- 발표자료집 - 빈칸 ( 페이지없음 ) 2017 경인행정학회추계공동학술대회 - 분권시대경인지역대도시자치권문제와대응방안 - 2017. 10. 27. ( 금 ) 주관 : 지원 : 사단법인경인행정학회 경기연구원, 고양시정연구원, 수원시정연구원, 안양시, 안양창조산업진흥원, 한국지방행정연구원
목 차 빈칸 ( 페이지없음 ) 프로그램 1 발표자료 11 1 회의 1 분과 11 1 회의 2 분과 69 1 회의 3 분과 115 1 회의 4 분과 138 2 회의 1 분과 196 2 회의 2 분과 219 2 회의 3 분과 255 2 회의 4 분과 299 라운드테이블 381-3 -
프로그램 Ⅲ 세부일정 등록 : 13:30 ~ 14:00 <9 층대강당앞 > Ⅰ 행사개요 일시 : 2017 년 10 월 27 일 ( 금 ) 13 시 30 분 ~ 18 시 30 분 장소 : ( 재 ) 안양창조산업진흥원안양창조경제융합센터 9 층, 3 층 ( 안양시평촌 ) <9 층대강당 >, <9 층컨퍼런스홀 >, <3 층에이큐브세미나 1 실 >, <3 층에이큐브세미나 2 실 > 주관 : ( 사 ) 경인행정학회 지원 : 경기연구원, 고양시정연구원, 수원시정연구원, 안양시, ( 재 ) 안양창조산업진흥원, 한국지방행정연구원 ( 가나다순 ) 주제 : 분권시대경인지역대도시자치권문제와대응방안 Ⅱ 행사순서 시간 행사일정 내용 13:30~14:00 접수등록 (9 층대강당앞 ) 14:00~14:30 개회식개회사, 축사, 논문경진대회시상식 (9 층대강당앞 ) 14:30~15:50 제 1 회의 3 층에이큐브세미나 1 실 제 1 분과자치분권시대사회복지 9 층컨퍼런스홀 9 층대강당 제 2 분과복지 문화정책의현재 15:50~16:10 휴식 ( 정리및이동 ) 16:10~17:30 제 2 회의 3 층에이큐브세미나 1 실 제 1 분과한국지방행정연구원기획세션 제 3 분과수원시정연구원기획세션 3 층에이큐브세미나 2 실 제 4 분과발전국가와지방자치 9 층대강당 9 층컨퍼런스홀 3 층에이큐브세미나 2 실 제 2 분과경기연구원기획세션 17:30~18:20 라운데테이블 (9 층대강당 ) 18:20~18:30 정리및만찬장소이동 18:30~ 만찬 ( 접시꽃보쌈안양평촌점 ) 제 3 분과고양시정연구원기획세션 제 4 분과공유자원과에너지의미래 개회식 : 14:00 ~ 14:30 <9층대강당 > 사회 : 하동현 ( 안양대 ) 개회사 : 홍성만 ( 안양대, 경인행정학회회장 ) 축사1: 이필운 ( 안양시장 ) 축사2: 이재은 ( 수원시정연구원원장 ) 논문경진대회시상식 : 홍성만 ( 안양대, 경인행정학회회장 ) 1회의 : 14:30 ~ 15: 50 1분과 : 자치분권시대사회복지 <3층에이큐브세미나1실 > 사회 : 윤병섭 ( 안양대 ) 발표1: 안소민 ( 안양대 ) 방문요양보호사의교육참여동기와교육훈련효과성의관계 : 외생적환경과내생적환경의매개효과를중심으로발표2: 송진희 ( 안양대 ) 보육교사의보수교육만족, 그리고 행동 의구조적관계 : Kirkpatrick의교육성과모형에대한교육훈련성과영향요인의적용토론 : 임정빈 ( 성결대 ), 하동현 ( 안양대 ), 정혜진 ( 한국기술교육대학교 ), 문정희 ( 신한대 ) 2분과복지, 문화정책의현재 <9층컨퍼런스홀 > 사회 : 조임곤 ( 경기대 ) 발표1: 박은순 하태수 ( 경기대 ) 출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31개지방자치단체를중심으로발표2: 박상언 이병량 ( 경기대 ) 텍스트마이닝기법을활용한한국문화정책연구경향분석토론 : 김서용 ( 아주대 ), 장혜윤 ( 경기연구원 ), 김주환 ( 강동대 ), 한승주 ( 명지대 ) 3분과수원시정연구원기획세션 참여를통한시민의정부구현방안 <9층대강당 > 사회 : 송창석 ( 수원시정연구원기획조정본부장 ). 발표1: 제진수 ( 수원시시민소통기획관 ) 수원시의시민주도형거버넌스구축방안발표2: 김주석 ( 수원시정연구원 ) 수원, 시민의정부주민자치방향토론 : 이영범 ( 건국대 ), 박상우 ( 수원시정연구원 ), 김근식 ( 방송통신대 ), 박충훈 ( 경기연구원 ) 4분과발전국가와지방자치 <3층에이큐브세미나2실 > - 5 - - 6 -
사회 : 최승범 ( 한경대 ) 발표1: 서인석 장정연 ( 안양대 ). 시군구통합이후의주민참여형자치운영의장애요인분석 : 통합시주민참여운영의주요이슈에대한 SNA 적용발표2: 황은정 ( 고려대 ) 신발전주의국가와한국영화산업의진흥토론 : 현승현 ( 용인시 ), 이상미 ( 경기연구원 ), 김영대 ( 고려대 ), 정주용 ( 한국교통대 ) 휴식 : 15:50 ~ 16: 10 2회의 : 16: 10 ~ 17: 30 1분과한국지방행정연구원기획세션 지역공공관리와인식문제 <3층에이큐브세미나1실 > 사회 : 이영범 ( 건국대 ) 발표1: 박천희 ( 아주대 ) 과학기술인력의이탈, 항의, 충성, 무관심에관한탐색적연구 : EVLI의결정요인및 EVLI 간구조관계분석발표2: 임채홍 ( 고려대 ) 주재복 ( 지방행정연구원 ) 지방자치단체지역학습자의인식분석 : 예술강사지원사업수혜학생과비수혜학생의비교를중심으로토론 : 김정인 ( 수원대 ), 이병량 ( 경기대 ), 서인석 ( 안양대 ), 김철우 ( 가천대 ) 4분과공유자원과에너지의미래 <3층에이큐브세미나2실 > 사회 : 박충훈 ( 경기연구원 ) 발표1: 강영웅 ( 고려대 ) 시장기제에의한공공서비스공급의제도적조건에관한연구발표2: 김근식 이선우 ( 방송통신대 ). 원자력입지갈등해소를위한조건적원자력수용성의확장및영향요인분석토론 : 하동현 ( 안양대 ), 이은선 ( 서울대 ), 정주용 ( 한국교통대 ), 김영대 ( 고려대 ) 라운드테이블 : 17: 30 ~ 18: 20 <9층대강당 > 사회 : 홍성만 ( 안양대 ) 발제 : 임승빈 ( 명지대, 한국지방자치학회회장 ) 자치분권강화및대도시행정체계연구토론 : 최승범 ( 한경대 ), 주재복 ( 지방행정연구원 ), 라휘문 ( 성결대 ), 장인봉 ( 신한대 ), 임정빈 ( 성결대 ), 이응용 ( 안양시청정책결정보좌관 ), 김병준 ( 국민대 ) 정리및이동 : 18: 20 ~ 18: 30 만찬 : 18: 30 < 접시꽃보쌈 ( 안양평촌점 ) : 031-44-1253> 2분과경기연구원기획세션 지역경제와경기도발전전략 <9층대강당 > 사회 : 심준섭 ( 중앙대 ) 발표 1: 최준규 ( 경기연구원 ) 전대욱 ( 지방행정연구원 ) 공동체단위지역화폐운영에따른경제적효과분석발표 2: 김도균 ( 경기연구원 ) 청년문제와지자체의역할 : 경기도청년정책을중심으로토론 : 이준영 ( 서울대 ), 김정욱 ( 인천발전연구원 ), 현승현 ( 용인시 ), 황은정 ( 고려대 ) 3분과고양시정연구원기획세션 <9층컨퍼런스홀 > 사회 : 박종혁 ( 고양시정연구원부원장 ) 발표1: 유민이 ( 고양시정연구원 ) 자치분권시대에대비한고양시의전략방안발표2: 이현정 ( 고양시정연구원 ) 고양시일자리현황및창출방안토론 : 장혜윤 ( 경기연구원 ), 박진우 ( 고려대 ), 김서용 ( 아주대 ), 이상미 ( 경기연구원 ) - 7 - - 8 -
Ⅳ 오시는길 ( 약도 ) 만찬 : 접시꽃보쌈안양평촌점 ( 재 ) 안양창조산업진흥원안양창조경제융합센터 - 경기도안양시동안구시민대로 311 금강스마트빌딩 2 층 - 금강스마트빌딩내주차 250 대가능 - 031-424-1253 - www.kingbossam.co.kr - 평촌역 3 번출구도보 5 분거리 - 자가용 : 경기도안양시동안구시민대로 327 번길 11-41 관양동안양창조경제융합센터 ( 안양창조경제융합센터맞은편건물지하주차장이용가능 ) - 좌석버스 : 직행 333, 1303, 3330 안양시청정류장하자 (10-090) 횡단보도로맞은편이동후마을버스 5-1, 8, 10-1 환승 부안중학교또는법원 검찰청 등기소하차 - 지하철 : 4 호선평촌역하차 3 번출구 횡단보도로맞은편이동 안양등기소방향 400m 직진 농림수산품기술기획평가원 사거리우회전 (1 층대궁어린이집 ) 문의 - 2017년연구위원장김서용 ( 아주대학교 ) ( 010-2763-5388) - 2017년총무위원장하동현 ( 안양대학교 ) ( 010-8924-3964) - 2017년총무이사 ( 총무간사 ) 임채홍 ( 고려대학교 ) ( 010-9065-6511) - 9 - - 10 -
1 회의 1 분과 빈칸 ( 페이지없음 ) 1 회의 : 14:30 ~ 15: 50 1 분과 : 자치분권시대사회복지 <3 층에이큐브세미나 1 실 > 사회 : 윤병섭 ( 안양대 ) 발표 1: 안소민 ( 안양대 ) 방문요양보호사의교육참여동기와교육훈련효과성의관계 : 외생적환경과내생적환경의매개효과를중심으로 발표 2: 송진희 ( 안양대 ) 보육교사의보수교육만족, 그리고 행동 의구조적관계 : Kirkpatrick 의교육성과모형에대한교육훈련성과영향요인의적용 토론 : 임정빈 ( 성결대 ), 하동현 ( 안양대 ), 정혜진 ( 한국기술교육대학교 ), 문정희 ( 신한대 ) - 11 -
초록 주제어 : 방문요양보호사교육훈련효과성, 참여동기, 외생적환경, 내생적환경 - 13 - - 14 -
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연구자분석대상분석방법독립변수종속변수 최광필 (2007) 김명희 (2009) 지방공무원 공익근무요원 일원변량분석상관관계분석다중회귀문석 공분산구조모형분석 개인적특성상황적특성 개인특성교육프로그램특성 교육훈련효과성 교육훈련전이수준직무만족 원효숙 (2008) 요양보호사 일원분류분산분석다중회귀분석 인구학적요인환경적요인 교육만족직무만족 이행동 (2009) 윤미수 (2013) 요양보호사 방문요양보호사 상관관계분석다중회귀분석 상관관계분석다중회귀분석 교육유효성교육현황, 인구사회학적특성 인구사회학적특성직무교육내용교육참여횟수 공공서비스에신념, 소명의식 서비스질 대한 - 17 - - 18 -
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변수측정항목참고문헌 교육 내용 교육 방법 1. 교육목표가명확히제시되어있다. 2. 교육내용은교육목표를달성하는데적합한내용들로구성되어있다. 3. 교육내용은이해하기쉽게잘구성되어있다. 4. 교육내용은현장에서적용가능한내용으로구성되어있다. 5. 교육내용은요양보호사업무수행에적합한내용으로구성되어있다. 6. 교육내용의난이도는수강생역량에적합하였다. 1. 교육방법 ( 강의와실습, 비디오시청등 ) 은적절하였다. 2. 교육자료 ( 교재, 실습도구 ) 는충분했다. 3. 교육시간은적절하였다. 원효숙 (2008) 김명희 (2009) 정재연 (2011) - 21 - - 22 -
4. 교육진행방식은적절하였다. 5. 교육과정에서다양한교수법이활용되었다. 6. 교육과정중현장에서필요한실습이제공되었다. 변수측정항목참고문헌 교수요인교육환경참여동기 1. 강사들은교육에대한활력과열정이있었다. 2. 강사들은해당분야에서전문성을가진전문가였다. 3. 강사들은전문지식과이론에근거하여교육하였다. 4. 강사들은수강생의참여를적극적으로유도하였다. 5. 강사들은교육생들이이해하기쉽게설명하였다. 6. 강사들은수업준비를충분히하여교육에임하였다. 7. 강사들의강의스킬에만족했다. 1. 교육장시설은청결하였다. 2. 교육장지원시설은적절하였다. 3. 교육장은수업에필요한최신기자재를구비하고있었다. 4. 강의실교육생수는적절하였다. 5. 교육장에는다양한휴게시설이제공되었다. 1. 요양보호사의전문성확립을위해 2. 새로운지식이나기술습득을위해 3. 업무의질적향상을위해 4. 자기개발을위해 5. 참여자간인맥을넓히기위해 박지영 (2012) 이치숙 (2015) 송석윤 (2016) 윤미자 (2008) 권혜윤 (2012) 배극수 (2013) 이진 (2015) 교육훈련효과성 반응학습행동결과 1. 강사의전문성에대해만족 2. 직무교육에서제공한교육내용에대해만족 3. 직무교육에서활용된교육방법에대해만족 4. 직무교육시간및전반적인일정에대해만족 5. 교육장시설에대해만족 1. 직무교육에대한내용이해 2. 새로운지식을습득 3. 구체적정보와기술을습득 4. 해당분야의전문성향상 5. 요양보호사활동에필요한지식과기술을익힘 1. 배운내용을실제직무수행과정에서적극적으로활용 2. 배운내용들이실제업무에서문제점을해결하는데활용 3. 상사나동료로부터업무수행방식이변화 4. 배운내용들을실제업무에적용하기위해꾸준히시도 1. 자기개발에도움 2. 직무교육이업무능력과자질향상에도움 3. 직업적자긍심을갖는데도움 4. 전문가다운이미지형성이향상 5. 직업의식이향상 김명희 (2009) 정재연 (2011) 박지영 (2012) 이치숙 (2015) 송석윤 (2016) 윤미자 (2008) 권혜윤 (2012) 배극수 (2013) 한인희 (2011) 이진 (2015) 김진영 (2010 남현주 (2012) 박천오외 (2002) 1) 복합신뢰도 (Composite reliability) 또는개념신뢰도 (Construct reliability) 와분산추출지수 (Variance extracted) 는잠재요인과측정변수간의회귀계수와분산을활용하여개념타당성과수렴타당성을살펴볼수있어관계성의연구에중요한방식으로활용될수있다 ( 김계수, 2007: 370). - 23 - - 24 -
반응 0.892 0.204 교육훈련 학습 0.846 0.284 효과성 행동 0.824 0.321 결과 0.837 0.299 0.912 0.723 교육방법 교육환경 교수요인 교육내용 행동 결과 학습 반응 참여동기 B1 0.774 0.401 B2 0.741 0.451 B3 0.375 0.859 B4 0.751 0.436 D1 0.782 0.388 D2 0.773 0.402 D3 0.789 0.377 D4 0.683 0.534 C4 0.663 0.560 C3 0.825 0.319 C2 0.887 0.213 C1 0.812 0.341 A4 0.722 0.479 A3 0.734 0.461 A2 0.785 0.384 A1 0.729 0.469 F11 0.797 0.365 F12 0.774 0.401 F13 0.702 0.507 F14 0.77 0.407 F15 0.87 0.243 F16 0.861 0.259 F17 0.832 0.308 F18 0.76 0.422 F6 0.743 0.448 F7 0.856 0.267 F8 0.836 0.301 F9 0.626 0.608 F1 0.833 0.306 F2 0.922 0.150 F3 0.855 0.269 F4 0.627 0.607 O4 0.784 0.385 O3 0.833 0.306 O2 0.778 0.395 O1 0.722 0.479 0.765 0.463 0.843 0.575 0.876 0.642 0.831 0.552 0.846 0.580 0.900 0.692 0.852 0.594 0.887 0.667 0.861 0.609 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 - 25 - - 26 -
구분참여동기교육환경교육방법교육내용교수요인 참여동기 0.609 교육환경 0.417 0.575 교육방법 0.362 0.533 0.463 교육내용 0.336 0.297 0.564 0.552 교수요인 0.412 0.354 0.462 0.403 0.642 교육훈련 효과성 교육훈련 0.682 0.486 0.480 0.421 0.672 0.723 효과성 χ D.F GFI AGFI NFI TLI RMR RMSEA 1 차 318.044 98.853.853 0.889.902.045.095 2 차 P CFI IFI - - - - 1 차 0.000.920.921 - - - - 2 차 관측변수방향잠재변수표준화비표준화 S.E. C.R. P 반응 교육훈련 _ 효과성 0.892 1 학습 교육훈련 _ 효과성 0.846 0.852 0.082 10.387 *** 행동 교육훈련 _ 효과성 0.824 0.855 0.08 10.715 *** 결과 교육훈련 _ 효과성 0.837 1.023 0.086 11.902 *** B1 교육방법 0.774 1 B2 교육방법 0.741 1.048 0.098 10.678 *** B3 교육방법 0.375 0.577 0.104 5.542 *** B4 교육방법 0.751 0.975 0.088 11.133 *** D1 교육환경 0.782 1 D2 교육환경 0.773 1.166 0.094 12.428 *** D3 교육환경 0.789 1.075 0.086 12.441 *** D4 교육환경 0.683 0.766 0.072 10.652 *** C4 교수요인 0.663 1 C3 교수요인 0.825 1.044 0.093 11.282 *** C2 교수요인 0.887 1.186 0.1 11.831 *** C1 교수요인 0.812 1.07 0.097 11.062 *** A4 교육내용 0.722 1 A3 교육내용 0.734 1 0.093 10.732 *** A2 교육내용 0.785 1.113 0.101 10.975 *** A1 교육내용 0.729 1.115 0.109 10.258 *** F11 행동 0.797 1 F12 행동 0.774 1.061 0.084 12.608 *** F13 행동 0.702 1.034 0.092 11.27 *** F14 행동 0.77 0.947 0.076 12.545 *** F15 결과 0.87 1-27 - - 28 -
관측변수방향잠재변수표준화비표준화 S.E. C.R. P F16 결과 0.861 0.949 0.054 17.579 *** F17 결과 0.832 0.937 0.056 16.602 *** F18 결과 0.76 0.92 0.064 14.333 *** F6 학습 0.743 1 F7 학습 0.856 1.18 0.089 13.227 *** F8 학습 0.836 1.074 0.083 12.943 *** F9 학습 0.626 0.859 0.09 9.558 *** F1 반응 0.833 1 F2 반응 0.922 1.127 0.061 18.568 *** F3 반응 0.855 1.034 0.062 16.556 *** F4 반응 0.627 0.828 0.078 10.687 *** O4 참여동기 0.784 1 O3 참여동기 0.833 0.924 0.068 13.625 *** O2 참여동기 0.778 0.862 0.068 12.654 *** O1 참여동기 0.722 0.886 0.076 11.728 *** 3) 구조방정식모델에서는연구자가초기에제시한기초모형의적합도를향상시키기위해모형에대한수정작업을적용할수있다 ( 서인석외, 2012). 수정모형은오차항사이의공분산존재가능성을가정, 공분산을자유화하여적합도를높여야한다 ( 이배영외, 2009). 이를위해서수정지수중 par change 가양 (+) 의값을보이는오차항간의공분산을중심으로모형수정을진행하였다 ( 이배영외, 2009: 91-92). 그결과는 < 그림 2> 와같다. 모형 χ D.F GFI AGFI NFI TLI RMR RMSEA 기초 1268.870 577 0.760 0.723 0.807 0.873 0.049 0.069 최종 1141.302 572 0.787 0.752 0.826 0.894 0.047 0.063 모형 Sig. CFI IFI - - - - - 기초 0.000 0.883 0.884 - - - - - 최종 0.000 0.904 0.905 - - - - - - 29 - - 30 -
종속 방향 독립 표준화 비표준화 S.E. C.R. P 교육환경 ß 참여동기 0.672 0.64 0.072 8.863 *** 교수요인 ß 참여동기 0.667 0.555 0.069 8.074 *** 교육방법 ß 참여동기 -0.002 0.034 0.097 0.35 0.726 교육내용 ß 참여동기 0.208 0.13 0.091 1.424 0.155 교육내용 ß 교수요인 0.4 0.417 0.092 4.532 *** 교육방법 ß 교수요인 0.401 0.448 0.097 4.617 *** 교육방법 ß 교육환경 0.513 0.484 0.089 5.419 *** 교육내용 ß 교육환경 0.182 0.199 0.078 2.566 0.01 교육훈련 _ 효과성 ß 참여동기 0.446 0.375 0.071 5.256 *** 교육훈련 _ 효과성 ß 교육방법 0.007-0.01 0.08-0.126 0.9 교육훈련 _ 효과성 ß 교육내용 0.042 0.028 0.067 0.413 0.68 교육훈련 _ 효과성 ß 교육환경 0.126 0.133 0.073 1.808 0.071 교육훈련 _ 효과성 ß 교수요인 0.426 0.445 0.088 5.037 *** - 31 - - 32 -
구분 직접효과 간접효과 ( 매개 : 반응 ) 총효과 교육내용 교육방법 교육환경 0.126 0.126 교수요인 0.426 0.426 참여동기 0.446 0.284 0.730 총 0.998 0.284 1.282 가설 독립변인 방향성 매개변인 방향성 종속변인 기각여부 H1 참여동기 (+) 효과성 기각되지않음 H2 참여동기 (+) 교육환경 (+) 효과성 기각되지않음 H3 참여동기 (+) 교육방법 (+) 효과성 기각됨 H4 참여동기 (+) 교수요인 (+) 효과성 기각되지않음 H5 참여동기 (+) 교육내용 (+) 효과성 기각됨 Η Η Η Η Η Η Η Η Η Η - 33 - - 34 -
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본연구는보수교육에영향을미치는영향요인과성과를구조적맥락에서모형화하고구조방정식모형을통해실증적으로검증하고자하였다. 연구의주요결과를해석하면다음과같다. Kirkpatrick 모형을통해구체화한반응과전이는개인성과를살펴볼수있는변인들이었으며, 각훈련성과요인들의관계성을확인한결과교육내용과동료교사의지원을유의미한것으로확인할수있었다. 이러한결과는보수교육내용은보육활동에필요한것으로구성되어야하고, 최근보육에관한내용들을반영해야함과동시에보수교육내용의질적향상이고려되어야겠다. [ 주제어 : 보육교사, 보수교육, Kirkpatrick 의모형 ] - 39 - - 40 -
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5) - 43 - - 44 -
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가설 1-1 : 자아효능감은만족에정 (+) 의영향을미칠것이다. 가설 1-2 : 자아효능감은만족을매개로행동에정 (+) 의영향을미칠것이다. 가설 2-1 : 학습동기는만족에정 (+) 의영향을미칠것이다. 가설 2-2 : 학습동기는만족을매개로행동에정 (+) 의영향을미칠것이다. - 47 - - 48 -
가설 3-1 ; 교육내용은만족에정 (+) 의영향을미칠것이다. 가설 3-2 : 교육내용은만족을매개로행동에정 (+) 이영향을미칠것이다. 가설 5-1 : 동료교사의지원은만족에정 (+) 의영향을미칠것이다. 가설 5-2 : 동료교사의지원은만족을매개로행동에정 (+) 이영향을미칠것이다. 가설 4-1 : 원장의지원은만족에정 (+) 의영향을미칠것이다. 가설 4-2 : 원장의지원은만족을매개로행동에정 (+) 이영향을미칠것이다. - 49 - - 50 -
자아효능감1 0.742 0.449 자아효능감 자아효능감2 0.827 0.316 자아효능감3 0.877 0.231 자아효능감4 0.811 0.342 학습동기1 0.463 0.786 학습동기 학습동기2 0.923 0.148 학습동기3 0.913 0.166 학습동기4 0.717 0.486 교육내용1 0.799 0.362 교육내용 교육내용2 0.85 0.278 교육내용3 0.868 0.247 교육내용4 0.822 0.324 원장지원1 0.917 0.159 원장지원 원장지원2 0.911 0.170 원장지원3 0.893 0.203 원장지원4 0.772 0.404 동료교사지원1 0.906 0.179 동료교사 동료교사지원2 0.93 0.135 지원 동료교사지원3 0.858 0.264 동료교사지원4 0.808 0.347 0.888 0.665 0.852 0.603 0.902 0.698 0.929 0.766 0.930 0.769 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 표준화회귀계수 - 51 - - 52 -
만족1 0.904 0.183 만족 만족2 0.908 0.176 만족3 0.806 0.350 만족4 0.866 0.250 행동1 0.859 0.262 행동 행동2 0.913 0.166 행동3 0.916 0.161 행동4 0.851 0.276 자아효능감학습동기교육내용원장지원동료교사지원 자아효능감 학습동기 교육내용 원장지원 동료교사지원 반응 0.927 0.760 0.935 0.784 만족 행동 전이 χ D.F GFI AGFI NFI TLI RMR RMSEA 664.749 329 0.841 0.804 0.896 0.936 0.034 0.064 Sig. CFI IFI - - - - - 0.000 0.944 0.945 - - - - - 관측변수 방향 잠재변수 표준화 비표준화 S.E. C.R. P 자아효능감 4 자아 _ 효능감 0.742 1 자아효능감 3 자아 _ 효능감 0.827 1.254 0.097 12.946 *** 자아효능감 2 자아 _ 효능감 0.877 1.352 0.099 13.676 *** 자아효능감 1 자아 _ 효능감 0.811 1.18 0.093 12.694 *** 학습동기 4 학습동기 0.463 1 학습동기 3 학습동기 0.923 1.743 0.226 7.701 *** 학습동기 2 학습동기 0.913 1.747 0.227 7.687 *** 학습동기 1 학습동기 0.717 1.456 0.206 7.068 *** 교육내용 4 교육내용 0.799 1 교육내용 3 교육내용 0.85 0.975 0.065 15.096 *** 교육내용 2 교육내용 0.868 0.958 0.062 15.515 *** 교육내용 1 교육내용 0.822 0.957 0.066 14.455 *** - 53 - - 54 -
관측변수방향잠재변수표준화비표준화 S.E. C.R. P 원장지원 4 원장지원 0.917 1 원장지원 3 원장지원 0.911 1.025 0.044 23.337 *** 원장지원 2 원장지원 0.893 0.995 0.045 22.228 *** 원장지원 1 원장지원 0.772 0.885 0.055 16.231 *** 교사지원 4 동료교사의 _ 지원 0.906 1 교사지원 3 동료교사의 _ 지원 0.93 0.958 0.04 23.816 *** 교사지원 2 동료교사의 _ 지원 0.858 0.89 0.045 19.82 *** 교사지원 1 동료교사의 _ 지원 0.808 0.771 0.044 17.449 *** 학습효과 1 만족 0.904 1 학습효과 2 만족 0.908 1.048 0.047 22.445 *** 학습효과 3 만족 0.806 0.977 0.056 17.321 *** 학습효과 4 만족 0.866 1.006 0.05 20.14 *** 행동 1 행동 0.859 1 행동 2 행동 0.913 1.088 0.054 20.207 *** 행동 3 행동 0.916 1.041 0.051 20.316 *** 행동 4 행동 0.851 1.044 0.059 17.672 *** 모형 χ D.F GFI AGFI NFI TLI RMR RMSEA 초기 992.848 344 0.763 0.72 0.844 0.881 0.16 0.087 모형 Sig. CFI IFI - - - - - 초기 0.000 0.892 0.893 - - - - - - 55 - - 56 -
종속방향독립표준화비표준화 S.E. C.R. P 만족 ß 자아효능감 0.019 0.024 0.08 0.303 0.762 모형 χ D.F GFI AGFI NFI TLI RMR RMSEA 초기 992.848 344 0.763 0.72 0.844 0.881 0.16 0.087 수정 733.624 338 0.83 0.795 0.885 0.926 0.095 0.068 모형 Sig. CFI IFI - - - - - 초기 0.000 0.892 0.893 - - - - - 수정 0.000 0.934 0.935 - - - - - 만족 ß 학습동기 0.059 0.11 0.115 0.956 0.339 만족 ß 교육내용 0.641*** 0.644 0.07 9.153 0.000 만족 ß 원장지원 0.024 0.025 0.065 0.384 0.701 만족 ß 동료교사의지원 0.173** 0.142 0.054 2.633 0.008 행동 ß 만족 0.796*** 0.79 0.058 13.632 0.000-57 - - 58 -
Η Η 자아효능감 학습동기 교육내용 원장지원 동료교사의지원 Η Η 자아효능감 0.015 0.015 학습동기 0.047 0.047 교육내용 0.510 0.510 원장지원 0.019 0.019 동료교사의지원 0.138 0.138 만족 0.796 0.796 총 0.796 0.729 1.525 Η - 59 - - 60 -
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1 회의 2 분과 빈칸 ( 페이지없음 ) 1 회의 : 14:30 ~ 15: 50 2 분과복지, 문화정책의현재 <9 층컨퍼런스홀 > 사회 : 조임곤 ( 경기대 ) 발표 1: 박은순 하태수 ( 경기대 ) 출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31 개지방 자치단체를중심으로 발표 2: 박상언 이병량 ( 경기대 ) 텍스트마이닝기법을활용한한국문화정책연구경향분 석 토론 : 김서용 ( 아주대 ), 장혜윤 ( 경기연구원 ), 김주환 ( 강동대 ), 한승주 ( 명지대 ) - 69 -
출산장려금정책확산의영향요인분석 : 경기도 31개지방자치단체를중심으로박은순 10) 하태수 11) I. 문제제기통계청이발표한 '2016년출생통계 ( 확정 )' 에따르면지난해우리나라의합계출산율은 1.17명으로전년보다 0.07명감소했다. 합계출산율은가임기간인 15세부터 49세까지를기준으로여성한명이평생동안낳는평균자녀수를의미한다. 최근합계출산율추이를보면 2012년 1.3명에서 2013년 1.19명으로떨어졌다. 2014년 (1.21명) 과 2015년 (1.24명) 소폭증가했지만지난해다시떨어졌다. 우리나라합계출산율은 OECD 국가들중에서도최하위수준이다. 2015년기준 OECD 평균합계출산율은 1.68명으로한국과의차이가확연하다. 1.3명미만국가는한국과폴란드 (1.29 명 ) 뿐이었다. 지난해연간출생아수는전년보다 3만2200명 (7.3%) 감소한 40만6200명으로조사됐다. 연간출생아수가집계되기시작한 2000년이래가장낮은수치이다.( 뉴시스. 2017년 8월 30일 ). 출산율감소는급속한고령화로이어져인구감소, 특히경제활동인구의감소를초래한다. 경제활동인구가줄어들면잠재적성장가능성의악화, 재정부담증가, 그리고조세수입기반약화와같은문제를초래할가능성이높다 ( 김호범 곽소희, 2007; 여성가족부, 2006). 출산율감소로발생가능한이같은문제를해결하기위해다양한유형의출산장려정책이중앙정부와지방정부에서각각수립되었다 ( 이정철 허만형, 2012: 96). 저출산문제가국가적으로중대한사안으로인지되기시작하자이를해결하기위해중앙정부뿐만아니라지방정부도각종출산장려정책을도입하였는데, 그중의하나가출산가정에현금보조금을지급하는 출산장려금 (childbirth grant)' 정책이다 ( 김민곤 천지은, 2016: 164). 2002년에전남함평군에서처음시작된출산장려금정책은지난 10년에걸쳐전국대부분의기초자치단체에도입된상태이다 ( 이정철 허만형, 2012: 96). 출산장려금정책은 2005년부터활발하게도입되기시작하였고 2008년에가장많은지방자치단체가관련조례를제정하였다 ( 박지영, 2012: 21). 먼저정부는저출산및인구고령화문제에적극적으로대응하기위해저출산 고령사회기본법을 2005 년제정 (9월1일시행) 하였다. 이어 2006년 제1차저출산 고령사회기본계획 : 새로마지플랜 2010(2006~2010) 을시행하였고, 2017년현재 제3차저출산 고령화기본계획 : 브릿지플랜 2020(2016~2020) 을시행하고있다. 그러나출산장려정책에도불구하고저출산문제는해결되지않고있다. 특히출산장려금정책도입전인 2001년합계출산율이 1.30명이었는데출산장려금 10) 경기대학교대학원행정학과박사과정 (dceson@hanmail.net). 11) 경기대학교행정학과교수 (taesooha@hanmail.net). 정책도입후인 2003년은 1.18명, 2005년은 1.08명, 2006년은 1.12명, 2007년은 1.25명, 2008 년은 1.19명, 2016년은 1.17명으로 14년동안저출산현상이지속되고있다. 경기도가족여성연구원의보고서 (2015) 에따르면출산을앞두고있는가족형성기의남녀를대상으로첫자녀출산에대한계획을살펴본결과출산하지않은부부 10쌍중 1쌍이상이무자녀가족을희망하고있다 ( 양정선 이나련, 2015: 5). 여성의출산계획연령은 34.68세로경기도여성의평균출산연령인 32.15세보다 2.53세더많은연령으로서첫자녀출산이향후더지연될수있는가능성을보인다. 출산을앞두고있는사람들의계획자녀수역시여성의경우 1.44명, 남성의경우 1.59명으로나타나두자녀이상의출산을기대하기어려운현실을보여주고있다. 추가출산을하지않겠다는남녀응답자 198명을대상으로그이유를살펴본결과는여성응답자의응답중 1순위는현재자녀수로충분하다는응답이 31.7% 로가장많았고, 남성응답자는과반수 (51.4%) 가경제적부담을이유로지적하였다. 여성응답자의 31.5%, 남성응답자의 43% 가경제적으로안정되고여유가생긴다면추가출산을희망한다고응답한것이 1순위로나타났다. 2 순위는여성응답자의 17% 와남성응답자의 22.6% 가사교육비부담이줄어들어야하는조건을제시하였다. 세번째는남편의가사와육아참여로, 여성의 13.5% 와남성의 11% 가응답하였다. 현재아이를양육하는사람들이추가출산을꺼리는이유는 1순위, 2순위에서나타나고있는바와같이모두경제적요인에서기인하고있음을알수있다. 근본적으로추가출산을유도하기위해서는사교육비의경제적부담을줄여줄수있는방법이최우선시될필요가있고, 그다음으로는남편의가사와육아분담을현실화할수있는사회문화조성과개인의가치관형성이강조될필요가있다.( 양정선 이나련, 2015: 39~68). 저출산에영향을미치는원인들이이렇게여러가지임을고려하면출산장려금은저출산이라는사회문제를해결하는데충분하지않은정책이다. 이정책은다른정책들과집합 (set) 으로같이시행되어야효과를발휘할수있다. 또한도입순서에서도맨처음에나올것이아니라노동시장에서기혼여성의열악한환경 ( 참여율및임금등 ) 개선과사교육비절감, 가족내가사와양육분담을현실화할수있는사회문화조성등이먼저확보된후에시행되어야비로서효과를발휘할가능성이높다 ( 장혜경외, 2004: 7). 우리나라의출산장려금정책은위에서언급한것처럼 2005년 ~2008년사이에갑자기거의모든지방자치단체에퍼졌다. 다른정책들과같이도입된것도아니고, 선결정책들이먼저시행된후에채택된것도아니다. 또한뚜렷한효과를거둔정책도아님에도불구하고상당히많은지방자치단체들이앞을다퉈채택하였다. 이글은이러한다소의아한정책현상을설명해보고자한다. 왜효과가입증되지도않은특정정책이거의모든지방자치단체들에의해채택되어시행되었는가? 여러곳에서정책이채택된시점에어떤배경과맥락이있었기에이런현상이발생했는가? 정책채택과정에서큰영향력을행사한행위자는누구인가? 그행위자는정책의확산을위해서어떤방법을사용했는가? 먼저이하 Ⅱ에서는경기도 31개시 군을중심으로출산장려금제도의도입과현황을살펴본다. 연구결과의외적타당성을위해서는전국의 226개기초자치단체를대상으로하는것이바람직하나, 자료획득의어려움때문에연구의실현가능성이높은경기도소속시 군으로대상을제한한 - 71 - - 72 -
다. Ⅲ에서는이현상을설명할이론으로동형화이론을논의한다. DiMaggio & Powell(1991) 의이론에의거하여강제적동형화, 모방적동형화, 규범적압력에의한동형화 3가지를살펴본다. Ⅳ에서는먼저해외사례들을살펴보고우리나라최초의출산장려금정책채택과의관계를분석한다. 그리고최초도입지방자치단체와본격적인정책확산간의관계를분석하고, 끝으로 2004년이후에일어난본격적인정책확산을분석한다. II. 출산장려금제도의도입과현황 1. 출산장려금제도도입출산정책은출산율증가에직접적인영향을미치기위한목적으로시행되었으며, 각지자체별로출산장려금의명칭, 지급방식, 지급금액이상이한것이특징이다. 이로인해출산장려금액수에서차이가나타났고, 형평성논란또한존재하며출산장려금정책의실효성논란이제기되고있다 ( 김민곤 천지은, 2017: 164). 출산장려정책에관하여는중앙정부에앞서지방정부가정책을선도했다. 저출산문제의심각성이농어촌을중심으로나타나지방정부들이이문제를방치할수없었기때문이다. 따라서 1990년대말부터몇몇지방정부에서여러가지저출산대책이거론되기시작했는데그중대표적정책유형이출산장려금정책이었다 ( 이정철 허만형, 2012: 96). 출산장려금정책은 2002년 8월 2일전남함평군에서조례로제정된것을시작으로전국적으로확산되었다. 출산장려금정책은 2005년부터활발하게도입되기시작하였고 2008년에가장많은지방자치단체가조례를제정하였다. 2011년현재 215개기초자치단체가조례를제정하고전국평균 91.9% 에해당한다 ( 박지영, 2012: 21~22). 경기도의경우구리시가 2004년에처음으로출산장려금에관한지원조례를제정하고 2015년까지 31개지방자치단체들이모두조례를제정하였다. 12) 2. 경기도 31개기초자치단체출산장려금운영현황경기도의합계출산율은 2016년기준 1.19명이다. 통계청의 2016년 출생통계 에따르면경기지역출생아수는 10만5천643명으로 2015년 (11만 3천495명 ) 보다 7천852명감소했다. 그러나전국적으로출생아수가가장많은지자체 10위권내에는경기도지자체 6곳이상위에올라있다. 수원시는 2016년출생아수 1만 940명을기록해 1위를기록했다. 이어성남시 (8천312명ㆍ3위), 용인시 (8천288명ㆍ4위), 고양시 (7천507명ㆍ6위), 화성시 (7천262명ㆍ7위), 부천시 (6천426명ㆍ8위) 등이다. 도내에서합계출산율이가장높은곳은지난해 403명이태어난연천군 (1.86명) 으로나타났다 ( 경기일보, 2017년 8월 31일 ). 12) 조례제정유무를정확하게파악하기위해각지방자치단체의자치법규사이트를참조하였다. 시군명 첫째 둘째 셋째 넷째 다섯이상 지원기간 1 수원시 100 200 300 1회 2 성남시 30 100 200 300 1회 3 고양시 50 50 50 1회 4 부천시 100 200 1,000 (13회분할) 1,000 (13회분할) 분할지급 5 용인시 100 200 300 1회 6 안산시 50 100 300 500 1회 7 안양시 30 100 100 100 1회 8 남양주시 30 100 100 100 1회 9 의정부시 50 50 50 1회 10 평택시 50 200 200 200 1회 11 시흥시 20 50 200 200 1회 12 화성시 100 200 300 1회 13 광명시 30 50 100 100 1회 14 파주시 80 80 80 1회 15 군포시 50 150 150 150 1회 16 광주시 100 100 100 1회 17 김포시 5 5 100 100 100 1회 18 이천시 100 200 300 1회 19 구리시 30 60 100 100 1회 20 양주시 20 80 80 80 1회 21 안성시 50 50 50 1회 22 포천시 30 100 300 300 1회 23 오산시 50 120 300 300 1회 24 하남시 100 200 200 1회 25 의왕시 50 100 100 100 1회 26 여주시 5 10 200 (2회분할) 500 (4회분할) 700 (5회분할) 분할지급 27 동두천시 25 100 100 100 1회 28 양평군 200 (2회분할) 300 (3회분할) 500 (4회분할) 700 (5회분할) 1,000 (5회분할) 분할지급 29 과천시 50 100 100 100 1회 30 가평군 200 500 1,000 1,000 (2회분할) (5회분할) (5회분할) (5회분할) 분할지급 31 연천군 표 1 경기도 31 개기초자치단체출산장려금비교 100 (2 회분할 ) 200 (2 회분할 ) 500 (5 회분할 ) 1,000 (5 회분할 ) 1,000 (5 회분할 ) ( 단위 : 만원 ) 분할지급 * 출처 : 경기도청홈페이지 (2017 년 6 월말현재 ) 표 1 은경기도 31 개기초자치단체의출산장려금제도운영현황이다. 경기도 31 개기초자치단 체의출산장려금의명칭은 출산장려금 이 22 개 ( 성남시, 고양시, 부천시, 용인시, 안산시, 남양주 시, 의정부시, 평택시, 시흥시, 광명시, 파주시, 군포시, 광주시, 양주시, 포천시, 오산시, 하남시, 의왕시, 여주시, 동두천시, 양평군, 과천시 ), 출산지원금 이 3 개 ( 수원시, 화성시, 구리시 ), 출산축하 - 73 - - 74 -
금 이 6 개 ( 안양시, 김포시, 이천시, 안성시, 가평군, 연천군 ) 이다. 경기도 31 개기초자치단체의자 체사업으로조례에의거출산가정에 5 만원 ~1,000 만원이지급되고있다. 첫째아출생부터출산장 려금을지급하는곳은 4 개 ( 김포시, 여주시, 양평군, 연천군 ) 시 군, 둘째아이상출산장려금을지 급하는곳은 17 개 ( 성남시, 부천시, 안산시, 안양시, 남양주시, 평택시, 시흥시, 광명시, 군포시, 구 리시, 양주시, 포천시, 오산시, 의왕시, 동두천시, 과천시, 가평군 ) 시 군, 셋째아이상출산장려금 을지급하는곳이 10 개 ( 수원시, 고양시, 용인시, 의정부시, 화성시, 파주시, 광주시, 이천시, 안성 시, 하남시 ) 시 군이다. 지급기준은출산일기준 1 년전부터주민등록을두고거주할때출산지원 금을지급하는곳이 3 개 ( 부천시, 평택시, 과천시 ) 시 군, 180 일 (6 개월 ) 이상관내에거주해야지원 금을지급하는시군이 20 개 ( 수원시, 성남시, 고양시, 용인시, 안산시, 안양시, 남양주시, 시흥시, 화성시, 광명시, 군포시, 광주시, 김포시, 이천시, 하남시, 의왕시, 여주시, 과천시, 가평군, 연천 군 ) 로가장많다. 출산장려금지급시거주제한이없는곳은 4 개 ( 의정부시, 파주시, 구리시, 안성 시 ) 시 군이다. 기타 1 개월이상거주 1 곳 ( 양주시 ), 출생일 3 개월전부터거주 1 곳 ( 동두천시 ), 출생 일로부터 6 개월이상거주 2 곳 ( 포천시, 오산시 ) 이있다. 지급방식은 1 회에한하여지급하는곳이 26 개 ( 수원시, 성남시, 고양시, 용인시, 안산시, 안양시, 남양주시, 의정부시, 평택시, 시흥시, 화성 시, 광명시, 파주시, 군포시, 광주시, 김포시, 이천시, 구리시, 양주시, 안성시, 포천시, 오산시, 하 남시, 의왕시, 동두천시, 과천시 ) 시 군이며, 분할지급하는곳이 5 개 ( 부천시, 여주시, 양평군, 가 평군, 연천군 ) 시 군이다. 출산장려금이기초자치단체의자체사업으로운영되고있어경기도 31 개 기초자치단체의출산장려금액수가각지자체의재정상황에따라차이를보이고있다. 3. 경기도 31 개기초자치단체출산장려금조례제정현황 경기도 31 개지방자치단체중구리시가가장먼저출산장려금을조례를제정하였고, 이후점차 확대되어 2015 년 12 월 31 일기준으로 31 개지방자치단체들이모두출산장려금조례를제정하였 다. 연도별로 2004 년에 2 개 ( 구리시, 이천시 ) 시 군, 2005 년에 3 개 ( 파주시, 양평군, 의왕시 ) 시 군, 2006 년에 7 개 ( 연천군, 군포시, 화성시, 가평군, 평택시, 양주시, 과천시 ) 시 군, 2007 년에 4 개 ( 동두 천시, 안양시, 오산시, 광명시 ) 시 군, 2008 년에 5 개 ( 부천시, 남양주시, 수원시, 용인시, 안산시 ) 시 군, 2009 년 7 개 ( 고양시, 하남시, 시흥시, 김포시, 성남시, 광주시, 포천시 ) 시 군, 2010 년 ( 의정 부시 ), 2012 년 ( 안성시 ), 2015 년 ( 여주시 ) 에각각 1 개의기초자치단체가출산장려금조례를제정했 다. 2006 년도와 2009 년도사이에 74% 에해당하는총 23 개의기초자치단체들이집중적으로출산 장려금조례를제정하였다. 표 2 경기도 31 개기초자치단체출산장려금조례제정현황 연번 시군 근거 조례제정일 1 구리시 구리시신생아출산장려및다자녀가정지원에관한조례 2004.09.24 2 이천시 이천시출산축하금지급에관한조례 2004.11.24 3 파주시 파주시출산장려금지원조례 2005.11.24 4 양평군 양평군출산장려금지원조례 2005.12.09 5 의왕시 의왕시출산장려지원에관한조례 2005.12.16 6 연천군 연천군출생아양육비등지원에관한조례 2006.01.13 7 군포시 군포시출산장려지원에관한조례 2006.04.05 8 화성시 화성시신생아출산지원에관한조례 2006.04.28 9 가평군 가평군자녀출산 입양축하금지급조례 2006.05.04 10 평택시 평택시출산장려 지원금지원조례 2006.09.20 11 양주시 양주시출산장려금등지원에관한조례 2006.12.11 12 과천시 과천시출산장려금지원에관한조례 2006.12.28 13 동두천시 동두천시출산장려금지원조례 2007.01.12 14 안양시 안양시출산장려금지원에관한조례 2007.10.01 15 오산시 오산시출산 입양장려지원조례 2007.11.02 16 광명시 광명시출산장려금지원에관한조례 2007.11.15 17 부천시 부천시출산지원금지급등에관한조례 2008.07.01 18 남양주시 남양주시출산장려금지급조례 2008.07.08 19 수원시 수원시자녀출산 입양지원금조례 2008.10.06 20 용인시 용인시출산장려금지원에관한조례 2008.11.19 21 안산시 안산시다자녀가정지원에관한조례 2008.12.03 22 고양시 고양시출산장려지원에관한조례 2009.01.09 23 하남시 하남시출산장려금지원에관한조례 2009.03.19 24 시흥시 시흥시출산장려및다자녀가정지원에관한조례 2009.04.28 25 김포시 김포시출산장려지원등에관한조례 2009.07.03 26 성남시 성남시출산장려금지원등에관한조례 2009.11.12 27 광주시 광주시출산장려금지원에관한조례 2009.11.16 28 포천시 포천시출산장려지원조례 2009.12.30 29 의정부시 의정부시출산장려등지원에관한조례 2010.12.30 30 안성시 안성시출산장려및양육지원에관한조례 2012.05.18 31 여주시 여주시출산장려금지원에관한조례 2015.07.27 1. 선행연구검토 III. 선행연구검토및동형화이론논의 * 출처 : 31 개지방자치단체홈페이지 출산장려금제도는 2002 년전남함평군에서실시된후전국적으로확산되었다. 사건사분석방 법중이산시간사건사분석기법을사용하여 50 개지방정부를분석한배상석 (2010) 은지방정부의 출산장려금도입에정책확산현상이존재함을확인하였다. 정책확산을확인하기위한변수는첫 째경계를맞대고있는이웃한지방정부의출산장려금도입경향이고, 둘째수도권전반의출산장 려금도입경향이다. 수도권전반의도입경향변수는사건의존성문제를치유하기위해측정한기 본재해율변수와유사한개념의변수로서정책확산에중요한요소임을강조한다. 그외에도선 거시기, 재정규모, 인구증가율도지방정부의출산장려금도입에영향을미치는변수들로판명되 었다. 비선거기간일수록, 지방정부의재정규모가상대적으로작을수록, 그리고인구증가율이감소 하는지방정부일수록장려금제도도입확률이높게나타났다. 선거기간에는출산장려금제도의도 입확률이감소하는의미로해석되고이는현직단체장및지역의원들의당선을보장할만큼의중 - 75 - - 76 -
요한정책이아니기때문에선거이후로도입을유보시킬가능성이존재한다는것이다. 선거시기에나타나는정책영향요인들과함께다양한연구분석과해석이필요할것이다. 이정철 허만영 (2012) 은사건사분석 (Historty Analyisis) 방법을이용하여출산장려금정책을분석한결과, 첫째외부영향요인으로서정책을먼저도입한인접자치단체의수적증가와국가단위제도수립이지방정부의정책채택에영향을미친다고주장한다. 따라서정책확산은압력메커니즘과모방메커니즘에의해영향을받은것으로파악되었다. 둘째내부영향요인인합계출산율과인구의감소가출산장려금정책채택에영향을미치는것으로나타나정책확산은합리주의메커니즘에의해영향을받는다고확인되었다. 셋째, 내부영향요인중단체장의재선가능성에서재선이불가능한 3선단체장일수록출산장려금정책채택가능성이높아정책확산은또한정책참여자의이해관계와관련이있는제한된합리성의영향도받는것으로나타났다. 출산장려금의새로운제도의도입은정치적판단의결과로정치매커니즘이복잡하게교차하는지점에서정책이채택된다는점을분석하였다. 그러나사건사분석만을활용한정책분석에대한한계를지니면서향후다양한사건과정책참여자의이해관계를분석한연구가필요함을제시한다. 석호원 (2011) 은서울시 25개자치구를대상으로출산장려금이출산율에유효한영향을미치지못한다고파악했다. 출산장려금이합계출산율, 출생아수, 연령별출산율에영향을미치지못한다는것이다. 그러나자녀양육비및사교육비비중감소, 여성의가사노동분담, 육아시설확충과같은다른출산관련정책이출산율증가에긍정적인영향을미칠수있다고파악하였다. 또한김민곤 천지은 (2016) 은서울시 25개자치구를대상으로인구 사회학적요인과소득수준과같은경제적요인을고려하였을때출산장려금이얼마나출산율증진에영향을미치고있는지를다중회귀분석과같은실증적분석방법을통해확인하였다. 분석결과, 출산장려금정책은합계출산율과출생아수, 혼인율에주요한영향을미치지못하는것으로나타났으며, 자치구별소득수준, 고령인구비율, 이혼율, 조혼인율, 보육시설수준, 의료시설수준등의변수들이출산율에긍정적인영향을미치는것으로파악했다. 이는출산율에영향을미치는요인이다양하며출산장려금정책만으로는효과를보기어렵다는시사점을보여준다. 상기선행연구들은출산장려금정책확산이모방과강제기제에의해이루어졌다고주장하면서도그기제들의구체적내용과작동과정은상세히분석하지않고있다. 이연구는바로이점에착안하여분석을전개한다. 2. 동형화요인논의 DiMaggio & Powell(1983) 은동형화가나타나는과정을다음과같이세가지유형으로나누어설명하고있다. 첫째, 강제적동형화 (coercive isomorphism) 이다. 강제적동형화는어떤조직이의존하고있는다른조직 ( 예를들면자금의원천역할을하는조직 ) 으로부터공식적 비공식적압력이있거나혹은조직에대한사회의문화적기대라는압력에의해조직형태가수렴되어가는과정을뜻한다. 일반적인법률및기술환경의존재는조직의구조와업무를비슷하게만든다 (DiMaggio & Powell, 1991: 67). 합리화된국가의사회장악력이높아지면서, 조직구조들은국가 에의해제도화된규칙들을점점더반영하게된다. 중앙국가의확장, 자본의중앙집중화, 자선사업의조정등조직모델의균질화를강화한다 (DiMaggio & Powell, 1991: 68). 사회적기업육성법 에의한정부의인증제도는사회적기업에서정부의의존도를높여강제적권위에의한동형화현상이나타난다 ( 장석인, 2013: 91). 정부의명령에대한반응으로조직을바꾸는경우도있다. 예를들어제조업자들은정부의환경규제에동조하기위하여새로운오염통제기술들을채택한다. 세법요구사항을만나기위하여비영리조직이회계사를고용하는것. 차별시비를막기위해차별철폐조치요원을고용하는것등이있다 (DiMaggio & Powell, 1991: 67). 입학사정관제는강제적동형화로측정했을때합법적조직이시행하는새로운제도를빨리받아들이 ( 최세경 현선애, 2009: 1045) 는사례로볼수있다. 둘째, 모방적동형화 (mimetic isomorphism) 이다. 모방적동형화는정당성을인정받고있거나성공적이라고평가받는조직을모방 (modeling) 해가는과정의결과, 조직형태가유사해지는것을말한다. DiMaggio & Powell(1983) 에의하면이러한모방은조직의목적이뚜렷하지않거나조직의환경이불확실하기때문에조직의나아갈방향을정하는데상당한어려움이있는경우, 비슷한기능을수행하는조직중에서성공했다고평가받은조직의예를좇아감으로써불확실성에대처하는방편으로나타난다. 모호한원인또는불분명한해결책에부닥쳤을때모방은큰비용을들이지않고도상당한장점들을초래할수있다. 여기서모델의확산은종업원들의이전에의해간접적으로모르는사이에일어날수도있고, 컨설팅회사또는업계무역협회에의해명시적으로일어날수도있다. 이것의대표적인예는 19세기후반일본의현대화들이서구사회에서성공한정부이니셔티브를모방한것이다. 일본회사들이성공하자미국회사들은일본회사들을모방하였다 (DiMaggio & Powell, 1991: 69). 셋째, 규범적압력 (normative pressures) 이다. 규범적압력은전문화 (professionalism) 의결과나타나는것이다. 좀더구체적으로대학과전문교육기관을통해, 혹은전문가조직이나협회등을통해전문관리자들사이에조직형태에대한규범이보편화된다는것이다. 즉전문화를통해조직의관리자들이조직형태에대한규범을공유하게되고, 이것이조직형태의동형화로나타난다는것이다. 전문화란직업인들이작업조건과방법을정의하고, 생산자들의생산을통제하고, 직업가치를위한인지적기초와정당화를세우기위한집합적인노력이다. DiMaggio & Powell, 1991: 70). 전문가들은권력을유지하기위해자신이가지고있는가치를조직에전이하는경향이있다. 전문교육기관이나컨설턴트등전문가가중요한역할을담당하게된다 ( 장석인, 2013: 91). 특히금융및서비스분야의관리자및주요직원들은같은대학들출신이고, 공통의속성들을공유하고산업의협의회에참여하거나, 정부기관에참여하여, 다른회사들에게영향력을행사할수있다 (DiMaggio & Powell, 1991: 72). 제도적동형화과정은그것이조직의능률성을향상시킨다는증거가없어도계속진행될것으로보인다. 그이유는조직들이조직적장에서단지유사성때문에보상을받는경우가있기때문이다. 조직구조가같으면첫째다른조직들과거래하기쉽고, 둘째직원들을충원하기쉽고, 셋째각종교부금및계약금을따내기도쉽다 (DiMaggio & Powell, 1991: 73). 제도적동형화에대한이상의논의를정리하면 < 표 3> 과같다 ( 원숙연 성민정, 2016: 144). - 77 - - 78 -
< 표 3> 제도적동형화의구성차원 강제적동형화 모방적동형화 규범적동형화 발생기제 권력 (power) 모방 (mimesis) 규범 (norms) 조직유사성기반 상위권력에대한의존성 상황의불확실성 공유된규범에대한의무감 지표 법, 규칙, 제재 유행 (prevalence) 전문직업군의기준 정당성근거 법적강제 문화적지지 전문적표준 압력작용방향 수직적 수평적 수평적 1. 해외정책최초도입 : 외국정책모방 1) 주요해외사례 출처 : Scott(1995: 35). 원숙연 성민정 (2016: 144) VI. 동형화분석 스웨덴은 1960 년대중반이후출산율이급격히하락함에따라 1970 년부터휴직제도, 부모보험 제도, 아동수당 13), 보편적공보육등각종가족정책들을도입하기시작하였다. 특히, 스웨덴은기 혼여성의일 - 가정양립을지원하기위해포괄적인사회정책을실시하고있으며, 여기에는질높 은아동보육, 다양하고선택가능한휴직제도 ( 부성휴가포함 ), 휴직시높은임금대체율등이포 함된다. 즉, 스웨덴은여성의적극적인노동시장참여및양성평등증진을목적으로하는개인단 위가족정책을통해출산율을비교적높은수준이유지되는데. 스웨덴의출산율이 1.6 명이상수 준에서유지가가능한주된요인들을살펴보면, 첫째양성평등에기반한출산 양육과노동시장참 여의일 가정양립제고에중점을두어왔다는점이다. 참고로북유럽국가남성들의가사분담비율 은 OECD 국가에서가장높다. 둘째, 미혼모, 동거부부등다양한가족형태가제도적으로수용되 고있다는점이다. 즉, 스웨덴에서는부모의결혼여부에관계없이아동의복지를책임지고있다. 셋째, 자녀양육부담경감및공보육을통해육아를사회화하였다. 넷째, 출산간격을줄이기위해 Speed-Premium 14) 정책을추진하고있다.( 이삼식외, 2005: 79~80). 스웨덴에서는현금급여제도 와관련해 부모보험제도 (1974) 가있다. 부모현금급여 (Parents' Cash Benefit dut to Child-birth) 는자녀출산이나입양과관련해부모가현금급여를받는다. 일시적부모현금급여 (Temporary Parents' Cash Benefit) 는자녀가아프거나부모를대신해서자녀를돌봐주는사 13) 전세계국가의출산장려정책중아동수당은뉴질랜드가최초로도입 (1926). 프랑스 (1932), 영국, 캐나다 (1945), 스웨덴 (1947), 독일 (1954), 일본 (1971) 등현재약 90 여개국가에도입중임.( 이봉주,2016) 14) Speed-Premium 정책은첫째출산시 30 개월이내에둘째아이를낳을경우그사이에직장에서받는월급이낮아졌다하더라도첫째출산당시의급여에맞추어육아수당을받을수있도록하는것임. 람이아플때부모가일을그만두고자녀를돌볼때지급된다 ( 한국여성개발원, 2004: 148). 프랑스의출산율은 1980년도평균자녀수 1.9명에서 1997년에는 1.7명으로감소하였으며평균수명은남성 74.1세, 여성 82세로나타나노령화현상이두드러지고있다 ( 장혜경외, 2002: 84). 이후출산장려정책을통해 2009년인구대체율 (2.1명) 에근접한 2.08명을기록하고 6년연속 2.0명대를유지하고있다. 프랑스는프랑스혁명과세계대전을거치면서역사 사회적배경에서이룩한사회적합의를바탕으로저출산에대해가장먼저대책을세웠으며그중심은가족수당이다 ( 장혜경외, 2004: 168). 1937년가족수당제도를도입하고 1939년가족출산법을제정하여다자녀출산에대한대폭적인지원책을마련하였다. 이후두자녀이상의자녀를둔모든가정은가족수당을받으며자녀가많을수록수당금액을누진적으로지급한다. 1946년사회보장제도상가족지원을가족수당, 급여수당, 출산전수당및출산수당의 4가지로정하였다. 1972년국립가족수당기금 (CNAF) 이라는별도의정부기관을설치하고 1974년 6세에서 16세사이의아동을위한수당을신설하는등출산 육아관련사회보장정책에온힘을기울이고있다 ( 김은경, 2017: 36). 일본은출산율이 1.57 밑으로내려간 1989년 저출산쇼크 를계기로하여소자화 ( 少子化 ) 에대한인식이일반화되었다. 일본정부는 1990년부터소자화 ( 少子化 ) 및이에따른고령화, 장기적으로는인구감소에대응하기위한정책을추진하기시작했다. 1991년출생율동향에따른대책을시작으로 1994년에엔젤플랜이마련되었다. 엔젤플랜은 금후자녀양육지원시책의기본방향 (1995-1999) 과 긴급보육대책등에관한 5개년계획 이주내용이다. 이처럼 1997년까지소자화대책주내용은취업모의자녀양육지원이다. 전통적인고용시스템이나가족제도내에서성역할가치관의변화에대한고려는없었다. 저출산대응정책의재정적지원은 1972년아동수당제도로시작되었고의무교육완료전의셋째이하자녀가대상이었다. 1991년아동수당지급대상이첫째아로확대되었고지급액은 100% 인상되었다. 2004년 4월부터지급대상연령이의무교육취학전 (6세가되는해연말 ) 에서소학교 3학년수료 (9세가되는해연말 ) 까지로확대되었다 ( 한국여성개발원, 2004: 201~210). 일본은시기에따라정책기조를변화시키고있다. 구체적으로엔젤플랜 (1995~1999) 에서는 일-가정양립 을중심으로, 신엔젤플랜 (2000~2004) 에서는 보육 을중심으로, 그리고소자화대책 ( 향후10년 ) 에서는 가족친화적고용환경개선 을중심으로정책적대응노력을하고있다 ( 이삼식외, 2005: 91). 2) 함평군의해외사례모방우리나라는 1960년대초경제개발계획의일환으로강력한출산억제정책이도입된이래출산율은급격히감소하여 1983년에인구대체수준 (population replacement level) 에도달하였다. 그러나출산율은 IMF 외환위기직후인 1998년부터급격히감소하여, 2001년부터는 1.3명이하의초저출산현상이지속되고있다. 한편, 2001년에출산율이다소상승한것은새천년베이비붐 (millennium baby-boom) 현상때문으로설명될수있다.( 이삼식외, 2005: 64) 이러한배경하에서함평군은 2002년 신생아양육비등지원에관한조례 를우리나라최초로제정했다. 15) 1990년대중반부터함평군의인구가줄어들기시작하여출산장려정책의도입이필요했기때문이다. 2000년부터심각해진저출산문제는대한민국인구정책에서중요한사안으로떠 - 79 - - 80 -
