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1 ISSN 세계지역연구논총 제 36 집 2 호 2018 한국세계지역학회

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3 투고자저자명변경 투고자가개명하여 33 집 3 호저자명을변경합니다. 김윤애선생님이 2018 년 3 월 15 일개명하였습니다. 33 집 3 호 " 북한사금융의흐름과구조동학에대한탐색 " 논문저자는 ' 김윤애 ' 에서 ' 김윤희 (Yun-hee Kim)' 로정정합니다.

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5 제 36 집 2 호 세계지역연구논총 유엔기구의대북지원 20 년 (1995~2016) : 성과와과제 3 / 문경연 이수훈 전명수 EU 의통상정책에나타난지역간주의에대한비교연구 35 / 강유덕 동북아안보복합체의미성숙실체와한반도안보역학관계 67 / 박영택 김재환 인도와중국의영역권, 연결성그리고세력권경쟁 91 / 김석수 독일의건물에너지법제에관한연구 : 건물에너지절약법과난방재생에너지법을중심으로 113 / 정호수 정해조 정보공간을통한러시아의국가영향력확대가능성연구 : 국가사이버안보역량평가의주요지표를중심으로 133 / 양정윤 박상돈 김소정 탈소비에트우즈베키스탄의국민국가건설과이슬람 163 / 신범식

6 블록체인기술은굿거버넌스 (Good Governance) 를만들수있는가?: 에스토니아사례의함의 191 / 이연호 기여운 포퓰리즘과한국 223 / 신율 Aid Effectiveness and Institutional Complementarity: Comparative Study of the Philippines and Republic of Korea 255 / Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn Implications of the Kim Jong-un Regime's Political Ideologies: Focusing on the Advent and Meanings of Neologism in Political Thoughts 285 / Seung-ho Han

7 유엔기구의대북지원 20 년 (1995~2016) : 성과와과제 *1) 문경연 ( 전북대 )2)** 이수훈 ( 고려대 )3)*** 전명수 ( 국립블라디보스톡경제서비스대 )4)**** 한글초록 1995년, 국제사회가대북지원을시작한이래로 22년이라는긴세월이흘렀다. 특히국제사회의대북지원은우리정부가남북한정치군사적이유로인해대북지원에소극적이었던시기 (1995년부터 2000년남북정상회담이전시기와 2008년부터 2016년까지 ) 북한에대한생명선기능을담당하는등유의미한기여를한것으로평가된다. 하지만국제사회의직접및유엔기구를통한대북지원의규모, 분야, 효과성등에대한분석은정책및학술적측면을막론하고부재하였다. 본연구는신뢰할수있는통계프로그램을바탕으로국제사회의대북지원규모를추적한최초의연구이며, 이들자료를바탕으로분야별특징과그의미에대한분석을시도하였다. 결과적으로유엔기구의대북지원은북한의인도주의상황완화, 북한내부의상황에대한정보축적, 북한당국자들의국제사회의원칙과접근법에대한학습등유의미한기여가가능하였던것으로평가할수있다. 이러한긍정적기능을고려하고최근남북정상회담과북미정상회담의평화적기류를감안하여우리정부는대북지원에있어이들국제사회유엔기구들과협력사업을적극모색할필요가있음을정책적함의로제시한다. 주제어 : 대북지원, 유엔기구, OECD DAC, CRS, 유엔인도지원사무국 (UNOCHA) * 본논문은 2016년도정부 ( 교육부 ) 재원으로한국연구재단의지원 (NRF-2016S1A3A ) 을받아수행된연구입니다. 본논문은 2018년도전북대학교연구기반조성비지원에의하여연구되었습니다. ** 제1저자 *** 교신저자 **** 공동저자

8 4 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 그동안국제사회의대북지원은다양한채널을통해이뤄졌다. 양자대북지원, 유엔기구를통한국가의대북지원, 비정부기구를통한국가의대북지원, 유엔기구의대북지원, 비정부기구의대북지원등이대표적인대북지원의형태이다. 이중에서도본논문은국제사회의유엔기구를통한대북지원에집중한다. 그이유는유엔기구의대북지원이 1995년북한이국제사회에수해지원을요청한이래부터 2004년북한이긴급구호성지원이아닌개발지원으로의전환을요청에도불구하고지금까지지속되고있으나, 그동안국가중심적대북지원, 비정부단체를통한대북지원, 민간단체를통한대북지원에대한연구는다양했던반면유엔기구를통한대북지원은거의전무하였기때문이다. 유엔기구가국제사회의대북지원규모의상당한부분을차지하고있음에도불구하고이들에대한학술적연구는미진했다. 이러한문제의식을바탕으로본연구는유엔기구의대북지원에대한분석에초점을맞춰이들의대북지원사업과특징에대해분석한다. 본논문은지난 20여년간유엔기구의대북지원이어떻게진행되었는지에대해알아보고그특징을살펴본다. 각국가의대북지원규모와분야에대해알아보고특히인도적지원이어떻게이뤄지는지에대해서도알아본다. 이를위해유엔개발계획 (United Nations Development Programme: UNDP), 유엔인구활동기금 (United Nations Population Fund: UNFPA), 유엔국제아동기금 (United Nations Children s Fund: UNICEF), 세계식량계획 (World Food Programme: WFP) 과유엔전문기구인유엔식량농업기구 (Food and Agriculture Organization of the United Nations: FAO), 세계보건기구 (World Health Organization: WHO) 의대북지원사업현황과지원금액에대한분석을한다. 1) 아울러, 본논문은위유엔기구의대북지원 20년에대한평가를시도한다. 특히유엔기구대북지원의특징에대한분석을통해유엔기구만이갖는대북지원의장점과단점에대해논의한다. 나아가유엔기구대북지원의의의를진단하여유엔기구들의대북지원이국가의개별대북지원보다지속적으로이뤄지는이유에대한평가를한다. 이를바탕으로, 결론및함의를다루는마지막장에서는유엔기구의지난 20년대북지원에 1) John Baylis, Patricia Owens and Steve Smith, The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations (Oxford: Oxford University Press), p 유엔조직도상프로그램과전문기구는분류하는것이정확하나, 본논문에서는 UNDP, UNFPA, UNICEF, WFP, FAO, WHO 를 기구 라는명칭으로통일함.

9 문경연 이수훈 전명수 5 대한평가를바탕으로어떠한점이개선되어야하며향후유엔기구가대북지원과한반도통일조성과정에서어떠한역할을할수있는지에대한과제를논의한다. 마지막으로유엔기구의대북지원이한반도에주는의미와함의에대한논의를시도함으로써, 본연구는지난 20년간의유엔기구차원의대북지원을포괄적으로분석하고평가한다는의미를가진다. Ⅱ. 기존연구의특징과한계 그동안대북지원에대한연구는주로국가대국가차원분석이주를이루었고유엔기구차원에서의대북지원에대한연구는거의전무하였다. 반면에개별국가단위에서양자차원의대북지원과비정부기구 (Non-governmental Organization) 를통하거나자체적으로전달되는대북지원에대한연구는다양했다. 그중조한범의 대북지원 10 년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언 은대북지원의현황및평가, 대북개발지원에대한패러다임전환과거버넌스구축등전반적인현황에대해평가했다. 2) 2012년집필된이종무의 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론 은국내외대북지원의시기별변화과정에대한정리와우리정부의향후대북지원방향을제시했다. 3) 즉조한범과이종무의연구는국가중심적대북지원에관한연구이다. 한편최대석의 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제 는인도적대북지원의의미, 역할, 전개과정에대한부분에집중했다. 4) 이우영의 민간단체의대북지원쟁점및개선방안 에서는민간단체의대북지원에대한성과와문제점을진단하고개선방향에대한연구가이뤄졌다. 5) 최근연구된김성한 문경연의 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO와북한인권 NGO를중심으로 는비정부기구의대북지원에대한포괄적인분석을통해비정부기구가한반도통일기반조성에기여할수있는역할에대해논의했다. 6) 이와같이비정부기구와민간 2) 조한범, 대북지원 10년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언, 통일정책연구, 제14집 2호 (2005). 3) 이종무, 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론, KDI 북한경제리뷰, 2012년 2월호 (2012). 4) 최대석, 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제, 통일연구원학술회의총서, (2004). 5) 이우영, 민간단체의대북지원쟁점및개선방안 KDI 북한경제리뷰, 제13권 2호 (2011년).

10 6 세계지역연구논총 36 집 2 호 단체의대북지원에관련된연구도상당히많이이뤄진것으로보인다. 반면에유엔기구의대북지원대한연구는최춘흠의분석이유일하다. 2008년출판된최춘흠 김영윤 최수영의 UN기구의지원체계와대북활동 은유엔기구의대북지원과정과현황, 기구별대북지원, 지원체계에대한분석을통해유엔의대북지원에대한전반적인평가를하였다. 7) 하지만이연구는 2008년이후유엔기구의대북사업을포함하지못하고있고내용적측면에서유엔기구별대북지원사업에대한개괄적설명에그치고있다. 이처럼대북지원에대한기존연구들은대부분국가중심적대북지원과비정부기구및민간단체를통한대북지원에대한분석이주를이루어졌고, 유엔기구에대한대북지원사업에대한연구는분석한계와시기적제한을가진다. 아울러가장최근까지의국제사회의대북지원동향과특징을분석한연구로박지연의 국제사회의대북지원, 1945~2014 와김지영의 국제사회의대북인도적지원의실제와효과성 이있다. 박지연의연구는시기적으로 69년이라는긴기간을분석기간으로설정함으로써분석수준의깊이를적절히확보하지못하고있으며, 김지영의연구는대북지원에대한북한주민의인식분석에초점을맞춤으로서본연구가집중하고자하는유엔기구의대북지원이집중적으로이루어졌던 1995년부터가장최근까지동향과특징, 그리고원조의효과성에대한분석을다루지못하고있다. 따라서본논문이지향하는연구목적인유엔기구의대북지원에대한역사, 연도별평가, 기구별평가에집중하고있는연구는전무함을알수있다. 본연구는이러한연구목적을가지고유엔기구가그동안진행해온대북지원의성과와한계를모색하고자한다. Ⅲ. 국제사회의대북지원 20 년분석 1994년김일성사망이후경제사정이어려워진북한은엎친데덮친격으로 1995 년 100년만의대홍수를겪으며국토의 75% 가물에잠기고 529만명의수재민이발생했다. 8) 이러한대규모수해피해를극복하고자하는북한의요청으로 1995년부터시작된유엔기구의대북지원은 2004년개별지원으로의전환을요청한시점까지긴급구호 6) 김성한 문경연, 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO와북한인권 NGO를중심으로 국제관계연구, 제19권 1호 (2014). 7) 최춘흠외, UN기구의지원체계와대북활동 ( 서울 : 통일연구원. 2008). 8) 조홍섭, [ 아침햇발 ] 기후전쟁 과북한 / 조홍섭. ( 검색일 : ).

11 문경연 이수훈 전명수 7 성지원으로지속되었다. 개발지원전환전유엔기구를통한대북지원은유엔합동호소 (Consolidated Appeal) 를통해각유엔기구별로개별국가의지원을받아총 10차례이루어졌으며이를시기별로보면 < 표 1> 과같다. 9년간에걸친총 10차례의유엔합동호소에의한대북지원을살펴보면목표와실적에상당한차이가있음을발견할수있다. 특히실적율의폭은크게 5.8%(10차 ) ~ 146.2%(8차 ) 까지벌어져유엔합동호소에의한유엔기구의목표액과국제사회의이행약속이연도별로큰차이가있다는것을볼수있다. 10차례걸친합동호소의연평균실적율은 73.37% 로서국제사회의이행이유엔기구의목표액에미치지못했다. 이러한현상의원인을단순히유엔기구와국제사회간의간극으로해석하기보다는국제사회의규범을어기는북한의행동으로보는것이적절하다. 예를들어 2003년핵무기확산금지조약 (Non-Proliferation Treaty: NPT) 을일방적으로탈퇴한이듬해인 2004 년 10차대북지원실적은목표액인 52억880만달러의약 5.8% 정도밖에안되는약 3 억178만달러를기록했다. 핵확산금지조약탈퇴로인해북한은국제사회로부터신용을잃었고이에따라유엔기구의대북지원은위축될수밖에없었다는해석이가능하다. 나아가일본과같은경우는납북자와북핵문제를이유로 2002년부터대북지원을중단함으로써전체유엔기구의대북지원금액에감소현상이나타났다. < 표 1> 유엔합동호소에의한통합지원과개별지원 단위 : 만달러 9)10)11) 구분 목표 실적 실적율 (%) 국가 / 단체 / 기구별지원액 ( 이행약속 ) 1차 ('95.9~'96.6) 2, 미국 222.5, 일본 50, EU 38 등 2차 ('96.7~'97.3) 4,364 3, EU 860, 미국 717, 일본 600 등 3차 ('97.4~12) 18,439 15, 미국 4,537, EU 2,752 등 4차 ('98.1~12) 38,324 21, 미국 17,185, 한국 1,087 등 5차 ('99.1~12) 29,208 18, 미국 16,070, EU 798, 스웨덴 383 등 6차 ('00.1~12) 31,376 22, 일본 9,568, 한국 5,381 등 7차 ('01.1~12) 38,398 37, 일본 10,489, 미국 10,270 등 8차 ('02.1~12) 24,684 36, WFP 9,932, 한국 8,200 등 9차 ('03.1~12) 22,937 18,670 (381) 81.4 미국 3,152, WFP 2,791 등 10차 ('04.1~12) 520,880 30, 한국 11,774, 일본 4,670 등 9) 2016년도지원액은 FTS의구홈페이지와신홈페이지자료를비교후누락자료를보완하여계산하였음. 10) FTS(Financial Tracking Database) 는 2017년 1월 13일새로운홈페이지로개편되었음. 본표의 2000~2016년도지원액은새로운홈페이지의발표자료를활용하여업데이트하였음. 1995~1999년도

12 8 세계지역연구논총 36 집 2 호 구분 목표 실적 실적율 (%) 국가 / 단체 / 기구별지원액 ( 이행약속 ) 11차 ('05.1~12) 4,983 - 유럽연합 1,740, 독일 777 등 12차 ('06.1~12) 5,054 (1,050) - 한국 2,198(1,000), EU 1,103(50) 등 13차 ('07.1~12) 11,698 (1,392) - 한국 2,338, 호주 647(62) 등 14차 ('08.1~12) 5,670 - 한국 1,532, 사우디아라비아 848 등 15차 ('09.1~12) 6,133 - 한국 1,421, 스웨덴 1,406 등 16차 ('10.1~12) 2,449 - 스위스 302, 캐나다 244 등 17차 ('11.1~12) 개별지원 8,954 (16) - WFP 1,664, EU 1,428 등 18차 ('12.1~12) 11,779 - WFP 5,004, 캐나다 799 등 19차 ('13.1~12) 6,280 - 한국 1,208, 스위스 1,057 등 20차 ('14.1~12) 3,322 - 한국 657, 프랑스 104 등 21차 ('15.1~12) 3,544 - 스위스 1,027, 독일 115 등 22차 ('16.1~12) 4,597 (219) - 유엔중앙긴급구호기금 1,305 등 23차 ('17.1~6) 2,465 (329) - CERF 600, 러시아 300 등 출처 : 유엔인도지원사무국 (UNOCHA), Financial Tracking Database. 국제사회의유엔기구를통한통합지원과개별지원실적의흐름을보면 < 그림 1> 과같다. 1차 ( 년) 부터 4차 (1998년) 까지는오름세를보였으나 5차 (1999년) 에는실적이하락했다. 4차와 5차지원사이에는실적뿐만이아니라목표액도하향조정된것을볼수있다. < 표 1> 결과적으로실적은하락했으나실적율면에서는오히려 5차가높았다. 국제사회의유엔기구를통한대북지원실적금액이가장높았던 7차 (2001년) 에는약 37,760만달러가지원되었고 2000년대들어지원실적금액이가장낮았던 9차 (2003년) 에는약 18,670만달러가지원되었다. 이는 2003년 1월 10일북한의핵확산금지조약탈퇴가유엔기구의 2003년대북지원의장애물이되었을것으로판단한다. 유엔합동호소에의한통합지원은 2005년폐지되었으며이후개별지원으로전환되어 2017년 6월까지총 23차례에걸친합동호소절차가진행되었다. 개별지원으로전환된 2005년도의 11차대북지원은전년대비약 1/6정도의규모인약 5,000만달러로급감했다. 이러한추이는이듬해인 2006년도까지지속되다가 2007년남북정상회담이열린해 지원액은구 FTS 홈페이지자료를활용하였음. 11) 유엔인도지원사무국 (UNOCHA) 이발표하는 Financial Tracking Database 자료에나타난실적이며실제지원금액과이행약속 (Pledges) 금액을합산하였으며이행약속금액은별도 ( 괄호안 ) 표기하였음. 국가 / 단체 / 기구별지원액도이와같음.

13 문경연 이수훈 전명수 9 에는 1억 1,698만달러로급증하였다. 남북정상회담개최의효과가작용했다고볼수있다. 유엔기구를통한국제사회의대북지원추이는북한의핵실험과밀접한관련이있음을알수있다. 2007년남북정상회담의개최효과로 2006년북한의핵실험이대북지원에영향을미치지않았다는것을가정한다면 2009년, 2013년, 2016년에있었던북한의연이은핵실험은대북지원금액의감소를나타냈다. 이러한대북지원규모의감소현상은각핵실험이이뤄진연도의이듬해인 2010년, 2014년, 2017년에나타났다. 이는결국유엔의대북지원이북한의도발로인한정치안보의이슈로부터영향을받는다는것을알수있다. < 그림 1> 유엔합동호소에의한통합지원과개별지원 출처 : 유엔인도지원사무국 (UNOCHA), Financial Tracking Database.

14 10 세계지역연구논총 36 집 2 호 1. OECD DAC 국가별지원현황 국제사회의유엔기구를통한대북지원실적분석의일환으로 OECD의산하기구인 DAC( 개발원조위원회 ) 국가들의대북지원실적을살펴보았다. DAC 회원국중유럽연합을제외한 29개국가중오스트리아, 벨기에, 체코, 헝가리, 아이슬란드등 12개국을제외한 17개국이 2004년부터 2015년까지유엔기구를통해대북지원을한것으로드러났다. < 표 2> 그중미국의대북지원규모는나머지 16개국의대북지원합계정도의수준을보였다. 규모면에서그뒤를스위스, 스웨덴, 호주, 캐나다가따랐다. 노르웨이는 2005년한해를제외한나머지 12개연도에꾸준한대북지원을해왔다. 스위스는 2010년부터그리고캐나다는 2011년부터지속적인대북지원을실시했으며, 미국은 2010년, 네덜란드는 2011년, 영국은 2008년에대북지원을멈췄다. 데이터상가장최근인 2015년도에는스위스, 호주, 캐나다, 노르웨이, 아일랜드만대북지원을한것으로나타났다. < 표 2> 유엔기구를통한 OECD DAC 국가별대북지원현황단위 : US Dollar, Millions 원조국가 계 미국 스위스 스웨덴 호주 캐나다 노르웨이 독일 룩셈부르크 아일랜드 이탈리아 핀란드 프랑스 뉴질랜드 덴마크 영국 네덜란드 그리스 오스트리아 벨기에

15 문경연 이수훈 전명수 11 체코 헝가리 아이슬란드 일본 한국 폴란드 포르투칼 슬로바키아 슬로베니아 스페인 계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 연도별 DAC 국가별대북지원현황을봤을때는 2004년도와 2008년도가가장많았다. 특히 2008년도에는 2007년 2 13 합의에따라북핵문제에호전이있다는기대감으로인해 8천만달러에육박하는대북지원이이뤄진것으로보인다. 12) 그중에서도미국은 6자회담의합의를이행하기위해약 6천만달러에가까운대북지원을했다. OECD DAC 국가들의유엔기구를통한대북지원을지도로보았을때, 미국, 캐나다, 서유럽, 호주가눈에띄게많은대북지원을했다. < 그림 2> 특히미국과캐나다는 OECD DAC 국가의대북지원총액중약 49% 와 7% 를차지하여북미지역이전체대북지원규모의절반이상을차지한것으로나타났다. 유럽의경우스위스가 10년간대북지원이 16.6%, 스웨덴이 8.2% 자치하였으며호주가약 7.7% 를차지하였다. 2. OECD DAC 국가들의분야별지원현황 OECD DAC 국가의유엔기구를통한대북지원을분야별로살펴보면 < 표 3> 과같다. 표에서볼수있듯이유엔기구를통한국가들의대북지원은인도적지원이대부분이었다 년기간동안이뤄진총 2억8천만달러의대북지원중약 95% 에달하는 2억6500만달러가인도적지원으로이루어졌다. 전체지원중 5% 에도미치지못하는규모이지만현물지원과사회인프라지원이그뒤를이었다. 인도적지원을제외한나머지개발지원이지지부진했던배경에는북한의 2004년개발지원요청이있었음에도불구하고당시북한과국제사회의정치적대립과접근성의어 12) Manyin, Mark. Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2005; Manyin, Mark, Mary Niktin, Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2009; 박지연, 2017, 북한개발협력의역사와현황, 손혁상외, 북한개발협력의이해 : 이론과실제 ( 서울 : 오름 ), p. 84.

16 12 세계지역연구논총 36 집 2 호 려움으로인해개발협력사업수행에필요한모니터링이지극히제한적이었기때문에현실적인어려움을초래했을것으로평가된다. < 그림 2> 국가별 12년간대북지원총액수준지도 * 색이짙을수록대북지원총액이높음을의미 < 표 3> OECD DAC 국가의분야및연도별대북지원합계단위 : US Dollar, Millions 구분 합계 사회인프라 경제인프라 생산분야 범분야 현물지원 부채탕감 인도적지원 기타 합계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 (

17 문경연 이수훈 전명수 13 한편같은기간중경제인프라와부채탕감영역에대한대북지원실적은전무했다. 인도적차원그리고사회인프라구축을위한대북지원에관해서는 OECD DAC 국가들의관심이높았으나경제영역에대한이들국가들의관심은매우낮았기때문인것으로보인다. 이처럼 OECD DAC 국가들의대북지원은인도적지원분야에매진되었다고해도과언이아니다. 특히노르웨이 (11년), 스웨덴과스위스 ( 각 9년 ) 가대북인도적지원을꾸준히이어왔던것을볼수있다. < 표 4> OECD DAC 국가별유엔기구를통한인도적지원현황 단위 : US Dollar, Millions 원조국가 계 호주 캐나다 덴마크 핀란드 독일 그리스 아일랜드 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 스웨덴 스위스 영국 미국 계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 전체대북지원에서도나타났듯이, 인도적지원규모에서도미국이 1억4천만달러에가까운규모를보였다. 해당기간 OECD DAC 국가들의인도적지원총규모인 2억 6500만달러중절반이넘는수준이었다. 스위스는전체규모중약 17% 정도에달하는인도적대북지원을했다. 스웨덴이약 2300만달러그리고캐나다가약 2000만달러정도를나타냈다.

18 14 세계지역연구논총 36 집 2 호 OECD DAC 국가들의대북지원중인도적지원을제외하면사회인프라, 생산분야, 범분야, 현물대북지원은전체규모의 5% 정도에그쳤다. 그중사회인프라분야에대한대북지원은해당기간중호주, 캐나다, 독일, 이탈리아, 노르웨이, 스위스총 6개국에불과하다. 사회인프라대북지원금액총 460만달러중노르웨이가 160만여달러의지원을하여유엔기구를통한사회인프라분야에대해가장많은지원을했다. 연도별지원추이를보면해당기간중총 8개년이뤄졌으나지원이전무한해도존재한다. < 표 5> OECD DAC 국가별유엔기구를통한사회인프라, 생산분야, 범분야, 현물지원현황단위 : US Dollar, Millions 원조국가 계 호주 캐나다 독일 이탈리아 노르웨이 스위스 계 캐나다 네덜란드 노르웨이 계 캐나다 계 호주 프랑스 이탈리아 노르웨이 계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 생산분야에대한지원은캐나다, 네덜란드, 노르웨이외다른국가들에서는시행하지않았으며위세국가도지속적인지원이아닌단발성지원을했다. 지원규모도다른분야에비해현저히낮은수준이다. 노르웨이가약 56만달러, 네덜란드가약 68만

19 문경연 이수훈 전명수 15 달러, 캐나다가약 1만달러수준의생산분야지원을했다. 그러나이러한지원마저 2013년도이후에는중단되었으며, OECD DAC 국가들의범분야에대한대북지원은단한차례이뤄진것으로나타났다. 그외에캐나다는 2015년도 3천달러정도의범분야대북지원을기록한바있다. OECD DAC 국가별유엔기구를통한지원중인도적지원을제외한가장많은지원은현물을통해이뤄졌다는것을알수있다. 해당기간중이들국가의현물대북지원은총 920만달러를기록했다. 그중호주가유일하게 2개년동안가장많은금액인약 670만달러의대북지원을했으며프랑스약 100만달러, 이탈리아약 96만달러, 노르웨이약 46만달러로그뒤를이었다. 대북현물지원이이뤄진 4개년의연도별추이를살펴보면 2007년약 46만달러와 2008년약 96만달러였던지원규모가 2014년에들어 320만달러로증가하였고 2015년에는 450만달러로 8년전인 2007년과비교해약 10배규모로성장하였다. IV. 유엔기구별대북지원사업분석 1995년부터 2015년까지유엔기구의분야별대북지원의규모는인도적지원, 현물지원, 사회인프라, 경제인프라, 생산분야, 범분야, 행정비용, 난민지원순이었다. 이중다른분야에비해인도적지원과사회인프라는해당기간동안지속적인지원이이뤄졌다. 생산분야는 1996년을제외한나머지연도에지속적인지원을이뤄왔다. 국제사회의유엔기구를통한대북지원뿐만아니라유엔기구의실질적인대북지원역시북한의정치적도발에따라그규모가편차를보였다. 특히 2006년, 2009년, 2013년핵실험에따라군사적긴장이고조된시기에는유엔기구의대북지원이저조했음을알수있다. 전체적인대북지원의흐름이 2009년부터 100만달러이하로급감한가운데사회인프라부분과인도적지원은명맥을유지하고있다. 사회인프라분야는대부분보건지원이주를이루는가운데결핵관리, 말라리아관리, 기본건강과기초영양부분에지원이집중되고있다.

