일본산 수산물에 대한 잠정적 수입금지 조치의 쟁점과 정책과제

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1 정책보고서 Vol. 37 일본산수산물에대한잠정적 수입금지조치의쟁점과정책과제 정민정 ( 외교안보팀입법조사관 ) 장영주 ( 산업자원팀입법조사관 )

2 동보고서는아래와같은절차와외부전문가의자문을거쳐작성되었습니다. 구분 주제선정 내용 초고작성기간 ~ 초안검토 실무위원회검토 외교안보팀오명호팀장 2014 년 12 월 1 일 ( 목 ) 오후 2 시 - 실무위원 : 문병철정치행정조사실장김영일, 박종화, 이상팔팀장 외부전문가자문 에자문을거침 간행물심의위원회의결 2015 년 4 월 30 일 ( 금 ) 2 시 - 위원장 : 임성호국회입법조사처장 - 위원 : 문병철정치행정조사실장김기흥경제산업조사실장이인섭사회문화조사실장박출해기획관리관이현출정치행정조사심의관

3 요 약 2011년 3월 11일일본에서발생한대지진이초래한원자력발전소의방사능유출사고가발생한지 4년여의시간이지난지금도일본산수산물의안전에대한국민의우려는여전히높다. 정부는일본원전사고직후일본산수산물뿐만아니라국내산까지도방사능검사를확대하고, 식품중방사성물질의허용기준을강화하였다. 그럼에도불구하고국민들의일본산수산물수입금지에대한요구가끊이지않고계속되자 2013년 9월 6일정부는당정협의의형태로후쿠시마현인근 8개현의일본산수산물에대해서잠정적수입금지조치를내린바있다. 그런데한국정부가 2014년 9월에이조치의해제여부를검토하는민간전문가위원회를구성한다고언급하고, 2015년 5월 21일일본정부가세계무역기구 (WTO) 에제소한사실이알려지면서다시한번일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의귀추에국민들의관심이모이고있다. 최근한국농촌경제연구원이발표한자료에따르면 2013년 9월 6일의조치에도불구하고 2014년 1월기준국내수산물소비량과신뢰도는일본의원전사고직후보다낮아진결과를보였고, 통계청의가계동향조사에서도사고전인 2010년과비교해볼때사고후인 2013년에가계식품비지출액에서수산물지출액이차지하는비율이현저히낮아졌다고한다. 그리고국민들은식품안전을식품구매의가장우선시되는요인으로인식하고있으며, 특히식품의방사능오염에대한불안감때문에수산물구매의사는여전히낮은것으로나타나고있어일본산수산물의잠정적수입금지조치의해제여부에관한결정은시기적으로신중할필요가있음을알수있다. 이에이보고서에서는일본산수산물의잠정적수입금지조치와 WTO 위생및식물위생조치의적용에관한협정 (SPS 협정 ) 의합치여부와정부가

4 동조치의해제여부를검토함에있어서고려해야할사항을분석하고, 그와함께수반되어야할정책과제를제시하였다. 2013년 9월 6일한국이잠정적으로일본 8개현수산물의수입을금지한조치가 WTO SPS 협정과합치하는지에대하여한일간에상반된의견이존재하고있는데, 정부는일본과 WTO SPS 정례회의참가국을상대로 2013년 9월 6일에취한한국의조치에는여러가지특수한상황이존재하고, 대상조치가적절한것임을다음과같이피력할필요가있다. 첫째, 방사성물질은광우병구제역과같은병해충과다르고, 원전사고로유출되어오염될경우에만문제된다는점에서일반오염물질과다르며, 2014년 10월까지방사능에오염된식품에관한조치가 WTO 체제내에서구체적인분쟁대상이된경우는없었기때문에현재로서인접국가인한국이취한조치는정당화될수있다. 둘째, 일본으로부터수산물이반입될가능성이높은일본의인근국가들 ( 중국, 대만, 뉴칼레도니아, 러시아, 미국 ) 이이미한국과유사한조치를취하고있다는점을강조하여야한다. 셋째, 방사능유출사고후현재의과학적근거로는그위해성을증명할수없는기술적, 시간적간극이존재한다면 SPS 협정제5 조제7항의잠정적조치를채택하고유지하는것이적절하고, 해당식품에방사능오염으로인한위해가없음은사고국이입증해야한다는입장을견지해야한다. 마지막으로한국내에서일본의원전사고로인한방사능피해가발생하는경우현국제체제에서피해자가일본정부또는동경전력을상대로보상을받을수있는가능성이매우희박함을주장할수있다. 결론적으로정부는 WTO SPS 협정의불명확하고애매모호한규정이일본과지리적으로가깝고일본산식품으로인한방사능오염피해가우려되는국가인한국의조치를국제법적으로정당화할수있도록노력하여야한다. 그리고일본산식품이방사능오염이라는위해요소로부터안전하다는평가가내려질때까지아시아주변국들과함께자국민의안전을우선시하는데중점을두

5 고국제적인협력을모색하여야한다. 또한일본의방사능유출위험이해소되지않은상황에서일본이 WTO에제소하지않도록한다는소극적인대처가아니라일본정부가 WTO에제소하는상황이도래한다고하더라도 WTO 분쟁해결기구의기능을활용하여한국의조치가현재 WTO의 SPS 규제와분쟁해결제도의취지에부합함을주장하려는적극적인의지가필요하다. 아울러한국정부의조치에대한국제적인신뢰를높이기위해서는자국민의건강과안전을최우선시하는정부의확고한입장과과학적근거에입각한방사능위해평가시스템그리고원칙을준수하는방사성물질에대한위해관리절차의운용이절대적으로필요하다. 그리고한국도원전을보유한국가로서일본의예를타산지석 ( 他山之石 ) 으로삼아원전사고시에도국민이안심할수있도록방사성물질의검사및관리에관한기술그리고독자적인정보분석능력과관리능력을제고해야할것이다. 국제적으로정하고있는방사성물질중현재한국이기술을확보하지못한항목에대해서는기술적인보완과투자가필요하다. 마지막으로수산물의방사능오염관리에대한정부의최종적인정책결정내용을일방적으로통보하고이해를강요하는일방향의위해소통방식에서국민과이해관계자가참여할수있고전과정에서논의된내용들을신속하고투명하게공개하는쌍방향위해소통방식으로전환시킬필요가있다. 궁극적으로는이러한위해관리절차가정착되어야한국의식품안전정책에대한국민들의신뢰도는물론국제사회의신뢰도를제고시킬수있을것이며, 이와같이제고된국제적공신력은일본의 WTO 승소가능성을낮출수있을것이다.

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7 차 례 요약. 서론 / 1. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 / 7 1. 한국정부의대응조치 7 2. 일본산수산물에대한소비행태 주요국의대응조치 21. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 / WTO SPS 협정의적용대상인지여부 SPS 협정규정과해석 한국의조치와 SPS 협정의합치여부 35 가. 개관 35 나. 일본전역으로의확대가능여부 38 다. 고려사항 39. 정책과제 / 년 9 월 6 일조치의국제법적정당성에대한명확한입장견지 년 9 월 6 일조치의실효성담보 : 수입수산물의유통관리강화 50

8 년 9월 6일조치의유지를위한 WTO SPS 협정잠정적조치규정의준수 : 객관적인위험평가를위하여필요한추가정보수집노력 WTO 분쟁해결절차의활용전략수립 : 전문가풀구성 WTO 제소가능성에동요되지않는장기적인식품안전정책수립 : 식품의방사성물질관리시스템구축 54 가. 한국형위해관리절차의원칙준수 59 나. 식품의방사성핵종관리확대 60 다. 위해정보소통체계의변화와소비자의참여를위한채널확대 62 라. 국민들의안전과신뢰를최우선으로하는위해관리절차정착필요 64. 결론 / 66 참고문헌 [ 부록 ] 위생및식물위생조치의적용에관한협정

9 표차례 [ 표 1] 식품중방사성물질허용기준 (2012년 12월개정 ) 7 [ 표 2] 주요국의식품중방사성물질관리기준 ( 요오드, 세슘외 ) 9 [ 표 3] 일본산수산물에대한정부의잠정적수입금지조치 10 [ 표 4] 일본후쿠시마원전사고이후일본산수산물수입금지조치경과 14 [ 표 5] 가계지출비용중수산물및수산가공품이차지하는비율 (2010년대비 ) 17 [ 표 6] 연도별가계지출비용에서수산물및수산가공품지출이차지하는비율 17 [ 표 7] 일본방사능유출사고가농식품품목별안전성에영향을미치는정도 18 [ 표 8] 소비자의농식품구매시우선고려기준 19 [ 표 9] 방사능유출사고의농식품소비영향 (2011년사고직후 ) 20 [ 표 10] 방사능유출사고의농식품소비영향조사결과 (2014년 1월 ) 21 [ 표 11] 주요국의일본산수산물수입관련조치현황 22 [ 표 12] 국가별방사성요오드및세슘기준현황 61 [ 표 13] 자녀유무별가계월평균신선수산물지출변화 65

10 그림차례 [ 그림 1] WTO 분쟁해결절차도 46

11 Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 세계무역기구 (World Trade Organization, 이하 WTO ) 는회원국간상품, 서비스, 투자, 지적재산권, 정부조달등에대한관세비관세장벽을완화함으로써상호간교역증진을도모하는국제기구이다. 국제무역체제는끊임없이시장개방과교역장벽의철폐를요구하는데, 반면에국가는때때로그에따른위험성을지적하고철저한식품안전을위한교역의제한조치를할수있는주권적권리를가지고있다. 이처럼 교역자유화 와 식품안전 이라는두가지양보할수없는가치가서로충돌하게되었을때, 이는사회적으로큰반향을불러일으키곤한다. 왜냐하면, 개방을통한수입식품의증가가국내의농수산부문에경제적피해를주는것은불가피하므로농민어민을중심으로개방에반대하는조직적활동이생겨날수밖에없는데, 식품안전문제는국민의생명과건강을담보로하여인간의정서에호소할수있는가장강력한대응수단이기에, 이들세력이식품안전문제를정치이슈화할가능성이상대적으로높기때문이다. 1) 그래서식품안전문제가정치적이슈로대두되었을때, 이는개방과반개방의대립으로치닫는경향이있다. 그러나식품안전문제의정치이슈화이전에선행되어야만하는것은국민이신뢰할수있는식품안전정책의올바른방향은무엇인가, 그리고이러한방향은 WTO 위생및식물위생조치의적용에관한협정 (Agreement on the Application of Sanitary and Phyto-sanitary Measures, 이하 SPS 협정 ) 2) 1) 최원목, 한국통상정책의평가와발전방향, 국회부의장박병석 국회입법조사처공동주최세미나 통상정책의평가와새로운방향모색 ( 국회귀빈식당, ) 발표자료, 2012, p.28. 2) Agreement on the Application of Sanitary and Phyto-sanitary Measures, April 15, 1994, Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organization, Annex 1A, 1867 U.N.T.S

12 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 에합치하는가에관한논의라할수있다. 이러한논의는국내의전문가그룹, 소비자단체, 학계에도반영이되어 2008년을기점으로한국이직면한문제, 예를들어한미간미국산쇠고기수입위생조건체결, 한국의캐나다산쇠고기수입금지조치에대한캐나다의 WTO 제소, 미국내비정형광우병의발생과같은문제에대하여 SPS 협정체제내에서교역의자유화와식품의안전간에균형을이루는최선의정책방향을모색하는등다양한노력이있었다. 3) 2011년일본후쿠시마원전사고이후식품안전문제가다시한번정치적이슈로대두되었고, 이문제는일본의원전사고현장이안전하게폐쇄될때까지계속현재진행형으로남아있게될것이다. 한국정부는 2012년부터일본 8개현에대하여일본정부가출하를제한한 50개품목에대하여수입금지조치를하고, 4) 그밖의 16개현산 ( 産 ) 수산물에대해서는일본정부가작성하 3) 문병철, 위생및검역조치와국제규범과의조화 : 국내입법과정에서사전예방원칙의적용, 국회보 , 2012; 송기호, WTO 검역법에서의과학과인권 : 미국산쇠고기검역의국제통상법, 조선대법학논총 제 15 집제 2 호, 2008; 신선영, 한 - 캐나다쇠고기분쟁전망 : 캐나다의 WTO 패널설치요청관련, 무역연구 , 2009; 이양기, 한미수입쇠고기협상의국제법적평가와한국위생검역규범의선진화방안, 무역학회지 제 33 권제 5 호, 2008; 이진규, 가축전염병예방법 에관한국제통상법적관점에서의소고, 법학논총 제 31 집제 3 호, 2011; 정민정, 국제법과국내법의관계 : 미국산쇠고기수입위생조건 과 가축전염병예방법, 의정논총 제 3 권제 2 호, 2008; 정민정, 캐나다산쇠고기수입금지 WTO 분쟁의전망과대응방향 ( 이슈와논점제 43 호 ), 국회입법조사처, 2010; 정인교 조정란, 가축법개정의무역통상규범적평가, 무역학회지 제 34 권제 3 호, 2009; 조영진, 세건의 GATT/WTO 한국쇠고기분쟁에대한연구, 국제경제법연구 제 9 권제 2 호, 2011; 주진열, 2008 년미국산쇠고기수입고시위헌확인심판청구의적법요건판단에대한비판적고찰, 법조 제 641 권, 2010; 최승환, 식품안전관련통상분쟁에있어사전주의원칙의적용성, 통상법률 , 2009; 최원목, 개방화된국제통상환경속에서의우리식품안전정책의방향, 서울국제법연구 제 15 권제 2 호, 2008; 최원목, 한 미쇠고기협상합의문에대한국제법적평가와대책방향, 통상법률 , 2008 참조. 2

