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공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구 Assessment of Public Conflict Management over Regional Development Projects : Finding Significant Factors and Policy Implications

국토연 2011-61 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구 지은이 이순자, 박형서, 문정호, 장은교 / 펴낸이 박양호 / 펴낸곳 국토연구원 출판등록 제2-22호 / 인쇄 2011년 12월 27일 / 발행 2011년 12월 31일 주소 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712) 전화 031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스 031-380-0486 ISBN 978-89-8182-874-5 한국연구재단 연구분야 분류코드 B170200 http://www.krihs.re.kr C2011, 국토연구원 *이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2011 61 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구 Assessment of Public Conflict Management over Regional Development Projects : Finding Significant Factors and Policy Implications 이순자 박형서 문정호 장은교

연 구 진 연구책임 이순자 연구위원 연구반 박형서 선임연구위원 문정호 연구위원 장은교 책임연구원 외부연구진 김강민 단국대학교 분쟁해결연구센터 연구교수 김재신 단국대학교 분쟁해결연구센터 연구교수 권영인 한국교통연구원 연구위원 박태순 사회갈등연구소 소장 연구심의위원 손경환 부원장 (주심) 김동주 선임연구위원 양하백 선임연구위원 서태성 선임연구위원 이상준 선임연구위원 연구협의(자문)위원 임정빈 성결대학교 교수 채종헌 한국행정연구원 부연구위원

P R E F A C E 발 간 사 1980년대 중반 이후, 민주화의 진전과 지방자치제도의 정착 등 사회 정치적 환경변화 속에서 공공정책 추진을 둘러싼 갈등 표출이 심화되어 왔다. 이에 정부 는 공공갈등을 효과적으로 관리하기 위한 다양한 법 제도적 장치를 마련해 오고 있다. 2007년 초 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정을 시 작으로, 2009년 말에는 계층 이념 지역 세대 간 갈등완화와 주요 정책의 갈등영 향분석 및 대안의 제시를 목적으로 하는 대통령소속 사회통합위원회를 발족했 다. 또한, 지금도 07규정을 보완한 기본법 제정을 위한 노력을 경주중이다. 이렇 듯 그 동안의 갈등예방과 해결을 위한 다양한 시도는 우리나라 공공 갈등관리의 제도적 기반을 구축하는 데 크게 기여했음은 주지의 사실이다. 그러나 행정중심복합도시, 동남권신공항, 과학비즈니스벨트, 혁신도시, 기업도 시 등 국가 균형발전과 지역경쟁력 제고를 위해 추진된 주요 국책사업들을 둘러 싼 갈등으로 인해 계획 자체가 수정 또는 백지화 되는 등 지역개발사업 추진으로 인한 갈등이 점차 심각해지고 있는 것 또한 부인할 수 없다. 물론 다양한 가치와 이해가 충돌하는 민주화된 사회에서 갈등이 상존하는 것은 당연하다. 또 갈등을 극복하고 해결하는 과정에서 실질적인 민주적 절차가 발전하고, 궁극적으로 화 합된 사회로 이어질 것이다. 다만, 이들 갈등이 원만히 해결되지 못한 채 장기적 으로 지속될 경우 오히려 국론분열은 물론이고 정부에 대한 불신과 사업비 손실 등 우리에게 엄청난 사회 경제적 비용을 지불하게 할 수 있다는 것이 문제이다. i

2000년 중반 이후부터 구축된 공공갈등관리 인프라 덕분에 나름의 합리적이고 참여적인 의사결정장치와 대화채널이 갖추어져 있음에도 불구하고, 지역이 자기 목소리 내기에만 급급한 현실은 공공갈등이 결국 현재의 갈등관리시스템 내부에 서 해결되지 못하고 있음을 의미한다고 볼 수 있을 것이다. 따라서 그 동안 개별 적인 기반 갖추기에 치중했다면, 이제는 종합적 관점에서 공공의 갈등관리시스 템 작동과 그 결과에 어떤 요인들이 얼마만큼 영향을 주는지를 살펴보고 실효성 제고방안을 제시하는 연구가 필요한 이유가 여기에 있는 것이다. 이와 같은 배경 하에서, 이 연구는 지역개발사업 추진과정에서 합리적 갈등관 리를 통한 정책의 효율성 제고, 더 나아가 사회발전을 유도한다는 취지하에 다수 의 지역개발사업 관련 갈등사례를 대상으로 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미 치는 다양한 요인을 식별하고, 각 요인별 공공의 갈등해결 수준에 미치는 유의미 한 영향정도를 규명하며, 실증분석 결과에 기초해 갈등관리방안의 실효성 제고 방안을 모색하고 있다. 그 동안의 공공갈등 관련연구 대부분이 갈등 발생원인 규명과 해소방안을 제 시하거나 또는 어느 특정분야의 단일 또는 소수사례를 대상으로 그 특성과 과정 및 내용을 묘사하는데 치중했다면, 이 연구는 갈등관리 과정보다는 그 결과에 대 한 평가에 초점을 맞추고 있다. 또한 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인 을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등관리 결과에 미치는 영향정도나 인 과관계를 분석하였으며, 연구결과의 일반화를 시도했다는 점에서 선행연구와 차 별화를 시도하고 있다. 다만, 다수의 갈등사례에 대한 계량분석 및 일반화 연구 가 드문 상황에서 시도된 연구이기 때문에 부족한 점이 있는 것도 사실이다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 이 연구에서의 방법론을 적용한 후속연구들 이 지속적으로 수행되어야 함은 물론이고, 공공 갈등연구에 대한 색다른 방법론 활용에도 보다 자유로운 연구환경이 조성될 필요가 있다. 이번 연구가 앞으로 갈 등관리에 있어서 기존과는 다른 차원의 많은 논의들을 촉발하여 더욱 진보된 갈 등관리연구로 발전하는데 기초역할을 하기 바란다. 끝으로 아직은 생소한 공공부문 갈등관리와 해결에 관한 계량분석과 관련하여 ⅱ

연구에 최선을 다해준 연구책임자 이순자 연구위원과 박형서 선임연구위원, 문 정호 연구위원, 장은교 책임연구원, 그리고 어려운 연구에 힘을 보태준 단국대학 교 분쟁해결연구센터의 김강민 교수님과 김재신 교수님, 권영인 한국교통연구원 연구위원님, 박태순 사회갈등연구소 소장님의 노고에 깊은 감사의 마음을 전한 다. 또한 이 연구를 수행하는 과정에서 다양한 자문과 심의를 해주신 모든 분들 께도 감사를 드린다. 2011년 12월 국토연구원장 박 양 호 ⅲ

S U M M A R Y 요 약 제1장 서론 2007년 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제정 이후 공공의 갈등예방 과 해결을 위한 다양한 법 제도적 기반이 구축되어 왔다. 이에 힘입어 나름의 합리적이고 참여적인 의사결정장치와 대화채널이 갖추어져 있다고 할 수 있다. 그러나 지역이 자기목소리 내기에만 급급한 작금의 현실은 결국 현재의 갈등관리 시스템 내부에서 갈등이 제대로 관리되지 못하고 있음을 의미한다. 그동안 개별 갈등관리기반 갖추기에 치중했다면, 이제는 종합적 관점에서 지금까지 만들어진 갈등관리시스템의 작동과정과 결과를 살펴보고, 실효성 제고방안을 모색하는 연 구가 필요한 이유가 여기에 있다. 이러한 배경 하에서 이 연구는 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 다양한 요 인들을 식별하고, 각 요인이 갈등관리 결과에 미치는 영향정도를 분석하며, 갈등관 리시스템이 보다 효과적으로 작동할 수 있는 방안을 모색하는 데 목적이 있다. 연구의 시간적 범위는 1990년대 중반 이후로 설정하되, 공공 갈등관리의 중요 성이 인식되고 제도화 노력이 진행되기 시작한 2000년대에 보다 중점을 두었다. 연구대상은 지역개발사업 관련 갈등사례를 중심으로 하였고, 이들 중에서도 공 공의 갈등관리 평가라는 연구목적에 충실하기 위해 갈등상황이 종료되었거나 잠 정적으로 일단락된 사례를 주로 분석대상에 포함시켰다. 이 연구의 주요 내용은 크게 1) 관련이론 및 선행연구 검토, 2) 국내 외 공공 ⅴ

갈등제도 현황조사, 3) 공공 갈등관리에 미치는 중요 영향요인 도출, 4) 영향요인 들과 정부의 갈등관리 결과와의 인과관계 분석, 5) 갈등관리 실효성 제고방안 제 시 등 다섯 부분으로 구성된다. 원활한 연구수행을 위해 질적 접근방법(문헌연 구, 내용분석, 사례분석 등)과 양적 접근방법(설문조사, 계량분석 등)을 병행하였 고, 관련분야 외부전문가들과의 협동연구도 수행하였다. <요약그림 1> 연구 흐름도 ⅵ

2장 개념 정립 및 관련이론 검토 1. 주요 개념의 정의 갈등관리란 갈등이 역기능적이고 파괴적인 상황으로 확대되는 것을 막고, 갈 등의 순기능이 증가되는 구조와 조건을 마련하는 과정이자 수반되는 행위이다. 일반적으로 갈등과정에서 발생한 대립에 대응하여 취하는 일련의 조치들과 과정 을 총칭하기도 한다. 갈등관리 차원에서 과정과 결과에 대한 평가와 피드백이 필 요하다는 점을 감안하여 이 연구에서는 갈등관리를 기존의 협의의 갈등관리를 확장한 개념(extended conflict management)으로 정의하고자 한다. 갈등관리 영향요인은 갈등을 완화시키거나 해소하는데 순기능 또는 역기능을 하는 사실이나 사건, 과정 및 관계라고 정의될 수 있으며, 갈등관리 결과란 갈등 관리 영향요인들이 작용한 산물 즉, 정부의 갈등해결 수준을 의미한다. <요약그림 2> 갈등관리의 범위 2. 관련이론 검토 및 본 연구의 이론적 개념틀 공공 갈등관리에 미치는 영향요인을 바라보는 관점은 크게 객관주의 접근, 주관 주의 접근, 상호작용 접근, 사회구조 접근, 종합적 접근으로 구분해 볼 수 있다. 여기 서는 공공의 갈등관리 결과란 여러 요인들이 작용한 산물이라는 전제 하에, 종합 적 접근에 기초한 이론적 개념틀을 구성하였다. <요약그림 3> 연구의 이론적 개념틀 ⅶ

제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 1. 국내의 평가제도 실태와 문제점 현재 우리나라에서는 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제26조(갈등관 리실태의 점검 보고 등)를 근거로 국무총리실 사회통합정책실을 중심으로 민간전 문가가 포함된 별도 평가단을 구성해 2008년부터 각 중앙부처를 대상으로 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 를 실시하고 있다. 이는 각 부처의 갈등예방 및 해결 노력을 시스템과 실적 및 역량과 관심도 관점에서 점검하고 평가함으로써 부처가 자율적으로 갈등관리체제를 정비 개선하고 갈등관리에 대한 관심과 역량을 제고 해 나가는 계기를 제공하기 위한 제도이다. 그러나 평가자료의 신뢰성, 평가방법 과 결과의 객관성, 평가결과의 활용성 등의 측면에서 한계를 지니고 있다. 2. 외국의 평가제도 현황과 시사점 외국사례 가운데 미국은 행정분쟁조정법 의 실효성 제고를 위해 연방정부가 직접 대안적 분쟁해결(ADR) 프로그램에 대한 전반적이고 구체적인 평가제도를 운 용하고 있는 반면, 일본은 시민참여형 계획제도(PI)가 정착되어 있으나 아직 법적 근거를 지닌 공공 갈등관리 평가제도는 없다. 다만, 일부 SOC 사업에 대한 사후평 가를 통해 사업시행의 전반적인 사항과 실질적인 합의형성 여부를 평가하고 있다. 여건의 차이에도 불구하고 이들 국가들의 사례는 우리나라 공공 평가제도 구 축 및 활성화에 시사하는 바가 있는데, 평가목적을 예방과 해결 모두로 확대할 필요가 있다는 점, 긴요한 사업은 해당부처 자체지침만으로 갈등관리 결과를 평가하는 등 융통성 있는 접근이 필요하다는 점, 중앙정부는 갈등관리 전반을, 지자체는 특정사업 위주로 평가하는 이원체제 구축 등 평가주체의 역할분담이 필요하다는 점, 평가의 용이성과 편리성 확보가 필요하다는 점, 해당행정청 의 사정에 따라 평가시기, 내용, 대상을 유연하게 결정할 필요가 있다는 점, 평 가자의 객관성 확보와 평가목적에 알맞은 적절한 평가방법 개발이 필요하다는 점, 평가지표는 포괄적이어야 한다는 점, 평가결과의 활용성을 증진시켜야 한다는 점 등이 바로 그것이다. ⅷ

제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 1. 변수의 구성 이 연구의 개념적 분석모델은 종속변수와 독립변수와의 관계로 형성되는데, 종속변수는 갈등완전해결, 갈등부분해결, 갈등지속 으로 구성되며 이는 합의 안 형성여부, 합의안 수용정도, 합의안 순응성을 종합적으로 고려하여 결정된다. 또한 독립변수는 행정적 요인, 갈등이슈요인, 갈등행위자요인, 환경적요 인 에 포함된 세부 영향요인으로 행정적 요인의 1 문제(갈등) 해결방식, 2 주민 참여 수준, 3 정보공개 수준, 4 공공의 대응태도, 5 갈등당사자와의 의사소통 채널, 6 경제적 보상수단, 갈등이슈 요인의 1 사업 추진배경, 2 위해성 위험성 정도, 3 환경 문화재 훼손정도, 4 환경적 영향권 범위, 5 경제적 효과 범위, 6 갈등쟁점 이슈 변화여부, 7 갈등쟁점 이슈 내용, 8 재산가치 변화여부, 9 비용-편익 불평등 발생여부, 갈등행위자 요인의 1 갈등당사자의 이전 유사경험 유무, 2 지역리더 관심 의지정도, 3 정부 사업자 신뢰정도, 4 갈등중재자 역할 유무 및 정도, 5 당사자 집단특성, 환경적 요인의 1 시민단체(학계 등 포함) 개 입정도, 2 언론 관심정도, 3 경제적 상황변화 유무, 4 정치 사회적 사건 압력 유무 등 총 24개 변수를 설정하였다. <요약그림 4> 종속변수의 구성 합의안 형성여부 합의안 수용정도 합의안 순응성 이행 지연 이행중 미이행 사업중단 보류 철회 일방적 추진 법원 판결 정치적 결단 상 A B 가 중 B F 하 F F 부 B F B/F B/F 주 : A = 완전해결, B = 부분해결(갈등종결 포함), F=갈등지속(불완전해결 포함) 2. 변수별 코딩(데이터화) 가이드라인 작성 변수별 코딩 가이드라인 작성은 해당 변수의 조작적 정의를 어떻게 하느냐에 따라 분석결과가 달라지므로 매우 중요한 과정이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 ⅸ

각 갈등사례별 해당항목에 관한 자료구득성, 측정가능성, 객관성 확보를 위해 관 련분야 외부전문가들과 협동연구를 진행하였고, 가이드라인(안)에 대한 시범적 용 및 4차례에 걸친 원내 외 연구진 토의를 거쳐 최종 가이드라인을 확정하였다. 3. 분석대상 갈등사례 선정 본 연구에서는 1 지역개발과 관련된 갈등사례 중 가능한 공간요소성을 지닐 것, 2 갈등당사자 한 편이 반드시 공공(중앙부처, 지자체, 공사 등)일 것, 3 실제 이해관계나 가치대립이 대중매체 등을 통해 외부로 표출되었을 것, 4 갈등이 종 결되었거나 잠정적으로 일단락(집행, 중단, 유보, 변경) 되었을 것 등의 기준을 적용해 분석대상 갈등사례를 선정하였다. 다양한 자료원을 통해 구축된 [총목록] 으로부터 최종 90건의 갈등사례를 도출하였는데, 이들은 자원 이용 개발 20건, 도 시 (재)개발 20건, SOC 건설 20건, 도시기초시설 설치 19건, 기타(복합단지, 산업 단지, 관광단지, 문화체육시설 등) 11건으로 구성된다. 4. 자료수집 및 분석방법 결정 갈등사례 관련 자료수집을 위해 주로 한국언론진흥재단에서 제공하는 KINDS 를 활용하였고, 기타 문서나 자료들을 통해 내용을 보완하였다. 이렇게 수집된 자료를 바탕으로 앞서 제시한 코딩(데이터화) 가이드라인에 따라 내용분석을 실 시한 후, 그 결과를 다시 엑셀프로그램에 코딩함으로써 데이터를 구축하였다. 공공의 갈등관리에 영향을 미치는 중요요인 도출을 위해 전문가 설문조사를 실시하였다. 또한 이들 영향요인 간 상대적 중요도를 파악하기 위해 전문가 AHP 를 수행하였고, 통계프로그램 Expert Choice 11을 이용하여 분석하였다. 인과관계 규명을 위한 계량분석방법은 코딩자료(Data Set)를 어떻게 수집하고, 어떤 방식으로 구성하느냐에 따라 달라진다. 본 연구에서는 독립변수와 종속변수 모두 범주화된 명목척도로 측정하였고, 종속변수가 완전해결, 부분해결, 갈등지속 의 셋 이상 이므로 반응변수가 위계나 순서화와 관계가 없는 다항 로짓모형(Logistic Regression Model)을 사용하여 영향요인과 갈등관리 결과 간의 인과성을 분석하였다. ⅹ

5. 분석결과 1) AHP 분석결과 갈등관리에 영향을 미치는 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인의 상대적 중요도를 분석한 결과, 행정적 요인 이 0.302로 가장 높았고, 갈등 행위자 요인 0.274, 갈등이슈 요인 0.262, 환경적 요인 0.163 순으로 나타났다. 이 수치는 지역개발사업을 둘러싼 갈등을 관리하는 과정과 그 결과에 가장 큰 영향을 미칠 수 있는 것이 바로 공공의 갈등관리역량임을 보여주는 결과로 해석할 수 있다. 4개 요인 및 측정변수별 가중치를 종합한 결과, 갈등행위자 요인의 변수 중 정부 사업자 신뢰정도 의 중요도가 가장 높은 0.118로 분석되었고, 행정적 요인 의 변수 중 주민참여 수준 이 0.085로 그 뒤를 이었다. 종합적 중요도에 있어서 행정적 요인의 변수 중 주민참여 수준, 갈등당사자와의 의사소통채널, 정보 공개 수준, 공공의 대응태도 의 4개가 10위권 내에 포함되는 것으로 나타났다. 2) 다항 로짓 분석결과 영향요인과 갈등관리 결과 간 인과관계를 규명하는 다항 로짓분석을 수행하기 에 앞서, (1) 지역개발사업 갈등사례의 특성을 알아보기 위해 갈등사례 기본특성, 갈등관리 결과(종속변수), 갈등관리 영향요인(독립변수)의 빈도분석을 실시하였 고, (2) 갈등관리 결과에 통계적으로 유의미한 변수를 도출하기 위해 상호교차분 석을 실시하였다. 그 다음, 상호교차분석 결과로부터 중요하다고 선별된 영향요 인(측정변수)들을 독립변수로 활용하여 다항 로짓분석을 실시하였다. 분석결과를 종합하면, 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인 중 특히 행정적 요인이 지역개발사업을 둘러싼 공공의 갈등관리 결과에 영 향을 가장 크게 미치는 것으로 나타났다. 특히, 지역개발사업을 추진하는 데 있 어서 구상이나 계획단계에서 주민참여나 정보공개가 어느 정도 보장되었는지, 갈등과정에서 불거진 정부에 대한 불신이 가중되지는 않았는지 등이 갈등관리의 결과를 결정짓는 중요변수로 작용하고 있음을 알 수 있었다. 부연 설명하면, 갈등관리 차원에서 갈등해결에 가장 영향력 있는 변수는 주민 ⅺ

참여 수준 으로 참여수준이 높아질수록 갈등해결에 긍정적으로 작용하였다. 또 한 정보공개 수준 과 정부 사업자 신뢰정도 도 수준과 정도가 높아질수록 갈등 해결에 긍정적으로 작용하였다. 그 다음 갈등당사자의 이전 유사경험 도 갈등해 결률을 높이는 변수로 작용하였다. 다만, 정치 사회적 사건 및 압력 유무 의 경 우 갈등해결률을 높이는데 효과가 있는 변수인 동시에, 교차분석 결과 오히려 갈 등을 지속시키는 변수로 나타났다. 이는 최근 대규모 국책사업을 둘러싼 지역 간 과도한 유치경쟁으로 갈등이 심화되고 있다는 점을 감안해 선심성 개발공약과 포크배럴식(pork barrel) 사업쟁탈을 지양할 필요가 있음을 시사하고 있다. 분석결과의 정책적 시사점을 요약하면, 합리적 기준과 절차에 의한 지역개발 사업 추진이 필요하며, 무엇보다 중요한 것은 사업 그 자체 보다 갈등당사자이자 사업주체인 정부가 어떻게 갈등상황에 대처하느냐가 갈등양상을 변화시킬 수 있 다는 것이다. 제5장 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안 1. 기본방향 기존 연구들은 우리나라 공공의 갈등관리가 제도적 기반, 운영, 평가 환류 등의 측 면에서 문제점이 있음을 보여주고 있다. 따라서 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안을 제도적 차원, 운영적 차원, 역량제고 차원 등 다양한 차원에서 제 시하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 본 연구에서의 분석이 갈등관리에 관한 제도적 측면과 운영적 측면에 초점을 두고 있다는 점을 감안하고, 분석결과와의 논리적 연계 성을 제고한다는 차원에서 제도와 운영을 중심으로 개선방안을 제시해 본다. 2. 정책적 개선방안 1) 갈등의 사전예방을 위한 공공참여 확대 계량분석결과는 주민참여 수준이 높아질수록 갈등해결 가능성이 높아진다는 것을 보여주고 있다. 따라서 갈등발생의 원인 자체가 절차적 합리성 결여라는 점 을 감안하여, 초기부터 실질적인 참여와 의견개진을 보장하려는 노력이 필요하 ⅻ

다. 이를 위해서 본 연구에서는 1 지역주민이나 핵심이해당사자가 참여하는 협 의기구의 실질적인 구성 및 운영, 2 총리실 [부처별 갈등관리 실태점검 및 평가] 의 내실화 및 활용가능성 확대, 3 공공기관의 갈등 예방과 해소에 관한 규정 에 주민참여 수준 제고조항 추가 등의 방안을 제시하였다. 2) 계획의 투명성 확보를 위한 정보공개 의무 강화 계량분석결과는 공공의 정보공개 수준이 높아질수록 갈등해결 가능성이 높아 진다는 것을 보여주고 있다. 따라서 갈등이 심화 확산된 원인 자체가 해당사업의 장점과 긍정적인 효과만이 부각된 정보공개에 있다는 점을 감안하여, 공공으로 하여금 갈등이해당사자의 정당한 정보공개 및 제공 요구에 적극적으로 응하도록 의무를 강화할 필요가 있는 것이다. 이를 위해서 본 연구에서는 1 사업에 대한 다양한 홍보방안 마련 및 정보 습득기회 확대, 2 일반 국민이 쉽게 접근하고 이 해할 수 있는 형태로의 정보공개 강화 등의 방안을 제시하였다. 3) 대안적 갈등관리수단 활성화 계량분석결과는 당사자 협상, 제3자 개입 등의 대안적 분쟁해결(ADR) 갈등관 리방식이 사법적 판단이나 정치적 수단보다 더 갈등해결 가능성을 높인다는 것 을 보여주고 있다. 그럼에도 불구하고, 계량분석대상 갈등사례 90건 중 당사자 협상과 제3자 개입에 의한 해결사례는 겨우 23건에 불과해 우리나라 갈등해결방 식은 아직까지 공공의 독자적 결정, 사법적 판단, 정치적 수단에 의존하고 있음 을 보여주고 있다. 대안적 갈등관리수단 활성화를 위해서 본 연구에서는 1 갈등 관리심의위원회의 운영 내실화, 2 갈등조정협의회의 위상 제고 및 역할과 기능 확대, 3 자발적 중재기구 구성 및 운영 독려 등의 방안을 제시하였다. 4) 다양한 대화채널 확보 및 활용 계량분석결과는 갈등상황에 대한 공공의 대응태도가 적극적일수록 갈등해결 의 가능성이 높아진다는 것을 보여주고 있다. 갈등이 지속된다는 것은 사회 경제 적 비용을 증가시키는 등 부정적인 영향을 미친다는 의미로, 갈등의 빠른 해결을 ⅹⅲ

위한 다양한 대화채널 확보 및 활용방안이 필요함을 보여준다. 이를 위해 본 연 구에서는 1 비공식 채널까지 포함한 다양한 대화채널 가동, 2 광역적 지역개발 사업 관련갈등 관리를 위한 지역협의체 구성 및 활성화 등의 방안을 제시하였다. 5) 공공 갈등관리제도의 구속력 확보 전문가를 대상으로 하여 공공의 갈등관리 결과에 미치는 영향요인별 상대적 중요도를 물은 결과, 행정적 요인의 중요도가 가장 높은 것으로 나타났다. 또한 행정적 요인과 갈등관리 결과를 상호비교한 결과, 7개 변수 중 5개가 유의미한 변수로 도출되었다. 이러한 결과는 행정적 요인이 다른 요인들보다 공공의 갈등 관리 결과에 가장 큰 영향을 미치고 있음을 보여주는 것이다. 그럼에도 불구하 고, 여전히 이들 제도적 요소들이 실질적으로 작동되고 보장받을 수 있는 법적 근거가 미비한 상태로 남아있는 상태다. 따라서 공공 갈등관리 기본법 제정이 필 요하다. 이와 함께, 근본적으로 공공이 갈등을 바라보는 인식의 전환도 필요하다. 6) 갈등관리 평가-환류시스템 구축 및 내실화 미국과 일본의 공공 갈등관리 평가제도 현황분석 결과와 시사점을 기초로, 우 리나라에서 현재 실시되고 있는 부처별 갈등관리 실태점검 및 평가 에 대한 보 완이 필요하다. 이는 공공 갈등관리의 실효성을 확보하는데 가장 중요한 방안 중 하나로 이를 위해서 1 갈등관리 평가 전담기구 구성 및 운영, 2 기존 평가제도 의 내실화 등을 고려해 볼 수 있다. 7) 갈등관리매뉴얼 활용성 증대 각 부처(갈등사례별)의 특성이 반영된 갈등매뉴얼을 작성하여 공공갈등에 체 계적이고 능동적으로 대응할 수 있도록 해야한다. 지역개발사업 갈등사례에서 사업유형별 특성을 분석한 결과, 도시 산업단지 조성사업은 지자체와 주민 간 갈 등으로 많이 발생하고 있고 주로 손실보상과 관련된 경제적인 쟁점에서 대립하 였다. SOC 건설 및 자원 이용 개발사업은 정부와 주민 간 갈등형태로 많이 발생 ⅹⅳ

하고 주로 환경적 쟁점이 부각되고 있었다. 이와 같이 사업유형별로 상이한 특성 을 나타내고 있으므로 갈등해결방식도 다르게 접근할 필요가 있다. 이를 위해 사 업유형별 갈등관리 매뉴얼의 작성 및 배포를 고려해 볼 수 있을 것이다. 제6장 결론 이 연구는 무엇보다 지역개발 분야에서 공공부문의 갈등관리 결과에 영향을 미 치는 다양한 요인을 식별하고, 정부의 갈등관리 결과와의 인과성을 실증분석 했 다는 데에 의의가 있다. 아울러 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환 경적 요인이 공공의 갈등해결 수준에 미치는 유의미한 영향정도를 규명함으로써 갈등관리의 제도적 운영적 측면에서 실효성 제고방안을 제안하였다. 무엇보다 장기적인 관점에서 공정사회 구현을 위한 지역개발사업 관련 갈등관리의 필요성 을 제시하였다. 학술적 측면에서도 갈등관리 영향요인에 대한 종합적 접근으로 갈등연구에 관한 연구방법론을 확장하였고, 다수 갈등사례에 대한 분석결과의 일 반화를 시도함으로써 갈등 관련연구 목적 다양화에 기여했다. 다만, 갈등해결에 영향을 주는 영향력을 수치로 확인하고 그것을 기초로 유의 미한 결론을 도출하는 데서 몇 가지 한계점도 나타났다. 첫째, 분석대상 갈등사 례수가 통계적으로 유의한 수준인지에 대한 철저한 검증이 미흡했다. 결국 다항 로짓분석 등 통계분석 결과를 해석하는데 무리한 부분이 나타났으며, 따라서 이 에 대한 확대해석을 경계하는 범위에서 결과를 해석하는 제약이 있었다. 둘째, 변수측정의 주관성문제로 변수 간 측정항목에 대한 연구자의 주관적 판단이 분 석결과의 일관성에 영향을 미칠 우려가 있었고, 이에 대한 보다 엄정한 해결책을 제시하기가 쉽지 않았다. 셋째, 독립변수 그룹을 영향요인과 갈등사례 기본특성 으로 구분해 갈등관리 결과와의 회귀분석을 실시했으므로 다른 그룹의 독립변수 들이 영향력이 없는 변수로 설정되는 한계가 있었다. 즉, 실제 갈등사례의 경우 영향요인과 기본특성요인이 한꺼번에 작용하여 갈등관리 결과를 결정하는 것으 로 이해할 필요가 있으나, 다수의 변수가 오히려 분석결과 도출을 어렵게 했다. ⅹⅴ

마지막으로, 주민참여 수준, 정보공개 수준, 정부 사업자 신뢰정도 등 갈등해결 에 직접적 영향을 주는 독립변수들의 경우, 직접 갈등에 참여했던 갈등당사자의 만족도를 추가적으로 조사하고, 그 결과를 계량분석 결과의 검증에 활용하려는 과정이 부족하였다. 앞서 연구의 한계에서 지적한 바는 향후 후속 연구 방향의 지침이 될 수 있다. 우선 유사한 실증분석의 경우 분석대상 갈등사례의 범위를 특정분야 또는 특정 시기 등으로 한정하여 보다 통계적으로 유의한 수준의 결과를 도출하는 접근이 필요하다. 아울러 상관관계가 높은 독립변수 간의 관계를 감안하여 보다 엄정한 갈등관리 요인 영향력을 검증할 필요도 있다. 특히 중요한 점은 계량적 실증분석 에 정성적인 접근을 접목하는 방식을 시도하는 것이다. 따라서 주민참여, 정보공 개, 정부 사업자 신뢰 등의 요인에 대한 갈등당사자의 의식 만족도 등을 조사하 고, 그 결과를 계량분석 결과에 연계, 분석하는 연구가 수행될 필요가 있다. 아울러 본 연구의 분석결과는 제도적 측면에서의 한계뿐만 아니라, 제도 운영 의 문제, 운영자의 역량 부족, 갈등을 부정적으로만 인식하고 대응하려는 전반적 인 분위기 등이 우리나라 공공의 갈등해결 수준결정에 복합적으로 작용하고 있 음을 보여주고 있다. 따라서 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방 안도 제도, 운영, 역량, 사회적 인식 등 다양한 측면에서 제시되어야 한다. 여기에 서는 이 연구가 갈등관리에 관한 제도 및 운영적 측면에 초점을 두고 있다는 점 을 감안하였으며, 실증분석 결과와의 논리적 연계성을 제고한다는 차원에서 연 구결과를 활용할 담당자에게 보다 더 실질적인 개선방안을 제공하고자 하였다. 색인어 _ 공정사회, 지역개발사업, 공공갈등, 갈등관리, 다항 로짓모형 ⅹⅵ

C O N T E N T S 차 례 발간사 ⅰ 요 약 ⅴ 제 1 장 서 론 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 3 3. 연구의 범위와 대상 4 4. 연구의 수행방법 5 5. 연구의 흐름 7 제 2 장 개념 정립 및 관련이론 검토 9 1. 주요 개념의 정립 9 1) 주요 개념에 대한 조작적 정의 9 2) 공정사회 구현을 위한 갈등관리의 중요성 11 2. 관련이론 검토 및 이론적 개념틀 설정 16 1) 관련이론과 이론별 주요 특징 16 2) 본 연구를 위한 이론적 개념틀 19 3. 선행연구와 본 연구의 차별성 20 1) 선행연구 특징 및 본 연구의 차별성 20 2) 공공 갈등관리 평가연구의 필요성 24

제 3 장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 27 1. 국내 평가제도 실태와 문제점 27 1) 관련제도 현황 27 2) 문제점 34 2. 외국의 평가제도 개발과 시사점 36 1) 미국의 ADR 프로그램 평가제도 36 2) 일본의 개별 평가제도 44 3) 시사점 도출 54 제 4 장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 57 1. 개념적 분석모형 정립 57 2. 측정변수의 구성 59 1) 종속변수 59 2) 독립변수 61 3. 변수별 측정방법 66 1) 갈등사례 일반특성 66 2) 갈등관리 결과 (종속변수) 71 3) 갈등관리 영향요인 (독립변수) 73 4. 자료수집 및 분석방법 83 1) 분석대상 갈등사례 선정 83 2) 자료수집 및 분석방법 86 5. 분석결과 89 1) AHP 분석결과 89 2) 다항 로짓분석 결과 91 3) 분석결과 종합 125 6. 분석결과 검증을 위한 사례분석 127 1) 갈등해결 성공사례 : 아시아문화전당 내 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존갈등 127 2) 갈등해결 실패사례 : 용인 경전철 준공 및 개통갈등 132 3) 정책적 시사점 136

제 5 장 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안 137 1. 기본방향 137 2. 정책적 개선방안 138 1) 갈등의 사전예방을 위한 공공참여 확대 138 2) 계획의 투명성 확보를 위한 정보공개 의무 강화 140 3) 대안적 갈등관리수단의 활성화 142 4) 다양한 대화채널 확보 및 활용 144 5) 공공 갈등관리제도의 구속력 확보 146 6) 갈등관리 평가-환류시스템 구축 및 내실화 147 7) 갈등관리매뉴얼의 활용성 증대 149 제 6 장 결 론 151 1. 연구의 의의와 성과 151 2. 연구의 한계 152 3. 향후 과제 및 정책제언 153 참 고 문 헌 155 SUMMARY 161 부 록 163 1. 선행연구(총 89건)를 통한 공공의 갈등관리 영향요인 추출결과 163 2. 주요 영향요인 선정을 위한 전문가 설문지 170 3. 주요 영향요인의 상대적 중요도 분석을 위한 전문가 설문지(AHP) 176 4. 분석대상 갈등사례(총 90개) 요약 182

T A B L E C O N T E N T S 표 차 례 <표 2-1> 국토 지역 분야에서의 주요 불공정 내용 14 <표 2-2> 공공 갈등관리 영향요인에 관한 관점별 특징과 장 단점 18 <표 2-3> 선행연구와 본 연구의 차별성 요약 24 <표 3-1> 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 지표 31 <표 3-2> 사회갈등영향평가 지표 33 <표 3-3> ADR 프로그램 평가절차 38 <표 3-4> ADR 프로그램 평가지표 39 <표 3-5> 프로그램 실시의 효과에 대한 세부평가지표 내용 40 <표 3-6> 프로그램 설계와 집행에 대한 세부평가지표 내용 42 <표 3-7> 지역대중교통 활성화 재생사업의 PI 프로젝트 평가항목 및 내용 48 <표 3-8> 물류연계효율화 사업의 PI 프로젝트 평가항목 및 내용 50 <표 3-9> PI-Forum에서 제시한 PI 프로젝트 세부평가항목 내용 51 <표 3-10> 미국과 일본의 공공 갈등관리 평가제도 요약 55 <표 4-1> 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인들의 4개 유형 61 <표 4-2> 초기 측정변수안 추출결과 62 <표 4-3> 예비영향요인별 중요도에 대한 전문가 설문결과 64 <표 4-4> 독립변수의 구성 65 <표 4-5> 사업유형 측정 가이드라인 67 <표 4-6> 선호/비선호 측정 가이드라인 67 <표 4-7> 갈등참여자수 측정 가이드라인 69 <표 4-8> 갈등표출단계 측정 가이드라인 69

<표 4-9> 주요 갈등당사자 측정 가이드라인 70 <표 4-10> 피해 손실 종류 측정 가이드라인 71 <표 4-11> 합의안 형성여부 측정 가이드라인 71 <표 4-12> 합의안 수용정도 측정 가이드라인 72 <표 4-13> 합의안 순응성 측정 가이드라인 72 <표 4-14> 갈등관리 결과 측정 가이드라인 72 <표 4-15> 문제(갈등) 해결방식 측정 가이드라인 73 <표 4-16> 주민참여 수준 측정 가이드라인 74 <표 4-17> 정보공개 수준 측정 가이드라인 74 <표 4-18> 공공의 대응태도 측정 가이드라인 75 <표 4-19> 갈등당사자와의 의사소통채널 측정 가이드라인 75 <표 4-20> 경제적 보상수단 측정 가이드라인 75 <표 4-21> 사업 추진배경 측정 가이드라인 76 <표 4-22> 위해성 위험성 정도 측정 가이드라인 76 <표 4-23> 환경 문화재 훼손정도 측정 가이드라인 77 <표 4-24> 환경적 영향권 범위 측정 가이드라인 77 <표 4-25> 경제적 효과 범위 측정 가이드라인 77 <표 4-26> 갈등쟁점 이슈의 변화여부 측정 가이드라인 78 <표 4-27> 갈등쟁점 이슈의 내용 측정 가이드라인 78 <표 4-28> 재산가치 변화여부 측정 가이드라인 78 <표 4-29> 비용-편익 불평등 발생여부 측정 가이드라인 79 <표 4-30> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 측정 가이드라인 79 <표 4-31> 지역리더들의 관심 의지정도 측정 가이드라인 79 <표 4-32> 정부 사업자 신뢰정도 측정 가이드라인 80 <표 4-33> 갈등중재자 역할 유무 및 정도 측정 가이드라인 80 <표 4-34> 당사자 집단특성 측정 가이드라인 81 <표 4-35> 시민단체 개입정도 측정 가이드라인 81 <표 4-36> 언론 관심정도 측정 가이드라인 81 <표 4-37> 경제적 상황변화 유무 측정 가이드라인 82 <표 4-38> 정치 사회적 사건 및 압력 유무 측정 가이드라인 82 <표 4-39> 분석대상 갈등사례 선정 84

<표 4-40> 영향요인의 상대적 중요도 분석결과 90 <표 4-41> 갈등사례 기본특성의 빈도분석 결과 92 <표 4-42> 갈등지속기간 평균 93 <표 4-43> 갈등당사자별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 94 <표 4-44> 갈등표출단계별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 94 <표 4-45> 사업유형별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 94 <표 4-46> 사업유형별 갈등당사자의 빈도분석 결과 95 <표 4-47> 사업유형별 주요 갈등쟁점의 빈도분석 결과 95 <표 4-48> 갈등관리 결과(종속변수)의 빈도분석 결과 96 <표 4-49> 문제(갈등) 해결방식별 주민참여 수준의 빈도분석 결과 97 <표 4-50> 행정적 요인의 빈도분석 결과 98 <표 4-51> 선호 비선호 사업유형별 사업 추진배경의 빈도분석 결과 99 <표 4-52> 갈등이슈 요인의 빈도분석 결과 100 <표 4-53> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무별 합의안 형성여부의 빈도분석 결과 101 <표 4-54> 지역리더들의 관심 의지 정도별 정부 사업자 신뢰정도의 빈도분석 결과 101 <표 4-55> 갈등행위자 요인의 빈도분석 결과 102 <표 4-56> 갈등쟁점 이슈의 내용별 시민단체 개입정도의 빈도분석 결과 103 <표 4-57> 환경적 요인의 빈도분석 결과 103 <표 4-58> 갈등 기본특성과 갈등관리 결과 간 유의수준 104 <표 4-59> 사업유형과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 105 <표 4-60> 선호 비선호 여부와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 105 <표 4-61> 갈등발생시기와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 106 <표 4-62> 갈등당사자와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 106 <표 4-63> 주요 갈등쟁점과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 107 <표 4-64> 피해 손실 종류와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 107 <표 4-65> 갈등관리 수준과 갈등관리 결과 간 유의수준 108 <표 4-66> 합의안 형성여부와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 108 <표 4-67> 합의안 수용정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 109 <표 4-68> 합의안 순응성과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 109 <표 4-69> 갈등관리 영향요인과 갈등관리 결과 간 유의수준 110 <표 4-70> 문제(갈등) 해결방식과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 111

<표 4-71> 주민참여 수준과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 112 <표 4-72> 정보공개 수준과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 112 <표 4-73> 공공의 대응태도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 113 <표 4-74> 사업추진 배경과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 113 <표 4-75> 환경 문화재 훼손정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 114 <표 4-76> 경제적 효과 범위와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 114 <표 4-77> 갈등쟁점 이슈의 내용과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 115 <표 4-78> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 115 <표 4-79> 정부 사업자 신뢰정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 116 <표 4-80> 경제적 상황변화 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 116 <표 4-81> 정치 사회적 사건 및 압력 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 117 <표 4-82> 다항 로짓분석의 사용변수 119 <표 4-83> 갈등사례 기본특성의 다항 로짓분석 추정계수 121 <표 4-84> 갈등사례 기본특성에 대한 갈등해결 수준의 승산비(odds ratio) 122 <표 4-85> 갈등관리 영향요인의 다항 로짓분석 추정계수 123 <표 4-86> 갈등관리 영향요인에 대한 갈등해결 수준의 승산비(odds ratio) 124 <표 4-87> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존갈등 진행경위 129 <표 4-88> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존관련 이해관계자들의 협의과정 131 <표 4-89> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존관련 정보공개과정 131 <표 4-90> 용인 경전철 준공 및 개통갈등 진행경위 134

F I G U R E C O N T E N T S 그 림 차 례 <그림 1-1> 연구 흐름도 8 <그림 2-1> 갈등관리의 범위 10 <그림 2-2> 국토 지역 분야 공정성 수준에 관한 인식 13 <그림 2-3> 공정한 국토 지역발전의 비전, 목표 및 전략 14 <그림 2-4> 연구의 이론적 개념틀 19 <그림 2-5> 정부 정책추진 양태 변화(Susskind) 25 <그림 3-1> 우리니라 공공 갈등관리 제도화 추진경위 30 <그림 3-2> PI제도의 기본 수행절차 45 <그림 4-1> 연구의 개념적 분석모형 58 <그림 4-2> 종속변수의 구성 60 <그림 4-3> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존을 위한 농성현장 128 <그림 4-4> 용인경전철(Ever Line) 모습 133 <그림 5-1> 정책적 개선방안 제시의 기본방향 138

1 C H A P T E R 1 서 론 이 장에서는 지역개발사업을 둘러싼 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 다양한 요인의 식별과 각 요인별 공공의 갈등해결 수준과의 인과관계 분석의 필요성과 목적 을 서술하고, 연구의 범위 및 대상을 제시한다. 또한 연구목적 달성을 위해 활용한 연 구 수행방법들과 연구의 주요 내용 및 흐름을 소개함으로써 전체 연구보고서에 대한 이해를 돕는다. 1. 연구의 배경 소득불균형을 나타내는 지니계수, 민주주의 성숙도를 나타내는 민주주의지수, 세계은행이 측정하는 정부효과성지수를 조합해 사회갈등지수를 산출한 결과, 우 리나라 사회갈등지수는 0.71로 OECD 회원국 평균인 0.44를 크게 웃도는 것으로 나타났다. 이는 분석대상 27개 회원국 중에서 4번째로 높은 수준이라고 한다. 이 러한 수치는 갈등을 관리할 정당체계의 안정성과 반대집단에 대한 관용정도로 대변되는 민주주의의 미성숙(27위)과 정책의 일관성과 신뢰도를 의미하는 정책 수행능력의 부족(23위)에 기인한다. 1) 지수의 산출방식 등은 논외로 하더라도, 이 는 우리 사회의 갈등이 위험수위를 넘어섰고 정부의 갈등 예방 및 조정역량 제고 와 실효성 확보가 필요함을 보여주는 결과이다. 물론 다양한 가치와 이해가 충돌하는 민주화된 사회에서, 특히 공공정책 추진 1) 박준 외, 2009(6), 한국의 사회갈등과 경제적 비용, 삼성경제연구소 CEO Information. 제1장 서 론 1

과정에서 갈등이 존재하는 것은 너무나 당연하며 이를 극복하고 해결하는 과정 에서 오히려 민주적, 사회적으로 발전하는 것은 부인할 수 없다. 1987년 민주화 운동과 1990년대 지방자치제도 실시 이후 공공정책과 사업 추진을 둘러싼 갈등 표출이 가속화되어 왔다는 자료들은 이러한 사실을 증명해 주고 있다. 2) 다만, 장 기적으로 지속되는 갈등은 오히려 국론분열은 물론이고 정부에 대한 불신과 사 업비 손실 등 국가나 국민, 지역으로 하여금 커다란 사회 경제적 비용을 지불하 게 한다는 점이 문제인 것이다. 그 동안 정부는 공공갈등을 효과적으로 관리하기 위해 다양한 법 제도적 장치 를 마련해 왔다. 2007년 초 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정을 시작으로, 2009년 말에는 계층 이념 지역 세대 간 갈등완화와 주요 정책 의 갈등영향분석 및 대안을 제시할 대통령직속 사회통합위원회를 발족한 데 이 어 지난 8월 전국단위의 지역협의회를 구성하였다. 지금도 07년 규정을 보완할 공공 갈등관리 기본법 제정을 위해서도 노력 중이다. 또한 중앙정부 차원의 공공 갈등관리 담당조직은 청와대 사회통합수석실, 대통령소속 사회통합위원회, 국무총 리실 사회통합정책실 등이 있고, 31개 중앙부처들도 갈등관리심의위원회를 의무적 으로 설치하여 운영하고 있다. 그러나 갈등관리를 위한 기반마련에도 불구하고, 행정중심복합도시, 동남권신 공항, 과학비즈니스벨트, 혁신도시, 기업도시 등 국가 균형발전과 지역경쟁력 제 고를 위해 추진된 주요 국책사업들이 갈등으로 인해 수정 또는 백지화되고 있는 현실을 어떻게 설명할 수 있을까. 더구나, 최근에는 주된 공공갈등의 사유가 님 비시설 입지나 환경문제에서 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁으로 옮겨가 는 양상을 보이고 있다. 2007년 공공갈등관리를 위한 법적 근거 마련을 시작으로 갈등예방과 해소를 위한 다양한 시도가 제도적 기반 마련에 기여한 것은 사실이 나, 나름의 합리적 참여적 의사결정장치와 대화채널이 갖추어져 있음에도 불구 하고 지역이 자기목소리 내기에만 급급한 현실은, 결국 현재의 갈등관리시스템 2) 대통령직속 사회통합위원회의 공식웹사이트에 제공된 자료에 의하면, 1990년부터 2008 년까지 공공갈등 발생건수는 총 624건으로 매년 평균 33건이 발생했다고 한다. 특히, 한 해 평균 30건이던 발생건수가 IMF 이후 평균 37건으로 크게 증가했다고 한다. 2 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