20 16 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 그림 3> 유엔기구의대북지원분야별전체현황단위 : US Dollar, Millions 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 1995년대북지원이시작된이후 2015년까지유엔기구의대북지원은사회인프라에서난민지원까지총 10개분야에거쳐이루어졌다. 사회인프라분야에서는 1995년 5만달러로시작된유엔기구의대북지원이 20년이지난 천9백만달러로증가했다. 사회인프라지원은개발에목적을두고있기때문에북한의지속가능한발전에대한관심이 20년간약 1000배급증한걸로보인다. 경제인프라에대한지원은사회인프라구축에대한지원과비교했을때상당히낮은수준을보였다. 1995년약 30만달러로시작된유엔기구의북한경제인프라분야지원은대부분 100만달러수준을유지한것으로나타나지만 1996년 1997년, 2010년, 2014년은지원이아주없었던것으로보인다. 그중눈에띄는연도는단연 2002년도이다. 2002년도약 9,300만달러규모의경제인프라대북지원은나머지연도를모두합친금액보다더많았다. 같은기간생산분야에대한유엔기구의대북지원은총 8,100만달러로총대북지원중 5번째로많은금액을기록했다. 그중 1997년약 2,800만달러의대북지원이이뤄졌다. 범분야에서는약 5,700만달러의대북지원이이뤄졌으며그중약절반에달하는 2,900만달러가 2007년에지원되었다. 유엔기구의대북현물지원은전체지원중인도적지원다음으로많은규모였다. 해당기간중총 3억7,500만달러의현물지원이이뤄졌으며, 지원초반인 년사이매우저조했던시기를지나 1997년부터는 3,000만-4,000만달러정도를 2002년까지기록했다. 특히 2008년에들어서는 6,400만달러의현물지원이이뤄진것으로보인

21 문경연 이수훈 전명수 17 다. 이후 2011년부터는다시 100만달러정도수준의지원이이어졌다. 유엔기구의대북지원에서가장큰비율을차지하고있는인도적지원은해당기간총합계에서차치하는비율이약 51% 정도였다. 세부적으로는 1999년약 2억달러규모의대북인도적지원지원이이뤄져해당연도전체대북지원규모의약 87% 에달하는수준이었다. 또한 2002년과 2008년도에는전년대비급격한성장세를보였다. 2010년이후하향세를보인대북인도적지원은 2015년도에는 1,400만달러로급락했다. 해당기간을전후로나눈대북지원평균은 년도에약 6,500만달러그리고 년도에는약 3,300만달러였다. 유엔기구의난민지원역시 1995년부터이뤄진것으로나타나며특히극심한식량난으로대량탈북사태가일어났던 1998년과 2003년사이에대북지원이집중되었던것으로보인다. 2007년부터 2012년까지소강상태를보이다가 2013년약 5만달러정도의난민지원이이뤄진것으로나타났다. 1. 세계식량계획 (World Food Programme: WFP) WFP는 1961년유엔총회결의제1714호를통해개발도상국들이기아에서벗어날수있도록잉여식량을지원하는전문기구로창설되었으며 1963년수단 (Sudan) 에첫번째프로그램으로활동을시작하였다. 13) WFP의주요사업은개발도상국을대상으로하는식량구호사업이다. WFP는식량구호사업을기반으로개발도상국에게구호물자를지원, 운송, 보급하는사업방식을통해가용자원의동원과비상물자를총괄하고조정하는역할을하고있다. WFP는특히국제비상식량보유고 (International Emergency Food Reserve) 를관리하고, 비상사태발생시수요산정 (Need Assessment), 기부금모금독려, 지역단위의식량지원배분및운송사업등을계획하고추진한다. WFP는 FAO와함께개발도상국의식량과곡물상황에대한평가를토대로국제사회에필요지원량을공표하는역할을한다. 보다정확한평가를위해 WFP는해당지역을직접방문하여인구, 성별, 농업, 영양등과같은기본자료를체계적으로분석하여식량지원이보다효율적으로분배될수있도록한다. 나아가인도적지원과개발지원을부분적으로결합하여해당국에단순지원보다는식품가공공장설립과같은보다장기적인지원에도힘을쏟고있다. 유엔기구중가장많은규모의대북지원사업을해온 WFP는지속적구호및복구사업 (Protracted Relief and Recovery Operation: PRRO) 14), 곡물작황평가 (Crop and Food Supply Assessment Mission: CFSAM) 15) 사업을진행해오고있다. 특히북한식 13) WFP Website, ( 검색일 : ). 14) WFP Website, ( 검색일 : ).

22 18 세계지역연구논총 36 집 2 호 량원조사업에있어 접근이없으면식량도없다 (no access, no food) 라는확고한원칙을고수하고있어개별공여국들이 WFP를통한대북지원을선호하는추세이다. 16) < 표 6> WFP 의대북지원현황 ( ) 단위 : US Dollar 원조국가 계 CERF 3,098,577-12,293,725 6,995,957 10,399,003 7,122,701 6,615,778 3,247,124 3,870,643 4,659,730 58,303,238 ECHO 681, ,199 OPEC , ,000 WFP ,617,100 9,461, ,519,400 27,597,758 개인및단체 ,671 8,212 78, ,876 남아프리카공화국 , , ,100 노르웨이 559, ,257 2,602, , ,486 1,767, ,178 1,001, ,852,553 덴마크 - 866, ,584 독일 2,770,270 1,168, ,938,494 러시아 ,000,000 5,000,000 3,000, ,000,000 16,000,000 룩셈부르크 441, , , , , , ,382,170 리첸스타인 , , ,801 미분류 ,200, ,200,000 브라질 ,016,716 4,115, ,131,776 스웨덴 ,600, ,600,512 스위스 2,351,708 4,300, ,788 3,024,262 4,952,278 4,910,779 7,743,263 4,158,646 5,960,217 8,078,036 46,165,128 아일랜드 337, , , , ,550-1,529,556 에스토니아 - 41, ,385 영국 2,016, ,016,706 이월 ,579,455 2,461, ,040,983 이탈리아 - 777, , ,206,790 인도 ,000, ,000,000 2,000,000 인도네시아 ,000, ,000,000 중국 ,000,000 2,000,000 1,000, ,000,000 캐나다 1,518,818 1,934,236 3,301, ,000,084-2,692,998 1,601, ,127 18,196,671 쿠바 , ,241 터키 100, ,000 핀란드 1,147, ,147,859 호주 2,786,435-1,391,788-5,512,679 2,018,163 1,500, ,189,781 15,398,846 계 17,810,862 9,794,484 20,275,305 11,127,962 52,820,840 86,834,462 26,625,092 11,099,769 11,696,691 20,595, ,681,226 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성. 15) WFP Website, ( 검색일 : ). 16) WFP Website, ( 검색일 : ).

23 문경연 이수훈 전명수 19 WFP가원조국가에게서받은대북지원금액의총합계는약 2억7천만달러로써다른기구와비교하여대북지원에서가장큰규모를나타냈다. 공여국들의 WFP를통한대북지원중가장많은지원은유엔중앙긴급구호기금 (UN Central Emergency Response Fund: CERF) 이며국가단위로서는스위스가가장많은지원을했다. 스위스는한해도거르지않고 WFP를통한대북지원을진행했으며 10년간약 4,600만달러의 WFP를통한대북지원을기록했다. 국제사회의 WFP를통한대북지원을연도별현황으로보면 2012년에가장많은약8천7백만달러를기록했다. < 그림 4> WFP 의대북지원현황 ( ) 단위 : US Dollar 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성. WFP가진행하고있는사업의일환인 DPR Korea Needs and Priorities 17) 리포트는북한내부의인도적상황을분석한유일한보고서로주요공여국들이대북지원을결정하는데있어매우중요한자료로사용되고있다. WFP는 2016년 7월 1일부터 2018년 12월 31일기간중 아이와여성에대한영양지원및재난위험경감을위한커뮤니티역량강화 (Nutrition Support for Children and Women and Strengthening 17) Relief Web Website. ( 검색일 : ).

24 20 세계지역연구논총 36 집 2 호 Community Capacity to Reduce Disaster Risks) 를골자로하는 PRRO 사업을수행중에있다. 본사업은총제반사업비용 (125만달러 ) 을사용하여 1,703,013명의북한주민들에게 150,835톤의식량을제공한다. 18) 그러나미사일발사와핵실험과같은북한의지속적인도발로인해국제사회의 WFP를통한대북지원규모는 2017년 6월전년도에같은기간에비해 40% 감소하였다. 2. 유엔국제아동기금 (United Nations International Children s Emergency Fund: UNICEF) UNICEF는제2차세계대전으로피해를입은아동을구호하기위해 1946년 UN총회제57호에의거하여설립되었다. 19) UNICEF는개발도상국의아동권리와복지를증진시키기위한지원을통해아동에대한장기적이고광범위한국제협력계획을수립한다. 그동안 UNICEF는대북지원을통해북한주민들에게영양, 건강, 교육과관련된물품을전달하는사업을진행해왔다. 20) < 표 7> UNICEF 의대북지원현황 ( ) 단위 : US Dollar 지원국 / 단체 계 CERF 500,000 1,040,921 1,798,084 1,978,486 2,040,864 2,563,139 3,083, ,885 3,274,168 4,317,947 21,596,642 UNICEF를위한 US 펀드 , ,000 개인및단체 , , ,014 독일 /UNIC EF , ,733 룩셈부르크 , ,124 미분류 , ,992 스웨덴 - - 1,729,249-2,231,740-1,026, , ,644 1,229,866 7,771,206 스위스 , ,300 이탈리아 - 1,399, , , , ,737,589 캐나다 235, , , , ,143 2,842,660 18) WFP Website, ( 검색일 : ). 19) UNICEF Website, ( 검색일 : ). 20) UNICEF Website, COAR.pdf ( 검색일 : ).

25 문경연 이수훈 전명수 21 호주 ,894-1,541, ,237,519 홍콩 /UNIC EF 100, ,000 계 835,850 2,642,020 5,313,996 1,978,486 6,327,437 2,648,153 6,158,154 2,819,915 3,912,812 6,614,956 39,251,779 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 UNICEF의대북지원은사실상유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 이대부분을차지하고있다. < 표 7> 에서나타나듯이 10년간 CERF는총대북지원금액의약 55% 정도해당하는비율을차지했다. 아동구호와영양에관련된지원을하는 CERF는 10년간한해도거르지않고대북지원을실시했다. CERF를제외하면스웨덴이 770만달러규모의대북지원을했고그뒤를캐나다와이탈리아가따랐다. UNICEF는 북한 2017 상반기인도주의상황보고서 에서가뭄과홍수로인해취약계층의영양및보건상태가악화되었다는점을파악했다. 1천8백만북한사람들이식량부족을겪고있고 20만여명의어린이가영양실조상태에있다고파악하여 189개시 군에서지역중심영양실조관리사업을시작했다. 21) 3. 세계보건기구 (World Health Organization: WHO) 유엔이창립되던 1945년외교관들이가장먼저논의했던이슈중에하나가세계보건기구를설립하는것이었으며, 회원국의비준에따라 1948년설치되어 22) 매년합동호소참여를통해결핵, 소아마비, 혈액안전등을위한지원을하고있다. 유엔내에서국제보건이슈를다루는 WHO는요청국가의보건영역발전을지원한다. 23) WHO 역시 UNICEF와 WFP처럼북한의수해지원에따라 1995년 6월 2백 20만달러규모의의약품지원을통해대북지원사업을시작했다. 그중유엔중앙긴급구호기금이가장큰비중을차지하였고호주, 스웨덴, 이탈리아가지원한금액이총지원액의 1/3 정도를차지했다. 21) 소현정, 유니세프, 상반기北영양실조어린이 4만명치료, ( 검색일 : ). 22) WHO Website, ( 검색일 : ). 23) WHO Website, ( 검색일 : ).

26 22 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 표 8> WHO의대북지원현황단위 : US Dollar 지원국 / 단체 계 CERF 800,000 1,407,256 1,800,171 1,980, ,004 2,024,996 2,872,297 1,000, ,175 1,751,707 15,348,681 GAVI연합 , ,000 WHO , ,000 개인및단체 , ,000 노르웨이 364, , ,090 미분류 , ,000 스웨덴 - - 2,002, ,002,083 이월 ,900, , ,289,998 이탈리아 1,364, , , ,579,338 폴란드 47, ,880 호주 805, ,390, ,195,571 계 3,382,270 2,774,173 3,802,254 1,980,075 8,061,694 7,029,996 3,064,297 1,000, ,175 1,751,707 33,678,641 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 대북지원에있어 WHO도타기구처럼유엔중앙긴급구조지원의비율이가장컸으며그규모는약 46% 에다다랐다. 세계백신면역연합 (GAVI) 도 WHO를통해 12만달러정도의대북지원을했다. 보다더효과적이고효율적인대북지원을위해 WHO는북한과의협의를통해 2014년 국가협력전략 (Country Cooperation Strategy) 를수립하였다. 24) WHO는이를통해비전염성질병의통제및예방, 취약성감소및재해대응역량강화를위한여성과아이들의건강을강조했다. 4. 유엔식량농업기구 (Food and Agriculture Organization: FAO) 유엔식량농업기구는개발도상국농민의생활상태개선등을통해세계경제발전에기여하는것을목적으로 1945년설립되었다. 유엔의전문기구로서 FAO는자연자원의보전과관리, 지속가능한농업및농촌개발, 식량농업정보수집을통해세계식량농업개발사업을전개하고있다. 25) FAO는세계경제발전과기안근절도모를미션으로삼 24) World Health Organization (2016), WHO Country Cooperation Strategy, Democratic People s Republic of Korea ( ).

27 문경연 이수훈 전명수 23 고상주대표부를지원대상국에설치하여지원업무를실시하고있다. < 표 9> FAO 의대북지원현황 단위 : US Dollar 지원국 / 단체 계 CERF 1,300, ,869 2,850,002 2,339,999 1,940,735 1,897,244-1,000,000-1,377,443 13,305,292 EU 인도지원국 ,937, ,937,984 FAO , ,000 네덜란드 - 909, ,798 스웨덴 , , , ,387 이탈리아 - 219, , , ,991 계 1,300,000 1,729,286 2,850,002 2,339,999 2,509,995 4,494,702-1,222,025-1,377,443 17,823,452 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 FAO의대북지원역시 UNICEF, WHO와같이유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 의대부분을차지하고있다. CERF는전체대북지원규모의약 75% 정도를차지하여타기구에서차지하는비율보다압도적으로높은규모이다. 이에비해규모는작지만네덜란드는약 91만달러, 스웨덴은약 83만달러, 이탈리아는약 64만달러정도의 FAO를통한대북지원을했다. < 표 9> 유엔기구들의같은기간총대북지원총액을살펴보면세계식량계획은 2억7천만달러, 유엔국제아동기금은 3억9천만달러, 세계보건기구는 3 억3천만달러인반면유엔식량농업기구는 1억8천만달러로서타기구에비해많게는 2 배이상차이나는적은규모의대북지원이이뤄졌음을알수있다. 5. 유엔개발계획 (United Nations Development Programme: UNDP) 1966년부터활동을개시한 UNDP는유엔헌장에입각하여개발도상국가들의정치, 경제적자립, 사회발전달성을목표로해당국의국가개발목표와일치되는원조를체계적이고지속적으로제공하는데에원칙을둔다. 특히 UNDP는 1980년부터농업복구및환경계획 (Agricultural Recovery and Environmental Plan: AREP) 프로그램을도입하여식량생산성증대를위한농경지복구, 이모작농사의확대, 식량작물의다양화등 25) FAO Website, ( 검색일 : ).

28 24 세계지역연구논총 36 집 2 호 을모색하여왔다. 26) 170여개국에프로젝트를진행하고있는 27) UNDP는 지속가능한개발 (Sustainable development), 민주적거버넌스와평화구축 (Democratic governance and peace building), 기후변화와재난복구 (Climate and disaster resilience) 와같은세가지영역과관련하여국가들에게도움을준다. 28) < 표 10> UNDP 의대북지원사업현황 단위 : US 만 Dollar 기간 승인된사업예산 실제지출금액 , , , , 합계 5, ,766.2 주 : 2005~2006 기간의실제지출금액은집행중인수출처 : 최춘흠외, UN 기구의지원체계와대북활동, 통일연구원, p.83. 유엔기구중가장먼저 1980년북한에상주사무소를개설한 UNDP는 2007년대북지원자금유용스캔들로상주사무소가폐쇄되기전까지가장왕성한사업을실시한유엔기구였다. UNDP는 1997년수해복구에대한지원을시작으로이후영양지원에초점을맞춘일반구호성격의지원사업을시행하였다. 특히 2006년출간한 Country Programme for the Democratic People s Republic of Korea 보고서를통해 2004년북한이요구한개발지원으로의전환을위한북한과유엔기구협력방안을담았다. 29) 그러나 2007년북한당국이 UNDP의지원자금을전용했다는의혹으로인해 UNDP 평양사무소는폐쇄되었으며이후 UNDP의대북지원사업은중단되었다. 26) 이종운, 북한에대한유엔기구의경제지원현황과향후과제, KIEP 세계경제 제6권제6호 (2003.6), p. 75; Hazel Smith, Special Report: Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK (United States Institute of Peace, 2002), p ) UNDP Website, ( 검색일 : ). 28) UNDP Website, ( 검색일 : ). 29) Relief Web Website, -democratic-peoples-republic ( 검색일 : ).

29 문경연 이수훈 전명수 유엔인구활동기금 (United Nations Population Fund: UNFPA) 유엔인구활동신탁기금 (UN Trust Fund for Population Activities) 을전신으로한유엔활동기금은 1969년에 UNFPA로개칭되어별도의집행이사회없이 UNDP와공동으로설치되어운영되고있다. 150개국이상에서활동중인 UNFPA의주요미션은인구및가족계획분야에서조직능력을향상시키고인구문제의경제, 사회, 인권측면에대한회원국들의인식을제고시키는데있다. 30) UNFPA는유엔이실시하는인구계획의주도적인역할을담당하고있다. UNFPA는 2008 인구조사 (2008 Population Census) 와 2014년 사회-경제, 인구학및건강조사 (Socio-Economic, Demographic and Health Survey) 를실시하여북한인구구조및건강상태를파악할수있는유일한데이터를제공하였다. 31) 특히지금까지유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 의자금을바탕으로사업을진행하고있다. < 표 11> UNFPA 의대북지원사업현황 단위 : US 만 Dollar 지원국 / 단체 계 CERF , ,384 1,198,388 계 , ,384 1,198,388 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 UNFPA는 2018년북한당국과함께 인구및가구센서스 를조사할예정이며이조사는북한의정확한인구파악, 이를바탕으로북한의식량필요량파악, 식량필요량과북한식량생간및수입량대조를통한북한의식량난진단등에매우중요한데이터를제공할수있을것으로기대된다. 30) UNFPA Website, ( 검색일 : ). 31) The DPRK Central Bureau of Statistics 가진행하였음. United Nations in DPR Korea. Socio-Economic, Demographic and Health Survey Published. ( 검색일 : ).

30 26 세계지역연구논총 36 집 2 호 V. 유엔기구의대북지원 20 년평가와의의 1990년초냉전의종식, 구소련의붕괴와동유럽국가들의사회주의체제이탈로인해북한은이들국가들로부터에너지관련자원을수입할수없게되었다. 대부분의국토가산악지형으로이루어져에너지집약적인농법을유지해온북한은이러한국제환경의변화로인해심각한에너지공급난을맞이했고곧경제난이촉발되었다. 이러한가운데 1995년집중호우로인한수해피해를겪은북한은당해 8월유엔인도지원조정국 (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs: OCHA) 에지원을요청했다. 이에유엔은신속한답변을통해 WFP, WHO, UNFPA, UNICEF 등유엔기구의북한상주사무소를설치했다. 이들사무소들은북한의식량난및배급상황에대한현지조사를실시하여 9월 12일유엔기구간합동호소절차 (Consolidated Appeal) 를발표하고국제사회의동참을요구하게된다. < 그림 5> UN 의대북지원거버넌스 출처 : 저자작성

31 문경연 이수훈 전명수 27 이후유엔의합동호소절차는 2003년까지 9차례에걸쳐시행되었으나북한은경제상황이회복됨에따라유엔의대북인도적통합지원을거부한다는의사를표명하였고곧북한내인도지원조정국 (OCHA) 사무소가폐쇄되었다. 32) 그러나 2007년다시한번심각한홍수피해를입은북한에게유엔은 1,400만달러규모의긴급지원요청 (Flash Appeal) 을실시하였으며 33) 이과정에서북한은유엔의인도적인지원보다는개발지원을원한다는입장을전달했다. 이에따라유엔은북한의자체역량강화를위한개발지원방식을채택하고북한의자립화와안정적발전을위한지원체계의제도화에초점을맞추기시작했다. 그러나 UNDP의대북지원중단으로인해전반적인개발지원사업이중단되었고유엔기구의대북지원활동이위축되었다. 이러한배경에서 유엔전략계획 은매우고무적이라고볼수있다. 유엔의 SDGs 목표를반영한본계획에서유엔은북한의 지속가능하고복원력있는인간개발 을목표로식량및영양안보와사회개발서비스등을전략적우선순위로정하고이를달성하기위해북한과어떻게협력할지에대한체계적인계획을수립하였다. 34) 이러한유엔기구의대북지원사업의특징은첫째, 유엔의대북지원은북한인도주의상황평가, 인도지원활동, 지원활동의평가거버넌스체계를갖추고있다는점이다. 즉북한의인도주의상황에따라지원계획과모니터링계획을수립하고, 지원에있어국제사회에서통용되는원칙을도입하고, 지원의효과를측정하기위한정규적영양지표조사를실시하며조사된결과를다시사업에반영하는체계적인시스템을갖추고있다. 둘째, 유엔기구의대북지원은 1995년부터 1999년까지의기간동안북한이가장어려웠던시기에가장왕성한활동을하여북한의식량, 기아, 의료문제를해결하는데기여하였다는평가가가능하다. 특히상대적으로취약한영유아및어린이들에대한 WFP의영양및의료지원, UNICEF의어린이지원사업, 그리고 IVI의백신공급사업은통일미래한국을상정할때유의미한성과를거두었다고평가할수있다. 셋째, 원조분배의투명성확보측면에서도유엔기구는긍정적인기여를했다. 북한정부기관을통하지않고유엔기구가직접분재할수있도록합의를이끌어낸것은유엔기구가북한과의협상에서원칙을타협하지않은결과이다. 결국국제적규범과원칙 32) 문정식, 유엔사무차장 " 북한, OCHA평양사무소폐쇄희망," sec&sid1=100&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 33) 김계환, 유엔, 北수해관련긴급구호요청, LSD&mid=sec&sid1=104&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 34) 홍국기, 대북지원에국제기준부합하는절차정립필요, / AKR HTML?input=1195m ( 검색일 : ).

32 28 세계지역연구논총 36 집 2 호 을고수한분배모니터링을통해국제사회로하여금 은둔의국가 (hermit kingdom) 로평가받던북한의내부사정에대한정보접근이가능하게하였다. < 표 12> WFP 와북한간원조모니터링방식변화 1995~ ~ ~ ~2012 국제모니터링요원 10(8) ( 합의 ) 한국어구사자 ( 합의 ) 실제 : 3 명 (2009 년 ), 5 명 (2012 년 ) 출처 : 문경연, 대북지원의인간안보적재해석, 북한연구학회보, 제 16 권 2 호. p 넷째, 유엔기구의대북지원이가져온또다른성과는북한전문가그룹이탄생했다는것이다. 1995년대북지원사업이시작된이래 WFP, UNICEF, UNDP, UNFPA 등다양한유엔기구가평양에사무소를열었고이를통해다수의북한전문가들이양성되었다. 이들북한전문가들은대북지원에대한정책수립에기여하였고향후통일기반조성에있어우호적인지지가가능한집단으로분류할수있다. 특히 WFP, UNICEF, UND, UN OCHA는 World Vision, Green Cross International 과같은 NGO 그리고민주주의와인권을기반으로한 UNHCR과같은기구와도활발한네트워크를구성하고있다. 이러한네트워크를구성하는기구들과북한전문가들은나아가한국의다수대북지원민간단체들과네트워크를형성하고있어한반도통일기반조성에있어도의미있는역할을할수있을것으로예상된다. < 그림 6>

33 문경연 이수훈 전명수 29 < 그림 6> 대북지원단체간네트워크구성도 출처 : 김성한외, 국내외북한관련 NGO/IO 현황, SSK 국제관계와한반도미래연구팀, 고려대학교일민국제관계연구원. 끝으로, 유엔은북한의정치적상황으로인한대북지원중단시기에도꾸준한국제사회에호소를통해지원의실시주체로서국제사회와북한을연결하는행위자로서역할을하였다. 서방국가들이정부차원에서대북지원을추진한다하더라도정치적의미를배제하기는어려웠기때문이다. 이러한노력은 2016년북한과북한주재유엔기구가최초의협력문서 ( 유엔전략계획 ) 채택이라는결과를가져왔고, 이는향후북한인도지원및개발협력분야의선정및협력방식에있어북한과국제사회간지향점이될것으로평가할수있다. VI. 결론및함의 본장은대북지원에있어유엔기구들의부족했던점과향후발정방향에대한평가를도모한다. 유엔기구역시대북지원사업에있어북한의핵과미사일발사실험과같은국제정치적요소로부터자유롭지못했다. 북한의지속적인도발은국제사회개별공여국의대북지원정책에도부정적영향을미쳤고이는곧다수유엔기구의대북지원규모축소를불러일으켰다. 하지만유엔기구의대북지원이개별공여국차원의대북지원

34 30 세계지역연구논총 36 집 2 호 과차이점은비록규모의축소는있었으나지속적으로대북지원사업의명맥을유지하면서인도주의적측면에서생명선 (lifeline) 의기능과북한에대한정보제공자의역할, 그리고북한과대화채널을위지한레버리지기능을담당하였다는점이다. 이러한유엔기구의대북지원에있어서의특징과기여, 그리고한계를반영한향후대북지원의과제는첫째, 대북지원에있어정치적변수를감안하여향후북한의도발이계속되었을시에도인도적수요에기반을둔대북지원을할수있도록유엔중앙긴급구호기금의확충이필요하며우리정부도북한에대한인도적지원을지정하여유엔중앙긴급구호기금에대한공여를확대하는방안을강구할필요가있다. 둘째, 그동안유엔의대북지원이현실적사항을반영하여긴급성과일회성지원에매진했다면, 향후유엔의대북지원사업은개발협력사업으로의전환이필요하다. 즉, 북한내인도주의상황이완화되었다는평가가지배적인상황을고려할때인도지원이주목적인 WFP, UNICEF 기구와함께개발협력사업수행이가능한 UNDP, FAO, ILO와같은유엔기구에대한지원확대가필요한시점이다. 셋째, 북한에대한정보제공및지표조사사업을할수있는 UNFPA( 인구조사실시 ), UNDP( 국가발전계획수립 ), UNICEF( 북한영양실태조사 ) 와같은기구와프로그램에대한지원을통해대북지원에있어필수적인데이터수집노력의확대가필요하다. 넷째, 세계은행 (World Bank), 아시아개발은행 (The Asian Development Bank) 과같은국제금융기구의북한대상사업계획이필요한시점이다. 이들다자금융기구들은향후북한개발시개별공여국에있어북한개발기금형성에대한전문적데이터와개발재원마련의핵심당사자이기때문이다. 마지막으로유엔기구의대북지원사업결과보고서에대한정리와정보공개에대한필요성이다. 유엔기구는공공기구로써책임감있고성실한결과보고를수행하여야하나, 유엔기구의대북지원사업은그내용에대한접근이매우제한적이었다. 유엔기구는비단대북지원뿐만아니라모든형태의원조에있어그과정의투명성과, 모니터링결과의공유, 사업성보고에대한책무가있다. 이는 2005년프랑스파리에서열린 제2차원조효과성고위급포럼 (High Level Forum on Aid Effectiveness) 에서도출된 원조효과성제고를위한 5개원칙 35) 에서강조하고있는사항으로써원조공여국은당연히보장받아야할권리이다. 북한내사업에대한관련자료공유에대해부정적인면은이해하나, 대북지원사업에효과적인발전을위해서는유엔기구의북한사업에대한결과보고서의성실한게재및접근성이확보되어야할것이다 남북정상회담으로한반도평화번영의목소리가높아지고있다. 이러한가운데 35) The Paris Declaration on Aid Effectiveness: Five Principles for Smart Aid, ( 검색일 : ).