13 Ⅰ. 서론 는 방사성물질검사증명서 를요구하였으며, 16개현이외의현에서어획한수산물에대해서는일본정부가작성하는 산지증명서 를요구하였다. 그러다가 2013년에들어서면서한국내에서는일본후쿠시마원전사고현장에서매일수백톤의오염수가바다로흘러들어감에따라그해역내수산물이방사능에오염되었을수도있다는우려가확산되기시작하였다. 이에한국정부는 2013년 9월 6일후쿠시마주변 8개현의모든수산물에대하여수입을금지하는잠정적조치를취하였다. 5) 이러한조치가 WTO SPS 협정에합치되는가여부를두고한국과일본 4) 수입중지의대상이었던일본의 8개현과수산물의품목은다음과같다. 1 후쿠시마현 : 잉어, 붕어 ( ~), 쥐노래미및홍가자미, 서대, 돌가자미, 불볼락, 망상어, 물가자미, 누루시볼락, 흑대기, 조피볼락, 감성돔, 삼세기, 홍어, 송어, 양볼락, 명태, 농어, 민어, 강도다리, 찰가자미, 졸복, 넙치, 성대, 범가자미, 붕장어, 참가자미, 문치가자미, 양태, 대구, 개볼락, 도다리, 비너스백합, 둥근성게, 날개줄고기류, 돌대구류 ( ~), 노랑가자미및장갱이 ( ~), 별상어 ( ~), 뱀장어 ( ~), 매리복 ( ~), 학공치 2 군마현 : 산천어 ( ~), 곤들매기 ( ~) 3 도치기현 : 고비및황어 ( ~), 곤들매기 ( ~), 산천어 ( ~) 4 이바라키현 : 뱀장어 ( ~), 홍어 ( ~), 돌가자미 ( ~), 파슬리 ( ~), 대구 ( ~) 5 미야기현 : 곤들매기 ( ~), 넙치 ( ~), 감성돔 ( ~) 6 지바현 : 붕어 ( ~) 7 이와테현 : 대구 ( ~), 곤들매기 ( ~), 황어 ( ~), 농어 ( ~), 감성돔 ( ~) 8 아오모리현 : 대구 ( ~) 일본농림수산성, 諸外國 ᆞ 地域の規制措置 ( 平成 25 年 7 月 1 日現在 ), 한국식품의약품안전처 ( 譯 ) ( ) 을참조하여정리. 5) 국무조정실 국무총리비서실, 보도자료 : 정부, 후쿠시마주변 8개현 ( 縣 ) 모든수산물 수입금지, 2013년 9월 16일자참조. 언론의기사와정부의보도자료에서는 2013년 9월 6일일본산수산물에대한한국의조치를 특별조치, 임시특별조치, 임시수입금지조치, 잠정수입금지조치 등다양하게언급하고있는데이보고서에서는 WTO SPS 협정제5조제7항의문언에기초하여 잠정적수입금지조치 로통일하여사용하기로한다. 3

14 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 사이에이견이있었다. 2013년 9월한일외교장관회담에서일본정부는한국이일본산수산물에대한잠정적수입금지조치를조기에해제해줄것을요청하였고, 이에대하여한국정부는해당조치가후쿠시마원전오염수의유출이후국내의일본수산물에대한공포심확산및판매급감등으로인하여불가피하게취한예방적, 잠정적성격의것임을설명하였다. 그리고일본정부가후쿠시마원전오염수문제를해결하여주변국국민의불안감을해소하는일이시급하다는점을일본정부에게전달하였다. 6) 그해 10월 16일일본은 WTO의 SPS 위원회회의에서한국의일본산수산물에대한잠정적수입금지조치및증명요구와관련하여과학적인근거를제시하지않았다고주장하였고, 이에대하여한국은지금과같이예측이어려운상황에서는사전예방차원에서 SPS 협정제5조제7항의잠정적조치를취할수있다고응답하였다. 7) 일본의일부언론에서는일본정부가한국을상대로 WTO에제소하는방안을검토하고있다는보도를하기도하였으나, 당시한국정부는일본의 WTO 제소가능성은낮다고판단하였다. 8) 그러다가일본정부는 2015년 5월 21일일본산수산물등에대한한국의수입규제조치에대하여 WTO 분쟁해결절차에따른협의를요청하였다. 9) 국내에서는 5월 21일일본의 WTO 양자협의요청을지나치게정치이슈화하여한일외교관계의갈등과대립이라는 6) 외교부, 보도자료 : 윤병세외교부장관, 뉴욕유엔총회계기에 기시다 일본외무대신과한 일외교장관회담을개최, 2013년 9월 27일자참조. 7) WTO, Sanitary and Phytosanitary Measures: Formal Meeting (16 and 17 October 2013) ( 최종검색일 : ), < 참조. 8) 신보영, 日, 한국의日수산물수입금지 WTO에문제제기, 문화일보, 2013년 10월 16일자, 8면 ; 조은효, 日, 외교적압박다음수순은무역보복?, 파이낸셜뉴스, 2013년 10월 16일자참조. 9) WTO, Korea Import Bans, and Testing and Certification Requirements for Radionuclides, DS495 ( 최종검색일 : ), < 4

15 Ⅰ. 서론 큰구도에서바라보려는경향이있다. 그러나이보고서에서는일본의 WTO 양자협의요청을일본이식품안전을둘러싼국제문제를통상법적으로해결하려는시도의하나로보고그해법을모색하고자한다. 이를위하여정부가일본산수산물의잠정적수입금지조치해제여부를검토함에있어서 SPS 협정및 WTO 분쟁해결기구의기능과관련하여고려해야할사항및그러한결정과함께수반되어야할정책과제를제시하고자한다. 먼저 2011년일본방사능유출사고후한국정부의대응조치와양국간에가장논란이되고있는조치인 2013년 9월 6일의조치를살펴보고이후일본산수산물에대한한국의소비자의인식변화를검토한후한국의조치를다른국가들의대응조치와비교해보기로한다. 그리고 2013년 9월 6일일본산수산물에대한한국의조치가 SPS 협정에합치하는지여부를검토한후, 10) 한국이일본 8개현수산물에대한잠정적수입금지조치의해제여부에대하여검토할때, 2015년 1월까지 WTO에서방사능에오염된식품에관한조치가문제된분쟁사례가없었기때문에이에관한구체적인규범의내용이애매모호하다는점, 일본으로부터수산물이반입될가능성이높은일본의인근국가들 ( 중국, 대만, 뉴칼레도이나, 러시아, 미국 ) 은이미한국과유사한조치를채택하여유지하고있다는점, 한국내에서일본원전사고로인한방사능피해가발생한경우사후에보상받을수있는가능성이매우희박함을감안해야한다는점을설명하고자한다. 또한이번사안의해결과관련하여 WTO의분쟁해결절차가어떠한기능을할수있는지에대하여살펴보고자한다. 궁극적으로이러한유형의분쟁을해결하기위해서는정부가식품방사능오염에대한독자적인정보분석능력과관리능력 10) 동보고서의 <Ⅲ. 일본산수산물의잠정적수입금지조치에대한쟁점 > 은정민정, 한국의일본 8 개현수산물에대한임시수입금지조치와 WTO SPS 협정의합치여부, 국제법학회논총 제 58 권제 4 호, 2013, pp 를업데이트하여수정 보완한것이다. 5

16 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 을제고하여국민을안심시킬수있어야한다. 그래서마지막에는일본산수 산물금지조치의해제여부에대한결정과함께병행되어야할식품의방사능 오염관리분야의정책과제를제시하였다. 6

17 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 1. 한국정부의대응조치 2011년일본후쿠시마원전사고이후일본후쿠시마현을비롯한주변이바라키 ( 茨城 ) 현등의채소, 우유원유와도쿄 ( 東京 ) 등 10개지자체의수돗물에서방사능물질이법정기준치 11) 이상으로검출되었다는보도가계속되었다. 이에한국정부는식품중방사성물질검사대상식품의범위를확대하고검 사횟수를강화하였다. 그리고식품의방사성물질허용기준은 식품위생법 제 7 조에따라식약처고시인식품등의규격및기준으로정하고있는데, 2012 년에방사성요오드와방사성세슘의방사능 12) 의허용기준을강화하였다 년 1 월기준식품중방사성물질의방사능기준은 [ 표 1] 와같다. [ 표 1] 식품중방사성물질허용기준 (2012 년 12 월개정 ) 핵종 대상식품 기준 (Bq/kg, L) 영아용조제식, 성장기용조제식, 영ᆞ유아용곡류조제식등 100 요오드 ( 131 I) 유 13) 및유가공품 100 기타식품 ) 일본은방사능물질을포함한우유나유제품은 1일 1리터, 물은 1일 2리터, 잎채소는 1일 100g 등각각모두 1년간매일섭취했을때발암등건강에해가오는방사선량을계측하여설정한다. 12) 방사능 (radioactivity) 이란불안정한원소의원자핵이붕괴하면서알파 (α), 베타 (β), 감마 (γ) 등의방사선을방출하는능력을말하는데, 방사성물질은우라늄등과같이천연적으로토양과암석등에존재하기도한다. 13) 우유류를말한다. 7

18 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 핵종 대상식품 기준 (Bq/kg, L) 세슘 ( 134 Cs+ 137 Cs) 모든식품 370( 일본산은 100) 자료 : 식약처, 식품의기준및규격 의해당기준을재정리함. 방사성세슘의경우일본산식품은그기준이 100Bq/kg 14) 로다른식품에적용되는 370Bq/kg보다강화된것이다. 일본원전사고와관련하여베타 (β) 핵종 15) 인스트론튬 (Sr) 의검사가필요하다는소비자의요구가있었으나, 정부는스트론튬이세슘과함께비례적으로검출되는지표이고일본에서이미직접오염된지역에서의생산및수확을금지하고있어스트론튬관련방사능을별도로검사하는것은불필요하다고판단하여실시하지않고있다. 국제식품규격위원회 (CODEX) 에서는한국의 식품의기준및규격에기 준이구체적으로설정된방사성요오드와방사성세슘외핵종이외의핵종을감시핵종으로추가했으며 ([ 표 2] 참조 ) 각국에서도이에대한기준을마련하고있다. 16) 이에한국도지난 2012년식품의기준및규격의공통기준에방사성핵종 ( 플루토늄, 아메리슘, 스트론튬과반감기 10일이상인기타방사성물 14) Bq는베크렐이라읽으며, 방사능물질이방사선을방출하는능력을측정하는단위이다. 15) 원전사고로알파 (α), 베타 (β), 감마 (γ) 핵종이발생하나, 가장많이발생하는것이감마 (γ) 핵종으로오염도는이를지표로검사하는데, 감마 (γ) 핵종에는세슘 (Cs), 요요드 (I) 가해당되기때문에각국에서는이들의기준을마련하여관리하고있다. 16) 세계각국은각국가의환경에따라식품중방사능기준을설정하여관리하고있는데, 관련원소로는 Cs( 세슘 ) 과 I( 요오드 ) 외에도 U( 우라늄 ), Pu( 플루토늄 ), Am ( 아메리슘 ), Ru( 루테늄 ), Cm( 퀴륨 ) 등이있다. 그외플루토늄및초우라늄원소의알파핵종 ( 238 Pu, 239 Pu, 240 Pu, 242 Pu, 241 Am, 242 Cm, 243 Cm, 244 Cm) 은이들방사능농도의합계를기준으로정하기도한다. 8

19 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 질 ) 의기준이필요할때는코덱스 (CODEX) 가설정한방사성핵종의허용기준 을준용한다는개정을하였으나, 실제방사능유출사고가발생하였을때의 실행가능성에대하여의문이제기되고있는상황이다. [ 표 2] 주요국의식품중방사성물질관리기준 ( 요오드, 세슘외 ) 종류 미국 국제식품규격위원회유럽연합 (EU) (Codex) 영ᆞ유아영ᆞ유아기타기타식품액체식품식품식품모든식품 플루토늄아메리슘 스트론튬 반감기 10 일이상인기타방사성물질 ,250 1, ~1,000 ( 단위 : Bq/kg, L) 1,000 ~10,000 자료 : 식약처보도자료, 한국정부는 2012년부터일본 8개현에대하여일본정부가출하를제한한 50개품목에대하여수입금지조치를하고, 그밖의 16개현산 ( 産 ) 수산물에대해서는일본정부가작성하는 방사성물질검사증명서 를요구하였으며, 16 개현이외의현에서어획한수산물에대해서는일본정부가작성하는 산지증명서 를요구하였다. 이를두고정부의잠정적수입금지조치는일본정부의발표와조치를답습하고있는소극적인수준이라는비판이있었는데, 실제정부가수입금지조치를한일본 8개현의 50개품목의수산물은일본정부가출하를금지하고있어서사실상수입이될수없는품목이었기때문이다. 17) 9