내부에서 갈등이 해소되지 못하고 있음을 의미하는 것이다. 공공기관의 갈등 예 방과 해소에 관한 규정 을 마련하여 31개 중앙부처에 갈등관리심의위원회를 설 치 운영하도록 했으나, 의무설치기관 중 22개만이 갈등관리심의위원회를 개최했 고, 그 개최횟수도 연간 1~2회에 불과하다는 보도는 그 실효성에 의문을 갖게 하 기에 충분하다. 3) 그동안 개별적인 공공 갈등관리 기반 갖추기에 치중했다면, 이제는 종합적 관 점에서 지금까지 만들어진 공공 갈등관리시스템의 작동과정과 그 결과에 어떤 요인들이 얼마만큼 영향을 주는지를 살펴보고, 공공 갈등관리의 실효성 제고방 안을 제시하는 연구가 필요한 이유가 여기에 있는 것이다. 2. 연구의 목적 이 연구의 목적은 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 다양한 요인들을 식 별하고, 각 요인별 공공이 갈등해결 수준과의 인과성을 실증적으로 분석하며, 분 석결과에 근거해 공공 갈등관리시스템이 보다 효과적으로 작동할 수 있는 방안 을 모색하는 데 있다. 이를 위하여 첫째, 그동안 공공 갈등관리와 관련된 다수의 이론 및 선행연구 고찰을 통해 이론적 개념틀을 설정하고 주요 개념을 정의하며 행정적 요인, 갈등 이슈 성격, 갈등행위자 특성, 환경적 맥락 등 종합적 관점에서 다양한 영향요인 후보군을 구축한다. 이 후보군에 포함된 예비영향요인들 중 핵심 영향요인을 선 정하여 분석에 활용한다. 또한, 다양한 자료원 검토를 통해 지역개발사업을 둘러 싼 갈등사례들을 수집 정리하고, 이 목록으로부터 분석대상 사례들을 선정한다. 이러한 일련의 과정들은 사전작업으로 이들을 기초로 각 영향요인이 공공의 갈 등관리 결과, 즉 갈등해결 수준에 미치는 유의미한 영향정도를 규명한다. 둘째, 다수의 지역개발사업 갈등사례에 대한 실증분석을 통해 얻은 영향요인에 대한 이해, 전문가 설문조사와 사례분석 결과 등을 토대로 정책적 측면에서 갈등 3) 동아일보, 갈등관리 委, 2년간 회의 한번 안했다, 2011.01.29일자. 제1장 서 론 3

관리의 기본방향과 실효성 제고방안을 제안한다. 정부의 지역개발사업을 둘러싸 고 일어나는 갈등의 바람직한 관리방향과 효과적인 전략의 제시는 결국 공정사 회 구현과 사회통합 제고로 귀결될 것이며, 이것이 곧 이 연구가 추구하는 궁극 적인 목표이다. 3. 연구의 범위와 대상 연구의 시간적 범위는 1990년대 중반 이후로 설정하되, 공공 갈등관리의 중요 성이 인식되고 제도화 노력이 진행되기 시작한 2000년대에 중점을 더 두었다. 1995년 민선 자치단체장 선출 이후 본격화된 지방자치가 지역주의와 함께 국가 적 이슈나 정책결정과정에서의 지역 간 이해관계 충돌과 경쟁분위기를 확산 심 화시켰음을 감안하여 1990년대 중반을 기점으로 하고, 2003년을 전후로 정부차 원에서 공공 갈등관리에 대한 논의와 법제화를 위한 준비가 시작되었다는 점을 고려하여 2000년대 갈등에 보다 더 큰 관심을 두는 것이 지역개발사업 관련 갈등 사례들을 대상으로 주요 영향요인들을 이용하여 공공의 갈등관리 결과에 대한 실태를 평가해 본다는 연구취지에 적절하다고 판단했기 때문이다. 다만, 본래 연 구목적이 공공의 갈등관리시스템이 어떻게 작동했으며, 어떤 요인들에 의해 영 향을 받았는지 그 특성과 문제점을 찾아낸다는 데 있기 때문에 갈등상황이 이미 종료되었거나 잠정적으로 일단락된 사례에 한정하였다. 연구의 내용적 범위는 공공갈등 중에서도 특히 지역개발사업과 관련된 갈등사 례를 중심으로 하였다. 이는 과거에는 이념적이고 가치적인 갈등이나 국가적 차 원의 갈등이 대부분이었지만, 현대사회에서는 갈등당사자의 이해관계를 중심으 로 한 갈등이 증가하고 있고 지역적 차원에서의 갈등구조로 전환되고 있기 때문 이다. 또한 우리나라의 경우에도 지방자치제도가 정착되면서 지역의 이해관계를 둘러싼 지역 간 갈등이 다양화 복잡화되고 있기 때문이다. 4) 정부와 국토연구원 등에 따르면, 관련법률에 따라 중앙정부와 지방자치단체가 각종 개발사업을 위해 4) 주재복 외, 2005, 지역갈등의 현황 및 정책과제, 경제 인문사회연구회 협동연구총서, p.16. 4 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

지정한 지역 지구의 종류만 53 가지에 지정된 지역 지구 수는 1,553곳으로 국토면적의 1.2배에 이른다고 하니 그 이유를 짐작하기에 충분하다. 5) 마지막으로, 공간적 범위와 관련해서 지역개발사업은 전국, 지역, 지구 구역 단지, 점 면 선 등 상이한 범역 및 형태로 나타날 수 있다는 점을 감안하여, 이 연구에서는 공간적 범위를 특정하지는 않았다. 4. 연구의 수행방법 이 연구에서는 지역개발사업 갈등관리에 미치는 영향요인을 식별하고 이 요인 들과 정부의 갈등해결 수준과의 관계를 파악하기 위해 질적 연구방법(문헌조사, 내용분석, 사례분석 등)과 양적 연구방법(설문조사, 계량분석 등)을 병행한다. 더 불어, 연구의 질적 향상과 객관성 확보를 위하여 전문가 자문회의와 외부전문가 와의 협동연구도 실시한다. 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 문헌조사를 실시한다. 국내 외 단행본, 연구논문, 보고서 등 다양한 학술 자료와 지역개발 관련 중앙부처 자료 등의 검토를 통해 연구의 기본틀을 설정하 고, 주요 개념정의와 관계를 정립하며, 공공의 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 후보군을 구축한다. 또한, 국내 외 공공 갈등관리 평가제도의 실태와 특성을 조 사함으로써 문제점과 시사점도 도출한다. 둘째, 전문가 설문조사를 두 차례 실시한다. 첫 번째 설문조사는 예비영향요인 들을 포함하고 있는 영향요인 후보군으로부터 실제 분석에 활용할 영향요인 선 정의 객관성을 제고하기 위한 과정이다. 이를 위해 우선, 이론 및 선행연구 고찰 을 통해 도출된 4개의 범주를 이용하여 예비영향요인들을 재구성 한 후, 이들로 부터 중요하다고 판단되는 영향요인 1차안(실증분석을 위한 독립변수로 활용될 것이므로 이하 측정변수와 같은 의미로 사용한다)을 도출한다. 이 1차 측정변수 (안)에 포함된 영향요인별 중요도에 관해 관련분야 전문가를 대상으로 설문조사 를 실시하고, 조사결과와 연구진 의견을 모아 최종 측정변수를 선정한다. 5) 아주경제, 과개발에 신음하는 한반도 : 대한민국은 00지구 지정중, 2011.02.06.일자. 제1장 서 론 5

두 번째 설문조사는 첫 번째 설문조사에서 선정된 최종 측정변수들의 상대적 중요도를 알아보기 위해 관련분야 전문가를 대상으로 계층화분석방법(Analytic Hierarchy Process, AHP)을 실시하는 것이다. AHP 분석결과는 후술하는 측정변수 와 공공 갈등관리 결과와의 인과성을 규명한 계량분석 결과와 비교함으로써 실 증분석결과의 설명력을 제고하고 정책적 개선방안을 도출하는데 활용될 것이다. 셋째, 내용분석을 실시한다. 지방자치시대분쟁사례집(1981~1998), 환경분쟁조 정사례집(1992~2009), 지방환경분쟁조정사례집(1996~2008), 단국대학교 분쟁해 결연구센터 분쟁사례 DB목록(1998~2010), 2009 부처별 갈등관리과제 목록, 2009 행자부 갈등분쟁관리카드, 2007 서울시 갈등사례목록 등 다양한 자료원들로부터 갈등사례를 목록화 한다. 이렇게 구축된 총목록으로부터 기준에 적합한 지역개발 사업 관련 갈등사례를 추출하게 되며, 이들이 계량분석의 대상이 된다. 이렇게 선 택된 각 갈등사례별로 관련자료를 수집하고 측정변수별로 제시된 데이터화 가이 드라인에 따라 계량화 및 코딩작업을 실시하는데, 이 코딩자료(Data Set)가 각 요인 과 공공의 갈등관리 결과 간 인과관계 규명을 위한 계량분석에 활용된다. 넷째, 통계분석을 실시한다. 먼저 AHP를 통한 전문가 설문조사 코딩자료는 Expert Choice 11 프로그램을 활용하여 분석한다. 다음으로 지역개발사업 관련 갈 등사례들의 개별 영향요인이 공공의 갈등관리 결과를 얼마만큼 설명하는지, 어 느 정도 영향을 미치는지를 분석하기 위한 통계분석은 SPSS 프로그램을 활용하 여 분석한다. 이 연구의 종속변수 특성상 명목척도이면서 그 종류가 3개인 다항 형으로 구성되어 있다는 점을 고려해 다항 로짓모형(Multinominal Logit Model)을 적용한다. 다섯째, 사례분석을 실시한다. 계량분석 결과의 보완 및 검증을 위한 과정으로 계량분석 결과로부터 도출된 공공의 갈등관리 결과에 가장 큰 영향을 미치는 요 인들에 대한 설명력 제고를 위해 갈등사례를 선정하여 분석한다. 여기서는 가장 중요한 영향요인들을 중심으로 기술하되, 갈등해결의 성공사례와 실패사례 각각 1개씩 총 2개의 사례를 분석한다. 전자의 경우로 아시아문화전당 내 구( 舊 ) 전남 도청별관 보존 갈등사례가, 후자의 예로는 용인 경전철 준공 및 개통 갈등사례가 6 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

분석대상으로 선정되었다. 마지막으로, 전문가 자문회의와 외부전문가와의 협동연구를 실시한다. 먼저, 연구진행과정에서 연구의 기본방향, 연구방법 적합성 등에 대한 관련분야 전문 가의 자문을 구한다. 외부전문가와의 협동연구는 2개 부분으로 나뉘는데, 공공 갈등관리에 대한 외국의 평가제도 현황과 시사점 도출을 위해 미국과 일본 관련 전문가에게 해외사례 원고를 의뢰하였다. 이러한 과정은 연구진의 전문성을 보 완하고 좀 더 유용한 시사점을 도출하는데 도움을 줄 것이다. 다른 한편, 갈등사 례의 내용분석과 데이터화를 위해 단국대학교 분쟁해결연구센터의 전문가 2인 과 협동연구를 수행하였다. 해당작업이 상당한 노하우와 전문성이 요구되는 작 업으로 연구자의 주관성 개입 최소화와 효율적 수행을 위해 외부 전문기관 전문 가들과의 협동연구가 반드시 필요하였다. 5. 연구의 흐름 이 연구는 크게 본격적인 분석을 위한 사전작업단계, 주요 영향요인 도출 및 중요도 분석단계, 분석모형 정립단계, 분석의 실시 및 결과 종합단계, 공공 갈등 관리의 실효성 제고를 위한 정책제언 제시단계의 5단계로 진행된다. 원활한 연구수행을 위해 단계별로 적합한 연구방법을 적용하였다. 이들 단계 중에서도 다수의 갈등사례에 대한 내용분석과 데이터화가 이 연구의 가장 핵심 부분으로 객관성 제고를 위해 내부연구진과 외부연구진 간 공동업무협의회를 다 수 개최하였다. 통계적 분석방법으로는 AHP를 통한 설문조사 분석에 적합한 Expert Choice 11 프로그램과 지역개발사업의 갈등관리 결과와 각 요인별 인과성 분석을 위한 SPSS 프로그램을 활용했다. 특히 종속변수의 측정척도를 고려해 다 항형 로짓모형을 적용하였다. 제1장 서 론 7

<그림 1-1> 연구 흐름도 8 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

2 C H A P T E R 2 개념 정립 및 관련이론 검토 주요 개념들을 명확히 정의하고 공공 갈등관리의 실효성 제고가 공정사회 구현을 위 해 왜 중요하고 필요한지에 대하여 설명한다. 더불어, 공공 갈등관리에 미치는 영향요 인을 바라보는 관점들을 살펴보고, 이를 기초로 다양한 측면에서 보다 종합적이고 포 괄적으로 접근하기 위한 연구의 이론적 개념틀을 설정한다. 1. 주요 개념의 정립 1) 주요 개념에 대한 조작적 정의 사전적으로 동질적인 특징을 가진 공간 영역 으로 정의되는 지역은 전체 사 회를 어떤 특징으로 나눈 일정한 공간영역을 의미한다. 개발이란 무엇인가를 보 다 쓸모 있거나 향상된 상태로 변화시키는 행위 를 뜻한다. 따라서 이 둘을 합친 지역개발은 특정지역을 대상으로 산업 및 경제기능을 확대하고 주민의 삶의 질 과 복지를 증대시키기는 것이며, 이를 위한 수단으로 공공이 주도적으로 토지 및 자원을 이용 개발하여 도로, 주택, 공원, 산업단지, 관광지 등을 조성하는 일련의 활동들을 지역개발사업이라고 정의할 수 있다. 여기서 개발은 긍정과 부정의 의 미를 동시에 지닌다. 다시 말해, 동일사업이더라도 시각과 입장에 따라 선호 또 는 비선호될 수 있는 것이다. 따라서 여기서의 지역개발사업은 지역차원에서 외 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 9

부적으로 선호와 비선호가 분명히 표출된 사업 모두를 포함한다. 갈등이란 일반적으로 개인이나 집단 사이에 목표나 이해관계가 달라 서로 적 대시하거나 불화를 일으키는 상태를 의미한다. 특히 공공갈등이란 매우 다양한 사회갈등 중에서 국가나 지자체 등 공공기관이 갈등의 당사자가 되는 갈등을 의 미하며, 공공정책갈등이란 이들 공공기관이 법령을 제 개정하거나 각종 사업계 획을 수립 또는 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌을 말한다. 이 연구 에서 갈등은 공공정책갈등 중에서도 공간요소성을 지닌 지역개발사업의 추진과 정에서 발생하는 정부-정부, 정부-주민 간 이해대립으로 정의하고자 한다. 갈등관리란 갈등이 역기능적이고 파괴적인 상황으로 확대되는 것을 막고, 갈 등의 순기능이 증가되는 구조와 조건을 마련하는 과정이자 이에 수반되는 행위 이다. 일반적으로 갈등과정에서 발생한 대립에 대응하여 취하는 일련의 조치들 과 과정을 총칭하는 것이다. 6) 갈등과정은 일반적으로 잠재, 발생, 확산, 축소, 해 소 및 소멸의 과정으로 진행되며, 크게 갈등유발과 갈등관리로 구분해 볼 수 있 는데 전자는 잠재되어 있던 갈등이 유발원인으로 인하여 처음 외부적으로 표출 되기까지를 의미하는 것이고, 후자는 일단 발생된 갈등의 확산을 막고 갈등원인 을 해소하는 일련의 과정으로 이해하면 된다. 협의의 갈등관리란 후자단계에 해 당된다. 이 연구에서는 일반적인 갈등관리 개념을 차용하되, 갈등관리 차원에서 과정과 결과에 대한 평가와 피드백이 반드시 필요하다는 점을 감안하여 기존의 협의의 갈등관리를 확장한 개념(extended conflict management)으로 정의하고자 한다. <그림 2-1> 갈등관리의 범위 6) 박형서 외, 2010, 국토개발과정에서 지역간 갈등관리 및 해소방안: 갈등행위자 인식분석 과 정책적 활용방안 모색, 안양 : 국토연구원, pp.8-10을 참조하였다. 10 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

갈등관리 영향요인의 개념을 정의하면, 갈등을 완화시키거나 해소하는데 순기 능 또는 역기능을 하는 사실이나 사건, 과정 및 관계라고 할 수 있다. 따라서 여 기서는 순기능과 역기능을 지닌 갈등관리 영향요인 모두를 고려한다. 마지막으로, 갈등관리 결과란 갈등관리 영향요인들이 작용한 산물로 정의내릴 수 있으며, 다른 말로는 갈등해결 수준이라고 부를 수 있다. 여기서 갈등해결이 란 갈등상황이 완전히 또는 잠정적으로 종결된 상태를 의미하며, 갈등해결 수준 은 합의 형성여부나 수용정도 등에 따라 완전해결, 부분해결, 갈등지속 등으로 구분된다. 상세한 정의는 제4장에서 후술하기로 한다. 2) 공정사회 구현을 위한 갈등관리의 중요성 (1) 국토 지역 관점에서의 공정사회 개념 공정한 사회는 선진일류국가의 윤리적 실천적 인프라로, 7) 공정한 기회가 확보 되어 개개인이 지닌 역량이 차별받지 않고 발휘되어 개인의 발전과 동시에 소속 조직의 발전이 선순환적으로 이루어지는 사회를 의미한다. 8) 사회의 공정성은 사 회구성원 일반에 적용되는 기회의 균등과 제도의 정의가 구현된 상태에서 확보 되는데, 일차적으로 사전적 기회의 공정성에 초점을 맞추는 것이 타당하고, 더불 어 과정을 규율하는 제도 일반의 공정성도 중요하다. 공정사회 실천전략으로 1 제도적 정의의 실현, 2 책임과 의무의 공유, 3 기회의 균등과 능력의 발휘, 4 생활의 안정과 양극화 해소가 제시될 수 있다. 9) 공정사회를 구성하는 핵심모습 중 하나가 삶의 공간 에서 공정한 가치가 구현 되는 것이다. 개개인의 삶의 공간으로서 국토와 그 국토를 구성하는 지역을 어떻 7) 제92주년 3 1절 대통령 경축사. 8) 박양호, 2011, 공정한 사회 구현을 위한 국토 지역발전 방향, 2011년 3월 9~10일 개최 된 경제 인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 공정한 사회 구현을 위한 전략과 과제 발표논문. 9) 현오석, 2011, 공정한 사회 구현을 위한 비전 및 추진전략, 2011년 3월 9~10일 개최된 경제 인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 공정한 사회 구현을 위한 전략 과 과제 발표논문. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 11

게 발전시켜 나가느냐는 개개인의 발전에 영향을 주며, 따라서 국토 및 지역의 발전이 개개인의 발전에 긍정의 시너지효과로서 작용하게 된다. 공간적 환경 속 에서 삶을 영위하는 개개인의 발전기회와 역량발휘가 보장되기 위해서는 개별 지역도 하나의 유기체로서 전체 국토 속에서 발전의 기회와 역량발휘의 환경이 주어져야 한다는 것을 의미한다. 이처럼 삶의 공간으로서의 국토 지역적 관점에 서 다시 생각해 보면, 공정한 사회란 국토 및 지역발전에 관한 법과 제도가 제대 로 작동하면서 형평성과 효율성이 조화를 이루는 지역개발 정책 계획 사업의 성 과를 국민과 지역사회가 골고루 향유하며 사회의 약자를 보다 많이 배려하는 사 회 라고 개념화할 수 있을 것이다. 10) (2) 국토 지역 분야에서의 불공정 현상과 정책과제 최근 사회적으로 양극화 현상이 심화되면서 공정사회에 대한 다양한 요구와 관점이 나타나고 있다. 국토 지역 분야에서도 공간정책 및 계획과 사업에 대한 국민의 관심과 참여가 점차 고양되고 있다. 특히 1990년대를 지나면서 이 분야에 대한 국민들의 시각이 많이 바뀌었다고 할 수 있다. 즉, 과거에는 관료와 전문가 집단을 중심으로 기술적 합리성 을 근거로 하는 정책 계획을 수립, 집행하였고 이에 대한 사회적, 정치적 논의가 거의 없었으나, 점차 기술적이고 전문적인 정 책결정 및 공공계획이 정치적, 사회적, 지역적, 계층적 논란과 갈등의 대상이 되 는 일이 빈번해진 것이다. 정부의 입장도 중앙정부 주도의 하향식, 종합적 공공 계획에서 지자체 시민사회의 참여가 강조되는 상향식, 참여, 자율 지향으로 바뀌 고 있다. 그러나 국토 지역발전 분야에서 논란이 되는 국책사업, 지역개발사업 등의 추진 과정에서는 다양한 정치적 경제적 입장이 혼재되어 보다 많은 갈등 사 10) 이와 같은 개념은 기본 자유를 모든 시민에게 평등하게 제공하되 가장 어려운 사람에 대한 차등원칙 에 준하는 배려는 허용하면서( 공정으로서의 정의, John Rawls, 1971), 도덕적 기초 위에서 사회의 미덕을 키우고 공동선을 고민하는( 정의란 무엇인 가 Michael Sandel, 2009) 정의관을 함께 준용한 것이다. 국토연구원(2011.1.14~2.5, 171명)의 전문가 조사결과, 응답자의 70.2%가 정의는 올바른 분배만의 문제가 아니라 올바른 가치 측정의 문제이기도 하므로 사회의 미덕과 공동선을 증진시키는 것 이라는 정의관을 선택하기도 하였다. 12 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

례를 야기하고 있다. 즉, 일반 국민들은 이러한 논란 또는 갈등과 관련하여서는 특정 이해관계 사안에 민감하게 반응하는 경우가 많으며, 정부정책 계획의 기술 적 과학적 합리성에 대한 신뢰가 낮은 것이 현실이라고 할 수 있다. 보다 객관적으로 국토 지역 분야에서의 불공정 현상을 진단하기 위해 국토연구 원이 실시한 전문가 설문조사에 의하면, 11) 부문에 따라 편차가 크지만 불공정한 측면이 더욱 많다 에 73.1%, 거의 모든 부문에 있어 불공정한 일이 많다 에 12.3% 가 응답해 대체로 불공정하다고 인식하는 것으로 나타났다(<그림 2-2> 참조). 12) <그림 2-2> 국토 지역 분야 공정성 수준에 관한 인식 거의 모든 부문에 있어서 불공정한 일이 많다 부문에 따라 편차가 크지만 불공정한 측면이 더욱 많다 불공정한 측면보다는 공정한 측면이 더욱 많다 불공정한 측면은 이례적인 현상이며 전체적으로 공정하다 0% 20% 40% 60% 80% 100% 특히, 불공정한 일로 간주되는 경우로는 주로 국책사업 입지(18.2%), 낙후지역 지원(10.1%), 개발이익 환수(9.3%), 인 허가 불공정(9.3%), 지방재정 지원 (8.7%), 11) 국토 지역 분야의 불공정 현황을 진단하기 위해 관련학과 교수, 국책연구기관 및 지역 발전연구기관의 전문연구원, 지방자치단체 및 유관기관 담당공무원 등 1,300명의 전문 가를 대상으로 2011년 1월 14일부터 2월 5일까지 설문조사를 실시하였다. 주요 설문내 용은 국토 지역 분야의 불공정성 수준에 대한 인식, 공정한 사회 구현을 위한 이 분야 에서의 개선요구사항 등이었다. 설문에 대한 응답률은 13.2%(171명) 이었다. 12) 전문가들이 꼽은 대표적인 불공정 현상들은 우선 분배적 이슈와 직접 연관된 공간적 지역적 편중과 사회적 계층적 성과배분 측면에서 나타났다. 특히 국토정책과 지역개발 부문에서 주요 공공사업의 지역편중, 낙후도에 따른 지역 간 차등지원 미흡, 수도 권-지방 간 격차 존속 내지 증대, 도시-농어촌 간 격차 증대 등을 지적하고 있다. 여기에 지역개발사업, 토지이용계획 등으로 인한 개발이익의 발생, 개발사업, 도시 계획 등 관련 토지수용이나 재산권 제한에 대한 보상 미흡 등 경제적 분배문제 또한 중요한 것으로 지적했다. 분배적 이슈로 국민 삶의 질과 기본적 복지차원의 문제 또한 제기하고 있는데, 임대 및 서민주택 부족과 사회적 약자 주거지원 미흡, 서민 실수 요자에 대한 주택금융 미흡 등 주택문제와 장애인 고령자 등 사회적 약자를 위한 인 프라정책 미흡, 저소득층, 농산어촌 주민 등을 위한 교통정책 미흡 등이다. 분배적 이슈와 함께 광역경제권기능 배분 등 하향식 정책결정, 국책사업 입지결정 등에 정 치논리 개입, 지역정책 도시계획 결정과정의 주민참여 미흡, 지방정부 권한 미약 등 절차적(과정적) 이슈도 심각한 것으로 지적하였다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 13

토지이용 규제(8.3%) 등을 꼽았고, 기타 부동산세제(7.1%), 토지이용계획(5.9%), 수도권 규제(5.9%), 기피시설 입지(4.9%), 지자체 권한(4.3%), 주민 참여(3.8%), 토 지 보상(3.2%) 등을 지적하고 있었다. 또한, 불공정한 일이 발생할 때 불이익을 당하는 집단 또는 계층에 관해서는 주로 서민층과 극빈층(29.8%, 10.6%), 수도권 외 지방주민(17.1%), 중소도시민(13.0%), 농산어촌주민(12.4%) 순으로 나타났다. 구 분 공간적 지역적 편중개발 문제 경제적 배분 문제 삶의 질과 기본적 복지문제 절차적(과정적) 불공정 문제 <표 2-1> 국토 지역 분야에서의 주요 불공정 내용 주 요 내 용 주요 공공사업의 지역편중, 낙후도에 따른 지역 간 차등지원 미흡, 수 도권-지방 간 격차 존속 내지 증대, 도시-농어촌 간 격차 증대 등을 지적 지역개발사업, 토지이용계획 등으로 인한 개발이익의 발생, 개발사업, 도시계획 등 관련 토지수용이나 재산권 제한에 대한 보상 미흡 등을 지적 임대 및 서민주택 부족과 사회적 약자 주거지원 미흡, 서민 실수요자에 대 한 주택금융 미흡 과 함께, 장애인 고령자 등 사회적 약자를 위한 인프라정 책 미흡, 저소득층, 농산어촌 주민 등을 위한 교통정책 미흡 등을 지적 지역정책 도시계획 결정과정의 주민참여 미흡, 지방정부 권한 미약 등 을 지적 이와 같은 국토 지역 분야에서의 불공정 현상을 개선하기 위한 핵심 정책과제 로 박양호(2011)는 1 지역 간 공동 발전 : 지역특성화에 기반한 지역 간 동반성 장, 2 지역의 삶의 질 선진화 : 융복합형 지역생활안전망의 구축, 3 공익과 사 익의 조화 : 개발과 보전의 계획적 추진, 그리고 4 지역개발 갈등 극복 : 지역개 발 갈등의 제도적 관리라는 4대 목표 및 전략을 제시하고 있다(<그림 2-3> 참조). <그림 2-3> 공정한 국토 지역발전의 비전, 목표 및 전략 비전 전국 어디에서도 발전기회가 창조되는 국토 실현 목표 지역간 공동 발전 지역의 삶의 질 선진화 공익과 사익의 조화 지역개발 갈등 극복 전략 지역특성화에 기반한 지역 간 동반성장 융 복합형 지역생활안전망 강화 개발과 보전의 계획적 추진 지역개발 관련 갈등의 제도적 관리 자료 : 박양호, 2011, 공정한 사회 구현을 위한 국토 지역발전 방향, 경제 인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 공정한 사회 구현을 위한 전략과 과제 발표논문. 14 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

(3) 국토 지역 분야의 공정성 제고를 위한 갈등관리의 중요성 공정사회 또는 국토 지역 분야 관점에서의 공정사회 구현을 위한 정책과제는 위에서 언급한 4가지 분야에 국한된 일은 아닐 것이다. 국토 지역 분야의 불공정 현상은 개별적으로 나타나는 것이 아니라, 사회경제적 공간적으로 연계되어 있 고 절차적 분배적 구조적 문제가 복합적이고 누적적으로 형성되어 있다. 따라서 공정한 사회를 추구하는 국토 및 지역정책은 사회정책과 경제정책, 지방자치 등 다양한 분야와 긴밀히 연관되어 수립 추진되어야 하며, 이를 고려한 핵심과제를 도출할 필요가 있다. 앞의 <그림 2-3>에서 제시된 4대 전략은 공정사회 구현을 위한 국토 지역 분 야 정책과제 중 가장 시급하고 중요한 요소들이라고 볼 수 있는데, 그 중 하나가 이 연구의 주제인 갈등관리 분야다. 국토 지역 분야의 불공정 현상과 이에 대한 인식 또는 피해의식의 확산은 결국 국가-지역 간, 지역-지역 간, 공공-민간 간, 공 공-주민 간 갈등으로 표출되기 마련이다. 더구나 다원화되고 민주화된 사회에서 갈등이 상존하는 것은 당연하다고 보아야 할 것이다. 다만, 장기적으로 지속되는 갈등은 사회적 비용증대와 사회발전을 저해하는 요인으로 작용한다. 최근 국토 및 지역개발사업들을 둘러싼 갈등의 심화는 사회통합과 안정을 위협하고 불신과 관계를 악화시키는 결과를 초래하고 있다. 최근 행정중심복합도시, 동남권신공항, 과학비즈니스벨트 등을 둘러싸고 지역 둘이 첨예하게 대립되였고, 앞으로 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁으로 이러한 현상은 더욱 심화될 것으로 예상되는 가운데, 국토 지역분야에서의 공공 갈등의 예방과 해결은 가장 중요한 정책적 이슈의 하나가 될 것이다. 이러한 상 황에서 국토 지역 분야에서의 공정성 제고를 위해서는 무엇보다 선진적인 갈등 관리가 핵심 정책과제라고 할 수 있으며, 성공적인 갈등관리는 다시 공정사회 구 현에 기여하는 선순환구조를 만드는 데 기여할 것이다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 15

2. 관련이론 검토 및 이론적 개념틀 설정 1) 관련이론과 이론별 주요 특징 공공 갈등관리에 미치는 영향요인을 바라보는 관점은 크게 객관주의 접근, 주관 주의 접근, 상호작용 접근, 사회구조 접근, 종합적 접근으로 구분해 볼 수 있다. 13) 여기서는 각 관점의 특징과 장 단점, 그리고 주요 접근방법을 간략하게 소개하고, 이를 기초로 본 연구에서의 이론적 개념틀을 설정하여 제시한다. 첫째, 객관주의 접근 은 갈등문제나 이슈의 객관적 특성과 행위자 간 관계를 틀 지우고, 행위를 제약하는 제도나 규칙에 의해 갈등과정과 결과가 결정된다는 시각이다. 정책과정에 존재하는 사실관계의 인과적 분석에 관심을 가지는 이 접 근은 효율적이고 효과적으로 갈등을 해소하기 위해 관리기술이나 제도적 처방을 제시한다. 즉, 보상과 처벌이라는 유인기제나 규칙을 통해 갈등행위자의 행태를 변화시키고자 하는 것이다. 문제의 객관적 특성과 제도를 갈등해소 및 결과에 미 치는 영향요인으로 이해하는 접근방법은 제도분석틀(Institutional Analysis and Development Framework) 등이 있다. 이 접근은 어떤 제도 상황에서 개별 행위자나 집 단이 왜 그런 행위를 하는가에 대한 설명력이 높고 문제해결을 위한 제도 디자인 에 대한 풍부한 함의를 제공해 주는 장점이 있는 반면, 갈등관리의 성공여부가 제도나 규칙 이외의 다른 변수의 가능성이나 제도가 있음에도 갈등관리에 실패 하는 경우에 대해 설명하기 어려운 한계를 지닌다. 13) 이들 관점에 대해서는 김두환, 2009, 정부-주민 간 갈등 해소 영향요인에 관한 비판적 고찰, 공간과사회 Vol.31: 200~228, 이순자 박형서, 2011, Q 방법론을 활용한 갈등행 위자 인식유형 및 특성에 관한 연구: 가로림조력발전소 건설계획을 중심으로, 지방행 정연구 25(2): 271-30, 이민창 외, 2005, 지방정부 간 갈등관리의 성패요인: 폐기물처리 시설과 공항건설사례를 중심으로, 지방행정연구 19(3): 71-92, 최홍석 외, 2003, 사회 적 갈등의 근거이론적 이해: 댐건설을 중심으로, 한국행정학보 37(4): 169-191, 하혜영, 2007, 공공부문 갈등해결에 미치는 영향요인 연구, 서울대학교 박사학위논문, 홍성만 외, 2004, 공유재 이용을 둘러싼 정부 간 갈등의 조정과 협력 분석: 용담댐 수리권 분 쟁사례에 대한 제도분석 틀(IAD framework)의 적용을 중심으로, 한국정책학회보 13(1): 107-132 등의 내용을 인용하거나 참조하여 구성하였다. 16 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

둘째, 주관주의 접근 은 갈등문제의 본질적 규명과 해결의 출발은 당사자들이 갈등사안과 행위자를 어떻게 인지하고 또 그것을 어떤 방식으로 해석하느냐에 따라 달라진다고 본다. 이해당사자 의속 속에 자리잡은 해석체계를 이해해야 한 다고 주장하면서, 당사자들 간의 의사소통을 원활하게 하고 인지적 차이를 극복 하는 방안을 제시한다. 갈등당사자의 주관적인 인식, 가치, 의도나 동기, 입장이 나 태도, 감정 등 내면에 대한 이해를 통해 갈등을 해결하려는 방법으로는 담론 이론(Discourse Theory), 프레임분석(Frame Analysis), 근거이론(Grounded Theory), Q 방법론(Q methodology) 등이 있다. 이 접근은 객관주의 접근에서 잡지 못하는 내면의 세계를 다룬다는 특징이 있는 반면, 갈등과정과 결과에 영향을 미치는 행 위자들의 주관성이 왜, 어떻게 형성되는지 설명하기 어렵고, 당사자들의 인지와 행동 간의 인과적 관계를 어떻게 설명할 것인지에 대해 근본적인 한계를 지닌다. 셋째, 상호작용 접근 에서는 갈등은 둘 이상의 개인이나 집단 간 대립적인 상 호작용으로 보고, 갈등당사자들 간의 신뢰정도, 인정 무시관계 유무, 의사소통의 특성 등으로 갈등과정과 결과를 설명한다. 정책과정에서의 갈등을 행위자 간 상 호작용에 근거해 해석하려는 접근은 갈등을 의사소통이념과 투쟁이념을 결합시 킴으로써 설명하려는 인정투쟁모델(Struggle for Recognition) 등이 있다. 이 접근 은 갈등과정의 역동성을 파악하는데 용이하고, 또 협력적 갈등해소에 대한 중요 한 함의를 제공한다. 다만, 과정에 집중함으로써 갈등당사자 간 상호작용에 영향 을 미치는 사회 공간적 맥락이나 구조를 간과할 수 있다는 한계를 지닌다. 넷째, 사회구조 접근 은 인구 구성, 사회적 네트워크 차이, 지역의 문화적 가 치와 규범체계, 정부-주민 간 정치적 관계의 투명성과 참여정도 등 지역의 경제 적, 사회 문화적, 정치적 조건이 갈등과정과 결과에 영향을 미친다고 본다. 따라 서, 사회적 역사적 맥락의 이해를 바탕으로 지역의 역사와 문화, 집단적 경험 등 을 고려한 사려 깊은 갈등 해소방안을 제시한다는 장점을 지닌다. 반면, 사회구 조적 요인만으로 복잡하게 진행되는 갈등 내부과정과 그 결과를 설명 할 수 없다 는 한계를 지니고 있다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 17

다섯째, 종합적 접근 은 여러 가지 접근에서 제시하고 있는 갈등과정과 결과 에 미치는 영향요인을 종합적이고 복합적으로 고려해야 한다는 시각이다. 단일 요인으로 복잡한 갈등을 설명하기보다 갈등과정과 실체를 좀 더 구체적이고 풍 부하게 설명함으로써 갈등해소를 위한 정책제안 도출에 유리하다. 종합적 접근 방식으로는 갈등시스템설계(Dispute Systems Design) 등이 있다. 그러나, 여러 가 지 요인들을 고려한다는 장점에도 불구하고, 종합적 접근도 대부분 주관적 요인 을 고려한 분석이 이루어지고 있지 못하다는 점, 요인들 간 관계의 역동성 또는 인과관계를 분석하는 경우가 드물다는 점, 객관적 요인, 주관적 요인, 상호작용 요인, 사회구조적 요인 등 여러 가지 요인들을 분석하기 위해 종합적이고 다양한 연구방법이 적용되지 못하고 있다는 점 등의 한계를 지닌다. 구 분 요 인 장 점 한 계 어떤 제도 상황에서의 행 갈등이슈 문제의 특성 위자나 집단의 행동에 대 객관적 한 설명력 높음 접근 주관적 접근 상호작용 접근 사회구조적 접근 종합적 접근 <표 2-2> 공공 갈등관리 영향요인에 관한 관점별 특징과 장 단점 행위를 제약하는 제도나 구조 등 문제해결 제도 디자인에 대한 풍부한 함의 제공 갈등관리 성공의 제도나 구조 이외 다른 변수 가 능성에 대한 설명 곤란 제도가 있어도 실패하는 경우 설명 어려움 주관성이 왜, 어떻게 형 갈등당사자의 주관적인 객관주의 접근에서 잡지 성되는지 설명 곤란 인식, 가치, 의도나 동시, 못하는 내면세계를 다룬 당사자 인지와 행동 간 입장이나 태도, 감정 등 다는 특성 인과관계 설명에 한계 갈등과정의 역동성 파악 과정에 집중함으로써 당 갈등당사자들 간의 신뢰 용이 사자 간 상호작용에 영 정도, 인정 무시관계 유 협력적 갈등해소에 대한 향을 미치는 사회 공간 무, 의사소통의 특성 등 함의 제공 적 맥락 및 구조를 간과 인구 구성, 사회적 네트워 사회적 역사적 맥락의 이 크 차이, 지역의 문화적 해를 바탕으로 지역의 역 가치와 규범체계, 정부-주 사와 문화, 집단적 경험 민 간 정치적 관계의 투명 등을 고려한 사려 깊은 성과 참여정도 등 갈등 해소방안 제시 다양한 접근방식에 의한 복합적 요인들 주 : 김두환, 2009, p.220을 참조하여 재구성. 갈등과정과 실체를 구체 적이고 풍부하게 설명하 므로 갈등 해소방안 및 정책제안 도출에 유리 사회구조적 요인만으로 복잡하게 진행되는 갈등 내부과정과 그 결과를 설명하는 데 한계 대부분 주관적 요인에 대 한 고려 미미 요인들 간 관계의 역동 성, 인과관계 분석 부족 여러 가지 요인들의 특성 을 고려한 종합적 연구방 법 활용 미흡 18 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

2) 본 연구를 위한 이론적 개념틀 지역사회갈등은 경제적 문제, 정치적 문제, 가치관과 관련된 문제를 중심으로 발 생한다. 특히 정책에 의한 개발의 경우 국가권력에 의한 정보의 왜곡 및 차단, 미흡 한 보상체계, 갈등조정기구 미흡, 비용과 편익의 불공평성, 정치적 요인 등이 복합 적으로 작용해 갈등이 발생된다. 14) 따라서 이 연구에서는 갈등관리 및 그 결과와 관련된 다양한 측면을 보다 포괄적으로 고찰하기 위해 종합적 접근 을 시도한다. 관련이론의 검토는 이 연구를 위해 효율적인 분석을 위한 가이드라인을 제시 하고, 변수 설정에 다양성을 제공하는 등 실증분석의 기반을 제공해 주었다. 여 기서는 공공의 갈등관리 결과란 여러 요인들이 작용한 산물이라는 전제 하에, 종합적 접근 에 기초해 영향요인들과 갈등관리 결과와의 인과관계를 규명하기 위한 이론적 개념틀을 구성하였다. < 갈등발생 > 객관적 요인 행정적 특성 문제 해결수단 주민참여 보장정도 정보 공개수준 의사소통 채널여부... 갈등이슈 특성 위해성 위험성 환경 문화재훼손정도 경제적 효과 환경적 영향권... <그림 2-4> 연구의 이론적 개념틀 주관적 요인 갈등행위자 특성 관심 및 의지 갈등당사자 집단특성... < 갈등진행 > 상호작용 요인 갈등행위자 특성 이전 유사경험 정부 사업자 신뢰 갈등중재자 역할... < 갈등종결 > 갈등 관리 결과 및 효과 사회구조적 요인 환경적 특성 경제적 상황변화 정치 사회적 사건 및 압력 시민단체 개입 언론 관심정도... 14) Coleman(1857) 및 나태준(2005), 유광민, 2008, 태안 관광레저형 기업도시 추진과정의 갈등 분석, 한양대학교 국제관광대학원 석사학위논문, p.27에서 재인용하였다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 19

3. 선행연구와 본 연구의 차별성 1) 선행연구 특징 및 본 연구의 차별성 갈등에 관한 실증연구는 1995년 지방자치제도가 본격적으로 실시된 이후 크게 증가하였다. 2000년대 초까지는 주로 혐오 및 위험시설 입지와 관련된 갈등에 관 한 연구가 주를 이루다가 2000년대 중반 이후부터는 갈등관리를 위한 법 제도 관련연구가 많아졌으며, 15) 최근들어서는 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁 을 다루는 연구가 증가하고 있다. 갈등관련 연구들이 갈등 발생특성에 영향을 받 는다고 본다면, 최근에는 주된 갈등사유가 님비시설 입지나 환경문제에서 개발 사업에 대한 지역 간 유치경쟁으로 옮겨간 양상이라고 할 수 있다. 갈등관련 연구는 다양한 관점에서 진행되므로 몇몇 기준을 적용하여 이들을 일률적으로 정리하고 그 특징을 밝히기는 어렵다. 다만 국내의 전반적인 연구경 향을 살펴보면, 특정사안과 관련되거나 시설이나 이슈의 단편적인 사례를 중심 으로 주요 갈등주체를 파악하고 표면화된 갈등원인을 종합적 또는 주제별로 분 류하여 제도적 측면에서 해결방안을 제시하는데 초점을 맞추고 있다. 16) 따라서, 갈등연구는 크게 갈등의 발생원인을 중심으로 하는 연구와 갈등원인이나 영향요 인을 분석하고 해결방안을 제시하는데 강조점을 둔 연구로 나누어진다. 이 연구는 갈등의 발생보다는 이미 일어난 갈등의 관리와 그 결과에 초점을 맞추고 있다. 따라서 여기서는 이러한 점을 고려하여 갈등과정과 결과에 미치는 영향요인을 다룬 실증연구를 중심으로 특징을 간략하게 소개하기로 한다. 좀 더 구체적인 관련 선행연구(총 89개) 내역은 <부록 1>을 참조하기 바란다. 첫째, 갈등관리 과정에 영향을 주는 요인으로서 제도나 규칙에 강조점을 두는 연구로는 김인(1998)의 공유자원의 효율적 관리를 위한 제도적 규칙 연구, 홍성 만 외(2003)의 용담댐 수리권 분쟁을 중심으로 공유재 이용을 둘러싼 갈등해소를 15) 하혜영, 2007, 전개서, pp.65-66. 16) 박형서 외, 2011, 전게서, p.15. 20 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

위한 제도적 규칙 연구, 주재복(2004)의 정부조직 간 갈등의 조정기제로서 협력 규칙 연구, 박기묵(1997)의 갈등해결을 위하여 적절한 보상액의 수준을 결정하는 방식에 초점을 맞춘 연구, 지병문 지충남 외(2002)의 한국과 일본의 소각장 갈등 사례를 중심으로 갈등해결방안으로서 시민참여제도 연구 등이 있다. 둘째, 갈등당사자의 주관적인 인식, 가치, 의도나 동기, 입장이나 태도, 감정 등 내면에 대한 이해를 통해 갈등을 해석하려는 연구로는 주경일(2002)의 갈등의 이 해집단 간 프레임과 중요 인식차이를 보여줌으로써 갈등원인을 밝히는 주관적 접근 연구, 최흥석 외(2003)의 근거이론 방법론을 이용해 댐건설을 둘러싼 갈등 상황에서 이해당사자들에게 무슨 일이 나타나고 있고 그들이 어떻게 대응하는지 를 행태를 분석한 연구, 김서용(2004)의 새만금간척사례를 중심으로 찬반 집단 간 문화적 편향이 사실에 대한 인식차이를 가져오고 이는 결국 갈등원인으로 작 용함을 밝힌 연구, Q 방법론을 활용한 김영기 한선(2007)의 광주문화중심도시 조 성사업의 관련자들을 대상으로 이들의 실천적 이념적 인식유형을 살펴보고 갈등 해소의 단초를 찾아보는 연구 및 박형서 외(2010)의 국토개발과정에서의 지역 간 갈등원인을 당사자 간 인식차이에서 찾고 해결방안을 제시한 연구 등이 있다. 셋째, 갈등행위자 간 상호작용에 근거해 갈등행위자의 전략적 대응행동을 분 석하고 갈등해소방안이나 협력적 방법을 제시하는 연구로는 이선우 외(2001)의 최대공약수법과 최소공배수법 등 두 가지 협상방법을 적용하여 영월댐 건설관련 갈등해소 대안을 제시한 연구, 고경훈(2003)의 전북 공립외국어거 유치를 둘러싸 고 전개되는 군산시와 전주시 간 갈등사례를 중심으로 갈등을 해결하는 과정에 서 정책결정자가 제로섬게임의 구조 하에서 어떤 전략적 대응행동을 보이는지를 분석한 연구, 하혜수(2003)의 협상론적 관점에서 갈등해결 및 협상에 영향을 미 치는 요인으로 협상유형과 전략, 타협의 규칙, 당사자 간 관계, 제도 환경적 요인 을 도출하고 3개의 사례 분석을 통해 협상의 중요성을 강조한 연구 등이 있다. 넷째, 사회적 역사적 맥락의 이해를 바탕으로 지역의 역사와 문화, 집단적 경 험 등을 고려한 갈등 해소방안을 제시하려는 연구로는 김형미(2007)의 강원남부 폐광지역을 중심으로 지역구조적 요인과 외부환경요인이 독립변수인 지역간 이 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 21

