 业 适 宜 性 地 域 占 管 理 地 域 总 面 积 为 10.8%, 而 保 护 适 宜 性 地 域 占 28.9% 1 等 级 土 地 中 保 护 适 宜 性 较 高 的 地 块 面 积 占 管 理 地 域 总 面 积 的 2.3%, 农 业 适 宜 性 较 高 的 地 块 面 积 为 1.5% 212

229 表 10 优 先 保 护 等 级 1 2 等 级 土 地 的 细 部 适 宜 性 评 价 结 果 分 类 1 2 等 级 全 部 土 地 ( 优 先 等 级 +1 2 等 级 ) 优 先 保 护 等 级 1 2 等 级 总 计 优 先 保 护 等 级 1 等 级 2 等 级 合 计 细 部 适 宜 性 分 类 面 积 (km2) 占 管 理 地 域 比 重 (% ) 农 业 适 宜 性 保 护 适 宜 性 小 计 农 业 适 宜 性 保 护 适 宜 性 小 计 农 业 适 宜 性 保 护 适 宜 性 小 计 农 业 适 宜 性 保 护 适 宜 性 农 业 适 宜 性 保 护 适 宜 性 图 10 优 先 保 护 等 级 及 1.2 等 级 土 地 的 细 部 适 宜 性 评 价 图 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 213

230 4. 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 的 应 用 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 可 作 为 划 分 管 理 地 域 为 计 划 管 理 生 产 管 理 保 全 管 理 地 域 的 城 市 管 理 规 划 的 编 制 中 都 市 管 理 计 划 树 立 指 针 规 定 : 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 为 基 础, 分 类 管 理 地 域 的 标 准 是 1 2 等 级 超 过 50% 时 指 定 为 生 产 或 保 全 管 理 地 域 ;4 5 等 级 超 过 50% 时 分 类 为 计 划 管 理 地 域, 但 计 划 管 理 地 域 内 的 1 2 等 级 指 定 为 景 观 地 区 保 全 地 区 公 园 等 进 行 保 全 土 地 适 宜 性 评 价 上 的 开 发 适 宜 性 等 级 土 地 与 南 海 郡 城 市 基 本 计 划 中 的 都 市 用 地 需 求 预 测 面 积 相 比 较 结 果 表 明 : 开 发 适 宜 性 等 级 土 地 面 积 能 满 足 今 后 城 市 用 地 需 求 2004 年 编 制 的 南 海 郡 基 本 计 划 (2004 ) 中 预 测 的 城 市 用 地 面 积 为 17.53km2, 其 面 积 占 管 理 地 域 总 面 积 的 16% 另 一 方 面, 本 研 究 中 土 地 适 宜 性 评 价 结 果 表 明 : 管 理 地 域 内 开 发 适 宜 性 相 对 高 的 4 5 级 土 地 面 积 积 为 22.5km2, 因 此 以 开 发 适 宜 地 等 级 为 主 供 给 土 地 用 地 是 充 足 的 从 而 小 规 模 的 管 理 地 域 指 定 为 管 地 域 或 生 产 管 理 地 域, 并 为 了 有 利 于 基 础 设 施 建 设, 从 而 集 中 为 面 积 10 万 m2 以 上 的 指 定 为 管 理 地 域, 从 而 防 止 小 规 模 开 发 地 域 的 发 散 性 扩 张 现 阶 段 南 海 郡 正 在 本 研 究 结 果 为 基 础 编 制 城 市 管 理 规 划 5. 结 束 语 本 论 文 以 南 海 郡 为 案 例, 适 用 了 2002 年 国 土 规 划 法 制 定 的 土 地 适 宜 性 评 价 制 度, 结 果 表 明 : 除 了 土 地 所 具 有 的 坡 度 标 高 等 物 理 特 性 外, 应 综 合 考 虑 到 周 边 地 域 的 利 用 及 保 全 特 性 开 发 地 域 或 保 全 地 域 间 的 空 间 距 离 等 因 素 的 结 果, 实 施 评 价 并 确 定 适 宜 性 等 级, 才 能 构 筑 综 合 客 观 的 土 地 利 用 规 划 相 关 情 报, 从 而 才 能 制 定 符 合 该 地 域 都 市 管 理 规 划, 从 而 大 幅 度 提 高 规 划 的 合 理 性 南 海 郡 这 样 的 岛 屿 地 区, 保 护 海 岸 景 观 及 海 岸 沼 泽 地 等 为 重 要 的 课 题, 但 替 换 土 地 适 宜 性 评 价 指 针 规 定 的 指 标 需 要 通 过 都 市 计 划 委 员 会 的 审 议 等 程 序, 因 此 评 214

