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서환 노
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1 국제사회보장리뷰 2017 여름창간호 Vol. 1, pp. 67~81 이민정책의세계적흐름과과제 Global Trends in Immigration Policy 이창원, IOM 이민정책연구원부연구위원 (Chang Won Lee, IOM Migration Research & Training Centre) 이민정책은국가마다다양한형태로나타난다. 역사적으로이민자유입배경이나특성에따라다른정책적대응이이루어졌기때문이다. 동시에세계화속에서국가간의경쟁이심해지면서이민정책의목표와대응이유사해지는경향도발견된다. 이글에서는이민정책을유입정책과편입정책으로구분하여주요국가의이민정책동향을살펴본다. 각국의유입정책은지난십여년간수렴현상을보인다. 전문직선호현상이뚜렷해지고있으며유입후정주등의단계적이민자유입정책이점차일반화되고있다. 편입정책은이민자통합정책지표 (MIPEX) 를중심으로살펴본결과국가마다편차가크게나타났다. 1. 들어가며유엔의보고에따르면국제이주자는 2015년현재약 2억 4,400 만명에이른다. 1) 2000년과비교하여 41% 증가하였다. 인구의국경이동이활발해짐에따라이를관리하는이민정책의중요성은더욱커진다. 이혜경에따르면이민정책은 국가가내국인과외국인의이출과이입을관리함으로써인구이동의양과질을통제하려는정책 으로정의할수있으며 출입국관리, 체류관리, 국적관리, 사회통합등을아우르는종합정책 이다. 2) 이민정책은이입 (immigration) 과이출 (emigration) 을포괄하지만본고에서는주로이민자수용국을중심으로이입이민정책에초점을두고자한다. 그리고이민정책을유입정책과편입정책으로구분하여각각 1) United Nations (UN). (2016). International Migration Report New York: Department of Economic and Social Affairs/Population Division. 국제이주자 를 출생국 거주하고 있는 사람으로 정의한다. 2) 이혜경. (2016). 이민과이민정책의개념. 이민정책론. 서울 : 박영사, pp 이슈분석 67

2 의동향을살펴보고자한다. 유입정책은이민자를받아들이는과정을관리하는것으로, 누구를얼마나어떤방식으로유입또는제한할것인가그리고누구를어떻게유치할것인가와관련되며, 편입정책은유입된이민자들을수용국사회에어떻게어느정도로편입시킬것인가와관련된다고할수있다. 유입정책과관련된것으로는받아들일대상을정하거나우선순위를부여하는제도, 이민자수를제한하는쿼터제, 이민자의특성에점수를부여하여점수를기준으로받아들이는점수제등이있다. 편입정책은유입된이민자를수용국사회에편입 (incorporation) 시키는방식을관리한다. 3) 유럽연합과경제협력개발기구 (OECD) 등의국제사회에서는취업, 주거, 교육서비스나공공서비스이용, 영주권또는국적취득, 정치참여, 자국민대상반차별정책등을편입정책의중요한영역으로보고있다. 4) 국가마다이민정책은이민자유입배경과역사에따라상당히다른모습으로나타난다. 미국, 캐나다, 호주등은이민자에의해세워진국가로, 국가형성초기부터이민자가있던나라이다. 유럽의국가들은국민국가가먼저세워진후노동력의필요등에의해점차이민을받아들이게되었다. 또한유럽연합 (EU) 역내에서는국경을넘어이동하는것이자유롭다는특징이있다. 한국, 일본, 대만등의동아시아국가들은유럽보다는늦게이민을받아들였으며, 주로단기순환이주자나결혼이주자를많이받아들이는것을특징으로한다. 본고에서는국제이민정책동향을유입정책과편입정책으로구분하여살펴볼것이다. 유입정책에서는미국, 캐나다, 호주등의전통적이민국가와유럽의국가그리고동아시아국가를구분하여살펴본다. 편입정책과관련해서는오늘날국제사회에서이민자통합을어떻게바라보고있으며무엇을목표로하는지를살펴보기위해 2000년대이후유럽연합과 OECD 등에서만든이민자통합관련지표들을살펴본다. 2. 이민자유입정책 지난십여년간각국의이민자유입정책은일부영역에서대체로수렴하는경향을보인다. 3) 한국사회에서이민자통합, 통합정책등 통합 이라는용어가일반적으로많이쓰이고있다. 그러나통합 (integration) 이라는용어는이민자를수용국사회로받아들이는여러방식중특정방식을지향하는의미를내포하고있어혼동을일으킬수있다. 이에비해 편입 (incorporation) 은더욱가치중립적인표현으로 ( 스티븐카슬 마크 J. 밀러 이주의시대. 일조각 ), 본고에서는편입이라는용어를사용한다. 4) 정기선, 김혜진. (2015). 이주민통계국제비교현황과시사점. 서울 : IOM 이민정책연구원. 68