해관계, 개발목표 및 내용, 추진과정, 기역 간 상호의존성과 종속변수인 지역 간 갈등을 어떻게 체계적으로 변화시키는지, 이들 변수 간의 관계에 있어서 어떻게 상황적으로 강한 영향을 미치는지를 분석한 연구, 이병량 외(2008)의 우리나라 사회갈등구조 파악을 위해 전 국민을 모집단으로 하는 설문조사를 활용했고, 특 히 행위자 요인, 맥락 요인, 역사적 요인으로 구분하여 갈등원인을 파악하고 정 책대안을 제시한 연구, 이명구(2010)의 제주 올레길을 대상으로 지역구조적 특성, 언론미디어의 관심, 압력단체의 활동 등의 분석을 통해 갈등양상을 살펴보고, 적 절한 관리방안을 제시하려는 연구 등이 있다. 다섯째, 갈등의 원인 파악과 해결방안 제시를 위해 제도적 요인, 갈등특성 요 인, 환경적 요인 등 다양한 요인을 종합적으로 파악하는 연구로는 김도희(2001) 의 정치 행정적 요인, 경제적 요인, 기술적 요인, 사회적 요인을 가지고 울산원자 력발전소 입지갈등사례를 분석한 연구, 박형서 외(2007)의 가치 인식체계 요인, 환경적 요인, 경제적 요인, 권한 제도적 요인, 사회 정치적 요인으로 구분해 공공 사업 입지관련 갈등유발요인을 분석한 연구, 하혜영(2007)의 갈등관리 요인, 갈 등특성 요인, 갈등환경(맥락적) 요인을 중심으로 이들과 갈등해결 수준과의 관계 를 분석한 연구, 양세훈(2008)의 경제적 요인, 기술적 요인, 정치적 요인, 행정 제 도적 요인, 심리 문화적 요인, 환경 행동적 요인 등 정책집행에 영향을 미치는 변수들을 활용해 울산시 북구 음식물자원화시설과 서울시 동대문구 환경자원센 터 등 자원회수시설 관련 갈등사례를 대상으로 정책대상자들 사이의 정책순응에 대한 인식과 합리적인 정책집행의 영향요인을 도출한 연구 등이 있다. 사실 상기한 선행연구들 모두 나름대로의 연구목적과 논리에 따라 연구를 수 행하였고, 그 결과를 도출하고 있다. 대부분 연구들이 그렇듯이 이들도 어느 정 도의 한계를 지니고 있으며, 따라서 연구 자체에 대한 평가나 문제점을 지적하는 것은 곤란한 일이다. 다만, 연구의 목적이나 접근방법 등의 관점에서 선행연구와 이 연구의 차이점을 요약하면 다음과 같다. 우선, 대부분 선행연구들은 사례연구방법을 통해 해당주제에 대해 비교적 심 도있게 분석하고 있다는 공통점이 있다. 즉, 관련연구 대부분이 단일 또는 소수 22 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

사례 중심으로 수행되는 경향이 있다는 것이다. 1996~2007년 간 한국행정학보 와 한국정책학보에 게재된 27편의 공공갈등관련 논문들의 연구방법론을 분석한 결과, 실제적 문제해소 연구가 18편으로 다수를 차지했고, 이론 형성과 분석방법 론 개발 확장 연구는 각각 6편과 3편에 불과하다는 것과, 연구방법도 질적 연구 가 20편이었고 이 중 19건이 사례연구였다는 연구결과는 이러한 현상을 잘 설명 해 준다. 17) 이는 갈등연구에 있어서 다수사례에 의한 계량분석과 이를 통한 일반 화 가능성이 크지 않다는 것으로 해석이 가능하다. 물론, 사회갈등에 관한 관심 이 오래 된 주제임에도 불구하고 아직까지 어떤 일반화된 결론이 도출되지 못하 고 있는 이유가 갈등이 지니는 본래특성, 즉 갈등의 원인, 형식, 내용의 다양성과 이질성으로 매우 복잡하고 복합적이라는 데에 기인함은 18) 주지의 사실이다. 그 럼에도 불구하고, 이 연구에서의 다수 갈등사례를 대상으로 한 계량분석과 이를 통한 일반화 시도는 중요한 학술적 의미를 지닌다고 할 것이다. 19) 또한, 갈등관리 과정과 그 결과에 영향을 미치는 요인에 관한 선행연구 대부분 도 단일 또는 소수 항목에 대한 영향정도를 파악하는 경우이거나 여러 개의 항목 이 포함된 2~3개 요인군의 영향정도를 규명하고 있었다. 설사 종합적 접근방식 에 의하더라도 대부분 주관적 요인에 대한 고려가 부족하거나 사회구조적 요인 을 잘 다루지 않는 것으로 파악되었다. 이는 갈등의 발생원인이나 진행과정과 해 결이 단일 또는 소수 요인에만 영향을 받는 것이 아니라, 객관적 요인, 주관적 요인, 상호작용 요인, 사회구조적 요인의 요소들이 복합적으로 작용하는 산물임 을 감안한 포괄적인 연구가 필요함을 의미하는 것이다. 이런 측면에서, 공공 갈 등관리 결과에 영향을 미치는 요인을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등 관리 결과에 미치는 영향정도나 인과관계를 분석하며, 이를 기초로 정책적 개선 방안을 도출하고자 한 이 연구는 정책적 의미를 지닌다 할 것이다. 17) 하혜영, 2007, 공공갈등의 연구방법론에 대한 소고, 분쟁해결연구 5(1): 7-35. 18) 서문기, 2004, 한국의 사회갈등 구조 연구: 갈등해결 시스템을 모색하며, 한국사회학 38(6): p.199. 19) 하혜영, 2007, 공공부문 갈등해결에 미치는 영향요인 연구, 서울대학교 박사학위논문 에서는 종합적인 시각에서 갈등에 미치는 영향요인을 파악하고, 이들과 갈등해결의 수 준과의 인과성을 다수의 갈등사례에 대한 계량분석을 통해 밝히고 있다. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 23

<표 2-3> 선행연구와 본 연구의 차별성 요약 구 분 선행연구 본 연구 연구목적 연구대상 연구방법 연구결과 활용 주로 갈등 발생원인 규명과 해소방안 제시에 초점을 맞춤 대부분 환경, 비선호, 입지 등 어느 특정분야의 단일 또는 소수사례를 분 석대상으로 하고, 어느 한 시점의 갈 등사례 분석이나 빈도 또는 추이를 분석 단일 또는 소수의 갈등사례에 대한 개괄적인 특성 묘사나 심층 사례분석 을 실시 주로 이론적, 학술적 논의에 집중 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등관리 결과에 미치는 영 향정도나 인과관계를 분석하며, 연구 결과의 일반화를 시도 공공의 지역개발사업과 관련된 다수 의 갈등사례를 대상으로 함 (1995년 이후부터 현재까지 갈등이 종료 또는 잠정적으로 일달락된 사례를 대상으 로 하되, 갈등관리가 본격화된 2000 년대 이후 사례를 강조) 다수의 갈등사례별 내용분석과 코딩 을 통한 데이터화, 설문조사, 확률적 통계에 의한 변수 간 계량적 관계분 석을 실시 (질적+양적 접근방법) 이론적, 학술적 논의에 그치지 않고, 정부의 갈등관리 성과와 문제점을 효 과적으로 평가할 수 있는 방법과 이 를 지속적으로 제도 속에 반영함으로 써 공공 갈등관리시스템을 개선할 수 있는 방안을 함께 제시 2) 공공 갈등관리 평가연구의 필요성 지방자치제도의 실시와 함께 각 지자체들은 저마다 지역경제 활성화를 목적으 로 수 많은 개발사업을 추진하고 있고, 지역 간 공동으로 의사를 결정하여 처리 해야 할 사안들과 지역 간 서로 경쟁을 해야만 하는 사안들이 증가하면서 갈등발 생 가능성도 증대되고 있다. 따라서, 지역개발사업을 둘러 싼 갈등에 있어서 다 양한 이해당사자들의 의견을 조정하고, 갈등원인을 파악하여 그에 대한 대처방 안을 강구하는 과정은 원활하고 효율적인 정책수행에 있어서 매우 중요한 위치 를 차지하게 되었다. 오늘날 대부분은 심각한 대립양상과 부정적 결과를 갈등의 본질적 속성으로 24 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

보지는 않는다. 즉, 관리될 수 있는 대상으로 이해하고, 공공갈등으로 인한 부작 용은 갈등 자체가 아니라 정부의 공공 갈등관리 능력문제라고 보는 것이 일반적 이다. 따라서 핵심은 정책과정에서 필연적으로 발생하는 갈등을 부정적 시각에 서 억압하는 것이 아니라, 민주적이고 효율적으로 조정 관리하는 것이다. 그러나 정부는 여전히 과거와 같은 방식으로 정책을 추진하고 있고, 비록 다양 한 제도를 통해 공공 갈등관리를 위한 형식적 틀을 마련하고는 있지만, 실질적인 운영과 정착이 되지 못한 실정이다. 우리나라 의 경우 이제 겨우 정부가 정책결정 및 집행권 한을 가지고 형식적으로 자문위원 의견을 수렴 해 일방적으로 추진하는 온정주의적 모형 에 서 정부행태에 불만인 다수가 집단적으로 반발 하는 갈등모형 으로 진입한 수준으로 볼 수 있 <그림 2-5> 정부 정책추진 양태 변화(Susskind) 온정주의적 모형 갈등모형 합의형성모형 다. 여전히 정부정책의 추진과정에서 이해관계자가 일당사자로 참여해 사회적 합의를 적극적으로 이루려는 합의형성모형으로의 도약은 어려워 보인다. 20) 이러한 현실이 왜 공공으로 하여금 효과적인 갈등관리방식을 선택하지 못하 게 하는지에 대한 연구가 필요한 이유라고 할 수 있을 것이다. 이러한 공공 갈등 관리 평가연구는 행태 및 요소 분석 위주로 사례전개에 영향을 미치는 사회적 구조적 변수분석에 취약, 독특한 특성으로 광범위한 사례들에 일괄 적용될 수 있 는 이론형성 곤란, 상황에 따라 적합한 갈등관리절차가 다양하고 사례간 비교분 석시 변수 통제의 어려움, 정보취득의 한계와 정보 자체에 대한 신뢰성 문제, 갈 등현상을 보다 큰 사회적 갈등요소의 패턴으로 인식하지 않고 정적인 단일 갈등 현상으로 보고 너무 이른 평가를 할 수 있는 등의 한계를 지닐 수 있다. 다만, 이러한 어려움에도 불구하고 동일유형의 갈등이 지속적으로 반복되는 경우에는 비교 및 체계적 분석이 가능할 것이다. 즉, 독특한 갈등사례는 일반화가 어렵지 만, 동일 또는 유사유형의 갈등이 지속되고 반복된다면 반드시 무엇인가 공통점 이 있다는 증거이기 때문이다. 20) 박홍엽, 2006, 공공갈등관리 시스템의 비교연구, 한국인사행정학회보 5(1): 149-152. 제2장 개념 정립 및 관련이론 검토 25

3 C H A P T E R 3 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 이 장에서는 미국과 일본을 중심으로 공공 갈등관리 평가제도 운영현황을 살펴보고, 우리나라 평가제도의 실효성을 확보하는 데 있어서 의미있는 시사점을 도출한다. 설 사 외국사례 조사결과가 구체적이고 실용적인 대안을 제시하지 못한다 하더라도 전반 적인 갈등관리 과정과 결과에 대한 평가방향은 도출할 수 있을 것으로 기대된다. 1. 국내 평가제도 실태와 문제점 1) 관련제도 현황 (1) 공공 갈등관리 제도화를 위한 노력들 갈등에 대한 인식이 달라지면서 상호작용론적 견해에 따라 실제 공공정책 형 성과정에 참여시스템을 강화하여 갈등원인을 추출하고 사전적 조치를 취함으로 써 갈등의 예방적 관리에 중점을 두는 경향이 강하게 나타나고 있다. 21) 공공갈등예방과 해결에 관한 규정은 이를 제도적으로 도입한 사례이다. 2007 년, 정부는 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 을 마련함으로써 최초로 갈등을 관리해야 할 대상으로 인식하기 시작하였다. 제1장 총칙을 비롯해 제2장 갈등예방 해결 원칙, 제3장 갈등의 예방, 제4장 갈등조정협의회, 제5장 보 칙 등 총 5장과 부칙으로 구성되어 있는 동 규정의 주요 내용을 살펴보면, 갈등영 21) 박형서, 2010, 전게서, p.20에서 인용하였다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 27

향평가의 실시, 갈등관리심의위운회의 설치와 운영, 참여적 의사결정방법의 활 용, 갈등조정협의회의 설치와 운영, 갈등관리연구기관의 지정과 운영, 갈등관리 매뉴얼의 작성 및 활용, 갈등관리 실태의 점검 및 보고, 갈등전문인력 양성에 관 한 규정 등 갈등관리를 위한 전반적인 내용이 담겨져 있다. 또한 동 규정 제3조에 서는 중앙정부를 원칙으로 하되 지자체, 공공기관도 갈등관리제도를 운영할 수 있다고 명시하고 있으며, 2007년 후반부터 충북, 전북, 광주, 대전, 부산, 충남 등 지자체 차원에서도 갈등관리조례를 제정하는 등의 노력을 진행하고 있다. 다만, 동 규정은 당시 국회의 입법여건이 불확실해 우선 정부 자체적으로 대통 령령으로 갈등관리 규정을 제정해 운영한 경우로, 갈등관리를 위한 보다 근본적 인 제도 정착과 구속력 및 실효성 확보를 위해서는 기본법 제정이 필요할 것이 다. 이러한 이유로 그 동안 여러 차례 공공 갈등관리를 위한 법안이 만들어졌다. 국회, 국무총리실, 사회통합위원회 등 주요 관련기관을 중심으로 법률 제정을 위 한 노력들이 진행되어 왔는데 예를 들면, 2005년 5월 정부에 의해 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 이 제안되어 입법 추진되다가 국회 임기만료로 폐기되 었고, 2009년 6월에 임두성 의원 등 국회의원 10인이 사회통합을 위한 정책갈등 관리법안 을, 2010년 7월에는 권택기 의원 등 국회의원 16인이 공공정책갈등 예 방 및 해결을 위한 기본법안 을 공동으로 발의했다(현재 국회계류 중). 정부차원에서는 2010년 4월에 사회통합위원회가 한국행정학회와 함께 공공 갈등의 예방과 해결에 관한 법률안 초안을 마련했고, 의견수렴을 거쳐 10월에 청와대에 법률안 제정을 건의했다. 이 법안은 국무총리실이나 행정안전부 제안 입법 방식으로 법률화를 추진할 계획이다. 또한, 올해 7월에는 사회통합위원장이 공공갈등을 해결할 수 있는 독립기구를 설치하는 것을 주된 내용으로 공공갈 등의 예방과 해결에 관한 법률안 을 발표한 바 있으며, 9월에는 오는 12월 관련 법 제정안 마련을 목표로 한다고 밝히는 등 입법부와 행정부 차원에서 공공 갈등 관리 기본법 마련을 위한 꾸준한 노력이 진행되고 있다. 공공 갈등관리를 담당하기 위한 정부조직 및 기구를 살펴보면, 공공 갈등관리 담당조직은 청와대 사회통합수석실과 더불어 대통령소속 사회통합위원회와 국 28 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

무총리실 사회통합정책실 갈등관리정책팀, 그리고 각 부처의 갈등관리심의위원 회와 갈등조정협의회가 구성되어 있다. 지난 9월에 사회통합위원장이 국책사업 갈등 조정을 위해 관련법 제정안 마련 등을 목표로 (가칭)국가공공토론위원회 신 설을 추진 중이라고 발표하였다. 이것은 프랑스 국가공공토론위원회(Conseil National du Débat Public, CNDP)를 벤치마킹한 것으로 이해관계자들 간 대화와 소통의 장을 마련해 갈등을 해결하는 정부기구가 될 것이라고 한다. 물론 중립성 과 공공성을 담보하기 위해 국가인권위원회처럼 독립기구로 만들어진다고 한다. 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제11조는 31개 중앙부처로 하여금 민간인을 위원장으로 하고 공무원과 관련전문가들로 구성된 갈등관리심의위원 회를 설치 운영하도록 의무화 하였고, 22) 제13조는 갈등관리심의위원회에 종합적 인 시책의 수립 추진, 법령 등의 정비, 다양한 갈등해결수단의 발굴 활용, 교육훈 련의 실시, 갈등영향분석, 갈등의 예방 해결에 관한 민간활동 지원 등을 심의하 는 기능을 부여하고 있다. 다만, 대부분의 갈등관리심의위원회가 활동을 하지 않고 있다는 지적과 함께 그 실효성에 의문이 제기되고 있다. 예를 들면, 국토해양부의 경우 2010년 초 동남권신 공항 건설사업 등 26개 갈등사례를 과제로 지정했으나, 2009년 이후 한 번도 갈등 관리심의위원회를 개최하지 않았다는 것이다. 문제는 이러한 현상이 비단 갈등 관리심의위원회에 국한되는 것이 아니며, 행정협의조정위원회, 중앙분쟁조정위 원회 등 주앙정부 차원의 갈등관리기구 등도 크게 다르지 않다는 데 있다(동아일 보, 2011.1.29일자). 이들의 실효성 문제는 최근 1, 2년 동안 일어난 공공기관 이전 입지선정, 과학비즈니스벨트 입지선정, 동남권신공항 입지선정 등과 관련된 지 역개발사업 관련갈등의 처리과정에서도 발견할 수 있다. 22) 31개 의무설치기관은 기획재정부, 교육과학기술부, 통일부, 외교통상부, 국방부, 행정안전부, 문화체육관광부, 농림수산식품부, 지식경제부, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 여성부, 국 토해양부, 보훈처, 금융위원회, 방송통신위원회, 국세청, 관세청, 조달청, 병무청, 방위사업청, 경찰청, 소방방재청, 문화재청, 농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 식품의약품안전청, 행정중 심복합도시건설청, 해양경찰청이 해당된다 임의적 설치기관으로는 국무총리실, 법무부, 법 제처, 통계청, 기상청, 검찰청, 특허청 등이다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 29

<그림 3-1> 우리니라 공공 갈등관리 제도화 추진경위 2003년, 정부차원에서 공공 갈등관리에 대한 논의와 법률안 마련 시작 2005년 5월, 정부에 의해 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 제안 국민적 공감대 형성 및 국회 설득 부족으로 법제화 좌절 2007년 2월, 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정 2008년, 국무총리실 중앙부처의 갈등관리 실태 점검 및 평가 시작 현 법령(대통령령)의 한계 지적 및 법률화 필요성 부각 2009~11년, 국회 및 사회통합위원회를 중심으로 법률화 작업 국무총리실 전담 국회, 2009년 6월 사회통합을 위한 정책갈등 관리법안 및 2010년 7월 공공정책갈등 예방 및 해결을 위한 기본법안 발의 사통위, 2010년 10월 공공갈등의 예방과 해결에 관한 법률안 제정 건의 2011년 9월, 사통위는 국책사업 갈등조정을 위해 12월 관련법 제정안 마련을 목표로 (가칭)국가공공토론위원회 신설을 추진 중이라고 발표 (2) 공공 갈등관리의 추진실태 평가제도 및 관련연구 현황 23) 1 국무총리실, 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가제도 우리나라 공공 갈등관리의 유일한 법적 근거인 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제26조(갈등관리실태의 점검 보고 등) 제1항은 국무총리실장은 중앙 행정기관에 의한 갈등관리의 실태 등을 점검 평가하여야 한다 고 규정하고 있다. 이를 근거로 국무총리실 사회통합정책실을 중심으로 민간전문가가 포함된 별도 평가단을 구성해 2008년부터 각 중앙정부를 대상으로 부처별 갈등관리 실태 점 검 및 평가 를 실시하고 있다. 23) 김동영 외, 2010, 한국 사회갈등의 영향평가 모형개발, 대통령소속 사회통합위원회, pp.25-27 및 37-47에서 발췌, 인용하였다. 30 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

점검분야 평가지표 측정방법 평가비율/등급 갈등관리 종합시책 수립 시행 종합적 갈등관리체제 갈등관리심의위원회 운영 유지 운영 갈등 관리 실적 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 의 목적은 공공정책을 둘러싼 사회적 갈 등비용 최소화를 위해 각 부처의 갈등예방 및 해결 노력을 시스템과 실적, 역량 과 관심도의 관점에서 점검하고 평가함으로써 각 부처가 자율적으로 부처의 갈 등관리체제를 정비, 개선하고 갈등관리에 대한 관심과 역량을 제고해 나가는 계 기를 제공하는 것이다. 갈등 예방 갈등 대응 갈등관리 역량 및 제고 노력 <표 3-1> 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 지표 갈등대장 유지 관리 개별법상의 절차 이행 - 정보공개, 영향평가 등 갈등관리 매뉴얼 구축 활용 갈등영향분석 활용 사전모니터링 및 홍보 갈등관리체제의 구축 - 조직내부 횡적 협조 - 유관부처 단체와의 협조 갈등조정협의회 활용 실적 갈등요인 발굴 및 제도 개선 갈등관리 교육훈련 갈등관리역량 인사기준 반영 모범사례 발굴 확산 내부평가 및 환류 절차 - 종합시책 수립 여부 - 종합시책의 충실도 10% - 계획의 실제 이행여부 우수 보통 - 심의내용의 실질성 10% 미흡 - 심의결과의 이행 여부 부실 - 갈등대장-실제 갈등 간 일치도 - 신속 업데이트 및 (총리실) 보고 5% - 법 절차이행의 충실성 10% - 이해관계자 수용도(반발 여부) - 매뉴얼 내용의 실효성 10% - 매뉴얼의 실제 활용도 - 갈등영향분석 필요성 판단 가산항목 - 필요성 판단의 적절성 (5%) - 조기대응노력(모니터링, 청문, 인 터넷 활용 등) 이행 여부 10% - 다각적 홍보(TV토론, 블로그 등) - 이행 여부 - T/F 구성 등 체계적 대응노력 - 유관부처 등과의 협의 이행 - 협의회 운영실적 - 갈등예방 완화 기여 여부 10% 가산항목 (5%) - 갈등실태 진단 및 제도개선 실적 10% - 교육시간 및 인원 - 교재 및 교육내용 적실성 5% - 피교육자의 교육 만족도 - 갈등관리 우수자 인센티브 부여 - 갈등관리 담당자 보직경로 관리 5% - 모범사례 발굴 실적 5% - 내 외부 전파 및 활용 - 자체평가 실시 여부 - 평가의 실효성 10% - 개선사항 발굴 시정(피드백) - 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 31

평가목적이 부처의 갈등관리 역량 및 관심 증진과 제도개선에 있는 만큼 모범 사례를 창출, 공유하고, 잘못된 사례는 관심과 개선을 촉구하는 방향으로 평가를 설계함으로써 서열화나 평가를 위한 평가를 배제한다고 원칙하에 이루어지고 있 다. 부처별로 갈등발생의 양적 편차가 심해 정량평가가 곤란할 뿐 아니라, 평가 목적이 서열화를 위한 것이 아닌 만큼, 부처의 실질적인 갈등 예방 및 해결 노력 을 평가하는데 역점을 둔다는 것이다. 평가방식은 우선 공공갈등규정에 따라 갈등관리심의위원회 설치의무기관을 대상으로 갈등관리 실태 점검에 필요한 서면자료(갈등관리 역량 및 운영, 갈등과 제 관리성과 등의 내용을 담은 갈등관리 역량 운영보고서)를 제출받아 평가하고, 갈등현안이 많고 갈등내용이 재산권 침해 등 국민생활과 밀접한 관련이 있는 부 처는 이를 별도로 선정하여 부처를 방문하여 담당자 인터뷰 등을 실시하는 현장 점검을 병행한다. 평가의 우선순위는 갈등관리에 있어서 사전 예방 및 부처 자율 해결의 중요성을 감안하여 갈등예방 및 자기평가, 환류 노력과 제도개선 실적에 높은 가중치를 부여하고 있다. 2 사회통합위원회, 사회갈등영향평가 모형 및 지표개발 연구 2010년, 사회통합위원회는 국가의 주요 정책이나 사업의 결정과 집행과정을 사후적으로 평가하고 결과를 환류시킴으로써 효과적인 갈등관리가 되도록 공무 원의 생각과 행위의 변화시키고, 동시에 사회통합 지향적인 정책 입안과 집행을 유도할 목적으로 한국 사회갈등의 영향평가 모형개발 연구를 수행하였다. 이 연구에서는 평가대상을 각 부처 전체의 역량이나 행위가 아니고, 소수의 정 책 및 사업의 내용 자체가 아니라 소수의 특정정책활동에 한정하고 있다. 즉, 부 처의 갈등관리 실태평가와 달리, 사회갈등영향평가는 특정정책에 대한 정책활동 이 사회통합에 어떻게 기여 또는 부정적인 영향을 끼쳤는가를 평가하는 것이다. 평가지표는 갈등관리와 사회통합의 인과관계 모델(과정 결과 영향)에 따라 1 갈등관리 절차, 2 갈등관리 결과, 3 사회통합 영향으로 구분되며, 각 지표의 총합이 총점이 된다. 가중치의 합계는 총 100점이며, 평가를 위한 외부전문가 평 32 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

가팀에 의한 비계량평가(6등급 평가)와 주요 민간이해당사자와 일반국민의 만족 도(인식)에 대한 계량평가(설문조사)의 비율을 50:50으로 구성한다. 비계량평가 는 관련문서를 위주로 하되, 필요시 심층면담을 병행하고, 비계량지표 평가결과 의 객관성과 신뢰도를 제고하기 위해 구체적인 체크리스트에 기반을 두고 복수 의 평가자에 의해 평가한다. 갈등관리 절차 항목의 경우, 세부적인 평가체크리스 트는 갈등관리를 실질적으로 수행하는 공무원의 행위 중심으로 구성되었다. <표 3-2> 사회갈등영향평가 지표 평가범주 (%) 평가지표 평가방법 가중치 등급 갈등관리 절차 (40) 갈등관리 결과 (30) 예방 (20) 해결 (20) 관리 효율 성과 (10) 갈등 예방을 위한 사전 준비와 활동 6등급평가 20 - 갈등 해결을 위한 사전 준비와 활동 6등급평가 20 - 정책 이행 실적 6등급평가 3 - 관리 비용 6등급평가 2 - 사회적 비용의 최소화 6등급평가 5 - 주요 이해당사자들에 의한 정부 신뢰도 설문조사점수 -8~8 - 만족도 (20) 주요 이해당사자들에 의한 갈등관리절차 만족도 설문조사점수 -6~6 - 주요 이해당사자들에 의한 정책결과 만족도 설문조사점수 -6~6 - 사회통합 영향 (30) 통합 (25) 역량 개선 (5) 민간 주요 이해당사자간 관계 개선 설문조사점수 -15~15 - 일반적 계층, 지역, 이념, 세대간 통합에의 영향 설문조사점수 -10~10 - 주요 민간 이해당사자들의 갈등해결역량 개선 설문조사점수 3 - 주요 민간 이해당사자들의 정책 내용학습 및 관심 증가 설문조사점수 2 - 총합 - - - -45~100 - 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 33

2) 문제점 (1) 기존 법규 및 신규 기본법안의 한계 기존 법규나 신규로 제안된 기본밥안이 지닌 한계를 지적하면 첫째, 공공 갈등 관리 적용대상이 한정적이라는 것이다. 부연하면, 현재 공공 갈등관리의 법적 근 거인 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제3조에서는 중앙정부 이외에도 지자체나 공공기관도 갈등관리제도를 운영할 수 있다고 명시하고 있으나, 이는 의무사항이 아니다. 공공 갈등관리의 의무적 적용대상을 중앙부처로 한정하고 있는 것이다. 향후 지역개발사업의 주요 갈등당사자가 지자체가 될 것이라는 점 을 감안하면, 공공갈등의 주된 당사자인 지방자치단체 및 공공기관까지 그 대상 을 확대할 필요가 있다. 둘째, 아직도 공공 갈등관리를 위한 기본법이 갖추어져 있지 않다는 것이다. 지금의 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 은 대통령령이라는 한계로 제 도의 운용이 형식화되고 실효적이지 못하며 구속력이 없어서 실질적인 공공 갈 등관리 역량강화에 기여하지 못한다는 지적이 제기되고 있다. 기존 법규의 한계 를 극복하고자 국회, 사회통합위원회, 국무총리실 등을 중심으로 갈등관리 기본 법안 제정을 위해 노력하고 있으나, 제정까지는 어려움이 있을 것으로 보인다. 셋째, 공공 갈등관리의 사후 평가체계가 제대로 구축되어 있지 못하다는 것이 다. 지금의 갈등관리가 예방에 초점을 맞추다보니 현장에서 필요한 대안적 해결 방안의 본격도입이나 전문인력 양성, 교육 연구, 평가 환류시스템 구축에는 부적 합할 수 있다. 특히 사후평가 부분에서는 더욱 소홀한 게 현실인데, 이러한 한 계는 국회에서 제안한 사회통합을 위한 정책갈등 관리법안 및 공공정책갈등 예방 및 해결을 위한 기본법안 나, 사회통합위원회에서 제안한 공공갈등의 예 방과 해결에 관한 법률안 모두에서 발견된다. 이들 법률안들 또한 기존 규정내 용을 크게 벗어나지 못하는 느낌이며, 사후평가 및 환류체계에 관한 규정 또한 특별하게 발견되지 않고 있다. 34 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

(2) 현행 공공 갈등관리 평가제도 및 관련연구의 한계 국무총리실 사회통합정책실에서 실시하는 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평 가 와 사회통합위원회에서 연구 개발한 사회갈등영향평가 가 지니는 한계를 살 펴보면 다음과 같다. 첫째, 평가자료의 신빙성과 그 결과의 신뢰도 저하 문제이다. 특히, 부처별 갈 등관리 실태 점검 및 평가 의 경우 평가를 위하여 각 부처가 스스로 작성하여 제 출하는 서면자료, 즉 갈등관리 역량 운영보고서 등 실적자료를 토대로 평가가 이루어지기 때문에, 근거자료에 있어서 평가대상기관의 주관이 개입할 여지가 다분하다. 따라서 제출자료에 대한 신빙성 뿐만 아니라, 평가결과에 대한 신뢰도 를 떨어뜨릴 수 있다는 것이다. 갈등현안이 많고 갈등내용이 재산권 침해 등 국 민생활과 밀접한 관련이 있는 경우 방문이나 담당자 인터뷰 등을 실시하는 현장 점검을 병행하여 실시하고는 있으나, 이는 예외적인 경우에 한정될 뿐이다. 둘째, 평가방법과 그 결과에 대한 객관성 확보에 어려움이 있다. 이러한 문제 는 대부분의 평가방법이 관련문서에 의존한 서면평가(필요시 현장점검)나 정성 평가로 이루어지고, 계량화가 어렵다는 점에 기인한다. 셋째, 평가결과에 대한 실질적이고 효과적인 활용이 미흡하다. 평가가 이루어 졌다고 하더라도, 그 결과를 서열화나 상벌을 정하기 위한 것이 아니라 공공 갈 등관리의 중요성을 인식시키기 위한 것으로만 활용하고 있어서 평가대상기관으 로 하여금 갈등관리 결과나 역량 제고를 위해 노력하도록 하는 강제력 부재로 실효성이 의문스럽다. 또한 실질적으로 기관의 정책업무를 어떻게 향상시켜야 하는가에 대한 제안까지 해 줄 수 있을지 등의 사후조치도 불명확하다. 넷째, 부처별 갈등관리 실태 점검 및 평가 와 사회갈등영향평가 에 의한 중복 평가 문제가 발생할 여지가 있다. 다시 말하면, 아직 사통위 차원에서의 평가를 실시하고 있는 것은 아니지만, 공공 갈등관리 평가제도 운용주체, 역할 분담, 중 복가능성 배제 등과 관련해서 국무총리실 평가제도와 합의되지 않은 상태에서는 사회통합위원회가 제시한 평가범주나 평가지표 및 측정방법은 전반적으로 현행 갈등관리 평가제도의 개선안으로서 의의를 지닌다고 할 수 있다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 35

2. 외국의 평가제도 개발과 시사점 1) 미국의 ADR 프로그램 평가제도 (1) ADR 제도화 배경 미국의 경우 일찍이 분쟁해결수단으로 법원의 재판 이외에 조정이나 중재가 이용되었다. 1970년대 중반부터 소위 ADR 운동(Alternative Dispute Resolution Movement, 대안적 분쟁해결법)을 통해 본격적으로 이용되기 시작했고, 오늘날 거의 모든 법원 및 행정부에서 조정, 중재나 혼합된 형태로 운영되고 있다. 부연하면, 1978년 가사조정협회(The Family Mediation Association) 이 설립된 이후 전문분야의 ADR도 발전하기 시작하여 소비자보호, 자동차하자보상, 환경 문제, 가해자-피해자문제, 아동학대, 노인문제, 특수교육문제, 정책문제(대중교통, 환경, 에너지 등) 등 다양한 분야로 확산되었고, 1990년대에 제정된 세 개의 입법, 즉 행정분쟁조정법(Administrative Dispute Resolution), 협상에 의한 규칙 제정법 (Negotiated Rulemaking Act), 민사사법개혁법(Civil Justice Reform Act)을 통해 법 원과 행정기관에서 제도화된 것이다. 1990년에 제정되고 1996년 개정된 행정분쟁조정법에서는 모든 연방행정청으 로 하여금 분쟁에 ADR을 우선적으로 적용하도록 주문하고 있다. 모든 행정기관 에 행정분쟁 해결을 위해 재판외 분쟁해결제도를 이용할 것을 명한 것이다. 또한 전통적인 규칙 제정절차 이외에 협상에 의한 규칙 제정을 인정함으로써 행정입 법에 있어서도 재판외 분쟁해결방법이 도입되었다. 이밖에도 모든 연방지방법원 에 법원부속형 재판외 분쟁해결의 이용촉진을 위한 계획 을 의무적으로 수립하 도록 하였으며, 1998년 대안적 분쟁해결법(Alternative Dispute Resolution Act)의 제정으로 민사사건에 관하여 모든 연방지방법원에 재판외 분쟁해결의 도입이 의 무화되었다. 이렇게 제도화 된 ADR을 위해 주로 독립적 절차(정보교환 회의, 이해기반 협 상), 제3자 도움(대화촉진, 조정, 사실관계 조사, 미니재판, 분쟁검토위원회나 분 36 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

쟁패널, 비구속적 중재), 제3자 의사결정, 분쟁예방(파트너링) 등 다양한 기법이 동원되고 있다. ADR 과정은 일반적으로 ADR 도입 필요성에 대한 평가 ADR 프로그램 설계 ADR 프로그램 실행 ADR 프로그램 평가의 4단계로 구성되 는데, 여기서는 ADR 프로그램이 유용한 기능을 제공하고 있는지, 프로그램이 효 과적으로 집행되고 있는지, 프로그램의 목적이 제대로 달성되고 있는지 등에 대 한 답을 구하는 마지막 평가단계에 주목하고자 한다. (2) ADR 프로그램 평가의 개요 미국은 행정분쟁조정법의 실효성 제고를 위해 미국행정위원회 산하에 분쟁시 스템 설계를 위한 워킹그룹(Dispute Systems Design Working Group)을 두어 연방 차원에서 ADR 평가 프로그램과 핸드북을 개발하였다. 평가의 목적은 크게 행정기관의 ADR 프로그램이 목적에 맞게 제대로 수행되 고 있는지, 변화하는 행정에 맞도록 수정해야할 필요는 없는지 진단하는 것이며, 그 대상은 계획, 설계, 실행을 포함해 ADR 프로그램 실시환경에서 일어나는 모 든 범위의 문제를 다루고 있다. 평가가 용이하도록 1993년에 제작된 연방정부 ADR 프로그램 평가를 위한 안내서 는 각 기관의 ADR 프로그램 운영결과 평가 를 위하여 점검표(Checklist)를 포함하고 있는데, 계획수립 및 설계 전과 프로그램 운영 후 활용할 수 있도록 하였다. 평가는 다양한 이유와 방식으로 수행된다. 예를 들면, 평가이유도 프로그램 결 과와 초기목표와의 일치성 판단, 프로그램이 처음 의도했던 방법으로 실행되고 있는지의 판단, 프로그램의 변화가 유용성을 제고했는지의 판단 등이며, 평가방 식의 경우도 다양한 전문가집단에 의해 장기간 종합적으로 이루어지기도 하고 단기간 특정영역에 한정되기도 하며, 평가내용과 시기도 해당부처의 상황과 사 정에 따라 달라질 수 있는 등 융통성과 상황적응성을 지닌다. ADR 프로그램에 대한 평가는 일반적으로 사전계획과 준비 평가 설계 평가 집행 평가보고서 작성의 순서로 진행된다. 앞의 사전계획과 준비 및 평 가 설계의 완성도 정도는 평가 집행과 평가보고서 작성에 영향을 미치므로 중요 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 37

하다. 특히 사전계획과 준비단계에서는 객관성과 전문성을 갖춘 평가자 선정이 평가결과의 신뢰를 가져온다는 점에서 기본이 된다. 적절한 설계전략이 요구되 는 평가 설계단계에서는 연방정부의 법체계나 발의안을 따르기 위해 프로그램의 어떤 특정요소들이 기본적인 사항이라는 것을 이해하는 데서부터 출발한다. 또 한, 평가설계에서는 종합적인 평가시스템은 측정 가능한 것이나 아니나 둘 다를 평가할 수 있어야 함을 반드시 기억해야 한다. 프로그램 활용자들의 만족도를 질 적 양적 데이터를 이용해 측정하는 것도 그 예가 된다. 유용하고 효과적인 관리 및 계획방법이 되기 위해서 평가시스템은 비교데이터를 제공해야 하며, 과정도 유연적이어서 프로그램의 목적을 재평가할 수 있도록 하거나 방법론을 수정하거 나 할 때에도 적용할 수 있어야 한다. <표 3-3> ADR 프로그램 평가절차 구 분 사전계획과 준비 평가 설계 평가 집행 평가보고서 작성 주요 수행내용 - 평가목적 결정 - 평가의 주요 관심대상 확정 - 시기와 비용에 대한 고려 - 어떤 항목을 누가 평가할 것인지 평가자 선정 - ADR 프로그램에 대한 이해 - 실행 결과의 계량화(정성 정량화) - 적절한 설계전략의 결정 - 필요한 데이터 범위와 데이터 수집방법 - 데이터 수집 - 데이터 분석 및 해석 - 보고서 작성 (3) ADR 프로그램의 주요 평가내용 및 지표 ADR 프로그램의 평가는 크게 1 프로그램 실시의 효과에 대한 평가와 2 프 로그램 설계와 집행에 대한 평가로 구분된다. 먼저, 프로그램 실시의 효과에 대 한 평가 는 어떤 ADR 프로그램이 그 목적을 어느 정도 달성하였는지를 여부를 판단하는 것이다. 평가에서 중요한 점은 이 프로그램이 사용자나 참여자와 업무 38 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

성취에 끼친 영향이다. 효과에 대한 평가는 어떤 그룹이 ADR 프로그램을 활용함 으로써 진행 중인 분쟁해결 시간을 얼마나 단축하였는지를 조사할 수도 있고, 특 정분야의 소송 건수를 얼마나 감소시켰는지가 될 수도 있다. 프로그램 실시의 효과에 대한 평가 에는 일반적으로 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness), 고객 만족도(customer satisfaction) 등이 주요 지표로 사용된다. 프로그램 설계와 집행에 대한 평가 는 프로그램 구조와 과정에 대한 평가라고 도 할 수 있는데, 프로그램의 설계와 집행 방법이 프로그램의 집행효과에 영향을 미칠 수 있다는 전제 하에서 수행된다. 프로그램 설계와 집행방법을 평가하고, 이들과 프로그램 실시 효과와의 연관성을 조사함으로써 개선점을 발견할 수 있 게 되는 것이다. 따라서 어떤 집행방식이 더 좋은 효과를 거두는지 판단할 수 있 게 된다. 프로그램 설계와 집행방법에 대한 평가에 주로 사용되는 지표로는 프로 그램 실행을 위한 조직화 정도(program organization), 서비스 제공정도(service delivery), 프로그램 수준(program quality) 등이다. 구 분 평가지표 세부지표 프로그램 실시의 효과에 대한 평가 프로그램 설계와 집행에 대한 평가 효율성 효과성 참여자 만족도 프로그램 조직화 정도 서비스 제공정도 프로그램 수준 <표 3-4> ADR 프로그램 평가지표 - 비용 - 시간 - 분쟁의 결과 - 분쟁 결과의 지속기간 - 분쟁 환경에 끼친 영향 - 과정에 대한 참여자의 만족도 - 당사자 간의 관계에 끼친 영향 - 결과에 대한 만족도 - 프로그램의 구조와 과정 - 업무 추진에 필요한 정보 제공 - 업무 분장 - 업무 담당자의 충분성 - 관계 부서와의 업무 협조 - 정보 접근과 절차 - 문제해결 방법의 선택 - 훈련 - 중재자 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 39

프로그램 실시의 효과에 대한 평가 에서의 효율성(efficiency), 효과성 (effectiveness), 고객만족도(customer satisfaction) 평가지표는 다음과 같이 구체적 인 내용을 포함하고 있어 프로그램의 효과를 판단하는데 유용하다. <표 3-5> 프로그램 실시의 효과에 대한 세부평가지표 내용 세부지표 시간과 비용 분쟁결과 분쟁결과 의 지속기간 분쟁환경 에 끼친 영향 내 용 ADR을 적용할 때와 기존 분쟁조정절차를 적용하였을 때 이해당사자들에 대한 비용을 산정하는 방법 - 인력투입에 대한 시간(수행절차, 참여자들의 준비과정, 분쟁조정일정, 기타 조정에 관여된 시간), 바용 등 조정을 통한 분쟁타결의 숫자와 전통적인 방식의 분쟁해결의 수를 비교 - ADR을 통한 분쟁타결형식이 더 많은 분쟁해결의 결과를 낳았는가? 조정의 단계를 넘어서는 경우들의 수를 비교 - ADR을 사용한 경우에 조사와 법적소송 절차로 넘어간 경우들의 숫자가 전통적인 방식을 이용한 경우보다 더 많은가/적은가? 결과의 특성 - ADR의 사용이 그 결과물에 미친 영향은 무엇인가? 예를 들면, 분쟁타결 동의안이 기존의 결과와 다른가? - 동의안의 내용이 좀 더 창의적인 해결책을 반영하였는가? - 대안적 분쟁해결과정에서 적용된 방식에 따라 그 결과가 달라지는가? ADR을 위해 선택된 사례들에서 그 결과물이 분쟁의 복잡성 또는 문제건수, 관계자들의 수와 같은 인자들과의 상관관계 - ADR을 사용하였을 때 복잡성과 관계자들의 수나 이슈의 수가 사례의 결과와 상관관계를 가지고 있는가? 타결동의안 이행률 - ADR을 통한 타결동의안 이행수준이 높은가 또는 낮은가? 분쟁의 재발생률 - ADR을 사용하였을 때 분쟁 재발생률이 커졌는가 또는 적어졌는가? 사례목록의 증가와 감소 - ADR을 사용한 경우 사례의 증가와 감소로 이어졌는가? 분쟁의 종류 - ADR을 사용하였을 때 신규 발생하는 분쟁의 종류에 영향을 주었는가? 부정적 영향 - ADR을 적용하여서 발생하는 부정적 영향이 있는가? 예를 들면, 구조적 문제와 이슈를 진단하거나 수정하는데 부정적인가? 분쟁해결의 타이밍 - ADR을 사용하는 것이 분쟁을 해결하는 시점에 영향을 주었는가? 40 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

세부지표 과정에 대한 참여자 만족도 당사자 간의 관계에 끼친 영향 결과에 대한 참여자 만족도 내 용 분쟁해결의 수준 - ADR을 사용하였을 경우 어느 선(급)상에서, 어떤 사람에 의해 분쟁이 해결되는가에 영향을 주었는가? 관리적 관점 - ADR을 사용하였을 경우 관리적 입장에서 양적, 질적 효과가 있었는가? 예를 들면, ADR 사용시 관리시간과 자원을 할당하는데 영향을 주었는가? - ADR을 사용함으로써 관리업무가 간편해 졌는가? 대중적 관점 - 일반대중들이 ADR의 결과물에 만족하는가? - ADR을 사용함으로써 기본프로그램 효과에 영향이 있는지 대중들이 인식하고 있는가?(대중은 특정 프로그램이나 관련규정에 따라 다르게 정의) 공정성에 대한 참여자의 인식 - 참여자들이 ADR을 이용하는데 있어서 절차적 공정성이나 중재자에 의해 공정한 대우에 대해 어떻게 인식하는가? 적합성에 대한 참여자의 만족도 - 의사결정의 적절성에 대한 참여자의 인식은 어떠한가? 예를 들면, 특정한 종류의 분쟁이나 경우에 부합하는 과정이 사용되었는가? 유용성에 대한 참여자의 만족도 - 분쟁타결의 옵션이나 유통되는 정보의 양과 신뢰성 측면에서, ADR이 유용한지를 참여자가 어떻게 생각하는가? 자신들의 의사결정에 대한 지배력에 대한 참여자들의 인식 - ADR을 통한 분쟁해결과정과 그 결과에 대해 참여자들이 크게 또는 작게 지배력을 가졌다고 느끼는가? 큰 지배력이 바람직한 것인가? - ADR 사용이 상대편에 대한 인식을 향상시키거나 변화시켰는가? - 이해당사자 간 갈등의 수준을 축소 또는 증가시켰는가? - 미래의 분쟁을 다루는 방법을 고안해 내는데 기여하거나 축소시키는가? - ADR의 과정을 통해 결론을 내릴 때나 새로운 문제가 발생했을 때 보다 직접적으로 또는 효과적으로 의사소통을 하도록 하는가? 결과에 대한 참여자의 만족도 - ADR을 사용하여 얻은 결과에 만족 또는 불만족하는가? 미래에 참여자가 ADR을 사용할 의지 - 참여자가 앞으로 발생할 갈등에 ADR을 사용할 것인가? 또한, 프로그램 설계와 집행에 대한 평가 에서의 주로 프로그램 실행을 위한 조직화 정도(program organization), 서비스 제공정도(service delivery), 프로그램 수 준(program quality) 평가지표는 다음과 같은 내용을 포함한다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 41