231 价 中 难 以 反 映 今 后 土 地 适 宜 性 指 标 的 选 取 上 赋 予 灵 活 性, 通 过 简 单 的 程 序 就 可 以 调 整 使 指 标 的 选 取 更 加 符 合 该 地 域 实 际 情 况 9) 不 仅 如 此, 土 地 适 宜 性 指 标 加 权 值 也 规 定 使 用 全 国 统 一 标 准, 缺 乏 灵 活 性, 因 此 应 根 据 地 域 特 性 计 算 或 确 定 综 上 所 述, 土 地 适 宜 性 评 价 作 为 规 划 的 基 础 工 作, 国 土 规 划 法 中 制 订 了 该 制 度, 但 是 缺 乏 以 此 为 基 础 的 规 划 制 订 方 法 和 标 准 的 研 究 因 此, 今 后 促 进 适 宜 性 评 价 与 规 划 的 相 互 衔 接 参 考 文 献 建 设 交 通 部, , 土 地 适 宜 性 评 价 指 针. 建 设 交 通 部,2004, 城 市 管 理 规 划 编 制 指 针. 蔡 美 玉 ㆍ 池 大 植,2001, 国 土 有 效 管 理 为 目 的 的 土 地 适 宜 性 评 价 研 究. 蔡 美 玉 等,2002, 可 持 续 发 展 的 土 地 利 用 管 理 为 目 的 的 土 地 适 宜 性 评 价 方 法 研 究, 建 设 交 通 部 国 土 研 究 院. 蔡 美 玉 等,2004, 南 海 郡 土 地 适 宜 性 评 价 研 究, 国 土 研 究 院. 9) 基 于 对 这 些 问 题 的 认 识,2005 年 修 订 的 土 地 适 宜 性 评 价 指 针 中 规 定 : 替 换 土 地 适 宜 性 评 价 指 标 是 通 过 都 市 计 划 委 员 会 的 咨 询 即 可 2-5 国 土 可 持 续 管 理 为 目 的 的 土 地 适 用 性 评 价 适 用 研 究 215

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233 C H A P T E R 6 66 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 浙 江 大 学 校 岳 文 泽 华 东 师 范 大 学 校 地 罗 亚 目 彔 1. 前 言 方 法 与 技 术 ) 绿 色 服 务 规 模 的 计 算 (M ) 220 2) 限 制 性 因 子 修 正 系 数 计 算 (K ) 与 等 级 量 化 结 果 分 析 总 结 与 讨 论 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 217