3 예를들어각국은비자정책등을통해특정분야의전문성이나기술을보유한인재의취업을촉진 유도하고이들의장기거주를장려하고있다. 미국은대표적으로 H-1B 비자를통해전세계정보기술 (IT) 전문기술자들을흡수하고있고, 캐나다와호주에서도전문기술직종사자들이한시취업후 ( 고용주추천이나지방정부추천등 ) 다양한방식을통해영주권을취득할수있는경로를마련해두고있다. 미국, 캐나다, 호주, 싱가포르, 홍콩등영어권국가들은전문기술자들의주요목적지가되고있다. 더불어전문기술자유치정책의일환으로유학생정책을운영하고있다. 호주에서는과학 기술 공학 수학 (STEM) 이나 IT 분야석사, 박사학위를받은사람은점수제를통해영주이민신청을할때가산점을받을수있다. 이들유학생은학업중에는아르바이트형태로, 학업후에는취업을통해노동력을제공하는인적자원으로간주되고있다. 미국에서는학생비자 (F-1) 로미국대학학부나대학원을졸업한유학생은신청자에한해취업전미국에서실무경험을쌓을수있도록 1년간체류기간을연장해주는데, STEM 분야의졸업생에게는그기간을 3년으로연장해준다. 일본도최근유학생을적극적으로유치하여학업중과졸업후이들의노동력을적극적으로활용하고있다. 2013년기준일본의고등교육기관에등록한유학생은 13만 6,000 명으로, 그규모가유학생의주요목적지인미국이나영국에는훨씬못미치지만캐나다 (13만 5,000 명 ) 와유사한수준으로상당히큰편이다. 5) 또다른수렴현상은단계별이민자유입정책이이루어지고있다는것이다. 미국, 캐나다, 호주와같은전통적이민국가에서는이민자가입국과동시에영주권을취득하는것이가능한데, 이는유럽이나동아시아국가들과의가장큰차이점이라고할수있다. 그러나점차전통적이민국가에서도 ( 입국과동시에영주이민이허용되는방식보다는 ) 취업이나학업을위해한시적체류자격으로입국후영주자격을취득하는방식이증가하고있다. 한편지난몇년간시리아, 이라크, 리비아내안보상황이심각해지면서실향민등이발생하였고, 전세계적으로인도적사유로유입하는비호신청자들이증가하였다. 2015년기준미국, 호주, 캐나다의신규비호신청자규모는각각 17만, 16만, 12만명을기록하였다. 6) 같 5) OECD. (2016). International Migration Outlook doi: 6) OECD. (2016). 위의책. 이슈분석 69

4 은해 EU 회원국으로유입하는비호신청자도급증하였다. 유럽으로유입되는비호신청자가급증한것은지중해와서발칸을통하는밀입국경로가만들어진것과도관련있다. 이러한공통점에도불구하고각지역은이민의역사와지리적특성등에따라상이한이민자유입정책을펼치고있다. 가. 전통적이민국가미국과캐나다, 호주, 뉴질랜드등은이민자에의해수립된국가 (nations of immigrants) 들로 전통적이민국가 로분류되고있다. 7) 이들전통적이민국가들은자신들이이민국가이며이민을통한이점이크다는것을지속적으로강조해왔다. 인구확보차원의이민자유입정책운영및연쇄이주의결과, 현재전통적이민국가의해외출생자비율은상당히높은편이다. 호주와뉴질랜드는해외출생자의비율이거의 30% 에달하고캐나다는약 20%, 미국은 15% 에약간못미치는수준이다. 8) 이민자유입정책측면에서볼때이들전통적이민국가에서는영주이민자의규모가가장크고, 특히이민자가입국과동시에영주권을취득하는것이가능하다. 이는이민자를한시적으로받아들인후영주권취득의기회를제공하는유럽이나동아시아국가들과의가장큰차이점이라고할수있다. 그렇다고전통적이민국가들이영주이민을무제한받아들이지는않는다. 연간도입쿼터를정해놓았으며또한가족 ( 재 ) 결합이나경제적목적등이민신청이가능한목적과자격조건을정해놓고있다. 이민을가장많이받아들이는미국에서는해마다외국인약 100만명이영주권을취득하고있다. 9) 미국의영주이민제도는가족 ( 재 ) 결합, 경제, 인도주의, 다양성실현의네가지목적으로구분되는데, 이중가족 ( 재 ) 결합이민이가장큰비중을차지한다. 2000년대후반전체신규영주권중 65% 정도가미국시민권자나영주권자의직계가족이나기타가족에게부여된것이다. 10) 미국시민권자의직계가족, 즉부모와미성년자녀는연간쿼터에제한을받지않고영주이민이허용되어 ( 실제연간쿼터에서가족이민이차지하는비중에비해 ) 실제가 7) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). Controlling immigration: A global perspective. Redwood City, CA: Stanford University Press. 8) OECD. (2016). 앞의책. 9) OECD. (2016). 앞의책. 10) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). 위의책. 70