<표 3-6> 프로그램 설계와 집행에 대한 세부평가지표 내용 세부지표 프로그램 의 구조와 과정 지침, 가이드, 기준 업무 분장 업무담당 자의 충분성 관계부서 와의 업무협조 정보 접근과 절차 문제해결 방법의 선택 훈련 내 용 - 프로그램 구조와 과정이 기초 관련법, 규제, 실행령, 행정청 내규등과 일관성이 있는가? - 프로그램 구조와 과정이 프로그램의 설계를 적절하게 반영하고 있는가? - 프로그램 구조와 과정이 (ADR) 프로그램을 제대로 이용할 수 있도록 허가를 받는데 적합한가? - 프로그램의 지침, 가이드나 기준이 직원 사용자가 프로그램을 적절하게 집행할 수 있도록 충분한 정보를 제공하는가? - 업무담당자/사용자의 업무(역할)범위가 프로그램 설계에 반영되었는가? - 유연하고 효과적인 프로그램 운영을 위해 책임범위가 규정되었는가? - 프로그램 직원수와 분야가 프로그램 설계 운영에 필요한 만큼 충분한가? - 관련된 내부-외부 개인이나 기관과의 업무협조가 발생하고 있는가? - 프로그램 목적을 이행할 수 있도록 효과적 실질적 관계를 이루고 있는가? 참여자의 ADR에 대한 접근성 - 잠재적 참여자들이 ADR 프로그램을 인식하고 있는가? - ADR에 관심이 있는 사람들에게 프로그램이 가용적인가? ADR의 접근성과 이용에 대한 참여자들의 인식간의 관계 - 프로그램 가용성에 대한 참여자들의 인식이 프로그램의 이용수준에 어떤 영향을 주는가? 절차적 요건에 대한 참여자들의 이해 - 프로그램 사용자들이 프로그램이 어떻게 작동하는지 이해하고 있는가? - 사용 전에 그 사람들은 절차를 쉽게 받아들이고 있었는가? 절차에 대한 이해와 이용률의 관계 - 참여자 이해수준과 프로그램의 이용수준 간에 어떤 관계가 존재하는가? - 프로그램 이해부족이 프로그램을 사용하는데 방해요소가 되고 있는가. 공정성과 적합성에 대한 사용자의 인식 - 사용자들이 프로그램에서 문제해결방법이 적합하다고 생각하는가? - 어떤 경우들이 ADR에 적용가능한지 분류해 놓은 것이 적절한가? - 사례들이 분쟁단계 중 적절한 시기에 ADR 프로그램으로 보내지는가? 분쟁결과와 사례분류의 관계 - 사례특성(분쟁 규모, 유형, 단계)과 분쟁의 결과 간에 상관관계가 있는가? - 특정한 분류의 사례들이 ADR을 통해 더 잘 해결될 수 있는가? 업무담당자의 적합성과 사용자 교육에 대한 인식 - 참여자들이 초기정보나 프로그램 사용에 대한 훈련을 충분히 받았는가? 42 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

세부지표 중재자 내 용 - 업무담당자가 충분한 훈련을 받았고 프로그램을 적절히 수행하였는가? - 훈련의 유형 및 양과 분쟁결과물 간에 어떤 관계가 존재하는가? 선택과정에 대한 참여자들의 시각 - 중재자가 선택되고 사례들에 투여되는 방식에 만족하는가? - 참여자들이 선택결정과정에 참여하였는가? - 그렇지 않다면, 그렇게 되어야 한다고 생각하는가? 중재자를 선택하는 과정, 중립적 자질과 객관성에 대한 참여자들의 시각과 분쟁결과물의 관계 - 중재자 선택과정을 보는 참여자들의 시각과 결과물에 관련성이 있는가? - 이러한 시각이 중재자 자질과 중립성 평가에 어떻게 영향을 미치는가? 중재자의 자질에 대한 참여자들의 인식(중재자의 숙달정도를 포함) - 중재자가 충분한 자질을 가지고 있고 잘 훈련되었다고 생각하는가? - 더 많은 또는 더 적은 훈련이 필요하다고 생각하는가? 중립성 객관성에 대한 인식 - 중재자가 충분히 객관적이라고 생각하는가? - 중재자가 해당 분쟁 건을 다루는데 공정하다고 생각하는가? (4) ADR 프로그램 평가결과의 활용 이렇게 수행된 ADR 프로그램에 대한 평가결과는 ADR 프로그램 집행자와 정 책결정자가 의미 있는 의사결정을 하거나 잠재적 이용자에게 유용하게 활용될 수 있도록 가능한 한 소통되도록 한다. 프로그램 평가결과의 소통은 일반적으로 간단한 보고나 발표 또는 문서로 된 보고서를 통해서 가능한데, 보고나 발표 또는 보고서에는 일반적으로 ADR 프로 그램에 대한 설명, 평가목적, 평가방법, 평가결과, 프로그램 강 약점에 대한 소고, 프로그램 집행 관련사항(예산, 인적자원, 교육훈련 등), 적절한 권유사항 등 전반 적인 내용들이 포함된다. 프로그램 평가결과가 잘 활용되게 하기 위해서는 공개에 앞서 어떤 종류의 정 보가 소통에 필요한가, 평가결과 보급은 어떤 사람이 결정해야만 하는가, 평가결 과는 언제 이용 가능하도록 만들어져야 하는가, 평가결과가 얼마나 광범위하게 배포되어야 하는가, 평가결과가 어떤 방식으로 처음 공개되는가 등 몇 가지 기본 적인 사항에 대한 사전검토와 합의도 반드시 필요하다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 43

2) 일본의 개별 평가제도 (1) PI제도의 발달 24) 1996년 일본은 정부의 재정상황 악화, 국민의 행정투명성에 대한 요구 증대 등 공공정책에서의 환경변화에 대응하고 새로운 사회간접자본 정비방향을 설정할 목적으로 국민들의 의견수렴 과정을 거쳐 21세기 도로사업에 있어서 반영되어 야 할 사항들 을 제시하였다. 여기에 포함된 가장 눈에 띄는 도로정책 개선방향 의 하나가 바로 시민참여형(Public Involvement, PI) 도로계획 방식의 도입이다. 이후, 2001년 도로사업의 합의 형성방안에 대한 검토를 목적으로 도로계획합 의형성연구회 가 발족되어 시민참여 제도화의 기초를 마련하였고, 이를 바탕으 로 2002년 국토교통성 도로국 시민참여형 도로계획과정 지침이 작성되었다. 도 로부문이 선두가 되기는 하였으나 현재는 환경영향평가, 토지수용 관계법령, 국 토교통성 소관공공사업, 국가의 상위 기본계획 수립시 PI가 적용되고 있다. 먼저, 환경영향평가 및 토지수용 관계법령에서의 PI 적용현황을 보면, 환경영 향평가법(1997) 을 근거로 기존에는 사업자가 조사, 예측, 평가작업을 완료한 후 준비서의 형태로 공개했던 것을 사업자가 작업 전에 사업 개요, 실시하고자 하는 환경영향평가의 내용 공개 및 시민, 전문가, 행정 등의 의견을 청취하도록 개선 하였다. 또 토지수용법(1951, 2001) 에서는 시행자의 사업설명회, 공청회 개최의 의무, 제3자기관의 의견청취, 사업인정이유 공표 등과 같은 규정을 신설하였다. 국토교통성 소관 공공사업 구상단계의 PI제도는 사업의 구상단계에서부터 정보 공개와 시민참여에 필요한 표준적인 과정을 규정하고 있다. 국가의 상위 기본계 획을 수립할 경우에도 PI제도를 실시하도록 의무화하고 있는데, 예를 들면 사회 자본정비중점계획법 에 의한 사회자본정비중점계획에서는 구상단계에서의 시 민참여절차에 관한 각종 운용지침을 도입함으로써 사업의 투명성과 공정성을 확 보하도록 하고 있다. 또한, 시민 등의 이해와 협력을 얻기 위하여 구상뿐 만 아니 라 실시과정에서도 시민참여를 촉진하도록 하고 있다. 24) 일부내용을 박형서, 2010, 전게서, pp.132-134에서 발췌, 인용하였다. 44 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<그림 3-2> PI제도의 기본 수행절차 복수대안의 작성 공표 시민의견 파악 조치 절차 추진 조직 설치 최적안 결정 시민의견 및 사업자 검토의견 공표 이러한 과정을 거쳐 2003년 6월에 국토교통성이 사회간접자본 정비사업 실시 에 관한 투명성과 공정성을 확보하고 주민 등의 이해와 협력을 얻기 위해 공공 건설사업의 구상단계 계획수립과정에 있어서의 주민참여(PI) 절차지침 을 제정하 였다. 동 지침은 계획수립자의 적극적인 정보공개 및 제공을 통해 주민참여를 촉 진시키고, 주민 등과 협력하여 사업의 공익성 및 필요성에 대한 적절한 판단을 하기 위한 가이드라인 성격의 지침이라고 할 수 있다. 특히, 하천, 도로, 항만, 공 항 등 일부사업의 PI 활성화를 위하여 개별 지침, 기준 등이 재 개정되어 왔다. 25) 2008년 4월에는 공공건설사업의 구상단계 계획수립과정에 있어서의 주민참 여(PI) 절차지침 을 토대로 커뮤니케이션 전략을 추가하는 등 보다 객관성, 합리 성, 공정성을 향상시킨 공공건설사업의 구상단계 계획수립과정의 지침 을 제정 하였다. 이 지침은 공공사업 전반을 아우르는 것으로, 표준적인 계획검토과정과 과정의 각 단계별로 계획수립자가 실시해야 할 사항을 규정하고 주민참여 촉진 및 기술 전문적 검토에 관한 기본적인 방향과 유의사항을 담고 있다. 또한 객관 적인 조언을 위한 위원회 등의 설치와 역할을 정하고 있으며, 주민, 전문가, 지방 자치단체, 관계행정기관 등 여러 주체들의 계획수립과정에서의 관계도 명시하고 있고, 사회, 경제, 환경측면에서 종합적으로 검토하여 계획을 합리적으로 이끌어 낼 수 있도록 이른바 전략환경영향평가를 포함하도록 규정하고 있다. 지침은 국 토교통성 소관의 하천, 도로, 항만, 공항 등 공공이 실시하는 사업 중 국민생활, 사회경제 또는 환경에 영향이 큰 사업에 적용하는 것을 기본으로 한다. 25) 하천사업: 하천법의 일부를 개정하는 법률 등의 실행지침(2008.1.23 하천국장 통달), 도 로사업: 구상단계에 있어 시민참여형 도로계획과정의 지침(2005. 7), 항만사업: 항만의 공공사업의 구상단계에 있어 주민참여절차의 지침(2002. 8) 및 공항사업: 일반공항의 정비계획에 관한 Public Involvement 지침(2003. 4) 등이다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 45

(2) PI 프로젝트 평가의 개요 일본의 경우, 공공갈등의 예방을 위한 시민참여형 계획방식인 PI가 2000년대 의 초기에 도입되어 공공갈등의 예방에 효과적인 것으로 평가되고는 있으나, 공 공 갈등관리의 사후평가제도는 별도로 도입되지 않은 실정이다. 다만, 유사한 제 도로 갈등이 빈번한 일부사업에 대한 사후평가를 실시하고 있는데, 지역대중교 통의 활성화 및 재생에 관한 법률(2007) 과 지역대중교통활성화 및 재생종합사 업에 관한 사후평가지침(2009.3) 에 의한 지역대중교통 활성화 재생 종합사업계 획 과 물류연계효율화 추진사업비 보조금 교부요령(2009.4) 에 의한 물류연계 효율화 추진사업 에 대한 사후평가로 지역의 이해관계자들과의 합의형성에 대한 평가항목을 포함한 경우가 그 예이다. 지역대중교통의 활성화 및 재생사업과 물류의 연계 및 효율화사업에 대한 사 후평가제도는 사업시행에 대한 전반적인 점검과 함께, 특히 PI 프로젝트의 하나 인 주민의 참여 등 지역의 이해관계자들과의 실질적인 합의형성을 주요 평가대 상에 포함시키도록 하고 있으므로 갈등관리의 일환으로 볼 수 있다. 비록 법적인 근거를 기반으로 시행되고 있는 제도는 아니나, 국토교통성 주관부서에서 평가 항목을 표준화하여 지침의 형태로 제시함으로써 제도시행에 도움을 주고 있다. 한편, 국토교통성 해당부서 방침 등에 의해 수행되는 개별사업의 PI 프로젝트 평가제도 이외에도, 시민참여 분야의 관련전문가들로 구성된 PI-Forum(비영리단 체)에서는 다양한 의견수렴을 통해 폭 넓은 참여의 범위, 참여의 깊이정도, 목적의 공유와 해결책의 모색, 의사결정에 반영, 프로세스의 신뢰 라는 5개 대 분류, 26개의 중분류, 70개 소분류의 PI 프로젝트 평가항목을 제시하고 있다. 이 것은 비록 법적 근거나 구속력은 없지만 공공 갈등관리제도(PI) 사후평가의 주요 대상과 평가방법 및 지표 등에 대한 구체적인 내용을 보여주고 있다. (3) 지역대중교통활성화 재생 종합사업계획의 평가 지역대중교통활성화 재생 종합사업계획의 평가대상은 다시 1 지역대중교통 종합연계계획 수립조사 실시계획에 근거한 사업(이하 조사사업 )과 2 지역대중 46 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

교통 활성화재생 종합사업계획에 근거한 사업(이하 계획사업 )으로 구분해서 살 펴볼 수 있다. 26) 조사사업 의 사후평가는 조사 실시 후에, 계획사업 의 경우에 는 계획수립 후 1, 2년차에 평가하고 3년차에 최종평가를 실시하도록 되어 있다. 주요 평가항목을 살펴보면, 조사사업 에 관한 사후평가항목은 종합평가, 연계 계획 수립조사의 종합성 및 정합성, 자립성 및 연속성 및 주민의 참가 등에 의한 지역 이해관계자의 실질적인 합의형성이고, 계획사업 에 관한 사후평가항목은 종합평가, 계획사업의 실시, 구체적 성과, 자립성 및 연속성 및 주민의 참가 등에 의한 지역 이해관계자의 실질적인 합의형성으로 구성된다. 여기서는 특히 PI 프 로젝트 평가라는 점을 감안해 주민의 참가 등에 의한 지역 이해관계자의 실질적 인 합의형성 항목에 주목한다. 조사사업과 계획사업의 해당 평가항목에 대한 세 부 평가내용은 아래 <표 3-5>와 같다. 이 사후평가는 2008년에만 일본 전국의 249개 지역에서 조사사업 168건과 계 획사업 81건을 대상으로 시행되었다. 249개의 지역 시정촌에서 협의회를 구성한 내역을 보면, 단일 시정촌으로 구성한 경우가 13.3%, 복수 시정촌으로 구성한 경 우가 86.7%를 차지하고 있었다. 사후평가보고서에 나타난 2008년 시행사업 합의 형성 부문에 대한 평가결과, 지역 이해관계자들과의 실질적인 합의 형성에 있어 서 지역이 법정협의체의 형태로 개최함으로써 전반적으로는 실질적인 합의형성 이 이루어졌다고 볼 수 있다. 그러나, 공무원, 교통사업자, 주민, 전문가 등에 의한 법정협의체가 활용되었음 에도 불구하고 그 횟수와 시간이 제한될 수 밖에 없기 때문에 깊이있는 논의는 어려웠고, 이해관계자들 간의 협의가 충분하기 않을 경우에는 기대만큼의 성과 를 얻기 어려웠던 것으로 나타났다. 따라서 시정촌의 지역대중교통 담당자는 법 정협의체와는 별도로, 지역에 기반을 둔 의견교환회 및 간담회와 같은 자리를 마 련하여 다양한 이해관계자들과 협력하여 실질적으로 필요한 대책을 논의하고 합 의를 유도할 수 있도록 하는 과정을 제공할 필요성이 제기되었다. 26) 조사사업 은 지역대중교통 종합연계계획 수립조사 실시계획 의 약칭으로 사업타당성 수준으로, 계획사업 은 지역대중교통 활성화 재생 종합사업계획 의 약칭으로 기본계획 수준으로 볼 수 있다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 47

2008년 사후평가 결과를 토대로, 2009년 국토교통성에서 발간된 지역대중교통 의 활성화 재생 평가에 관한 검토조사 보고서에서는 주민의 참가 등에 의한 지 역 이해관계자의 실질적인 합의형성의 세부내용 작성지침 을 제시해 놓고 있다. 이 작성지침에 [평가 대항목], [평가 세부항목], [해설], [평가서의 기재사례] 및 [구체적인 대응사례] 등의 순서로 기술하도록 되어 있다. 조사 사업 계획 사업 <표 3-7> 지역대중교통 활성화 재생사업의 PI 프로젝트 평가항목 및 내용 구 분 협의체에서의 심의체제 등 협의체에서의 심의 지역 이해관계자와의 실질적인 합의형성 사업 실시후 1, 2년차 중간평가 사업 실시후 3년차 최종평가 협의체에서의 심의체제 등 협의체에서의 심의 이해관계자외의 실질적인 합의형성 협의체에서의 심의체제 등 협의체에서의 심의 이해관계자외의 실질적인 합의형성 평가항목 및 내용 - 협의체에서의 심의사항이 명확히 정해져 조사사업의 진행 방식, 실시상황에 대하여 심의되는 체제로 되어 있는가? - 협의체에 주민이 참여하고, 주민의 의견이 반영되는 체제 로 되어 있는가? (공모제, 주민의향조사 등의 실시가 협의 체의 운영지침으로 정해져 있는가?) - 조사사업을 실시하면서 협의체를 적절히 개최하였는가? - 협의체 회의가 방청, 의사록 공개 등으로 시행되고 있는가? - 지역의 대중교통에 관한 목표(안)와 그것을 달성하기 위한 사업(안) 등에 대하여 지역 이해관계자와의 실질적인 합의 가 형성되어 있다고 할 수 있는가? - 협의체에서의 심의사항이 명확히 정해져 계획사업의 진행 방식, 실시상황에 대하여 심의되는 체제로 되어 있는가? - 협의체에 주민이 참여하고, 주민의 의견이 반영되는 체제 로 되어 있는가? (공모제, 주민의향조사 등의 실시가 협의 체의 운영지침으로 정해져 있는가?) - 계획사업을 실시하면서 협의체를 적절히 개최하였는가? - 협의체 회의가 방청, 의사록 공개 등으로 시행되고 있는가? - 지역의 대중교통에 관한 목표를 달성하기 위하여 적절한 사업을 다음연도에 실시함으로써 지역 이해관계자와의 실 질적인 합의가 형성되어 있다고 할 수 있는가? - 협의체에서의 심의사항이 명확히 정해져 계획사업의 진행 방식, 실시상황에 대하여 심의되는 체제로 되어 있는가? - 협의체에 주민이 참여하고, 주민의 의견이 반영되는 체제 로 되어 있는가? (공모제, 주민의향조사 등의 실시가 협의 체의 운영지침으로 정해져 있는가?) - 계획사업을 실시하면서 협의체를 적절히 개최하였는가? - 협의체 회의가 방청, 의사록 공개 등으로 시행되고 있는가? - 지역의 대중교통에 관한 목표를 달성하기 위하여 적절한 사업을 본격적으로 실시함으로써 지역 이해관계자와의 실 질적인 합의가 형성되었다고 할 수 있는가? 48 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

(4) 물류연계효율화 추진사업의 평가 물류연계효율화 추진사업의 평가대상은 다시 1 물류연계효율화 추진계획 수 립조사 실시계획에 근거한 사업(이하 조사사업 )과 2 물류연계효율화 추진사업 계획에 근거한 사업(이하 추진사업 )으로 구분된다. 27) 조사사업 의 사후평가는 조사 실시 후에, 추진사업 의 경우에는 계획수립 후 1, 2년차에 평가하고 3년차 에 최종평가를 실시하도록 되어 있다. 주요 평가항목을 살펴보면, 조사사업 에 관한 사후평가항목은 종합평가, 물류 연계효율화 추진계획 수립조사의 종합성 및 정합성, 자립성 및 연속성, 다양한 이해관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성이고, 추진사업 에 관한 사후평 가항목은 종합평가, 추진사업의 실시, 구체적인 성과, 자립성 및 연속성, 다양한 이해관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성으로 구성된다. 여기서는 특히 PI 프로젝트 평가라는 점을 감안해 다양한 이해관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성 항목에 주목한다. 조사사업과 추진사업의 해당 평가항목에 대한 세부 평가내용은 아래 <표 3-6>과 같다. 평가항목을 이용하여 다양한 이해관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형 성 의 평가결과를 예시하면, OOOOO 조사사업을 실시하면서 지역의 물류 효율 화와 환경부하 저감에 관한 목표와 그것을 달성하기 위한 사업 등에 대해 물류에 관계된 다양한 관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성이 되었는가에 대하여 자체 협의회에 의해 실시된 [자기평가]의 경우 첫 해의 조사사업의 실시에 있어서 그것에 연계되는 실증운행, 사업화를 바탕으로 협의체의 목적, 방침, 관계자의 역할분담, 사업의 이미지를 공유하는 것에서부터 조사사업을 실시하는 취지의 합의형성을 얻기에 이르렀으며, 또한 실제의 조사사업 시에 총 3회의 소분과 회의에서 합의형성이 이루어졌 다 고 평가했고, 행정기관에 설치된 제3자 평가위원회가 실시한 [2차 평가]에서 도 동일 질문에 대하여 조사사업의 실시와 사업화를 토대로 합의형성이 이루어지고 있어 적절하다 고 평가하고 있다. 27) 조사사업 은 물류연계효율화 추진계획 수립조사 실시계획 의 약칭으로 사업타당성 수 준의 것으로, 추진사업 은 물류연계효율화 추진사업계획 의 약칭으로 기본계획 수준의 것으로 볼 수 있다. 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 49

조사 사업 추진 사업 구 분 협의체에서의 심의체제 등 이해관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성 사업 실시후 1, 2년차 중간평가 사업 실시후 3년차 최종평가 <표 3-8> 물류연계효율화 사업의 PI 프로젝트 평가항목 및 내용 협의체에서의 심의체제 등 이해 관계자와의 연대에 의한 실질적인 협의체에서의 심의체제 등 이해 관계자와의 연대에 의한 실질적인 평가항목 및 내용 - 협의체에서의 심의사항이 명확히 정해져 조사사업의 진행방 식, 실시상황에 대하여 심의되는 체제로 되어 있는가? - 조사사업을 실시하면서 협의체회의를 적절히 개최하였는가? - 지역의 물류 효율화와 환경부하 저감에 관한 목표와 그것을 달성하기 위한 사업 등에 대해 물류에 관계된 다양한 관계자 와의 연대에 의한 실질적인 합의형성이 이루어졌는가? - 협의체에서의 심의사항이 명확히 정해져 조사사업의 진행방 식, 실시상황에 대하여 심의되는 체제로 되어 있는가? - 추진사업을 실시하면서 협의체회의를 적절히 개최하였는가? - 지역의 물류 효율화와 환경부하 저감에 관한 목표를 달성하 기 위해 필요한 사업을 다음연도에 실시함으로써 물류에 관 계된 다양한 관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성이 이루어졌는가? - 협의체에서의 심의사항이 명확히 정해져 조사사업의 진행방 식, 실시상황에 대하여 심의되는 체제로 되어 있는가? - 추진사업을 실시하면서 협의체회의를 적절히 개최하였는가? - 지역의 물류 효율화와 환경부하 저감에 관한 목표를 달성하 기 위해 필요한 사업을 실시함으로써 물류에 관계된 다양한 관계자와의 연대에 의한 실질적인 합의형성이 이루어졌는가? (5) PI-Forum에서 제시한 PI 프로젝트 평가항목(2007년) PI-Forum에서 제시한 PI 프로젝트의 평가항목을 5개 대분류, 26개의 중분류, 70개 소분류로 구성되어 있다. 5개 대분류 평가항목을 보면, 다양한 이해관계자를 파악하고 참여시키는 노력의 실시여부인 폭넓은 참가자의 범위, 참가자의 주체적 인 참여를 목표로 하였는지 여부인 참여의 깊이정도, 프로젝트의 목표와 과제 를 상호 존중함으로써 공유하고 최고의 해결책을 찾아 노력을 하였는지 여부인 목적의 공유와 해결책의 모색, 이해관계자의 이해와 관심을 반영하고 합의를 지향하 였는지 여부인 의사결정에 반영, 단계적인 과정을 거치고 그것을 이해관계자와 공유 및 확인하면서 진행하였는지 여부인 프로세스의 신뢰 로 상세한 내용은 다 음과 같다. 50 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 3-9> PI-Forum에서 제시한 PI 프로젝트 세부평가항목 내용 평가 항목 폭넓은 참여의 범위 참여의 깊이 정도 내용 다양한 이해관계자를 식별하기 위한 방법을 강구하였는가? 1-1 이해관계자 분석 등을 통해 이해관계자의 정보수집에 노력하였는가? 1-2 중대한 이해관계를 가진 이해 관계자를 빠짐없이 참여시켰는가? 1-3 이해관계자 범위를 인근에서 넓은 영역에 이르기까지 다양하게 정하였는가? 1-4 지금까지 수혜를 받을 기회가 적었던 이해관계자(저소득층, 장애인 등)의 의견을 청취하는데 노력을 다하였는가? 이해관계자를 공정하게 추출하였는가? 1-5 이해관계자를 특정화한 경우 제3자 의견수렴절차를 도입하였는가? 1-6 자신이 스스로 이해관계자라고 주장하는 사람들에 대하여 대응을 하고 있는가? 참여를 촉진하기 위해 광범위하게 정보제공을 하고 있었는가? 1-7 참여수준에 따라 정보제공방법을 사용하고 있었는가? 1-8 관심이 별로 없는 이해관계자에 대해서도 정보를 제공하고 의견을 청취하는 노력을 하였는가? 이해관계자의 특성에 대응한 다양한 참여의 장을 마련하고 있는가? 1-9 이해관계자 특성에 대응한 다양한 참여의 장을 마련하였는가? 1-10 많은 이해관계자가 참여할 수 있도록 회합장소, 요일, 시간을 정하였는가? [사후] 이해관계에 있는 이해 관계자가 참여할 수 있었는가? 1-11 추출한 이해관계자가 참여했는가? 1-12 상정하지 않은 이해관계자가 나타난 경우 참여기회를 부여했는가? 시민의 참여정도 제고를 목표로 한 기법을 사용하였는가? 2-1 뉴스레터 및 설문조사 등 일방통행방식의 정보제공이나 수집보다 참여를 더 촉진하는 방법을 사용하였는가? 2-2 다양한 참여수준을 조합한 PI 프로세스를 설계하였는가? 2-3 검토단계에서 수집정보 내용에 맞게 적절한 참여방법을 설정하였는가? 2-4 주민발의 등과 같이 이해관계자가 제안할 수 있는 기회를 마련하였는가? 이해관계자는 PI 프로세스의 초기부터 지속적으로 참여하였는가? 2-5 정책의 입안, 집행과정의 초기단계부터 참여기회를 마련하고 있었는가? 2-6 중간단계에서 참여하여도 그 때까지의 경위와 그 단계에서 참여를 시작하는 이유에 대한 정보를 제공하였는가? 2-7 단계적인 검토의 모든 단계에서 지속적으로 참여기회를 마련하였는가? 이해관계자는 자신의 역할과 참여하는 의의를 인식하고 있었는가? 2-8 이해관계자에 대하여 모임의 목적이나 어떤 역할을 요구하고 있는지를 명확히 하면서 참여의 장을 마련하였는가? 2-9 이해관계자에 PI 프로세스에 책임을 가지고 참여하고 자신의 의견을 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 51

평가 항목 목적의 공유와 해결책 의 모색 내용 표명하는 것의 중요성을 인식시키는 노력을 하였는가? 2-10 의사결정자는 PI 프로세스에 적극적으로 참여하고, 참가자에 대한 기대를 나타내었는가? 이해관계자의 발언을 존중하고 이해와 관심을 탐구하는 노력을 하였는가? 2-11 이해관계자의 의견을 찬성이나 반대로 구분하기 보다는 이해와 관심수준으로 파악할 수 있는 다양한 방법을 강구하였는가? 2-12 이해와 관심에 따라 대화를 유도하기 위하여 조정자 등 의사소통원활화 기법을 사용하였는가? [사후] 이해관계자는 자신의 의견을 충분히 이야기할 수 있었는가? 2-13 참가자가 PI 프로세스 전반에 걸쳐 자신의 관심과 요구가 부당하게 왜곡되었거나 타협하였거나 불만을 느낀 적은 없었는가? [사후] PI 프로세스가 참가자에 가져온 학습효과가 있었는가? 2-14 PI 프로세스를 실시함으로써 참여에 대한 의식이 높아졌는가? 2-15 PI 프로세스를 실시함으로써 새로운 인간관계와 시민활동 등의 사회적 자본이 형성되었는가? 이해관계자가 서로의 이해나 관심을 이해하고 대화 할 수 있는 다양한 방법을 강구하였는가? 3-1 이해관계자가 의사결정자와만 대화하는 것이 아니라 다른 이해관계자와 대화하고 서로 양보할 수 있는 기회를 검토하였는가? 3-2 상반되는 이해와 관심을 가진 이해 관계자 간에 건설적인 대화가 이루어질 수 있도록 연구를 하였는가? 상반되는 이해와 관심에 동시에 만족시키기 위한 목적과 과제를 찾는 노력을 하였는가? 3-3 PI 프로세스의 초기단계에서 목적과 해결해야 할 과제를 이해관계자들 사이에 공유할 수 있도록 하였는가? 3-4 목적, 과제를 공유하는 노력을 PI의 각 단계에서 지속적으로 하였는가? 3-5 유도질문 등의 형태로 다양한 이해관계자 의견의 합집합을 제시하였는가? 문제해결을 위해 필요한 정보를 제공하였는가? 3-6 요구하는 정보가 무엇인가를 이해관계자에게서 청취하였는가? 3-7 이해관계자가 필요로 하는 모든 정보를 제공하려는 노력을 하였는가? 3-8 그림, 표, 삽화, 사진을 사용하거나 전문용어의 해설을 포함하는 등 알기 쉬운 정보제공에 노력하였는가? 3-9 매스 미디어에 대한 정확한 정보의 제공과 공유를 도모하였는가? 가능한 여러 가지의 문제해결방법을 비교 검토하였는가? 3-10 해결책을 찾을 때 비교대안을 제시하여 비교 및 검토하였는가? 3-11 대안들 중 시행하지 않는 대안을 포함하였는가? 3-12 비교 및 검토를 위한 평가항목에 이해관계자의 의견을 반영하였는가? [사후] 참가자들 간의 상호존중이 이루어졌는가? 3-13 주장이 다른 주체들이 서로의 이해와 관심을 잘 파악하였는가? 3-14 PI 프로세스를 실시한 결과에 대하여 참가자는 납득하고 52 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

평가 항목 의사결 정에 반영 프로세 스의 신뢰 내용 만족하였는가? 이해관계자의 이해와 관심을 반영시키기 위한 노력을 하였는가? 4-1 이해관계자의 의견을 찬성 또는 반대로만 구분하지 않고, 이해와 관심의 정도에 따른 목적과 의사결정내용 등으로 반영하였는가? 4-2 최대한 많은 이해관계자의 이해와 관심을 반영하려는 노력을 하였는가? 4-3 이해관계자의 이해와 관심의 반영방법과 판단기준을 이해관계자 간에 서로 공유하였는가? 4-4 이해관계자의 이해와 관심을 의사결정에 반영시키기 위해 행정기관 간의 파트너십을 하도록 하였는가? 의사결정자를 명확히 구분하였는가? 4-5 누가 의사결정자인가를 참여하고 있는 이해관계자에게 명확하게 구분시켰는가? 4-6 본래 의사를 결정하여야 하는 자가 그 책임을 타인에게 전가하기 않고 스스로 책임을 다하였는가? [사후] 이해관계자는 PI 프로세스를 거친 의사결정에 납득하였는가? 4-7 이해관계자는 PI 프로세스를 거친 의사결정을 평가하였는가? 4-8 표명한 입장에 반하는 의사결정이 이루어진 경우에도 이해관계자는 그 결과를 받아들였는가? [사후] 의사결정 후에 설명책임을 다하였는가? 4-9 이해관계자가 표명한 입장에 반하는 의사결정을 한 경우, 그 이유를 나타내는 충분한 정보를 제공하였는가? 4-10 이해관계자 입장에 반하는 의사결정이 이루어진 경우, 이해관계자 의견을 청취하는 기회를 제공하는 등 이해를 얻으려는 노력을 하였는가? 계획적인 PI 과정을 도입하였는가? 5-1 프로젝트의 시작에 앞서 PI 프로세스의 전체 설계가 수행되었는가? 5-2 정책의 검토에서 결정에 이르는 계획검토과정의 정합성을 도모하면서 PI 프로세스를 설계하였는가? 5-3 검토해야 할 사항을 구분하여 진행하는 단계적 검토과정을 도입하였는가? 5-4 단계적인 과정의 각 단계별 제공정보 및 수집정보를 설정하고 있었는가? 이해관계자 사이에서 프로세스를 공유하였는가? 5-5 PI 프로세스의 설계단계에서 PI 프로세스에 대한 정보를 이해관계자에게 알려주었는가? 5-6 PI 프로세스의 초기에 계획검토와 PI 프로세스의 순서, 체제, 규정을 이해관계자 간에 공유하였는가? 5-7 PI 프로세스가 최종적인 결정에 미치는 영향에 대하여 이해관계자와 서로 공감하고 있었는가? 5-8 PI 프로세스들에 관련된 정보는 완전히 보존하고, 각 단계별로 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 53

평가 항목 내용 신속하게 정리하여 사용 가능하게 하였는가? 설명책임을 완수하면서 진행하였는가? 5-9 단계적인 과정의 각 단계에 대해 검토해야 할 내용이나 판단에 대해 이해관계자에게 확인하면서 진행하였는가? 5-10 단계적인 과정의 각 단계별로 이해관계자로부터 수집한 의견을 수렴하여 다음 단계에 어떻게 반영시키고 있는지를 보여주었는가? 제3자를 공정하게 활용하였는가? 5-11 절차의 투명성, 객관성, 공정성을 보장하기 위해 제3자에 의한 위원회 등을 설치하였는가? 5-12 이해관계자와의 대화를 진행함에 있어서 진행자(facilitator) 및 중재자(mediator) 등의 중립적인 진행자를 포함하였는가? 5-13 진행자와 중재자는 공정하게 선출되었는가? 5-14 진행자 및 중재자의 중립성을 담보하기 위해 협정서 등의 방법이 계약 시에 이루어졌는가? 5-15 진행자 및 중재자의 중립성에 대한 이해관계자의 평가를 청취하는 기회가 있었는가? 이해관계자의 의견청취 기회를 마련하였는가? 5-16 검토의 진행방법과 참여하는 이해관계자의 의견을 바탕으로 참여방법을 모색하였는가? 5-17 중요한 결정 전에 필요한 정보를 적절한 수단을 이용하여 홍보하였는가? 5-18 홍보한 정보에 대하여 이해관계자가 검토하고 의견을 제시하는 적절한 기회를 확보하였는가? [사후] PI 프로세스의 평가를 하였는가? 5-19 이해관계자에 대한 사후의 설문조사 등을 실시하여 PI 프로세스를 평가하였는가? 3) 시사점 도출 요약하면, 미국은 행정분쟁조정법 의 실효성 제고를 위해 연방정부가 직접 ADR 프로그램에 대한 전반적이고 구체적인 평가제도를 운용하는 반면, 일본은 시민참여형 계획제도(PI)가 정착되어 있으나 아직 법적 근거를 지닌 공공 갈등관 리 평가제도는 없다. 다만, 일부사업에 대한 사후평가를 통해 사업시행의 전반적 인 사항과 실질적인 합의형성 여부를 평가하고 있다. 미국과 일본의 공공 갈등관 리 평가제도를 요약하면 아래 <표3-10>과 같다. 54 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

구 분 미 국 일 본 목 적 갈등의 완화 및 해소 갈등의 예방 근거법 환경분쟁조정법 개별사업별 지침, 요령 등 평가가이드 국토교통성 사후평가보고서 세부내용 연방정부 ADR 프로그램 평가안내서 작성지침(항목별로 해설, 평가서 (지표별로 세부적으로 방법 제시) 기재사례, 구체적인 대응사례 제시) 평가주체 연방정부 해당 지자체 평가자 외부전문가, 행정청 내부평가자(ADR 프로그램 직접관계자 제외), 내-외부 전문가 등으로 구성된 위원회 인사포함 평가단 등 다양 평가기간 해당부처 상황 사정에 따라 조정 (장기적 또는 단기적) 일률적 평가내용 해당부처 상황 사정에 따라 조정 (종합적 또는 특정영역 한정) 일률적 평가대상 각 중앙부처 ADR 프로그램 국토교통성 일부사업(주로 SOC) 평가지표 프로그램 실시 효과, 프로그램 설계 및 이해관계자와 실질적인 합의형성 여부 집행 등 전반적이고 구체적 및 정도에 초점 평가방법 정량평가 + 정성평가 (각 사례별로 적절한 평가방법 개발) 정성평가 평가자료 결과활용 (사후조치) <표 3-10> 미국과 일본의 공공 갈등관리 평가제도 요약 현황보고, 사례분석, 공무기록, 설문조사, 평가양식, 개별면담 등 (항목마다 서술식, 설명식으로 작성) 보고, 발표, 보고서 작성 등 평가양식 (항목마다 서술식, 설명식으로 작성) 보고서 작성 이러한 차이점에도 불구하고, 미국 ADR 프로그램에 대한 평가제도와 일본의 지역대중교통 활성화 재상사업 및 물류 연계효율화사업에 대한 PI 평가제도의 검토로부터 몇 가지 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 평가목적의 확대가 필요하다. 다시 말하면, 우리나라 공공 갈등관리 평 가제도도 갈등해결뿐만 아니라 예방차원에서 다루어질 필요가 있다는 것이다. 둘째, 근거법 제정에 관해 융통성 있는 접근이 필요하다. 당연히 공공 갈등관 리와 그 평가를 위한 법적 근거를 두는 것이 최선이겠지만, 특히 일본사례의 경 우 시급을 다투거나 긴요한 사업에 대해서는 해당부처가 자체적인 방침으로도 평가가 가능하다는 것을 보여준다. 셋째, 두 번째 시사점은 평가주체의 역할분담이 필요하다는 시사점으로 연결 제3장 국내 외 공공 갈등관리 평가제도 현황 55

될 수 있는데, 중앙정부의 전반에 대한 평가와 더불어, 지자체는 갈등발생 가능 성이 높은 특정사업 위주로 평가하는 이원체제 구축도 고려할 수 있을 것이다. 넷째, 평가자로 하여금 평가 자체가 쉽고 편리하다고 느끼게 해야한다. 평가의 용이성과 편리성이 확보되어야 한다는 것으로, 평가관련 전반적인 내용에서부터 세부적인 사항까지 어떻게 진행할지에 대한 안내서와 지침이 필요하며, 경우에 따 라서는 이전 유사사례 등을 첨부함으로써 평가자의 이해를 증진시켜야 할 것이다. 다섯째, 평가의 시기, 내용 및 대상을 유연하게 결정해야 할 필요가 있다. 먼저 해당행정청의 상황이나 사정에 따라 기간과 내용적 범위를 융통성 있게 결정함 으로써 실질적 평가가 가능할 수 있고, 해당기관의 공공 갈등관리 결과 및 실태 전반을 평가하는 것이 아니라 개별 프로그램이나 사업단위로 평가함으로써 구체 적인 개선방안까지도 제시할 수 있을 것이다. 여섯째, 평가자의 객관성 보장 및 평가목적과 대상 등에 적절한 평가방법의 개 발이 필요하다. 미국의 경우 평가설계, ADR과정, 자료수집 분석과 함께 결과의 발표까지도 객관성과 전문성을 갖춘 평가자를 선정함으로써 결과의 신뢰도를 제 고하고 있고, 무엇을 조사하고 평가해야 할지, 어떻게 해야 할지, 어떤 데이터를 이용하고 수집해야 할지까지 정하도록 한다. 또한, 이를 효과적으로 수행하기 위 해서는 주요 분야가 무엇인지 정의하고, 수집할 데이터를 정량적으로 해야 할지 질적으로 해야 할지까지도 결정하여 제시하고 있다. 일곱째, 평가지표는 포괄적이어야 한다. 갈등관리의 효과와 더불어 갈등관리 프로그램의 설계나 집행까지 평가해야만 하는데, 이는 프로그램 효과와의 관계 를 파악함으로써 프로그램이 어떻게 개선될 수 있는지를 결정하는데까지도 사용 할 수 있기 때문이다. 마지막으로, 평가결과의 활용성을 증진시켜야만 한다. 미국의 ADR 프로그램 평가제도의 경우 ADR 프로그램에 대한 설명, 평가목적, 평가자의 방법론 설명, 평가결론, 프로그램의 강 약점에 대한 소고, 프로그램 집행관련 사항들(교육훈 련, 예산, 인적자원 등), 적절한 권유사항, 후속 조치 등을 모두 보고서에 담아냄 으로써 갈등관리 담당자에게 실질적인 도움을 줄 수 있도록 하고 있다. 56 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

4 C H A P T E R 4 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 1장과 2장에서 연구의 목적이 공공의 갈등관리에 미치는 영향요인을 도출하고, 각 요 인이 갈등관리 결과에 미치는 유의미한 영향정도를 분석하는 것에 있음을 밝혔고, 공 공이 갈등관리 결과란 여러 요인들이 작용한 산물이라는 전제 하에 종합적 접근에 의 거하여 실증분석을 위한 이론적 개념틀을 제시한 바 있다. 여기서는 개념적 분석모형 정립, 측정변수 구성, 변수별 측정방법 제시, 분석대상 갈등사례 선정, 자료수집 및 분 석방법을 결정하고, 이를 토대로 본격적으로 분석을 실시하여 결과와 시사점을 도출 한다. 또한, 분석결과 검증을 위한 심층사례분석도 실시한다. 1. 개념적 분석모형 정립 2장에서는 관련이론 검토를 통해 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인들 과 그 결과 간의 연관모형을 설정하여 제시한 바 있다. 이 연구는 종합적 접근 에 근거해 공공의 갈등관리 결과란 여러 요인들이 작용한 산물이라는 전제 하에 이들 요인들과 결과 간의 인과관계를 규명하는 연구이다. 따라서 이 연구에서의 실증분석을 위한 종속변수는 공공의 갈등관리 결과라고 할 수 있으며, 이러한 종속변수는 합의안 형성여부, 합의안 수용정도 및 합의안 순응성으로 이어지는 갈등해결 수준에 따라 1 갈등 완전해결, 2 갈등 부분해 결, 3 갈등 지속으로 구분된다. 또한, 이 종속변수에 영향을 미치는 독립변수는 이론적 개념틀에서 제시된 객관적 요인, 주관적 요인, 상호작용 요인, 사회구조적 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 57

요인으로 구분해 볼 수 있는데, 여기서는 명확한 전달을 위하여 이들 독립변수들 을 다시 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인으로 명칭을 재설정하였다. 결국 이 연구의 개념적 분석모델은 독립변수와 종속변수와의 관계로 형성되는 데, 독립변수들인 행정적 요인, 갈등행위자 요인, 갈등이슈 요인, 환경적 요인이 합의안 형성여부, 합의안 수용정도, 합의안 순응성에 순차적으로 영향을 미치고, 이들이 종합적으로 고려되어 최종적으로는 종속변수인 공공 갈등관리 결과의 세 가지 유형 중 하나로 귀결되는 것으로 이해하면 된다. 아래 <그림 4-1>은 이 연구 의 개념적 분석모형을 도식화 해 본 것이다. <그림 4-1> 연구의 개념적 분석모형 독립변수(영향요인) 종속변수(갈등관리 결과) 행정적 요인 합의안 형성여부 갈등행위자 요인 합의안 수용정도 합의안 순응성 갈등이슈 요인 환경적 요인 완전해결 부분해결 갈등지속 58 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

2. 측정변수의 구성 1) 종속변수 관련 선행연구들을 종합하면, 일반적으로 공공의 갈등관리를 측정하는 종속변 수들은 크게 (1) 갈등관리 과정에 관한 것, (2) 갈등관리 결과에 관한 것(갈등해결 정도와 수준), (3) 갈등관리 효과에 관한 것으로 구분된다. 여기서 특히 갈등관리 결과 를 측정하는 변수는 1 합의형성 여부, 2 합의안 수용성, 3 합의안 순응성, 4 합의안 지속성, 5 결과만족도 등이다. 연구의 목적이 공공의 갈등관리 결과, 즉 갈등해결의 정도와 수준이 어떤 요인 에 의해 얼마만큼 영향을 받는가를 규명하려는 것이므로 상기한 갈등관리 결과 를 나타내는 측정변수들을 분석에 활용한다. 갈등관리 과정 의 측정은 연구목적 에서 벗어나고, 갈등관리 효과 는 장기적인 시각에서 측정해야 하는 변수들이므 로 이 연구의 분석대상으로는 부적합하다고 판단하였다. 다만, 기존 연구들의 경우에서 흔히 발견되듯이 공공의 갈등관리 결과를 성공 또는 실패, 해결 또는 미해결 등으로 구분하지 않고, 좀 더 세분화함으로써 갈등 관리의 정도나 수준을 구체화하고자 했다. 즉, 갈등관리 결과 의 세부 측정변수 들 가운데 1 합의형성 여부(합의안 마련여부), 2 합의안 수용성(합의안 내용 및 절차 용인가능성=주민의견 반영정도), 3 합의안 순응성(합의안 이행여부)을 한 데 묶어 단일변수화를 시도한 것이다. 갈등관리 결과 의 측정변수 중 지속성은 순응성 개념과 동일 또는 유사한 것으로 판단해 순응성에 포함시켰고, 주관적인 판단인 결과만족도는 성격이 다른 종속변수로서 이 연구에서는 제외시켰다. 상기한 세 가지 측정변수들을 함께 고려한 결과, 공공의 갈등관리 결과는 갈등 완전해결, 갈등 부분해결, 갈등 지속의 3가지 경우로 도출된다. 아래 <그림 4-2> 를 보면, 합의안 형성여부(가/부), 합의안 수용정도(상/중/하), 합의안 순응성(이행 이행중/지연 미이행)에 따라 갈등관리 결과가 도출되고 있다. 예를 들면, 합의안이 형성되었고 합의안을 받아들이는 정도가 높으며 합의된 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 59