234 1. 前 言 城 市 公 园 绿 地 不 仅 能 为 广 大 居 民 提 供 良 好 的 生 活 空 间, 而 且 在 维 持 城 市 生 态 环 境 和 城 市 可 持 续 发 展 中 占 有 不 可 替 代 的 地 位 所 以 国 内 外 学 者 对 其 给 予 了 高 度 关 注, 但 传 统 研 究 城 市 居 民 对 公 园 绿 地 提 供 绿 色 服 务 享 有 水 平 的 评 价 方 法 存 在 缺 陷, 主 要 表 现 在 : 首 先, 统 计 指 标 大 都 用 人 均 绿 地 面 积, 而 忽 略 了 绿 地 面 积 提 供 实 际 绿 量 的 差 异, 因 为 不 同 绿 地 内 植 物 种 类 株 间 距 和 茂 密 程 度 等 差 异 都 会 影 响 绿 量 密 度, 进 而 相 同 面 积 的 绿 地 所 包 含 的 绿 量, 即 提 供 的 绿 地 服 务 规 模 差 异 显 著 其 次, 传 统 方 法 统 计 指 标 的 空 间 尺 度 较 大 出 于 对 资 金 的 考 虑 及 技 术 方 法 的 限 制, 过 去 统 计 尺 度 一 般 是 基 于 市 或 区 一 级 单 位 这 种 方 法 虽 然 一 定 程 度 上 能 反 映 城 市 居 民 享 受 的 城 市 绿 色 服 务 水 平, 但 并 不 能 反 映 小 尺 度, 比 如 街 坊 居 住 小 区 对 这 种 服 务 能 力 享 有 水 平 的 差 异 另 外, 评 价 城 市 公 园 绿 地 对 周 围 居 民 的 服 务 能 力, 大 都 仅 用 绿 地 规 模 来 衡 量, 忽 略 了 其 它 因 子 的 作 用 一 般 来 说, 城 市 公 园 绿 地 规 模 越 大, 提 供 的 绿 色 服 务 也 会 越 多, 但 实 际 生 活 中, 市 民 在 享 受 城 市 绿 色 服 务 时, 还 必 须 考 虑 交 通 门 票 环 境 等 要 素 成 本, 因 此 居 民 对 城 市 公 园 绿 地 提 供 绿 色 服 务 的 实 际 享 有 水 平 上 述 因 子 综 合 作 用 的 结 果 为 此, 本 文 设 计 了 一 种 新 的 城 市 绿 色 服 务 分 配 的 模 型, 并 选 择 中 国 目 前 最 大 的 城 市, 上 海 市 作 为 研 究 案 例, 以 上 海 市 外 环 线 以 内 的 107 个 公 园 绿 地 的 空 间 单 元 ( 下 文 称 为 绿 色 空 间 ) 为 研 究 对 象, 在 GIS 的 Spatial Analysis 技 术 支 持 下, 综 合 考 虑 了 绿 色 空 间 的 形 状 特 征 交 通 门 票 环 境 等 因 子 对 城 市 绿 色 服 务 在 城 市 街 坊 单 元 上 分 配 的 影 响, 揭 示 了 上 海 各 街 坊 单 元 对 公 园 绿 地 提 供 的 绿 色 服 务 所 实 际 享 有 水 平 的 空 间 差 异 特 征 本 研 究 所 选 择 的 区 域 概 况 以 及 上 海 市 外 环 线 以 内 107 个 大 型 公 园 绿 地 构 成 的 绿 色 空 间 单 元 的 分 布 特 征 如 图 1 所 示 图 1 中 右 面 的 部 分 就 是 本 研 究 的 区 域, 上 海 市 外 环 线 以 内 地 区 绿 色 空 间 单 元 的 选 择 主 要 是 一 些 大 型 的 公 园 绿 地, 此 外 包 括 一 些 植 被 覆 盖 较 好 的 体 育 活 动 中 心, 例 如 高 尔 夫 球 场 等 218

235 图 1 研 究 区 域 概 况 以 及 绿 色 空 间 的 基 本 分 布 格 局 2. 方 法 与 技 术 本 文 研 究 的 基 本 思 路 是 :1 对 空 间 网 格 化, 然 后 引 入 空 间 相 互 作 用 模 型, 限 制 因 子 作 为 影 响 系 数, 而 同 时 采 用 距 离 衰 减 思 路, 将 每 一 个 绿 色 空 间 具 有 的 实 际 绿 量 分 配 到 研 究 区 内 每 一 个 网 格 上 2 将 所 有 绿 色 空 间 提 供 的 服 务 都 分 配 到 网 格 内 以 后, 对 每 一 个 网 格 内 享 有 的 绿 色 服 务 量 进 行 叠 加, 获 得 每 一 个 网 格 对 所 有 绿 色 空 间 提 供 绿 色 服 务 的 享 有 量 3 利 用 街 坊 单 元 的 空 间 数 据 去 分 区 统 计, 统 计 得 到 每 一 个 街 坊 单 元 包 括 多 少 网 格, 平 均 享 有 的 绿 色 服 务 水 平, 再 利 用 街 坊 单 元 内 人 口 统 计 数 据 去 除, 就 可 以 得 到 该 街 坊 内 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 水 平 所 有 的 技 术 过 程 都 是 在 ARCGIS 的 GIRD 模 块 下 实 现 的 1880 年, 雷 文 茨 坦 (E.G.Ravenstein) 通 过 与 牛 顿 万 有 引 力 定 律 的 类 比, 提 出 了 空 间 相 互 作 用 引 力 的 模 型 认 为 区 域 之 间 相 互 作 用 的 当 量 与 它 们 的 规 模 ( 相 当 质 量 ) 的 1 次 方 成 正 比, 与 它 们 之 间 距 离 的 平 方 (2 次 方 ) 成 反 比 [1] 20 世 纪 70 年 2-6 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 219