20 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 2013년에들어서면서한국내에서는일본후쿠시마원전사고현장에서매일수백톤의오염수가바다로흘러들어감에따라그해역내수산물이방사능에오염되었을수도있다는우려가다시확산되기시작하였다. 이에한국정부는 2013년 9월 6일후쿠시마주변 8개현의모든수산물에대하여수입을금지하는잠정적조치를취하였다. 그럼에도불구하고국내에서는일본 8개현뿐만아니라일본전역으로부터수산물의수입을전면금지해야한다는소비자단체와환경단체의요구가끊이지않았다. 18) [ 표 3] 일본산수산물에대한정부의잠정적수입금지조치 임시특별조치 (WTO/SPS 협정문제5.7조에근거 ) 이전이후 ᆞ8개현 50개수산물수입금지 ᆞ8개현모든수산물수입금지 ᆞ일본산식품에서요오드, 세슘등방사 ᆞ일본산식품에서요오드, 세슘등성물질이 1 Bq/kg이상검출되는경우방사성물질이 1 Bq/kg 이상검출되는경우 -농산물ᆞ가공식품: 기타핵종 ( 스트론 -농산물ᆞ가공식품: ( 좌동 ) 튬, 플루토늄등 ) 추가검사증명서제출 -수산물ᆞ축산물: 기타핵종 ( 스트론튬, -수산물ᆞ축산물: 기준이하수입플루토늄등 ) 추가검사증명서제출 ᆞ한국식품중방사성세슘기준 : 370 Bq/kg ᆞ한국식품중방사성세슘기준 : 100 Bq/kg 자료 : 식품의약품안전처 ᆞ 외교부 ᆞ 산업자원통상부 ᆞ 농림축산식품부 ᆞ 해양수산부 ᆞ 원자력안전위원회보도자료, 일본수산물관련일본측답변자료공개및의견수렴, 2014 년 10 월 15 일자. 한편위와같은한국의조치가 WTO SPS 협정에합치되는가여부를두 17) 장영주, 후쿠시마원전사고이후식품방사능오염관리의쟁점과대응과제 ( 이슈와논점제710호 ), 국회입법조사처, 2013 참조. 18) 일본전역의수산물에대한수입금지조치가필요하다는견해에대해서는장영주, 앞의글 ; 신수건, 되풀이되는일본의 후안무치, 국제신문, 2013년 10월 24일자, 30면 ; 김덕준 김종우, 해수부, 업무추진미숙 엉터리해명 여당의원도질타, 부산일보, 2013년 10월 15일자, 3면참조. 10

21 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 고한국과일본사이에이견이있었다. 일본은스위스제네바에서개최되는 WTO 위생및식물위생조치 (Sanitary and Phytosanitary measures: SPS) 정례회의에서네차례 ( 제58~61차 ) 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치를특정무역현안 (Specific Trace Concern: STC) 의안건으로등록한바있다. SPS 정례회의는위생과검역문제를다루는위원회로서, 회원국이무역상대국에교역과관련된불만을가지고있는경우이를특정무역현안의의제로제기하여해당조치가과학적근거와국제적기준에부합하는지에대하여논의하는자리이다. 식품의약품안전처 ( 이하 식약처 ) 는일본이제기한특정무역현안과관련하여, 기본적으로 2013년한국의조치가국민의건강과안전의보호를위하여불가피한조치였다는입장이었지만 2014년 9월부터일본으로부터제공받은자료를근거로일본산수산물의잠정적수입금지조치의해제와관련된재검토를수행하기시작하였다. 그러다가이를알아차린언론과소비자들로부터우려와질책의목소리가높아지자정부는일본측으로부터제공받은자료를국민에게공개하고잠정적수입금지조치의검토를위한민간중심의전문가위원회 19) 를구성하여진행하고있다는해명을하였다.(2014년 9월 15일 ) 민간전문가위원회는우선 2013년 9월시행한 잠정적수입금지조치 의주요항목의유지가합리적인가를판단하고, 식품방사능오염에대한포괄적검토는추후에추진하기로하였다. 그리고위원회의구성에대하여국회가추가로전문가 19) 식약처의주도로구성된민간전문가위원회의정식명칭은 일본방사능안전관리민간전문가위원회 로, 식약처는 2014 년 10 월 14 일일본산수산물수입금지등잠정적조치관련일본측이제공한답변자료검토를위한 일본산식품방사능안전관리전문가위원회 를 2 차례개최하였다고밝혔다. 1 차회의 (9 월 26 일 ) 에서는 일본산식품방사능안전관리전문가위원회 구성과운영을위한회의를, 2 차회의 (10 월 8 일 ) 에서는민간전문위원 8 명과관계부처과장등 12 명이참석하여위원회의운영방침, 현안검토의우선순위, 이해당사자의의견수렴방안과회의결과의공개등에대하여논의하였다. 11

22 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 를추천하는경우전문성및신뢰성등을고려하여적정범위내에서증원할계획이라고밝혔다. 20) 이위원회는 2014년 12월부터 2015년 1월까지두차례에걸쳐일본에서현지조사를실시하였고, 21) 정부는현지조사결과를잠정적수입금지조치의해제여부에관한검토에적극반영하여국민에게공개할예정이라고밝힌바있다. 22) 그결과향후정부의현지조사결과와잠정적수입금지조치의해제에대한입장발표에귀추가주목되고있다. 여기에서예의주시해야할부분은정부의검토움직임을미리알아차린언론에서이를기사화하고나서야 23) 정부가아직잠정적수입금지조치의해제를검토하는단계는아니고그사전단계로서민간전문가위원회를구성하기위한회의를한것에불과하다고뒤늦게해명한점이다. 이후정부는일본에서제출한자료와회의의내용을구체적으로공개하여언론과소비자의오해 20) 식품의약품안전처보도자료, " 민간전문가위원회 " 개최결과, 2014년 10월 14일자 ; 식품의약품안전처 외교부 산업자원통상부 농림축산식품부 해양수산부 원자력안전위원회보도자료, 일본수산물관련일본측답변자료공개및의견수렴, 2014 년 10월 15일자. 21) 위원회는일본산식품에대한방사능안전관리현황을확인하기위해지난해 12월 14일부터 19일, 2015년 1월 12일부터 17일 2차례에걸쳐일본현지조사를실시하였다. 1차현지조사에서는일본정부의수산물종합모니터링계획, 방사능측정결과관리현황, 방사능오염수중장기관리대책등에대한신뢰도와방사능추기오염예방관리현황을확인하였고, 2차현지조사에서는일본현지수산물위판장 ( 항만포함 ), 민간검사기관, 정부기관, 지자체등을방문하고조업지역관리현황, 생산지및방사능검사증명서발급현황, 수산물유통실태등을확인하였다. 22) 식품의약품안전처보도자료, 민간전문가위원회 일본방사능안전관리현지조사실시, 2014년 12월 12일자 ; 식품의약품안전처보도자료, 민간전문가위원회 일본방사능안전관리제2차현지조사실시, 2015년 1월 9일자. 23) 김현섭, 정부, 일본산수산물수입금지해제움직임 與핵심관계자주장, 쿠키뉴스, 2014년 9월 22일자 ; 이귀원, 여권관계자 " 日수산물수입금지해제움직임, 연합뉴스, 2014년 9월 22일자 ; SBS 뉴미디어부, 여권관계자 " 日수산물수입금지해제움직임, SBS 2014년 9월 22일자. 12

23 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 를풀었지만일본산수산물의잠정적수입금지조치의유지또는해제와관련된정부의임무를수행하는과정에서불필요하게불신을초래하였다. 민간전문가위원회를구성하는예비단계의회의라고하더라도신속하고정확한정보가공개되지않을때에는국민들사이에서불필요한오해를낳고국가의식품안전사고에대한예방및대응체계전반에대한불신의벽을높일수있음을보여주는대목이다. 그리고식품안전정책의수행과정에서중요한요소로부각되고있는것이국민과의위해소통방식인데, 정부가여전히최종결정된사항을국민에게이해시키고자공지하는수준에머무르고있다는한계를보여주고있다. 2015년 1월일본방사능오염안전관리민간인전문가위원회의일본현지조사후잠정적수입금지조치의해제를주장하는외교부관계자의발언으로다시언론의주목을받고있다. 국제적인신뢰를얻기위하여과학적인사실에근거하고합리적으로운영되어야할위해관리절차가식품안전관리체계의공식의사결정라인이아닌다른채널을통하여그리고담당부처가아닌다른부처의성명을통하여다시여론화가되었다. 이를두고식품의방사능오염관리체계의운영이과학적근거가아닌정치세력간그리고부처간공방으로이어질가능성에대하여우려하는목소리가높아졌다. 24) 2015년 5월 21일일본정부는일본산수산물등에대한한국의수입규제조치에대하여 WTO 분쟁해결절차에따른협의를요청하였다. 25) 우리정부는 24) 한재희, 정부관계자 日후쿠정부관계자 日후쿠시마수산물수입금지, 조만간푸는방향가야, 서울신문, 2015 년 1 월 15 일자 ; 김기정 ᆞ 김미연, 日수산물수입금지푼다고? 외교부당국자발언, 매일경제, 2015 년 1 월 15 일자 ; YTN, 외교당국자 " 일수산물수입금지, 조만간풀어야 ", YTN, 2015 년 1 월 15 일자 ; 이민선, 일본수산물수입금지해제, 절대로안된다, 오마이뉴스, 2015 년 1 월 17 일자 ; 김영석, 정부, 일본산수산물수입금지해제적극검토, 국민일보, 2015 년 1 월 15 일자 ; 홍제표, 외교부, 日수산물수입금지해제가닥, CBS 노컷뉴스, 2015 년 1 월 15 일자. 13

24 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 일본의방사능안전관리에대한국민적우려를감안하여일본산수산물등에대해수입규제조치를취하였고, 국제적규범 (WTO SPS협정 ) 에따른절차에의거하여검토절차를진행하고있는과정중에일본이 WTO에양자협의를요청한데대하여유감을표시하였다. 정부는향후일본측과의협의절차를진행하는과정에서수입규제조치가국민의안전을고려한조치임을충분히설명하고, WTO 분쟁해결절차에따라일본측이제기한문제에대하여적극대응해나가겠다는입장이다. 2011년일본의원전사고이후 2015년 5월까지한 일양국이취한조치의경과를정리하여보면 [ 표 4] 와같다. [ 표 4] 일본후쿠시마원전사고이후일본산수산물수입금지조치경과 연도 경과한국일본 ᆞ일본산, 국내산, 원양산수산물 ᆞ3월 11일일본후쿠시마현도쿄방사능검사실시등대상확대전력원자력발전소방사능유출사고발생 ᆞ3월일본후쿠시마현인근 8개현수산물출하금지조치 ᆞ4월식품중방사성물질기준강화 ᆞ12월식품중방사성물질기준강화 ᆞ9월 6일일본산수산물금지조치 ᆞ9월한ᆞ일외교장관회담에서한위한당ᆞ정협의, 금지조치발표, 국이일본산수산물에대한수입일본후쿠시마현인근 8개현수산규제조치를조기에해제해줄것 25) 정부부처합동보도자료, 일본, 우리나라의일본산수산물등수입규제조치관련 WTO 양자협의요청,

25 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 연도 경과 한국물에대한잠정적수입금지조치 ᆞ9월 16일일본수산청부장면담시일본정부에정보신속공개및현장조사요구 ᆞ9 월 26 일 일본산식품방사능안전관리전문가위원회 1 회개최 ᆞ10 월 8 일 일본산식품방사능안전관리전문가위원회 2 회개최 ᆞ12 월 14~19 일민간전문가위원회일본현지조사 (1 차 ) ᆞ1 월 8 일한일고위경제협의회개최 ( 일본산수산물규제논의 ) ᆞ1 월 12~17 일민간전문가위원회일본현지조사 (2 차 ) 일본을요청 ᆞ9월 16일일본수산청부장한국방문면담요청 ᆞ10월 16일 WTO의 SPS 위원회회의에서한국이과학적인설명을제시하지않았다고주장 ᆞ8 월일본의방사능관리현황자료한국에제출 ᆞ5 월 21 일일본산수산물등에대한한국의수입규제조치에대하여 WTO 분쟁해결절차에따른협의요청 15

26 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 2. 일본산수산물에대한소비행태 통계청과한국농촌경제연구원의황윤재등 (2014) 이발표한자료에따르면 2014년 1월기준국내수산물소비량과신뢰도는사고직후와비교해볼때낮아졌으며, 다른농산물, 축산물과비교해보더라도소비의정체현상이두드러진것으로나타나고있다. 그리고국민들은식품구매의우선순위를식품안전에두고있는것으로조사되었고, 특히 18세미만의자녀를둔가구의경우수산물구매의사가낮게나타나고있어서향후정부가일본산수산물수입금지조치를해제할때그시기선정에신중을기할필요가있음을알수있다. 구체적으로통계청이매년실시하는가계소비동향조사에의하면, 가계의총식품비지출은 2010년이후큰변화가없었으나수산물및그가공품, 조미식품, 기타식품의소비는감소한것으로나타났다. 26) 가계동향조사 의가계소비지출자료를연도별로전체가계식품비지출에서품목별로지출비용이차지하는비율을분석한결과수산물및수산가공품, 조미식품, 기타식품등의경우에는소비의감소가현저하게나타난반면에, 육류및육류가공품의경우에는소비의증가현상이두드러지게나타나고있었다. 2010년을기준으로 2013년수산물및수산가공품은 13%p 감소하였다.([ 표 5] 참조 ) 26) 통계청, 가계동향조사, 각연도 ; 황윤재 이동소, 일본방사능유출사고의국내농식품소비파급영향 ( 정책연구보고제 189 호 ), 한국농촌경제연구원, 2014, pp.35~37. 16