5 족 ( 재 ) 결합비중은정해진쿼터보다더높게나타난다. 미국에서는가족 ( 재 ) 결합목적보다전문직종사자의영주이민을더확대해야한다는주장도있다. 11) 캐나다와호주는미국에비해인구규모가작기때문에연간신규영주이민규모역시미국보다는작다. 양국모두매년약 20만 ~25만명정도의외국인이영주권을취득하고있다. 12) 캐나다와호주는표면상경제이민의비중이크지만, 사실상경제이민의절반가량은전문기술자의가족구성원이다. 또한캐나다의경우 2015년 10월신정부가들어서면서가족 ( 재 ) 결합을이민정책의가장우선순위에두었다. 13) 경제이민은수용국경제에기여할수있는잠재성이크거나수용국노동시장에서필요로하는사람에게영주권을부여하는것을일컫는다. 선발방식은크게두가지로구분되는데, 점수제를통해선발되거나지방정부나고용주의추천을받는방식이있다. 전통적이민국가의이민자유입정책은영주이민을중심으로발달되어있지만, 한시이민의중요성도무시할수없다. 신규한시이민규모는경기에따라달라진다는특징이있다. 최근에는외국인취업으로인한내국인일자리침해가있는지여부도한시이민의규모를정하는데중요한변수가되고있다. 취업관련한시이민의경우전문성이나기술수준에따라다른정책이적용된다. 전문직종사자의경우취업허용기간이긴편이며취업기간동안영주이민신청이가능하도록경로가마련된것에비해, 계절노동자나워킹홀리데이참가자등비전문직종사자는취업허용기간이짧고대체로영주이민경로가제한되어있다. 14) 전통적이민국가에서도외국인의비전문취업을허가하는유입정책이운영되고있음에도불구하고, 체류관리미흡혹은정부의묵인으로미등록노동자가노동시장의수요를상당부분채우고있다. 예를들어미국은외국인에게비전문취업을허가하는제도를운영하고있는데, 경기에따라그규모에차이가있지만농업분야 (H-2A) 와비농업분야 (H-2B) 를합쳐매년 10만 ~15만명정도유입되는것으로보고된다. 15) 미국에서비전문취업자는최장 3년까지취업이가능하고취업허가기간이종료된후에는본국으로귀환해야한다. 미국의경우천만명수준의미등록이민자의존재를무시할수없고, 이들미등록이민자의존재는미국이 11) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). 앞의책. 12) OECD. (2016). 앞의책. 13) OECD. (2016). 앞의책. 14) 캐나다의입주돌봄노동자와같이예외인경우도일부있다. 15) OECD. (2016). 앞의책. 이슈분석 71

6 민정책의목표와현실의괴리를보여준다. 16) 캐나다는 1960년대이래남미와캐리비언국가들로부터계절적으로노동력을도입해왔는데, 매년 2만 ~3만명정도의계절노동자가농업에종사하기위해입국하여캐나다의농업에이바지하고있다. 17) 호주는 2008년이래원예와관광등일부업종에한정하여태평양도서국가출신노동자들의계절적취업을허가하고있는데이수는매우제한적이며, 대부분의계절적노동력수요는워킹홀리데이프로그램참가자들이채워주고있다. 매년신규워킹홀리데이참가자규모는증가하여 2007년 15만명수준에서 2012년약 26만명으로정점을찍은후 2014년에는 24만명수준을유지하고있다. 18) 미국은미등록이민자, 캐나다는계절노동자, 호주는워킹홀리데이참가자를활용하는등 19) 각국이다른방식을활용하고있지만, 지방의혹은계절적노동력의수요를채우기위해한시적으로외국인노동력을활용하고있음을확인할수있다. 나. 유럽국가유럽은이민자들에의해국가가수립된전통적이민국가는아니지만, 과거부터식민지출신자가유입되면서다양한종족집단이형성되었다. 특히전후서유럽재건과정에서노동력부족을경험하면서남유럽에서서유럽으로의인구이동이대거이루어졌다. 유럽의국가들은전통적이민국가와달리처음부터영주이민으로입국할수있는경로가매우제한적이며, 따라서그비중도매우작다. 이미국민국가가형성된이후이민자유입정책이개발되었기때문에특정목적으로한시적으로체류하고자하는이민자들에게초점이맞추어져있다. 유럽의이민정책을이해할때특히고려해야할점은 1990년대중반부터 EU 회원국간에는자유로운이동및경제활동이가능했다는것이다. 20) 이는유럽주요수용국들의외국인력정책에영향을미쳤다. 예를들어 EU가확대되면서일부회원국은계절적노동력수요를역내에서 16) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). 앞의책. 17) OECD. (2016). 앞의책. 18) OECD. (2016). 앞의책. 19) 미국의경우 2007 년기준 15 만명정도로호주와비슷한수준이었다면그수가감소하여현재는호주의절반이하규모이다. 호주와신규영주이민규모가비슷한캐나다의워킹홀리데이프로그램참가자규모역시호주의 4 분의 1 이하수준이다. 20) 1995 년솅겐협정이발효되면서처음에는 7 개국에참여하였고이후점차확대되었다. 현재 EU 회원국국민들은취업을하거나스스로충분한자원이있어수용국의재정적부담이되지않는다면역내어느국가에서든체류자격을받을수있다. 그리고 5 년동안연속적으로체류하게되면자동적으로영주자격이주어진다. 72