오르기시작했고함평군도인구감소현상이심각하게나타나기시작했다. < 표 4> 함평군인구동향연도 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 인구수 51,703 49,733 48,304 50,929 46,929 45,369 43,677 42,123 * 출처 : 함평군통계연보함평군은출산율저하에따른인구감소를줄이고농어촌지역인구노령화방지차원에서신생아양육비를지원하고자조례안을제정하였다. 주요내용은신생아출산일기준함평군에서 1년이상주민등록을두고태어난신생아보호자에게양육비 10만원을지원하되쌍태아일경우태아별로각 10만원씩지급하는내용이다 16). 조례제안설명은산모와어린이의건강관리를도모하고새천년인구자질향상을위한기초건강을확립하고, 장기적으로출산율저하에따른농어촌지역청장년층의급격한인구감소및인구노령화등의문제에적극대처함이다. 또한미래함평인탄생축복과복지사회구현을위하여신생아를대상으로양육비를지원하고자했다. 관련법령은 모자보건법 및 지방자치법 제15조에근거하여입안되었다. 조례제안자는이석형함평군수였다. 김대중정권집권 (1998.2.25.~2003.2.24) 시기부터출산장려정책을펴기시작하면서함평군수역시지역의환경을고려하고혁신적인정책의필요성으로출산장려금조례를제정하게되었음을짐작할수있다. 이미선진외국에서도저출산문제를경험하고출산장려정책을펴고있는사례가많이있었던시기로함평군도정책을모방하였음을짐작할수있다. 특히일본의경우여성의경제활동참가율은 1985년 48.3% 에서 1990년 50.1%, 1995년 50.0% 로늘어났다가 2003년현재 48.3% 로 2000년이후지속적으로줄어들고있었다. 그럼에도불구하고만혼현상과더불어결혼한부부의출산율도지속적으로하락하고있다. 일본에서자녀양육부담이여성에게집중되어있고기혼여성의취업률이낮고, 취업자가운데서도파트타임종사자비율이높으며, 노동시장에서의여성차별적요소가강한점등자녀출산결정에영향을주는요인측면에서한국의상황과매우유사하다 ( 한국여성개발원. 2004: 188). 아시아국가로서는한국과일본이유일하게 OECD에가입되어있고앤절플랜 (1995~1999) 은일 가정양립지원, 자녀양육강화 ( 아동수당 ), 양질의주거제공, 자녀발달지원등 ( 이남식외, 2006: 89~91) 의정책으로함평군은이웃일본의사례에서출산장려금에대한도입을모방적용한것으로추측이가능할것이다. 2. 정당간정책모방 1) 제16대대통령선거 (2002년) 2004년 3월 12일정치관계법개정을통하여연구하는정당, 정책으로경쟁하는정책정당화를 15) 조례제정당시함평군수는이석형 ( 새천년민주당 ) 이다. 16) 함평군신생아양육비지원에관한조례 ( 안 )-제94회함평군의회 ( 임시회 ) 위해국고보조금배분대상정당은의무적으로정책연구소를설치하도록제도가보강되었다 ( 중앙선거관리위원회, 2006). 5.31 지방선거 에서매니페스토운동은유권자를상대로홍보및캠페인, 후보자와정당에대한계몽과교육, 후보자가작성한매니페스토평가등세가지차원에서이뤄졌다. 그결과 선거운동원선거 에서 정책전문가선거 로전환될수있는단초를제공했다 ( 용인시민신문, 2010년 1월 18일 ). 한국에서매니페스토는정치의후진적요소를극복하고정치선진화또는정치개혁의일환으로 2006년지방선거에서부터도입되었다. 이는선거과정에서정당및후보자의정책과정당을중심으로투표를결정하기보다는인물중심의투표행태를변화하기위한것으로정책선거에대한인식을높이는계기가되었던것이다. 매니페스토의수요자인유권자들역시아직도선거과정에서정당및후보자의정책과정당을중심으로투표를결정하기보다는인물중심의투표행태를보다강하게나타냄으로써정책선거에대한인식의제고와실천적노력이요구되고있다는것이다 ( 김용복외, 2014: 1). 매니페스토가도입된것은 2006년지방선거였으나 2002년에실시된대통령선거에서부터정당의정책및공약이발표되었다. 각정당은정책및공약에대한관심을더욱높여가는방향으로이어졌다. 2002년제16대대통령후보의공약을살펴보면출산지원에관한내용이각정당별로나타나있다. 민주당은출산전후기본진료에대한임산부부담을줄이고출산유급후휴가의적용대상을농어촌및도시저소득층까지확대하겠다는것이다. 한나라당은출산, 육아휴직기간동안의사회보험료면제, 모성보호제도이행을위한대체인력수급및행정감독강화이다. 국민통합 21은출산전후휴가적용대상확대및기초출산수당도입, 모성기금조성등적극적인모성보호정책을수립하였다. 민주노동당은출산전후휴가 100일확대, 기초출산및분만수당제도입, 육아휴직급여평균임금의 70% 확대등매우진취적인대안을마련했다. ( 안양여성의전화 anyanghotline.or.kr 2002.11.24.) 2) 제17대총선 (2004년) 및제4회전국지방선거 (2006) 2004년제17대총선공약에대한각정당의정책공약특성을비교분석한내용을살펴보면, 각정당들은공통적으로출산에따른인센티브제의시행및직장에서의육아휴직, 그리고다소차별화된보육정책을제시하고있다. 각정당별로차별화된정책들을살펴보면한나라당과열린우리당은 5세미만의장애아와입양아에대한무상교육및보육비지원을제시하고있다. 특히열린우리당은보육교사자격제도의도입을통한보육서비스의활성화를제안하고있다. 자유민주연합은세자녀의출산비및의료지원율확대를제시하고있는데, 특히아버지의육아교육프로그램과같은남녀평등적정책과맞물린공약을제시하고있다. 민주공화당은결혼하려는신혼부부에한하여 5천만원까지의결혼비용지급및 25평형영구임대주택의입주권을무상으로지원하는등의파격적인공약을제시하고있다. 사회당은가족간호휴가제의법제화그리고고용직여성노동자들의임신및육아휴직의보호, 기초출산수당제와분만수당제도입정책을제안하고있다. 민주노동당은혼모의출산장려및비혼모의출산시설의지원을각각제안하였다 ( 한국정책학회, 2004). - 81 - - 82 -
정당한나라당새천년민주당열린우리당자유민주연합민주노동당구국총연합녹색사민당민국당민주공화당사회당 < 표 5> 여성정책분야정책공약종합비교표 정책공약사항 - 여성을위한신규일자리의확대창출및성차별해소 - 선거에서의여성후보자에게각종인센티브제공및여성의정치참여확대 - 여성의빈곤과폭력에서의해방등여성인권보장확충 - 여성들의출산으로부터오는각종부담의해소 - 지속적인보육예산의확충 - 여성이일할수있는사회구축 - 여성의정치참여확대 - 여성인권보호강화 - 저출산 / 인구감소에따른인구정책추진 - 사회생활을보장하는보육환경 - 여성인력양성을위한훈련투자확대및여러분야에의여성의일자리창출 - 여성의정치참여및지원의확대 - 여성폭력방지및여성인권보호 - 출산에따른각종인센티브제공 - 보육에대한확대지원 - 사회여러분야의여성진출의기회창출 - 여성인력창출을위한교육의확대지원 - 여성정치아카데미 의상설운영을통한여성정치인양성 - 공직사회및위원회에의여성의진출의기회확충 - 양성평등확산및가정폭력, 성폭력방지 - 여성의육아휴직장려및탁아시설의확충 - 남녀고용평등법의확대적용및직장에서의성차별해소 - 여성의정치참여지원및공직에의여성진출기회의확충 - 호주제의폐지및 1 인 1 적제실시 - 여성의건강정책수립 - 혼모의출산장려및비혼모의출산시설의지원 - 빈곤, 이주여성의인권보호및여성에대한폭력방지 - 성매매방지방안의마련 - 여성농민의지위보장및여성장애인의권리보장 - 여성의활발한고용추진및직장내성차별금지 - 여성의고위공직진출기회및정치참여확대 - 올바른성문화정착을통한여성인권보장 - 여성의사회생활을위한보육시설확대실시 - 지역구여성할당제실시를통한여성의정치참여확대 - 승진목표제를통한여성의공직에의자유로운참여의보장 - 남녀평등법및성매매방지법제정을통한여성의인권보장 - 부부공동재산법을통한남녀의법률적평등실현 - 여성부의기능및역할강화 - 육아휴직급여의지급및여성출산부담의해소 - 여성의사회활동참여의확대지원 - 여성복지정책의확대 - 여성의공직진출확대 - 출산, 육아, 탁아시설의확대 - 평등의식의정착을위한교육및지원 - 여성인력의개발및평등고용확대지원 - 여성의정치참여기회의확대방안마련 - 여성인권의확대 - 여성의출산장려및출산에따른지원 - 보육에대한여성의불편함해소 - 사회여러분야에서의가부장적가치관의전환 - 여성폭력방지및여성인권보호 - 여성의공직진출기회확대 - 성평등교육의의무화를통한남녀평등의식의확산 - 장애, 농민, 이주, 노인, 빈곤여성의인권보장및복지강화 * 출처 :( 사 ) 한국정책학회.2004 제 17 대국회의원선거정책공약비교분석집 17 대국회의원선거에대비해서각정당들이제시한정견 정책자료에서제 16 대국회의원선거 와다른여성정책중하나가바로출산장려정책부문이다. 한나라당은출산부담해소를통한간 접적인출산장려정책을제시하고있고, 새천년민주당, 열린우리당, 민주공화당등은모두직접적 으로출산장려를위한지원을제시하고있다. 민주노동당의경우는기혼여성이아닌비혼모의출 산까지도지원하겠다는정책을제안하고있다 ( 한국정책학회, 2004). 정당 열린우리당 한나라당민주당민주노동당국민중심당 < 표 6> 전국동시지방선거 (2006) 10 대정책중여성정책공약요약 기본정책 남녀가평등하고민주적인가족문화를조성하며출산율회복및인구기반조성을위한출산과자녀양육지원강화 저출산 고령화시대, 우리아이들을잘키울수있도록다양한정책적지원여성과어린이가행복한복지국가를구현공공보육시설 50% 까지등출산장려정책을적극추진하여국가발전의원동력인경제활동인구확보 * 출처 : 중앙선거관리위원회. 정당정책내용재구성 제 4 회전국동시지방선거 (2006) 에서도 5 개정당은 10 대기본정책공약을발표했다. 10 대기본 정책공약에서도출산장려정책에대한입장이모두포함되어있었다. 이러한선거시기의정책 공약을보면모방적동형화가가능한것을확인할수있다. 2004 년 3 월에정치관계법이개정되 었고 2006 년매니페스토가도입된시점에서각정당은공약이나정책에대해더욱관심을가지게 되고경쟁도치열해질수밖에없었다. 출산장려금정책은이미작동하고있는나비축제 17) 로유 명세를얻은새천년민주당소속군수의존재로인해경쟁관계에있던한나라당이 2004 년부터정 책모방을하지않을수없게끔만들었다. 3. 한나라당을통한강제적동형화 경기도의 31 개지방자치단체중구리시는 2004 년 9 월 24 일가장먼저 구리시신생아출생지원 에관한조례 를제정 ( 제 137 회구리시의회 ( 임시회 ) 하였다. 구리시의시장은이무성으로한나라당 소속시장이다. 조례제안은김중수시의원외 2 인이발의했으며소속정당은한나라당이다. 같은 해에이천시도출산장려금조례를제정하였다. 제안자는유승우시장이며소속정당은새천년민주 17) 함평나비축제는 1999 년시작하여 2017 년 4 월 19 회째를맞이하였다. 2010 문화체육관광부지정최우수축제로선정된지역의대표적인축제이다. - 83 - - 84 -
당이다. 이후 2005 년에파주시 ( 한 ), 18) 양평군 ( 무 ), 의왕시 ( 한 ) 가출산장려금조례를제정하였다. 2006 년에는제 4 회전국기초자치단체장선거가있었던시기이며연천군 ( 한 ), 군포시 ( 한 ), 화성시 ( 한 ), 가평군 ( 무 ), 평택시 ( 한 ), 양주시 ( 무 ), 과천시 ( 한 ) 등 7 개지방자치단체에서출산장려금조례를 제정하였다. 2007 년에는동두천시 ( 한 ) 를비롯한안양시 ( 한 ), 오산시 ( 한 ), 광명시 ( 한 ) 등 4 개지방자 치단체가출산장려금조례를제정하였다. 2008 년에는부천시 ( 한 ), 남양주시 ( 한 ), 수원시 ( 한 ), 용인시 ( 한 ), 안산시 ( 한 ) 등 5 개지방자치단체가조례를제정하였다. 2009 년에는고양시 ( 한 ), 하남시 ( 한 ), 시 흥시 ( 한 ) 김포시 ( 한 ), 성남시 ( 한 ), 광주시 ( 한 ), 포천시 ( 한 ) 등 7 개지방자치단체가조례를제정하였 다. 이어 2010 년에의정부시 ( 민주당 ), 2012 년에안성시 ( 한 ), 2015 년에여주시 ( 자유한국당 ) 를끝으 로경기도의 31 개지방자치단체가출산장려금조례를모두제정하였다. 연도 2004 년구리시 ( 한 ), 이천시 ( 새천년 )-2 개 2005 년파주시 ( 한 ), 양평군 ( 무 ), 의왕시 ( 한 )-3 개 < 표 7> 출산장려금조례제정현황 제정현황 2006 년연천군 ( 한 ), 군포시 ( 한 ), 화성시 ( 한 ), 가평군 ( 무 ), 평택시 ( 한 ), 양주시 ( 무 ), 과천시 ( 한 )-7 개 2007 년동두천시 ( 한 ), 안양시 ( 한 ), 오산시 ( 한 ), 광명시 ( 한 )-4 개 2008 년부천시 ( 한 ), 남양주시 ( 한 ), 수원시 ( 한 ), 용인시 ( 한 ), 안산시 ( 한 )-5 개 2009 년고양시 ( 한 ), 하남시 ( 한 ), 시흥시 ( 한 ), 김포시 ( 한 ), 성남시 ( 한 ), 광주시 ( 한 ), 포천시 ( 한 )-7 개 2010 년의정부시 ( 민주 )-1 개 2012 년안성시 ( 한 )-1 개 2015 년여주시 ( 자유한국당 )-1 개 * 출처 : 경기도 31 개지방자치단체자치법규및중앙선거관리위원회자료재구성 경기도 31 개지방자치단체중 2004 년구리시를비롯해 2015 년까지총 27 개의출산장려금조 례제정이한나라당소속시장들이재임하는동안에이루어졌다. 이는 87% 에해당하는수치이다. 2006 년양주시는한나라당소속이었던후보가당을탈퇴하고무소속으로출마하여당선된경우인 데이를한나라당으로포함하면약 90% 가된다 (< 표 8> 참조 ) 이는경기도의출산장려금정책이 한나라당이라는정치적기제를통해도입 확산되었음을보여주는증거이다. < 표 8> 경기도기초자치단체장당선자현황 (2002, 2006, 2010, 2014 지방선거 ) 연 2010년번시군별 2002년지방선거 2006년지방선거지방선거 2014년지방선거 1 수원시 김용서 ( 한나라당 ) 김용서 ( 한나라당 ) 염태영 ( 민주당 ) 염태영 ( 새정치민주연합 ) 2 성남시 이대엽 ( ) 이대엽 ( ) 이재명 ( ) 이재명 ( ) 3 고양시 강현석 ( ) 강현석 ( ) 최성 ( ) 최성 ( ) 18) ( 한 ): 한나라당, ( 무 ): 무소속, ( 민 ): 민주당. 이하동일. 4 부천시 원혜영 ( 새천년민주당 ) 홍건표 ( ) 김만수 ( ) 김만수 ( ) 5 용인시 이정문 ( 한나라당 ) 서정석 ( ) 김학교 ( ) 정찬민 ( 자유한국당 ) 6 안산시 송진섭 ( ) 박주원 ( ) 김철민 ( 민주당 ) 제종길 ( 새정치민주연합 ) 7 안양시 신중대 ( ) 신중대 ( ) 최대호 ( ) 이필운 ( 자유한국당 ) 8 남양주이석우 ( 한나라이광길 ( 한나라당 ) 이석우 ( ) 시당 ) 이석우 ( ) 9 의정부안병용 ( 새정치민주연김문원 ( ) 김문원 ( ) 안병용 ( 민주당 ) 시합 ) 10 평택시 김선기 ( ) 송명호 ( ) 김선기 ( ) 공재광 ( 자유한국당 ) 11 시흥시 정종훈 ( ) 이연수 ( ) 김윤식 ( ) 김윤식 ( 새정치민주연합 ) 12 화성시 우호태 ( ) 최영근 ( ) 채인석 ( ) 채인석 ( ) 13 광명시 백재현 ( 새천년민주당 ) 이효선 ( ) 양가대 ( ) 백재현 ( ) 14 파주시 이준원 ( 한나라당 ) 유화선 ( ) 이인재 ( ) 이재홍 ( 자유한국당 ) 15 군포시 김윤주 ( 새천년민주김윤주 ( 국민의이윤주 ( 새정치민주연노재영 ( ) 당 ) 당 ) 합 ) 16 광주시 심용규 ( 한나라당 ) 조억동 ( ) 조억동 ( 한나라당 ) 조억동 ( 자유한국당 ) 17 김포시 김동식 ( ) 강경구 ( ) 유영록 ( 민주당 ) 유영록 ( 새정치민주연합 ) 18 이천시 유승우 ( 새천년민주조병돈 ( 한나라조병돈 ( ) 당 ) 당 ) 조병돈 ( 자유한국당 ) 19 구리시 이무성 ( 한나라당 ) 박영순 ( 열린우리당 ) 박영순 ( 민주당 ) 백경현 ( ) 20 양주시 임충빈 ( ) 임충빈 ( 무소속 ) 현삼식 ( 한나라이성호 ( 새정치민주연당 ) 합 ) 21 안성시 이동희 ( ) 이동희 ( 한나라당 ) 황은성 ( ) 황은성 ( 자유한국당 ) 22 포천시 박윤국 ( ) 박윤국 ( ) 서장원 ( ) 김종철 ( ) 23 오산시 박신원 ( 자민련 ) 이기하 ( ) 곽상욱 ( 민주당 ) 곽상욱 ( 새정치민주연합 ) 24 하남시 이교범 ( 한나라당 ) 김황식 ( ) 이교범 ( ) 오수봉 ( ) 25 의왕시 이형구 ( ) 이형구 ( ) 김성제 ( ) 김성제 ( ) 26 여주시 임창선 ( ) 이기수 ( ) 김춘석 ( 한나라당 ) 원경희 ( 자유한국당 ) 27 동두천오세창 ( 새정치민주연최용수 ( ) 최용수 ( ) 오세창 ( 무소속 ) 시합 ) 28 양평군 한택수 ( 무소속 ) 한택수 ( 무소속 ) 김선교 ( 한나라당 ) 김선교 ( 자유한국당 ) 29 과천시 여인국 ( 한나라당 ) 여인국 ( 한나라당 ) 여인국 ( 신계용 ( ) - 85 - - 86 -
) 30 가평군양재수 ( 무소속 ) 양재수 ( 무소속 ) 이진용 ( 무소속 ) 김성기 ( ) 김규선 ( 한나라 31 연천군김규배 ( 한나라당 ) 김규배 ( 한나라당 ) 김규선 ( ) 당 ) * 출처 : 중앙선거관리위원회자료재구성처음전남함평군 ( 새천년민주당 ) 에서시작된출산장려금조례제정은경기도에서는구리시 ( 한나라당 ) 에서최초로제정되었다. 이후정당을매개로한이웃시 군으로의정책확산현상이나타났다. 정당의공약이지방자치단체의정책에영향을미친것으로사료된다. 한나라당 19) 은 2002년제16대대통령선거공약에서출산및육아휴직에대한사회보험료면제등모성보호제도이행을위한대체인력수급및행정감독강화에대한공약을표명하였다. 이후제17대총선 (2004) 에서도본격적인출산정책에대한공약을밝혔다. 2006년도 5.31 지방선거에서 저출산 고령화시대, 우리아이들을잘키울수있도록다양한정책적지원을하겠다 는공약입장을다시한번발표하였다. 한나라당은중앙당 20) 에서당론과당규를결정하고당원들은이들을따르는형태로운영되고있다. 한나라당의당론과당규는최고의결기구인전당대회의결정사항이다. 정기전당대회는 2년마다전당대회의장이소집한다. 기타중앙당정책의연구 심의및입안등은정책위원회및원내기구들을통해상시적으로논의된다. 선거시기공천을받은공직후보자는이렇게결정된중앙당의정책공약기조를중심으로자신의정책공약을표명한다. 한나라당의당원은당헌과당규가정하는바에따라 6가지의의무를가진다 (< 표 7참조 >). [ 당원의의무 ] 중 2. 결정된당론과당명에따를의무 에서알수있듯이정해진당론과당명은당원의입장에서는반드시따를수밖에없는강제이다. 이를어길시에는윤리위원회가있어당헌 당규및윤리규칙을위반하거나기타비위가있는당원에대한징계처분심의 의결 ( 제44조 5항윤리위원회기능 ) 을할수있다. [ 당원의권리 ] 중제2호 < 피선거권 >, 제4호 < 공직후보자로추천을받을수있는권리 >, 제6호 < 당원협의회임원이될수있는권리 > 는 책임당원에한한다 라고규정되어있다. 책임당원은당규가정하는바에따라성실히당원의의무를다한자이다. 이는결정된당론과당명에따르는의무를다한당원이책임당원이되고 [ 당원의권리 ] 제4호공직후보자로추천을받을수있는권리 를얻는것이므로조직구조가강제적압력기제로작동하는것을잘보여준다. 공직후보자의추천은당원중에서받을수있고시 도지사후보자는중앙당공천관리위원회의심사와국민참여선거인단대회등상향식추천방식을통해선정되고, 최고위원회의의의결로확정되며당대표에의해추천된다. 추천된시 도지사공직후보자는최종중앙당공천심의위윈회에의해결정된다. 이러한정당의조직구조는공직후보자가중앙당의정책과공약을따를수밖에없도록만든다. 이러한이유로한나라당당원의권리와의무조항은공직당선자가정당의당헌과 당규를따르고이를기반으로한정책과공약을함께해야만한다는강제적압력을다시금깨닫 게만드는강제적동형화의제도적장치이다. 명칭당의명칭은자유한국당 ( 약칭한국당 ) 이라한다. 전당대회 최고위원회 정책위원회 당원의의무 당원의권리 1. 당강령의채택과개정 2. 당헌의채택및개정 3. 당의해산과합당에관한사항 4. 당대표및최고위원의지명 5. 대통령후보자의지명 6. 기타주요당무에관한사항의의결및승인 1. 전국위원회와상임전국위원회소집요구 2. 의원총회소집요구 3. 사무총장등최고위원회의의협의를요하는당직자임명에대한협의 4. 공천관리위원장등최고위원회의의의결을요하는당직자임면에대한의결 5. 국회의원후보자등공직후보자의의결 6. 당예산및결산과회계감사에대한의결 7. 전국위원회또는의원총회가회부하는사항의심의 의결 8. 기타당무운영에관한주요사항의처리 9. 기타주요당무에관한심의 의결 1. 당정책의연구 심의및입안 2. 정부정책에대한검토및대안제시 3. 법률안, 대통령령안, 예산안, 국민생활또는국가경제에중대한영향을미치는정책안에대한당 정정책협의또는검토업무 4. 의원입법안의연구및심의 5. 당정책에관한자문사항의심의 6. 민원업무의처리 7. 제1호내지제5호의사항에관한대외홍보 1. 당헌 당규를지킬의무 2. 결정된당론과당명에따를의무 3. 당무수행중알게된기밀을지켜야할의무 4. 국민에대한봉사자로서품위를유지하고청렴한생활을할의무 5. 소정의당비를납부할의무 < 표 9> 한나라당의조직및기능 6. 당이실시하는소정의교육 ( 윤리교육포함 ) 을받을의무 1. 선거 2. 피선거권 3. 당의의사결정에참여할수있는권리 4. 공직후보자로추천을받을수있는권리 5. 당의조직활동에참여할수있는권리 6. 당원협의회임원이될수있는권리 7. 당의처분에이의가있을때이의를제기할수있는권리제2호, 제4호, 제6호는책임당원에한한다. * 출처 : 자유한국당 ( 구 ) 한나라당홈페이지재구성 19) 한나라당은 1997 년 11 월 24 일창당하고 2017 년 2 월 13 일자유한국당으로당명을개정하였다.( 자유한국당홈페이지 www.libertykoreaparty.kr) 9) 정당의구성 : 정당은수도에소재하는중앙당과특별시, 광역시 도에소재하는시 도당으로구성됨 ( 중앙선거관리위원회정당정보 ) 중앙당은최고의결기구인전당대회를통해당론과당규를결정한다. 정당의정책이나공약도여기에서결정된다. 공직후보자 ( 책임당원 ) 나당선자가반드시중앙당의공약을따르고이행해야한다는강제조항이명시되어있는것은아니다. 하지만중앙당의정책과공약에대한강제이행규정이없다고해도중앙당은지방자치단체장에대한공천권을행사하게된다. 이것이사실상의 - 87 - - 88 -
강제적이행으로이어지는연결고리이다. 공천심사이후공직후보자는지역의환경에맞는정책 및공약을후보자스스로만들기도하지만중앙당의정책방향과완전히다른 정책을마련하는 것은사실상불가능하다. 공직후보자의공천심의과정을보면이런사실상의강제적효과는더욱 확연해진다. 공천심사기준에정당의공헌도에대한내용이포함되어있고, 중앙당의당론과당 명에대한충성도가심의에포함되어있다. 정당에서역할을수행한사람들에대한인터뷰에서도 이런점은그대로증명된다. * 인터뷰 * [ 사례1]. 성명 : 박00, 여. 한나라당비례대표 ( 전 ) 수원시의원 (2006년 ~ 2010년 ). 일시 : 2017년 9월 27일오후 3시 42분 ~3시 56분. 내용 : -질문 : 당의정책이나공약은어떻게만들어지는가? -답 : 중앙의최고위원회나정책위원회에서만들고이를당대회를통해확정한다. -질문 : 중앙당의정책이나공약은공천을받은시장군수후보자에게어떠한영향을미치는가? -답 : 중앙당에힘이있다. 국회의원인경우는중앙당의당규나당론과밀접하게관련이있다. 그러나시장군수의경우는당규나당론, 정책이나공약을반드시따라야한다는강제조항은없다. 그렇지만당원권중지또는공천에서점수배점에영향을미치게되어결국차기공천을위해서는중앙당의눈치를살피지않을수없다. [ 사례2]. 성명 : 김00. 남. 중앙선거관리위원회위원 15년경력및한나라당선거운동원활동. 일시 : 2017년 9월 26일오후 3시 02분 ~ 오후 3시 38분. 내용 -질문 : 중앙당의정책이나공약은공천을받은후보에게어떤영향을미치는가? -답 : 중앙당의정책이나공약은특별한사유가없는한다음선거를위해서라도따라야한다. 정책이나공약을반드시똑같이해야하는것은아니지만정당에서공천을받은후보는정당의정책에대해이미동의하는것으로생각하고있다. -질문 : 만약중앙당의정책이나공약을반대하고따르지않는다면어떻게되는가? -답 : 시장군수후보에게는자율성이어느정도있지만공천을다시받을때어려움을겪게되고대부분공천에서탈락한다. 즉공천을포기하고단체장에출마하지않겠다는생각인것이라고간주된다. 경기도의 31 개지방자치단체의경우출산장려금조례제정은중앙당인한나라당의정책및공 약이강제적으로작용되어제정되는동형화현상임을알수있다. 2000 년이후지방정부들의출 산장려금정책은선거시기정당의정책방향과공약이반영된현상이다. 출산장려금의경우지방자 치단체의예산으로지급되고, 각지역의환경을고려한정책을수립하는자치단체장의사정을고 려하여도입시기는어느정도자율적으로결정되었다. 그러나정당의공천을받아후보자가되 고당선된지방자치단체장은다음선거재공천이나기타원할한정당생활을위해서는출산장려금 지원조례를제정하지않을수없던것이다. V. 결론출산장려금정책확산의영향요인을분석한결과는다음과같다. 첫째, 함평군의출산장려금지원조례는당시새천년민주당이집권하게되면서선진해외사례중일본을모방한것으로볼수있다. 스웨덴은양성평등에입각한출산장려정책을펼쳤고프랑스는사회전반에걸친패러다임의전환을추구하는것이므로한국과유사한사회적환경을가진일본의사례를모방한것이라판단된다. 둘째, 한나라당의출산장려금정책채택은정당간모방으로볼수있다. 2002년대통령선거에서는출산장려정책과관련한내용이정당별후보자의공약에포함되어있고, 2004년제17대총선에서는 10대공약을정당별로발표하고저출산에대한문제해결방안을선거공약으로내세웠다. 2006년전국동시지방자치단체선거에서도정당별 10대정책에출산장려에대한지원이공약으로포함되어있다. 2000년이후선거에서주요정당들은출산장려정책에대한정책공약을포함하고있으며 2004년정치관계법개정과 2006년매니페스토가도입되면서정당간에정책 공약경쟁이벌어진결과로해석할수있다. 이를통해한나라당지방자치단체장들이당선이후경쟁상대였던새천년민주당의사례를자연스럽게모방한것으로보인다. 셋째, 출산장려금지원조례는한나라당의정당정책및공약에의해경기도 31개시 군에강제적으로동형화되었다. 2000년이후선거에서중앙당은출산장려정책공약을표명하고이를선거에서적극적으로홍보했다. 정당의정책이나공약은중앙당에서결정되고이후공천을받은공직선거후보자가선거과정에서정책공약을함께제시한다. 중앙당은전당대회에서최종당론과당략을결정하고최고위원회나정책위원회상임위원회등의기구를두고있다. 이들기구는선거시기뿐만아니라상시적으로운영되며국정에관련된논의가이루어지는기능을담당한다. 정당에서정해진당론과당규는정책에반영되고, 공직선거후보자로추천된당원은정해진당론과당규를따라야하는책임과의무가있다. 반드시따라야한다는강제조항은없으나따르지않을경우상당한 ( 혹은결정적인 ) 정치적불이익을감수해야한다. 정당의공천심의과정이이를뒷받침한다. 인터뷰의내용처럼공천심사에서 정당에대한공헌도 규정이포함되어강제조항의유무와관계없이사실상의강제성이작용하고있다. 출산장려금정책은효과성이확실하지않음에도불구하고정당이라는기제를통해서여러기초자치단체들에확산되었다. 시간의흐름에따라정책과정전반에서나타나는여러변수들의속성이나행태변화를 시차 의관점에서살펴봐야하는 시차적접근 의필요성이대두되는것이다. 시차에따라원인변수와결과변수사이의인과과계가지속적으로변화한다는전제하에 시차로인한정책문제발생은시차를고려한정책의정합성 (congruity) 확보 라는문제해결구조 (response structure of tit for tat) 를지니게된다 ( 김동환, 2007: 6; 김태승 권혁신, 2015: 693) 는것이다. 출산장려금은시차를고려한정책의정합성 (congruity) 을확보하지못했다. 정책정당성이확고하지못한상태에서정책지지여론의변화를무시한채신속한정책집행만을고집, 정책경험시차로인한정책순응효과의강화가이루어지기도전에정책을확대시도함으로써정책실패를자초한 ( 김 - 89 - - 90 -
태승 권혁신, 2015: 691) 것으로본다. 출산율에영향을미치는요인은서론에서언급한보고서에서알수있듯이경제적여건의충족과사교육비절감, 남편의가사와육아분담을현실화할수있는사회문화조성과개인의가치관형성등다양한요인이작용하고있다 ( 양정선 이나련, 2015: 38~68). 이를해결하기위한정책으로가장우선해야할것은여성의일-가정양립을위한제도가활성화되어야한다. 육아휴직의경우급여지원을현실화하고남성육아휴직을확대해야한다. 정시퇴근과무급돌봄휴직제를유급으로전환하는것도필요하다. 둘째보육 양육의경제적지원현실화이다. 특히둘째자녀를낳을수있도록지원하는방안이마련되어야한다. 자녀양육기여성의경우희망자녀수는 1.95명이나, 실제로자녀를 2명이상둔경우는 25.7% 에불과했다. 이는둘째자녀추가출산을위한정책지원이좀더적극적이어야함을의미한다 ( 양정선 이나련, 2015: 38~68). 셋째사교육비의절감이다. 올해 4월통계청이발표한 2016년학생 1인당사교육비는평균 25만 6천원이다. 이는평균치이고사는곳과소득에따라편차가심한사교육은출산율저하에심각한영향을미치고있다. 공교육의확대및내실화가필요하다. 이와같이본연구는출산장려정책과관련하여복잡하고다양한정책지원이요구됨에도불구하고출산장려금정책이정당이라는매개를통해확산된것을확인하였다는것에의미를둔다. 정당이라는기제의작동을피할수없다면정책확산방법으로적극활용하는것을고민해볼필요가있다. 또한출산장려정책과관련하여원인들을해결하기위한정책등이도입되고도입순서도미시적으로조정될필요가있어후속연구는이런점들을고려하여수행되기를소망해본다. 참고문헌 경기여성네트워크. 2011. 경기도저출산정책개발네트워크사업. 경기일보. 2017. 경기도합계출산율 1.19명 11년만에최저 8월 31일. 구리시 (http://www.gcc.or.kr/). 구리시의회 (http://www.guri.go.kr/). 김광수경제연구소 (http://www.kseri.co.kr/). 김동환. 2007. 시차이론과시스템다이내믹스. 한국정책학회하계학술대회발표논문 :1-15 김민곤 천지은. 2016. 저출산정책으로써출산장려금의정책효과성연구 : 서울 25개자치구들을중심으로. 국가정책연구, 30(2): 163-190. 김영순. 2000. 지구화시대의정책모방 : 미국, 영국, 한국의근로연계복지비교연구. 한국경제학회보, 36(4): 321~342. 김용복외. 2014. 한국형매니페스토 (K-Manifesto) 기반구축과정책선거활성화. 한국정당학회. 김은경. 2017. 프랑스저출산대응정책의효과성분석. 저출산대응및일 가정양립정책실효성제고를위한국제포럼 (2017.6.7). 경기도가족여성연구원. 김태승 권혁신. 2015. 시차이론의숙성기모델을통한정책사례연구 : 신행정수도건설정책과도로명주소사업을중심으로. 한국행정논집, 27(3): 691 715. 김태은. 2015. 배출권거래제도의선택과동형화메카니즘연구. 한국정책학회보, 24(2): 57~89. 뉴시스. 2017. 작년출산율 1.17명...OECD 꼴찌 8월 30일. 대통령직속저출산고령사회위원회 (http://www.precap.go.kr/). 목진휴외. 2013. 아동돌봄정책의기대와만족에관한인식연구 : 한국의미취학자녀를둔기혼여성을대상으로. 한국정책학회보, 22(2): 257~279 박지영. 2011. 출산장려금정책확산의영향요인연구. 이화여자대학교석사학위논문. 배상석. 2010. 출산장려금제도도입에관한연구. 수도권자치단체를중심으로. 한국정책학회보, 19(4): 273-298. 석호원. 2011. 출산장려금정책의효과성에관한연구. 서울특별시를중심으로. 지방행정연구, 25(2): 143-180. 신무섭. 2016. 전북도청의외국인직접투자유치사업의모방적수용과결과에관한탐색적연구. 한국자치행정학보, 30(3): 1-23. 양정선 이나련. 2015. 제3차경기도저출산대책기본계획 (2016~2020) 수립연구. 경기도가족여성연구원. 여성가족부 (http://www.mogef.go.kr/). 오용민. 2016. 지방선거에서의정당공천이지방정부의번문욕례및관리자의직무태도에미치는영향분석 : 미국지방도시의정당공천으로부터의시사점. 한국행정학회보, 50(1): 51-75. 용인시민신문. 2010. 한국의매니페스토운동은어디까지와있고, 어디로가야하나? 1월 18일. 원숙연 성민정. 2016. 가족친화제도동형화의내부구조와내부구조와영향요인 : 가족친화인증기업 ( 관 ) 을중심으로. 한국행정학보, 50(1): 139-166. 이대웅 권기현. 2014. 정책확산의영향요인분석 : 사회적기업조례제정을중심으로. 한국정책학회보, 23(2): 93-120. 이봉주. 2017. 아동수당도입필요성및재원마련방안. 국회저출산고령화특위간담회. 이삼식외. 2005. 저출산원인및종합대책연구. 한국보건사회연구원. 이석환. 2013. 한국지방자치단체출산장려정책의수평적 수직적확산. 한국행정학보, 47(3): 329-359. 이정철 허만형. 2012. 출산장려금제도의정책확산연구 : 기초자치단체의제도도입을기초한사건사분석. 정책분석평가학회보, 22(3): 95-119. 이창길. 2008. 세계화과정에서정책의동형화 (Isomorphism) 메커니즘분석 : 인력감축, 정보공개및민영화사례를중심으로. 행정논총, 46(4): 1-26. 이천시 (http://www.icheon.go.kr/). - 91 - - 92 -
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텍스트마이닝기법을활용한한국문화정책연구경향분석 박상언 ( 경기대학교경영정보학과 ) 이병량 ( 경기대학교행정학과 ) I. 들어가며어떤학문분야혹은그세부영역의연구경향을분석하려는시도는낯선것이아니다. 이러한시도는물론그분야의연구가일정한수준이상으로온축되어있음을전제로가능한일이다. 이처럼일정한수준의학문적업적이축적되어있는학문영역의연구경향을분석하는이유는우선기존의연구가쌓아온업적을확인하고평가하는데있을것이지만보다중요하게는이러한평가를통해서그분야의연구가어떤방향을지향하고있는지를전망하고더나아가서는어떻게발전해야할지제언하기위해서일것이다. 물론행정학혹은정책학의영역에서도이런시도는꾸준히이루어져왔다. 2016년한국행정학회창립 60주년을맞이하여 한국행정학보 가특집으로기획한한국행정학연구 60년도이와같은시도의연장선상에서이해할수있을것이다. 조직이론, 정책학, 지방행정, 재무행정등행정학의주요분야의연구경향을분석한이기획도정용덕 (2016) 이밝혔듯이 지난 60년동안이루어진연구내용을총정리하고성찰해보기위한것 인동시에 앞으로한국행정학이나아가야할방향을모색해보기위한것 이었다. 이와같은기획이아니라도개별연구자들에의한연구경향에대한분석은꾸준히시도되었다. 한국에지방자치제도가실시되기도전이었던 1985년한인숙 (1985) 에의해시도된지방자치행정연구경향에대한분석은이러한시도가얼마나오랜역사를가졌는지보여주는한예라고할수있다. 또한이런시도는권경득 (1996) 이나주상현 (2002) 과같이 한국행정학보 게재논문을대상으로한국행정학의연구경향을포괄적으로분석하는방식을취하기도하였고하태권 (1995) 이나김귀영 (2011) 과같이특정정책영역을대상으로이루어지기도했다. 윤견수 (2005) 나허만형 (2009) 은이런시도들과는차별적으로방법론을중심으로한국의행정학혹은정책학의연구경향을분석하기도하였다. 더나아가서최근에는최영출 박수정 (2011) 과홍형득 (2015) 에의해서는새로운방법을적용하여한국의행정학이나정책학의연구경향을분석하려는시도가이루어졌다. 이러한시도는문화정책의영역에대해서도꾸준히존재해왔다. 1989년정홍익의 문화행정연구 가 행정논총 에발표된이후 1990년대이후문화행정의위상이높아지면서문화정책에대한연구역시행정학의한세부영역으로자리잡아왔다. 문화정책에대한연구성과가축적되기시작하면서박광국 채경진 (2008) 이문화행정 60년에즈음하여연구논문, 학위논문, 저서등을중심으로문화정책연구경향을분석하였고, 이어임학순 (2009) 은 1998년부터 2008년까지이루어진학술연구와더불어정부의문화정책관련공공기관이발간한연구보고서의내용을분석하기도하였다. 또한서순복 (2013) 은행정학분야의학술지인 한국사회와행정연구 에게재된문화정책관련논문의연구경향을분석하였다. 같은해채경진 (2013) 은행정학분야학술지에게재된문화정 책관련논문 245편을대상으로연구경향의분석을시도하였고, 김정수 (2016) 는한국행정학 60 년을맞이하여연구논문, 학위논문, 저서를망라한연구경향의분석을진행하기도하였다. 당연히이런연구들은문화행정혹은정책연구를꾸준히수행하면서이분야에대한사전적인이해를충분히가진연구자들에의해수행되었는데이와같은연구들을통하여한국의문화정책연구는기존의성과에대한성찰을할수있었을뿐아니라앞으로의연구방향을모색할수있는기회를가질수있었다. 그러나이와같은연구자들의해당분야에대한깊은이해는이분야에정통하지않은다른연구자들은이해하기쉽지않은분석이나평가의기준을전제한것이기도했다. 이연구는이와같은한계를넘어서고자하는시도라고할수있다. 이연구는그대안을텍스트자체에대한분석으로보았다. 이를위해이연구는최근정보공학분야에서적극적으로활용되고있는텍스트마이닝기법을적용하여문화정책연구의경향을짚어보고자하였다. 이러한시도를통해이연구는문화정책연구경향에대한또하나의시각을제시할것이다. II. 분석의대상과방법이장에서는이연구에서분석하고자하는대상으로서의문화정책에대해정의한다. 이러한정의에기반하여실제로분석의대상으로사용된연구성과물이어떤것인지를구체화할것이다. 다음으로이연구에서사용된분석의방법인텍스트마이닝에대해소개할것이다. 1. 분석의대상으로서문화정책문화정책에대한정의는문화정책을연구하는학자들에의해서매우다양하게나타나고있다. 서순복 (2013) 은문화정책에대한다양한정의에대해소개하면서경우에따라서는아무런정의없이연구가진행되기도한다고지적하기도하였다. 실제로정부의문화주무부서도공보나방송의영역을담당하는데서부터시작하여최근에는체육과관광을중요한업무의영역으로다루고있기도하다 ( 이병량, 2004). 또한전통적으로한국어나종무와같은영역은문화주무부서의주요업무영역으로자리매김하고있기도하다. 경우에따라서는청소년업무가문화주무부서의주요업무로자리잡은시기도존재한다 ( 이병량, 2006). 이와같은현실정책의복잡다기한양상은기본적으로는레이먼드윌리엄스가지적했듯이문화라는개념이지니는다의성과복잡성에기인하는것이기도할것이다 (Williams[ 설준규 송승철 ], 1984). 그러나이러한어려움에도불구하고정책의대상으로서문화는협의로는현실적으로예술을의미하는인간의감정이나관념의미적표현으로정의되는한편광의로는삶의양식 (way of life) 으로서한사회구성원들이공유하는가치관 태도 관습의총합으로정의되고있다 ( 이병량, 2004; 김정수, 2016). 이러한점을고려하여이병량 황설화 (2012) 는 문화는사람들의삶의양식이구체적으로발현되는영역으로사람들이지니고있는미의식, 사상, 감정등이드러나는영역 이고, 정책으로서문화의영역에개입한다는것은어떤의미에서이와같은의식과사상, 감정의 - 95 - - 96 -
영역에영향을미치는시도 라고정의하기도했다. 따라서이연구에서분석의대상으로삼게되 는문화정책에대한연구도이와같은의미에서정부의문화영역에대한개입을연구의주제로 다루고있는연구성과물로한정지을수있다. 그런데이와같은정의와연결되어다루어져야할또하나의정책영역은다문화현상과관련하 여발생하는정부의개입이다. 다문화정책은어떤의미에서미의식이나그와관련된사상, 감정이 일차적으로중요성을가지는문화정책과는궤를달리하는것으로이해될수있고, 엄격하게구분 되어야하는정책영역으로이해될수있다. 그러나문화가기본적으로 삶의방식 으로정의되고, 또그본질을다양성으로이해한다면삶의다양성과그발현형태로서다양한소수적견해나취 향, 성향그리고이를지닌집단의인권을존중하기위한국가의개입인다문화정책은문화정책 의한영역으로받아들여질수있을것이다 ( 이병량, 2011). 이런입장에서이연구는한국의행정 학혹은정책학분야에서축적된다문화정책과관련된연구성과물역시분석의대상으로포함시 키고자한다. 2. 분석대상연구성과 이연구는위에서지적했듯이정부의문화영역에대한개입을주제로다루고있는연구성과 물, 즉문화정책관련연구성과물을기본적으로분석의대상으로삼고있다. 또한문화의본질인 삶의다양성을존중하기위한국가의개입으로서의다문화정책역시문화정책의한영역으로보 고관련한연구성과물도분석의대상으로삼고있다. 한편이연구는분석의대상으로삼을연구성과물을학술지에게재된논문으로한정한다. 그 이유는이연구가텍스트마이닝기법을통해연구경향을분석하기때문이다. 텍스트마이닝기 법을적용하기위해서는텍스트에대한분석이전제되어야하는데학위논문이나저서의경우에 는텍스트자체가너무방대하여의미있는분석이이루어질수없을뿐더러기술적인한계도존 재하기때문이다. 따라서이연구는행정학분야의학술지에게재된다문화정책을포함한문화정 책관련논문을분석의대상으로정했다. 그리고그학술지의범위는채경진 (2013) 이제시하고김 정수 (2016) 가그대로수용한것을따랐다. 채경진 (2013) 은문화정책연구경향을분석하면서행정 학에서문화정책관련연구가최초로소개된 행정논총 을포함하여 2012 년말을기준으로등재 연도가최소 5 년이지난행정학분야의학술지에게재된논문으로범위를한정하였다 21). 그리고 이기준을김정수 (2016) 역시그대로수용하였다. 대학에서발간된학술지를제외하면서 행정논 총 을포함시킨점을비롯하여이기준에대해논란의여지가존재할수있으나이연구역시이 기준을그대로수용한이유는텍스트마이닝기법을이용한이연구의연구경향의분석을기존 의두연구의연장선상에서평가하고비교할수있는근거를제공하기위해서이다. 21) 이학술지들은 행정논총, 한국행정학보, 한국행정연구, 한국행정논집, 한국지방자치학회보, 한국정책학회보, 한국정책과학학회보, 한국사회와행정연구, 한국거버넌스학회보, 지방행정연구, 지방정부연구, 정책분석평가학회보 이다. 연도 정책분석평가학회보 지방정부연구 < 표 -1> 연도별학술지별문화행정연구논문현황 지방행정연구 한국거버넌스학회보 한국사회와행정연구 한국정책과학학회보 한국정책학회보 한국지방자치학회보 한국행정논집 한국행정연구 한국행정학보 행정논총 1989 1 1 1990 1 1 2 1991 2 2 1992 0 1993 1 1 1994 1 1 1995 0 1996 2 1 1 4 1997 1 1 1998 1 1 1999 1 1 1 1 2 2 8 2000 1 1 1 3 2001 1 1 1 1 1 5 2002 2 2 2 1 3 1 11 2003 2 1 4 5 1 3 3 1 20 2004 2 2 5 5 2 2 2 2 1 23 2005 1 3 2 1 2 9 2006 2 1 2 3 2 1 1 1 2 15 2007 1 2 2 1 1 1 8 2008 2 2 4 1 1 6 2 18 2009 2 1 4 3 1 1 1 1 2 16 2010 2 3 1 2 1 1 4 1 1 1 17 2011 1 3 1 2 6 1 1 2 1 1 1 1 21 2012 1 5 1 1 5 3 2 1 1 2 22 2013 1 4 1 1 1 1 5 1 4 1 2 22 2014 2 1 1 3 1 2 2 1 13 2015 1 3 2 2 3 1 1 9 1 3 26 2016 5 1 1 3 1 1 1 13 계 12 38 14 19 45 22 27 19 34 9 28 16 283 합계 - 97 - - 98 -
< 표-1> 에서보듯이 1989년이후 2016년까지주요행정학학술지에게재된문화정책연구논문의총수는 283편이었다. 합계에서볼수있듯이문화정책 2002년최초로 10편이넘게게재된문화정책연구논문은약간의부침이있지만 2005년과 2007년을제외하고는매년꾸준히 10편이넘게발표되고있다 22). 이연구는텍스트마이닝기법의적용을위해기본적으로이모든논문의본문전체를자료로추출하였다. 또한논문의주제어역시따로분석의대상이되는자료로추출하였다. 그러나일부논문의경우에는본문전체를텍스트자료로추출할수없었다. 이경우에는초록을텍스트자료로추출하거나, 일부초록이존재하지않는논문이경우는논문이서론과본론을텍스트자료로삼았다. 이런논문들은전체 283편논문가운데 66편으로 23.3% 정도의비중을차지하고있다. 3. 분석의방법최근사회연결망서비스 (Social Network Service: SNS) 등을통해방대한텍스트데이터들이생산됨에따라, 이러한비정형적인데이터를분석할수있는방법에대한요구가많아지고있다. 텍스트마이닝은기존의정형적인데이터를대상으로하는데이터마이닝과는달리, 텍스트를대상으로하여고수준의정보를추출하고자하는방법이라고할수있다 (Blei and Lafferty, 2009). 주로통계적인패턴을학습하는방식으로수행되며, 텍스트의분류와군집화, 개념의추출, 감성분석, 문서요약등이대표적인텍스트마이닝분야혹은기법이라고할수있다. 본연구에서는연도별저자별논문편수와연도별주제어별논문편수를계산하기위하여기초적인기술통계분석을수행하였을뿐만아니라, 앞서설명한텍스트마이닝의대표적인방법중하나인토픽모델링을사용하여각논문에공통적으로잠재되어있는연구주제들을분석하고, 그연구주제들이시간에따라어떻게변화하였는지를알아보고자하였다. 먼저연도별저자별논문편수와연도별주제어별논문편수를계산하기위해, 최근데이터분석을위해가장많이활용되고있는도구중하나인 R 통계패키지를이용하였다. 각논문에대하여저자와주제어들을추출하여정리한후, R에서제공하는워드테이블을이용하여연도별로저자와주제어에해당하는논문의빈도를계산하였다. 토픽모델링은텍스트형태로되어있는다수의문서들로부터공통적으로내재되어있는주제들을추출하기위한방법론이다 ( 박상언, 2015). 본논문에서는발표된논문들의내용에내재된주제들을추출하여살펴보고, 주제들간의상대적인중요성을보기위하여토픽모델링을사용하였다. 토픽모델링의기본적인가정은, 저자들이문서를작성할때먼저특정한주제들을정하고나서그러한주제들로부터문장을구성한다는것이다. 따라서문서를구성하는단어들은그주제들로부터파생되어진것으로볼수있으며, 토픽모델링은문서와단어들에대해통계적인추론을수행 하여본래의주제들을찾아내는방법이라고할수있다. 이러한작업을하기위해서는먼저자연어로기술되어있는문서들에대해형태소분석을함으로써문장들을개별단어로분리해야한다. 본연구에서는 R 패키지에서제공되는 KoNLP 라이브러리를사용하여형태소분석을실시하였다. 형태소분석후에는기본적인단어처리를위해 TM 패키지를사용하였으며, 토픽모델링의가장대표적인알고리즘인 LDA(LatentDirichlet Allocation) 분석을위해 R에서제공되는 LDA 패키지를사용하였다. LDA는 Blei et al. (2003) 에의해제안된알고리즘으로, 앞서설명한바와같이, 확률기법을기반으로하여문서의토픽분포를추론한다. LDA에서토픽은주제를의미하는용어로사용되며, 각문서들이특정한주제에속할확률분포와주제로부터특정단어들이파생되어나올확률분포가주어졌을때, 이두확률분포를조합하여각문서들에들어가는단어들의확률분포를계산해낸다. < 그림-1> 에서 θ는문서들이각주제들에속할확률분포를나타내며디리클레분포의매개변수인 < 알파 > 에의해결정된다. 그림에서 N은특정문서에속한단어의집합이며, M은전체문서의집합을나타낸다. z는문서내의단어들이주제들에속할확률분포를나타내며, 이는 θ에의한다항분포로선택된다. β는각주제가특정단어를생성할확률을나타내는확률분포이며, 결국 z 와 β에의해실제문서들의단어분포인 w가결정된다. 이모형에서 w만이실제로문서들을통해주어진분포이고나머지는모두잠재변수이다. LDA 알고리즘에서는주어진문서와토픽들의사전확률분포인 α와토픽내에서단어의사전확률분포인 β의파라미터값을활용해반복적인시뮬레이션을통해 z와 θ를추정한다. 토픽모델링은다양한분야의기술및연구동향을분석하는데자주활용되고있다. 박자현 송민 (2013) 은문헌정보학주요학술지인정보관리학회지, 한국문헌정보학회지, 한국도서관 정보학회지, 한국비블리아학회지를대상으로 1970년도부터 2012년도까지초록을수집하여, 토픽모델링을통해연구주제를도출하고이를문헌정보학의주제분류표와비교 분석하였다. 강범일 송민 조화순 (2013) 은토픽모델링을이용하여대선에대한각매체들의입장을분석하고매체의이데올로기에따라기사를보도하는경향성을확인하였다. < 그림-1> LDA 22) < 표 -1> 에서집계한문화정책논문편수는김정수 (2016) 의연구와다소간의차이가있다. 그이유는이연구와김정수 (2016) 의연구사이에문화정책연구의범위에관한약간의견해차이가있었기때문이라고볼수있겠다. 토픽트렌드는일정기간동안에토픽들의가중치의변화를나타낸것이다. 연도별로그연도 에출판된논문들에대해토픽트렌드를계산하기위해이전연구에서사용된적이있는다음과 - 99 - - 100 -
같은공식을적용하였다 (Kim et al., 2015). : 연도 t의토픽분포 : 연도 t에출판된논문의수 : 논문 d의토픽분포 위공식은결과적으로그연도에출판된논문들에나타난토픽들의가중치평균을구한것으로볼수있다. 즉해당연도에더많은논문에서비중이더높게다뤄진토픽은높은가중치를갖게된다. 본연구에서는각토픽들에대해그래프의추세를봄으로써시간에따른토픽들의변화를분석하고자하였다. 토픽트렌드또한최근다양한분야에서트렌드를파악하기위해활발하게사용되고있다. 박주섭 홍순구 김종원 (2017) 은기존의델파이기법대신토픽모델링을이용하여미국특허문서들로부터 20개의인공지능세부기술을도출하고, 도출된기술들에대한관심의증가여부를토픽트렌드를이용하여분석하였다. 또한윤소연 윤동근 (2017) 은우리사회에서논의되고있는재난및안전분야의이슈를분석하기위해, 토픽모델링을이용하여 27년간의뉴스기사로부터 20개의주요주제어를도출한후, 시계열분석즉토픽트렌드분석을수행하였다. III. 연구경향분석의결과이장에서는연구경향을분석한결과를제시하여이를평가하고그의미를해석하고자한다. 이를통해지난약 30여년간이루어진한국문화정책연구가현재어느지점에도달해있는지를확인하고또앞으로의어떤방향으로나아가게될것인지를전망할것이다. 1. 문화정책연구자문화정책연구자에대해서는게재된논문의편수나영향력, 연구활동의분야뿐만아니라연구자개개인의연구에대한동료로서의평가도이루어지고있다 ( 채경진, 2013; 김정수, 2016). 그러나이연구에서는문화정책연구자의연구활동의추이를분석함으로써문화정책연구가직면하고있는현재의상황을짚어보고자한다. 단독과공동을포함하여분석의대상이된학술지에문화정책관련논문을 5편이상쓴저자는 12명이다. < 표-2> 는이를분석의대상이되는가장최근년도인 2016년을기준으로 5년단위로나누어정리한것이다. < 표-2> 에서볼수있듯이 1989년이후현재까지문화정책관련논문을가장많이게재한학자는서순복으로 18편이고, 박광국이 12편으로그뒤를잇고있다. 또한김 정수와이병량이각각 8 편의논문을게재하고있으며, 채경진과한승준이각각 7 편의논문을게 재하고있다. < 표 -53> 5 편이상저자전체연대별논문수합 1996년까지 1997~200 1 2002~2006 2007~2011 2012~2016 총계 서순복 0 1 6 8 3 18 박광국 0 2 5 5 0 12 김정수 0 1 3 2 2 8 이병량 0 0 2 4 2 8 채경진 0 0 0 3 4 7 한승준 0 0 0 5 2 7 박진경 0 0 0 3 3 6 주효진 0 1 4 0 1 6 채원호 0 0 5 1 0 6 원숙연 0 0 0 3 2 5 이종열 0 0 3 2 0 5 임학순 1 0 3 0 1 5 그런데흥미로운사실은 5 편이상의관련논문을게재한주요문화정책연구자가운데가장최 근 5 년인 2012 년에서 2016 년사이의게재논문수가이전시기에비해늘어난연구자는채경진 1 명에지나지않는다는점이다. 결국이는대부분의주요문화정책연구자들의문화정책에대한 연구는이전기간에비해상대적으로부진해지고있다는점을보여준다. < 표 -54> 연대별복수논문게재저자수 1996까지 1997~200 2002~200 2007~201 2012~201 1 6 1 6 합계 5편이상저자 0 0 3 3 0 6 4편이상저자 (5편포함 ) 0 0 7 4 4 15 3편이상저자 (4, 5편이상 0 0 12 8 8 28 포함 ) 2편이상저자 (3, 4, 5편이상포함 ) 0 2 27 15 27 71 < 표 -3> 은위의 < 표 -2> 와같은시간범위를기준으로 5 년단위로복수의논문을발표한저자의 수를보여주고있다. 5 년의시간범위를놓고보았을때, 2002 년에서 2006 년까지의기간과 2007-101 - - 102 -
년에서 2011 년까지의기간동안에는각각 3 명의연구자가 5 편의논문을발표하며왕성한연구 활동을이어간사실이확인되고있다. 그런데 2012 년에서 2016 년까지의 5 년의기간동안에는 5 편의논문을게재한연구자는단한명도존재하지않고있다. 이와같이왕성한연구활동을벌 이는연구자수의감소추세는논문편수의범위를 4 편이상과 3 편이상의저자로확대하는경우 도그대로나타나고있다. 4 편이상저자의경우나 3 편이상저자의경우모두 2002 년에서 2006 년에이르는기간까지가각각 7 명과 12 명으로가장많았고, 2007 년에서 2011 년에이르는기간까 지나 2012 년에서 2016 년에이르는기간까지의경우는각각 4 편과 8 편으로같다. 즉 5 년동안 3 편이상의문화정책논문을발표하는정도로왕성하게연구활동을벌인연구자의수는 2002 년에 서 2006 년사이에가장많이있었고, 이후에는조금씩감소하는추세에있다는것이다. 다만 5 년 간 2 편이상문화정책논문을게재한연구자로범위를확대하면 2012 년에서 2016 년에이르는가 장최근의 5 년기간동안이 27 명으로 2002 년과 2006 년사이의기간과같은수준을회복한것으 로볼수있다. 이러한경향은주요저자들이동일한시간범위에서발표한논문의수를통해서도비슷하게나 타나는것으로확인할수있다. < 표 -4> 는연대별복수논문게재주요저자의논문수를집계하 고있다. 이표에서볼수있듯이 5 편이상의문화정책관련논문을게재한주요연구자의연구 활동이가장활발했던시기는 2007 년에서 2011 년사이이다. 이기간동안이들저자들이게재한 전체논문의수는 36 편으로이전시기인 2002 년에서 2006 년의 31 편에비해소폭으로나마늘어 나고있는경향을보이고있다. 그러나가장최근시기인 2012 년에서 2016 년사이에는이들주 요저자들이게재한논문이 20 편으로큰폭으로감소하고있다. 이런경향은주요저자의범위를 4 편이상으로확대하는경우에는조금달라지는데, 이경우에는 2002 년에서 2006 년까지의기간 에발표된논문이 51 편으로가장많았다가 2007 년에서 2011 년까지의기간중에는 44 편으로감소 한데이어 2012 년부터 2016 년까지는 40 편으로다시감소하고있는경향이나타나고있다. 이러 한경향은주요저자의범위를 3 편이상으로확대하는경우에는더욱두드러지게나타나서 2002 년에서 2006 년까지의기간 63 편, 2007 년에서 2011 년까지의기간 53 편, 2012 년에서 2016 년까지 의기간 44 편으로집계되고있다. 다만주요저자의범위를 2 편이상으로확대하는경우에는 2002 년에서 2006 년까지의기간에 81 편이었던논문수가 2007 년에서 2011 년까지의기간에는 66 편으로크게줄었다가 2012 년에서 2016 년까지의기간동안은다시 79 편으로전전기간의수준으 로회복되는경향을보여주고있다. < 표 -55> 연대별복수논문게재저자의게재논문수 1996까지 1997~200 2002~200 2007~201 2012~201 1 6 1 6 합계 5편이상저자 1 5 31 36 20 93 4편이상저자 (5편포함 ) 3 11 51 44 40 149 3편이상저자 (4, 5편이상 6 13 63 53 44 179 포함 ) 2 편이상저자 (3, 4, 5 편이상포함 ) 7 14 81 66 79 247 이러한상황을종합적으로평가하자면문화정책관련주요연구자들, 특히 5 편이상문화정책 연구성과를게재한연구자들의경우에는채경진을제외하면새로이진입한연구자들이없는상 황에서 2010 년이후에들어서면서연구활동이다소소극적으로전개되고있다고할수있다. 이 는주요연구자의범위를 3 편이상문화정책연구성과를보인연구자로확대할경우더욱두드 러지는현상이다. 다만 2 편이상의연구자의경우 2012 년에서 2016 년까지의기간중에새로진 입한연구자의수가 2002 년에서 2006 년수준을회복하고있으며연구활동도그에버금가게활 발해지고있음을확인할수있다. 이러한현상은기본적으로한국의행정학분야에서 1 세대문화정책연구자들과이후세대문화 정책연구자들간의세대교체의양상을보여주는것으로해석된다. 즉 1 세대연구자들의연구활 동이시간적인요인등에의해서서히퇴조하는와중에이를계승할새로운연구자군이뚜렷하게 부각되지않고있는현실이확인되고있는것이다. 물론 2012 년에서 2016 년에이르는기간동안 다시 2 편이상문화정책논문을발표한저자들이늘어나고있다는점은문화정책연구의다음세 대를이어갈후보자군이어느정도형성되고있다는기대를가질수도있다. 그러나 5 년이라는 기간을전제했을때, 2 편이라는연구성과물이그다지두드러진것이라고할수없을뿐더러 2 편 정도의성과를가지고그연구자의연구영역에관한정체성을규정하기는무리가있다는점을 고려했을때현재의세대교체의상황은긍정적으로평가하기에는무리가따른다고할것이다. 이 점에대해서는문화정책연구를주도해온 1 세대주요연구자들을중심으로상황에대한인식의공 유와또한대책에대한논의가이루어져야할것으로판단된다. 2. 연구의주제어 학술논문을쓰는과정에서중요한의미를차지하는것은연구자스스로자신의연구의주제어 를선정하는것이다. 이과정에서연구자들은자신의연구가어떤주제와문제의식을담고있으 며이를어떤방법과내용으로채웠는지를확인하게된다. 따라서논문의주제어를통해서도관 련분야의연구가어떠한경향을보이고있는지를어느정도는확인할수있다. < 표 -5> 는이연구의분석대상이된논문들의주제어가운데 3 회이상나타난주제어를정리 한것이다. 그런데 < 표 -5> 에서볼수있는것처럼이들주제어는의미의연관성에따라크게네 가지의범주로정리될수있다. < 표 -56> 3 회이상출현한주제어 1997~2001 2002~2006 2007~2011 2012~2016 총계 - 103 - - 104 -
문화정책일반다문화정책지역문화및지역문화축제문화시설운영 문화정책 1 15 11 2 29 문화 0 6 2 2 10 문화예산 0 3 1 2 6 문화행정 0 3 1 1 5 거버넌스 0 1 1 2 4 문화거버넌스 0 2 2 0 4 문화서비스 0 1 2 1 4 문화이론 0 3 1 0 4 문화민주주의 0 1 1 1 3 문화복지 0 2 0 1 3 문화행정연구 0 0 1 2 3 소계 1 37 23 14 75 다문화주의 0 0 12 5 17 다문화정책 0 0 9 6 15 다문화사회 0 0 4 2 6 다문화 0 0 2 2 4 다문화가족 0 0 1 3 4 사회통합 0 0 1 3 4 이민정책 0 0 3 1 4 동화주의 0 0 2 1 3 외국인정책 0 0 1 2 3 소계 0 0 35 25 60 지역축제 0 6 1 3 10 문화도시 0 0 4 4 8 지역문화 0 2 1 2 5 부천시 0 1 2 1 4 문화관광 0 2 1 0 3 문화마케팅 0 3 0 0 3 문화행사 0 2 1 0 3 장소마케팅 0 1 2 0 3 지방정부 0 2 0 1 3 지역문화정책 0 2 1 0 3 지역발전 0 0 0 3 3 소계 0 21 13 14 48 문화예술회관 0 3 0 1 4 효율성 0 2 1 1 4 문화시설 0 1 2 0 3 문화재 0 0 2 1 3 민간위탁 0 1 0 2 3 성과평가 0 1 1 1 3 정책평가 0 0 0 3 3 소계 0 8 6 9 23 그가운데가장많이출현한문화정책일반에관한주제어이다. 특히많이사용된주제어로는 문화정책, 문화 이고, 문화예산, 문화행정 등이그뒤를잇고있다. 그런데문화정책일반에관한주제어는현격하게그빈도가줄어들고있는것으로나타나고있다. 여기에는문화정책연구초기에는정책의범위등을확정하기위한개념규정을위해서많이다루어졌던 문화정책, 문화, 문화행정 등의주제어가연구가진전되어감에따라덜중요하게다루어지고있는현실이반영되고있는것으로보인다. 그러나 문화이론, 문화민주주의, 문화복지 등문화정책의이론화와관련된주제어들은상대적으로빈도자체가높지않은상황에서빈도의감소현상도나타나고있다. 또한 문화정책 이나 문화 의개념에대한논의도급격하게감소되고있어전반적으로문화정책연구가이론화에대한관심이높지않음을확인시켜주기도한다. 그다음으로두드러지게보이고있는것은다문화정책관련주제어이다. 다문화정책관련주제어는 2007년에서 2011년까지의시기에처음등장하였다. 특히 다문화주의, 다문화정책 는전체적으로 17회, 15회나주제어로다루어지고있는데이는 문화정책 을제외하면가장많은횟수로 2007년이후다문화정책과관련된연구들이얼마나활발하게이루어졌는지를짐작하게한다. 그러나다문화정책과관련된연구도 2012년이후 2016년까지의기간동안에는전시기에비해현격하게감소되고있는것으로나타나고있다. 물론이역시 다문화주의, 다문화정책, 다문화사회 등개념의정의를위한주제어들이연구의진전에따라덜다루어진결과라고할수있다. 그러나 다문화가족, 사회통합, 외국인정책 등과관련된구체적인정책대상이나지향에대한주제어가다소늘어난것을제외하고는전반적으로빈도가감소하는추세에있다는점역시동시에확인되고있다. 다음범주는지역문화및지역문화축제에관한주제어이다. 지방자치제의실시는지방자치단체가지역을주도적으로발전시킬전략을개발할것을요구하고있다. 그가운데문화를통한도시의발전은중요한위치를차지하고있다. 지역문화축제등의활성화는그구체적인세부전략으로적극적으로도입되어왔다. 그런의미에서다문화정책관련연구보다이른시기인 2002년에서 2006년까지에이르는기간에도지역문화및지역문화축제에관한주제어인 지역축제, 문화마케팅, 지역문화, 문화행사, 지역문화정책 등이다루어졌다. 그러나지역문화및지역축제에관란주제어역시이후의시기에점차로빈도가감소하고있는추세가두드러지게나타나고있다. 2007년에서 2011년까지의기간에는 2회이상의빈도를보인주제어는 문화도시, 부천시, 장소마케팅 등 3개밖에없었고, 2012년이후 2016년까지의기간에도 지역축제, 문화도시, 지역문화, 지역발전 등 4개에지나지않았다. 물론전체의빈도도현격하게감소하여 2007년에서 2016년까지에이르는 10년의기간동안나타난지역문화및지역문화축제에관한주제어전체수가 27회로 2002년에서 2006년까지에이르는 5년기간의 21회와비슷한수준에머무르고있다. 마지막으로는문화시설운영으로정의될수있는주제어의범주이다. 문화시설은문화정책을수행할수있는하드웨어로지방자치단체를중심으로적극적으로건립되었다. 그러나이러한하드웨어자체가문화를발전시키는것이아니라이의효율적인운영이나이를통한성과의달성이 - 105 - - 106 -