236 代, 威 尔 逊 (A. G. Wilson) 进 一 步 发 展 了 空 间 相 互 作 用 模 型, 提 出 了 更 具 有 一 般 意 义 的 空 间 相 互 作 用 模 型, 而 且 威 尔 逊 根 据 最 大 熵 原 理 证 明 距 离 衰 减 呈 指 数 形 式 [2], 见 公 式 (1): f ( C ij ) ' = exp( β C ij ) = exp( β rij ) (1) (1 ) 式 中, 参 数 β 和 β 反 映 了 空 间 阻 尼 作 用 的 情 况, β 称 为 距 离 衰 减 因 子, β 值 越 大, 则 f ( Cij ) 随 着 空 间 距 离 r ij 的 变 化, 衰 减 越 快 基 于 空 间 相 互 作 用 模 型, 本 文 设 计 了 城 市 绿 色 空 间 ( 提 供 绿 地 服 务 的 区 域 ) 对 周 围 居 民 影 响 力 模 型, 见 式 (2): G ij = K i ( M i 1) exp( prij ) (2) G ij 为 绿 色 空 间 栅 格 i 对 区 域 内 空 间 任 意 栅 格 j 的 作 用 力, K i 为 绿 色 空 间 栅 格 i 限 制 因 子 修 正 系 数, M i 为 绿 色 空 间 i 的 实 际 绿 量, r ij 为 绿 色 空 间 i 到 栅 格 j 的 欧 氏 距 离, p 为 距 离 衰 减 修 正 系 数, 本 研 究 采 用 2 次 方 指 数 衰 减 函 数 模 型 1) 绿 色 服 务 规 模 的 计 算 ( M ) 每 个 公 园 绿 地 实 际 所 具 有 的 绿 量 大 小, 传 统 方 法 大 都 是 用 绿 色 空 间 面 积 乘 上 绿 量 密 度 来 计 算, 即 (3) M = Area GreenDensi ty (3) 但 实 践 中 绿 量 密 度 受 到 植 被 具 体 的 情 况 决 定, 很 难 定 量 化 衡 量 为 此, 本 文 采 用 遥 感 影 像 上 像 元 分 解 原 理 来 获 取 绿 量 密 度, 即 通 过 光 谱 分 解, 将 一 个 像 元 内 部 绿 色 植 被 的 发 射 光 谱 占 该 像 元 总 反 射 值 的 比 重 ( 植 被 盖 度,vegetation fraction) 作 为 该 像 元 内 绿 量 的 密 度 本 研 究 以 30m 分 辨 率 的 TM 影 像 为 数 据 源, 采 用 线 性 光 谱 220

237 分 解 原 理 来 计 算 绿 量 密 度, 与 公 园 绿 地 边 界 叠 加, 得 到 具 体 绿 量 此 外, 为 了 研 究 的 需 要, 本 文 还 对 M 进 行 了 无 量 纲 化 处 理, 把 M 值 限 定 在 1 到 100 之 间 2) 限 制 性 因 子 修 正 系 数 计 算 ( K ) 与 等 级 量 化 由 城 市 公 园 绿 地 构 成 的 绿 色 空 间 对 周 围 街 坊 单 元 内 提 供 服 务 能 力 的 评 价 是 一 个 整 体 系 统, 并 不 是 把 每 个 部 分 简 单 地 求 和 [4] 为 此, 本 文 综 合 考 虑 了 各 个 因 素 的 影 响, 选 择 了 通 达 度, 空 间 感, 寂 静 度 和 门 票 价 格 等 几 个 主 导 因 子 首 先 对 其 进 行 等 级 量 化, 然 后, 根 据 不 同 因 子 在 绿 色 空 间 与 各 个 街 坊 单 元 相 互 作 用 中 影 响 力 的 差 别, 分 配 不 同 的 权 重, 最 后 各 个 因 子 加 权 乘 积 得 到 K 的 大 小 各 因 子 量 化 以 及 具 体 权 重 分 配 如 下 : (1) 通 达 度 (Accessibility) 假 设 一 个 公 园 的 绿 量 很 高, 但 其 通 达 度 很 低, 绿 色 服 务 能 力 相 对 较 低, 居 民 享 受 水 平 就 比 较 低 因 此, 交 通 条 件 的 好 坏 会 影 响 绿 色 空 间 的 作 用 发 挥 本 文 用 两 个 指 标 来 衡 量, 一 是 绿 色 空 间 一 定 距 离 缓 冲 区 内 公 交 站 点 的 数, 另 一 个 是 绿 色 空 间 到 最 近 轨 道 交 通 线 的 距 离 显 然 公 交 站 点 个 数 越 多, 离 轨 道 交 通 线 的 距 离 越 近, 该 绿 色 空 间 的 通 达 度 则 越 好 本 文 缓 冲 区 半 径 选 择 400m, 因 为 许 多 学 者 通 过 研 究 表 明 这 个 距 离 是 人 们 步 行 所 能 忍 受 距 离 的 上 限 [5, 6] (2) 空 间 感 (spaciousness) 空 间 感 为 人 们 对 绿 色 空 间 的 边 界 感 觉 [7, 8] Grahn 在 1991 年 研 究 发 现, 人 们 在 面 积 较 大 的 公 园 里 游 玩, 尤 其 是 在 树 木 林 立 的 情 况 下, 会 觉 得 远 离 城 市, 忘 记 时 空 的 限 制, 无 疑 享 受 的 质 量 会 大 大 提 高 [9] 可 见 绿 色 空 间 的 空 间 感 对 提 供 服 务 的 质 量 也 很 重 要, 而 空 间 感 又 和 绿 色 空 间 的 形 状 有 很 大 关 系, 研 究 表 明, 空 间 感 最 好 的 是 圆 形, 较 差 的 则 是 那 些 狭 条 状 的 本 文 用 描 述 景 观 斑 块 的 破 碎 度 2-6 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 221