7 해소하게되었고, 그결과독일이나영국은이전까지운영해오던계절노동자도입을폐지하였다. EU 내에서의자유로운이동으로부족한노동력의상당부분을해결하고있지만그렇다고비EU 회원국출신이민자의유입을차단하는것은아니다. 비EU 회원국출신유학생의취업과정착을장려하는차원에서졸업후구직활동을허가하는등비EU 회원국출신자의선별적이민을허용하고있다. EU 회원국이선별적유입정책을시행하고있음에도불구하고기존의이민자집단을매개로한연쇄이주를통해다양한형태의인구유입이지속적으로일어나고있다. 또한 EU 회원국내의자유로운이동이라는맥락에서최근에는남유럽국경에서사전허가없는외국인유입에대한관리및비호신청자들에대한보호와체류지원에대한 EU 회원국들의공동대응과책임분담에대한논의가활발하다. 유럽의많은국가는유럽연합차원에서합의된이민정책방향을따르는한편각국의사회 경제적상황과특성에따라고유의이민정책을운영하고있다. 많은학자들은인구유입이두드러지는주요유럽국가들을크게북유럽형과서유럽형, 남유럽형으로구분하고있는데, 이들국가는이민의역사나인구학적특성, 사회보장정책등에서서로다른특징을보이기때문이다. 스웨덴과같은북유럽국가는역사적으로경제적목적의이민정책을운영하기보다는스웨덴사회가갖고있는사회적가치를실현하기위한수단으로이민정책을활용하고있다. 21) 그결과, 스웨덴에서는전체유입외국인중난민등비호신청자가대부분을차지하고, 경제적목적으로유입하는외국인비중은크지않은편이다. 과거북유럽국가들은터키, 유고슬라비아, 모로코등의출신자에대한취업을허용하였지만다른유럽국가들과마찬가지로 1970년대중반이후경제적목적의인구유입을제한하게된다. 반면이미유입된이민자에게는삶의질에대한권리를보장하기위해최대한의사회보장을해주는것을정책목표로하고있다. 22) 반면독일이나영국, 프랑스와같은서유럽의경우외국인유입규모가클뿐만아니라유입경로도다양하다. 독일은과거경제적목적으로외국인의대량유입을허용하였으나 21) 최서리. (2016). 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점. 서울 : IOM 이민정책연구원. 22) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). 앞의책. 이슈분석 73

8 1970년대경제상황이악화되자소극적인유입정책으로전환하였다. 하지만 2000년대부터인구구조의변화와지속적인경제성장으로인한노동력부족문제가대두됨에따라다시적극적으로외국인유입을장려하고있다. 2015년기준신규영주이민규모를볼때미국과거의맞먹는수준의인구유입이이루어지고있는데, 대부분이 EU/EFTA 회원국출신자의유입에기인한다. 23) 2014년기준신규영주이민규모는 57만명으로캐나다나호주같은전통적이민국가보다도규모가크다. 독일은폴란드의건설회사로부터파견노동자를받는주요국가이기도하다. 영국에서는 1990년대노동당정부의개방적인이민정책추진후취업이나유학을목적으로하는외국인의유입이급증하였다. EU가확대되는과정에서영국은 ( 점차적개방을선택한 ) 독일이나프랑스와달리완전개방을하면서애초동유럽노동자들이영국에집중되는현상이나타나기도하였다. 결국영국에는상당수동유럽노동자가유입되면서반이민정서가나타난다. 보수당정권은비EU 회원국출신자의유입을억제하려는정책을펼치기도했지만그럼에도불구하고기존에유입된이민자들의가족결합등을통해연쇄이주가이루어지고있는상황이다. 영국의 2014년기준신규영주이민규모는 31만명으로미국과독일에이어세번째로규모가크다. 프랑스는역사적으로다른유럽국가들에비해외국인의유입에관대하였지만한시적체류허가가지배적이었다. 1990년대이래 EU 역내이동의자유와 2004년이후동유럽을포함하는 EU 확대로인해인구유입이확대되면서비 EU 출신자의취업을제한하게된다. 또한식민지정복의역사로인해지속적으로무슬림이나아프리카출신이민자가증가하면서지난몇년간테러로인해이민이정치적이슈로부상하고있다. 24) 이탈리아와스페인으로대표되는남유럽국가들은지리적위치로인해북아프리카를비롯한이웃국가들에서의외국인유입이지속되고있고, 이들외국인은이탈리아와스페인에서취업활동을하고있다. 특히이들국가에는관광, 건설등노동력의계절적수요가있는분야가있고가정내가사노동을수행할노동력에대한수요가크기때문에이러한분야를중심으로외국인이지속적으로유입되고있다. 남유럽국가들은외국인입국에대한통제가약하 23) OECD. (2016). 앞의책. 24) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). 앞의책. 74

