ISSN 1976-4294 2014 Vol. 16 No. 2 제59호 여름호 방재저널 J O U R N A L O F D I S A S T E R P R E V E N T I O N

2014 Vol. 16 No. 2 제59호 CONTENTS 여름호 방재저널 JOURNAL OF DISASTER PREVENTION 권 두 언 04 여름철 자연재난, 협업 과 소통 으로 극복하자 김계조 칼 럼 06 새로운 국가재난안전관리시스템, 어떻게 구축할 것인가? 정상만 13 국가안전기관의 효율적인 재난안전관리를 위한 방향성제고 최예환 특 집 24 대한민국 정부수립 후 주요재난 및 재난정책 변천사 김근영 30 체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 이창희 정우영 김종수 방 재 정 보 42 호우대비 국민행동요령 46 물놀이 안전수칙 및 사고예방요령 58 물놀이 안전 스마트폰앱 다운 받기 회 원 광 장 59 지방자치단체 행사 63 회원소식-재난상황별 대응역량 강화훈련 실시 서귀포시 72 수필-거머리산에서의 희망 김진영 한국방재협회장 74 독자기고문-우리가 물이라면 정해옥 75 방재기술 인증제도 소개 87 신기술지정업체 소개 96 방재신기술관보공고 107 방재분야 특수전문교육 소개 110 기업 재난관리자 양성 교육 소개 114 KDPA 뉴스 125 임원명단 127 회원가입안내 발행인 김 진 영 발행처 한국방재협회 (121-745) 서울시 마포구 마포대로 63-8, 삼창프라자빌딩 304호 TEL (02) 3472-8062 3 FAX (02) 3472-8064 발행일 2014년 6월 30일 인쇄처 화인애드 (02) 2271-2811 3

권 두 언 여름철 자연재난, 협업 과 소통 으로 극복하자 김 계 조 소방방재청 방재관리국장 지난 133년간(1880~2012년) 지구 평균기온이 0.85 상승(출처 : IPCC 5차 평가보고서)하는 등 지속적인 증가 추세를 보이고 있으며, 한반도의 강우 추이를(1970년대와 2000년대 비교) 보면 일 강우 80mm를 초과하는 횟수가 남부 지방의 경우에는 2.2배 증가(2.9회 19.8회), 중부지방은 3.1배(7.1회 22.1회) 증가된 것으로 분석되고 있다. 이처럼 기온이 상승하는 지구온난화와 맞물려 한반도에는 국지성 집중호우 발생 빈도가 지속적으로 증가하고 이로 인해 그간 안전하게 여겨졌던 지역에서도 주택, 도로 등의 시설물이 침수, 붕괴되는 등의 피해가 발생하고 있다. 지난 4.16일 세월호 여객선이 진도 해상에서 침몰하는 재앙과도 같은 사고로 전 국민을 아픔과 실의에 빠지게 하는 말로 표현할 수 없는 안타까운 사고가 있었다. 이처럼 아픔과 실의에 빠진 국민들에게 힘이 되고자 정부에서는 올해 여름철 국지성 집중호우 등 이상기후 대비 인명피해 및 국민불편 최소화를 목표로 중앙 지방정부가 유기적인 협조체계를 구축하고, 5.15일부터 10.15일까지 5개월간을 여름철 풍수해 대책기간으로 설정, 현장에서 작동하는 여름철 자연재난대책을 추진하고 있다. 주요대책으로는 1기상상황에 따라 총 5단계로 구분하여 체계적으로 대응하며,재난관리 기관별 협업시스템을 구축하여 13개 협업기능별 실무반을 편성 운영토록 함으로써 신속하고 효율적으로 상황에 대처할 수 있도록 하고 * (대응5단계) 1상시대비, 2사전대비, 3비상 1, 4비상 2, 5비상 3단계 ** ( 13개 협업기능) 1 상황관리총괄, 2 긴급생활안정지원, 3 재난현장 환경정비, 4 긴급통신지원, 5 시설응급복구, 6 에너지긴급복구 7 재난수습홍보, 8 물자관리 및 자원지원, 9 교통대책, 10 의료 방역, 11 자원봉사관리, 12 사회질서유지, 13 수색 구조 구급기능 4 방재저널

2 실시간 현장 상황 모니터링, 과학적인 재난 상황 분석과 판단 시스템을 활용한 재난정보를 제공, 사전 주민대피 통제 등 선제 대응을 통한 인명피해 예방 3 산간계곡, 급경사지 등 2,895개소의 인명피해 우려지역에 대해 전담관리자 4,346명을 지정, 집중관리 4 반 지하주택 침수를 막기 위해 방수판과 자동펌프 등 침수방지시설 설치를 확대하는 한편, 전국 지하철 침수우려 역사 출입구 등에 방수판 등을 비치하고 관리담당자를 지정하는 등 특별관리 하고 있다. 주택침수 등 피해발생 시에는 피해주민의 조기생활안전 지원을 위해 재난지원금 215억원 예산을 확보, 7일 이내에 신속하게 지급 될 수 있도록 했으며 피해주민이 신고만 하면 재난지원금 뿐만 아니라, 세제 융자 등 간접지원 까지 받을 수 있도록 정부에서는 원스톱 서비스 를 시행하고 있으며, 풍수해보험 가입자의 보험상품 유형도 확대하고, 보험가입 시 주민 편의를 도모하기 위해 전화, 인터넷 등 통신매체를 이용하여 가입할 수 있도록 다양화함은 물론, 재해구호물자의 신속하고 효율적인 관리 배분을 위해 현장중심의 재해구호물자 통합 정보시스템 을 구축하여 운영하고 있다. *( 원스톱서비스) 피해주민이 세제 융자, 전기 통신료 감면 등 다양한 정부지원을 쉽고 편리하게 지원 받을 수 있는 제도 원스톱 서비스 제공대상 (국세청)국세 기한연장, (안행부)지방세 감면, (복지부)건강보험료 감면 국민연금 납부 예외, (산업부)전기료 감면, (미래창조과학부)통신료 감면, (국토부 농식품부 해수부 중기청 산림청) 융자지원 또한,수해복구사업을 추진할 때는 관계기관 간 협업을 통해 행정절차(인 허가 등) 소요기간을 단축하는 등 조기에 피해가 복구 될 수 있도록 하고 있다. *( 행정절차단축) 농지전용협의 최대 60일 30일, 한전주 이설협의 최대 103일 61일, 문화재 현상변경허가 월 1회, 최대 30일 월 2회, 15일 등 이처럼 정부에서는 여름철 자연재해로 인한 인명피해와 국민불편 최소화 를 최우선 과제로 설정 추진하고, 국민 개개인 모두는 항상 내 주변에서 재난이 발생 할 수 있다는 경각심을 가지고 안전관리에 최선을 다한다면, 금년도 여름철 자연재난은 민 관 군의 상호 협업과 소통 의 효과로 최소화될 수 있을 것으로 기대한다. 2014. VOL. 16 NO 2. 5

칼 럼 C o l u m n 새로운 국가재난안전관리시스템, 어떻게 구축할 것인가? 1. 머리말 정 상 만 한국방재학회 회장 공주대학교 교수 지난 4월 16일 서해 진도 앞바다에서는 무리한 구조변경, 과적으로 인한 복 원력 부족, 미숙한 운항 등이 원인이 되어 여객선 세월호가 침몰하여 300여명 의 희생자를 낸 대형 참사가 발생하였다. 이와 같이 대형 선박이 침몰한 사고는 이번이 처음이 아니다. 21년 전인 1993년 서해훼리호가 침몰하여 약 290여명 의 사망자가 발생하였으며 침몰의 주요 원인은 정원을 초과한 승선, 무리한 출 항으로 밝혀졌다. 두 사고는 여러모로 유사한 점이 많다. 규정을 무시한 해운 업체, 관리감독을 정상적으로 수행하지 않은 관청, 미흡한 사고대응 등 사고에 대처하는 우리 사회의 수준은 오히려 그 당시보다 퇴보하였다. 서해훼리호의 선장은 그래도 끝까지 조타실을 지키면서 자신의 소임을 다한 것으로 밝혀졌지 만 이번 세월호 선장과 선원은 아무런 조치 없이 가장 먼저 배를 빠져나오는 등 안전 담당자의 직업의식과 윤리관은 21년 전보다 뒷걸음질 쳤다. 또한 우리 정 부의 대응은 어떠한가. 관청에서는 선박에 대한 관리감독을 정상적으로 수행하 지 않았고, 1분 1초가 아까운 골든타임에 해양수산부와 해양경찰청의 초기대응 은 사실상 실패하였으며, 사고 상황을 지휘해야할 재난안전관리 컨트롤타워는 우왕좌왕하며 작동하지 않았다. 이번 세월호 침몰사태를 통해 우리나라의 후진 국적 재난안전관리시스템이 적나라하게 드러났다. 이에 정부는 국가 재난안전관리시스템의 문제점을 인식하고 세월호 참사와 관련한 대국민담화에서 국가안전처 신설을 통한 재난전담기관 일원화, 안전관 련 행정부처의 개혁 등 국가의 재난안전시스템 강화를 위한 대대적인 개혁의지 를 발표하였다. 이에 필자는 새로운 국가재난안전관리시스템을 어떻게 구축할 것인지 앞으로 나아갈 방향에 대해 제시하고자 한다. 6 방재저널

새로운 국가재난안전관리시스템, 어떻게 구축할 것인가? 2. 작동하는 재난안전관리 컨트롤타워 구축 우리는 이번 세월호 침몰사고를 겪으면서 우리나라 재난안전관리 컨트롤타워의 무능력함을 보고 작동하는 재난안전컨트롤타워의 중요성을 뼈저리게 느꼈다. 처음에는 해경이 사고현장의 지휘를 맡 았다가, 사고 대응 및 수습에 진전이 없자 안전행정부의 중앙재해대책본부가 지휘를 하다가, 또 다 시 문제가 제기되자 총리가 지휘를 맡았다. 효율적인 조직운영, 재난안전관리 지휘체계의 혼선방지 를 위해서는 긴급재난시 실제로 작동하는 재난안전관리 컨트롤타워를 구축해야 한다. 이와 같은 재 난안전관리 컨트롤타워는 재난발생지역 관할 책임기관의 현장대응 능력에 한계가 있을 경우 범정부 적인 강력한 컨트롤타워의 역할을 수행해야 한다. 작동하는 재난안전관리 컨트롤타워의 구축은 과거와 같은 재난관리 업무 주도권에 대한 부처간 의 대립 해소와 나날이 대형화, 다양화, 복합화 되고 있는 재난에 선제적으로 대응하기 위해서 여 러 부처에 산재되어 있는 재난안전관련 전담 기관을 일원화하는 것으로부터 시작해야한다. 과거 우 리나라의 재난관리 업무는 미 군정청시기에 농무부 토목국이 맡았다가 그림1에서 제시하는 바와 같 이 대한민국 정부수립 이후 내무부 치안국과 건설국이 맡고, 1960년대 이후에는 경제기획원의 국토 건설청과 건설부의 수자원국으로 이관되었다가, 1990년대 들어 내무부의 민방위재난통제본부에서 담당하였다. 1994년 성수대교 붕괴, 1995년 삼풍백화점 붕괴를 겪으면서 정부는 당시 내무부에 재 난관리국을 신설하였으나 몇 년간 재난 발생이 소강상태를 보이자 해당국을 통폐합하는 등 기능 축 소를 단행하였다. 이후 2002년의 태풍 루사, 2003년의 태풍 매미, 대구지하철 화재참사 등이 발생 하자 당시 정부는 재난안전관리 전담기관으로 소방방재청을 개청하였다. 그 후 안전을 최우선 국정 그림 1. 우리나라 재난안전관리 조직 연혁 2014. VOL. 16 NO 2. 7

칼 럼 C o l u m n 과제 중 하나로 설정한 현 정부 들어 안전행정부가 생겨났고, 안전행정부는 재난 및 안전관리 기본 법 을 무리하게 개정하면서 자연재난과 인적재난을 전담하던 소방방재청의 업무 중 인적재난을 안 전행정부의 사회재난에 흡수시키면서 국가의 재난관리 업무는 안전행정부와 소방방재청으로 이원 화되었다. 이원화된 조직체계는 위기상황 대응 시 지휘체계 혼란, 기능간 업무단절, 중복된 업무보 고, 상황관리 혼선의 원인이 되었다. 그러므로 새로운 국가 재난안전관리시스템에서는 국가 재난안 전 분야조직의 일원화를 통해 조직운영의 효율성을 제고하고 재난안전정책을 총괄 조정할 수 있어 야 한다. 3. 지역 방재역량 강화를 통한 현장위주의 지휘 시스템 도입 지역의 방재역량강화는 중앙정부의 강력한 컨트롤타워 구축과 함께 재난안전관리의 시너지 효과 를 기대할 수 있다. 우리나라는 재난발생시 수습을 위해 사고발생지역의 지방자치단체가 아닌 중앙 정부에서 직접나서 재난상황을 통제한다. 그러나 각종 재난은 지역 단위에서 발생함에 따라 사고발 생지역 관할 지방자치단체 또는 책임기관이 즉각적이고 효율적인 초동대처가 가능하도록 현장위주 의 지휘 시스템을 도입해야한다. 지역 방재역량 강화를 위해서는 지역자치단체에 방재관리 책임 및 권한을 부여하고 중앙정부는 지금까지 지역을 통제해오던 방식에서 벗어나 지역자치단체가 사고 수 습을 원활히 할 수 있도록 지원하는 역할을 수행해야 한다. 선진국의 재난관리시스템을 보면 단순한 지휘체계, 현장중심의 신속한 대응체계, 총괄 조정 기능을 수행하는 컨트롤타워와 유관기관 간의 유기적 협조가 잘 이루어진다. 재난관리 선진국인 미국의 경우 2001년 911테러 당시 사고현장의 책 임자는 현장을 가장 잘 아는 뉴욕 소방서장이었다. 뉴욕 소방서장은 사건 현장에서 전권을 쥐고 인 명구조를 진두지휘 하였으며 미 연방정부는 지원을 하였다. 재난의 인명 재산 피해를 최소화하려 면 이와 같이 현장을 잘 알고 위기관리능력을 갖춘 리더가 지휘를 해야한다. 우리나라는 현장 지휘 관들의 권한이 약한 반면 중앙정부의 행정관료들의 권한이 강해 긴급한 재난시에도 중앙의 결정을 기다려야 하는 실정이다. 반면에 미국의 경찰, 소방, 방재 책임자는 긴급재난 발생시 주지사의 지원 을 받아 전권을 행사하여 신속하고 합리적인 의사결정이 가능하다. 우리나라도 미국의 재난안전관리시스템과 같이 1차 책임을 맡은 현장기관의 권한 및 책임을 강화 하고, 지자체 유관기관 민간단체간 협력체계를 신속히 가동할 수 있는 형태의 사고지휘체계 도입 이 시급하다. 사고지휘체계(Incident Command System, ICS)란, 가용한 유관기관들의 인력과 장 비를 통합하고 긴급구조 등의 대응활동을 체계적으로 지휘할 수 있게 설계된 현장중심의 표준화된 지휘체계이며, 현지의 재난관리 전문가가 현장 책임을 맡는다. 이를 위해 각 지자체별 재난안전담당 8 방재저널