35 문경연 이수훈 전명수 31 다양한남북교류협력, 특히북한의인프라개발사업에대한관심이뜨거워지고있다. 남북관계의냉각기에도유엔기구는대북인도지원사업을지속하며북한주민의생명을구하는한편, 북한당국으로하여금국제사회와어떻게대화하고협력해야하는지에대한가정교사와같은역할을묵묵히수행해왔다. 하지만과거 2000년남북정상회담이전에북한의식량난이가장극심했던시기에정작우리정부의대북지원을미미하였고이가운데국제사회와유엔기구의대북지원의북한의유인할생명선기능을담당했다. 그럼에도불구하고 2000년정상회담이후남북관계의호시기에접어들면서우리정부및시민사회단체는남북간직접사업에매진하며유엔기구를배제시켜온경험이있다. 이러한문제가반복되어서는안될것이다. 남북정상회담과북미정상회담으로한반도가평화분위기로나아가고있는이시점에한국정부는유엔기구와의협력을새롭게준비해야한다. 참고문헌 김성한 문경연, 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO와북한인권 NGO를중심으로. 국제관계연구 제19권 1호 (2014). 손혁상외, 북한개발협력의이해 : 이론과실제. 서울 : 오름, 이우영, 민간단체의대북지원쟁점및개선방안. KDI 북한경제리뷰 제13권 2호 (2011). 이종운, 북한에대한유엔기구의경제지원현황과향후과제. KIEP 세계경제 제6권제6호 (2003). 이종무, 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론. KDI 북한경제리뷰 2012년 2월호 (2012). 조한범, 대북지원 10년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언, 통일정책연구 제14집 2호 (2005). 최대석, 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제, 통일연구원학술회의총서. 서울 : 통일연구원, 최춘흠외, UN기구의지원체계와대북활동, 서울 : 통일연구원, Hazel Smith, Special Report: Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK. Washington, DC, United States Institute of Peace, Manyin, Mark. Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, Manyin, Mark, Mary Niktin, Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2009.

36 32 세계지역연구논총 36 집 2 호 Paul Taylor, Devon Curtis, The United Nations," In John Baylis, Patricia Owens and Steve Smith (eds.), The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, International 6 th Edition, (Oxford: Oxford University Press, 2014). World Health Organization, WHO Country Cooperation Strategy, Democratic People s Republic of Korea. ( ). 김계환. 유엔, 北수해관련긴급구호요청. =104&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 문정식. 유엔사무차장 " 북한, OCHA 평양사무소폐쇄희망." sec&sid1=100&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 소현정. 유니세프, 상반기北영양실조어린이 4만명치료. = &ref=A ( 검색일 : ). 조홍섭. [ 아침햇발 ] 기후전쟁 과북한 / 조홍섭. ( 검색일 : ). 홍국기. " 대북지원에국제기준부합하는절차정립필요." AKR HTML?input=1195m ( 검색일 : ). FAO Website. ( 검색일 : ). Financial Tracking Service. Humanitarian aid Contributions. ( 검색일 : ). OECD Website. ( 검색일 : ). Relief Web Website. ( 검색일 : ). UNDP Website. ( 검색일 : ). UNFPA Website. ( 검색일 : ). UNICEF Website. ( 검색일 : ). United Nations in DPR Korea. Socio-Economic, Demographic and Health Survey Published. ( 검색일 : ). WFP Website. ( 검색일 : ). WHO Website. ( 검색일 : ).

37 문경연 이수훈 전명수 33 ABSTRACT The Analyses on the United Nations Assistance to North Korea for the Last Two Decades ( ) Kyung-yon Moon (Chonbuk University) Alex Soohoon Lee (Korea University) Myong-su Jeon (Vladivostok State University of Economics and Service) Assistance to North Korea by international community that started in 1995 has been continuing over the last two decades. Overall, the international community s assistance between the years of played a significant role as a lifeline for North Korea while South Korea has been passive in doing so due to various political and military issues in the years of and Nevertheless, the analyses on volume, sector and efficiency regarding international community s aid to North Korea in both direct and indirect means, or through the United Nations, have been under-researched. Previous research left much to be desired, this research, based on the credible data, traced the volume and content of international community s assistance to North Korea and tried to reveal the significance and rationale of it. In this regard, the article argues that UN assistance to North Korea has contributed to a variety of areas such as; improving North Korean domestic humanitarian circumstances, accumulating a local information and unearthing North Korean officials perception and approach on international community. In light of such constructive roles played by international community through the UN, the research suggests ROK government to cooperate with the United Nations in engaging future aid missions to North Korea. Key words: Aid to North Korea, United Nations, OECD, DAC, Creditor Reporting System 접수일 : 2018 년 05 월 08 일, 심사일 : 2018 년 06 월 01 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 17 일

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39 EU 의통상정책에나타난지역간주의에대한 비교연구 *1) 강유덕 / 한국외국어대학교 한글초록 이연구는지역간주의 (interregionalism) 를연구함에있어 EU가통상정책을위해지역대지역차원의 FTA를추진한사례를살펴보았다. 비교연구를아프리카 카리브 태평양 (ACP) 지역의하부단위공동체와 ASEAN, MERCOSUR를대상으로 EU가추진한 FTA 협상의동기와결과를분석하였다. EU는 ACP와경제동반자협정 (EPA) 를추진하는데있어 ACP 지역을지역내의공동체를기준으로 7개그룹으로구분하여협상을진행하였다. 지역공동체를통한협상이부진하자, EU는기존의 EPA를한단계낮춰, 상품무역에한정된기초협정을추진하였다. 그래도협상이부진할경우에는지역내선도국가와먼저지역-개별국가형식의 EPA를체결하였다. 대ASEAN 통상정책에있어 EU는 ASEAN과지역공동체간 FTA 를추진하였다. 반면에 ASEAN 회원국간상이한입장차이와합의도출기능의부재를확인한이후에는 ASEAN 개별회원국과 FTA를추진하는방향으로선회하였다. EU는 MERCOSUR와 1999년부터지역공동체간 FTA 협상을추진했다. MERCOSUR가관세동맹이라는점에서협상은낙관론속에서출발하였으나, MERCOSUR 회원국의경제위기, 역내통합의정체등으로인해양측은 2004년에협상을잠정중단하였다. EU-MERCOSUR 간의 FTA 협상은 6년후에야재개되었다. EU는대외협상에있어지역간주의를선호하며지역공동체간의협상방식은 EU의규범적, 실제적이익에부합한다. 반면에, 통상정책의경우지역간주의방식이작동하지않고다른국가와의경쟁압력이있을경우, EU는지역간주의의원칙을포기하고, 개별국가와협상을개시했다. 이러한 EU의행보는적어도통상정책에있어서 EU는시장접근성확보, EU 규범체제의확산등실리획득에우선순위를두며, 지역간주의를통한협상방식은이를위한도구임을시사한다. 주제어 : 유럽연합 (EU), 지역간주의, 아프리카 카리브 태평양 (ACP), ASEAN(ASEAN), 남미공동시장 (MERCOSUR) * 이연구는 2017학년도한국외국어대학교교내학술연구비의지원에의하여이루어진것임.

40 36 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 EU의통상정책에나타난두드러진특징중하나는 지역대지역 의차원에서지역공동체와무역협상을추진한사례가많다는점이다. 지역간주의 (interregionalism) 로명명된이러한방식의관계형성은 EU 출범초기까지거슬러올라간다. 1) EU는출범초기부터지역공동체로써단일입장을공고히한후, 대외관계형성시대상국들을 지역 으로파악, EU와그지역이협상하는방식을취해온바있다. 대표적인예는 EU가아프리카국가들을대상으로수립한통상 원조관계이다. ASEAN과의관계구축에있어서도 EU는지역공동체로서의 ASEAN과정례적협의체를운영하였고, 중남미지역과도유사한방식의대외관계수립을모색하였다. 지역간주의를조명하는이론적연구는주로국제관계분야에서, 그리고 EU를중심으로진행되었다. 국제관계분야에서 지역대지역 의협력방식이성립하기위해서는최소한한측이공동대외정책을수립할수있을정도의제도적통합을갖춰야하기때문이다. 이연구는 EU가통상정책에있어지역간주의를활용한예를살펴봄으로써그동기와결과를분석하는것을목적으로한다. 대외정책중통상정책에주목한이유는첫째, 통상분야는관세동맹으로출범한 EU의특성상가장먼저공동정책에정립된분야이며, 둘째, 양자간관세, 비관세장벽의철폐와같은 구체적인성과 를통해정책의결과가나타나기때문이다. 이연구에서모색하고자하는질문크게두개로요약될수있다. 첫번째질문은제3국과의통상관계구축에있어 EU가 지역대지역 의접근방식을선택하는동기에관한것이다. 이에대한대답을모색하기위해이연구는먼저다양한형태를지역간주의를살펴보고, EU가통상정책에있어지역간주의를활용하는동기를분석한다. 두번째질문은결과론적관점에지역간주의에입각한통상관계구축노력이소기의목적을달성했는지에관한여부이다. 이를위해서는 EU가 지역대지역 차원에서추진한실제통상협상의사례를분석한다. 이에대한답변을위해이연구는 EU의통상정책중아프리카 카리브 태평양 (ACP: African, Caribbean, Pacific) 지역의공동체, 동남아시아국가연합 (ASEAN: Association of Southeast Asian Nations), 그리고남미공동시장 (MERCOSUR: Mercado Común del Sur) 과추진한무역협정의예를살펴본다. 이중 ASEAN과 MERCOSUR 는자유무역과관세동맹에기반을둔지역공동체인반면, ACP는다수의지역공동체가 1) Interregionalism 은국내연구문헌에따라 지역간주의 또는 간지역주의 등으로번역되었다. 이연구에서는 지역간주의 로지칭한다.

41 강유덕 37 중첩된광의의지역이다. EU는 ACP 지역의국가들을하위지역단위에해당하는경제공동체로구분하여경제동반자협정 (EPA: Economic Partnership Agreement) 를추진했다. 이연구에서는사례비교를통해 EU가무역협상에있어지역간주의를사용한공통의요인을찾아정형화된사실 (stylized fact) 를도출하고, 지역간주의에입각한협상이성공하였는지, 실패하였는지를파악하고, 그이유를밝힌다. 이는지역간주의에기반을둔대외관계구축이갖는장점과한계를파악하는데기여할것이다. 또한지역간주의가구체적인실리에기반을둔통상정책에있어갖는함의를파악할수있을것이다. 서론에이은연구의목차는다음과같다. 먼저제Ⅱ장에서는 지역대지역 간협력의형식으로나타나는지역간주의의정의와이에대한이론적논의를살펴보고대외관계구축에있어 EU가지역간주의를활용하는동기를고찰한다. 제Ⅲ장에서는 EU가지역대지역형식으로추진한 ACP, ASEAN, 그리고 MERCOSUR와의무역협정협상사례를분석한다. 이사례들중에는실제로무역협정의타결에성공한예 (EU-CARIFORUM) 도있으나, 타결에실패하거나 (EU-ASEAN), 협상의진행이부진한예 (EU-MERCOSUR) 도있다. 제Ⅳ장에서는제Ⅲ장에서의사례분석을종합하여지역간주의에입각한통상정책이성공하기위한조건을도출한다. Ⅱ. 지역간주의와 EU 의통상정책 1. 지역간주의 (interregionalism) 의정의와유형화 지역간주의는국제관계에있어지역간또는지역공동체간에이루어지는협력의방식을지칭한다. 룰랜드 (Rüland) 에따르면지역간주의는 특정분야 ( 무역과투자, 환경, 범죄예방등 ) 에서의정보교환과협력 ( 계획들의 ) 에대해서중점적으로논의하는비교적정기적인모임을갖는지역대지역의대화 이다. 2) 여러연구들은다양한형태의협력관계를지역간주의의개념안에포함시키기위해유형화작업을진행하였다. 이연구들은양측이지역공동체를형성했는지, 또는참여의주체가누구인지에따라지역간주의를 순지역간주의 (Pure interregionalism) 와 범지역 2) Jürgen Rüland, The European Union as an Inter- and Transregional Actor: Lessons for Global Governance from Europe s Relations with Asia, Paper prepared for the Conference on The European Union in International Affairs, National Europe Centre Paper No. 13, Australian National University (3-4 July, 2002), p. 3, 재인용 : 박선희, 유럽연합의대외관계 : 1990 년대이후지역간주의 (interregionalism) 강화, 국제지역연구,, 제 12 권 4 호 (2009), p. 222.

42 38 세계지역연구논총 36 집 2 호 주의 (transregionalism), 유사지역간주의 (quasi-interregionalism) 또는 합성지역간주의 (hybrid interregionalism) 등으로구분한다. 연구에따라차이는있으나, 공통점은다음과같다. 3) 순지역주의는협의의개념으로일정수준의제도적통합을갖춘두지역공동체또는지역그룹간에형성되는지역간관계로 EU-MERCOSUR 간에형성된관계가대표적이다. 이에반해유사지역간주의또는합성지역간주의는한지역공동체와다른지역의국가간에형성되는지역간관계를의미한다. 대표적인예는 EU와개별국가간에체결된무역협정이다. 이형식이대외관계수립에활용될경우비대칭적양자주의로, 4) 통상관계에서는중력적무역협정 (Gravitational trade agreement) 으로지칭된다. 5) 범지역주의는단일지역을벗어나이국간에형성되는다양한상호교류를의미하는데, 기업, NGO 등민간주체를중심으로교류가이루어지는협력형태를뜻한다. 지역간주의에대한유형화노력은초기에는주로 EU의대외정책을기준으로진행되었고, 이후다른지역으로연구대상이확대되었다. 항기 (Hänggi) 는지역간주의를주체인양지역의공동체형성유무에따라다섯개의경우로분류한다. < 표 1> 에제시된분류에서 (2), (3), (4) 의경우가순지역간주의에해당하는데, 그주체를제도적통합을갖춘지역공동체와느슨하게형성된지역그룹으로구분한것이특징이다. (1) 의경우는지역공동체 / 그룹과한국가간에형성되는관계로유사지역간주의에해당하는반면, (5) 의경우서로다른지역에위치한개별국가들간에형성되는관계로광의의지역간주의로분류된다. 아시아, 대양주, 미주대륙의국가들이참여하는아시아 태평양경제협력체 (APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation) 가대표적인사례이다. 이사례를지역간주의의분류에포함시킨이유는비롯개별국가간에형성되는관계이지만, 순지역주의의기능을대체할수있다고보았기때문이다. 6) 3) Heiner Hänggi, Interregionalism as a Multifaceted Phenomenon: In Search of a Typology, Heiner Hänggi, Ralf Roloff and Jürgen Rüland, ed., Interregionalism and International Relations (Routledge: 2006), p. 42. ; Fredrik Söderbaum and Luk Van Langenhove, Introduction: The EU as a Global Actor and the Role of Interregionalism, Journal of European Integration, Vol. 27, Issue 3 (2006), p. 258; Nicoletta Pirozzi and Andréas Godsäter, The EU and Africa: Regionalism and Interregionalism beyond Institutions, Atlantic Future Working Paper, No. 26 (2015), pp ) David Camroux, The Rise and Decline of the Asia-Europe Meeting (ASEM): Asymmetric Bilateralism and the Limitations of Interregionalism, Les Cahiers européens de Sciences Po, No. 04 (2006). 5) Yoo-Duk Kang, Development of Regionalism: New Criteria and Typology, Journal of Economic Integration, Vol. 31, No. 2 (June 2016), pp ) Hänggi (2005), p. 46.

43 강유덕 39 < 표 1> EU의통상정책결정과정 : 무역협정의예 분류 지역 A 지역 B 지역간주의 (1) 지역공동체또는그룹 국가 유사지역간관계 ( 광의의지역간주의 ) (2) 지역공동체 지역공동체 협의의지역간관계 (3) 지역공동체 지역그룹 협의의지역간관계 (4) 지역그룹 지역그룹 협의의지역간관계 (5) 서로다른지역에속하는국가들의그룹 메가지역간관계 ( 광의의지역간주의 ) 출처 : Hänggi (2006), p EU 의통상정책 통상정책은경제정책의일부로서경제정책의목표를달성하기위해대외경제활동, 즉국제통상을규제, 조정, 촉진하는정책을의미한다. 좁은의미에서통상정책은상품의수출입에관련하여한국가내의자원배분에영향을미치는무역정책과동일시된다. 그러나무역정책이단기적으로수출과수입의조율, 장기적으로는산업구조의개선등국내경제에중점을두는데반해, 통상정책은국내문제뿐만아니라대외경제관계를중시하고타국의통상정책과상호작용한다. 이러한점에서통상정책은대외정책의일부로간주될수있다. 7) 통상정책에대한기본적정의는 EU의통상정책에도적용된다. 반면에 EU의공동통상정책 (CCP: Common Commercial Policy) 은일반국가의통상정책에비해다음과같은특수성을갖고있다. 첫째, 통상정책은유럽공동체 (EC) 출범초기부터공동체의배타적권한영역으로명확하게정의된분야이다. EC는 GATT 체제하의딜런라운드 ( ) 부터공동의대표를통해통상협상에참가했으며, 1968년에는대외관세에관한공동의체제를완성함으로써공동통상정책을실시할수있는기반을구축했다. 이후, 통상정책의범위가서비스, 지적재산권, 정부조달, 노동, 환경등으로확대되고, 이해당사자의수가크게늘어나면서통상정책은대내외이해관계를조율해야하는과제를앉게되었다. 이는 EU 의경우에도마찬가지인데, 정책결정에참여하는관련자의수가증가하면서이익단체- 회원국정부-EU 기관을포괄하는고도의조율과정이발달했다. EU 집행위원회 (European Commission, 이하 EU 집행위 ) 는이를주도할수있는권한과노하우를확 7) 강유덕, 대내 외경제여건변화에따른 EU 통상정책의변화, EU 연구, 제 34 집 (2013), pp

44 40 세계지역연구논총 36 집 2 호 보하면서 통상 = 브뤼셀 의등식이확정되었다. 둘째, 통상정책은 EU 공동체의배타적영역이라는점에서 EU 정책의 민주적결핍 을거론할때, 가장대표적으로지적된다. 통상협상은기술적복잡성, 비개방적인협상현장, 이익단체간정보의비대칭성 ( 산업단체 vs. 시민단체 ) 등으로인해 밀실행정 의예로가장많이지목되는데, 이는 EU뿐만아니라, 많은국가에서공통적으로발견할수있는현상이다. 대부분의민주국가들은협상전후에공청회등여러다양한협의, 자문절차를마련하거나, 통상정책에대한의회의감독권한을강화하는방향으로이비판을극복하고자하였다. EU의경우에도마찬가지인데, 리스본조약을통해유럽의회에무역협정에관한동의권한을명시화한것은대표적인예이다. 셋째, 통상정책은외교정책과완전분리하여이해할수는없으나, 근본적으로실리적접근이주를이루는정책영역이다. 궁극적으로통상정책은외교정책의일부로이해될수있으며, 리스본조약도통상정책을 EU 대외정책의하부정책으로규정하고있다. EU 실시중인경제제재또는정치 외교적고려에의한무역협정등이대표적인예이다. 그러나통상정책의기본목적은해외시장에대한접근성확보와이를통한국내고용및생활수준의제고이며, 특정통상정책 ( 예 : 무역협정 ) 이지속성을갖기위해서는이익실현이담보되어야한다. Ⅲ. 지역간주의방식을통한 EU 의통상정책사례 1. 對아프리카 카리브 태평양 (ACP) 지역공동체 1) 지역대지역 방식의협상배경아프리카 카리브 태평양지역 (ACP) 는광범위하고상이한지역이나, 이지역의국가들은대부분 EU 회원국의과거식민지였다는공통점이있다. EU와이지역간의통상관계는 EU의전신인유럽경제공동체 (EEC: European Economic Community) 의설립초기로거슬러올라간다. 로마조약은 EEC 회원국과특수한관계에있는아프리카국가들을 비유럽국가및영토 (non-european countries and territories) 로규정, EEC에대한무관세수출을보장한바있다. 아프리카국가들의연이은독립과영연방 (Commonwealth) 의주축인영국의 EC 가입에따라 EU는이국가그룹의외연을확대, ACP 지역을규정하고, 일련의협정을통해무역-원조관계를구축하였다. 이관계는초기의야운데협약 (Yaoundé Convention, ) 을거쳐로메협약 (Lomé Convention) 체제로발전하

45 강유덕 41 였다. 8) 제4차로메협약 ( 년) 이만료되자 EU는 2000년 6월 ACP 78개국과기존의협약을대체할코토누협정 (Cotonou Agreement) 을체결했다. 코토누협정의주요내용은과거로메협정체제와의연장으로볼수도있으나, 가장중요한차이점은 EU ACP 방향으로제공되던무역특혜를상호주의에입각한경제동반자협정 (EPA) 으로대체하고자했다는점이다. EPA를추진한이유는우선기존의호혜무역체제가 WTO하의상호주의원칙에부합되지않는다는지적에대응하기위한것이다. 그러나그이외에도 ACP 지역에대한 EU의영향력확대, 기존개발원조프로그램에대한비판등이복합적으로얽혀있다. EPA 추진에있어 EU는 ACP 지역을지역공동체를기준으로총 7개그룹으로구분하여협상을진행함으로써지역공동체간의무역협정을추진했다. EU가 EPA의추진에있어지역공동체간협상방식을채택한표면상의이유는 ACP 국가들을세계경제에편입시키는데있어 ACP 지역의통합움직임을활용할수있다고보았기때문이다. 9) EPA 추진을위한가이드라인은 ACP 국가들이먼저지역통합을공고히한후, EU와협상을해야하며, EPA는기존의지역통합을강화하는데기여해야함을명시했다. 10) 지역간주의의동기관점에서볼경우, EU가 ACP 국가들과지역간협상의방식을택한이유는다음과같이설명할수있다. 첫째 EU의통합모델을아프리카에확산함으로써규범적차원의우위를점할수있다. 아프리카의지역통합움직임은독립전후로거슬러올라가나, EU의통합은아프리카의지역통합움직임에직간접적인영향을끼쳐왔다. 지역간협상방식을통해 EU는 ACP 지역공동체의세부이슈에영향을끼칠수있다. 둘째, 다자주의차원에서 EU의영향력확대에기여할수있다. 지역공동체단위의협상은 EU가영향력을행사하는데있어가장적합한규모의협상이며, 이런방식의협상을다양한지역으로확대할경우 EU는글로벌거버넌스설계에있어유리한 8) 야운데협정은 1차야운데협정 ( ) 와 2차야운데협정 ( ) 로구분될수있다. 연이은로메협정은 5년단위로개정되어 1차 ( ) 에서 4차 ( ) 까지진행되었다. 야운데협정과로메협정에따른 EU-아프리카관계에대해서는다음의연구를참조할것. 이한규, 탈냉전이후아프리카-유럽관계의변화 : 로메협정IV의사례를중심으로, 한국프랑스학논집, 제42집 (2003), p ) Coutonou Agreement, Article 35(2) Economic and trade cooperation shall build on regional integration initiatives of ACP States, bearing in mind that regional integration is a key instrument for the integration of ACP countries into the world economy. 10) ACP Secretariat, ACP Guidelines for the Negotiations of Economic Partnership Agreements, Brussels, ACP/61/056/02/Final (July 5, 2002).