238 (Fragmentation) 来 衡 量 : C = A c A p (4) C 为 破 碎 度, A c 为 具 有 相 同 周 长 圆 的 面 积, A p 为 公 园 绿 色 空 间 的 实 际 面 积 破 碎 度 越 大, 显 然 空 间 感 越 差, 提 供 服 务 的 质 量 相 对 越 低 (3) 寂 静 度 (quietness) 人 们 去 公 园 绿 色 空 间 享 受 绿 色, 显 然 不 希 望 有 很 大 的 噪 声, 因 为 噪 声 很 容 易 使 人 产 生 心 烦 意 乱 的 感 觉, 会 降 低 绿 色 空 间 的 绿 色 服 务 质 量 [9, 11] 对 城 市 来 说, 噪 声 主 要 来 源 于 附 近 的 交 通 车 辆, 显 然 公 园 绿 色 空 间 附 近 道 路 越 多, 距 离 越 近, 则 产 生 的 噪 声 就 会 越 大 显 然 噪 声 的 影 响 程 度 与 道 路 长 度 成 正 比, 与 道 路 到 公 园 的 距 离 成 反 比, 但 在 超 过 一 定 距 离 后, 道 路 对 公 园 绿 色 空 间 的 噪 声 影 响 由 于 障 碍 增 加 而 会 变 得 很 弱, 所 以 本 研 究 定 义 了 距 离 公 园 中 心 的 距 离 来 衡 量 所 以 构 造 寂 静 度 指 标 如 下 : Q = S / L (5) Q 为 寂 静 度,L 为 道 路 长 度,S 为 道 路 到 公 园 中 心 的 距 离 (4) 门 票 价 格 (entrance fees) 对 于 普 通 的 市 民 来 说, 去 公 园 享 受 绿 色 空 间, 门 票 价 格 是 一 个 首 要 考 虑 的 成 本 问 题, 所 以, 绿 色 空 间 的 门 票 是 一 个 很 重 要 的 限 制 因 子 在 等 级 量 化 时 按 照 越 低 等 级 越 高 的 原 则, 即 不 需 要 门 票 的 为 优 222

239 (5) 限 制 因 子 等 级 量 化 与 权 重 分 配 由 于 各 个 因 子 的 量 纲 差 异 很 大, 因 此 首 先 需 要 去 量 纲 化, 采 用 等 级 量 化 的 方 法, 对 各 个 因 子 按 照 其 具 体 计 算 值 域 范 围 划 分 为 5 等, 然 后 给 每 一 等 赋 一 个 值, 最 有 利 于 绿 色 服 务 的 提 供 的, 就 为 最 高 等 级 的 优, 最 不 利 于 绿 色 服 务 的 提 供 则 为 差 的 等 级 在 计 算 K 值 时, 考 虑 各 个 因 子 的 贡 献 程 度 不 同, 根 据 其 影 像 程 度 确 定 其 权 重 大 小 具 体 数 值 如 下 表 表 1 各 限 制 因 子 按 照 等 级 量 化 与 权 重 分 配 优 好 中 较 差 差 权 重 分 配 通 达 度 空 间 感 寂 静 度 门 票 价 格 结 果 分 析 根 据 上 述 原 理, 在 空 间 分 析 技 术 的 支 持 下, 把 107 个 绿 色 空 间 总 量 分 配 到 了 空 间 上 的 任 一 栅 格 ; 然 后 用 街 坊 单 元 的 矢 量 图 层 对 上 述 结 果 做 分 区 统 计 (Zonal statistics), 就 可 以 计 算 出 每 一 个 街 坊 单 元 内 所 实 际 享 有 的 绿 量 ( 绿 色 服 务 ) 的 均 值 和 总 和, 一 个 街 坊 单 元 内 所 有 栅 格 分 配 的 绿 色 服 务 的 均 值 即 为 该 街 坊 单 元 享 有 的 实 际 绿 量, 见 图 2; 用 街 坊 单 元 内 实 际 分 配 的 绿 色 服 务 的 总 量 除 去 该 街 坊 单 元 居 民 的 总 数, 就 可 以 得 出 该 街 坊 单 元 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 能 力 水 平 的 高 低, 各 个 街 坊 单 元 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 水 平 的 空 间 分 布 格 局 见 图 3 图 中 颜 色 由 黄 到 绿 再 到 蓝, 表 示 绿 量 越 来 越 大, 也 就 是 该 街 坊 单 元 享 有 的 绿 色 服 务 水 平 越 来 越 高 从 图 2 可 以 看 出, 上 海 市 中 心 城 区 各 个 街 坊 享 有 的 绿 色 服 务 空 间 差 异 十 分 显 著 绿 色 服 务 水 平 呈 现 典 型 的 空 间 集 聚 现 象 首 先 一 个 是 城 市 中 心 以 陆 家 嘴 绿 地 为 核 2-6 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 223