내용이 이행되었거나 이행 중인 경우는 완전해결(A)로 분류된다. 합의안이 형성 되었고 합의안을 받아들이는 정도가 높으나, 합의된 내용에 대한 이행이 지연되 거나 이행되지 않은 경우, 합의안이 형성되었고 합의안을 받아들이는 정도는 중 간수준이면서 합의된 내용이 이행되었거나 이행 중인 경우, 합의안이 형성되지 못한 채 사업이 중단 보류 철회된 경우는 각각 부분해결(B)로 분류된다. 합의안 이 형성되었으나 합의안을 받아들이는 정도가 중간이며 합의된 내용의 이행이 지연 또는 미이행되는 경우, 합의안이 형성되었으나 합의안을 받아들이는 정도 가 낮음에도 합의된 내용의 이행되었거나 이행 중인 경우, 합의안이 형성되었으 나 합의안을 받아들이는 정도가 낮고 합의된 내용의 이행도 지연 또는 미이행 되는 경우, 합의안이 아예 형성되지 않았음에도 일방적으로 사업이 추진되는 경 우는 각각 갈등지속(F)으로 분류된다. 합의안이 아예 형성되지 않은 경우에 판단 이 애매한 사례가 나타날 수 있는데, 법원판결이나 정치적 결단에 의해 갈등이 일단락된 경우는 부분해결(B)로 이후에도 갈등상황이 지속되는 경우에는 갈등지 속(F)로 분류하였다. <그림 4-2> 종속변수의 구성 합의안 형성여부 합의안 수용정도 합의안 순응성 이행 이행중 지연 미이행 사업중단 보류 철회 일방적 추진 법원 판결 정치적 결단 상 A B 가 중 B F 하 F F 부 B F B/F B/F 주 : A = 완전해결, B = 부분해결(갈등종결 포함), F=갈등지속(불완전해결 포함) 60 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

2) 독립변수 이 연구에서의 실증분석을 위한 독립변수, 즉 공공의 갈등관리 결과에 미치는 영향요인들은 예비영향요인 수집 및 범주화 초기 측정변수안 추출 1차 측 정변수안 도출 최종 측정변수 선정이라는 단계를 거쳐 구성되었다. 여기서 측 정변수란 영향요인을 의미하는 것으로 이하에서는 양자를 병행하여 사용한다. 첫 번째, 예비영향요인 수집 및 범주화 단계이다. 총 89건의 다양한 선행연구 들로부터 공공갈등관리에 미치는 영향요인으로 제기된 요인들을 추출하고(<부 록 1>에 요약), 유사한 요인들끼리 묶어 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인의 4개로 범주화를 시도하였다. <표 4-1> 공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인들의 4개 유형 범 주 행정적 요인 갈등이슈 요인 갈등행위자 요인 환경적 요인 조작적 정의 갈등당사자이자 갈등해결의 주체인 공공이 갈등관리를 위한 제도 나 절차를 잘 갖추고 있는지, 그것들을 운영할 역량과 자원은 충 분히 보유하고 있는지 등을 측정할 수 있는 요인들의 묶음 갈등발생의 원인이 된 사업 자체의 본질적인 특성과 영향은 무엇 인지, 이것과 관련해서 갈등당사자가 구체적으로 제기하는 쟁점과 이슈는 무엇인지 등을 측정할 수 있는 영향요인들의 묶음 서로 대립하는(양립 불가능한) 목표, 수단, 가치, 이익, 이해관계를 가지는 행위자들의 개인적ㆍ집단적 특성은 무엇인지 등을 측정할 수 있는 영향요인들의 묶음 직접적인 요인은 아니지만, 공공 갈등관리 결과에 간접적으로 영 향을 미치는 사회ㆍ경제적 환경 등을 측정할 수 있는 영향요인들 의 묶음 수많은 요인들의 범주화 작업을 체계적으로 하기 위하여 위에서 구분된 4개 범주를 대분류로 하고, 범주별로 다시 중분류하는 절차를 거쳤다. 예를 들면, 행 정적 요인은 1 갈등관리 전략 및 절차, 2 갈등관리 행태, 3 갈등관리 역량, 4 갈등관리 자원의 4개로, 갈등이슈 요인은 1 사업의 성격, 2 기술성, 3 환경성 및 경제성, 4 갈등 쟁점 이슈의 특성으로, 갈등행위자 요인은 1 이전 유사경험, 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 61

2 관계, 3 리더십, 4 관심 및 의지, 5 신뢰, 6 갈등대상 인지방식, 7 이해당 사자 수, 8 집단 성격으로, 환경적 요인은 1 경제적 환경, 2정치적 환경, 3 사회적 환경, 4 지역적 환경으로 각각 세분하였다. 이러한 분류작업은 연구자가 임의로 한 것이기 보다는 선행연구 고찰결과를 기반으로 하였다. 대분류와 중분류 구분을 기준으로 중요요인으로 등장하는 횟수 등을 고려하여 예비영향요인들을 정리 및 재구성하였고, 이들로부터 초기 측정변수안을 추출하 였는데, 구체적인 내역을 살펴보면, 행정적 요인 12개, 갈등이슈 요인 13개, 갈등 행위자 요인 12개, 환경적 요인 13개 등 총 50개이다. <표 4-2> 초기 측정변수안 추출결과 대분류 중분류 소분류(영향요인) 갈등관리 전략/절차 - 문제(갈등) 해결방식 - 주민 참여절차 존재여부 - 주민의견 반영여부 - 정보공개 수준 - 경제적 보상수단 행정적 요인 갈등관리 행태 - 공공의 대응태도 - 갈등당사자와의 의사소통채널 갈등관리 역량 - 당사자 간 합의유도 역량수준 - 갈등관리절차 운영능력 갈등관리 자원 - 갈등관리 인적자원 - 갈등관리 재정적 자원 - 갈등관리 정보자원 사업 성격 - 사업 추진배경 - 사업 추진주체 - 사업 규모(크기) - 사업 내용 - 사업 유형 - 안전성 여부 기술성 갈등이슈 요인 - 위해성 위험성 정도 - 환경 문화재 훼손정도 환경성 및 경제성 - 환경적 영향권 범위 - 경제적 효과 범위 - 갈등쟁점 이슈의 수 쟁점 이슈 특성 - 갈등쟁점 이슈의 크기 - 갈등쟁점 이슈의 내용 62 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 계속> 대분류 중분류 소분류(영향요인) - - 이전 유사경험 유무 - - 공공과 갈등당사자 간 관계 - - 지자체단체장 리더십 - - 지역리더들의 관심 의지정도 - 정부 사업자에 대한 신뢰정도 신뢰 - 갈등중재자 역할정도 갈등행위자 요인 - - 갈등대상 인지방식 - - 갈등 이해당사자 수 - 갈등 참여집단 수 집단 성격 - 갈등 참여집단 유형 - 갈등 참여집단 조직력 - 갈등 참여집단 응집력 - 재산가치 변화 - 각종규제 강화 경제적 환경 - 비용-편익 불평등 - 경제적 상황변화 유무 - 경제제도 - 선거 유무 정치적 환경 환경적 요인 - 정치제도 - 시민단체 개입정도 사회적 환경 - 언론 관심정도 - 사회적 변동 유무 - 지역구성원 (인구통계학적) 특성 지역적 환경 - 지역의 성격(규모) - 지역정서(동질적, 이질적) 두 번째, 1차 측정변수안 도출단계이다. 관련분야 전문가를 대상으로 상기한 50개의 초기 측정변수안에 대한 변수별 중요도(5점 척도)에 대한 설문을 실시하 였다. 관련분야 교수, 연구원, 공무원, 시민사회단체 등을 대상으로 2011년 5월 말 부터 6월 초까지 실시했고, 30인 중 26인이 응답하였다 (설문지는 <부록 2> 참조) 1차 설문결과, 50개의 측정변수 전체의 중요도 평균점수는 3.76점으로 분석되 었다. 4개 유형별로는 행정적 요인의 중요도 평균이 4.019점으로 가장 높았고, 갈 등행위자 요인의 평균은 3.782, 갈등이슈 요인의 평균은 3.717, 환경적 요인의 평균은 3.554 순으로 나타났다. 이러한 결과는 갈등관리 전략이나 절차, 갈등관리 행태, 갈등관리 역량, 갈등관리 자원 등 행정적 요인이 공공의 갈등관리 결과에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 공공 갈등관리제도의 실효성 확보가 얼마나 중요 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 63

한지를 보여주는 결과라고 해석할 수 있다. 연구진은 1차 측정변수안 도출을 위하여 50개 측정변수 전체 중요도 평균점수 인 3.76점 이상의 값을 지닌 요인들을 골라냈다. 내부변수 간 상관관계가 높은 지표들은 동일변수로 간주하는 과정을 거쳐 행정적 요인 6개, 갈등이슈 요인 6 개, 갈등행위자 요인 4개, 환경적 요인 4개 등 총 20개를 걸러낸 것이다. 다만, 전체 중요도 평균점수 기준을 만족하는 행정적 요인의 측정변수는 모두 6개였으 나, 주민 참여절차 존재여부 와 주민 의견 반영여부 는 유사항목이라고 판단해 주민참여 수준 으로 통합시킴으로써 결과적으로 1차 측정변수안은 19개가 되었 다(이 1차안은 후술하는 전문가 설문조사(AHP)에 활용). 유형 영향요인 평균 영향요인 평균 문제(갈등) 해결방식 4.23 갈등당사자와의 의사소통채널 4.19 주민 참여절차 존재여부 4.62 당사자 간 합의유도 역량수준 3.75 주민의견 반영여부 4.65 갈등관리절차 운영능력 3.57 행정적 정보공개 정도 4.46 갈등관리 인적자원 3.48 요인 경제적 보상수단 3.65 갈등관리 재정적 자원 3.62 공공의 대응태도 4.31 갈등관리 정보자원 3.69 평균 4.019 갈등이슈 요인 갈등행위자 요인 환경적 요인 <표 4-3> 예비영향요인별 중요도에 대한 전문가 설문결과 사업 추진배경 4.12 환경 문화재 훼손정도 4.15 사업 추진주체 2.91 환경적 영향권 범위 3.76 사업 규모(크기) 3.18 경제적 효과 범위 3.80 사업 내용 3.65 갈등쟁점 이슈의 수 3.31 사업 유형 3.20 갈등쟁점 이슈의 크기 4.23 안전성 여부 3.58 갈등쟁점 이슈의 내용 4.08 위해성 위험성 정도 4.35 평균 3.717 이전 유사경험 유무 3.96 갈등대상 인지방식 3.71 공공-갈등당사자 간 관계 3.54 갈등 이해당사자 수 3.54 지자체단체장 리더십 3.63 갈등 참여집단 수 3.46 지역리더들의 관심 및 의지 4.20 갈등 참여집단 유형 3.62 정부 사업자에 대한 신뢰정도 4.27 갈등 참여집단 조직력 3.62 갈등중재자 역할정도 4.27 갈등 참여집단 응집력 3.58 평균 3.782 재산가치 변화 4.31 시민단체 개입정도 4.00 각종규제 강화 3.75 언론 관심정도 4.19 비용-편익 불평등 4.12 사회적 변동유무 3.70 경제적 상황변화 유무 2.77 지역구성원 (인구통계학적) 특성 3.08 경제제도 2.54 지역의 성격(규모) 3.19 선거 유무 3.71 지역정서(동질적, 이질적) 3.58 정치제도 3.27 평균 3.554 전체 평균 3.76 주 : 평균값 이상의 값은 진하게 표시. 64 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

세 번째, 최종 측정변수 선정단계이다. 지역개발갈등사례 검토와 문헌자료를 토대로 연구진 논의를 거쳐 의미있는 영향요인으로 판단되는 요인을 1차 측정변 수에 새롭게 추가하고, 영향요인 유형의 특성에 적합하도록 요인구분을 다시 설 정하여 최종 측정변수를 선정하였다. 새롭게 추가된 영향요인은 예비영향요인 중 행정적 요인에 경제적 보상수준, 갈등이슈 요인에 환경적 영향권 범위, 갈 등행위자 요인에 갈등당사자 집단 특성(갈등 참여집단 유형), 환경적 요인에 경제적 상황변화 유무 와 정치 사회적 사건 압력 유무 이고, 적합한 유형구분 을 위해 원래 환경적 요인에 속해 있던 재산가치 변화여부 와 비용-편익 불평등 발생여부 를 갈등이슈 요인으로 이동시켰다. 이러한 과정을 거쳐 총 24개의 최종 측정변수가 선정되었다. 이 변수들은 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 중 요요인들로 간주되며, 계량분석을 위한 갈등사례별 내용분석에 활용될 것이다. 유 형 독 립 변 수 비 고 1 문제(갈등) 해결방식 - 2 주민참여 수준 - 행정적 요인 3 정보공개 수준 - (6개) 4 공공의 대응태도 - 5 갈등당사자와의 의사소통채널 - 6 경제적 보상수단 추가 1 사업 추진배경 - 2 위해성 위험성 정도 - 3 환경 문화재 훼손정도 - 갈등이슈 요인 (9개) 갈등행위자 요인 (5개) 환경적 요인 (4개) <표 4-4> 독립변수의 구성 4 환경적 영향권 범위 추 가 5 경제적 효과 범위 - 6 갈등쟁점 이슈 변화여부 - 7 갈등쟁점 이슈 내용 - 8 재산가치 변화여부 환경적 요인으로부터 재분류 9 비용-편익 불평등 발생여부 환경적 요인으로부터 재분류 1 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 - 2 지역리더 관심 의지정도 - 3 정부 사업자 신뢰정도 - 4 갈등중재자 역할 유무 및 정도 - 5 당사자 집단특성(연합관계 및 조직화) 추 가 1 시민단체(학계 등 포함) 개입정도 - 2 언론 관심정도 - 3 경제적 상황변화 유무 추 가 4 정치 사회적 사건 압력 유무 추 가 계 24개 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 65

3. 변수별 측정방법 각 변수의 코딩가이드라인은 1) 갈등사례 일반특성, 2) 종속변수, 3) 독립변수 로 구분된다. 이 가이드라인은 갈등사례별 내용분석을 실시하고, 그 결과를 엑셀 에 코딩하여 자료화 할 때 활용될 것이다. 이 부분은 분석에 앞서 가장 핵심이 된다. 변수별 조작적 정의를 어떻게 하느냐에 따라 분석결과가 달라지므로 매우 중요한 과정이라고 할 수 있다. 다시 말하면, 각 갈등사례에 관한 자료구득성과 함께 각 변수 및 변수별로 제시된 척도에 관한 정의의 측정가능성 및 객관성 등 이 확보되어야만 하고, 가급적 여러 사람이 동의하거나 수긍할 수 있는 조작적 정의가 이루어져야만 한다는 것이다. 이를 위해 개별 변수의 측정방법은 시범 적용 및 연구진 논의 등 여러 차례의 피드백(feedback) 과정을 거쳐 최종적으로 완성되었다. 즉, 갈등사례별로 24개 변 수들의 측정을 위한 조작적 정의와 코딩방법을 포함한 코딩가이드라인에 대해 실제 갈등사례에 시범 적용하여 문제점 및 보완할 사항을 체크한 후, 토의 및 조 정하는 형식으로 원내 외 연구진의 4차례 28) 에 걸친 업무협의회를 통해 다듬어졌 다. 여기에 제시된 변수별 측정방법은 이러한 몇 차례의 수정 및 보완과정을 통 해 최종 확정된 것이다. 최종 가이드라인에 따라 각 갈등사례별로 각각의 해당항 목에 해당하는 명칭이나 번호를 엑셀(Excel) 프로그램에 입력시켰다. 1) 갈등사례 일반특성 1 갈등사례명 대상이 되는 갈등사례의 이름을 한글 로 기입한다. 2 인식번호 갈등사례에 순서에 따라 1부터 차례대로 번호 를 기입한다. 28) 1차 6월 27일, 2차 7월 18일, 3차 8월 22일, 4차 10월 6일 각각 개최하였다. 66 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

3 사업유형 갈등을 유발시킨 사업의 유형에 해당되는 번호 를 기입한다. <표 4-5> 사업유형 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 도시 구도심(뉴타운), 신시가지, 택지, 도청이전, 외국어고등학교, 영어마을, 공원 등 조성 도시의 공공 및 편의시설 등의 조성 및 개발과 관련된 사업 1 SOC 도로(터널, 교량 등 포함), 철도(역세권 개발 포함), 항만, 공항 등 사회간접자본의 건설 건설 및 확충과 관련된 사업 2 자원 댐 저수지 보, 운하, 발전소, 간척지, 연안 및 공유수면, 광산(광물, 폐광산, 채석 장 등), 주유저장시설, 가스저장시설, 상수원보호구역, 취수장 등 자원의 이용과 개발 이용 개발과 관련된 사업 3 도시 기초시설 설치 산업 진흥 군사시설 설치 기타 쓰레기매립장 쓰레기소각장 쓰레기재활용(자원회수)시설, 하 폐수처리장, 분뇨 처리장, 화장장 장례식장 추모공원(납골공원), 양로원, 아동복지시설, 장애인복 지시설, 정신병원, 교도소 등 도시기초시설 설치와 관련된 사업 산업단지 및 시설, 관광(단)지 및 시설, 농림수산업 관련단지 및 시설, 경기장 경 마장 테마공원 등 문화 관련단지 및 시설 등 1 2 3차 산업의 육성 및 진흥과 관 련된 사업 군부대, 사격장, 군사공항 등 군사시설 설치와 관련된 사업 6 혁신도시, 기업도시, 세종시, 과학비즈니스벨트 등 주거지, 상업, 산업, 도시기초 시설, 기반시설 등이 복합적으로 개발되어 사업유형 구분이 모호한 사업, 기타 도시, SOC, 자원, 기초시설, 산업, 군사로 분류하기 어려운 사업 4 선호/비선호 여부 시설 사업 자체의 성격에 비추어 선호/비선호 여부에 따라 번호 를 기입한다. <표 4-6> 선호/비선호 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 선호 국가적 또는 지역적으로 그 필요성이 인정되는 동시에, 지역의 복지증진, 지역경제 활성화, 재정적인 수입증대, 주변지역 지가상승 등 긍정적인 외 부성을 지니는 개발사업이나 시설의 입지 공공재적 성격, 사업추진 비용부담자와 편익수혜자가 불일치하는 경우, 근접했을 때 부정적 성격을 지니지만 멀어질 때는 긍정적 성격을 지니는 비용-편익 불공평성, 공정성과 형평성 문제를 지니는 사업 1 예> 택지 개발, 도시 조성, 구도심 재개발, 도시의 공공 및 편의시설, 문화 시설, 고속철도 중간역 또는 역세권 개발, 산업단지, 관광단지, 외국어고 등학교, 정부청사 및 도청이전, 세종도시, 혁신도시, 기업도시, 과학비즈 니스벨트, 경기장, 경마장 등 비선호 사회적 편익과 공익실현에 이바지하여 국가적 또는 지역적으로 그 필요 성이 인정되지만, 개인적 또는 입지지역 차원에서는 부정적인 외부효과 를 발생시키는 사업 공공재적 성격, 위험성을 내포하므로 특별한 입지요건 충족 필요, 편익은 전체로 분산되지만 사회적 비용은 입지지역에 한정되는 부정적 외부성 (비용-편익 불공평성), 안전사고 등 불확실성을 지니는 사업 2 예> 혐오성을 기준으로 쓰레기매립장 및 소각장, 하 폐수 분뇨처리장, 화 장장, 추모공원, 장례식장, 납골당 등, 위험성을 기준으로 원자력발전소, 핵폐기물처리장, 주유저장시설, 가스저장시설 등, 공익성을 기준으로 양 로원, 교도소, 아동 및 장애인복지시설, 정신병원 등 기타 갈등을 유발한 사업이 선호인지 비선호인지 구분하기 모호한 경우 3 4 5 7 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 67

5 갈등 지속기간 5-1 갈등시점 공공과 상대방의 이해관계나 가치의 대립, 즉 구체적인 찬성 또는 반대행위가 대중매체 등을 통해 외부로 표출된 시점으로, 진정서, 철회안, 촉구서 등 다양한 방식으로 개인이나 집단의 의사표출이 상대방에게 전달되고 갈등이 인지되는 시 점을 의미한다. 가급적, 해당되는 연, 월, 일을 모두 표기한다 (예시> 2007. 1. 24). 5-2 갈등종점 갈등상황이 종결 또는 잠정적으로 일단락된 시점으로, 당사자 간 합의안 도출, 제3자 조정 중재, 법원 결정, 사업 백지화 또는 공사중단 선언, 당사자 간 합의가 이루어지지 않았음에도 사업을 강행함으로써 갈등이 강제로 종료된 시점을 의미 한다. 가급적, 해당되는 연, 월, 일 모두 표기한다 (예시> 2007. 1. 24). 6 갈등참여자 수 갈등의 전체진행과정에서 실제로 찬성이나 반대 등 집단적(또는 개인적) 의사 를 표현하기 위하여 실제로 집회, 시위, 농성에 참여하였거나 또는 법적 소송을 제기한 사람들의 공간적 범위와 참여한 수에 해당되는 번호 를 기입한다. 사실, 갈등참여자 수를 찾아낸다는 것은 매우 어려운 일이다. 무엇 또는 누구를 대상으 로 할 것인지, 합산방식은 어떻게 정할 것인지 등은 최종 코딩가이드라인이 도출 될 때까지 연구진을 괴롭힌 난해한 이슈이기도 했다. 이때 염두에 둘 상세한 사항들은 첫째, 서명운동에 사인을 한 경우, 등교거 부를 한 경우, 공청회, 설명회, 토론회, 면담, 기자회견에 참석한 경우 등은 제외 할 것 (단, 공청회, 설명회, 토론회, 면담, 기자회견의 참석 후 집회, 시위, 농성 등이 있은 경우는 포함), 둘째, 동일 참가자가 이틀 연속 참가한 경우, 모두 합 산하는 것으로 할 것, 셋째, 개략적으로 갈등참여자수를 추산하되, 반올림 등은 유동적으로 판단할 것 등이다. 68 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-7> 갈등참여자수 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 대 해당사업이 추진되는 지방자치단체(시 군 구) 단위뿐만 아니라, 광역적 또는 전국적인 수준에서 직 간접적인 관련성이 전혀 없는 일반인까지 포 함하여 집단적(또는 개인적) 의사표시 행동에 참여한 경우 (즉, 참여인원 1 1만명 이상일 때) 중 해당사업이 추진되는 지방자치단체(시 군 구) 수준에서 직 간접적으로 영향을 받는 수천명이 집단적(또는 개인적) 의사표시 행동에 참여한 경우 2 (즉, 참여인원 1만명 미만일 때) 소 해당사업으로 인해 직접 영향을 받는 지역(읍 면 동)이나 집단의 수백명 이 집단적(또는 개인적) 의사표시 행동에 참여한 경우 3 (즉, 참여인원 천명 미만일 때) 극소 해당사업으로 인해 직접 영향을 받는 한정된 이해당사자 수십명이 의사 표시 행동에 참여한 경우 (즉, 참여인원 백명 미만일 때) 4 7 갈등표출단계 정책추진과정 중 갈등이 표출된 단계에 해당되는 번호 를 기입한다. <표 4-8> 갈등표출단계 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 사업구상단계 국가나 지자체가 국민 또는 지역주민에게 영향을 미치는 현안문제 가 무엇인지를 인식하고 원인과 과제를 도출하며 해결하기 위한 대안을 모색하는 단계에서 표출된 갈등. 갈등원인이 된 해당사업 1 은 복수대안들 중 하나이거나 단일안일 수 있음 계획단계 최적의 정책대안, 즉 해당사업 추진을 위해 사업주체, 사업시기, 사업내용, 재원, 기대효과 등을 구체화하는 단계에서 표출된 갈등. 이 단계는 사전환경성 검토나 환경영향평가 등 사업영향이 다양한 2 측면에서 검토되고 개선방안도 마련 집행단계 계획에 따라 실제 사업을 실시하는 단계에서 표출된 갈등. 이 단계 는 토지매입, 부지조성, 보상, 공사(착공, 완공 등) 등 현장에서 직 3 접 이루어지는 대부분의 활동을 포함 운영 관리단계 해당사업 완료후 관련시설 등의 운영 및 관리단계에서 표출된 갈 등. 이 단계는 사업효과와 성과, 운영 및 관리상 문제 등에 대한 평 4 가 및 모니터링까지 포함 기타(복합) 사업구상단계, 계획단계, 집행단계, 운영 관리단계 등 전체 정책과 정에서 또는 두 단계나 세 단계에 걸쳐 갈등이 표출된 경우 5 8 갈등주체 8-1 핵심 이해당사자 갈등에 관련된 핵심 이해당사자의 명칭을 한글 로 기입한다. 이때 주의할 점 은, 1. 추진/찬성측, 2. 반대측, 3. 상호경쟁, 4. 중도/중재로 구분하여 기술할 것 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 69

(예시> 가로림조력발전소 갈등사례 : 1. 추진/찬성측(서산 태안보상대책위원회, 태안군), 2. 반대측(반대투쟁위원회, 서산수협, 서산시), 4. 중도(충청남도) 등), 동일단체이면서 그 명칭이 바뀌는 경우, 이전 및 신규명칭을 모두 표기할 것( 예 시> 반대(가로림조력발전소 반대투쟁위원회 00위원회 000위원회) 등) 등이다. 8-2 주요 갈등당사자 갈등이 발생되어 종결될 때 까지 갈등진행과정에서 가장 첨예하게 대립하였거 나 가장 중심의 역할을 수행한 갈등당사자 간 관계유형에 해당되는 번호 를 기 입한다. 다만, 한 단계에서 주요 갈등당사자가 복합적으로 나타나는 경우에는 아 래 표에 제시된 해당 코딩번호를 모두 기입한다 (예시> 갈등확산단계에서의 주 요 갈등당사자가 국가 vs. 지자체, 국가 vs. 주민, 지자체 vs. 지자체 등으로 나타 나는 경우, 작은 숫자부터 1, 4, 5 로 코딩). <표 4-9> 주요 갈등당사자 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 국가-국가 국가(중앙부처, 공기업) 간 대립 1 국가-지자체 국가(중앙부처, 공기업)와 광역 기초지자체 간 대립 2 국가-민간기업 국가(중앙부처, 공기업)와 민간기업 간 대립 3 국가-주민 시민(환경)단체 국가(중앙부처, 공기업)와 주민이나 시민 환경단체 간 대립 4 지자체-지자체 광역 기초지자체와 광역 기초지자체 간 대립 5 지자체-민간기업 광역 기초지자체와 민간기업 간 대립 6 지자체-주민 시민(환경)단체 광역 기초지자체와 주민이나 시민 환경단체 간 대립 7 9 주요 갈등쟁점 해당 갈등사례의 주요 갈등내용을 한글 로 기입한다. 이때 두 가지 방법이 있 는데, 첫째는 모든 이슈들을 나열하는 방법 (예시> 광주-무안 공항 노선유치 갈 등과 관련해서 1 국제선 노선유치, 2 군사공항 이전문제, 3 지역의 상생개발, 4 소음 등 (생활)환경문제...)과 둘째는 핵심이슈만 선별하여 기술하는 경우 (예 시> 광주-무안 공항 노선유치 갈등과 관련해서 광주공항 국제항공노선 재개 주 장 vs. 무안공항 광주공항 국내항공노선까지 폐지 주장) 등과 같다. 70 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

10 피해 손실 종류 해당사업으로 인해 발생하는 주된 피해나 손실이 지니는 성격에 따라 해당되 는 번호 를 기입한다. <표 4-10> 피해 손실 종류 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 직접적 규제강화로 인한 개발 제한, 토지 및 지가 등 부동산가격 하락 등 을 유발함으로써 해당지자체나 주민들이 실제 물질적이고 금전적 1 인 피해 손실을 보는 경우 간접적 직접적, 물질적, 금전적인 피해 손실은 없었으나, 공사 중 또는 사 후 운영 관리과정에서 파생되는 영향으로 간접적인 피해 손실이 우려된 경우 (예> 산업단지 조성으로 인한 대기오염 등); 2 사업이 지자체나 주민들에게 상대적 기회비용을 발생시키는 경우 감정적 정서적 지자체나 주민들이 상대적 박탈감을 느끼거나, 찬 반 양론으로 지역여론이 갈려 오랫동안 쌓아 온 상호신뢰가 무너지고 지역의 3 고유정서가 파괴된 경우 복합적 직접적, 간접적, 감정적 및 정서적 피해 손실이 복합적으로 나타 나, 해당사업 추진으로 인한 피해를 어느 한 가지 종류로만 설명 4 할 수 없는 경우 해당없음 해당사업이 지자체나 주민에게 오히려 이득을 가져다 주는 경우 로, 주로 유치경쟁으로 인한 갈등사례가 여기에 해당 5 2) 갈등관리 결과 (종속변수) 1 합의안 형성여부 갈등당사자 간 합의안이 마련되었는지의 여부에 따라 해당하는 번호 를 기입 한다. 이때 주의할 점은 합의안이 마련된 경우 2 합의안 수용정도와 3 합의 안 순응성으로 순차적으로 넘어가고, 합의안이 마련되지 않은 경우에는 4 갈 등관리 결과로 바로 넘어간다는 것이다. <표 4-11> 합의안 형성여부 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 가 부 갈등쟁점 해결에 대해 주요 갈등당사자 간에 완전합의 또는 조건 부 합의에 대해 서명했거나 성명서 등을 통해 외부로 알린 경우 1 갈등쟁점 해결에 대해 주요 갈등당사자 간에 완전합의 또는 조건 부 합의를 도출하지 못한 경우 2 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 71

2 합의안 수용정도 갈등당사자 간 합의안에 대한 지역주민 등 갈등당사자들의 수용정도에 따라 해당하는 번호 를 기입한다. <표 4-12> 합의안 수용정도 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 다 합의안에 대하여(소수 반대는 있었지만) 갈등당사자(주민) 대다수가 인 정(수용)하는 경우 1 중 합의안 일부사항에 대하여 수용 불가 입장을 공식적으로 표명하거나, 합의안 일부를 제외 또는 향후 논의사항 제시 등 조건부로 수용한 경우 2 소 합의안에 대하여 갈등당사자(주민) 대다수가 인정(수용) 불가 입장을 공식적으로 표명한 경우 3 3 합의안 순응성 갈등당사자 간에 채결된 공식 합의안 내용이 이행되고 있는지 여부에 따라 해 당하는 번호 를 기입한다. <표 4-13> 합의안 순응성 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 이행 이행중 합의안 합의사항이 차질없이 추진된(또는 추진되고 있는) 경우 1 이행 지연 합의안 합의사항이 제대로 추진되지 못하거나 추진실적이 미흡한 경우 2 4 갈등관리 결과 (갈등해결 수준) 합의안 형성여부, 합의안 수용정도, 합의안 순응성을 종합적으로 고려한 결과 에 따라 해당하는 번호 를 기입한다. 이때 경우의 수가 여러 가지로 도출될 수 있다는 점에 유의할 필요가 있다. <표 4-14> 갈등관리 결과 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 완전해결 합의안 형성 가 + 수용성 상 + 순응성 이행 이행중 인 경우 1 합의안 형성 가 + 수용성 상/중 + 순응성 지연 미이행/이행 이행 중 인 경우 부분해결 합의안 형성 부 + 사업 중단 보류 철회, 법원판결, 정치적 결정에 의 2 해 종결된 경우 지속 합의안 형성 가 + 수용성 중 + 순응성 지연 미이행 인 경우 합의안 형성 가 + 수용성 하 + 순응성 이행 이행중 또는 지연 미이행 인 경우 합의안 형성 부 + 일방적 추진/법원판결, 정치적 결정에도 불구하고 지속되는 경우 3 72 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

3) 갈등관리 영향요인 (독립변수) (1) 행정적 요인 1 문제(갈등) 해결방식 갈등상황을 일단락 또는 종료시킨 결정적인 방식에 따라 해당되는 번호 를 기 입한다. 이때 주의할 점은 갈등진행과정에서의 방식은 제외하고 갈등상황을 종결시킨 주된 방식을 선택할 것과 가급적 결정적인 방식 한 가지를 선택하되, 2가지 이상이 갈등상황 종결에 모두 중요한 역할을 한 경우에는 아래 표에 제시 된 해당 코딩번호 모두를 기입할 것 등이다. 구분 조작적 정의 코딩 독자적 모든 의사결정 및 집행권한을 지닌 공공이 갈등당사자와의 협의나 합의 없이 일방적으로 사업추진여부를 결정함으로써 갈등상황이 종 1 결정 결된 경우. 밀어붙이기식 사업 강행이나 일방적 무효화 모두 포함 사법적 판단 정치적 해결 제3자 개입 당사자 협상 직접 참여 기타 <표 4-15> 문제(갈등) 해결방식 측정 가이드라인 갈등당사자 일방 또는 쌍방이 소송을 제기하고, 이에 대해 법원(지방 법원, 고등법원, 대법원, 헌법소원 등)이 사법적 판결을 내림으로써, 또는 배심원들의 판단에 의해 갈등상황이 종결된 경우 대통령, 국회의원, 지자체단체장 등 정치적 권력을 지닌 사람(들)의 입장표명이나 의지가 사업추진여부에 결정적인 역할을 함으로써 갈 등상황이 종결된 경우 중립적인 입장의 제3자가 개입하여 조정이나 중재 등 대안적 기제를 통해 갈등상황이 종결된 경우 사법기관이나 제3자 개입 없이 갈등당사자 간 협상과 합의를 통해 갈등상황이 종결된 경우 사법기관이나 제3자 개입 없이 민주주의제도 하에서 보장된 주민참 여제도, 즉 주민투표 등에 의하여 갈등상황이 종결되는 경우 해당사업이 다른 사업으로 대체 또는 변경된 경우, 또는 자연적으로 갈등원인이 소멸됨으로써 갈등상황이 종결된 경우, 갈등이 미해결된 경우 등 2 3 4 5 6 7 2 주민참여 수준 (이해당사자 참여수준) 갈등을 해결하는 과정에서 공공이 직접 갈등당사자 참여와 의사(의견) 표현의 기회를 어느 정도 보장했는지, 그리고 이들의 의견을 해당사업과 관련된 의사결 정에 어느 정도 반영하려고 노력했는지에 대한 수준에 따라 판단결과를 5점 척 도에 의한 점수 로 기입한다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 73

<표 4-16> 주민참여 수준 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 낮은 수준 보통 매우 높은 수준 조작적 정의 코딩 자유롭고 다양한 이해당사자의 참여가 보장되었으며, 실질적으로 의 5 견이 의사결정과정에 반영되었거나 단순 의견개진 수준을 넘어 의사 결정을 위한 다양한 활동에 직접적 적극적으로 참여한 경우 (매우 높은 수준) 이해당사자가 공공이 제공하는 법적 절차(공청회 참석, 관보에 대한 의견개진 등)에 따라 수동적 위치에서 의견을 제시 하였으나, 해당사 업과 관련된 의사결정은 전적으로 공공에 이루어지는 경우 이해당사자 참여 및 의견 개진이 거의 보장되지 않았거나, 매우 제한 적이었던 경우 3 (보통) 1 (매우 낮은 수준) 3 정보공개 수준 공공이 갈등당사자에게 필요한 정보를 충분히 제공했는지, 갈등당사자들은 공 공이 제공하는 정보내용에 만족했는지, 공공은 이해관계자들의 정보 제공요구에 적극적으로 응했는지의 수준에 대한 판단결과를 5점 척도 점수 로 기입한다. <표 4-17> 정보공개 수준 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 낮은 수준 보통 매우 높은 수준 조작적 정의 해당사업에 대한 충분한 정보를 제공하였거나 정보공개 요구에 충실 히 응한 경우. 의사결정 이전에 사전설명 실시여부, 기술성 경제성 환 경성 위해성 검토결과 보고서 등 중요한 정보를 완전히 공개 국민의 알권리를 공공이 일방적으로 판단 및 제한. 정보공개가 혼란을 가중시킨다는 이유로 중요정보를 제외한 일반적인 정보만 제공 기초적이고 일반적인 정보조차 제대로 제공하거나 정보공개 요구를 회피 또는 무시하는 경우 코딩 5 (매우 높은 수준) 3 (보통) 1 (매우 낮은 수준) 4 공공의 대응태도 갈등의 진행과정에서 갈등쟁점과 이슈를 해결해 나가려는, 그리고 갈등당사자 들과의 충돌이나 협상상황에서 공공의 대응태도가 어떠했는지에 대한 판단결과 를 5점 척도 점수 로 기입한다. 74 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-18> 공공의 대응태도 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 소극 보통 매우 적극 조작적 정의 상대 갈등당사자나 그들의 주장 및 갈등상황에 대해 긍정적으로 생각하면서 (즉, 갈등의 존재자체를 인정), 갈등해결에 적극적인 태도로 임하는 경우 갈등상황에 직접 대응하지 않으면서 설득과 회유를 통해 주변인(집단)을 자기 편으로 끌어들여 갈등상황을 종식시키려는 경우 갈등의 존재자체를 부정하면서 갈등상황에 매우 소극적인 경우 코딩 5 (매우 적극) 3 (보통) 1 (매우 소극) 5 갈등당사자와의 의사소통채널 갈등을 원만히 해결하고 견해 차이를 좁히기 위해 공공은 어떤 노력을 기울였 는지, 즉 자유로운 의견교환, 토론 및 대화의 장과 기회를 충분히 제공했는지에 따른 판단결과를 5점 척도 점수 로 기입한다. <표 4-19> 갈등당사자와의 의사소통채널 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 폐쇄적 보통 매우 개방적 조작적 정의 코딩 갈등당사자와 공식적, 비공식적인 다양한 의견교환, 대화나 토론 채널이 갖추 5 어져 있었으며, 실질적으로 이들이 가동되어 효과를 발휘한 경우 (매우 개방적) 갈등당사자와 의견교환, 대화나 토론 채널이 있으나, 형식적으로 운영되는 등 3 실질적으로 갈등완화 및 해소에 영향을 미치지 못한 경우 (보통) 갈등당사자와 의견을 교환하고 대화 및 토론을 할 채널이 아예 없거나 미흡 1 하며, 폐쇄적이고 비민주적으로 의사결정이 이루어진 경우 (매우 폐쇄적) 6 경제적 보상수단 갈등해결을 위하여 공공이 갈등당사자들에게 경제적 보상을 제공했는지 여부 와, 제공했다면 그 성격에 따라 해당되는 유형의 번호 를 기입한다. <표 4-20> 경제적 보상수단 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 직접보상 해당사업 추진을 위해 국가가 지자체에 재정적 보조금을 지급하거나 직접 비용을 부담한 경우 또는 국가나 지자체가 지역주민에게 출연금 1 이나 징수수수료 등 지원금과 이주대책비 등을 제공한 경우 간접보상 해당사업 추진을 위해 국가가 지자체에게 지역숙원사업 지원, 다른 시 설과의 공동이용 등 반대급부를 제공한 경우 또는 국가 및 지자체가 지 2 역주민에게 숙원사업을 지원하거나 일자리를 제공한 경우 복합 해당사업 추진을 위해 지자체나 지역주민에게 직접 간접보상 모두를 제공한 경우 3 해당없음 해당사업 추진을 위해 어떤 경제적 보상도 제공되지 않은 경우 4 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 75

(2) 갈등이슈 요인 1 사업 추진배경 갈등을 야기한 해당사업이 추진된 주된 배경에 따라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-21> 사업 추진배경 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 대통령이나 국회의원의 선거공약을 이행하는 차원에서 해당 공정 사업이 추진되었으나, 해당사업의 환경성 및 경제성 등에 대 한 평가 등이 정해진 과정과 절차를 거쳐 공정하고 객관적이 1 정치적 며 과학적으로 이루어진 경우 대통령이나 국회의원의 선거공약을 이행하는 차원에서 해당 불공정 사업이 추진되었고, 해당사업 추진을 위한 환경성 및 경제성 등에 대한 평가도 객관적이고 과학적으로 수행되지 못했으며, 2 관련절차도 생략되거나 약식으로 처리된 경우 공정 선거공약 등 정치적 압력이 해당사업의 중요한 추진동력으로 작용하지 않았으며, 해당사업의 추진을 위한 평가, 절차 및 과 정과 의사결정이 객관적이고 과학적이며 공정한 기준과 방식 3 비정치적 에 의해 이루어진 경우 선거공약 등이 해당사업의 중요한 추진동력으로 작용하지는 불공정 않았으나, 해당사업의 추진을 위한 평가, 절차 및 과정과 의사 결정이 객관적이고 과학적이며 공정한 기준과 방식에 따라 이루어지지 못하고 정치적 압력 등에 의해 좌지우지된 경우 4 2 위해성 위험성 정도 사업 추진이나 시설 입지가 미칠 것이라고 생각하는 위해성 및 위험성 유무와 정도에 따라 해당 번호 를 기입한다. 유 구분 조작적 정의 코딩 무 강 약 <표 4-22> 위해성 위험성 정도 측정 가이드라인 건설공사 중 또는 사후 운영시 기술적 결함과 불확실성 증대, 인적 및 자연재해 등으로 인체의 건강과 지역사회의 안전(안녕)을 크게 파괴 할 수 있으며, 이는 사후처방으로 치유 또는 개선되거나 보상 등으로 대치될 수 있는 수준을 넘어서는 경우 건설공사 중 또는 사후 운영시 기술적 결함과 불확실성 증대, 인적 및 자연재해 등으로 인체의 건강과 지역사회의 안전(안녕)을 파괴할 수 있으나, 이는 사후처방으로 치유 또는 개선되거나 보상 등으로 대치 될 수 있는 수준 내에 있는 경우 건설공사 중 또는 사후 운영시 기술적 결함과 불확실성 증대, 인적 및 자연재해 등으로 인체의 건강과 지역사회의 안전(안녕)에 미치는 영 향이 미미하거나 전혀 없는 경우 1 2 3 76 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

3 환경 문화재 훼손정도 사업 추진이나 시설 입지가 미칠 자연환경이나 생태계 파괴, 각종 환경오염 발 생 유무와 정도에 따라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-23> 환경 문화재 훼손정도 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 강 사업대상지와 주변지역의 생환환경(수질, 대기질, 토양, 먼지, 소음, 진동 등)이 악화되거나 자연환경 및 생태계가 파괴에 큰 영향을 미치는 것은 물론이고, 그 훼손에 대한 다양한 조치들조차 실질적인 원상회복 및 피 1 유 해저감 효과가 거의 없는 경우 약 사업대상지와 주변지역의 생환환경(수질, 대기질, 토양, 먼지, 소음, 진동 등)이 악화되거나 자연환경 및 생태계가 예상되나, 다양한 조치들을 통 2 해 원상회복 또는 피해를 최소화할 수 있는 경우 무 해당사업의 추진으로 인해 사업대상지와 주변지역의 생환환경(수질, 대 기질, 토양, 먼지, 소음, 진동 등)이나 자연환경 및 생태계에 별다른 영향 을 미치지 않아 원상회복 및 피해저감방안이 불필요한 경우 3 4 환경적 영향권 범위 사업의 추진이나 시설이 입지함으로써 발생하는 직 간접적인 환경적 영향권 범위에 따라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-24> 환경적 영향권 범위 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 광역적 해당사업의 공사 또는 운영으로 인한 환경적 영향이 발생하며, 생활환경, 자연환경 및 생태계, 자연경관 등에 미치는 환경적 영향이 공간적 범위가 1 단일 행정구역을 넘어 두 개 이상 지자체에 영향을 미치는 경우 국지적 해당사업의 공사 또는 운영으로 인한 환경적 영향이 발생하며, 생활환경, 자연환경 및 생태계, 자연경관 등에 미치는 환경적 영향이 공간적 범위가 2 단일 행정구역에 머물 경우 해당없음 해당사업의 공사 또는 운영이 환경적 영향을 발생시키지 않는 경우 3 5 경제적 효과 범위 사업 추진이나 시설 입지가 가져올 것으로 기대되는 경제적 효과 범위에 따라 해당되는 번호 를 기입한다. 구분 조작적 정의 코딩 광역적 <표 4-25> 경제적 효과 범위 측정 가이드라인 해당사업 추진으로 인한 중 장기적인 경제적 파급효과(지역경제 활성화, 주민 소득 증대, 세수 증대, 일자리 창출 등)와 그로 인한 삶의 질 향상 등이 기초지 자체 차원을 넘어 두 개 이상 지자체, 광역지자체 또는 국가적으로 미치는 경우 지역적 해당사업 추진으로 인한 중 장기적인 경제적 파급효과(지역경제 활성화, 주민소득 증대, 세수 증대, 일자리 창출 등)와 그로 인한 삶의 질 향상 등 2 이 단일 기초지자체 내에 머무는 경우 해당없음 해당사업의 공사 또는 운영이 경제적 효과를 발생시키지 않는 경우 3 1 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 77