46 42 세계지역연구논총 36 집 2 호 입지를갖출수있다. 11) 셋째, 지역공동체간의협상은개별국가의역량을넘어서는안보관련이슈를다루는데있어효과적인방식이다. 테러, 조직범죄, 무기확산등의문제는아프리카내한국가가감당하기어려우며, 지역국가들간의공조가필수적이다. 12) 협상의기술측면에서도지역간주의에입각한협상은 ACP 지역공동체의통합움직임을활용할수있다. 지역공동체내에서회원국간입장을정리하는과정에서사회적압력이발생할수있는데, 이는일부국가들의반대를사전에방지할수있는방법이다. 지역간주의에입각한협상은 ACP 지역공동체의이해관계와도부합한다. ACP 지역공동체들은 EU와의협상을통해공동체를확인할수있으며, 협상을공동의제를발굴하기위한계기로활용할수있기때문이다. 13) 2) 협상의진행 EU는 2002년부터 ACP 그룹을 1 서아프리카, 2 중부아프리카, 3 동남아프리카, 4 동아프리카공동체, 5 남아프리카개발공동체, 6 카리브, 7 태평양의총 7개그룹으로구분하여 EPA 협상을진행하였다. ACP 사무국이발간한 EPA 협상가이드라인은 EU가제시한협상의제를포함하고있으며, 5년의협상기한을제시하였다. 14) 반면에협상은매우느리게전개되었다. 15) 협상의진전이부진했던가장큰원인은같은지역공동체에속하더라도 ACP 국가들의정치, 경제적상황이매우상이했고, 이로인해공동입장을채택하는것이어려웠기때문이다. 또한기존체제에비해 EPA 를통해얻어낼수있는양허가적었기때문에대부분의아프리카국가들은 EPA를통한자국시장의개방에소극적이었다. 16) 당초 EU는 2007년 12월까지모든 EPA의협상완료를목표로하였다. 반면에협상에응한국가들은주로 EPA를체결하지못할경우불이익을받게될것을우려한국가들이었다. 17) EU는카리브해지역을제외하고는상품분야에국한된잠정협정 (iepa: 11) Bastien Nivet, Security by Proxy? The EU and (Sub-)Regional Organisations: The Case of ECOWAS, Institute for Security Studies Occasional Paper No. 63 (2006) pp ) ibid., p ) 강유덕, EU의대 ( 對 ) 아프리카경제동반자협정 (EPA) 추진목적에대한비판적고찰, EU연구, 제47집 (2017), p ) ACP Secretariat, ACP Guidelines for the Negotiations of Economic Partnership Agreements, ACP/61/056/02 (Final), Brussels, (July 5, 2002). 15) European Commission, EU-ACP Economic Partnership Agreements: State of Play at June 2010 (June 15, 2010), p ) 강유덕 (2017), p ) EU는 무기를제외한모든것 (EBA: Everything But Arms) 프로그램에의거, 최빈국의대EU

47 강유덕 43 interim EPA) 을추진하는방향으로선회하였다. 그럼에도불구, 협상은느리게진행되었고, EU 집행위는 iepa를기초협정 (stepping stone agreement) 으로지칭하면서일단상호주의원칙에입각한호혜협정을체결한것에만족할수밖에없었다. 18) < 표 2> 는 ACP 회원국의 EPA 협상진행현황을정리하였다. ACP의 7개하부지역중가장협상이많이진전된지역은카리브와태평양지역으로, EU는카리브국가들과 EU-CARIFORUM EPA를체결하였다. 19) 반면에아프리카지역의경우남아프리카개발공동체 (SADC) 를제외하면협상진행이느리며, 같은지역공동체내에서도국가별편차가있다. 서아프리카의경우협상이완료되었으나, 국가별서명절차가진행중이며, 중부아프리카의경우협상이부진한가운데, 카메룬만 2014년기초협정을발효시켰다. 동아프리카경제공동체 (EAC) 의경우협상완료이후서명절차가진행중이며, 동남아프리카 (ESA) 의경우협상이진행중인가운데, 일부국가와는잠정발효가이루어졌다. 지역간주의에입각한 EU의대ACP 무역협정추진은다음과같은추이를보인다. 첫째, EU는지역대지역차원의포괄적 EPA를추진하였으나, 기한에맞춰협상에성공한경우는카리브지역에불과했다. 협상이부진하자 EU는기존의 EPA를한단계낮춰상품무역에한정된기초협정을추진하였다. 둘째, 협상에진전이없을경우 EU는지역내선도국가와먼저 지역-개별국가 형식의 EPA를체결함으로써같은지역공동체내국가들에게빠른협상을촉구하는방식을선택하였다. 수출에대해관세와쿼터를모두면제하고있다. 따라서최빈국의경우 EU와 EPA를체결하지않더라도대EU 시장접근성이보장된다. EU와 EPA 체결을하지못한국가들의경우 EU의일반특혜관세 (GSP: Generalized System of Preferences) 에근거하여대EU 무관세수출이가능한데, GSP는반드시 ACP 국가가아니더라도전세계개발도상국을대상으로 EU 판단에의해부여되므로, 대EU 시장접근에있어 EPA에비해안정성이낮다. 18) European Commission, EU-ACP Economic Partnership Agreements: State of Play at June 2010 (June 15, 2010), p ) CARUFORUM은카리브연안 16개국의협의체로써 1992년에결성되었다. CARIFORUM은 EU와의협력을위해지역차원의공동협력이필요하다는자각에따라형성된것이나, 자체적인지역협의체로서의성격을띠며최고결정기구로각료이사회를갖추고있다. 강유덕 (2017), p. 20.

48 44 세계지역연구논총 36 집 2 호 지역진행현황대상국가 서아프리카 (West Africa): 서아프리카경제공동체 (ECOWAS) +WAEMU 중부아프리카 (Central Africa) 동남아프리카 (ESA: Eastern and Southern Africa) 동아프리카경제공동체 (EAC: East African Community) 남아프리카개발공동체 (SADC: South African Development Community) 카리브 (Caribbean) 태평양 (Pacific) < 표 2> ACP 회원국의 EPA 협상진행현황 년 2 월협상완료, 서명절차진행중 - 기초협정 (Stepping stone EPAs) 을통한잠정발효 : 코트디부아르 (2016 년 9 월 ), 가나 (2016 년 12 월 ) - 협상중 - 중부아프리카중카메룬은 2009 년 1 월 EPA 서명후, 2014 년 8 월 EPA 잠정발효 - 협상중 - 모리셔스, 세이셸, 짐바브웨, 마다가스카른는 2012 년 5 월부터잠정발효 년 10 월타결 년 9 월서명 ( 케냐, 르완다 ) 년 10 월타결 년 6 월서명, 10 월잠정발효 년 10 월서명, 발효중 (EU-CARIFORUM EPA) 년서명 ( 파푸아뉴기니, 피지 ), 발효중 - 14 개국과포괄적 EPA 협상중 주 : 1) 모리타니아는 2000 년 ECOWAS 를탈퇴한바있음. 출처 : 강유덕 (2017), pp 개국 : 베냉, 부르키나파소, 카보베르데, 코트디부아르, 감비아, 가나, 기니, 기니비사우, 라이베리아, 말리, 모리타니아 1), 니제르, 나이지리아, 세네갈, 시에라리온, 토고 8 개국 : 카메룬 ( 잠정발효 ), 중앙아프리카공화국, 차드, 콩고, 콩고민주공화국, 적도기니, 가봉, 상투메프린시페 11 개국 : 지부티, 에리트레아, 에티오피아, 수단, 말라위, 잠비아, 코모로, 짐바브웨, 모리셔스, 마다가스카르, 세이셸 6 개국 : 부룬디, 케냐, 르완다, 탄자니아, 우간다 우선참여 6 개국 : 보츠나와, 레소토, 모잠비크, 나미비아, 스와질란드, 남아공앙골라는향후참여가능미참여 6 개국은타지역의 EPA 를통해협상중 ( 콩고민주공화국, 마다가스카르, 말라위, 모리셔스, 잠비아, 짐바브웨 ) 15 개국 : 앤티가바부다, 바하마, 바베이도스, 벨리즈, 도미니카, 도미니카공화국, 그레나다, 가이아나, 아이티, 자메이카, 세인트루시아, 세인트빈센트그레나딘, 세인트키츠네비스, 수리남, 트리니다드토바고 ( 아이티는비준중 ) 14 개국 : 쿡제도, 피지, 키리바시, 마셜제도, 미크로네시아, 나우루, 니우에, 팔라우, 파푸아뉴기니, 아메리칸사모아, 사모아, 솔로몬제도, 통가, 투발루, 바누아투

49 강유덕 對 ASEAN 1) 지역대지역 방식의협상배경 EU는 ASEAN의설립초기부터지역간주의에입각한협력관계구축을도모하였다. ASEAN은설립초기인 1972년 ASEAN 내에특별조율위원회 (Special Coordination Committee) 를설립하여당시의유럽공동체 (EC) 와공식적인대화채널구축을추진한바있으며, 이는 ASEAN-브뤼셀위원회 (ASEAN-Brussels Committee) 로발전했다. 1974년에는영국의 EC 가입에맞춰 EC와영연방소속의 ASEAN 회원국간의무역관계를다루는공동연구그룹 (Joint Study Group) 이설립되었으며, 1978년에는처음으로 EC-ASEAN 간의장관급회담이개최되었다. 20) 이러한초기의노력은 1980년에 EC-ASEAN 간의협력협정 (Cooperation Agreement) 이체결됨으로써공식화되었다. 이협정은 EC가역외지역공동체와체결한첫번째국제협정이다. 협정문서문은 협력관계구축에있어 ASEAN 회원국의개발수준과지속가능한결합된그룹으로써 ASEAN 의등장을고려할것 임을명시하였다. 21) 또한 ASEAN이동남아시아의안정과평화에기여했다는점을명시함으로써지역공동체로써 ASEAN의실체와역할, 지역공동체간의대등한협력관계를규정하였다. 이협력협정을통해 EC는무역상의최혜국대우 (MFN) 를 ASEAN 회원국전체로확대하였고, EC-ASEAN 차원의개발원조계획들이추진되었다. EU-ASEAN 간초기협력에있어지역간주의방식은 ASEAN이오히려선호하였다. 22) ASEAN은미국, 일본, 중국등강대국과의관계수립에있어서도지역공동체로서의 ASEAN을각인시키고자노력했다. 23) 이는통합체를구성함으로써개별국 20) Jörn Dosch and Naila Maier-Knapp, EU-ASEAN Relations: Taking Stock of a Comprehensive Inter-regional Relationship between Natural Partners, ASEAN at 50 - A Look at its External Relations (Konrad Adenauer Stiftung, 2017), p.127; ASEAN, Joint Declaration The ASEAN-EC Ministerial Meeting Brussels (November 21, 1978), t-declaration-of-the-first-asean-ec-ministerial-meeting-1978 ( 검색일자 : ). 21) European Communities, Cooperation Agreement between European Economic Communities and Indonesia, Malaysia, the Philippines, Singapore and Thailand Member countries of the Association of South-East Asian Nations (1980). 22) Jürgen Rüland, ASEAN and the European Union: a bumpy interregional relationship, Zentrum für Europäische Integrationsforschung, Discussion Paper C 95 (2001); Katharina Luise Meissner, A case of failed interregionalism? Analyzing the EU-ASEAN free trade agreement negotiations, Asia Europe Journal, Vol. 14, No. 3 (2016), p ) Lay Hwee Yeo, Political cooperation between the EU and ASEAN: Searching for a Long-Term Agenda and Joint Projects, Paul J.J. Welfens, Suthiphand Chirathivat, Franz Knipping, ed., EU-ASEAN: Facing Economic Globalisation (Springer, 2009), p. 46.

50 46 세계지역연구논총 36 집 2 호 차원의외교에비해협상력을높이고자한것인데, 이는 EU는물론 ASEAN 또한세력균형, 집단적정체성형성을위해지역간주의방식을포용했음을의미한다. 조직적최소주의 (organization minimalism), 합의의원칙에입각한 ASEAN은 EU의통합모델을지향하지않았으나, EU의통합경험은 ASEAN의운영과관련된세부이슈에있어다양한영감과기준점을제시해주었다. 24) 특히 ASEAN 자유무역지대 (AFTA) 와 ASEAN 경제공동체 (AEC: ASEAN Economic Community) 구축과정에서필요한다양한영역의기준과규범수립에 EU의선례는벤치마킹을위한좋은사례였다. EU는다양한개발원조사업을통해 ASEAN의통합을지원했다. 또한 EU는일반특혜관세 (GSP: Generalized system of preferences) 의원산지규정적용에있어 ASEAN 회원국을대상으로누적원산지를인정했는데, 이는 ASEAN 내의분업체계와역내경제통합을존중한지원조치로볼수있다. 25) 2) 협상의진행 (1) 지역대지역방식의협상을위한노력 2000년대중반 EU가 ASEAN과 지역대지역 차원의 FTA 협상을시도한것은 EU 통상정책의변화와 ASEAN 경제통합의진전이라는두가지배경속에서이해할수있다. EU는 2006년 9월에발표한글로벌유럽 (Global Europe Initiative) 에의거, 역외국과경제적동기에입각한포괄적 FTA 추진을선언했다. EU는시장잠재력, 무역장벽의정도, EU 경쟁국과의 FTA 추진여부를기준으로한국, ASEAN, 인도를우선협상국으로선정했다. 2007년기준 ASEAN은전세계 GDP의 2.3% 와총인구의 8.6% 를차지하는시장잠재력이높은지역이었으며, 싱가포르를제외하면관세수준이높았다. 또한 ASEAN 회원국들은 2000년대초부터전세계적인 FTA 확산정책을주도하면서미국, 일본과 FTA 협상을시작하였다. ASEAN은 1994년 아세안자유무역지대 (ASEAN Free Trade Area) 를창설하고, 역내무역에관한관세를점진적으로인하하였다. 특히 1999년에는 ASEAN 선발 6개국은 2010년까지, 후발가입국은 2015년까지역내관세를완전히철폐하는데합의하였다. 26) 또한같은해 ASEAN Vision 2020 을발표하고, 2020년까지역내경제통합을이루는것을목표로하였으며, 우선 2015년까지 ASEAN 경제공동체 (AEC: ASEAN Economic 24) Jörn Dosch and Naila Maier-Knapp (2017), p ) 박선희 (2007), p ) 선발 6개국은다음과같다. 브루나이, 인도네시아, 말레이시아, 필리핀, 싱가포르, 태국

51 강유덕 47 Community) 의설립을추진했다. 이러한변화속에서 ASEAN은 EU를올바른경제통합의선례로삼고, 경제와안보에있어지역간주의에입각한협력에적극적인입장을보였다. 27) 이러한배경에서 EU가 ASEAN과지역대지역차원의 FTA 협상을추진하는것은당연한행보였다. EU는동남아시아지역에서의경제적이익과규제상의우위를확보하는것을목적으로하였는데, 지역간협상은이러한맥락에서진행되었다. 28) EU와 ASEAN간의 FTA 추진준비는 2005년 4월 EU와 ASEAN의고위관료로구성된 Vision Group 설립과함께시작되었다. Vision Group은서비스와투자부문을포함하는가능한포괄적인 FTA를추진할것을제의했고, 협상기간 (2년) 과관세철폐이행기간 (7년이내 ) 을제시했다. 이후 EU 이사회는 2007년 4월 EU 집행위에협상권한 (mandate) 를부여하였고, 이로써협상은공식화되었다. 협상지침에따르면, EU-ASEAN FTA는관세철폐뿐만아니라서비스와투자, 지식재산권, 경쟁, 정부조달, 환경등광범위한규제이슈를포함함으로써 EU가체결한과거의 FTA와구분된다. 무역외의이슈들은기존의협력협정을통해다룸으로써정치, 경제, 사회등다방면의협력을도모했다. 29) 협상지침은 FTA 체결에앞서동반협력협정 (PCA: Partnership and Cooperation Agreement) 을체결할것을조건으로제시하였는데, 캄보디아와라오스, 그리고, 인권문제로제재대상국이었던미얀마를 FTA 협상에서제외하였다. 30) 협상사전단계에서 EU는 ASEAN이충분히제도적통합을갖췄으며, 따라서공동의입장을수립하여지역대지역의협상이가능할것으로보았다. 그러나협상은초기부터두가지난항에부딪혔다. 31) 첫째, ASEAN 회원국간개발수준과산업구조의차이, ASEAN 방식 (ASEAN Way) 의특성에서기인하는낮은제도적통합수준으로인해 ASEAN은대외통상협상에있어공동의입장수립이어려웠다. 둘째, EU가 FTA 체결의조건으로정치 사회적협력을강조하는동반협력협정 (Partnership and cooperation agreement) 의체결을추진하고자함에따라인권문제가대두되는일부 ASEAN 회원국과의 FTA 협상가능여부가의문으로제기되었다. 수차례의사전회의에 27) 박선희, 신지역주의와아셈 : 세가지층위의지역, 유럽연구, 제25권 3호 (2007년겨울 ), p ) Meissner (2016), p ) Donah Baracol Pinhão, The ASEAN-EU Free Trade Agreement: Implications for Democracy Promotion in the ASEAN Region (International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2009), p ) Bilaterals.org, EU-ASEAN FTA - EC Negotiating Mandate (Draft, 2007) (May 5, 2007), ( 검색일자 : ). 31) ECORYS, Public Meeting TSIA EU-ASEAN Draft Final Report (European Commission, 2009); David Camroux, Interregionalism or Merely a Fourth-Level Game? An Examination of the EU-ASEAN Relationship, East Asia, Vol. 27, p. 69.

52 48 세계지역연구논총 36 집 2 호 불구, 협상은사전조사 (scope exercise) 수준을벗어나지못했다. 32) 협상은 2009년 3월이후실질적으로중단되었는데, EU 집행위는이미 2008년부터지역간접근방식의 FTA를포기하고, 싱가포르, 말레이시아, 태국등 ASEAN의선도국들과개별 FTA를추진할움직임을보였다. 2009년 3월의시민사회대화 (Civil Society Dialogue) 에서 EU 집행위측은 ASEAN과의 FTA 협상중단이유를 ASEAN 내부의요인 ( 회원국간협상목표와발전수준의차이, 합의도출의제도적한계 ) 과미얀마의인권문제로설명했다. 반면 EU 차원에서는 ASEAN의개별회원국과 FTA 협상을추진할준비가되어있음을밝혔다. 33) (2) 양자주의로선회 EU-ASEAN 간의협상이중단된원인은 EU가일관되게포괄적 FTA를추진한데에있다. 중국과한국은지역공동체로써 ASEAN과이미상품부문의 FTA를체결한바있는데, 이는낮은수준의 FTA를추진할경우 ASEAN 또한공동의입장을수립할여건을갖추었음을의미한다. ASEAN 시장은미국은물론, 중국, 일본, 한국기업들의무역과투자가집중되는시장으로특히 ASEAN에대한중국의진출확대로인해 EU는대 ASEAN 통상정책을강화해야할필요가절실했다. 34) EU의선택은 ASEAN과포괄범위가낮은 FTA를추진하거나 ( 중국, 한국의선례 ), 또는 ASEAN의준비된선도국가와포괄적 FTA를추진하는것이었다. EU 집행위가받은협상지침과 EU 이해집단의요구, 이미다른국가와진행중이던포괄적 FTA 협상 ( 한국, 캐나다, 인도등 ) 등을고려할때, EU의선택은 ASEAN의개별국가와포괄적 FTA를추진하는것이었으며, 싱가포르를첫번째대상국으로선택하였다. 2009년 12월 EU는싱가포르와 FTA 추진에합의하였으며, 2010년 3월부터협상을시작했다. EU가싱가포르를 FTA 대상국으로선정한이유는첫째, 싱가포르가미국, 일본, 한국을비롯하여, 이미많은국가들과 FTA를체결했다는점, 둘째, ASEAN 내에서의허브역할을한다는점, 그리고 ASEAN 회원국중개발수준이제일높아포괄적 FTA의추진이가능하다는점이다. EU-싱가포르 FTA는 2013년 9월가서명이이루어진데이어, 2014년 10월에는투자보호를제외한전부문의최종협상이완료되었다. 32) Meissner (2017), p ) European Commission, Civil Society Forum, Bilateral Free Trade Agreements: State of Play ASEAN, India, Korea, Ukraine, Central American States, Andean Countries (Brussels, March 11, 2009), p ) Meissner (2017), p. 329.

53 강유덕 49 이후잔여협상을통해 EU FTA 중처음으로투자보호장 (chapter) 가포함되었다. 35) ASEAN 회원국중두번째로 EU와 FTA 협상을완료한국가는베트남이다. 베트남은 EU와의 FTA는물론, 미국, 일본을포함하는태평양경제동반자협정 (TPP) 에참여할정도로선진국과의 FTA에적극적인입장을보여왔다. EU-베트남 FTA 협상은 2012년 6월에협상을개시한이래, 비교적빠르게진행, 2015년 8월에타결되었고, 2016년 1 월에는협정문이공개되었다. EU-베트남 FTA는그형식과포괄범위에있어 EU가싱가포르와체결한 FTA와는차이가있다. 반면에싱가포르의경우와같이이 FTA는 EU측이요구한투자법원 (ICS: Investment Court System) 을통한투자보호조항을포함하게되며, 이 FTA의투자보호조항은 EU 회원국과베트남이체결한 21개의양자투자협정 (BIT) 을대체한다. 지역국가경과협상추이 ASEAN 회원국 싱가포르 베트남 말레이시아 태국 한국 < 표 3> EU 의대아시아 FTA 추진현황 2007 년 5 월 EU ASEAN FTA 추진에합의 2009 년 3 월이후 EU 와 ASEAN 개별회원국간의협상으로변경 2010 년 3 월협상시작, 2012 년 12 월타결 2015 년 EU 공동체의배타적권한에관해 EU 집행위가유럽법원에의견을요청, 이에유럽법원은 2017 년 5 월의견을제시 2012년 6월협상개시 2015년 8월협상타결, 2016년 1월협정문공개 2010년 10월협상시작 2012년 4월 7차협상완료이후말레이시아정부의요청으로협상중단 2013년 3월협상개시 태국의쿠테타이후협상중단 2011 년 7 월발효 2013 년 9 월가서명 (9.20) 2014 년 10 월최종협상완료 (10.1) 유럽법원의의견 (17 년 5 월 ) 에따라 EU 내최종검토가진행중 법적확인작업을거의마치고, 번역작업대기중 2016 년중협상재개를위한노력 (stocktaking excercise) 2014 년 4 월까지 4 차협상진행후잠정보류 기타 일본 2012년 11월 EU 이사회가협상승인 2017년 7월기본합의서발표이후, 12월타결 현재협정문확인절차진행중 잔여쟁점 ( 투자보호 ) 협상진행 2019 년발효를목표 35) EU 집행위원회는 EU- 싱가포르 FTA 협정문중투자보호부문이 EU 공동체의협상권한에포함되는지여부에관해의견을유럽법원에요청하였고, 2017 년 5 월유럽법원은이에대한의견을제시하였다. 현재이의견에입각한 EU 내부의논의가진행중이다.

54 50 세계지역연구논총 36 집 2 호 인도 2007 년 6 월협상개시 2013 년 12 차협상이후양측의이견으로협상을중단한후, 2017 년 10 월양측정상회의를통해협상재개를결정 출처 : 로부터저자정리. ( 검색일 : ) 협상중단당시잔여쟁점 : 상품시장개방, 서비스, 정부조달, 노동환경 2018 년 1 분기중협상재개예정 3. 對 MERCOSUR 1) 지역대지역 방식의협상배경 1991년아순시온 (Treaty of Asunción) 협약의체결에따라설립된남미공동시장 (MERCOSUR) 는과거브라질과아르헨티나간의협력을기반으로파라과이와우르과이를포함한 4개국으로출범하였다. 이후 1996년에는칠레가, 1997년에는볼리비아준회원국 (Associate Member) 의자격으로가입하였고, 년에는페루, 콜롬비아, 에과도르가준회원국으로참여하면서남미를대표하는경제공동체로자리잡았다. MERCOSUR는개발도상국간에형성된 남남 (South-South) 협력 의대표적사례로지역통합연구에있어많은주목을받았다. EU는 MERCOSUR의출범초부터 지역대지역 차원의협력에큰관심을보였다. EU와 MERCOSUR는 1995년지역간기본협력협정 (IFCA: Inter-regional Framework for Co-Operation Agreement) 을체결하여지역간주의에입각한관계형성을도모하였다. EU가대MERCOSUR 관계구축에있어지역간주의를활용한이유는다음과같다. 첫째, 1990년대에 MERCOSUR는개발도상국간에추진된가장성공적인지역통합의사례로인식되었다. 36) 1995년기준 MERCOSUR 4개국의총인구는 2억명을상회하였고, 이는남미전체인구의 52% 에해당하였다. 또한 MERCOSUR의경제규모는 2000년기준남미전체경제의 65% 를차지하였다. 둘째, 다른지역공동체와달리 MERCOSUR는관세동맹체제를구축했고, 이로인해통상정책에있어공동정책을수립하기에보다용이한상황이었다. 회원국들은제3국과공동체차원에서의 FTA 추진에합의한바있다. 37) 셋째, EU 집행위를비롯한 EU 기관의고위관료층은 MERCOSUR의엘리트계층이 EU의통합과정에서나타난통합에대한목적과철학, 36) Marcel Vaillant, MERCOSUR: Southern Integration under Construction, Internationale Politik Gesellschaft, No. 2 (2005), pp ) Francesco Duina and Jason Buxbaum, Regional Trade Agreements and the Pursuit of State Interests: Institutional Perspectives from NAFTA and Mercosur, Economy and Society, Vol. 37, No. 2, pp , 재인용 : Meissner (2017), p. 52.

55 강유덕 51 코드를공유한다고판단했으며, 이에 MERCOSUR가역내통합에있어기준과규범에입각한 EU의방식을배울것으로판단했다. 38) 지역간주의에입각한 EU의대MERCOSUR 통상정책은 1999년 EU-MERCOSUR 간제휴협정 (Association Agreement) 의추진을통해구체화되었다. EU가 지역대지역 형식의제휴협정을추진한이유는앞장에서언급한지역간주의의동기에의해설명된다. EU측입장에서는글로벌거버넌스구축에있어 EU의입지를공고히할수있으며, 남미시장의 60% 이상을차지하는지역에대해 EU 방식의통합은물론, 구체적인규범체계를확산시킬수있는기회이기도하다. 또한통합된지역시장에대한 EU 기업의시장접근성을개선시킬수있다. 따라서지역간주의에입각한통상정책의추진은규범적차원과실리적차원의이익에부합되는선택이다. 또한 MERCOSUR 입장에서도제휴협정은유럽시장에대한시장접근성을개선시키며, EU의통합모델이남미의지역주의에영향을주었다는점에서역내통합을공고화시킬수있다. 2) 협상의진행 EU-MERCOSUR 간무역협상은제휴협정이추진된 년과그리고무역부문협상 (FTA) 이시작된 2010년이후로구분할수있다. (1) 1차기간 : 년 EU-MERCOSUR 간의제휴협정은 1999년 6월 28일리오데자네이로에서개최된 EU-MEROCSUR-칠레정상회담을통해공식선언되었다. 39) 공식협상은 년의기간중 13차에걸쳐 EU-MERCOSUR 양지역협상위원회 (Bi-Regional Negotiations Committee) 를통해이루어졌는데, 양측은정치대화, 협력, 무역의 3대분야에걸쳐협상을진행하였다. 무역협상은상품과서비스, 그리고기타 ( 정부조달, 경쟁, 분쟁해결 ) 의세개그룹으로이루어졌다. 본격적인무역협상은 3차협상 (2000년 6월 ) 부터이루어졌고, 5차협상 (2001년 7월 ) 에서는 EU측이상품양허안을 MERCOSUR측에제시하였고, 38) Jean Grugel, Democratisation and Ideational Diffusion: Europe, Mercosur and Social Citizenship, Journal of Common Market Studies, No. 45, Vol. 1, pp , 재인용 : Mahrukh Doctor, Interregionalism s Impact on Regional Integration in Developing Countries: the Case of Mercosur, Journal of European Public Policy, Vol. 22, Issue 7 (2015), p ) European Parliament, Meeting of Heads of State and Government from Mercosul and Chile and from the European Union, Press Release No. 9410/99 (Presse 207), (Brussels, June 28, 1999). ( 검색일 : ).