9 고취업이민제도가발달하지않은대신이미유입된외국인에대한합법화제도를통해유입인구를관리해왔다. 전통적이민국가가아님에도불구하고이탈리아와스페인의신규영주이민규모는큰편이다. 2014년기준신규영주이민규모는각각 20만, 18만명으로 OECD 회원국중높은순위를차지한다. 25) 다. 동 ( 남 ) 아시아국가동 ( 남 ) 아시아국가들은전통적이민국가나유럽국가와비교해가장최근에이민자유입정책을개발, 운영하고있다. 아시아의신흥개발도상국인홍콩과싱가포르, 대만은 1970년대부터노동력부족현상이나타나면서이웃국가들로부터의노동력유입정책을실시하였다. 홍콩과싱가포르는좁은영토로인해인적자원에기댄경제 산업정책을추진해왔기때문에자국거주자는부가가치가높은일자리에포진한반면단순노무직의경우이웃국가들의노동력에의존해왔다. 일본역시산업화과정에서노동력부족현상이나타나면서기술연수명목으로아시아출신자의노동력을활용해왔고, 한국역시 1990년대일본과유사한방식으로노동력부족에대응하였다. 2000년대초반한국은중소기업의노동력부족이만성적인현상이라고판단, 공식적으로외국인력도입제도를마련한다. 반면일본은기술연수생을받아들이면서도비전문외국인력의도입을제한한다. 1990년대부터대만과한국, 일본에서는중국과동남아시아출신여성들이가족결합 ( 혼인 ) 목적으로이주하는경향이증가하게된다. 이러한국제결혼증가는국가간경제력차이와인구불균형, 알선업체활성화등의이유로촉진되었으나관련규정이좀더통제적으로변화하면서증가추이가둔화되고있는상황이다. 동 ( 남 ) 아시아국가들은전문인력과비전문인력을구분하여전문기술자에한해영주이민자격을부여하고있다. 전통적이민국가나유럽국가와비교할때취업이민자의영주이민경로는상당히제한적이다. 영어를공용어로사용하는홍콩과싱가포르는금융업을주요산업으로하여 IT와금융업에종사하는전문가들의주요목적지가되고있다. 싱가포르는인구감소에대한우려로인해전문기술자에대해적극적으로영주이민을권장하고있다. 일본과 25) OECD. (2016). 앞의책. 이슈분석 75

10 한국은점수제를활용하여전문인력을선발, 빠른시일안에영주이민을허가하고있다. 동 ( 남 ) 아시아국가들에서는단순노무외국인력을적극적으로활용해왔는데, 이들비전문취업자들은한시적취업과거주가허용되고체류허가기간이끝나면본국으로귀환해야한다. 본국으로귀환한후재취업하기위해서는새로운사증을발급받아입국해야한다. 홍콩, 싱가포르, 대만에서공통적으로발견되는특징은가사등돌봄노동을수행하는동남아시아출신여성노동자가많다는것이다. 이들은재계약을통해장기취업을할수있지만영주이민은허용되지않는다. 일본역시돌봄노동을수행할노동력에대한수요가증가하여 2008년이래필리핀과베트남, 인도네시아출신자들이일본에서간호보조업무를수행한후일본의간호자격시험에응시할수있는기회를제공하고있고, 일부지역에서는외국인이가사파견업에종사할수있도록하고있다. 26) 3. 이민자편입정책이민정책은이민자유입을관리할뿐만아니라유입된이민자들의편입 (incorporation) 을관리한다. 이민자편입방식에대해학계에서는구분배제 (differential exclusion), 동화 (assimilation), 통합 (integration), 다문화주의 (multiculturalism) 등의 4가지유형으로구분한다. 27) 구분배제형은교체순환을원칙으로하며이주민의정주를허용하지않는점을특징으로한다. 나머지 3가지유형은이민자를수용국사회에편입시키되어떠한방식으로편입시킬것인가에따라구분된다. 동화형편입이이민자를수용국문화에일방향적으로통합하는것이라면통합형편입은수용국과이민자의문화가상호영향을주고받으며통합되어가는방식이다. 다문화주의형통합은이민자가집단적으로자신의문화와정체성을유지하며동등한권리와참여를보장받는유형이다. 28) 어떤유형이가장좋은지에대해서는합의된평가가없다. 동화형, 통합형, 다문화주의형은국가마다이민자가유입되는상황과목표가달라비교할수없기때문이다. 그럼에도불구하고 2000년대들어유럽국가들을중심으로이민자의통합 (migrant integration) 관련정책과실제통합정도를객관적으로평가하려는노력이시작되었다. 그리고이를위해핵심 26) 신예진, 최서리. (2015). 일본단순기능외국인력정책의최근변화. 서울 : IOM 이민정책연구원. 27) 한건수. (2016). 이민과사회통합. 이민정책론. 서울 : 박영사, pp ) 한건수. (2016). 위의책. 76