27 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 [ 표 5] 가계지출비용중수산물및수산가공품이차지하는비율 (2010 년대비 ) ( 단위 : %) 연도 수산물및그가공품 자료 : 통계청, 가계동향조사, 각연도 ; 황윤재ᆞ이동소, 일본방사능유출사고 의국내농식품소비파급영향 ( 정책연구보고제189호 ), 한국농촌경제연구 원, 2014, p.35를재정리함 년과 2011 년지출비중은각각 11.0% 로동일하였으나, 2012 년에는 10.2%, 2013 년에는 9.8% 로감소하였다.([ 표 6] 참조 ) [ 표 6] 연도별가계지출비용에서수산물및수산가공품지출이차지하는비율 ( 단위 : %) 연도 수산물및그가공품 자료 : 통계청, 가계동향조사, 각연도 ; 황윤재ᆞ이동소, 일본방사능유출사고 의국내농식품소비파급영향 ( 정책연구보고제189호 ), 한국농촌경제연구 원, 2014, p.36을재정리함. 황윤재등의연구 (2014) 에따르면, 일본방사능유출사고가품목별로소비자의국가별원산지에대한신뢰도와농식품안전의식에영향을미치는정도가다르다. 특히일본산의경우품목에상관없이전반적으로원전사고의영향이매우큰것으로평가되었다. 일본의방사능유출사고발생후 3년이란시간이지난현재에도국내산수산식품소비감소에미치는영향이다른식품항 17

28 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 목 ( 농산식품, 축산식품 ) 과비교해볼때가장큰것으로나타났다. 일본산농수축산식품의안전성에대해방사능유출사고가미친영향도를 5점척도기준으로조사한결과, 4.63점내외로, 사고의영향이매우심각한것으로인식하고있었다. 일본의방사능유출사고가국내산농식품의안전성에미치는영향을품목별로조사한결과축산식품이 3.42점으로가장적으며, 수산식품이 3.73점으로가장높게나타났다.([ 표 7] 참조 ) [ 표 7] 일본방사능유출사고가농식품품목별안전성에영향을미치는정도 항목 국내산 수입산 ( 전반 ) 일본산 농산식품 ( 단위 : 점 ) 축산식품 수산식품 평균 주 1) 농수축산식품은각기해당원재료를이용하여만든가공품도포함함. 즉농산 식품은농산물과그가공품임 2) 점수는 5 점척도에서 1 전혀영향을미치지않음 =1, 2 영향을미치지않는편 =2, 3 보통 =3, 4 영향을미치는편 =4, 5 매우영향을미침 =5 를항목별로환산하여평균한수치임 자료 : 황윤재 ᆞ 이동소, 일본방사능유출사고의국내농식품소비파급영향 ( 정책연구보고제 189 호 ), 한국농촌경제연구원, 2014, p.189. 소비자들은평소농식품구매시안전성 (31.7%) 과품질 (31.0%) 을가장많이고려하는경향이있으며, 특히일본의방사능유출사고이후농식품을구매할때에는안전성을사고이전보다더고려하게된소비자가 88.3% 에달하고있는것으로나타났다. 일본산수산물의방사능오염에대한과학적수치관리와함께소비자의식품안전의식에대한동향조사결과는일본산수산물 18

29 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 수입금지조치에대한검토에중요한요인으로반영되어야하며, 지금현재의 소비자불안의식을고려할때일본산수산물수입금지조치해제검토는시 기적으로신중해야할것으로보인다.([ 표 8] 참조 ) 안전성 [ 표 8] 소비자의농식품구매시우선고려기준 품질 영양 ( 건강 ) 가격 맛 구입편리성 ( 단위 : %) 기타합계 주 1) 우선순위응답으로가중치를부여 (1순위 2+2순위 1) 하여전체점수중에서해당점수의비중을계산함. 자료 : 황윤재 ᆞ 이동소, 일본방사능유출사고의국내농식품소비파급영향 ( 정책연구보고제 189 호 ), 한국농촌경제연구원, 2014, p.189. 또한이연구에서일본의방사능유출사고직후인 2011~2012년과소비자의식조사시기인 2014년 1월의의식도를비교한결과를보면신선식품중수산식품의소비가여전히낮은것을알수있다. 수산물의경우일본방사능유출사고직후는물론 2014년초에도약 80% 내외의소비자가유출사고의영향으로소비가감소했다고응답하였으며이중수산물은여전히일본방사능유출사고의영향이가장큰품목으로나타났다. 또한 2013년말소비자의평균수산물소비수준은사고이전 ( 사고이전소비수준 =100 기준 ) 과비교하여각각 65.1%, 63.7% 내외수준으로신선식품중가장낮으며, 사고직전과 3년이지난 2014년에도수산물소비에변화가없는것으로나타나국내산수산물생산및소비정책과수산물수입관리정책에유의하여반영해야할것으로보인다. 일본의방사능사고직후 식품소비에변화가있다 라고응답한비율은 19

30 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 수산물은 87.3%, 농산물은 32.0%, 축산물은 31.4%, 가공식품은 38.6% 으로나 타나수산물소비에미친영향이상대적으로컸음을알수있다.([ 표 9] 참조 ) [ 표 9] 방사능유출사고의농식품소비영향 (2011 년사고직후 ) ( 단위 : 명 (%)) 일본방사능유출사고직후변화평균소비수준변화있음변화없음 ( 사고이전대비 ) 소비감소소비증가 수산물 89(12.7) 552(78.9) 59(8.4) 65.1 농산물 476(68.0) 111(15.9) 113(16.1) 97.7 축산물 480(68.6) 113(16.1) 107(15.3) 97.5 가공식품 430(61.4) 194(27.7) 76(10.9) 92.1 자료 : 황윤재ᆞ이동소, 일본방사능유출사고의국내농식품소비파급영향 ( 정 책연구보고제189호 ), 한국농촌경제연구원, 2014, p 년 1월에도일본의방사능사고직후 식품소비에변화가있다 라고응답한비율이수산물은 89.6%, 농산물은 35.6%, 축산물은 33.3%, 가공식품은 47.9% 로나타나사고직후보다모든식품류에서식품안전에대한불안감이증가추세임을알수있었다. 정부가취한식품의방사능오염에대한각종조치에도불구하고특히농산물, 축산물, 가공식품류보다수산물의소비감소심리는높은것으로조사되어향후식품안전관리정책결정및수행에시사하는바가크다.([ 표 10] 참조 ) 20

31 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 [ 표 10] 방사능유출사고의농식품소비영향조사결과 (2014 년 1 월 ) ( 단위 : 명 (%)) 2014년 1월일본방사능유출사고의영향 소비수준 영향없음 영향있음 ( 사고이전소비감소소비증가대비 ) 수산물 73(10.4) 581(83.0) 46(6.6) 63.7 농산물 451(64.4) 179(25.6) 70(10.0) 94.2 축산물 467(66.7) 175(25.0) 58(8.3) 93.6 가공식품 365(52.1) 272(38.9) 63(9.0) 86.9 주 : 인터넷설문조사 ( 조사기간 : ~ ) 자료 : 황윤재 ᆞ 이동소, 일본방사능유출사고의국내농식품소비파급영향 ( 정책연구보고제 189 호 ), 한국농촌경제연구원, 2014, p 주요국의대응조치 향후식품의방사능오염을사전에예방하고, 국민과정부, 한국과국제사회간신뢰구축을위한정책과제를도출하기위하여한국과주요국의대응조치를비교해볼필요가있다. 한국은일본의 8개현이생산한모든수산물의수입을금지하고기타식품에대해서는증명서를요구하며, 기타핵종에대하여추가검사증명서를요구하고있는데, 다른국가들도각국의사정에따라수산물, 우유류, 가공식품, 사료등다양한일본산제품에대한규제조치를채택하여유지하고있다. [ 표 11] 에서는일본의 2011년 3월원전사고후방사능유출로인한일본산식품류의방사능오염에대한위해를사전예방하기위하여일본산수입식품에대한주요국의조치를정리하였다. 21

32 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 구분 일부지역모든식품에대해수입금지, 기타식품에대해증명서요구, 기타핵종추가검사증명서요구, 일부지역모든식품에대해수입금지, 기타식품에대해증명서요구 일본의일부식품에대해수입금지또는증명서요구 검사강화 규제조치완전해제 [ 표 11] 주요국의일본산수산물수입관련조치현황 국가 ᆞ한국 -수산물: 8개현수입금지, 8개현방사능증명및기타지역산지증명요구 -농산물, 축산물 : 일부품목수입금지, 13개현방사능증명및기타지역산지증명요구 -농산물, 수산물, 축산물, 가공식품에서방사능이미량이라도검출되면기타핵종추가검사증명서요구 ᆞ 중국 : 10 개현모든식품, 사료수입금지 ᆞ 대만 : 5 개현모든식품수입금지 ᆞ 뉴칼레도니아 : 12 개현모든식품, 사료수입금지 ᆞ러시아 : 8개현수산제품가공시설수입금지 ᆞ홍콩 : 5개현농산물, 우유, 유음료, 분유수입금지 ᆞ싱가포르 : 1개현수산물, 임산물수입금지 ᆞ브루나이 : 1개현식육, 수산물, 농산물등수입금지 ᆞ미국 : 14개현일부식품수입금지 ᆞ필리핀 : 1개현일부수산물수입금지 ᆞ마카오 : 1개현일부식품수입금지 ᆞEU: 현별품목별방사능증명서요구 ᆞ인도네시아, 태국, 아르헨티나, 폴리네시아, 아랍에미레이트, 이라크, 오만, 카타르, 쿠웨이트, 사우디아라비아, 바레인, 이집트, 콩고, 모로코, 볼리비아, 브라질등 ᆞ 인도, 네팔, 파키스탄, 우크라이나, 이스라엘, 이란, 터키, 모리셔스 ᆞ 캐나다 ( ), 미얀마 (2011.6,16), 세르비아 ( ), 칠레 ( ), 멕시코 ( ), 페루 ( ), 기니 ( ), 뉴질랜드 ( ), 콜롬비아 ( ), 말레이시아 ( ), 에콰도르 ( ), 호주 ( ) 자료 : 식품의약품안전처, 일본의수산물수입관련자료, 국회입법조사처제출자료, 중국, 대만, 뉴칼레도니아는일본의일부지역 ( 중국 : 10 개현, 대만 : 5 개현, 뉴칼레도니아 : 12 개현 ) 의모든식품에대해수입금지하거나기타현의식품에 대해증명서를요구하고있다. 러시아, 홍콩, 싱가포르, 브루나이, 미국, 필리 핀, 마카오, EU, 인도네시아, 태국, 아르헨티나, 폴리네시아, 아랍에미레이트, 이라크, 오만, 카타르, 쿠웨이트, 사우디아라비아, 바레인, 이집트, 콩고, 모로 22

33 Ⅱ. 방사능유출사고후일본산식품에대한대응현황 코, 볼리비아, 브라질등대다수의국가들은일본의일부식품에대하여수입을금지하거나증명서를요구하고있다. 한편인도, 네팔, 파키스탄, 우크라이나, 이스라엘, 이란, 터키, 모리셔스등은일본산식품에대한방사능검사만강화하였으며, 캐나다, 미얀마, 세르비아, 칠레, 멕시코, 페루, 기니, 뉴질랜드, 콜롬비아, 말레이시아, 에콰도르, 호주와같은 12개국은일본의방사능유출상황을감안하여일본산식품에대한규제조치를해제한상태이다. 23

34 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 1. WTO SPS 협정의적용대상인지여부 2013년 9월 6일한국의조치가 WTO SPS 협정에합치하는지여부를살펴보기전에여기에서는한국의조치가동협정의적용대상인지여부를먼저살펴보기로한다. 27) SPS 협정부속서 1( 정의 ) 28) 의각주 4 29) 에서는 오염물질 30) 을 농약과수의약품의잔류물및외부물질을포함 하는개념으로정의하고있다. 후쿠시마주변 8개현의수산물에포함되어있을것으로우려되는방사성물질 31) 은 27) Steve Charnovitz, Article 1 and Annex A SPS, Rüdiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Anja Seibert-Fohr eds., WTO-Technical Barriers and SPS Measures, Leidon/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2007, pp 참조. 28) SPS 협정에사용된용어의개념을이해하기위하여그부속서 1을살펴보는이유는 SPS 협정제1조제2항에서부속서 1에규정된정의가 SPS 협정전반에적용된다고규정하고있으며, 동조제3 항에서는부속서가 SPS 협정본문과불가분의관계에있다고규정하고있기때문이다. 제1조일반규정 2. 이협정의목적상부속서 1에규정된정의가적용된다. 3. 부속서는이협정의불가분의일부를구성한다. 29) 이정의의목적상, 동물 은어류및야생동물군을포함하며, 식물 은산림의수목및야생식물군을포함하며, 해충 은잡초를포함하며, 오염물질 은농약과수의약품의잔류물및외부물질을포함한다. 30) Panel Report, European Communities Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DR293/R (Sept. 29, 2006) ( 이하 Panel Report, EC Approval and Marketing of Biotech Products ), paras ) 방사성물질이내는에너지가방사선이고, 방사성물질이방사선을방출하는능력이나방사선을방출하는성질을방사능이라고한다. 방사성안전전문가포럼, 방사능무섭니, 서울 : 고려의학, 2013, p.4; 식품의약품안전청, 방사능오염, 서울 : 식품의약품안전청, 2010, pp.3-7 참조. 24