6 갈등쟁점 이슈의 변화여부 초기에 제기되었던 핵심쟁점과 이슈가 갈등이 진행되는 과정에서 다른 것으로 변화했는지 여부에 따라 번호 를 기입한다. 예를 들면, 처음의 환경적 이유이던 것이 나중에는 경제적 보상이 가장 중요한 쟁점과 이슈가 된 경우 등이다. <표 4-26> 갈등쟁점 이슈 변화여부 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 유 갈등초기-확산-해소 과정에서 핵심의 갈등쟁점과 이슈가 변화한 경우 1 무 갈등초기-확산-해소 과정에서 핵심의 갈등쟁점과 이슈가 지속된 경우 2 7 갈등쟁점 이슈의 내용 정책수혜자이자 직접적인 갈등당사자들의 입장에서 주요 갈등쟁점과 이슈의 성격에 따라 해당되는 번호 를 기입한다. 이때, 환경 시민단체 등 직접적인 이해 당사자가 아닌 외부세력의 견해나 입장은 고려하지 않는다. <표 4-27> 갈등쟁점 이슈 내용 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 갈등진행과정 전반을 지배했던 대립쟁점과 이슈가 주로 환경 및 생태계, 멸 가치대립 종위기 또는 희귀 동 식물, 천연자연자원, 중요문화유산 등의 보호와 보존 에 대한 믿음과 신념, 의견, 선호, 주장 등이 대립했던 경우 1 이익대립 갈등진행과정 전반을 지배했던 대립쟁점과 이슈가 주로 주택, 지가 등 부동 산가치의 변화, 재정의 실익과 손실, 비용 부담 등 화폐적 이해관계, 해당사 업 시행, 운영 및 이용에 관한 권한 권리를 둘러싼 이해관계, 주민의 신체적 2 건강과 보건상태 확보와 관련된 이해관계가 대립했던 경우 복합적 갈등진행과정 전반을 지배했던 대립쟁점과 이슈를 구분해 내는 것이 곤란 한 경우 또는 가치대립과 이익대립의 경중을 가리기 어려운 경우 3 8 재산가치 변화여부 사업이 추진되거나 시설이 입지할 경우, 직접 또는 간접적인 파급효과로 사업 지 및 인근지역 주민과 기업의 재산가치에 어떻게 영향을 미칠 것인지에 대한 판단에 따라 번호 를 기입한다. <표 4-28> 재산가치 변화여부 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 상승 해당사업 및 사업대상지 규제완화 또는 개발에 따른 토지 및 주택 등 부동산가격 상승, 개발이익 발생, 지역이미지 제고 및 관광객(방문객) 1 증가 등 갈등당사자의 재산가치가 상승하는 경우 하락 해당사업 및 사업대상지 규제강화 또는 개발로 인해 토지 및 주택 등 부동산가격 하락, 개발불이익 발생, 지역이미지 훼손 등 개인의 재산 2 가치가 하락하는 경우, 기존 사용하던 것을 하지 못하게 된 경우 해당없음 재산가치 변화를 동반하지 않는 경우 3 복합적 재산가치의 상승과 하락이 동시에 주요 쟁점이 되는 경우 4 78 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

9 비용-편익 불평등 발생여부 사업이 추진되거나 시설 입지로 인해 이익을 받는 수혜자와 직 간접적인 피해 를 입는 사람이 다른 경우 즉, 편익은 전체로 분산되지만 사회적 비용은 입지지 역에 한정되는 부정적 외부성이 발생되는지 여부에 따라 해당되는 번호 를 기입 한다. 대표적인 예가 혐오시설이나 위험시설로 쓰레기처리장, 하 폐수처리장, 화 장장, 원자력발전소 등이다. <표 4-29> 비용-편익 불평등 발생여부 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 유 해당사업 추진에 따른 편익은 국가 또는 지역사회 전체로 분산되지만, 그 것으로 인한 환경오염, 지역이미지 훼손, 재산가치 하락 등의 사회적 비용 1 은 입지지역에 한정되는 외부효과를 지니는 경우 무 해당사업 추진이 바용-편익 불평등을 발생시키지 않는 경우 2 (3) 갈등행위자 요인 1 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 사업이 추진되는 해당 지자체나 지역주민들이 과거에도 유사한 갈등을 경험했 는지의 여부에 따라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-30> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 유 지자체나 지역주민이 과거에 유사한 사업으로 갈등을 경험한 경우 1 무 지자체나 지역주민이 과거에 유사한 갈등을 경험하지 않은 경우 2 2 지역리더들의 관심 의지정도 지자체단체장, 지역구 국회의원, 지방의회 위원 등 지역리더들이 갈등을 해결 하고자 하는 관심과 의지가 어느 정도인지를 5점 척도 점수 로 기입한다. <표 4-31> 지역리더들의 관심 의지정도 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 소극적 보통 매우 적극적 조작적 정의 갈등과정에서 지자체단체장, 지방의회의원, 국회의원 등이 외부(대중매체 등) 에 적극적으로 찬 반 의사표명 또는 성명서를 발표 했거나, 계획의 보완 변 경, 법률 제 개정안 제안, 시위, 공청회, 토론회 참가 등을 한 경우 갈등과정에서 지자체단체장, 지방의회의원, 국회의원 등이 갈등당사자들과의 공식 비공식 만남을 통해 갈등쟁점과 이슈에 대해 토의하거나, 언론인터뷰 및 신문기고 등을 통해 간접적으로 의견을 피력하는 경우 갈등과정에서 지자체단체장, 지방의회의원, 국회의원 등이 중도적 입장이었 거나, 아예 의견을 외부로 표명하지 않은 경우 코딩 5 (매우 적극적) 3 (보통) 1 (매우 소극적) 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 79

3 정부 사업자 신뢰정도 갈등당사자가 정부나 사업시행자를 어느 정도 신뢰하는지에 대한 판단결과를 5점 척도 점수 로 기입한다. <표 4-32> 정부 사업자 신뢰정도 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 불신 보통 매우 신뢰 조작적 정의 갈등당사자가 해당사업에 대한 인 허가권을 지닌 공공기관과 사업시행자 가 실시한 사전환경성 검토나 환경영향평가, 경제성 분석결과에 대하여 믿고 따르는 경우 공공기관과 사업시행자가 실시한 사전환경성 검토나 환경영향평가, 경제 성 분석결과에 대해 보완이나 추가적 검토 또는 그 과정에 직접 참여하거 나 개입하기를 강하게 요구하는 경우 공공기관과 사업시행자가 실시한 어떠한 사전환경성 검토나 환경영향평 가, 경제성 분석결과에 대해서도 불신하는 경우 코딩 5 (매우 신뢰) 3 (보통) 1 (매우 불신) 4 갈등중재자 역할 유무 및 정도 갈등을 해결하기 위하여 직접 당사자가 아닌 주체에 의해 중재를 받았는지 여 부와, 중재가 있었다면 그 역할정도는 어느 정도였는지 해당 번호 를 기입한다. <표 4-33> 갈등중재자 역할 유무 및 정도 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 적극 제3자가 적극적으로 조정(상위기관, 민간단체, 민 관공동위원회, 기타 특정기관이나 특정인이 조정안 마련 또는 화해 촉진) 또는 중 재(환경분쟁조정위원회, 중앙 지방분쟁조정위원회, 갈등관리위원 회 갈등조정위원회, 국민고충처리위원회 등 결정에 개입 또는 결 1 유 정안 제시) 활동을 전개함으로써 갈등해결의 실마리를 제공한 경우 갈등당사자가 제3자의 조정(안)과 중재(안)가 공정하고 객관적이라 고 생각하여, 그 공신력을 인정하고 따르는 경우 제3자가 형식적으로 조정안을 마련했거나 중재를 한 경우 소극 갈등당사자가 제3자의 조정(안)과 중재(안)가 편파적이고 불공정하 2 며 객관적이지 못하다고 생각하여 그 결과에 불복하는 경우 무 갈등해결을 위해 제3자가 개입(조정 또는 중재)이 전혀 없었던 경우 3 5 당사자 집단특성 (연합관계 및 조직화) 갈등당사자들이 자신들의 의사를 표현하거나 어떤 행동을 하기 위하여 연합관 계를 형성했는지 여부와 조직화 정도에 따라 해당 번호 를 기입한다. 80 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-34> 당사자 집단특성 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 지역 내부집단들이 조직화되어 있을 뿐만 아니라, 외부집단들과도 연합 광역 관계를 형성한 경우. 실제 외부집단들도 집회, 시위, 농성 등 다양한 형 1 태의 집단행동에 직접 참여 유 직접영향권 내부집단들이 조직화되어 있는 경우. 실제 이들 집단들을 국지 중심으로 집회, 시위, 농성 등이 이루어지며, 외부집단들은 이들을 간접 2 적으로 지지 또는 지원 무 지역 내 외부 집단들이 조직화나 연합관계를 형성하지 않은 경우 3 (4) 환경적 요인 1 시민단체(학계 등 포함) 개입정도 시민단체, 학계 등이 갈등상황에 개입했는지의 여부와 어느 정도 개입했는지 에 따라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-35> 시민단체 개입정도 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 강 전국과 지역 NGO 및 경제단체, 관련전문가 등이 집단적으로 갈등 발생 및 진행과정에 개입하여 핵심 갈등당사자의 일부로서 의사결 1 유 약 정에 적극적으로 참여한 경우 지역 NGO 및 경제단체, 관련전문가 등이 갈등당사자에게 필요한 기술적, 전문적, 법률적 정보와 자료를 제공하거나, 대중매체 등을 2 통해 입장과 의견을 표명함으로써 여론형성에 영향을 미친 경우 무 갈등의 진행과정에 NGO 및 경제단체 등 시민단체, 관련전문가의 개입이나 활동이 전무하거나 거의 미미했던 경우 3 2 언론 관심정도 갈등에 대한 언론의 관심과 의지가 어느 정도인지에 대한 판단결과를 5점 척 도에 의한 점수 로 기입한다. <표 4-36> 언론 관심정도 측정 가이드라인 1 2 3 4 5 매우 낮음 보통 매우 높음 조작적 정의 중앙언론과 지역언론 모두 해당사업과 갈등쟁점 및 이슈에 대하여 지대한 관 심을 갖고 지속적으로 보도를 한 경우 지역언론 수준에서 해당사업과 갈등쟁점 및 이슈에 대하여 관심을 가지고 보 도를 하는 경우. 주로 해당사업이나 갈등쟁점 및 이슈와 관련해서 주요 사건의 발생 전 후에 집중적으로 보도 해당사업과 갈등쟁점 및 이슈와 관련해서 발생한 큰 규모의 사건이나 시위 등 에 대한 사실보도만을 보도하거나, 아예 보도조차 하지 않은 경우 코딩 5 (매우 높음) 3 (보통) 1 (매우 낮음) 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 81

3 경제적 상황변화 유무 국내 외 경제적 여건이나 상황 변화로 갈등상황이 영향을 받았는지 여부에 따 라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-37> 경제적 상황변화 유무 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 유 갈등이 발생 또는 진행되는 과정에서 IMF나 미국발 금융위기, 정부의 부동산정책 변화 등 갈등상황에 직 간접적으로 크게 영향을 미칠 수 있 1 는 경제적 상황변화가 있었던 경우 무 갈등이 발생 또는 진행되는 과정에서 발생했던 경제적 상황변화가 갈등 상황에 미친 영향이 매우 미미했거나, 또는 그런 경제적 상황변화가 전 혀 발생하지 않은 경우 2 4 정치 사회적 사건 및 압력 유무 갈등상황에 영향을 미칠만큼의 국내 외 정치 사회적 사건이 있었거나 또는 외 부의 정치적 압력이 행사되었는지 여부에 따라 해당 번호 를 기입한다. <표 4-38> 정치 사회적 사건 및 압력 유무 측정 가이드라인 구분 조작적 정의 코딩 유 무 갈등이 발생 또는 진행되는 과정에서 대통령 및 국회의원 선거나 지방선 거 등 갈등상황에 직 간접적으로 크게 영향을 미칠 수 있는 정치 사회적 사건이 있었거나, 갈등과 관련해서 국내 외적인 정치적 압력이 행사된 경우 갈등이 발생 또는 진행되는 과정에서 있었던 정치 사회적 사건이 갈등 상황에 미친 영향이 매우 미미했거나, 갈등과 관련해서 국내 외적인 정 치적 압력행사가 없었던 경우 1 2 82 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

4. 자료수집 및 분석방법 1) 분석대상 갈등사례 선정 본격적인 실증분석을 위해서는 분석에 필요한 자료구축의 대상을 먼저 선정해 야만 한다. 여기서는 이 연구가 본래 지역개발사업을 대상으로 했다는 점을 염두 에 두고, 다음과 같이 네가지 기준을 적용하여 분석대상 갈등사례를 선정하였다. 첫째, 지역개발과 관련된 갈등사례 중 가능한 공간요소성을 지닌 사례, 둘째, 갈 등당사자에 반드시 공공(중앙부처, 지자체, 공사 등)이 포함된 사례, 셋째, 실제 이해관계나 가치대립이 대중매체 등을 통해 외부로 표출된 사례, 넷째, 갈등이 종결되었거나 잠정적으로 일단락(집행, 중단, 유보, 변경) 된 사례이다. 선정기준에 적합한 갈등사례 목록화를 위해 어떤 자료원을 활용할 수 있을지 를 검토하였다. 이 연구에서는 가급적 광범위한 갈등사례들을 포함하고 있는 자 료원을 동원했고, 이들에 대한 검토를 통해 연구목적에 적합한 대상을 선별하려 고 노력하였다. 이를 위해 지방자치시대분쟁사례집(1981~1998), 환경분쟁조정사 례집(1992~2009), 지방환경분쟁조정사례집(1996~2008), 단국대학교 분쟁해소연 구센터 분쟁사례DB 목록(1998~2010), 2009 부처별 갈등관리과제 목록, 2009 행자 부 갈등분쟁관리카드, 2007 서울시 갈등사례목록, 국책사업 갈등사례 분석 및 시 사점(국토해양부 국토연구원) 등 다양한 자료원을 활용하였다. 이들로부터 처음에 2,400여 건의 갈등사례를 기록했고, 중복여부 및 선정기준 을 적용하여 1차적으로 117건의 갈등사례를 도출하였다. 이를 기초로 내용분석 과정에서 자료습득이 용이하지 않은 경우 등을 제외하거나, 새로운 갈등사례를 추가하는 방식으로 최종 90건의 갈등사례가 분석대상으로 선정되었다. 총 사례 는 자원 이용 개발 20건, 도시 (재)개발 20건, SOC 건설 20건, 도시기초시설 설치 19건, 기타(복합단지, 산업단지, 관광단지, 문화체육시설 등) 11건으로 구성된다. 이들 90건의 갈등사례 내용분석 코딩자료(Data Set)는 계량분석에 활용된다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 83

분야 번호 갈등사례명 시점 종점 자원 개발 및 이용 도시 (재)개발 <표 4-39> 분석대상 갈등사례 선정 1 내린천댐 건설 1997.04.30 1998.01.30 2 영월 동강댐 건설 1997.10.19 2000.06.05 3 철원 한탄강댐 건설 2001.03.24 2009.05.19 4 경인운하사업 2000.03.20 2009.03.25 5 새만금 간척지 개발사업 1998.02.02 2006.03.16 6 한반도 대운하 건설 2007.12.14 2008.06.19 7 연천군 소수력 발전소댐 피해보상 1996.07.29 2006.01.26 8 옹진군 영흥도 화력발전소 건설 1994.11.10 2004.11.09 9 양양군 양수발전소 건설 1994.07.31 1997.10.23 10 군산 LNG 복합화력발전소 건설 2007.10.25 2011.04.15 11 가로림만 조력발전소 건립 2007.08.10 2010.03.18 12 삼척 원자력발전소 건설 1993.08.29 1998.12.29 13 영광군 원자력 발전소 5,6호기 건설취소 1996.01.31 1996.09.17 14 울진 원자력발전소 추가건설 2001.10.16 2002.05.17 15 울산 원자력발전소 추가건설 2004.12.06 2005.05.19 16 안면도 방사성폐기장 건설 1990.11.03 1990.11.16 17 경주 방사성폐기장 건설 2005.04.27 2005.11.02 18 굴업도 방사성폐기장 건설 1994.12.16 1995.10.07 19 부안위도 방사성폐기장 건설 2003.07.14 2004.02.14 20 함태탄광 재개발 1999.09.10 1999.12.23 21 무주 기업도시 추진 백지화 2008.05.23 2011.08.10 22 경기도청 광교신도시 이전 촉구 2009.12.23 2011.03.08 23 평택고덕신도시 토지보상 촉구 2008.11.19 2011.06.30 24 부천 정명고 외고 전환 2008.03.17 2009.04.21 25 용인 영어마을 백지화 2010.07.13 2010.12.21 26 광주외고 설립 2010.06.24 2010.11.24 27 용산공원 용도변경허용관련 2006.08.04 2007.06.20 28 태안 기업도시 유치 2005.04.16 2005.08.25 29 전북외국어고(공립) 유치 2002.07.24 2003.02.22 30 진주혁신도시 추가지정 2006.09.05 2008.04.29 31 대구신서혁신도시 보상 2005.12.28 2008.08.28 32 포천신도시 추진 2008.07 2009.03 33 군포시 금정뉴타운 취소 2009.04.24 2010.09.09 34 아시아문화중심도시 구 전남도청 보존 2008.06.10 2010.12.30 35 안양시 만안뉴타운 취소 2008.09.29 2011.04.06 36 파주운정1지구 보상 2003.05.09 2004.12.20 37 용산4구역 도시정비사업 철거 2008.03 2009.12.30 38 상계동 뉴타운 재개발 2007.11.06 2011.03.08 39 충남도청 입지선정 2005.11.15 2006.03.02 40 광주봉선2택지개발지구내 석산공원용도변경 2001.12.22 2005.05.27 84 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 계속> 분야 번호 갈등사례명 시점 종점 SOC 건설 도시 기초 시설 설치 41 구리~포천간 민자고속도로 건설 2007.06.17 2010.10.14 42 서울외곽순환고속도로(판교~안양구간) 건설 1991 1994.06 43 서울외곽순환고속도로(사패산 통과노선) 건설 2001.11.20 2003.12.22 44 강남순환도시고속도로 건설 2001.07.06 2005.02.20 45 계룡산 관통도로 건설 2000.03.11 2005.02.16 46 대구시 앞산터널 건설 2004.06.16 2011.11 47 부산신항 배후철도 노선 및 역사위치 변경 2003.08 2006.02.16 48 천안~청주공항 간 수도권전철 건설 2007.04 2011.07.26 49 용인 경전철 준공 및 개통 2010.06 2011.11 50 경부고속철도 2단계 경주노선 변경 1992.04 1997.01.31 51 호남고속철도 노선 유치 1993.08.25 2005.06.30 52 천안-아산간 경부고속철도 역사명 유치 1992 2006.02.23 53 광주공항항공노선무안국제공항 이전 2006.11.23 2011.03.11 54 동남권 신공항 입지 2007.02.13 2011.03.30 55 인천국제공항 1 2단계 공사 1992 2008.06.20 56 제2롯데월드 건설관련 서울공항 고도제한 1994 2009.03.31 57 부산 신항만 항만 명칭 및 구역 분리지정 1997.08 2005.12.19 58 인천항 내항 재개발 2007.05 2010.03.30 59 새만금신항만 건설 2005.05 2010.01.28 60 제주도 해군기지 입지선정 2007.05 2011.11 61 부천시 추모공원 설치 2005.02.26 2010.06.07 62 하남시 광역화장장 설치 2006.08.1 2008.05.07 63 남양주 쓰레기매립장 설치 2005.07.19 2010.03.30 64 울산 음식물쓰레기처리장 설치 2003.01.17 2004.12.29 65 경남 양산시 복지시설 건립 2005.10.18 2007.01.13 66 원주시 교도소 이전 2008.03.19 2010.01.16 67 전북군산 직도사격장 이전 2005.03.4 2006.09.29 68 국립서울병원 이전 2003.08.22 2010.10.25 69 울주군 봉계하수처리장 설치 2009.07.09 2009.10.17 70 경기도 안성시 북좌리쓰레기소각장 설치 2003.03.05 2005.04.01 71 대구지하철 참사 추모공원 설치 2003.03.05 2005.11.22 72 광명시 추모공원 설치 2007.01.22 2007.12.12 73 마포 자원회수시설 설치 1998.04.15 2005.05.22 74 영월 덕상리 쓰레기매립장 설치 2000.01.3 2001.01.10 75 청송군 농촌폐기물처리장 선정 2001.06.4 2003.01.30 76 진천 음성군 광역폐기물처리장 추가증설 2006.12.22 2008.01.07 77 웅천읍 폐기물매립장 추가증설 2004.03.12 2004.06.29 78 평택미군기지 이전 1996.07.14 2005.05.04 79 임실35사단 이전 2006.01.24 2010.03.10 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 85

<표 계속> 분야 번호 갈등사례명 시점 종점 기타 (산업단지, 관광단지, 복합도시 등) 80 첨단의료복합단지 입지선정 2004.06.11 2009.08.10 81 국제과학비즈니스벨트 입지선정 2007.11.01 2011.05.16 82 기업도시 시범사업 추진 2004.06.24 2005.08.26 83 경북도청 이전예정지 선정 1994 2008.06.08 84 태권도공원 입지선정 1998 2004.12.30 85 신행정수도 건설 2003 2004.10.21 86 행정중심복합도시 수정안 2009.09.03 2010.06.22 87 장항산업단지 조성 1989 2007.11.28 88 일산 출판문화산업단지 용도변경 1991.01.08 2006.06.30 89 충청남도 부여군 전통문화관광형시장 조성 2009.09 2009.12 90 부천 상동 TV실내경마장 입점 2004.03.23 2005.05.30 2) 자료수집 및 분석방법 (1) 자료수집 이 부분은 전체 연구과정에서 가장 긴 시간과 노력이 투입되어야 하며, 해당 갈등사례와 관련해 자료수집과 내용분석을 담당한 연구자의 경험과 노하우를 가 장 많이 필요로 하는 단계라고 할 수 있다. 여기서는 갈등사례 관련 자료수집을 위해 주로 한국언론진흥재단에서 제공하 는 KINDS(Korean Integrated News Database System, http://www.kinds.or.kr/)를 활용 하였다. 이 밖에도 자료보완 등을 위하여 경제 인문사회연구회 산하 연구기관 및 지방연구원 보고서, 삼성경제연구원, 사회갈등연구소 등 관련기관의 보고서, 관 련분야 학위논문 및 학술논문, 정부의 공식 비공식 문서 등을 활용하였다. 이렇게 수집된 자료를 바탕으로 앞서 제시한 코딩가이드라인에 따라 내용분석 을 실시했고, 이것은 다시 엑셀(Excel) 프로그램에 코딩(저장)되었다. 내용분석 및 코딩과정에서 정확히 어느 하나로 분류해 내기 어려운 사안에 대해서는 연구 진 업무협의회 때 토의하고 결정하는 방식으로 연구를 진행하였다. 이런 방식으 로 만들어진 코딩자료(Data Set)를 활용해 계량분석을 실시하였다. 86 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

(2) 분석방법 이 연구의 핵심이 되는 분석방법을 소개하기에 앞서, 예비영향요인들로부터 도 출된 1차 측정변수안의 영향요인 간 상대적 중요도 분석방법을 언급하기로 한다. 왜냐 하면, AHP 분석결과는 영향요인과 갈등관리 결과 간 인과관계 규명을 위한 계량분석 결과를 검증하고 설명력을 제고하는데 활용될 예정이기 때문이다. 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인 간, 그리고 측정변 수들 간 상대적 중요도를 분석해 내기 위하여 2011년 6월 중 교수, 연구원, 공무 원, 시민단체 등 전문가를 대상으로 9점 척도의 질문지에 대한 설문을 실시하였 다. 총 55부의 설문지에 대하여 39부를 회수하였고, 설문조사 결과를 바탕으로 변수 간 쌍대비교(paired comparison)를 실시하여 일관성지수(Consistency Index, CI) 0.2 이내로 들어 온 30부를 대상으로 AHP 분석을 실시하였다. AHP 분석을 위해 통계프로그램 Expert Choice 11을 이용하였다. 인과관계 규명을 위한 계량분석방법은 코딩자료(Data Set)를 어떻게 수집하여, 어 떤 방식으로 구성하느냐에 따라 다양하다. 즉, 사용된 척도에 따라 자료의 내재된 정보의 양이 달라지며 통계기법도 달라진다. 사회현상의 인과관계를 규명하기 위 해서 일반적으로 회귀분석모형(최소자승법을 이용한 Regression, R 2 )을 사용하지 만, 이 모형은 종속변수와 독립변수가 선형의 관계를 유지해야 한다는 전제가 충 족되어야 한다. 종속변수가 이항 다항 등과 같이 특정범주에 있는 경우, 연속형 종속변수에 적용하는 최소자승법을 사용하게 되면 실제 독립변수의 영향이 과소 평가되는 오류가 발생하는 등 사회현상을 설명하는데 한계가 발생한다. 이때 적 합한 모형이 바로 로지스틱 회귀모형(Logistic Regression Model)이다. 종속변수 Y와 정량적 혹은 정성적 더미변수 형태의 설명변수 X가 존재할 때, π(x)는 X가 x를 가질 때의 성공 확률을 의미한다. 로지스틱 회귀모형 은 이러한 확률의 로짓에 대해 선형을 이루므로 다음과 같은 식을 형성하 게 되며, S자형의 곡선 x함수에 따라 π(x)는 증가하거나 감소하게 된다. exp log log, exp 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 87

로지스틱 회귀모형은 크게 반응값이 이원인 이항 로짓모형과 반응변수가 세 범주 이상인 다항 로짓모형으로 구분된다. 다항 반응변수를 가지는 모형은 다시 위계화와 순서화 여부에 따라 분류된다. 순위로짓모형(Ordered Logit Model)과 프 라빗모형(Probit Model)은 위계는 없고 순서화된 변수만을 다루는 반면, 다항 로짓 모형(Multinomial Logit Model)은 위계와 순서가 없거나 위계화나 순서화 여부가 불 투명한 경우 사용된다. 여기서는 독립변수와 종속변수 모두 범주화된 명목척도로 측정되었고 종속변 수가 완전해결, 부분해결, 갈등지속 로 셋 이상이므로, 반응변수가 위계나 순 서화와 관계가 없는 영향요인과 공공 갈등관리 결과 간 인과관계 분석을 위해 다항 로짓모형을 사용하였다. Y가 명목형 반응범주 1,2,3,...J이고 공변량 인 다항 로짓모형식은 아래와 같다. 인과관계 분석은 통계프로그램 SPSS를 활용해 수행하였다. 다항 로지스틱 회귀모형 기본식 여기서 j=1,2,...,j-1 log 완전해결vs갈등지속 완전해결 log 갈등지속 불완전해결vs갈등지속 불완전해결 log 갈등지속 88 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

5. 분석결과 1) AHP 분석결과 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인의 상대적 중요도 를 분석한 결과, 행정적 요인 이 0.302로 가장 높았고, 갈등행위자 요인 0.274, 갈등이슈 요인 0.262, 환경적 요인 0.163 순으로 나타났다. 이 수치는 지역개발 사업을 둘러싼 갈등을 관리하는 과정과 그 결과에 가장 큰 영향을 미칠 수 있는 것이 바로 공공의 갈등관리역량 자체임을 보여주는 것으로 해석할 수 있다. 동일 갈등영향요인 내에서 측정변수 간 상대적 중요도를 분석한 결과, 우선 행 정적 요인의 경우 주민참여 수준 의 중요도가 0.281로 가장 높았고, 의사소통채 널 0.195, 정보공개 수준 0.190, 공공의 대응태도 0.186, 문제(갈등) 해결방식 0.148 순으로 나타났다. 결과적으로, 법원이나 정치적 힘 또는 행정기관의 독자적 결정에 의해 갈등을 해결하기 보다는 이해관계자들의 참여와 소통이 갈등해결에 더 중요한 요인으로 작용할 수 있음을 보여주고 있다. 갈등이슈 요인의 경우에는 갈등쟁점 이슈의 크기 의 중요도가 0.230로 가장 높 았고, 위해성 위험성 정도 0.228, 갈등쟁점 이슈의 내용 0.160, 경제적 효과 범 위 0.159 순으로 나타났는데, 이는 사업추진에 따른 보상이나 부동산 가치변화, 환 경피해 요인보다는 갈등쟁점 이슈 크기와 사업이나 시설의 위험성과 위해성 정도 가 갈등해결 수준을 결정하는 데 더 큰 영향을 미친다는 것으로 해석할 수 있다. 갈등행위자 요인의 경우, 정부 사업자 신뢰정도 의 중요도가 0.431로 다른 변 수들보다 훨씬 중요한 요인으로 분석되었고, 그 다음 갈등중재자 역할 0.241, 지역리더들의 관심 의지 0.190, 갈등당사자들의 이전 유사경험 0.137 순으로 나타났다. 이 분석결과는 갈등행위자와 관련된 어떤 영향요인보다도 정부와 사 업시행자에 대한 신뢰가 갈등해결에 큰 초석을 제공할 수 있다는 점을 보여준다. 마지막으로 환경적 요인의 경우, 재산가치 변화여부 와 비용-편익 불평등 발 생여부 의 중요도가 각각 0.343과 0.332로 높았고, 언론 관심정도 0.167, 시민단 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 89

체(학계 등 포함) 개입정도 0.159 순으로 나타났는데, 이는 갈등해결 수준을 결 정하는데 있어서 시민단체나 언론 등 외부요인들 보다는 갈등당사자에게 직접 영향을 미치는 요인들이 더 결정적으로 영향을 미칠 수 있음을 보여준다. 다른 한편, 4개 요인 간 가중치와 측정변수별 가중치를 종합한 결과, 갈등행위 자 요인의 정부 사업자 신뢰정도 의 중요도가 가장 높은 0.118로 분석되었고, 다 음으로 행정적 요인의 주민참여 수준 이 0.085, 갈등행위자 요인의 갈등중재자 역할유무 및 정도 가 0.066, 갈등이슈 요인의 갈등쟁점 이슈의 크기 가 0.060 순 으로 나타났다. 행정적 요인의 경우 종합적 중요도에 있어서 주민참여 수준, 갈 등당사자와의 의사소통채널, 정보공개 수준, 공공의 대응태도 등 4개의 측정변수 가 10위권 내에 포함되는 것으로 나타났다. 유형 가중치 영향요인 가중치 종합가중치 행정적 요인 갈등이슈 요인 갈등행위자 요인 환경적 요인 <표 4-40> 영향요인의 상대적 중요도 분석결과 0.302(1) 0.262(3) 0.274(2) 0.163(4) 문제(갈등) 해결방식 0.148(5) 0.045 (12) 주민참여 수준 0.281(1) 0.085 (2) 정보공개 수준 0.190(3) 0.057 (7) 공공의 대응태도 0.186(4) 0.056 (8) 갈등당사자와의 의사소통채널 0.195(2) 0.059 (6) 사업 추진배경 0.090(6) 0.024 (19) 위해성 위험성 정도 0.228(2) 0.060 (5) 환경 문화재 훼손정도 0.133(5) 0.035 (16) 경제적 효과 범위 0.159(4) 0.042 (14) 갈등쟁점 이슈의 크기 0.230(1) 0.060 (4) 갈등쟁점 이슈의 내용 0.160(3) 0.042 (13) 갈등당사자 이전 유사경험 유무 0.137(4) 0.038 (15) 지역리더들의 관심 의지정도 0.190(3) 0.052 (11) 정부 사업자 신뢰정도 0.431(1) 0.118 (1) 갈등중재자 역할유무 및 정도 0.241(2) 0.066 (3) 재산가치 변화여부 0.343(1) 0.056(9) 비용-편익 불평등 발생여부 0.332(2) 0.054 (10) 시민단체(학계 등 포함) 개입정도 0.159(4) 0.026 (18) 언론 관심정도 0.167(3) 0.027 (17) * C.I > 0.2, ( )는 순위를 나타낸다. ** 해당 부분에서 가중치가 가장 높은 경우와 10위권 내에 포함되는 가중치는 진하게 표기. 90 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

2) 다항 로짓분석 결과 영향요인과 갈등관리 결과 간 인과관계를 규명하는 다항 로짓분석을 수행하기 에 앞서, (1) 지역개발사업 갈등사례의 특성을 알아보기 위해 갈등사례 기본특성, 갈등관리 결과(종속변수), 갈등관리 영향요인(독립변수)의 빈도분석을 실시하고, (2) 갈등관리 결과에 통계적으로 유의미한 변수를 도출하기 위한 상호교차분석 을 실시한다. 상호교차분석 결과로부터 중요하다고 선별된 영향요인(측정변수) 들은 다항 로짓분석의 독립변수로 활용하였다. (1) 빈도분석 결과 분석대상 갈등사례 90건에 대한 항목별 빈도분석 결과는 지역개발 관련 갈등 이 어떤 특성을 지니고 있는지를 설명하는데 유용하다. 여기서 빈도분석은 해당 항목의 단순발생빈도 뿐만 아니라, 항목 상호 간 발생빈도도 포함한다. 1 갈등사례 기본특성 갈등사례 기본특성은 분석대상 갈등사례 90건의 사업유형, 선호 비선호 여부, 갈등발생시기, 갈등지속기간, 갈등참여자수, 갈등표출단계, 갈등당사자, 갈등쟁 점, 피해 손실 종류의 9개 항목으로 이루어져 있다. 우선 단순빈도 분석결과를 살펴보면, 사업유형의 경우 SOC 건설 및 자원 이용 개발사업이 40건으로 전체의 44.4%를 차지하고 있었고, 선호 비선호 여부의 경우 에는 선호사업이 43건(47.8%)으로 비선호사업 30건(33.3%)보다 많은 것으로 나타 났다. 이러한 결과로부터 종전에는 공공갈등이 혐오 또는 환경오염에 대한 반대 갈등이 주를 이루었다면 최근에는 각종 지역경제 활성화를 위한 개발사업 유치갈 등이 점차 증가하고 있다는 사실을 짐작할 수 있다. 갈등발생시기에 있어서는, 정책에 대한 의견 개진과 의사결정과정에 적극 개입 하려는 사회적 분위기가 조성되던 참여정부시절에 갈등발생빈도가 40건(44.4%) 으로 가장 높게 나타났다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 91

<표 4-41> 갈등사례 기본특성의 빈도분석 결과 사업유형 선호 비선호 여부 갈등발생시기 갈등지속기간 갈등참여자수 갈등표출단계 갈등당사자 주요 갈등쟁점 피해 손실 종류 구분 빈도 (%) 도시 산업단지 조성 30 ( 33.3%) SOC 건설 및 자원 이용 개발 40 ( 44.4%) 도시기초시설 설치 20 ( 23.2%) 선호사업 43 ( 47.8%) 비선호사업 30 ( 33.3%) 기타(복합) 17 ( 18.9%) 1997년 이전 20 ( 22.2%) 1998~2002년 14 ( 15.6%) 2003~2007년 40 ( 44.4%) 2008년 이후 16 ( 17.8%) 3개월 미만 6 ( 6.7%) 3개월 이상~6개월 미만 11 ( 12.2%) 6개월 이상~1년 미만 9 ( 10.0%) 1년 이상~3년 미만 26 ( 28.9%) 3년 이상 38 ( 42.2%) ~백명 미만 18 ( 20.0%) 백명~천명 미만 49 ( 54.4%) 천명 이상~ 23 ( 25.6%) 사업구상단계 15 ( 16.7%) 계획단계 38 ( 42.2%) 집행단계 29 ( 32.2%) 운영 관리단계 2 ( 2.2%) 기타(복합) 6 ( 6.7%) 정부 간 26 ( 28.9%) 정부-주민 간 31 ( 34.4%) 지자체-주민 간 33 ( 36.7%) 경제성(보상 등) 28 ( 31.1%) 환경성(기피시설 등) 47 ( 52.2%) 입지선호(유치경쟁 등) 15 ( 16.7%) 직접적 22 ( 24.4%) 간접적 40 ( 44.4%) 감정 정서적 6 ( 6.7%) 복합적 7 ( 7.8%) 해당없음 15 ( 16.7%) 갈등지속기간 3년 이상이 38건으로 전체의 42.2%를 차지하고 있는데, 이는 갈 등이 장기적으로 지속될 경우 긍정적인 효과보다는 오히려 사회 경제적 비용을 증대시킨다는 점에 비추어 우려되는 분석결과이다. 92 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

갈등당사자의 경우, 정부 간(정부-정부, 정부-지자체, 지자체-지자체 포함) 갈 등은 26건(28.6%), 정부-주민(민간기업 포함) 간 갈등은 32건(35.2%), 지자체-주민 간(민간기업 포함) 갈등은 33건(36.3%)으로 주민이 갈등당사자인 갈등빈도가 65 건(71.50%)이나 차지하는 것으로 나타났다. 갈등표출단계는 계획단계가 38건(42.2%)으로 가장 높았고, 집행단계도 29건 (32.2%)로 그 다음을 차지하고 있었다. 이러한 결과는 일단 사업을 시작하고 보는 우리의 정책관행에 기인하는 것으로 보인다. 문제는 이 단계에서 갈등이 발생할 경우 사업구상단계에서 발생한 경우보다 갈등해결이 용이하지 않다는 것이다. 지역개발 관련 갈등사례의 기본특성을 좀 더 상세히 파악하기 위해, 상기한 항 목들 중 중요하다고 판단된 1 갈등지속기간과 갈등당사자 갈등표출단계 사업유 형 간 교차분석 및 2 사업유형과 갈등당사자 갈등쟁점 간 교차분석을 실시하였 다. 분석결과는 다음과 같다. 먼저 갈등지속기간과 다른 변수 간 교차분석 결과, 갈등이 발생시점에서 해결 종점까지 소요된 시간을 의미하는 갈등지속기간은 평균 2년 6개월로 나타났고, 갈등사례별로는 최소 1개월에서 최대 227개월까지 편차를 보이고 있었다. <표 4-42> 갈등지속기간 평균 사례수 최소값 최대값 평균(중위수) 29) 표준편차 90건 1개월 227개월 30개월 50.0 갈등당사자별 갈등지속기간을 살펴보면, 갈등당사자로 정부가 포함된 정부와 정부 간 갈등, 정부와 주민 간 갈등의 경우 갈등이 3년 이상 오래 지속되는 비율 이 높은 반면, 지자체와 주민 간 갈등은 1~3년 이내에 해결되는 빈도가 높은 것 으로 분석되었다. 29) 일반적으로 평균값을 의미하는 산술평균은 분포가 한쪽으로 치우쳐 있을 경우 왜곡될 소지가 있으므로, 중앙값을 나타내는 중위수를 구하여 평균대표값으로 사용한다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 93

<표 4-43> 갈등당사자별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 (건) 구분 3개월 미만 3~6개월 6개월~ 1~3년 미만 1년 미만 미만 3년 이상 총계 정부 간 0 ( 0.0%) 3 (11.5%) 2 ( 7.7%) 3 (11.5%) 18 (69.2%) 26 (100.0%) 정부-주민 간 2 ( 6.5%) 3 ( 9.7%) 3 ( 9.7%) 9 (29.0%) 14 (45.2%) 31 (100.0%) 지자체-주민 간 4 (12.1%) 5 (15.2%) 4 (12.1%) 14 (42.4%) 6 (18.2%) 33 (100.0%) 총계 6 ( 6.7%) 11 (12.2%) 9 (10.0%) 26 (28.9%) 38 (42.2%) 90 (100.0%) 갈등표출단계별 갈등지속기간은 사업 계획단계 이전과 사업 집행단계 이후 모 두 3년 이상 갈등이 지속되는 빈도가 높은 것으로 분석되어 뚜렷한 차이를 보이 지 않으나, 계획단계 이전보다 집행단계 이후에 표출된 갈등이 3년 이상 지속되 는 빈도가 상대적으로 높게 나타났다. <표 4-44> 갈등표출단계별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 (건) 구분 3개월 미만 3~6개월 미만 6개월~ 1년미만 1~3년 미만 3년 이상 계획단계 이전 2 ( 3.8%) 11 (20.8%) 8 (15.1%) 12 (22.6%) 20 (37.7%) 53 (100.0%) 집행단계 이후 4 (10.8%) 0 ( 0.0%) 1 ( 2.7%) 14 (37.8%) 18 (48.6%) 37 (100.0%) 총계 6 ( 6.7%) 11 (12.2%) 9 (10.0%) 26 (28.9%) 38 (42.2%) 90 (100.0%) 총계 사업유형별 갈등지속기간 분석결과, 도시 산업단지 조성사업과 도시기초시설 설치사업의 경우 1~3년 정도 갈등이 지속되는 빈도가 가장 높은 반면, SOC 건설 및 자원 이용 개발사업의 경우에는 3년 이상 갈등지속이 장기화되는 빈도가 높게 나타났다. 이 결과는 도로나 철도, 공항, 항만, 댐, 발전소 등의 사업은 상대적으로 더 광범위한 이해당사자들이 개입될 수 있기 때문으로 해석이 가능할 것이다. 구분 <표 4-45> 사업유형별 갈등지속기간의 빈도분석 결과 (건) 3개월 미만 3~6개월 미만 6개월~ 1년 미만 1~3년 미만 3년 이상 도시 산업단지 조성 2 ( 6.7%) 5 (16.7%) 3 (10.0%) 11 (36.7%) 9 (30.0%) 30 (100.0%) SOC 건설 및 자원 이용 개발 2 ( 5.0%) 6 (15.0%) 3 ( 7.5%) 6 (15.0%) 23 (57.5%) 40 (100.0%) 도시기초시설 설치 2 (10.0%) 0 ( 0.0%) 3 (15.0%) 9 (45.0%) 6 (30.0%) 20 (100.0%) 총계 총계 6 (6.7%) 11 (12.2%) 9 (10.0%) 26 (28.9%) 38 (42.2%) 90 (100.0%) 94 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

두 번째, 사업유형과 다른 변수 간 교차분석 결과이다. 사업유형별 갈등당사자 의 경우, SOC 건설 및 자원 이용 개발사업은 정부-주민 간 갈등이 20건(50%)으 로 가장 높은 반면, 도시 산업단지 조성사업이나 도시기초시설 설치사업의 경우 지자체-주민 간 갈등이 각각 12건(40%)과 15건(75%)으로 가장 높은 것으로 나타 나 사업의 성격에 따른 갈등당사자 차이를 보여주고 있었다. <표 4-46> 사업유형별 갈등당사자의 빈도분석 결과 (건) 구분 정부-주민 간 지자체-주민 간 정부 간 총계 도시 산업단지 조성 9 (30.0%) 12 (40.0%) 9 (30.0%) 30 (100.0%) SOC 건설 및 자원 이용 개발 20 (50.0%) 6 (15.0%) 14 (35.0%) 40 (100.%) 도시기초시설 설치 2 (10.0%) 15 (75.0%) 3 (15.0%) 20 (100.0%) 총계 31 (34.4%) 33 (36.7%) 26 (28.9%) 90 (100.0%) 사업유형별 갈등쟁점을 분석한 결과, 상기한 사업유형별 갈등당사자 간 관계 와 유사한 모습을 보이고 있었다. 즉, 도시 산업단지 조성사업은 보상과 관련된 경제성이 주요 갈등쟁점이었고(전체의 43.3%), 도로나 댐, 발전소가 포함되는 SOC 건설 및 자원 이용 개발사업과 쓰레기매립장이나 폐수처리장이 포함되는 도시기초시설의 경우 환경성이 주요 갈등쟁점(각각 전체의 57.5% 및 95.0%)인 것으로 나타내는 등 흥미로운 결과가 도출되었다. <표 4-47> 사업유형별 주요 갈등쟁점의 빈도분석 결과 (건) 구분 경제성 환경성 유치경쟁 총계 도시 산업단지 조성 13 (43.3%) 5 (16.7%) 12 (40.0%) 30 (100.0%) SOC 건설 및 자원 이용 개발 15 (37.5%) 23 (57.5%) 2 ( 5.0%) 40 (100.0%) 도시기초시설 설치 0 ( 0.0%) 19 (95.0%) 1 ( 5.0%) 20 (100.0%) 총계 28 (31.1%) 47 (52.2%) 15 (16.7%) 90 (100.0%) 2 갈등관리 결과 (종속변수) 여기서는 합의안 형성여부, 합의안 수용정도, 합의안 순응성의 빈도분석 및 이 들 항목들이 작용한 산물인 갈등관리 결과(종속변수)의 빈도분석을 실시하였다. 분석결과는 아래와 같다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 95

지역개발사업 갈등사례 90 건 중 합의안이 형성된 사례는 41건(45.6%)이었고, 나머지 49건(54.4%)은 합의안이 아예 만들어지지 않은 것으로 나타났다. 합의안 이 형성된 41건 중 대부분은 수용정도가 중간 이상(39건)으로 일단 합의안이 형 성되면, 전반적으로 그것이 받아들여지는 것으로 해석할 수 있다. 또한 합의안이 형성된 41건 중 대부분(37건)은 이행되었거나 이행 중인 것으로 분석되었다. 갈등당사자 간 합의안이 마련되지 않은 경우, 전체 49건 중 행정기관에 의한 일방적 추진이 25건이고 백지화 된 경우가 24건으로 분석되었는데, 이는 우리나 라 정책결정이 여전히 공공이 주도하는 분위기라는 것을 알 수 있게 해 준다. 마지막으로 갈등관리 결과(종속변수)에 대한 빈도분석 결과를 살펴보면, 완전 해결은 24건(26.7%)에 불과하고 부분해결이 33건(36.7%)으로 나타났다. 이러한 수치는 지역개발 갈등사례의 많은 경우가 갈등이 완전히 해결되지 못하고 재발 된 여지를 남기고 있음을 의미한다. <표 4-48> 갈등관리 결과(종속변수)의 빈도분석 결과 합의안 형성여부 합의안 수용도 합의안 순응도 갈등관리 결과 구분 빈도 (%) 가 41 ( 45.6%) 부 49 ( 54.4%) 높음 22 ( 24.4%) 중간 17 ( 18.9%) 낮음 2 ( 2.2%) 해당없음 49 ( 54.4%) 이행 이행중 37 ( 41.1%) 이행 지연 4 ( 4.4%) 일방적 추진 25 ( 27.8%) 백지화 24 ( 26.7%) 완전해결 24 ( 26.7%) 부분해결 33 ( 36.7%) 갈등지속 33 ( 36.7%) 3 갈등관리 영향요인 (독립변수) 갈등관리 영향요인(독립변수)의 빈도분석은 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등 행위자 요인, 환경적 요인으로 구분하여 제시한다. 첫째, 행정적 요인은 문제(갈 등) 해결방식, 주민참여 수준, 정보공개 수준, 공공의 대응태도, 갈등당사자와의 96 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