중요하다는관점이제기되면서관련연구들도꾸준히이루어진것으로보인다. 이는주제어의빈도수의변화에서도드러나고있는데, 2002년에서 2006년까지의기간에가장두드러졌던주제어가 문화예술회관 이었던데반해 2012년에서 2016년까지의기간에가장눈에띄는주제어는 정책평가 였다. 그러나전체적으로문화시설운영과관련된주제어도이전의다른주제어범주들에비해빈도가현격하게낮은수준인데다가뚜렷한증가세도나타나지않는다는점이확인된다. 결국주제어를통해서확인되는사실은문화정책연구가주요범주에서모두연구가감소세를보이고있으며대체로 2002년에서 2006년까지의기간을정점이었다는점이다. 예외적으로다문화정책관련연구는 2007년에서 2011년사이의기간에처음나타나폭발적으로연구가되었지만그추세역시급격히감소하고있는것으로확인되었다. 이는문화정책연구의주제가다변화된결과로해석될수도있을것으로보인다. 그러나문화정책연구의길지않은역사를감안했을때, 주요범주를중심으로연구자체의심화가이루어지지않은상황에서연구주제가분산되는경향을바람직한것으로평가하기는힘들어보인다. 3. 연구의내용 V6 지방문화예술회관 문화예술회관, 운영, 효율성, 공연장, 지방자치단체, 운영주체, 문예회관, 가동률, 문화예술기관, 기초자치단체, 민간위탁, 공공서비스, 수익률, 공연, 문화시설, 위탁, 전당, 운영성과, 자치단체, 문화서비스 V15 문화예술기관 정부, 법인화, 보조금, 위원회, 설립, 정책문제, 문화예술정책, 문화예술분야, 현 금거래, 예술의, 노무현, 공공성, 서울시향, 대통령, 지식정보자원, 이해관계자들, 비영리, 제회, 이명박, 신념체계 V13 문화산업정책 문화산업, 산업, 애니메이션, 문화원형, 경쟁력, 콘텐츠, 게임, 생산, 문화콘텐츠, 제작, 클러스터, 창작소재, 문화상품, 제품, 산업적, 상품, 업체, 문화콘텐츠산업, 육성, 거래 V9 영화산업정책 영화, 영화산업, 미국, 규제, 한국영화, 정책변동, 보호, 영화정책, 당시, 부산국제 영화제, 이데올로기, 스크린쿼터, 정책레짐, 자국, 이익집단, 장관, 한국과, 외규 장각, 환수, 문화외교 V12 문화재정책 문화재, 문화자본, 문화유산, 문화자원, 유적지, 고인돌, 민속, 계산, 동화사, 보존, 문화재행정, 신라문화권, 무형문화재, 할인율, 문화재청, 지불의사금액, 반환, 공 공재, 커뮤니티웰빙, 건립정책 V7 문화예술교육정책 학교, 문화예술교육, 주민자치센터, 한국문화예술교육진흥원, 학교문화예술교 육, 문화욕구, 전통공연예술, 강사, 교육부, 정책네트워크, 문화예술교육정책, 교 육청, 시범사업, 문화복지, 성과지표, 예술강사, 실천목표, 김유정, 예술교육, 거 번먼트 0.027 0.027 0.023 0.022 0.017 0.017 이연구는한국문화정책연구의경향을분석하기위해관련연구논문의내용을텍스트마이닝 기법을적용하여분석하였다. 이를통해이연구는한국문화정책연구논문전체에서의미가연 관되는용어들로연결된 15가지의주제를도출하였다. 그가운데세가지의주제는가령 위하, 통하, 활용, 제공 이나, 대하, 경우, 나타나, 따라 혹은 권한, 조선, 편향 등일반적 인용어들이중첩되어사용된것이동일한주제의군으로묶인것이었다. 따라서이연구는이를 제외한 12가지의주제를도출하였다. < 표-6> 문화정책연구내용주제 번호 토픽제목 토픽내용 비중 V1 다문화정책일반 다문화, 다문화주의, 다문화정책, 외국, 사회, 외국인, 다문화사회, 이민자, 이주 0.047 민, 차별, 결혼이민자, 다양성, 동화주의, 태도, 인정, 소수자, 사회통합, 거주, 이주, 국적 V3 계량연구 영향, 미치, 요인, 변수, 긍정적, 가설, 통계적, 문항, 유의미한, 만족, 측정, 검증, 종 0.043 속변수, 대응성, 변수들, 신뢰성, 독립변수, 선행연구, 척도, 분석결과 V5 지역문화축제 축제, 지역축제, 마케팅, 이벤트, 행사, 개최, 만족, 방문객, 관광, 지역문화행사, 지 0.036 역주민, 문화마케팅, 고객, 방문, 문화수, 관람객, 문화관광, 홍보, 주제, 관광객 V10 문화도시전략 지역, 도시, 문화적, 문화도시, 발전, 장소마케팅, 주민들, 전략, 지역발전, 창출, 이 0.035 미지, 부천, 조성, 지역경제, 주민, 부천시, 문화영향평가, 관광객, 글래스고우, 공간 V2 문화정책일반 문화, 문화정책, 문화행정, 문화예산, 문화예술, 문화복지, 메세나, 문화향유, 영 0.034 역, 문화시설, 문화향수, 국민, 향유, 문화관련, 문화수준, 문화재, 진흥, 문화활동, 문화환경, 문화산업 V8 결혼이주여성관련정책 가족, 교육, 적응, 여성, 자녀, 결혼이주여성, 다문화가족, 한국어, 결혼, 한국인, 다문화가족지원센터, 다문화가정, 국제결혼, 출신, 한국사회, 건강, 부부, 베트남, 취업, 언어 0.029 이들가운데가장먼저눈에띄는주제는 V2 항목으로묶인문화정책일반에관한것이다. 이항목에는 문화, 문화정책, 문화행정 뿐만아니라문화정책의세부영역이라고할수있는 문화예산, 문화복지, 문화예술, 문화산업 등이망라되어있고, 또한문화정책의목표혹은평가기준이라고할수있는 문화향유, 문화향수, 문화수준, 문화활동 등의용어들이함께포함되어있다. 한편 V7, V9, V12, V13, V15 항목에서는세부문화정책영역이드러나고있다. V7 항목은문화예술교육정책이문화정책연구에서주요하게다루어진주제임을확인할수있게한다. 학교나주민자치센터에서의문화예술교육을중심으로이루어진이정책의성격을반영하듯이이항목에서는 학교, 교육부, 교육청, 주민자치센터 등의용어와함께 문화예술교육, 학교문화예술교육, 문화예술교육정책, 예술강사, 강사 등의발견되고있다. 또한 문화복지 나 정책네트워크 와같이이정책의목표나집행방식을확인시켜주는용어들도함께나타나고있어이러한연구들이어떠한내용으로이루어졌는지를짐작하게해주고있다. V9 항목은문화정책연구에서영화혹은영화산업정책이주요하게다루어졌음을확인시켜준다. 한국영화, 스크린쿼터, 규제, 보호 등의용어는영화산업정책이어떤관점에서다루어졌는지보여주고있기도하다. V12 항목은문화재정책역시문화정책의중요영역이고, 또그만큼문화정책연구에서도활발히연구가이루어진분야임을드러내보여준다. 문화재, 문화유산, 문화자원 의용어와함께발견되고있는 공공재, 보존, 반환 등의용어는문화재정책의지향과더불어관련연구의관심이어디를향하고있는지를확인시켜준다. V13 항목은문화산업정책역시문화정책연구에서하나의흐름을형성해왔음을알게해준다. 문화산업, 애니메이션, 콘텐츠, 문화콘텐츠, 게임 등과같이문화산업정책의구체적인정책대상이무엇이었는지를보여주는용어와함께 경쟁력, 생산, 문화상품, 산업적, 육성 등은문화산업정책이어떤관점에서연구의대상이 - 107 - - 108 -
되었는지도보여주고있다. V15 항목은다소간판단을유보하게하는혼란이존재하지만문화예술기관들에관한주제인것으로해석된다. 가령 법인화, 비영리, 보조금, 서울시향, 설립 등의용어는그러한판단을가능하게하는근거가되고있다. 그런데흥미로운사실은이항목에서 정부, 대통령, 노무현, 이명박 등의용어도동시에발견된다는점이다. 이는문화정책연구에서문화예술기관이라는주제는정부의역할을중심으로분석되었을가능성을보여주고있다. 위의주제들이주로중앙정부의문화정책을다룬것이라고한다면 V5, V6, V10 은지방자치단체차원의문화정책과관련이된것이라고할수있다. V5 는지역의문화축제와관련된연구가활발하게이루어져주요연구주제가되었음을확인시켜준다. 마케팅, 문화마케팅, 홍보, 방문, 방문객, 만족, 관광, 문화관광, 관람객 등이주제에연관되어나타나는용어들은지역축제관련연구들이주로는문화축제의관광효과를중심으로이루어졌음을짐작하게한다. V10 은구체적인문화축제보다는지역발전의전략으로서문화도시에관한논의가문화정책연구의한경향이되고있음을보여준다. 문화도시, 지역, 도시, 발전, 지역경제, 지역발전, 전략 등의용어는이와같은맥락에서연관되어사용된것으로보인다. 한편으로 부천, 부천시, 글래스고우 는이와같은연구에서문화도시로서의부천이나글래스고우의사례가매력적인소재였음을확인시킨다. V6 는이와다른맥락으로지방자치단체의문화정책에서문화예술회관이차지하는중요성을보여주고있다. 즉 문화예술회관 혹은 문예회관 이 지방자치단체 의문화정책에서 운영, 운영주체, 민간위탁 등의운영방식과관련해서혹은 효율성, 가동률, 수익률, 운영성과 등의성과차원에서중요한문제를제기하고있다는것이다. 그리고이런상황이문화정책연구에서도하나의경향으로반영되고있다는것이다. 다음으로뚜렷한경향을형성하고있는주제는다문화정책이다. 다문화정책관련주제는두가지로나누어진묶음으로구별되었다. 먼저 V1 항목으로묶인주제는다문화정책일반에관한것이라고해석된다. 여기에는 다문화, 다문화주의, 다문화정책, 다문화사회, 다양성, 동화주의, 사회통합, 인정 등의용어들의구체적으로사용되었다. 이러한용어들은다문화사회의도래에따른정책의지향을제시하거나관련한입장을나타내고있는것으로해석할수있다. 이와더불어 V8 항목으로묶인주제에서는 결혼이주여성, 가족, 교육, 다문화가족, 다문화가정, 국제결혼, 한국어, 다문화가족지원센터 등의용어들이연관되어나타났다. 이는다문화정책연구들이다룬구체적인정책이결혼이주여성의증가로수요가발생한다문화가족정책이었다는점을확인시켜주고있다. 마지막으로확인되는문화정책연구의경향은 V3 에서정리되고있다. 선행연구, 가설, 변수, 독립변수, 종속변수, 요인, 측정, 검증, 신뢰성, 분석결과 는계량연구에서전형적으로사용되는용어들로이러한용어들이하나의주제로분류될수있었다는점은방법론으로서계량연구가문화정책연구에서차지하는위치를보여주고있다. 그렇다면이러한주제들은얼마나활발하게이루어지고있을까? < 그림-2> 는이들주제들이얼마나빈번하게다루어졌는지를 4년단위의시간으로구분하여추세를보여주는그래프들이다. 그래프에서볼수있듯이전반적으로문화정책관련연구주제는시간이흐름에따라전반적으로빈 < 그림-17> 도가감소하고있는추세를보여주고있다. 완만하게나마빈도의상승추세가나타나면서그추세가최근까지이어지고있는주제는 V3, V6, V15 정도로확인되고있다. 이러한추세를통해확인되는사실은중앙정부와지방자치단체와관계없이문화예술회관혹은문화예술기관등의운영과관련한연구가꾸준히이루어지고있다는점이다. 또한연구의구체적인대상이나주제와관련없이계량방법을적용한연구는꾸준히이루어지고있음도확인되고있다. 한편으로추세의하락이두드러지는주제는 V1, V2, V5, V12, V13 등이다. 이가운데더욱극적인하락의추세가나타나는것은문화정책일반에관한주제 (V2) 와지역문화축제 (V5) 관련주제이다. 또한문화재정책관련연구 (V12) 나문화산업정책관련연구 (V13) 도문화정책 - 109 - - 110 -
연구의중심에서벗어나고있음이확인되고있다. 한편흥미로운점은다문화정책관련주제인데, 2000년대초반이후로급속도로확대되었던다문화정책일반 (V1) 에관한연구가매우짧은시간만에연구의빈도가급격히감소되는한편완만하게나마증가추세를보였던가족정책을중심으로한구체적인다문화정책연구 (V8) 역시가장최근의시점에들어서서는다시감소의추세를보이고있다는사실이다. 그외문화예술교육정책에관한연구 (V7) 는 1990년대말에서 2000년대초반사이, 영화혹은영화산업정책관련연구 (V9) 는 2005년에서 2008년까지의기간을정점으로연구의빈도가감소하고있는것으로나타났다. 또한문화도시등문화를통한도시발전전략에관한연구 (V10) 은꾸준히감소하는추세로연구가이루어지고있음이확인되고있다. 결론적으로문화정책에관한연구는주제별로보았을때, 문화예술시설혹은기관의운영과관련한연구들이꾸준히이루어지고있을뿐대부분의주제들이시간의흐름에따라빈도의감소가뚜렷하게나타나는양상을보이고있음을확인할수있다. 이는주제어에대한분석을통해서도비슷하게나타났던것으로한편으로는연구의진전과함께주제역시다양화되고있는것으로긍정적으로해석될수있다. 그러나문화정책연구의길지않은역사를고려한다면연구의심화가이루어지지않은상황에서계속새로운주제가다루어지고있는상황으로해석될수있는여지도큰것으로보인다. 특히다문화정책이나지역문화축제, 문화산업정책등의연구의급격한감소세는문화정책연구가사회의수요에반응하여유행을타고있는것이아닌가하는해석도가능하게한다. 나타나고있다. 텍스트마이닝기법을통해도출한 12가지의문화정책연구의주제가운데완만하게나마연구추세의상승이나타난것은문화예술회관혹은문화예술시설의운영과관련한연구였다. 또한방법론적인측면에서계량연구는꾸준히이루어지고있으나문화정책일반에관한연구나다문화정책, 지역문화축제, 문화산업정책, 영화정책등의연구주제는시간의흐름에따라점차빈도가줄어들어가는것으로나타났다. 그가운데다문화정책, 지역문화축제, 문화산업정책연구는급격하게추세가하향하고있었다. 이러한분석의결과를종합적으로고려할때, 한국의문화정책연구는세대교체가이루어지지않는상황에서문화정책의세부주제와관련해서도연구의감소가눈에띄게나타나고있는상황에처해있다고평가할수있을것이다. 이는연구자나연구주제의다양화라는측면에서긍정적으로볼수있는여지가존재하기도하지만학문의연구가축적과심화라는과정을통해서발전하고이를바탕으로다양화의긍정적인효과를기대할수있는속성을지니고있다는점을고려할때결코바람직하다고만은할수없다. 이런상황에대한인식은문화정책에대한연구에관심을가진연구자들간에공유할필요가있는것으로생각된다. 그리고이현상에대한다양한진단을제시하고, 또이문제를해결할수있는대안도내놓을필요가있다고여겨진다. 이연구가관련된토론을활성화하는계기가되기를바란다. [ 참고문헌 ] IV. 마치며이연구는텍스트마이닝기법을활용하여 1989년이후한국에서이루어진문화정책연구의연구경향을분석하려는시도였다. 텍스트마이닝기법은연구성과물의내용을분석함으로써보다객관적으로그간의연구경향을발견할수있는근거를제공해주었다. 이를통해이연구는한국의문화정책연구에서중점적으로다루어진주제들을발견하고이를통해그간의성과를보다구체적으로평가할수있었다. 또한한국문화정책연구의현재를보다심층적으로평가할수있는근거를가지게되었다. 분석의결과한국의문화정책연구는문화정책연구를자신의주요한연구의주제로삼는연구자군에새로운연구자의진입이거의이루어지지않는상황에처해있음을확인할수있었다. 기존의주요연구자들의연구활동이부진한상황에서문화정책연구성과를꾸준히내는새로운연구자들의진입이이루어지지않는것은문화정책연구의세대교체에부정적인전망을낳게한다. 이러한상황에서문화정책연구의주제어를중심으로분석한결과, 한국의문화정책연구는문화정책일반, 다문화정책, 지역문화및지역문화축제, 문화시설운영등의범주로나누어질수있는주제어들이가장많이다루어졌음을확인할수있었다. 그러나문화시설의운영을제외한모든범주의주제어들은시간이흐름에따라점차빈도가감소하고있는것으로나타났다. 그리고그감소의추세도급격한것으로확인되었다. 이런현상은문화정책연구내용에서도그대로 강범일 송민 조화순 (2013) 토픽모델링을이용한신문자료의오피니언마이닝에대한연구. 한국문헌정보학회지, 47(4): 315-334 권경득 (1996) 한국행정학의연구경향에관한실증적분석 : 한국행정학보 기고논문 (1967-1995) 을중심으로. 한국행정학보, 30(4): 139-153 김귀영 (2011) 지방의회연구경향과향후연구의제에관한고찰. 한국행정학보, 45(2): 83-114 김정수 (2016) 한국행정학 60년문화행정연구의동향과성찰. 행정논총, 54(4): 105-139 박광국 채경진 (2008) 문화행정 60년의연구동향분석. 행정논총, 46(2): 53-76 박상언 (2005) 토픽모델링을이용한방송미디어관련소셜미디어콘텐츠분석. 한국IT서비스학회지, 15(2): 81-92 박자현 송민 (2013) 토픽모델링을활용한국내문헌정보학연구동향분석. 정보관리학회지, 30(1): 7-32 박주섭 홍순구 김종원 (2017) 토픽모델링을활용한과학기술동향및예측에관한연구. 한국산업정보학회논문지, 22(4): 19-28 서순복 (2013) 한국문화정책연구쟁점의분석과전망 : 한국사회와행정연구 30년기고논문을중심으로. 한국사회와행정연구, 24(2): 257-273 윤견수 (2005) 한국행정학의질적연구방법에대한반성과제안. 한국행정학보, 39(2): 1-22 윤소연 윤동근 (2017) 토픽모델링을이용한재난및안전관리동향분석. 한국지형공간정보학회지, 25(3): 75-85. - 111 - - 112 -
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1 회의 3 분과 빈칸 ( 페이지없음 ) 1 회의 : 14:30 ~ 15: 50 3 분과수원시정연구원기획세션 참여를통한시민의정부구현방안 <9 층대강 당 > 사회 : 송창석 ( 수원시정연구원기획조정본부장 ). 발표 1: 제진수 ( 수원시시민소통기획관 ) 수원시의시민주도형거버넌스구축방안 발표 2: 김주석 ( 수원시정연구원 ) 수원, 시민의정부주민자치방향 토론 : 이영범 ( 건국대 ), 박상우 ( 수원시정연구원 ), 김근식 ( 방송통신대 ), 박충훈 ( 경기연구원 ) - 115 -
수원시의시민주도형거버넌스구축방안 제진수 ( 수원시시민소통기획관 ) Democracy to come 저는오직주권자인시민의뜻에따라, 탄생할정부의이름은마땅히 시민의정부 이어야한다고생각합니다. 또한모든지방자치단체와의회도마찬가지로 시민의지방정부, 시민의지방의회 이어야합니다. 이것이새로운사회를여는첫걸음이될것입니다. 위글은올해수원시장신년사의일부이다. 이전의신년사와비교하면내용과형식이확연하게달라졌다. 시청이라는제한된공간을벗어나시민들의마당인수원역대합실이발표의무대가되었다. 주제는시정의성과와계획에서시대적과제와수원시의역할로바뀌었다. 발표자역시달랐다. 평범한 7명의시민이시장과함께신년사를발표했다. 정부 를비전으로설정하고, 참여와협동그리고포용을핵심가치로제시했다. 수원시가시민의정부를선언한계기는두가지측면에서찾을수있다. 첫째, 수원시가지난 7년간추진해왔던시민참여와자치그리고거버넌스의일보전진에필요한디딤돌을마련하기위한것이다. 둘째, 시민민주주의의진화를요구하는시대적요구에대한적극적호응이다. 민주주의성장과진화에대한우리사회전반의요구와기대그리고수원시차원의노력과고민이자연스럽게어우러진것이다. 촛불시민혁명은그정점에해당한다. < 수원시민의정부개념도 > 신년사의요지는 수원시민의정부 선언이다. 시민의권리가살아숨쉬는 - 117 - - 118 -
시민이주인이다. 먼저수원시의도전과정을살펴보자. 수원시는지난 2010년출범한민선5 기를 휴먼시티수원 이라는슬로건과함께시작했다. 이는행정의대상으로존재했던시민들을행정의주역으로자리매김하기위한시도였다. 이런문제의식에기초하여수원시를 자치1번지 로전환하기위한역점과제들이추진되었다. 대표사례들은시민들의시정참여를확대하는좋은시정위원회 ( 전국최초 ), 시민들이예산편성과결정과정에참여하는주민참여예산제, 주민주도로지역공동체를만드는마을르네상스, 시민눈높이에서도시의미래를설계하는도시정책시민계획단 ( 전국최초 ), 주요갈등사안을시민들의숙의를거쳐결정하는시민배심원제도 ( 전국최초 ), 도시재생관련갈등을시민단체와협력하여해법을찾아가는도시재생분쟁상담센터 ( 전국최초 ) 등이다. < 민선 5 기 (2010-2014) 수원시주요거버넌스프로그램과특성 > 구분 프로그램 개요 좋은시정위원회 ( 상설기구 ) 시민사회주도형, 공약이행관리및신규정책제안 민선5기이행율 88%( 경기도 1위 ) - 정책제안 3년간 32건, 정책반영 21건 ( 반영율 66%) 정책 시민공모방식의정책제안과실험제안시민창안대회 시민단체위탁운영, 수상작중정책반영률 69.2% 직접민주주의방식원용, 주요현안방향자문 원탁토론 교육, 교통, 마을만들기, 컨벤션센터등년 1-2회 진행 시예산중약 1% 의예산의편성권부여 (50억~260 공동주민참여억원 ) 편성예산제 시민필요사업결정및예산반영 도시계획및정책추진과정의시민 청소년참여기 구 도시기본계획 ( 법정계획 ) 공동수립 (2012, 국내최시민계획단초 ), 공동롯데몰조기개점 (2014), 컨벤션센터설계방안기획 (2014) 900여명 ( 운영진 80여명, 41개동주민 820명 ) 참가 마을계획단 행정동 (41개) 단위마을계획수립, 특화마을사업 개발 시예산의 0.1% 로시민주도형마을만들기시행 마을르네상스 15년 324개공모사업추진, 수원시인구의약 10% 공동참가시행 주민주권강화를위한모델개발에초점, 2개동시주민자치회행중 공동관리 시민배심원제 도시재생분쟁상담센터 갈등의자율적 합리적조정을위한비사법적조정제도 재개발사업추진방안, 공동주택층간소음, 지하철역명결정 도시재생분쟁상담창구를시민단체에위탁 상담 308건, 6개구역 13개소의분쟁해결 - 119 - - 120 -
< 민선 5 기 (2010-2014) 수원형거버넌스시스템 > 정책제안 예산편성 계획수립 정책집행 갈등관리 좋은시정위원회 시민창안대회 원탁토론 주민참여예산제 청소년위원회 시민계획단 마을계획단 마을르네상스 주민자치회 시민배심법정 도시재생분쟁상담센터 2014년 사람중심, 더큰수원 을지향하며시작한민선6기에도시민참여와자치 ( 自治 ) 의확장을위한노력은이어졌다. 기존사업을양과질의측면에서보완하는동시에수원시인권센터와시민자치대학 ( 전국최초 ) 설립, 시장과시의원이시민의의견을직접듣고함께해답을찾아보는참시민토론회, 어린이들이직접설계에참여하는꿈꾸는놀이터등새로운사업을통해시민들이시정에참여할수있는길이넓어졌다. 한전문가는이런수원시의모습을보고시민참여사업의실험장같다고평하기도했다. 수원시도시정책시민계획단 23) 의활동이초등학교 4학년사회교과서에시민참여의모델사업으로소개되고, 2014년에는우리나라최초로 UN해비타트대상을수상했다. 주민참여예산제 24) 는 2012년청소년위원회 25) 와 2015년대학생위원회 26) 구성등체계적운영과함께전국최초의시도들로주목을받았다. 500인원탁토론 27) 과시민배심원제 28) 또한시민참여의효과적인모델로서수원의브랜드가되었다. 최근사회적주목이집중되고있는 신고리원전공론화 의설계에도수원시의경험이접목되었다. 23) 실행주제는 2030 수원도시기본계획 (2012 년 ), 수원역쇼핑몰개점 (2014 년 ), 수원컨벤션센터건립 (2014 년 ), 성매매집결지정비및노면전차활성화방안 (2015 년 ), 영흥공원조성사업 (2016 년 ) 등. 기본계획반영률 24.1%, 시정책반영률 70.4% 24) 주요구성은주민참여예산위원회 (64 명 ) 와주민참여예산분과위원회, 주민참여예산구지역회의 (112 명, 40 명이내, 4 개구 ), 참여예산청소년위원회 (35 명 ). 주민참여예산대표회의, 주민참여예산제연구회등. 2011 년부터 2016 년까지사업 3,882 건제안및 913 건예산반영, 2017 년에는사업 224 건, 예산 96 억 2 천만원결정. 대표적사업은마을버스정보시스템구축, 화서동작은쉼터조성, 벽적골생태산책로조성등. 25) 수원시거주중고생대상공개모집. 지난 5 년간 272 건정책제안. 주요제안사업은학교석면안녕프로젝트, 흡연부스설치사업등총 25 건 30 억 2,400 만원예산반영 26) 2016 년시범운영을통해청년제안사업 4 건, 286 백만원반영 27) 주요주제로는 500 인원탁토론의경우수원의교통정책, 수원의교육정책, 지방분권개헌등이며, 300 인원탁토론은수원마을르네상스, 생태교통수원 2013 향후방안, 수원컨벤션센터건립등임 28) 2015 년신분당선역사명선정, 2013 년공동주택층간소음분쟁, 2012 년재건축조합해산 - 121 - - 122 -
< 제 3 회수원시시민배심법정, 2015.2.7.> < 경인일보, 10 월 11 일, 주민참여예산제 10 년여전히게걸음中 > 수원마을르네상스사업 29) 에는 2011년부터 2015년까지 12,312명이공모사업에참여했고, 주민교육에 3,224명에이르는주민이참여했다. 일반적으로제도혁신의성과를좌우하는요인으로새로운제도의참신성과지속성을꼽는다. 외부기관들이수원시의시민참여사업을평가하면서가장큰강점으로바로이지속성을꼽는다. 시민참여의진화를위한모색사회의변화에수반하여거버넌스의진전에도새로운고민과과제가뒤를이었다. 첫째, 다양한주제와방식으로진행되는시민참여사업들을공통의지향점을담은하나의개념으로설명할수있을까? 둘째, 시민참여사업을보다체계적으로추진할방안은무엇인가? 셋째, 새롭게발굴해야할시민참여의영역과분야, 수단은무엇인가? 넷째, 다양한시민참여제도와사업들은수원시시민민주주의발전에양적으로그리고질적으로얼마나기여했는가? 29) 공모사업수는 2011 년 54 건, 2012 년 131 건, 2013 년 139 건, 2014 년 132 건, 2015 년 144 건, 2016 년 130 건, 2017 년 83 건 시민의정부 는첫째과제에대한수원시의해답이다. 시민의정부 는시민 의권리를더욱강화하고, 이를뒷받침하는제도와사업들을포괄하는개념이자 지향점이다. - 123 - - 124 -
둘째과제는시민의정부기본계획수립, 시민자치헌장인자치기본조례제정, 민주시민교육체계구축, 인권영향평가제도도입, 온라인플랫폼구축, 시민의정부전담팀 ( 시민협치팀 ) 신설등을통해체계화작업이진행중이다. 셋째과제는주민자치회의혁신추진, 아파트민주주의활성화, 개방형공직공모제도입, 시민가디언제, 참시민토론회, 찾아가는소통박스 30) ( 전국최초 ) 등을주요실행과제로추가했다. 넷째과제는지금까지의성과를객관적으로평가하는것이다. 시민인식조사와행태변화측정, 시민정치활성화방안등에대한조사연구작업이진행중이다. < 수원시소통박스 > 되어온역사를보면전혀새로울것이없는이름이다. 하지만수입된민주주의라는태생적한계에더해독재정권이만들어놓은퇴행적민주주의, 무늬만민주주의였던현대사를되돌아보면우리에게는미래과제에해당한다. 시민의정부 는우리공동체전체의과제혹은시대정신과분리될수없다는수원시의선언이기도하다. 촛불혁명의주체는시민 ( 市民, citizen) 이다. 정치학적으로매우중요한사실이다. 국민이라는용어와대비해보면그뜻이더욱분명해진다. 국민 은국가를구성하는사람을가리키고, 책임과의무의담당자를주로의미한다. 이용어에서권리의원천이자주체라는의미를찾아내기어렵다. 심지어국민은일제가만든황국신민의줄임말이기도하다. 국민 은통치기구로서의국가에조응하는통치의대상을지칭하기위해고안된개념인것이다. 서울대학교송호근교수의지적은이런진단과맥을같이한다. 우리는아직도국민의시대를산다. 미숙한시민은국가에복무하는국민으로반세기넘게동원되었다... 국민에서탈피해진짜시민으로거듭나야한다. 시민적가치에입각한시민적동의와참여를존중하는시민민주주의로서의정치체제를구축해야한다. 시민, 오래된미래 사실 시민의정부 라는용어는서구정치사에서민주공화국의개념이형성 30) 소통박스는수원시민의정부구현을위해시행하는사업이자정책상품이다. 행정이추진하는정책과사업의결정에있어기획단계부터시민의의견을현장에서수렴하여반영하기위한시도이며, 집단갈등의해결에도활용할계획이다. 지난 10 월 17 일부터시범사업이시작되었고, 주제는 수인선고색역상부구간활용방안 이다. 설치장소는수인선공사현장인근이다. 11 월말까지주 5 일, 약한달반동안주민의견을수렴한다. 1789년프랑스혁명의산물로탄생한선언문이 인간과시민의권리선언 이다. 자연속에서태어난인간과구별되어공동체의새로운정치적구성원으로서역사의전면에나선계층이스스로를 시민 이라고이름붙인것이다. 서구민주주의혁명을통해탄생한시민이라는개념은 개인의자유와해방에대한책임과공동체의힘과번영에대한책임을함께가진사람 을뜻한다. 따라서국민이아닌 시민 개념을내세움으로써우리민주주의의현재를가늠하는동시에미래의과제를제시하려는것이다. 촛불혁명은시민들이정치권력의원천이며, 정부가시민을배신하면언제든새로운정부를구성할수있다는민주주의의대원칙을새롭게확인한계기가 - 125 - - 126 -
되었다. 또한시민이권리의주체인동시에공동체의건강한발전에책임을지는존재라는점에서이후시민의역할에대한진지한성찰을요청하고있다. 민주주의는영국의시민혁명, 프랑스혁명, 미국독립혁명, 우리나라의동학농민혁명, 4.19민주혁명, 6월민주항쟁등시대를뒤흔든격렬한풍파와산고의진통을거치며큰걸음을내디뎠다. 하지만민주주의의또다른진실은일상에서, 마을에서그리고교육의장에서토론과학습그리고작은실천들의축적을통해진화해왔다는것이다. 이런점에서필자는촛불과광장의민주주의가지역과생활그리고현장민주주의로확산되어야하며, 이것이우리나라민주주의의성숙을위한핵심과제라고판단한다. 텃밭에서성장한다. 민주주의선진국인스위스중앙정부에는교육부가없다. 교육은애초부터지역의몫이었기때문이다. 경찰과소방서또한지역의소관이다. 중앙정부가권력독점의미련을버리는것이국가운영의효율성을높이고, 정치의안정과지역통합나아가민주주의발전에기여하는지름길이다. 지역분권형국가를향한움직임은이미시작되었다. 열악한자치상황속에서재정개선, 맞춤형복지, 거버넌스행정등혁신의성과들을통해지방정부들은유권자들로부터지방자치의역량을검증받았다. 민선5기부터본격적으로진행된지방정부들간선의의혁신경쟁은지방정부의행정역량은물론국가정책의변화를촉진하는데에도크게기여했다. 지방분권, 시민의정부 의필수조건시민의정부는국가보다는지역에서더욱중요하다. 민주주의란자치 ( 自治 ) 라는기둥위에세워진집이며, 자기통치 (self-governing) 의체험에서시작한다. 지방자치가민주주주의학교라불리는것은민주주의의싹이가정에서움트기시작되며, 지역과생활세계라는마당을통해성숙되고, 확장되기때문이다. 하지만우리지역의현실은민주주의가뿌리내리기어려운척박한상황이다. 촛불시민이창출한새정권또한연방제에준하는지방분권을핵심국정과제로선정했다. 그리고내년 6월지방선거와함께지방분권형국가를포함하는개헌투표가예정되어있다. 지난 7월 17일실시된한국일보의조사에따르면지방분권을지지하는여론이 60% 에이르고있다. 2018년은우리나라민주주의가한단계도약하는해가될것이다. 시민의정부 는현재진행형 시민들이권력을부여한정부임에도자치단체로불리며, 중앙정부에예산, 조직, 사무등이구조적으로종속되어있다. 8:2 구조로불리는예산의불균형은지방자치의일그러진자화상이다. 시민들이선출한지방의회가만든규칙은법률이아니라조례라불린다. 중앙정부의시행령에끌려다니는초라한존재다. 현재의선진국들이선진국이되어서지방분권을실천한것이아니라과감한지방분권을통해선진국이되었다는엄연한사실을직시해야한다. 공동체에책임을지는건전한시민은국가의훈육이아닌지역사회가조성한민주주의의 시민의정부 로나아가는데있어수원시의첫번째역할은마당을만드는것이다. 시민의견에따라제도를만들고, 참여의장을펼치고, 공론이확대되도록촉진자의소임을담당해야한다. 즉시민자치의지속가능성을꾸준히높여가야한다. 시민을손님으로인식하는기존의행정관행으로는실현할수없다. 시민의참여는행정의효율성이라는단기적차원이아닌, 시민들과협력하여정책을결정하는체제를구축한다는의미에서장기적관점으로접근해야한다. 이런관점에서기획되고설계된시민참여의방식혹은제도는공적참여의활성화를촉 - 127 - - 128 -
진하고정책집행의정당성을높이는결과로이어질것이다. 빈칸 ( 페이지없음 ) 시민의정부 는국민들이시민으로서공적영역에일상적으로참여할때비로소실현된다. 시민을광장에한데모으는형식논리의산물이아니라시민의삶과생활터전곳곳에모세혈관처럼시민들의목소리를담을수있는방법과절차를만드는것이중요하다. 항상적으로시민이참여할수있는길이열려있을때, 그리고수원시가이에성실하게부응할때시민민주주의성숙의문턱을넘을수있다. 수원의시민민주주의는진화를거듭하고있다. 시민자치대학의강의실에서, 500 인원탁토론의테이블에서, 소통박스안에서, 아파트민주주의토론회에서, 마을르네상스의현장에서각자자신만의속도와방식으로성장하고있다. 민주주의에완성은없다. 오늘보다나은민주주의는궁극적으로그것을상상 하고실천하는시민들의손에달려있다. 민주주의의일보전진에기여하는수 원시의도전에더많은기대를걸어본다. - 129 -
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1 회의 4 분과 - 137 - - 138 -
1 회의 : 14:30 ~ 15: 50 빈칸 ( 페이지없음 ) 4 분과발전국가와지방자치 <3 층에이큐브세미나 2 실 > 사회 : 최승범 ( 한경대 ) 발표 1: 서인석 장정연 ( 안양대 ). 시군구통합이후의주민참여형자치운영의장애요인분석 : 통합시주민참여운영의주요이슈에대한 SNA 적용 발표 2: 황은정 ( 고려대 ) 신발전주의국가와한국영화산업의진흥 토론 : 현승현 ( 용인시 ), 이상미 ( 경기연구원 ), 김영대 ( 고려대 ), 정주용 ( 한국교통대 ) - 139 -
서인석장정연 초록 - 141 - - 142 -
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31) 주제어검색은 통합행정시자치운영 으로하였다. 검색관련기사 147건을대상으로하였다. - 149 - - 150 -
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기준용어 1수준 (0.1이 상 ) 2수준 (0.1 미만- 0.05 이상 ) - 155 - - 156 -
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[ 참고문헌 ] - 159 - - 160 -
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신발전주의국가와한국영화산업의진흥 I. 서론 황은정 ( 고려대학교정부학연구소선임연구원 ) 1990년후반이래한국영화산업은괄목할만한성장을거듭하고있다. 1990년대초반한국영화의시장점유율이 20% 미만이었던것과는대조적으로 2006년에 63% 로정점을기록한후, 45% 이상의높은수준을지속하고있다 ( 영화진흥위원회, 2017). 미국이외에자국영화산업을가지고있는나라는프랑스, 일본, 인도등소수이며, 특히자국영화의시장점유율이한국처럼높은나라는드물다. 1990년대후반이후한국영화의수출이가파르게상승하며세계적으로한국영화가알려졌고, 한국영화감독들도할리우드에진출하여활동하기시작하였다 ( 전재희, 2013). 할리우드영화가전세계에서지니는독점적지위를고려할때, 한국영화산업의성공은놀라운성과이다. 마치한국제조업의신화를압축적성장이라부르는것처럼, 영화산업도압축적이라부를만한성취를이뤘다. 이런맥락에서본연구의핵심적인질문은 1990년대후반이후한국영화산업이압축적으로성장할수있었던요인이무엇인가이다. 그동안한국영화산업의성장을분석하는여러연구가있었다. 그중일부는조직된배급사가영화산업의유통 배급구조를개선하고, 멀티플렉스영화관을정착시켜극장을찾는관객을늘여서영화시장의팽창에이바지했음을강조하였다 ( 좌승희 이태규, 2006; 신삼호, 2005). 다른한편에서는 1980년대후반이후한국의민주화운동을주도했던세대의영화감독들과제작자들이한국영화산업에등장하여한국영화산업이성장할수있었음을설명한다 ( 안지혜, 2007). 그런데뜻밖에도두논의모두국가를간과하고있다. 즉, 수직계열화된영화대기업을만든제도적기반이나, 정책영역에서활동하는 - 영화운동 으로통칭되는 시민사회의역할을충분히설명하지못한다. 반면영화산업의성장에있어서공공의역할을이야기하는연구는좁은의미의정책평가에국한되어있다. 게다가찬반양론이팽팽하다. 한편으로는스크린쿼터즉한국영화의무상영규정이시장을보호하고, 영화진흥위원회의지원과공공의영화투자자금은지속적인영화제작을가능하게하여영화산업의성장을이끌었다고주장하는논의가있다 ( 김동호외, 2005). 반면에국산영화보호정책이나영화진흥위원회의정책적지원이그효과가없다는논의도있다 ( 김정호, 2006; 박민수오정일, 2008; 정영재박희서, 2009). 지금까지영화산업성장에관한연구들에서공공혹은국가의역할에대해합의가되지않는것은이들이국가에대해단면적으로가정하기때문이다. 정책이나정부혹은특정기구가국가로환원혹은등치될수없다. 따라서영화산업성장에서국가의역할을분석하기위해서는국가에대한체계적인이론적틀이필요하다. 1997년금융위기이후한국국가는영화산업이포함된문화산업혹은창조산업등을신성장동력으로호명하였다. 과거발전주의국가시절경제발전을국가적의제로서표명하여정당성을획득하고높은자율성 (autonomy) 과역량 (capacity) 을발휘했던것과똑같지는않지만, 여전히국가는발전지향성을표명하면서시장에적극적으로개입할정당성을획득하였다. 그리고국가는미래경제성장의원동력으로서영화산업을진흥하기위해국가적노력을기하였다. 중요한것은그노력의방식과논리가어떻게바뀌었냐는점이다. 따라서본연구는신발전주의관점에서한국영화의압축적성장의원인을설명하고자한다. 본연구는경제성장의양적지표를최우선목표로삼지만, 시민사회의성숙이진행된상태에서, 신자유주의와발전주의가결합한, 그리고여전히전략산업을선택해새로운방식으로진흥하는국가를신발전주의국가 (neo-developmental state; Cho, 2000; Kalinowski, 2015) 로규정하고, 이개념을통해한국영화산업의성장과전개과정을분석하려한다. 보다구체적으로본연구가밝히고자하는바는다음과같다. 첫째, 1990년대후반이후한국영화산업이급성장하게되는요인들을신발전주의국가의관점에서밝히고자한다. 한국영화산업의압축적성장원인을국가의선택성 (selectivity), 국가역량 (capacity), 국가와기업간관계의세측면에서검토하고자한다. 둘째, 한국영화산업의압축적성장의원인과결과를경험적으로분석하는것을통해그동안추상적인수준에서진행된신발전주의국가논의를구체적인경험속에서살펴보려한다. 이연구에서주로다루는자료는크게영화진흥위원회백서, 연감, 신문, 영화및비디오물진흥에관한법률 ( 구영화법 ), 공공기관운영에관한법률, 대통령연설문집, 정부기록문서, 국회속기록, 영화진흥위원회회의록등문서자료와간담회참석, 주요행위자에대한면접자료이다. 국가의발전의지 (pro-development) 는대통령연설문과영화산업계획을통해서살펴보았다. 대통령연설문은통치자의공식의견을잘반영하는문서이고국가가정책대상을정의하는바를잘보여주는공식문서이기도하다. 그리고연설문에나타난영화에관한정의를살펴국가의영화에관한해석및재해석을살펴보았다. 이연구에서활용한신문아카이브는한국언론진흥재단기사검색페이지 (http://www.kinds.or.kr) 에서전국종합일간지와지방종합일간지를포함한전매체를검색해활용했다. 개개의영화소개와평을제외한모든자료들을살펴보았다. 또한씨네21과같은영화전문잡지도활용하였다. 특히직접적으로얻기어려웠던영화대기업에관한정보는한국공정거래위원회의심결위반사항, 정책자료, 신문자료등을활용하였다. 끝으로영화진흥위원회의사무국장, 영화진흥위원회정책연구팀, 영화감독, 영화제작자, CJ E&M 관계자, 부산국제영화제조직위원회, 독립영화배급사, 영화기자등영화계주요행위자들을만나영화계의현실과, 영화진흥과성장에있어공공의의미와국가의역할등을묻고, 이를참고자료로사용하였다. 이외에영화산업내현안에대한토론자리인간담회에세차례참석하였다. - 165 - - 166 -
II. 이론적배경과분석틀 1. 선행연구 1990년대들어영화의산업적성과에대한관심이점차고조되기시작하였다. 해외배급사와직배를허용한이후계속하락하던국내영화점유율은 1993년에 15% 로최저점을기록한이후지금까지상승세를지속하였다 ( 영화진흥위원회, 2016). 이러한기록적인자국영화의상승세와함께몇몇한국작품의예술성과상품성이세계영화제에서인정을받기시작하면서한국의영화산업은더욱주목을받고있다. 그러나이러한성과와영화산업이받는관심에비해영화산업의성장에대한이론적논의는상대적으로부족하다. 기존의논의에서영화산업의성과와그배경을설명하는방식은크게두가지범주로나뉜다. 그중첫째는산업행위자로서기업역할에주목하는연구이다. 영화산업성장의주된동력으로 CJ로대표되는대기업의역할, 수직계열화의효과를강조하는흐름이다. 두번째범주는국가적정책수준에서영화산업정책을다루는연구이다. 한국영화산업의성장에서의일군의논의는산업의행위자로서기업의역할에주목하는연구이다. 이들연구는대자본과멀티플렉스, 수직계열화한대기업이한국영화산업의양적성장에견인차역할을했음을설명하는연구이다 ( 좌승희 이태규, 2006; 신삼호, 2005; 임예원, 2005; 김형준, 2004). 이들은산업기반으로서멀티플렉스의확대가영화수요를확대를초래했고, 수직계열화된영화기업으로하여금극장흥행결과가다시영화투자및제작으로환원되는산업구조를형성한다고설명한다. 하지만거래비용내부화가반드시거래비용의축소를의미하지는않는다. 수평적네트워크에대한클러스터논의에서는이러한논의를거꾸로적용한다. 신뢰가높은사회적환경에서는수직계열화가반드시거래비용의축소로나타나지않는다는것이다. 실제서영덕 (2015) 은영화산업의수직결합으로발생하는경제적효과가미미하다고지적한다. 뿐만아니라영화산업의독과점이장기적으로산업경쟁력을위협할수있다는비판도있다. 이영대 최경규 (2014) 는지나친수직계열화와독과점으로인해제작업자의수익성이악화되고, 사업의위험성이높아진다고지적한다. 오히려제작자간의수평적경쟁을보호하는한편, 제작업체의자립이 수직계열화-에비해더중요하다는비판도있다 ( 박진수 최민정, 2010). 이러한경제학적논리상에서의한계뿐만아니라, 경제학적접근자체의문제점도있다. 영화산업처럼시장이형성되지않은상태에서산업체계를갖추고, 새롭게시장을형성하는과정에서시장이독자적으로제도를만들어낸다고보기는어렵다. 초기시장은특히나국가나사회와분리되어존재하기어렵다는점을생각할때국가 사회등다른차원의논의를배제한채영화산업의성장을설명하는것은한계가있다. 두번째는영화산업성장을설명하는요인으로정책및정책변화와공적기구를꼽는연구이다. 가장대표적인단일주제는국가의영화산업보호정책, 특히스크린쿼터에관한연구이다. 스 크린쿼터에관해서는스크린쿼터의당위성 ( 김수남, 1999), 스크린쿼터의유효성에관한연구 ( 김정수, 2009; 김정호, 2011; 이태규, 2005; 정영재외, 2009), 스크린쿼터에대한담론분석 ( 곽영진, 2004; 정미정, 2006) 등다양한논의가진척되었다. 그중에서스크린쿼터와영화산업과의관계는스크린쿼터의유효성에대한실증연구가압도적이다. 그러나스크린쿼터에대한비판도만만치않다. 스크린쿼터외에영화산업정책일반이영화산업에미치는영향에관한연구도많다. 여기에는시대적흐름이보인다. 1990년대는영화산업규제정책이영화산업발전을저해한다며규제완화를주장하는논의가주를이루었다 ( 박승현, 1990; 지동한 1992; 김상욱, 1997; 황성아, 1999). 반면, 공공의개입을강조하는논의도있다. 류형진 (2005) 이나원천식 (2006) 은영화진흥위원회의역할과기능을강조하며영화산업에끼친긍정적영향을검토한다. 상반된두주장중에어느쪽이더타당한지단정하기는어렵다. 서로다른시각과서로다른전략을반영하고있기때문이다. 따라서우리는영화산업정책에대한논의를진행할때하나의정적상황과상태를볼것이아니라동태적인과정을볼필요가있다. 한국영화정책변화에관한연구에는스크린쿼터에관해옹호연합모형과정책흐름모형을적용한양승일 (2014), 최정열 (2010) 등이있다. 스크린쿼터로대표되는영화산업정책을담론적각축과정책과정 (policy process) 으로분석해, 변화와흐름을제안하고있다. 이러한모형의강점은매우구체적인담론의흐름, 정책과정상의미시적변동을잡아내는장점이있지만, 거시적인변동에대해서는취약하다. 위의두연구는스크린쿼터제도의변동요인을국제적인동학차원에서검토하기어렵다. 미국영화협회 (MAPP) 의개입을스크린쿼터제도를축소하려는옹호연합의하나로간주하거나한미투자보호협정을다른국내정책과동일한수준에서검토한다. 이들의논의에서는국제관계, 나아가글로벌스케일의정치적 사회적관계가개입하기어렵다. 때문에한미투자보호협정에서미국과한국두국가의전략적충돌이분석대상에서빠져있다. 한미투자보호협정의선결조건으로스크린쿼터축소를주장하는미국은미국영화산업이개입해작동하는전략의장인동시에, 한국과협정를체결하는주요한행위자이다. 반대로같은협상테이블에앉은한국의정부역시협상체결의주요행위자인동시에, 국내영화산업의복잡한전략이충돌하는게임의장이다. 따라서정책변동에국가와국제적관계가개입하는경우, 더구체적으로는국가의역량을구성하는사회적요인까지고려해야하는경우우리는정책외부를포괄할수있는다른분석틀을찾을필요가있다. 이를테면영화정책, 영화진흥기구 ( 영화진흥공사와영화진흥위원회 ), 영화검열제도에관한역사적변동 ( 김동호외, 2005), 고제규 (1999) 가제안했던것처럼유신정권에서김영삼정권까지각정권의국가전략과이것이산업에미치는영향등을거시적으로고려할필요가있다. 위에서기존논의에대한비판적검토를통해볼때 1990년대후반이후한국영화산업의성장을국가적차원에서설명할필요성은크다. 그렇지만국가와사회를분리시키는것이아니라국가와사회가주고받는영향, 국가와시장이주고받는영향을함께고려할필요가있다. 그리고국가가국제질서에놓여진위치와관계가국내의영화정책에영향을주는경우도있었다. 이런 - 167 - - 168 -
관점에서국가-사회, 국가-시장을포함하는국가론관점을채택해서, 영화산업과정책적변동을설명할필요가있다. 덧붙이자면놀랍게도기존논의에서는 1990년대이후국가의역할이영화산업산업성장을도모했는지아니면저해했는지에대한체계적인논의가부재하다. 소위발전주의국가 (developmental state, 1989) 이후국가가급격히변동하던시기에새롭게성장한한국의영화산업을설명하기위한국가수준의논의가부족한상황이다. 결과적으로본연구는 1990년대이후한국의영화산업성장을설명하는데있어국가의역할을규명하기위해신발전주의에관점을적용하고자한다. 2. 이론적배경및분석틀한국영화산업의본격적인도약은신발전주의국가논의의시기와거의일치한다. 정확히는발전주의이후에대한신자유주의, 신발전주의등의논쟁이공통적으로지목하는 1997년외환위기이후, 한국의영화산업은전환점의시기를맞이한다. 본연구에서는이시기의영화산업규모와성장과질의향상의전개과정을국가의성격변화와연결지어검토하려한다. 이는영화산업의성장나아가그속에내재된위기의요인을설명하는데있어국가가하나의행위자이자제도의설계자로서작동하기때문이다. 1997년위기이후한국정치, 경제, 사회시스템의변화를어떻게설명할것인가를놓고벌어진한국국가성격에대한논쟁, 즉발전주의국가논쟁이진행되었고, 아직도진행중이다. 세계화이후국가개입이상당히축소된것은사실이다 (Pang, 2000). 국가가산업정책과금융수단을통해자본을통제할수있었던힘도상당부분상실되었다 (Paire, 2005). 그러나국가의시장개입축소가중상주의적발전주의국가에서신자유쥬의적규제국가로의이행과등치될수는없다. 최근신발전주의국가를둘러싼논쟁을보면, 발전주의내에신자유주의적요소가내재되어있다거나 ( 지주형, 2011), 반대로신자유주의의유입후에도발전주의가존속되었다는등의논란이있다. 발전주의국가가어떤특정한산업을선택하고, 여타의산업을비롯하여노동, 복지등은시장에맡기는점은신자유주의적측면과도매우유사하다. 더욱이신자유주의의다양성의논의와함께중상주의적발전주의국가와신자유주의규제국가는하나의점으로귀결되는듯하다. 따라서발전주의국가의종말과신자유주의규제국가로의이행을단정하기에앞서, 여러요소의혼재를단순히열거하는것이아니라무엇이질적으로중요한특징인지, 어떤요소가현재의체제성격을규정함에있어본질적인요소인지를판별해내고정의하는것은중요하다. 1) 발전주의국가론과신발전주의국가론발전주의국가이론은신고전파학자들이동아시아국가들의지속적인발전이가능했던원인을설명하고국가가행한결정적인역할을간과했다고비판하면서등장했다. 발전주의국가란 사유재산과시장경제를기본원칙으로하면서도국가가스스로설정한부국강병이라는목표를위해시장에대한전략적개입을거침없이행하는국가 를의미한다 ( 김일영, 2000 : 122). 경제성장과근대화를목표로삼는발전주의국가는목표를이루기위해전략산업 (target industries) 을설정하고, 전략산업의성장을위해가용할수있는자원을계획합리성에근거하여 의도적으로왜곡배분한다. 가용할수있는자원은금융지원외에도선별적지시계획, 가격의과다 경쟁규제, 보호주의무역정책, 보조금과같이정책적지원을포괄한다 32). 발전주의국가와국가 의개입은전략산업과기업들의성장을도모하기에, 국가는곧 시장형성자 로서여겨졌다. 즉발 전주의국가는신흥공업국경제성장의원동력으로간주되었다 (Amsden, 1989; 하연섭, 1992). 따라서발전국가의제도적맥락하에서는경제를일정한방향으로유도하는유도발전과이를 효과적으로달성하기위한경제계획을중시하기때문에, 경제계획을일관되게추진할수있는 관료기구의존재, 공공부문과민간부문사이의유기적인정책네트워크의형성, 그리고최고통치 권자의정책의지및리더십등과같은국가의제도적요소를강조한다 (Johnson, 1987; Amsden, 1989; Wade 1990). 에반스 (1995) 는이러한관료와기업의연결기제를자본에배태된국가라고불렀다. 여기서발 전국가는수출지향적산업화로정의되는급속한경제성장을통한국가의정통성 (legitimacy) 확보, 국가에의해우선순위가부여된영역에대한민간의투자유도, 민간자본을축적하기위한정부의 노력, 실적제와정치적압력으로부터벗어난전문가들로구성된관료제들의존재, 그리고관료제 와민간부문간의연계망구축등을그핵심적인구성요소로한다 (Polidano, 2001). 현재발전주의국가이후의신발전주의국가에는학자들간에개념적합의를찾아보기어려운 실정이다 33). 그러나학자들은신발전주의는여전히발전의문제에있어국가가중심적인역할을 수행함을공통적으로강조한다. 그리고국가가발전주의와신자유주의적요소가혼재하기때문에 신발전주의국가라명하고있다 (Weiss, 1998; Shin and Chang, 2003; 김인영 ; 2012; 박상영, 2015; 양재진, 2005). 발전주의와신발전주의의혼재혹은공존은구체적인산업정책을통해나 타난다. 신발전주의국가의산업정책에는대기업중심의발전주의적요소를지니지만동시에의도 된경쟁체제를형성하는신자유주의적요소가혼재하기때문이다 ( 양재진, 2005). 97-98 년외환위기후한국의체제를설명하는일군의견해는 IMF 구제금융의조건으로한국에 강제된여러정책들이전면적인신자유주의정책이었으며이를수용하고이식하는과정에서기본 적으로한국체제가신자유주의모델에가까운경제체제로급속하게변화한다고논한다 ( 지주형, 2009; Hall, 2003; Minn, 2001; 윤상우, 2009). 한편팽 (Pang, 2000) 은금융의세계화에따른 해외자본의유입, 그리고이로인한신용할당자로서의국가역할이약화된것이발전국가를해 체시킨근본원인이라주장하면서, 이는한국뿐아니라 98 년동아시아외환위기를겪은동남아 시아국가들에서공통적으로발견되는현상이라고지적한다. 파이리 (Pirie, 2005) 에따르면, 한국 32) 반면신자유주의의가장중요한특징은자원배분메커니즘으로서의시장의효율성에대한절대적인믿음이다. 따라서시장기반적제도와관행을구축하는것이무엇보다중요하며, 자유무역과자유로운자본이동을가능하게하는시장논리가강조된다. 33) 그러나학자에따라 포스트발전주의국가 (post-developmental state)(park, 2010), 발전주의적네트워크국가 (developmental network state)(kim, 2012), 후기산업발전주의국가 (postindustrial developmental state)(wong, 2004), 재구조화된발전주의국가 (reconfigured developmental state)(chu, 2009) 등으로지칭되고있다. 학자들사이에서지속되는포스트발전주의국가에대한개념적혼란은그연원인발전주의국가에대한합의된개념의부재를고려해보면일면당연한일이다 (Stubbs, 2012; 박상영, 2012). - 169 - - 170 -
은발전국가에서효율적인신자유주의국가로매우빠르게그리고성공적으로전환하고있다는것이다. 그러나이와반대로, 발전국가의유지나부분적변형으로서 98년이후한국체제를설명하는견해도적지않게발견된다. 예를들어이연호 (1999) 와추 (Chu, 2009) 는 IMF의여러조치들에도불구하고여전히한국의국가성격이발전국가의원형에가깝다는주장을편바있다. 외환위기를극복하기위한개혁조치로서김대중정부가실행했던직접적개입정책들 ( 예를들어, 대기업간빅딜을성사시키기위한직접적압력행사 ) 을근거로, 김대중정권의형태가발전국가의그것과별반다르지않다고주장하는것이다. 위기상황에서나타났던공적자금의금융권투입과금융권에의한기업종속은, 정부의금융지배및이를통한산업자본지배라는과거발전국가모델과매우유사한양상을보여주기도한다 ( 류석춘 왕혜숙, 2007). 박영수 (Park, 2011) 는금융개혁과기업개혁의속도와방향이정부에의해결정되고주도되었다는점, 발전국가시절의재벌우선정책이지속된다는점등을근거로한국의발전국가가여전히건재하다고주장하며, 이론적논거를경로의존성 (path dependence) 에서찾고있다. 임혜란 (Lim, 2010) 역시제조업, 정보산업, 금융부문에서상이한방식으로진행된개혁을검토하면서, 각분야별개혁과정에서여전히발전국가의유산이발견됨을주장한다. 해외직접투자 (FDI) 에대한국가의전략적접근과통제에주목하면서발전국가의지속성을주장하기도한다 (Turbon & Weiss, 2006). 이른바발전주의와신자유주의의혼재 ( 박상영, 2015) 가신발전주의에서나타나는특징이라는것이다. 구체적인신발전주의의모델은개별적으로국가가드러나는장면, 산업, 사건들에서지속적인경험연구가축적된후에평가할수있다. 거시적인국가이론은물론이거니와, 제조업이나문화산업같이방대한산업부문을일반적으로논평해서는신발전주의의경합과정을세밀하게추적해규정하기어렵다. 특히발전주의에서신자유주의로이행, 혹은신자유주의와발전주의의경함, 끝으로신자유주의와발전주의의결합은특정이슈의역사적추적과정을통해서만밝혀낼수있다. 따라서본연구에서는영화와영화산업에대한신발전주의의흐름을추적해신발전주의가정의하는영화의의미, 그것을활용하기위해국가적역량을투여하는방식, 여기서규정되는국가-기업관계를검토할것이다. 이를위해다음에서는발전주의와대별되는신발전주의의특징을발전국가분석의세가지개념도구차원에서살피고, 그변동의양상을밝혀, 경험연구의초점을분명히하고자한다. 2) 발전주의에서신발전주의로 : 국가선택성, 국가역량, 국가-기업관계의변동을중심으로 (1) 국가선택성의변동국가선택성이란국가가지향하는가치와국가정당성의논리를선택함을의미한다. ( 구 ) 발전주의국가와신발전주의국가는국가가지향할수있는여러가치중에서 발전 을선택한다. 경제적발전을지향하는국가는자원배분에있어선택과집중을강조한다. 즉, ( 구 ) 발전주의국가의목표산업 (target industry) 와신발전주의국가의신성장동력을집중육성하는것이국가의핵심이다. 그리고국가는전략적산업의특정기능에주목하고, 대상을재해석하며, 이를정책으로표 출하고, 산업시장에개입하는정당성을선택한다. 먼저, 발전주의국가와신발전주의국가는발전과성장을지향한다. 1960년대군사쿠테타로정권을획득한한국의발전주의국가는경제성장과민족주의적이데올로기로서국가정당성을획득하고자하였다. 한국의개발시대를이끈발전모델은서구화와자본주의를보편적가치로지향하는근대화패러다임에근거하고있었다 (Rostow, 1960). 1960년대발전지향의한국은경제발전을통한조국근대화라는국민통합의목표를제시하고, 대북산업화경쟁과함께반공주의와결합하였다 ( 이병천, 1998; 김인춘, 2004). 동아시아후발산업국이산업화를달성하기위해서는민족주의적동원과결집이필수적이며, 이때민족국가가주도적일수밖에없었다 ( 이병천, 1998). 신발전주의국가역시성장에대한국가의의지와이를목적의지로정책화할수있는역량은여전하다. 동아시아의발전주의국가는자원배분에있어서선택과집중을강조하며이과정에서권위주의체제와결합하는경우가많았다. 그러나발전주의국가가민주주의와결합할수있는가능성을부인하는것은아니다 ( 김일영, 2001). 민주주의체제하에서도국가는경제적발전을지향한다. 신발전주의국가는시민사회를포함시키기도하고시장경쟁기제를만들기도하지만, 본질적으로 성장 을통해권력을정당화하고추진방식도기존의방식을답습한다 ( 김인영, 2013). 이러한지적은최근발전주의에관해최근등장한 GDP-ism 개념에서도알수있다. 게다가우리는이명박정부의 747공약과박근혜정부의 474 공약등경제성장을담보로정권의존재이유를증명하려는시도를보아왔다. 다음으로 ( 구 ) 발전주의국가와신발전주의국가모두경제성장을이루기위해, 자원의효율적활용을위해선별적으로산업을선택한다. ( 구 ) 발전주의국가의근대화의노력은산업전환을통한경제성장이었다. 즉경제의근간이전략산업 (target industry) 을집중적으로육성하는중상주의 전략적산업정책 이발전주의국가의핵심적요소이다 (Wade, 1990; Amsden, 1989). 그리고 가격왜곡 은동아시아신흥공업전체경제발전에가장중요한역할을하였다 (Amsden, 1989). 국가의직접적인시장개입을통해가격왜곡이이루어졌으며이때, 보조금, 특별환율과이자, 직접적인가격통제, 금융과직접투자의이동통제는발전주의국가의경제적성장에서핵심적인역할을하였다. 또한, 가격왜곡은후술할국가의역량과, 정부와대기업의상호관계에서도필수요소이다. 이렇듯직접적인시장개입을통해 1960년대발전국가는섬유, 의류및신발등의경공업을, 1970년대에는철강, 자동차같은중화학공업을전략산업으로선택하여집중적으로육성하였다. 그리고신발전주의국가에서도여전히산업재구조화를위한국가적노력은강조되었다. IMF 외환위기는한국의발전주의와그이후를가르는중요한기준선으로작용했다. IMF가제시하는조건들을이행하면서신자유주의는거스를수없는시대적요청처럼여겨졌다. 특히 1997년 IMF 구제금융이후급격히진행된구조조정은워싱턴컨센서스로불리는신자유주의적개편작업의신호탄이되었다. 신자유주의적경제체제의편입과정에서발전주의적시장개입은곧경제위기의원인으로지목되었다. 특정산업의국제경쟁력을향상시킬목적으로직접적인정책수단을통해시장에선택적으로개입하는활동은신자유주의적질서에따라재편되어야할과제였다. 그러나역설 - 171 - - 172 -
적이게도 1980년대이미도래한중공업의위기와 IMF 위기는산업재구조화에따른신성장동력의모색과경제성장에있어서의국가역할이재조명되었다. 외환위기를극복하기위해김대중정부가실행했던대기업구조조정, 금융권에공적자금투입, 해외직접투자에대한국가적통제등은신자유주의로의이행이아닌발전주의국가적요소의지속성을보여준다 (Turbon & Weiss, 2006; 류석축 왕혜숙, 2007; 임혜란, 2010). 마지막으로 ( 구, 신 ) 발전주의국가는영화에대한해석체계를선택적으로적용한다. ( 구, 신 ) 발전주의국가가전략산업에대하여어떠한해석체계를적용하는가혹은어떤의미를바탕으로정의를내리는가에따라서정책의방향과내용이달라진다. 발전주의국가는경제성장과근대화로서정당성을확보하고자했으며, 이때반공과민족주의적동원과결집은 발전 을위한토대였다. 1960년대대중문화의꽃으로발전한한국의영화는발전과반공을이미지로대변하는설득의도구로유용성을지녔다. 따라서국가는뉴스영화와국책영화를직접제작하고, 조국재건의발전이데올로기와반공이미지를대중에게상영하여국민을호명하는도구로써사용하였다. 그러나앞에서설명하였듯이프로파간다로서의유용성은대중성을토대로하므로발전주의국가목표달성을위해서는영화산업육성이필수적이었다. 관객이외면한다면프로파간다로서의유용성도당연히사라지기때문이다. 1980년대이후중공업의위기가도래하고냉전체계와해와대미중심의중상주의보호무역이자유무역으로재편되면서산업고도화와고부가가치산업으로의전환의필요성이대두되었다. 그이후 1993년영화 < 쥬라기공원 > 의등장은신발전주의국가로하여금영화산업을신성장동력으로서재해석하는계기가되었다. 일례로수출위주의제조업을대치하는은유로써영화 < 쥬라기공원 > 은 영화 1편의흥행수입이자동차 1백 50만대를수출하는것과맞먹는다 는표현을낳았고, 그이후쏘나타자동차환산대수는영화의경제적가치나파급효과의척도가되었다. 그러나신발전주의국가는발전주의국가와의소멸, 완전한분리를의미하는것은아니다. 아직신발전주의레짐은안정적인공적합의의기반을가지지못했다. 다양한형태의 ( 구 ) 발전주의적특성들과갈등은여전히진행되고있었다. 경제적차원에서발전주의와신자유주의의경합, 정치적차원에서반공주의와민주주의의갈등이신발전주의에내재한다. 이러한신발전주의레짐의특성은한편으로반공주의 / 발전주의적경로를유지하면서도, 민주주의와신자유주의의통치논리를결합하는혼재성의특징을갖는다. 1987년이후한국사회의급변은새로운정치적이념을국가통치깊숙이밀어넣었다. 소위 87년체제와함께한국사회에는민주주의의이념을체내화해오늘에이른다. 특히민주화운동을주도했던 386세대가정부조직은물론문화산업계에적극진출하면서하나의흐름을만들었다. 영화산업내에서도예외는아니었다. 영화운동 으로통칭되던세력들도영화산업에진출하여한국영화의붐 (boom) 의바탕이되었다 < 표 1> 국가선택성 : 발전주의와신발전주의비교 정향 (orientation) 선도산업 발전주의 발전, 성장주의권위주의와반공주의 수출지향산업화중공업 신발전주의 발전, 성장주의민주주의와반공주의 산업재구조화, 고부가가치신성장동력 국가의영화산업의해석프로파간다로서의영화신성장동력으로서의영화산업 (2) 국가의역량의변동 신발전주의국가는영화산업을신성장동력으로선택하고, 다양한사회세력과의협치를통해 미래를이끌어갈신성장동력산업으로영화산업을설계하고집행한다. 특히신발전주의국가는다 양한우수인력을동원하고제도권내로끌어들여정책을설계하고집행한다. 발전주의와발전국가논의에서가장중요한지위를차지하는개념은국가의자율성 (autonomy) 와국가의역량 (capacity) 이다. 먼저국가의자율성은애초에시민사회나시장에대한 국가의자율성을의미하지만, 본연구에서는국가자율성의차원을한가지더추가하고자한다. 즉, 한국의발전국가를둘러싼외부환경, 주로국제관계나세계체제속에서한국가가지니는 자율성을의미한다 ( 김호진 1988). 이렇게보자면발전주의와신발전주의각각은대내적 / 대외적 자율성행사에상당한차이점을보인다. 과거발전국가한국의대내적자율성은시민사회나시장모두에대해확고했다. 국내자원을 집중할산업부문을선택하는것은물론, 특정기업을지정해육성하는방식이큰저항없이가능 했다. 발전주의의국내자율성은국가역량을제조업, 그것도특정재벌기업에집중하는일체의 국가적프로젝트를허용했다. 다만수입대체산업과수출주도산업, 중화학공업과경공업등실 제산업선택의제약은대외적자율성, 즉미국의영향때문에발생했다 ( 이완범, 2006). 이른바냉 전질서와차관경제의조건하에서생기는대외적자율성이특정시기한국발전국가의산업정책 을변경시키긴했으나, 이것이국가내자율성의문제는아니었다. 반면신발전주의시기는이미글로벌경쟁력을갖추고세계시장에나가고있는재벌에대해 국가의자율성이취약해졌다. 신발전주의국가와지식 문화산업이연결되는지점은앞서말한 제조업쇠퇴국면도있지만, 글로벌회사로성장한재벌기업에대한국가자율성의쇠퇴도중요한 요인이다. 즉, 신성장동력으로불리는新산업의영역에대한국가자율성은유지된다는반대급부 가있다는말이다. 다만워싱턴컨센서스로대표되는신자유주의의물결, IMF 구제금융과 WTO 체제가국가의시장개입을 일부제한된분야를제외하고는 차단하는상황이대외적자율성을 구성하고있다. 이러한신자유주의물결과 WTO 체제하에서신발전주의국가의대외적자율성은 약화되고제약을받게되지만국가역량까지상실하는것은아니다. ( 구 ) 발전주의국가의역량 (state capacity) 은공식적인국가목표를수행할수있는능력으로 - 173 - - 174 -