240 心 的 陆 家 嘴 集 聚 区, 这 里 分 布 几 块 面 积 很 大 的 公 共 绿 地, 植 被 覆 盖 较 好, 交 通 及 其 便 利, 而 且 全 部 免 费 开 放 第 二, 以 共 青 森 林 公 园 为 核 心 的 东 北 部 集 聚 区, 这 里 有 市 区 长 势 最 好 的 森 林 覆 盖, 绿 量 的 规 模 较 大 第 三, 以 虹 桥 机 场 上 海 动 物 园 为 核 心 的 集 聚 区, 这 里 绿 色 空 间 面 积 较 大, 偏 离 闹 市 区, 寂 静 度 较 高 第 四, 以 上 海 植 物 园 为 核 心 的 南 部 集 聚 区, 这 里 交 通 相 对 便 利 第 五, 浦 东 南 部 集 聚 区, 这 里 主 要 为 农 业 用 地, 种 植 大 量 的 蔬 菜 苗 木 等, 可 达 性 相 对 较 差, 但 是 绿 色 空 间 的 规 模 很 大 从 图 3 可 以 看 出, 浦 东 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 量 明 显 高 于 浦 西 地 区, 城 市 外 围 明 显 高 于 城 市 内 部 地 区, 但 是 在 城 市 内 部 的 大 型 公 园 绿 地 等 构 成 的 绿 色 空 间 所 处 的 街 坊 以 及 附 近 的 街 坊 居 民 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 水 平 还 是 非 常 高 的 224

241 图 2 各 个 街 坊 单 元 内 实 际 享 有 的 绿 色 服 务 的 分 布 格 局 图 3 各 个 街 坊 单 元 内 实 际 享 有 的 人 均 绿 色 服 务 的 空 间 分 布 格 局 从 图 2 的 总 体 特 征 分 析, 上 海 的 绿 色 空 间 格 局 提 供 绿 色 服 务 的 空 间 分 布 有 以 下 几 个 共 同 特 征 :1 绿 色 空 间 总 量 的 高 值 区, 主 要 是 分 布 在 面 积 较 大 的 公 园 附 近 从 图 中 明 显 可 以 看 出, 上 述 五 个 高 值 集 聚 区 可 以 概 括 为 三 个 绿 色 服 务 的 高 值 区, 一 个 是 由 陆 家 嘴 中 心 绿 地 世 纪 公 园 汤 臣 高 尔 夫 球 场 组 成 的 浦 东 高 值 区, 一 个 是 以 共 青 森 林 公 园 为 主 体 的 东 北 部 高 值 区, 另 一 个 则 是 由 动 物 园 和 植 物 园 组 成 的 西 南 部 高 值 区 这 些 公 园 都 具 有 一 个 共 同 特 征, 面 积 相 对 较 大, 对 周 围 居 民 的 影 响 力 也 较 强 2 浦 东 街 坊 居 民 对 绿 色 服 务 的 享 有 水 平 整 体 比 浦 西 居 民 要 好 从 图 中 可 以 看 出, 以 黄 浦 江 为 界, 以 西 地 区 的 绿 量 相 对 东 部 要 低, 这 主 要 因 为, 浦 西 一 直 以 来 都 是 上 海 的 经 济 重 心, 城 市 发 展 较 早, 钢 筋 混 泥 土 的 地 物 渐 渐 挤 压 了 城 市 2-6 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 225