35 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 오염물질 에해당한다. 방사성물질은방사성물질이들어있는공기를흡입하거나또는피부를통하여신체내부로들어올수도있지만, 방사성물질이들어있는물또는음식을먹음으로써몸속에들어올수도있다. 32) 실제로체르노빌원전사고이후그인근주민들이방사성요오드에오염된우유를섭취하여소아갑상선암의발병빈도수가증가한사례가있다. 33) SPS 협정부속서 1( 정의 ) 의제1항 34) 제나호에서는 위생또는식물위생조치 를 식품, 음료또는사료내의첨가제, 오염물질, 독소또는질병원인체로인하여발생하는위험으로부터회원국영토내의인간또는동물의생명또는건강의보호 를목적으로적용되는모든조치라고정의하고있다. 후쿠시마주변 8개현의모든수산물에대하여한국이취한잠정수입금지조치는이와 32) 방사성안전전문가포럼, 앞의글, p ) 위의글. 34) 부속서 1( 정의 ) 의제1항은다음과같다. 부속서 1( 정의 ) 1. 위생또는식물위생조치 - 아래목적으로적용되는모든조치가. 병해충, 질병매개체또는질병원인체의유입, 정착또는전파로인하여발생하는위험으로부터회원국영토내의동물또는식물의생명또는건강의보호, 나. 식품, 음료또는사료내의첨가제, 오염물질, 독소또는질병원인체로인하여발생하는위험으로부터회원국영토내의인간또는동물의생명또는건강의보호, 다. 동물, 식물또는동물또는식물로만든생산품에의하여전달되는질병이나해충의유입, 정착또는전파로인하여발생하는위험으로부터회원국영토내의인간의생명또는건강의보호, 또는라. 해충의유입, 정착또는전파로인한회원국영토내의다른피해의방지또는제한위생또는식물위생조치는모든관련법률, 법령, 규정, 요건및절차를포함하며, 특히, 최종제품기준, 가공및생산방법, 시험, 조사, 증명및승인절차, 동물또는식물의수송또는수송중생존에필요한물질과관련된적절한요건을포함한검역처리, 관련통계방법, 표본추출절차및위험평가방법에관한규정, 식품안전과직접적으로관련되는포장및상표부착을포함한다. 25

36 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 같이수산물내방사성물질로인하여발생할수있는위험 35) 으로부터한국영토내의인간또는동물의생명또는건강을보호하는것을목적에부합한다. 따라서 2013년 9월 6일한국의관련조치는동협정에근거한 위생또는식물위생조치 에해당한다. 한국의수산생물질병관리법제24조제1항제1호에따르면, 해양수산부장관이정하여고시하는수입금지지역에서생산또는발송되었거나그지역을경유한지정검역물 ( 항공기또는선박의단순기항에따라수입금지지역을경유한경우를제외한다 ) 의수입은금지된다. 그리고동법시행규칙제26조 35) 내부방사선피폭의위험에대해서는현재까지 100 밀리시버트가넘는방사선에노출되었다면 1,000 중 5 명은암으로사망할수있으며, 5,000 밀리시버트에노출되었다면직접골수억제로인한사망에이를수있다는것으로알려져있다.( 위의글, p.5.) 그리고 4,000 밀리시버트가넘는방사선에노출되었다면피폭집단의 50% 가사망하고, 7,000 밀리시버트가넘는방사선에노출되었다면피폭집단의 100% 가사망한다.( 한국보건의료연구원, 방사선이인체에미치는영향 : 일본원전사고로인한영향의관점에서, 2011, p.9.) 한편 100 밀리시버트이하의방사선량에노출될경우발생할수있는위험에대해서는아직까지과학적으로규명되지않았다.( 방사성안전전문가포럼, 앞의글, p.5.) 후쿠시마사고로한국에날아온방사성물질의양은 1 밀리시버트미만으로이는피폭시위험이명확히입증되어있는 100 밀리시버트수준이아니었다.( 위의글, p.73; 한국보건의료연구원, 앞의글, p.35.) 그리고생선의세슘방사능농도가 100 베크렐 /kg 수준인경우이로인한방사선량이 밀리시버트인데, 실제일본에서수입되는생선이그정도의세슘방사능농도를가진경우는드물다.( 방사성안전전문가포럼, 앞의글, pp ) 이를두고적은양의방사선피폭으로인해건강을해칠가능성은매우낮으므로,( 위의글, p.22.) 위험도가낮거나불확실한적은양의방사선량을허용하는것이사회적으로명백한수준의큰이익을창출할수있다고보는견해도있다.( 위의글, p.22.) 이러한견해에따르면적은방사선량을받은사람에게암과유전결함이발생할가능성은우발적으로발생하는희귀한사건의발생확률과같다.( 위의글, p.26.) 한편적은방사선량을장기간에받은사람이많은방사선량을단시간에받은사람보다암과유전결함의발생확률이낮을수는있지만, 실제로발병할수있다는데에초점을맞추는견해도있다. 이견해에따르면, 식품을통한내부피폭의위험을가능한한최소화할필요가있다.( 한국보건의료연구원, 앞의글, pp & 36 참조.) 26

37 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 제1항에서는해양수산부장관이수입금지지역을지정검역물별로고시하게되어있다. 그런데 2013년 9월 6일한국의조치는동법제24조제1항제1호및동법시행규칙제26조제1항에따라해양수산부장관이 8개현을수입금지지역으로고시하는절차를밟지않았다. 대신국무총리가주재하는관계장관회의와당정협의를거쳐결정되어임시특별조치적인성격이강하다. 36) 그럼에도불구하고이러한조치역시 위생또는식물위생조치 에해당한다. 왜냐하면, 위생또는식물위생조치는모든관련법률, 법령, 규정, 요건및절차를포함하고,(SPS 협정부속서1 제1조제2문 ) 37) 수산물의국내유통을전면금지하는것은 요건 에해당하기때문이다. 38) 36) 정부가일본산수산물의전면적인수입금지를요구하는국민들의요구를수용하여정치권에대한국민들의신뢰를높이는계기를만들었다. 그러면서도 2013년 9월 6일에채택한수입금지조치는당 정협의의결과라는형식을취하고있는데, 이는동조치가 WTO SPS 협정제5조제7항의잠정적조치임을분명히하여일본과의통상마찰을최소화하기위한정부의포석이었던것으로보인다. 국민들의식품안전에대한불안감을감소시켰다는면에서는긍정적이지만공식적인위해관리절차나국내법의시행체계를따르지않고당 정협의로결정한것은장기적으로국제분쟁에대비하여한국의위해관리절차의국제적신뢰도를높일수있는기회를놓쳤다는점에서그아쉬움이크다. 특히방사능오염의이차적피해가우려되는한국이사고국인일본정부의요구에소극적으로대처한사례로볼수있다. 해양수산부고시가아닌당 정협의차원의임시특별조치의형태를채택함으로써향후이수입금지조치를철회할때입법예고를통한의견수렴이반드시필요한것은아니다. 그러나향후이조치에대한해제는정부기관의입장과이해에따라정치적이해나여론몰이식해결이아닌국민이참여한가운데일본산식품이방사능오염이라는위해요소로부터안전하다는근거를확보한상태에서결정되어야할것이다. 37) 위생또는식물위생조치는모든관련법률, 법령, 규정, 요건및절차를포함하며 (Sanitary or phytosanitary measures include all relevant laws, decrees, regulations, requirements and procedures) 라고규정되어있다. 38) Panel Report, EC Approval and Marketing of Biotech Products, para

38 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 SPS 협정제1조 39) 에따르면, 이협정은국제무역에직접적또는간접적으로영향을미칠수있는모든위생및식물위생조치에적용된다. 그러므로 2013년 9월 6일한국의조치는일본 8개현의모든수산물에대하여수입을금지한다는취지이므로한일간의무역에직접적인영향을미칠수있다. 따라서 SPS 협정이적용된다고볼수있다. 2. SPS 협정규정과해석 SPS 협정 40) 제 2 조에따르면, 각회원국은인간, 동물또는식물의생명 또는건강을보호하기위한조치를취할수있는권리를가지고있다.( 제 1 항 ) 41) 그러한회원국의조치는과학적근거가있어야하며, 인간동물식물 이사안에서 WTO 패널은미국, 캐나다, 아르헨티나로부터수입된농산품과식품의승인및승인신청심사를유예 (moratorium) 한 EU의행위가 요건 에해당한다고판단하였다. 39) 제1조일반규정 1. 이협정은국제무역에직접적또는간접적으로영향을미칠수있는모든위생및식물위생조치에적용된다. 동조치는이협정의규정에따라개발및적용된다. 40) WTO SPS 협정전반의개관을위하여박재형역, 국제경제법 ( 國際經濟法, 고무로노리오 ), 서울 : 일조각, 2010, pp ; Andrew T. Guzman and Joost H. B. Pauwelyn, International Trade Law, New York: Aspen Publishers, 2009, pp ; Autar Krishen Koul, Guide to the WTO and GATT: Economics, Law, and Politics, Netherlands: Kluwer Law International, 2005, pp ; Joanne Scott, The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures, Oxford: Oxford University Press, 2007; Petros C. Mavroidis, George A. Bermann and Mark Wu, The Law of the World Trade Organization: Documents, Cases & Analysis, MN: Thomson/West, 2010, pp 참조. 41) 회원국은인간, 동물또는식물의생명또는건강을보호하기위하여필요한위생및식물위생조치를취할수있는권리를갖는다. 단, 동조치는이협정의규정에합치하여야한다. 28

39 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 의생명과건강을보호하기위하여필요한범위내에서적용되어야한다.( 제2 항 ) 42) 그리고동일하거나유사한조건을가진국가들을자의적혹은부당하게차별해서는안된다.( 제3항 ) 43) SPS 협정제3조에따르면, 국제표준, 지침및권고가있는경우회원국들은이러한국제표준등을사용하도록권장하고있다.( 제1항 ) 44) 식품안전표준을정하는기구로는국제연합식량농업기구 (Food and Agriculture Organization of the United Nations: FAO)/ 세계보건기구 (World Health Organization: WHO) 산하의국제식품규격위원회 (Codex Alimentarius Commission) 가있다.( 동협정부속서 1 제3조가호 ) 45) 회원국이이러한표준을적용할경우, WTO 분쟁이라는법률적다툼으로부터보호받을수있다. 즉국제표준을사용하여위험평가및조치를하는경우, 회원국들이 WTO 협정에대한의무위반을이유로하여제소당할가능성이별로높지않다.( 제2항 ) 46) 한편회원국들이과학적으로정당화 42) 회원국은위생및식물위생조치가인간, 동물또는식물의생명또는건강을보호하는데필요한범위내에서만적용되고, 과학적원리에근거하며또한충분한과학적증거없이유지되지않도록보장한다. 단, 제5조제7항에규정된사항은제외된다. 43) 회원국은자기나라영토와다른회원국영토간에차별적용하지않는것을포함하여자기나라의위생및식물위생조치가동일하거나유사한조건하에있는회원국들을자의적이고부당하게차별하지아니하도록보장한다. 위생및식물위생조치는국제무역에대한위장된제한을구성하는방법으로적용되지아니한다. 44) 위생및식물위생조치를가능한한광범위하게조화시키기위하여, 이협정에달리규정된경우, 특히제3항에규정된경우를제외하고, 회원국은자기나라의위생또는식물위생조치를국제기준, 지침또는권고가있는경우이에기초하도록한다. 45) 식품안전의경우, 식품첨가제, 수의약품과농약의잔류물, 오염물질, 분석및표본추출방법, 위생관행의규약및지침에관한국제식품규격위원회에의해수립된표준지침및권고 46) 관련국제표준, 지침또는권고에합치하는위생또는식물위생조치는인간, 동물또는식물의생명또는건강을보호하는데필요한것으로간주되며, 이 29

40 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 할수있는경우에는보다높은기준을적용할수있다.( 제3항 ) 47) SPS 협정제5조에따르면, 회원국은위험평가에기초하여자국의조치를결정할수있다.( 제1항 ) 48) SPS 협정제5조제1 항에는 여건에따라 ( as appropriate to the circumstances ) 라는문구가포함되어있는데, 이는회원국에게제5조제 1항의의무를이행함에있어어느정도의유연성을허용한다는의미로해석되고있다. 49) 또한 여건에따라 라는문구는회원국이국가별특수한상황을반영하여조치를채택하는것을허용한다는의미로도해석될수있다. 50) SPS 협정제5조제2항 51) 과동조제3항 52) 은위험평가시고려해야할사항을구체적 협정및 1994년도 GATT의관련규정에합치하는것으로추정된다. 47) 회원국은과학적정당성이있거나, 회원국이특정보호의수준의결과제5조제1항부터제8항까지의관련규정에따라적절하다고결정하는경우회원국은관련국제기준, 지침또는권고에기초한조치에의하여달성되는위생또는식물위생보호수준보다높은보호를초래하는위생또는식물위생조치를도입또는유지할수있다. 상기에불구하고, 국제기준, 지침또는권고에기초한조치에의하여달성되는위생또는식물위생보호수준과상이한보호수준을초래하는모든조치는이협정의그밖의규정과불일치하지아니한다. 제3조제3항의목적상회원국이본협정의관련규정과합치되는이용가능한과학적인정보의조사와평가에근거하여, 관련국제기준, 지침또는권고가위생또는식물위생보호의적정수준달성에충분치않다고결정하는경우, 과학적인정당성이존재한다. 48) 회원국은관련국제기구에의해개발된위험평가기술을고려하여, 자기나라의위생또는식물위생조치가여건에따라적절하게인간, 동물또는식물의생명또는건강에대한위험평가에기초하도록보장한다. 49) Appellate Body Report, European Communities Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R (Jan 16, 1998) ( 이하 Appellate Body Reort, EC Hormones ), para. 129; Andrew Guzman, Food Fears: Health and Safety at the WTO, Va. J. Int l L., vol.45, 2004, p.12 참조. 50) Panel Report, Australia Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R (Jun. 12, 1998) ( 이하 Panel Report, Australia Salmon ), para ) 위험평가에있어서회원국은이용가능한과학적증거, 관련가공및생산방법, 관련검사, 표본추출및시험방법, 특정병해충의발생율, 병해충안전지역의존재, 30