의사소통채널, 경제적 보상수단의 6개 항목이며, 빈도분석 결과는 다음과 같다. 문제(갈등) 해결방식은 독자적 결정이 26건(28.9%0으로 가장 높았고, 정치적 해결 16건(17.8%), 사법적 판단 15건(16.7%) 순으로 나타났다. 반면, 제3자 개입과 직접참여는 각각 9건(10.0%0과 4건(4.4%0에 불과했다. 이러한 결과는 여전히 전 통적인 문제(갈등) 해결방식에 의한 갈등해결이 지배적임을 보여주는 것으로, 협 상과 참여가 전제인 대안적 갈등해결방식의 활성화방안이 필요함으로 보여준다. 주민참여 수준도 낮음 33건과 매우 낮음 15건으로 전체의 53.2%가 낮은 것 으로 분석되었고, 정보공개 수준 역시 낮음 44건과 매우 낮음 12건으로 전체 의 62.2%가 낮은 것으로 나타났다. 이러한 결과는 지역개발사업 관련 갈등의 경 우, 사업추진과정에서 주민참여와 정보공개가 제대로 이루어지고 있지 않다는 것을 다시 한 번 보여주는 결과로, 대응책 마련이 필요해 보인다. 또한, 공공의 대응태도도 낮음 이 47건으로 전체의 52.2%나 차지하고 있었고, 갈등당사자와의 의사소통채널의 경우 폐쇄 적인 경우가 51건으로 전체의 56.7% 나 차지하고 있었다. 이러한 수치는 소통 부재 등 우리나라 공공 갈등관리 환경 의 특징을 잘 보여주는 결과라고 볼 수 있다. 종합하면, 행정적요인의 주민참여 수준, 정보공개 수준, 공공의 대응태도, 의사 소통채널은 아직까지 수준과 정도에 있어 낮은 편이며, 이를 적극적으로 개선하 기 위해 갈등관리자의 노력이 필요하다 할 것이다. 이들 중 특히 주민참여 수준은 문제(갈등) 해결방식과도 관계가 있는 것으로 분석되었는데, 전통적 해결방식인 독자적 결정이나 정치적 해결이 경우 당연히 주민참여 수준이 낮은 반면, 대안적 문제해결방식인 당사자 협상이나 직접 참여 의 경우에는 주민참여 수준이 높게 나타났다. <표 4-49> 문제(갈등) 해결방식별 주민참여 수준의 빈도분석 결과 (건) 구분 낮음 보통 높음 총계 독자적 결정 정치적 해결 31 (64.6%) 7 (14.6%) 10 (20.8%) 48 (100.0%) 사법적 판단 9 (60.0%) 4 (26.7%) 2 (13.3%) 15 (100.0%) 당사자 협상 등 8 (29.6%) 6 (22.2%) 13 (48.1%) 27 (100.0%) 총계 48 (53.3%) 17 (18.9%) 25 (27.8%) 90 (100.0%) 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 97

<표 4-50> 행정적 요인의 빈도분석 결과 문제(갈등) 해결방식 주민참여 수준 정보공개 수준 공공의 대응태도 갈등당사자와의 의사소통채널 경제적 보상수단 구분 빈도 (%) 독자적 결정 26 ( 28.9%) 사법적 판단 15 ( 16.7%) 정치적 해결 16 ( 17.8%) 제3자 개입 9 ( 10.0%) 당사자 협상 14 ( 15.6%) 직접 참여 4 ( 4.4%) 기타 6 ( 6.7%) 매우 낮음 15 ( 16.5%) 낮음 33 ( 36.7%) 보통 17 ( 18.9%) 높음 20 ( 22.2%) 매우 높음 5 ( 5.6%) 매우 낮음 12 ( 13.3%) 낮음 44 ( 48.9%) 보통 21 ( 23.3%) 높음 10 ( 11.1%) 매우 높음 3 ( 3.3%) 매우 소극 8 ( 8.9%) 낮음 47 ( 52.2%) 보통 13 ( 14.4%) 높음 15 ( 16.7%) 매우 적극 7 ( 7.8%) 매우 폐쇄적 9 ( 10.0%) 낮음 51 ( 56.7%) 보통 17 ( 18.9%) 높음 12 ( 13.3%) 매우 개방적 1 ( 1.1%) 직접적 보상 15 ( 16.7%) 간접적 보상 13 ( 14.4%) 복합적 보상 5 ( 5.6%) 해당없음 57 ( 63.3%) 둘째, 갈등이슈 요인은 사업 추진배경, 위해성 위험성, 환경 문화재훼손, 환경 적 영향권 범위, 경제적 효과 범위, 쟁점 이슈 변화, 쟁점 이슈 내용의 9개 변수로 구성되며, 빈도분석 결과는 다음과 같다. 먼저 사업 추진배경의 빈도분석 결과를 살펴보면, 정치적 배경으로 추진된 사 업이 35건으로 전체의 38.8%나 차지하는 것으로 나타났다. 공정성에 대해서는 98 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

55건(61.1%)이 사업 추진의 불공정한 것으로 나타났는데, 이러한 불공정성이 결 국 갈등의 주요 원인이 된다고 볼 수 있다. 선호 비선호 사업유형별 사업 추진배 경을 살펴보면, 선호사업은 주로 정치적 배경으로 추진되고 있었고, 비선호사업 은 비정치적 배경으로 주로 추진되고 있었다. <표 4-51> 선호 비선호 사업유형별 사업 추진배경의 빈도분석 결과 (건) 구분 정치적 비정치적 공정 불공정 공정 불공정 총계 선호 13 (30.2%) 13 (30.2%) 13 (30.2%) 4 ( 9.3%) 43 (100.0%) 비선호 0 ( 0.0%) 3 (10.0%) 4 (13.3%) 23 (76.7%) 30 (100.0%) 해당없음 0 ( 0.0%) 6 (35.3%) 5 (29.4%) 6 (35.3%) 17 (100.0%) 총계 13 (14.4%) 22 (24.4%) 22 (24.4%) 33 (36.7%) 90 (100.0%) 위해성 위험성이 있는 사업은 40건(44.4%)이었고 이 중 위해성 위험성 정도가 높은 사업은 23건으로 나타났다. 환경 문화재 훼손이 있는 사업은 57건(63.3%)이 었으며, 환경적 영향권 범위가 국지적 사업은 63건(70.0%)으로 대부분을 차지하 고 있었다. 경제적 효과가 지역적인 사업이 59건(65.6%)이고 광역적인 사업은 31 건(34.4%)으로 나타난 반면, 경제적 효과를 발생시키지 않는 사업은 없는 것으로 조사되어 지역개발사업의 특성을 잘 보여주고 있었다. 갈등쟁점 이슈의 변화유무에서는 대부분(70건)이 주요 갈등쟁점과 이슈에 있 어서 변화가 없는 사업이었다. 다만, 갈등쟁점 이슈가 변화하는 사업의 주요 갈 등쟁점을 살펴보면, 보상 등 경제적 쟁점에서 높은 것을 발견할 수 있는데, 이는 초기 또는 표면상 갈등이유가 환경훼손 우려였으나 실제는 보상과 무관하지 않 았음을 보여준다. 갈등쟁점 이슈의 내용에서 이익대립 사업은 51건(56.7%)으로 나타났고 가치대립과 이익대립이 복합적으로 발생하는 사업도 27건(30.8%)으로 조사되었는데, 이들 중에는 SOC 건설 및 자원 이용 개발 사업과 갈등당사자가 정부와 주민 간 사업이 많이 포함되어 있었다. 이는 정부가 추진하는 대형국책사 업의 갈등쟁점은 주로 복합적인 양상을 띠며, 따라서 갈등관리가 상대적으로 어 렵다는 것을 의미하는 것으로 해석할 수 있다. 해당사업의 추진으로 재산가치가 상승하는 사업은 32건(35.6%)이며, 하락하는 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 99

사업은 44건(48.9%)으로 90% 이상이 재산가치의 변화를 동반하고 있었다. 비용 과 편익 불평등 발생여부에서는 불평등이 발생하는 경우가 52건(57.8%)으로 나 타났는데, 비용 편익의 불평등한 사업 대부분은 기피시설을 포함한 비선호사업 으로 해당지역에 환경오염, 재산가치 하락 등 사회적 비용을 전가한다는 인식이 강한 것으로 분석되었다. 사업 추진배경 위해성 위험성 정도 환경 문화재 훼손정도 환경적 영향권 범위 경제적 효과 범위 갈등쟁점 이슈의 변화유무 갈등쟁점 이슈의 내용 재산가치 변화여부 비용-편익 불평등 발생여부 <표 4-52> 갈등이슈 요인의 빈도분석 결과 구분 빈도 (%) 공정 13 (14.4%) 정치적 불공정 22 (24.4%) 공정 22 (24.4%) 비정치적 불공정 33 (36.7%) 강 23 (25.6%) 유 약 17 (18.9%) 무 50 (55.6%) 강 27 (30.0%) 유 약 30 (33.3%) 무 33 (36.7%) 광역적 15 (16.7%) 국지적 63 (70.0%) 해당없음 12 (13.3%) 광역적 31 (34.4%) 국지적 59 (65.6%) 해당없음 - 유 20 (22.2%) 무 70 (77.8%) 가치대립 12 (13.3%) 이익대립 51 (56.7%) 복합적 27 (30.8%) 상승 32 (35.6%) 하락 44 (48.9%) 복합적 7 ( 7.8%) 해당없음 7 ( 7.8%) 유 52 (57.8%) 무 38 (42.2%) 셋째, 갈등행위자 요인은 갈등당사자의 이전 유사경험, 정부 사업자 신뢰 정도, 100 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

갈등중재자 역할, 당사자 집단 특성의 5개 항목으로 구성되어 있으며, 빈도분석 결 과는 다음과 같다. 우선, 갈등당사자의 이전 유사경험이 있는 경우는 17건(18.9%)이고, 나머지 73 건(81.1%)은 유사경험이 없는 갈등으로 조사되었는데, 일반적으로 과거 갈등관 리 경험이 갈등을 해결하기 위한 순기능으로 작용할 수 있다고 한다. 이것은 이 전 유사경험별 합의안 형성여부 간 교차분석에서도 잘 나타나는데, 이전 유사경 험이 있는 경우 합의안 마련 가능성이 높고 갈등해결을 위한 합의방안 마련에 적극적인 것으로 분석되었다. <표 4-53> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무별 합의안 형성여부의 빈도분석 결과 (건) 구분 합의안 없음 합의안 있음 총계 유사경험 있음 6 (35.3%) 11 (64.7%) 17 (100.0%) 유사경험 없음 43 (58.9%) 30 (41.1%) 73 (100.0%) 총계 49 (54.4%) 41 (45.6%) 90 (100.0%) 지역리더들의 갈등해결을 위한 관심과 의지를 보면, 적극적인 사례가 41건 (45.6%)을 차지하고 있었다. 정부 사업자를 신뢰하는 정도의 경우 매우신뢰 하는 사례는 한건도 없었으며, 신뢰 또한 14건(15.6%)에 불과해 대부분 갈등당사자 는 갈등관리자이자 갈등주체인 정부나 사업시행자를 불신하고 있었다. 그러나 정부 사업자 신뢰정도는 지역리더들이 관심과 의지를 많이 표명할 경우 더 높은 것으로 나타나 정부 사업자의 신뢰구축을 위해서는 리더들이 역할이 중요한 것 으로 나타났다. <표 4-54> 지역리더들의 관심 의지 정도별 정부 사업자 신뢰정도의 빈도분석 결과 (건) 구분 매우불신 불신 보통 신뢰 총계 소극적 14 (50.0%) 14 (50.0%) 0 ( 0.0%) 0 ( 0.0%) 28 (100.0%) 보통 10 (47.6%) 8 (38.1%) 3 (14.3%) 0 ( 0.0%) 21 (100.0%) 적극적 9 (22.0%) 18 (43.9%) 11 (26.8%) 3 ( 7.3%) 41 (100.0%) 총계 33 (36.7%) 40 (44.4%) 14 (15.6%) 3 ( 3.3%) 90 (100.0%) 갈등중재자가 역할을 수행한 사례는 31건(34.5%)이고, 나머지 59건(65.6%)은 중재역할이 없었던 것으로 조사되었다. 갈등중재자 역할이 있는 경우에도 적극 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 101

적인 개입은 8건에 불과해 대부분 소극적 개입 수준에 머물고 있었다. 갈등당사자의 연합관계 및 조직화 여부를 살펴보면, 외부집단들과의 광역적 조 직화가 28건(31.1%)이고, 직접영향권 내 국지적 조직화가 57건(63.3%)으로 대부부 인 85건(94.4%)은 광역적 또는 국지적으로 연합 및 조직화를 형성하고 있었다. <표 4-55> 갈등행위자 요인의 빈도분석 결과 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 지역리더들의 관심 의지 정도 정부 사업자 신뢰정도 갈등중재자 역할유무 및 정도 당사자 집단특성 구분 빈도 (%) 유 17 (18.9%) 무 73 (81.1%) 소극적 28 (31.1%) 보통 21 (23.3%) 적극적 41 (45.6%) 매우불신 33 (36.7%) 불신 40 (44.4%) 보통 14 (15.6%) 신뢰 3 ( 3.3%) 매우신뢰 - 적극 8 ( 8.9%) 유 소극 23 (25.6%) 무 59 (65.6%) 광역적 28 (31.1%) 유 국지적 57 (63.3%) 무 5 ( 5.6%) 넷째, 환경적 요인은 시민단체(학계 등 포함) 개입정도, 언론 개입정도, 경제적 상황변화 유무, 정치 사회적 사건 및 압력 유무의 등 4개 항목으로 구성되어 있으 며, 빈도분석 결과는 다음과 같다. 시민단체 개입정도에서 시민단체가 의사결정에 적극적으로 참여한 경우는 28 건(31.1%)이고, 소극적으로 영향을 미친 경우는 45건(50.0%)으로 전체 90% 이상 에서 시민단체 개입이 있었다. 시민단체 개입 없이 해당주민 등 직접적인 갈등당 사자 위주로 갈등이 전개된 경우는 17건(18.7%)으로 대부분 지가보상 등 개인의 이익가치와 국한된 사업이었다. 갈등쟁점 이슈의 내용별 시민단체 개입정도를 살펴보면, 시민단체 개입목적이 뚜렷이 나타나고 있는데, 주로 환경 및 생태계 보호 등 가치대립에 적극적으로 개입하고 있으며, 개인적 이익과 관련된 이익대 립에 관해서는 상대적으로 소극적인 것으로 분석되었다. 102 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-56> 갈등쟁점 이슈의 내용별 시민단체 개입정도의 빈도분석 결과 (건) 구분 높음 낮음 없음 총계 가치대립 4 (33.3%) 8 (66.7%) 0 ( 0.0%) 12 (100.0%) 이익대립 8 (15.7%) 28 (54.9%) 15 (29.4%) 51 (100.0%) 복합대립 16 (59.3%) 9 (33.3%) 2 ( 7.4%) 27 (100.0%) 총계 28 (31.1%) 45 (50.0%) 17 (18.9%) 90 (100.0%) 중앙언론 등 언론의 관심이 나타난 사례는 42건(46.7%)이었으며, 대부분 시대 적 이슈에 부합되는 경우로 정치, 환경, 사회 등 다양한 분야가 포함되어 있었다. 이러한 사업은 대부분 시민단체 개입이 적극적으로 표출되면서 다시 언론의 관 심을 받게 되는 경우들로 볼 수 있다. 갈등상황에 영향을 준 경제적 상황변화가 있는 사례는 10건(11.1%)으로 나머 지 80건(88.9%)은 경제적 상황변화에 영향을 받지 않은 것으로 나타났고, 반면에 국내 외 정치 사회적 사건으로 영향을 받은 경우는 36건(40.0%)으로 경제적 상황 변화 유무 보다는 높게 나타났다. 이는 지역개발사업 추진이 정치 사회적 변화에 좀 더 민감하게 반응한 것으로 해석해 볼 수 있다. <표 4-57> 환경적 요인의 빈도분석 결과 구분 빈도 (%) 높음 28 (31.1%) 유 시민단체(학계 등 포함) 개입정도 낮음 45 (50.0%) 무 17 (18.9%) 낮음 23 (25.6%) 언론 관심정도 보통 25 (27.8%) 높음 42 (46.7%) 유 10 (11.1%) 경제적 상황변화 유무 무 80 (88.9%) 유 36 (40.0%) 정치 사회적 사건 및 압력 유무 무 54 (60.0%) 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 103

(2) 교차분석 결과 빈도분석에 이어 갈등사례 기본특성 및 갈등관리 영향요인과 갈등의 해결정도 를 의미하는 갈등관리 결과를 상호교차분석 30) 하여 통계적으로 유의미한 변수를 도출하였다. 이렇게 도출된 변수들은 갈등관리 결과에 영향을 미치는 변수들로 간주되고, 다항 로짓분석을 통한 인과관계 규명에 활용하게 된다. 1 갈등사례 기본특성 갈등사례 기본특성과 갈등관리 결과 간 교차분석 결과, 사업유형, 선호 비선호 여부, 갈등발생시기, 갈등당사자, 주요 갈등쟁점, 피해 손실 종류의 6개 변수가 통 계적으로 유의미한 것으로 분석되었다. 사업유형, 갈등발생시기, 갈등당사자, 주 요 갈등쟁점은 유의수준 1% 이내에서, 선호 비선호 여부는 5% 이내에서, 피해 손 실 종류는 10% 이내에서 각각 통계적으로 유의미하였다. <표 4-58> 갈등 기본특성과 갈등관리 결과 간 유의수준 구분 카이제곱(x²) 자유도(df) 유의수준(P) 사업유형 25.085 4.000*** 선호 비선호 여부 13.071 4.011** 갈등발생시기 33.232 6.000*** 갈등지속기간 5.814 8.668 갈등참여자수 3.831 4.429 갈등표출단계 7.628 8.471 갈등당사자 19.987 4.001*** 주요 갈등쟁점 14.412 4.006*** 피해 손실 종류 8.290 4.082* * P<.1, ** P<.05,*** P<.01 먼저 사업유형과 갈등관리수준 간 교차분석 결과, 도시 산업단지 조성사업은 갈등지속이 16건(53.3%)으로 가장 높고, SOC건설 및 자원 이용 개발사업은 부분 해결이 25건(62.5%), 도시기초시설 설치사업은 완전해결이 9건(45%)으로 가장 30) 카이제곱(x²) 검증을 통해 변인 간 상관관계가 통계적으로 유의미한지 검토하는 분석방 법이며, 카이제곱값(x²)과 자유도(df), 그리고 유의확률(p)값으로 검증하게 된다. 여기서 카이제곱값은 실제관측빈도와 기대빈도의 차이를 의미하며, 일반적으로 값이 클수록 통계적으로 유의미한 것으로 해석한다. 104 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

높게 나타났다. 여기서 기피시설, 님비시설 등 선호가 확실한 도시기초시설 설치 사업의 경우 완전해결이 높은 빈도를 나타내는 것은 첨예한 대립으로 인해 사업 자체가 중단 또는 철회됨으로써 자연스럽게 갈등이 해결된 경우로 보여진다. <표 4-59> 사업유형과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 도시 산업단지 빈도 16 3 11 30 조성사업 사업유형의 % 53.3 10.0 36.7 100.0 SOC 건설 및 빈도 11 25 4 40 자원 이용 개발사업 사업유형의 % 27.5 62.5 10.0 100.0 도시기초시설 빈도 6 5 9 20 설치사업 사업유형의 % 30.0 25.0 45.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 사업유형의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=13.071, df=4, P<.01 선호 비선호 여부에 따른 갈등관리 결과는 선호사업의 경우 갈등지속이 20건 (46.5%)으로 가장 높은 빈도를 보여 오히려 비선호 사업보다 갈등관리가 더 필요 한 것으로 분석되었다. 이는 대형국책사업의 경쟁공모, 입지선정 등에 있어 합리 적 결정과 합의를 유도하는 시스템마련이 중요함을 의미한다. <표 4-60> 선호 비선호 여부와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 선호 빈도 20 11 12 43 선호/ 비선호의 % 46.5 25.6 27.9 100.0 비선호 빈도 9 10 11 30 선호/ 비선호의 % 30.0 33.3 36.7 100.0 해당없음 빈도 4 12 1 17 선호/ 비선호의 % 23.5 70.6 5.9 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 선호/ 비선호의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=13.071, df=6, P<.05 갈등발생시기는 1997년 이전에 발생된 갈등의 경우 부분해결이 16건으로 80% 였던 반면, 2008년 이후는 오히려 갈등지속이 13건(81.3%)으로 과거에 비해 점차 적으로 갈등지속빈도는 증가하고, 부분해결 빈도는 감소하는 것으로 분석되었다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 105

다만, 이러한 결과는 지역개발사업 갈등사례의 평균지속기간이 2년 6개월임을 감안할 때 2008년 이후 갈등은 갈등지속기간이 상대적으로 짧은 데 기인하는 것 으로 보이며, 따라서 분석결과 해석에 주의를 요한다. <표 4-61> 갈등발생시기와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 2008년 이후 빈도 13 0 3 16 갈등발생시기의 % 81.3 0.0 18.8 100.0 2003~2007년 빈도 14 12 14 40 갈등발생시기의 % 35.0 30.0 35.0 100.0 1998~2002년 빈도 5 5 4 14 갈등발생시기의 % 35.7 35.7 28.6 100.0 1997년 이전 빈도 1 16 3 20 갈등발생시기의 % 5.0 80.0 15.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 갈등발생시기의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=33.232, df=6, P<.01 갈등당사자는 정부와 정부 간 갈등의 경우 완전해결률이 42.3%로 높은 반면, 정부와 주민 간 갈등은 완전해결률이 6.3%에 불과하였다. 또한 정부-주민, 지자 체-주민 등 주민이 갈등주체로 참여하는 경우 갈등지속률이 높은데, 이는 주민을 대상으로 한 갈등관리가 무엇보다 중요함을 시사한다. <표 4-62> 갈등당사자와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 정부-주민 간 빈도 12 16 3 31 갈등당사자의 % 38.7 51.6 9.7 100.0 지자체-주민 간 빈도 18 5 10 33 갈등당사자의 % 54.5 15.2 30.3 100.0 정부 간 빈도 3 12 11 26 갈등당사자의 % 11.5 46.2 42.3 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 갈등당사자의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=19.987, df=4, P<.01 106 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

주요 갈등쟁점에서는 손실보상 등 경제성 쟁점인 경우 갈등지속이 16건 (57.1%)으로 높은 반면, 완전해결률은 7.1%에 불과하였다. 경제적 보상이란 법규 정에 근거를 두고 그 범위 내에서 이루어진다는 점을 감안할 때 현실에 맞는 합 리적 보상대안 검토가 필요함을 의미한다. <표 4-63> 주요 갈등쟁점과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 경제성 빈도 16 10 2 28 갈등쟁점의 % 57.1 35.7 7.1 100.0 환경성 빈도 13 20 14 47 갈등쟁점의 % 27.7 42.6 29.8 100.0 입지선호 빈도 4 3 8 15 갈등쟁점의 % 26.7 20.0 53.3 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 갈등쟁점의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=14.412, df=4, P<.01 마지막으로 피해 손실 종류별 갈등관리 결과는 피해손실이 직접적인 경우 완 전해결률이 5건(17.2%)으로 갈등해결이 어려우며, 상대적으로 갈등이 지속될 빈 도는 16건(52.5%)로 높게 분석되었다. 물질적이고 금전적인 직접적 피해 손실은 갈등해결에 부정적인 영향을 미치므로 피해 손실을 최소화 하기위한 법 제도적 기반을 마련해야 할 것이다. <표 4-64> 피해 손실 종류와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 직접적 빈도 16 8 5 29 피해손실의 % 55.2 27.6 17.2 100.0 간접적 빈도 15 18 13 46 피해손실의 % 32.6 39.1 28.3 100.0 해당없음 빈도 2 7 6 15 피해손실의 % 13.3 46.7 40.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 피해손실의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=8.290, df=6, P<.1 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 107

2 갈등관리 결과 (종속변수) 합의안 형성여부, 합의안 수용정도, 합의안 순응성과 갈등관리 결과를 교차분 석한 결과, 세 변수 모두 통계적으로 유의수준 1% 내에서 상관관계가 있는 것으 로 나타났다. <표 4-65> 갈등관리 수준과 갈등관리 결과 간 유의수준 구분 카이제곱(x²) 자유도(df) 유의수준(P) 합의안 형성여부 29.583 2.000* 합의안 수용정도 67.545 6.000* 합의안 순응성 36.233 6.000* * P<.01 먼저 합의안 형성여부와 갈등관리 결과 간 교차분석 결과를 보면, 합의안이 형 성된 경우 갈등이 완전히 해결된 빈도가 22건(53.7%)으로 높고, 갈등이 지속될 빈도는 7건(17.1%)으로 낮았다. 반면에 합의안이 형성되지 않은 지역개발 갈등사 례의 경우 갈등지속 빈도가 26건(53.1%)으로 높게 나타났다. 결과적으로 갈등이 완전해결되기 위해서는 합의안 형성이 중요한 변수임을 확인할 수 있었다. <표 4-66> 합의안 형성여부와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 없음 빈도 26 21 2 49 합의안 형성의% 53.1 42.9 4.1 100.0 있음 빈도 7 12 22 41 합의안 형성의% 17.1 29.3 53.7 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 합의안 형성의% 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=29.583, df=2, P<.01 다음으로 합의안 수용정도가 높은 경우 갈등관리 결과는 완전해결빈도가 20건 (90.9%)으로 높고, 합의안 수용정도가 중간정도이면 완전해결빈도가 낮아지며 부 분해결 또는 갈등지속 빈도는 높아지는 것으로 분석되었다. 이것은 합의안 형성이 108 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

갈등의 완전해결에 중요한 변수이기는 하지만, 단순히 합의안 형성만이 아니라 대 다수 이해당사자가 합의안에 동의 내지는 수긍하는 것이 더 중요함을 의미한다. 높음 중간 낮음 합의안 없음 총계 <표 4-67> 합의안 수용정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 빈도 0 2 20 22 합의안 수용도의 % 0.0 9.1 90.9 100.0 빈도 5 10 2 17 합의안 수용도의 % 29.4 58.8 11.8 100.0 빈도 2 0 0 2 합의안 수용도의 % 100.0 0.0 0.0 100.0 빈도 26 21 2 49 합의안 수용도의 % 53.1 42.9 4.1 100.0 빈도 33 33 24 90 합의안 수용도의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=67.545, df=6, P<.01 마지막으로 합의안 순응성은 합의안이 형성되서 이행 중인 경우 완전해결 빈 도가 22건(59.5%)으로 높고, 합의안 이행이 지연될 경우 부분해결 또는 갈등지속 빈도가 높아지고 있었다. 또한 합의안 없이 일방적으로 추진하거나 중단 또는 철 회로 백지화된 경우 갈등의 완전해결 빈도는 매우 낮은 것으로 분석되었다. <표 4-68> 합의안 순응성과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 이행 중 빈도 5 10 22 37 합의안 순응성의 % 13.5 27.0 59.5 100.0 이행지연 빈도 2 2 0 4 합의안 순응성의 % 50.0 50.0 0.0 100.0 일방적 추진 빈도 13 11 1 25 합의안 순응성의 % 52.0 44.0 4.0 100.0 백지화 빈도 13 10 1 24 합의안 순응성의 % 54.2 41.7 4.2 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 합의안 순응성의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=36.233, df=6, P<.01 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 109

3 갈등관리 영향요인 (독립변수) 갈등관리 영향요인(독립변수)과 갈등관리 결과 간 교차분석 결과, 행정적 요인 의 문제(갈등) 해결방식, 주민참여 수준, 정보공개 수준, 공공의 대응태도, 갈등이 슈 요인의 사업 추진배경, 환경 문화재 훼손정도, 경제적 효과 범위, 갈등쟁점 이 슈의 내용, 갈등행위자 요인의 이전 유사경험, 정부 사업자 신뢰정도, 환경적 요 인의 경제적 상황변화 유무, 정치 사회적 사건 및 압력 유무 등이 통계적으로 유 의미한 것으로 나타났다. 행정적 요인 갈등이슈 요인 <표 4-69> 갈등관리 영향요인과 갈등관리 결과 간 유의수준 구분 카이제곱(x²) 자유도(df) 유의수준(P) 문제(갈등) 해결방식 22.507 12.032**** 주민참여 수준 10.777 8.215* 정보공개 수준 22.062 8.005***** 공공의 대응태도 20.562 8.008***** 갈등당사자와의 의사소통채널 10.172 8.253 경제적 보상수단 4.549 6.603 사업 추진배경 16.134 8.013**** 위해성 위험성 정도 4.092 4.394 환경 문화재 훼손정도 7.030 4.134** 환경적 영향권 범위 3.182 4.528 경제적 효과 범위 4.698 2.095*** 갈등쟁점 이슈의 변화 0.124 2.940 갈등쟁점 이슈의 내용 9.643 4.047**** 재산가치 변화여부 4.667 6.587 비용-편익 불평등여부 1.852 2.396 갈등당사자의 이전 유사경험 2.652 2.246* 지역리더들의 관심 의지정도 4.219 4.377 갈등행위자 정부 사업자 신뢰정도 12.131 6.059*** 요인 갈등중재자 역할유무 및 정도 0.555 4.968 당사자 집단특성(연합관계 및 조직화) 1.903 4.754 시민단체(학계 등 포함) 개입정도 3.681 4.451 환경적 언론 관심정도 3.735 4.443 요인 경제적 상황변화 유무 6.545 2.038**** 정치 사회적 사건 및 압력 유무 4.078 2.130** * P<.25, ** P<.15, *** P<.10,**** P<.05, ***** P<.01 110 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

먼저 행정적 요인과 갈등관리 결과 간 교차분석 결과를 보면, 문제(갈등) 해결 방식의 경우 대안적 갈등관리방식인 제3자 개입의 경우나 직접참여의 경우 완전 해결률이 높은 반면, 전통적 갈등해결방식인 독자적 결정이나 사법적 판단의 경 우에는 갈등지속율이 높고 완전해결률은 낮게 분석되었다. 그런데 정치적 해결 의 경우에도 갈등지속율이 가장 높게 나왔으나, 갈등의 완전해결률 또한 상당히 높은 것으로 분석되었다. <표 4-70> 문제(갈등) 해결방식과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 독자적 결정 빈도 8 12 6 26 문제해결방식의 % 30.8 46.2 23.1 100.0 사법적 판단 빈도 7 7 1 15 문제해결방식의 % 46.7 46.7 6.7 100.0 정치적 해결 빈도 7 3 6 16 문제해결방식의 % 43.75 18.75 37.5 100 제3자 개입 빈도 2 3 4 9 문제해결방식의 % 22.2 33.3 44.4 100.0 당사자 협상 빈도 2 7 5 14 문제해결방식의 % 14.3 50.0 35.7 100.0 직접 참여 빈도 1 1 2 4 문제해결방식의 % 25.0 25.0 50.0 100.0 기타 빈도 6 0 0 6 문제해결방식의 % 100.0 0.0 0.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 문제해결방식의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=22.507, df=12, P<.05 주민참여 수준은 참여수준이 높을수록 갈등 완전해결률이 높았고, 참여수준이 낮을수록 갈등지속율이 높아지는 것으로 분석되었다. 그러나 주민참여 수준이 높음 의 경우 갈등지속율도 높게 조사되었는데, 이는 갈등을 원만히 해결하기 위해 주민참여를 보장하고 노력하였으나 실제적인 갈등해결에 도달하지 못한 것 으로, 단순한 주민참여를 넘어 갈등해결로 연결할 수 있는 유효한 갈등관리기법 의 개발과 마련이 필요할 것으로 판단된다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 111

<표 4-71> 주민참여 수준과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 매우낮음 빈도 5 9 1 15 주민참여수준의 % 33.3 60.0 6.7 100.0 낮음 빈도 12 12 9 33 주민참여수준의 % 36.4 36.4 27.3 100.0 보통 빈도 4 6 7 17 주민참여수준의 % 23.5 35.3 41.2 100.0 높음 빈도 11 4 5 20 주민참여수준의 % 55.0 20.0 25.0 100.0 매우높음 빈도 1 2 2 5 주민참여수준의 % 20.0 40.0 40.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 주민참여수준의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=10.777, df=8, P<.25 정보공개 수준은 공개수준이 높으면 높을수록 갈등 완전해결률이 높고, 공개 수준이 낮을수록 갈등지속율이 높은 것으로 분석되었다. 그러나, 정보공개 수준 이 매우 낮음 의 경우는 오히려 갈등지속율 보다 부분해결률이 75.0%로 크게 증 가하고 있는데 이는 해당사업에 관한 정보공개로 또 다른 갈등이 유발되지 않고 일단락되어 갈등의 부분해결률이 높은 것으로 생각된다. <표 4-72> 정보공개 수준과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 매우낮음 빈도 3 9 0 12 정보공개수준의 % 25.0 75.0 0.0 100.0 낮음 빈도 21 13 10 44 정보공개수준의 % 47.7 29.5 22.7 100.0 보통 빈도 7 8 6 21 정보공개수준의 % 33.3 38.1 28.6 100.0 높음 빈도 2 3 5 10 정보공개수준의 % 20.0 30.0 50.0 100.0 매우높음 빈도 0 0 3 3 정보공개수준의 % 0.0 0.0 100.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 정보공개수준의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=22.062, df=8, P<.01 112 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

공공의 대응태도는 갈등관리자가 갈등상황에 대응하는 태도가 적극적일수록 갈등해결에 긍정적으로 작용하고 있었다. 다만, 여기서 공공의 대응태도가 적극 적 또는 매우높음 이라는 것은 갈등당사자 입장에서 긍정적일 수도 있고, 부정 적일 수도 있기 때문에 갈등사례별 해석에 유의할 필요가 있다. <표 4-73> 공공의 대응태도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 매우소극 빈도 7 1 0 8 공공의 대응태도의 % 87.5 12.5 0.0 100.0 소극 빈도 19 18 10 47 공공의 대응태도의 % 40.4 38.3 21.3 100.0 보통 빈도 3 5 5 13 공공의 대응태도의 % 23.1 38.5 38.5 100.0 적극 빈도 3 8 4 15 공공의 대응태도의 % 20.0 53.3 26.7 100.0 매우적극 빈도 1 1 5 7 공공의 대응태도의 % 14.3 14.3 71.4 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 공공의 대응태도의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=20.562, df=8, P<.01 다음으로 갈등이슈 요인과 갈등관리 결과 간 교차분석 결과를 보면, 사업 추진 배경의 경우 정치적으로 결정된 사업일수록 갈등해결이 쉽지 않았다. 다만, 정치 적으로 결정된 사업일지라도 그것을 추진하는 과정에서 공정했다면 갈등해결률 이 상당히 높으므로 공정성을 항상 염두해 두고 추진할 필요가 있다. <표 4-74> 사업추진 배경과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 공정 빈도 6 0 7 13 정치적 사업추진배경의 % 46.2 0.0 53.8 100.0 불공정 빈도 12 8 2 22 사업추진배경의 % 54.5 36.4 9.1 100.0 공정 빈도 5 10 7 22 비정치적 사업추진배경의 % 22.7 45.5 31.8 100.0 불공정 빈도 10 15 8 33 사업추진배경의 % 30.3 45.5 24.2 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 사업추진배경의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=16.134, df=8, P<.05 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 113

환경 문화재 훼손정도는 환경 문화재 훼손이 심각할수록 오히려 갈등해결률이 높아지는데 이는 기피시설에 대한 환경훼손이 강할 경우 갈등당사자가 사업추진 에 격렬히 반대하여 사업이 결과적으로 철회 또는 중단되는 사례가 많기 때문인 것으로 이해된다. <표 4-75> 환경 문화재 훼손정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 빈도 6 13 8 27 강 환경 문화재훼손의 % 22.2 48.1 29.6 100.0 유 빈도 11 13 6 30 약 환경 문화재훼손의 % 36.7 43.3 20.0 100.0 무 총계 x²=7.030, df=4, P<.15 빈도 빈도 16 33 7 33 10 24 33 90 환경 문화재훼손의 % 환경 문화재훼손의 % 48.5 36.7 21.2 36.7 30.3 26.7 100.0 100.0 경제적 효과에서는 광역적으로 경제적 파급효과를 유발하는 사업의 경우 부분 적 사안에 대해 갈등해결률이 높았으나, 지역적 경제적 효과를 지니는 사업은 상대적으로 갈등해소에 어려운 것으로 분석되었다. <표 4-76> 경제적 효과 범위와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 광역적 빈도 8 16 7 31 경제적효과의 % 25.8 51.6 22.6 100.0 지역적 빈도 25 17 17 59 경제적효과의 % 42.4 28.8 28.8 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 경제적효과의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=4.698, df=2, P<.1 갈등쟁점 이슈의 내용을 보면, 이익대립보다 가치대립이 상대적으로 갈등해결 률이 높고, 복합적 대립의 경우 갈등해결률이 가장 낮은 것으로 분석되었다. 따 라서 이익대립과 복합적대립의 경우 갈등이해당사자의 경제적 손실과 편익을 신 중하게 고려함으로써 갈등을 해소할 수 있도록 노력해야 할 것이다. 114 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-77> 갈등쟁점 이슈의 내용과 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 가치대립 빈도 4 3 5 12 쟁점 이슈 내용의 % 33.3 25.0 41.7 100.0 이익대립 빈도 23 14 14 51 쟁점 이슈 내용의 % 45.1 27.5 27.5 100.0 복합대립 빈도 6 16 5 27 쟁점 이슈 내용의 % 22.2 59.3 18.5 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 쟁점 이슈 내용의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=9.643, df=4, P<.05 다음으로 갈등행위자 요인과 갈등관리 결과 간 교차분석결과를 보면, 갈등당 사자의 이전 유사경험의 경우 과거 유사한 갈등관리 경험이 있으면 갈등해결률 이 높은 것으로 분석되었다. 이전 유사경험은 직접적 경험뿐만 아니라 간접적인 경험습득도 중요하다. 이를 위해 모범적이고 성공적인 갈등관리 사례들을 수집 하여 전파 공유하는 노력이 필요하다. <표 4-78> 갈등당사자의 이전 유사경험 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 유 빈도 6 4 7 17 유사경험의 % 35.3 23.5 41.2 100.0 무 빈도 27 29 17 73 유사경험의 % 37.0 39.7 23.3 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 유사경험의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=2.652, df=2, P<.25 정부 사업자 신뢰정도는 신뢰도가 높을수록 갈등해결률이 높아지고, 신뢰도가 낮을수록 갈등이 지속되는 것으로 분석되었다. 31) 그러나 매우 신뢰 의 경우 단 한 건의 사례도 없었고, 신뢰 의 경우에도 3건에 불과하여 신뢰형성이 쉽지 않음을 나타내고 있다. 결과적으로 정부 사업자 신뢰는 갈등해결에 중요한 요소이나 신뢰 감 조성이 어렵고, 그로 인해 갈등진행과정에서 갈등쟁점이나 이슈 자체에 대한 거부감보다는 정부에 대한 불신감 증대로 오히려 갈등이 지속될 수 있다는 것이다. 31) 정부 사업자 신뢰정도에서 매우 신뢰 를 응답한 사례는 없었기 때문에 여기서는 제외한다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 115

<표 4-79> 정부 사업자 신뢰정도와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 매우불신 빈도 16 11 6 33 정부 사업자 신뢰의 % 48.5 33.3 18.2 100.0 불신 빈도 14 15 11 40 정부 사업자신뢰의 % 35.0 37.5 27.5 100.0 보통 빈도 3 7 4 14 정부 사업자 신뢰의 % 21.4 50.0 28.6 100.0 신뢰 빈도 0 0 3 3 정부 사업자 신뢰의 % 0.0 0.0 100.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 정부 사업자 신뢰의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=12.131, df=6, P<.10 마지막으로 환경적요인과 갈등관리 결과 간 교차분석 결과를 보면, 경제적 상 황변화 유무는 대내 외적인 영향으로 경제상황이 악화되는 경우 지역개발사업 추진이 어려워지면서 갈등이 심화되는 것으로 분석되었다. <표 4-80> 경제적 상황변화 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 유 빈도 7 3 0 10 경제적 상황변화의 % 70.0 30.0 0.0 100.0 무 빈도 26 30 24 80 경제적 상황변화의 % 32.5 37.5 30.0 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 경제적 상황변화의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=6.545, df=2, P<.05 정치 사회적 사건 및 압력 유무 역시 경제적 상황변화와 마찬가지로 정치 사 회적 사건 및 압력이 있으면 해당사업의 변경 등으로 인해 갈등이 더욱 심화되고 있는 것으로 분석되었다. 결과적으로 선거공약이나 예상하지 못한 사회적 사건 은 갈등해결에 부정적 영향을 주는 것이나, 예측하기 어렵기 때문에 갈등관리계 획을 유연성 있게 수립하여 대응할 필요가 있다. 116 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-81> 정치 사회적 사건 및 압력 유무와 갈등관리 결과 간 차이검증 결과 구분 갈등지속 부분해결 완전해결 총계 유 빈도 17 13 6 36 정치적사건압력의 % 47.2 36.1 16.7 100.0 무 빈도 16 20 18 54 정치적사건압력의 % 29.6 37.0 33.3 100.0 총계 빈도 33 33 24 90 정치적사건압력의 % 36.7 36.7 26.7 100.0 x²=4.078, df=2, P<.15 교차분석 결과를 종합하면, 갈등당사자가 정부와 정부 간이면서 피해 손실 종 류가 없는 사업은 갈등해결률이 높았고, 반면에 갈등당사자가 지자체와 주민 간 이고 피해 손실 종류가 직접적인 사업이며 갈등쟁점이 환경보다는 경제문제일 때 갈등해결률이 낮은 것으로 나타났다. 갈등관리에 미치는 영향요인별로는 당사자 협상 등 대안적 갈등해결방식의 경 우, 주민참여 수준과 정보공개 수준이 높은 경우, 공공의 대응태도가 적극적인 경우, 정부 사업자 신뢰정도가 높은 경우에 갈등해결률이 높아졌고, 갈등당사자 의 이전 유사경험이 있는 경우에도 갈등해결에 긍정적으로 작용한다는 것을 발 견할 수 있었다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 117

(3) 다항 로짓분석 결과 다항 로짓분석을 위해 먼저 앞서 실시한 빈도분석과 교차분석(카이제곱 검증) 결과 갈등해결에 유의미한 영향을 주는 요인들을 표본추출 하였고, 이들을 갈등 관리 결과와의 인과성 검증을 위한 최종변수로 선정하였다. 이들은 유의수준 15% 이내에서 의미가 있는 항목들로 구성되었다. 다만, 유의수준 15%를 만족하 지는 못하나 25% 범위내에서 갈등관리 결과 중 완전해결을 설명하는데 의미있 는 결과를 도출한다고 판단된 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 와 주민참여 수준 은 다항 로짓분석을 위한 독립변수에 추가하였다. 32) 결과적으로 최종 독립변수는 갈등사례 기본특성의 사업유형, 선호 비선호 여부, 갈등발생시기, 갈등당사자, 갈등쟁점, 피해 손실 종류, 행정적 요인 의 문제(갈등) 해결방식, 주민참여 수준, 정보공개 수준, 공공의 대응태도, 갈등이슈 요인의 사업 추진배경, 환경 문화재 훼손정도, 경제적 효과 범위, 갈등쟁점 이슈의 내용, 갈등행위자 요인의 갈등당사자 이전 유사경험 유무, 정부 사업자 신뢰정도, 환경적 요인의 경제적 상황변화 유무, 정치 사회적 사 건 및 압력 유무 등 총 18개 변수로 구성되었다. 종속변수가 일어날 확률을 측정하는 로짓분석은 변수의 측정수준이 복잡할 경 우 해석과 함의도출이 어려우므로 종속변수와 독립변수의 측정수준을 2~3개로 단순화 시켰다. 또한 독립변수를 갈등사례 특성요인과 갈등관리 영향요인의 두 그룹으로 구분하였다. 종속변수인 갈등지속, 부분해결, 완전해결 중 갈등지 속 을 참조집단(reference group)으로 하고, 갈등지속에서 완전해결이 일어날 확 률과 갈등지속에서 부분해결이 일어날 확률을 계산하였다. 독립변수 역시 앞에 서 살펴본 빈도분석과 교차분석 결과를 토대로 갈등지속에서 갈등해결로 빈도가 높아지는 변인을 참조변인으로 하여 독립변수 한 수준이 올라갈 경우 갈등해결 이 점차적으로 얼마만큼 변하는지를 가늠할 수 있도록 설정하였다. 32) 통계분석에서 유의수준은 표본에서 수집한 통계량의 오차가능성을 의미하는데 일반적 으로 오차범위가 작을수록 신뢰가 높은 통계분석으로 간주한다. 본 연구에서는 갈등관 리결과(갈등완전해결, 갈등부분해결, 갈등지속)와의 인과성, 중요성, 합리성 등을 고려 하여 유의수준 15%범위까지를 표본추출의 기준으로 정하였다. 118 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

아래 <표 4-82>은 다항 로짓분석에 사용한 변수를 종합적으로 정리한 것으로 로짓분석에 들어가기에 앞서 실시한 사전 데이터 구축작업의 결과이다. 구분 변 수 내 용 설 명 종속변수 RESULT 갈등관리 결과 1=갈등지속(4=불완전해결 포함) 2=부분해결(5=갈등종결 포함) 3=완전해결 CATEGORY 사업유형 1=도시 산업단지 2=도시기초시설(군사시설 포함) 3=SOC 자원 NIMBY/PIMPY 선호 비선호 여부 0=없음, 1=선호, 2=비선호 BEGIN 갈등발생시기 1=2002년 이전 2=2003~2007년 독립변수1 갈등사례 3=2008년 이후 기본특성 1=국가-주민 KEY PARTY 갈등당사자 2=지자체-주민 3=정부 간 ISSUE 갈등쟁점 1=경제성 2=환경성 3=입지선호 LOSS 피해 손실 종류 0=없음, 1=간접적, 2=직접적 독립변수2 행정적 요인 갈등이슈 요인 갈등행위자 요인 환경적 요인 <표 4-82> 다항 로짓분석의 사용변수 APPROACH 1=독자적 결정 문제(갈등) 해결방식 2=사법적 판단 3=제3자 개입 등 협상 PARTICIPATION 주민참여 수준 1=낮음, 2=보통, 3=높음 INFORMATION 정보공개 수준 1=낮음, 2=보통, 3=높음 ATTITUDE 공공의 대응태도 수준 1=낮음, 2=보통, 3=높음 BACKGROUND 사업 추진배경 1=정치적, 2=비정치적 DAMAGE 환경 문화재 훼손 유무 0=없음, 1=있음 EFFECT 경제적 효과 범위 1=지역적, 2=광역적 KEY_ISSUE EXPERIMENT TRUST ECONOMIC CHANGE POLITICAL EVENT 갈등쟁점 이슈의 내용 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 정부 사업자 신뢰정도 경제적 상황변화 유무 정치 사회적 사건 압력 유무 1=가치대립 2=이익대립 3=복합대립 0=없음, 1=있음 1=낮음, 2=보통, 3=높음 0=없음, 1=있음 0=없음, 1=있음 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 119