서정책과법안을형성과집행하는역량을의미한다 (Johnson, 1982; 김근세, 2012). ( 구 ) 발전주의 국가의전략수립은일부소수의엘리트관료집단의계획합리성에의존한것이었다. 발전주의국 가는국가관료기구를엘리트기술관료로구성된선도기구 (pilot agency) 가경제정책을총괄및 조정하였다 ( 윤상우, 2002). 1961 년에발족한경제기획원과대통령기획실은한국의발전주의국가 의성공을설명하는대표적인선도기관으로주도적인역할을수행했다 (Amsden, 1989; Korikane, 2005; 박상영, 2012). 경제기획원은종합계획수립과투자계획의조정, 예산편성및 집행관리, 중앙행정기관의기획의조정과집행심사등의업무를담당하여경제발전을도모하였 다. ( 구 ) 발전국가의정책결정과정은국가주도의하향식의과정이었다. 그런데발전주의국가와신발전주의를가르는또하나의변수가시민사회의성숙도이다. 발전 국가의경우 강한국가 - 약한사회 라는큰구도로파악할수있다 (Migdal, 1998) 34). 그러나신발전 국가에는 강한사회 (strong society) 가등장한다. 한국의경우 1987 년민주화이후시민사회가 성숙해왔다. 1992 년문민정부가들어섰고, 1997 년에는민주적정권교체도이뤘다. 이는국가자 율성에있어시민사회를중요한변수로고려해야하는상황으로변했다는의미에서중요하다. 비록대외적자율성은약화되었고재벌의성장과시민사회의성숙으로대내적자율성도제약 을받고있지만, 신발전주의국가는시민사회를정책의기획및형성과정에포함하여협치하는 역량을발휘한다. 신발전주의국가에서는최상위의선도적관료기관대신민관협업을통해발전 을도모한다 ( 박종민 윤견수, 2014). 민주화운동과 1995 년부터실행한지방자치를통한지방분권 은행정의정치화를이끈동력이다. 이로써정책형성과집행에있어더이상중앙정부나상급단 체가아니라지방정부와시민단체가함께참여해야한다는거버넌스패러다임이정착되었다 ( 박종 민 윤견수, 2014). 즉다양한사회세력들과 연합 을통해정책결정을정당화하고, 이를통해국 가가선호하는개혁의제 (agenda) 를실현시키는것이국가가사회제세력을포섭하는방식이다 ( 김선혁외, 2008). 미래를이끌어갈신성장동력육성과산업재구조화를위해신발전주의국가는 특정사회세력과의연합을통해산업정책을설계하고집행한다. 이전의발전주의국가에서제도 화되었던경제기획기구 - 산업기구 - 공기업및산하단체로이어지는하향식정책과정이변화되었다. 먼저, IMF 이후 작은정부 정책의일환으로공기업민영화가추진되었다. 대신사회의다변화된 요구가 경제정의실천시민연합, 참여연대 등시민사회들이행정절차법, 정보공개법제정에정책 제언을위한공청회, 국회청원등을통해수렴되었다 ( 엄석준, 2016). 또한, 행정기구산하위원회는 전문적의견을정책에포함되는제도적장치로작동하였다. 조셉웡 (2004) 은 1990 년대한국의생 명과학분야의발전을연구하며최상위수준의선적도적관료기관의부재속에부처간경쟁과정 책의중복이나타나는문제점을지적하였다. 그러나명시적인선도기관의폐지가곧발전주의의 소멸을의미하는것은아니다. 오히려김성영 (Kim, 2012) 은이전의경제기획원같은명시적선도 기관대신디지털미디어방송기술의발전에서정부통신부가 의사적선도기관 (quasi-pilot agency) 의역할을한다고분석하였다. 민관협업에서두드러지는현상은과거권위와위계에의 34) 그러나이러한 강한국가 - 약한사회 에대해단정적으로해석하기어렵다. 구해근 (Koo, 1993) 은당시의한국시민사회가조직화정도는약했을지라도권위주의국가의비민주적통치행위에대해서는매우도전적이었음을지적하고, 한국의국가 - 시민사회관계를 강한국가 - 도전사회 (strong state-contentious society) 로규정한다. 존하던전략추진과정과수평적네트워크를도입하는거버넌스구축과정이결합해서빚어지는 경쟁이다 ( 엄석진, 2016). < 표 2> 국가역량 : 발전주의와신발전주의비교 대내적자율성 대외적자율성제약 정책적역량 조직구성과형태 (3) 국가와기업간관계의변동 발전주의 전산업부문에자율적특정기업지원가능강한국가 - 약한사회 냉전질서차관경제 보호주의정책중상주의정책 소수의엘리트하향식 ( 수직적 ) 선도기구 신발전주의 제조업재벌에자율성약화지식 문화산업에자율성시민사회성숙과협치 워싱턴컨센서스와신자유주의 WTO, IMF 대외개방과규제완화중상주의정책의선택적적용 다수의전문자수평적연결특정산업육성위원회 국가와기업간관계는발전주의시대에왜재벌중심의제조업이한국에서성장할수있었는 지를설명할뿐아니라, 1990 년대후반이후왜영화산업이성장할수있었는지를설명하는주요 변수이다, 국가와기업간관계의성격과관계맺는방식은발전국가와신발전국가에서차별화된 다. 발전국가가승자만들기방식으로재벌중심의제조업산업들을성장시켰던반면, 신발전국가 는경쟁을통한승자뽑기방식으로특정재벌을선택하여영화산업및특정신산업을성장시켰 다. 국가와기업간관계는에반스의배태된자율성 (embedded autonomy) 에근간한개념이다. 암 스덴 (Amsden) 은한국의발전주의국가는적극적으로국내시장을보호하면서금융지원등국가 의자원을기업에게제공하고다른한편으로는기업이장기적이익을추구하도록강제했기때문 에한국경제가발전할수있었다고설명한다 (Amsden, 1989). 발전주의국가에관해에반스 (Evans, 1995) 는국가와기업사이의긴밀한정치적연합과국가 자율성을성공적인산업화의필수조건으로제시하면서, 잘조직된관료조직과기업간의연계가 집합적행위의문제를극복할수있는국가자율성과결합했을때경제발전에성공할수있다고 주장하였다. 즉발전주의국가가경제성장의목표를수행함에있어한편으로는기업을육성하고 다른한편으로는기업성취한성과를감독하고지도할관료의역할이발전의중요요인이라는것 이다. 발전주의국가는정책목표를설정하고사회적자원동원과전략적경제개입을선도하지만, 생산과투자활동을직접적으로담당하는실질적주체인민간기업을통해서정책목표를달성할수 있음을의미한다. 따라서구발전주의국가는경제발전의파트너와발전지향적유대 - 협력관계를 맺는데에반스는이를배태된자율성 (embedded autonomy) 으로개념화하였다. 산업진흥정책에 서구발전주의국가가 승자만들기 (making winners) 전략을취하고특정기업에대한적극적 - 175 - - 176 -
지원책을만들어경제성장의견인차를만드는것이다. 승자만들기 의전략은 국가-은행-재벌연계 ( 장하준, 2007) 이다. 발전주의국가는규모의경제를이루기위해은행을국유화하고, 보조금과정책자금등과같은적극적개입을통해기업을순응하도록하였다 (Amsden, 1989; 장하준, 2010). 더욱이발전주의국가는관세및비관세장벽을통해국내산업을보호하고국가목표에순응하는기업에는관세면제, 정책자금지원, 수출보조금지원등정부의대폭적인지원을행사했다. 보이지않는손 이아닌 보이는손 으로서국가는정부낮은금리의차관을특정기업에제공하였다. 그리고국가의시장보호와금융지원을통해지대를획득한기업은국가의발전목표를달성하는도구의역할을하였다 ( 양재진, 2012; 황석만, 2012). 암스덴 (1989) 는발전국가의성공에는정부가직접및간접보조를이용하여적극적으로개입하여시장가격을왜곡했다고설명한다. 즉발전국가가주수출산업인제조업의경쟁력강화를위해사용한산업정책의도구는시장보호를목적으로한관세와비관세장벽, 수출보조금, 조세정책외에도금융및재정지원, 연구개발보조금, 우대금리등다양한정책을사용할수있었다. 반면, 신발전주의국가는승자를만드는것이아니라경쟁의결과드러나는 승자뽑기 (picking winners) 전략을취한다 (Kalinowski, 2015). 신발전주의국가에서는냉전시대동아시아의발전주의국가가지녔던지정학적이점에서비롯되는대미중심의중상주의정책이더이상유효하지않는다. 더욱이 IMF 위기이후국가의개입주의적정책은도덕적해이로여겨져금기시되었다. 국가는먼저산업정책의규제를없애고시장진입장벽을낮추어경쟁을도입한다. 그리고경쟁속에서승자를후원하는방식을취한다. 승자뽑기 의방식은첨단지식산업이나문화산업등신산업분야에서일어난다13). 일례로자유주의적최소국가에가까운미국의경우에도생명공학, 항공, 우주, IT 산업등선도산업을창출하는데국가가적극적으로지원했다 (Stiglitz, 2001; 양재진, 2005). 신발전주의국가의산업정책은규제를없애고시장진입장벽을낮추어산업내경쟁적환경을형성하기때문에일면규제국가처럼보인다. 그러나그이면에는여전히기금활용, 중소기업대출, 기반시설확충, R&D와인재양성등의산업정책을사용한다. 즉신발전주의국가에서는시장기재의자유로운작동을보장하는동시에신자유주의적정책자체가신성장동력창출과이를통한경제성장이라는발전주의적목표를달성하는수단으로작동한다 ( 윤상우, 2009). IMF이후세계경제로의편입, 대외개방과자유화, 규제완화를경제정책의중심축으로삼지만, 신발전주의국가는개입정책을병행추진한다. < 표 3> 국가와기업간관계 : 발전주의와신발전주의비교 국가와기업간관계 3) 분석틀도출 발전주의 승자만들기 (making winners) 국가의역할 : 구체적인산업과기업군에대한지지와지원 신발전주의 승자뽑기 (picking winners) 국가의역할 : 게임의룰제정과제도적관리, 승자에대한지원 지금까지의논의를토대로여기서는분석을위한개념틀에대해검토하려한다. < 그림 1> 은 신발전주의국가의영화산업진흥분석을위한개념도이다. 여기서는앞서언급했던세개의개념 을기본분석개념으로제시하고있다. 첫째, 국가선택성이다. 일반적인국가론에서원용한이항 목은국가가특정한산업을어떤논리에서선택하게되는지, 선택한결과를어떻게정당화하는지 를검토한다. 즉, 신발전주의국가가영화산업에주목하게된배경과이유, 그것의정당화논리와 산업적정의 (definition) 를세운방식을검토하게될것이다. 이를통해영화산업육성이신발전주 의국가에서차지하는의미와효과에대해살펴볼수있을것이다. 다음으로영화산업육성을위 해신발전주의국가역량이조직되고동원된방식을살펴볼것이다. 대외적자율성이축소되는 상황에서영화산업진흥책을육성하기위해자원과인력을어떻게조직했는지, 발전주의국가와 비교하여분석함으로써, 영화산업성장에기여점을밝힐수있을것이다. 마지막으로검토할내 용은신발전주의국가의영화산업진흥에서국가 - 기업관계가어떻게형성되었는지검토하게된 다. 특히과거발전주의와는달리경쟁을조성, 제도화하고난후승자를뽑는방식을취함으로 써, 영화산업성장에어떤영향을주었는지구체적으로살펴볼것이다. 아울러이결과시장이어 떻게재편되었는지, 영화산업을주도했던대기업을중심으로분석하게된다. - 177 - - 178 -
%) 36), 일본 (59%) 37), 그리고한국 (54.6%) 뿐이다. 2015년에상영된한국영화는 232편인데비해외국영화는 994편에달하였다 ( 영화진흥위원회, 2015). 압도적으로많은외화편수에도 60% 에근접하는높은한국영화시장점유율은한국영화에대한선호를보여준다. 전세계에미치는할리우드영화산업의지배력을고려해본다면이는놀라운결과이다. 2, 한국영화산업성장의특성 : 수직계열화된대기업위주의압축적성장 영화산업 진흥 < 그림 1> 신발전주의국가영화산업진흥분석을위한개념도 III. 한국영화산업의현황및특성 1. 한국영화산업현황 2015 년현재한국영화및영화산업은괄목할만한성장을이루었다. 먼저시장면에서살펴보 면, 한국의영화산업의시장규모는세계 6 위로영화산업강국으로도약했다 (MAPP, 2015). 2015 년기준세계 1 위영화시장은미국 (11 억달러 ) 이며그뒤로중국 (6.8 억달러 ), 영국 (1.9 억달러 ), 일본 (1.8 억달러 ), 인도 (1.6 억달러 ), 한국 (1.5 억달러 ), 프랑스 (1.4 억달러 ), 독일 (1.3 억달러 ) 순으 로뒤를이었다. 한국의영화산업규모는인구규모가유사한이탈리아에비하면약 2 배에달하 며, 프랑스보다도더크다. 둘째로, 자국의영화관람객에게어느정도호응을얻고있는지를알려주는자국영화점유율을 살펴봐도 2011 년부터계속 50% 를상회하여외국영화에우위를점했다. 2016 년전체관객수는 2 억 1,702 만명으로, 한국영화관객수는 1 억 1,655 만명으로, 점유율 53.7% 를기록했다. 미국을 제외하고지난 5 년간자국영화점유율이평균 50% 를넘는나라는인도 (91.4%) 35), 중국 (55.6 35) 인도의영화산업의경쟁력은 12 억명이넘는방대한인구와저렴한티켓값, 종합촬영소 필름시티 (film city) 에서비롯된다. 인도는특히자국의영화상영비율이높은데그이유는다민족, 다언어인인구특성에서비롯된다. 인도에서는 2014 년에만힌디어를비롯한 22 개의언어로약 670 편이제작되었다. 발리우드로총칭되는인도영화산업시작은 1896 년영국신민지시대로그역사가오래되었다. 이후영화는전통적인노래, 춤, 예술을가미해상업성과오락성을바탕으로도시민의삶을잊게하는인도고유의문화가되었다. 1977 년마하라슈트라주정부와영화감독샨타람라자람반쿠드르 (Shantaram Rajaram Vankudre) 가함께 투자 - 배급 - 상영을수직계열화한대기업이성장하면서한국영화시장의성장을견인했다. 1998 년 CJ 가 CJ CGV 를연이후, 멀티플렉스상영관은한국영화산업규모성장에견인차역할을담당 하였다. 멀티플렉스의상영관의확대는곧영화공급의증대를의미한다. 즉, 멀티플렉스의확대 는영화관람인구의증가와대규모투자를초래하고, 영화제작에대자본투자는제작수준의향 상시킨다는것이다. 더욱이상영부분을중심으로한투자와배급의수직적결합은영화흥행수입이 제작부분으로환류되어다시제작자본이축적및확대되는산업구조를가능할수있도록한다 ( 좌승희이태규, 2008). 대기업은극장업을기반으로수직적통합을추진하였다. 멀티플렉스를앞세운상영부문에서 안정적으로수익을확보한대기업은투자 배급업에진출하였다. 그리고한국영화산업의구조는 투자 - 배급 - 상영을수직계열화된대기업이지닌시장지배력하에있다. 최근 5 년간영화산업에서 의대기업의시장지배력을살펴보면, 극장의 80% 이상이대기업의직영점혹은위탁점이며, 영화 매출의 80% 이상이극장에서비롯되고, 대기업이투자배급사도운영하는체제이다. 보다상세 히상영부분을살펴보면, 최근 5 년간 3 대멀티플렉스는평균 80% 의극장을점유하고있다 ( 표 6). 또한, 최근 5 년간 3 대멀티플렉스가차지하는스크린과좌석비율을살펴보면 91.4%, 91.8% 차 지한다. 반면북미의경우 2016 년기준으로리갈엔터테인먼트그룹을비롯한 10 대상영관체인 의극장점유율이 34.1%, 스크린점유율이 61.7% 에불과하다 (NATO, National Association of 발리우드의기반이되는종합촬영소 필름시티 를설립하였다. 설립이후, 필름시티에서는연간 200~300 편에이르는영화가촬영되어인도영화산업을상징하는곳이되었다 (Thoraval, 2000; 한수경, 2015; 이기문, 2016). 36) 중국의경우중국정부의영화와영화산업에대한중국정부의통제정책이지속되고있다. 영화내용에대한검열은물론이고, 수입영화에대한독점권도정부통제하에있다. 또한, 영화산업전반에대한허가제도도완비하고있다. 중국정부가추진하는영화산업화정책은시장지배력이강한소수의국유거대영화집단을육성하고, 이들을통제함으로써영화산업전반을보다효율적으로관리할수있게하였다. 중국의영화산업에관한자세한내용은박정수 (2011), 박정수 (2015) 를참조할수있다. 37) 일본의영화산업은일본의애니메이션영화와제작위원회제작방식이산업의골격을이루고있다. 먼저일본의애니메이션영화는일본의영화산업을떠바치는구조이다. 가령 2015 년박스오피스영화 20 위권을살펴보면애니메이션이절반이상을차지하고있다. 일본영화만놓고보면 11 편중 6 편이애니메이션이며, < 괴물의아이 > 외에는모두 TV 시리즈에기반한극장판애니메이션이다. 제작위원회는도호, 도에이, 쇼치쿠와같은메이저영화와여타회사등이주요출자회사가되고배급사와제작사가공동제작하는방식이다. 대규모의메이저영화사로구성되고, 만장일치의의사결정합의제인 제작위원회 는흥행성이검증된원작의영화화, 대규모마케팅, 이를통한보수적관객이라는순환고리형성에이바지하였다 ( 영화진흥위원회, 2016). 일본의영화산업구조에관한자세한내용은영화진흥위원회 (2016) 참조할수있다. - 179 - - 180 -
Theatre Owners, 2017). 멀티플렉스를가진대기업이지닌시장지배력은영화흥행매출구조에서더강화된다. 영화산업 의매출은부가시장이나해외매출보다극장이차지하는비율이압도적이다. 배급시장역시영화 대기업이미치는시장지배력은매우크다. IV. 신발전국가와영화산업진흥 1. 신성장동력으로서영화산업재조명 신발전국가는영화산업을신성장동력으로호명하였다. 영화산업은아시아경제위기이후산 업재구조화와경제발전을이끌어줄견인차였다. 1980 년대이미도래한중공업의위기와 1997 년외환위기는지식기반경제에기반한신성장동력을모색하게하였고경제성장에있어서국가의 역할을재조명하게만들었다. 영화산업에대한새로운정의즉문화산업의소비재로서경제적가 치의강조는신발전국가의선택성의발현이다. 이로써신발전국가가영화산업시장에개입하는것 이정당화되었다. 신발전국가의영화산업의재해석은행정부의수장인대통령의연설문을통해 보다구체적으로알수있다. 가장먼저김대중대통령은취임사에서 문화산업은 21 세기기간산업 이라규정하였다. 이로 써국가는문화를 산업 으로규정하고또한한나라의산업기초가되는산업으로재정의하였다. 기간산업으로서의문화산업천명은영화산업진흥을위한기틀이되었다. 취임사이후에도관련 연설을통하여문화산업에대한적극적인정책의필요성을여러번강조하였다. 특히문화산업 은경제적부를생산하는영역으로국가적차원에서의발전이강조되었다. 노무현대통령역시선진경제와국가경쟁력으로서문화산업의발전을강조하였다. 참여정부는 12 대국정과제중 지식문화강국실현 을포함했으며, 취임사에도 문화산업의발전도적극지 원 38) 하겠음을밝혔다. 또한 2003 년노무현대통령이 세계문화산업 5 대강국실현 을선언하는 등연설문을통해국가적노력을표명하였다. 또한노무현대통령은 FTA 와스크린쿼터에관한 논의에서시장개방을통해영화산업경쟁력을키우겠다고표명하였다. 이후이명박대통령에서도 저탄소녹색성장을위한 6 대분야 22 개신성장동력 으로서문화콘 텐츠산업을선정하였다 ( 지식경제부 문화체육관광부, 2008) 39). 영화는지식서비스분야의문화콘 텐츠신성장동력에포함되었으며고부가가치를창출하는첨단문화산업으로주목받았다. 이렇듯 IMF 이후영화산업을포함한문화산업은신성장동력으로서재정의되었다. 국가는문 화산업발전을위해시장에개입하기위한구체적인중장기계획을세웠다. 이들계획은국내시 장규모, 국민소득, 일자리창출등을경제성장을목표로제시하였다. 38) 제 16 대대통령취임사, 2003. 2. 25. 노무현대통령연설문집제 1 권 2 월.( 대통령기록연구실 http://www.pa.go.kr) 39) 2008 년 9 월 22 일한국통신연구원에서대통령주재로신성장동력보고회가개최되었으며, 저탄소녹색성장과신규일자리창출을위해 6 대분야 22 개신성장동력비전및발전전략이발표되었다. 최초로문화부문세출예산이정부전체세출예산의 1% 를넘어선김대중정부는 문화산업진 흥 5 개년계획 (1999~2003) ( 문화부, 1999), 문화산업비전 21: 문화산업진흥 5 개년계획 ( 문화부, 2000), 콘텐츠코리아비전 21: 문화콘텐츠산업발전추진계획 ( 문화관광부, 2001) 을발표하였 다. 문화산업육성을위한장기발전계획인 문화산업진흥 5 개년계획 은문화산업에대한개념과 범위를정의하였다. 본계획에서는연도별계획에따라우선순위를책정하고전략부문을설정하였 다 40). 그러나계획수립이후, 전문가가대폭참여 41) 하여본계획을보완하였으며, 그결과 2000 년 2 월 문화산업비전 21: 문화산업진흥 5 개년계획 이입안되었다. 이후디지털화가속및미디 어융합에따른콘텐츠시장의변화를수용하여 콘텐츠코리아비전 21: 문화콘텐츠산업발전 추진계획 을발표하였다 42). 이계획의핵심사업으로서한국문화콘텐츠진흥원이설립되었다 ( 최창 현외, 2013). 노무현정부에서도경제성장을위한전략으로문화산업발전을도모하였으며, 이를위해장기 계획을세우고국가적노력을기울였다. 이는 참여정부문화산업정책비전실천계획 : 세계문화 산업 5 대강국실현 으로정책화되었다 ( 문화관광부, 2004). 본계획에따르면 2008 년달성을목 표로국내시장규모를 690 억달러로상향조정했으며, GDP 대비 10%, 세계시장점유율 4%, 해외 수출규모 100 억달러, 100 만명의고용수준이제시되었다. 2005 년 7 월에는 문화강국 (C-Korea) 2010 을발표하였다. 콘텐츠 (Contents), 창의성 (Creativity), 문화 (Culture) 의 3C 를바탕으로국 민소득 3 만달러시대를이끌어내고, 지역불균형및사회양극화를해소하는것이이계획의목 표였다 43) ( 문화관광부, 2005). 이명박정부에서도 문화비전 2008~2012 ( 문화체육관광부, 2008) 가발표되었다. 본계획에서 는 선택과집중 과사후지원, 간접지원을우선원칙으로삼았다. 본계획에서는 4 대목표및 32 대중점과제를제시하였다. 기대효과에서는콘텐츠산업의매출규모를 62 조원에서 100 조원, 관 광수익 58 억에서 130 억불, 스포츠산업규모 24 조원에서 32 조원등을기대효과로제시하였다 ( 문화체육관광부, 2008). 행정부로대표되는국가가영화산업을전략산업으로재정의하면서, 영화산업정책을실행할수 있는기틀을마련했다. 신발전국가는영화산업진흥의목적을 GDP 성장, 세계시장점유율과같은 40) 5 개년계획의 1 단계로제도정비, 재원확보, 전문인력양성등기반구축사업이중점적으로추진되었다. 2 단계 (2000~2001) 로는수출상품개발, 해외시장개척등국제경쟁력강화를위한사업추진하고자하였으며, 3 단계 (2002~2003) 에는문화산업단지조성, 국제경쟁력확보를통한국가기간산업화진입이목표로설정되었다 ( 문화부, 1999). 41) 한국문화정책개발원, 산업연구원, 삼성경제연구소등총 26 명으로구성된기획위원회가 5 개년계획의실천가능성측면을재검토하였다. 이후분별전문가검토회의 ( 99. 9.8~9.30) 와중앙부처, 지방자치단체, 관련단체등의의견수렴, 분야별전문가최종검토및수정 보완을거쳐의결되었다 ( 최창현외, 2013). 42) 이는 문화산업발전 5 개년계획 의문화콘텐츠분야별세부실천계획이다 ( 문화부, 2001). 43) 세계 5 대문화산업강국실현, 동북아시아관광허브도약, 세계 10 대레저스포츠선진국진입이라는 3 대정책목표와 국제수준문화산업시장육성 문화산업유통구조혁신 저작권산업활성화기반구축 한류세계화를통한국가브랜드강화 주 40 시간근무에따른관광수요국내충족 외래관광객 1000 만명시대를위한수용태세개선 경쟁력있는지역특화자원개발 확충 고부가가치스포츠용품개발및국제경쟁력강화 레저스포츠산업기반확대 프로스포츠산업의자립기반구축의 10 대핵심과제로구성돼있다. - 181 - - 182 -
경제성장으로설정하였다. 그리고 60년대발전국가의 경제개발5개년계획 과같이 5년단위의장기계획을제시하였다. 다음절에서는국가의선택성아래국가의대외적자율성의축소되는대신민관협치를독려하면서얻는국가역량이어떻게발휘되는지를살펴보겠다. 2. 국가역량의재조직화국가역량은국가자율성과밀접히연관되어있다. 자율성이높은국가는국가역량의효율적사용, 정치적정당성확보에용이하다. 국가의자율성은크게대외적자율성과대내적자율성으로구성되는데, 한국의영화산업진흥을목표로했던신발전주의국가에특히중요했던것은대외적자율성이었다. 흔히대외적자율성은국가간관계에서결정되는데, 1 2차한미영화협상과한미투자협정과스트린쿼터축소압력은한국의신발전주의국가에커다란제약이되었다. 국가가높은자율성을지녔을경우에는영화산업을보호및육성하기위해관세부터의무사용비율까지다양하고많은정책적자원을활용할수있었다. 가령, 1960년대외국인영화업금지조항과국산영화진흥기금은할리우드영화지배력이높은당시한국시장에서한국영화산업을보호하는장치로작용했다. 즉외국인영화업을금지함으로써배급과상영에서얻어진이익이국내로환원할수있는장치로주효했다. 외국영화복사및프린트편수제한와자국영화의무상영제도역시한국영화산업이최소한의시장을보장받을수있는장치서의미가있었다. 그러나신자유주의의파고로인해발전국가의대외적자율성은침식될수밖에없었다. 할리우드영화자본은미통상법 301조를걸어한국정부를미국통상대표부에제소하여영화산업보호정책을무력화하고영화시장을개방했다. 냉전체제의완화와신자유주의의자유무역의흐름속에서미국의할리우드영화산업은해외시장을개척을통해불황을타개했다. 그리고그과정에서민족국가로서미국은할리우드영화산업의경쟁력을강화하고자국의이익을대표하는 선수 (Harvey, 2007) 로활동하는모습을볼수있다. 특히영화산업을위시한문화산업을새로운성장동력으로삼아야했던신발전주의국가는대외적자율성위축을심각하게받아들일수밖에없었다. 관건은변화된국제환경에서어떻게국가역량을재조직화할것이냐였다. 반면대내적자율성차원에서한국정부는상대적으로자율성이높았다. 전자나철강, 자동차등의산업부문에서는이미재벌그룹이성장해정부주도정책이과거처럼쉽지않았지만, 상대적으로규모가작은영화산업에서정부의영향력은 1970년대중화학공업에대한정부영향력만큼컸다. 그런데국내적자율성의약화는다른측면에서등장한다. 1980년대중반한국의민주화운동은시민사회를크게약진시켰고, 이로인해국가의정치적자율성은대폭후퇴하게된다. 때문에국가역량을조직하는방식에서시민사회의자원과에너지를적극수용하는장치를고민할수밖에없는조건이지속적으로영향을미치게되었다. 이런조건속에서신발전주의국가는민관협의체인영화진흥위원회를통해신발전주의적인 5개년계획을수립하고, 다른한편으로는시민사회의자원과에너지를동원하는복합적기능을수행하게된다. 1980년대초대안진영을구축했던청년들이대거충무로에유입했다. 그리고영화운동을벌인새로운인재들은영화계에남아활발한활동을벌였다. 90년대새롭게부상한영화계인재와 이들의전문성은영화진흥위원회를통하여정책화되었다. 과거정부의위계적조직체에비해영화진흥위원회는새로운전문성을국가외부에서찾았다. 이는국내외의자율성변동에따른수동적반응이기도했지만, 국가외부의우수한인재를유치한다는적극적대응이기도했다. 그리고영화진흥위원회 ( 이하, 영진위 ) 는민관협치의장이되었다. 영진위는단순히정부산하기관은아니며영화산업과관련된계획의수립과정책의수행을모두담당하는주체이다. 영화진흥공사 ( 이하영진공 ) 를전신으로하는영진위는김대중정부와함께탄생했다. 문화예술단체를민간주도의자율적기구로개편하겠다는김대중대통령의공약은이후영진공개편에대한정부차원의논의를촉발시켰다. 1999년 1월영화진흥법개정안이국회를통과하고, 1999년 2월 28일공포된제 2차개정영화진흥법 44) 에의거하여영화진흥위원회가설립되었다 ( 영화진흥법 ). 표면적으로영화진흥기본계획은영화진흥위원회에서자문을받아문화관광부장관이수립 시행하도록규정하고있지만, 영화진흥위원회의폭넓은임무만큼위원회의변화는영화진흥기본계획의방향과과제에영향을미쳤다. 위원회는기본계획의방향을설정하고세부중점추진과제를설정하는한편영화계전반의의견을수렴했다. 그리고이렇게마련된초안은 9인의위원들이논의 검토하여확정하는의사결정과정을거쳤다. 영화진흥위원회의사결정에관해서영화진흥위원회관련자는다음과같이설명하였다.... 위원장임기가 3년이고, 위원의임기는 2년밖에안되요. 이전에는공이 3년이라고해서 3 년동안같이가는체제였거든요. 그렇기때문에중장기계획을같이세우고, 같이만들어서, 우리이번기수의정책의모토는이런거다라는설정이나오고, 그것에따라서사업들을재편을하는, 기존사업들이있으니까기존사업들을재편하면서, 힘을실어줄것, 신규사업들을뭐로놓을것인가를고민하거든요. 4기때그런일이벌어졌고. 4기가딱정권이바뀌는시점이었고. 그러면서위원회는 1, 2, 3기그앞의것을합의제기구라고불러요. 그래서. 9명전원합의에의해서정책을결정하는것이니까. 이견이있으면다수결을하겠지만... ( 영화진흥위원회사무국정책위원, 2011년 5월 18일 ) 그리고영화진흥위원회의독립성은전문성을바탕으로영화진흥위원회내부에서결정된계획안들을추진할수있는기본전제로작용하였다. 영화진흥위원회의관련자는영화진흥위원회와문화관광부와의관계를다음과같이언급하였다.... 옛날에는발전기금이들어오기전까지금고라는형태에재원의운영방식을좀보셔야하는데. 금고는딱 2번만심의나감사를보면되요. 문광부의승인을받고, 그다음에그게끝이네요. 예산자체로는문광부의승인만받으면되는거죠. 간단하죠. 문광부장관이승인만하면끝이니까. 문광부장관하고영진위하고사이가좋으면, 또전정부 ( 김대중정부 ) 의모토가그거였으니까, 알아서해라. 알아서하고, 나중에최종예산감사만하자. 그다음에사업계획수립할때, 우리한테보고를해라 이정도였던거죠..( 중략 ).. 자율성을엄청나게많이주었어요. 그래서거의, 예를 44) 영화진흥법의재정및변화에대한기술 - 183 - - 184 -
들면영진위 2기까지는사실디테일적으로보면조율들이있지요. 이건이렇게했으면좋겠고, 이건이렇게했으면좋겠고 이러한사항들이문화부에서온거고. 그럼영진위에서받을수있는것은받고, 또받아주려고노력을하고. 그런협력관계는있는것이고. 아예우리독자적으로가거나이런형태는아니고. 그럼에도불구하고영진위가어떤사업을하고자했을때, 그게거절을당하거나, 아예깨져서못하게되거나하는상황은없었어요. ( 영화진흥위원회사무국정책위원, 2011년 5월 18일 ) < 표 4> 1 기영화진흥위원회위원 1 차 위원 신세길 ( 제일기획대표이사 ), 문성근 ( 영화배우 ), 김우광 (SBS 프로덕션전무 ), 김명자 ( 영화배우, 한국영화인협회, 이사장 ), 안정숙 ( 한겨례신문문화부부장대우 ), 윤일봉 ( 영화배우, 영화진흥공사사장 ), 임권택 ( 영화감독 ), 정지영 ( 영화감독 ), 조희문 ( 상명대학영화학과교수 ), 채윤경 ( 계원조형예술대디자인계열교수 ) 영화진흥위원회는구발전주의계획합리성이강조되는기구인동시에, 민주화이후시민사회의역량이정부내로유입되는장이었다. 영화진흥기본계획은이러한신발전주의의국가적역량이발휘되는산업적기본계획처럼보인다. 그러나영진위의조직인적구성은국가가현장의목소리를정책으로포함하고자하는의지로볼수있다. 1990년대영화운동과함께성장한영화계내민주화세력은정책형성및집행영역으로진입하고자하였다. 한국독립영화협회 A씨는지난 10년간영화진흥위원회가민관협력에있어서얼마나효용이있었는지에대해다음과같이평가했다. 2 차 3 차 박종국 45) ( 전문공부기획관리실장 ), 조희문 ( 상동 ), 김우광 ( 상동 ), 김명자 ( 상동 ), 문성근 ( 상동 ), 안정숙 ( 상동 ), 윤일봉 ( 상동 ), 임권택 ( 상동 ), 정지영 ( 상동 ), 채윤경 ( 상동 ) 유길촌 46) (MBC 미술센터대표이사, 미디어포럼부회장 ), 강대성 ( 한국영화인협회기술폅회장 ), 김승범 (( 주 ) 튜브엔터테인먼트이사 ), 김홍준 ( 한국예술종합학교영상원교수, 부천국제판타스틱영화제집행위원장 ), 박선이 ( 조선일보문화부차장 ) 이연호 ( 월간 [ 키노 ] 편집장 ), 이용관 ( 중앙대연극영화과교수, 부산국제영화제수석프로그래머 ), 이용배 ( 계원조형예술대학영상디자인과교수 ) 이은 ( 명필름이사 ), 조희문 ( 상동 )... 지금처럼영화진흥위원회가민간위원회형태로공공기관도아니고만들어져서, 문화예술위원회를만들때따라할정도로아주선진적인기구였는데...( 생략 ) ( 한국독립영화협회, 2016년 8 월 2일 ). 그러나영화진흥위원회의설립이협치로이어지기까지는난항이있었다. 영화진흥위원회의난항과표류는 1기위원회위원의변동과법정공방을통해쉽게알수있다. 물론영진위 1기출범당시어려움은있었으나영진위구성은조직의전문성을갖추고, 영화계의요구를정책으로수렴하며시민사회를정책영역으로포섭하고자하는노력하였다. 제 2기영진위의조직구성에있어근본적인변화는부위원장직의비상임전환이었다 47). 2기영화진흥위원회의위원들은다음과같다. 이충직 ( 중앙대학교연영과교수 ), 장미희 ( 서울영상위원회부위원장, 명지대교수 ), 김병헌 ( 제이콤애니메이션본부장 ) 김창유 ( 용인대영화영상과교수 ), 김홍준 ( 한국예술종합학교영상원교수 ), 민병록 ( 동국대학교영화영상학교수 ), 변재란 ( 순천향대교수 ), 유지나 ( 동국대영화영상학과교수, 스크린쿼터문화연대이사장 ) 이민용 ( 한국영화감독협회부이사장 ) 이다 ( 영화진흥위원회홈페이지 ). 2005년 5월 3기영화진흥위원회위원장으로씨네 21 편집장인안정숙 48) 이, 부위원장에한국영화아카데미영화연출전공, 중앙대영화학과교수인이현승이선출되었다. 안정숙위원장은취 45) 1932 년출생. 고려대학교법대를졸업후서울대행정대학원을졸업했다. 문화공보부총무과장, 중앙방송국텔레비전부장, 문화문화공보부공보국장 예술국장 기회관리실장등을지냈다. 88 년부터 94 년까지는공연윤리위원회부위원장을역임했다. 46) 1940 년 7 월 3 일전북완주출생. 고려대학교국문학학사를수료하고연극계에서활동하다 1965 년동양방송에입사하였다. 1969 년문화방송프로듀서로이적한이후드라마제작을했으며, 1992 년에서 1998 년까지 MBC 미술센터사장을역임하였다. 퇴직후동생유인촌씨가운영하는유씨어터극장장을맡았다. 47) 2002 년 1 월개정된영화진흥법제 9 조제 5 항을살펴보면영진위의조직구성에있어위원장을제외한모든위원을비상임으로한다는내용이명시하다. 2 기영화진흥위원회는 2002 년 5 월 24 일문화관광부장관에의해 9 인의영진위위원이위촉되었고위원회는투표를통해위원장으로이충직위원을부위원장으로는장미희위원을호선하였다. 48) 1951 년 12 월 2 일충남청양출생. 서울대학교독어독문학을졸업후, 서울예술대학영화학을졸업하였다. 1977 년서울경제신문을입사한후 1988 년부터한겨레신문사로이직하여문화부기자로활동하였으며, 한겨레신문출판본부씨네 21 편집장으로재직하였다. 1999 년제 1 기영화진흥위원회위원을역임한바있다. - 185 - - 186 -
임소감으로 한국영화의지속성장을위해창의적이고차별되는영화가꾸준히제작되는튼실한 기본구조를갖추고공적기구의위원장으로서영화계중지를모아영화계의내실을강화하기위해 노력하겠다 49) 고밝혔다. 제 3 기영화진흥위원회위원으로는독립다큐멘터리김동원감독, 동우애 니메이션김영재부사장, 시네마서비스김인수부사장, 영화제작사 MK 버팔로심재명이사, 서강 대신문방송학과원용진교수, 컨텐츠플러스정남헌대표등이위촉되었다. 3 기영화진흥위원회의 특징은경험이많고전문성을지닌위원들로구성된다는점이다. 김인수 ( 투자 배급 ), 심재명 ( 제작 ), 김동원 ( 독립영화감독, 정책 ), 이현승 ( 감독, 정책 ) 씨등그동안영화계에서아이디어와비판을냈 던전문인들이영진위안으로들어왔다. 영화진흥위원회는영화진흥공사와달리관료나군인이위원장이구성되지않았다. 비록영화 진흥위원회도구발전주의의종합계획을세우긴했지만, 소수관료의계획합리성이아니라시민사 회의전문성에기반해계획을수립했다. 즉, 영화진흥위원회는다양한시민사회의전문인력들이 영화계현안들을정책적으로해결할수있는기회의장으로서기능했으며, 영화산업내문제점들 을해결하고나아가야할방안들을제시함으로써영화산업진흥을이끌었다. 이렇게볼때영화 진흥위원회는국가역량의조직화방식에서수평적네트워크라는신발전주의적특성을잘보여주 는사례이다. 3. 국가와기업간관계 1) 경쟁의제도화 : 제작자유화및정책금융 1 제작자유화 1999 년제 2 차개정영화법에서는영화업이기존의등록제에서신고제로변경된다 ( 제 2 차개정 영화법제 4 조 ) 50). 이로써영화업은자본금이나예탁등의제한을받지않고정해진절차에따라 신고만하면할수있게되었다 51). 또한독립영화제작신고제 ( 제 1 차개정영화진흥법제 8 조 ) 도 폐지됨으로써신고한영화업자가아닌독립영화제작의영화제작이완전자유화되었다. 국가의영 화업신고제및제작자유화는신발전주의국가가영화산업에있어서경쟁을제도화한것과같 다. 국가의영화업신고제및제작자유화는제작사의급격한증가로귀결되었다. 1992 년부터 1998 년까지한국영화제작사수는평균 111 개이였으나 1999 년 428 개로약 4 배정도증가하였 다. 영화제작자율화는영화기업의강력한유인체계로작동했지만영화제작사의증가가제작편 49) 정진환, 2005. 5. 19. 영화현장의중지모으겠다 안정숙새영화진흥위원장, 씨네 21. 50) 제 2 차개정영화법 (1998. 2. 8) 제 4 조 ( 영화업자의신고등 ) 1 영화업자가되고자하는자는문화관광부장관에게신고하여야한다. 신고한사항을변경하고자하는때에도같다. 2 제 1 항의규정에의한신고 변경신고 신고증의교부에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 51) 영화진흥법시행령 (1999. 2. 8) 제 2 조 1 영화진흥법제 4 조 1 항의규정에의하여신고하고자하는자의영화업신고서를작성하여문화관광부장관에게제출하여야한다. 수의증가로이어지지않았다. 그이유는 1997 년한국경제상황악화와이에따른대기업의퇴각 이있었기때문이다. 1997 년한국경제상황의악화로인해 IMF 구제금융시대가열리자영화산업 에도투자가위축되었다. 또한달러인상으로인한외화수입으로인한수익부진과기대했던케 이블 TV 나위성방송부진으로대기업의이익이현저히감소하게되었다. 1998 년과 1999 년사이 SK, 대우, 삼성은차례로영화사업을해체혹은매각하였다. 이로인해 1990 년대영화산업을주 도했던대기업들이자발적으로퇴각하여영화제작이난항을겪었다 ( 안지혜, 2002). 그리고이시기경쟁에서대기업이퇴출당한경험은영화산업의높은위험을기업들이체감하 는계기가되었다. 대기업이라해도실패할가능성을염두에둬야한다는실패의기억이자리잡 았다. 이러한시장의부정적신호로인해외환위기이후대기업들의철수가영화산업에큰위기 감을조성했다. 신발전국가는대표적인산업진흥책으로서정책금융을활용하였다. 2000 년에결 성된영상투자조합과, 2005 년결성된모태펀드가그대표적인예이다. 2 영화투자조합출자사업과모태펀드 영화산업진흥을위한국가적노력은영화산업을산업분류체계를재정의하면서부터시작되었 다 52). 1993 년에 7 월에발표한신경제 5 개년계획중 산업발전전략부문 에영상산업을 제조업 관련지식서비스산업 으로명시하여제조업수준의금융 세제지원을위한근거를마련하였다 ( 위 옥한, 1995). 이후 1995 년 3 월에통상산업부에서영화업을서비스업에서제조업에준하는산업으 로그분류체계를조정하였다. 이로써자금력과담보력이부족한영화사들이금융및세제상의 혜택을받을수있다. 김대중정부는기간산업으로서영화산업을적극적으로진흥시키고자영화산업을벤처산업으로 지정하여금융지원이나세제혜택을부여하였다 53). 제 15 대대통령선거당시김대중후보측에 서 영화기획과자본을결합시키는영화기획시장을개설, 이에참여하는개인과개인에대해금융 및세제혜택을부여 하겠다는공약을내세운이후 1999 년 2 월문화산업진흥기본법제정을통해 문화산업전문투자조합 의개념과그설립에필요한사항들을규정함으로써이제도가탄생하게 되었다 54). 정부의문화산업진흥정책에따른영화투자조합은코스닥시장열풍으로자본이크게증가하여 53) 문화산업진흥기본법제 30 조 ( 세제지원등 ) 1 정부는문화산업진흥을위하여문화산업진흥시설, 문화산업단지, 제작자ㆍ투자회사ㆍ투자조합이문화산업에투자하는경우, 창업자및창업을지원하는자에대하여세법에서정하는바에따라세제지원을할수있다. 2 정부는문화산업진흥시설과문화산업단지의조성및운영에직접사용되는장비, 설비및부품등에대하여는 관세법 에서정하는바에따라관세를감면할수있다. 54) 현행문화산업진흥기본법제 2 조 ( 정의 ) 제 10 호 " 문화산업전문투자조합 "( 이하 " 투자조합 " 이라한다 ) 이란 중소기업창업지원법 제 20 조및 여신전문금융업법 에따른신기술사업투자조합으로서그자산중대통령령으로정하는비율이상을창업자또는제작자에게투자하는조합을말한다. 제 9 조 ( 투자조합 ) 1 투자회사가투자조합의자금을관리하려는경우에는그투자회사와투자회사외의자가출자하는투자조합을결성하여야한다. 이경우사업개요, 출자계획, 수익의배분계획등을공고하여야한다. 2 투자회사의문화산업에대한투자와관련하여투자조합의범위및조직등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. - 187 - - 188 -
새로운투자영역을발굴해야했던창업투자회사 ( 이하창투사 ) 들을영화투자로유도하였다. 영화 투자는프로젝트에직접투자하는방식이기때문에기업투자보다투자자금회수를훨씬빨리 할수있다는장점이있다. 이러한산업특성으로자금운용과정에서단기수익을창출해야하 는벤처캐피털들이영화투자에큰관심을보이게되었다. 결국신발전주의국가는영화투자를 유치하기위해벤처캐피털을영화산업으로유도했으며, 이는국가가금융자원과정책금융을활용하 여영화산업진흥을도모했음을의미한다. 국가의정책금융의다른축은모태펀드이다. 모태펀드 (Fund of Funds) 는기업이나프로젝트 에직접투자하지않고개별펀드에출자하는펀드로, 정부자금을모아하나의모 ( 母 ) 펀드를결성 하고모펀드를통해창업투자회사 ( 이하창투사 ) 가결성하는자 ( 子 ) 펀드에출자하는방식으로운영 된다. 한국모태펀드는 2005 년 벤처기업육성에관한특별조치법 시행에따라모태조합의법적결 성근거가마련되었다 55). 한국의모태펀드는이러한민간의사모펀드형태가아닌정부가전략적 으로출자하여운용하는형식을띄기때문에서구모태펀드와는설립주체및목적이다르다고할 수있다. 특히정부가지원이아니라투자의관점에서모태펀드를운영하는경우는많지않으며, 특히한국처럼문화산업을위해정부가직접운영하는경우는전무하다 ( 김상욱, 2014) 56). 모태펀드를통한공적자금의간접지원은정부가투자재원은공급하되, 단년도예산배정과 범위내지원방식의문제점을탈피하고회수한재원의재순환방식을구축하여안정적인투자재 원공급체계를설립하는데의의가있다. 또한모태펀드는통상적으로조합결성규모의 40~50% 만 을출자하여나머지자금은민간에서조달하여국내외의민간자금을산업내유치하는효과를 갖는다 ( 현근아, 2012; 김성근, 2014). 모태펀드는영화산업의주요투자재원의기능을하고있다. 2006 년부터 2015 년현재까지총 66 개투자조합 1 조 4,166 억원이결정되었고, 그중문화계정및영화계정을통해총 5,181 억원 이출자되었되었다. 이중영화계정 7 개의총금액이총 1,030 억원으로영화계정정부출자액 560 억원의약 180% 에달하는투자를달성하였다. 이에따라 2015 년말까지총 1,434 개기업또는 프로젝트에 1 조 6,858 억원이투자되었다 ( 한국벤처투자 ( 주 ), 2016). 2) 영화산업국가적승자의탄생 정부가선택한특정기업만을키우는구발전주의방식과달리, 신발전국가는경쟁을통해서 살아남은승자를선택하고이를글로벌경쟁시장을향한국가적승자 (national champions) 로 규정한다. 즉, 국가적승자는새로운시장을통해국가경제를견인할성장동력이자, 글로벌시장 55) 정부측은모태펀드에출자를하고수익을분배받는다. 분배된수익은일반적으로모태펀드를통해다시투자된다. 모태펀드는업무집행조합원으로한국벤처투자 ( 주 ) 가관리하며출자대상투자조합을선정하고사후관리를한다. 모태펀드를관장하고있는중소기업청은 ' 벤처기업육성에관한특별조치법 ' 제 4 조의 2 제 9 항및같은법시행령제 3 조의 5 의규정에따라매년모태펀드자산의배분기준등을포함한 모태펀드운용지침 을마련하고있다. 이에따라한국벤처투자 ( 주 ) 는출자자들과협의하여 모태펀드운용계획 을수립하고있으며 모태펀드출자금운용계획공고 를한후 ' 중소기업창업지원법 ' 제 10 조의규정에따라모태펀드출자대상투자조합을선정하고모태펀드에출자하고있다. 56) 그나마첨단기술을지원하기위해정부가투자를위해모태펀드를지원하는경우는이스라엘의 ' 요즈마 (Yozma) 펀드 ' 와싱가포르의 'TIF(Technopreneur Investment Fund)' 정도이다 ( 김상욱, 2014). 의무한한가능성을개척할해외시장의개척자로국가에의해정의된다. 여기서는크게세가지이슈, 1 제도적방기, 2 정부자금투자의선택과배제, 3R&D 투자담론을중심으로신발전국가-영화기업간관계를검토하고자한다. 첫째, 영화산업의제작-배급- 상영에이르는수직계열화와이에대한부작용으로서스크린독과점문제이다. 이는지금까지많은정치인, 언론이문제삼아왔지만, 해결되지않은문제이다. 과거발전주의시대아파트단지개발사업처럼특정기업리스트를발표하고, 그기업에만기회를주는방식은아니지만, 제도적방기 ( 放棄 ) 를통해특정업체가유리해지는방식을보이는사례이다. 수직계열화된대기업의독점적시장지배를비판하는사회적요구가일어났다. 독과점규제를위해국회입법이시도되는가하면, 공정거래위원회를통해규제해야한다는주장도있었다. 또한동반성장협의회등을통해자정의노력을해야한다는의견도제기되었다. 독과점해소를위한정책적논의도없지않았지만, 신발전주의국가의선택성은이를묵과하도록이끌었다. 본연구에서는이를제도적묵과라고규정하는데, 이를통해해당기업에유리한기울어진운동장이 사회적비판에도불구하고 게임의룰로존속하게된다. 둘째는정부의자금투자가특정기업에게유리하게적용된사례이다. 객관적으로는정부가영화산업에투자할제도적장치를마련한것이지만, 실질적운용과정에서는특정기업에게유리한선별적인제도였다. 영화산업에서신발전국가의승자뽑기전략을보여주는다른예는중형투자조합출자사업에서볼수있다. 전술하였듯이한국영화산업의주요한투자재원으로평가되는모태펀드의경우에도투자자금이많은대기업에집중되었다. 이강후의원은 2015년 10월에열린중소기업청 ( 이하중기청 ) 국정감사에서 정부가공적자금성격으로영화산업에투자한중소기업투자모태펀드덕분에한국영화산업이폭발적으로성장할수있었다 면서 하지만영화분야에투자된 6582억원중 70% 정도가대기업투자배급사에집중적으로투입됐다 고말하였다 ( 국회속기록, 2015. 10.). 셋째, 정부 R&D 투자, 나아가특정업체의기술혁신사업을확장시키는혁신담론에서나타나는선택성이다. 정부가영화관서비스와스크린기술에대한투자를벌인것은비교적최근의일이다. 기술혁신은객관적이고중립적인정책적목표처럼보이지만, 이것은철저하게내셔널챔피언을글로벌승자로키우겠다는경쟁력담론과하나였다. 여기서수혜자는명백하게국내경쟁에서승리한영화대기업일부였다. 이런관점에서씨제이와같은영화산업계의신흥재벌은신발전국가와기업간의관계를보여주는역사적결과물이다. 위의세가지모두에 CJ는중요한수혜자로등장했고, 그러한국가적지원위에국내챔피언을넘어글로벌시장에서경쟁력을확보한업체로성장하고있다. V. 결론본연구는신발전주의관점에서 1990년대후반이후한국영화산업성장의원인과결과를검토했다. 그동안영화의산업적성과를산업자체의문제로다루고평가하는글이많았던반면, 이연구에서는 90년대이후산업으로서영화를정의하고진흥했던국가의역할에주목했다. 특히과 - 189 - - 190 -
거공업화를주도했던발전주의국가가어떤모습으로남아영향을주고있었는지, 또한어떤차원에서변화되어야했는지를신발전주의개념을통해살펴보았다. 본연구에서내린결론은크게세가지로요약된다. 첫째, 발전의지혹은발전지향의국가가특정산업을어떻게해석하는가, 무엇으로정의내리는가는산업의성패에지대한영향을미친다. 신발전주의국가는영화를새로운성장동력이자미래를향한신산업으로정의하였다. IMF 금융위기이후, 미래경제발전의원동력으로서영화산업의경제적측면이재조명되었다. 신자유주의와신공공관리의최소국가의강제속에서신발전주의국가는영화산업시장개입의정당성을확보하였다. 국가의발전의지와특정산업에대한선택은정책의내용과방향에제도적근간이되었다. 둘째, 국가의역량역시중요하다. 국가자율성은국가역량에영향을미친다. 신자유주의의파고로국가의대외적자율성은침식되었으며민주화와시민사회의성장도대내적자율성변동의원인이되어국가역량변화를초래하였다. 반면신발전주의국가는전문성을지닌민간을정책설정과실행의부문으로끌어들였다. 영화진흥위원회는민관협력의장으로서영화계현안을정책화하여영화산업을성장을도모하였다. 셋째, 국가-기업관계의신발전주의적재편이영화산업성장에미친영향은컸다. 신발전국가는직접보조금대신금융을활용한정책금융을활용하여경쟁을제도화하였다. 영상투자조합과모태펀드와같은간접지원방식은민간자금을이끌어내는마중물의역할을수행하였다. 국가는시장진입의규제를없애고, 원활한투자환경을만듦으로써산업내경쟁을체계화하였다. 발전주의시기처럼특정기업에게기회를직접주는방식은아니지만, 해당기업에유리한기울어진운동장을제도적으로묵과했다. 배급과상영을분리하는입법적해결안은계류중이며공정거래위원회의규제는실효성을발휘하지못하고, 동반성장위원회의자구책역시구속력이없어독과점해소에성과가없었다. 여러차례문제제기와해결책제안에도신발전주의국가는이를묵과하면서시장독과점을존속시켰다. 또한국제적경쟁력강화를이유로 R&D등의간접지원을시장의승자에몰아주었다. 결과적으로영화산업은압축적으로성장했지만, 동시에대기업중심의독과점구조가창출되었다. 이상의결과를통해볼때, 본연구가지니는이론적의의는크게두가지로요약된다. 첫째, 본연구는영화산업성장을설명하는새로운시선과이론적프레임을제공한다. 한국영화산업의성장에있어공공의기여를논할때긍정과분정에대해논의가분분했다. 이는하나의정책이나, 제도만으로공공의역할을제한하기때문이다. 따라서본논의에서구체화한국가분석틀은국가의발전의지, 전문성을갖추는방법, 경제행위자를끌어들이는방법을개념화하여체계적으로분석하는틀을제공했다. 둘째, 본연구는영화산업성장에있어서의국가의역할을살펴봄으로써신발전주의국가에대한경험적인사례를도출하였다. 그동안발전주의국가의현재와미래에대해여러논의가경쟁하고있었다. 이중에는발전주의의종언을이야기하는포스트발전주의관점도있고, 발전주의의지속성을강조하는시각을신발전주의관점도있었다. 본논문의결과는발전주의의지속성에하나의사례가된다는차원에서신발전주의관점을지지하는한편, 민주화이후사회적변동과 국가의역할변화를구체적으로영화산업을통해재조명하고있으며, 이론적이고정책적인제안을제시했다는점에서의의가있다. 다음으로이연구는창조산업의대표격인영화산업에대한정부정책과국가개입방식을살펴보고, 영화산업성장의동력을설명하는것인만큼정책적함의도분명하다. 우선, 영화산업에대한지원은하되통제를하지않는원칙의필요성이다. 국가는영화산업에대한육성혹은지원의정당성으로영화가지니는정치적의미혹은경제적의미를강조했다. 발전주의시기에는국가는프로파간다의도구로서, 신발전주의시기에는신성장동력으로서해석하였다. 그러나영화에대한도구화는늘위험성을내포한다. 이명박정부시절영화 시 에대한영화진흥위원회의 0점처리부터, 문화권력균형화전략 문건에서나타난좌파로분류된단체들에대한예산지원근절명령, 박근혜정부의문화예술인블랙리스트사태는정부지원상에선택과배제를보여준다. 결과적으로국가는모태펀드를비롯한정부지원의투명성을확보하고, 영화에대한정치도구화를배제할장치를마련해야할것이다. 다음으로영화진흥위원회의독립성확보와안정화이다. 신발전주의국가의능력성을보여주는영화진흥위원회는한국영화산업성장의중심축중의하나이다. 문화관광부와영화진흥위원회의협업은관료들이지니지못한현장의경험과전문성을아젠다설정과문제해결을위한정책으로수렴되도록한다. 즉문화관광부와영화진흥위원회의수평적네트워크는영화산업의성장의전제이다. 그러나문화관광부와영화진흥위원회의관계는정권의전략에따라쉽게위계적으로바뀌었다. 영화진흥위원회가기금관리형준공공기관이된이후위원장선출이호선에서임명으로바뀌었다. 예산승인의법적주체도기획재정부와문화체육관광부가되었다. 더욱이소위원회의활성화도위원회의시기에따라서다르게나타났다. 따라서기금관리에대한국회의감시기능은두되, 정부부처와위원회가위계관계가아닌독립적인인사와예산이가능해야할것이다. 본연구는 90년대후반이후국가가영화산업의압축적성장을이끌어냈음을설명했다. 그러나결과적으로영화시장의고질적문제인노동의문제를파악하지못했다. 그리고수직계열화된영화시장이파생시키는영화다양성축소문제와자리를잃어가는독립영화의배급문제를다루지못했다. 이에관한논의는향후과제로남긴다. 참고문헌고제규, (1999). 국가의영화정책에따른한국영화산업의변화에관한연구, 고려대학교대학원석사학위논문. 곽영진. (2004). [ 영화 ] 스크린쿼터, 그축소공방의논리지형. 공연과리뷰, 46, 75-85. 김동호. 2005. " 서론 ". 김동호외. 한국영화정책사. 나남출판. 김상욱. (2014). 콘텐츠산업활성화를위한모태펀드문화계정운영개선방안연구. 문화경제연구, 17(3), 105-138. 김선혁. (2008). 세계화와행정 : 이론적성찰과정책적함의. 한국행정학회비정기학술발표논문집, 2008( 단일호 ), 1-21. 김수남. (1999). 밀레니엄정보화시대에직면하여스크린쿼터지키기의문화적의미. 영화교육연구, 1, - 191 - - 192 -
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2 회의 2 분과 빈칸 ( 페이지없음 ) 2 회의 : 16: 10 ~ 17: 30 2 분과경기연구원기획세션 지역경제와경기도발전전략 <9 층대강당 > 사회 : 심준섭 ( 중앙대 ) 발표 1: 최준규 ( 경기연구원 ) 전대욱 ( 지방행정연구원 ) 공동체단위지역화폐운영에따른경 제적효과분석 발표 2: 김도균 ( 경기연구원 ) 청년문제와지자체의역할 : 경기도청년정책을중심으로 토론 : 이준영 ( 서울대 ), 김정욱 ( 인천발전연구원 ), 현승현 ( 용인시 ), 황은정 ( 고려대 ) - 219 -
* 본발표논문은 2016 년경기연구원에서수행된 경기도지역화폐활용방안연구 의경제적효과분석부분을일부발췌 재정리한내용으로, 연구가완료되지않은초고이므로저자의동의없이인용하지않기바랍니다. - 221 - - 222 -
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구분레츠아워즈타임뱅크비어킴가우어 가치평가기준시간시간시간 실물화폐존재여부 화폐형태 법정화페로환전 기타 신용발행법정화폐 법정화폐 브리스톨파운드 법정화폐 소낭트 신용발행법정화폐 지폐발행 지폐발행지폐발행 계좌거래 계좌거래지폐 계좌거래 계좌거래신용카드 계좌거래지폐 가능가능 적자한도존재 적자한도없음 대출가능 계좌거래신용카드 가맹점만가능 지향점수평적호혜관계와상호부조지역경제의자립과활성화 < 표 106> 지역화폐기준에따른유형분류 계좌거래신용카드 - 227 - - 228 -
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< 표 107> 지역소득수준관련변수설명및입력값추정치 < 그림 81> 지역화폐도입에따른지역순환경제효과기본모형 의미입력값출처혹은근거 지역소득수준 (LIL) 497.44 만원 / 월 44 명실태관련설문조사 지역화폐거래를통해창출된부가가치 (VTALC) 지역외부가가치유출율 (RDLIL) - - 지역화폐로인한부가가치 (VATLC) 초기값혹은지연값 (VATLC 의 1 계지수평활딜레이 ) SD 시뮬레이션을위한동적균형조건가정 1 계지수평활딜레이는 SMTH1( 지연효과 1 시차가정 ) 함수를활용 [Eq. 01] - 231 - - 232 -
< 표 108> 지역가처분소득관련변수설명및입력값추정치 의미 입력값 출처혹은근거 지역가처분소득 (LDI), 지역구매력 - - 소득대비가처분소득의비중 (RLDI) 81.48 % 통계청 15년연간가계동향에서가공 지역소비수요 (LCD) - - 가처분소득대비소비수요의비중, 평균소비성향 (RAPC) 71.93 % 통계청 15 년연간가계동향에서가공 < 표 110> 지역화폐필요거래량관련변수설명및입력값추정치 의미입력값출처혹은근거 지역화폐필요거래량 (DLTALC: 이하 LC) - - 지역내거래량중지역화폐활용비율 (RTLC) 0.0532 실태관련설문조사 min < 표 109> 지역내외거래량관련변수설명및입력값추정치의미입력값출처혹은근거 지역외거래량 (OTA) - - 지역내거래량 (LTA) - - 전체거래중지역내거래비중 (RLTA) 0.6833 실태관련설문조사 < 표 111> 지역화폐실제거래량관련변수설명및입력값추정치 의미 입력값 출처혹은근거 지역화폐실제거래량 (LTALC) - - 지역화폐유통역량 (LCLCT) - - 거래시지역화폐로지불확률 (RPLCT) 0.8974 실태관련설문조사 1) 상태변수인지역화폐유통역량 (LCLCT) 관련설명은 [Eq. 09] 참조. - 233 - - 234 -
< 표 112> 지역화폐유통역량관련변수설명및입력값추정치의미입력값출처혹은근거지역화폐유통역량 (LCLCT) 529.5만원지역화폐도입초기잠재거래량추정치지역화폐유통역량확산률 (RDLCC) - - 지역화폐최대유통량혹은잠재유통량 (MCLC) - - - 235 - - 236 -
< 표 113> 지역화폐거래의부가가치관련변수설명및입력값추정치 의미입력값출처혹은근거 지역화폐거래로인한부가가치 (VTALC) - - 지역화폐거래의부가가치율 (RVALC) 25.32% 실태관련설문조사및업종별부가가치율 ( 조세재정통계 ) < 그림 82> 과천품앗이공동체지역화폐효과실험 (3 기부터지역화폐중지 ) Time 참여가구소득수준지역화폐의잠재혹은지역화폐실거래량 (LIL) 최대통화량 (LCLCT) (LTALC) 0.0 21,887.36 529.53 466.31 1.0 21,887.36 529.53 466.31 2.0 21,887.36 529.53 466.31 3.0 21,887.36 529.53 466.31 4.0 21,854.85 116.58 104.61 5.0 21,801.21 0.00 0.00 6.0 21,780.42 0.00 0.00 < 표 114> 과천품앗이공동체지역화폐효과실험 (3 기부터지역화폐중지 ) Final 21,769.29 0.00 0.00-237 - - 238 -
지역화폐거래량승수효과에대한추정치 지역화폐거래량시뮬레이션결과값 지역화폐거래량승수효과에의한부가가치추정치 지역화폐거래의부가가치시뮬레이션값 < 표 4-115> 지역화폐의거래량및거래로인해창출되는부가가치 구분참여가구당설문응답 (N=44) 공동체전체 (N=150) 월간 11.00 484.00 1,650.00 연간 132.00 5,808.00 19,800.00 월간 10.60 466.31 1,589.69 연간 127.18 5,595.72 19,076.32 월간 2.79 122.55 417.78 연간 33.48 1,470.60 5,013.36 월간 2.68 118.07 402.51 연간 32.20 1,416.84 4,830.14 ( 단위 : 만원 ) - 239 - - 240 -
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2 회의 3 분과 빈칸 ( 페이지없음 ) 2 회의 : 16: 10 ~ 17: 30 3 분과고양시정연구원기획세션 <9 층컨퍼런스홀 > 사회 : 박종혁 ( 고양시정연구원부원장 ) 발표 1: 유민이 ( 고양시정연구원 ) 자치분권시대에대비한고양시의전략방안 발표 2: 이현정 ( 고양시정연구원 ) 고양시일자리현황및창출방안 토론 : 장혜윤 ( 경기연구원 ), 박진우 ( 고려대 ), 김서용 ( 아주대 ), 이상미 ( 경기연구원 ) - 255 -
Ⅰ. 왜자치도시인가? 자치분권시대에대비한고양시의전략방안 유민이 ( 고양시정연구원 ) 2017 년 7 월 19 일문재인대통령은국정운영의 5 개년계획을발표하며이중 20 대국정전략의하 나도 풀뿌리민주주의를실현하는자치분권 을내세웠다. 그리고이에대한전략과제로 획기적인 자치분권추진과주민참여의실질화 를제시하였다. 즉, 중앙 - 지방간정례협의체를신설하며, 중앙권한의지방이양등자치분권의제도적기반을확보하고, 주민직접참여제도의활성화를목표 로한다 ( 국정기획자문위원회, 2017: 111). 2) 국정기획자문위원회의 5 개년계획에는자치와관련하여 연방제수준의자치분권개헌 이라는직 접적인표현이등장하지는않지만, 문재인대통령의후보시절부터이러한자치분권개헌논의는지 속되어왔으며, 구체적으로 2018 년지방선거에서국민투표에부쳐질것이라는전망까지존재한 다. 이에각지방자치단체들은곧지방분권의시대의도래를목도할것이라는기대감에차있지만, 실제로지방자치단체들이더욱대비해야하는것은별개의문제라고볼수있다. 실질적으로자치분권에대한논의는헌법상에서논의되어야할문제이며, 지방자치단체들은실제 로자치분권시대가열린다면이에어떻게대응해야할것인가에대한전략을대비해야한다. 즉, 자치분권시대에맞게우리시, 군이역량을갖추고있는지에대하여심각하게논의해야하며주 권 (sovereignty) 을가진주체 3) 로서행사를할수있는지에대한대비가있어야한다. 4). 따라서자치분권과항상함께꼬리표처럼따라다니는개념인재정분권, 세수조정등의문제역시 심각하게고려해야할주제이지만이연구에서는이러한거시적이며제도적논의에서벗어나실 제로각시ㆍ군이자치의가능성이얼마나있는지, 이러한관점을주민자치의활성화차원에서 다루고자한다. 자치분권과주민자치는엄연히별개의개념이다. 하지만하나의공통된맥락이있다는두가지 모두풀뿌리가민주주의의근간이라는점이다. 즉, 개인의삶의근거지인지역이충분한권한과 2) 국정기획자문위원회. (2017). 문재인정부국정운영 5 개년계획. 3) 미국은연방이라는특이한정치제도를운영중인나라이므로 90,107 개 (2012 년기준 ) 의지방자치단체 - 50 개의주정부 - 연방정부로이어지는 3 단계의정부체계로구성된다. 9 만여개의지방자치단체는카운티나시와같은일반목적자치단체와교육특구와같은특별목적자치단체로나뉜다. 본문에서논의의대상이되는디트로이트시를중심으로살펴본다면, 시정부 주정부 - 연방정부의 3 개층으로나누어살펴볼수있다. 한국과같이기초자치단체 - 광역자치단체 - 중앙정부의 3 개층으로나누어져있으나, 한국에서주권 (sovereignty) 을가진주체가최상위정부인중앙정부인것과달리, 미국에서는주권을연방정부가아니라중간위치인주 (state) 정부가가지고있다는차이가있다. 즉미국은주권을가진주정부들이모여서연방을구성하였으므로각주정부들이주민에게서위임받은주권을가지고있다. 4) 이희재. (2014). 미국지방자치단체의재정위기관리절차에관한연구 : 디트로이트시파산사례를중심으로. 지방행정연구, 28(4): 367~390. 역량을가질때강력한민주주의국가로거듭날수있다는관점이며, 지역적기반의자치의꽃은 결국주민참여의기회와권한부여라는점이다. 따라서이연구에서는자치분권시대를대비하기위한한관문인주민자치가도시에서얼마나이 루어지고있는지, 또한이를활성화시키기위한요건이무엇인지를분석하고자한다. 분석을위하 여고양시를분석대상을선정하여자치도시의추진을위한요건을분석하고향후자치분권시대를 대비하여나아가야할방향을제시한다. Ⅱ. 자치도시추진을위한요건 1. 자치도치의개념 자치도시는시민의체계적이고효율적인참여를통해개인의자치역량이성장하고성숙하는도 시이며, 도시공동체차원에서지역의문제를해소하고미래비전을실현함으로써공동체전체의 삶의질을높여가는도시이다. 즉자치도시는참여를통해시민개인이성장하고, 성숙한시민의 참여를통해공동체성을회복하며동시에삶의질을높여가는도시이다. 고양시는전국제일의 시민우선자치도시 를추진하고자한다. 성숙한고양시민, 삶의질이높은 공동체도시고양시는효율적이고편리한주민참여체계에의해실현된다. 자치도시는세가지 기능을수행한다. 개인을성숙시키는기능, 공동체의문제를해결하고미래비전을실현하여삶의 질을높이는기능, 그리고위의두기능을작동케하는체계적인참여장치의가동이다. 가능성과문제점을동시에갖고있는고양시가성숙한개인들의공동체도시, 참여자치도시로서 전국제일의모습을갖추기위해서필요한조건들이 자치도시의추진요건 이다. 또한그러한필 수조건을토대로자치도시를실현해갈때, 일관되기지켜야하는기본적인규칙이자법칙이 자치 도시의추진원칙 이다. 주민, 공무원, 그리고시민사회전체가그러한원칙을일관되게지켜야만 자치도시를실현할수있다. 2. 자치도시의사례및유형 1) 자치도시사례 차치도시가무엇인지에대한개념화가되었다면, 이러한자치도시를실현한다양한사례들을살펴 보는것이중요하다. 아래의표는주민참여또는주민자치의사례로자주등장하는도시들을정 리한표이다. < 표 1> 세계자치도시사례 국가 도시 인구규모 분야 미국 뉴욕 ( 시 ) 817만 주민자치 ( 커뮤니티위원회 ) - 257 - - 258 -