242 的 绿 色 空 间, 虽 然 公 园 数 量 有 所 提 升, 但 大 都 面 积 不 大, 而 且 这 里 人 口 高 度 密 集, 就 造 成 了 浦 西 居 民 享 受 的 绿 色 服 务 水 平 较 低 的 局 面 3 西 北 部 是 一 大 片 绿 色 服 务 的 低 值 区 从 图 中 分 析 可 知, 西 北 部 的 区 域 相 对 其 它 地 区 绿 量 一 直 都 较 低, 这 主 要 因 为 这 个 地 区 公 园 数 量 非 常 的 少, 而 且 规 模 不 大 ; 各 个 街 坊 距 离 其 他 大 型 公 园 绿 地 的 距 离 较 远, 这 里 已 形 成 上 海 绿 色 服 务 的 " 盲 区 " 政 府 应 给 予 重 视, 提 高 这 里 的 居 民 对 绿 色 服 务 的 享 有 水 平, 满 足 市 区 对 良 好 生 态 环 境 日 益 增 长 的 需 要, 实 现 城 市 的 可 持 续 发 展 从 图 3 分 析 可 得, 由 于 市 中 心 是 人 口 高 度 密 集 的 地 区, 街 坊 单 元 内 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 水 平 已 经 变 成 了 低 值 区 在 内 环 线 以 内, 除 了 个 别 街 坊 单 元 与 绿 色 空 间 重 叠 外 ( 例 如 陆 家 嘴 街 道 和 新 江 湾 城 街 道 ), 大 部 分 街 坊 单 元 人 均 享 有 的 绿 色 服 务 都 低 于 内 环 以 外 的 区 域 这 说 明 上 海 市 中 心 城 区 的 市 民 人 均 享 有 绿 色 服 务 水 平 很 低, 而 且 空 间 分 布 很 不 均 匀 政 府 在 布 局 与 配 置 公 园 绿 地 等 时, 除 了 总 量 和 空 间 位 置 以 外, 更 应 该 关 注 在 各 个 街 坊 单 元 内 人 均 实 际 享 有 的 绿 色 服 务 水 平 4. 总 结 与 讨 论 本 文 针 对 传 统 研 究 城 市 居 民 对 绿 色 空 间 享 有 水 平 评 价 方 法 存 在 的 缺 陷, 发 展 了 一 种 新 的 城 市 绿 量 (green gross) 的 计 算 方 法 和 街 坊 单 元 对 城 市 绿 量 享 有 水 平 的 计 算 模 型, 并 以 上 海 外 环 线 以 内 区 域 为 研 究 靶 区, 揭 示 了 上 海 市 绿 色 空 间 提 供 的 绿 色 服 务 在 各 个 街 坊 单 元 中 分 配 情 况, 以 及 各 街 坊 人 均 享 有 水 平 的 空 间 格 局 特 征 研 究 表 明 :? 用 植 被 盖 度 来 间 接 获 取 绿 量 密 度, 方 法 简 便 易 行, 而 且 是 基 于 遥 感 图 像, 可 方 便 实 现 对 城 市 绿 量 的 时 空 变 化 进 行 动 态 监 测? 城 市 绿 色 空 间 提 供 绿 色 服 务 在 区 域 上 分 配 模 型 的 设 置 创 新 点 在 于 : 城 市 绿 色 空 间 提 供 绿 色 服 务 能 力 对 周 围 居 民 的 影 响 力 随 着 距 离 增 大 而 呈 指 数 衰 减, 并 且 综 合 考 虑 了 交 通 绿 色 空 间 自 身 形 状 特 征 门 票 噪 声 等 限 制 因 子, 该 模 型 的 模 拟 结 果 基 本 符 合 实 际 情 况, 而 且 通 过 栅 格 计 算 方 法 实 现, 简 便 易 行? 该 模 型 计 算 出 每 个 空 间 单 元 上 享 有 的 绿 色 服 226