11 지표를선정해이를측정할수있도록하였다. 2004년에처음발표된 이민자통합정책지표 (MIPEX: Migrant Integration Policy Index) 는각국가의이민정책이이민자통합에얼마나기여하도록만들어져있는지를평가하고비교하기위해만들어진지표이다. 영국문화원 (British Council) 과벨기에브뤼셀소재이주정책연구그룹 (Migration Policy Group) 의주도하에조사대상 38개국의대학, 연구소, 비정부기구 (NGO) 와협력하여조사, 평가를하고있다. MIPEX가조사하고있는 8개정책영역은노동시장이동성, 자녀교육, 정치참여, 가족재결합, 국적취득, 건강 (2015 년신규영역 ), 영주, 반차별등이다. 이들지표를통해현재유럽을중심으로한국제사회가이민자의통합을어떻게정의하며무엇을중요하게생각하는지가늠해볼수있을것이다. 29) 그림 1은 38개조사대상국가의 MIPEX 8개영역전체의평균점수를보여준다. 전통적이민국가에해당하는미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드가상위 10위안에포함되어있으며, 유럽국가들중에서는북유럽형국가들의 ( 스웨덴 1위, 핀란드 4위, 노르웨이 4위등 ) 순위가높고, 서유럽형과남유럽형주요이민국가들은 10위권을중심으로분포되어있다. 한국은 18위로 38개조사대상국중중간수준이며일본은 27위로하위권에속한다. 이민자편입방식에따 그림 1. 국가별 MIPEX 전체평균점수 스웨덴 포르투칼뉴질랜드핀란드노르웨이 캐나다벨기에호주 미국독일 네덜란드스페인덴마크이탈리아룩셈부르크영국프랑스 한국아일랜드 오스트리아스위스 에스토니아체코아이슬란드헝가리루마니아 그리스일본슬로베니아크로아티아불가리아폴란드몰타리투아니아슬로바키아 키프로스라트비아터키 주 : 80~100 점우호적, 60~79 점약간우호적, 41~50 점중간, 21~40 점약간비우호적, 1~20점비우호적, 0점심각하게비우호적. 출처 : Huddleston, T., Bilgili, Ö., Joki, A., & Vankova, Z. (2015). Migrant Integration Policy Index Barcelona/Brussels: CIDOB and MPG, p.8. 29) 이민자통합정책을평가하기위한지표로본문에서소개하는 MIPEX 가있으며, 통합의결과를평가하고비교하기위한지표로는 2010 년에처음만들어진유럽연합의이민자통합지표 ( 일명 zaragora 지표 ) 와 2012 년에만들어진 OECD 이민자통합지표가있다 ( 정기선, 김혜진 앞의책 ). 유럽연합과 OECD 가이민자통합정도를측정하기위해설정한지표역시 MIPEX 가설정한영역과유사하다. 이러한지표들을종합적으로살펴보면유럽의국가와 OECD 회원국들이이민자통합에서무엇을중요하게바라보고있는지알수있을것이다. 이슈분석 77