새로운 국가재난안전관리시스템, 어떻게 구축할 것인가? 인력을 충분히 확보하고 재난관리 업무만을 전담하여 전문화하도록 하여야 하며, 지자체별 특성에 맞도록 재난관리 매뉴얼을 보완하고 이에 따라 반복적으로 훈련하도록 해야 한다. 4. 재난안전 점검체계 확립 및 예방투자 확대 재난관리는 사고발생 후 대응, 수습보다 사전 예방, 대비가 더욱 중요하다. 재난의 사전예방과 대 비는 재난안전 점검체계 확립과 예방투자를 확대함으로써 이루어질 수 있다. 재난안전점검체계를 확립하기 위해서는 동일한 부처에 존재하고 있는 산업진흥기능과 안전규제기능을 분리해야한다. 현 재와 같이 두 기능이 동일한 부처에 있다면 산업진흥기능이 안전규제기능을 견제하여 안전규제기능 은 제 역할을 수행하기가 어렵기 때문이다. 일례로 원자력안전위원회가 원자력발전소에서 안전설비 핵심부품 불량, 시험성적서 위조 등을 확인하여 원자력 발전소 가동을 중지시키고 안전점검을 실시 한 것은 산업진흥기능에서 안전규제기능을 분리하여 제 역할을 하게한 모범사례로 볼 수 있다. 재난에 대한 사전대비를 위해서 재난관리 예방투자비를 확대하는 것 또한 매우 중요하다. 여러 선 진국의 발전과정을 보면 우선 주거와 식생활 문제를 해결하고 안전한 사회를 만드는데 국가의 투자 우선순위를 두며, 이후 복지와 환경 분야에 투자를 한다. 그러나 급속도로 압축성장한 우리나라는 주거와 식생활문제를 해결한 후 국가와 국민의 안전을 등한시한 채 복지와 환경 분야에 더 많은 투 자를 하고 있다. 안전에 대한 투자가 확대되지 않으면 사고에 대한 후속조치 실행에 많은 어려움이 생기고, 다시 재난을 겪게 되는 악순환으로 이어지게 된다. 사고가 발생하면 우선 사고의 발생원인 부터 사고 발생대응의 문제점, 사고 수습의 문제점을 면밀하게 검토하고 분석하여 동일한 사고가 발 생하지 않도록 예산을 투입하여 교육과 훈련 등 사고에 대한 후속조치 실행에 많은 노력을 기울여야 한다. 재난을 통해 배운 교훈을 잊지 않고 발전적으로 대비하기 위해서는 정부 기업 국민 모두가 사회 곳곳에 도사리고 있는 안전 불감증을 몰아내고 안전한 국가의 일원으로 살아가기 위한 처절한 노력을 기울여야 한다. 선진국에서는 장기적인 안목을 갖고 예방과 대비에 많은 투자를 하고 있지만 후진국의 경우 당장의 사고 대응과 수습과정에 신경을 쓴다. 안전에 대한 투자 중 복구비가 예방비 보다 훨씬 많이 집행되는 것도 큰 문제이다. 이웃 일본은 재난관련 예산의 약 75%를 예방비에 투자 하는 반면 우리나라는 77%를 복구비에 투자한다. 미국 국립건물과학연구소(National Institute of Building Sciences)에 따르면 사고예방에 1$투자시 약 3.65$의 사고예방 효과가 발생한다고 한다. 재난관리를 위한 국비의 효율적인 집행을 위해 복구비보다 예방투자 중심으로의 재난안전관리 패러 다임의 변화가 필요하다. 2014. VOL. 16 NO 2. 9

칼 럼 C o l u m n 5. 재난안전 전문성 강화 국가 재난안전관리 체계의 핵심은 재난안전 전문 인력에 있다. 현재 재난안전 분야의 정책결정, 예산집행 및 현장대응 조직은 순환보직에 의한 인력으로 구성되어 긴급재난 발생시 전문적인 의사 결정이 곤란하다. 더 큰 문제는 재난관리 지휘부가 재난대응 비전문가인 행정관료 출신 공무원으로 구성되어 긴급한 위기상황에 적절하게 대처하지 못한다는 점이다. 단적인 예로 가장 선진화된 재난안전관리 기관인 미국의 국토안보부(Department of Homeland security) 산하 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency, FEMA)도 2005년 미국 루이지애나주 뉴올리언스를 강타한 허리케인 카트리나로 2,541명이 사망 또는 실종하는 등 지휘체계 의 혼란으로 즉각적인 대응에 실패하였다. 당시 FEMA의 청장은 재난관리 전문가가 아닌 관료 출신 이었으며 FEMA 간부 8명 중 5명은 재난업무와 무관한 인사로 밝혀진바 있다. 반면에 2012년에는 미 국 동부를 강타한 초대형 허리케인 샌디(Sandy)가 상륙했을 때, 현장전문가 출신인 FEMA청장은 피 해가 예상되는 지역을 긴급재난 지역으로 선포하고 CNN 등 미 언론들은 국립허리케인센터(National Hurricane Center)와 함께 샌디의 예상 진로를 추적하며 각 주정부의 대비태세를 실시간으로 중계 하였다. 해안가 주민 수십만 명이 대피했고, 해일 등에 대비해 주 방위군 6만여 명이 일사분란하게 움직여 피해를 최소화한 바 있다. FEMA는 시행착오를 거치면서 개선되었고 이제는 국민적 신뢰를 받는 기관으로 거듭났다. 재난관리시스템의 성공적인 구축은 재난안전 전문 인력이 좌우한다 해도 과언이 아니다. 재난안 전 관련 공무원은 방재안전직렬을 통한 방재안전직 등의 전문직 공무원으로 충원해야하며 기술직은 물론 행정직도 방재안전직으로 전직하여 국가의 재난안전 분야에 전념하는 조직문화를 형성해야한 다. 재난발생시 성공적인 초기대응 및 피해를 최소화하기 위해서는 유형별 재난전문가를 확보하고 재난수습 지원의 전문가를 양성하여 적재적소에 배치하여야 한다. 이와 같은 전문가 양성을 위해 대 학뿐만 아니라 대학원 방재관련 학과를 진흥시키고 이를 활용하여야 한다. 6. 재난안전 교육 및 훈련강화 재난 발생시 즉각적으로 피해를 최소화하는 행동지침이 실행되기 위해서는 재난안전행동 요령을 머리가 아닌 몸으로 기억해야한다. 재난안전 교육과 훈련은 보여주기 식의 보고용이 아닌 실전위주 로 이루어져야 한다는 의미이다. 실제로 사람에게 위급한 상황이 직면하게 되면 순간적으로 이성적 10 방재저널

새로운 국가재난안전관리시스템, 어떻게 구축할 것인가? 판단이 어려운 패닉(Panic)상태에 빠지고, 머리나 논리가 아닌 몸이 조건반사하는 습성이 있다고 한 다. 따라서 긴급 상황에 대처하기 위해서는 평소에 비상시 행동요령을 몸에 익혀 반복적인 교육과 훈련을 생활화하여야 한다. 이와 같이 주민에 대한 교육과 훈련뿐만 아니라 항공기의 기장 및 선박 의 선장, 승무원들과 같은 사고현장의 재난안전관리 책임자와 해양구조대, 경찰청, 소방서, 응급의 료시스템 등과 같은 국가 재난안전관리 기관의 긴급재난 대비 훈련도 매우중요하다. 한 예로 미국에 서는 2009년 1월 15일 승객 155명을 태운 US에어웨이 여객기가 미국 뉴욕의 라과디아 공항에서 이 륙한지 1분만에 새들이 비행기 엔진안으로 빨려들어 가면서 엔진이 멈추는 사고가 발생하였다. 사 고 당시 비행기의 고도는 900m로 가까운 공항으로의 회항이 불가능한 상태여서 기장은 뉴욕 허드 슨 강에 비상 착륙을 감행했다. 강 수면과 비행기와의 각도가 잘 맞지 않으면 비행기 본체가 두동강 이 날 수 있는 모험이었으나 기존에 이와 관련하여 반복적인 시뮬레이션 훈련을 해왔기에 무사히 비 상착륙에 성공하였다. 비상착륙전 기장과 승무원들은 관제탑에 연락하였고, 허드슨강에 비상착륙후 기장과 승무원들은 선체에 물이 차오르기 전에 승객 155명 모두를 선체 밖 항공기 날개로 유도하였 다. 비상착륙 3분만에 뉴욕항만청 구조팀이 헬기와 민간 구조선을 이끌고 출동하여 승객 155명 모 두를 사고 발생 23분만에 안전하게 구출하였다(그림2 참조). 많은 사람들에게 이 사고는 허드슨강 의 기적이라고 알려져 있다. 하지만 이 사고를 조사한 사고조사위원 존콕스는 이 사건과 관련된 모 든 사람들의 훌륭한 계획, 훌륭한 결정, 훌륭한 실행의 결과로 기존에 수없이 많은 연습과 훈련을 통해 정해진 대로 정확하게 움직인 시스템이라고 말했다. 그림 2. 허드슨강에 비상착륙한 US에어웨이 여객기 승객을 구조하는 모습 2014. VOL. 16 NO 2. 11

칼 럼 C o l u m n 7. 맺음말 우리는 세월호 침몰 사고를 겪으면서 너무나도 값비싼 희생을 치르고 많은 것을 깨달았다. 우리 모두는 이 소중한 교훈을 발판삼아 정부와 국민이 협력하여 선진적 재난안전관리시스템을 구축 하 는데 모든 역량을 집중해야한다. 새로운 국가재난안전관리시스템은 실제로 작동하는 재난안전관리 컨트롤타워의 구축, 지역 방재역량 강화를 통한 현장위주의 지휘시스템 도입, 재난안전 점검체계 확 립과 예방투자 확대, 재난안전 전문성 강화, 재난안전 교육과 훈련강화를 통하여 국가가 국민의 안 전을 보장하고 국민이 국가를 신뢰하는 시스템이 되기를 희망한다. 참고문헌 윤성규(2014), 국가 재난안전 문화정착 힘써야, 한국방재학회지 이명선(2013), 21세기 시민의식 선진화를 위한 제언, 선진화 포커스, 한국선진화포럼 장세정, 정종문(2014), 재난관리 통합 추세인데 안행부 방재청 10년째 암투, 중앙일보 정상만(2014), 국가안전처가 나아갈 방향, 헌정, 대한민국 헌정회 정상만(2014), 대통령의 재난관리기능 통합하겠다는 약속 지켜야, 중앙일보 정상만(2014), 안전관리, 현장기관의 권한 책임 강화해야, 경향신문 12 방재저널

칼 럼 C o l u m n 새로운 국가재난안전관리시스템, 어떻게 구축할 것인가? 국가안전기관의 효율적인 재난안전관리를 위한 방향성제고 Ⅰ. 서 론 최 예 환 한국방재협회 자문위원 한국방재학회 고문 강원대학교 명예교수 우리나라는 반만년 역사적 흐름 속에서 21세기에 들어와서 오늘날처럼 재난 안전관리에 온 국민들이 관심과 안전한 삶의 질을 추구해오고 안전성을 제고한 재난을 관리해야하고 극복해야 한다고 생각해 온 적은 없었다. 그렇다고 과거에 재난의 피해 규모나 빈도가 낮았던 것이 아닐것이다. 1960년~70년대에 우리나 라의 1인당 국민소득(GDP)이 67$ 정도로 세계 어느 나라보다도 못사는 나라에 서 2010년대에 들어와서 20,000$이 넘는 시대가되고 보니 소득이 적을 때의 재 난안전관리를 구축해오던 것이, 2013년에 24,000$대로 넘는 시대에 와서도 산 업화와 문화의 발달에 버금가는 재난안전관리가 미흡하여 안전을 위협하고, 소 득에 걸 맞는 재난안전관리가 체계적으로나 우리의 자세가 미흡함으로서 대형 사고가 빈번히 발생하고 있는 것이 아닌가 하고 스스로 자문자답해본다. 과거 1953년의 부산역전 대화재 사고에서 부터 최근 세월호 침몰사고에 이르 기까지 우리가 겪은 잊을 수 없는 재난들이 수 없이 많아 우리의 마음을 아프게 한다. 그뿐 아니라 지구의 이상 기후변화로 인해 우리나라에도 이상기후변화가 나타나 태풍의 피해가 크게 늘어나고 있는 실정이다. 그대표적인 것이 태풍 루 사(2002)와 태풍 매미(2003)를 들 수 있으며, 그 규모가 대형화되고, 기상재해 의 빈도가 잦아지고 있는 실정이다. 여러 분야에서 취약점을 각각 가지고 있으 므로 이와 같은 재난은 언제 어디서 얼마나 큰 규모로 일어날는지 아무도 예측 못하고 있다. 다만 재난은 옛 말처럼 유비무환( 有 備 無 患 ) 이란 말이 있듯이 미리 예측, 대 비, 대응을 하면 화를 면할 수도 있고, 줄일 수도 있다는 것으로 풀이되어 방재 분야에 대한 경고성 문구로 많이 제시되고 있다. 그뿐만이 아니라 소 잃고 외 2014. VOL. 16 NO 2. 13

칼 럼 C o l u m n 양간 고친다. 라는 격언도 우리에게 경종을 준다. 비록 소는 잃어버렸더라도 다음에는 소를 사육할 때 또 다시 잃어버리지 않기 위하여 외양간을 튼튼히 보수해야 똑 같은 화를 미연에 방지할 수 있지 않나 하는 뜻으로 해석되어 우리의 재난 속에 경고성 말로 쓰고 있다. 흔히 건설현장에 내건 표어를 보면, 금년은 무재해의 해입니다. 또는 금년은 무재해 원년으로 하겠습니다. 라는 플래카드를 써서 입구에 걸어놓은 것을 볼 때 재해 재난에 대해서 미리 대비, 예 방, 주의, 대응하는 것을 표어로 삼고 공사장 근로자나 지도 감독자에게 주의를 환기시키는 경고성 문구로 느껴질 때가 한 두 번이 아니었다. 공사현장에 뜻하지 않는 사고로 무고한 생명을 실수 또는 다른 원인으로 잃고 또 현장을 정상가동하려고 복구 기간이 많이 소요하게 되므로 이래저래 인명손 실, 물질손실이 이만저만이 아닐 것이다. 조그만 주의한다던지 취약성만 보완한다면 무사히 공사 진 행이 원만히 되고, 재해 재난을 미연에 방지는 할 수 있는 것을 우리는 너무나 소홀히 했고, 무책 임 했고, 반대로 몸에 배여 있는 교육실시와 체험을 익혀 잘하는 현장이나 공사장이 있는가 하면, 세월호 참사처럼 교육이나 훈련이 전혀 없이 서류상만 이상무라는 안전점검을 한다면 무슨 방재 또 는 재난을 저감시키거나 무재해로 갈 수 있는 방안이라고 생각할 수 있겠는가. 이제 우리는 소득과 문화수준이 선진국을 향해 새로운 미래지향적 방향으로 향하고 있다. 그렇다 면 과연 현재의 우리의 여건과 마음가짐과 제도와 운영이 과연 예상치 못한 재난에 대비할 수 있는 안전하고 충분하다고 볼 수 있을까? 어느 누구도 만족할 만한 답을 내지는 못 할 것이다. 이러한 시대적 요구에 맞추어 우리는 국가의 안전기관을 어떻게 신설하고 어느 방향으로 우리나 라를 이끌고 가느냐가 국가의 백년대계를 재난에 강한 나라 안전한 대한민국(Safety Korea) 으 로 이끌고 갈 수 있는 길이라고 생각한다. Ⅱ. 국가안전기관의 조직 방향 1. 정부조직개편 방향 우리나라는 정부 수립이후 약 60년 동안에 50여 차례 정부조직법이나 개별법령을 개정하여 정부 조직을 개편하는 등 정부조직 개편이 다른 나라들에 비해 빈도가 많은 셈이라고 보고 있다. 현 정부 출발 당시 이미 손질을 하여 종합적으로 한국의 조직개편은 작은 정부를 표방하면서 행정과 정부조 직의 효율성 제고를 목적으로 하거나 협조가 원만하지 못한 기관들을 통폐합함으로서 국가 정책 조 정을 원활히 하고 정책 추진의 효과성을 증진시킨다는 목적을 가지고 수행한 것으로 보고 있다. 그 러나 이번 세월호 참사사건으로 인해 재난안전에 문제가 발생하여 정부조직에 국가안전기관을 통폐 합하여 재난안전관리에 시너지효과나 재정적, 전략적 목적을 달성한다면 안전한국(Safety Korea) 14 방재저널