다항 로짓분석 결과를 설명하고 해석하기 위해서는 우도값, 추정계수, 승산비 등을 올바로 이해하는 것이 중요하다. 우선 다항 로짓분석 모형의 설명력이 유의 미한지를 살펴보기 위해 우도비검증(likelihood ratio)을 실시하게 되는데, 여기서 도출된 우도값(-2Log L)은 관측치와 예측확률 사이의 적합성을 의미하고, 우도값 이 작을수록 종속변수의 예측 신뢰성이 높은 것으로 해석된다. 최종적으로 다항 로짓분석 결과의 해석은 독립변수들의 추정계수와 승산비 (odds ratio)를 통해 독립변수가 종속변수에 긍정적 또는 부정적으로 얼마만큼 영 향력이 있는지를 판단하게 된다. 여기서 추정계수는 유의수준이 의미있는 범위 내에 포함된 변수만을 대상으로 하며, 이 연구에서는 유의수준 15% 이내에 포함 된 변수를 해석하였다. 추정계수값은 음(-)의 값과 양(+)의 값으로 표시되는데 음 (-)의 값은 종속변수가 일어날 가능성에 부정적 영향을 미치는 것이고, 양(+)의 값은 긍정적 영향을 미치는 것이다. 승산비(odds ratio)는 어떤 일이 발생할 확률 과 발생하지 않을 확률의 비율(ratio)를 의미하므로 승산비가 1이면 독립적인 것 이고, 1보다 크면 긍정적으로, 그리고 0에서 1사이이면 부정적인 것으로 작용하 는 것이다. 즉, 1을 기준으로 멀리 떨어질수록 효과가 큰 것으로 해석된다. 1 갈등사례 기본특성(독립변수1)과 갈등관리 결과 간의 인과관계 갈등사례 기본특성과 갈등관리 결과 간 다항 로짓분석의 모형적합정도를 확인 하면, 카이제곱값은 63.808로 유의확률 P값이 0.0001보다 작아서 통계적으로 유 의미하고, 우도값(-2Log L)은 절편만 사용하였을 때 값이 166.118인데 독립변수 를 포함시킬 경우 102.309로 감소한다. 따라서 모형이 더 좋아지므로 적합성이 높은 것으로 해석할 수 있다. 갈등관리 결과가 일어날 가능성을 확인하기 위해 추정계수 결과를 살펴보면, 갈등사례 기본특성 중 갈등당사자 변수만 완전해결과 부분해결이 발생할 확률 에 대해 통계적으로 유의수준 10% 이내에서 설명할 수 있었다. 갈등당사자 의 추정계수값은 모두 음(-)의 값을 가지므로 정부와 주민 간 갈등에서 지자체와 주 민 간 또는 정부와 정부 간 갈등으로 전환할 경우 완전해결과 부분해결이 일어날 가능성은 부정적인 방향으로 영향을 미친다고 할 수 있다. 120 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-83> 갈등사례 기본특성의 다항 로짓분석 추정계수 변수 33) 완전해결vs.갈등지속 부분해결vs.갈등지속 상수 0.122-16.552 사업유형(도시 산업단지 도시기초시설) 1.837-1.080 사업유형(도시 산업단지 SOC 자원 이용 개발) 0.983-0.330 선호 비선호 여부(해당없음 선호) -0.374 0.708 선호 비선호 여부(해당없음 비선호) -0.964-1.047 갈등발생시기(2002년 이전 2002~2007년) 0.916 18.272 갈등발생시기(2002년 이전 2008년 이후) 0.951 17.463 갈등당사자(정부-주민 간 지자체-주민 간) -2.292** -1.063 갈등당사자(정부-주민 간 정부 간) -2.189*** -1.926** 주요 갈등쟁점(경제성 환경성) -1.324-0.329 주요 갈등쟁점(경제성 입지선호) -0.208 0.151 피해 손실 종류(없음 간접적) 0.213 1.632 피해 손실 종류(없음 직접적) 0.300 0.852 *P<.15, **P<.10, ***P<.05 N=90, -2Log L = 102.309(P<.0001) 갈등당사자 설명변수가 실제적으로 갈등해결 가능성을 높이는데 어느 정도 영향력을 미치는지를 승산비(odds ratio)로 확인해 보면, 1값 이하로 오히려 갈등 해결 가능성을 낮추는 것으로 나타났다. 앞서 교차분석에서는 정부와 주민 간, 지자체와 주민 간 갈등보다 정부 간 갈등이 완전해결률이 높은 것으로 분석되었 으나, 다른 갈등사례 기본특성 변수들과 함께 분석된 갈등해결 발생확률에 대한 회귀분석 결과는 정부 간 갈등으로 갈등당사자 구조가 변하면 완전해결률이 오 히려 낮아지는 결과를 보이고 있는 것이다. 이는 갈등당사자가가 중앙부처, 시 도 지자체 등 정부 간 갈등당사자로 국한되더라도 갈등이 쉽게 해결되는 것이 아니며, 주민이 포함된 갈등을 조율하고 협상하는 노력만큼 부처 간 또는 지자체 간 갈등해결을 위한 방안 강구도 필요함을 의미한다고 볼 수 있다. 33) 한 수준 또는 다음단계로 전환되는 변수를 설명한다. 피해 손실 종류(없음-간접적)로 표 시한 것은 피해 손실 종류가 없는 경우에서 피해 손실이 간접적으로 나타나는 상태로 전환되는 것을 의미한다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 121

<표 4-84> 갈등사례 기본특성에 대한 갈등해결 수준의 승산비(odds ratio) 변수 완전해결vs.갈등지속 부분해결vs.갈등지속 사업유형(도시 산업단지 도시기초시설) 6.280 0.339 사업유형(도시 산업단지 SOC 자원 이용 개발) 2.673 0.719 선호 비선호 여부(해당없음 선호) 0.688 2.029 선호 비선호 여부(해당없음 비선호) 0.381 0.351 갈등발생시기(2002년 이전 2002~2007년) 2.499 0.000 갈등발생시기(2002년 이전 2008년 이후) 2.589 0.000 갈등당사자(정부-주민 간 지자체-주민 간) 0.101 0.345 갈등당사자(정부-주민 간 정부 간) 0.112 0.146 주요 갈등쟁점(경제성 환경성) 0.266 0.720 주요 갈등쟁점(경제성 유치선호) 1.231 1.163 피해 손실 종류(없음 간접적) 1.237 5.115 피해 손실 종류(없음 직접적) 1.350 2.345 2 갈등관리 영향요인(독립변수2)과 갈등관리 결과 간의 인과관계 갈등관리 영향요인과 갈등관리 결과 간 다항 로짓분석의 모형적합정도를 확인 하면, 카이제곱값은 77.849로 유의확률 P값이 0.0001보다 작아서 통계적으로 유 의미하고, 우도값(-2Log L)은 절편만 사용하였을 때 값이 189.524인데 독립변수 를 포함시킬 경우 111.675로 감소한다. 따라서 모형이 더 좋아지므로 적합성이 높은 것으로 해석이 가능하다. 갈등관리 영향요인의 추정계수 결과를 보면, 갈등지속에서 완전해결 및 갈등 지속에서 부분해결로 발생가능성을 모두 높이는데 긍정적인 영향을 미치는 변수 는 주민참여 수준(하 중), 주민참여 수준(하 상), 정치 사회적 사건 압력 유무(무 유) 이고, 갈등지속에서 부분해결로만 긍정적인 영향을 미치는 변수는 정보공개 수준(하 상), 이전 유사경험(무- ), 정부 사업자 신뢰정도(하 중), 정부 사업자 신뢰정도(하 상) 로 분석되었다. 반면에 통계적으로 유의미 한 변수이나 음(-)의 값을 나타내 부분해결 또는 완전해결이 일어날 가능성에 부 정적 영향을 미치는 변수는 문제(갈등) 해결방식, 공공의 대응태도(하 중), 환경 문화재 훼손유무(무 유), 경제적 효과 범위(광역 지역), 갈등쟁점 이슈 내용(가치적 복합적) 이다. 122 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-85> 갈등관리 영향요인의 다항 로짓분석 추정계수 변수 완전해결vs.갈등지속 부분해결vs.갈등지속 상수 2.395-3.055 문제(갈등) 해결방식(독자적 결정 사법적 판단) -2.343*** -1.456 문제(갈등) 해결방식(독자적 결정 당사자 협상) -3.637*** -0.186 주민참여 수준(하 중) 1.825* 3.233*** 주민참여 수준(하 상) 2.527** 2.889*** 정보공개 수준(하 중) -2.215 2.627* 정보공개 수준(하 상) -0.725 2.983** 공공의 대응태도(하 중) -0.906-4.529*** 공공의 대응태도(하 상) 0.605-2.093 사업 추진배경(정치적 비정치적) -0.149-0.878 환경 문화재 훼손유무(무 유) -0.153-1.497** 경제적 효과 범위(광역적 지역적) -0.394-1.745*** 갈등쟁점 이슈의 내용(가치적 이익적) 1.089-0.677 갈등쟁점 이슈의 내용(가치적 복합적) -0.772-1.597** 갈등당사자 이전 유사경험(무 유) -1.161 1.864** 정부 사업자 신뢰정도(하 중) -17.937 1.231* 정부 사업자 신뢰정도(하 상) -18.796 2.412* 경제적 상황변화 유무(무 유) 18.155 1.428 정치 사회적 사건 및 압력 유무(무 유) 1.972** 1.767*** *P<.15, **P<.10, ***P<.05 N=90, -2Log L = 111.675(P<.0001) 갈등관리 영향요인 중 갈등해결에 긍정적인 영향을 미치는 설명변수의 효과를 판단하기 위해 승산비(odds ratio)를 확인해 보면, 완전해결의 발생확률에 효과가 큰 변수는 주민참여 수준(하 상) 으로 승산비 값이 12.520이고, 다음으로는 정 치 사회적 사건 압력 유무(무 유)가 7.187, 주민참여 수준(하 중) 이 6.206 순 으로 분석되었다. 다만, 정보공개 수준(하 상, 하 중) 은 승산비 값이 1에 가깝 기 때문에 독립적으로 영향을 미치는 변수일 뿐 영향력이 큰 변수는 아니었다. 부분해결의 발생확률에 효과가 큰 변수는 주민참여 수준(하 중) 으로 승산 비 값이 25.351이고, 다음으로는 정보공개 수준(하 상) 19.738, 주민참여 수준 (하 상) 17.966, 정보공개 수준(하 중) 13.835, 정부 사업자 신뢰정도(하 상) 11.151, 이전 유사경험 유무(유 무) 6.448, 정치 사회적 사건 압력 유무(무 유) 5.856, 정부 사업자 신뢰정도(하 중) 3.425순으로 분석되었다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 123

갈등지속에서 완전해결로, 그리고 갈등지속에서 부분해결로의 발생확률을 모 두 높이는데 효과가 있는 변수는 주민참여 수준 으로 참여수준을 한 단계 높일 수록 부분해결률이 최대 25배 34) 정도 높아지고, 완전해결률은 최대 12배 정도 높 아지는 것으로 나타나 갈등해결에 매우 중요한 변수로 분석되었다. 결론적으로 갈등관리 영향요인 중 주민참여 및 정보공개 수준이 포함된 행정 적 요인이 갈등해결에 효과적인 영향을 미치는 요인으로 갈등관리를 위해 가장 중요하게 고려해야 하며, 다음으로는 정부 사업자 신뢰정도와 이전 유사경험 유 무가 포함된 갈등행위자 요인을 중요한 영향요인으로 감안해야 한다는 것이다. <표 4-86> 갈등관리 영향요인에 대한 갈등해결 수준의 승산비(odds ratio) 변수 완전해결vs.갈등지속 부분해결vs.갈등지속 문제(갈등)해결방식(독자적 결정 사법적 판단) 0.096 0.233 문제해결방식(독자적 결정 당사자 협상) 0.026 0.830 주민참여 수준(하 중) 6.206 25.351 주민참여 수준(하 상) 12.520 17.966 정보공개 수준(하 중) 1.109 13.835 정보공개 수준(하 상) 1.484 19.738 공공의 대응태도(하 중) 0.404 0.011 공공의 대응태도(하 상) 1.831 0.123 사업 추진배경(정치 비정치) 0.861 0.416 환경 문화재 훼손유무(무 유) 0.858 0.224 경제적 효과 범위(광역 지역) 0.674 0.175 갈등쟁점 이슈의 내용(가치 이익) 2.973 0.508 갈등쟁점 이슈의 내용(가치 복합) 0.462 0.203 갈등당사자 이전 유사경험(무 유) 0.313 6.448 정부 사업자 신뢰정도(하 중) 0.000 3.425 정부 사업자 신뢰정도(하 상) 0.000 11.151 경제적 상황변화 유무(무 유) 0.000 4.172 정치 사회적 사건 및 압력 유무(무 유) 7.187 5.856 34) 승산비 값은 갈등지속이 부분해결과 완전해결로 전환될 확률을 의미한다. 여기서 승산 비 값은 25.351이고 이는 갈등지속이 부분해결로 전환될 확률이 25.351배 높아지는 효 과가 있는 것이다. 124 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

3) 분석결과 종합 분석결과를 종합하면 행정적 요인, 갈등이슈 요인, 갈등행위자 요인, 환경적 요인 중 특히 행정적 요인이 지역개발사업을 둘러싼 공공의 갈등관리 결과에 영 향을 크게 미치는 것으로 분석되었다. 특히, 지역개발사업을 추진하는 데 있어서 구상이나 계획단계에서 주민참여나 정보공개가 어느 정도 보장되었는지, 갈등과 정에서 불거진 정부에 대한 불신이 가중되지는 않았는지 등이 갈등관리 결과를 결정짓는 중요변수로 작용하고 있는 것으로 나타났다. 갈등관리 차원에서 갈등해결에 가장 영향력 있는 변수로 분석된 요인은 다음 과 같다. 첫째, 주민참여 수준 으로 참여수준이 높아질수록 갈등해결에 긍정적 으로 작용하고 있었다. 따라서 갈등관리자인 정부는 주민 또는 갈등당사자의 참 여가 보장되고 활성화 될 수 있도록 다양한 수단을 마련하고 시스템을 구축할 필요가 있으며, 주민이 실질적으로 참여할 수 있도록 의사결정과정에 자유로운 의견개진 기회를 제공하고 반영여부가 확인될 수 있도록 할 필요가 있다. 둘째, 정보공개 수준 과 정부 사업자 신뢰정도 도 높아질수록 갈등해결에 긍 정적으로 작용하고 있었다. 특히 정보공개 수준 을 높이기 위해서 갈등관리자는 정보공개의 중요성을 인식하고 갈등당사자들에게 관련정보를 투명하게 제공해 야만 하며, 단순한 질의-응답식의 형식적인 대응이 아니라 적극적이고 합리적 대 안제시로 신뢰성을 회복하도록 노력해야 할 것이다. 셋째, 갈등당사자의 이전 유사경험 유무 도 갈등해결률을 높이는 변수로 나타 났다, 따라서 갈등이해당사자가 과거 유사사업 갈등경험을 통해 어떻게 대응해 야만 하는지, 어떤 결과가 발생할 것인지 등을 습득하는 것이 중요하며, 직접적 경험이 아니더라도 다른 지역 갈등해결 경험을 간접적으로 체득할 수 있도록 관 련사항에 대한 사례 축적과 매뉴얼화 작업이 필요할 것이다. 다만 정치 사회적 사건 및 압력 유무 의 경우, 갈등해결률을 높이는데 효과가 있는 변수이지만, 갈등관리 결과와의 교차분석을 통해서는 오히려 갈등을 지속 시키는 변수로 나타났기 때문에 이에 대한 해석에 유의할 필요가 있다. 최근들 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 125

어, 국책 및 지역개발사업 남발과 지역 간 과도한 유치경쟁으로 갈등이 심화되고 있다는 점을 감안하면, 정치인이나 정책결정자들은 선심성 개발공약과 포크배럴 식(pork barrel) 사업쟁탈을 지양하고, 합리적 기준과 절차에 의한 지역개발사업을 발굴 제안하겠다는 인식의 전환도 필요하다. 결국, 지역개발사업 관련 갈등해결 수준은 사업 그 자체 보다는 갈등당사자이 자 사업주체인 정부가 어떻게 대처하느냐에 따라 크게 달라질 것으로 예상되며, 따라서 공공의 갈등관리 시스템 구축과 실질적인 활용이 중요한 정책과제라고 할 수 있겠다. 126 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

6. 분석결과 검증을 위한 사례분석 앞서 살펴본 계량분석 결과는 지역개발사업에 있어서 공공의 갈등관리 결과에 영향을 미치는 중요요인과 그 영향력을 보여주고 있다. 이제 중요요인(주민참여 수준, 정보공개 수준, 갈등당사자의 이전 유사경험 유무, 정부 사업자 신뢰정도, 정치 사회적 사건 및 압력 유무 등)이 실제 갈등관리 결과에 영향을 미친 사례를 대상으로 해당요인의 작동과정을 살펴볼 필요가 있다. 이를 위해 여기서는 두 가지 갈등사례, 즉 갈등해결 성공사례로서 아시아문화 전당 내 구( 舊 ) 전남도청(별관) 보존갈등 과 갈등해결 실패사례로서 용인 경전철 준공 및 개통갈등 을 중심으로 사례분석을 수행하였다. 두 개 갈등사례를 대상으 로 한 분석은 이 연구의 핵심부분은 아니나, 계량분석 결과를 뒷받침함으로써 중 요요인의 설명력을 높여줄 것이며, 궁극적으로는 실속 있는 정책적 제안을 이끌 어 내는 데에 활용될 수 있을 것이다. 1) 갈등해결 성공사례 : 아시아문화전당 내 구( 舊 )전남도청 별관 보존갈등 (1) 갈등의 진행경위 참여정부 선거공약으로 논의된 광주문화수도 육성사업은 2004~2023년 간 5조 3천억 원이 투입되는 국가사업이다. 이 사업은 국립아시아문화전당 건립, 문화적 도시환경 조성, 예술진흥 및 문화 관광산업 육성, 문화교류도시 역량 및 위상 강 화 등 4대 핵심추진사업으로 구성된다. 이 중 아시아 문화교류의 거점시설로서의 국립아시아문화전당은 민주평화교 류원, 아시아문화정보원, 아시아예술극장, 어린이문화원, 문화창조원 등 5대 핵 심시설을 포함하고 있는데, 건립 및 운영 소요비용이 1조 9천억 원에 정도에 이 르며, 2004년에 착수되어 2014년 개관을 목표로 하고 있다. 그 동안 광주아시아문화중심도시 육성을 위한 역점사업으로서의 국립아시아 문화전당 건립과 관련해 크게 세 차례의 갈등이 있었다. 그 첫 번째가 2004년의 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 127

아시아문화전당 부지선정과 관련된 갈등이다. 도시외곽에 조성하는 것이 경제적 으로 유리하다는 광주시와 도청 이전으로 인한 공동화현상에 적극 대응하기 위 해서는 구( 舊 ) 전남도청 부지를 활용해야 한다는 도청주변 지역민들과의 대립으 로, 아시아문화중심도시 조성위원회에서 문화전당의 입지를 구( 舊 ) 전남도청 일 원으로 결정하면서 갈등은 종결되었다. 두 번째 갈등은 국립아시아문화전당 국제건축설계공모 당선작( 빛의숲 )을 둘 러싼 대립이었다. 2005년 12월부터 2007년까지 이어진 이번 갈등은 국제적인 랜 드마크로서의 역할을 할 수 없는 설계안은 변경해야 한다는 광주시 및 구( 舊 ) 전 남도청 주변지역 주민들의 주장과 신축시설은 지하로 배치하고 지상은 공원화함 으로써 환경성과 공용성 모두를 만족하는 당선 설계안에 찬성하는 건축전문가 및 환경단체들과의 대립으로, 여러 차례의 공청회, 국제회의 등을 거쳐 2007년 당선 설계안이 포함된 종합계획안을 확정하면서 갈등이 일단락되었다. 세 번째 갈등이 바로 아시아문화전당 내 구( 舊 ) 전남도청(별관) 보존을 둘러싼 갈등이다. 2008년 6월 국립아시아문화전당 기공식이 거행됨과 동시에 5.18관련 시민단체의 구( 舊 ) 전남도청 별관 철거반대 천막농성을 시작하면서 또 다른 갈등 국면을 맞은 것이다. 기존 설계안대 로 철거하겠다는 문화체육관광부와 역사적 의미 때문에 보존해야 한다는 시민단체들 간의 대립으로, 수 차례 에 걸친 중재노력에 힘입어 2008년 12월 부분보존 중재안 에 합의하면 서 갈등상황이 종료되었다. <그림 4-3> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존을 위한 농성현장 부분 보존 중재안에 의하면, 도청별관 54m중 30m는 존치하고, 나머지 24m에 대해서는 강구조물을 덧붙여 별관 전체의 형태를 유지시키게 된다. 여전히 일부 시민단체에서는 안전성이 미흡한 전남도청 별관의 완전존치를 주장하고 있으나, 2010년 갈등타결 이후 건립공사가 한창 진행되고 있으며, 지금은 지속적인 운영 및 관리에 관한 논의가 이루어지고 있다. 128 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

<표 4-87> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존갈등 진행경위 2002. 12 : 16대 노무현 대통령 후보 광주문화수도 육성 선거공약 2004. 9 : 국립아시아문화전당 예정부지 구( 舊 )전남도청일원으로 확정 2005. 12 : 국립아시아문화전당 국제건축설계 당선작 발표 빛의숲 (7개 존치 : 구( 舊 )전남도청본관, 회의실, 경찰청본관과 민원실, 상무관, 5.18 민주광장 및 분수대) 2006. 9 : 아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법 제정 2007. 5 : 아시아문화중심도시추진단 설립 2007. 10 : 아시아문화중심도시 조성 종합계획 확정(도청별관 철거) 2008. 6 : 국립아시아문화전당 기공식 2008. 6 : 전남도청 별관 원형보존을 위한 공동대책위원회 천막농성 2008. 12 : 국립아시아문화전당 건립공사 중단 2009. 2 : 공대위 천막농성 해제 2009. 2 : 국립아시아문화전당 건립공사 재개 2009. 2 : 5.18민주화운동부상자회, 5.18민주유공자유족회는 공대위 탈퇴후 천막농성 2009. 6 : 광주시장, 시의회의장, 국회의원으로 구성된 10인대책위원회 결성 2009. 6 : 농성 해제-5.18사적지 원형보존을 위한 광주전남시도민대책위원회에 권한 위임 (별관보존방안 중 게이트안(오월의 문)을 대책위원회 제안) 2009. 9 : 문화체육관광부, 10인대책위원회와 도청별관 부분보존 합의 2010. 1 : 도청별관 정밀안전진단 광주설명회 개최 (구조적 문제로 게이트안 수용 어려움 3, 4층 철콘 부식 등 안전진단결과 E'(불량)판정) 2010. 6 : 문화전당 인근 지하상가 지반일부붕괴로 도청별관 보존방식 발표 연기 2010. 7 : 아사아문화중심도시조성위원회 개최 및 발표(전체 54m 중 30m 보존) 2010. 10 : 10인대책위원회 수정제안 3개 층을 헐어내고 4층을 연결통로로 활용 2010. 12 : 광주전남진보연대 원형보존 주장 2010. 12 : 문화체육관광부, 최종안 철거 24m를 강구조물을 덧붙여 별관 형태 유지 2010. 12 : 광주광역시, 광주동구의회, 10인대책위원회가 문화체육관광부안 수용 입장 2011. 1 : 국립아시아문화전당 보존건물 리모델링 등 연구용역 수행 중 (2) 갈등주체 및 쟁점 아시아문화전당 내 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존을 둘러싼 주요 갈등주체는 크게 철거 주장측과 보존 주장측으로 대별된다. 먼저, 철거 주장측은 문화체육관광부 아시아문화중심도시추진단, 광주전남행복발전소, 광주전남문화연대 등으로 이 루어진다. 보존주장측은 다시 부분보존 주장측과 원형보존 주장측으로 나뉘는데, 전자는 옛 전남도청 보존을 위한 공동대책위원회, 광주전남대학교수 45인 등으 로, 후자는 5.18민주화운동부상자회, 5.18민주유공자유족회, 광주 전남 진보연대, 5.18사적지 원형보존을 위한 광주 전남시 도민대책위원회 등으로 구성된다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 129

구( 舊 ) 전남도청 별관의 철거를 주장하는 문화체육관광부 등은 2006년에 이미 당선작에 대한 설명회를 개최하였고, 당시 5월단체들도 공식적으로 수용입장을 표명했음을 강조하면서, 설계안 변경으로 인한 공사 지연과 사업비 증가 등을 우 려했다. 반면, 원형보존을 주장하는 다수의 시민단체들은 2006년 당시 설계안에 표현된 해당별관을 도의회 부속건물로 이해했기 때문에 수용한 것이지 문제의 건 물이 구( 舊 ) 전남도청 별관인 것을 알았더라면 절대로 수용하지 않았을 것이라고 주장하였다. 즉, 문제가 된 해당건물은 5.18 민주항쟁을 기념하는 중요한 곳으로 보존이 당연하다는 입장이었다. 이에 아시아문화중심도시추진단은 반대측을 상 대로 공사방해금지 가처분신청을 법원에 신청하여 위법성을 판시 받았으나, 천막 농성은 계속되고 있어 강제 농성해제시 물리적 충돌이 예상되는 상황이었다. 양측의 날선 대립을 중재하기 위하여 2009년 2월에 광주시장, 광주시의회의장, 국회의원이 참여하는 10인대책위원회 가 결성되었고, 정부측과 5월단체 간 의견 을 충분히 수렴해 합리적인 중재안을 도출하기 위해 노력하였다. 5.18 등 5월단 체와 시민단체를 포함한 시도민대책위원회는 게이트안(오월의 문)을 다수안으 로, 1/3 존치안을 소수안으로 합의하고 10인대책위원회에 전달하였고, 문화체육 관광부도 시설 안전진단결과 철거가 적합하지만 큰 틀에서 지역정서와 합의정신 에 따라 보수 보강하는 별관 부분존치 설계안을 제시했고 광주시와 광주동구가 수용입장을 발표하면서 갈등은 일단락되었다. (3) 갈등관리 측면에서의 주요 특징 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존갈등은 다양한 의견 개진과 중재 및 의사결정 반영 노력을 통해 갈등상황이 성공적으로 마무리 된 대표적인 사례이다. 이해관계자들이 해당사업 입지선정에서부터 설계 및 계획에 이르는 사업추진 과정에 지속적으로 개입하였고, 사업주체도 공사기간 연장을 감수하면서도 당초 설계안을 변경하는 등 반대주장을 최대한 수용하려고 노력하였다. 범시민단체 연석회의를 통해 합리적인 합의를 도출하고 있는데 광주시민단체협의회, 광주문 화도시협의회, 광주전남여성단체연합, 광주전남진보연대, 문화중심도시조성광주 130 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

동구비상대책위원회, 한국민족예술인총연합광주시지회, (사)시민문화회의, 한국 예술인총연합광주시지회, (재)5.18기념재단 등 9개 시민사회단체가 9차례에 걸쳐 현안을 논의하였다. 범시민단체 연석회의에서 제안한 수정안(부분보존안)은 10 인대책위원회를 통해 문화체육관광부에 전달하고 다시 또 논의하는 수차례 과정 을 거쳐 최종 중재안이 결정된 것이다. <표 4-88> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존관련 이해관계자들의 협의과정 2006.9.26 5.18 관련단체, 구( 舊 ) 도청별관 철거를 전제로 5ㆍ18공간 활용 제안 2009.6.29 시민사회단체(원탁회의)에서 게이트안 은 다수안, 1/3이상 존치안 은 소 수안으로 합의하고 10인대책위원회에 합의사항 위임 2009.7.14 10인대책위원회는 게이트안 과 1/3존치안 을 정부에 제시 2009.9.22 문화체육관광부 장관과 10인대책위원회는 구( 舊 ) 전남도청별관 부분보존에 합의 2010. 7.21 별관 보존방안 시민사회단체 대표 면담 2010. 7.23 5.18관련 3단체, 시도민공동대책위원회 간담회 2010. 7.27 5.18단체, 시도민대책위원회 대표 간담회 2010. 7.30~8.3 광주 지역주민 및 사회단체 대표 등 의견 수렴(광주시장) 2010.10. 5 신임 광주시장, 시민단체의 별관보존 요구1안을 정부에 건의 이 과정에서 관련정보를 제공하는 다양한 방안강구로 사업에 대한 이해를 증 진시켰다. 예를 들면, 아시아문화중심도시 홈페이지(http://www.cct.go.kr/)는 별도 의 도청별관 논의 과정란 을 개설하여 다양한 목소리와 용역 및 정책 연구자료 를 게재했고, 국제건축설계공모제 당선작 설명회 10회, 공청회 2회, 구조진단결 과 설명회 등 사안별로 지역주민들과의 대화 및 의견개진 기회를 제공하였다. <표 4-89> 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존관련 정보공개과정 2005.12~ 문화전당 설계 당선작에 대한 언론보도 및 시민대상 설명회 개최 2006.1 당선작 설계 설명회(10회) 5.18 관련단체 명의로 보존건물 활용에 대 2006.2.20 한 추진기획단 입장을 확인 요청해 온 공문 서 발송 특별법 절차에 따른 전 국민 대상 공청회(2 2007.8 회)를 통해 종합계획 확정 2009.11~12 별관 정밀안전진단 및 지반조사 용역 시행 결과, 최하등급인 E등급으로 판정 2010. 1. 7 별관 안전진단 용역결과의 지역설명회 개최 2010. 7.12 별관 보존방안을 광주시장에게 설명 별관 논의과정을 소개하는 홈페이지 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 131

계량분석 결과, 갈등해결률을 높이는 주요 영향요인들로 주민참여 수준, 정보공개 수준, 정부 사업자 신뢰정도, 정치적 사건 압력 유무 등인 것으로 나타났다. 이러한 요 인들이 구( 舊 ) 전남도청 별관 보존 갈등사례에서 작용하였는지 살펴보면 다음과 같다. 먼저 사업주체측에서는 설계안 변경 등으로 공사기간이 연기되는 부정적 영향 을 감수하면서도 협의를 통해 지속적으로 주민이 제안한 수정안을 반영하려고 노력하는 등 주민참여 수준이 비교적 높은 사례이다. 정보공개 측면에서도 사업 주체가 홈페이지 게재, 추가적 용역수행, 설명회 등을 통해 갈등당사자에게 필요 한 정보를 충분히 제공한 사례라고 볼 수 있다. 반면, 주민참여 수준과 정보공개 수준과는 달리 정부 사업자 신뢰정도는 그다 지 높지 않았던 사례라고 할 수 있다. 한국구조안전기술원에 의뢰한 별관건물 안 전진단결과 보강 자체가 불가능한 불량판정으로 나왔음에도 불구하고, 이에 불 복하고 시민단체들이 정부로 하여금 보수 및 보강대책을 제시하고 보존하기로 한 정부약속을 지킬 것을 주장하고 있는데, 이는 공식적인 조사결과에 대한 불신 에서 비롯된 것이라고 해석할 수 있다. 계량분석 결과와 무관하게 특이할 만한 점은, 지역리더들로 구성된 10인대책 위원회 의 중재역할이다. 대책위는 사업주체측과 시민단체측의 의견을 듣고 연 결하는 가교역할에 충실하면서 결과적으로는 절충안(부분보존안)을 마련하여 합 의를 이끌어내는데 정치적 역량을 발휘하였다. 2) 갈등해결 실패사례 : 용인 경전철 준공 및 개통갈등 (1) 갈등 진행경위 용인 경전철사업은 용인시 기흥구 구갈역과 처인구 전대역 간 18.4km를 잇는 사 업으로, 1997년 SOC 민간투자사업으로 지정된 이래 2001년 건설교통부의 용인경량 전철 건설계획 확정을 거쳐 2005년 11월 착공하였다. 민자 6,354억원, 국비 1,313억 원, 시비 1,248억원, 각종 부담금 1,146억원, 도비 66억원 등 총 1조 127억원이 투입 될 예정으로 용인시와 용인경전철(주)가 공동으로 추진하되, 용인경전철(주)가 총 132 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

사업비의 59%를 지불하는 대신 30년 간 관리운영권을 받는 수익형민자사업(Build-Transfer-Operate, BTO)이다. 용인 경전철과 관련한 갈등이슈는 시기에 따라 크 게 두 가지로 나누어진다. 먼저, 2004년부터 2008년 10월까지 갈등으로 분당선 및 경량전철 환승역사 건 립부지에 위치한 네덜란드계 백신회사(베르나사) 공 장건물 3동 이전 문제와 관련된 것이다. 땅주인인 녹 십자와 임차인인 베르나사, 용인시 간 중재와 조율을 통해 이전에 합의함으로써 갈등상황이 종결되었다. 사업이 추진되던 중 2009년 1월 19일, 수요예측 과 다를 들어 용인시는 용인경전철(주)와의 BTO 투자협 <그림 4-4> 용인경전철 (Ever Line) 모습 약을 변경하면서 최소운임수입보장비율(Minimum Revenue Guarantee, MRG)을 최초 90%에서 79.9%로 낮춰 재협약을 체결하기에 이른다. 용인시 입장에서는 수요 미충족시 적자 지원이 가장 큰 부담으로 작용했기 때문이다. 그러나 용인시가 사 업시행사에게 변경협약에 대한 자금재조달계획을 요구한 것에 대해 용인경전철 (주)가 이를 이행하지 않으면서 갈등이 점차 심화되었다. 결국 MRG 비율을 놓고 벌이는 용인시와 사업시행자 간 대립이 심화된 것이다. 양측의 갈등으로 인해 2010년 6월 공사가 마무리되고 시운전까지 끝난 경전철 의 개통과 운행은 중단되어 있는 상태이다. 용인시는 소음대책과 탑승시스템 미 비, 차량부품의 법정부품 미사용, 자금 재조달계획 및 수도권환승할인시스템 구 축 이행을 이유로 개통을 미루고 있고, 이에 2011년 1월과 2월 용인경전철(주)은 사업해지 통보와 함께 국제중재법원에 소송을 제기하였다. 용인 경전철사업의 경우 외국자본이 투입되었기 때문에 주무관청이든 사업시행자든 어느 한 쪽이 사업해지를 할 경우 국제법원의 중재절차를 거쳐야 하기 때문이다. 2011년 10월 11일, 국제상공회의소(ICC) 산하 국제중재법원은 용인시에게 용인경전철(주)에 우선 5,159억원을 지급하라는 1단계 판결을 내렸다. 2011년 현재, 용인시의회는 의회대로 전 용인시시장 등 관련자를 상대로 교통수요 부풀리기, 사업비 횡령, 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 133

공직자 이권개입에 대해 검찰수사를 의뢰 중이어서 상황해결이 어려워 보인다. <표 4-90> 용인 경전철 준공 및 개통갈등 진행경위 1996 : 용인 경전철 사업타당성 검토 시작 2000. 7 : 용인시, 건설교통부에 경전철 건설사업 건의 2003 : 용인 경전철 수요예측을 위한 용역 실시 2004. 7 : 캐나다 봄바르디어컨소시엄과 계약 체결 2005. 11 : 용인 경전철 착공 2009 : 용인시, 용인경전철(주)와 실시계획 협약서 변경 2010. 6 : 용인 경전철 완공 및 시운전 2010. 7 : 용인시, 경전철 개통시기 연기 발표 2010. 12 : 용인경전철(주), 수원지법에 용인시를 상대로 소송 제기 (한 경전철 준공 확인거부 취소를 청구하는 가처분신청서 제출) 2011. 1 : 용인경전철(주), 용인시에 실시협약 해지 통보 2011. 2 : 용인경전철(주), 국제중재 신청 2011. 3 : 용인시의회, 경전철 특위 구성 2011. 5 : 경전철 특위, 용인시 전 시장 및 전 시의회 의장 소환 조사 2011. 9 : 용인시의회, 경전철 검찰수사 의뢰 2011. 10 : 국제중재법원, 1단계 판결 (용인시에게 용인경전철(주)에게 우선 5,159억원을 지급하라고 판결) (2) 갈등주체 및 쟁점 용인 경전철 준공 및 개통과 관련된 갈등은 크게 개통 운행연기 입장측과 즉 시개통 운행 입장측의 대립이다. 먼저 개통 운행연기 입장측은 경전철범시민비 상대책위원회를 포함하는 용인시로 운영수익 보장협약서 상의 운영수입보장률 (MRG) 변경을 요구하면서 일부구간 소음 기준치 초과 및 탑승시스템 미비, 교각 균열 등 각종 시설물 하자개선과 시민 승차안전대책 마련 없이 준공허가는 불가 하다고 주장하고 있다. 반면, 즉시개통 운행 입장측인 용경전철(주)(대림산업, 한일건설, 고려개발, 교 보생명보험, 대한생명보험, 한국교직원공제회, 삼성생명보험, 대한지방행정공제 회 등의 컨소시엄)는 용인시가 최소운임수입보장금을 피하려고 개통을 지연하면 서 시설물 인수 의무이행을 하지 않아 매월 수십억원의 손실이 발생한다고 주장 하고 있다. 요약하면, 표면적인 이유를 떠나서 실질적으로는 이용객 수요예측 착 오와 적자운행시 운임 손실보전이 갈등의 핵심이슈로 보인다. 134 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

(3) 갈등관리 측면에서의 주요 특징 앞서 언급한 바와 같이, 계량분석 결과는 주민참여 수준, 정보공개 수준, 정부 사업자 신뢰정도, 정치적 사건 압력 등이 갈등해결률을 높이는 중요한 영향요인 이라는 것을 보여주고 있다. 그러나 용인 경전철 준공 및 개통과 관련된 갈등사 례에서는 이 요인들 대부분이 제대로 지켜지지 못하였고, 급기야는 국제법원에 중재를 신청하고 검찰수사를 의뢰하는 상황에까지 이르게 되었다. 우선, 본 갈등사례는 관련정보를 제대로 제공받지 못한 중재자의 역할이 크게 제약을 받을 수밖에 없음을 잘 보여주고 있다. 경기도 용인시의회가 경전철 개통 지연의 원인과 책임(특히 과다한 수요예측 문제점)을 따지기 위해 시의원 14인으 로 구성된 용인경전철조사특별위원회 를 조직하고 활동을 시작했으나, 심지어 용인시 집행부로부터 관련자료를 제대로 제공받지 못했다는 것이다. 이러한 상 황은 정보공개를 하면 비밀유지사항에 걸린다고 변명을 하거나 재판에 악영향 을 주기 때문에 문제가 있다는 식의 발언으로 본질을 왜곡하고 있다 는 용인시 의회 의장의 발언으로 정보공개 수준을 짐작할 수 있었다. 또한, 민선 지자체 단체장 교체라는 정치적 사건으로 인해 사업추진의 일관성 이 결여되면서 갈등이 심화된 대표적인 사례라고 볼 수 있다. 2010년 6.2 지방선 거에서 용인 경전철사업 철회를 공약으로 내세운 시장이 당선되면서 완공단계의 지역사업이 중단될 위기에 처한 것이었다. 같은 시기에 의정부시장도 70% 공정 이 진행된 경전철사업에 대한 재검토 의지를 밝혔고, 김포시장도 전임시장이 추 진한 경전철사업을 전면 중단하고 선거공약인 서울지하철 9호선 김포 연장을 추 진한다고 밝혔는데, 지자체 단체장 교체가 사업 중단으로 이어진 대표적 예들이 다. 이러한 사태는 그동안 친환경적이고 효율적인 교통수단으로 각광받던 경전 철이 수익 등 경제성 측면에서 불리한 수단으로 결국 지자체 재원부담만 가중시 킬 것이라는 사회분위기가 조성되면서 자연스럽게 경전철사업을 추진하고 있거 나 계획 중인 타 지자체들이 사업을 중단한데 기인한다. 더구나, 민선5기 지방자 치단체가 출범하면서 지방정부의 권력중심이 민주당으로 바뀌었고, 이들이 정부 가 추진 중인 경전철사업에 대해 전면 재검토를 요구하고 나서고 있는 상태이다. 제4장 공공 갈등관리 결과에 미치는 영향요인 분석 135

용인 경전철 관련 갈등상황을 악화시킨 가장 중요한 요인은 바로 갈등당사자 간 책임공방과 사업주체 간 불신팽배일 것이다. 용인시는 용인경전철(주)와의 협 약에 따라 이용자 수가 적을 경우 운영수익을 시가 보전해 줘야 하는데, 결국 초 기 수요예측 과다로 적자운영이 불가피해 진 것이다. 이에 시는 수익보전 기준을 조정해야겠다는 입장인 반면, 시행사는 개통이 자꾸 지연되면서 손해만 늘어날 것이라고 주장해 왔다. 결국, 갈등당사자들이 서로 책임을 떠넘기면서 1조원이 넘 게 투입된 국내 최초의 경전철이 개통도 못 해보고 중단되는 위기에 처하게 된 것으 로 국제중재법원은 손해에 대한 5,159억원을 민간사업자에 지급하라는 중재를 하였 고, 용인시는 지방채 발행이나 시청 매각 등 극단의 대안까지 고민 중이다. 더구나, 용인시의회는 전 시장 등 관련자를 상대로 교통수요를 과다하게 예측하고 부실하게 사업타당성 조사를 수행한 것에 대한 책임소지를 물어 검찰수사를 의뢰하였다. 3) 정책적 시사점 아시아문화전당 내 舊 전남도청 별관 보존갈등은 갈등해결 성공사례로 비록 갈 등예방차원에서 초기 사업구상과 계획안 수립시 이해관계자의 의사결정참여를 보장한 사례는 아니지만, 갈등이 일단 불거졌을 때 공공은 보다 적극적인 자세로 반대주장을 듣고 중요사안을 의사결정에 반영했으며, 다양한 수단을 통해 사업 에 대한 상호 이해증진에 노력함으로써 갈등을 해결한 사례이다. 또한, 용인 경전 철 준공 및 개통을 둘러싼 갈등은 갈등해결 실패사례로 공공이 교통수요 예측을 잘 못하고 주변지자체 유사경험과 관련사업에 대한 사회 경제적 여건변화가 갈등을 유발시킨 동시에 지방선거라는 정치적 이벤트의 영향, 피해와 손실에 대한 첨예한 대립과 당사자 간 불신으로 결국 국제중재법원까지 가게 된 사례이다. 이들 갈등관리 성공 실패사례를 통해 의견수렴과 주민참여 반영이 갈등해결에 중요한 요인임으로 적극적으로 대응하는 자세가 필요하고, 정치 사회적 여건변화가 긍정적 갈등해결이 아닌 부정적 갈등지속을 유발할 수 있으므로 사업추진시 미리 예측하고, 유연하게 대응할 수 있도록 사전에 준비하는 노력이 필요하다. 136 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구

5 C H A P T E R 5 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안 지역개발사업 관련 갈등을 보다 효과적이고 합리적으로 관리하기 위해 공공 갈등관리 에 영향을 미치는 요인들과 공공의 갈등관리 결과 간 인과성을 규명한 계량분석 결과 를 갈등관리 정책에 접목이 가능한지 살펴보고, 실제 갈등관리를 위한 제도적 차원과 운영하는 현장에서 갈등해결에 영향을 미치는 갈등요인들의 의미를 파악한다. 그리고 이러한 시사점을 갈등관리에 어떻게 적용하여 활용할 수 있는지를 최종적으로 제시하 여 정책적 개선방안을 마련한다. 1. 기본방향 기존 연구들은 우리나라 공공의 갈등관리가 제도적 기반, 운영, 평가 환류 등 의 측면에서 문제점이 있음을 보여주고 있다. 본 연구에서의 분석결과도 제도적 측면에서의 한계뿐만 아니라, 제도 운영의 문제, 운영자의 역량 부족, 갈등을 부 정적으로만 인식하고 대응하려는 전반적인 분위기 등이 우리나라 공공의 갈등해 결 수준결정에 복합적으로 작용하고 있음을 보여준다. 따라서 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안을 4가지 차원, 즉 제도적 차원과 운영적 차원, 역량제고 차원, 사회문화적 차원에서 제시하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 이 연구에서의 분석이 갈등관리에 관한 제도적 측 면과 운영적 측면에 초점을 두고 있다는 점을 감안하고, 분석결과와의 논리적 연 계성을 제고하며, 연구결과를 활용할 정책담당자에게 보다 실질적인 개선방안을 제5장 공공 갈등관리의 실효성 제고를 위한 정책적 개선방안 137

제공한다는 차원에서 제도와 운영을 중심으로 개선방안을 제시한다. 제도와 운 영은 실제 상호 보완적으로 작동한다는 것은 주지의 사실이다. 35) <그림 5-1> 정책적 개선방안 제시의 기본방향 2. 정책적 개선방안 1) 갈등의 사전예방을 위한 공공참여 확대 (1) 필요성 및 과제의 도출 계량분석 결과는 주민참여 수준이 높아질수록 그렇지 않은 경우보다 갈등해결 가능성이 높아진다는 것을 보여주고 있다. 주민참여 수준 과 갈등관리 결과 와 의 차이검증 결과, 참여수준이 매우 높은 경우 완전해결률이 40%인 반면, 매우 낮은 경우 6.7%에 불과한 것으로 나타났고, 주민참여 수준 과 갈등관리 결과 와 의 로짓분석 결과도 참여수준을 한 단계씩 높일수록 갈등의 완전해결 가능성이 10배 이상으로 크게 증가하고 있음을 보여주고 있다. 이는 형식적으로 주민 또는 이해당사자를 참여시키거나 이미 갈등이 발생 또 는 악화된 후 참여제도를 활용하는 것은 갈등해결 수준을 높이는데 크게 기여하 지 못한다는 것으로 해석될 수 있다. 그 동안 갈등발생의 원인 자체가 절차적 합 35) 임동진 김재일, 2010, 중앙정부의 공공갈등관리 실태분석 및 효과적인 갈등관리방안 연 구, 한국행정연구원을 참고하였다. 138 공정사회를 향한 지역개발사업 갈등관리 실태평가 및 실효성 제고방안 연구