12 라순위를분석해보니다문화주의를택하고있는캐나다, 호주, 미국, 스웨덴이모두상위 10위안에위치하고있음을알수있었다. 동화주의를표방하는프랑스와동화주의 ( 결혼이주자 ) 와구분배제 ( 외국인노동자 ) 를혼용하는한국은각각 17위와 18위로중간수준이며, 한국과마찬가지로동화주의와구분배제를병행하는일본은하위권에있다. 다문화주의국가들의이민정책이높은점수를받고있다는것은다문화주의가 MIPEX에서상정하는이민자통합과상대적으로가깝다는추측을해볼수있다. MIPEX 결과를세부적으로살펴보자. 30) 노동시장 영역의세부지표인노동시장접근성의경우조사대상 38개국중 24개국가가가족이민자와취업이민자에게서로다른정책을취한다. 즉가족이민자에게는유입과동시에취업권리를보장해주지만취업을목적으로체류가허용된이민자에게는취업기회에제한을두고있다. 절반정도의국가에서는취업이민자들은세금을납부함에도불구하고일부사회보장혜택으로부터배제되고있다. 이에비해 14개국가 ( 캐나다와북유럽, 남유럽국가 ) 는취업이민자의사회보장혜택에제한을두지않는다. 즉, 아직도취업이민자에게사회보장을제한하는것이더일반적인현상임을알수있다. 가족재결합 관련정책은일정한경향성을띠지않는다. 2010년이후로 12개국은점수가향상된반면호주, 캐나다, 뉴질랜드등 10개국은점수가낮아졌다. 스칸디나비아, 스페인, 포르투갈등가족재결합을광범위하게허용하는 (inclusive family reunion policies) 국가에서는비EU 출신이민자가족들이점차재결합하는양상을보이나, 반대로일부국가에서는포퓰러리스트정당 (popularist parties) 등의영향으로가족재결합에더욱엄격해지는모습을보인다. 가족을초청할수있는자격요건과관련하여조사국가중 70% 이상의국가에서대부분의한시이민자가입국즉시 (14개국이해당 ) 또는 1년후에 (10개국이해당 ) 가족을초청할수있다. 대부분의국가에서가족재결합으로입국하는데언어나통합요건충족을요구하지않는다. 입국전에일정수준의언어를갖춰올것을요구하는국가는 8개국에불과하다. 27개국가는초청받은가족에게무료로언어교육을제공한다. 가족에게취업을허용하는지여부도가족재결합정책의중요한부분이다. 25개국가에서초청받은가족이입국즉시초청자와동등한취 30) 이하 MIPEX 결과분석은 MIPEX 2015 보고서 (Huddleston, T., Bilgili, Ö., Joki, A., & Vankova, Z Migrant Integration Policy Index Barcelona/Brussels: CIDOB and MPG, p.8.) 를토대로하였음. 78

13 업자격을부여받는다. 교육 과 건강 영역을살펴본결과, 전통적이민국가와소수북유럽국가를제외하고는이민자의특수한필요 (needs) 를고려한서비스를제공하는국가가드물다. 교육 영역을보면, 교육접근권과관련하여대부분의국가에서모국에서배운내용을전문적으로평가받을수있는교육시스템이갖추어져있지않다. 또한대개의경우교육과건강서비스접근권이이민자의법적지위에따라차등적으로부여된다. 교육접근권의경우, 16개국가에서는미등록이민자에게도일정수준의고등교육을받을수있도록허용하고있지만조사대상국가의절반에못미친다. 건강접근권의경우, 미등록이민자에게도건강보험혜택을제공할지여부는대부분의국가에서여전히논쟁적인이슈로남아있다. 미등록이민자라하더라도특정조건하에서는건강보험혜택을제공하는국가 ( 스위스, 스웨덴, 이탈리아, 네덜란드, 프랑스등 ) 가있는반면, 일부국가 ( 호주, 뉴질랜드, 한국, 불가리아, 노르웨이, 폴란드, 체코, 터키등 ) 는응급진료조차제공하지않는다. 또한비록이민자들에게건강보험혜택을받을수있는권리가법적으로주어진다고하더라도병원에서등록서류를요구하는등의행정상절차때문에권리를못누리는경우가많다. 영주 와관련하여, 대부분의 EU 회원국은일부를제외하고한시적이민자가 5년이상체류하면영주권신청자격을준다. 그러나그외상당수국가는한시적취업이민자 (temporary workers) 와유학생등일부체류자격소지자에게는 5년이상체류하여도영주를허용하지않고있다. 또한영주권신청자격은국가마다매우다른양상을보인다. 호주와캐나다, 뉴질랜드는높은수준의언어를요구하며신청비용도높은편이다. EU 내에서는 1999년독일한곳에서만영주권신청시언어자격요건이있었는데 2014년에는 18개국으로증가하였다. 영주자격을취득하기위한언어요건이강화되고있음을알수있다. 시민권 ( 귀화 ) 신청요건의경우어느정도수렴하는모습을보인다. 13개국가에서귀화신청전 5년의거주기간을요구하고있으며조사대상국전체평균은 7년이다. 절반정도가신청자에게시민권 / 통합시험을치르게하고있다. 전통적이민국가들은대부분일정소득이나취업을시민권신청의자격요건으로정하고있지만, 조사대상국가전체적으로는절반정도의국가가일정소득이나취업을자격요건으로제시한다. 시민권과관련한또다른동향은이중국적을허용하는국가가점차증가한다는것이다. 2014년기준조사된 38개국중 이슈분석 79