국가안전기관의 효율적인 재난안전관리를 위한 방향성제고 로 가는데 크게 기대되며, 소기의 목적을 달성할 수 있다고 본다. 따라서 이번에 국가에서 새로이 안전 분야의 국가기관을 신설하려고, 통폐합해서 조직개편하려고 하는 것은 시의 적절하다고 본다. 그런데 여기에는 기존의 안전부처에 타기능만 남겨놓아 부처의 신 설 및 통폐합은 매우 중요하다고 아니할 수 없다. 새로이 만드는 국가안전기관(처)는 명실상부한 국 가백년대계의 재난안전과 원래의 취지와 목적에 부합하는 자연과 함께하며 시민의 생명과 재산을 보호하고, 국가의 공공자산을 보호하고, 기반시설의 안전성과 사용의 편리성 증진을 통한 시민들의 생명과 복지의 문제를 관리하기위한 것으로 개인과 지역, 그리고 국가관리에 목적을 두어야 한다 고 보고 있다. 2. 재난 및 안전 관리의 기본법 정신 법령으로 재난 이라 함은 국민의 생명, 신체 및 재산과 국가에 피해를 주거나, 줄 수 있는 것으로 태풍, 호우, 화재 등이 발생하는 재해이며, 재난관리 라 함은 재난의 예방 대비 대응 복구를 위한하여 행하는 활동을 말한다. 라고 되어 있으며, 안전관리 라 함은 시설 및 물질 등으로부터 사람의 생명 신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 행하는 모든 활동을 말한다. 라고 되어 있다. 또한 재난의 종류는 자연재난, 인적재난, 사회적 재난으로 나누고 있다. 이러한 깊은 뜻에 부합하도 록 현 정부는 핵심 국정기조로 안전 을 내세우며, 부처 이름을 안전행정부로 개명하고, 재난과 안 전관리 기본법 을 개정하는 등 재난대응 체계를 전면 개편 했었다. 안전행정부에는 중앙재난안전대책본부(중대본)를 설치해 재난 발생시 컨트롤타워 기능을 총괄 할 수 있도록 법적 지위도 부여했었다. 그동안 중대본은 오래 동안 재난대응 역할을 주도하던 소방방재 청의 전면인력을 흡수하지 않은 채 조직했다. 이와 같은 여러 경황을 볼 때 이번에 새로 조직하는 국가안전기관의 통합개편은 어느 때보다도 중 요한 시험의 출발점이 되지 않나 생각한다. 그동안의 조직개편을 했더라도 이번 기회에 합리적이고 능률적이며, 통합관리를 지향할 수 있도록 개편되어야 한다고 본다. 따라서 각 부처내 재난 안전기 능의 중복 조정을 위해 각 부처 기획조정실내 재난안전총괄과 신설 등 합리적인 조직 개편을 한 다면 더욱 안전관리에 효율성을 높일 수 있다고 본다. 여러 선진국의 예를 보면 특히 미국은 국토안보부(DHS)안에 연방재난관리청(FEMA, Federation Emergency Management Agency)을 두고 관장하며, 협의를 통해 자원봉사단체(VOAD)운동의 성 장과 강화를 자발적인 조직들이 재난으로부터 준비하고, 대응하고 회복하는 최적의 방안을 하고 있 다. 독일에서도 위기관리조직체를 연방내무부 장관으로부터 행정 2차관 산하에 여러 위기 관리시스 템을 두고 있다. 일본에서도 위기관리 조직체계는 내각(총리) 산하에 두고 부대신, 내각관방(내각관 방장관)을 두고 조직체를 가지고 있으며, 프랑스도 내각장관 산하에 여러 지국설치와 국가안전위원 2014. VOL. 16 NO 2. 15

칼 럼 C o l u m n 회를 두고 있다. 우리나라도 이러한 기본정신과 목적에 따라 국가안전기관의 재난안전관리는 재난의 예방 대 비 대응 복구에 대한 총괄 조정하기 위하여 부처를 설치하고, 주무부처에서는 중앙사고 수습본 부 를 두어서 사고를 수습하는 것으로 하면 되지 않나 생각한다. 3. 조직 구성 (구조적/ 비구조적) 박대통령은 세월호 참사발생과 초동대처 및 수습과정에서 일어난 정부관계당국의 혼선과 상황전 반에 대한 사과를 했다. 이로 인해서 무능으로 들어난 해양 경찰청 해체와 국가 안전처 신설, 안전 행정부와 해양수산부 등의 개혁조치를 발표한 바 있다. 따라서 해경이 출발한 이래 구조 구난 업무 는 등한시하고, 수사와 외형적인 성장에 집중해 온 구조적인 문제가 지속되어 왔기 때문에 해양안전 에 대한 인력과 예산은 제대로 확보하지 않으며, 인명구조 훈련도 매우 부족한 것으로 지적하고, 재 난안전의 기능의 담당부처의 개선과 신설 또는 통폐합의 필요성이 대두하게 되었다. 결국은 국가안 전기관(처)의 신설을 결론내리고 해당부서의 구체적인 작업이 진행 중인 것으로 알고 있다. 그렇다면 새로이 신설되는 안전기관은 그 기능과 운영면에서 구조적/비구조적으로 합리적이고, 효율적인 운영관리를 제시해본다. 즉, 구조적인 조직과 편성 그리고 관리 및 장비의 선진화를 생각 하게 되고, 비구조적인 네트워크(Net Work)구축으로 제도 및 법규와 인재양성과 교육 및 R&D제도 를 도입하고 훈련이 해당부서에서 실제 상황에 버금가는 똑 같은 상황훈련을 주기적으로 실시해야 실제상황이 전개되었을 때 신속하게 대처할 수 있어 그 피해를 줄이고, 인명구조와 재난의 저감으로 목적을 이룰 수 있다고 본다. 1) 조직(안) 소방방재청(소방기능제외) 국무총리 국가안전기관(처) 안전행정부안전관리본부 타부처안전기능(원자력,시설안전) 재난방송 2) 비구조적(안) 재해보도에서 가장 강력한 영향력을 주는 것은 재난 방송이다. 천재지변이나 대형사고 등으로 국 민들의 인적, 물적 피해가 클 것으로 예상되거나 실제상황이 발생했을 경우 신속하고 효율적인 재난 방송을 실시함으로서 방송의 전파성이나 속보성 및 광역성 등의 특성을 살리는 길이 된다. 재난 발 16 방재저널

국가안전기관의 효율적인 재난안전관리를 위한 방향성제고 생시에 신속한 보도와 정확한 행동요령을 전달함으로서 국민들은 방송이 국가 방재기관으로서 그 기능을 잘 발휘해 줄 것을 기대하고 있으며, 그 만큼 방송이 공적으로 책무가 크다는 것을 나타내고 있다. 따라서 방송통신 융합정책으로 스마트 시대의 정책 효율성 제고를 위해 재난방송시스템을 기대하 고 있으며, 방송국 내에 두던지 신설되는 부처에 설치를 하던 간에 현재보다 더 합리적인 재난방송 기능을 갖추는 시스템으로 조직개편을 한다면 재난안전에 기대하는바 크다고 생각한다. 특히 대규 모의 홍수, 태풍, 지진, 폭설, 한파, 산불 및 대형화재, 건물 교량붕괴, 항공기추락, 선박침몰 등 피 해규모가 크거나 국민의 생명과 재산을 크게 해치는 사건 사고는 방송의 중요성을 재차 강조하지 않을 수 없다. 또한 방송뿐만 아니라 제도, 법규와 인재양성과 교육 및 R&D제를 도입해야 장래성이 있다고 본 다. 제도나 법규는 현실에 맞게 손질을 하고, 인재양성과 교육은 초등학교에서부터 중 고교까지 재 난안전 교육을 필수로 시켜야한다. 더 나아가 R&D연구비를 지속적으로 지원해서 재난 재해분야 에 안전을 위한 연구가 지속되어야 환경과 이상기후의 변화 속에 재난 재해를 극복할 수 있다고 생 각한다. Ⅲ. 유지 및 안전관리와 긴급대응체계 1. 환경변화에 기인한 재난 재해유형 지구 온난화나 지구촌의 오염, 대형재난 재해는 큰 뉴스거리가 아니라고 생각하고 있다. 최근 20년간에 이러한 환경변화는 우리의 환경과 동시에 우리의 미래를 더욱 불확실성을 지닌 사회로 몰 고 가기 때문이다. 오늘의 안전이 반드시 내일의 안전을 보장한다고 보기 어렵기 때문이다. 우리의 주위환경의 변화는 지구온난화로 최근 지구평균온도가 100년간에 0.74 C 상승하였고, 우리나라는 그 2배인 1.5 C 상승하였으며, 북극해빙 등의 원인으로 해수면상승은 지난 43년간(1964-2006)에 한반도연안 해수면은 약 8cm, 상승하였고, 같은 기간 동안 제주지역은 무려 22cm(매년 5.1mm)상 승하였다고 한다. 또한 CO 2 저감탄소세 등을 가져왔고, 오염이 가속화하여 공기, 수질, 토양, 오존 층의 파괴를 도래하였으며, 지구촌에 생태계는 원전과 핵물질로 방사능의 노출과 해양생태계의 생 물교란 등 우리의 환경을 더욱 불확실 하게 하고 있어 재난의 원인이 될 수 있다고 본다. 이하의 표 는 이러한 재난의 원인으로 나타나는 재난 재해유형도를 나타내었다. 2014. VOL. 16 NO 2. 17

칼 럼 C o l u m n 재난 재해유형도 구 분 내 용 인적재난 자연재난 복합재난 사회적재난 항공기(충돌, 추락), 터널, 화재, 철도, 건물붕괴, 선박침몰, 핵잠수함, 원자력발젼소, 폭발(가스, 석유), 케이블카, 테러(폭탄, 항공), 교통사고 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 조수, 대설, 가뭄, 지진, 황사, 쓰나미, 산사태, 토네이도, 화산 폭발 댐붕괴, 제방붕괴, 침수 에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도, 전염병 2. 현행 관계법규의 연구 현재 우리나라는 재난 재해 및 안전에 관한 법규들이 있다. 그것들을 살펴보면서 혹 우리가 더 연구하고 개정해야할 부분은 없는지 살펴보고자 한다. 첫째는 자연재해대책법에 관계법규를 보면, 재해에 관계되는 주요 법규로는 1사전재해영향성 검 토 협의(제4조), 2풍수해저감종합대책 수립(제16조), 3비상대처 계획 수립(제37조), 4재해복구 사업의 평가(제57조), 5그 밖의 대통령이 정하는 방재안전대책에 관한 업무 등이 있는데 심도 있게 검토하여 현 실정에 맞게 수정보완이 필요시 개정할 수도 있다고 본다. 둘째는 재해경감대책협의회는 자연재해대책법 제10조에 근거하여 회원 구성과 주요업무를 규정 하고 있다. 개정이 필요한 부분은 보완을 할 수도 있을 것으로 생각한다. 셋째는 재난 및 안전관리 기본법 내에 속한 법규이다. 즉, 1재난안전분야 종사자 교육(제29조 의 2), 2재난대비 능력보강 : 긴급구조 및 교육기관 지정(제55조), 3대국민안전교육 실시(제66 조의 5), 4안전교육 전문인력 양성 등(제66조의 6), 5재난 및 안전관리에 필요한 과학기술의 진흥(제71조)등 을 실정에 맞고, 미래지향적인 법규로 연구 검토할 필요가 있다. 3. 선진국 재난 재해 대응책 1) 미국 미국은 대통령 직속으로 연방재난관리청(FEMA)을 통하여 기능을 통합하고 조정하며, 중앙과 지방 정부에 역할분담하고, 재난구호를 기능별 기관역할분담을 하며, FEMA(연방재난관리청)은 재난관리 지원형으로 정책제시, 사고수습 후 사건 경과 및 대처, 문제점 등 상세히 보고서 작성과 동시에 현장 체험형 매뉴얼을 제공한다. 또한 FEMA에서는 육군공병단, 농림성 토양보전국 등 여러 기구가 있으 나, 주로 연방재난 관리청(FEMA)에서 통합관리한다. 그 외 재해보험 제도, 연구 및 교육, 예방활동 18 방재저널

국가안전기관의 효율적인 재난안전관리를 위한 방향성제고 등도 철저히 한다. 2) 일본 일본은 재해대책기본법 중심으로 지진방재에 대한 정교하고, 체계적인 법제를 가지고 재해별 단 계별 법률을 만들어서 중앙방재회의 중심으로 많은 재해를 겪으면서 발전을 해왔다. 또한 대지진의 경험을 통하여 방재교육을 철저히 하고, 재난 재해 체험과 대응방법 체험으로 실제 재해발생시 피 해의 최소화와 조기교육의 중요성을 강조하고 있다. 3) 독일 독일은 국민보호재난지원청 중심으로 주정부 등과 정보를 공유하고 신속대응하며, 공동신고상황 센터를 설립하여 긴급사태, 정보시스템(deNIS)을 구축하고, 반복 재난방지를 위한 사후 평가제도를 반드시 수행하고, 방재업무는 지자체 차원으로 수행하고, 주정부나 연방정부에서는 예산을 보조하 고 있다. 반복되는 재난 재해를 막기 위해서 철저한 사후평가제도를 실시하여, 주정부와 지방정부 의 재해보고서 작성과 예방대책설계를 하여 시행하고, 주민참여시스템과 정부조직과의 유기적 협력 을 구축하고 있다. 퀠른시 소방방재청의 슈미트박사는 재해의 사후평가 및 대책마련 등의 업무가 최일선 지자체 차 원에서 이루어지며, 주정부나 연방정부는 예산 등을 보조해줄 뿐이고, 실정을 잘 아는 지자체가 원 인을 평가하고 대책을 마련하여 빠르고 정확한 일처리가 가능하게 한다고 한다. 위와 같이 선진국의 재난 재해 상황을 살펴 볼 때, 가) 단일한 지휘체계, 매뉴얼에 따른 신속한 대응, 기관들의 유기적인 협조, 현장 중심, 재난 재해 대응 시스템 구축이 있어야 한다고 본다. 나) 미국은 통합적 관리방식이고, 일본은 분산적 관리방식을 적용하고 있으며, 미국은 수직적 구성 으로 연방정부 주정부간 긴밀한 협력체제이고, 수평적으로는 FEMA에 재난관련된 모든 책임과 의무를 통합하였다. 일본은 중앙방재회의에서 국가방재대책의 종합성과 계획성을 확보하고, 재 난대책조정과 결정을 하며, 사고시에 유형별 관리를 철저히 하고 있다. 또 각 성과 청은 재난관 련 업무를 분산하여 수행한다고 한다. 4. 긴급대응체계 우리나라의 긴급재난대응체계를 보면 사회적재난은 안전행정부, 자연적재난은 소방방재청으로 지휘체계의 혼선이 우려되며, 재해상황 발생시에 내부안보체계, 상황지휘 및 관리 등에 업무로 혼선 2014. VOL. 16 NO 2. 19