41 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 으로예시하고있다. 이러한위험평가에기초하여회원국은위생또는식물위생보호의적정수준을결정하게되는데, 이때부정적무역효과를최소화하는목표도고려하여야한다.( 제4항 ) 53) 그리고회원국이위생또는식물위생보호의적정수준을적용할때일관성을유지함으로써국제무역에대한차별적또는위장된제한이되지않도록해야한다.( 제5항 ) 54) 또한회원국은위생또는식물위생보호의적정수준을달성하는데필요한이상으로무역제한적이되지않도록주의하여야한다. 회원국이취한조치가필요한정도이상의무역제한조치로볼수있는경우는기술적및경제적인타당성을고려하여합리적으로이용가능하면서도위생또는식물위생보호의적정수준을달성할수있고, 무역에대한제한이현저히적은다른조치가있는경우이다. 반대로기술적및경제적인타당성을고려하여합리적으로이용가능하면서도위생또는식물위생보호의적정수준을달성할수있으며, 무역에대한제한이현저히적은다른조치가없는경우에회원국이취한조치는필요한정도이상의무역제한조치로볼수없다.( 제6항 ) 55) 관련생태학적및환경조건, 그리고검역또는다른처리를고려한다. 52) 동물또는식물의생명또는건강에대한위험평가와이러한위험으로부터위생또는식물위생보호의적정수준을달성하기위해적용되는조치를결정함에있어서회원국은병해충이유입, 정착또는전파될경우생산또는판매에미치는손실을기준으로한잠재적피해, 수입국의영토내에서의방제및박멸비용, 위험을제한하기위해대안으로서접근방법의상대적비용효율성을관련된경제적인요소로서고려한다. 53) 위생또는식물위생보호의적정수준결정시, 회원국은무역에미치는부정적영향을최소화하는목표를고려하여야한다. 54) 인간, 동물또는식물의생명또는건강에대한위험으로부터의위생또는식물위생보호의적정수준이라는개념의적용에있어서일관성을달성할목적으로, 각회원국은상이한상황에서적절한것으로판단하는수준에서의구별이국제무역에대한차별적또는위장된제한을초래하는경우에는자의적또는부당한구별을회피한다. 55) 제3조제2항을저해함이없이, 위생또는식물위생보호적정수준을달성하기 31

42 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 아울러 SPS 협정제2조제2항과제5조제1항의과학적근거요건을충족하지못하였어도회원국은 SPS 협정제5조제7항 56) 에따라입수가능한적절한정보에기초하여잠정조치를채택할수있다. 잠정조치를채택한후회원국은더욱객관적인위험평가를위하여필요한추가적인정보를찾아서합리적인기간내에그조치를검토해야한다. 57) 잠정조치를채택한국가가이러한요건을충족하지못하였다는사실에대한입증책임은청구국에게있다. 58) 한국은해양수산부장관의고시라는정식절차대신국무총리가주재하는관계장관회의와당정협의를거쳐잠정수입금지조치를채택하였다. 생각건대일본과의통상마찰이본격화될것으로예상되는시점에는 2013년 9월 6 위하여위생또는식물위생조치를수립또는유지하는때에는, 회원국은기술적및경제적인타당성을고려하여, 동조치가위생또는식물위생보호의적정수준을달성하는데필요한정도이상의무역제한적인조치가되지않도록보장한다. 제5조제6 항의목적상, 기술적및경제적인타당성을고려하여합리적으로이용가능하고위생또는식물위생보호의적정수준을달성하면서무역에대한제한이현저히적은다른조치가없는경우, 동조치는필요한정도이상의무역제한조치가아니다. 56) 관련과학적증거가불충분한경우, 회원국은관련국제기구로부터의정보및다른회원국이적용하는위생또는식물위생조치에관한정보를포함, 입수가능한적절한정보에근거하여잠정적으로위생또는식물위생조치를채택할수있다. 이러한상황에서, 회원국은더욱객관적인위험평가를위하여필요한추가정보를수집하도록노력하며, 이에따라합리적인기간내에위생또는식물위생조치를재검토한다. 57) 이러한잠정조치가국제환경법상의 사전예방주의원칙 을그대로수용 (incorporation) 한것이아니라 WTO 체제내에서이원칙을재구성 (reconstruction) 한결과라는견해에대해서는 Ronnie R. F. Yearwood, The Interaction between World Trade Organization (WTO) Law and External International Law: The constrained openness of WTO law (a prologue to a theory), London: Routledge, 2012, pp ; Stefan Zleptnig, Non-Economic Objectives in WTO Law: Justification Provisions of GATT, GATS, SPS and TBT Agreements, Leidon/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2010, p.351 참조. 58) Panel Report, EC Approval and Marketing of Biotech Products, para

43 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 일이전상태로수입금지조치를폐지할가능성이높다고보인다. 그러나한국과같이위생및식물위생조치를취하는국가가다음의사항을참고한다면제5조제1항또는제5조제7항에서요구하는수준의과학적증거를축적하여 WTO 제소에대비하는것도가능하다. 먼저채택한조치가적법하다고인정받기위하여회원국이 WTO 패널에제출하는과학적증거가반드시과학계의주류의견일필요는없다. 비록소수의반대의견이라고해도공신력있는양질의과학적증거가있다면 WTO SPS 협정에합치한다고인정될수있다. 59) 특히그위험이생명을위협하는성질의것이고, 공중의건강과안전을명백하고급박하게위협하는경우에는더욱그러하다. 60) 그리고위험평가의위험은제한된연구실내에엄격한실험조건하에존재하는위험만을의미하지는않는다. 여기에는현실세계에존재하는인간의건강에대한악영향의잠재적가능성도포함된다. 즉위험평가가반드시엄격한실험실조건하에서이루어질필요는없다. 61) 위생및식물위생조치의원인이된물질의유형에따라위험평가의유형도달라진다. 62) SPS 협정부속서 1( 정의 ) 제4조 63) 제2문에따르면, 오염물질에대한 59) Appellate Body Reports, Canada/United States Continued Suspension of Obligations, WT/DS320/ AB/R, WT/DS321/AB/R (14 Nov. 2008) ( 이하 Appellate Body Report, US/Canada Continued Suspension ), para ) Appellate Body Report, EC Hormones, paras ) 위의글, para 이사건에서 EU는 WTO 분쟁해결기구가과학적정당성뿐만아니라소비자들의우려, 정치적상황, 사회적가치와같은비과학적요인들도고려해야한다고주장하였지만, 받아들여지지는않았다. 62) 박덕영, EC Beef-Hormone 사건의주요내용과재조명, 국제경제법연구 제6권, 2008, pp.19-22; 전정기 이성형 이대풍, SPS 협정상위생검역조치의도입과위험평가, 무역학회지 제35권제4호, 2010, pp ; Zleptnig, 앞의글, p.351 참조. 63) 부속서 1( 정의 ) 33

44 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 위험평가란 오염물질의존재로인하여발생하는인간또는동물의건강에미치는악영향의잠재적가능성평가 를의미한다. 병해충의경우에는위험평가가 3단계로구성되는반면에, 오염물질의경우에는 2단계의위험평가를요구하고있다. 병해충과비교해볼때위험평가의단계가하나적을뿐아니라, 위험평가시인간또는동물의건강에미치는악영향의잠재적가능성 (potential) 을평가하게된다. 문언의통상적의미를볼때, potential은 possibility와유사한개념이고, likeability 또는 probability보다는훨씬낮은수준의개연성을의미한다. 64) 따라서병해충에대한위험평가시요구되는 likeability와비교해볼때오염물질에대해서는상대적으로적정한수준의보호가용이할것으로보인다. 위험평가의결과가반드시정부보고서의형태여야하는것은아니다. 65) 그리고위험평가주체가반드시위생또는식물위생조치를취하는국가일필요는없다. 즉회원국은스스로한위험평가결과에기초하여서만조치를채택할수있는것이아니라다른회원국또는국제기구의위험평가결과도그과학적정당화의근거로삼을수있다. 66) 또한위험평가는구체적으로이루어질필요가있다. 67) 4. 위험평가 - 적용될수있는위생또는식물위생조치에따라수입회원국의영토내에서해충또는질병의도입, 정착또는전파의가능성과이와연관된잠재적인생물학적및경제적결과의평가, 또는식품, 음료및사료내의첨가제, 오염물질, 독소또는질병원인체의존재로인하여발생하는인간또는동물의건강에미치는악영향의잠재적가능성에대한평가 ( Risk assessment - The evaluation of the likelihood of entry, establishment or spread of a pest or disease within the territory of an importing Member according to the sanitary or phytosanitary measures which might be applied, and of the associated potential biological and economic consequences; or the evaluation of the potential for adverse effects on human or animal health arising from the presence of additives, contaminants, toxins or disease-causing organisms in food, beverages or feedstuffs. ). 64) Panel Report, EC Approval and Marketing of Biotech Products, para ) Panel Report, Australia Salmon, paras ) Appellate Body Report, EC Hormones, para. 190; Panel Report, EC Approval and Marketing of Biotech Products, para ; Tania Voon, WTO law and risk 34

45 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 3. 한국의조치와 SPS 협정의합치여부 가. 개관지금까지 WTO SPS 협정이문제된사례는 42개가있다. 68) 그가운데방사능에오염된식품에관한조치가문제된사례는없다. 아직 WTO에서방사능에오염된식품에관한조치가문제된사례가없기때문에 2013년 9월 6일한국의조치가 SPS 협정에합치하는지여부에대하여단정적으로결론을내리기는어렵고, 다만관련 WTO 사례를통하여 SPS 협정이적용되는일반적인방향만을제시할수있을것같다. 한국은일본의 8개현모든수산물에대한한국의잠정수입금지조치를하기전에 SPS 협정부속서제4조제2문에따라방사성물질로인한악영향을특정하고, 수산물내방사성물질의존재로인하여발생하는인간또는동물의건강에미치는악영향의잠재적가능성을평가해야한다. 위험평가에있어서한국은이용가능한과학적증거, 관련가공및생산방법, 관련검사, 표본추출및시험방법, 관련생태학적및환경조건, 그리고검역또는다른처리를고려해야한다. 동물또는식물의생명또는건강에대한위험평가와이러한위험으로부터위생또는식물위생보호의적정수준을달성하기위해적용되는 factors for non-communicable diseases: a complex relationship, Geert Van Calster and Denise Prévost eds., Research Handbook on Environment, Health and the WTO, Cheltenham: Edward Elgar, 2013, p.407 참조. 67) Appellate Body Report, EC Hormones, para. 200; Appellate Body Report, Japan Measures Affecting the Importation of Apples, WT/DS245/AB/R (Nov 26, 2003) ( 이하 Appellate Body Report, Japan Apples), para ) WTO, Disputes by Agreement ( 최종검색일 : ), < index_e.htm?id =A19#selected_agreement>. 35

46 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 조치를결정함에있어서한국은위험을제한하기위해대안적접근방법의상대적비용효율성을관련된경제적인요소로서고려해야한다. 69) 위험평가는구체적인방식으로이루어져야한다. 즉단순히방사성물질이인간의건강에미치는악영향을평가하기보다는 수산물에존재하는방사성물질 이인간의건강에미치는악영향을평가하는것이적절한위험평가의방법이라할수있다. 위험평가의결과대부분의수입식품에악영향을발생시킬잠재적가능성이있다면수입금지도가능하다. 70) WTO 상소기구도회원국이위험평가결과제로위험 (zero-risk) 을적정보호수준으로정할수있음을부정하지않고있다. 71) 다만 SPS 협정제5조제4항 ~ 제5조제6항에따라이러한조치가한일간무역에미칠수있는부정적효과를고려하고, 무역에대한제한이현저히 69) 문제가된조치와대안적접근방식의비용대비효과를비교하고판단하는기준에대한상세한내용은 Daniel Lovric, Deference to the Legislature in WTO Challenges to Legislation, Netherlands: Kluwer Law International, 2010, pp 참조. 일부에서는증명요구또는검사강화와같은대안적접근방법은현재일반국민들이방사성물질의검사결과나원산지표시를불신하고있기때문에효과적이지않다고주장한다. 이러한견해에따르면단기적으로일본산수산물의안전성에대한신뢰가회복되거나일본의방사능오염수준이정상화될때까지정부는전면적수입금지조치를고려하는것이바람직하다고한다. 즉전면적수입금지조치가식품안전에대한국민의신뢰회복면에서가장비용효율성이높은정책이라고한다. 장영주, 앞의글참조. 식품안전에관한규제시공중이인식하고있는위험도를어떻게참작해야하는가에대한논의는 Tracey Epps, International Trade and Health Protection: A Critical Assessment of the WTO s SPS Agreement, Cheltenham: Edward Elgar, 2009, pp ; Alberto Alemanno, Public perception of food safety risks under WTO law: a normative perspective, Geert Van Calster and Denise Prévost eds., Research Handbook on Environment, Health and the WTO, Cheltonham: Edward Elgar, 2013, p.298 참조. 70) Panel Report, Australia Salmon, para ) Appellate Body Report, Australia Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R (October 20, 1998) ( 이하 Appellate Body Report, Australia Salmon ), para. 125; Zleptnig, 앞의글, p