로체스터 ( 시 ) 21만 NBN, 섹터위원회, 자치공동체사업 샌프란시스코 ( 시 ) 74만 도시숲사업 영국 토트네스 ( 마을 ) 2.5만환경재생첼시 ( 시 ) 16만위스트웨이도로및공간위탁운영 아일랜드 코크 ( 시 ) 12만 노사정위원회를통한지역발전계획 프랑스 스트라스부르 ( 시 ) 27만 전통예술도시 독일 리히텐베르크 ( 구 ) 25만주민참여예산프라이부르크 ( 시 ) 21만생태도시사업 스위스 글라루스 ( 주 ) 3.5만 주민총회 스페인 알바세테 ( 시 ) 17만주민참여예산빌바오 ( 시 ) 35만예술도시사업 일본 가나자와 ( 시 ) 44만전통예술도시사업동경도세타가야 ( 구 ) 86만마을만들기사업 베네수엘라 카라카스 ( 시 ) 328만 시민오케스트라 쿠바 아바나 ( 시 ) 214만 도시농업사업 인도 케랄라 ( 주 ) 3390만 자치교육 브라질 포르투알레그레 ( 시 ) 144만 주민참여예산 세계적으로주민이참여한사례로대표되는도시들은다양한분야에걸쳐있다. 미국로체스터시 는 NBN 과섹터위원회라는지역별참여체계로유명하며, 뉴욕시는지역별자치조직인커뮤니티 위훤회를만들었는데, 이는우리나라의 주민자치회 의선례가되었다. 주민들이공동체단위를기 반으로위원회를만들고, 커뮤니티위원회를통해지역주민들이시에자신들의의사를반영하는 구조이다. 한편샌프란시스코는 도시숲사업 이라는환경분야특생사업의주민참여로유명하다. 주민들이스스로이름을붙인나무를길가의가로수로심고관리하여참여하는방식이다. 영국의토트네스는인구 2 만 5 천명에불과하지만주민들의지역별참여과교육사업으로마을전 체를환경도시로재탄생시켰다. 영국의 첼시 역시지역의문제를주민이직접해결한것으로유 명하다. 주민들이고속도로밑의공간을주민자치공간으로전환환후주민조직이이공간을 지역주민들의이해와요구에맞도록위탁운영하고있다. 아일랜드의코크시는기업인대표와노동자대표, 그리고시정부의대표가만든 노사정위원회 로유명하며, 노사정 3 자는지역의경제적어려움을해결하기위하여시단위의위원회를구성하 고각계층의대표자가모여기업분야, 경제분야, 노동분야의시정책을협의하여 기를극복한대표적참여의모범사례로볼수있다. 성공적으로위 프랑스의스트라스부르는도시전통을예술로승화발전시킨사례이다. 도시의주민들중에서전 통예술에관심이높은일반시민들이시정부의정책에참여하여지역성을살리며정책의실현가 능성을높이는데성공했다. 독일의리히텐베르크는지역별참여체계를주축으로한주민참여예산 제를구축하였다. 인터넷과시정부의의견수렴체계를통해지역단위주민들의의견이시정책 에반영된다. 또한독일의프라이부르크는환경생태분야에서주민이참여하여생태도시를만드는 테성공한사례이다. 주민들의환경분야의견을시가수용하고발전시켜독일최고의환경생태도 시로인정받게되었다. 스위스의글라루스주는인구 3만 5천명으로우리나의동수준이지만, 이곳의특징은주민전체가주민총회를열어주정부의정책을결정한다는것이다. 2011년주민총회에서는 3만 5천주민중약 4천명이참석하였다. 주민들이모여주정부의정책을집적결정하는직접참여민주주의의대표적사례이다. 스페인의알바세테시는지역순회예산회의를통한지역별참여체계와 참여포럼 이라는 22개영역별참여체계를통합하여참여예산제를운영하는사례이다. 지역회의를통해지역주민들에게참여의기회를제공하고 22개영역으로나눈시민단체들을통해주제별참여의기회를제공한다. 스페인의빌바오시는예술분야의선진도시로유명한데, 시정부가주도하여주민들중예술불야전문가들로 빌바오메트로폴리 30 이라는발전위원회를구성하였다. 이위원회는지역의공공행정기관, 공기업, 민간기업, 대학교등 130여기관의 800명전문가로구성되는데, 이들은 빌바오리아 2000 이라는추진조직을만들어민관협력을통한도시재생을주도하였다. 일본의가나자와는 1995년시장이예술분야특화도시를추진하려는의지를세우고지역예술활동가의의견을수용하여 시민예술촌 을만들었다. 예술분야시민들의참여를통한선진자치사례이다. 동경도의 세타가야 구는조례를만들어기금을마련하고센터를설립하여마을만들기사업에성공하였다. 지역별마을만들기사업을통한주민참여사례이다. 이외에도베네수엘라의카라카스시는음악분야에서주민의역량이강화되고발현된사례로, 전문가의노력으로청소년을비롯한주민들이음악교육을받고오케스트라를만들어도시의환경과문화를개선하는데성공했다. 쿠바의아바나시는먹을거리위기를주민들의도시농업참여로극복하였는데, 두사례모두음악과도시농업이라는주제사업에지역주민이참여하여결합된사례이다. 2) 자치도시의유형위와같은자치도시의사례들을통하여주민참여자치의유형을세가지로분류가가능하다. 첫째, 지역별주민참여로서, 주거단위를기준으로지역별참여조직을구성하여도시의주요정책결정등을이끌어낸사례이다. 이와같은지역별참여단위는위원회와같은거버넌스형협의기구를구성하여운영하고있으며, 이들의의견을시가존중하여의견을수렴하여정책에반영한다. 구체적인예로뉴욕의커뮤니티위원회, 로체스터의섹터위원회등이있다. 둘째, 분야별주민자치의활성화도시이다. 특정분야의정책과정에참여하기위하여주민조직이구성된형태로, 해당분야전문가를중심으로한시민들과시정부의공무원이협력하는형태이다. 따라서이와같은유형에서는주민들의참여는기본을전제하여관계기관, 전문가의역할이중요하다. 대표적인예로샌프란시스코의도시숲사업, 프라이부르크의생태도시사업, 베네수엘라의시민오케스트라등이있다. 마지막으로는위의두가지유형이결합된형태의유형으로서, 지역별참여체계와분야별참여체계가동시에운영된다. 주민들은지역별참여를기본으로하며나아가분야별또는이슈에따라 - 259 - - 260 -
참여체계에가담한다. 예를들어브라질의포르투알레그레의주민참여예산제를들수있는데, 주민참여방법은 16개지구총회와 6개주제별총회로지구총회읭지역별주민참여체계지여주제별총회는분야별주민참여체계이다. 이와같은통합형자치도시유형에서주민의참여폭이가장넓다고볼수있다. 이상의사례및유형을바탕으로자치도시가되기위한요건을다음의일곱가지로선정할수있다. 3. 자치도시의요건 1) 단체장의의지우리나라지방자치단체최고의사결정자는단체장이다 ( 박종민, 1999). 단체장은주민의직접투표로선출되는 1인으로서, 고양시민의주권이시장개인에게위임된다. 시장은민주적권력을위임받아행사하는최고권력자가된다. 최고권력자인시장이선택하는정책방향에따라공무원이움직이고시민사회도영향을받는다. 보수적인시장의철학은시정을보수적으로변화시키며, 진보적인시장의지침은공무원으로하여금진보적인정책을우선하게만든다. 2006년한나라당이지방선거압승후민선 4기 4년동안수도권의많은도시들은주민참여정책추진에힘을기울이지않았다. 2010년민선 5기에많은도시에서새로운시장들이당선되면서상황은급변한다. 가장앞서나가는도시는수원시이다. 시민배심법정, 시민경청단, 마을르네상스사업, 좋은시정회, 주민참여예산제를 2011년제도화하고추진하였다. 이외도부천, 안산등여러도시와인천의부평구, 연수구, 그리고서울의여러구가주민자치 1번지도시를지향하고있다. 고양시장이자치도시를제일의시정방침이자역점사업으로제시하고추진할때, 공무원이따라오고시민이관심을두게된다. 참여체계를마련하고제도화하며, 조직을재편하고참여자치관련예산을편성하여면일차적으로시장의의지가있어야한다. 시의회와시민사회를설득하고이들을자치도시의추진주체로서도록견인하는역할역시최고정책결정자인시장의몫이가장크다. 2) 주민의자치역량주민의자치역량은자치도시의필수조건이면서, 동시에목표이다. 미국이나영국과같은선진국의주민들은처음부터높은수준의참여역량을갖추고주민참여제도를도입한것은아니다. 180년전미국의민주주의를연구한토크빌은미국의주민자치인 타운미팅 (town meeting) 에주목하였다. 그는미국민주주의의성공의근저에는정치적자유를경험하고느끼고체화하는지방자치 ( 타운미팅 ) 이있다고주장했다. 그에게참여는주민역량의성장배경이었다. 주민자치에대해비판적인사람들이많다. 그들이주민자치확대를반대하는큰이유는주민들의자치역량이낮다는것이다. 그들의주장에따라자치를확대하지않고참여의기회를주민에게주지않으면주민들이자신의자치역량을성장시킬기회가없다. 제한된참여-> 낮은자치역량-> 참여제도축소-> 더낮은자치역량의악순환이다. 자치도시의선순환을만들기위해서는주민의자치역량을성숙시키는 주민자치아카데미 교육과함께 참여의기회 를주민에게제공하는것이필요하다. 주민자치역량의 50% 는교육을통해길러지고나머지 50% 는실체참여하면서배양된다. 주민들의주민참여예산제가제공하는 지역회의 나시정참여위원회의 주민참여단 등등에참여함으로써넓고깊게볼수있는시야를얻는다. 3) 참여체계 ( 제도 ) 지속적이고간편하고효율적인참여체계가주민참여를가능하게한다. 주민참여체계는지속적인참여를보장하게한다. 지속적인참여는조례를통한제도화로뒷받침된다. 이과정에서정책제안자, 시민, 공무원그리고의회가머리를맞대로심사숙고하며상호이해를높이고타협을통해조정하는방법을터득한다. 주민참여체계는간편해야한다. 동주민들은자신이살고있는지역에서참여할수있어야한다. 시행정관심이높은주민들은온라인과오프라인을통해시행정에참여하는기회를제공받아야한다. 주민참여는효율적이어야한다. 효율의대상은의사결정이아닌의사소통이다. 다수결에의한결정이민주주의로이해되고있는것이현실이다. 하지만다수결은민주주의의최후의의사결정수단이다. 최선의방법은참여하는구성원들이서로의의견을충분히나누는일이다. 효율적인주민참여란주민들이다양한방법을통해의견이다른주민과쉽게의사소통할수있게하는것이다. 동시에특정개인의의견이지배되지않도록토론을민주적으로운영할수있어야한다. 4) 행정지원조직작은의미에서행정조직은시장의의지를실현하는조직이다. 큰의미에서행정조직은시장과의회, 그리고주민과시민사회가함께동의하는집행구조이다. 초기에시장은몇몇공무원과한개팀정도의조직수준에서주민참여를시작할수있다. 하지만이러한규모로는주민참여를싱공시킬수없다. 수원시는마을만들기사업의성공을위해주민자치행정과별도로제2부시장직속의 마을만들기추진단 이라는과체제, 그리고마을만들기와연관된과로구성된 행정협의체 그리고주민대표, 전문가, 공무원, 시민사회대표 30명으로이루어진 협의체 를구성하여운영하고있다. 미국로체스터는국체제와섹터및마을단위기구로자치공동체사업을지원하며, 인도케랄라주에서는지방자치부를두어단위별자치공동체사업을전면지원한다. 고양시가팀단위의일부로주민자치사업전반을지원하는것과비교된다. 주민참여체계가성공적으로작동하기위해서는공무원지원조직, 공무원과민간의협력조직, 공무원과전문가의지원모임조직이필요하다. 이러한필요에부응하도록공무원조직을재편하고, 민관거버넌스기구를구축하며, 지원센터를신설하여공무원의입무를지원하게해야한다. - 261 - - 262 -
5) 법ㆍ제도적근거조례는크게두가지의미를갖는다. 하나는시의참여정책을지속가능하게하는규정력이다. 다른하나는조례제정과정에많은이해당사자들이참여하여시의대의와공익에대해숙의, 토론하며큰그림을그리게하는 공공성 이다. 참여체계가조례로제정되면모든구성원들의 자세 에영향을미친다. 공무원들은물론일반시민모두에게참여의자세를갖게한다. 또한조례를제정, 개정하는과정에서구성원들이개인의이익이아니라공동체전체의이익, 즉공익을고려하며조례의내용이공동체에어떤이익을가져다줄지협의조정하게된다. 타협의결과로조례가제정된후에는조례의효과를공익의관점에서재평가하게된다. 조례보다하위인규칙의제정과정도마찬가지다. Ⅲ. 자치도시로서고양시의현주소분석 1. 단체장의의지현고양시장최성 ( 現민선 6기 ) 은지난민선 5기의시정방침 5) 중 시민우선의자치도시 를최우선으로정하여사람과사람이서로돌보는공동체정신이살아있는쾌적한도시공간조성과이웃돌봄의사람을우선하는공동체도시로만들어간다는목표를최우선과제로선정하였다.( 최성, 2014). 6) 이를위하여주민자치는지속적이며체계적이고실질적인참여를지향하여야한다는점에주안점을두어, 고양시자치로드맵을설정하였고 2011년기반조성, 2012년체계구축, 2013년체계정착, 2014년자치고도화라는연도별키워드를마련하고, 고양시주민참여조례 제정 (2017 년 5월 11일 ) 등을통해제도적체계화기반을마련하였다. 6) 관계기관협력 < 그림 2> 고양시자치도시추진체계도 자치는다양한구성원의지혜를집약하는 집단이성 의실현이다. 시장을비롯한공무원과지방의회는지방자치를이끄는두개의수레바퀴다. 여기에시민사회와일반기업이협력할때민관거버넌스는실현된다. 단체장이시민의견을폭넓게수렵하여자치체계를실현하는정책을입안한후, 시의회의의견과협력을받아조례로제정하면참여체계가마련된다. 이러한참여체계에시민사회의기업과시민단체그리고일반주민이적극적으로참여함으로써참여체계는결실을맺는다. 공무원과일반시민의참여, 시의회와기업의지원과협력, 그리고시민운동단체와같은다양한시민사회주체들이협력함으로써사회적신뢰가형성되고참여체계가다져진다. 7) 자치사업예산 간헐적이고부분적인주민참여예산을세우는것과포괄적이고지속적으로주민참여예산을세우는것은큰차이가있다. 관치예산과공무원중심의사업추진체계가 99% 이고 1% 만참여예산체계를도입한다면, 주민참여자치도시와는거리가멀어진다. 공무원과주민의대부분이관치예산에익숙해지기때문이다. 강한민주주의 (strong democracy) 를주장한 Barber(1984) 는 참여제도는포괄적이고전체적으로도입할때효과를발휘한다. 라고하였다. 예산은실질적인참여의기회를의미한다. 수원시는 2011년마을만들기예산으로 4억 5천만원 (2011년당시고양시의약 10배 ) 을편성및집행하였다. 참여가곧자치역량성장의기회라는토크빌의말을상기하면, 예산만을두고보았을때각시별자치역량은큰차이가남을알수있다. 출처 : 최성 (2014: 8) 주민자치실현에대한노력은민선 6 기에서도이어져나가이와관련된다수의공약이포함되었다. 5) 시민우선의자치도시, 따뜻한복지ㆍ교육도시, 창조적문화ㆍ예술도시, 친환경초록평화도시, 일자리가풍족한자주도시 6) 최성. (2014). 고양형시민참여지방자치의현실과발전방향. 공공사회연구, 4(2): 5-35. - 263 - - 264 -
예를들어 시민들이원하는생활정보, 공공정보개방확대, 민간거버넌스체계활성화, 자치공동체지원센터구축및운영활성화, 주민자치역량강화및다양한공동체마을사업, 주민자치센터평가를통한정보공유및경쟁유도, 등이있다. 7) 이외에도민선 6기가 1여년남은현재상황에서향후 1년간의키워드를 자치분권 과 일자리로 설정함으로서, 자치분권개헌시대에대비한고양시의사전준비를위하여아젠다선점에노력을기울이고있다. 따라서고양시의현상황에서자치도시로서의단체장리더십은상당한준비기간을거쳐실행되고있으며의지역시높은것으로판단될수있다. 2. 참여체계 ( 제도 ) 및주민자치역량모든자치도시의완성은시와주민일방이수행한다고하여이루어지지않는다. 시의지원이없는주민의상향식참여는참여는활발하지만이러한주민의의견과결정이시의정책으로이어지지못한다는점에서근본적한계가있다. 한편, 시공무원의일방적참여유도는 주민없는주민참여 로서허울만이남을뿐이다. 따라서이러한일방의참여또는참여유도를방지하고최소한의방안으로양방의의견이절충되는합리적방향은 참여의제도화 이다. 고양시는참여제도를세분화하여두트랙 (two track) 의자치분권로드랩을체계화하였고이를현재까지지속하고있다 ( 최성, 2014: 11). 8) 한트랙은 시행정참여체계의구성 이며다른한트랙은 지역별주민참여의활성화 이다. 구체적으로 시행정참여체계의구성 으로는시정주민참여위원회와주민참여단이있다. 시정주민참여위원회는정책을중심으로시정에참여하면서주민참여활성화및제도화사업을총괄하는민관거버넌스기구로시민참여제도를기획하고평가하며, 시정책에의견제시와정책을제안하는역할을한다. 이와수평적관계에있는주민참여단은고양시의주요정책이나현안에대한시민의견을수렴하고이를연구 조사하여시에정책제안을하는시민과행정의매개자인셈이다. 시정주민참여위원회는총 25명으로, 정치인학자종교인경제인일반시민등으로다양하게구성되었으며, 3개분과 ( 기획분과, 참여분과, 정책분과 ) 로나누어각분과별책임있는활동을도모하도록하였다. 시정주민참여위원회의활동을효율적으로수행하기위하여주민참여단을 5개분야 ( 자치기획, 민생경제환경, 창조성장개발, 도시 교통, 여성 복지 ) 55명으로구성하여각분야별로고양시주요의제, 주요현안등에대한시민의의견을수렴하고이에대한정책방향연구및대안제시를한다. 또한시부서별위원회가 36개부서별로설치되어부서의정책결정및운영에민간위원들의의견을수렴한다. 그리고 2012년에는주민참여예산제도를도입하여 6개분과 ( 기획행정, 건설교통, 민생경제, 환경생태, 문화관광, 시민복지 ) 총100명의위원들이예산편성관련주민의의견을수렴하고우선순위를결정한다. 마지막으로시민감사관역시 2012년 9월에조례제정에근거하여시민감시관 2개분야 ( 전문분야, 7) 고양지식정보산업진흥원. (2014). 고양시민선6기중점추진정책선정및홍보방안. 8) 상동. 일반분야 ) 20 여명으로구성되었으며다양한감사에시민감사관을참여시킨다. 두번째트랙인 지역별주민참여활성화 를위한제도적기반으로는먼저동단위의주민자치위 원회가있으며, 경기도주민자치센터우수사례경진대회에서 2012 년, 2013 년 2 년연속최우수상 을수상한데이어, 2012 년전국주민자치박람회주민자치분야에서송포동과백석 2 동이각각최우 수상과우수상을수상하는등대외적으로좋은평가를받고있다. 또한주민자치위원등지역에서참여하는주민들및마을리더들이참여를더욱효과적으로수행 할수잇도록주민자치활성화교육을실시하고있다. 마지막으로자치공동체사업을수행하는데, 타지자체에서는 마을공동체사업, 마을가꾸기사업 등으로불리는사업을고양시에서는 2012 년부터 자치공동체사업 으로변경하여사업의수및예산을늘리는추세이다. 9) 이와같이주민차지의활성화를위한로드맵을 행정에대한참여 와 지역공동체참여 라는특색 으로구분하여전략을달리하며, 이와관련된주민들의참여역량을증진시키고자교육을함께제 공하는등의노력을기울이고있다. 다만, 주민의참여역량과관련하여객관적인역량지표가산출 되어있지는않으므로일반적으로높은수준의역량을가지고있다고분석하기는어렵지만다양 한수상내역등을통하여일반이상의수준을가지고있다고는추측가능할것이다. 4. 행정지원조직 고양시의 32 개부서 ( 의회포함 ) 중주민자치와연관된부서는주로시민소통담당관과주민자치과 로서, 시민소통담당관은온ㆍ오프라인민원, SNS 소통, 집단민원및기피시설관련주민조정, 시 장과의대화등에대한지원을한다. 주민자치과는시정주민참여위원회운영, 자치공통체지원센 터관리, 온ㆍ오프라인참여체계활성화, 마을공동체지원사업등의전반을실시한다. 두부서의행정지원조직 ( 공무원수 ) 를보면다음과같다. < 표 2> 고양시전체공무원수대비자치담당공무원수 (2015 년기준 ) 과 합계 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 시민소통담당관 (A) 13 - - - - 1 6 5 1 - 주민자치과 (B) 21 - - - - 1 5 7 6 2 전체 (C) 744-2 3 5 41 215 248 176 53 {(A)+(B)}/(C) 0.046 0.049 0.051 0.048 0.040 0.038 출처 : 고양시 (2016: 452-453) 에서발췌후정리 10) 이와같이담당공무원의수가중요한이유는정책의집행에있어가장중요한부분을차지하는 인력과예산중한축을담당하기때문이다. 11) 따라서주민참여와관련된인력을통하여행정조 9) 예를들어 2010 년 5 개 (4 천 800 억 ) 사업에서 2014 년 34 개 (4 억원 ) 으로증가 10) 고양시. (2016). 제 56 회 2016 고양통계연보. 11) 예산은부서별예산보다사업별예산으로편성되므로이자료에서는알수없음. 다만실국별예산에따라시민소통담당관의경우 2017 회계연도기준전략목표 1 개, 정책사업목표 1 개, 단위사업수 4 개총 193 백 - 265 - - 266 -
직의지원정도를가늠할수있다. 전체공무원중시민소통담당관과주민차지과에서근무하는공 무원은 4.6% 로, 전체공무원수를 32 개과로나누어보았을때산출되는 4.2% 라는수치보다약 간높다. 즉, 두과를합쳐도타과의일반적인평균보다약간상회하는정도로두과에배치된 공무원의수가많지는않다는것을알수있다. 또한타과의부서별인원평균을산출해본결과 약 20 여명이한과에배치되는것으보았을때, 이역시도높은수는아니라는점을알수있 다. 특히주민과의밀접한참여를담당하고있는공무원의수가타과에미치지못한다는점은고양 시의주민자치에대한행정지원이강하지는않다는점을반증한다고볼수있다. 5. 법ㆍ제도적근거 고양시에주민자치와관련하여설치된조례및규칙등은다음과같이일곱가지이다. 1) 고양시주민투표조례 (2004. 7. 23 제정 ) 제 4 조 ( 주민투표의대상 ) 법제 7 조제 2 항의규정에의하여주민투표에부칠수없는사항을제외하고다음각호와같다. 1. 구 동의명칭및구역변경, 폐치 분합에관한사항 2. 시 구 동의사무소소재지변경또는설정에관한사항 3. 다수주민의이용에제공하기위한주요공공시설의설치및관리에관한사항 4. 법령상기금이외의각종기금설치, 지방채발행, 시와민간이공동출자하는대규모투자사업등주민에게과도한부담을주는사항 5. 다른법률에의하여주민의의견을듣도록한사항 6. 기타주민의복리 안전등에중대한영향을미치는주요결정사항 2) 고양시주민참여조례 (2011. 5. 17 제정 ) 제 4 조 ( 기본원칙 ) 주민참여는다음각호의원칙에따라운영한다. 1. 주민의자발적인참여를중심으로하고시가협력하는주민주도의원칙을지킨다. 2. 주민과시가상시적으로교류하고협력하는상시참여의원칙을지킨다. 3. 주민참여제도의비효율성을극복하고체계적인참여자치를구현하기위해통합운영의원칙을지킨다. 제 8 조 ( 위원회의구성 ) 1 위원회는위원장 1 명을포함하여 25 명이내의위원으로구성하되, 위촉직위원은특정성이위원수의 10 분의 6 을초과하지아니하여야한다. 2 위원회의위원장은시장이되고, 부위원장 2 명은위원중에서호선한다. 3 위원회의위원은공모제등공개적인절차를거쳐주민, 시민단체관계자, 전문가, 시 만원의예산이편성되어있으며이는전체예산 (1,392,564 백만원 ) 의 0.01% 에해당함 ( 고양시, 2017, 2017 회계연도예산의성과계획서 ). 의원, 관계공무원등다양한분야의인사를균형있게시장이위촉한다. 제 10 조 ( 위원회의기능 ) 위원회는위원회의목적을달성하기위해다음각호의사항에대한연구 조사및시장의자문에응한다. 1. 주민참여제도의도입과실행계획에관한사항 2. 참여교육을위한주민참여평생교육기구의개설과운영에관한사항 3. 주민의지역별, 분야별참여방법과의견수렴에관한사항 4. 시정의주요정책에대한주민참여및정책방향제안 5. 그밖에시장이필요하다고인정하여위원회회의에부치는사항 제 11 조 ( 주민참여단 ) 1 위원장은위원회의활동을효율적으로수행하기위하여주민참여단을구성 운영하며세부사항은규칙으로정한다. 2 주민참여단은각참여단단장 1 명을포함하여 11 명이내의단원으로구성한다. 3 주민참여단의활동분야는다음과같다. 1. 자치기획주민참여단 : 주민참여, 주민자치, 교육지원, 문화예술, 관광개발, 체육진흥, 도서관등 2. 민생경제주민참여단 : 일자리, 지역경제, 마이스산업, 첨단산업등 3. 환경생태주민참여단 : 환경보호, 생태하천, 청소행정, 상수도, 녹지, 공원관리등 4. 도시 교통주민참여단 : 도시계획, 주택, 도시정비, 도시재생, 교통정책, 대중교통, 도로정책, 시민안전등 5. 여성 복지주민참여단 : 복지정책, 여성가족, 아동 청소년, 노인 장애인, 위생정책등 3) 고양시주민참여예산제운영조례 (2011. 9. 27 제정 ) 제 6 조 ( 주민의권리 ) 주민은누구나이조례가정한범위에서예산편성과관련된의견을제출할수있는권리를가진다. 제 8 조 ( 예산편성과정의주민참여절차등 ) 1 지방재정법 제 39 조에따라예산편성과정에주민이참여할수있는방법은다음각호와같다. 1. 주요사업에대한공청회또는간담회등 2. 서면또는인터넷설문조사 3. 사업공모 4. 주민참여예산위원회또는주민참여예산지역회의 2 시장은제 1 항각호의방법에따라수렴된주민의견을검토하고, 그결과를예산편성시반영할수있다. 제 11 조 ( 주민참여예산위원회의설치및구성 ) 1 시장은예산편성과정에주민의의견을수렴하고주민참여예산제도의효율적인운영을위하여주민참여예산위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 를둔다. 2 위원회의구성은 100 명이내로두되, 사회적약자와다양한계층의참여를보장하기위하여여성, 장애인, 청년, 다문화가족등을대표하는위원이전체위원의 30 퍼센트이상이되도록하여야한다. 3 위원회의위원은다음각호의어느하나에해당하는사람중에서시장이위촉한다. - 267 - - 268 -
1. 위원회의참여를희망하는주민으로서공개모집절차에따라선정된사람 2. 각동주민참여예산지역회의 ( 이하 지역회의 라한다 ) 에서추천한사람 3. 예산및행정에풍부한경험과식견을갖춘전문가 4 시장이위원을위촉할때는미리선정기준및모집기간등을공고하여야하며, 선정기준은시장이따로정한다. 제 14 조 ( 위원회기능 ) 위원회는다음각호의기능을수행한다. 1. 예산편성에대한주민의의견수렴및집약활동 2. 주민들을대상으로한예산교육 홍보활동 3. 보고회및정책토론회개최등에관한활동 4. 예산절감을위한연구활동 5. 그밖에위원회의운영및목적달성을위하여필요한활동 제 25 조 ( 주민참여예산제연구회 ) 시장은예산편성에대한주민들의의견을수렴하고주민참여예산제의효율적운영을위하여주민참여예산제연구회를둘수있다. 제 26 조 ( 예산학교 ) 1 시장은주민이예산을쉽게이해할수있도록예산학교를설치 운영할수있다. 2 예산학교는위원회위원및참석을희망하는주민을대상으로실시하며, 교육내용은예산실무, 각종소양교육, 주민참여방법, 위원회운영등에관한사항으로한다. 3 예산학교의운영은예산및행정에전문적식견이있는기관에위탁할수있다. 4) 고양시주민자치회설치 운영및시범실시에관한조례 (2016. 4. 1 제정 ) 제 3 조 ( 운영원칙 ) 주민자치회는다음각호의원칙에따라운영되어야한다. 1. 주민의복리증진과지역공동체형성촉진 2. 주민참여의보장및자치활동의진흥 3. 동별자율적인운영 4. 정치적이용목적의배제 제 4 조 ( 설치등 ) 1 고양시장 ( 이하 시장 이라한다 ) 은관할지역의창릉동, 풍산동에주민자치회를설치할수있다. 2 주민자치회의명칭은 창릉동주민자치회, 풍산동주민자치회 라한다. 제 8 조 ( 권한 ) 주민자치회는동의행정기능에속하는사무중다음각호의사항을수행할수있는권한을가진다. 1. 협의권한 : 소규모주민숙원사업등동과의대등한관계에서주민생활과밀접한관련이있는동기능에대한협의권한 2. 수탁권한 : 동행정기능중주민자치회에위탁하여처리하는것이바람직하다고판단되는업무의수탁처리권한 3. 주민자치센터운영권한 : 주민의문화 복지 편익기능을위한프로그램의운영, 관리등에대한권한 4. 주민자치회관련권한 : 마을축제, 마을신문 소식지발간등순수근린자치영역에서주민자치회유지를위한업무를수행할수있는권한 제 9 조 ( 위원의선정 ) 1 주민자치회의위원은다음각호의방법으로선정위원회에서선출한다. 1. 지역대표위원 : 동장이추천한후보자중 10 명이내 2. 주민대표위원 : 동별로공개모집된후보자중 20 명이내 3. 직능대표위원 : 동별로소재학교, 기관, 단체등에서추천한후보자중 10 명이내 2 선정위원회는제 1 항에따라위원후보자명부를작성하며, 제 1 항각호에해당하는대표위원후보자중 5 명이하를순위를정하여예비후보로선정한다. 3 제 2 항의위원후보자명부는선정위원회구성후 30 일이내에시장에게제출하여야한다. 4 시장은위원후보자명부중에서주민자치회의위원을위촉한다. 5 주민자치회위원의사임또는해촉등으로인하여결원이발생한경우시장은다음각호의방법으로위원을위촉한다. 다만, 전임위원의남은임기가 6 개월미만인경우위촉하지아니한다. 1. 지역대표위원은제 1 항제 1 호에따라재선정한다. 2. 주민대표위원및직능대표위원은제 2 항에따라선정된예비후보중선순위자부터순서대로위촉한다. 6 시장은주민자치회구성후주민자치회위원에대한주요인적사항을 1 개월이내에공고등의방법으로해당지역주민에게공개하여야하며, 위원을새로위촉한경우에도주요인적사항을같은방법에따라즉시해당지역주민에게공개하여야한다. 7 주민자치회위원구성및선출방법등에관하여필요한세부적인사항은선정위원회에서결정하며, 제 1 항의추천또는공개모집전에공개하여야한다. 5) 고양시주민감사청구에관한조례 (2000. 6. 24 제정 ) 제 1 조 ( 목적 ) 이조례는 지방자치법 ( 이하 " 법 " 이라한다 ) 제 16 조에따라주민의감사청구와그시행에관련하여조례로위임된사항을규정함을목적으로한다. 제 2 조 ( 감사청구주민수 ) 법제 16 조에따라도지사에게감사를청구하는경우연서하여야하는주민의수는 200 명이상이어야한다. 6) 고양시주민자치센터설치및운영조례 (2000. 3. 7 제정 ) 제 3 조 ( 원칙 ) 주민자치센터 ( 이하 자치센터 라한다 ) 와주민자치위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 는다음각호의원칙에따라운영하여야한다. 1. 주민의복리증진과지역공동체형성촉진 2. 주민참여의보장및자치활동의활성화 3. 동별자율적운영유도 4. 건전한육성및발전을위한행 재정지원 5. 정치적이용목적의배제 제 5 조 ( 기능 ) 1 자치센터는주민자치기능및주민을위한문화 복지 편익기능을수행하며그기능을예시하면다음각호와같다. 1. 지역문제토론, 마을환경가꾸기, 자율방재활동등주민자치기능 - 269 - - 270 -
2. 지역문화행사, 전시회, 생활체육등문화여가기능 3. 건강증진, 마을문고, 청소년공부방등지역복지기능 4. 회의장, 알뜰매장, 생활정보제공등주민편익기능 5. 평생교육, 교양강좌, 청소년교실등시민교육기능 6. 마을기업육성, 지역공동체사업, 공동체모임육성등지역사회진흥기능 2 제 1 항의기능중당해동의실정에따라적합한기능을특화하여중점적으로수행할수있다. 3 제 2 항의규정에불구하고제 1 항의제 1 호또는제 6 호와관련된기능은우선적으로갖추어수행할수있다 제 3 장주민자치위원회 제 15 조 ( 설치 ) 동의자치센터운영에관한사항을심의하거나결정하기위하여동에주민자치위원회를둔다. 제 16 조 ( 기능 ) 1 위원회는다음각호의사항에대하여심의한다. 1. 자치센터의시설등설치및운영에관한사항 2. 주민의문화 복지 편익증진에관한사항 3. 주민의자치활동강화에관한사항 4. 지역공동체형성에관한사항 5. 기타자치센터의운영에관하여필요한사항 2 제 1 항의규정에불구하고이조례에서위원회가결정하도록규정한사항은위원회에서의결로서결정한다. 3 위원회는제 21 조에의한정기회의개최시제 5 조제 1 항제 1 호또는제 6 호의기능수행과관련된안건을심의하고토론할수있도록노력하여야한다. 7) 고양시시민제안제도운영규칙 (1999. 4. 21 제정 ) 제 4 조 ( 제안의대상 ) 1 제안은 " 일반제안 " 과 " 특별제안 " 으로구분한다. 2 일반제안이라함은다음각호와같다. 1. 시민생활에편익증진이가능한제도개선 2. 행정운영의능률화방안 3. 시정과관련된기술의개발등으로현저한예산절감효과를기대할수있는사항 4. 지방재정확충방안 5. 기타시정발전에기여할수있는획기적인방안 3 특별제안이라함은특수시책사업을대상으로선정하여공고된제안을말한다. 제5조 ( 제안으로볼수없는것 ) 다음각호의 1에해당하는사항은이를제안으로보지아니한다. 1. 일반적으로공지되었거나사용또는이용하고있는것 2. 특허권, 실용신안권, 의장권을취득한것 3. 공무원제안제도, 국민제안제도, 도민제안제도 ( 타시도포함 ), 시민제안제도 ( 타시군포함 ) 로기접수또는채택되었거나그기본구상이이와유사한것 4. 일반통념상현재뿐만아니라장래에있어서도실제로적용이불가능하다고판단되는 것 5. 창안의실시효과는있으나막대한경비소요, 새로운문제점발생등으로개선효과가크지않은것 6. 그내용이단순한주변환경, 진정, 건의, 민원등불만의표시에불과한것 7. 시의행정과관련이없는사기업체생산성향상등과관련된사항 8. 기타고양시시민제안심사위원회및다른위원회에서별도로정한사항 제6조 ( 제안서의제출 ) 1 고양시에주민등록이되어있는자는누구나이규칙이정하는바에따라연중수시로단독또는공동으로제출할수있으며제출과제는자유로선정한다. 2 제안의제출은주소, 성명, 전화번호, 주민등록번호등을기입하여양식없이직접또는우편및컴퓨터통신을통하여제출할수있다. 3 구및동에제출된제안서는 3일이내에시장에게전달하여야한다. 이상의내용을보면, 주민투표, 주민감사청구, 주민자치센터설치등일반적으로대부분의지자체 에기본적으로제정되어있는조례등이대부분으로, 일반적인주민차지에대한조례등이설치 되어있다고볼수있으나, 고양형자치라는점을강조한다는측면에서는고양시의특색이들어 나는법ㆍ제도는미비하다고볼수있다. 이는법ㆍ제도로제정되면지속적인참여활동이담보되 지만유연성을동시에추구하기어렵다는점에서이해할수있는사안이지만법제도적분석만을 두고볼경우고양시주민자치의특색은두드러지게드러나지는않는다고볼수있다. 6. 자치사업예산 고양시의자치사업예산을 2017 년편성된회계연도기준으로살펴보면, 전략목표는 시민우선의 자치도시 : 시민을섬기는참여와소통의열린시정구현 이며성과지표로서다섯가지를제시한 다. 1 SNS 소통체계확립추진률 2 주부시정모니터운영률 3 서울시운영기피시설문제해결 추진공정률 4 현장소통간담회, 워크숍개최등이있다. 그리고이러한사업에총 146 백만원의 예산을소요하며이는전체예산의 0.01% 에해당한다. 자치사업에대한세부적인예산을더욱살펴보면, 다음의표와같다. 사업명 주민자치기반강화시정주민참여위원회 및주민참여단운영 관리 < 표 3> 주민자치관련사업예산내역 (2015-2017) 회계구 분 일반회 계 ( 단위 : 백만원 ) 2015 년결산 2016 년예산 2017 년예산 568 1,296 1,746 105 117 134-271 - - 272 -
주민자치역량강화 90 125 77 살기좋은마을가꾸기사업 316 384 283 자치공동체지원센터지원 0 529 1,106 주민자치프로그램활성화 29 43 41 주민자치제도마련 8 78 19 특색있는동별문화행사활성화 20 20 20 주엽역지하보도커뮤니티공간조성사업 0 0 27 주민자치회시범실시 0 0 40 출처 : 고양시. (2017). 2017 회계연도예산의성과계획서. p.98 < 그림 2> 고양시주민자치예산제구성 위의표에서살펴본결과고양시에서주민자치에관한예산은세부사업은연도별차이가있지만증가하는추세라는점을알수있다. 특히 2015년에비하여 2017년도에는약 3배가증가하며관련예산의증가폭이상당히높아지고있음을알수있다. 물론관련사업의예산이증가하였다는것이해당시의주민자치가활발히이루어지고있거나잘이루어지고있다는충분조건이되지는못하지만각사업이시정에서중요도가점차높아지고있다는점은확인할수있다. 예산과관련하여주민자치의또다른한축을차지하는것은주민자치예산제도라고볼수있다. 고양시의주민자치예산제도는시작은타지자체에비하여늦었으나성장속도는상당히빠르다고볼수있다. 고양시주민참여예산제의구성은다음과같다. 출처 : 고양시재정공시홈페이지 (http://www.goyang.go.kr/finance/community/sub01/01/popup.jsp) 연도별주민참여예산의규모및반영률은다음과같다. < 표 4> 고양시주민참여예산의규모및반영률 (2014~2017) ( 단위 : 백만원 ) 연도 다음연도주민요구액본예산반영본예산본예산건금액건금액반영률 (%) 2013 추진 1,100,108 173 56,286 99 19,530 1.70 2014 추진 1,164,527 151 164,739 48 2,380 0.20 2015 추진 1,213,166 206 12,349 50 1,776 0.14 2016 추진 1,299,723 235 30,934 55 2,279 0.17 출처 : 고양시, 주민참여예산제운영계획 ( 안 ): 각년도자료에서정리 - 273 - - 274 -
2017 년도예산에반영된고양시민의주민참여예산사업목록을살펴보면 지하보도개선사업, 보 행환경개선사업, 자전거길환경개선사업, 방범 CCTV 설치, 쉼터설치 등보행편의및안전 에관한제안들이다수있었으며이외에문화행사제안 ( 태극기공원문화예술증진사업, 고양다 문화어울림마당, 가와지볍씨문화제, 고양이인력거여행등 ) 에집중되어있는것을알수있다. 즉, 시민제안사업들의경우지속적으로수행될수있는사업보다일회성또는행사성사업이많 았으며안전에서문화까지폭넓게나타났지만복지등에대한제안은본예산에반영되지는않은 것으로보인다. 주민자치예산의반영률로고양시의주민차치에대하여판단하기는이른감이있다. < 표 4> 와같이 주민참여예산제의요구건수가해마다늘어난다는점자체가의미있는수치라될수있다는점이 다. 예산반영은상당히민감한문제이므로주민의제안이실제고양시에서실효성이있는지, 그리 고이미진행되고있는사업과중복이되지는않는지, 예산편성에대한편익이주민전체에돌아 가는지등에대한심사절차를엄격히걸칠필요가있다. 이러한판단을거쳐반영이되면본예 산에반영이되며이는표의가장오른쪽본예산반영률로나타난다. 즉, 이를종합하면주민참 여예산제에대한고양시민의관심과요구는지속적으로증가되는데비하여본예산반영률은점차 감소한다는점을보았을때첫째로주민들이요구하는사업의경우예산제도입초기에반영이 이루어지며이후에는사업의실효성이떨어지는일회ㆍ행사성사업일수있다는가능성이있으며, 둘째는예산제안에대한사전조사등이충분하지않아기존의사업과중복이되거나혹은편협적 혜택에대한제안이주로이루어질수있다는가능성이있으므로예산제의홍보에있어교육과 병행하는면밀한제도설계가재정비되어야할시점이라는점을알수있다. Ⅳ. 자치도시를위한고양시의전략방안 1. 자치도시추진요건및고양시자치도시유형의종합 이상과같이자치도시의추진요건에따른고양시의현주소를진단해보았으며이를다음의표와 같이종합적으로볼수있다. 추진요건평가세부내용 1. 단체장의의지 < 표 5> 고양시의자치도시로서요건평가및유형화 w w 민선 5, 6 기동안 자치도시 가일관된주요공 약및시정방침 실제자치도시와관련된적극적사업및행사 수행 2. 주민의자치역량 w 객관적지표확보불가능 3. 참여체계 4. 행정지원조직 5. 법ㆍ제도적근거 6. 자치예산사업 w w w w w w w w 자치역량관련다양한수상내역존재투트랙로드맵 (two track) 로드맵을통한고양 형주민자치의제도설계완성및추진 일반적주민자치제도의병렬식추진이아닌입 체적이며체계적설계완수주민자치와관련된과의인력, 예산등의비중 이적음 특히인력에있어높은권한의직급공무원비 중이상당히낮음타지자체가모두시행하는일반적법ㆍ제도적 근거마련자치사업예산은매년큰폭을상승하여자치상 업에대한시의관심도가높음 주민참여예산의제안은수는높으나반영률이 낮아참여예산에대한교육개선이필수고양시주민참여의유형 : 지역별주민참여체계 고양시의자치도시로서의요건을여섯가지기준에따라판단한결과법ㆍ제도, 행정적측면을 제외하고는양호한상황인것을알수있다. 그리고고양시의주민참여유형을현실진단을통해 파악해본결과지역 ( 동 ) 등에기반한주민참여체계로서분야별참여는상대적으로미흡하다는점 을알수있다. 이러한결과에따라고양시가향후자치도시로서성공을위해나아가야할방향 을제시하면다음과같다. 첫째, 행정지원조직의강화를위한요건으로 자치조직권 에대한확보가시급하바. 행정지원조직 이강화되지못한다는점은고양시내에서주민자치와관련된부서의인력비중이상대적으로적 다는이유도있지만, 근본적인측면에서는고양시스스로가공무원의규모와정원을설정하지못 한다는근본적한계에서발생할가능성이있다. 지방자치단체가중앙정부의개입으로벗어나실 질적인자치조직권을확보하는것은우리나라지방자치역량의강화와, 보다대응성있는자치행 정의구현을위해매우중요한사안이다. 또한자치조직권강화는향후중앙 - 지방간의관계를수 평적관계, 쌍방적협상관계로변화시킬수있고, 지방행정의생산성향상과경쟁력확보를위한 기반을마련해준다는점에서매우중요한의제가아닐수없다. 이미헌법재판소에서도이러한 자치조직권이자치행정의본질적인부분일수있다. 12). 따라서이와관련한내용을기본으로하는 자치조직권 에대한목소리를지속적이면소효과적으로내는것이필수적이다. 둘째, 고양시의자치체계에비하여이를뒷받침하는조례및규칙이탄탄하지못하다. 실제로제 도설계는 시행정, 지역공동체 의투트랙으로고양형체계를마련하였지만이를조례로서여과 없이담아내지못함으로써법적으로만살펴보았을경우고양시의자치도시로서의특색이들어나 12) 이시원ㆍ하정봉. (2015). 지방정부자치조직권확대의쟁점과이슈분석 : 공무원및전문가의견을중심으로. 지방정부연구, 19(1): 353-380. - 275 - - 276 -
지않는다. 또한조례의제정의의미는고양시의선진제도가전국적으로확산되기에가장효과적이라는점이다. 실제로획기적조례의제정이인근지자체에반영되어전국적으로확산된예가다수존재한다. 따라서조례의정비가시급하다. 마지막으로, 현재고양시는지역에기반한자치가활성화되어있다. 특히투트랙의제도설계에있어서도 시행정 과 지역공동체 기반은모두지역에기반한제도임을알수있다. 앞서설명한자치도시의유형에서볼수있듯이지역기반에더불어분야별전문가와함께하는분야별자치가동시에이루어져통합형주민자치일경우폭넓은참여가가능하다. 따라서분야별로상주하는고양시의전문가들과시민들의연계된참여를할수있도록유도하며이를시에서는적극적으로받아들일수있는준비가되어야한다. 이상과같이고양시의자치도시로서의현주소를진단하여향후보완하야할방향을세가지로압축하여제시하였다. 하지만이연구는이미가공된 2차자료에기반하여분석이이루어졌기때문에고양시현황에대한더욱면밀한진단이필요하며이를위하여추가적인자료를통해더욱분석적인시각을접근해야할필요가있다는한계를갖는다. 빈칸 ( 페이지없음 ) - 277 -
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2 회의 4 분과 빈칸 ( 페이지없음 ) 2 회의 : 16: 10 ~ 17: 30 4 분과공유자원과에너지의미래 <3 층에이큐브세미나 2 실 > 사회 : 박충훈 ( 경기연구원 ) 발표 1: 강영웅 ( 고려대 ) 시장기제에의한공공서비스공급의제도적조건에관한연구 발표 2: 김근식 이선우 ( 방송통신대 ). 원자력입지갈등해소를위한조건적원자력수용성의확 장및영향요인분석 토론 : 하동현 ( 안양대 ), 이은선 ( 서울대 ), 정주용 ( 한국교통대 ), 김영대 ( 고려대 ) - 299 -
오늘날급속한환경의변화는사회전반에걸쳐변화와개혁을요구하고있다. 공공서비스의전달에있어서도수요자의요구와필요에중심을두는수요자중심의행정이구현되고있다. 공공서비스의전달에있어서새로운방식이도입된다는것은전달과정에관여하는행위자가달라지고, 행위자간관계에변화가생긴다는의미이다. 행위자또는행위자간관계는독립적으로형성되는것이아니다. 상위의법령체계에영향을받으며, 그들이속한공동체의약속에영향을받고, 전달되는개별서비스의특성에따라개인또는관계의유인구조 (incentive structure) 가형성되고변화된다. 정부가공공서비스전달의중심에자리하였을때보다아웃소싱, 민관협력, 바우처등시장기제가활용될때에는고려해야할행위자가많아진다. 특히나바우처를통한서비스의전달은수요자의반복적인행동이주가되기때문에계약에의한서비스전달과정보다역동적 (dynamic) 이다. 보건복지부가실시한전자바우처사업은기존의쟁점에대한원인과대안찾기의고민에서출발하였다. 시장을통해필요한서비스가효율적으로공급될수있도록복지의대안을모색한것이다. 시장에서서비스가공급된다는것은, 공공서비스전달에있어서서비스수혜자즉수동적으로서비스를제공받던입장에서적극적으로자신에게필요한서비스를선택하는자의입장으로전환됨을의미한다. 수혜자가아닌마치시장에서서비스를구매하는 수요자 와같이서비스를선택하게되는것이다. 이는다시말해서비스공급시장환경에서수요자의선택을공급체계효율성의중심기제로삼은것이다. 공급자중심에서수요자중심으로의변화는공공서비스공급체계의효율성을추구하며, 궁극적으로는공공서비스품질향상을강조한다. 수요자에게보조금을지급하여구매력을보전하고, 선택권의발현이가능하도록하는바우처는이러한맥락에서이전보다나은서비스가제공될것이라는논리를전개하며빠른속도로확산되었다. 그결과, 사회복지영역뿐아니라다양한정책영역에서정책수단으로서바우처가활용되고있다. 교육부에서는방과후학교자유수강권, 산업통산자원부에서는저소득층연탄보조사업, 13) 이발표문은강영웅의박사학위논문을요약한것입니다. 지식경제부에서는등유바우처, 국토해양부에서는화물복지카드, 문화체육관광부에서는문화누리카드등다양한형태로바우처를통한공공서비스제공이이루어지고있다. 바우처 를명시적으로나타내고있는정책도있지만, 바우처의본질을추구하면서이용권, 수강권, 계좌의명칭을활용하여시행되는사업까지포함한다면현재바우처의활용도는상당히높음을알수있다. 그중보건복지부의노인돌봄종합서비스는사회서비스전자바우처사업중가장먼저시행되었는데, 2007년 5월에시행되어올해로 10년째진행되는사업이다. 시장현황, 수요자이용행태, 시장구조분석결과를통해서볼때노인돌봄종합서비스는바우처도입후에도경쟁이매우부진하며, 다른서비스분야에비해시장기제가활성화되기까지더많은시간이필요할것으로보인다 ( 산업연구원,2012). 수요자의공급기관변경비율로보았을때, 전체이용자대비변경자수는 1% 대로상당히낮은수준이다. CR1, HHI를통해본시장집중도는높은수준이어서경쟁이거의없는상태에머무르고있는것으로나타났다. 2007년부터시행된노인돌봄종합서비스바우처는사회서비스영역에서가장먼저시행되었으며, 올해로 10년째이어지는사업이다. 바우처가도입되었지만, 여전히경쟁정도가낮고, 수요자의선택권이실질적으로강화되지않은증거들이보인다. 본연구의문제제기는여기에서부터시작된다. 첫째, 국내에서왜사회서비스바우처가제대로작동하지않는가이다. 만약시장기제인바우처가제대로작동될조건이갖추어있다면, 어떤조건이충분하며, 그렇지않다면어떤조건이부족한가에대한분석이필요하다. 둘째, 바우처가제대로작동되는지논의를위해서는행위자의특성에대한분석만으로충분한가이다. 공급자중심의방식보다수요자중심의방식에서는다양한행위자가관련되며, 행위자의특성뿐아니라행위자간관계도영향을미치게된다. 수요자의선택은일회적으로나타나는행동이아니며, 반복적으로이루어지기때문이다. 수요자의행동과공급자의행동은상위법령에구속되며, 그들이속한공급자공동체또는지역사회의관습과같은비공식적규범에영향을받기마련이다. 상호작용의결과로나타나는수요자의선택과공급자의경쟁을이렇게다측면에서논의할때문제점을정확하게파악할수있다. 기존의연구들은설문조사나인터뷰를통해수요자나공급자의행위자특성에대한문제점을발견하였지만, 그문제가발생하게된원인에대한논의는하지못했다. 행위자의본질은개인의선호나역량외에더큰제도적틀의일부로서만이해될수있으며, 특정시점에선택가능한행동은이전시기부터형성되어축적된산물이기때문이다 (Krasner,1988). 본연구는왜바우처가제대로작동하지않는지, 바우처가제대로작동되는지논의를위해서행위자특성에대한분석만으로충분하지를중심으로답을한다. 답을찾아가는과정을통해궁극적으로는시장기제의대표적인예인바우처에의한공공서비스공급에있어서제도적조건이무엇인지밝히는것이연구의목적이다. 공공서비스전달에있어서시장기제가도입된다는것은관료적비효율성을극복하고자하는노력이며, 지대추구나거래비용으로인한사회적손실을낮추고자하는의미를담고있다. 시장기제는기본적으로시장의요소인선택과경쟁을포함하지만, 공공서비스영역에서논의될때에는정부의개입이라는정부의역할에관한조건도논의의대상이다. 본연구의대상인노인돌봄종합서비스바우처를분석함에있어서도정부의개입이발견된다. 전자식바우처와공급기관진입방법인지정제와등록제그리고품질관리가 - 301 - - 302 -
그것이다. 공공서비스전달에있어서시장기제인바우처가제대로작동하지못하고나타나는 한계가어떠한양상으로전개되고있는지, 이러한한계가무엇에근거하여나타난결과인지에 대해체계적으로제도의관점에서살펴보는것이의미있는분석이라할수있다. 바우처가도입되기이전부터연구가시작되었기때문에관련하여다수의연구가진행되었다. 국내에바우처제도도입의의미에관한연구들은국외의바우처사례와비교하여한국적맥락 에서필요성을분석하고 ( 정광호, 2007; 이재원, 2008), 이론적관점에서바우처도입취지를 설명한다 ( 최재성, 2000; 유한욱, 2006; 최성은 최석준, 2007) 사회서비스의거시적관점에서는 바우처제도의도입으로인해공급방식의전환과그가능성에대해논의한다 ( 배화숙, 2007; 이 남국 이재원 김윤수, 2009). 이들연구는공통적으로바우처도입의적절성을제시하며, 바우처 도입배경을이론적 실제적으로논의하기때문에새로운정책수단으로서바우처의도입에대한 타당성을확보한다. 한편국내의사정과국외가차이가있고, 특히국내사회복지서비스는외형 상민간조직으로구성되어있지만순수한민간자원에의한서비스공급이아닌서비스활동에 필요한재원의상당부분이정부지원으로운영되는역사적흐름속에있다. 이러한이유에서바 우처도입초기에어려움이예측되기에이에대한논의도구체적으로이루어졌다 ( 이재원, 2008; 김진, 2007). 바우처가도입된지 5 년째되는 2012 년에는 사회서비스이용및이용권에관리에관한법 률 ( 약칭 : 사회서비스이용권법 ) 이시행되어바우처운영체계에변화가있었으며, 최근에는기 저귀, 조제분유지원사업과에너지바우처가신설되었다 14). 이에따라바우처도입에따른변 화에관한연구와그에따른효과성을평가하는경험적연구가상당히많이진행되었다. 시장 기제발현에기본적인조건이되는시장의형성및시장규모에관한논의를하였다 ( 김용득, 2009; 김진, 2010). 바우처의주된목적이었던수요자선택권의강화 ( 김인, 2010; 이제복 박상 인, 2011) 와공급자경쟁에관한분석과이러한요인들이영향을미치거나바우처발현의조건 이되어실질적으로효과가있었는지에대한논의 ( 김인, 2010) 가있다. 실증사례연구로신창 환 강상경 (2010) 은지역사회서비스투자사업의일환인 ADHD 아동조기개입서비스사업분석 을통해공급주체의다양화가서비스시장에나타났지만, 수요자의욕구를충분히해결하는데 한계가있으며, 수요자선택권또한제한이있었다는결과를제시한다. 김인 (2012) 은지역사회 서비스투자사업중아동인지능력향상서비스사업을분석하였는데, 그결과수요자의공급기관 선택권유무가서비스품질을가장잘설명하고있으며, 서비스의만족도에가장영향을미치 는변수는서비스의품질이었다. 김연명 김송이 (2009) 는보육서비스의공급구조를분석하여영 14) 사회서비스전자바우처홈페이지사회서비스전자바우처사업현황 ( 검색일 :2017 년 5 월 31 일 ) http://www.socialservice.or.kr/user/htmleditor/view.do?p_sn=2 리법인의시장진입금지, 일부보육시설에대한정부의편중지원으로인한불공정거래와같은한계점을발견하였고, 이재원 양기용 서재호 김준현 (2011) 은보육바우처부정사용가능성을드러냈다. 이상의실증연구들은바우처의효과성에영향을미치는요인에대한분석이주를이룬다. 이상의선행연구들은특정사업에대하여경험적으로논의하였으며, 시장기제의특성인시장의형성과수요자선택권에미치는영향및공급자경쟁환경을중심으로분석하여정책수단으로서바우처가활용되는과정에핵심적으로고려되어야할요인에대해드러내고있다. 기존의연구에서경험적, 실증적으로분석하고있는요인들은제도도입초기에이론적으로검토된것과크게다르지않다. 수요자선택권에관한논의, 공급자경쟁에관한논의가바로그것이다. 여기에서의문이드는것은주요행위자들이제대로선택하고, 제대로경쟁하는지에대한논의가아니라그행위에영향을미치는요인이무엇인가이다. 정부도바우처제도가잘작동하도록공급기관의품질을관리하기위해노력하고있으며, 공급자는시장에진입하여서비스를제공하려고한다. 수요자는정부로부터받은보조금으로서비스를구매하여혜택을보고자한다. 정부와공급기관그리고수요자는각자의위치에서최선을다하여제도에적응하고있다. 선택하지않으려하고, 경쟁하지않으려해서나타난결과가아니라그럴수밖에없는이유가있다. 그원인이무엇일까? 시장기제인바우처에대한체계적인분석이필요하다. 기존의바우처관련연구에서는제도의효과에대한단편적인분석만이루어졌으며, 제도가발현되기위한상황이나맥락에대한고려는부재했다. 그렇기때문에제도에대한분석적인관점의연구가부족했다. 본연구는규칙이나제약이개인의선택에영향을미친다는합리적선택제도주의의관점을따르는데, 이는각행위자가주어진제도적제약하에서목적과수단을연계하여최적의행동을계산한다고보는것이다. 제도의설계와달리나타나는의도하지않은현상에숨겨진요인을파악하고, 그메커니즘을밝혀시장기제에기반한바우처가정책수단으로서제대로작동하기위한시장측면에서의문제와관리측면에서의문제를중심으로제도적조건을밝히고자한다. 오스트롬의제도분석틀은합리적선택제도주의관점에서행위자들의상호작용에영향을주는핵심제도변수들을규명하고이를통해유형화및체계화할수있는분석틀로서활용되고있다 (Ostrom, 2005; 이명석, 2006). 신제도주의이론은개인행위에대한공식적 비공식적제도의영향력을강조하는데그특징이있는데, 이러한관점은개인행위와개인간상호작용을설명하기위해이를둘러싼맥락에초점을맞추기때문에공공서비스전달도구로서바우처의집행에관계되는행위자들의상호작용에적용하여분석한다면무엇이효과성에영향을미치며, 어떻게영향을미치는지에대한심층적인이해가가능하다. 제도분석틀은행동의장 (action arena) 을중심으로행위자들간상호작용패턴의변화를설명한다. 외생적변수, 행동의장, 상호작용패턴, 결과이렇게 4가지요소로구성된다. 외생적변수 (exogenous variables) 로간주되는물리적속성 (physical attributes), 공동체속성 - 303 - - 304 -
(community attributes), 규칙 (rules) 은행동의장내행위자들의유인구조에영향을미친다. 물리적속성은행위자들의상호작용이나타나는사회현상과관련되는대상의조건이다. 대표적으로는행위자들이상호작용을하는그대상 (goods and services) 의조건이라할수있다. 공동체속성은행동의장을구성하는개인이포함된공동체의특성과공동체내부에서구성원간공유하는규범을말한다. 공동체내받아들여지는행동의가치, 행동의장구조에대해공유하는이해의수준, 선호의동질성, 그룹의규모나구성등에따라공동체속성이달라진다. 규칙은행동의장에실제로적용되고, 준수되는규칙을말한다. 규칙은헌법적선택규칙 (constitutional choice rule), 집합적선택규칙 (collective choice rule), 운영규칙 (operational rule) 으로구분할수있다. 헌법적선택규칙은최상위의규칙으로법률, 행정규칙과같은공적인법규를말한다. 집합적선택규칙은헌법적선택규칙의하위규칙으로서공동체의참여자가될자격이있는사람을결정하는기준을제공하며, 공동체운영의활동과결과에영향을미치는준거로서역할을한다. 운영규칙은집합적선택규칙에근거하여구체적으로그해결책을찾아가는데작동하는규칙을말한다 (Ostrom, 2005). 이처럼규칙은층위 (level) 를이루고, 한수준의규칙은상위의규칙에의해영향을받게된다. 규칙은그역할에따라 7가지유형으로구분할수있다. 의사결정이나특정행위를위한권위의배분이이루어지는지위규칙 (position rules), 행동의장에참여하는행위자들의진입과탈퇴를구분하는경계규칙 (boundary rules), 행동을정하는선택규칙 (choice rules), 각행위자가활용가능한자원에대한제약및배분을하는정보규칙 (information rules), 규칙에속하는다양한행위자들의독립적인행동이집합의결과로옮겨지는것을결정하는집합규칙 (aggregation rules), 비용과편익에관한보수규칙 (payoff rules), 규칙의영향을받는각행위자간상호작용에서나온행위의결과를제약하는범위규칙 (scope rules) 이그것이다. 행동의장에서는행위자의특성, 행위자의특성이반영된다양한행동상황 (action situations) 이나타나는데여기서사회현상을이해하기위한개인들의의사결정과선택이이루어진다. 개별행위자는이행동의장에영향을미치는요인이주어진특정한상황속에서자신의지각과경험에의존해제도를재해석하며, 상호작용의전략을선택하고결정함으로다른행위자와상호작용의패턴을결정짓는다. 이처럼제도분석틀은규칙이형성하는행위자들간의관계망에분석의초점을두게되며, 행동의장에서상호작용하는개인들의합리적선택의결과를구조적으로분석할수있다. 행위자들이행동상황에따라상호작용패턴 (patterns of interactions) 이나타나며, 이결과는외생적변수와행동의장에영향을주게된다. 행동의장은외생적변수의종속변수이며, 결과는행동의장의종속변수이다. 또결과는다음시기에행동의장에영향을미치기때문에, 이때에는외생적변수에영향을미치는독립변수의역할을한다. 이러한이유에서외생적변수는단기적으로는고정된변수이지만, 장기적으로는결과에영향을받아변화가가능한변수이다. 제도분석틀에서결과는끝이면서, 시작이다. 또한장기적관점에서는외생적요인도이전시기의결과에영향을받아초기의외생적요인과차이가있을수있기때문에제도분석틀에서는환류 (feedback) 의개념을포함하고있다. 사회적, 정치적, 경제적으로복잡한현대사회에서행위자의유형이복합적으로나타나기도하며, 행위자가영향을받기도하면서시간의흐름에따라행위자의행동상황의결과가외부요인에영향을미치기도한다. 이러한관점은행위자와행위자에영향을미치는외부적요인에대한동태적분석이필요함을시사한다. 합리적선택제도주의관점의제도분석틀을활용하면, 이틀에포함된구성요소들을명시적으로다루어사회현상을정확하게이해하고, 유용한정보를구분할수있다. 외생적변수를구성하는물리적속성과공동체속성, 규칙그리고행동의장을구성하는행위자와행위자간행동상황, 상호작용패턴에대한자료를수집하고분석한다면, 이중몇가지만다룬기존의연구보다정확한분석이가능할것이다. 공식적제도인정책의변화가투입되어행위자의행동을변화시키는결과가나타나는것이아니다. 그렇기때문에정책문제의상황이어떤물리적속성을갖고있으며, 그속성이어떻게행위자의유인구조의변화와연결되는지, 행위자들이규칙또는규제로구체화되는정책을어떻게인식하는지, 공식적 비공식적규칙이어떻게행위자에게영향을미치는지에대한논의가중요하다. 이러한점에서외생적변수가변화하면서행위자의행동이학습된형태로나타나기도하고, 제도가변화하고진화하는과정을보여줄수있다. 즉제도형성의동태적과정을보여줄수있는유용성이있다. 본연구에서는이러한강점이있는제도분석틀을활용함으로써, 시장기제인바우처가작동될때에영향을미치고, 영향을받는요소들을물리적속성, 공동체속성, 규칙, 행위자, 행동상황등으로구분한다. 이접근은기존연구에서몇가지요소만다루어설명되지못했던한계를극복할수있다. 기존연구에서는중요시하게다루어지지않았던물리적속성인서비스대상의특성을포함하여분석할수있다. 바우처를통해제공되는서비스는비배제성과비경합성의특성을갖고있는공공재인데, 시장기제가도입된다는것은그서비스에대하여비용을지불이없는경우배제할수있으며경우에따라경합성도존재하게된다. 또한시장기제인바우처발현의조건인선택과경쟁에영향을미치는요인을세분화하여물리적속성과공동체속성의하위조건으로포함한다. 조건에관한상세한내용은다음제4장에서분석틀을제시하며설명을담는다. 끝으로제도분석틀의결과는환류되어외생적변수또는행동의장에영향을미치게되는데, 본연구에서논의되는정부의개입인전자식바우처와공급기관등록제그리고품질관리가각각어떻게환류의과정을거쳐서제도의지속, 변화에영향을미치는지도분석한다. 이처럼제도분석틀은기존의연구에서분석하기어려웠던숨겨진영역의메커니즘을밝혀바우처정책의이해와분석을돕는다. 아래의 < 그림1> 은제도분석틀의구성요소를보여준다. - 305 - - 306 -