칼 럼 C o l u m n 될 우려가 있어 보인다. 즉 재난재해 시스템상으로는 재난 재해시 안전행정부 소속의 중앙재난안 전대책본부가 활동하고 국가위기관리매뉴얼은 크게 3단계로 표준매뉴얼, 실무매뉴얼, 현장매뉴얼 로 되어있고, 산하지원기관의 실무매뉴얼 200여개, 현장조치매뉴얼은 3,200여건으로 매우 혼잡스 럽다. 각 기관별 역할과 책임도 불명확함으로 대형사고시 체계적 대응에 한계를 가져오고, 매뉴얼 과다로 합리적인 통합적인 시스템 부재를 가져오기 쉽게 되어 있다. 따라서 최근 새로이 조직되는 안전기관(처)에서는 체계적인 대응을 할 수 있도록 새로운 매뉴얼을 만들고, 기존의 매뉴얼을 개선하여야 한다고 생각한다. Ⅳ. 재난안전의 연구 역할 1. 연구 개발 재난체계의 상황은 평범한 일상이 면서 생존과 결부되는 극한 상황까지 연계되어 재난 재해로부 터 생존한 사람의 경험과 다양한 전문가의 지식을 접목할 수 있는 과학기술연구(R&D사업)가 필요 하다. 뿐만 아니라 기술개발과정에서 발생할 수도 있는 불확실성을 현장에서 점검하고 사용자 참여 를 통하여 필요한 기술개발을 검증할 필요가 있다. 이러한 연구의 예로 과학기술은 NASA의 인명구조를 캡슐(피닉스)에서 부터 NASA의 특수음식, 박테리아로 부터의 건강유지를 위한 구리섬유의 의복, 광통신기술 프로젝트 등 종합적인 과학기술 의 발달로 우주를 정복하는데 안전을 최우선과제로 하여 연구를 해왔다. 따라서 전자, 정보, 통신, 기계, 생산가공, 교통, 항공우주, 천문 환경, 지구해양, 에너지, 자원, 원자력, 도시 건축 토목, 소재, 화학, 공정, 생명과학, 농림 수산, 보건 의료, 극한기술 등 각 분야에서 재난 재해에 관련된 지속적인 연구지원이 절실히 필요하고, 그밖에 이상기후와 지구온난 화 등에도 재난 재해의 원인이 될 수 있으므로 지속적인 연구와 개발을 통해서 재해의 예방을 함으 로서 가래로 막을 것을 호미로 막는다 라는 격언처럼 선진연구와 사전예방으로 사후복구비를 절약 하고, 재난의 안전을 기하는 재난안전관리의 지혜를 발휘할 때 오늘날의 불확실한 시대를 살아가는 올바른 생활 자세가 될 것이라고 생각한다. 2. 교육프로그램과 정책방향 최근에는 어린이가 감수성이 예민하여 핸드폰이나 컴퓨터를 많은 어린이가 다룰 줄 알고 장난감 처럼 사용하는 경우가 많은 것으로 알고 있다. 따라서 조기교육으로 재난안전교육을 프로그램에 넣 20 방재저널

국가안전기관의 효율적인 재난안전관리를 위한 방향성제고 어 교육시켜서 재난안전에 대해서 어릴 때부터 깊은 인식과 생활화하고, 방학을 이용해서 현장체험 과 생활화하는 일이 절실히 필요하다고 본다. 간단한 예로 지하철 화재발생시의 행동요령과 대피지 식을 넣어주어 체험을 통한 이론과 행동을 일치하는 체험교육이여야 산교육이 된다고 생각한다. 이 어린이들이 자라서 어른이 되어도 자연스러운 재난 재해관리의식을 지니고 보다 삶의 질을 높일 수 있다고 본다. 사전교육과 매뉴얼의 중요성을 알려주는 안전사건으로는 우리가 잘 알고 있는 칠레 광산사고이 다. 27일간의 광부구출 작전에 한사람의 희생자도 없이 전원구출한 성공의 Case이다. 이들은 매뉴 얼에 따라 광산붕괴 대피용 공간을 마련하고 침착하게 인내와 끈기와 지상과의 의견소통으로 재난 을 극복하고 매몰자 전원이 구조된 경우다. 이와 같이 우리한국도 재난 안전 분야별로 지속적인 연 구개발이 이루어져 국내외적으로 높이 평가할 수 있는 길로 매진해야 선진국으로 가는 지름길이 될 것이다. 또한 정책적으로 정부나 입법기관에서는 안전기관의 조직과 운영 및 예산이 뒷받침이 되도록 행 정부나 국회에서 합심하여 재난안전에 대한 각별한 관심과 배려가 뒤따라야 한다고 생각한다. 그러 한 후속조치가 없는 한 유지관리 및 지속적인 재난안전관리에 기여할 수가 없다고 생각한다. 위험사회(Risk Society)의 도래는 어떻게 미연에 방지할 수 없을까? 즉 사후처방보다는 어떤 재 난이 닥칠 것을 예상하고 사전에 예방하는 것이 재난을 저감하고 안전으로 가는 길이라고 생각한 다. 즉 안전한 한국을 만들기 위해 노력하려면, 첫째 사회적 인식의 변화가 있어야 한다. 다시 말하 면 외국에서는 재난안전훈련을 실상과 똑같이 훈련하고 예산도 뒷받침 하고 있다. 표준매뉴얼 개발 과 안전훈련 및 교육, 홍보 등으로 국민의 인식전환이 필요하다. 또한 안전교육이 실효성을 거두려 면 이론교육과 실습 및 체험교육을 반복해서 이루어져야 한다. 둘째는 국가 통합재난관리 시스템의 필요이다. 공통기능을 통폐합하고 조직역량을 강화하여 효율 적인 자원을 활용하는 것이다. 이번에 정부조직 개편은 국가안전처(안)를 신설하면서 안전행정부에 서 안전을 이관하고 해양수산부에서 해양구조 구난, 경비기능을 국가안전처(안)로 이관하고 해양 경찰청을 해체하는 안으로 잡고, 공무원인사, 정부조직, 전자정부기능을 이관하여 행정 혁신처(안) 도 구상 중인 것으로 보인다. 단일부처 조정하에 병렬적 다수 기관간의 연계성 강화와 모든 유형이나 규모의 재난에 대한 종합적 관리와 정보전달의 일원화 및 인지강화 그리고 재난발생시 총괄적 자원 동원과 신속한 대응 조치가 이 루어져야 한다. 현재 재난 재해 구호 투자가 미흡함으로 재난 재해분야에 국가예산 투자가 확대할 필요가 있다. 셋째 과학기술인 양성이다. 시설의 안전성 확보와 다양한 재난에 대한 대응기술을 개발하고 관리 를 예방시스템과 대응체계에 종사할 전문 인력을 양성하고, 위험영향평가 제도 도입을 실시하여 안 전도를 높이는 방안이다. 2014. VOL. 16 NO 2. 21

칼 럼 C o l u m n Ⅴ. 맺음말 인류사회가 발전하고 문명이 고도화 할수록 불확실한 사건사고가 일어나는 때에 우리나라에서도 재난안전관리를 위한 국가안전기관(처)를 신설한다면 그동안의 미흡했던 재난안전분야 에 안전한 한국(Safety Korea)실현에 기여하는 방안을 몇 가지로 요약해보면 다음과 같다. 첫째, 국민의식이 바뀌어야 한다. 돌다리도 두드리고 건너가는 안전을 실천하는 의식과 생각이 바뀌어야한다. 둘째, 정부조직에서 국가안전기관(처) 신설로서 병렬적인 재난안전 분야를 체계적이고 합리 적인 부서로 통폐합하여 효율성을 제고해야한다. 셋째, 과학기술을 방제분야에 도입하여 연구비 확대 지원과 실용성 있는 연구가 지속되어야 한다. 넷째, 국민의 재난안전 교육을 초등학교부터 중 고교까지 교육과 체험을 하고 해당 담당부서에 서는 실제와 똑같은 상황훈련을 주기적으로 실시해야한다. 다섯째, 방재제도의 합리성을 위하여 방재기사, 방재기술사 제도를 도입하고, 활성화해야 한다. 끝으로 재난에 강한 나라, 안전한 한국(Safety Korea)을 만드는 것이 곧 행복한 한국을 만드는 길 이라고 생각한다. 22 방재저널

기획특집 J O U R N A L O F D I S A S T E R P R E V E N T I O N

기획특집 대한민국 정부수립 후 주요재난 및 재난정책 변천사 J O U R N A L O F D I S A S T E R P R E V E N T I O N 1. 머리말 대한민국의 19대 대통령인 박근혜정부가 출범한지 416일 되는 봄 철 어느 날 아침, 남해안의 에머랄드빛 청정바다인 한려수도에서 김 근 영 강남대학교 교수 온 국민을 슬픔과 분노에 잠기게 한 재난이 발생했다. 2014년 4월 16일 오전 8시 48분, 진도 앞바다 맹골수도에서 승객과 선원을 합 해 476명을 태운 청해진해운 소속 여객선인 세월호가 급변침 후 급 감속하고, P자 형태로 표류하다 왼쪽으로 기울어 전복을 시작했다. 사고 직후인 오전 8시 52분, 배에 타고 있던 단원고 학생이 전남소 방본부에 사고를 신고하였고, 9시 2분 해양경찰청이 출동을 지시했 어도 사고 후 100여분이 지난 오전 10시 31분 세월호가 전복될 때 까지 총 탑승자의 36%에 불과한 172명만 구조되었다. 사고가 발생 하고 2달이 넘게 지난 현재까지도 12명을 찾지 못해 사망자 292명, 실종자 12명 등 총 304명의 대재앙을 초래한 세월호 참사는 안전관 리와 재난대응에 대한 대한민국의 수준을 전세계에 드러낸 대한민 국 재난사의 한 획을 긋는 사례다. 세월호 참사 수습책으로 박근혜대통령은 사고 34일째인 지난 5 월 19일 오전 9시 해양경찰청 해체와 관피아 척결, 국가안전처 신설 등을 포함한 대국민 담화문을 발표하였다. 대통령의 국가개조와 재 난관리시스템 개편 발표 후 정부는 지난 6월 9일 민간 전문가 9명 으로 직제개편위원회를 구성하여 국가안전처 신설과 안전행정부 해양수산부 기능 이관, 소방방재청 폐지 등을 골자로 하는 정부조 24 방재저널

대한민국 정부수립 후 주요재난 및 재난정책 변천사 직 개편법안을 마련하였다. 그러나 이 개편안은 이틀 후 인 11일 국회에 제출되어 현재까지 계류 중 에 있다. 한편 이러한 정부조직 개편안에 대해 소방조직과 응급의료 관련단체들은 반대의견을 제시 하고, 소방관들은 서울 광화문광장에서 릴레이 1인 시위까지 벌이고 있다. 아직 진행 중에 있는 정 부의 재난관리시스템 개편이 최종적으로 보일 모습은 시간이 지남에 따라 그 타협점을 찾게 될 것 이다. 그리고 이후 이 땅에서 살아가고 있는 사람들의 안전을 지키기 위해 그 실효성을 검증받게 될 것이다. 검증받기 충분한 기간이 지난 후 세월호 참사와 박근혜정부의 재난안전 관련 정책에 대한 평가는 역사에 어떻게 기록될까? 2014년에 촉발된 대한민국의 재난안전시스템 개편은 세월호 참사 라는 비극을 딛고 위대한 도약을 이룰 것인가? 아니면 재난 역사가들에게 문제의 본질을 바꾸지 못 한 또 다른 정책 실패로 인식될 것인가? 역사는 수많은 사건에 대한 그 시대 사람들의 도전과 노력으로 이루어진 일련의 흐름이며 재난과 방재의 역사 역시 마찬가지다. 1945년 8월 15일 일본 제국주의가 패망하고, 우리나라가 독립한 후 지난 70년 동안 우리나라에서는 수많은 재난과 사고가 발생하여 귀중한 생명과 재산을 잃고, 환경 과 삶의 터전이 파괴되었다. 역대정부는 대한민국 헌법 34조 6항의 국가는 재해를 예방하고 그 위 험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다 라는 법조항을 수호하기 위해서 다양한 재난 관련 법제도와 정책을 개발하여 운용하였다. 이 글은 해방 후 지난 70년 동안에 발생한 수많은 재난 중에서 우리나라 재난정책을 바꿀 정도로 우리사회에 영향을 끼친 주요 재난들과 이러한 재난들로 인해 수립된 재난정책들을 소개하기 위한 것이다. 단재 신채호 선생께서는 '역사를 망각한 민족에게 미래는 없다' 고 말씀하셨다. 세월호 참사를 잊지 않기 위해 역사 속의 다른 재난들을 기록에서 되살 려낸다. 특 집 2. 재난정책 여명기(1945~1961) : 1953년 부산역 화재와 1959년 태풍 사라 1945년 8월 일본이 무조건 항복하고 38선을 기준으로 남쪽에는 미군이, 북쪽에는 소련군이 진주 하면서 한반도는 남북으로 분단되었다. 1945년 9월 실시된 미군정이 1948년 8월 대한민국 정부의 수립으로 종식될 때까지 3년 동안 우리나라에서는 3건의 태풍이 통과하고, 다수의 화재가 발생했으 나 해방의 사회적 혼란 와중에 자세히 기록되지 못하고, 대책도 부실하였다. 1948년 대한민국 정부 가 수립되자 11주 4처의 정부조직 중 하나인 내무부가 재난정책의 주관부처로 결정되어 내무부 건 설국 이수과는 태풍 호우 등 풍수해대책을, 치안국 소방과는 소방대책을 각각 담당하게 하였다. 이 시기 1951년 부산 조병창화재, 1952년과 1953년 부산 국제시장화재, 1956년 삼천보 팡바다에 서의 태신호화재, 1956년 목포 남교동 공설시장화재 등 많은 화재사고가 발생하였으며 그 중 대표 적인 화재는 1953년 11월 27일 저녁 7시경 부산시에서 풍로불이 다다미에 옮겨서 발생한 부산역 화 2014. VOL. 16 NO 2. 25