56 52 세계지역연구논총 36 집 2 호 6 차협상 (2001 년 10 월 ) 에서는 MERCOSUR 의양허안이 EU 측에전달되었다. 협상일시및장소주요협상내용 ( 무역관련내용 ) 1 차협상 2000 년 4 월, 부에노스아이레스 2 차협상 2000 년 6 월, 브뤼셀 3차협상 2000년 6월, 브뤼셀 4차협상 2001년 3월, 브뤼셀 5 차협상 2001 년 7 월, 몬테비데오 6 차협상 2001 년 10 월, 브뤼셀 7 차협상 2002 년 4 월, 부에노스아이레스 8 차협상 2002 년 11 월, 브라질리아 9 차협상 2003 년 3 월, 브뤼셀 10 차협상 2003 년 6 월, 아순시온 11 차협상 2003 년 12 월, 브뤼셀 12 차협상 2004 년 3 월, 브에노스아이레스 13 차협상 2004 년 5 월, 브뤼셀 < 표 4> EU-MERCOSUR 제휴협정협상 정치대화관련분야에한정 정보교환및향후일정수립 3 대기술그룹 ( 상품, 서비스및기타 ) 분야에서읮니전, 공식회의한달전초안전달 상호교환한문헌에대한집중적인검토 EU 측이상품, 서비스, 정부조달에관한양허안전달 10 년이내에예외없는상호개방제의 MERCOSUR 측이양허안전달 사업원활화분야의논의 ( 관세, 기준, 규정, 적합성평가, SPS, 전자상거래 ) 관세 : 시장접근성을위한방법론논의. EU 측은양허제안, 2003 년 2 월 28 일까지타결안을도출할것을상기통관절차 : EU 의제안에대한논의, 규정과원산지규정에관한논의서비스 : 지적재산권관련논의경쟁 : EU 의제안에대한논의분쟁해결 : MERCOSUR 가제출한협정안에대해논의사업원활화 : MERCOSUR 의제안에대해논의 관세 : 양측이지금까지의양허안을확정, 사업원활화, 개발협력, 지속가능한개발등에관한행동계획논의 관세 : 정부조달에관한관세양허에있어추가적인요구. MERCOSUR 의추가양허안이없어논의가진행되지않음 MERCOSUR 는양허없이방법론을논의할준비가됨. 실무회의에서추가적논의진행 양허안을개선하는데합의 EU 측이이회의가서비스, 투자, 정부조달, 상품을포함한농업분야의양허를위해매우중요함을강조 출처 : Arantza Gomez Arana, The European Union s policy towards Mercosur: Responsive not strategic (Manchester University Press, 2017), pp

57 강유덕 53 이와같은협상속도는다른양자간 FTA 협상과비교할때빠른것으로볼수도있으나, 세부사항에있어협상은교착상태에빠지게되었다. EU는 MERCOSUR가완전한관세동맹을완성하지못한채국가별대EU 양허가다른점이불만이었던데반해, MERCOSUR는 EU의공동농업정책에따른농업보조금문제를제기하고농산품부문의추가적인양허를요구하였다. 40) 또한산업정책과관련된 EU의요구는 MERCOSUR 내의지역통합논의에있어분열을일으켰다. 41) 제휴협상은 MERCOSUR 회원국의국내사정에의해추진동력을상실했다. 아르헨티나경제는 1998년후반부터경기침체에진입하였고, 경상수지적자와점증하는외채로인해 1999년외환위기에직면했다. 이에아르헨티나정부는 2000년 1월오랜기간지속되어온미달러화대비페그제도를폐지하였고, 외채에대한지급불능을선언하였다. 이에페소화가치는폭락하였고아르헨티나경제는극심한경기침체에직면했다. 같은기간브라질도외환위기에직면하면서레알화의평가절하가이루어졌다. 두국가의경제위기는 MERCOSUR의역내통합움직임을약화시켰다. 인접국의평가절하로인해자국제품의가격경쟁력이약화되고국내경제마저침체에빠지자회원국간보호무역주의가등장했다. 가령아르헨티나는 2001년브라질산가전제품에대해쿼터와관세를부과함으로써이른바 냉장고분쟁 을촉발시켰다. 42) EU-MERCOSUR 간제휴협상에영향을준외적요인은같은기간미국이추진한미주자유무역협정 (FTAA: Free Trade Area of the Americas) 이다. 43) 2002년미의회는부시행정부에무역촉진권한 (Trade Promotion Authority) 을부여했고이로써행정부는 FTAA를추진할수있는권한을획득했다. 이는 EU와 MERCOSUR 양쪽에영향을끼칠수밖에없었는데, EU의대MERCOSUR 접근전략이애초미국의중남미통상정책과경쟁관계에있었기때문이다. MERCOSUR의중심국가인브라질또한미국의 FTAA 계획에저항하던입장이었다. FTAA 추진이브라질주도의 MERCOSUR 통합계획에위협이될수있기때문이다. 44) WTO 협상의정체에따른 EU의지역주의선회또한 EU-MERCOSUR 제휴협상에촉진제로작용했다. 반면에이시기가지난후미국의 FTAA 계획은사실상좌초되었는데이는상황을반전시켰다. EU 입장에서는 40) Doctor (2015), p ) ibid., p ) Denise Dimon, EU and US Regionalism: the Case of Latin America, The International Trade Journal, Vol. 20, No. 2 (Summer 2006), p ) Tobias Lenz (2008), p ) ibid., p. 12.

58 54 세계지역연구논총 36 집 2 호 MERCOSUR와급박하게제휴협정을추진할필요가없게된것이다. 45) 또한 EU 내부의입장도협상에영향을끼쳤다. EU-MERCOSUR 제휴협정을통해도출할수있는무역개방의폭이낮을것으로예상되는가운데, EU는좀더포괄적 FTA를지향했다. 46) EU 통상담당집행위원인파스칼라미 (Pascal Lamy) 는미국이추진하던 FTAA보다더포괄적인 FTA를희망했고이러한경향은이는 2000년대중반에도계속되었다. 47) 협상을통해 MERCOUR로부터얻어낼수있는양허수준이낮다고판단되자협상에대한 EU의관심도낮아졌다. EU-MERCOSUR간제휴협상이진행되지않자, EU는브라질과양자차원의전략적동반자협정 (Strategic Partnership) 을추진했다. EU 집행위의문헌에따르면 EU-MERCOSUR의협력관계구축은무역부문에있어협상의진전이매우느린반면, 이지역간관계의성공을위해서는브라질의역할이중요하다. 이러한맥락에서성공적인 EU-MERCOSUR 관계구축을위해서는먼저브라질과의관계구축이필요하다는것이다. 48) 전략자동반자협정은정치, 경제, 사회등다양한영역에서협력관계를위한공식채널을구성하는것으로제휴협정과같이 FTA를포함하지는않는다. 반면에브라질과의전략적동반자관계구축은 EU가지역간주의를벗어나, 양자주의방식의대외관계구축을추진한것이라는점에서기존의규범적접근방식을포기하고, 실리적접근을택한것으로평가받는다. 49) (2) 2차기간 : 2010년 현재 EU-MERCOSUR 간제휴협정협상이중단된후, 양측의협상은 FTA 체결을위해 6년후인 2010년 5월에재개되었다. 협상이중단된 년의기간은 EU와 MERCOSUR 양측은대내외적경제환경에있어큰변화를겪었다. 첫째, 양측이겪은가장큰변화는글로벌금융위기에따른경기침체이다. 2009년 EU는 4.3% 의경제성장률을겪었고, 연이어발생한유로존위기는경기침체는물론 EU/ 유로존체제의지 45) Maria Garcia, The European and Latin America: Transformative Power Europe versus the Realities of Economic Interests, Cambridge Review of International Affairs, Vol. 28, No. 4 (2015), p ) Pascal Lamy, Meeting EU-Mercosur, Opening Remarks (Rio de Janeiro, 23 July 2002), p ) Peter Mandelson, Open Markets, Open Trade: Europe s Global Challenge, Speech given at the Market Access Symposium, European Parliament (Brussels, 19 September 2005). 48) European Commission, Towards an EU-Brazil Strategic Partnership, COM(2007) 281 (Brussels, 30 May 2007), pp ) Garcia (2015), pp

59 강유덕 55 속가능성에대한의문까지제기했다. MERCOSUR 경우아르헨티나와파라과이는 2009년 4.0% 이상의마이너스성장을겪었으나, 브라질과우루과이경제는비교적적은영향을받았다. MERCOSUR 경제는 EU 경제에비해위기에서성공적으로벗어낫다. 50) 이러한상황에서 EU의관심은통화, 재정, 고용등국내경제에초점이맞춰졌고, 통상정책은국내문제 ( 성장, 고용 ) 해결을위한방편으로써보다공격적성향을보였다. 둘째, EU의통상정책은 2006년 9월에발표된 글로벌유럽 (Global Europe Initiative) 에의거, 포괄적 FTA 추진에초점이맞춰졌다. MERCOSUR는한국, ASEAN 과함께우선협상상대국으로선정되었다. 셋째, 국제무역에서중국이차지하는비중이크게증가하였다. EU 시각에서는중국과 MERCOSUR 시장을놓고경쟁하는양상이전개되었다. 브라질을기준으로볼경우, 2000년브라질의무역에서대중국무역이차지하는비중은 2.0% 에불과하였으나, 2010년에는 14.7% 로증가하였다. 2010년중국은브라질의최대수출시장이되었으며, 미국에이어브라질의 2위수입국이되었다. 이러한배경속에서 EU와 MERCSOUR의 FTA 협상은 2010년 5월에재개되었으며, 이후 10차례의공식협상이진행되었다. 과거의무역협상이시장접근성 ( 상품양허 ) 에초점을두었던데반해, 재개된협상은통상환경과 EU 통상정책의변화를반영하여규범에중점을두었다. 2016년 5월양측은협상재개이후처음으로상호양허안을교환하는데성공하였다. EU가이 FTA를추진함에있어지역간주의에입각한 FTA를진행하는이유는다음과같이생각해볼수있다. 첫째는과거에비해 MERCOSUR의통합정도가더진전되었다는점이다. 2010년 8월 MERCOSUR 정상회의에서는공동관세코드의적용과역내통관상품에대한이중과세의종결을선언했다. 이는과거에비해 MERCOSUR의통합정도가더진전된것으로, 공동체로써 FTA를추진하기에더수월한상황을갖춰진것으로볼수있다. 둘째, 이무렵 EU 또한기존의포괄적 FTA를추구하던입장에서상대국의개발수준에맞춰 FTA의포괄성정도를다소유연하게조절하기시작했다. 이러한노력의결과, 2010년이후 EU는콜롬비아, 페루, 에콰도르 ( 안데스공동체 ) 와 FTA 협상을진행 2013년 3월페루를시작으로 FTA를발효시켰으며, 중앙아메리카 6개국과도협상을타결, 2013년말까지 FTA를발효시켰다. 50) Doctor (2015), p. 974.

60 56 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅳ. 세가지사례의비교 1. 지역간주의에입각한협상의동기와결과 제II장에서설명한이론적틀에비춰설명할경우, 앞서살펴본세가지사례에서는다음과같은공통점을발견할수있다. 첫째, 현실주의적입장에서 EU가대ACP, ASEAN, MERCOSUR 무역협상에있어지역공동체간협상방식을선택한이유는 EU의영향력확대를위한틀을갖춤으로써다자체제에서 EU의입지를강화하기위한것으로볼수있다. 정도의차이는있으나, 이러한 EU의입장은상대방지역공동체의이해관계와도부합했다. 둘째, EU와상대지역공동체간에는 FTA 협상이전부터이미공식적인협력관계가구축되어있었다. 세계화의확산과새로운통상이슈의등장에따라 EU는자체적판단에의해 FTA를통해통상관계를강화하기를희망했다. 경쟁관계에있는미국, 중국의통상정책, WTO 체제의정체등과같은대외적요인도 EU가지역대지역협력을강화하는배경이되었다. 셋째, EU의지역간주의는상대지역의지역공동체를공고히함으로써적어도초기에는상대지역의지역통합강화에기여하였다. 세사례에있어협상은모두초기에는순지역간주의 (pure interregionalism) 의형식으로시작했다. 반면에지역간주의에입각한무역협상은세사례에있어각기다른결과로귀결되었다. 지역간주의의형식에가장충실하게협상이진행된사례는 EU-ACP 국가들간의 EPA이다. 대표적인경우는 EU와 CARIFORUM간에체결된 EPA이다. 그러나 EU는카리브지역을제외한다른 ACP의하부지역공동체와는한단계낮춘기초협정을체결했으며, 여의치않을경우, 지역내의 준비된 국가들과 EU-개별국가 형식의협정을체결 ( 유사지역간주의, quasi-interregionalism) 했다. 그러나이는공동체내다른국가들의분발을유도하기위한것이며지역간주의형식의포기를의미하는것은아니다. EU-ASEAN 간의 FTA 협상은순지역간주의의형식으로시작하였으나, 중도에유사지역간주의협상방식으로전환된사례이다. ASEAN 회원국간의공통의견의부재와일부회원국의인권문제로인해지역공동체간의협상은초기단계를벗어나지못했다. 이후 EU는 ASEAN 개별회원국과협상을시작하여 FTA를타결하였다. 반면에이와같은협상방식의변경은 EU-ACP 간 EPA의사례와는다른것이다. EU는개별국가 ( 싱가포르, 베트남 ) 와의 FTA 협상을통해 ASEAN 내다른국가들이 EU와 FTA에나서도록촉구하는모습을보이지않았다. EU와 ASEAN 회원국간의 FTA는양측이경제적실익에근거하여합리적선택을내린결과로보는것이타당하다.

61 강유덕 57 EU-MERCOSUR 간의협상은초기의목표와현실상의제약이충돌하면서협상이중단된사례이다. EU는 MERCOSUR의개별회원국과 FTA 추진할수있었으나, 관세동맹인 MERCOSUR의성격상개별협상은어려웠고, 결국주축국가인브라질과전략적동반자협정을체결하는것으로귀결되었다. 또한지역공동체간의협상은중단하였고, 이후대내외적환경이변화함에따라지역간주의에입각한협상을재개하였다. 위와같은사례분석을통해제기할수있는질문은왜 EU는 ACP와 MERCOSUR 와의협상에있어서는 ( 순 ) 지역간주의방식을끝까지고수했는가에관한것이다. 앞의사례분석을통해도출할수있는결론은다음과같다. 첫째 ACP 하부지역의공동체와 MERCOSUR는관세동맹또는공동시장을표방하고있으므로, 지역공동체간협상 ( 순지역간주의 ) 이난항에부딪쳤을때, 대안인유사지역주의로선회하는것이어려웠다. 특히 EU가오랫동안지역통합을옹호했다는점에서지역주의에관한규범적요소를협상에서없애는것이불가능했을것으로생각된다. 반면 ASEAN과의협상에있어서는 ASEAN의경제통합이 FTA에기초하고있었으며, 개별회원국차원에서도공동체차원의 FTA 추진에큰집착을보이지않았다는점에서비교적쉽게 EU-개별회원국형식의 FTA로선회할수있었던것으로사료된다. 2. 협상결과에대한요인분석 세지역의사례에서나타난지역주의간무역협상과그결과에영향을미친요인은지역공동체내부의요인과외부환경요인으로구분할수있다. 1) 내부요인가장중요한내부요인은지역공동체내회원국간의수렴과공동체로써의제도적통합, 통합에대한정치적의지이다. 회원국간발전수준, 정책선호그리고경제 무역구조에있어격차가작을때지역공동체는공동의입장을도출하기에용이하며, EU와지역대지역차원의무역협상을진행하기에유리하다. 만약회원국간에수렴의정도가낮더라도이를보완할수있는제도적장치와합의도출의역내메커니즘이수립되어있다면공동의대외관계수립이수월할수있으며, 이는지역통합에대한정치적의지를통해보완될수있다. ASEAN과 MERCOSUR의사례에서발견할수있는공통점은지역공동체간무역협상전 EU 집행위가이두공동체가공동의대외입장을도출해낼수있다고판단한점이다. 이는 EU의경험에비춰상대측지역공동체의내부상황을예단하였거나, 지역간주의를통한지역공동체의 역량배양 (capacity building) 을기

62 58 세계지역연구논총 36 집 2 호 대했기때문이다. 반면에협상의진행과정에서상대방공동체내부의이견과이에대한조율기제의부재는무역협상이중단되거나, 협상의방식이유사지역간주의로선회하는결정적인계기가되었다. MERCOSUR의경우불완전한관세동맹체제와경제위기에따른통합약화가무역협상에장애요인이었다면, ASEAN의경우회원국간의격차와낮은제도적통합으로인해공동체차원의무역협상은애초부터진행하기어려웠다. EU측의내부요인으로는포괄적 FTA 추진등통상정책의방향을지적할수있다. ACP와의통상협상에서협상이부진하자 EU는기존의계획보다한단계낮춘상품분야에국한된 EPA를체결은추진했다. 만약 EU가 MERCOSUR와의협상과같이포괄적 FTA 추진을고수했다면, ACP 국가들과지역간주의에입각한 EPA 추진은성과를거두기가어려웠을것이다. MERCOSUR와 ASEAN과의협상에있어 EU는포괄적 FTA 추진을고수하였는데, 이입장은협상중단또는지역공동체에서개별회원국으로협상의대상이바뀌는결과를낳았다. 만약 EU가낮은수준의 FTA부터단계별로수용할계획이있었다면 ASEAN과상품분야의지역대지역 FTA를추진할수있었을것이다. 2) 외부요인대표적인외부요인은 EU의경쟁국인미국, 중국의통상정책이다. ACP, ASEAN, MERCOSUR에있어 EU는미국, 중국과시장접근성, 규제체제를둘러싸고경쟁관계를형성했다. 이러한상황은 ASEAN, MERCOSUR와지역대지역의무역협상을시작하기전에가장극명하게나타났다. ASEAN은글로벌유럽전략에따라 EU의우선순위협상대상국으로지정되었는데, 이는 ASEAN이미국, 중국, 일본등강대국과이미 FTA를추진하고있었기때문이다. 초기의 EU-MERCOSUR 간 FTA 협상은미국의 FTAA 추진계획과경쟁관계를형성했으며, 이계획의추진여부는 EU가 MERCOSUR 에보였던관심에큰영향을주었다. 본연구에서언급을하지않았으나, EU가 ACP와 EPA에입각한통상관계구축을서두른요인은 ACP의무역에서유럽국가들이차지하는비중이현저히줄어든반면, 중국이차지하는비중은크게증가했기때문이다. EPA 를통한통상관계구축은 EU가강점이있는규범체계를 ACP 지역에확산시킴으로써향후대ACP 무역, 투자는물론글로벌규범경쟁에서 EU의입지를강화할수있다. 반면에지역간주의에입각한협상이느릴경우, EU는가시적인성과와시장접근성과같은실리획득을위해협상을 EU 대개별회원국 의형식으로변경하였다. 이선택또한외부요인에영향으로부터자유로울수없다. EU가 2004년 MERCOSUR와의제휴협상을중단할수있었던데에는미국이추진하던 FTAA 계획이거의좌초됨에따

63 강유덕 59 라중남미지역을대상으로더이상급박한 FTA를추진할필요가없어졌기때문이다. 대ASEAN FTA의경우전혀다른상황이전개되었다. 경쟁국들이 ASEAN 회원국과의 FTA를체결함으로써대ASEAN 시장접근성을강화하는성과를보이자, EU 또한이에필적하는성과를거두기위해 ASEAN 개별회원국과 FTA를추진한것이다. Ⅴ. 결론 이연구는지역간주의를연구함에있어 EU가지역대지역차원에서추진한 FTA의사례를살펴보았다. 비교연구를위해 EU가각각 ACP 지역의하부단위공동체와 ASEAN, MERCOSUR를대상으로추진한 FTA 협상의동기와결과를분석하였다. 이사례중에는지역공동체간의 FTA 체결에성공한경우도있으나, 협상이중단된경우, 그리고이른바유사지역간주의의형식으로귀결된경우등다양한경우가존재한다. < 그림 1> 은앞서분석한 EU의통상정책추진사례를도식화하여각각의경우에대해그과정과결과 ( 순지역주의, 유사지역주의또는협상결렬 ) 를요약하였다. < 그림 1> 지역간주의에입각한 EU 의통상협상추진과그결과 출처 : 저자작성. 이연구를통한결론은다음과같다. 첫째, EU는상대지역에지역공동체가형성되어있을경우지역간주의에입각한협상을선호하는모습을보였다. EU가이런방식을선호하는이유는지역간주의에대한일반이론과실리적이해관계를통해설명할수있다. 또한 EU 기관 ( 특히 EU 집행위 ) 의관점에서다른지역공동체의상황을예단하는

64 60 세계지역연구논총 36 집 2 호 경우도있었는데, 이는다른지역공동체의관료들과공통의이해관계를형성하고자하는관료적선호가발현된것이아닌지추론해본다. 둘째, EU의사례를통해살펴볼때, 지역간주의를통한협상은구속력이적은유연한주제또는한국가의통제범위를벗어나는주제에적합하다. 국가간이익이첨예하게대립하고, 정책의결정과정에서국내이해당사자의목소리가크게반영될수밖에없는상황에서는활용되기어렵다. 통상정책이대표적인경우이다. 셋째, EU의지역간 FTA 추진은상대지역공동체의통합수준에큰영향을받았다. 상대지역공동체가일정수준의제도적통합을이룩하고, 공동의의제를제시할수있을때에야지역간주의에입각한협상은실효적인결과를얻을수있다. 넷째, 경제적실익을기반으로대내외적통상환경에영향을받는통상정책의경우, EU는지역간주의에기반한협상이진전되지않을경우, 협상의방식을지역- 개별국가형식으로전환하였다. 이러한 EU의행보는적어도통상정책에있어서 EU는시장접근성확보, EU 규범체제의확산등실리획득에우선순위를두며, 지역간주의를통한협상방식은이를위한도구임을시사한다. EU 내의이익집단 ( 예 : 산업단체 ) 들이해외시장개방에있어지역공동체차원의협상을요구하는지여부또한 EU의협상방식에영향을끼칠수있다. 이연구에서언급하지않았으나, EU는북미국가 ( 미국, 캐나다, 멕시코 ) 와의통상관계형성에있어북미자유무역협정 (NAFTA) 을통한관계구축은전혀시도하지않았는데, 이는통상정책에있어서지역대지역의접근방식은선택사항임을보여주는예라할것이다. 그렇다면 EU를중심으로나타난지역간주의현상은정형화된사실이아닌, 우발적인지역간협상들의축적에불과한것인가? 이연구의결론은 EU가대외협상에있어지역간주의를선호한다는주장을수용하며, 지역공동체간의협상이 EU의규범적, 실제적이익에부합한다고본다. 다만, 앞서분석한무역협상의경우, EU는지역간주의방식이현실적결과를도출하는데부적절하다고판단하였고, 다른국가와의경쟁압력속에서목표달성에더적합한협상방식을선택한것이다.

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68 64 세계지역연구논총 36 집 2 호 ABSTRACT Comparative Analysis of EU s Trade Policy in the context of the Interregionalism Yoo-duk Kang / Hankuk University of Foreign Studies This study reviews EU s free trade agreements (FTA) with regional organizations in order to examine how the interregionalism functions in trade policy. With a view to comparative study, this paper examines EU s FTA negotiations with African, Caribbean, Pacific (ACP) region, ASEAN and MERCOSUR. In regard to the trade relations with the ACP countries, the EU launched negotiations for establishing Economic Partnership Agreements (EPA) with seven different regional organizations in the ACP region. However, facing the slow progress in negotiation, the EU lowered its initial ambition from comprehensive EPAs to a stepping stone agreement, that is an FTA limited in trade in goods. When the region to region approach did not work during the negotiations, the EU turned to a bilateral format (EU-one ACP country) with most prepared countries in the ACP. For trade policy to the ASEAN, the EU tried to launch a trade negotiation to create a region-to-region FTA. However, the inter-regional negotiation with ASEAN did not progressed as planned due to the divergences in level of ambition and disparities in economic development within the ASEAN. The EU discarded the negotiations and engaged talks with those individual ASEAN countries sharing a similar level of ambition with the EU. As for the trade relation with the MERCOSUR, the EU entered into FTA negotiations with the MERCOSUR as a regional group from 1999 with optimistic perspective, because the both parties are customs unions. However, the internal situations in the MERCOSUR, such as the economic crisis in Argentina and Brazil and the loss of integration momentum in

69 강유덕 65 the MERCOSUR dragged down the negotiations, which were finally suspended in Both parties resumed the negotiations six years later in a different context. Without doubt, the EU preferred to external relations based on inter-regional approach, because this format of relations meet normative and real interests of the EU in international system. However, this argument is not supported by the evidences in trade issues. The EU used to explore actively bilateral approach (EU-one country in other regions), when the interregionalism does not seem to provide expected outcomes. Trade policy is typical example in this regard. These evidences suggest that the interregionalism is not absolute principle of the EU and it is rather flexible instrument to acquire EU s objectives, such as market access and spreading EU-based regulatory framework over the world. Key words: European Union (EU), Interregionalism, African-Caribbean-Pacific (ACP), ASEAN, MERCOSUR 접수일 : 2018 년 02 월 19 일, 심사일 : 2018 년 03 월 20 일, 게재확정일 : 2018 년 03 월 25 일

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71 동북아안보복합체의미성숙실체와한반도 안보역학관계 박영택 / 대진대학교 *51) 김재환 / 육군 26 사단 ** 한글초록 동북아안보복합체는체제와단위국가들을잇는지역단위의상호의존적구조로서구조내에는미 일 중 러와남북한이혼재되어있는데, 지리적근접성, 적대 / 우호의경험축적, 군사력응집및패권추구, 경제적의존및공존관계심화, 문화의혼재, 초국가적환경문제와문화교류의확대등이작용되어형성되었다. 동북아안보복합체의안보는정치 군사 경제 사회 환경분야로구별되며상호작용을하는관계다. 지역국가들간에는갈등해결기제가미흡하고상호공존에대한경험이부족한상태에서강대국들이자국우선주의에몰입하고있어서 EU 등을창출한유럽의성숙한상태와달리미성숙상태로파악된다. 미성숙은지역국가들의정체성미정립과우호의경험부족, 체제 / 지역단위의역할및문제의혼재, 그리고불안정한진영의대립고착화에기반한다. 동북아안보복합체의하부구조인한반도는복합체의영향을받고있어서분단구조해결및비핵화의추진에어려움을겪고있다. 따라서남한은구조의전반적인성숙도향상이한반도의안보에도움이된다는인식하에북한의배타적 / 적대적행위의중단을유도해야할것이다. 주제어 : 동북아안보복합체, 적대 / 우호, 힘의분배, 상호의존성, 성숙 / 미성숙 * 제 1 저자 ** 공동저자

72 68 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 문제제기 동북아안보복합체는체제와단위국가들을잇는지역단위의상호의존적구조로서미 일 중 러와남북한이포함되어있다. 동북아지역의안보는단위국가들의체제 / 지역단위의위상과역할혼재, 부침이빈번한역사적경험공유, 그리고급변하는대내외환경으로인하여이를통찰하는관점에서의이해를요구하고있다. 1) 본고에서는지역안보의모호성을해결하고실체를규명하기위해서부잔 (Barry Buzan) 의지역안보복합체이론 (Regional Security Complex Theory) 을이론적근거로삼았는데, 지역이단위국가와체제를연결하는고리이며, 지역단위를중심으로형성된복합체적고리는단위국가들간의양자가작용하는것에따라반작용을하며, 지역복합체의작동은복합체에형성된힘의배분과각단위국가간에축적된우호 (amity) 및적대 (enmity) 의정도에따라결정된다. 기존연구에서는안보를지역단위의개념보다는포괄적인개념으로확장하기는하였지만체제와단위국가사이에존재하는지역차원의안보요소를규명하지못한한계가있다. 또한동북아안보복합체의실체와그성립과정에대해서는보완이필요한상태로서본고에서는구체적으로단위국가와하부체제의수, 복합체형성배경, 경계판단요소, 핵심구조, 그리고변화영향등을분석하고자하였다. 동북아안보복합체는실제로존재하고작동하는가? 왜동북아안보복합체는유럽안보복합체처럼 전쟁을방지하고, 제반분야에서협력하고소통하며, 국가간국경을오가는관계로발전한 EU를창출하지못하였는가? 동북아안보복합체는지리적접근성과우호 / 적대의패턴을가진하나의복합체로진화되어왔지만, 지역내국가들은지역의정체성, 즉동북아가영구적인평화를위하여나아가야할방향을설정하지못함은물론구체적인실천방안을마련하지못하였으며, 상호대결과패권추구에만몰입해왔기때문이다. 또한동북아안보복합체내의한반도는어떠한특징을가지고있으며, 개선할여지는있는가? 한반도는위에서언급한체제적영향하에서갈등이점증하는상태에서도관련국가들간의역동성이활발한지역이다. 따라서본고는동북아안보복합체의실체와그과정을규명하고왜동북아안보복합체가유럽의그것에비하여성숙되지못한상태인가를규명하고자한다. 또한미성숙의원인으로제시한내용을해소하기위하여지역안보복합체적관점에서어떻게정체성을정립하고복잡한지역및한반도문제를해결해야하는지에대해논의하고자한다. 1) 이원우, 중국 미국의군사전략변화와동아시아안보전망 : 지역안보복합체 (RSC) 관점에서, 21 세기정치학회보 제 23 집 2 호, 2013 년 9 월, p. 253; Hanbeom Jeong, Prospect of Multilateral Security Governance in East Asia, 세계지역연구논총 35 집 3 호 ( ), p. 109.