243 务 能 力 是 基 于 像 元 尺 度 的, 通 过 分 区 统 计 (zonal statistics), 可 以 解 决 各 种 更 大 尺 度 上 的 评 价 研 究 当 然 具 体 计 算 过 程 中, 各 个 限 制 性 影 响 因 子 的 量 化 以 及 具 体 的 权 重 分 配 都 需 要 进 一 步 深 入 研 究 研 究 获 得 的 各 个 街 坊 单 元 享 有 绿 色 服 务 水 平 的 评 价 结 果 对 房 地 产 评 估 生 态 环 境 评 价 城 市 规 划 等 具 有 直 接 应 用 的 价 值 2-6 基 于 街 坊 单 元 的 城 市 绿 色 服 务 享 有 水 平 评 价 研 究 227

244 参 考 文 献 Wilson, A. G. A statistical theory of spatial distribution models, Transportation Research, 1967, 1: 253~267. Wilson, A.G.& Brirkin, M. Dynamic models of agricultural location in spatial interaction framework, Geographical analysis, 1987, 19: 31~56. Qihao Weng, Dengsheng Lu,Jacquelyn, Schubring,Estimation of land surface temperatur vegetation abundance relationship for urban heat island studies, Remote Sensing of Enviroment 89, 2004, 467~483 Coeterier, J.F., Hoe beleven wij onze omgeving? Resultaten van 25 jaar omgevingspsychologisch onderzoek in stad en landscape (in Dutch), Hart, R., Children s Experience of Place, Irvington, NewYork, Hillman, M., Adams, J., Whitelegg, J., One False Move, A Study of Children s Independent Mobility, Policy Studies Institute, London, Kaplan, S., Parks for the Future: A PsychologicalPerspective. In: Sorte, G.J. (Ed.), Parks for the Future. Stad& Land No. 85, Swedish University of Agricultural Sciences, Alnarp, Berggren Bärring, A. M., Grahn, P., Grönstrukturensbetydelse för användningen. Rapport 95:3. Sveriges Lantbruksuniversitet,Alnarp (in Swedish), Grahn, P., Landscapes in our minds: people s choice of recreation places in towns, Landscape Res, 1991, 16, 11~19. Reneman, D., Visser, M., Edelmann, E., Mors, B., Mensenwensen: De wensen van Nederlanders ten aanzien vannatuur en groen in de leefomgeving, Reeks Operatie Boomhutnr. 6. Intomart, Den Haag (in Dutch), Mens en Ruimte, MaatschappelijkeWaardering van Groen enlandschap, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel.Unpublished (in Dutch), 1999.

245 S U M M A R Y 6 S U M M A R Y Comparative Study on Land Policies of Korea and China (Ⅴ) : Sustainable Development and Land Policies Hee-Nam Jung KRIHS and College of Southeast Land Management, Zhejiang University in Hangzhou, China have conducted a joint research since This year in October, we held the joint workshop on land policies of Korea and China : Focusing on Sustainable Development and Land Policies. This is the edited proceeding of the October workshop. Six papers are filed. Chapter 1 and Chapter 2 deals with environmental conservation policy of Korea and China. Chapter 1 starts with explanation of the natural environmental conservation system in Korea, then analyses the current status of the designation of natural environmental conservation zones and the current status of the establishment of ecological nature maps. It overviews the problems in the management of natural environmental conservation zones, then raises policy suggestions for the sustainable management of natural environmental conservation zones. SUMMARY 229

246 Chapter 2 deals with the Ecological Environmental Construction Project in Chinese West Region which started in It explains the evolution of regional development projects in Chinese West Region, and the results of ecological environmental destruction thereby. It then describes the ecological environmental construction project in Chinese West Region, and evaluates the achievements by today. Chapter 3 and Chapter 4 deals with agrarian land management of both countries. Chapter 3 deals with the use and management of agrarian land in Korea. It proposes the urgent needs for the planned management of agrarian land for sustainable development. For the purpose, it suggests several issues including the establishment of rural spatial planning covering agricultural land and forest, the establishment of rural land conversion within the planning system, and the provision of infrastructure for part and green areas. Chapter 4 deals with the agrarian land in China. It begins with the description of the needs for agrarian land protection, of the agrarian land protection policy, of the achievements thereof, then it suggests policy directions for upgrading the agrarian land sustainability. Chapter 5 and Chapter 6 deals with methodology for environmental conservation. Chapter 5 covers the land suitability test in Korea. It describes the land suitability testing system in Korea, then shows how to use the methods and what are the process of the test by using Namhae County of Korea as a case study. Chapter 6 shows the testing results of the level of green services within the urban areas in China. It takes Shanghai as a case study, then distributes the green services provided by 109 parks in Shanghai to the whole neighbors, and evaluates the level of green services of each neighbor. It provides the new ideas for efficient distribution of green services within the urban areas. 230