기획특집 재사고다. 강풍으로 급속하게 확대되어 약 12시간 지속된 부산역 화재는 29명의 인명피해와 6천여 세대 3만명의 이재민, 가옥 3,132채 전소, 1백 77억환의 재산피해를 초래하였으며 부산시 중구지역 의 절반에 피해를 입혀 1958년 3월 11일 소방법 제정의 계기가 되었다. 1950년부터 1961년까지 풍수해도 대한민국에 막대한 인명 재산 피해를 발생시켰다. 1959년에 한반도를 통과한 2개의 태풍 중 두번째인 태풍 사라 이전에도 최소 7개의 태풍이 한반도를 지나면 서 심각한 풍수해 피해를 야기하였다. 그러나 1959년 9월 11일에 사이판 섬에서 발생한 중심기압 905hPa의 초A급 태풍 제14호 사라(Sarah)는 18일 새벽 제주 해상에 진출하여 최대 순간풍속 46.1 m s과 165.4mm의 강우량으로 남해안과 영남지방을 강타하면서 전국적으로 750명의 사망자와 선박 9,329척, 주택 12,366동의 파손, 재산피해 662억원을 결과하였다. 부산시내는 해상 방파제가 파괴 되어 해수가 범람하게 되었고, 남포동과 태평동 일대가 침수되어 육상 행상교통과 전신전화가 두 절되면서 105만명의 부산시민이 외부와 연락이 단절되면서 고립되었다. 낙동강과 섬진강이 범람하 면서 목포와 여수지역의 배전시설이 파손되어 단전되었고, 경남 하동시는 물바다가 되는 등 풍수해 가 극심하였다. 그러나 1960년 이전까지는 풍수해 관련법령이 제정되지 않아 태풍 사라 대책은 같은 해 9월 25일 정례국무회의에서 태풍 긴급복구사업비로 총 4,400백만원을 지출할 것을 결의하여 실시하였다. 이 와 같이 이시기의 풍수해와 같은 자연재난에 대한 정부정책은 임시방편적으로 국무회의 의결을 거 쳐 범정부적으로 지원하거나 선례에 의해 부처별로 각각 수행되고 있었다. 태풍 사라를 계기로 정부 는 1961년 7월 22일 각령 제66호로 경제기획원 산하에 국토건설청을 신설하고, 같은 해 8월 21일에 는 각령 제104호로 영주수해복구사업소를 설치하여 수해복구를 위한 조직체계를 갖추기 시작하였 다. 그리고 같은 해 12월 30일 하천법을 제정하여 자연재난에 대한 정부정책의 초석을 놓았다. 3. 재난정책 태동기(1962~1974) : 태풍 올가와 대연각 화재 이 시기의 대표적인 자연재난은 1963년 태풍 샤리(Shirley), 태풍 베스(Ves), 태풍 헬렌(Helen), 1966년 태풍 위니(Winnie)와 베티(Betty), 1970년 태풍 올가(Olga)와 태풍 빌리(Bille), 1973년 태 풍 아이리스(Iris), 1974년 태풍 길다(Gilda) 등의 태풍과 1962년 순천수해로 대표되는 집중호우다. 경제발전으로 시가지가 조성되면서 전국 각지의 도시들은 급격하게 풍수해의 위험에 노출되기 시작 하였다. 인적재난 측면에서는 1971년 크리스마스날인 12월 25일 오전 10시경 서울시 충무로에서 발 생한 대연각 화재이다. 호텔 1층 커피숍주방에 있는 프로판 가스통의 낡은 호스에서 가스가 누출되 어 발생한 화재는 삽시간에 건물 전체로 확산되어 사망 163명, 부상 63명 등 총 226명의 인명피해 와 8억여원의 재산피해를 발생시켰다. 또한 1974년 11월 3일 오전 3시경에는 서울시 청량리에 위치 26 방재저널

대한민국 정부수립 후 주요재난 및 재난정책 변천사 한 대왕코너 6층 브라운호텔에서 화재가 발생하여 사망 88명과 부상 31명을 포함한 총 119명의 인 명피해와 2억여원의 재산피해가 발생하였다. 1962년 6월 16일 정부는 각령 제821호를 통하여 풍수해대책위원회 규정을 발표하였으며 6월 18 일에는 법률 제1912호를 근거로 경제기획원의 국토건설청을 건설부로 확대 개편하면서 자연재난에 대한 방재정책을 담당하도록 하였다. 1962년 우리나라의 경제 발전을 위해 경제개발 5개년 계획이 시작되면서 다목적 댐 건설, 하천개수사업 실시 등 풍수해 예방사업이 추진되었다. 1963년 7월 10 일에는 각령 제1380호를 근거로 건설부 수자원국에 방재과가 신설되어 종합적인 방재대책을 추진 하기 시작하였다. 1967년 2월 28일에는 자연재난에 대한 방재대책을 명확하게 규정하는 풍수해대 책법을 제정하였고, 1974년 7월 4일에는 한강홍수통제소가 개소되어 홍수통제업무도 제자리를 잡 게 되었다. 경제개발 5개년계획이 지속적으로 진행되면서 다목적댐이 건설되고 하천 정비사업이 시 행되면서 근원적인 풍수해예방을 위한 방재정책이 추진되었다. 소방분야에서는 1962년 12월 2일 각령 제1063호로 내무부에 소방행정심의회를 설치하였으나 1970년 8월 30일 법률 제2210호를 통해 정부조직법을 개정하면서 내무부의 소방기능을 삭제하고, 지방자치단체가 소방기능을 수행하도록 하였다. 그러나 지방에서의 소방사무는 서울시와 부산시에 서만 수행되다가 1974년 12월 31일 대통령령 제7505호를 통해 치안국이 치안본부로 개편되면서 소 방과가 다시 신설되어 소방업무를 수행하게 되었다. 특 집 4. 재난정책 정립기(1975~1991) : 홍성지진과 인도차이나사태 1978년 10월 7일 오후 6시 21분에 충청남도 서북부지방에서 시작되어 약 3분간 지속된 규모 5.0 의 지진은 충남 홍성군 일대에 큰 피해를 발생시켰으며 우리나라가 지진으로부터 안전한 국가가 아 님을 입증하였다. 주택 2,840여동에서 균열이 발생하였고, 홍주 성곽이 무너졌으며 12개 공공기 관의 유리창 500여장이 파손되어 총 3억원의 재산피해가 발생하였다. 또한 1979년에는 제10호 태 풍 어빙(Irving)이 지나가자 바로 제11호 태풍 주디(Judy)가 8월 24일 오전 한반도에 통과하여 사 망 126명, 실종 10명 등 총 136명의 인명피해와 2만여명의 이재민, 502억원의 재산피해를 발생시켰 다. 1981년 8월 30일에는 태풍 아그네스(Agnes)가 통과하여 139명의 인명피해와 14천명의 이재민, 982억원의 재산피해를 야기하였고, 1987년 7월 15일에는 태풍 셀마(Thelma)가 사망 178명, 실종 167명의 총 345명에 달하는 인명피해를 발생시켰고, 이재민 99천명과 재산피해 3,913억원을 결과 하였다. 이 시기 인적재난 중에서 대표적인 사례는 1984년 1월 14일 부산시 대아호텔에서 발생한 화 재와 1986년 8월 4일에 발생한 독립기념관 화재가 있다. 1975년 월남 패망으로 종결된 인도차이나사태로 우리나라 국민들은 안보에 심각한 위협을 느끼게 2014. VOL. 16 NO 2. 27

기획특집 되었다. 그결과 1975년 7월 23일 법률 제2772호를 통해 정부조직법을 개정하여 민방위제도를 도입 하였고, 7월 25일에는 법률 제2776호로 민방위기봉법을 제정하여 내무부에 민방위본부를 설치하였 다. 그리고 치안국내에 있던 소방과를 민방위본부내 소방국으로 확대 개편하였다. 또한 1990년 한 강하류 일산제방의 붕괴로 인한 대규모 침수를 경험한 후 1990년 12월 27일 법률 4268호로 정부조 직법을 개정하면서 부직 조항으로 풍수해대책법을 개정하여 방재대책기능을 건설부에서 내무부로 이관하였다. 5. 재난정책 전환기(1992~2004) : 성수대교 삼풍백과점 붕괴와 태풍 루사, 대구지하철 참사 지난 30년 동안 급속도로 진행된 압축적 경제개발과 도시발전의 여파로 1993~1995년의 3년 동 안 다양한 유형의 인적재난이 발생하였다. 1993년 3월 28일에는 구포 무궁화호 열차 전복사고(사망 자 78명)가, 1993년 7월 26일에는 목포행 아시아나 항공기 추락사고(사망자 66명)가, 1994년 10월 21일에는 성수대교 붕괴사고(사망자 32명)가, 1994년 10월 24일에는 충주호 유람선 화재사고(사망 자 25명)가, 1994년 12월 7일에는 서울시 아현동 가스폭발사고(사망자 12명)가, 1995년 2월 28일에 는 한진 부산호 화재사고(사망자 26명)가 1995년 4월 28일에는 대구 지하철공사장 도시가스 폭발사 고(사망자 101명)가 연이어 발생하였다. 그리고 이러한 일련의 인적재난을 대표하는 사망자 502명 을 결과한 삼풍백화점 붕괴사고가 1995년 6월 29일 발생하였다. 그 시기 정부를 이끌었던 김영삼정 부는 사고공화국이라 불리게 되었고, 이러한 재난들을 계기로 인적재난을 다루는 재난관리법이 신 설되었으며 1998년 국민의 정부가 들어서자 총무처와 내무부를 통합해 행정자치부를 신설하면서 민방위재난통제본부를 통해 민방위와 소방, 방재를 한 조직으로 구성하였다. 이러한 1990년대 초반의 재난발생은 10년 후 유사하게 다시 진행되었다. 2002년 8월 30일 9월 1일 동안 한반도를 통과한 태풍 루사는 인명피해 246명, 재산피해 5조원 등 막대한 피해를 결과하 였다. 또한 2003년 2월 18일 참여정부 출범을 앞두고 발생한 대구지하철참사는 사망 192명, 부상 148명 등 총 340명의 인명피해를 초래하여 국가 재난관리를 개편해야 한다는 국민의 요구가 신정부 에 쏟아지게 되었다. 이러한 국민의 열망을 담아 참여정부는 2월 25일 국회에 재해대책 특위를 구 성하고 3월 17일 행정자치부내에 국가 재난관리시스템 기획단을 설치하게 되었다. 그리고 TF팀에 서 약 1년여의 작업을 수행하여 2004년 3월 재난 및 안전관리기본법을 제정하고, 같은 해 6월에는 정부 역사상 최초의 국가 재난관리 전담기구인 소방방재청을 출범하였다. 28 방재저널

대한민국 정부수립 후 주요재난 및 재난정책 변천사 6. 맺음말 : 소방방재청 출범에서 세월호사건까지 2004년 6월 1일 소방방재청이 출범한 후 지난 10년 동안 우리나라 방재정책에서는 많은 변화가 있었다. 민방위를 주로 담당하는 민방위교육관이 중앙민방위방재교육원으로 확대되었고, 국립방재 연구소는 국립재난안전연구원으로 확장되었다. 참여정부 출범 초 행정자치부내에 2개과로 구성된 국가기반체계관련부서는 이명박정부 출범 후 비상기획위원회를 흡수하여 박근혜정부 출범후 안전 관리본부로 확대 개편되었고, 2차례에 걸쳐 국가안전관리기본계획이 수립되었다. 금번 2014년 4월 16일에 발생한 세월호사건으로 현재 박근혜대통령은 재난관련 정부조직의 개편을 발표하였다. 그 개편의 끝이 어디인지 방재 전문가들이 관심을 가지고 지켜보아야 할 때다. 특 집 참고문헌 관계부처 합동(2013), 국민안전종합대책. 국무총리 국무조정실 수해방지대책기획단(2003), 수해방지대책 백서. 내무부 중앙재해대책본부(1995), 재해극복30년사(1963~1993). 대통령 비서실 수해방지대책기획단(1999) 수해방지종합대책 백서. 소방방재청(2004), SAFE KOREA 발전과제 추진계획 Ⅰ. 소방방재청(2007), 소방방재정책백서. 소방방재청(2009), 재난관리 60년사. 행정안전부(2008), 통합적 재난 안전관리 종합대책. 행정안전부(2010), 2010국가안전관리기본계획. 행정자치부 국가재난관리시스템기획단(2003), 국가 재난관리 종합대책. 행정자치부(2006), 제1차(2005~2009) 국가안전관리기본계획. 2014. VOL. 16 NO 2. 29

기획특집 체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 J O U R N A L O F D I S A S T E R P R E V E N T I O N 1. 서론 최근 기후변화로 인해 자연재해 발생이 빈번해지고, 재난의 규모 와 발생유형이 대형화, 다양화로 진행되고 있으며 언제, 어디에서 발 이 창 희 중원대학교 조교수 정 우 영 강릉원주대학교 교수 김 종 수 (특)한국방재협회 사무총장 생할지 예측하기가 힘들고 장비부족 사태로 인한 재해 피해규모가 커지고 있다. 또한 시 군 구, 유관기관이 상시적으로 보유하고 있 는 방재자원으로는 재난 피해 규모를 감당하기 어려우며, 타 시 도 및 시 군 구, 유관 및 민간기관의 소유자원 현황 파악이 미비하여 재난발생시 효율성과 신속성을 확보하기 어려운 실정 이다. 체계적인 재난 관리 체계를 구축하기 위해서는 방재 자원의 현행 화 및 방재자원의 활용성을 향상시킬 수 있는 방재자원관리 시스템 의 개발과 중앙의 각 부처와 도 시 군 구 및 유관기관의 협력 체 계 구축 등의 방재자원에 대한 관리체계가 선행되어야 한다. 그러 나 현재 구축되어 있는 방재자원의 관리체계 및 동원시스템은 인 적, 물적 방재 자원을 각 부처에서 운용하고 있어 신속과 긴급을 요 하는 방재 현장에서 공동 활용 및 역할 분담을 위한 협업체계가 미 흡한 상황이다. 이는 기관별 방재물자 보유 및 동원기준이 없고, 재 난 현장 특성을 무시한 방재자원의 지원으로 원활한 재난 수습활동 이 어렵기 때문이다. 그러므로 유관기관 및 민간기관, 단체 등에서 보유하고 있는 방재 자원을 재해발생시 효율적으로 활용하기 위한 행정적 시스템 체계 마련이 시급한 상황이며, 재난발생 시 곳곳에서 보유하고 있는 자 30 방재저널