73 박영택 김재환 69 Ⅱ. 이론적논의 : Barry Buzan 의지역안보복합체 1. 지역의복합적안보개념 2) 의제기와특징 부잔은군사안보와국가중심의정치안보로이루어진전통적안보와여기에경제안보, 사회안보, 환경안보를추가하고이들안보개념이상호작용을함으로써복합체적형태를보인다는새로운안보개념을제안하였다. 확장된안보개념의배경은 1970년대부터시작된국제체제에서의경제와환경문제의주요의제등장, 초국가범죄의등장, 그리고탈냉전기이후빈발하고있는비군사적요소의비약적증가등이다. 지역안보복합체적관점에서는안보행위자로서 (1) 국제체제 (international systems), (2) 국제하부체제 (international subsystems), (3) 단위 (units), 3) 그리고 (4) 소규모그룹 (subunits) 과 (5) 개인 (individuals) 등을대상으로삼고있다. 확장된안보개념하에서의각각의정의는다음과같다. 군사안보는영토와주권을방어하는것으로서군사력뿐만아니라지역, 역사, 그리고정치적요소가반영되며지리적근접성이중요한요소이기는하나국가수준이향상되는경우지역안보적특성을보인다. 정치안보는보편적으로두개국가사이에형성되지만동조하는세력들이확장되면서지역적혹은체제적문제로비화된다. 경제안보는자유주의적사고가작용하는분야로서안보의범위를규정하는것이어렵지만경제의범위가체제에미치고, 국가는생존이라는관점에서경제를취급하고있다. 사회안보는빈곤의악순환과문화의충돌이라는관점에서전지구적문제로인식되며, 특히지역적으로각각다양한원인의사회안보문제가존재한다. 마지막으로환경안보는전지구적문제이면서도이를해결할수있는전지구적정치력의확보가미흡하고지역적인해결이진행되고있다. 4) 아울러안보에대한인식은개념의확장에기반을두고있으면서신현실주의의관점 2) 안보개념의변화와확장의시도는다양한행위자및공간등에서발생하는안보위협의증대에기인한다. 특히 9.11테러는안보의패러다임을급격하게변동시켰으며, 과학및산업의급속한발전은안보영역을사이버공간에까지확대시키고있다. 본고에서는한반도의안보상황과원인을규명하기위하여지역차원에서작동하는동인의작동원리를식별하는것이중요하다는인식하에경계가모호한지역단위의안보개념을파악하였다. 3) 부잔은주권을행사하는각각의국가 (state) 를주권을행사하는또는국가의특성을유지하는상태로표현하기보다는복합체안의하나의구성단위 (unit) 로표현함으로써안보의복합체적이미지를보여주고있다, Tuva Kahrs, Regional Security Complex Theory and Chinese Policy towards North Korea, East Asia, 21-4(Winter 2004), p ) Barry Buzan, Ole Wœver, and Laap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis (London: Lynne Riener Publisher, 1998).

74 70 세계지역연구논총 36 집 2 호 인체제차원의무정부상태와무정부상황을만드는국가의주권행위를고려하고있다. 무정부적구조에서중요한매개변수는강건 / 연약국가로구분되는국가의성격, 국가간의총체적능력을구분하는힘의분포상태, 국가의역할이고려되는국제사회의영향등이라고할수있다. 또한지역단위의안보를평가하기위하여성숙한무정부와미성숙한무정부개념을제시하였다. 성숙한무정부는모든국가가체계내에서상대적인힘과무관하게잘발달되고안정된국가의이념, 영토, 제도를고루갖고있는데반해, 미성숙한무정부는폭력에의존, 타국가의정통성불인정, 끊임없는투쟁, 그리고천적관계의형성등을표출한다. 이러한성숙도는체제혹은지역단위의중요한분석수준인국가의행위에의해결정된다. 따라서국가안보는지역안보복합체에서가장중요한역할을하게되는데, 국가안보는우호 / 적대와힘의분포라는매개변수등에의해고도로관계적이고상호의존적이다. 5) 2. 지역안보복합체와작동원리 지역안보복합체는지리적근접성에의하여얽혀있는일군의국가가상호작용하는복합적안보의형태로서국가차원과세계차원간의연결고리라고정의된다. < 표 1> 지역안보복합체형성의주요특징 은지역안보복합체의몇가지중요한특징을보여주는데지리적근접성은지역을한정해주는기본적인요건이된다. 먼저지역안보복합체에는몇개의하부시스템과각각의단위국가가속해있다. 국가는하부시스템의안보적특성에따라몇개의하부시스템에중복적으로포함될수있다. 둘째, 지역안보복합체는안보의개념확장에서언급한바와같이지리적근접성에주로영향을받는정치, 군사, 그리고사회안보를포괄하며, 때로는체제영역의문제로인식되기도하는경제및환경안보를포함한다. 작금의시대에안보문제의확장은국제사회의분화및발전에의해더욱촉진되고있다. 특히경제문제는지역을넘어보다넓은지역으로확장되는데구성하는국가의국내적안정과결속을결정하는중요한변수이기도하고지역통합의가능성에영향을미치는요소가될수있다. 셋째, 지역안보복합체는역사적및지정학적근원을지닌경험적현상이반영되며, 무정부적체제상태와의상호작동하며만들어진다. 특히정치적위협과군사적위협은거리가가까울수 5) Barry Buzan, People, States, and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era(London: Harvester Wheatsheaf, 1991), pp. 1, 3, 18-23, 60, , ; Barry Buzan, (London: The Macmillan Press Ltd., 1986), pp. 4-5; Barry Buzan, Peace, Power, and Security: Contending Concepts in the Study of International relations, Journal of Peace Research, 21-2(1984), p. 124.

75 박영택 김재환 71 록강하게작용하는데이는하부체계의형성에도영향을미친다. 이러한구조에서안보는국가의집합에서핵심주제가될수있는데, 국가들은안보라는관점에서상호의존하고, 공동의이익을추구하거나갈등도공유함으로써지역안보복합체를형성하게된다. < 표 1> 지역안보복합체형성의주요특징 구분 국가 / 하부체제의수 안보요소 복합체형성배경 경계판단요소 핵심구조 변화영향평가요소 내용 - 2개이상의국가및하부시스템 - 정치, 군사, 사회 ( 지리적근접성 ) - 경제, 환경 ( 체제영역으로확장 ) - 지리적근접성 - 오랜기간의역사, 종교, 문화, 이념, 인종문제공유 - 이익과갈등의상호의존성심화 - 지리적근접성 - 안보의상호의존적강도 ( 위협과두려움 ) - 우호 / 적대의패턴 ( 적대-무관심 / 무차별- 우호 ) - 힘의분포상태 - 현상의유지 - 내부적변화 ( 우호 / 적대패턴과힘의분포변화 ) - 외부적변화 ( 팽창및축소 ) - 압도 ( 외부세력의개입 ) 넷째, 안보복합체는일정한경계를가진다. 지리적근접성은지역을한정하는데, 특정한지리적영역에국한된국가는그지역에서두드러진우호와적대의패턴을갖게되며, 각각의국가의안보관심사가서로밀접하게연관되어있다. 하나의안보복합체의존재를입증하기위해서는서로다른국가들사이에존재하는안보적상호의존의상대적강도와국가사이의안보인식을판단해야한다. 특히국가군사이의위협과두려움, 그리고상대적무관심과무차별등은경계를판단하는중요한고려사항이될수있다. 또한복합체내의자체적인안보동학이존재하는지, 그리고외부복합체의압력이어느정도작용하는지도중요하다. 이러한경계구별을어렵게하는또다른요인은지역국가들의힘이그자체의경계를벗어나기어려울정도로제한적이거나외부의강대국이직접적으로개입해서내부의안보동력을막고있는경우이며, 그리고모호한두개이상의복합체가존재할때이다. 다섯째, 지역안보복합체의핵심구조는우호및적대의패턴과힘의분포다. 국가간에는역사적으로지속되어온관계속에서 순수한우정, 보호나지지에대한기대 로

76 72 세계지역연구논총 36 집 2 호 정의되는우호와 의구심과두려움에의해설정되는관계 를의미하는적대의패턴이존재한다. 이양극사이에는무관심과중립이라는넓은범위의관계도존재하는데양극단의스팩트럼어느곳에위치하느냐가국가간의관계, 즉안보관계에영향을준다. 이러한관계는세력균형의과정으로볼수있으며, 특히적대는민족간에역사성을띨때지속적이며, 영토분쟁, 인종, 이념적관계등많은문제를야기한다. 이러한지속성때문에우호와적대의패턴은전체를인식하는데있어서선결되는평가조건이된다. 그리고힘의분포상태는지역안보의정도, 국가들의안보인식, 국가와체제에대한영향력등안보의제요소에영향을주는요인이라고할수있다. 마지막으로지역안보복합체는상호의존적및상대적인관계에의해불변의상태를유지하지는않는다. 따라서그변화상태를예의주시해야하는데, 현상유지, 내외부의변화, 압도등의상황을관찰해야한다. 현상유지와내부의변화는지역안복합체의핵심구조인우호및적대의패턴, 그리고힘의분포에기인한다. 외부의변화는경계의팽창이나축소를의미한다. 압도는하나이상의강력한외부세력이개입하여지역안보복합체를억압하거나영향을미쳐변화를초래하게하는것을말한다. 6) 3. 안보개념의복합적이해와지역안보복합체적접근의필요성 안보개념의확장과결합, 그리고지역안보복합체접근은왜필요한가? 먼저안보개념의확장과결합은새롭게대두되는안보현상을이해하는데효과적이라는측면에서필요하다. < 표 2> 체제 / 지역의동적특징과한국의생존조건 은우리가직면한다양한위협과생존을위해서불가피하게대비해야할내용이다. 안보는각각의요인이상호작용하고, 때로는재생되거나분화하는특성을가지고있다. 안보에대한복합적이해는새로운안보위협에대해효과적으로대비하고, 나아가복합적인사고를바탕으로문제를인식하며올바른전략을수립하고자원을효과적으로배분할수있도록해준다. 지역안보복합체적접근은문제제기에서언급한바와같이동북아의모호한안보상태와불분명한경계상태를규명하기위하여필요하다. 동북아안보문제의근원은무엇인가? 동북아는유구한역사를공유하지만갈등을해소하는기반이부족하여지역내에아직도냉전적기류가흐르고있다. 무엇보다도세계의경제및안보문제의비중이큰국가들이구성되어있어서개별의안보문제가지역문제인지체제문제인지구분하기가쉽지않다. 한반도안보는이러한지역적안보환경에의해심각하게영향을받 6) Barry Buzan (1991), pp , , 202, 211, , 245.

77 박영택 김재환 73 거나왜곡되고있는데, 대부분의북한문제가국제문제로비화되는일이빈번하여우리한국의역할강화에늘제한을받는다. 지역안보복합체는비록이론의적용과결과에대한검증이부족한상태지만제반안보문제의근원, 경계, 그리고형태를규명하는데유용하고, 우리의역할을강화하기위한논리를제공해줄수있다. < 표 2> 체제 / 지역의동적특징과한국의생존조건 7) - Anarchic 상태하의무질서와약육강식의시대 국력의집적필요 - 국제사회와의경계붕괴 국제적리더십및생존환경조성 - 국가간서열존재 국민의행복과삶 / 가치존중의정치구현필요 - 주변국의한반도위기둔감 북핵해결과지정학적환경개선필요 - high+low politics의병존심화 복합적안보대비및시스템구축 - 기술과정보의빠른순환 R/D투자확대와정치의투명성요구 - 4차산업혁명시대의급속한변화 경쟁력있는산업의강화 Ⅲ. 동북아안보복합체의실체와미성숙주요인 1. 동북아안보복합체의실체와형성동인 동북아안보보복합체는지리적근접성에기반한우호 / 적대의패턴과힘의분포를적용해본결과, < 표 3> 동북아안보복합체의실체와형성동인 에서와같이 6개의단위국가, 2개의하부구조와 1개의지역구조로형성된실체가존재함을알수있다. 동북아시아는지리적인측면에서만보면중국, 일본, 몽골, 러시아극동지역과시베리아, 그리고남북한정도를상정할수있지만지역안보복합체적관점에서보면미국이포함되고 7) 현인택, 동아시아헤게모니역사와한국의미래, 국제관계연구 제 22 권제 2 호 (2017 년겨울호 ), pp ; 문흥호, 중 러전략적협력과한반도평화체제, 중소연구 제 41 권제 4 호, 2017/2018 겨울, pp ; 이상환, 한반도주변국제질서의불안정성과한국의외교전략, 한국정치외교사논총 제 37 집 2 호, pp , ; 김동성, 북한핵 미사일위협과한반도위기 : 한국의대응방향, 이슈 & 진단 No. 291( ), pp ; 조성호외, 국가발전을위한전략과제, 정책연구, 경기연구원, , pp. 7-12; 이진호 이민화, 4 차산업혁명과국가정책방향연구, 한국경영학회통합학술발표논문집,

78 74 세계지역연구논총 36 집 2 호 지역안보복합체적관련성이약한몽골은제외된다고할수있다. 하부구조는중국, 러시아, 그리고북한이냉전기의동맹적행태를유지하고, 미국주도의한 미 일동맹에대응하는형세를만들고있어남방및북방삼각체를상정할수있다. 여기에한반도가위치하여남북분단이후 2개의하부구조중간에서완충지역할을하고있다. 한편, 동북아안보복합체를구성하는 6개의단위들은다른어느지역의단위보다도강력하고독립적인국력을갖추고있다. 이단위들의힘은안보복합체의자체적인힘을배가시키게된다. < 표 4> 동북아시아국가의제반현황및지표 ( 내용 / 순위 ) 는각단위국가의영토면적, 인구, GDP 및 1인당 GDP, 국방비규모, 그리고인터넷이용자수에대한자료인데, 미 중 일 러는전세계의한축을차지할정도로규모가크고, 강력한국력을시현하고있다. 동북아안보복합체는지리적인근접성에의한복합적안보관계를보이는것외에도 19세기이후단위국가간의심각한적대 / 우호의패턴을경험하였고이같은경험이지역안보복합체의작동에영향을미치고있다. 19세기초반에시작된서구열강세력의동아시아진출과침탈은청나라의몰락을야기하였는데, 청나라는영국, 프랑스, 미국, 그리고러시아가개입한제1, 2차아편전쟁 (1차: 년, 2차 : 년 ) 에패하여홍콩등을내주게되어군사근대화목적의양무운동을추진하였고, 일본또한 1854년미 일화친조약이후유신으로부국강병과문명개화를도모하였다. 조선은 1875년운요호사건을계기로 1876년에는일본과의강화도조약을체결하였다. 이러한과정이후청나라는청일전쟁 ( ) 에서패하고, 이어서영국과러시아에게도굴복하는사태가벌어진다. 이시기에러시아의남하를영일동맹이격파하고, 1910년한일병합조약이이루어지며, 1911년신해혁명으로청나라가멸망한다. 일본은서구와의동맹으로동북아에서의영향력을확대하였으며, 제1차세계대전으로발생한서구의공백을이용하여산둥반도를점령하고각종이권을중국에요구하였다가실패하였다. 1929년의세계적인대공황이후일본은군국주의행보를보였는바, 1931년에만주사변을일으켰으며, 1937년에는일본의중국대륙침략이본격화되었고, 제2차대전종전시까지중일간의전쟁으로이어졌다. 이와같이중국은 19세기에서 20세기로이어지는기간에부침을거듭하였고, 마오쩌뚱에의한공산화, 등소평의개혁개방을통해강대국으로부활한다. 중국은 6.25전쟁에참전하여북한을붕괴직전에서회생시키고, 혈맹관계를유지한채군사력증강을도모해왔다. 미국은일본의근대화과정에서일본에유익한역할을하였으나상호이익이충돌하여벌어진 2차대전에서핵공격을감행하였고, 지금은일본과의우호적관계를유지하고있다. 러시아는공산주의국가의역사를가진군사적대국으로서경제적이익을위해남방3각체에접근하면서도중국과밀착하고,

79 박영택 김재환 75 구분 < 표 3> 동북아안보복합체의실체와형성동인 내용 units 미국, 중국, 일본, 러시아. 남한, 북한 (6개) subsystems 북방삼각체, 남방삼각체 (2개) local system 남북한 (1개) - 지리적근접성 ( 복합안보작용 ) - 19세기이후적대 우호의패턴지속 - 강대국, 중위국, 빈국의혼재형성동인 - 강력한군사력배치및지역패권경쟁상태 - 경제적상호의존및공존관계심화 - 중화사상 대동아공영론 서구화등문화적혼재심화 - 초국가적환경문제대두 : 중국미세먼지 / 후쿠시마핵오염등 < 표 4> 동북아시아국가의제반현황및지표 ( 내용 / 순위 ) 구분면적 ( km2 ) 인구 ( 만명 ) GDP(1 조달러 ) 미국 9,833,517/4 32,662/ /1 중국 9,596,960/5 137,930/ /2 일본 377,915/63 12,645/ /5 러시아 17,098,242/1 14,225/ /13 남한 99,720/110 5,118/ /12 북한 120,538/100 2,524/ 억달러 구분 1 인당 GDP( 달러 ) 국방비 /GDP(%) 인터넷이용 ( 백만명 ) 미국 59,500/ /4 중국 16,600/ /1 일본 42,700/ /6 러시아 27900/ /7 남한 39,400/ /17 북한 1,700/ * 출처 : CIA, World Factbook, 국방비비율은 SIPRI Military Expenditure Database 참조 ( 검색일자 : 2018 년 4 월 24 일 ). ** 북한을제외한국가의자료는 년기준, 북한의 GDP 는 2013 년, 1 인당 GDP 는 2015 년기준. 북한에우호적인태도를보이고있다. 결론적으로동북아안보복합체의단위국가들은근대시기에갈등의역사적과정을겪었고, 냉전기를거치면서극심한대결의폐해를경험하였다. 이와같은적대적상황은대량인명손실, 국가주권의상실, 국민적자존심의심각한손상, 그리고국가발전의저해등을초래하였고, 상대국가들간의복합적안보를인식한반작용의중요한동인이되고있다. 8) 우호의측면에서도강대국간의데탕

80 76 세계지역연구논총 36 집 2 호 트와군비감축, 탈냉전기이후국제적평화에대한인식공유및노력, 그리고경제교류의확대등이진행되고있다. < 표 5> 동북아시아국가의최근국방비현황 ( 백만달러 ) 구분 미국 610, , , ,186 중국 200, , , ,176 일본 41,159 41,103 41,569 46,126 러시아 61,622 66,419 70,345 69,245 남한 34,954 36,433 37,265 36,777 북한 * 출처 : SIPRI Military Expenditure Database( 검색일자 : 2018년 4월 24일 ). 동북아안보복합체의세번째형성동인은강력한군사력의집중및경쟁관계의심화다. < 표 5> 동북아시아국가의최근국방비현황 ( 백만달러 ) 에서와같이단위국가들의최근국방비는이미강력한상태인기존의군사력을유지하거나증대하기위한목적으로사용되고있다. 미국과중국은 GDP 1, 2위국가답게 2016년도에미국이 6,111 억달러, 중국이 2,151억달러를투입하는등막대한비용의국방비를사용하고있고, 러시아 692억달러, 일본 461억달러, 그리고한국도 367억달러를투입하였다. 여타국가들의국방비도상당하며, 전력또한위협적이다. 9) 특히중국은미국의군사적패권에대응하기위하여국방을개혁하고전력을강화하는데주력하고있다. 10) 한편, 동북아안보복합체에서가장군사적강도나위협수위가높은곳이하부체계인한반도다. 그규모를보면, 남북한병력이각각 62.5만명 ( 예비병력 310만명 ) 과 128만명 ( 예비병력 762만명 ) 이다. 남한의주요전력은육군 12개군단, 43개사단, 15개기동여단, 전차 2,400여대, 장갑차 2,400여대, 유도무기발사대 80여대, 전투함정 110여척, 잠수함 8) 유바다, 갑신정변전후의청 일의조선보호론제기와천진조약의체결, 역사학연구 제66집 ( ); 김주삼, 아편전쟁과동아시아근대화과정에서나타난중 일의대응방식분석, 아시아연구 제 11권제3호 (2009.3), pp ; 정영순, 임진왜란과 6.25전쟁의비교사적검토, 사회과교육 2012, 51권 4호, pp ) 주요전력은미군병력은 138만명, 육군 10개사단과 45개여단, 전략핵잠수함 14척, 항모 10척, 전략폭격기 157대, 중국은병력 233만명, 육군 23개사단과 128개여단, 전략핵잠수함 4척, 항모 1척, 러시아는병력 79만명, 전략핵잠수함 13척, 항모 1척, 전략폭격기 139대, 일본은병력 24만명, 잠수함 18척등이다, 국방부, 국방백서 2016, pp ) 김주삼, G2체제에서중국의군사전략변화양상분석, 대한정치학회보 25집 2호, 2017년 5월, pp

81 박영택 김재환 77 정 10여척, 전투기 410여대, 헬기 690여대등이다. 북한의주요전력은육군 17개군단, 82개사단, 74개기동여단, 전차 4,300여대, 장갑차 2,500여대, 다련장 / 방사포 5,500여문, 유도무기발사대 100여기, 전투함정 430여척, 잠수함정 70여척, 전투기 810여대, 헬기 290여대등이다. 11) 넷째, 동북아안보복합체내의경제적밀도도갈수록강해지고있다. < 표 4> 에서와같이단위국가들의 GDP규모는북한을제외하고미 중 일 러 남한이각각 1, 2, 5, 13, 12위의순위를유지하고있다. 경제적규모가크다는것은경제가체제와지역수준을넘나드는분야이며, 상호적인메커니즘을가진것을감안할때, 단위국가들간에미치는영향도증대된다는것을의미한다. < 표 6> 동북아시아국가의주요수출입상대국및규모 (%) 는단위국가들간의경제적상호작용이증가되거나심화되는것을보여준다. 특히, 중국의경제적성장과확장은다른모든국가들에게영향을미치고있는데, 수출에있어서는모든국가에서 1위를차지하고있다. 또한갈수록러시아의중국의존도가커지고있으며, 북한의경제는거의중국에종속되어있다. 미국은비록지리적근접성이적으나군사분야에서와같이경제적인상호관계가크다. 러시아는유럽과아시아지역에걸쳐경제관계가형성되고는있지만극동및시베리아지방에서의경제적상호관계는점증하는상태다. 우리의경우에도중국, 일본, 미국과의경제적교류비중이큰편인데, 특히중국의존도가심화되는상황은안보복합체적관점에서타분야의심화를초래할수있어서우려할만하다. 구분주요수출국주요수입국 미국 중국 일본 러시아 남한 < 표 6> 동북아시아국가의주요수출입상대국및규모 (%) 캐나다 (19.3), 멕시코 (15.9), 중국 (8), 일본 (4.4) 미국 (18.2), 홍콩 (13.8), 일본 (6.1), 남한 (4.5) 미국 (20.2), 중국 (17.7), 남한 (7.2), 홍콩 (5.2) 네덜란드 (10.5), 중국 (10.3), 독일 (7.8), 터키 (5) 중국 (25.1), 미국 (13.5), 베트남 (6.6), 홍콩 (6.6), 일본 (4.9) 중국 (21.1), 멕시코 (13.4), 캐나다 (12.7), 일본 (6), 독일 (5.2) 한국 (10), 일본 (9.2), 미국 (8.5), 독일 (5.4), 호주 (4.4) 중국 (25.8), 미국 (11.4), 호주 (5), 남한 (4.1) 중국 (21.6), 독일 (11), 미국 (6.3), 프랑스 (4.8), 이탈리아 (4.4) 중국 (21.4), 일본 (11.7), 미국 (10.7), 독일 (4.7) 북한중국 (85.6) 중국 (90.3) * 출처 : CIA, World Factbook( 검색일 : 2018 년 4 월 24 일 ) 11) 국방부 (2016), p. 236.