14 25개국이이중국적을허용하고있다. 반차별 (anti-discrimination) 영역을보면, 최소 30개국에서인종 종족및종교기반차별을법으로금지하고있다. 캐나다, 미국, 영국등은차별에대한정의가명확하며포괄적인데비해일본, 아이슬란드등은차별에대한정의가명확하지않은것으로지적되고있다. 차별금지가법으로정해져있다하더라도이것이실제로집행되는지는국가마다차이가있다. 전통적이민국가 ( 호주, 캐나다, 미국, 뉴질랜드 ) 와북유럽 ( 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 ) 그리고일부서유럽 ( 프랑스, 영국 ) 국가들이다른국가에비해평등관련기구와정책의역량이강한편이다. 4. 나오며이민정책은국가마다다양한형태로나타난다. 이민자유입배경이나특성에따라다른정책적대응이이루어졌기때문이다. 전통적이민국가는이민자에의해수립된나라라는특성뿐만아니라광활한영토에비해인구가부족했던환경에서이민정책이수립되었다. 이러한환경이이민, 특히가족초청에개방적인정책으로이어졌을것으로보인다. 이에비해유럽의국가들은이민정책이만들어지기이전에이미국민국가가형성되었다. 20세기초까지만하더라도좁은영토에많은인구로인해미국으로인구가빠져나가던지역이었다. 20세기중반이후경제발전에따른노동력부족으로인해이민자를받아들인나라가있으며인도주의적차원에서난민을많이받아들인나라도있다. 또한 EU 회원국내인구이동이자유로운것도유럽국가의이민정책을이해하기위해서는반드시고려해야할특징이다. 즉유럽국가들이취업이민자유입에매우폐쇄적인편이라면이는 EU 역내자유로운이동이한원인이될수있다. 유럽의국가들은이민자유입배경과역사가다양한만큼이민정책에서도다양한모습을보인다. 한국과일본등동아시아국가는유럽과마찬가지로이민의대규모유입이전에국민국가가형성되어있었으며노동력부족이이민자를유입하게된가장큰이유이다. 그러나 EU처럼인근국가로자유롭게이동할수있는인구가없는한국과일본은노동력부족-특히단순노무직종에서의노동력부족-을해결하기위해정부가개입하여단순노무직이주노동자를적극도입하고있다. 이렇듯국제이민정책은역사적 지리학적배경에따라다른모습을보이지만그럼에도불구하고다른한편으로세계화속에서국가간의경쟁이심해지면서이민정책의목표와대응이 80

15 유사해지는경향도발견된다. 31) 특히전문직과비전문직이주노동자에대한정책이점차뚜렷이구분되는경향을보인다. 비전문직이주노동자에대해서는점차제한적이고엄격해지는데비해전문직이주노동자에게는더욱개방적인모습을보인다. 또한내국인일자리보호를위해내국인구인노력등노동시장테스트를의무화하는것이추세가되고있으며, 농업분야나시골등에서의노동력부족문제를해결하기위해체류기간연장등의인센티브를제고함으로써노동력부족분야로이민자를유도하는모습도점차많은국가에서발견된다. 이민자통합정책은 MIPEX를통해살펴보았다. MIPEX 점수는스웨덴이가장높았으며전통적이민국가들이주로상위에랭크되었다. 그렇다고모든국가에스웨덴의정책을따르라고할수는없다. MIPEX의점수는다른측면을배제하고오직 통합 의관점에서평가한결과이다. 그러나한국가의이민정책은통합만을목적으로하지는않는다. 정치적, 경제적, 사회 문화적영향등다양한측면을고려해목표를세우게되며, 외교적인문제와국민의반응도살펴야한다. Ruhs는 46개국가의이민정책을분석한결과이민자를받아들이는 수 와이민자에게부여하는 권리 사이에는거래 (trade off) 관계가나타남을발견하였다. 32) 즉이민자수를제한적으로받아들이는나라들에서이민자들이더많은권리를누리고있으며, 이민자를많이받아들이는나라는이민자들에게제한된권리를부여한다는것이다. 한국의이민정책은어떤방향으로나아가야할것인가? 해외의이민정책을벤치마킹하되한국의이민자유입배경과특성을고려해야할것이다. 그러나무엇보다한국의이민정책이통합을우선으로할것인지 ( 즉, 도입규모를제한하고국민과동등한권리를부여할것인지 ), 경제성장이나노동시장문제해결을목표로할것인지에대한방향설정이먼저이루어질필요가있다. 방향설정에서염두에두어야할것은이민정책이특정집단의이익에편중되지않고사회전반적인가치실현에이바지해야한다는것이며, 이를위해서는이민정책의방향에대한사회적합의과정이요구된다. 31) Hollifield, J., Martin, P., & Orrenius, P. (2014). 앞의책. 32) Ruhs, M. (2013). The price of rights: Regulating international labor migration. Princeton University Press. 이슈분석 81

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