체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 원의 보유량과 수요량을 통하여 지자체가 보유한 자원이 부족할 경우 시 도 및 민간단체로부터 신 속하고 적절하게 자원을 지원받을 수 있는 체계 구축이 필요하다. 즉 범정부 차원의 방재자원 협업 체계 구축 및 수요자 중심의 신속한 투입과 대응으로 재난 피해의 최소화가 필요하다. 또한 중앙 각 부처, 시 도 및 시 군 구 지자체, 시 군 구 내 유관기관, 군, 민간단체별 개별적으로 관리되고 있는 방재자원을 보다 체계적으로 관리하여 긴급 상황 발생 시 신속하게 투입되기 위한 방안을 모색 되어야 한다. 특 집 2. 방재자원 관리체계 미흡에 따른 피해확산사례 가. 삼풍백화점 붕괴사고 ( 95. 서울) 95. 6. 29 17:55 서울 서초동 1685-3번지 삼풍백화점 붕괴되어 사망 502명, 부상자 937명 등 총 1,439명 인명피해 발생 사고분석 - 구조기관에 붕괴사고 시 필수장비(포크레인, 살수차 등)인 기초 장비가 없어 동원지연 등으로 초 동대응 지연에 따른 대규모 인명피해발생 - 붕괴건물 구조도가 사고발생 후 58시간 만에 건물 평면도 입수되는 등 사고발생 초기에 기관 간 업무협의 지연 민 관 군의 협업체계가 구축되지 않아 각종 장비, 자재가 적시에 지원되지 못 하거나 너무 편중되는 등 방재자원 지원체계에 문제 도출 나. 대구 지하철 화재사고 ( 03. 대구) 03. 2. 18 대구지하철 중앙로역 전동차 내에서의 방화로 대형화재가 발생되어 사망 192명, 부상 148명 및 614억원의 물적피해 발생 사고분석 - 지하철 내에 소화기가 2개 밖에 배치되어 있지 않아 인적재난 발생에 대비한 기본 장비가 제대로 비치되지 않아 초동대응 불가 - 긴급구조기관의 방독면, 산소통 등 방재장비 비축량 부족으로 3시간 이상 현장진입 불가능 2014. VOL. 16 NO 2. 31

기획특집 기본장비 등 방재자원을 비축, 관리하고 있는 기관간 협업체계가 구축되지 않아 신속하고 정 확한 방재자원 동원이 불가능 다. 허베이 스피리트호 유류오염사고( 07. 태안) 07. 12. 7 태안 앞 바다에서 삼성중공업 소속 11,828톤급 크레인 바지선 삼성1호가 정박 중인 홍 콩 선적 146,848톤급 유조선 허베이 스피리트호와 충돌하여 유조선에 실려있던 원유 10,900톤 (12,547kl)dl 해상에 유출 사고분석 - 오일펜스, 그물망, 유회수기, 유처리제 등 응급초동 및 긴급조치를 위한 물자 부족으로 초동대응 지연에 따라 유류오염지역이 광범위 확산 - 50만명이 넘는 자원봉사가 기름덩이를 제거하는 데 동참했으나 흡착포 등 물자부족으로 방재 지 원체계의 혼선 초래 흡착포 등 물자 동원이 늦어짐에 따라 유류오염 확산범위가 점점 커졌으며, 그에 따른 흡착포 가 점점 더 필요하게 되는 악순환 반복. 부족한 흡착포를 해외에서 수입해야 하는 사태 발생 라. 풍수해 등 자연재해 02년 루사, 03년 매미와 같은 대규모 풍수해 및 10년 동해안 지방에 발생한 대규모 폭설 등 매년 반복해서 자연재해가 발생하고 있음 사고분석 - 해당 지자체별 응급 복구 자재 일부를 확보하고는 있으나, 피해 시설물별 관리주체별로 관리함에 따라 자원확보 사항이 파악되지 못함 - 피해발생시 해당지역에 가장 신속하게 자원을 투입할 수 있는 체계가 미흡 지역공동체간 방재자원 지원에 대한 네트워크 구축 및 자원 확보 /배치 기준이 미흡하여 초기 대응 실패에 따른 인적 물적 피해 확산 32 방재저널

체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 특 집 그림 1. 방재자원 관리체계 미흡에 따른 피해 확산 사례 3. 국내 방재자원 운영 현황 소방방재청, 지자체, 지방국토관리청, 민간장비운영기관을 통해 국내 방재자원 운영현황 및 동 원체계를 조사하였다. 표 1은 국가방재자원(자재, 장비) 및 한국건설기계산업협회, 대한건설기계협 회 등 민간기관에서의 방재자원을 운영하는 실태를 조사한 것을 정리한 것이다. 방재자원 동원체계 는 그림 2와 같이 총 3단계로 각 단계에 맞는 순서를 통하여 재난에 대응 하고 있다. 방재자원 동원 체계 1단계는 재난발생 시 피해발생 시 군 구에서 1차적으로 자체 방재자원을 동원하여 피해지 역 내 대응하거나, 공공기관 내 보유한 방재자원과 지역 내 방재자원 동원을 위하여 사전 협약된 민 간 피해복구 건설회사를 통해 우선적으로 자원을 투입하며, 지역 내 발생된 피해규모가 상대적으로 클 경우, 투입된 민간건설회사에 의하여 추가 방재자원이 투입되어 복구를 진행한다. 2단계는 시 군 구의 방재자원만으로 피해대응이 어려울 시 상위기관인 시 도 재난안전대책본부에 지원을 요 청하여 시 도 관할지역 내 공공ㆍ유관기관 및 관내의 민간 소유 방재자원의 지원을 받는다. 3단계 는 다 큰 재해가 발생한 경우 중앙재난안전대책본부에 지원을 요청하여 중앙부처 소속 산하기관 및 민간단체의 자원에 대한 지원을 받는 체계로 구성되어 있다. 그러나, 방재자원에 대한 보유물량은 지자체별로 NDMS(National Disaster Management System, 국가재난관리시스템)를 통해 확인할 수 있으나 데이터의 현행화가 제대로 이루어지고 있지 않으며, 실제 시, 군, 구에서는 별도의 방재 자원관리 대장을 관리함에 따라서 시스템의 활용성이 낮고, 국가재난관리정보시스템(NDMS)은 중 앙 보고용으로 사용되고 있다. 동일한 장비 및 인력의 경우에 서로에 대한 자원명, 용량 및 규격 등 이 불일치함에 따라서 동원 및 지원 요청 시에 방재자원 동원에 혼란이 발생할 수 있고, 현재 구축 되어 있는 방재자원의 관리체계 및 동원시스템은 인적, 물적 방재 자원을 각 부처에서 운용하고 있 어 신속과 긴급을 요하는 방재 현장에서 공동 활용 및 역할 분담을 위한 협업체계 구축이 미흡한 상 황이다. 한편 현행 방재자원 시스템에 대하여 실제 지자체 현장공무원에 설문한 결과 잘 알고있 다 라고 대답한 경우는 전체 조사자 중 15%로 현행 방재자원 동원체계에 대한 지역 내 현장공무원 2014. VOL. 16 NO 2. 33

기획특집 의 인식률은 매우 낮은 것으로 조사되었다. 따라서 보다 체계적인 방재자원 동원체계에 대한 가이드 라인 구축도 매우 중요하나 실제 현장 담당공무원에 대한 자원동원체계의 개념과 기대효과에 대한 홍보 및 교육 또한 매우 중요하게 고려되어야 할 것이다. 표 1. 방재자원 운영 실태 구 분 조사 내용 운영 실태 국가방재자원 (자재) 국가방재자원 (자재) 재난발생시 방재자원 동원 및 운영방법? 자체구매, 비축관리? 동원자재 보상방법? 상호 연계관리 상태는? NDMS 입력시스템과 자재대장의 일치여부? 국가방재자원 동원체계 구축 필요성? NDMS 입력자료와 확보 출처는? 시스템상의 양식과 관리대장 양식의 동일성 여부? 유관기관 등 자재지원시 관리방법? NDMS 시스템상 방재자원 동원체계 및 대응절차는? - 시군간 응원체계 협약 1차적으로 시군단위에서자원정보 파악이 제대로 이루어지지 않아 많은 문제점이 발생 방재자재가 필요한 시점에 효율적으로 공급되지 못함 - 수방방재창고활용 자재관리 현재 NDMS에서 관리되고 있는 자원을 사용 가능한 자원을 입력하는 것이 중요함 : 방재자재의 양보다 질이 우선시 되어야 함 - 동원자재 실비보상 - 상호연계 현재 각 시스템에서 자재에 대한 정보의 상호 연계 및 관리가 미흡한 상태임 각 시스템에 자원정보 입력 시 보유 자원의 규격이 모두 상이하고, 체계적인 분류 기준이 마련되지 않아 혼란이 가중됨 - 불일치 현재 NDMS 입력내용과 수기로 작성한 자재대장이 불일치 함 NDMS는 형식적 업무에 국한됨 실제 시스템 사용이 어려워 수기로 작성된 별도의 데이터를 생성하여 관리함 - 필요 사전에 방재자재 및 물자에 대한 확보를 통해 방재자원의 동원 효율성을 높일 필요성이 있음 수기로 작성된 별도의 수불대장을 통해 NDMS에 입력하여 이중 관리함 수방방재창고에 보관된 물품을 실셈하여 현황관리 - 불일치 시스템과 관리대장의 양식 불일치는 시스템 상에 자원정보 입력 시간이 오래 소요되고, 보유 자원의 규격이 모두 상이하기 때문에 동일한 양식으로 관리가 불가능 함 - 소모품으로 관리대상 제외 풍수해나 대설 등의 자연재난으로 인해 지원되는 방재자재에 대해서는 소모품으로 간주하여 관리대상에서 제외 - 없음 현재 재난발생 시 NDMS를 통한 방재자원 동원 및 대응절차는 미흡한 상태임 34 방재저널

체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 국가방재자원 (자재) 시스템 상의 방재자원 유관기관 지원/보상방법? 자체구매장비, 임차, 유관기관/ 단체 등으로부터 장비 지원방법은? - 없음 재난상황 종료 후 대응 및 복구에 투입된 자원에 대한 보상계획을 수립하고 이에 따라 다시 예산계획을 수립해야하기 때문에 많은 애로사항이 있음 - 시군간 응원체계협약 및 관내건설기계 연합회 업무협조 방재장비 보관 및 운영은 평시에는 장비보유자의 생업에 이용되며 재난발생 시 유관기관 및 관련협회에 업무협조 요청을 통해 운영됨 방재장비 보관 및 운영은 재난발생 시 유선으로 관련장비 협회에 상황 전파를 실시하고 협회 자체적으로 운용 가능한 장비를 지원 하고 있음 타 지역의 장비지원은 장비보유자의 생업활동과 보상 등의 여러 가지 제약조건으로 동원이 거의 불가능함 특 집 NDMS 등 시스템과 상호연계관리상태는? - 상호연계 건설기계연합회 등 각종장비관련협회에 장비보유 현황을 요청해 수기 또는 엑셀 형식의 자료를 구축하여 관리함 구축된 자료를 통해 NDMS에 입력하여 시스템 정보구축 국가방재자원 (장비) NDMS 입력시스템과 자재대장의 일치여부? 재난시 시스템을 통한 방재장비를 활용하는지? - 불일치 협회에서 관리하는 장비현황을 NDMS에 주기적으로 업데이트하는 것이 사실상 불가능함 담당자의 업무가 가중되고 협회에서도 현황파악이 제대로 이루어지지 않음 - 활용치 않음 시스템을 통한 구체적인 방재장비 활용방안이 없음 현재 방재장비 동원체계는 공문발송과 유선을 통한 상황전파 후 장비 및 시설을 동원하는 실정임 시스템을 사용하여 확보하는 것보다 유선을 통한 장비의 확보가 신속하고, 해당조직과 시스템연동이 되지 않아 시스템 상 자원확보가 불가능함 NDMS 입력자료출처 및 현황관리는? 방재자원의 NDMS 입력자료는 장비관련 협회에서 제공한 장비관리 현황을 토대로 시스템에 입력됨 방재장비 구매 및 비축현황 관리는 재난관련 부서와 민방위 관련부서 별로 관리되고 있음 시스템상의 양식과 관리대장 양식의 통일성 여부? - 없음 시스템상의 장비관리양식이 복잡하고 입력시간이 오래걸리기 때문에 자체 제작된 관리대장을 통해서 관리 자체장비 관리대장비치 및 관리방법? - 부서별 장비에 대한 자체장비 관리대장은 부서별 업무담당자가 직접 관리함 유관기관 등 장비지원 시 보상방법? - 실비보상 재난발생 시 동원된장비 및 시설의 보상은 항목이 응급복구가 아닌 공사비로 들어가게 됨 기준단가는 해당장비 및 시설의 1일 운임요율표를 통해 산정하게 됨 산정된 금액을 통해 예산계획을 수정하여 보상금액을 지급하게 됨 2014. VOL. 16 NO 2. 35

기획특집 국가방재자원 (장비) 민간방재자원 (한국건설 기계산업협회, 대한건설 기계협회) 국가방재자원시스템 운영 현황 재난발생시 자원동원 요청에 대한 작업인부들의 반응 민간자원 DB화에 대한 의견 자원동원 요청 및 보상관련 기존의 NDMS 시스템은 사용방법이 어렵고 해당 업무 담당자의 업무처리량을 가중시켜 사용빈도가 낮고 형식적인 업무처리에 머물고 있음 NDMS와 비슷한 기능을 가진 새올행정시스템의 민방위 자원관리시스템과 방재자원 관련시스템이 중복되어 일원화된 관리구축이 필요함 자원동원 요청기관은 주로 관공서이며 어음이 아닌 현금 제공이 가능하기 때문에 작업현장에 투입되는 것을 선호하는 편 국가 재난 피해저감을 위한 동원지원에 대하여 큰 혜택이 없음 민간사업자가 보유한 모든 자원을 DB화하는 것은 현실성이 없음 MOU체결이나 기타 연간 자원동원에 협의한 사업자에 한해 DB를 구축하는 방안이 현실성 있음 통합DB 구축 시민간 자원운용자는 보유한 자원량에 대해서 보고에 대한 번거로움으로 인하여 참여율이 떨어질것임 요청이 구두상으로 진행되기 때문에 계약에 대한 정확한 명시가 없어 작업 종료 후 정산시 계약과는 다르게 집행됨 민간자원 운용자 입장에서 동원지원에 대해 큰 혜택이 존재하지 않으므로 참여의 필요성을 느끼지 못함 그림 2. 현행 방재자원 동원체계 구조 36 방재저널

체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 4. 방재자원 운영 개선방안 가. 방재자원의 체계적 분류 특 집 재난정보공동활용시스템의 물자, 인력정보에는 소방방재청이 보유하고 있는 자원현황과 대한적 십자사의 구호물자, 국방부가 보유하고 있는 군지원물자의 정보가 제공되고 있다. 하지만 유형(자원 별, 재난유형)에 따른 분류가 되고 있지 못하며 국가지원물자의 경우, 시스템 구축 당시 일괄로 등 록된 파일 형식의 데이터로서 실시간 자료가 아니며, 제공되는 기관에 따라서 업데이트 주기가 다르 기 때문에 재난발생시 활용성의 문제가 제기되고 있다. 따라서 과거 재난유형별로 복구비 내역 확인 을 통한 실제 사용된 방재자원을 조사하고 자원 및 재난 유형과 피해 특성을 통한 분류 체계가 필요 하다. 또한 재난 유형별 기관이 보유하고 있는 자원을 조사하고 이를 자원 및 재난 유형과 피해 특 성 등의 분류 체계로 분류하며 실제 재난에 활용될 수 있도록 시스템에서 협조 요청 및 동원 완료 등 의 기능추가가 필요하다. 나. 방재자원에 대한 정보 공유 및 연계와 활용을 위한 표준화 동일한 장비 및 인력의 경우에 서로에 대한 자원명, 용량 및 규격 등이 각 부처 및 기관별 불일치 함에 따라서 동원 및 지원 요청 시에 방재자원 동원에 혼란과 동원 시간이 지연됨에 따라서 장비 및 인력의 일원적 분류 및 표준화 수행을 통한 재난관련 기관간 방재자원 통합과 체계적인 협력 및 지 원체계가 필요하며, 민간에서 활용하기 위해서는 조달청과 동일하거나 일원화된 카테고리의 분류가 필요하다. 또한 지자체에서는 수평적 지역간 협력체계, 수직적 중앙-지역 긴급지원체계 구축을 통 한 긴급지원체계(기능), 긴급행정서비스(업무)의 표준화가 필요하다. 다. 통합정보시스템의 구축 현재 방재자원에 대한 보유물량은 지자체별로 NDMS를 통해 확인할 수 있으나 시스템 상으로 존 재하는 것이 실제 있는지, 어떤 재난에 어떤 방재자원이 적합한지 등 정보관리체계가 미비한 상태 이다(이창열 등, 2012). 이와 함께 피해 각부처별, 시설물별, 관리주체별로 별도로 관리됨으로 인해 동원가능 자원종류 및 규모 파악이 힘든 상황이다. 방재자원의 효율적 관리 및 활용을 위해서는 미 국에서 이용하고 있는 자원관리도구인 IRIS(Incident Resource Inventory System)을 살펴보고, 이를 참고하여 우리나라의 방재자원통합관리운영시스템 구축에 활용할 필요가 있다. 미국에서 이 용하고 있는 자원관리 도구인 IRIS는 NPD(National Preparedness Directorate)가 연방, 주, 지방 2014. VOL. 16 NO 2. 37