82 78 세계지역연구논총 36 집 2 호 동북아안보복합체의마지막형성동인은동질성과분화성을가진문화의확산및갈등과환경오염의초국가화다. 최근에확산되고있는한 중 일간의문화적교류의증대는아시아인으로서의문화적공통성과정체성발견, 시민사회수준의교류확대, 대량이주와다문화사회형성, 그리고이주민의문화적매개역할증대등에의하여더욱촉진되고있으며, 이와같은사회문화적접근은안보복합체의긍정적동력으로작용하고있고, 정치 경제적기제보다도더가능성이있는분야로인식되고있다. 12) 문화는단위국가간의경계가약화되는글로벌시대에적합한분야로서지역의정체성을정립하고각각의단위의문화도국가들을연결하는매개체로작용될수있다. 13) 그러나현실에서는문화분야에서도자국중심주의가팽배한바, 중화사상, 대동아공영권론, 서구적시각이혼재되어갈등을조장하고있다. 14) 일례로중국은한족중심의민족주의에바탕을둔중화민족을인위적으로형성하고자하는소위 공정 에주력하고있는데소수민족에대한역사와문화의편입정책강행으로주변국과의갈등이초래되고있다. 특히동북공정은중국이 2002년부터동북아시아에서추진하는역사프로젝트인데, 만주를중심으로하는고구려, 발해, 그리고고조선이중국의변방국가라는논리를내우고있다. 동북공정은한국의고대역사를중국사에편입시키려는정책으로서중국의문화주의와애국주의에다름없으며, 지역국가간의문화적갈등의중요한원인이다. 15) 환경문제는동북아안보복합체에서는개념이모호한분야로서생태계의파괴및에너지문제, 인구증가및식량문제, 경제와관련되어있다. 부잔은환경안보는경제주체와지역차원의협력이필요한문제로서전지구적문제인데도지역적문제로전락한상태이며, 정치력과단위국가들의협력이쉽지않다는것을지적하였다. 16) 중국의경제적성장이후, 월경성을가진산성비및황사등은지역내에심각한환경문제를야기하고있다. 중국의환경문제는중국당국의정치및이데올로기적편향에기반한인식결여, 경제우선주의와에너지구조의취약성, 방대한인구의압력과빈곤문제가결합한문제다. 이는중국국민들의생명을위협하고주변국들에환경적재앙을일으키는주범으로인식되고있다. 17) 2011년에발생한후쿠시마원전사태도갈등 12) 김귀옥, 글로벌시대동아시아문화공동체, 기원과형성, 전망과과제, 한국사회학회사회학대회논문집 ( ), pp ) 원용진, 동아시아정체성형성과한류, 문화와정치 제2 권제2호, 2015, pp ) 서구적시각이라는것은아시아혹은동아시아라는개념이서구에의해만들어졌으며, 서양의시각에의해동양의사회와문화가평가되고있다는의미다, 김귀옥 (2012), pp ) 박정수, 중화민족주의와동아시아문화갈등 : 역사와문화의경계짓기, 국제정치논총 제52집 2호, 2012, pp ) Barry Buzan, Ole Wœver, and Laap de Wilde (1998), pp ,

83 박영택 김재환 79 의한원인이되고있는데, 2013년 9월우리정부가일본의후쿠시마원전의오염수통제부실을이유로일본수산물수입금지조치를취한바있는데일본은이를과학적근거가부족하다는이유로비판하거나 WTO에제소하였고, 2018년 2월 23일한국이 1심에서패소하였다. 18) 한 중 일은동북아의환경및에너지측면에서공동체적인운명하에놓여있다. 중국의대기오염등지역내의환경문제를해결하려면 1973년 1월 1일발족한유엔환경계획 (UNEP) 등과협력하여제도및법적대책을강구하는것이필요하며정부간정책협력과도시간및기업간교류를진전시켜야한다. 이와같은협력은향후동북아의지역평화와지역통합에도기여할것이다. 19) 2. 동북아안보복합체의미성숙요인과긍정적변화동력 동북아안보복합체는안보의복합적상황을바탕으로단위국가간의관계와상호관계및공존여부를따져얼마나성숙한가를기준으로평가될수있다. 동북아안보복합체는하부구조나단위국가들이다수인 EU와비교할때복합적안보상황을극복한성과측면에서매우미진하다. 동북아안보복합체와관련하여아세안지역안보포럼 (ARF: ASEAN Regional Forum), 동아시아정상회의 (EAS: East Asia Summit), 아세안확대외무장관회의 (ASEAN PMC) 등의협의체와아시아태평양경제협력체 (APEC) 등이존재하나지역의복합적안보문제를해결하기에는역부족이다. 지역통합과우호협력및친선이활성화된 EU의출범을성숙한지역안보복합체의결과물이라고할때, 동북아안보복합체는안보레짐의구축단계도넘어서지못한, 강대국을포함한단위국가들의분쟁과갈등이상존하고해결하는데어려움이따르는미성숙의영역에머물고있다고할수있다. 20) 동북아안보복합체의미성숙원인은크게 3가지로분류할수있는데, 지역의정체성 21) 의미정립과우호의경험부족, 체제와지역단위의역할및문제의혼재, 그리고 17) 원동욱, 중국환경문제에대한재인식 : 경제발전과환경보호의딜레마, 환경정책연구 제 5권 1호, 2006, pp ) 세슘과요드는휘발성이높아확산되기쉽다. 수용성으로서체내에흡수가잘되는세슘은불임, 전신마비, 폐암등각종중병을유발하고, 요오드는신진대사오류, 만성피로, 전신피로, 갑상선이상등을초래한다고알려지고있다, 강민지, 한국의일본수산물금지조치법적검토, 법학연구 제 23권제4호, pp ; 조공장외, 원전사고대응재생계획수립방안연구 (1): 후쿠시마원전사고의중장기모니터링에기반하여, KEI 사업보고서 , pp ) 이수철, 일본의초미세먼지대책과미세먼지저감을위한한중일협력, 자원환경경제연구 제 26권제1호, pp , 20) Barry Buzan, Ole Wœver, and Laap de Wilde (1998), p. 62; 이원우 (2013), pp ) 역사가슈말레 (Wolfgand Schmale) 는정체성을 개인이나집단의자기규정, 공동의현실인식과가치결정의기초로서개인이나집단의행동을위한준거틀혹은방향성의기준으로작용 하는것이라

84 80 세계지역연구논총 36 집 2 호 불안정한진영의대립고착화로요약할수있다. 첫째, 동북아안보복합체에는북미국인미국과유럽국인러시아가작동영역에깊숙이들어와있다. 이렇게아시아와유럽및미국의정체성을가진국가들이혼재됨으로써지리적근접성에영향을받는정치및군사안보의경계가모호해지고, 핵심적인국익인생존의문제에서도위협의강도가다를수밖에없다. 이러한현실때문에지역의단위국가들이 아시아적인평화, 아시아적인모습 을상정하고논의 22) 하려면아시아국가의정체성이미흡한국가들의동의와협력이필요할것이다. 동북아안보복합체의미성숙원인은 2차세계대전이후유럽과아시아의행보에차이를보인데서비롯되었다. 유럽은평화구축을전제로전범국가독일을처리하는데주력하였고, 동시에전후재건과경제적통합에대한사고가존재하였으며, 초강대국으로부터간섭을탈피하기위한유럽연합의구축이시도되었다. 이에반하여동아시아에서는전후처리나평화의구축보다는신생국가들의독립이주된관심사였으며, 중국의내전과남북한분단등으로전범국가인일본의처리가주된관심사가되지못하였다. 경제적측면에서도일본의재건외에는경제적문제가심각하게대두되지않았고, 미 소의냉전적영향력이작용하여적대적진영이형성됨으로써아시아로서의정체성확산이이루어지지못했다. 23) 일본의군국주의적행태에의한침략전쟁, 중국의내전, 또한 2차세계대전에이은 6.25전쟁, 베트남전, 남북한간의무력대립과북한의잦은도발및핵무장, 냉전시기의군비대결과긴장조성등은상호우호적인관계형성을어렵게만들었다. 둘째, 체제와지역단위의역할및문제의혼재는체제내의무질서상태와동북아안보복합체의단위국가들의체제적 / 지역적영향력때문이다. 글로벌화의진전은긍정적인측면에서단위국가들의힘이국가의경계를넘어지역과세계문제에기여하는경우도많으나, 반대로여력의경제자원이정치및안보의영향력확대에활용됨으로써무정 고정의, 신종훈, 유럽정체성과동아시아공동체담론, 역사학보 제221집 ( ), p ) 동아시아의정체성은서구의시각이아닌아시아의시각으로제반분야를해석하자는데서출발한다. 동아시아라는권역의지역적특수성을중심으로대내외문제를보려는지적흐름을동아시아담론이라고하는데서구적근대화및서구중심에대한지나친반성과비판, 자아도취적평가, 무리한지역질서구축시도등이쟁점화되고있다. 이에대한해결책으로 EU와같은동아시아공동체론이제기되고있는데, 지역의정치문제를체제와의상대적관점에서평가하는접근방법을말하는데, 지역간및국가간이질성의존재, 지향성의문제, ( 중국과일본등의 ) 자국우선주의등의난제가존재한다, 박민철, 한국동아시아담론의현재와미래, 통일인문학 제 73집 ( ), pp ; 신종훈 (2014), pp ; 조정원, 일본의동아시아지역공동체구상 : 대동아공영권과동아시아공동체의비교를중심으로, 동북아문화연구 제 20집 (2009), pp ; 권소연, 동아시아지역정체성만들기, 동북아시아문화학회국제학술대회발표자료집 (2016-7), pp ) 김학재, 냉전과열전의지역적기원 : 유럽과동아시아냉전의비교역사사회학, 사회와역사 제114집 (2017년), pp

85 박영택 김재환 81 부상태를심화시키는원인이되기도한다. 이러한현상이활발하게표출되는곳이유엔이다. 오늘날유엔은정치및군사영역뿐만아니라기아, 환경, 인권등제반분야에서활동범위를넓혀가고있다. 유엔이세계평화를구현하는구심점으로서그역할을다하고있으나국가의영향력이그대로작용하는현장임에틀림없다. 미국은 9.11테러이후독자적인대테러전쟁을수행하고, 이라크침공등을주도하면서 UN을무력화시킨바있다. 북한의핵개발과인권문제와관련해서도독자적인입장표명및대북제재조치를취하고있다. 이러한입장은유엔의기능적문제와도무관하지않다. 일반적으로 UN 내에서는안보리상임이사국들이제반국제문제를결정하는주도권을행사하고있어서국제문제의해결에한계를갖는다. 따라서유엔분담금부담에서상위권에있는독일 (3위) 및일본 (2위) 등경제대국들이상임이사국진출을도모하기도하며, 대다수유엔회원국들이상임이사국과이사국의개편및거부권제도의폐지등을요구하고있으나해결은요원한상태다. 24) 또한북한문제를비롯한동북아문제에서는북한을두둔하는중국과러시아의입장때문에미국, 영국, 그리고프랑스등의입장과자주배치되곤한다. 안보리상임이사국간의갈등은여타지역문제의방향성에도영향을미치고있다. 이러한체제단위의갈등은지역단위의의사결정에영향을미치는원인이된다. 셋째, 동북아지역에불안정하게형성되고있는두개의하부복합체, 즉, 한 중 일의남방삼각체와북 중 러의북방삼각체의대립이동북아안보복합체의성숙을가로막고있다. 남방삼각체는 1953년 10월의 한 미상호방위조약, 그리고 1951년미국의 대일안전보장조약 및 1960년 6월의 미 일상호협력및안전보장조약 과 1978년 11월의 미 일방위협력지침 을계기로형성되었다. 북방삼각체는 1961년 7월 조소 조중우호협조및상호원조조약 을계기로형성되었다. 25) 양자간의대립구도는위조약뿐만아니라 6.25전쟁과이후의냉전시기를거치면서상호사회주의권의확산과제국주의의전쟁도발억제라는명분하에더욱심화되었다. 탈냉전시기에들어와화해무드가조성되고단위국가들간의경제교류가활성화되는등진정국면으로돌입한듯하였으나 G2로부상한중국의일대일로정책과옛소련의강력함을재현하고자하는러시아의의지표출, 그리고일본의보통국가화추진등에의해지역국가간의긴장이조 24) 송병록, 독일과유엔 : 독일의안보리상임이사국진출노력과전망, 유럽연구 제24호 (2006년겨울 ), pp ) 김보미, 중소분쟁시기북방삼각관계가조소 조중동맹의체결에미친영향 ( ), 북한연구학회보 제 17권제2호, pp ; 박종철, 중소분쟁과북중관계 ( 년) 에대한고찰, 한중사회과학연구 제9 권제2호 ( 통권 20호 ), pp

86 82 세계지역연구논총 36 집 2 호 성되고있다. 트럼프대통령이시작한미 중간의경제마찰은양국이북방과남방삼각체의꼭지점에위치한상황하에서하부구조간대립과주도권싸움은체제차원에서도우려되는일이다. 미국이내세우는자국우선주의정책의시현과중국의부상은모델스키가주장한장주기론과관련하여비정통화와탈집중화의진화상황을연상케한다. 26) 더욱이 2014년크리미아반도점거와 2016년미국의선거개입등을이유로 EU 및미국, 그리고서방의경제제재를받고있는러시아가중국과밀접한관계를유지하면서지역에는스트롱맨들이포진한듯한이미지를보이고있다. 특히중국이북한의핵실험과탄도미사일발사등에대한경제적대북제재와관련하여수동적인입장에있어서진영간의협력과신뢰관계형성을어렵게하고있다. 동북아안보복합체는핵심작동요인인우호 / 적대의패턴과힘의분배가지속되어내외부의변화와지역외의영향력이복합되어긍부정의양방향성을결정한다. 이지역내에서도미성숙의상황을극복하고얼마든지성숙의여건을만들수있으며, 긍정적변화의동력을활성화시켜나갈수있다. 이를위하여미성숙의원인인동북아지역의정체성을확립하고, 우호 / 적대패턴의개선과진영의해체를위하여지역의질서와평화에대한구체적인방향성이정립되고이를위하여국가간혹은전문가들이모여어떠한질서를정립해야하고, 어떠한평화상태가종착점으로인식되어야하는지를논의해야할것이다. 또한동북아의많은문제를해결하기위한일대일혹은다자회담의필요성이제기된다, 이러한점에서현재진행되고있는남북및북미수뇌회담등의과정은바람직한사례로제시될수있다. 27) 26) 조지모델스키의장주기론은세계대전이약 년간의주기로발생한다는이론으로서이러한체제의주기적인환경변화, 특히패권의향방및지도자들의행위를주요동인으로제시하였다. 모델스키는각시대에서정치적재화및안보를독점하는국가 (world power) 로서 16세기의포르투칼, 17세기네덜란드, 18-19세기영국, 그리고 2차대전이후미국의패권상황을묘사하고있는데, 이러한패권이비정통화 (delegitimation) 탈집중화 (deconcentration) 의단계를거쳐세계대전을일으킨다는주장을하고있다. 중국의경제적부상은체제내의다극화와함께미국의영향력에도전하는모습으로서탈집중화의한단면으로도판단된다, George Modelski, Long Cycles in World Politics (London: Macmillan, 1988); George Modelski, Is World Politics Evolutionary Learning? International Organization, 44-1(Winter 1990), pp ) 현인택 (2017), pp

87 박영택 김재환 83 Ⅳ. 한반도 - 동북아안보복합체간의역학관계와올바른방향성 1. 한반도안보문제와동북아안보복합체간역학관계 동북아안보복합체의미성숙상황은현재진행형으로서한반도, 나아가우리의안보에그대로투영되고있다. 한반도는동북아안복합체의하부구조로서지역복합체의내외적변화요인의영향을받는다. 그러나한반도안보가어느정도의위치에서어떻게영향을받는지가모호한상태다. < 표 7> 동북아안보복합체와한반도안보의역학관계 는몇가지상황에대해서역학관계를나타내는위치및힘의배분과역동성의관점에서분석한내용이다. 먼저복합체내의파급영향력에대한남한의내구성은주변 4강에의해항시영향을받고있는상태지만주변국간의힘의균형과남한의총체적인성장, 그리고완충지역의한축으로서주변에머물지않고중심부에근접해있으며, 내구성도충분하다고판단되어 견고 한상태로규정하였다. 북한은비록내부통제가안정되고강력한군사력을보유하고는있지만국제적고립과경제적낙후성은심각한체제불안요인으로간주되므로 취약 으로부여하였다. 상호의존성은분야별연계상태와상호공존의공감대형성을판단하는것인바, 남한은제분야에서지역국가들과무난한관계를보이고있고아직정치및군사분야에서미흡한부분이있지만 긴밀 하다는입장을표시하였고, 북한이처한공존관계는중국일변도의의존도를보이는비효율적상호공존상태로서 폐쇄 적단계로적시하였다. 역동성에있어서남한은식민지경험과 6.25전쟁의후유증을대부분극복한상태로서주변국들과정상적인관계를맺고있으며, 한류를매개체로새로운아시아문화의창조에앞장서고있어서 우호적 이며, 북한은남방삼각체와의교류단절및적대적관계가형성된상태이고중 러와의교류에만치우친상황이므로 적대적 으로평가하였다. 상호작용은단위국가간의작용-반작용상태를평가하는것인데, 상대국에대한지렛대의여부가주요평가기준이다. 남한은경제력과남방삼각체의형성이하나의지렛대로작용하고는있으나북방삼각체의중국의사드문제이후의부당한압력행위등에대한억제수준이부족한상태등을감안하여 역동 으로평가하였고, 북한은핵무장과군사력, 그리고북방삼각체를지렛대로사용하지만결과적으로동북아안보복합체에순응하지못하는결과를초래하므로 폐쇄 로평가했다. 다만현재진행되고있는남북한간, 북미간수뇌회담등의진행과정에서다른성과가만들어진다면평가에대한변동이필요할것이다.

88 84 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 표 7> 동북아안보복합체와한반도안보의역학관계 ( 남한 / 북한 ) 구분 복합체내내구성 위치 / 힘의배분 역동성 중심 - 경계상호의존성적대 - 우호상호작용 견고 / 취약 국제적위상견고 / 최하위수준 현안문제해결 ( 분단구조, 비핵화, 무역갈등등 ) 구조적한계상존 / 문제의당사자 긴밀 / 중국의존성강함 긴밀 / 최악에서개선중 적극적해결노력 / 체제유지주력 우호적 / 적대적 원만 / 최악에서개선중 구조적한계극복노력 / 체제유지주력 역동 / 폐쇄 원활 / 폐쇄 적극적해결주력 / 체제적이익몰입 국제적위상측면에서보면위치및힘의배분요소에서남한은경제력을바탕으로국제적위상이확고하므로 견고 를부여하였으나, 북한은국제적위상이미미하고문제국가로낙인찍혀있어서최소단위인 최하위수준 을부여하였다. 상호의존성에서도남한은 APEC 등의협의체에서지역국가들과소통하면서지역문제를해소하고있으며, 정상및실무장관급에서도무난한관계를유지하므로 긴밀 로표시하였고, 이에비하여북한은역내문제에거의참여하지못하는수준이나최근의변화를고려하여 최악에서개선중 으로평가하였다. 역동성측면에서도남한은 PKO, 국제적재난및빈곤문제해결등국제사회의기여도가높아신뢰도가높으므로 원만 을부여하였으나, 북한은기여도가별로없고오히려인권, 기아, 국제범죄연계, 그리고핵무장등으로국제적이미지와신뢰도에서최악의상태로서단지현재의변화를반영하여 최악에서개선중 으로평가하였다. 상호작용에서는남한이경제적레버리지와국제사회참여빈도증가등긍정적추세의모습을보이고있어서 긴밀 로부여하였고, 북한은지역갈등과긴장조성의원인제공자로서오로지체제유지에만몰입하고있어서 체제유지주력 으로평가했다. 마지막으로현안문제인한반도분단구조의해결, 비핵화추진, 분쟁화위험성이있는무역갈등완화, 북방및남방삼각체간의진영갈등조정, 그리고단위국들간의제반문제해결에있어서도남북한의현격한위상및역할차이가나타난다. 힘의배분의중심에있는남한은제반지역의현안문제해결하기위한긍정적방향의동기가충분하며, 문제해결에따른수혜를인식하는선진국가로서정교한외교활동체제및국내의지지기반을윈셋 (win-set) 으로활용할수있으므로 구조적한계극복주력 으로평가하

89 박영택 김재환 85 였다. 이에반하여북한은지역문제해결에서소외되어있고국내적지지기반이부재하고, 단지중 러의지지에의존하는등경계지역에머무르고있다. 그러나북한의입장변화가있을경우북한을수용할수있는지역적포용력이존재하므로그가능성에기반하여 문제의당사자 로평가했다. 상호의존성은문제해결의영향력과상호협력관계등을고려하여남한에게는 적극적해결여건 으로평가했는데, 분단구조해결및비핵화에서아직주도권이미흡한점이한계다, 북한은지역문제해결에서독자적인목소리를내는분야가분단구조와지역문제해결에국한되고이문제또한체제유지측면의입장을고수하고있어서 수세적체제유지입장 으로부여하였다. 역동성과관련하여남한은제반현안문제에서중심에위치하고적극적인해결을모색하고있다. 방법적인측면에서도인내심을가지고상대국들의협력을끌어내기위해서노력을하고있으나경제력외에지렛대가제한되는문제가있어서적대 / 우호의측면에서는 구조적한계극복노력 으로, 상호작용에서는 적극적해결주력 으로평가했다. 이와는반대로북한은지역의문제들에대해서수동적인입장이며긍정적인역할이제한되어있다. 특히분단구조해결과비핵화에서뚜렷한진전이없는데대한책임이과중하므로적대 / 우호에서는 체제유지주력 으로, 상호작용에서는 체제적이익몰입 으로평가했다. 이상에서와같이한반도안보와동북아안보복합체는그매개요소인힘의배분과적대 / 우호의패턴을적용했을때어떠한역학관계를형성하는지를판단하기가어렵다. 즉, 역학관계가분명하게작동되지만뚜렷하게평가하는데어려움이따른다는의미다. 특히남북한은정치및군사분야등지리적근접성에의해직접적으로작용하는부분을제외하고는제반분야에서지역과의역학관계에서큰차이가있음을알수있다. 2. 동북아안보복합체의성숙도향상과한반도안보의긍정적방향성 동북아안보복합체는구조의전반적인성숙도향상이필요하며, 이를위해서안보분야별기제가필요하다. 정치및군사분야에서는강대국간독자적인자국우선주의와팽창주의를자제하고, APEC과는다른지역국가간다자협력문화창출 경제협력과의연계 특정국가주도방지등의조건을갖춘 ( 가칭 ) 동북아평화안보협력체등을만들어분쟁의발생을예방하는것이필요하다. 이러한관점에서북핵해결을위한 6자회담의틀을활용하는것도한방법이다. 28) 특히한반도분단문제는남북한의문제지만지역국가들의현상유지선호와통일한국의정체성에대한입장차로인하여전쟁예방및정 28) 김태운, 안보개념의광역화와동북아시아안보협력과제, 아시아연구 제 12 권제 2 호, , pp

90 86 세계지역연구논총 36 집 2 호 전체제의종결등의해결이지연되고있다. 금년 4월 27일의남북정상회담은소통의부재와관계의단절보다는당사국간의만남과진의파악등이중요함을보여준사건이다. 따라서지역문제의해결을위해서는주변국간만남을통하여우호의경험을쌓아나가는것이무엇보다도중요하다. 경제및사회분야에서는상호공존과이해의관점에서보복행위를중단하고, 양자혹은다자간, 그리고해당국민들간의신뢰를쌓아나가야할것이다. 각국의지도자들은오랜기간축적된적대의경험을단기적인국내정치적기제로사용하는것을자제하고, 장기적인관점에서화해하고올바른방향성을제시함으로써국민들간의적대의식이해소되도록노력해야할것이다. 마지막으로환경분야는지역및체제수준에서문제가발생하는것이므로지역국가들의적극적인협력과자구적실천이전제되어야한다. 한반도안보를위해서남한은동북아안보복합체와의역학관계에서나타난문제점을해소하고, 긍정적인방향으로나아가야하는노력을전개해야하는바, 동북아안보복합체에서중심에확고하게자리하고지역국가들과의상호의존성을강화해나가야한다. 그리고상대국들과적대적인관계를하루빨리청산하며, 강대국사이에서의역할이확대될수있도록더많은지렛대를갖춰야한다. 특히북한의지역복합체와의연계성이미흡한상태를개선하기위하여남한이선도하여북한이지역, 나아가서는국제사회에서의참여와기여도를높일수있도록해야한다. 북한의고립화, 상호배타적자세, 주변국과의적대관계의심화, 그리고전쟁과핵무장을지렛대로사용하려는행태는우리에게도유익하지않으며, 동북아안보복합체의미성숙상태를악화시킬뿐이다. Ⅴ. 결론및제언 Buzan의지역안보복합체이론은한반도안보를정치, 군사, 경제, 그리고환경안보라는관점에서분석할수있는이론적틀로서본고에서는이이론을바탕으로동북아안보복합체의실체를규명하였으며, 동북아안보복합체내국가들간의지리적근접성에다각적인안보의위협, 적대 / 우호의역사를조명하였고, 하부복합체인한반도의상황을동북아안보복합체의관점에서분석함으로써한반도문제를지역및체제의문제로구체화할수있었다. 동북아안보복합체는지역의 6개국과남방및북방삼각체, 한반도의 3개하부시스템이역동적이고상호공존적인상태에서만들어낸집약된구조다. 지역국가간의지리적근접성과복합적으로작용하는안보는힘의분포, 그리고오랜기간형성된적대 / 우호의패턴에영향을받아더욱복잡하게진화하고있다.

91 박영택 김재환 87 작금의동북아안보복합체는화합과협력의성과물인 EU를창출한유럽과는다른갈등과적대가더욱심화되는잘못된방향으로가고있다. 이러한미성숙의상태는지역의정체성미정립과우호의경험부족, 체제 / 지역단위의국가와문제의혼재, 불안정한진영의대립고착화에기반한다. 따라서성숙의여건을만들고가장문제가되고있는안보분야의갈등을해소하기위한지역의협의체등을만드는것이필요하다. 또한 4.27 남북정상회담과 6.12 북미수뇌회담은한반도의분단구조해결과비핵화의실현가능성을높여주는한편지역복합체가화합과우호의길로진전될수있는계기로도작용할수있는데, 이러한긴밀한노력이동북아안보복합체의모든단위국가들의참여와협력속에서더욱발전되도록해야할것이다. 아울러남북한은한반도의분단구조및비핵화를해결하기위하여, 동북아안보복합체내의역할과순기능적인활동을강화해야한다. 또한북한의고립화와대결적자세를해소하기위해서는통일과안보의틀에만몰입하지않고화해와협력의틀까지범위를넓혀서남북관계를개선하고핵문제를해결하는자세가요구된다. 이러한측면에서지역안보복합체이론은현안문제의구성요소와핵심쟁점을규명하는데유용하다고할수있다.

92 88 세계지역연구논총 36 집 2 호 참고문헌 강민지. 한국의일본수산물금지조치법적검토. 법학연구 제23권제4호. 국방부, 국방백서 서울 : 국방부. 권소연. 동아시아지역정체성만들기. 동북아시아문화학회국제학술대회발표자료집 (2016-7). 김귀옥. 글로벌시대동아시아문화공동체, 기원과형성, 전망과과제. 한국사회학회사회학대회논문집 ( ). 김동성. 북한핵 미사일위협과한반도위기 : 한국의대응방향. 이슈 & 진단 No. 291( ). 김보미. 중소분쟁시기북방삼각관계가조소 조중동맹의체결에미친영향 ( ). 북한연구학회보 제17권제2호. 김주삼. 아편전쟁과동아시아근대화과정에서나타난중 일의대응방식분석. 아시아연구 제11 권제3호 ( ). 김주삼. G2체제에서중국의군사전략변화양상분석. 대한정치학회보 25집 2호, 2017년 5월. 김태운. 안보개념의광역화와동북아시아안보협력과제. 아시아연구 제12권제2호, 김학재. 냉전과열전의지역적기원 : 유럽과동아시아냉전의비교역사사회학. 사회와역사 제 114집 (2017년). 문흥호. 중 러전략적협력과한반도평화체제. 중소연구 제41권제4호, 2017/2018 겨울. 박정수. 중화민족주의와동아시아문화갈등 : 역사와문화의경계짓기. 국제정치논총 제52집 2호. 박종철. 중소분쟁과북중관계 ( 년) 에대한고찰. 한중사회과학연구 제 9권제2호 ( 통권 20호 ). 송병록. 독일과유엔 : 독일의안보리상임이사국진출노력과전망. 유럽연구 제24호 (2006년겨울 ). 신종훈. 유럽정체성과동아시아공동체담론. 역사학보 제221집 ( ) 원동욱. 중국환경문제에대한재인식 : 경제발전과환경보호의딜레마. 환경정책연구 제5 권 1호, 원용진. 동아시아정체성형성과한류. 문화와정치 제2 권제2호유바다. 갑신정변전후의청 일의조선보호론제기와천진조약의체결. 역사학연구 제66집 ( ). 이상환. 한반도주변국제질서의불안정성과한국의외교전략. 한국정치외교사논총 제37집 2호.