< 그림1> 오스트롬의제도분석틀 * Ostrom,.Gardner, and Walker(1994:37), Ostrom (2005:15) 노인돌봄종합서비스는 65세이상의노인중가구소득이나건강상태를고려하여돌봄서비스가필요한대상자를선정한후, 요양보호사의방문서비스또는주간보호서비스또는단기가사서비스를바우처방식으로제공하는사업이다 ( 보건복지부, 2016). 노인돌봄종합서비스는 2007년 4월부터시작되었으며, 시행당시사업명은 노인돌보미바우처사업 이다. 2007년이전에는저소득층을중심으로재가노인복지서비스가제공되었지만, 노인돌보미바우처는소득상한선을설정하고서비스욕구를가진노인들을대상으로본인부담금을지불하도록하여서비스를제공한다. 2009년 1월노인돌봄서비스로통합되면서현재의노인돌봄종합서비스로그명칭을변경하였다. 2017년현재서비스내용과서비스비용은다음과같다. 방문서비스는식사도움과세면도움, 외출동행과같은신변 활동지원과취사, 청소, 세탁과같은가사 일상생활지원서비스를제공하는데 1회방문할때 2시간을기본으로하여최대 3시간을초과하지못한다. 주간보호서비스는급식및목욕, 송영서비스를포함하여일 9시간이다. 방문서비스는월 24시간, 27시간, 36 시간이용할수있으며, 소득에따라최대본인부담금은 12 일 36 시간기준으로월 64,000 원 15) 이다. 서비스대상자선정기준은건강기준과소득기준이다. 건강기준은 65 세이상노인중 장기요양등급등급외 A, B 판정을받은자 16) 이며소득기준은가구소득이전국가구평균소 득의 150% 이하인자이다. 사업기간은매년 1 월 1 일부터 122 월 31 일까지 1 년단위로운영된다 ( 보건복지부, 2016). 재원은중앙정부와지방자치단체의예산그리고본인부담금으로마련되는 데국고와지방비비율은서울은 50:50 이며, 경기도를포함한다른지역은 70:30 으로부담한 다. 노인돌봄종합서비스는재가복지서비스를제공하던복지관이나자활센터와같이기존의기관들 이제공하는경우가많고, 신규기관의진입이제한적일수있는수익구조이다. 시간당서비스 단가가 9,800 원이고인건비는 7,425 원이기때문에차액인 2,375 원으로요양보호사의사회보험 을가입하고퇴직금을적립해야하고이외초기비용과유지비용의일체를충당해야하기때문이 다. 서울의기관에서노인돌봄종합서비스만제공할경우기관등록을위한최저인력기준을맞 추고, 그임금이나가기위해서는최소 30 명이상의노인에게서비스를제공해야한다. 하지만 현실적으로 1 개소에서서비스를 30 명이상에게제공하기가어렵다 ( 국회입법조사처, 2014: 35). 반면, 노인돌봄종합서비스는월 36 시간서비스를받을때최대 64,000 원의본인부담금으로서 비스를받을수있기때문에 2012 년에조사된수요자만족도결과에따르면, 85.7% 가만족하며 불만족은 2.7% 이다. 공급기관이진입하기에는수익구조가좋지않지만, 수요자는낮은비용으 로받을수있는서비스에만족하여더많이받고싶어한다는것이다. 수요가많다면, 기관의 수가증가해야하는데현재는노인돌봄종합서비스바우처정책의도입기나과도기가아님에도 불구하고이해할수없는상황에놓여있다. 본사례의문제상황은왜시장기제가작동하지 않는지에대한질문을하게된다. 노인돌봄종합서비스는이처럼수요자와공급기관, 지방정부의특성만으로설명되지않는상황 에놓여있다. 수요자와공급기관의선택과경쟁행위에영향을미치는물리적속성과공동체 속성, 규칙은행동의장에서이들행위자들의유인구조를형성하며이들간상호작용에도영 향을미친다. 65 세이상의노인이라고해서자신의이익을추구하지않는것은아니다. 왜냐하 면, 수치적으로는낮은비용일지라도비용을내야하기때문에자신의이익을추구할수밖에없 기때문이다. 이러한이유에서노인수요자의선택행위와서비스공급기관의경쟁행위에영 향을미치는외생적변수에대한논의가선행되어야한다. 이를통해행동상황에서나타나는 행위자의특성과행위자간의상호작용으로나타나는선택과경쟁에대해서도분석이가능하 다. 복잡하게연결된행위자가능동적으로행동하는상황이기때문에종합적이지만체계적인 관점에서분석이필요하며, 그들간의역동을표현할수있는제도분석틀 (IAD framework) 은 이러한분석에적합한연구분석틀이다. 15) 정부지원금은방문서비스의경우매월 19,3200 원 ~344,530 원이다. 16) 본인이나가족이국민건강보험공단에신청하면, 장기요양등급판정위원회에서신청인의요양필요도에따라등급을부여하는것을등급판정이라한다. - 307 - - 308 -
이정책은도입기부터전자식바우처를통해서비스가제공되었다. 국외와달리국내바우처정책은대부분전자식바우처로시행되었는데, 전자식바우처가고유하게갖고있는강점이바우처의작동에어떤영향을미쳤는지논의할수있다. 또한정책도입후 5년이지난시점에 사회서비스이용권법 이마련되면서, 공급기관의지정제도가등록제도로변경되었다. 신규기관의진입장벽이낮아진셈이다. 이렇게제도가변경됨으로인해서바우처작동에어떤영향을미쳤는지논의한다. 끝으로품질관리도정책도입초기부터이루어졌지만, 점진적으로변화가있었다. 그변화가바우처작동에의도한대로영향을미쳤는지그렇지않은지에대한분석을한다. 이처럼정부의개입을세가지로정리해볼수있는데, 전자바우처는처음부터시행되었고공급기관등록제는바우처도입후 5년째인 2012년에지정제에서변경되었으며, 품질관리는점진적으로강화되고있다. 또한등록제에서지정제로의변경은진입장벽이낮아져시장의자율성을높이는데영향을미치며, 품질관리의강화는시장을규제하는정부의개입이다. 자율과규제의상이한방향성을두고있는정부의개입은노인돌봄종합서비스바우처가잘작동되도록하는목표를갖고있다. 이러한측면에서정부의개입에대한논의는중요성을갖는다. 이상의논의와같이노인돌봄종합서비스는본연구의질문을중심으로분석하기적합한사례라고판단하였다. 노인돌봄종합서비스전달에있어서정책수단으로서바우처가작동하기위한시장조건과관리조건을구분하고, 이러한조건이외생적변수로서행위자들의행동을어떻게제약하여상호작용의패턴을형성하는지특징을분석한다. 이분석을통해바우처정책이지향하는상호작용, 의도한결과가나타나도록하는시장조건과관리조건이무엇이고, 한국적맥락에서취약한조건과충분히갖춰져있는조건을구분하고, 향후어떠한조건이갖추어져야하는지제시한다. 본연구는노인돌봄종합서비스바우처정책이의도한대로작동하기위한제도적조건에대한분석이다. 이분석을위해문헌분석과인터뷰를활용한질적분석을수행하였다. 다음과같은자료의수집과분석의과정을진행하였다. 먼저문헌분석을위한자료의수집과정이다. 국내바우처정책에대한내용을파악하기위해참여정부의정책문서를검토하였다. 사람입국ㆍ일자리위원회, 기획예산처의사회서비스향상기획단자료, 곽정숙의원의사회복지서비스이용권관리에관한법률안등을통해바우처정책의흐름과주요이슈를확인하고, 분석하였다. 국외바우처정책사례의이해를위해서 ICMA(international city management association, 1989) 의특별보고서및다양한학술논문을활용하였다. 그밖에서울시복지재단과경기도복지재단에서제공하는민간복지자원실태조사를비롯한바우처관련연구보고서및학술논문들을통해국내바우처작동과정에서나 타난문제점과정부의의도된개입에관한핵심내용을파악하였다. 사례의현황을파악하고, 문제점을분석하는과정에서양적으로접근하기위해경기도기초자치단체에서제공하는세출예산사업명세서와국민건강보험공단에서매년제공하는노인장기요양통계연보, 보건복지부에서매년발행하는노인복지시설현황을활용하였다. 경기도에서노인돌봄종합서비스를제공하는기관에대한데이터를구축하여, 문제점을정확하게파악하고자했다. 확보된자료들을분석하는과정에있어서의문이생기는부분들과연구수행에필요하지만자료자체를확보하기어려운일부질적인내용들은인터뷰를통해보완하였다. 인터뷰대상자들은지방정부에서노인돌봄종합서비스업무를담당하고있는공무원 3인과바우처정책관련공급기관에서 10년이상종사한전문가들 ( 공급기관센터장 3인, 요양보호사 2인 ) 과바우처정책을통해최소 6개월이상서비스를제공받은경험이있는수요자 2인이다. 연구자가일관된목표를가지고질문하지만과정에서실질적인질문의흐름이나내용은경직되지않도록부드럽게진행하는구조화되지않은인터뷰 (unstructured interview) 형식으로진행하였다 (Yin, 2014: 200). 정부가담당하는역할은대부분정책관련문서를통해확인이가능했지만, 문서로확인되지않는내용에대한검증을하는질문의비율이높았기때문에연구자의자의적해석을배제할수있었다. 공급기관종사자는특성상방어기제를일관되게유지하던인터뷰대상자가있을정도로정책의실제집행과정에대한상호작용또는행동상황을질문하기는쉽지않았다. 서비스수요자의경우는고령의노인이기때문에사업명이나처음에공급기관을선택한과정등에대한정확한인터뷰가쉽지않아보호자인자녀와동행하여인터뷰를진행하였으며, 모든인터뷰는인터뷰대상자의동의하에녹음하였다. 노인돌봄종합서비스바우처의제도적조건을분석하기위해아래 < 그림2> 와같이연구분석틀을구성하였다. 이는사회현상에숨겨진제도의영향을파악하고, 영향을주는요인에대한근본적인이해를가능하게하는제도분석틀을활용하여구성한것이다. 제시된분석틀은한주기 (cycle) 내에서이루어지는인과적메커니즘을규명하기위한것으로본논문의분석대상주기는 2012년에시행된 사회서비스이용권법 을기준으로하여도입기 (2007년 2012년 1월 ), 변화기 (2012년 2월 2016년 ) 로구분한다. 각시기별노인돌봄종합서비스바우처정책의제도적조건과메커니즘을분석한다. - 309 - - 310 -
외생적변수 물리적속성경쟁의외재적조건선택의외재적조건 공동체속성경쟁의내재적조건선택의내재적조건거버넌스구조 규칙제도의관리제도의통제 시장조건관리조건 그림 연구분석틀 행동의장 행위자 행위자간 상호작용 정부의개입 지속 / 변화 결과 품질향상 * Ostrom, Gardner, and Walker (1994,37), Ostrom (2005:15) 활용 버넌스구조로, 규칙은제도의관리와제도의통제로개념화하였다. 행동의장은행위자와행위자의행동상황으로구성된다. 노인돌봄종합서비스바우처와관련된행위자는서비스수요자, 서비스공급기관그리고정부이다. 행동상황은공급기관과수요자간행동상황과공급기관간행동상황으로구성된다. 행위자에는정부가포함되지만행동상황의구성에서는정부를제외하였다. 정부와수요자또는정부와공급기관의행동상황은바우처가시장기제인만큼직접적으로관계를맺지않는다고판단하여행동상황에포함하지않았다. 이러한이유에서공급기관과수요자간행동상황과공급기관간행동상황으로행동상황의분석범위를정한다. 이들의행동상황은수요자의선택가능성과공급자의경쟁가능성과관계가깊다. 왜냐하면, 수요자가행동하는것이선택이며공급자가행동하는것이경쟁이기때문이다. 또한결과는행동의장에서나타나는행동상황즉행위자간상호작용으로나타난사회현상이다. 수요자의선택행위와공급자의경쟁행위는궁극적으로는공공서비스공급의품질향상을추구하기때문에결과는품질향상으로개념화하였다. 이결과는다음시기에영향을미치는환류구조를갖게되는데본연구에서는환류를정부의개입으로본다. 정부의개입은이전시기와동일하게유지되는지속과이전시기와다른정책이시행되는변화로구분한다. 여기에서지속의형태라는것은노인돌봄종합서비스바우처가도입되고, 정책의의도대로상호작용의패턴이반복된다면제도로자리매김하는과정인것이다. 공식적인규범인바우처정책과비공식적인규범인선택과경쟁의문화가자리잡아가는것이다. 정책이도입되고수요자는선택권을발현하는행위, 공급자는경쟁하는행위가형성되고, 유지되는것을지속이라한다. 기대했던결과가나타나지않는경우정부의개입이새로운정책으로이루어진다. 기대했던결과가나타나더라도다음단계의목표를추구하기위해새로운정책이시행되기도한다. 환류에서분석하는 변화 는어떠한이유에서든지새로운정부의개입이있는것을말한다. 단기적으로는외생적변수가고정된변수 (fixed variables) 이지만, 장기적으로외생적변수가결과의환류 (feedback) 로변할여지가있다 (Ostrom, 2005). 본연구는 2007년부터 2016년까지를도입기와변화기로구분하여분석하기때문에외생적변수의변화가능성을포함하여결과로부터외생적변수로화살표를표현하였다. 위의연구분석틀에제시된각각의개념들은다음과같이정의된다. 외생적변수는시장조건과 관리조건을기준으로구분할수있다. 바우처는시장기제를활용한대표적인정책수단이다. 앞서논의한바와같이바우처가작동되기위한전제조건으로시장의형성을언급한바있다. 그렇기때문에시장조건은행위자의유인구조를형성하는주요한요인이된다. 또한공공서비스공급의정책수단으로서바우처는시장기제를활용하긴하지만, 시장에만맡겨둘수없기때문에관리가필요하다. 여기에서외생적변수로서관리조건이논의될필요가있는것이다. 이러한이유에서선택과경쟁이발현되는시장조건을세분화하고, 공공서비스영역에서의논의는관리측면이논의되어야하기때문에관리조건을세분화하였다. 시장조건은선택의외재적 내재적조건과경쟁의외재적 내재적조건으로나누고, 관리조건은거버넌스구조와제도의관리와제도의통제로구분하였다. 정리하면외생적변수를구성하는물리적속성은경쟁의외재적조건과선택의외재적조건으로, 공동체속성은경쟁의내재적조건과선택의내재적조건과거 제4장에서는제도분석틀의구성요소를중심으로노인돌봄종합서비스를공급하는과정의전반을체계적으로분석한다. 선택과경쟁의상호작용이발생하는행동의장과여기에영향을미치는외생적요인그리고행동의장에서나타나는상호작용의결과로구분하여크게세가지구성요소를중심으로종합적인논의를한다. 분석은도입기와변화기두시기로나누어이루어지는데, 관련법률이제정되어시행된때를기준으로한다. 사회서비스이용권법 은 2011년 8월 4일제정되어다음해인 2012년 2월 5일에시행되었기때문에 2012년 2월이기준이된다. 노인돌봄종합서비스바우처도입기는 2007년 2012년 1월까지이며, 변화기는 2012년 2월 2016년 - 311 - - 312 -
까지로정한다. 도입기의결과나타난정부의개입이환류되어변화기의외생적변수가변화할수있는데이점이분석의대상이되는네번째구성요소이다. (1) 물리적속성물리적속성은공급자의수와시장진입비용, 장기적이윤을중심으로경쟁의조건을살펴보고, 서비스의다양성과정보의제공, 합리적인서비스제공가격을중심으로선택의조건을분석한다. 먼저경쟁의조건이다. 노인돌봄종합서비스가도입될당시에는 사회복지사업법 에서노인돌봄종합서비스에관한내용을정하였다. 노인돌봄종합서비스는가정봉사원파견사업, 무료가사간병서비스등기존의공급자지원방식의제도적관행과경험이축적된노인재가서비스분야에적용되었다. 정부는서비스가원활히제공되도록정책의도입초기에는지역별서비스공급기관과인력을확보하기위한노력을기울였다. 당시 노인복지법 규정에따라서비스공급기관의지정권자는각지자체별시장 군수 구청장이며, 시 군 구의노인돌봄서비스수행능력이있는기관을지정하였다. 서비스의수요를고려하여재가노인복지시설, 지역자활센터, 민간비영리기관 단체중 2개이상을지정하고, 공급의과부족이발생하지않도록하였다. 관내지정할기관이없는경우에는인근지역의기관활용이가능하다. 2007년부터 2011년까지경기도 28개시 3개군의노인돌봄종합서비스공급기관으로지정된시설의누적현황을살펴보면, 2007년에는 16개기관이서비스공급기관으로지정되었다. 이후 2008년부터매년누적기관수는 40 개소, 64개소, 69개소이며, 2011년에는총 84개기관이노인돌봄종합서비스공급기관으로지정되었다. 공급기관의수가지속적으로증가하고있기때문에경쟁의외재적조건이충족되고있다고볼수있다. 경쟁의외재적조건중시장진입비용측면에서본다면전자식바우처와지정제도에대해논의할필요가있다. 먼저전자식바우처는공급기관에게비용으로인식되게된다. 전자식바우처는서비스와관련된보조금지급과정을간편하게할뿐아니라부정거래를막을수있기때문에투명성을높인다는강점이있다. 하지만이것이가능하기위해서는물리적요건이충족되어야한다. 보건복지부가지정한결제용단말기를구입하거나경제휴대폰을사용해야한다. 이때기기유지에필요한부담은기관에서부담해야하는것이다. 바우처가도입되기이전에서비스공급기관은정부의재원을지원받았다. 바우처가도입되면서수요자지원방식으로변경되었음에도불구하고, 공급기관이추가비용을부담해야하는것은기관의입장에서는비용으로인식된다. 다음으로지정제도에관한논의이다. 노인돌봄종합서비스공급기관이되기위해서는각지자체별시장 군수 구청장의지정이있어야하기때문에, 시장의진입비용이높다고판단된다. 노인돌 봄종합서비스를공급하는공급기관이갖추어야할요건이나시설, 인력에대한조건을충족해야서비스공급기관지정을받을수있지만, 그요건을갖추는것은어려운일이아니다. 왜냐하면재가노인복지시설로서갖추어야하는요건이노인돌봄종합서비스에서요구하는요건과크게차이가없기때문이다. 요건의충족은어렵지않으나요건이충족된다고해서공급기관으로지정받을수있는것이아니기때문에시장진입비용은높다. 한편공급기관의지정은매년진행된다. 2011년의경우지정기간이 2011년 2월 1일 2012년 1월 31일이다. 기존의서비스공급기관에대하여사업추진실적등을서류심사하여재지정여부를결정한다. 지난해지정된기관의사업평가를우선적으로실시하며결격사유가없고, 신규기관의지정이필요없는경우재지정할수있다. 공급기관의지정이매년진행된다는것은시장진입비용을낮출수있는여지가있지만, 신규기관보다는지난해지정된기관의사업평가를우선적으로실시한다는점과결격사유가없을때에는재지정을한다는점을미루어볼때재지정제도역시시장진입비용을낮추지못하는제도임을알수있다. 매년공급기관을지정하도록정하고있는이유는공급기관의품질을관리하고, 지정이후나타날수있는공급기관의도덕적해이 (moral hazard) 를방지하고자함이다. 노인돌봄종합서비스바우처가시행된초기에는기관의품질을관리하고, 수적증가도제한을할수있는지정제가시행되었기때문에이미진입한기관의입장에서볼때에는이윤이보장된다고할수있다. 또한매년공급기관이되기위해서재지정과정을거쳐야하지만, 결격사유가없는한재지정받을확률이높아지기때문에장기적이윤을보장받을수있다. 바우처서비스공급기관은사업시행초기부터시 군 구별지정제방식을통해증가했기때문에기관의증가추이는바우처서비스재정의증가와밀접하게연관을가지고있다 ( 한국보건사회연구원, 2012: 153). 즉초기에는공급자경쟁이제한된경쟁의형태를보였다고할수있으며, 사업마다차이가있으나평균시 군 구별로 2 3개기관이예산범위내에서규모가정해진서비스이용자들을두고제한된경쟁을해온것이다. 우리밖에없었으니까, 하라고하는데해야죠. 지금도우리가제일크지만, 그때도우리밖에없으니까. 그리고새로울게없었어요. 하던거하면되니까. ( 센터장B, 2016년 10월 19일 ) 선택의외재적조건의측면에서논의해보자. 수요자의필요에따라선택할수있는서비스가다양할때선택의외재적조건이충족되었다고할수있다. 노인돌봄종합서비스바우처는방문요양의재가서비스를중심으로서비스가제공되었다. 방문서비스는신변 활동지원으로식사도움과세면도움, 체위변경, 옷갈아입히기, 구강관리, 신체기능의유지 증진, 외출동행과가사 일상생활지원으로취사, 청소, 세탁등이포함된다. 2010년 8월부터주간보호서비스가추가되었는데, 주간보호서비스는물리치료와언어치료와같은기능회복서비스와급식및목욕, 노인가족에대한교육상담, 송영서비스이다이와같이선택의범위가확장되면서수요자의이용욕구와생활여건에따라서비스를다양하게공급받을수있게되었다. 노인돌봄종합서비스바우처를통해서비스를공급받을경우소득수준과사용시간에따라본인부담금이 0원 최대48,000원이 - 313 - - 314 -
다. 개인의생활여건에따라비용의높고낮음을판단할수있지만, 소득수준과사용시간에따라본인부담금이차이가있다는점과수요자의특성이나서비스의종류에관계없이바우처 1 시간당단가가동일하게 9,200원이라는점으로보아수요자가서비스에대해지불하는가격은합리적이다. 서비스를받을수있는공급기관에대한정보는서비스대상자로선정될때받게된다. 하지만이때제공되는정보는기관명, 기관의위치가전부이다. 노인돌봄종합서비스는서비스수요자에게공급기관에서파견된공급자가직접제공하게된다. 대인서비스의특성상기관의객관적인정보만으로는정보가제공되었다고할수없다. (2) 공동체속성공동체속성은시장조건과관리조건으로구분할수있다. 먼저시장조건과관련하여서비스를공급하는기관의공공성인식에대한경쟁의내재적조건과공급기관의다양성, 수요자의정보접근성과정보를식별할수있는지에관한선택의내재적조건을중심으로분석한다. 관리조건중공동체속성과관련있는조건은거버넌스구조이며, 지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조인지지역내공급기관간경쟁이가능한거버넌스구조인지에대한분석을한다. 먼저시장조건측면에서경쟁의내재적조건인공급기관의공공성을인식에관하여분석한다. 공공서비스의생산성과품질을좌우하는요인으로금전적요인과비금전적요인두가지차원이있다. 전자는성과에따른보상이며, 경제적유인에바탕을둔설계방식이며, 후자는서비스공급주체의사명감과헌신이다 (Akerlof, 2005; 재인용정광호, 2010: 5). 비영리기관이사회서비스를공급하는방식은청지기이론 (Stewardship theory) 에의존하고있다. 통상의주인과는대리인이상이한이해관계를갖고있지만, 본래주인과동일한목적을가지고있는청지기에게하던일을맡기면감독비용이필요없을뿐아니라그결과도기대할만하다는것이다. 노인돌봄종합서비스가시장기제인바우처를통해제공되었지만, 공급기관지정제도를통해공급기관이시장에진입하였기때문에이미노인복지서비스를제공하던기관이대다수였다. 바우처를통한서비스공급이이루어지는시장에는비영리기관뿐아니라영리기관까지도진입이가능하기때문에산모신생아도우미서비스와장애아동재활치료서비스공급기관중에는영리기관의비율이 30 50% 이다 ( 한국보건사회연구원, 2012: 155). 하지만노인돌봄종합서비스바우처도입기에는이러한현상을찾아볼수가없다. 노인돌봄종합서비스도입기에서비스공급기관으로지정된기관은기존에가정봉사원파견센터, 지역자활센터, 지역사회복지관으로공공성을목적으로설립된비영리기관이기때문이다. 이들기관은공공서비스공급기관으로서공공성은충분히인식하고있었다. 가정봉사원파견센터하고있던법인이나복지관이런데서돌보미바우처를많이하고있습니다. 수익이라는것은생각하는것이이상한것아닌가요? ( 웃음 ) 바우처해서남는게아닙니다. ( 센터장C, 2016년 10월 27일 ) 다음으로시장조건측면에서선택의내재적조건을중심으로분석한다. 두가지조건에대해논의할것인데, 하나는공급기관의다양성이며다른하나는수요자의정보접근성과정보식별성이다. 먼저공급기관의다양성측면에서논의한다. 앞서 2007년부터 2011년까지경기도지역의노인돌봄종합서비스공급기관의누적수치를살펴보았다. 2007년에는 16개기관, 2008년에 40개, 64개소, 69개소, 2011년에는총 84개기관이서비스공급기관으로지정되었다. 경기도에 28개시 3개군이있음에도불구하고 2007년노인돌봄종합서비스도입당시기관의수가 16개인점을본다면관내서비스를제공하지않는지역이있음을알수있다. 관내지정할기관이없는경우에는인근지역의기관활용이가능하지만, 서비스대상자인노인이필요에따라기관을선택할수있었는지는의문이다. 이러한이유에서노인돌봄종합서비스를공급하는공급기관이다양하지않다고판단된다. 다음은서비스수요자가공급기관이나공급기관의서비스내용에대한정보에접근할수있고, 그렇게정보가주어졌을때필요에따라정보를구분할수있는지의문제이다. 수요자가정보를제공받을수있는방법은다양하다. 해당시 군 구담당부서에서선정결과통지문과함께기관에대한안내문을제공받을수있으며, 사회서비스관리센터홈페이지에서기관의정보를확인할수있다. 하지만노인들이이러한정보를취하기는쉽지않다. 그동안의취약계층에대한공공서비스는정부의 시혜 ( 施惠 ) 라는인식이강하였기때문에, 바우처기제가활용된정책이도입되었다고해서바로인식의전환이있기는어렵다. 양난주 (2009) 의연구결과에따르면대부분의서비스수요자들은본인이먼저기관에연락하여계약을해야한다는사실조차알지못했다. 시장조건측면에서분석을정리하면, 경쟁의내재적조건인공공성인식과관련하여서비스공급기관은공공성을인식하고있음을알수있다. 반면선택의내재적조건에관하여선택할수있는공급기관이다양하지않으며, 공급기관에관한정보에접근하는데있어서어려움이있다고판단된다. 다음은관리조건측면에서지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조인지지역내공급기관간경쟁이가능한거버넌스구조인지에대한분석을한다. 노인돌봄종합서비스도입기인 2007년부터 2011년까지는공급기관지정제가시행되었다. 공급기관의지정권자는각지자체별시장 군수 구청장이다. 노인돌봄종합서비스가중앙정부에서정해진요건에의해집행되기때문에지방정부에자율권한이적은것이사실이다. 하지만공급기관을지정하는권한이있으며, 서비스대상자의선정에있어서도권한이부여된다. 소득수준과건강상태기준에충족하더라도시 군 구별예산범위내에서지원하는데이때우선순위의기준을시 군 구별로조정가능하도록정하고있다 ( 보건복지부, 2011). 지역내공급기관간거버넌스구조는비공식적이며공동체내부에서형성되기때문에공동체속성으로구분된다. 노인돌봄종합서비스도입기에서비스를공급할수있는기관은재가노인복지시설, 지역자활센터, 민간비영리기관 단체중 2개이상을지정하고, 공급의과부족이발생하지않도록하였다. 이들기관은바우처를통한서비스공급이전에도지역사회에서서비스를공급하고있던기관들이다. 노인돌봄종합서비스만을공급하기위해신규로시장에진입한기관이 - 315 - - 316 -
아니며, 공급기관지정제도를통해지역사회내에서도기관의수를제한하고있기때문에지역내공급기관간거버넌스는다중심구조가아니다. 관리조건측면에서분석을정리하면, 중앙정부에서상당부분을규정하고있음에도불구하고공급기관의지정과수요자의선정에관한권한이지방정부에있기때문에지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조라판단된다. 반면공급기관지정제를통해시장에진입한기관들간에거버넌스는다중심구조를발견하기어렵다. (3) 규칙규칙은제도의관리측면과제도의통제측면에서논의할수있다. 먼저제도의관리측면에서지위규칙, 선택규칙, 정보규칙, 범위규칙을중심으로제도가장기적으로안정성을갖도록하는규칙에대하여분석한다. 2011년당시 사회복지사업법 제33조의7 제2항의규정에의해이용권의지급대상, 사회복지서비스의유형및이용권의지급방법등에관하여필요한사항을보건복지부령으로정하였다. 서비스대상자의선정및관리와서비스공급기관의서비스실시과정은노인돌봄서비스사업안내에상세히정하고있다. 2007년노인돌봄종합서비스가처음시행된때에는노인돌보미바우처였지만, 2009년에노인돌봄서비스로통합되면서지금의노인돌봄종합서비스바우처로명칭이전환되었다. 이러한과정을통해정책의영역과범위가명확해졌다. 바우처가노인복지서비스영역에도입되었지만, 기존에정하여진법률 ( 사회복지사업법 ) 이개정되어활용됨에따라용어사용의문제부터시작하여바우처기제가발현될만한상세한규정이마련되지못했다. 구체적으로다음의내용에대한부분이미흡하다. 수요자의선택권의발현이나공급기관의공정한품질경쟁행위에대한별도의정한사항은없다. 공급기관의일반정보나수요자가필요로하는특정정보에대해정보를제공하는방식이나정보를공유하는방식에있어서정한사항은없다. 이상의논의를요약하면, 법률에서정부와공급기관, 수요자를정하고사업안내에서그역할을명확히하고있다. 시장기제를활용한바우처가새롭게도입되었음에도불구하고기존의법률을개정하여정하고있어서한계가드러난다. 수요자와공급기관의선택과경쟁행위에대한정한사항이부재하며, 수요자선택권발현에중요하게영향을미치는정보제공, 정보공유에관한정한사항이없다. 한편노인돌보미바우처시행초기보다후반으로오면서그명칭이전환되고, 정책의영역과범위가명확해졌다. 다음으로경계규칙, 집합규칙, 보수규칙을중심으로제도의규칙성을갖도록하는제도의통제측면에서노인돌봄종합서비스도입기를분석한다. 경계규칙은공급기관이서비스공급시장에진입하거나떠나는행위를구분하는것과공급기관종사자의자격을정하는것을포함한다. 공급기관의진입과탈퇴와관련하여도입기에는공급기관지정제도하에서서비스수준이현저히낮거나, 기관지정시부여받은이행조건미충족등결격사유가있는경우지정을취소하도록정하고있다. 서비스공급인력의자격은노인요양보호사자격증소지자이다. 노인요양보호사교육기관에서는시험을위한이론을교육하고, 실습교육을현장에서받을수있도록주관하며교육을마친후에일정시험을통해자격증을발급받게된다. 노인요양보호사의양성은장기적으로공급인력 을제공하는역할을하면서, 실습기간이나자격증취득후에도일정교육을받도록하여서비스공급인력의품질을통제할수있다. 집합규칙은일종의운영과정의통제로개인행위의집합이결과로옮겨지는것을결정하게되는데, 노인돌봄바우처는시장기제를활용하기때문에바우처의운영과정에있어서직접적인통제의주체는존재하지않는다. 보수규칙은처벌이나보상의내용을정하는것인데, 서비스수요자와서비스공급인력그리고공급기관에관한내용을정한다. 서비스수요자의소득변화, 등급변화와같은자격변동사항및부정수급내용등사항에대하여신고하도록정하고있다. 신고의무자가신고를수행하지않고부정하게서비스를이용한경우기제공된서비스비용의전액을환수하도록정한다. 서비스제공인력이주 30시간이상일자리사업에참여한사항이적발될경우동사업의참여중지및부정수급에대해환수하도록한다. 이상의내용은각주체를처벌하는내용만정하고있음을알수있다. 이상의분석을제도의통제와관련하여경계규칙과집합규칙, 보수규칙을중심으로정리할수있다. 수요자와서비스공급인력그리고공급기관에대한자격요건을정하고있으며동시에이들의부정한행위에대한처벌을정하고있어경계규칙과보수규칙을확인할수있다. 바우처가시장기제를활용한정책수단이기때문에행위자의자격이나행위에대한최소한의내용만정하고있을뿐운영과정을직접적으로통제하는주체가존재하지는않는다. (1) 행위자특성바우처정책과관련된주요행위자인공급기관과수요자를중심으로살펴본다. 먼저논의할행위자는서비스공급기관이다. 바우처제도는민간공급자를통하여공공서비스를제공한다. 정부주도의서비스공급과가장큰차이는서비스공급의주체가다수의민간공급자라는것이다. 민간공급자들이활동하는서비스공급시장의영역과공공의영역이중첩되는지점에놓여있는개별공급자를분석하는것이중요하다. 전통적인서비스공급방식에서재원조달의변화가어떻게나타나며, 그영향은무엇인지논의한다. 공급기관의재원조달의행태는기관설립의역사와함께형성되었다. 근대적사회복지사업이국내에서시작된것은프랑스주교가설립한고아원이최초이다. 이후일제에의해형식적인법규하에시설이설립되고유지되었지만, 정부의지원이미약하여임시구빈적인성격을벗어나지못하였다 ( 김영종, 2012). 우리나라의사회복지정책은역사적으로볼때실천운동으로민간에의해시작된서구와는시작이다르다. 일제강점기와미군정시대를거치며, 정부에의한복지서비스제공이최근까지도주를이루었다. 비영리민간단체지원법 제3조에서는국가또는지방자치단체는비영리민간단체의고유한활동영역을존중하여야하며창의성과전문성을발휘하여공익활동에참여할수있도록적극노력하여야한다고방향을제시한다. 또동법제 5조에서는비영리민간단체의활동은자율성이보장되어야하고, 행정자치부장관또는시 도지사는공익활동에참여하는비영리민간단체에대하여필요한행정지원및이법이정하는재정지원을할수있다는규정을두고비 - 317 - - 318 -
영리민간단체에대한정부의지원을명문화하고있다. 비영리민간기관은자발성에기초하여운영되며, 이사회가주도적으로관리활동을한다. 기부금, 서비스이용료, 정부지원금등의재원으로운영된다. 바우처제도가도입되기이전에는기관의인력, 시설규모로측정되어보조금을받고해당서비스를제공하였지만, 제도의도입이후수요자에게제공한서비스단가에의해측정된서비스비용을수요자에의해받아공급기관을운영한다. 한기관에서단일서비스를제공하지않기때문에바우처방식으로전환됨에따라기관의재원조달방식이전면변화되었다고보기는어렵지만, 이전에비해재원조달구조가확연히달라진다. 재원조달방식의변화에따라기관이유지되지못하는것에대하여기관의비효율성으로평가하기에는문제가있다. 기관이새로생겨나고, 사라지는것을일반적인경쟁의결과라고보기에는무리가있으며, 국내의민간비영리기관의역사적맥락에서해석해야한다. 영리민간기관으로운영되거나오래전부터재정이독립되어정부에의존율이낮은서구의비영리민간기관과동일시하는것은재고해야한다. 두번째주요행위자는서비스수요자이다. 바우처정책의도입이전에는수요자가서비스공급자를선택할수있는여지가사실상전혀없었다. 그러나바우처정책이도입됨에따라복수의공급기관중에서자신이원하는기관을선택할수있게되었으며, 이에따라공급기관간에경쟁이발생하게되었다. 기존에공공서비스는정부가직접제공하거나민간위탁기관중심의전달체계를통해서비스수혜자에게전달되었다. 공급자중심의전달체계에서는제공기관의서비스에불만이있을경우수혜자가이를거부하고다른기관을선택하거나다른서비스를요청할수있는선택권이허용되지않았다. 서비스품질에대한의견을제출하더라도잘받아들여지지않았기때문에허쉬만 (Hirschman, 1970) 이이야기하는탈퇴 (exit) 가허용되지않는공공서비스전달체계로볼수있다 ( 정광호, 2010). 하지만바우처정책하에서는자신의선호에따라, 필요에따라공급자를비교적자유롭게선택할수있을뿐아니라마음에들지않을경우에는변경도할수있다. 바우처는소비자선택을강화하며, 소비자권리를증진하도록설계되었다. 오랜시간동안사회복지서비스가정부나서비스공급자에의해일방적으로제공되었기때문에시장에서의소비자선택과공급기관들간의경쟁을강조하는바우처기제는현실적으로수용이쉽지않을수있다. 이러한역사적맥락에서볼때공급기관의기회주의적행동이나역선택, 공급기관간담합의가능성을배제하기어렵다. 수요자는이러한시장의위험에노출되어있으며, 변화된환경에서나타날수있는공급기관의기회주의적행동에대해간과한다면고스란히서비스품질의문제로이어지게된다. 공급기관과수요자를중심으로각행위자의행위의특성과바우처정책하에서의그들의위치와상황에대하여논의하였다. 이들행위자들의상호작용의결과는사회현상으로드러나는데그것이바우처정책집행의전과정이다. 특정시점의결과를단순히그시점에존재하는행위자의선호와역량으로이해하기에는한계가있다. 행위자의본질은더큰제도의틀의일부로서만이해될수있으며, 행위자의선호나역량도시기를거듭하며만들어진선택의산물이기때문이다 (Krasner, 1988). (2) 행위자간상호작용행위자간상호작용을공급기관과수요자간행동상황과공급기관간행동상황으로나누어분석한다. 공급기관과수요자간관계의특성은공급기관과수요자간행동상황에서나타난다. 이전의공급기관과수요자의관계에서수요자는수동적으로서비스를공급받았기때문에공공서비스에대한수요자의불만을제기하기어려웠다. 바우처를통한서비스의이용시에는정부의보조금이서비스수요자에게지원되며, 소득수준이나건강상태에따라본인부담금이일정부분존재하기때문에자신의돈을내고상품및서비스를구입한다는인식이강화되게된다. 그러므로수요자들은공공서비스를받는것에대하여적극적으로불만이나건의사항을표출할수있고, 심지어선택을통한공급자교체까지고려할수있게된것이다. 하지만이론과달리실제에서는다른현상이목격된다. 바우처서비스의신규대상자명단이구청의노인복지과에서확정되는매달 15일직후공급기관은구청으로부터명단을받았다. 그명단을놓고공급기관간회의가진행되었으며, 수요자를배분하게된다. 처음부터이런현상이유지된것은아니지만, 한번형성된방식이회를거듭하면서점차제도로고착화되고있었다. 양난주 (2009) 의연구결과에따르면, 수요자가계약체결을주도하는것이아니라복지관에서담당자가방문하는등공급기관으로부터연락을받는등기관의수요자선택문화가의도하지않게자리매김하고있었다. 산업연구원 (2012) 연구결과에따르면, 2007년부터 2011년까지노인돌봄종합서비스를이용한전체이용자수는 57,789명 (2007년 5월 12월 8개월간이용자수 ), 133,711명 (12개월간이용자수 ), 113,047명 (12개월간이용자수 ), 305,705명 (12개월간이용자수 ), 338,040 명 (12개월간이용자수 ) 이다. 다음의 < 그림3> 과같이그중공급기관을중공급기관을변경한수요자의비율은 1% 전후로나타났으며, 공급기관을변경한이용자 1인당변경건수는 1.02 1.14건이다. 이상의분석내용을통해수요자의선택권이공급기관과수요자간행동상황에서발현되지못하고있음을알수있다. - 319 - - 320 -
< 그림 3> 노인돌봄종합서비스공급기관변경자수 (2007 년 2011 년 ) 전체를대표하지도않기때문에이들간경쟁체계는행위자중심구조에가깝다. 노인돌봄종합서비스가도입된 2007년부터 사회서비스이용권법 이시행되기전인 2012년초반까지를도입기로구분하여, 외생적변수와행동의장에서나타나는행위자의특성과행위자간상호작용에관하여논의하였다. 행동의장은외생적변수의영향을받아행위자의유인구조가변하게되는데, 여기에서는외생적변수인물리적속성과공동체속성그리고규칙이행동의장에주는영향을분석한다. * 출처 : 산업연구원 (2012:120) < 표 3-17> 활용공급기관간관계의특성은공급기관간행동상황에서나타난다. 2007년부터 2012년까지노인돌봄종합서비스바우처공급시장에진입한공급기관은지정제를통해서비스공급기관의지위를인정받았다. 지역사회내제한된수의공급기관이지정을받았으며, 지정권한이있는지방정부는서비스공급내부에서역할이없기때문에이관계에영향을미치지않았다. 초기에시장에진입한기관은지역사회내자활센터나복지관, 가정봉사원파견센터로서이미지역사회내에서서비스를제공하고있기때문에기관간관계가존재한다. 주도하는기관이내부에있거나정부가운영조직으로역할하지않기때문에행위자중심구조의형태에가깝다고볼수있다. 지역에서노인복지서비스를제공하는공급기관들은노인돌봄종합서비스바우처때문에모이지않더라도유사한업무로회의를하거나비공식적으로만남으로관계가형성되는것이다. 교육받으러가면잘해라평가한다이러는데뭐 10개밖에없는데, 별도로운영비를주면뭐하는데 ( 중략 ) 다알죠. 그거아니어도만날일은많으니까,.. 적자안날려고교회하는것도아는데뭐, 다알지만한두해본것도아니고. ( 센터장B, 2016년 10월 19일 ) 이들공급기관간규모나소유하고있는자원의역량그리고성과에는차이가있을수있다. 왜냐하면공급기관들이노인돌봄종합서비스바우처에만의존하여기관을운영하고유지하는것이아니기때문이다. 이러한차이에도불구하고공급기관간행동상황에서행위자들은권한이동등하다. 공급기관들을대표하는운영조직이공식적으로존재하지않으며, 어느단일조직이 (1) 물리적속성의영향노인돌봄종합서비스바우처사례에서물리적속성은공급기관간행동상황과공급기관과수요자간행동상황에영향을주는경쟁의외재적조건과선택의외재적조건으로정의하였다. 먼저경쟁의외재적조건중첫번째조건인시장에진입한기관의수가충분해야한다는것이행동의장에어떤영향을주는지분석한다. 노인돌봄종합서비스의공급기관으로등록된기관의수가매년증가하고있음을확인하였다. 기관의수가증가한다는것은증가하기전보다는경쟁을하기에적합한환경으로변화하고있다는의미이다. 양적으로증가하였지만, 지역의 65세이상노인의수또는노인돌봄종합서비스를이용하는실제수요자의수에비해현저히낮은수준이라면경쟁적이라단정지을수없다. 경기도의노인돌봄종합서비스공급기관의현황을살펴보면역시나매년증가하고있기때문에경쟁하기에적합한환경즉경쟁의외재적조건이충족되는것처럼보인다. 하지만경기도에 28개시 3개군이있는것을감안할때 2007년에 16 개기관에서서비스를공급할수있다는것은기관이없는시 군이없다는의미이다. 2011년까지지속적으로공급기관의수가증가하여총 84개의공급기관이노인돌봄종합서비스를제공할수있도록지정되었다. 평균 3개미만의공급기관이시 군에서지정되어서비스를공급할수있다는것은여전히낮은수준임을알수있다. 적정수준이라고보기는어렵지만공급기관의수가증가하고있다는사실은경쟁환경을조성하는데긍정적영향을미친다. 경쟁의외재적조건중두번째조건은공급시장에진입하는비용이낮아야한다는것인데, 행동의장에어떤영향을주는지논의한다. 노인돌봄종합서비스도입기에는공급기관의지정제도에의해기관이시장에진입할수있었다. 시장 군수 구청장의지정이있어야서비스를공급하는기관이될수있다는것은시장진입비용이높다는것을의미한다. 진입비용이높기때문에경쟁환경조성에는부정적영향을주게된다. 경쟁의외재적조건중세번째조건은시장에진입한기관의장기적이윤이보장되어야한다는것이다. 도입기에시행된공급기관지정제도는매년진행된다. 매년공급기관으로지정을받아야당해연도에서비스를공급할수있다는의미이다. 지정기간이 1년이지만, 결격사유가없는한재지정을받을수있기때문에장기적이윤은보장된다고판단된다. 장기적이윤이보장된다는것은공급기관이시장에머무를유인을제공하기때문에경쟁에긍정적영향을주게된다. 다음으로선택의외재적조건에관한분석이다. 선택의외재적조건의네번째조건으로수요 - 321 - - 322 -
자의필요에따라선택할수있는서비스가다양해야한다는것이다. 서비스가다양하다는것은선택할범위가확장된다는의미이다. 노인돌봄종합서비스는 2007년시행초기에는방문서비스만제공하였다. 2010년 8월에오면서주간보호서비스가추가되었다. 재가서비스를받기어려웠던수요자에게는선택의폭이넓어진것이다. 다섯번째조건인수요자에게서비스에관한정보가제공되어야한다는조건을살펴보자. 서비스에관한정보는공급기관이상대적으로더많이갖게된다. 수요자는비대칭정보상황속에서서비스를선택해야하는것이다. 노인돌봄종합서비스바우처를받을수있는자에게는지역에서서비스를공급받을수있는기관에대한안내를한다. 이때기관명과기관의위치, 종사자수와같은일반적인정보만제공한다. 노인돌봄종합서비스는방문서비스로취사, 청소와같은가사및일상생활을지원하기때문에서비스제공인력에대한정보가충분히제공되어야실질적인선택이가능해질것이다. 또한제도적으로수요자가공급기관외에서비스제공인력을선택할수없다는한계가있다. 예외적으로사유에따라제공인력의변경이가능하지만, 기본적으로는선택의수준에한계가있다. 보다실질적인정보가제공될때수요자의선택에긍정적영향을미칠것이다. 여섯번째조건은수요자가지불하는서비스가격이합리적이어야한다는것이다. 노인돌봄종합서비스바우처는소득수준과월이용시간에따라 0원 최대 48,000원 17) 의본인부담금이있다. 현실상황을고려하여차등화한것으로미루어보아합리적인수준으로판단되며, 이는수요자의선택에긍정적영향을미칠것으로판단된다. 물리적속성중경쟁의조건은충족된조건과그렇지않은조건이있다. 지정제로인해시장에진입하기는어렵지만, 시장에진입한다면장기적이윤은존재하며, 매년지정하는기관의수가증가추세에있다는점은경쟁에양의영향을미치기에충분하다. 이러한영향분석과실증지표가일치한다. 산업연구원 (2012) 연구결과에따르면, 기준독점시장비율이상당히높은수준이며, HHI 평균도비슷한시기에시작한바우처사업과비교할때상당히높다. 이두지표가높다는것은시장이집중화되었다는의미이다. 시장이집중화되었다는것은경쟁의결과품질이우수한기관이시장을독점할경우또는시장에경쟁정도가낮을경우가있는데, 바우처도입이전부터시장이존재했던산모신생아서비스의경우는전자의해석이가능하지만노인돌봄종합서비스의경우는후자이다. 경쟁의정도가높다고판단하기는어려우나 2007년에서 2011년으로갈수록미미하지만두지표모두낮아짐을확인할수있다. 기준독점시장비율은 2007년 84.42에서 84.35%, 81.82%, 78.07%, 2011년 70.74% 로, HHI 평균은 2007년 5870에서 2011년 5325.3으로감소하였다. 이는영향분석의결과에서와같이경쟁의조건이충족됨에따라서서히변화한것으로판단할수있다. 물리적속성중선택의조건이대부분충족되어수요자의선택의양의영향을미칠것으로예측할수있다. 하지만이러한영향분석은실증분석의결과와상이하다. 산업연구원 (2012) 연구결과에따르면, 수요자의공급기관변경비율이전체이용자대비 1% 수준이다. 선택권의발현에양의영향을미칠외생적요인이충분함에도불구하고, 2007년부터 2011년까지수요자의공급기관변경비율이낮다는점은눈여겨보아야할점이다. 이러한실증분석의결과는수요자의선택권이거의발현되지않다고볼 17) 2011년도노인돌봄종합서비스사업추진계획 수있는데, 영향분석과상이한이유는행위자의특성에서볼수있다. 노인돌봄종합서비스의수요자는노인이며, 실제로자녀가부모를위해선택권을발현하는경우에도때에따라판단하여서비스공급기관을매번바꾸기보다가급적유지하는것을추구한다. 자신의상황과여건에따라공급기관을변경하는것만이합리적이라할수없다. 변화가익숙하지않고, 노년층에게는오히려변화의행위에필요한비용이변화로인한증가할효용보다높기때문에가급적유지하려는행위가노년층에게는합리적행위의결과인것이다. (2) 공동체속성의영향노인돌봄종합서비스바우처사례에서공동체속성은공급기관간행동상황과공급기관과수요자간행동상황에영향을주는경쟁의내재적조건과선택의외재적조건그리고거버넌스구조로정의하였다. 먼저시장조건측면에서경쟁과선택의내재적조건이행동의장에미치는영향을분석한다. 일곱번째조건은노인돌봄종합서비스를공급하는공급기관이공공성을인식해야한다는것이다. 공급기관이공공성을인식한다는것은경쟁의질적측면에영향을미치게된다. 바우처정책이추구하는바는공급기관의품질경쟁이지만, 시장기제를활용한정책수단이기때문에시장에영리기관이진입할경우공공서비스를공급하는기관임에도불구하고영리의목적에집중될경우자칫품질경쟁이아닌이윤추구의행위만나타나질적측면의제고가어려워질우려가있다. 시장기제를공공의영역에도입하면서가장경계하는부분이바로이점이다. 하지만, 노인돌봄종합서비스의경우 2007년부터 2011년까지공급기관지정제도를시행했기때문에공급시장에진입하는공급기관은이전에노인재가서비스를제공하거나유사한서비스를제공한경험이있는지역의자활센터, 복지관과같은비영리기관이다. 비영리기관으로서공공성에대한인식이있는기관들만지정제도에의해공급기관으로지정되었기때문에이조건의충족으로경쟁의질적측면에긍정적영향을미친것으로분석한다. 여덟번째조건은선택의조건으로서비스를공급하는공급기관이다양해야한다는것이다. 공급기관이많다는것과공급기관이다양하다는것은차이가있지만모두선택에영향을미친다는것이다. 공급이많다는것은선택의양적측면을공급기관이다양하다는것은선택의질적측면에영향을준다. 본연구의분석에의하면공급기관이다양하지않으며, 공급기관이다양하지않기때문에선택에부정적영향을미친것으로판단한다. 아홉번째조건은선택의조건으로수요자가정보에접근할수있고, 주어진정보를구분할수있어야한다는것이다. 정보의비대칭상황에놓여있는수요자에게정보가제공되고, 정보를활용할수있는능력이있다는것은선택에긍정적영향을미칠수있다. 서비스공급기관에대한정보는해당시 군 구담당부서에서안내문으로받을수있으며, 사회서비스관리센터홈페이지에서도확인할수있다. 하지만서비스수요자가노인이기때문에이러한정보에접근하기가어려우며접근하였더라도적합한정보를식별하기어렵다. 기관의일반정보만제공되고있기때문에정보의수준이나양이제한적이기때문에선택에미치는영향은부정적이며, 제한적인정보마저도행위자특성으로인해접근이어려운상황이기때문에선택에긍정적영향을미치기는어렵다. 다음으로관리조건측면에서거버넌스구조조건이행동의장에미치는영향을분석한다. 열 - 323 - - 324 -
번째조건은지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조이어야한다는것이다. 노인돌봄종합서비스바우처는중앙정부에서정한사항을지방에서집행하지만, 대상자를선정하는과정에서지방정부에서기준을둘수있으며공급기관의재지정과정에서도기준을둘수가있다. 즉실질적권한이부여되기때문에지방중심의의사결정이가능한거버넌스구조를갖고있다. 중앙이아닌지방에서의사결정이가능하다는것은지방의상황을고려하는맞춤형정책집행이가능해지기때문에경쟁에긍정적영향을미쳐야한다. 하지만, 본사례에서는지방정부에게부여된실질적권한으로공급기관의수와대상자수를조정하고있다. 왜냐하면예산제약으로인해서비스를받을수있는대상자의수를임의로증가할수없기때문이다. 지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조임에도불구하고경쟁에부정적영향을미치게된다. 열한번째조건은지역내공급기관간다중심거버넌스구조를형성해야한다는것이다. 공동체속성은인식, 문화의측면에서논의인데공급기관지정제로시장에진입한기관들간에다중심거버넌스구조인지에대한논의이다. 앞서논의한바와같이이기관들간에는지역내다른업무와관련하여일면식이있으며, 비영리기관의특성상경쟁이불편하다는응답도있었다. 공급기관들이공급시장을형성하고있으나다중심거버넌스즉독립적으로경쟁하기에는기존에관계가있다는점이부정적영향을미치게된다. 공동체속성의영향을분석한결과경쟁의내재적조건은경쟁의질적측면에긍정적영향을미칠수있지만, 선택의내재적조건은선택의질적측면에부정적영향을미칠수있음을알수있다. 이경우공급기관은품질경쟁을하는협조적전략을수요자는선택권을제대로발현하지않는비협조적전략을취한다고할때장기적으로공급기관역시비협조적으로변화될여지가있다. 또한거버넌스구조측면에서본다면지방중심의의사결정이가능하지만공급기관간의경쟁에부정적영향을미칠가능성이높다. 지역내공급기관간거버넌스가중심이있는구조이기때문에경쟁의내재적조건과상충될수있다. 그이유는비영리기관이기때문에공공성을인식하고있어서경쟁의질적측면에제고가긍정적영향을미치지만, 역으로비영리기관은이윤을추구하기위한경쟁에익숙하지않기때문에거버넌스구조측면에서볼때는경쟁에부정적영향을미치게된다. 종합적으로볼때공동체속성은행동의장에부정적영향을미치는조건이많은것으로분석된다. (3) 규칙의영향노인돌봄종합서비스바우처사례에서규칙이행동의장에미치는영향에관하여분석한다. 규칙은제도의관리조건과제도의통제조건으로구분하여논의한다. 제도의관리와관련된열두번째조건은각행위자의지위와행위, 행위의변화와내용을정하여야한다인데, 이와관련된지위규칙, 선택규칙, 정보규칙, 범위규칙이행동의장에미친영향을분석한다. 지위규칙은공급기관과수요자를정하고각자의행위를정하고있는것을말하는데이는선택과경쟁에직접적영향을미치지못한다. 선택의규칙은행동하는것을정하는것을말하는데선택권의발현과품질경쟁행위에대한구체적인사항을정하고있지않기때문에선택과경쟁에영향을미치지못한다. 정보규칙역시정보를제공하는방식이나정보를통제하고공유하는방식에 있어서정한사항이없기때문에선택에영향을주지못한다. 범위의규칙에있어서 2007년시행당시보다 2009년에노인돌봄기본서비스와노인돌봄종합서비스가노인돌봄서비스로통합되면서보다체계적이되었다. 하지만이역시도행동의장에직접적영향을미치지는못했다. 제도의통제와관련된열세번째조건은공급기관의진입요건과공급기관의행위에대한처벌과보상을정한다는것인데이와관련된경계규칙과집합규칙, 보수규칙이행동의장에미친영향을분석한다. 경계규칙은공급기관의진입과퇴출을정하는지공급인력의자격기준을정하는지, 수요자의자격요건을정하는지인데이러한사항에대해명확히하고있다. 공급기관의지정제와공급인력의자격요건은제도의규칙성을갖도록하기때문에경쟁환경조성에긍정적영향을미친다. 규제의요소보다는체계를정하는데초점이있다고볼수있기때문이다. 집합규칙은바우처운영과정에있어서직접적으로통제하는주체를정하고있거나주체가존재하는지의문제인데, 시장에서거래되는바우처의특성상직접적으로통제하는주체는존재하지않는다고본다. 이규칙은행동의장에영향을미치지못한다. 끝으로보수규칙에대한논의이다. 공급기관의부정한행위에대한처벌을정하고있고, 공급기관재지정시에결격사유판단에서논의의대상이되기때문에보수규칙은존재하며이규칙은공급기관의행위에영향을미치는데통제의역할이있지만, 최소한의제약을한다는관점에볼때경쟁에긍정적영향을미친다고판단된다. 지위규칙과범위규칙이있음에도불구하고선택과경쟁에직접적인영향을미치지못했다. 하지만이규칙들의존재는제도의안정성을확보하는데영향을미친다. 제도의통제조건으로볼수있는경계규칙과보수규칙이존재하기때문에제도의규칙성을확보하는데긍정적영향을미친다고판단된다. 결과는앞서정의한바와같이수요자의선택과공급자의경쟁으로인해품질향상이나타났는지에관한것이다. 선택의측면에서보면선택의외재적조건이충족되었기때문에선택에긍정적인영향을미쳐야하지만, 노인이라는행위자의특성으로인해그영향이상쇄되었다. 또한선택의내재적측면은충족되지못하여부정적영향을미쳤으며, 규칙의경우는선택에영향을미치지못한것으로분석결과가도출되었다. 경쟁의외재적조건은높은시장진입비용이있지만, 기관의수와장기적이윤의존재측면에서는충족되어경쟁에는비교적긍정적인영향을미쳤다. 경쟁의내재적측면에서도공공성을인식하는공급기관의시장진입으로인해질좋은경쟁이가능하다. 한편거버넌스구조의측면에서보았을때에는지역사회의공유된인식이경쟁에부정적임을알수있다. 규칙에있어서제도의통제조건은충족되어, 통제조건은규제의요소에가깝지만최소한의것을정하고있기때문에공급기관간경쟁이가능하도록영향을주었다. 논의를종합하여보면, 선택의측면에있어서내재적조건이불충분하며외재적조건은약하게갖추어져있지만행위자의특성으로인해발현되지못하는실정이다. 또제도의관리나통제측면에서는선택에영향을주지못하고있음을알수있다. 경쟁의측면에서는공급기관지정제 - 325 - - 326 -
도가경쟁의외재적조건이나거버넌스구조의조건에영향을주고있어경계의규칙이중요함을알수있다. 경쟁의외재적조건은제한적으로충족하였지만, 경쟁의내재적조건은비교적충족된것으로판단된다. 하지만, 경쟁의내재적조건의충족은거버넌스구조의조건을충족하지못하는상충된모습을가져왔다. 공공성을인식한비영리기관의증가는경쟁의내재적조건은충족하지만, 기관간경쟁에있어서어려움이있기때문이다. 이러한결과가어떠한환류로이어지는지에대한논의를다음에서한다. 본연구에서는환류를정부의개입으로개념화하고있다. 크게변화와지속두가지측면에서논의할수있다. 먼저변화의측면에서는두가지가논의의대상이다. 한가지는공급기관지정제도의완화이며, 다른한가지는품질관리의시행이다. 먼저공급기관지정제도의완화에관한논의이다. 결과에서논의한바와같이공급기관의지정제도는경쟁의측면에서기관의수와장기적이윤과관련된외재적조건에만영향을미치는것이아니라관리조건측면에서거버넌스구조의조건과제도의규칙성을형성하는제도의통제조건과도관련이있다. 2007년노인돌봄종합서비스바우처가시행되던당시는 노인복지법 에서바우처를정하고있었지만, 2012년 사회서비스이용권법 이신설되었다. 법률이신설되면서공급기관의지정제도는공급기관의등록제도로변경되었다. 공급기관지정제도는시장 군수 구청장이기관의수와종류를정할수있다. 이는바우처정책의도입단계에서자원을확인하고, 결합시키는과정에서공급기관이시장에참여하도록독려하는정부의관리방식이다. 공급기관의등록제도는공급기관이일정기준을갖추고신고하면공급기관으로등록되는제도인데, 지방정부의직접관여가아닌공급기관이자율적으로시장에진입하게된다. 기존의법률을개정 신설하여바우처와관련된사항을정하는것이아니라사회서비스이용권만을위한법률이신설되면서, 보다구체적이고체계적으로행위자의지위, 역할, 운영과정, 보상과처벌규정을정하고있다. 이는맥과이어가구분하는네트워크관리의방식중구성 (framing) 으로볼수있다. 다음으로품질관리에관한것이다. 선택에영향을미치는주된요인중한가지는정보이다. 하지만선택의내재적조건은불충분하고, 외재적조건은약하게갖추어져선택권발현에영향을미치지못함을결과에서논의하였다. 비대칭정보상황이완화될때진정한선택권의발현이가능한데, 품질관리는정보제공에주된역할을할수있다. 물론품질관리는공급기관의품질을향상하는데목적이있지만, 품질평가자료의축적은가용한정보가되며궁극적으로선택에긍정적영향을주기에충분하다. 이러한사회서비스바우처사업관련품질관리는공통품질기준을마련하면서시작되었다. 사회서비스품질향상및인력선진화방안에근거하여마련되었으며공통품질기준은사회서비스의기본원칙, 운영원칙, 제공원칙을정하고있다. 품질평가는 2010년 9월에처음으로시행되었는데, 노인돌봄종합서비스는 2010년 10월에품질평가가처음있었다. 공통품질기준항목을반영하여우수기관에인센티브를제공하며, 2010년에는권고사항으로운용되었지만, 2011년부터는의무사항으로제도화되었다. 이러한정부의개입은권고사항으로시작된것으로보아공급기관의참여를독려하기위한활성화 (activating) 이다. 지속의측면에서고려되어야할사항은전자식바우처이다. 전자식바우처는 2007년노인돌봄종합서비스바우처가시행될때부터이용된방식이다. 전자식으로바우처가공급된다는것은 행정상비용을줄이고, 투명성을높일수있다는강점이있다. 서비스를받을수있는대상자를 선별하는과정이전산으로이루어지고, 바우처의지급도전산으로진행되는강점은정부의측 면에서논의이며공급기관의입장에서는그렇지않다. 공급기관의입장에서는일종의비용부 담으로인식된다. 바우처는수요자지원방식으로공급기관에직접적인지원은없지만, 바우처 의매출액으로카드단말기를구입하고유지하는비용까지충당해야하기때문이다. 도입기에 시행된전자식바우처는변화되지않고지속되었다. 이상의논의를정리하면, 전자식바우처는지속되었으며공급기관의지정제도는등록제도로변 경되었고, 품질관리는새롭게시행된정부의개입으로볼수있으며공통표준품질이마련되고 품질평가가이루어지는등점차구체화되는양상을보이고있다. (1) 물리적속성 물리적속성은공급자의수와시장진입비용, 장기적이윤을중심으로경쟁의조건을살펴보고, 서비스의다양성과정보의제공, 합리적인서비스제공가격을중심으로선택의조건을논의한 다. 먼저경쟁의외재적조건이다. 사회서비스이용권법 이시행되면서바우처집행과관련한 세부항목들이신설되었다. 가장먼저도입된노인돌봄종합서비스가시행되면서필요하다생각 했던부분들의수정이이루어진것이다. 공급기관의경쟁이이론과달리나타나지않고, 적정 시장규모를달성하지못했다는판단하에공급기관의지정제를등록제로변경한다. 2012 년이후부터 2016 년까지의경기도내노인돌봄종합서비스공급기관수의변화를보면 2012 년 110 개소, 2013 년 130 개소, 2014 년 140 개소, 2015 년 150 개소, 2016 년 154 개소이다. 공급기관등록제로변화됨에따라서비스공급시장에진입하는비용은낮아졌지만, < 그림 4> 에 서와같이수적증가율이이전보다작다 18). 공급기관수의증가폭은작지만, 증가추세이기때 문에경쟁의외재적조건중첫번째조건인공급기관의수에관한조건은충족되었다. 18) 수적증가가나타나지않는것에대해두가지측면에서논의가가능하다. 하나는등록제를시행했지만공급기관이진입하지못하는다른이유가있어서증가하지못했다는것이다. 다른하나는이미공급기관이포화상태이기때문에제도가변화되어도증가하지않았다는것이다. 경기도내 65 세이상노인인구의수가비슷한안양시와안산시의공급기관수는안양시가 9 개소, 안산시가 4 개소이다. 구리시와안산시는공급기관이 4 개소로동일한데 65 세노인인구의수가약 2 만명, 5 만 5 천명이다. 이와같이시별차이가큰실증데이터만보아도공급기관이포화상태라고판단하기어렵다. - 327 - - 328 -
< 그림 4> 경기도내노인돌봄종합서비스공급기관현황 (2007 년 2016 년 ) < 표 1> 경기도 7 개시노인돌봄종합서비스배정인원및예산현황 19) ( 단위 : 천원 ) * 출처 : 경기도시 군홈페이지자료및기초자치단체담당자문의결과로구성경쟁의외재적조건중두번째는시장진입비용에관한것인데, 전자식바우처방식으로인해카드단말기를구입하거나결제휴대폰을구입해야하기때문에초기비용이있다. 이것은시장에진입하는데비용으로작용하며, 등록제로의변경은시장진입이이전보다쉬워지므로진입비용이낮아진것으로영향을준다. 경쟁의외재적조건중세번째인장기적이윤의확보에관한조건을살펴보자. 다음의 < 표1> 은경기도내 7개시의노인돌봄종합서비스배정인원및예산현황을정리한것이다. 2017년상반기가끝나지않았지만, 3개시는대기인원이있다. 이와같이시 군 구에서는수요에따라사업량을증가할수도없는현실이다. 사업량을증가할수없다는것은제한된예산으로주어진배정인원의한도에서서비스신청자를받아야한다는것이다. 공급기관의입장에서본다면, 노인인구수가증가하더라도잠재적수요자의숫자가큰변화가없기때문에장기적이윤이확보되지않는것을의미한다. D시의경우도전년도대비 2017년에예산이약 2억원증가하였지만, C시의경우는 2017년에예산이감소하였다. 시 배정대기 65세이상예산예산등급기관수인원인원노인인구 ( 시비 ) ( 국비 ) 인정자 A 94 1명 19,233 9 84,308 199,016 1,585 B 200 있음 59,809 9 682,339 477,637 4,425 C 230 있음 27,501 12 676,653 473,657 2,069 D 247 없음 55,613 4 753,416 627,391 4,279 E 가능 없음 19,368 4 170,585 119,410 1,499 F 가능 없음 82,410 6 1,287,91 6 901,541 7,048 G 가능 없음 50,440 7 568,616 398,031 3,621 * 출처 : 경기도 7개시세출예산사업명세서, 노인복지시설현황, 관계자인터뷰자료 현재는예산이부족해서신청이안되는상태입니다. 이전부터계속지원받던분들이계셔서, 신규는 어렵습니다. 올해예산이줄어드는바람에대기자로관리를하고있습니다. (C시공무원, 2017년 5월 30일 ) 이상의분석을통해경쟁의외재적조건중기관의수는증가의정도는작아지고있지만, 지속 적으로공급기관의수가증가하고있음을알수있다. 공급기관의지정제에서등록제도로변경 됨에따라시장진입비용은낮아졌다. 잠재적수요자의수가예산에의해제한되기때문에장 기적이윤이확보되지않는다. 다음은선택의외재적조건이다. 수요자에게공급되는서비스의종류는이전과동일하다. 서비 스공급기관에관한정보제공측면에서는양적으로증가가가능했다. 2010년산모 신생아도우 미사업을시작으로하여 2011년에는노인돌봄종합서비스와가사 간병서비스를시행하는공급기 관에대한평가가이루어졌다. 또한 2013년에는노인돌봄종합서비스와산모 신생아서비스, 가 사 간병방문서비스에대한품질평가가이루어졌다. 2011년까지는시범사업으로이루어졌지만, 사회서비스이용권법 이제정되면서사회서비스품질평가는법적정당성을확보하게되었다. 수요자가서비스에대해지불하는가격이합리적인지에대해살펴보자. 월 36시간을서비스받 19) 노인장기요양보험주요통계에서시군구인정자현황 (1-5 등급 ) 현황을제시하고있으나, 65 세이상과미만에대한구분된자료가없다. 등급외자수에대한 65 세이상의자료는있으나시도별노인돌봄종합서비스공급기관에대한물리적데이터의부족으로한계가있다. - 329 - - 330 -
고자하는서비스수요자의소득수준이전국가구평균소득의 140% 160% 이하에속한다면, 서비스가격 352,800원중정부부담금이 288,800원이기때문에본인은 64,000원만부담하면된다. 전체서비스비용의 1/5 이하의금액이지만, 이전에내지않던비용을내기란쉽지가않다. 선택의측면에서본다면서비스수요자는기존에비용을지급하고서비스를공급받은경험이없다. 제도의측면에서본다면 2007년부터시행되어수요자가충분한학습과정을거쳤기때문에비용이합리적이라여길수있다. 하지만, 노인돌봄종합서비스의수요자자격요건이충족되었던노인들의건강상태는급변하기때문에장기요양등급을받고장기요양서비스로이동하는경우가대부분이다. 즉신규로수요자가바우처시장에진입하게되는것이다. 때문에수요자가필요에따라선택할수있는공급기관의폭이넓어졌다. 수요자의정보접근성과정보식별성과관련한것은품질관리정책의변화와함께논의가필요하다. 2010년부터품질평가에대한자료의축적으로인해서공급기관의정보와관련한특성은도입기보다증가할수있었다. 또한품질평가에는서비스이용자가직접작성하는의견조사도포함되는데, 평가의경험은이후에정보에관한역량에도긍정적영향을미치게된다. 수요자의정보접근성과정보구분성은낮은수준이지만점차나아지고있다. 공급기관장의인터뷰에따르면수요자들은돈을내야하는지여부에관심을가지고있지만, 서비스명칭도정확히알지못한채로기관에온다고응답하고있다. (2) 공동체속성공동체속성은시장조건과관리조건으로구분할수있다. 먼저시장조건과관련하여서비스를공급하는기관의공공성인식에대한경쟁의내재적조건과공급기관의다양성, 수요자의정보접근성과정보식별성에관한선택의내재적조건을중심으로분석한다. 관리조건중거버넌스구조는공동체속성에속하는데지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조인지, 지역내공급기관간거버넌스가다중심구조인지에대한분석을한다. 시장조건측면에서의논의이다. 경쟁의내재적조건은서비스공급기관들이공공성을인식해야한다는것이다. 도입기에진입한기관들이전통적으로복지관이나지역자활센터의역할을했다면, 변화기에진입한기관들은장기요양서비스를제공한다. 지정제도로도입기에공급시장에진입한복지관이나자활센터와같이지역내에서오래공공서비스를제공한기관은아니지만, 공공성에대한인식은공유되어있다. 장기요양서비스와노인돌봄종합서비스는재원에차이가있지만, 실제공급하고있는서비스의유형이비슷하며, 노인돌봄종합서비스의수요자보다건강상태가좋지않은노인에게장기요양서비스를공급한다. 차이는있지만, 어르신들에게서비스를제공하고있고등급외자인현재의수요자들이 1-5등급인정을받게되면장기요양서비스의대상자가된다. 등급외자인노인돌봄종합서비스의수요자들은장기요양서비스기관의입장에서볼때에는잠재적수요자이다. 바우처대상자들은잠재고객으로보고, 조금덜아픈분들이기때문에바우처센터에보내면이후자신들의센터에오지않을수도있기때문에 ( 장기요양센터 ) 소개를안하는경우도있다. 같이하는경우는옛날로치면가정봉사원파견센터하고있던법인이나복지관이런데서돌보미바우처를많이하고있다. 어차피시군구세금으로하는것이니까 ( 재원이 ) 모든센터에바우처를주지는않는다. 아무래도바우처를하는데는확실히조금더경쟁력이있다고봐야죠. 잠재고객들이보유가되어있는거니까. ( 센터장A, 2016년 10월 18일 ) 다음으로시장조건측면에서선택의내재적조건을중심으로논의한다. 선택의내재적조건은공급기관의다양성과수요자의정보접근성, 정보식별성을말한다. 변화기의물리적속성의논의에서경기도의노인돌봄종합서비스공급기관현황을보았다. 경기도내서비스를공급하는기관수의증가율이점점감소하지만, 양의값을가진다. 지속적으로공급기관이증가하고있기 글쎄. 내기억에우리정보를알고오는어르신은없을거야아마. 이게지금바우천지뭐그런것도모르고그냥오는데.. 동사무소전화하니까뭐해주나보다, 돈내야하나. 그런것만듣고시작하는거지. 젊은사람들이면모를까. ( 센터장A, 2016년 10월 18일 ) 관리조건측면에서공동체속성에대한분석을한다. 관리조건측면에서는지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조인지, 지역내공급기관간거버넌스가다중심구조인지살펴보면, 도입기에는공급기관등록제가시행되었기때문에지방정부의권한이영향력있게발휘되었다. 변화기에는공급기관등록제로변경되었기때문에이전보다지방정부의역할이축소되었지만, 서비스대상자의우선순위를부여하는기준의마련은지방정부권한내에있다. 그렇기때문에지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조이다. 지역내공급기관거버넌스가다중심구조를갖고있는지에대해서는이전시기에비해공급기관의수가증가하였고, 장기요양서비스를공급하는기관이진입함에따라기관의종류도다양해졌다. 도입기에비교한다면지역내공급기관간거버넌스구조는다중심구조이다. (3) 규칙규칙은제도의관리측면과제도의통제측면에서논의한다. 제도의관리측면에서는지위규칙, 선택규칙, 정보규칙, 범위규칙을중심으로제도가장기적으로안정성을갖도록하는규칙에대하여분석한다. 제도의관리적측면에서는먼저지위규칙이다. 사회서비스이용권법 이제정됨에따라제2조에서각행위자를정하고있다. 선택규칙에대해서는이전시기와동일하게바우처가시장에서거래되도록하며, 선택권발현이나품질경쟁행위에대하여구체적으로정한사항은없다. 정보규칙관련하여정보를제공하는방식과정보를공유하는방식을정하고있다. 사회서비스이용권법 제8조에서는서비스수요자의권익보호를위해홍보, 교육을하도록정하고있다. 품질평가시행계획에서는품질평가결과의공개범위를 3등급에서전체등급으로확대하였다. 품질평가의공개매체역시확대되었다. 기존에는사회서비스전자바우처포털에품질평가의결과를공개하였지만, 보건복지부와각지자체홈페이지, 복지로에서확인할수있다. 범위규칙은도입기와차이가없다. 제도의통제측면에서는경계규칙, 집합규칙, 보수규칙을중심으로제도가규칙성을갖도록 - 331 - - 332 -