47 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 적은다른조치가없는지여부를검토할필요가있다. 72) SPS 협정제3조제3항에따르면, 한국이과학적정당성을입증하는경우한국은국제기준보다높은수준의위생조치를도입할수있는주권적권리를가지고있다. 그리고과학적증거가불충분하더라도일정한경우에는제5조제 7항에따라잠정적인수입금지조치를할수있다. 즉관련국제기구로부터의정보및다른회원국이적용하는위생또는식물위생조치에관한정보를포함하여, 입수가능한적절한정보에근거하여잠정적인조치를채택할수있다. 이러한상황에서, 한국은더욱객관적인위험평가를위하여필요한추가정보를수집하도록노력하며, 이에따라합리적인기간내에그잠정적조치를재검토해야한다. 일본은한국의잠정적조치가이러한요건들을충족하지못하였다고주장하여 WTO에제소할수있고, 이에대한입증책임은청구국인일본에게있다. WTO 분쟁해결기구는과학적증거의불충분 (scientific insufficiency) 과과학적불확실성 (scientific uncertainty) 을명확히구분하고, 과학적증거가불충분한경우에만제5조제7항에따른잠정적조치를취할수있다고판시하고있다. 73) 비록소수의반대의견이라고해도공신력이있는양질의과학적증거에의하여기존에충분한위험평가가이루어졌는가에대한의심을불러일으킬수있다면과학적불확실성의요건을충족시킬수있다. 74) 위의내용을정리하면, 일본의 8개현모든수산물에대한한국의임시수입금지조치가 WTO SPS 협정에합치하기위하여, 한국은 SPS 협정제2조제 2항, 제5조제1항과부속서제4조제2문에따라방사성물질로인한악영향을특정하고, 수산물내방사성물질의존재로인하여발생하는인간또는동물 72) Lovric, 앞의글, pp 참조. 73) Appellate Body Reports, Japan Apples, para ) Appellate Body Reports, US/Canada Continued Suspension, para. 677 &

48 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 의건강에미치는악영향의잠재적가능성을평가해야한다. 그런데그러한위험평가를위하여필요한과학적증거가불충분한경우, 관련국제기구로부터의정보및다른회원국이적용하는위생또는식물위생조치에관한정보를포함하여, 입수가능한적절한정보에근거하여잠정적조치를채택할수있다. 이러한상황에서, 한국은더욱객관적인위험평가를위하여필요한추가정보를수집하도록노력하며, 이에따라합리적인기간내에그잠정적조치를재검토해야한다. 한편한국의잠정적조치가이러한요건들을충족하지못하였음은일본이입증해야한다. 나. 일본전역으로의확대가능여부보다철저하게국내식품의안전을보장하기위하여일본 8개현에서생산한수산물에대한잠정적수입금지조치를일본전역으로확대해야한다는의견이있었고, 75) 이와관련하여일본전역수산물에대한수입금지조치가 SPS 협정제6조 76) 의지역화규정과합치하는지에대한논의가있었다. 동협 75) 각주 17 참조. 76) 제6조병해충안전지역및병해충발생이적은지역을포함하는지역적조건에의적응 1. 회원국은상품의원산지및도착지 - 국가의전체, 국가의일부와수개국가의전체또는일부의여부에관계없이 - 의위생또는식물위생상의특징에자기나라의위생또는식물위생조치를적합하도록보장한다. 어느지역의위생또는식물위생상의특징을평가하는데있어서회원국은특히특정병해충발생률, 박멸또는방제계획의존재및관련국제기구에의해개발되는적절한기준또는지침등을고려한다. 2. 특히회원국은병해충안전지역과병해충발생이적은지역의개념을인정한다. 이러한지역의결정은지리, 생태학적체계, 역학적감시및위생또는식물위생관리의효과성등의요소에근거한다. 3. 자기나라의영토내의지역이병해충안전지역또는발생이적은지역이라고주장하는수출회원국은이러한지역이병해충안전지역또는발생이적은 38

49 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 정제6조는특정병해충 (specific diseases or pests) 이발생한국가가일부지역에서무저발생상태가유지될경우, 이러한지역적특성을고려하여검역관리하게하고있다. 예를들어, 구제역은해충 (pests) 이고, 광우병은병 (diseases) 에해당한다. 따라서구제역이나광우병이발생한국가가일부지역에서무저발생상태가유지될경우, 수입회원국은이러한지역적특성을고려하여검역관리할수있다. 그러나방사성물질과같은오염물질에대해서는동규정이적용되지않는다. 따라서한국은 SPS 협정제5조제7항의네가지요건 77) 을충족하여필요하다면모든일본수산물에대하여잠정적인수입금지조치를할수있으며, 별도로동협정제6조에따른제한은받지않는다고보아야한다. 다만제5조제4항 ~ 제6항에따라일본수산물에대한전면적인수입금지조치가한일간무역에가져올수있는부정적효과를고려하고, 무역에대한제한이현저히적은다른조치가없는지여부를검토할필요는있을것이다. 78) 다. 고려사항 정부가잠정적수입금지조치의유지, 변경또는해제를결정할때에는 구체적으로 WTO SPS 협정이방사능오염식품에대한조치에대하여어떻 지역이라는사실을수입회원국에게객관적으로증명하기위하여필요한증거를제시한다. 이목적을위하여요청이있는경우검사, 시험및다른관련절차를위해수입회원국에게합리적인접근이부여된다. 77) SPS 협정제5조제7항의네가지요건은다음과같다. 1 관련과학적증거가불충분한경우에취하여졌어야함. 2 입수가능한적절한정보에기초하여채택된조치여야함. 3 회원국이더욱객관적인위험평가를위해필요한추가적인정보를찾기위해노력해야함. 4 합리적인기간내에조치를검토해야함. 78) Lovric, 앞의글, p.159 참조. 39

50 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 게규율하고있으며그규제내용이어떠한방향으로발전하고있는지, 그리고일본과원거리에있는국가가아닌인근국가들이어떠한조치를취하고있는지, 실제로한국국민들이방사능오염으로인한피해를입었을때이를보상받을가능성이있는지에대하여다각적으로검토할필요가있다. ⑴ 방사능오염식품의규제에관한국제법기준의불명확성일본이한국의잠정적조치가 SPS 협정제5조제7항의요건들을충족하지못하였다고주장하여 WTO에제소하는경우, WTO 분쟁해결기구 79) 가최종적으로일본의 8개현모든수산물에대한한국의임시수입금지조치를어떻게판단할지를예측하는데에한계가있다는점을설명하였다. 아직 WTO에서방사능에오염된식품에관한조치가문제된사례는한건도없기때문에, 현재로서일본의 8개현모든수산물에대한한국의임시수입금지조치가 WTO SPS 협정에합치하는지여부를판단하기는어렵다. 방사성물질은오염물질에해당하기때문에 SPS 협정상위험평가의방식에있어서나제6조의지역화규정의적용과관련하여, 기존에 WTO 분쟁해결기구에서다루어왔던병해충과다르다. 또한원전사고또는방사능유출사고로인해오염시키는위해요소라는점에서정상적인생산단계에서식품을오염시킬수있는다른위해물질과도다르다. 80) 즉방사성물질의특수한성격을감안해보건대다른위해요소에관한 SPS 협정사례로부터어떠한결론을도출하기는어렵다. 게다가아직까지방사능에오염된식품의안전을보장하기위한국가의조치에관한 79) WTO 분쟁해결기구는모든 WTO 회원국으로구성되는일반이사회의다른형태이다. 이분쟁해결기구는사건을검토하기위해전문가패널을구성하는권한을가지고있으며패널의판정또는상소기구의결과를채택하거나거부하는기능을가지고있다. 또한판정과권고사항의이행을감시하고한국가가판정결과에따르지않을경우보복조치를승인하는권한을가지고있다. 80) 장영주, 앞의글 ; 식품의약품안전청, 앞의글, p.4 참조. 40

51 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 국제법적기준도불분명하다. ⑵ 인근국가들의유사조치일본농림수산성이 2014년 7월에발표한제외국 ( 諸外國 ) 지역규제조치를보면, 대부분의국가들은증명요구, 검사강화와같은조치를채택하고있지만, 일본의인근국가들 ( 중국, 대만, 뉴칼레도니아, 러시아, 미국 ) 은한국이 2013년 9월 6일에채택한조치와유사한조치를채택하고있다. 81) 즉중국은후쿠시마를포함한 10개현에대하여모든식품의수입을중지시키고있으며, 대만은후쿠시마를포함한 5개현에대하여모든식품의수입을중지시키고있다. 뉴칼레도니아는일본의 12개현에대하여모든식품과사료의수입을금지하고있다. 그리고러시아는일본의 8개현으로부터수산제품, 미국은일본의 14개현으로부터일부식품의수입을금지하고있다. 한편 EU에서는현별로다른품목별방사능증명서를요구하고있으며, 캐나다등 12개국은규제조치를완전히해제한상태이다. 일본의인근국가들과일본으로부터멀리떨어져있는국가들 ( 예를들어, EU와캐나다 ) 의대응방식에차이가있는이유는, 부패하기쉬운수산물의특성상지리적으로인접한국가들에수산물이수출되는경향이있고, 이로인하여인근국가가수산물내방사성물질의방사능에노출될가능성이높기때문이다. 82) 이러한가능성은 SPS 협정제5조제1항의위험평가시고려해야할요인은아닐수있다. 그러나위험평가에기초하여 여건에따라 적절하게취해진조치로인정받기위하여고려될수있는요인이다. 81) 일본농림수산성, 앞의글참조. 82) Raymond O'Rourke, EU Measures on the Safety of Food Imports from Japan Following the Nuclear Accident at Fukushima, Eur. J. Risk Reg., vol.3, 2012, p.81 참조. 41

52 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 ⑶ WTO 규범의진화 WTO 체제내에서인간의건강및식품안전의보호수준이상향조정되기를기대해보는것도가능하다. 현재 WTO에대하여무역과환경문제를적절한수준에서조화시킬것을요구하는국제사회의목소리가높아지고있다. 그리고국제식품규격위원회의국제적기준이라는것이실제로는특정국가에의하여결정될가능성이있는데, 이러한국제적기준에따라무역상대국의안전과검역의문제가결정되는경우합법성을가장한주권침해로이어질수있다는견해가설득력을얻고있다. 83) ⑷ 사후손해배상가능성과사전예방규제간의반비례관계일반적으로국제법영역에서는인간의생명또는건강, 그리고환경의보호를위하여이에관련되는활동또는교역을전면적으로금지하지않는다. 예를들어, 남극조약및환경보호에관한남극조약의정서는남극환경의보호를위하여사람들의남극활동을전면적으로금지하지않는다. 그리고유해폐기물의국가간이동및그처리의통제에관한바젤협약에서는선진국으로부터개발도상국으로의유해폐기물의이동이인간의생명또는건강그리고환경에위험하다고하여이러한유형의교역을금지하지않는다. 대신적정한수준의보호를위하여사람들의활동과교역을규제하고, 사고발생시운영자에게규제를준수하지않은데따른책임을묻는제도를설계한다. 83) 이에대해서는성봉석, GMOs 에대한 SPS 협정의적용성에관한소고 : EC-Biotech 사건을중심으로, 국제 지역연구 제 18 권제 3 호, 2009, pp.53-58; 이윤정, WTO SPS 협정과과학주의 : 그한계와문제점들, 국제법학회논총 제 54 권제 3 호, 2009, pp ; Alemanno, 앞의글, pp ; Epps, 앞의글, p.105; Guzman, 앞의글, pp 참조. 한편이와상반된견해에대해서는 Zleptnig, 앞의글, p.360 참조. Zleptnig 는 GATT 제 20 조의일반적예외조항이비경제적이슈에대한결정권한을주권국가에게유보하고있는반면, SPS 협정에서는그러한권한의상당부분이 WTO 분쟁해결기구에게위임되었다고보고있다. 위의글, pp &

53 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 이와같이사후보상의제도화가전제되면적정수준의보호라는목적을달성하기위하여반드시금지와같은강력한사전규제가필요한것은아니다. 그런데일본후쿠시마원전사고의영향으로한국의영토내에서방사능피해가발생하였을때, 한국의영토내에서피해를입은자가일본의영토내에서피해를입은자만큼보상을받을수있는가능성은상당히낮은것으로보인다. 후쿠시마원전사고로방사능에오염된수산물이한국내에들어와피해가발생한경우, 일본이원자력손해배상관련국제조약에가입하지않았으므로, 조약에의거하여민사책임을물을수없고, 조약에서예정하는기금으로부터지원을받을수도없다. 84) 아마도국제사법원칙에의한해결이중요한역할을할것이다. 한국과일본의섭외사법을보건대, 어느쪽법원에제소하더라도일본법이준거법이될가능성이높다. 85) 일본국내에서원자력손해를 84) 원자력손해배상에관한국제조약은크게민사책임에관한조약과기금에관한조약으로나누어볼수있다. 원자력분야의민사책임에관한조약으로는 1960년채택된 원자력분야의제3자책임에관한파리조약 (Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Damage, 이하파리조약 ) 과 1963년채택된 원자력손해의민사책임에관한비엔나조약 (Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage, 이하비엔나조약 ) 이있다. 그리고공적자금및체약국출연에의한손해배상공동기금을마련하여파리조약체약국소속운영자의배상책임액을초과한손해를보상하는구조로서 1963년채택된브뤼셀보충조약이있다. 그밖에기금에관한조약으로는 1997년채택된 원자력손해의보완적보상에관한조약 (Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage: 이하보충기금조약 ) 가있는데, 아직발효하지는않은상태이다. 보충기금조약은개정비엔나조약및파리조약을보완하여책임한도액을초과하는손해에대하여체약국으로부터자금을제공하는것을주요골자로하고있다. 원자력손해배상에관한국제조약의자세한내용에대해서는함철훈, 원자력손해배상법 : 후쿠시마원전사고와배상실무, 서울 : 진원사, 2013, pp ; Mark Wilde, Civil Liability for Environmental Damage, Netherlands: Kluwer Law International, 2013, pp 참조. 85) 일본의원자력손해배상제도의자세한내용에대해서는함철훈, 앞의글, pp ; Michael Faure and Jing Liu, The Tsunami of March 2011 and the Subsequent Nuclear Incident at Fukushima: Who Compensates the Victims, Wm. 43