기획특집 의 기관이 이용할 수 있도록 개발하였다((FEMA. 2012). IRIS는 비상 관리나 대응 사무국이 자원을 관리하고 공통 DB에 접근을 제공한다. IRIS는 사용자가 자원 목록을 만들고 다른 기관과 공유할 수 있게 하였다. IRIS의 방재자원 분류는 크게 입력, 정의, 대응의 3단계로 이루어져 자원을 관리 한 다. 1단계는 주요방재자원의 자원 정보를 입력한다. 입력 내용은 자원의 소속, 위치 및 제원, 관리 자, 계약 상태 등을 입력한다. 2단계는 자원의 Data Base 구축으로 자원의 사용가능한 재난 유형 범주를 나누고, 유형 범주에 해당하는 자원의 기능으로 세분류하여 신속한 재난지원이 이뤄지도록 구축하였다. 3단계는 동원체계를 구축하여 재해종류에 따른 현장대응 조직을 구성하여 대응팀에 맞 는 자원체계를 통하여 빠른 방재활동을 가능케 하였다. 라. 재난 단계별 방재자원 동원체계 구축 재난 단계를 3단계(재난 발생 전,시,후)로 나누어 방재자원의 효율적 관리를 위한 자원관리 및 자 원확보 운영 부분에 대한 동원체계가 구축되어야 한다. 마. 법 제도 개선방안 재난 및 안전관리기본법 등 재난예방조치를 위한 물자 자재예산 확보 근거를 마련하고, 재난관 리책임기관장 등의 응급조치 장비 및 인력 지정 관리 및 사용 근거를 자연재난 및 인적재난까지 확대 관리방안을 마련할 필요가 있고, 이와 함께, 동법 시행령에 중점관리대상자원 지정, 필수 비축 표 2. 방재자원 동원체계 (예시) 구분 재난 발생전 재난 발생시 재난 발생후 자원 관리 (DB화) (자원등록) 자재, 장비, 인력 등 효율적 관리 및 활용을 위한 정보 시스템 구축 운영 자재, 장비, 인력 관련자료 보유기관 및 업체 정보 공유 자원 보유 현황 기록 정리 - 품명, 규격, 제조회사, 보유량 등 인력 정보 기록 정리 - 전문기술자격자, 전문기관 인력, 자원봉사현황 등 자원 변동사항 갱신 (자원검색) 자원 보유 현황 검색 - 보유기관, 위치 및 보유량 검색 - 전문기술자격자, 전문기관 인력, 자원봉사현황 등 검색 (자원갱신) 자원 변동사항 갱신 - 자제장비 보유현황 및 인적자원 변동사항 (기록) 동원 자원 투입현황기록 - 재해규모 및 투입자원 38 방재저널

체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 자원 확보 및 운영 (자원확보) 업체와 공급계약체결 및 비축 장소 지정 긴급 대응에 필요한 인력 정보 및 기관 확보 지자체별 자원 비축기준, 적정보유량 기준 마련 (사전협의) 유관기관 및 민간보유 장비 관리자와 협의유관기관 및 민간보유 장비 관리자와 협의(사전 단가계약 체결, 동의서 취득 지정) (지원체계구축) 동원순위(시 군 보유 유관기관 군부대 지원장비 민간장비의 순위) 체계 확립 인접 시도 및 시군간 상호협력 지원체제 구축 (기관별 업무체계 확립) 자원봉사단체, 군부대, 유관기관 간 업무체계 확립(각 기관의 명확한 역할분담 및 협력체계 확립) (소요자원파악) 자원 소요 항목 및 소요량 파악 (자원동원 및 지원요청) 자자체 장비 동원 및 지원요청 - 시 군 구보유 유관기관 군부대 지원장비 민간장비의 순위 자체물자 및 장비만으로 재해 수습이 어려울 경우에 인접 시도 및 시군간 지원 요청 자원봉사단체 지원 요청 (자원배치) 동원 자원 및 지원 자원의 현장 배치 (보상) 동원 자원에 대한 소요 비용에 대한 보상절차 수행 - 동원 자원에 대한 사용료, 인건비 특 집 자원 목록 및 방법에 대한 개선이 필요하다. 또한 방재자원관리 운영체계 구축, 재난관리책임기관장 역할강화 방안이 마련되어야 하겠다. 비상대비자원관리법을 참조하여 재난 및 안전관리기본법에서 방재자원 지역별 유형별 특성에 맞는 자원관리시스템 개발 관리, 방재자원 보유기준, 중앙 지자 체 등 수집 관리 보유 제공의무, 방재자원 활용지침 마련 통보, 상호지원계획 수립, 추진부서신 설 등과 관련해서 방재자원관리 운영체계 구축, 재난관리책임기관장 역할강화 방안 마련을 위한 제 도 개선이 필요하다. 이와 함께 재난 및 안전관리기본법 등 방재자원 동원에 따른 물자 및 장비, 인 력 등 비용처리 및 타 지자체 재난 응원요청에 대해 중앙부처에서의 조정 관리와 관련해서 방재자 원 동원 비용처리 및 응원요청에 대한 협의조정 근거 마련을 위한 제도 개선이 필요한 것으로 판단 되며, 재난관리에 필요한 인력 장비 물자의 확충 실재 정기 점검 평가 조항 신설을 통한 재난대 비능력 향상을 위해 재난 및 안전관리기본법에 방재자원 비축 및 보유현황 점검 평가 등 개선 보완 과 관련한 제도 개선이 필요한 것으로 판단되며, 이와 더불어 방재자원 동원관련 실비보상, 인센티 브 제공방안 등 제도보완이 필요할 것으로 판단된다. 지금까지 제시한 것 이외에도 방재자원 분류체 계가 중앙 및 지방에서 체계화하여 가동 될 수 있도록 Off-line 상 표준매뉴얼 제작 활용 등 제도 2014. VOL. 16 NO 2. 39

기획특집 적 절차가 필요하며, 재난발생 시 즉시 자원동원이 가능하도록 효율적인 방재자원관리하기 위한 방 재자원관리 대행기관 (Agency) 지정 운영과 관련하여 검토할 필요가 있다. 표 3. 방재자원 운영 개선방안 구분 현행(현실태) 공공기관 개선 운영기관 자원 분류 측면 장비, 자재, 인력 등 방재자원 동원에 관계된 설계인자 도출 및 분류 미흡 효율적인 방재자원 동원체계를 위한 자원분류 체계에 대한 법 제도 개선/ 자원분류 중점관리 대상자원 지정 비축자원 목록 및 비축방법 마련 자원 관리 통합 DB 구축 운영 측면 현행 방재자원의 효율적 동원을 위한 자원정보 입력 등 통합 관리 시스템 미구축 입력자원별 용도, 목적, 특성에 따라 연동가능한 통합 DB미구축 민간기관 및 단체 보유자원 실제자원 동원시 활용방안 미비 응급재난 발생 시 지자체간 체계적인 방재자원동원을 위한 상호지원체계 미비 전문성 확보 미비 (방재자원 담당) 자재, 장비, 인력 등 자원의 효율적인 관리 및 활용을 위한 방재자원정보시스템 운영방안마련 - 방재자원 정보시스템을 구축 운영 필요자료 수집 관리 보유 규정 - 자재, 장비, 인력 관련자료 관리 보유기관 관련정보 요청 및 입력 - 자원입력에 따른 민간기관 인센티브 제공방안 마련 자원동원 시 선순위 배정 국가재난복구사업 투입자료 활용 실질적인 자원 동원을 위한 민, 관, 군 통합 인력 장비 장재 등 자원정보 입력, 등록 및 공유 자원입력 매뉴얼 개발 및 교육 프로그램 운영 민간기관 : 자재, 장비, 인력에 관련한 자료를 관리 보유하고 있는 기관은 관련 정보 입력 자원입력 교육 프로그램 참가 응급복구 전담협력(전문운영) 기관 지정 및 역할에 대한 관리기준 마련 지자체간 필요시 상호지원체계 구축 운영을 위한 법 제도 개선 - 시 군 구 자원부족 시 인접 시 군 구, 시 도 등 Hub와 국가단위 Hub에 자원요청 체계 - 요청받은 인접 시 군 구 혹은 Hub 등에서는 최대한 자원을 지원할 수 있도록 기준마련 중앙민방위방재교육원 등 교육 참여 및 교육인증제 시행(방재사업입찰시 이수자 참여기관 가산점 부여) 인력 전문성 확보 가능 전문운영기관의 역할 - 사전 재난대비계획 수립 - 예비단계에서 동원체계 가동 준비 - 방재자원 지원요청 및 제공 - 응답(투입, 비용상황 등 행정절차) - 보상(동원자원 소요비용 보상 절차) 지자체/민간업체 간 상호지원체계 구축 및 운영 방재자원 동원체계 클러스트 구축 교육 매뉴얼 개발 및 정기교육 프로그램 운영 민간기관 : 지자체/운영기관 간 상호지원체계 협력, 동원자원으로 지정된 자원의 경우 타지역 이동시 보고체계 의무화, 민간 동원 체계 교육 프로그램 참가 40 방재저널

체계적인 방재자원 운영을 통한 효율적 재난관리 보상 관련 타 시 도 및 시 군 구, 유관기관, 민간기관 단체에서 지원방재자원의 적절한 보상체계 부재 방재자원 동원에 따른 기관별 소요자원 이동 활용을 구체화, 관련 법 제도 개선 자원동원 참여자에게 인센티브 제공방안 마련 - 표창, 세금해택 등 제공 - 방재자원 동원 협조기관에 대한 지자체 예방사업, 복구사업 입찰 가산점 차등 부여(협약대비 동원실적) 민간 방재자원 사용관련 보상체계 마련 보상기준 및 지침 숙지 가산점 등 동원 인센티브 숙지 동원자원에 대한 실비보상 즉, 사용료, 인건비 등 지침마련 동원자원 투입현황정리 및 제반 서류 작성 방안 마련 특 집 민간기관 : 보상기준 및 지침숙지, 가산점 등 동원에 따른 인센티브 숙지 방재 자원 보유 기준 중앙 각 부처, 시도 및 시군구, 시군구 내 유관기관, 군, 민간 단체 등의 방재물자를 각각 관리하고 긴급 상황에 대비한 적정 방재자원 보유기준 마련과 자원 확보 및 보관방안 부재 지역별 재해발생 현황 및 지역 특성을 고려한 적정 방재자원 확보방안 마련 방재자원 유지관리를 위한 자원 관리업무 지정 및 교육방안 수립 지역별 재해발생 현황 및 지역특성을 고려한 적정 방재자원 보유기준마련 적정 방재자원 보유량에 대한 확보 및 비상지원 체계 구축 민간기관 : 동원자원에 대한 이동 및 변동사항 입력, 비상연락망 및 인적변동사항 입력, 자원확보 및 보관 참고문헌 ESi Acquisition, INC. 2012. WebEOC User Manual Version 7.4 EMAC(Emergency Management Assistance Compact) Home Page. www.emacweb.org FEMA. 2007. NIMS Guide, ICS. FEMA. 2012. National Incident Management System IRIS(Incident Resource Inventory System) User Guide Version 4.1 국립방재연구원. 2006. 수방자재 및 응급구호장비의 적정 운영방안 연구. 김정수, 노섭, 김낙석, 윤세의. 2007. 방재자원 분류체계 현황 조사. 한국방재학회학술발표회논문집. : 526-529. 박길주, 이창열, 김태환. 2012. 분산 방재 자원 관리 현황 분석. 한국방재학회지. 12(1).:.56-63. 소방방재청. 2007. 방재자원관리 및 최적운영시스템 개발, 연구보고서. 소방방재청. 2014. 분산 방재자원 실시간 관리 체계 구축 소방방재청, 2012. 재난유형별 방재자원 동원체계 구축방안 연구. 소방방재청, 2013. 국가방재자원 운영관리 기준에 관한 연구. 심기오, 이철규. 2002. 수해복구의 효율적인 관리방안 연구, 행정안전부 국립방재연구원. 이창열, 김태환, 박상현, 박길주. 2013. 방재자원 통합 서비스 체계 연구, 한국방재학회논문집, 13(2): 157-161. 2014. VOL. 16 NO 2. 41

방재정보 방 재 정 보 출처 <소방방재청> 호우대비 국민행동요령 호우 예보 때는 주택의 하수구와 집주변의 배수구를 점검합시다. 침수나 산사태 위험지역 주민은 대피장소와 비상연락방법을 미리 알아둡시다. 하천에 주차된 자동차는 안전한 곳으로 이동합시다. 응급 약품, 손전등, 식수, 비상식량 등은 미리 준비해둡시다. 42 방재저널

방재정보 저지대 상습침수지역에 거주하고 계신 주민은 대피를 준비합시다. 침수 시 피난 가능한 장소를 동사무소나 시 군 구청에 연락하여 알아 둡시다 대형공사장, 비탈면 등의 관리인은 안전 상태를 미리 확인합시다. 가로등이나 신호등 및 고압전선 근처에는 가까이 가지 맙시다. 호우란? 일반적으로 짧은 시간에 많은 양의 비가 내리는 것을 말하며, 호우 주의보는 6시간 강우량이 70mm이상 예상되거나, 12시간 강우량이 110mm이상 예상될 때, 호우경보는 6시간 강우량이 110mm이상 예상될때를 말함 집 안팎의 전기수리는 하지 맙시다. 공사장 근처에는 가까이 가지 맙시다. 운행 중인 자동차의 속도를 줄여주세요. 천둥 번개가 칠 경우 건물 안이나 낮은 지역으로 대피합시다. 물에 떠내려갈 수 있는 물건은 안전한 장소로 옮깁니다. 송전철탑이 넘어졌을 때는 119나 시 군 구청 또는 한전에 즉시 연락합시다. 건물의 출입문이나 창문을 닫아둡시다. 노약자나 어린이는 집 밖으로 나가지 맙시다. 물에 잠긴 도로로 지나가지 맙시다. 대피할 때 수도와 가스 밸브를 잠그고, 전기차단기를 내려둡시다. 라디오, TV, 인터넷을 통해 기상예보 및 호우상황을 잘 알아 둡시다. 논둑을 미리 점검하시고 물꼬를 조정합시다. 집주변이나 농경지의 용 배수로를 미리 점검합시다. 물에 떠내려갈 수 있는 어망 어구 등을 안전한 곳으로 옮깁시다. 2014. VOL. 16 NO 2. 43