하는규칙에대해분석한다. 경계규칙은기관의진입과퇴출, 수요자의요건에관한것이다. 기존의공급기관의지정제에서공급기관의등록제로변경됨에따라공급기관의진입과퇴출은등록제도에의해결정되며, 공급인력과수요자의자격요건은이전과동일하다. 집합규칙역시도입기와동일하다. 보수규칙은품질평가를통해우수기관에대해인센티브를제공하는사항을정하고있어구체적이다. (1) 행위자특성첫째로공급기관의특성이다. 바우처는서비스공급시장에서수요자가필요한서비스를직접구매하여서비스를제공받도록한다. 이때공급시장에참여할수있는공급기관은어떤조건이필요한가. 국내의사회서비스제공기관과관련하여진입관리는다기 ( 多岐 ) 화되어있다. 사회복지시설과재가장기요양기관은신고, 바우처기관은등록, 보육시설은인가, 장애인활동지원기관과장기요양기관은지정의방식으로진입관리가이루어지고있다 ( 류호영, 2012: 15). 사회서비스이용권법 제 16조에서는인력 시설또는장비를갖추고등록하도록규정하고있다. 동법동조제3항에서는등록기준에대하여제공기관의지역적분포및적정공급규모를고려할필요가있을때등록을제한하거나조건을붙인다고규정한다. 즉특별한상황이아니면인력과시설 장비를갖추고등록함으로공급시장에진입할수있는것이다. 운영시설과관련하여공급기관의시장진입과이후평가에대한논의를정리한다. 바우처는대개시장에존재하는공급자를이용하는경우가대부분인데이를자동성 (automaticity) 이높다고한다. 일반적으로자동성이높은경우에바우처도입이가능한데앞에서살펴본바와같이시장진입장벽을낮추어서공급기관의시장진입이수월하도록하는신고와등록의행정절차를확인할수있다. 기존에존재하는재화나서비스공급기관을어느정도이용할수있는가에따라자동성이좌우되며, 정부가새로운상품이나서비스를제공하고자할경우민간이나시장에서이를공급할수있는여건이충족되어있으면자동성이높은것이다. 바우처제도는기본적으로경쟁시장이갖추어져야효율성이발현될수있기때문에자동성은중요한데, 기관의등록의절차를보면이러한자동성이이루어지도록조성하는모습이엿보인다. 기관이시장에진입하는것과이후서비스품질과는별개의문제가아닌연장선상에서고려하여야할대상이다. 아동돌봄, 노인요양, 장애인돌봄등사회서비스지원에있어서비영리기관이보여주는전문성부족에따른품질문제, 책임성과투명성문제, 도덕적해이등소식을접하기는어렵지가않다. 전통적인방식인정부에의한서비스공급이아닌시장에서공급이이루어지는만큼시장진입과이후평가에대한문제는중요하다. 수요자의특성이다. 공급기관의낮은진입장벽은수요자측에서는높은탐색비용으로이어질수있다. 공급기관이시장에진입하기가수월해진다는것은공급기관의범위또한확장됨을의미하는데, 전통적인비영리기관뿐아니라개인사업자나영리법인도시장진입이가능해졌다는것이다. 서비스를제공하기위한조건이갖추어질때누구나시장에진입할수있다는것은역 으로수요자의입장에서는기관탐색비용을지불해야한다는것이다. 기관의수가다수로증가하여완전경쟁에가까운형태가된다면다른논리가진행되지만, 지역분포및적정공급규모를고려한다는단서조항이있기때문에다수로증가할가능성은거의없다. 이러한이유에서과점형태에머무를우려가있다. (2) 행위자간상호작용행위자간상호작용을공급기관과수요자간행동상황과공급기관간행동상황으로나누어분석한다. 먼저공급기관과수요자간행동상황에서나타날수있는선택에관한분석이다. 변화기는도입기에비해서수요자가얻을수있는정보량이증가했다. 그럼에도불구하고노인의특성상변화를추구하지않고노인대신자녀들이선택하는경우에도유지하기를원하기때문에선택이활발하지는않다. 공급기관간행동상황에서나타날수있는경쟁에관한분석이다. 변화기에는도입기에비하면기관의수가서서히증가하고있다. 양적측면에서변화가작다는것은관계적측면에서안정성의확보를기대할수있다. 서비스공급기관관계자들은이제는익숙해진대로매달진행하고있다고한다. 신규로시장에진입한공급기관이있지만바우처의시장기제가활발히일어나는수준에서의경쟁은아니다. 공급기관이시장에진입하기위해서는장기적으로이윤추구또는최소한기관의유지가가능해야하는데, 두가지측면이제한적이다. 한측면은잠재적수요자의규모이다. 다음의 < 표2> 와같이등급외자규모가매년크게증가하지않는다. < 표2> 등급외자와관련된주요통계 ( 단위 : %) 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년등급외자 ( 명 ) 153,657 156,835 160,814 163,005 161,153 신청자중판정자비율 77.0 78.1 79.4 79.9 79.7 신청자중인정자비율 53.1 55.2 57.6 59.3 60.0 신청자중등급외비율 23.9 22.9 21.8 20.7 19.7 판정자중등급외비율 31.0 29.3 27.5 25.8 24.8 인정자대등급외비율 45.0 41.4 37.9 34.8 32.9 * 노인장기요양보험통계연보 2012년, 2013년, 2014년, 2015년, 2016년 건강보험공단에등급을받은사람만한정을해서장기요양을주고... 보건복지부에서숟가락올려서등급외 A, B를받은노인들을그야말로돌보는거지. 등급외는대부분약간씩움직이니까, 27시간이젤많고, 36시간은안줘. 예산이없어가지고, 규정은 36시간 27시간으로구분하지. ( 센터장B, 2016년 10월 19일 ) - 333 - - 334 -
국민건강보험공단에등급판정을신청한자중에판정받은자 (1-5등급과등급외 ) 의비율은최근 5년간 77 79.7% 로신청자가매년증가함에도매년비율이동일하다. 반면판정받은자중등급외자비율은 2012년이후로매년 2%p 감소한다. 신청자가매년증가하였지만, 신청자중판정자비율은일정한반면, 1-5등급인정자대등급외자의비율은감소하고신청자중등급외자비율도 2012년이후로 1%p씩감소추세이다. 2014년 6월이후부터 1-3등급에서 1-5등급으로등급이확장되었지만, 실제판정자와인정자수의변화를본다면구간내에서조정이이루어지는것을목표로하였음을알수있다. 이처럼잠재적수요자의규모가일정하다는것은추가공급자가시장에진입할유인이없다는것을의미한다. 다른측면은지원받을수있는사업량의규모이다. 국고보조금에의한예산이제한되기때문에사업규모가확장되기어렵고, 해당시 군에서는국고에따라매칭하여제한된예산하에서지원금이나가기때문에 올해는배정량이끝나서, 신청자를받을수없다 는응답을한다 20). 시마다배정량이있기때문에요. 시마다. 저희가 247명이에요. 그래서많이할수가없고, 예산때문에. 올해배정량은 247명이에요. 근데그인원이계속가는것이기때문에많이늘어나지않아요. 국비 70% 도비, 시비, 사업량에맞춰서하는것이기때문에 (D시공무원, 2017년 5월 30일 ) 바우처는서비스의공급과수요에의해거래되는시장원리에의해운영되는것이본래목적이기때문에수요자에게재정을지원하는재정지원자의역할을제외하고는정부의개입정도가낮아야하는것이사실이다. 하지만서비스공급기관은정부의재정지원으로운영하던방식에서바우처를통한서비스제공후지급되는비용으로운영하기가쉽지가않다. 현실적으로운영의안정성이낮아지고, 일관성을유지하기어려워지게된다. 시장의영역에서품질을향상하며운영의안정성을높이도록공급기관만의책임으로남기고정부는방관하는태도를보이는것도실상불합리해보인다. 공급기관이제공하는영역은여전히공공의영역이기때문이다. 이들기관의어려움은고스란히공급기관의도덕적해이 (moral hazard) 로표출될수있으며, 역선택 (adverse selection) 의문제도발생할우려가있어결국바우처를통한공공서비스의효과성은낮아질수있다. (1) 물리적속성의영향노인돌봄종합서비스바우처사례에서물리적속성은공급기관간행동상황과공급기관과수요자간행동상황에영향을주는경쟁의외재적조건과선택의외재적조건으로정의하였다. 먼저경쟁의외재적조건중첫번째조건인시장에진입한기관의수가충분해야한다는것이행동의장에어떤영향을주는지분석한다. 경기도의노인돌봄종합서비스공급기관의현황을 2007년부터 2016년까지정리해보았을때서비스공급기관으로등록된수가매년증가하고있음을알수있다. 2007년부터 2012년까지도입기에비하면, 증가율은감소하는추세이다. 증가율이감소하고있지만, 양의값을갖고있기때문에경쟁의외재적조건이충족되어경쟁하기에적합한환경이되고있다는의미이다. 경쟁의외재적조건중두번째조건은공급시장에진입하는비용이낮아야한다는것인데, 행동의장에어떤영향을주는지논의한다. 노인돌봄종합서비스변화기에들어서면서 사회서비스이용권법 이제정되어공급기관의등록제가시행되었다. 이전에지정제에비하면공급기관의시장진입비용이낮아진것이다. 서비스공급기관이시장진입하기가수월해졌기때문에경쟁환경조성에긍정적영향을미친다. 경쟁의외재적조건중세번째조건은시장에진입한기관의장기적이윤이보장되어야한다는것이다. 서비스를공급하는기관의매출은더많은수요자에게서비스를공급할때에증가한다. 하지만, 노인돌봄종합서비스를공급받을수있는잠재적수요자는제한적으로증가하고있다. 65세이상노인인구수에비례하여서비스대상자수가증가하는것이아니며, 장기요양등급신청자수에비례하여서비스대상자수가증가하는것도아니다. 노인돌봄종합서비스는국비와시비그리고본인부담금으로재원이마련되는데, 제한된예산으로인해매년서비스대상자수가정해진다. 노인돌봄종합서비스바우처관련업무를담당하는시공무원은 배정인원 이라는표현을쓴다. 제한된예산으로인해주어진배정인원의한도내에서서비스신청자를받는다는것이다. 현대사회가급속히고령화사회로진입하고있기때문에노인돌봄종합서비스바우처사업이시장성이있다고판단할수없는이유가여기에있다. 공급기관의관점에서볼때, 잠재적수요자수의변화가없기때문에장기적이윤이확보되지않는다. 이는공급기관간상호작용인경쟁에부정적영향을미치게된다. 다음으로선택의외재적조건이행동의장에미치는영향분석이다. 선택의외재적조건의네번째조건으로수요자의필요에따라선택할수있는서비스가다양해야한다는것이다. 도입기초반에는방문서비스만제공하였으며, 2010년 8월부터주간보호서비스가추가되었다. 방문서비스는신변 활동지원, 가사 일상생활지원을하고있는데, 도입기부터현재까지서비스의종류가변함이없다. 그렇기때문에수요자의선택에큰영향을미치지못하였다. 다섯번째조건인수요자에게서비스에관한정보가제공되어야한다는조건을살펴보자. 도입기후반인 2010년 10월에사회서비스공통품질기준이마련되었다. 이는공급기관에권고사항으로운용되었으며, 2012년부터의무사항으로제도화되었다. 품질기준이마련되고, 품질평가가이루어진다는것은공급기관의품질을관리하는것이상으로영향을미친다. 누적된공급기관의운영정보, 서비스품질정보는수요자가적극적선택을하게되는데긍정적영향을미친다. 여섯번째조건은수요자가지불하는서비스가격이합리적이어야한다는것이다. 도입기보다는증가하였지만, 이전과동일하게서비스수요자의소득수준과월이용시간에따라차등하여본인부담금을정하고있다. 20) A 시공무원 2017 년 5 월 29 일인터뷰, C 시공무원 2017 년 5 월 30 일인터뷰 - 335 - - 336 -
(2) 공동체속성의영향노인돌봄종합서비스바우처사례에서공동체속성은공급기관간행동상황과공급기관과수요자간행동상황에영향을주는경쟁의내재적조건과선택의외재적조건그리고거버넌스구조로정의하였다. 먼저시장조건측면에서경쟁과선택의내재적조건이행동의장에미치는영향을분석한다. 일곱번째조건은노인돌봄종합서비스를공급하는공급기관이공공성을인식해야한다는것이다. 공급기관이공공성을인식한다는것은경쟁의질적측면에영향을미치게된다. 변화기에는공급시장진입장벽이낮아짐에따라이전과다른종류의기관들이신규로진입하였다. 이시기에진입한기관들은노인장기요양서비스를공급하면서, 노인돌봄종합서비스바우처사업도참여하기위해공급기관으로등록하게된것이다. 도입기에는복지관과지역자활센터와같이지역사회에서오랜시간동안복지사업을담당하고있는기관들이기때문에공공성을충분히인식하고있다고분석하였다. 변화기에진입한기관들은다른종류의사업을실시하고있지만, 이기관들역시노인을대상으로하는서비스를제공하는기관이다. 그렇기때문에이기관들도공공성을충분히인식하고있다고볼수있다. 공급기관이공공성을인식하고있기때문에공급기관간경쟁의질적측면이긍정적영향을미치는것으로판단한다. 여덟번째조건은선택의조건으로서비스를공급하는공급기관이다양해야한다는것이다. 공급기관등록제도로변경됨에따라다양한종류의기관이노인돌봄종합서비스를공급하기위해시장에진입하였다. 이전보다공급기관이다양해졌기때문에선택에긍정적인영향을미친다. 아홉번째조건은선택의조건으로수요자가정보에접근할수있고, 주어진정보를식별할수있어야한다는것이다. 이전보다정보의양이증가한것은사실이지만, 정보의양이증가한것과정보에접근하기쉽다는것은차이가있다. 또이전보다정보의양이증가하였다는것은그만큼구분해야할정보가증가한것을의미한다. 품질관리체계를구축하면서지난해부터평가결과를공개하는범위와공개매체를확대하였다. 평가결과는 3등급공개에서전체등급공개로확대되었다. 이전에는평가결과를사회서비스전자바우처홈페이지에만공개했지만, 보건복지부홈페이지와복지로그리고각지자체의홈페이지에서평가결과를확인할수있다. 정보의접근성은높아졌으며, 정보의식별성은행위자의특성상여전히낮은수준이다. 정보의접근성이높아졌기때문에선택에긍정적영향을미친것으로판단되며, 정보의식별성이여전히낮은수준이지만이전시기와비교할때큰차이가없기때문에이영향은없다고보는것이타당하다. 다음으로관리조건측면에서거버넌스구조조건이행동의장에미치는영향을분석한다. 열번째조건은지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조이어야한다는것이다. 도입기에는지방정부가공급기관을지정하는권한을가지고있었지만, 등록제로변경되면서이권한은축소되었다. 하지만서비스대상자를선정하는권한은갖고있기때문에지방정부중심의의사결정이가능한거버넌스구조로판단된다. 이는공급기관간경쟁에부정적영향을미치게된다. 열한번째조건은지역내공급기관간다중심거버넌스구조이어야한다는것이다. 노인돌봄 종합서비스바우처시장에등록된기관의종류가다양해지고그수도증가함에따라도입기에비하면다중심거버넌스구조를형성하게되었다. 이는공급기관간경쟁환경조성에긍정적영향을미친다. (3) 규칙의영향노인돌봄종합서비스바우처사례에서규칙이행동의장에미치는영향에관하여분석한다. 규칙은제도의관리조건과제도의통제조건으로구분하여논의한다. 제도의관리와관련된열두번째조건은각행위자의지위와행위, 행위의변화와내용을정하여야한다인데, 이와관련된지위규칙, 선택규칙, 정보규칙, 범위규칙이행동의장에미친영향을분석한다. 사회서비스이용권법 이마련되면서규칙에크고작은변화가나타나게되었다. 지위규칙은도입기에도정하고있던사항이지만, 정보규칙은법이제정되면서구체화되었다. 정보규칙이마련됨에따라수요자선택권의발현에긍정적인영향을미치게되었다. 지위규칙과범위규칙은정하고있지만, 도입기와동일하게직접적인영향은미치지못하고있다. 제도의통제와관련된열세번째조건은공급기관의진입요건과공급기관의행위에대한처벌과보상을정한다는것인데이와관련된경계규칙과집합규칙, 보수규칙이행동의장에미친영향을분석한다. 경계규칙은공급기관의진입과퇴출을정하고있는데공급기관등록제로변경되면서경계규칙의내용도변경되게되었다. 이전시기와동일하게경계의규칙은공급기관간경쟁환경조성에긍정적영향을미친다. 보수규칙은품질평가기준이마련되면서우수기관에는인센티브를제공하고, 미흡기관에는교육을실시하는등내용이구체화되었다. 이는경쟁환경조성에긍정적영향을미친다. 결과는수요자의선택과공급자의경쟁으로인해품질향상이나타났는지에관한것이다. 선택의측면에서보면외재적조건이충족되었는데특히공급기관에관한정보가풍부하게제공되고있다. 이전시기도최소한의정보가제공되었지만, 노인이라는행위자의특성상그영향이상쇄된것으로판단하였다. 한편선택의내재적측면의경우이전시기보다공급기관이다양해지고정보의접근성이높아짐에따라조건의충족으로선택에긍정적인영향을미침을알수있다. 경쟁의경우외재적측면에서는미미하지만기관의수가증가추세이고, 시장진입비용역시낮아졌기때문에경쟁에긍정적영향이있다. 하지만제한된수요자수로인하여장기적이윤이확보되지않고있다. 바우처공급기관은바우처로인한매출외에는보조금을받지않기때문에장기적이윤의확보가능성여부는공급기관의경쟁환경조성에부정적영향을크게미치게된다. 등록제로변경되었기때문에낮아진시장진입문턱으로인해경쟁의외재적조건이충족되었을뿐아니라유사서비스인장기요양기관이시장에진입함에따라노인서비스에대한공공성의인식이공유되어경쟁의질적측면도충족되어환경조성에긍정적영향을미쳤다. 거버넌스구조는지방정부중심의의사결정이가능함에도불구하고예산의한계로인해대상자 - 337 - - 338 -
수의조정이불가능하여경쟁의환경조성에부정적영향을미치고있다. 반면다양한공급기관이시장에진입함에따라다중심거버넌스구조가형성되고있으며이는경쟁에긍정적영향을미치게된다. 논의를종합하여보면, 선택의외재적, 내재적조건이비교적충족됨에따라선택권발현이가능해지는환경이조성됨을알수있다. 이에더하여제도의관리조건이충족되어선택에긍정적영향을주는것은선택에있어서안정성을더하는것으로판단된다. 반면경쟁에있어서는외재적조건과내재적조건의긍정적영향과부정적영향이혼재되어나타난다. 이러한현상은공급기관의지정제도에서등록제도로변화됨에따라외생적변수의조건들이영향을받은것과도입기부터현재에이르기까지지속적으로부정적영향을미치고있는지방정부중심의거버넌스구조때문이라고판단된다. 한편제도의통제조건이충족되는것으로보아제도의규칙성을추구하는것으로판단할수있는데, 이러한외재적조건의변화는경쟁환경의조성을위해시행된품질관리정책의영향이라고볼수있다. 1기의결과로인해정부의개입이있었고, 이러한개입은 2기의외생적변수에영향을미쳤다. 정책적개입은본연구에서정의한 13가지의조건에다양하게영향을미치거나미치지않았다. 앞서분석한결과에따르면공급기관등록제는공급기관의양적증가즉경쟁의외재적증가에만영향을미친것이아니다. 품질관리는공급기관의질적측면의제고뿐아니라수요자에게정보를제공하는긍정적영향도가져왔다. 특정의도를갖고시작된정부의개입이항상의도를달성하고해결하고자했던문제를해결하지는못함을알수있다. 그이유는도입기에나타났던사회현상의결과로상위의규칙개념인정책의변화를가져왔고, 이개념이하위의운영규칙 (operational rule) 즉실제선택과경쟁에영향을미치는조건으로제도화되기위해서는다소시간이필요하기때문이다. 노인돌봄종합서비스바우처는 2007년도입당시부터전자식바우처로집행되었다. 사회서비스이용권즉바우처를통하여사회서비스를제공하는경우다른법률에특별한규정이있는때를제외하고는 사회서비스이용권법 에서정하는바를따른다. 노인돌봄종합서비스도동법제3 조에의해법에구속되므로, 동법제16조의제공자의등록과동법제30조사회서비스품질관리에따라변화가있었다. 공급기관이시장에진입하는방식은 2012년부터공급기관지정제에서공급기관등록제로전면변하였다. 품질관리는점증적으로강화되어 2016년에는우수공급기관에인센티브를제공하는내용과평가결과중하위그룹에대한결과도공개하는내용이추가되었다. 2018년까지평가세부항목을공개하는등점진적으로변화될예정이다. 바우처를통해공공서비스가제공되는과정에서이와같이세가지정부의개입은어떻게해석할수있을까? 여기에서해석한다는의미는첫째는외생적조건중시장조건과관리조건의어떤조건을충족하기위한개입이었는지, 둘째는그개입이기대했던조건을충족했는지또는의도하지않게다른조건을충족했는지분석한다는것이다. 이러한분석이중요한이유는정책적개입이 있었음에도불구하고문제가해결되지못하고반복된다는것은정책적낭비이며, 또다른정책을낳는원인이되기때문이다. 먼저전자식바우처는전자식으로바우처가제공될경우종이식바우처보다행정의효율성측면에서강점이있다는것은국외사례에서충분히검증된사항이다. 국내에서는사회서비스영역에도입될당시부터전자식으로제공되었기때문에이전과이후를비교하기는어렵다. 하지만, 목표했던바와실제를비교해볼수있다. 투명성과효율성을높이는제도의관리측면에서도입되었으며, 이에따라실제에서도관리측면에서높은수준으로충족되었다. 수요자는직접카드로결제를하기때문에구매력을발휘한다는인지를하고있으며, 본인의부담금은선납하는방식으로진행되기때문에수요자의선택에의도하지않게큰긍정적영향을미치게되었다. 관리조건을충족하려던개입이선택의외재적조건을충족함으로시장조건에도영향을미친것이다. 공급기관등록제의신설은이전의공급기관지정제와비교해볼수있다. 공급기관지정제의목표는경쟁의외재적 내재적조건의충족과거버넌스구조와제도의통제로볼수있다. 시 군 구에서기관을지정한다는의미는기관을선별한다는것이다. 바우처는시장에서수요와공급이이루어지는것이기본적인구조인데, 공급기관의수가시 군 구에서제한된다는것은경쟁의외재적조건을낮은수준에서충족하게되는원인이되었다. 이후공급기관등록제가시행되면서, 등록제에서추구하지못했던경쟁의외재적조건을달성하고자하였다. 가장큰목적이었지만, 실증분석의결과그렇지못하였다. 공급자가시장에진입할유인을형성하지못했는데, 잠재적수요자가제한적이라는문제와국고보조금의제한으로인해시 군 구에서자율적으로대상자수의확대가어렵다는문제때문이다. 품질관리는바우처도입기중반인 2010년에공통품질기준이마련되면서본격적으로이루어졌다. 2012년 사회서비스이용권법 이제정되면서사회서비스바우처에관련한품질기준을정하여 2013년에노인돌봄종합서비스바우처품질평가가있었다. 이후품질관리에대한내용이강화되면서 2016년에는평가결과의공개범위가전체등급으로확장되었다. 이처럼가용정보의양이증가했기때문에선택의외재적조건은낮은수준에서중간수준으로충족되었다. 관리조건의측면에서는제도의관리보다제도의통제가한층높은수준에서이루어졌으며, 시기적으로는도입기보다변화기에품질평가가강화되었기때문에한층더높은수준에서조건을충족하였다. 분석결과를종합하면다음의 < 표3> 과같다. 지정제와등록제는경쟁의조건충족을목표로하였으며, 전자식바우처와품질관리는선택의조건충족을목표로하였다. 한편세가지정부의정책적개입은모두관리조건의충족을목표로하였다. 바우처는시장기제로서선택과경쟁이발현되어야제대로작동되었다할수있으며, 궁극적으로품질의향상이가능하다. 정도의차이는있지만전자식바우처와품질관리는선택조건과관리조건, 지정제와등록제는경쟁조건과관리조건을목표로하였다. 이러한정부의개입은선택조건또는경쟁조건에치우치지않고, 시장조건또는관리조건에치우치지않았다. 하지만관리조건은세가지정책적개입모두목표로하였음을알수있다. - 339 - - 340 -
등록제가경쟁의조건충족을목표로하였지만, 낮은수준에서달성하였으며, 품질관리강화는 선택의조건충족을목표로하였으나행위자의특성으로인해역시낮은수준에서조건을충족 하였다. 한편관리조건은세가지정부의개입모두확인할수있었고실제충족도목표한수 준을달성하였다. 이러한분석의결과는정부의정책이시장조건의충족에적극적일필요가있 음을보여준다. < 표 3> 정부개입의목표수준과실제충족정도비교 * 목표수준 : 정부의개입이달성하고자한수준 ( 상 : 높음, 중 : 중간, 하 : 낮음 ) 실제충족 : 정부의개입으로인해충족된정도 ( 상 : 높음, 중 : 중간, 하 : 낮음 ) 본연구는노인돌봄종합서비스공급에서있어서바우처가의도한바대로잘작동했는지, 그렇 지않다면어떤조건의불충분으로그러한현상이나타났는지를분석하기위한목적으로진행 되었다. 분석의결과를요약하면, 도입기와변화기의시장조건중경쟁의조건충족여부는행동 의장에서나타나는상호작용에영향을주었지만, 선택은외생적조건의충족여부는행동의장 에서나타나는행위자의특성에의해상쇄되면서행위자간상호작용에영향을주지못하였다. 관리조건측면에서보면, 변화기에법률이제정되어시행되면서제도의관리조건이충족되어제도의안정성을확보하였고, 제도의통제조건은보수규칙이구체화되면서제도의규칙성을하였다. 특히제도의경계규칙의명확화와보수규칙에서인센티브를제공하여행동의장에서나타나는상호작용에긍정적영향을미쳤다. 관리조건은제도의안정성을확보하고규칙성을최소한에서충족하고있었다. 정부의의도적개입의분석결과를해석하면, 품질관리의강화와같이규제의강화측면과등록제와같이규제의완화측면이동시에이루어졌다. 전자는선택의조건에, 후자는경쟁의조건에각각초점이맞춰져있으며, 전자식바우처는관리조건의충족으로제도의안정성을의도하였다. 하지만두가지정부의개입과안정성있게도입초기부터시행된전자식바우처가진행되었음에도불구하고바우처가제대로작동되지않고있기때문에, 본연구는그원인을찾는과정을거쳤다. 한가지이유는정부의개입이의도하지않은외생적요인에도영향을미쳤기때문에정책이의도한바를달성하지못하였다. 정부의개입은정책으로실현되는데, 본사례를포함하여대부분의경우에특정문제점을해결하고자새로운정책을도입한다. 경쟁환경을조성하기위해등록제를시행하였으며, 선택권강화를위해품질관리방식을강화하는것이다. 품질관리의강화는품질평가의강화이며, 품질평가를통한양질의정보제공은수요자의선택권에영향을미칠수있다. 반면품질평가의강화는공급기관에게는제도의통제측면에서 규제 이다. 등록제의시행은경쟁의양적측면에서조건의충족을기대하지만, 질적측면의부정적영향을미칠우려가있다. 뿐만아니라공급기관이시장에진입하기위해서는진입조건의완화뿐만아니라장기적으로매출이확보되어야하는데, 장기적이윤의확보없이시장진입조건만낮출경우양적증가에큰변화를가져오기어려운것이다. 등록제로인해공급기관이시장에진입하기어렵지만, 진입하더라도질적측면의확보가어렵다는의미이다. 정부가목표한의도가있지만, 의도하지않은외생적요인에영향을미쳐본래목표를달성하지못하게되는것이다. 경제학에서는한가지변수를분석할때다른조건이모두동일하다는가정을하기위해, 마셜이정의한 Cetris Paribus( 다른조건이동일하다면 ) 를활용한다. 노인돌봄종합서비스를공급과정에서발생하는특정문제를해결하기위해서는문제와관련된요인, 문제를해결하는과정에서발생할수있는영향의범위에대한고려가필요한것이다. 그렇지않으면, 복잡한사회현상이얽혀있는행정환경에서 Cetris Paribus를선언하는것과같은우 ( 愚 ) 를범하게된다. 또다른이유는정부의개입이외생적조건의변화에영향을주었지만, 행위자특성으로인해행위자간상호작용에서정책적의도가발현되지못하였다. 정부의개입으로인해의도한외생적조건을변화시켰음에도불구하고, 행위자의고유한특성이조건의영향을상쇄시킴으로상호작용의결과변화가없게된것이다. 바우처정책은주된목적중한가지가수요자의선택권의발현이기때문에행위자특성이크게영향을미치게된다. 정부의개입이외생적조건을변화시켜, 새로운결과를기대하였지만, 행위자특성에의해외생적조건의변화가영향을미치지않은이유인것이다. 외생적변수는제도의형성과변화에영향을미치는구성요소일뿐, 제 - 341 - - 342 -
도의형성과변화를결정하지는못한다. 그렇기때문에정부의개입에있어서행위자의특성에대한고려가필요한것이다. 바우처를통한공공서비스공급과정에서이와같이외생적요인, 행위자특성에대한고려가중요하게작용한다. 바우처는본연구에서논의한사회복지영역에국한되지않고교육, 문화, 노동등다양한영역에서시장기제적정책수단으로활용되고있다. 어떤영역이든지바우처를통해공공서비스를공급하면서경쟁환경의조성과선택권발현은문제점으로논의되며, 이때정부의개입이이루어지게된다. 문제점의해결을위한정부의의도적개입은외생적조건의고려, 정책대상자특성의고려가필요하다. 먼저, 바우처정책이시장기제인만큼시장조건의충족을위한정부의의도적개입이필요하다. 정부의의도적개입은기본적으로관리조건을충족하게된다. 시장에서의문제해결이아닌정책에의한해결이기때문이다. 이러한점을감안하여시장의자율성을침해하지않는범위에서경쟁과선택의조건에직접적으로영향을미칠수있는개입이필요하다. 정부의의도적개입이거치는행위자가많을수록고려해야할행위자특성과변할여지가있는조건이많아지기때문이다. 한편, 바우처정책의일반적문제해결방식이아닌바우처정책대상자의특성을고려한정부의의도적개입이필요하다. 바우처는시장기제적정책수단중에서도수요자의선택권의발현을목적으로한다. 바우처가잘작동되기위해서갖춰져야하는조건은시장의규모가안정적이고, 품질좋은공급자가시장에진입해야하고, 시장가격과비교할때바우처가격이합리적이어야하는등많다. 하지만가장중요한것이수요자의선택권의발현이기때문에정부의의도적개입이수요자의특성으로인해성공적이거나그렇지않게된다. 이런관점에서수요자의특성을고려가우선시되어야한다. 본연구는노인돌봄종합서비스바우처를분석대상으로하여국내에서왜사회서비스바우처가작동하지않는지, 바우처의작동에있어서정부의개입은어떻게해석할수있는지문제제기를하고그에대한답의과정으로연구가진행되었다. 노인돌봄종합서비스는사회서비스전자바우처중가장먼저시행되었으며, 전국에서동일하게제공되는서비스이기때문에분석에의의가있다. 하지만이서비스를분석으로하면서바우처의일반으로논의를확장하기에는한계가있다. 이러한측면에서노인돌봄종합서비스외에바우처를통해제공되는사회서비스사업에대한연구를진행하여국내바우처정책의특성을분석하는것은향후연구과제이다. 경기복지재단. (2014). 경기도시 군별복지자원분석연구. 곽정숙의원실. (2009). 사회복지서비스의이용및이용원관리에관한법공청회전자자료국민건강보험공단. (2012). 노인장기요양통계연보 2012. (2013). 노인장기요양통계연보 2013. (2014). 노인장기요양통계연보 2014. (2015). 노인장기요양통계연보 2015. (2016). 노인장기요양통계연보 2016 국회입법조사처. (2014). 노인돌봄서비스사업의실태와개선과제, 현장조사보고서, 31 국회예산정책처. (2013). 바우처사업평가, 서울 : 국회예산정책처. 기획예산처. (2006a). 사회서비스향상기획단업무계획. (2006b). 공공부문에의시장원리확대방안 : 아웃소싱, 바우처, 민자유치제도를중심으로, 서울 : 기획예산처김연명 김송이 (2009) 보육바우처의도입과한국보육정책의딜레마. 한국영유아보육학, 59:1-27. 김영종. (2003). 한국사회복지에서의공공과민간부문의협력체계, 한국사회복지학회학술발표대회, 2003(1): 163-188.. (2012). 한국사회서비스공급체계의역사적경로와쟁점, 개선방향. 한국보건사회연구회, 32(2) : 41-76. 김용득. (2008). 사회서비스정책의동향과대안, 사회복지연구, 36: 5-28.. (2009). 사회서비스전자바우처사업의평가와과제김용득 김미옥. (2007). 이용자참여의개념구조 : 한국장애인복지에대한함의. 한국사회복지학, 59(2): 39-64. 김진. (2007). 바우처제도의이해와현황 ; 복지와선택을중심으로, 재정포럼, 131 :22-39 김인. (2009). 사회서비스바우처프로그램의효과성및고객만족도영향요인 : 산모신생아도우미서비스를중심으로, 지방정부연구, 13(4):127-151.. (2010). 사회서비스전달에있어서바우처제도의시장경쟁성과수급자선택권이서비스질에미치는영향, 한국행정논집, 22(2):397-426.. (2012). 아동인지능력향상서비스바우처제도운영상의특성이서비스질과수급자서비스만족도에미치는영향, 한국거버넌스학회보, 19(3): 267-300. 배화숙. (2007). 사회복지서비스에서바우처제도도입의미와과제, 사회복지정책, 31:319-342. 보건복지부. (2011). 2011 노인돌봄기본서비스사업안내. (2016). 2016 노인돌봄서비스사업안내산업연구원. (2012). 전자바우처도입과사회서비스산업의환경변화, 서울 : 산업연구원. 신창환 강상경. (2010). 한국의지역사회서비스투자사업의공급구조와바우처작동기제에관한연구 : ADHD 아동조기개입서비스를중심으로, 한국사회복지학, 62(2): 399-420. 양난주. (2009). 노인돌보미바우처정책집행분석 : 선택과경쟁은실현되는가?, 한국사회복지학, 61(3):77-101. 유한욱. (2006). 재정효율성제고를위한시장원리활용방안 : 바우처제도를중심으로, 서울 : 한국개발원. 이남국 이재원 김윤수. (2009). 사회서비스정책접근의전환과가능성 : 지역사회서비스투자사 - 343 - - 344 -
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원자력입지갈등해소를위한조건적원자력수용성의확장및영향요인분석 김근식 ( 공존협력연구소 ) 이선우 ( 한국방송통신대학교 ) Ⅰ. 연구의배경및목적우리는매일위험속에서살아가고있다. 이러한관점에서현대사회를위험사회라고지칭하기도한다. 오늘날우리사회는과학기술이고도로발전된사회이다. 과학기술은우리의생활을풍요롭고윤택하게만드는긍정적인역할을하기도하지만, 반대로우리가그피해규모를추정할수없을정도로두려운위험을만들어내기도한다. 과학기술의양면성을보여주는사례들은우리생활곳곳에존재한다. 우리의신체일부화가된스마트폰으로대변되는휴대전화전자파와유전자조작기술을통해만들어진유전자변형농산물 (GMO: Genetically Modified Organism) 등은아직까지그유해성과위험성이정확하게규명되지않은과학기술들이다. 휴대전화에서나오는전자파가인체에얼마나심각한영향을주는지, 유전자조작을통한식품의섭취가인체에어떠한영향을주는지에대해서는아직까지과학적으로명확하게규명된것이없다. 다만이러한과학기술의사용은현실적필요성과편리함등이잠재적인위험보다더크기때문에받아들여지는것이라할수있다. 반면, 원자력은그기술의이용으로인한직 간접적인편익이휴대전화나 GMO보다더크다고할수있다. 그러나이러한편익과함께지금까지인류가경험한원자력의위험은공포라고할수있을만큼두려운것이었다. 히로시마원폭투하를통해핵무기의위험성을경험하였으며, 1986년발생한체르노빌원전사고와 2011년후쿠시마원전사고는전세계적으로원자력을공포의대상으로인식하게끔만들었다고할수있다. 원자력사고의위험성과더불어일반적으로원자력발전소와방사성폐기물처분장같은원자력시설들은대표적인비선호시설로분류된다. 비선호시설이갖는기본적인특성은공공재로써비용-편익불균형을유발하는시설이라는것이다. 즉, 비선호시설로인하여발생하는편익은불특정다수가향유하는반면, 그피해 ( 비용 ) 는해당시설이입지한주변지역주민들에게한정된다는것이다. 이러한이유로비선호시설은항상정책갈등을유발하였으며, 이로인하여많은사회적비용 ( 갈등 ) 을발생시키고있다. 2000년대이후중국을비롯한 BRICs의급속한경제성장으로전세계적인석유수요증가및중동지역의 민주화바람 으로인한정치적불안정으로석유공급에차질이생기기시작하면서신 ( 新 ) 고유가시기에접어들게되었다. 더욱이온실가스의무감축시행과포스트교토체제협상돌입으로기존의화석연료기반에너지전환체제를원자력과신재생에너지등으로전환하기위한각국의에너지전환체제논쟁이더욱뜨거워졌다. 특히, 2015년 12월프랑스파리에서개최된제 21차유엔기후변화협약당사국총회 (COP21) 를통해신 ( 新 ) 기후변화체제합의문인 파리기후변화 협정 (Paris Agreement) 이채택됨으로인하여, 선진국과개발도상국이거의참여하게됨으로써 전세계적으로온실가스감축과동시에안정적인에너지확보를위한각국정부의고민은더욱 깊어지게되었다. 이와같은상황하에서선진국을중심으로기후변화에대처하고안정적인에너 지를확보하기위한방안으로원자력에너지의역할을재조명하기시작하였으며, 자국의에너지 상황에맞는에너지조합 (energy mix) 정책에있어원자력에너지에관심은다시높아지기시작 하였다. 우리나라역시이명박정권에서기후변화위기에대한심각한인식으로 저탄소녹색성 장 을새로운국가발전패러다임으로제시하였으며, 온실가스감축대응방안및고유가대응에너 지원의측면에서원자력을핵심으로부각시켰다 ( 김경신 윤순진, 2010) 21). 하지만 2011 년 3 월발생한후쿠시마원전사고의영향으로인하여세계각국의원자력정책은 다시침체기에접어들고있다. 후쿠시마사고의영향은직접적인사고당사국인일본보다유럽과 미국등과같은선진국에더큰영향을주었다. 후쿠시마사고는현실적인원전반대운동의직접 적인원인이되었을뿐만아니라, 학문적으로도위험연구에많은변화를가져왔다. 기존의원자력 수용성관련논의는주로위험인식과관련하여다루어져왔으며, 원자력시설을대상으로이에 대한수용성및갈등영향요인을밝히는데집중하였다. 이러한영향요인들은심리측정패러다임에 기초한전통적인위험인식요인들인위험인식과편익인식및신뢰, 지식등을중심으로논의되어 다양한원자력수용성결정요인에대한탐색에한계를갖고있었다. 하지만후쿠시마사고이후 기후변화및에너지안보우려라는핵심적화두를중심으로이루어지고있는에너지전환체제논 쟁이가속화되고있다. 에너지전환체제논쟁에서는원자력뿐만아니라화석에너지, 신재생에너지 등과같은다양한에너지원에대한인식및수용성과관련하여기후변화와에너지안보우려가 미치는영향에대하여다양한논의들이이루어지고있다 (Corner et al., 2011; Chalvatzis & Hooper, 2009; Visschers et al., 2011; Bird et al., 2013; Poortinga et al., 2013; Demski et al., 2014). 특히, 기존에는원자력의편익과관련하여직접적이고경제적인편익을중심으로 논의되었으나, 최근에는에너지전환체체논쟁과맞물려기후변화및에너지안보개념과관련된 편익개념으로확대되는추세이며, 원자력의리프레이밍 (reframing) 이라는용어를사용하고있다. 기후변화완화와에너지안보에대한원자력의편익은거시적인차원의편익개념으로기존의원 자력편익개념에대한확장을제시한다고할수있다. 기후변화완화및에너지안보에대한편 익혹은우려에관한논의는원자력수용성과결합되어마지못한수용성 (reluctant acceptance) 이 라는새로운차원의개념으로논의되고있다 (Bickerstaff et al., 2008; Pidgeon et al., 2008; Visschers et al., 2011; Corner et al., 2011; Bird et al., 2013; Poortinga et al., 2013; Demski et al., 2014). 기존의원자력수용성은주로수용대상에따라사회적수용성과지역적수용성이라는차원에서 논의되어왔다. 또한원자력발전소와방사성폐기물처분장, 기존원자력발전소의계속운전 ( 수명연 장 ) 22) 등과같이원자력시설에따른수용성을중심으로논의되고있다 23). 원전을비롯한원자력 21) 이시기우리나라는 2005 년 11 월그동안장기적으로표류하였던방사성폐기물처분장부지선정을주민투표를통해경주로최종결정함으로써약 30 년만에방폐장갈등을해결하였으며, 포화상태에다다른기존의 4 개원전부지가아닌신규원전건설예정부지선정절차에서자율경쟁을통해 2011 년 12 월영덕과삼척이신규원전건설예정지역으로선정하였다. - 347 - - 348 -
시설의건설정책에있어가장핵심적인정책대상집단은이러한시설이입지하게될지역에거주하는지역주민들이라고할수있다. 기존비선호시설입지갈등관련연구에서는지역주민들의원자력수용성을높이기위한다양한조건을제시하고있는데, 아무런조건을제시하지않는원자력수용성차원을무조건적수용 (unconditional acceptance) 으로, 경제적인센티브와위험완화조건을제시하는조건적수용 (conditional acceptance) 으로구분하여논의하고있다. 본연구에서는이러한세가지차원의조건적수용성에최근논의되고있는마지못한수용성개념을추가하여기존의조건적수용성개념의확장및유형화를시도하고자한다. 이를통해원전지역주민들이어떠한조건을제시할때더높은원자력수용성을나타내는지를살펴보고, 이러한원자력수용성에미치는영향요인들은무엇이며, 어떠한차이가있는지를실증적으로분석해봄으로써현실적인정책적함의를도출하고자한다. 되는것은아니다. 오히려기존의입지갈등해소에대한조건적수용성논의는쓰레기소각장이나매립지등과같은유해시설혹은위험시설 (Hazardous Waste Facilities) 을대상으로하고있다 26). 유해시설의입지와관련된논의들은입지선정에관한다양한조건들을탐색함으로써정책추진집단과해당공동체모두를만족시키는방법에대한아이디어를제공하는것이목적이다. 특히, 유해시설입지과정에서관련이해관계자 (stakeholders) 들간의동의를촉진하기위해다양한인센티브정책을제시하고있는데, 가장대표적으로제시되는것이보상과완화수단이다. 본연구에서는이에더하여마지못한수용성 (reluctant acceptance) 을새로운조건적수용성차원으로제시하고자한다. 1) 보상조건수용성 Ⅱ. 이론적논의 1. 원자시설입지갈등해소를위한입지수용성 (acceptance of Facility Siting) 의확장 기존연구들에서원자력시설은특성상시설의입지과정에서많은갈등을야기하는비선호시 설 24) 로인식되어왔다 (O Hare et al., 1983; Gregory et al., 1991; Kunreuther and Easterling, 1996; Lesbirel and Shaw, 2005). 일반적으로비선호시설은부정적외부효과 (negative externality) 25) 를야기하기때문에입지과정에서해당지역주민들의반대및저항을야 기하게된다. 이와같은원자력시설의입지과정에서나타나는정책갈등및입지갈등관련연구들 에서는원자력수용성을원자력시설의입지수용성혹은정책수용성이라는개념으로논의하고있다 ( 최연홍 오영민, 2004; 정주용, 2008; 채경석, 2009). 입지갈등해소를위한다양한정책수단을제시하는조건적수용성논의는원자력시설에만국한 22) 원자력발전소의계속운전은정부와발전사업자측에서공식적으로사용하고있는용어라고할수있으나, 일반적으로는연장운행혹은수명연장이라는용어를더많이사용하고있다. 반면, 외국의경우에는 rebuild 라는단어를일반적으로많이사용하고있다 (Visschers et al., 2011, Keller et al., 2012). 23) 지난 2016 년고리 1 호기의영구정지가결정된이후, 원자력시설과관련된수용성논의에있어기존원전의영구정지혹은폐로에대한수용성역시원자력시설과관련된새로운차원의원자력수용성개념으로다루어질수있을것이다. 24) 비선호시설이라는용어는일종의조어 ( 造語 ) 로통상적으로비선호시설이라는용어보다는혐오시설이나님비시설이라는용어가많이사용되고있으나, 혐오시설이나님비시설이라는용어자체가갖고있는부정적 감정적측면을배제하고보다가치중립적인측면에서논의하기위해최근의연구들에서는비선호시설이란용어를많이사용하고있다.( 김도희, 2001; 유해운 오창택, 1996). 25) 비선호시설이입지주변지역에미치는부정적외부효과는일반적으로다음과같은세가지정도로구분할수있다 ( 허경선, 1997). 첫째, 시설설치로인한지하수오염, 대기질의하락, 교통혼잡과소음, 악취의발생과이로인한장 단기적건강피해와같은환경및보건상의영향이다. 둘째, 경제적영향으로서시설이환경과건강에미치는부정적영향은인접한지역에부동산등재산가격의하락을가져온다는것이다. 이러한재산가치의하락은세금감소로연결되며, 시설자체의운영을위해필요한비용과같은것이지역경제차원에서의부정적효과인것이다. 셋째사회적영향으로시설이위치한지역에부정적이미지가형성되고, 심미적변화등이발생할수있다는것이다. 보상조건수용성은경제적보상혹은지원 (incentive) 과관련된다. 이는원자력시설의입지로 인한비용과편익간의불균형을해소시키기위한분배적형평성과연결되는것이라할수있다 ( 이상팔, 1995). 즉, 원자력시설을통해혜택을누리는사람들로부터지역주민들이받고있는직 간접적인불이익이상쇄될수있는대가를제공함으로써불공평을해소하는것이다. 이와같이 분배적형평성을제고할수있는정책수단이바로보상인것이다. 조성경 오세기 (2002) 는원자력 정책의신뢰와관련하여보상문제는필수불가결한요소라고주장하고있다. 이들은경제적피해뿐 만아니라낙인 (stigma) 으로인한사회적 심리적피해에대한보상까지포함하는다소포괄적인 보상의개념을주장하고있다. 또한누가, 언제, 어떻게그리고누구에게지불할것인가의문제 역시보상수준과함께고려해야할문제이며, 수용자의보상수준에대한만족도역시중요하다고 주장하고있다. 입지갈등해소를위한보상의효과에대한실증연구결과들을살펴보면일반적인유해시설과 원자력시설의사례에서서로상반된결과가나타나고있다. 즉, 유해시설의경우보상이입지갈등 해소에긍정적인영향을미치는것으로나타나는반면, 원자력시설 ( 특히, 방사성폐기물처분장 ) 의 경우에는보상이입지갈등해소에영향을미치지못하거나오히려수용성을낮추는것으로나타 나고있다. Bacot et al.(1994) 과 Jenkins-Smith et al.(1993) 의연구에따르면, 쓰레기매립장이 나쓰레기소각로 (waste incinerator), 중급보안감옥 (medium-security prison) 등과같은위 해시설입지에있어경제적혜택을제공하지않을때보다각종경제적혜택혹은인센티브 ( 예를 들면, 재산세감면, 학교에대한금전적지원, 도로개선등 ) 를제공할경우시설에대한수용성 이두배정도높아지는것으로나타났다. 그러나방폐장과같은원자력시설의입지에있어경제 적혜택및인센티브의제공은지역주민들의수용성증가에큰영향을주지못하는것으로나타 났다 (Kunreuther and Easterling, 1996; Kunreuther et al., 1990). 더욱이, Dunlap and Bexter(1988) 나 Frey et al.(1996) 의연구에서는입지수용성이보상제시이전보다보상제시후 에현저히낮아지는것으로나타났다. 또한, Tanaka(2004) 의연구에서도인식된위험은원전수용 26) 하지만유해시설입지갈등이쓰레기소각장혹은매립지등과같은시설보다원자력시설 ( 특히, 방사성폐기물처분장 ) 을중심으로심해지자유해시설입지갈등해소를위한연구대상이주로원자력시설을중심으로이루어지게되었다. - 349 - - 350 -
성에가장중요한요인으로나타난반면, 인식된편익은유의미하지않은것으로나타나, 신규원 전예정지역주민들의태도변화에대한경제적인센티브의효율성에대해회의적인입장을보이 고있다. 이와같은결과에대해 Kuneruther & Easterling(1996) 은유해매립장과방폐장사례에서보 상의효과성비교가위험의크기와관련있다고주장하고있다. 즉, 사람들은경제적혜택에대한 위험의증가가작을때는교환을하지만, 위험이매우큰경우에는경제적혜택과위험을교환하 지않는다는것이다 27). 다른학자들은보상의뇌물효과 (bribe effect) 및구축효과 (crowding-out effect) 28) 로설명하기도한다 (Frey et al., 1996). 즉, 보상이효과적이기위해서는반드시대중에 게해당시설이유순한 (benign) 것으로인식하도록유도하는수단이선행되어야하며, 입지선정과 정에서위험의완화라는필수적인단계를포함해야하는데, 위험의감소를위한노력없이사용 된보상은대중들에게단지지지를얻기위한뇌물로인식되기쉽다는것이다 (Kunreuther & Easterling, 1996). Jenkins-Smith & Kunreuther(2001) 는보상또는혜택이공동체에비금전적 형태로먼저제공되어야하고, 보상이뇌물로인식되지않아야한다고주장한다. 또한, 사업자에 의해제공되는경제적혜택은반드시거주자들을만족시키고, 경제적형평성과건강을고려해야만 성공하기쉽다는것을제안하고있다. 후쿠시마사고이후에도보상의효과에대한연구들이계속되고있다 (Kato et al., 2013; Terwel et al., 2014). Kato et al.(2013) 의연구에서는원전지역주민들을대상으로한설문조사 를통해후쿠시마사고이전과이후주민들의지역공동체에대한경제적인센티브에대한인식을 비교하였는데, 원전지역주민들은후쿠시마사고이후전기요금환급과같은직접적인보상에대한 편익인식은낮아진반면, 공공시설과같은사회간접자본에대한편익인식은감소하지않은것으로 나타났다. 이에대하여후쿠시마사고이후, 경제적인센티브와원전수용간의교환에대한비판 이제기되었으며, 이러한비판이금전적인센티브를얻고있는원전지역주민들에게개별적금전 보상이공공재제공보상보다뇌물이라는인식을강하게만들었기때문이라고주장하였다. 또한 Terwel et al.(2014) 의연구에서는단순한공동체보상혹은편익의제공만이아니라, 보상제공 결정절차가중요하다는것을밝히고있다. 즉, 지역주민들에게보상을제공하는과정에서정책추 진집단이주민들과의협의 (consultation) 과정을통해신뢰를쌓게되면주민들의보상에대해호 의적으로반응하며, 보다긍정적인결과를얻을수있다는것이다. 이는단순히보상의제공을통 한수용성의향상만이아니라보상제공과정에서협의를통한공정성과신뢰구축이더욱중요하 27) Gregory et al.(1991) 의연구에서도 Nevada 주 ( 州 ) 에제안된고준위방폐장사례에서 60% 의거주민들이연간 $5,000 의혜택을주더라도자신들의거주지역에방폐장이들어서는것에반대하는것으로나타났으며, 방폐장의건강 위험을심각하게여기는응답자들은경제적혜택을주더라도 85% 가반대하는것으로나타났다. 28) Frey et al.(1996) 에따르면, 공공심이있는시민 (publicly spirited citizens) 은자기지역의후생 (well-being) 에기여하기위한의무라고생각되는유해시설의입지에대해찬성하는투표를한다고주장한다. 즉, 개인들은자신들의시민적의무 (civic duty) 를이행함으로써자신의효용을향상시킨다는것이다. 하지만, 이처럼공공정신이우세한경우금전적보상은위해시설의수용성수준을낮추게되는데, 이는금전적보상이개인들의이타주의적감정 (altruistic feelings) 의충족가능성을저하시키기때문이라는것이다. 즉, 보상이라는외재적인가격인센티브 (extrinsic price incentives) 가내재적동기 (intrinsic motivation) 인공공정신의발현가능성을파괴할뿐만아니라부정적인영향을준다는것이다. 이처럼보상으로인하여공공정신이훼손되는효과를구축효과라고한다. 다는점을보여주는것이라할수있다. 2) 위험완화조건수용성 보상조건의원자력수용성이직 간접적경제적편익을제공함으로써원자력수용성을증진시키기 위한것이라면, 위험완화조건의원자력수용성은시설이갖고있는위험을줄이는다양한조건 을제시함으로써수용성을높이기위한것이라할수있다. 이는위험을수반하는시설을특정 지역에입지시키는과정에서위험수용자들의참여혹은배제여부, 또는수용자들이자신들의의 견을정책결정전후에적극적 (proactive) 이고반응적 (reactive) 으로참여할수있는합당한절차 가마련되어있는지등과같은절차상의형평성이보장되었는지가수용성에있어중요한요인이 라는것이다 ( 이상팔, 1995) 29). Gregory et al.(1991) 은위험완화수단을공학적 (engineering) 완화수단과제도적 (institutional) 완화수단으로구분하였다. 공학적완화수단은저장탱크지하에안전한물질을설 치하거나, 입지지역의장기적인전반적감시의설계나이중보호벽 (double liner) 의설치및매 립웅덩이주위에점토막설치등을의미하는것이다. 이러한수단들은관련시스템의과거성과 에기반하여정의된가능성에영향을주고, 거주자들의통계적위험을줄이기위해설계된것이 다. 반면, 제도적완화수단은시설입지결정에서지역주민들에게직접적으로권한을위임하거나 시설운영의규제방안을추구하는데, 구체적으로사고경감을위한부과금의도입이나시설운영 위원회에지역대표선임, 시설결함에대한부가적인정보제공, 지역보건공무원을위한훈련 프로그램개발등을포함한다. 공학적완화에대한대중의신뢰는시설의건설과잠재결과하에 서위험의친밀성에의존하는반면, 제도적완화는입지선정과정에서의불신을극복하거나개발 기관의목적에적합하다. 정부기관혹은사업자와공동체간의소원한관계는불신과경제적혜 택혹은건강위험대책의전제등을어렵게하는데, 이경우위험관리의사결정과정에서변화 를만들기위한제도적완화수단의적용을위한인센티브가필요하다. 이는 Terwel et al.(2014) 의논의에서나타난협의 (consultation) 가제도적완화수단으로활용될수있음을의미하는것이 라고할수있다. 방폐장수용성과관련하여위험완화수단과보상수단의효과에대한비교결과를보면, 보상 수단보다는위험완화수단의효과성이더높은것으로나타나고있다. Kunreuther & Easterling(1996) 은보상보다지역주민들에게권한을부여하는것이방폐장수용성에서결정적인 효과를갖는다고주장하였다. Carnes et al.(1983) 의연구에서는독립적인감시권과방폐장폐쇄 권한과같은완화수단제공시방폐장에대한선호비율이 26% 에서 41% 로높아진반면, 공동체에 29) 이상팔 (1995) 의논의에서절차적형평성은 Leventhal(1980) 의자원배분결과의결정을통제하는 7 가지필수적인절차적요소들과결부시켜, 지역주민들의의사가반영될수있는절차적인제도, 오차가수정될수있는절차적제도, 최종결정에이르는방식에관한제도, 의사결정자들의선발에서의정당한제도등으로치환시키고있으나, 본연구에서는이와같은절차적제도에대한형평성과더불어원자력시설의위험을실질적으로줄일수있는정책적수단도포함시켜논의하였다. - 351 - - 352 -
대한실질적인보상지불은단지 4% 증가에그치는것으로나타났다. Jenkins-Smith et al.(1993) 의연구에서도경제적혜택은방폐장수용성을 10% 에서 14% 로소폭증가시킨반면, 정 기적인시설에대한감시를수행하는독립기관의제공은방폐장시설에대한수용성을 10% 에서 31% 로증가시키는것으로나타났다. 이처럼원자력시설입지갈등에서는공학적완화수단보다제 도적완화수단이수용성증가에더큰영향을미치고있는것을알수있다. 3) 마지못한수용성 (reluctant acceptace) 최근에너지전환체제논쟁이가속화됨에따라새로운차원의원자력수용성개념이등장하고 있다. 이는마지못한수용이라는개념으로논의되고있는원자력의에너지안보및기후변화완 화편익과관련된다. 2000 년대이후지구온난화로인한지구적차원에서의기상이변이발생하고, 신고유가상황이지속되자에너지분야연구들에서는에너지전환체제논쟁에서기후변화와에 너지안보에대한논의가지속적으로이루어져왔으며, 기후변화에대한대중의우려는점차높 아지고있는추세이다 (Eurobarometer, 2006, 2007,2008; Leiserowitz et al., 2010; Lorenzoni & Pidgeon, 2006; Upham et al., 2009) 30). 마지못한수용개념은 Bickerstaff et al.(2008) 에 의해제안된개념으로점차주목받고있으며많은연구에서실증되고있는상황이다 (Venables et al., 2009; Corner et al., 2011; Visschers et al., 2011). Bickerstaff et al.(2008) 의연구에 따르면, 기후변화와원자력에대한시민들의의견은기후변화완화를위해신규원전의건설을지 지하는것으로나타났으며, 다수의응답자들은원자력이잠재적으로는심각한결과를야기하지만 편익을가져오기때문에 둘중그나마나은쪽 (lesser of two evils) 혹은 악마의거래 (devil s bargain) 를통해결정하였다고주장하였다. 즉, 기후변화완화라는관점에서구성된원자력에너 지에대한정책논쟁이신규원전건설에대해마지못한수용입장을채택하도록사람들을유도했 다는것이다. 이는원자력에대한마지못한수용개념이기후변화및에너지안보에대한위협으 로인하여원자력이에너지조합 (energy mix) 의일부로써반드시필요하다는체념 (resignation), 불편 (discomfort), 좌절감 (frustration) 과같은속성을본질적으로갖는개념으로이해할수있다 (Corner et al., 2011). Teravainen et al.(2011) 역시 1990 년대이후에너지안보와기후변화가 신규원전을위한중요한정당성 (justifications) 이되었다고주장하였다. 기후변화및에너지안보와원자력수용성간의관계에대한선행연구들을살펴보면, 기후변화 에대한우려나편익인식이원자력수용성에대체적으로긍정적인영향을주고있음을알수있 다. Spence et al.(2010) 에따르면, 영국인들은기후변화효과완화옵션으로원자력에대한수용 경향이 56.4% 로높게나타났다. Newspoll & ACNielsen(2009) 과 Bird et al.(2013) 의설문조사 에서원자력을호주탄소배출감소에도움을주는옵션으로프레임했을때, 응답자들의원자력기 술수용성이높아지는것으로나타났다. 또한후쿠시마원전사고이후일본과영국대중들의기 후변화에대한인식을비교한 Poortinga et al.(2013) 의연구에서도일본은기후변화예방과에 30) Poortinga et al.(2006) 과 Eurobarometer(2007) 의설문조사결과에따르면, 영국인의 90% 이상이기후변화에대해우려하는것으로나타났다. 너지안보에도움이된다면신규원전건설을수용하겠다는응답이 20% 인반면, 영국은 50% 수준 을유지하는것으로나타났다. Pidgeon et al.(2008) 은원자력이에너지안보맥락에서제시될경 우선호가능성이현저히높아지며, 원자력이영국의에너지조합의일부로써필요하다는데 65% 가 동의하는것으로나타났다. 이와같은논의들을통해볼때, 기후변화및에너지안보개념이원자력수용성을높이기위한 새로운차원의조건으로사용되고있음을알수있다. 이는기존의직 간접적보상이나위험완화 조건과는분명히구별되는새로운차원의조건이라고할수있는것이다. 즉, 마지못한수용성개 념은원자력이기후변화와에너지안보에기여한다는조건하에서의원자력수용여부와관련되어 있기때문에넓은의미에서새로운차원의조건적수용성에포함되는개념으로볼수있는것이 다. 2. 원자력시설입지갈등해소를위한조건적원자력수용성의유형화 위에서살펴본바와같이원자력시설의입지갈등해소를위한입지수용성은조건에따라보상 조건, 위험완화조건, 마지못한수용성의세가지로구분된다고할수있다. 여기에아무런인센 티브조건을제시하지않는무조건적수용성을포함할경우이론적으로네가지차원으로구분할 수있다. 본연구에서는이와같은네가지차원의입지수용성에대한유형화를시도하고자한다. 이를위해편익 31) 과위험이라는두가지기준에따라네가지입지수용성을분류하였다. 그동안 원자력수용성에있어가장핵심적인영향요인인편익인식과위험인식은서로역의관계에있다는 점만강조되었을뿐이두요인을기준으로한수용성분류는이루어지지않았다. 그러나원자력 에대한편익인식과위험인식수준을인식론적으로낮음과높음으로구분할경우다음과같은네 가지차원으로분류할수있으며, 네가지조건적수용성을이에맞게분류할수있다. 즉, 네가 지차원의입지수용성은각각의집단에대한원자력수용성을높이기위한조건을제시한다고할 수있는것이다. 31) 입지갈등해소를위한조건적원자력수용성개념의유형화를위한분류기준으로제시한편익개념은마지못한수용성을논의에포함하기위해확장되어야한다. 즉, 기존의원자력으로인한편익은주로경제성, 경제성장, 지역발전, 국가발전등과같은직 간접적인경제적차원에서논의되고측정되어왔다. 그러나마지못한수용성에서논의되고있는기후변화완화라는편익은거시적이고추상적이며, 전지구적 (global) 차원에서논의할수있는개념이라고할수있다. 반면, 에너지안보차원의편익은기존경제적차원의편익개념과유사하며보다국가적차원의거시적편익개념을강조한것이라할수있다. 이러한측면에서마지못한수용성을포함하기위해서는원자력으로인한편익개념을기존경제적차원에서의전통적편익개념에기후변화완화및에너지안보측면의지구적 거시적차원의편익을강조하여논의하고있는원자력편익의리프레이밍 (refriming) 측면에서의편익으로확장할필요가있다. - 353 - - 354 -