54 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 입은자는원자력사업자의책임보험, 원자력사업자와국가간에체결한보상계약, 국가의재량적원조로부터보상을받을수있다. 그러나정부원조는일본정부의재량사항일뿐법률상일본정부의의무가아니다. 그리고보상계약의체결목적은원자력손해를입은시민의안정적인재건을지원하고, 국가경제의건전한발전을촉진하는데에있지외국에있는피해자에대한보상과초국경적환경손해에대한보상을염두에두고있지않다. 또한일본의원자력손해배상법과그하위법규는외국에있는피해자에게적용되는상황을염두에둔규정이아니다. 이를종합적으로감안하면일본법의적용결과한국에서원자력손해를입은자가어떠한내용의판결을받을수있을것인지예단하기는어렵다. 86) 한국정부가일본정부를상대로국가책임을묻는방안도있지만, 국제법상국가에대해서는원자력손해배상과관련하여과실책임의원칙이그대로적용되므로, 이러한방안이원자력사업자인도쿄전력을상대로민사책임을묻는것보다더실효적인구제수단이라고보기도어렵다. 87) 생각건대, 한국은위생및식물위생조치를취할때또는그러한조치와 & Mary Envtl. L. & Pol y Rev., vol.37, 2012, pp 참조. 86) OECD, Japan s Compensation System for Nuclear Damage, 2012, pp ) 한국의영토내에서방사능피해를입은자가일본의원자력사업자를상대로하여보상을받기가어렵다면, 다른구제방법으로한국정부가일본정부에대하여국가책임을묻는방법을생각해볼수있다. 그러나원자력사업자는무과실책임을부담하는반면, 국가는원자력손해와관련하여국내법적으로뿐만아니라국제법적으로도무과실책임을부담하지않고있다. 국가는다만원자력사업자와의보상계약을통하여피해자의손실을보전해주고있다. 따라서청구하는쪽에서보면국가보다는원자력사업자 ( 여기에서는동경전력 ) 를청구의상대방으로하는것이입증부담을덜수있는방법이될수있다. 실제체르노빌, 도카이무라, 후쿠시마원전사고와같은대형원전사고가발생하였을때손해를입었다고주장하는외국이원전사고발생국에대하여국가책임을물은경우는없다. 대체로는국가간의예양 (comity) 또는외교관계를고려한결과이지만국가측의과실을입증하기어렵다는것도그이유중하나이다. Kathy J. S. Fritz, Civil and State Liability for Nuclear Accidents: A 44

55 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 관련하여일본정부와협의할때이와같은사후보상가능성을참작할수있을것이다. 물론사후보상가능성은 SPS 협정제5조제1항의위험평가시고려해야할요인은아니다. 그러나위험평가에기초하여 여건에따라 적절하게취해진조치로볼수있는하나의참작요소는될수있을것이며, 이는현대국제환경법의제정기조와도맥락을같이한다. ⑸ WTO 분쟁해결절차의기능 WTO 분쟁해결절차가한일간통상마찰의해결과관련하여할수있는역할과기능에대하여재조명해볼필요가있다. WTO 제소후에패널전단계부터분쟁해결기구가판정및최종결론을포함한보고서를채택하기전까지분쟁해결기구와분쟁당사자들이협의를하는과정이여러차례있다. 88) 패널은 1차적으로사실관계와당사국들의주장이포함된보고서초안을당사국들에게보여주고, 2차적으로판정및최종결론이포함된보고서초안을당사국들에게제공하고있다. WTO 제소후패널전단계부터상소기구의최종판정까지는보통 2~3년정도소요된다. 그리고피소국은이절차에서패소하더라도패소판정이담긴보고서의채택과동시에상대국에게신속한이행조치를약속하고합리적인기간내에이행함으로써보상혹은보복조치와같은제재를받지않을수있다.([ 그림 1] 참조 ) 89) Proposal for Eastern Europe, Int l Legal Persp., 6-FALL, 1994, pp 참조. 88) Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Apr. 15, 1994, Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organization, Annex 2, 1869 U.N.T.S. 401; 장승화, WTO 분쟁해결절차, 新국제경제법, 서울 : 박영사, 2012, pp 참조. 89) Panel Report, Mexico-Measures Affecting Telecommunications Services, WT/DS204/R (2 April 2004); WTO, Implementation of Adopted Reports ( 최종검색일 : ), < 참조. 45

56 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 [ 그림 1] WTO 분쟁해결절차도 협의요청국 ( 협의요청 ) (10일내입장표명 ) 대상국 < 협의단계 > 협의개시 ( 협의요청후 30일내 ) WTO 사무총장의주선, 조정, 중개 < 패널단계 > 패널설치요청 ( 협의요청후 60일내합의되지않을경우 ) DSB: 분쟁해결기구 ( 첫 DSB회의에서 (Dispute Settlement Body) DSB의패널설치만장일치로부결되지않는한 2번째회의에서설치 ) ( 패널설치후 20일이내 패널위원구성 분쟁당사자간위원선정에대한합의가이루어지지않을 경우사무총장이임명 ) 패널심리 패널, 당사국에잠정보고서및 최종보고서배포 패널최종보고서 WTO회원국회람 ( 비상소시 ) ( 상소시 ) <DSB 단계 > < 상소기구단계 > DSB의패널보고서채택 ( 보고서 WTO회원국회람후 60일내 ) 상소기구결정 ( 상소의사통보후 60일이내, 90일까지연장가능 ) DSB의상소기구보고서채택 (30일내 ) 채택된보고서이행 (15 개월이내 ) 46

57 Ⅲ. 일본산수산물의수입금지조치에대한쟁점 이행여부에대한이행패널절차 불이행시당사국간보상협상 보상협상실패시 DSB 의보복조치승인 ( 합리적이행기간종료후 60 일내 ) 자료 : 외교통상부역, WTO 이해하기 (Understanding the WTO, WTO), 서울 : 범신사, 2007, p.59 를재구성. 이와같이한국이패소하더라도신속하게이행에필요한조치를한다면어떠한구체적인피해도없는경우, WTO 분쟁해결절차가한일간통상마찰의해결과관련하여어떤기능을할수있는가를생각해볼필요가있다. 90) 위생및식물위생조치를채택한국가와그상대국은식품안전과자유무역이라는상반된이해관계를가지고있으면서도해당통상마찰이다른부문으로까지파급되는것을최소화하고교역중단상태를방지해야한다는이해를공유하고있다. 이러한상황은매-비둘기 (Hawk/Dove) 게임과같은조율게임 91) 의성격을가지고있다. 즉분쟁당사국모두스스로는매의전략을택하고, 상대국은비둘기의전략을선택하기바란다. 한편양국모두매-매조합으로야기될수있는전반적인교역중단의상황은막아야한다는공동의관심사를가지고있다. 국가들간의상호작용이계속되는가운데시간이지나면서일정한규범이만들어지고, 이는 90) 아래에서는 Ginsburg and McAdams가제시한표현주의이론 (an expressive theory of adjudication) 을원용하여 WTO 분쟁해결기구의기능을설명하였다. 이이론에대한상세한설명은 Tom Ginsburg and Richard H. McAdams, Adjudicating in Anarchy: An Expressive Theory of International Dispute Settlement, William and Mary Law Review, vol.34, 2004, pp 참조. 91) 조율게임이란당사국간에부분적인공통이익이존재하고당사자는상호간협력을통하여서만여러가능한균형점가운데에서이러한공통이익을달성할수있는상황을말한다. 위의글, p.1235; Thomas C. Schelling, The Strategy of Conflict, London: Oxford University Press, 1971, p.89 참조. 47

58 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 국가들간의충돌을예방하고협력관계의유지를가능하게한다. 예를들어, WTO SPS 협정상과학적정당화에관한규범이존재하기때문에, 과학적근거가있거나불충분한국가는매의전략 ( 위생및식물위생조치또는잠정적조치 ) 을선택할것이고, 동시에상대국가는비둘기의전략을선택할것이라고예측하게될것이다. 한편과학적근거가불확실한국가는스스로는비둘기의전략을선택하고, 상대국가가매의전략을선택할것이라고예측할것이다. 과학적정당화근거가있는지, 과학적근거가불충분한지아니면과학적근거가불확실한지가명확하기만하다면, SPS 협정의과학적정당화에관한규범은분쟁당사국간의충돌을예방해줄수있다. 그러나규범이애매모호하거나관련사실의진위에관하여분쟁당사국간에의견차이가있는경우, 협력 ( 협조 ) 되지않은기대로인하여매-매조합이만들어지고이는전반적인교역경색으로이어질수있다. 이러한때제3자의표현은규범또는사실의애매모호함과불명확함을해결함으로써관련당사국들의행동에영향을미칠수있다. 92) 위의내용을바탕으로다음과같이 WTO 분쟁해결기구의기능을정리할수있다. 두분쟁당사국의조율이필요한사건이있는데, 양당사국이그사건에적용될수있는규범에대하여합의에이르지못하였을때, WTO 분쟁해결기구의사법적절차는두가지측면에서당사국의행동에영향을미칠수있다. 93) 첫째, 이는규범의애매모호함을명확하게할수있는초점을찾아규범의구체적내용을구성해낼수있다. 둘째, 이는규범관련사실에관한당사국의믿음을갱신하는신호를보낼수있다. 즉 WTO 분쟁해결기구의법적절차는애매모호한규범의초점을비용을들이지않고정확한정보를전달하게하는신호를보낼수있기때문에, 교섭에임하는분쟁당사국의행동을긍정적으로변화시킬수있다. 92) Ginsburg and McAdams, 앞의글, pp ; Schelling, 앞의글, p ) Ginsburg and McAdams, 앞의글, pp 참조. 48

59 Ⅳ. 정책과제 Ⅳ. 정책과제 년 9 월 6 일조치의국제법적정당성에대한명확한입장 견지 94) 정부는 WTO SPS 협정의불명확하고애매모호한규정이일본과지리적으로가깝고일본산식품으로인한방사능오염피해가우려되는국가인한국의조치를국제법적으로정당화할수있도록노력하여야한다. 즉정부는일본과 WTO SPS 정례회의참가국을상대로 2013년 9월 6일에취한한국의조치에는여러가지특수한상황이존재하고, 대상조치가적절한것임을다음과같이피력할필요가있다. 첫째, 방사성물질은광우병구제역과같은병해충과다르고, 원전사고로유출되어오염될경우에만문제된다는점에서일반오염물질과다르며, 2014년 10월까지방사능에오염된식품에관한조치가 WTO 체제내에서구체적인분쟁대상이된경우는없었기때문에현재로서인접국가인한국이취한조치는정당화될수있다. 둘째, 일본으로부터수산물이반입될가능성이높은일본의인근국가들 ( 중국, 대만, 뉴칼레도니아, 러시아, 미국 ) 이이미한국과유사한조치를취하고있다는점을강조하여야한다. 향후한국은이들국가들과국제적인연대를모색할수있으므로상호간에관련정보를공유할필요가있다. 셋째, 방사능유출사고후현재의과학적근거로는그위해성을증명할수없는기술적, 시간적간극이존재한다면 SPS 협정제5조제7항의잠정적조치를채택하고유지하는것이적절하고, 해당식품에방사능오염으로인한위해가없음은사고국이입증해야한다는입장을견지 94) 2013 년 9 월 6 일조치 란 2013 년 9 월 6 일국무총리가주재하는관계장관회의와당 정협의에서채택한일본산수산물에대한잠정적수입금지조치를가리킨다. 49

60 일본산수산물에대한잠정적수입금지조치의쟁점과정책과제 해야한다. 마지막으로한국내에서일본의원전사고로인한방사능피해가 발생하는경우현국제체제에서피해자가일본정부또는동경전력을상대로 보상을받을수있는가능성이매우희박함을주장할수있다 년 9 월 6 일조치의실효성담보 - 수입수산물의유통관리강화 - 식품의약품안전처, 해양수산부, 국립수산물품질관리원등의일본산식품의방사능오염검역, 검사강화조치와 95) 원산지표시단속에도불구하고일본산수산물의국내유통관리는여전히불안한상황이다. 지난 2월경기도특별사법경찰이실시한원산지표시단속에서일본산생태가캐나다산으로거짓표시되어적발되는등 96) 일본산수산물의원산지둔갑사례는계속되고있다. 따라서수입통관시검역검사절차를강화하고방사능검사를확대할뿐만아니라국민들이안심하고구매할수있도록국내유통단계에서관리를철저히함으로써일본산수산물의방사능오염에관한안전관리를할필요가있다. 이를위하여 수입식품안전관리특별법 97) 에의한수출국현지실사제도, 98) 수산물유통의관리및지원에관한법률 99) 에의한수산물원산지표 95) 식품의약품안전처보도자료, 국내산수산물생산단계안전관리한층강화, 2015년 1월 29일자 ; 식품의약품안전처보도자료, 국민다소비식품등유통식품방사능검사확대, 2015년 2월 2일자 ; 식품의약품안전처참고자료, 일본산수입식품방사능검사결과 ( ~4.23), 2015년 4월 24일자. 96) 김태성, 방사능공포 일본산생선둔갑술진화, 경인일보, 2015년 2월 12일자. 97) 2015년 3월 27일법률제13268호로제정 공포되었다. 98) 식품의약품안전처보도자료, 수입식품안전관리특별법 제정안국무회의통과 - 수입식품안전관리수출국현지부터안전관리로전환 -, 2015년 1월 27일자. 99) 해양수산부보도자료, 수산물유통의관리및지원에관한법률 제정안국회통과, 2015년 3월 6일자. 50