방재정보 호우 주의보 및 경보 때는 도시지역에서는 - 저지대 상습침수지역에 거주하고 계신 주민은 대피를 준비합시다. - 대형공사장, 비탈면 등의 관리인은 안전 상태를 미리 확인합시다. - 가로등이나 신호등 및 고압전선 근처에는 가까이 가지 맙시다. - 집 안팎의 전기수리는 하지 맙시다. - 공사장 근처에는 가까이 가지 맙시다. - 도로에 있는 차량은 속도를 줄여서 운전합시다. - 천둥 번개가 칠 경우 건물 안이나 낮은 지역으로 대피합시다. - 물에 떠내려갈 위험이 있는 물건은 안전한 장소로 옮깁니다. - 송전철탑이 넘어졌을 때는 119나 시 군 구청 또는 한전에 즉시 연락합시다. - 건물의 출입문이나 창문을 닫아둡시다. - 아파트와 고층건물 옥상이나 지하실 및 하수도 맨홀에 가까이 가지 맙시다. - 침수가 예상되는 건물의 지하공간에는 주차를 하지 마시고, 지하에 거주하고 계신 주민은 대피합시다. - 노약자나 어린이는 집 밖으로 나가지 맙시다. - 라디오, TV, 인터넷을 통해 기상예보 및 호우상황을 잘 알아 둡시다. 44 방재저널

방재정보 호우 주의보 및 경보 때는 농촌지역에서는 - 저지대 상습침수지역에 거주하고 계신 주민은 대피를 준비합시다. - 집주변의 산사태 위험이 있는지 살피고 대피 준비를 합시다. - 고압전선 근처에는 가까이 가지 맙시다. - 집 안팎의 전기수리는 하지 맙시다. - 천둥ㆍ번개가 칠 경우 건물 안이나 낮은 지역으로 대피합시다. - 물에 떠내려가는 물건을 옮기는 행위를 하지 맙시다. - 모래주머니 등을 이용하여 하천의 물이 넘치지 않도록 하여 농경지의 침수를 예방합시다. - 논 물꼬 조정, 용 배수로 점검 등 야외활동은 하지 맙시다. - 교량은 안전한지 확인 후에 이용합시다. - 산사태가 일어날 수 있는 비탈면에 접근하지 맙시다. - 송전철탑이 넘어졌을 때는 119나 시 군 구청 또는 한전에 즉시 연락합시다. - 노약자나 어린이는 집 밖으로 나가지 맙시다. - 라디오, TV, 인터넷을 통해 기상예보 및 호우상황을 잘 알아 둡시다. - 농작물을 보호하려는 조치를 취합시다. - 집주변이나 농경지의 용 배수로 점검을 하지 맙시다. - 산간계곡의 야영객은 미리 대피합시다. - 이웃이나 가족 간의 연락방법과 비상시 대피방법을 확인합시다. - 농기계나 가축 등을 안전한 장소로 옮깁시다. - 비닐하우스, 인삼재배시설 등을 단단히 묶어 둡시다. 해안지역에서는 - 저지대 상습침수지역에 거주하고 계신 주민은 대피를 준비합시다. - 해안가의 위험한 비탈면에 접근하지 맙시다. - 침수가 예상되는 건물의 지하공간에는 주차를 하지 마시고, 지하에 거주하고 계신 주민은 대피합시다. - 가로등과 고압전선 근처에 가까이 가지 맙시다. - 집 안팎의 전기수리를 하지 맙시다. - 공사장 근처에 가까이 가지 맙시다. - 해안도로로 운전하지 맙시다. - 천둥ㆍ번개가 칠 경우 건물 안이나 낮은 지역으로 대피합시다. 2014. VOL. 16 NO 2. 45

방재정보 - 육지의 물이 바다로 빠져나가는 곳 근처에는 가까이 가지 맙시다. - 송전철탑이 넘어졌을 때는 119나 시 군 구청 또는 한전에 연락합시다. - 출입문, 창문 등을 잠급시다. - 교량은 안전한지 확인한 후에 이용합시다. - 노약자나 어린이는 집 밖으로 나가지 맙시다. - 라디오, TV 등에 의한 기상예보와 호우상황을 잘 알아 둡시다. - 바닷가의 저지대 주민은 안전한 곳으로 대피합시다. - 물에 떠내려가는 어망 어구 등을 옮기는 행위를 하지 맙시다. - 해수욕장 이용은 하지 맙시다. 산악지역에서는 - 산사태 발생지역의 주민은 대피 준비를 합시다. - 재배시설 등의 피해를 줄이려는 조치를 합시다. - 기상정보와 강우상황을 주의 깊게 들읍시다. 호우가 지나간 후에는 집에 도착 후에는 들어가지 말고, 구조적 붕괴가능성을 반드시 점검합시다. 파손된 상하수도나 축대 도로가 있을 때 시 군 구청이나 읍 면 동사무소에 연락합시다. 물에 잠긴 집안은 가스가 차 있을 수 있으니 환기시킨 후 들어가고, 가스 전기차단기가 off에 있는 지 확인하고, 기술자의 안전조사가 끝난 후 사용합시다. 침투된 오염물에 의해 침수된 음식이나 재료를 먹거나 요리재료로 사용하지 맙시다. 수돗물이나 저장식수도 오염 여부를 반드시 조사 후에 사용합시다. 물놀이 안전수칙 및 사고예방요령 신나는 여름철 물놀이!사고예방은 물놀이 안전수칙 준수로부터 날씨가 무더워지면서 계곡,강,바다 등을 찾아 수영,뱃놀이 등 물놀이 기회가 많아짐에 따라 사고 발생 위험이 매우 높아지고 있습니다. 우리 모두 안전수칙을 준수하여 물놀이 안전사고를 예방합시다. 46 방재저널

방재정보 물놀이 안전수칙 물놀이 이전에 먼저 하여야 할 것들 반드시 준비운동을 하고 구명조끼를 착용합니다. 피부보호를 위하여 햇빛 차단 크림을 바릅니다. 머리카락이 긴 사람은 묶거나 수영 모자를 씁니다. ( 물놀이 중에 머리카락이 목에 감길 수 있습니다.) 물놀이를 할 때 주의해야 할 것들 물에 들어갈 때는 손,발 다리 얼굴 가슴의 순서로 몸에 물을 적신 후 천천히 들어갑니다. 물 깊이를 알고 있는 곳에서만 물놀이를 합니다. 다리에 쥐가 나면 즉시 물 밖으로 나옵니다. 다음의 증상의 있으면 물놀이를 중지합니다. 몸이 떨리거나,입술이 푸르고 얼굴이 당기는 증상 피부에 소름이 돋을 때 위급할 때는 한쪽 팔을 최대한 높이 올리고 흔들어 도움을 청합니다. 물놀이 중에는 껌이나 사탕을 먹지 않습니다. 어린이들을 위해 - 물 근처에서 아이들이 혼자 놀지 않도록 합니다. - 친구를 밀거나 장난치지 않도록 합니다. - 신발 등의 물건이 떠내려가도 절대 혼자 따라가서 건지려 하지 말고, 어른에게 도움을 청합니다. 물놀이 10대 안전수칙 수영을 하기 전에는 반드시 준비운동 및 구명조끼 착용 물에 들어갈 때는 심장에서 먼 부분부터(다리 팔 얼굴 가슴) 2014. VOL. 16 NO 2. 47

방재정보 소름이 돋고 피부가 당겨질 때는 몸을 따뜻하게 휴식 물이 갑자기 깊어지는 곳은 특히 위험!! 건강 상태가 좋지 않을 때,배가 고플 때,식사 후에는 수영 NO! 수영능력 과신은 금물,무모한 행동 NO! 장시간 수영 NO!호수나 강에서 혼자 수영 NO! 물에 빠진 사람을 발견하면 주위에 소리쳐 알리고 즉시 119에 신고 구조 경험 없는 사람은 무모한 구조 NO!함부로 물에 뛰어들면 NO! 가급적 튜브,장대 등 주위 물건을 이용한 안전구조 여름철 물놀이 안전사고 예방 요령 1. 물놀이 활동시 지켜야 할 사항 물놀이 10대 안전수칙 수영을 하기 전에는 손,발 등의 경련을 방지하기 위해 반드시 준비운동을 하고 구명조끼를 착용한다. 물에 처음 들어가기 전 심장에서 먼 부분부터(다리,팔,얼굴, 가슴 등의 순서)물을 적신 후 들어간다. 수영도중 몸에 소름이 돋고 피부가 당겨질 때에는 몸을 따뜻하게 감싸고 휴식을 취한다. 이 경우는 다리에 쥐가 나거나 근육에 경련이 일어나 상당히 위험한 경우가 많으므로 특히 주의 한다. 물의 깊이는 일정하지 않기 때문에 갑자기 깊어지는 곳은 특히 위험하다. 구조 경험이 없는 사람은 안전구조 이전에 무모한 구조를 삼가 해야 한다. 물에 빠진 사람을 발견하면 주위에 소리쳐 알리고(즉시 119에 신고) 구조에 자신이 없으면 함부로 물속에 뛰어 들지 않는다. 수영에 자신이 있더라도 가급적 주위의 물건들(튜브스티로폼, 장대 등)을 이용한 안전구조를 한다. 건강 상태가 좋지 않을 때나,몹시 배가 고프거나 식사 후에는 수영을 하지 않는다. 자신의 수영능력을 과신하여 무리한 행동을 하지 않는다. 장시간 계속 수영하지 않으며,호수나 강에서는 혼자 수영하지 않는다. 48 방재저널

방재정보 물에 들어갈 때 지켜야 할 사항 일반적으로 수영하기에 알맞은 수온은 25~26 정도이다. 물에 들어 갈 때는 다음 사항을 꼭 지켜야 한다. 준비운동을 한 다음 다리부터 서서히 들어가 몸을 순환시키고 수온에 적응시켜 수영하기 시작한다. 초보자는 수심이 얕다고 안심해서는 안 된다. 물놀이 미끄럼틀에서 내려온 후 무릎 정도의 얕은 물인데도 허우적대며 물을 먹는 사람들을 많 이 볼 수 있으므로 절대 안전에 유의한다. 배 혹은 떠 있는 큰 물체 밑을 헤엄쳐 나간다는 것은 위험하므로 하지 않는다. 숨을 마신 상태에서 부력으로 배 바닥에 눌려 빠져 나오기 어려울 때는 숨을 내뱉으면 몸이 아 래로 가라앉기 때문에 배 바닥에서 떨어져 나오기 쉽다. 통나무 같은 의지물이나 부유구,튜브 등을 믿고 자신의 능력 이상 깊은 곳으로 나가지 않는다. 의지할 것을 놓치거나 부유구에 이상이 생길 수 있다. 수영 중에 살려 달라 고 장난하거나 허우적거리는 흉내를 내지 않는다. 주위의 사람들이 장난으로 오인하여 사고로 이어질 수 있다. 자신의 체력과 능력에 맞게 물놀이를 한다. 물에서 평영 50m는 육상에서 250m를 전속력으로 달리는 것과 같은 피로를 느낀다. 껌을 씹거나 음식물을 입에 문채로 수영하지 않는다. 기도를 막아 질식의 위험이 있다 어린이 물놀이 활동시 유의사항 어른들이 얕은 물이라고 방심하게 되는 그곳이 가장 위험할 수 있다. 거북이,오리 등 각종 동물 모양의 튜브나 보행기 등 다리를 끼우는 방식의 튜브사용은 뒤집힐 경우 아이 스스로 빠져 나오지 못하고 머리가 물속에 잠길 수 있다. 보호자의 활동 범위내에서만 안전이 보장될 수 있으며,어린이는 순간적으로 익사할 수 있다는 점을 명심해야 한다. 어린이와 관련된 수난사고는 어른들의 부주의 및 감독 소홀에 의해 발생할 수 있다. 인지능력 및 신체 적응력이 떨어지는 유아 및 어린이들은 보호자의 손을 뻗어 즉각 구조가 가능한 위치에서 감독해야 한다. 활동 반경이 넓어지는 만 6~9세 이하 어린이들은 보호자의 통제권을 벗어나려는 경향을 보이므로 사전 안전교육 및 주의를 주어 통제한다. 2014. VOL. 16 NO 2. 49

방재정보 2. 상황별 대처요령 파도가 있는 곳에서 수영할 때 체력의 소모가 적도록 편안한 마음으로 수영한다.(긴장하면 그 자체로서 체력소모가 발생한다) 머리는 언제나 수면상에 내밀고 있어야 한다. 물을 먹지 않으려고 기를 쓰고 참기보다 마시는 쪽이 오히려 편안한 경우도 있다. 큰 파도가 덮칠 때는 깊이 잠수할수록 안전하다. 큰 파도에 휩싸였을 때는 버둥대지 말고 파도에 몸을 맡기고 숨을 중지해 있으면 자연히 떠오른다. 파도가 크게 넘실거리는 곳은 깊고 파도가 부서지는 곳이나 하얀 파도가 있는 곳은 일반적으로 얕 다.또 색이 검은 곳은 깊고, 맑은 곳은 얕다. 간조와 만조는 대개 6시간마다 바뀌므로,조류변화 시간을 알아 두는 것은 대단히 중요하다.조류가 변할 때는 언제나 흐름이나 파도,해저의 상태가 급격하게 변화하게 된다. 거센 파도에 밀려났을 때는 파도에 대항하지 말고 비스듬히 헤엄쳐 육지를 향한다. 수초에 감겼을 때 수초에 감겼을 때는 부드럽게 서서히 팔과 다리를 움직여 풀어야 하고,만약 물 흐름이 있으면 흐름 에 맡기고 잠깐만 조용히 기다리면 감긴 수초가 헐겁게 되므로 이때 털어 버리듯이 풀고 수상으로 나온다. 놀라서 발버둥 칠 경우 오히려 더 휘감겨서 위험에 빠질 수 있으므로 침착하게 여유를 가지고 호흡 하며,서서히 부드럽게 몸을 수직으로 움직이면서 꾸준히 헤엄쳐 나온다. 수영 중 경련이 일어났을 때 경련은 물이 차거나 근육이 피로할 때 가장 일어나기 쉽고,수영 증 흔히 이러한 일이 발생할 수 있다. 경련이 잘 일어나는 부위는 발가락과 손가락이고 대퇴 부위에서도 발생하며,식사 후 너무 빨리 수 영을 하였을 때에는 위경련이 일어날 수 있다. 경련이 일어나면 먼저 몸의 힘을 빼서 편한 자세가 되도록 하고 (당황하여 벗어나려고 하면 더 심 한 경련이 일어난다.)경련 부위를 주무른다.특히 위경련은 위급한 상황이므로 신속히 구급 요청을 한다. 50 방재저널