위험인식 구분 < 표-1> 원자력입지수용성의유형화 편익인식 high low low 무조건적수용 보상조건수용 high 마지못한수용 위험완화수용 식이상대적으로더중요한수용성결정요인이라할수있다. 따라서이차원에서원자력수용성을높이기위해서는편익인식수준을높이는것보다는위험인식수준을낮출수있는다양한조건혹은인센티브를제공해야한다는것이다. 편익인식과위험인식수준에따른입지수용성의유형화는각각의상황에서원자력수용성을높이기위한더적합한조건들을제시하고있다는차원에서분류할수있음을보여주는것이라할수있다. 하지만이러한방식의원자력수용성유형화는이론적 논리적차원에서가능하며, 실제현실에서의적합성에대한검증이필요하다고할수있다. 이에본연구에서는이러한유형화의적합성에대한분석도실시하고자한다. 위의 < 표-1> 에서보는바와같이네가지차원의원자력입지수용성개념은원자력에대한편익인식과위험인식의 ( 상대적 ) 높음과낮음에따라 2 2 매트릭스로유형화할수있다. 첫번째차원은편익인식은높은반면위험인식은낮은경우로, 무조건적수용의차원으로볼수있다. 이는원자력으로인한편익을높게인식하지만원자력으로인한위험을낮게인식하고있어원자력에대한긍정적인성향을가지므로원자력수용성을높이기위해특정한조건혹은인센티브를제공하지않아도되는경우를의미한다. 특히, 원전지역주민들에게있어무조건적수용성은입지과정에서어떠한인센티브나조건도제시하지않은상황에서해당지역에대한신규원전혹은방사성폐기물처분장과같은다양한원자력시설에대한지역적수용성과도관련된다고할수있다. 두번째차원은편익인식과위험인식이모두낮은상황으로이는보상차원의조건적수용성과관련된다고할수있다. 즉, 이차원에서는원자력에대한위험인식이낮기때문에원자력으로인한위험은상대적으로중요한수용성결정요인이라고볼수없다. 보다엄밀히보자면원자력수용여부의판단에있어위험인식보다는편익인식이더중요한요인이되는차원이라고할수있다. 즉, 원자력으로인한편익인식이낮기때문에원자력시설로인한손실혹은손해를더중요한수용성판단근거로인식하고있다는것이다. 이로인하여이차원에서원자력수용성을높이기위해서는위험을낮추기위한조건보다는편익을높이기위한보상차원의인센티브를제공함으로써원자력수용성을높일수있다는점에서보상조건수용성과관련된다고할수있는것이다. 세번째차원은편익인식과위험인식이모두높은상황으로마지못한수용성차원에해당한다고할수있다. 즉, 이차원의원자력수용성판단에는편익인식과위험인식이모두중요한영향을미친다는것이다. 이차원에서는원자력시설의위험을높게인식하지만, 이러한시설로인해발생하는편익인식역시높게인식하기때문에마지못한수용성에서주장하고있는 둘중덜해로운쪽 (lesser of two evils) 혹은 악마의거래 (devil s bargain) 가이루어진다고할수있다 (Bickerstaff et al., 2008). 다만, 이차원에서는기존직 간접적인원자력의편익에서새로운차원의에너지안보와기후변화완화측면의편익으로편익개념이확장됨에따라위험인식수준보다편익인식수준이더중요하게고려된다고할수있다. 이로인하여비록원자력을선호하지는않더라도원자력의편익인식이높아짐으로써원자력수용성이높아지는차원이라할수있다. 네번째차원은위험인식은높지만편익인식은낮은상황으로이는위험완화조건적수용성과관련된다고할수있다. 즉, 이차원에서는원자력에대한편익인식보다는원자력에대한위험인 3. 원자력수용성결정요인에관한논의기존의원자력수용성연구들에서주로다루어진원자력수용성결정요인들은심리측정패러다임에기초한위험인식과편익인식, 신뢰등을들수있다. 또한, 환경주의와물질주의, 정치이념등과같은가치적요인들도원자력수용성에있어중요한요인들로논의되고있다. 이외에도원자력에대한감정적요인들의중요성에대한연구들도주목을받고있는데, 원자력수용성에있어이성적이고합리적인측면에서의요인들외에도감정적이고정서적인요인들이더중요할수있음을보여주는것이다. 이에따라본연구에서는기존의원자력수용성논의와최근의원자력수용성논의에서다루어진주요원자력수용성결정요인들중에서원전주민들의원자력수용성에영향을주는결정요인들을다음과같이선정하였다. 1) 위험지각요인 (1) 편익인식과위험인식원자력기술과같이복잡한고도의과학기술의사회적수용은그기술이갖고있는효용성 (usefulness) 측면에서고려된다고할수있다 ( 이민재외, 2014). 즉, 위험을수반하는과학기술이라하더라도, 효용성이높은것으로인식된다면, 사람들은어느정도그위험을감수하려는경향이있다는것이다 (Starr, 1969). 이처럼, 위험인식연구에서위험인식과편익인식은원자력수용성에서중요한변수로고려되고있는데, 이들은상호역 (-) 의관계를갖고있으며 (Fischhoff et al., 1978; Alhahkami & Slovic, 1994; Siegrist & Visschers, 2013; Yamamura, 2012, Tanaka, 2004), 일반적으로지각된위험이높을수록, 지각된편익이낮을수록수용성이낮아지는것으로알려져있다 (Fischhoff et al., 1978; Gardner et al, 1982; Alhakami & Slovic, 1994; De Groot & Steg, 2010; Visschers & Siegrist, 2013; Yamamura, 2012). 위험인식연구에서다루어지는편익인식은과학기술의효용성 (usefulness) 차원에서다루어지고있다. 원자력과관련된기술이나시설은인식된위험이인식된혜택에의해영향을받는대표적인영역이라고할수있다 ( 이민재외, 2014). 위험인식연구에서다루어지는편익인식은대체적 - 355 - - 356 -
으로원자력시설및에너지에대한효용적측면에서경제적효과혹은경제적편익 (Chung & Kim, 2009; Flynn et al., 1992) 이나인식된혜택 (Bronfman et al., 2009), 경제적욕구 (Williams et al., 1999) 등으로변수화되었으며, 원자력으로인한재산권 (property value), 고용증가 (employment), 소득증대 (imcome) 등과같은변수를통해측정되고있다. 또한원자력으로인한편익에서원전지역주민들에있어중요하게고려해야할것이보상편익이라고할수있다. 이는원자력시설이입지하고있는지역에대한정부의다양한지원정책으로부터파생되는편익이라고할수있다. 이와같은다양한지원정책은원자력수용성을높이기위한일종의경제적인센티브라고할수있다 (Kato et al., 2013). 보상정책으로인한편익은원자력으로인한국가 사회적차원에서의일반적편익과는다른것으로볼수있다. 즉, 정부의각종경제적보상정책은지역주민들에게보다직접적으로그편익이나타나기때문이다. 이와같은일반적인편익인식외에최근에는원자력발전으로인한기후변화완화및에너지안보측면에서의기여를원자력으로인한새로운차원의편익으로인식하는경향이나타나고있다. 이는원자력발전으로인한직접적인편익이라기보다는다소거시적인차원에서의편익이라고할수있는데, 2000년대이후나타난전세계적인고유가현상과더불어기후변화에대한국제적대응과정에서원자력에너지에대한새로운리프레이밍 (reframing) 이이루어지면서나타난개념이라할수있다. Adamantiades and Kessides(2009) 의연구에서는원자력에너지와관련된편익인식을에너지수요이행의보장, 기후변화에대한효과적인 CO2 감축전략차원으로구분하여논의하고있으며, Visschers et al.(2011) 의연구는기후변화와에너지공급안보에대한편익이원자력수용성에얼마나큰영향을주는지를실증적으로분석하였다. 위험인식연구에서주로다루어지고있는위험인식은주관적요인들에의존하고있다 ( 심준섭, 2009). 위험인식이원자력의수용성에미치는영향에대한논의들을살펴보면, 원자력에대한인식된위험은대부분의연구에서원자력수용성에부 (-) 의영향을미치는것으로나타나고있다 (Tanaka, 1995; Flynn et al., 1992; Sjӧberg, 2004; Chung et al., 2008; Chung & Kim, 2009). 인식된위험의영향은최근후쿠시마사고이후의원자력수용성연구들에서도유의미한부 (-) 의영향을미치는것으로나타나고있다 ( 김근식 김서용, 2015; 유연재 김서용, 2015; 김서용 김근식, 2014; 김경신 윤순진, 2014; 이민재외, 2014; 김대중외, 2013; 왕재선 김서용, 2013; 송해룡 김원제, 2012; Siegrist & Visschers, 2013; Yamamura, 2012). (2) 원자력신뢰일반적으로위험인식연구에서신뢰는중요한요인중하나로인식되고있다. 신뢰가위험인식에중요한영향을미친다는사실은다양한연구들에서찾아볼수있다 (Sjӧberg, 2004; Whitefield et al., 2009; Siegrist & Cvetkovich, 2000; Flynn et al., 1992; Slovic et al., 1991; Kunreuther et al, 1990). 신뢰는심리측정패러다임에서주로다루어지는위험인식에관한논의에서벗어나위험인식에영향을주는요인으로논의 (Slovic, 1993, Slovic et al., 1993) 되기시작하였으며, 매우영향력있는요인으로인식되고있다 (Sjӧberg, 2004). 기존의연구들에서 원자력신뢰는위험인식의핵심요인으로, 위험의효율적인관리를위한필요조건이며, 수용성의지표로인식되고있다. 이나경 이영애 (2005) 의연구에서는방폐장입지에있어위험관리와관련된정부와전문가등에대한신뢰가지역주민들의심리적요인에영향을주는것으로나타났으며, 심준섭 (2009) 은신뢰가인식된혜택 (+) 과인식된위험 (-) 과관련이있으며, 원자력수용성에직접적인영향뿐만아니라인식된혜택과인식된위험을통한간접적인영향을미친다는것을실증하고있다. 2) 가치적요인원자력수용성과관련된가치적요인역시다양한학자들에의해다양한요인들이제시되고있으나, 환경주의는위험연구에서주로다루어지는가치적요소라고할수있다. 환경주의는환경과관련한다양한주제들에대한인식을의미하는것으로, 환경주의가치혹은세계관을측정하기위한개념가운데하나가신환경주의패러다임 (New Environmental Paradigm: NEP) 이다. 환경주의가원자력수용성에미치는영향에대한연구들을살펴보면, Hensler & Hensler(1979) 는원자력에너지에대한반대자들은다른사람들보다대중적이슈에서환경적입장 (environmental position) 을더선호하며기술 (technology) 에대하여부정적인견해 (negative views) 를갖고있음을발견하였다. Corner et al.(2011) 의연구에서친환경적가치 (pro-environmental value) 는원자력수용성에부 (-) 의영향을주는것으로나타나, 환경주의적가치가높을수록원자력수용성이낮아진다는것을보여주고있다. 3) 감정적요인최근위험지각연구에서는위험에대한지각과판단에영향을미치는주요요인으로감정 (affect) 의역할을강조하고있다 (Keller et al., 2012; Loewenstein et al., 2001; Finucane et al., 2000; 김서용 김근식, 2007; 이나경 이영애, 2005). 감정은외부의자극에대하여좋거나 (good, pleasant, positive) 나쁜 (bad, unpleasant, negative) 느낌등으로정의되며, 동일한자극에대해서도다른감정을느낄수있다고한다 (Finucane et al., 2003). Slovic et al.(1991) 은이미지와감정, 의사결정이서로관련있으며, 의사결정과정에서감정휴리스틱이이용된다는사실을증명하였으며, Peters & Slovic(2000) 은원자력에대하여사람들이가지고있는이미지와감정이원자력에너지에대한개인들의위험인식수준과원자력기술에대한지지를결정한다는것을실증하였다. 이처럼감정은위험인식과원자력수용성에있어매우중요한요인으로인식되고있다. 기존의연구결과를볼때, 원자력에대한부정적감정이클수록원전주민들의원자력수용성은낮아질것으로예측할수있다. - 357 - - 358 -
4) 인구학적요인많은위험연구들에서성별과연령, 결혼유무, 학력및소득수준등과같은다양한인구학적 (demographical) 요인들과위험인식혹은수용성간의관계에관하여논의되어왔다 (Slovic, 1999; Steger & Broddy, 1984; Flynn et al., 1994; 김서용 김근식, 2014; 김창수외., 2012). Slovic(1999) 은위험인식이다양한사회구조적요소들의영향을받는다고주장하였다. 이는성별, 결혼유무, 연령, 학력등과같은인구사회학적변수들이사회구조적으로형성되는요소들로원자력수용성및위험인식에영향을미친다는것이다. 기존의논의에서주로다루어지고있는인구학적요인들로는성별, 연령, 소득및교육수준을들수있다. 성별에따른위험판단및태도, 원자력수용성과의관계를살펴보면, 일반적으로남성이여성보다위험에대해덜위험한것으로인식하고있으며 (Slovic, 1999; Flynn et al., 1994), 여성이남성에비해원자력에너지에대한지지가더낮은것으로알려져있다 (Brody, 1984). 원자력수용성은연령에따라서도차이가있는데, 일반적으로연령이높아질수록원자력수용성이낮아지는데, 이는젊은층일수록위험을감수 (risk-taking) 하려는경향이강하고위험을감수하면서얻을수있는편익에대해높게평가하기때문이다 (Matthews & Moran, 1986). 소득및교육수준역시원자력수용성과밀접한관련을맺고있는데, 일반적으로소득수준과교육수준이높을수록위험인식이낮아지는부 (-) 의관계를갖는다 (Alhakami & Slovic, 1994; Flynn et al., 1994; Slimak & Dietz, 2006). 교육수준과소득수준이높을수록상대적으로과학기술에대한더많은지식을갖고원자력에의한편익효과를더많이경험하기때문에원자력수용성이높아진다고할수있다 ( 김서용 김근식, 2014). Ⅲ. 자료및문항설명 1. 분석자료및분석대상이연구에서는입지갈등해소를위한원자력발전소주변지역주민들의원자력수용성을결정하는요인들을탐색하기위해설문조사를실시하여분석하고자하였다. 분석에활용한설문데이터는현재원전이건설되어운영중인전남영광군과고창군, 부산광역시기장군, 울산광역시울주군, 경상북도울진군, 경상북도경주시지역을대상으로전문여론조사기관에의뢰하여면접원에의한 1:1 대면면접조사방법으로 2015년 3월 17일부터 4월 8일까지실시한 원자력안전규제에대한지역주민의견조사 를통해수집되었다. 표본추출방법은다단계층화할당확률표집을사용하였고, 구조화된설문지를이용하여원전주변지역주민들을대상으로보상지역 200명, 비보상지역 50명씩표본수를할당하였다. 이후행정구역, 성별, 연령비율을고려하여비례할당표본추출을실시하였다. 총 1,014명을대상으로개별면접조사방식을통해실시하였다. 본연구에서는이중실제원자력발전소인근 ( 원전반경 5km이내 ) 에거주하고있는보상지역주민 808명을대상으로분석을실시하였다. 아래의 < 표-2> 는원전지역주민들의인구통계학적특성을정리한것이다. < 표 -2> 원전지역주민의인구학적특성 (N=808) 변수구분빈도 ( 명 ) 비율 (%) 변수구분빈도 ( 명 ) 비율 (%) 성별 가구소득 2. 변수및측정문항 1) 종속변수의측정 < 표-3> 조건적원자력수용성의측정문항및신뢰도 구분 분류 설문문항 척도 신뢰도 1 매우아니다 2 약간아니다문12) 다음의의견들에대해귀하는어느정도동의하는지말씀해주십시오. 3 보통 (16) 우리지역에원자력발전소를추가적으로건설하는것에찬성한다 4 약간그렇다 5 매우그렇다 무조건적수용성 조건적수용성 보상조건수용성 남성 410 50.7 여성 398 49.3 200 만원미만 239 29.6 학력 연령 문 K1) 귀하께서거주하는지역에원자력발전소를추가적으로건설한다면, 귀하는어떻게하시겠습니까? 문 K2) 다음의조건하에서귀하가거주하는지역에원자력발전소를추가적으로건설한다면어떻게하시겠습니까? (4) 우리지역에주어지는경제적혜택이획기적으로많아진다면우리지역내에원자력발전소추가건설에찬성하겠다 문 K2) (5) 나에게주어지는경제적보상이아주크다면우리지역내에원자력 중졸이하 268 33.2 고졸 292 36.1 대재이상 248 30.7 20 대 109 13.5 200~299 만원 125 15.5 30 대 115 14.2 300~399 만원 158 19.6 40 대 143 17.7 400~499 만원 105 13.0 50 대 166 20.5 500 만원이상 181 22.4 60 대이상 275 34.0 본연구에서분석하고자하는종속변수는원전주민들의다양한조건적원자력수용성이라할수 있다. 본연구에서는원자력수용성을수용조건에따라다음과같은네가지로분류하여논의하였 다. 본연구에서는각각의조건적원자력수용성을 2 개이상의복수측정문항을통해측정하였으 며, 각각의조건적원자력수용성의신뢰도를분석한결과 cronbach s α 계수값은.7 이상을보 이고있어, 각각의조건적원자력수용성개념의측정이신뢰할수있는수준이라는것을알수 있다. 이와같은네가지조건적원자력수용성의측정문항및신뢰도는다음의표와같다. 1 적극반대 2 반대하는편 3 중간 4 찬성하는편 5 적극찬성 1 매우아니다 2 약간아니다 3 보통이다 4 약간그렇다 5 매우그렇다.790.927-359 - - 360 -
변수 요인 세부요인 측정문항 척도 신뢰도 문1. 다음의의견들에대해어느정도동의하는지를말씀해주십시오. (4) 원자력은국가경제발전에기여한다 일반편익 문12) 다음의의견들에대해어느정도동의하는지를말씀해주십시오. (1) 원자력발전으로인해우리나라가발전하였다.520 (4) 원자력발전소로인해우리지역이발전하였다 (14) 원자력발전으로인해우리나라국민들이많은혜택을받았다 독립변수 편익인식 33) 위험완화조건수용성 마지못한수용성 2) 독립변수의측정 위험인식 보상만족도 리프레이밍 발전소의추가건설에찬성하겠다문K2) (3) 원전의안정성이획기적으로높아진다면우리지역내에원자력발전소의추가건설에찬성하겠다문K2) (6) 주민들의높은동의와신뢰를 100% 얻는다는조건하에우리지역내에원자력발전소의추가건설에찬성하겠다문K2) (8) 정부가원자력안전에대하여아주명확하고강력한규제방안을제시한다면우리지역내에원자력발전소추가건설에찬성하겠다 문 K2) (1) 우리나라의안정적에너지확보에크게기여한다면지역내원전추가건설에찬성하겠다 문 K2)(2) 세계적으로문제가되고있는기후변화를해결하는데크게도움이된다면지역내에원전추가건설에찬성하겠다 본연구에서는원전지역주민들의다차원적원자력수용성에영향을주는다양한결정요인들을 분석하기위해기존의여러위험연구들에서논의된관련변수들을크게위험지각요인 ( 편익인식, 위험인식, 신뢰 ), 가치적요인, 감정적요인이라는네가지요인으로구분하였으며, 인적특성요인 들을통제변수로설정하였다. 모든독립변수들은복수의측정문항을통해측정하였으며, 각각의 변수들은이들문항들의합산평균값을이용하였다. 다음의 < 표 -4> 는분석에사용된변수들의측 정문항과척도및신뢰도이며, 편익인식을제외한나머지요인들은모두 cronbach s α 계수값이.7 이상으로나타나신뢰도에문제가없음을알수있다 32). < 표 -4> 독립변수의측정문항및신뢰도 문1. 다음의의견들에대해어느정도동의하는지를말씀해주십시오. (5) 원전시설입지로인한보상혜택은만족할만한수준이다 (6) 나는원자력발전소와관련된현재의보상수준에대해만족하고있다문1) 다음의의견들에대해어느정도동의하는지말씀해주십시오. (1) 원자력에너지는현재기후변화문제를해결하는데기여할수있다. (2) 원자력에너지는환경문제해결에기여할수있다. (3) 원자력에너지는가격이저렴하고안정적으로공급될수있다문1) 다음의의견들에대해어느정도동의하는지를말씀해주십시오. (8) 원자력발전은위험한폐기물을만들어낸다 (9) 원자력발전은사람들의건강에해롭다 (10) 원자력발전소는위험하다문12) 다음의의견들에대해귀하는어느정도동의하는지말씀해주십시오. (5) 원전사고발생가능성이높아불안하다 1 매우아니다 2 약간아니다 3 보통 4 약간그렇다 5 매우그렇다 1 매우아니다 2 약간아니다 3 보통 4 약간그렇다 5 매우그렇다 32) 다만편익인식의경우전체편익인식요인의 cronbach s α 계수값은.689 로기준인.7 보다약간낮았으며, 특히, 일반적편익인식의 cronbach s α 계수값은.520 으로다소낮게나타나일반적편익인식의측정에대한신뢰도를높여야함을알수있다..913.934.861.720.803 통제변수 원자력기관정보신뢰 34) 인구통계학적요인 가치적요인 감정적요인 (6) 원자력발전으로인해개인적으로생명의위협을느낀다 문15) 귀하께서는아래의각기관또는이들기관들이제공하는원자력안전 1 매우불신 및위험정보에대해얼마나신뢰하십니까? 2 약간불신 (5) 산업통상자원부장관 3 보통 (6) 미래창조과학부장관 4 약간신뢰 (7) 원자력기술을연구하는원자력연구소 5 매우신뢰 (8) 원자력관련안전기술을연구하는원자력안전기술원 1 매우불신 (9) 원자력의평화적이용을연구하는원자력통제기술원 2 약간불신 (10) 원자력안전전반을책임지는원자력안전위원회 3 보통 (20) 원자력발전소를운영하는한국수력원자력 ( 주 ) 4 약간신뢰 (21) 전기요금을총괄하는한국전력 ( 주 ) 5 매우신뢰 문 14) 다음의의견들에대해귀하는어느정도동의하는지말씀해주십시오. 1 매우반대 (15) 현재지구는심각한환경위기, 생태위기에직면해있다 2 약간반대 (16) 지구는스스로견딜수있는한계를이미넘어섰다 3 보통 (17) 동물과식물도인간과똑같이평등하게생존할권리를가지고있다 4 약간찬성 (18) 자연은매우민감해서, 쉽게파괴된다 5 매우찬성 문13) 다음은원자력에대한느낌을표현하는서로대비되는단어들의조합 입니다. 귀하의원자력에대한느낌은 1점과 5점사이에서어디쯤에해당되 십니까? (1) 밝다 1 ------- 5 어둡다 (2) 깨끗하다 1 ------- 5 더럽다 (3) 발전적이다 1 ------- 5 퇴보적이다 (4) 좋은 1 ------- 5 나쁜 (5) 긍정적 1 ------- 5 부정적 (6) 따듯한 1 ------- 5 차가운 (7) 희망적인 1 ------- 5 비관적인 (8) 친근하다 1 ------- 5 낯설다 (9) 안전하다 1 ------- 5 불안하다 성별 문SQ1) 응답자의성별은? 1 남성, 2 여성 연령 문SQ2) 응답자의연령은? 만 ( ) 세 학력 가구소득 문 28) 귀하의최종학력을말씀해주십시오. 1 무학, 2 초등학교중퇴, 졸업, 3 중학교중퇴, 졸업, 4 고등학교중퇴, 졸업, 5 대학재학중, 6 대학중퇴, 졸업, 7 대학원재학, 8 대학원졸업이상 문 30) 귀댁전체의월평균총소득은대략얼마나됩니까? 귀하를포함한모든동거가족들의수입을포함하여말씀해주십시오. 월 만원 본연구에서는편익인식측정문항에대한요인분석결과본연구에서편익인식으로선정한측 정문항들은세가지요인으로분류되는것으로나타났으며 35), 이를기존의이론적논의에따라 일반적편익인식, 보상만족도인식, 원자력리프레이밍편익인식의세가지로명명하여분석에사 용하였다. 일반적편익인식은기존의선행연구에서원자력과관련하여많이논의되고있는원자력 의경제성, 국가및지역경제발전기여도등과관련된다고할수있다. 보상만족도인식은현재 원전주변지역에서시행되고있는 발전소주변지역지원에관한법률 ( 이하 발주지법 이라함 ) 에의한 33) 편익인식전체문항의신뢰도 (Cronbach α Coefficient) 값 =.689 34) 본연구에서는원자력관련정부기관의신뢰도를측정하기위한문항으로각기관이제공하는원자력안전및위험정보에대한신뢰를사용하였다. 이는각기관의신뢰도를측정하기위한문항이본설문조사에서누락된근본적인한계로인한것이다. 다만본연구에서는이러한원자력안전및위험정보에대한신뢰를각기관별로측정함으로써이문항들이이러한정보를제공하는기관에대한간접적인신뢰를측정하는문항으로볼수있다는가정하에신뢰측정문항으로사용하였다. 다만, 결과해석에있어한계가있음을밝히고주의해야한다는점은인정한다. 35) 편익인식에대한요인분석결과는부록 1 참조..920.813.915-361 - - 362 -
다양한지원정책에대한주관적편익인식과관련된다. 원자력리프레이밍편익인식은후쿠시마사 고이후최근연구에서다루어지고있는원자력의기후변화완화및에너지안보차원에서의편 익과관련된것이라할수있다. 위험인식을비롯한원자력기관정보신뢰, 가치적요인, 감정적 요인은요인분석결과모두하나의요인으로묶이는것으로나타나각각의요인을그대로분석에 사용하였다. Ⅳ. 분석결과 본연구에서는원전지역주민들의네가지조건적원자력수용성에대한기초분석과다중회귀 분석을통한원자력수용성결정요인의차이분석을실시하였다. 또한앞서살펴본네가지조건적 원자력수용성의유형화에대한검증도실시하였다. 1. 기초분석결과 원전지역주민들의네가지조건적원자력수용성과원자력수용성결정요인에대한기초적인인 식을파악하기위해평균분석을실시하였으며, 그결과는다음의 < 표 -5> 와같다. 변수요인변수문항별평균합산평균우리지역에원전추가건설 2.56 무조건적수용 2.54 귀하의거주지역에원전추가건설 2.52 종속변수 독립변수 < 표 -5> 기초통계결과 (N=808) 보상조건지역적혜택 2.89 개인적혜택 2.95 2.92 조건안전성향상 2.90 위험완화조적강력한규제 2.99 건수용주민동의와신뢰 3.02 2.97 마지못한에너지안보기여 2.75 수용기후변화해결 2.77 2.74 편익인식1: 리프레이밍 3.29 편익편익인식편익인식2: 보상편익 2.37 위험지각요인편익인식3: 일반적편익 3.60 3.22 위험인식 3.64 원자력기관신뢰 2.73 가치적요인 환경주의 3.59 감정적요인 원자력감정 3.03 1) 조건적원자력수용성에대한기초분석결과분석먼저, 종속변수인조건적원자력수용성에대한원전주민들의인식을살펴보면, 무조건적수용의합산평균값은 2.54로아무런조건이제시되지않은경우원전추가건설에대해매우부정적인인식을갖고있음을알수있다. 다음으로보상조건수용성의합산평균값은 2.92로무조건적수용성보다는상대적으로높은것으로나타났지만, 평균값이 3.0 미만으로나타나경제적보상혹은혜택을제공하는경우에도약간부정적인수용성을보여주고있다. 또한, 보상조건에따라서도수용성이다소차이가나타나고있는데, 지역적혜택을제공하는경우 (2.89) 보다개인적혜택을제공하는경우 (2.95) 상대적으로조금더수용성이높아지는경향을보이고있어, 보상을제공함에있어지역적차원의공적혜택보다는개인적차원의사적혜택의제공을원전주민들은더선호하고있음을알수있다. 위험완화조건수용성의경우합산평균값이 2.97로무조건적수용이나보상조건수용성, 마지못한수용성에비해상대적으로가장높은수용성을보여주는것을알수있다. 이는원전주민들의경우원전의안전성향상과강력한규제, 주민동의와신뢰확보와같은원전의위험을완화할수있는조건을다른조건보다더중요하게인식하고있음을보여주는것이라할수있다. 세부적으로는주민동의와신뢰 (2.95), 강력한규제 (2.94), 안전성향상 (2.85) 의순으로수용성이높아지는것으로나타나원전주민들의원자력수용성을높이기위해서는주민들의동의를얻기위한참여적수단과신뢰향상이가장중요한정책적수단이될수있음을알수있다. 이는원전지역주민들에게는강력한규제나안전성향상과같은공학적완화수단보다주민동의와신뢰확보같은절차적형평성을보장하는제도적완화수단이효과적인수용성향상수단이될수있음을보여주는것이라할수있다. 마지못한수용성의경우는합산평균값이 2.74로무조건적수용성에비해서는높지만보상조건과위험완화조건수용성보다는낮은것으로나타났다. 개별측정문항별로는에너지안보기여 (2.75) 보다기후변화해결 (2.77) 에대한수용성이약간높게나타나고있지만, 비슷한수준임을알수있다. 이러한결과는원전주민들에게있어원전수용성을높이기위한조건으로써에너지안보측면과기후변화완화측면은보상이나위험완화라는기존의조건들보다상대적으로원자력수용성을높이기위한조건으로는상대적으로중요성이낮게인식되고있음을보여주는것이라할수있다. 2) 원자력수용성결정요인에대한기초분석결과분석먼저위험지각요인중편익인식에대한기초통계결과를분석하면다음과같다. 원자력리프레이밍편익인식에대한원전주민들의인식은평균 3.29로다소높게나타나고있어원자력으로인한기후변화완화및에너지안보차원에서의편익을상대적으로높게인식하고있음을알수있다. 반면, 보상만족도인식은평균 2.37로원자력으로인한보상수준에대해상당히불만을갖고있음을알수있다. 현재원자력발전소주변지역 ( 원전반경 5km이내읍 면 동지역 ) 에는발주 - 363 - - 364 -
지법에의거하여 1990 년부터각종지원사업이시행되고있다 36). 따라서이러한결과는정부의발 주지법에의한보상정책에대한원전주민들의만족도가상당히낮은수준임을보여주는것이라 할수있다. 일반적편익인식의평균값은 3.60 으로원전지역주민들의일반적편익인식수준은상 당히높은편이라고할수있다. 즉, 원전주민들의편익인식을살펴보면, 원전으로인한보상 ( 혹은 지원 ) 편익인식은상대적으로낮은불만족스러운상황이지만, 원자력으로인한경제적, 국가적 지역 적차원에서의편익은매우높은것으로인식하고있다는점이다. 또한최근논의되고있는원자 력의기후변화완화및에너지안보차원에서의편익인식역시높은것으로나타나원자력에대 한리프레이밍편익을상대적으로긍정적으로인식하고있음을알수있다. 다음으로원자력으로인한위험인식을살펴보면, 평균 3.64 로원자력으로인한위험을매우높 게인식하고있음을알수있다. 즉, 원자력으로인한건강상의위험이나사고발생가능성, 핵폐기 물의위험등을모두전반적으로높은위험으로인식하고있음을알수있다. 그동안원전주민들 은체르노빌원전사고와 TMI 원전사고및최근발생한후쿠시마원전사고같은전세계적으로 발생한대규모원전사고로인한피해및위험성을간접적으로경험하였다. 또한현재까지국내에 서도크고작은원전사고를통해원전의위험성을상대적으로높게인식하고있는것이라할수 있다. 다음으로원자력기관정보신뢰를살펴보면, 원자력정책을추진하는중앙부처와사업자인한 수원및한전, 원자력안전규제와관련된원자력안전위원회등의정부기관이제공하는정보에대한 신뢰수준이평균 2.79 로다소낮은수준임을알수있다. 이는원자력과관련된정부기관의정보 에대해신뢰한다기보다는오히려불신하고있음을보여주는것으로, 신뢰가원자력수용성에있어 매우중요한요인임을볼때, 정부기관이원전주민들의신뢰를얻기위해더욱노력해야함을보 여주는것이라할수있다. 반면, 원전주민들의가치적요인인환경주의인식의평균값은 3.59 로나타나주민들이환경주 의에대한인식이상대적으로높은것을알수있다. 환경주의에대한인식이나관심은시민사회 및환경운동의확산으로이어지고있으며, 이로인한심각한정책갈등이야기되기도한다. 환경주 의인식과같은가치적요인은대중들의정책수용성에있어중요한요인으로인식되고있다. 기 존연구에서도원자력에너지를반대하는사람들은대중적이슈에서환경적입장을더선호하며, 기술 (technology) 에대한부정적견해를가진것으로나타났으며 (Hensler & Hensler, 1979), 원 자력수용성에부 (-) 의영향을주는것으로알려져있다 (Levi & Holder, 1986; 김서용 김근식, 2007; Corner et al., 2011). 이처럼높은원전주민들의환경주의인식은원자력발전소를부정적 으로인식하여수용성을낮출가능성이있다고할수있다. 원자력에대한감정적요인의평균값은 3.04 로주민들은원자력에대해거의중립적인감정을 갖고있음을알수있다. 세부측정문항별로는원자력에대해 어둡다, 나쁜, 부정적, 차가 운, 불안함 같은부정적감정을더크게느끼고있으며, 이는원전의안전성과관련된감정들 36) 처음발주지법에의한지원정책이시작된이유가 1980 년대말급격히나타난원전반대운동및반핵운동으로인한원전건설사업의사업지연과주민들의반발을막기위한일종의보상적차원에서시작되었다고할수있기때문에, 넓은의미에서현행발주지법에의한지원사업은일종의보상정책으로볼수있다. 이라할수있다. 이와반대로긍정적인감정이상대적으로더큰감정측정문항으로는 깨끗함 과 발전적 이라는느낌으로나타났다. 이는원자력발전이전력생산과정에서기존의화석연료이 용발전보다 CO2 나기타유해물질을덜발생시키기때문으로보이며, 원자력발전을위해서는첨 단과학기술이뒷받침되어야하기때문에발전적인것으로인식하고있음을알수있다. 이는원 전주민들의원자력에대한감정이긍정적인부분과부정적인부분이혼재되어감정적으로양면적 인성향을모두갖고있음을알수있다. 2. 조건적원자력수용성결정요인분석결과 다음으로각각의조건적원자력수용성에대한인과분석을위해독립변수인원자력수용성결정 요인들과통제변수인인구학적요인으로구성한다중회귀분석을실시하였다. 다중회귀분석은다른 변수들의영향력을통제한상태에서개별변수들의종속변수에대한직접적인영향력을파악할 수있는분석방법이라고할수있다. 또한각각의독립변수는요인분석결과를바탕으로한요인 점수를변수로사용하였다. 회귀분석결과는다음의 < 표 -6> 과같다. < 표 -6> 원전주민들의조건적원자력수용성결정요인회귀분석결과 무조건적조건적수용성조건적수용성마지못한분류요인변수수용성 ( 보상 ) ( 위험완화 ) 수용성 B β B β B β B β 상수 2.792 3.208 3.481 3.090 성별더미통인구 ( 여성 =1) -.079 -.036.011.005 -.002 -.001 -.032 -.014 제학적연령 -.004 -.053 -.006 -.082 -.008 변 -.109 * -.006 -.083 요인수학력 -.027 -.037 -.018 -.023 -.062 -.083 -.037 -.051 월평균가구소득.000.050.000.034.000 *.078 *.000 *.079 * 리프레이밍.100 편익인식.096 **.112 **.098 **.186 ***.171 ***.119 **.112 ** 보상만족도.084 위험인식.077 *.067.056.035.031.092 *.084 * 지각일반적독.180 요인편익인식.163 ***.233 ***.194 ***.228 ***.199 ***.209 ***.187 *** 립변위험인식 -.253 *** -.231 *** -.131 ** -.110 ** -.173 *** -.152 *** -.146 ** -.132 ** 수원자력기관정보신뢰.063.058 -.034 -.029 -.034 -.030 -.006 -.005 가치적환경주의요인 (NEP) -.035 -.033 -.042 -.037 -.005 -.005 -.025 -.023 감정적원자력요인감정 -.402 *** -.372 *** -.428 *** -.365 *** -.408 *** -.365 *** -.402 *** -.369 *** R 2.422.293.343.336 adjusted R 2.411.280.331.324 F 40.303 *** 22.895 *** 28.810 *** 28.014 *** * p <.05, ** p <.01, *** p <.001-365 - - 366 -
1) 무조건적수용성에대한회귀분석결과 원전주민들의무조건적수용성결정요인에대한회귀분석결과를살펴보면, 전체적인회귀분석 모형 (F= 40.303 *** ) 이적합하며, 회귀모형의전체독립변수들이원전주민들의무조건적수용성을 약 41% 정도설명 ( 수정된 R 2 =.411) 하고있음을알수있다. 분석결과, 위험지각요인중에는리프레이밍편익인식과보상만족도인식, 일반적편익인식의 세가지편익인식이모두무조건적수용성에정 (+) 의영향을주고있는것으로나타나, 세가지 편익인식이높을수록무조건적수용성이높아지는것을알수있다. 리프레이밍편익인식의효과 는기후변화편익인식과에너지안보편익인식모두원자력수용성에통계적으로유의미한정 (+) 의 영향을미치는것으로나타난 Visscher et al.,(2011) 37) 의연구결과와유사한것으로우리나라원 전주민들의무조건적수용성도기후변화완화및에너지안보라는차원에서의새로운편익인식이 무조건적수용성에긍정적인영향을주고있음을알수있다. 또한보상만족도인식역시기존의 보상 (incentive) 관련논의들 (Kunreuther & Easterling, 1996) 에서주장한것과같이원전주민 들의보상에대한주관적만족도가높을수록무조건적수용성에긍정적인영향을주고있음을실 증하는것이라할수있다. 원자력수용성논의에서주로다루어졌던원자력에대한일반적편익 인식의영향력은세가지편익인식중에서상대적으로가장큰영향력을주고있는것으로나타 나원자력에대한편익인식중가장중요한요인임을알수있다. 반면, 위험인식과원자력감정은무조건적수용성에부 (-) 의영향을주는것으로나타나편익인 식과달리위험인식과원자력에대한감정이부정적일수록무조건적수용성이낮아지고있음을 알수있다. 기존국내의원자력수용성결정요인연구에서위험인식은가장큰영향력을가진요 인으로나타나고있으며, 위험인식의영향력은매우중요한요인으로인식되어왔다 ( 김근식 김서 용, 2015; 김경신 윤순진, 2014; 이민재외, 2014; 김대중외, 2013; 송해룡 김원제, 2012). 이는 상대적으로우리나라국민혹은원전주민들의원자력에대한위험인식수준이높고이에상당히 민감하기때문으로해석할수있다. 본연구에서도위험인식은원자력감정에이어두번째로무 조건적수용성에큰영향력을갖는것으로나타나아직까지도우리나라원전주민들의원자력수용 성에있어위험인식은중요하게고려해야할요인임을알수있다. 원자력기관정보신뢰 38) 와환 경주의인식은무조건적수용성에통계적으로유의미한영향을주지못하는것으로나타났다. 다음으로원자력에대한부정적감정은무조건적수용성에가장큰부 (-) 의영향을주는요인으 37) 이연구에서는기후변화완화편익과에너지안보편익을개별독립변수로하여원자력수용성에대한원자력수용성에대한구조방정식모델을사용하여분석하였으며, 두편익요인이모두원자력수용성에정 (+) 의영향을미치는것으로나타났다. 그러나본연구에서는기후변화완화편익과에너지안보편익의측정문항이요인분석결과하나의요인으로도출됨에따라리프레이밍편익으로명명하였으며, 기후변화완화편익과에너지안보편익의개별적영향력을추정하지는못하는한계가있다. 38) 일반적으로원자력기관에대한신뢰는원자력수용성에영향을주는매우중요한요인으로알려져있다. 그러나본연구에서는원자력에대한신뢰를원자력관련정부기관및안전규제기관, 사업자집단에대한직접적인기관신뢰를측정한것이아니라이들기관이제공하는원자력안전및위험정보에대한신뢰를통해측정하였다. 이처럼원자력기관에대한직접적인대상신뢰의측정이아닌이들기관이제공하는정보에대한신뢰를통한간접적신뢰의측정으로인하여본연구에서는신뢰요인이통계적으로유의미한영향을주지못하는것으로나타났을가능성이있다. 로나타나, 원자력에대한부정적감정이클수록무조건적수용성이낮아짐을알수있다. 원자력에대한감정의중요성에대한최근의연구결과들을보면, 후쿠시마원전사고이전에는통계적으로유의미한변수로인정되고있으나 (Finucane et al., 2000; Loewenstein et al., 2001; 김서용 김근식, 2007; 이나경 이영애, 2005), 후쿠시마사고이후의연구들에서는원자력수용성결정요인에있어상대적영향력이가장큰변수로나타나는경향이증가하고있다 (Keller et al., 2012; 김서용 김근식, 2016). 이는원자력수용성에있어원자력에대한휴리스틱적판단이더욱중요해지고있음을의미하는것이라할수있다. 즉, 원자력수용성의판단에있어기존에는위험과편익을중심으로한이성적차원의판단이이루어졌다면, 후쿠시마사고이후에는원자력수용성이감정적차원의판단에더큰영향을받고있다는것이다. 원자력수용성결정요인들이무조건적수용성에미치는영향의상대적크기를비교해보면, 감정적요인 > 위험인식 > 일반적편익인식 > 리프레이밍편익인식 > 보상만족도인식의순으로나타났다. 2) 보상조건의원자력수용성결정요인분석원전주민들의보상조건의원자력수용성결정요인에대한회귀분석결과를살펴보면, 모형의 F 값은 22.895 *** 로전체적인회귀분석모형이적합한것으로나타났으며, 수정된 R 2 값은.280으로회귀모형의전체독립변수들이원전주민들의보상조건의원자력수용성을약 28% 정도설명하고있음을알수있다. 원전주민들의보상조건의원자력수용성에영향을미치는요인들을살펴보면, 인구학적요인중에는통계적으로유의미한영향을미치는요인이없는것으로나타났다. 위험지각요인중에는리프레이밍편익인식과일반적편익인식이정 (+) 의영향을미치는반면, 위험인식은보상조건의원자력수용성에통계적으로유의미한부 (-) 의영향을미치는것으로나타나, 리프레이밍편익인식과일반적편익인식이높을수록보상조건원자력수용성은높아지는반면, 위험인식이높을수록보상조건수용성이낮아지는것을알수있다. 편익인식에서도무조건적수용성에는통계적으로유의미한정 (+) 의영향을주었던보상만족도인식은보상조건수용성에서는유의미하지않은것으로나타나다소의외의결과를보여주고있다. 즉, 보상조건원자력수용성은수용성향상을위해경제적보상혹은인센티브를제공하는것인데, 다른요인들을통제한회귀분석모형에서현재원전주민들의보상에대한만족도인식은보상조건수용성에통계적으로유의미한영향을주지못하는것으로나타난것이다. 이러한결과는현재원전주민들에대한보상관련정책들에대한만족도가보상조건수용성에직접적인영향을줄정도로효과를나타내고있지못함을의미하는것이라고볼수있을것이다. 또한편익인식의상대적영향력에있어서도일반적편익인식이리프레이밍편익인식에비해두배정도큰영향력을미치는것으로나타나원전주민들의보상조건수용성역시무조건적수용성과마찬가지로원자력과관련된기존의편익인식이새로운차원의편익인식인기후변화완화및에너지안보편익보다더중요한편익요인임을알수있었다. - 367 - - 368 -
원자력기관정보신뢰와가치적요인인환경주의는보상조건수용성에통계적으로유의미한영향을주지못하는것으로나타났다. 감정적요인인원자력감정은보상조건수용성에부 (-) 의영향을주는것으로나타나, 원자력감정이부정적일수록보상조건수용성이낮아지는것을알수잇다. 이러한경향은무조건적수용성과같이보상조건수용성판단에있어원전지역주민들이휴리스틱적인판단을하고있음을보여주는결과라할수있다. 보상조건원자력수용성에대한각각의독립변수들의상대적영향력크기를비교해보면, 감정적요인 > 거시적편익인식 > 위험인식 > 리프레이밍편익인식의순으로나타났다. 이는무조건적수용성에있어위험인식이두번째로큰영향을미치는요인으로나타난것과달리, 보상조건의원자력수용성에서는원자력에대한감정적요인이가장큰영향을미치고있지만, 두번째로큰영향을미치는요인으로원자력의일반적편익인식이위험인식보다더큰영향을미치고있어편익차원의요인이위험인식차원보다더중요한요인으로작용하고있음을보여주는결과라할수있다. 3) 위험완화조건의원자력수용성결정요인분석원전주민들의위험완화조건의원자력수용성결정요인에대한회귀분석결과를살펴보면, 모형의 F값은 28.810 *** 으로전체적인회귀분석모형이적합한것으로나타났으며, 수정된 R 2 값은.331로회귀모형의전체독립변수들이원전주민들의위험완화조건의원자력수용성을약 33% 정도설명하고있음을알수있다. 원전주민들의위험완화조건의원자력수용성에영향을미치는요인들을살펴보면, 인구학적요인중에서연령과월평균가구소득이통계적으로유의미한영향을미치는것으로나타났으며, 연령이높아질수록위험완화조건의원자력수용성이낮아지는부 (-) 의영향을미치는반면, 월평균가구소득이높아질수록위험완화조건의원자력수용성이높아지는정 (+) 의영향을미치는것을알수있다. 이는기존연구 (Matthews & Moran, 1986; McDaniels et al., 1992; Slimak & Dietz, 2006) 에서와같이연령과원자력수용성간에부 (-) 의관계가있다는것을보여주는결과라할수있다. 이와반대로소득수준은일반적으로원자력수용성과정 (+) 의상관관계를갖는것으로알려져있는데 (Alhakami & Slovic, 1994; Flynn et al., 1994; Slimak & Dietz, 2006), 본연구에서도이를확증하는결과를보여주고있다. 위험지각요인중에는보상조건적수용성과같이리프레이밍편익인식과일반적편익인식이위험완화조건의원자력수용성에통계적으로유의미한정 (+) 의영향을미치는반면, 위험인식은부 (-) 의영향을미치는것으로나타났다. 이는원자력에대한일반적편익인식과에너지안보및기후변화완화편익인식이높을수록위험완화조건의원자력수용성이높아지는반면, 위험인식이높을수록위험완화조건의원자력수용성이낮아진다는것이다. 위험완화수용성역시보상조건적수용성과마찬가지로보상만족도인식이통계적으로유의미한영향을주지못하는것으로나타났다. 원자력기관정보신뢰와환경주의역시위험완화조건의원자력수용성에통계적으로유의미한 영향을미치지못하는것으로나타났다. 원자력감정은위험완화조건의원자력수용성에부 (-) 의 영향을미치는것으로나타나, 반면, 원자력에대한부정적감정이클수록위험완화조건의원자 력수용성이낮아짐을알수있다. 원자력수용성결정요인들이위험완화조건의원자력수용성에미치는영향의상대적크기를비 교해보면, 감정적요인 > 일반적편익인식 > 리프레이밍편익인식 > 위험인식 > 연령 > 월평균 가구소득의순으로나타났다. 위험완화수용성결정요인의상대적영향력크기에서감정적요인이 가장큰영향력을미치고있다는공통점이있지만, 특이한점은보상조건수용성보다위험완화 수용성이위험인식보다리프레이밍편익인식과일반적편익인식의영향력이더크게나타나고있 다는점이다. 또한연령이나소득과같은인구학적요인의영향도더많이받고있다는점이다. 이러한결과는보상이나위험완화라는조건을제시할경우제시되는조건이달라지게되면고려 하는요인들의상대적영향력에차이가나타난다는점을보여주는것이라할수있다. 4) 마지못한수용성결정요인분석 원전주민들의마지못한수용성결정요인에대한회귀분석결과를살펴보면, F 값은 28.014 *** 로 전체적인회귀분석모형이적합한것으로나타났으며, 수정된 R2 값은.324 로이회귀모형의전체 독립변수들이전체주민들의마지못한수용성을약 32% 정도설명하고있음을알수있다. 원전주민들의마지못한수용성에영향을미치는요인들을살펴보면, 인구학적요인중에는월 평균가구소득이통계적으로유의미한정 (+) 의영향을미치는것으로나타나가구소득이높아질수 록마지못한수용성이높아지는것을알수있다. 위험지각요인중에는리프레이밍편익인식과보상만족도인식, 일반적편익인식의세가지편 익인식이모두마지못한수용성에정 (+) 의영향을미치는것으로나타나세가지편익인식이높아 질수록마지못한수용성이높아지는반면, 위험인식은마지못한수용성에부 (-) 의영향을미치는 것으로나타나위험인식이높아질수록마지못한수용성이낮아지는것을알수있다. 편익인식이 마지못한수용성에미치는영향력을비교해보면, 일반적편익인식의상대적영향력이가장높았 으며, 리프레이밍편익인식과보상만족도편익인식의순으로나타나고있었다. 이는마지못한수 용성도기존의거시적이고일반적인원자력에대한편익인식의영향을가장많이받고있음을보 여주는결과라할수있다. 또한, 보상조건수용성과위험완화조건수용성에서통계적으로유의 미한영향을미치지못했던보상만족도인식이마지못한수용성에서는정 (+) 의영향을미치는것 으로나타나, 원전주민들의마지못한수용성이다른조건적수용성보다보상만족도에더영향을 직접적으로받고있음을알수있다 39). 39) 하지만, 보상만족도인식이무조건적수용성에도통계적으로유의미한정 (+) 의영향을미치고있다는점에서, 무조건적수용성과마지못한수용성이보상조건수용성과위험완화조건수용성보다더편익요인에직접적인영향을받고있다는점은주목할만하지만, 왜이러한차이가나타나는가에대해서는보다추가적인연구가필요하다고할수있다. 다만, 네가지원자력수용성의유형화에서무조건적수용성과마지못한수용성이편익차원에서보상조건수용성과위험완화조건수용성보다더높은편익인식을보인다는차원에서본다면, 보상조건수용성과위험완화조건수용성보다무 - 369 - - 370 -
반면, 원자력기관정보신뢰와가치적요인인환경주의는마지못한수용성에통계적으로유의미한영향을미치지못하는것으로나타났다. 원자력감정은마지못한수용성에부 (-) 의영향을미치는것으로나타나, 원자력에대한부정적감정이클수록마지못한수용성이낮아짐을알수있다. 마지못한수용성결정요인들의영향력분석에서주목할점은통계적으로유의미한영향력을갖는독립변수가월평균가구소득을제외하면무조건적수용성과동일하다는것이다. 이러한결과는무조건적수용과마지못한수용성의판단에있어수용자들이직 간접적인이익을상대적으로보상조건수용성이나위험완화조건수용성보다더고려하는이성적차원의판단을하고있기때문이라고생각된다. 하지만감정적요인이가장큰영향을미치는요인이라는공통점외에무조건적수용성에는위험인식이두번째로큰영향을미치고있지만, 마지못한수용성에는일반적편익인식이두번째로큰영향을미치고있다는차이를보이고있어무조건적수용성보다마지못한수용성이더이성적이고합리적인판단의영역임을알수있다. < 그림 -1> 위험 - 편익인식수준에따른집단간조건적수용성인식차이분석결과 (N=808) 3. 조건적원자력수용성유형화에대한집단간평균차이검증 앞서제시한입지수용성유형화의타당성을검증하기위해편익인식과위험인식수준에따라 원전주민들을네집단으로재분류한뒤집단간네가지조건적수용성평균을비교하였다. 집단 구분은편익인식및위험인식측정문항들의합산평균값을 3 점 ( 보통 ) 을기준으로 3 점이하는저편 익, 저위험으로 3 점이상은고편익, 고위험으로분류한뒤이를통하여네개집단으로구분하였 다. 원자력수용성의유형화의타당성을검증하기위해각집단별원자력수용성의평균값을비교분 석하였으며, 원자력수용성을높이기위한각조건들의효과를비교하기위해세가지조건 ( 보상, 위험완화, 마지못한수용성 ) 적수용성에서아무런조건을제시하지않은무조건적수용성평균값 을뺀수용성변화정도를비교하였다. 조건적수용성과마지못한수용성이편익인식의하위차원인보상만족도에영향을받는다는점은타당하다고할수있다. 먼저, 무조건적수용성은예상대로고편익-저위험집단에서다른세집단에비해가장높게나타났으며, 고편익-저위험집단의무조건적수용성은긍정적인반면, 나머지세집단의경우에는모두부정적인수용성수준을나타내었다. 이는원자력의편익을높게인식하고위험을낮게인식할수록무조건적수용성이높아지고있음을실증하는것이라할수있다. 다음으로보상조건수용성역시고편익-저위험집단이다른세집단에비해가장높게나타났으며, 이집단에서만긍정적인수용성수준을나타내고있다. 조건적원자력수용성유형화에서보상조건수용성은저편익-저위험집단에서상대적으로가장높을것으로예상되었다. 저편익-저위험집단은수용성판단에있어위험인식보다편익인식을더중요하게인식할것으로예상했기때문에, 현재보다높은수준의경제적보상을제공할경우무조건적수용성보다수용성수준이높아질것으로판단하였다. 하지만, 저편익-저위험집단의보상조건수용성평균은 2.71로무조건적수용성평균인 2.88보다더낮은것으로나타났다. 더욱이위험완화조건수용성과마지못한수용성평균값역시무조건적수용성보다더낮은것으로나타나, 이집단의경우어떠한조건을제시하더라도무조건적수용성보다낮아지는것을알수있었다. 이는매우특이한결과라고할수있다 40). 하지만, 저편익-저위험집단외의나머지세집단에서는무조건적수용성보다보상조 40) 저편익-저위험집단의경우에서나타난이러한결과가일반화될수있는지에대해서는보다심층적이고반복적인 - 371 - - 372 -
건수용성의평균값이더높아지는것으로나타나보상조건이원자력수용성을높이는데효과가 있음을보여주고있다. 또한보상조건수용성의수용성변화정도는위험을낮게인식하는집단 ( 고 편익 - 저위험집단, 저편익 - 고위험집단 ) 보다위험일높게인식하는집단 ( 고편익 - 고위험집단, 저 편익 - 고위험집단 ) 에서상대적으로높게나타나고있었다. 이는보상조건의제시가저위험집단보 다고위험집단의수용성증가에더효과적이라는것을보여주는것이다. 위험완화조건수용성은저편익 - 고위험집단에서상대적으로가장높을것으로예상된수용성 이라할수있다. 그러나모든집단에서위험완화조건수용성은다른조건의수용성보다가장 높은수용성수준을나타내고있으며, 고편익 - 저위험집단의위험완화조건수용성평균값이가 장높게나타나고있음을알수있다. 하지만위험완화조건수용성과무조건적수용성과의평균 차이를살펴보면, 저편익 - 고위험집단에서가장높은수용성변화가나타나고있어편익보다위 험을높게인식하는저편익 - 고위험집단의원자력수용성을높이기위한가장효율적인조건이위 험완화조건이라는것을실증하고있다. 이러한경향은저편익 - 저위험집단을제외한고편익 - 저 위험집단과고편익 - 고위험집단에서도동일하게나타나고있어, 원전지역주민들의원자력수용성 을높이기위한가장효과적인수단이위험완화조건임을알수있다. 마지못한수용성은고편익 - 고위험집단에서상대적으로가장높을것으로예상되는수용성차 원이라할수있다. 즉이차원에서는원자력의위험을높게인식하지만, 기후변화완화와에너지 안보확보라는확장된원자력의편익인식에더큰영향을받기때문이다. 그러나마지못한수용 성의평균값은고편익 - 저위험집단이가장높았으며, 고편익 - 고위험집단은두번째로높았지만 평균값이 2.80 으로여전히부정적인수준을나타내고있었다. 또한무조건적수용성과의평균차 이역시저편익 - 고위험집단 (+0.33) 에서고편익 - 고위험집단 (+0.24) 보다더높은것으로나타나마 지못한수용성이무조건적수용성에비해원자력수용성향상에는긍정적인영향을미치고있으나, 전통적인보상이나위험완화조건보다는수용성을높이는데는한계가있음을보여주고있다. 집단별네가지조건적수용성비교결과를논의하면, 저편익 - 저위험집단을제외한나머지세 집단에서는공통적인경향이나타나고있음을알수있다. 즉, 전반적으로아무런조건을제시하 지않은무조건적수용성보다보상이나위험완화, 에너지안보및기후변화완화라는조건을제 시하는조건적수용성에서더높은수용성수준을보여주고있다는점이다. 또한수용성수준을 높이는조건들은위험완화조건수용성 > 보상조건수용성 > 마지못한수용성의순으로나타나 편익과위험에따른인식에따른집단에관계없이위험완화조건이원전주민들의원자력수용성을 높이는데가장효과적인수단임을보여주고있다. 또한보상조건역시위험완화조건보다상대적 으로약하긴하지만매우중요한조건이될수있음을알수있다. 반면, 에너지안보및기후변 추가연구가필요하다고할수있다. 실제전체표본 808 개중이집단에속한표본은 26 개로전체의 3.2% 에불과하여매우작은비중을차지하고있다. 이러한비중이조사당시의특정한상황적요인에의한결과인지, 원전지역주민집단내의정확한비율인지에대한연구도필요하다고할수있다. 또한, 이론적으로편익인식이낮은집단의원자력수용성을높이기위해보상이라는조건을제시했음에도불구하고오히려수용성이낮아진다는점은흥미로운결과라고할수있다. 선행연구에서도보상을제시했을경우오히려수용성이낮아지는결과를보고한사례들이있으며 (Frey et al., 1996; Kato et al.,2013), 그원인으로뇌물효과 (bribe effect) 나구축효과 (crowding-out effect) 를제시하고있다. 저편익 - 저위험집단의결과가뇌물효과에의한것인지에대해서도후속연구가필요하다. 화완화를제시하고있는마지못한수용성은기존의두가지조건적수용성에비해상대적으로원자력수용성증가에큰영향을주지는못하고있지만새로운조건이될수있음을보여주고있다. Ⅴ. 연구결과및함의본연구의목적은원자력시설입지정책과정에서나타나는갈등을해결하기위한다양한조건의원자력수용성을핵심적인정책대상인원전지역주민들의인식을중심으로분석하는것이다. 이를위해본연구에서는기존의입지갈등해소를위한기존의조건적수용성에마지못한수용성개념을추가하여편익인식과위험인식을중심으로유형화를시도하였다. 또한기존의원자력수용성결정요인중편익인식요인을세분화하여원자력리프레이밍편익인식 ( 기후변화완화편익및에너지안보편익 ) 과보상만족도인식, 일반적편익인식요인을제시하였으며, 이들의직접적인영향력을살펴보기위해다중회귀분석을사용하였다. 본연구의분석결과와함의를정리하면다음과같다. 먼저, 원전주민들의다양한조건적원자력수용성인식을분석한결과는보통이하의낮은원자력수용성인식을가진것으로나타났다. 하지만, 아무런조건을제시하지않은무조건적수용성보다는보상이나위험완화, 마지못한수용성이상대적으로더높은수용성을보이고있음을알수있었다. 이를통해원자력수용성을제고하기위해서는다양한수용성제고조건들을고려할필요가있음을알수있다. 다음으로네가지조건적원자력수용성의결정요인을분석한결과, 원자력감정이가장큰부 (-) 의영향을미치는것으로나타났다. 이는원전주민들의원자력수용성에감정적차원에서접근해야한다는것을보여주는것이라할수있다. 감정은이성적차원에서자신에게이익이되는지손해가되는지를계산하는것이아니라본능적으로자신도모르는사이에어떠한결정이나판단에영향을준다. 이것이바로감정휴리스틱이다. 특히, 후쿠시마원전사고와한수원비리사건은원자력에대한위험성인식과더불어감정적으로원자력을부정적인것으로인식하게만들었다고할수있다. 이러한측면에서원전주민들의원자력수용성을기존의이성적차원이아닌감성적차원에서접근해야한다는것은의미있는결과라고할수있다. 즉, 원전주민들의원자력수용성을높이기위한다양한조건들을고려하더라도가장중요하게고려해야할것은원자력에대한원전주민들의부정적감정을변화시켜야한다는점이다. 다음으로새로운편익인식요인인원자력의리프레이밍편익인식도중요한영향요인으로나타났다는점이다. 기후변화편익과에너지안보차원을포함하는리프레이밍편익인식은무조건적수용성과마지못한수용성에정 (+) 의영향을미치는것으로나타났다. 원자력의기후변화및에너지안보편익은기존의편익개념과는다른거시적차원의편익이라고할수있으며, 후쿠시마사고이후에너지전환체제논쟁과정에서주로연구된개념으로아직까지국내에서는이의명확한효과에대한실증결과가부족한상황이다. 그러나본연구에서는원전주민들이이두가지편익을기존의일반적편익이나지원사업편익인식보다더중요하게인식하고있음을보여주고있다. 따 - 373 - - 374 -
라서원전주민들의원자력수용성을높이기위해서는기후변화및에너지안보편익을높게인식할수있는효과적인방안에대해고려할필요가있다는것이다. 또한, 기존의입지갈등해소를위한조건적원자력수용성은마지못한수용성개념을포함하여편익-위험인식수준에따라유형화가가능하였다. 하지만유형화의타당성검증결과일부가설만채택되었다. 이에반해본연구의한계는설문조사데이터를통한실증분석결과만을분석하여, 원전지역주민들의다양한인식에대한질적인측면에서의심도있는분석이이루어지지못했다는한계가있다. 또한, 후쿠시마사고이후학문적관심이높아지고있는에너지안보와기후변화완화편익, 마지못한수용성등과같은새로운개념들에대한이론적한계로인하여이에대한심도있는논의가이루어지지못한점을한계로들수있다. < 참고문헌 > 김경신 윤순진. (2010). 틀짓기효과에따른기후변화대응책으로서원자력발전에대한수용도변화와정책적함의에대한탐색적연구. 환경정책, 18(1), 91-129. 김경신 윤순진. (2014). 중, 저준위방사성폐기물처분장입지선정과정에나타난위험, 이익인식과입지수용성분석-부안과경주의설치, 유치지역을중심으로. 한국정책학회보, 23(1), 313-342. 김근식 김서용. (2015). 원자력발전소연장운행의정치경제학 : 원전주변지역주민들의경제적, 정치적차별지각을중심으로. 지방행정연구, 29(4), 295-336. 김대중 정봉훈 장정헌. (2013). 인지및감정요인이원자력발전의개인적ㆍ사회적수용성에미치는영향력차이에관한비교연구. 한국언론학보, 57(5), 214-238. 김서용 김근식. (2007). 위험과편익을넘어서 : 원자력발전소수용성에대한경험적감정의휴리스틱효과. 한국행정학보, 41(3): 373-398. 김서용 김근식. (2014). 후쿠시마원전사고이후세계인의원자력수용성태도변화분석. 한국정책학회보, 23(3), 57-89. 김서용 김선희. (2014). 환경주의결정구조의보편성과특수성-32 개국비교분석과정책적함의. 한국정책학회보, 23(4), 335-370. 김영평 정윤수. (2005) 기후변화협약과원자력의사회적수용성, 원자력산업제25권제5호, 한국원자력산업회의, 2005. 김창수 김동현 김정훈. (2013). 후쿠시마원전사고후방사선및원전에대한인식분석. 한국콘텐츠학회논문지, 13(9), 281-287. 송해룡 김원제. (2012). 원전주변지역주민의위험지각이위험태도와위험수용에미치는영향. 한국콘텐츠학회논문지, 12(6), 238-248. 심준섭. (2009). 원자력발전소에대한신뢰, 인식된위험과혜택, 그리고수용성, 한국정책학회보, 18(4): 93-123. 왕재선 김서용 (2013). 후쿠시마원전사고이후원자력수용성및인식구조변화에대한탐색적분석. 한국행정학보, 47(2): 395-424. 유연재 김서용. (2014). 일반논문 : 후쿠시마원전사고에대한한국민의위험판단과정에대한분석 : 휴리스틱-체계적모형 (HSM) 에서정보수신자의관여와능력의역할을중심으로. 정부학연구, 20(3), 315-344. 이나경 이영애 (2005) 방폐장입지에관한의사결정에영향을미치는변수. 한국심리학회지, 17(4): 461-475. 이민재 정진섭 박기성. (2014). 원자력발전의위험인식, 효용인식, 투명성이사회적수용성에미치는영향. 기업경영연구 ( 구동림경영연구 ), 56( 단일호 ), 253-279. 이재신 최지영. (2014). 위험판단의비합리적성향. 한국언론학보, 58(6), 40-63. 이현주 이영애. (2011). 원자력발전소와방폐장낙인의심리적모형 : 신뢰와감정, 지식을중심으로. 한국심리학회지, 30(3): 831-851. 정주용. (2008). 정책수용성급반전현상에관한연구 방사성폐기물처리장입지정책을중심으로 -. 고려대학교대학원박사학위논문. 차용진. (2006). 위험수용성및정책적함의 : 심리측정패러다임의신뢰성및타당성검토. 한국정책학회하계학술발표논문집. 2006. pp.1-18. 채경석. (2009). 혐오시설의입지갈등과정책수용성 : 방사성폐기물처분장사례를중심으로. 서석사회과학논총, 2(2): 231-263. 최연홍 오영민. (2004). 일반논문 : 정책수용성의시간적변화-위도방사성폐기물처분장입지갈등사례. 한국정책학회보, 13(1), 297-333. Alhakami, A. S. and Slovic P. (1994). A Psychological Study of the Inverse Relationship Between Perceived Risk and Perceived Benefits. Risk Analysis, 14(6): 1085-1096. Bickerstaff, K., Lorenzoni, I., Pidgeon, N. F., Poortinga, W., & Simmons, P. (2008). Reframing nuclear power in the UK energy debate: nuclear power, climate change mitigation and radioactive waste. Public understanding of science, 17(2), 145-169. Bird, D. K., Haynes, K., Honert, R., McAneney, J. and Poortinga, W. (2013). Nuclear Power in Australia: A Comparative Analysis of Public Opinion Regarding Climate Change and the Fukushima Disaster. Energy Policy, 64: 644-653. Brody, C. J. (1984). Differences by Sex in Support for Nuclear Power. Social Forces, 63(1): 209-228. Chalvatzis, K. J. and Hooper, E. (2009). Energy security vs. climate change: Theorial framework development and experience in selected EU electricity markets, Renewable and Sustainable Energy Reviews, 13: 2703-2709. Chung, J. B. and Kim, H-K. (2009). Competition, Economic Benefits, Trust, and Risk - 375 - - 376 -
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라운드테이블 빈칸 ( 페이지없음 ) 라운드테이블 : 17: 30 ~ 18: 20 <9 층대강당 > 사회 : 홍성만 ( 안양대 ) 발제 : 임승빈 ( 명지대, 한국지방자치학회회장 ) 자치분권강화및대도시행정체계연구 토론 : 최승범 ( 한경대 ), 주재복 ( 지방행정연구원 ), 라휘문 ( 성결대 ), 장인봉 ( 신한대 ), 임정빈 ( 성결대 ), 이응용 ( 안양시청정책결정보좌관 ), 김병준 ( 국민대 ) - 381 -
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