93 박영택 김재환 89 이수철. 일본의초미세먼지대책과미세먼지저감을위한한중일협력. 자원환경경제연구 제26 권제1호. 이원우. 중국 미국의군사전략변화와동아시아안보전망 : 지역안보복합체 (RSC) 관점에서. 21세기정치학회보 제23집 2호, 2013년 9월. 이진호 이민화. 4차산업혁명과국가정책방향연구. 한국경영학회통합학술발표논문집. 정영순. 임진왜란과 6.25전쟁의비교사적검토. 사회과교육 2012, 51권 4호. 조공장외. 원전사고대응재생계획수립방안연구 (1): 후쿠시마원전사고의중장기모니터링에기반하여. KEI 사업보고서, 조성호외. 국가발전을위한전략과제, 정책연구, 경기연구원, 조정원. 일본의동아시아지역공동체구상 : 대동아공영권과동아시아공동체의비교를중심으로. 동북아문화연구 제20집 (2009). 현인택. 동아시아헤게모니역사와한국의미래. 국제관계연구 제22권제2호 (2017년겨울호 ). Buzan, Barry. Peace, Power, and Security: Contending Concepts in the Study of International relations. Journal of Peace Research, Buzan, Barry. People, States, and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. London: Harvester Wheatsheaf, uzan. BarrySouth Asian Insecurity and the Great Power. London: The Macmillan Press Ltd., Buzan, Barry, Wœver, Ole, and Wilde, Laap de. Security: A New Framework f for Analysis. London: Lynne Riener Publisher, Jeong, Hanbeom. Prospect of Multilateral Security Governance in East Asia, 세계지역연구논총 35집 3호 ( ). Kahrs, Tuva. Regional Security Complex Theory and Chinese Policy towards North Korea. East Asia, 21-4(Winter 2004). Modelski, George. Long Cycles in World Politics. London: Macmillan, Modelski, George. Is World Politics Evolutionary Learning? International Organization 44-1(Winter 1990).

94 90 세계지역연구논총 36 집 2 호 ABSTRACT The Elements of Immaturity regarding the Eastasian Security Complex and Its Systemic Relations with the Korean Peninsula Young-taek Park / Daejin University Jae-hwan Kim / R.O.K. Army 26th Division The Eastasian security complex(esc) is the linking framework between the system and the units(states), based on the geographical coherence, the pattern of amity and enmity among states through the historic dynamics, and the distribution of power. In the ESC, member states are the US, China, Japan, Russia, and the two Koreas. Furthermore, in the ESC, there are two subsystems as both the northern and southern allied triangles, and, the Korean peninsula as the local subsystem. The main characteristics of the ESC is interdependence, related with its security, which has five sectors of politics, military, economy, society, and environment. The ESC has also been analyzed as being immature, regarding the mature EU. The 3 main reasons are considered as follows; (1) the lacks of regional identity and the amicable experience in the history, (2) the complexity of the role in dealing with the issues, and (3) the unstable situation of confrontation between the northern and southern allied triangles. Under the above circumstances, the Korean peninsula has suffered in solving the regional problem, especially the North Korean problems. Therefore, South Korea should make efforts both in shaping the maturity of the ESC and in helping North Korea s interdependence in the ESC. Key words: Eastasian security complex, amity/enmity, the distribution of power, interdependence, maturity/immaturity 접수일 : 2018 년 05 월 02 일, 심사일 : 2018 년 06 월 07 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 18 일

95 인도와중국의영역권, 연결성 그리고세력권경쟁 *29) 김석수 / 한국외국어대학교 한글초록 중국이적극적으로해양진출을추구함에따라서인도양에서의인도와중국의경쟁이치열해지고있다. 2017년에는또한인도가중국의 일대일로 (One belt, One road) 구상에대해명확한반대입장을표명하자, 중국은인도가추구하는미국, 일본그리고호주와의전략적협력을중국봉쇄정책으로인식하면서양국사이에여러가지경쟁의측면들이복잡하게전개되고있다. 따라서이러한요인들이복합적으로얽혀진인도와중국의경쟁관계를어떻게포괄적으로파악할것인가? 인도양에서의양국의대립은육상대립의연장으로설명할수있을것인가? 더나아가국경문제와해양에서양국의대립은상호독립적인것으로볼수있는것인가? 주제어 : 인도, 중국, 영역권, 세력권, 연결성 * 이논문은 2018 학년도한국외국어대학교교내학술연구비의지원을받아작성되었음.

96 92 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 최근중국이적극적으로해양진출을추구함에따라서인도양에서의인도와중국의경쟁이치열해지고있다. 2010년에출판된카플란 (Robert D. Kaplan) 의 몬순 (Monsoom) 은인도양의전략적중요성을확실하게지적했지만, 그중에서카플란은인도와중국이강대국지위와에너지안전보장을위해육지에서해양으로정책의관점을전환시키고있다고주장했다. 카플란의주장에따르면중국은수직방향으로영향력확대하기위해인도양을상시적으로활용할수있는항구확보를목적으로남진하고있고, 인도는수평방향으로영향력을확대하면서인도양을동서로횡단해빅토리아왕조시대의영국령까지경계까지진출하려고시도하고있다. 1) 이러한전략적환경변화과정에서인도와중국은인도양에서해군력을경쟁적으로증강시키고있다. 미해군대학교의홈즈 (James R. Holmes) 는인도해군전략을분석하면서급속하게부상하는중국해군력과인도가인도양전체지역까지진출을확대하는것은인도 태평양, 중동그리고동아프리카지역까지잠재적인불안정요인으로작용할수있다고지적하고있다. 2) 중국은기존핵심이익범위를대만, 티베트, 신장지역그리고동중국해와남중국해뿐만아니라국가주권, 경제발전, 영토수호와같이포괄적인개념의핵심이익까지도강조하기시작하였다. 이러한중국의적극적인공세에대해미국은인도 태평양지역에서자국의패권지위를넘보기시작한중국의힘을억제할필요가있고, 동중국해의센카쿠열도 ( 중국명 : 댜오위다오 ) 에서영토갈등을벌이는일본은미국, 인도와같은강력한후방이필요하며, 인도는중국과의국경분쟁등에적극대응하기위한차원에서미국, 일본과의긴밀한안보협력이필요한상황이다. 3) 중국과인도가부탄명도클람지역 (Dolkam, 중국명 : 둥랑, 인도명 : 도카라 ) 을놓고첨예한국경분쟁을벌이고있는가장큰이유는티베트와영국사이에합의된 심라조약 에의거국경선이그어진맥마흔라인 (McMahon Line) 으로사실상티베트영토일부였던아루나찰프라데시지역때문이다. 1914년 3월24일북인도심라에서영국, 티베트그리고중국의 3자회의가열렸다. 이회의는티베트와중국의국경선을획정하기 1) Robert D. Kaplan, Monsoon: The Indian Ocean and the Future of American Power (New York: Randam House, 2010), pp ) James R. Holmes, Andrew C. Winner, and Toshi Yoshihara, Indian Naval Strategy in the Twenty-first Century (London and New York: Routledge, 2009), p ) 정재흥, 최근중-인국경분쟁고찰과안보적함의, 정세와정책 ( 성남 : 세종연구소, 2017, 9), pp

97 김석수 93 위해서였다. 티베트는언어와문화권전체를기준으로국경선을정하자고제안했고중국은이에반대했다. 4) 여기서영국령인도식민정부의외교장관이던헨리맥마흔이새제안을내놓았다. 몽골처럼티베트문화권을내외장 ( 內外藏 ) 으로구분해내장지역은중국에권리를부여하되외장지역은티베트자치를인정하자는것이다. 이때맥마흔은히말라야산맥남쪽에있던아루나찰프라데시지역을영국령인도영토로편입시켰다. 이것이이른바맥마흔라인이다. 티베트정부는자국이통치하던일부지역을인도영토로편입시키는국경선을인정하기싫었지만독립을위해서는영국의지원이필요했기때문에할수없이심라조약에서명했다. 5) 이것은중국이도클람지역을자국의영향권아래귀속시키면티베트분리독립활동을완전히무력화시킬수있으며동시에인도에대한강한견제도충분히가능하다고인식했기때문이었다. 반면인도는아루나찰프라데시지역에거주하고있는티베트분리독립운동조직을직간접적으로지원하면서중국의역내패권적영향력확대를저지해나간다는전략이다. 더나아가인도는자국의전통세력범위에대한중국의급격한영향력확대를억제하기위한차원에서미국, 일본, 아세안, 호주등과의전략적관계를더욱강화해나가고있다. 이러한전략적상황변화속에서인도가현재실효적지배를하고있고중국도영유권을주장하고있는인도북동부의아루나찰프라데시지역에서 2017년 7월에발생한도클람지역위기는인도와중국관계를원점으로돌리면서양국관계에서국경문제가아직해결되지않고있는민감한이슈라는것을재확인할수있었다. 2017년에는또한인도가중국이추구하고있는 일대일로 (One belt, One road) 구상에대해명확한반대입장을표명하자, 중국은인도가미국, 일본그리고호주와의협력을중국봉쇄정책으로인식하면서양국사이에여러가지경쟁의측면들이복잡하게전개되고있다. 6) 따라서이러한요인들이복합적으로얽혀진인도와중국경쟁관계를어떻게포괄적으로파악할것인가? 인도양에서의양국의대립은육상대립연장으로설명할수있을것인가? 더나아가국경문제와해양에서양국의대립은상호독립적인것으로볼수있는것인가? 이러한문제제기를통해서본논문은인도와중국관계와대립의근저에있는국경과세력권확대경쟁을주권과같은문제로서파악하고있다. 따라서본고는중국과 4) 아루나찰프라데시분쟁, 서울경제 (2018/2/19), 38면 5) 정재흥 (2017), pp ) 김민석, 중국진주목걸이냐미국다이아몬드냐 한국의선택은, 중앙일보 (2017/12/22 일 ), 종합 32 면.

98 94 세계지역연구논총 36 집 2 호 인도의완충지대소멸이양국의세력권다툼과정이새로운국면으로전개되고있다는것을분석하는것이연구목적이라할수있다. Ⅱ. 인도와중국의안보딜레마 가버 (Garver) 는인도와중국간의영토분쟁을분석하면서안보딜레마이론의유효성을주장했다. 7) 가버는안보딜레마의요인으로저비스 (Robert Jervis) 가열거한국가가영토방위를위해전방의영역에관리 영향을미치려는성향과관련지으면서인도와중국간의안보딜레마를다음과같이설명한다. 8) 중국은티베트문제에관련된인도의어떠한활동도저지하기위해남아시아와인도양지역의종합적인세력균형에우위를유지함으로써인도의정책을바꾸려고하고있다. 한편인도는남아시아와인도양지역을자국의안보세력권으로인식하고있어서중국이이지역의국가들과정치, 안보그리고경제관계를강화 확대하는것을저지하려노력하고있다. 9) 가버의논의를발전시켜구체적으로인도와중국국경에서안보딜레마를분석한것은홈스락 (Jonathan Holslag) 이다. 10) 홈스락은국경에서군부대의배치뿐만아니라광의적으로는군현대화와교통과운송인프라발전을분석해, 2000년이후중국측의월경 ( 越境 ) 행동과청두 ( 成都 ), 란저우 ( 蘭州 ) 양쪽군구의현대화가반드시인도를견제하기위한것이아니고, 란저우군구는신장, 티베트의치안지원이주된목적이었다고주장한다. 그렇지만중국양군구의군사력증강은 2007년말에행해진인도의동북부지역국경병력증강이결정적계기가되었다고볼수있다. 인도는동북부지역에산악사단의증설, 인도 티베트의국경경찰 (ITBP) 의증설, 아삼 (Assam) 주의테치퍼공군기지 (Tezpur Air Base) 에 Su-30 전투기배치등아루나찰프라데시주에서전방 7) John W. Garver, The security dilemma in Sino-Indian relations, India Review, Vol. 1, Issue 4 (October 2002). 8) Jervis, Robert, Cooperation under the Security Dilemma. World Politics 30(2) (1978), pp ) John W. Garver, The security dilemma in Sino-Indian relations, India Review, Vol. 1, Issue 4 (October 2002), pp ) Jonathan Holslag, The Persistent Military Security Dilemma between China and India, The Journal of Strategic Studies, Vol. 32, Issue 6 (December 2009), pp

99 김석수 95 작전에전투준비태세를갖추어나가고있다. 11) < 그림 1>. 안보딜레마의개념은인도연구자들사이에서도많이사용되고있지만, 무엇과무엇의딜레마인지가명확하지않다. 인도연구자들은안보딜레마를 중국과인도사이의세력관계비대칭 또는거기에서파생되는 인도우려에대한불감증 과같은의미로사용하고있다. 예를들어고스와미 (Namrata Goswami) 는 중국이아루나찰프라데시지역에서보여주고있는공격적인의도때문에인도는어쩔수없이중국을억제하기위해군사인프라를증강시킬수밖에없다. 중국은인도의그러한움직임을중국부상에대한도전으로받아들이고있지만 2006년이후중국은공격적행동을촉발하는것을자제하고있다 고주장하면서이러한사슬을안보딜레마라고설명하고있다. 12) < 그림 1> 중국과인도영토분쟁지역 출처 : 부탄 도카라 지역은인도의 숨통 브릭스정상회담앞두고사실상인도에 양보, 아주경제 (2017/ 8/ 25). 21세기들어인도안보전문가들은인도 태평양에서중국의급격한부상과인도양진출에따른영향과대응전략에관해많은논의를제기해왔다. 이논의를통한인도안보전문가들의관점은중국을적대상대로보는가? 협력상대라고인식하는가? 또는 11) Holslag (2009), pp ) Namrata Goswami, China s Response to India s Military Upgrade in Arunachal Pradesh: A Classic Case of Security Dilemma, IDSA Comment, New Delhi: Institute for Defence Studies and Analyses(IDSA)(November 18, 2011).

100 96 세계지역연구논총 36 집 2 호 상황에따라적대와협력의중간상대로볼수있는가? 로의견이나누어져있다. 13) 중국은왜이시기에인도와부탄이반발할것을알면서국경지역에도로건설을하려고시도하였을까? 또한인도는세력이비대칭적인것을알면서중국이실효적으로지배하고있는지역을침범하는강경정책을채택했을까? 이것은중국이인구가많지않은해발 4500미터높이의고산지대에도로를건설하는것이일반국민들의경제활동편의를위한것이아니라군사적목적의가능성이크다고인도가인식했기때문이다. 특히도클람지역의남쪽은중국, 인도, 네팔, 부탄, 방글라데시와맞닿아있는전략적요충지로 닭의목 이라는별칭을가지고있다고한다. 인도는중국이이지역을군사적으로압박하게되면이지역동쪽의닭의머리처럼생긴인도영토가본토와차단될위험성을우려하고있다. 14) 더욱이인도의동쪽닭의머리윗부분의벼슬같이생긴 9만km2면적의아루나찰프라데시지역은 1962년중국과인도전쟁에서중국이승리하여정복하고도인도에게반환하고물러난땅으로현재인도가실효지배하고있기는하지만중국은인도의영유권을인정하지않고티베트장족자치구의일부로간주하고있는땅이다. 이지역은해발고도가높은고원지대이고그남쪽은경사가급한비탈이기때문에이지역을상실하면그남쪽도방어하기매우어려운지형적특성을갖고있다. 중국이이같은요충지근처까지군용도로를건설한다는정보를접한인도군이도로건설을저지하기위해신속하게출동한것은군사적인측면에서는충분히이해할수있는부분이다. 한편중국이이시기에인도와부탄에대해대단히위협적인군사용도로건설을시작한것은중국이심혈을기울여 2017년 5월 14-15일베이징에서개최한 일대일로국제협력정상포럼 에인도가참석하지않았을뿐아니라인도의영향력아래에있는부탄도참석하지않은것에대한보복이자향후양국의일대일로동참을압박하는행동이라는주장이유력하다 15) 이와함께인도의행동에영향을미친요인은최근미국, 일본등과의전략적협력기반이강화되었다는점이다. 나렌드라모디 (Narendra Modi) 인도총리는 2017년 6월미국백악관을방문하여트럼프미국대통령과회담을갖고공동성명을발표하였는데 13) Steven Hoffman, Perception and China Policy in India, Francine Frankel and Harry Harding, The Indiachina Relationship: Rivalry and Engagement (Oxford University Press, 2004); Tanvi Madan, China, in three Avatars, Kanti Bajpai, et al. eds., India s Grand Strategy: History, Theory, Cases (London, New York and Delhi: Routledge, 2014). 14) 지연정, 모디정권하인도외교정책수단으로서의전략적동반자관계, 인도연구, 제20권제1호 ( ), pp ) 정만영 (2017), pp. 1-3.

101 김석수 97 이성명문에는 미국이인도를중요한방위파트너로인정하는기초위에서양정상이국방과안보협력을강화하기로확약하였다 는문안과 두정상이북한의대량살상무기프로그램을지지하는모든나라들에게책임을묻는등대응을함께하기로확약하였다 는문안이포함되어있다. 16) 또미국은인도에게인도양에서활동하는중국의함정들을감시하는능력을제고할수있는해양감시무인항공시스템 (Sea Guardian Unmanned Aerial Systems) 도판매하기로하였다. 17) 인도는미국, 일본과함께 2017년 7월 10일부터 17일까지인도양벵골만해역에서 3국의항공모함과함정들이참여하는합동해상군사훈련을가졌다. 인도 태평양지역에서중국해군의세력확장을저지하기위한 3국간의협력체제가구축된것이다. 미국, 인도, 일본이인도양에서항공모함 2척등이참가하는역대최대규모의연합군사훈련을시작했다. 3개국은이번훈련을통해중국의해양진출을견제하겠다는신호를보내고있다. 3개국해군은 10일인도남부항구도시첸나이와인근인도양해상에서 말라바르 훈련을시작했다. 미국이나인도정부가 중국견제 를명시적으로밝히지는않았지만실제목적은중국을겨냥한다는것이대체적인해석이다. 18) 그밖에모디인도총리의성향도인도의대중국강경대응결정에영향을미쳤다고볼수있다. 19) 인도가중국세력을억제하기위해미국과일본등이지역강대국들과전략적협력을강화해가는상황변화속에서향후인도와중국사이의도클람지역분쟁은어떻게전개될것인가라는문제가제기될수있다. 인도가중국의위세에눌려도클람지역에서자국군인들을철수시킴으로써상황이종결될것인가? 중국이성가신일에서벗어나기위해인도의요구를수용해도클람지역에서도로공사를포기할것인가? 하지만이문제는양국에게그리간단한문제는아니다. 인도로서는도로공사를시작으로남진해올중국의군사적압박의크기를예상하면서도미연에공세를차단하는노력을포기하기는쉽지않을것이다. 특히그동안인도의영향권하에있던부탄과네팔, 스리랑카, 방글라데시, 미얀마, 네팔등인도의주변국을의식하지않을수없다. 인도가부탄의이익을지켜주지못하는것이확실해지면향후주변국가들에대한인도의영향력은심대한타격을받게 16) 정만영 (2017), pp ) 인도외무부 검색일 : ). 18) 미국-인도-일본인도양서역대최대군사훈련이유는, 한겨레 (2017/7/11), A 16면. 19) 정만영 (2017), pp.1-3.

102 98 세계지역연구논총 36 집 2 호 되고, 이들국가들이중국의영향력을무시할수밖에없는상황이발생하고있다. 인도는모디총리정부에서한껏고양된인도국민들의자존심을훼손하는선택도어려울것이다. 중국도도클람지역위기를강경정책으로해결하기에는행동의제약요인이많다. 미국이동중국해와한반도등에서견제를가해오는마당에종합경제력과군사력면에서는아직중국보다못하지만인구와경제성장율면에서는이미중국에필적하거나능가하는인도가남쪽에서도전을해온셈이라중국으로서는상당히부담을느낄수밖에없는상황이라고봐야할것이다. 시진핑이이러한시나리오를가상하여동서양쪽에서동시에전쟁을할수있는 5대전구체제로군제를미리개편하기는했지만, 접경한여타소국들과의동시대결이라면몰라도미국, 일본과같은강대국들과동쪽에서대치하고있는상황에서대국인도와동시에대결하는경우만큼은어떻게해서든지회피하고싶을상황임에틀림없다. 또한 1998년이미핵무장국이된인도에대해핵이없던 1962년당시와같이자칫전면전으로이어질수도있는군사적대응카드를쉽사리꺼낼수도없는일이다. 경제적으로도인도는중국에 500억달러에달하는흑자를발생하고있는중요한수출시장이기때문에인도와전면적대결상황을초래하는선택을중국이하기는쉽지않다. 중국국내정치적으로도 2017년 10월을제19차중국공산당대회를통해권력집중을시도하고있는시진핑이중국국민들의자존심을높여주는선택을하려할것이다. 평화를위해양보를하자니국민적자존심이울고국민의자존심을높일수있도록통쾌하게인도를응징하려하니평화를유지할수없는딜레마에중국이빠진것이다. 20) 이처럼중국과인도어느쪽도쉽사리양보하기가어려운상황에서결국현상을그대로유지하는대치의장기화가능성도생각해볼수있지만, 대치가무한정장기화될경우는사실상인도의뜻대로되는것이므로중국으로서는그것도용납하기어려울것같다. 중국이구사할수있는카드중하나는자신의영향력하에있는파키스탄을부추겨인도를견제하는것인데중국이이미이방법은사용하고있는것으로보인다. 또다른가능성은중국이인도영토내의다른지점을불시에밀고들어가서대치하다가상호철수하는방법이다. 그래서중국이도클람지역에서병력과인원을철수시켰다고볼수있다. 20) 정만영 (2017), pp.1-3.

103 김석수 99 Ⅲ. 양국의영역권확대경쟁 2003년부터 2005년사이에인도와중국관계는비약적으로개선되어국경문제에도큰진전이있었다. 2003년 6월바지파이 (Atal Behari Vajpayee) 인도총리의중국방문에맞추어발표된공동선언에는 인도는티베트자치구를중국영토의일부라고인식 한다고확인했다. 21) 동시에양국은시킴 (Sikkim) 주와티베트자치구사이의국경무역을합의해이것은중국이인도가 1975년에구시킴왕국을통합한것을간접적이지만처음으로인정했음을의미했다. 그러나 2006년말부터중국은인도가실효지배하고있는아루나찰프라데시지역에대해서다시영유권주장을시작했다. 아루나찰프라데시지역은인도북동쪽끝의히말라야산악지대에위치해있으며인구 130만정도인작은지역이다. 아루나찰프라데시지역은처음에인도중앙정부의직할지역이었지만, 1975년에주의회가설치되었고 1987년에는인도에서 25번째주가되어인도의다른주와변함없는통상적인통치가실시되어왔다. 22) 중국은 2007년부터아루나찰프라데시지역출신자에대해무비자방문을허용하면서 2008년에는만모한싱 (Manmohan Singh) 총리를비롯한인도고위관리들의이지역방문을비판했다. 그리고중국은 2009년아루나찰프라데시지역에대한아시아개발은행 (ADB) 지원프로젝트방해와같은구체적인행동을착수했다. 그때까지중국의주장은아루나찰프라데시지역북서쪽끝에위치한티베트불교의성지타왕 (Tawang) 에한정되어있었다. 23) 그러나아루나찰프라데시지역전체로중국의주장이확대되었던것에대해인도는중국의목표가바뀐것에대해크게당황하면서강력하게중국을비판했다. 따라서 2008년부터 10년동안인도와중국사이의국경분쟁은안보딜레마의상황을보다명확하게보여주었던사례라고할수있다. 24) 21) Declaration on Principles for Relations and Comprehensive Cooperation Between the Republic of India and the People s Republic of China, (June 23, 2003) between+the+republic+of+india+and+the+peoples+republic+of+china( 검색일 : ). 22) 중국, 인도에아루나찰프라데시영유권주장, 뉴시스 (2000/11/15). 23) 경계 / 영역권 (boundary) 는 국경 (border) 에한정되지않는의미를가진다. 본논문의제목에서영역권을사용한것은중국의주변부인티베트자치구, 혹은인도의주변부인동북지역에있는지리적 정치적 문화적경계가인도와중국양국의갈등관계에깊이연관되어있기때문이다. 24) John W. Garver, The Unresolved Sino-Indian Border Dispute: An Interpretation, China Report, Vol. 47, Issue 2(May 2011).

104 100 세계지역연구논총 36 집 2 호 인도와중국양국의안보딜레마를구성하고있는것은 티베트의지위 에관한중국측의취약성, 그리고 국경인프라 에대한인도측의취약성으로파악할수있다. 인도가달라이라마와티베트망명정부를국내에받아들이고있기때문에인도가티베트문제에대한발언이나행동에착수하는것을중국은국가통합에대한위협으로인식하고있다. 한편인도는중국이티베트의자치를무시하고일방적으로통합을강행하는것은양국사이의완충지대소멸로간주하고있다. 인도에게중국과의완충지대는두가지의미를가지고있다. 하나는인도에게완충지대는군사적의미로서중국의군사침공을저지할수있는장벽역할이다. 또다른하나는인도는문화적의미로서인도와중국중심문화에서멀리떨어진티베트문화권및그외다양한민족문화가섞여진히말라야산맥에살고있는소수민족들의문화적자치를보존하는것이국경문제의연착륙이라인식하고있다. 그러나 2006년칭하이 ( 青海 ) 와티베트사이에철도가개통되면서티베트자치구라싸 ( 拉萨 ) 가처음으로철도로중국본토와연결되면서인도는강한위기감을가졌다. 중국이칭하이와티베트사이의 20량으로편성된기차를하루 8차례풀가동되면 1사단 (1만 6000명 ) 병력의이동이가능해져더이상물리적거리와험한도로가병참과병력이동의장벽이되지않게되었다. 25) 2007년부터인도는중국의견제와대응전략을위해동북지역에대한인프라건설에착수했다. 특히중국이영유권을주장하는아루나찰프라데시지역에 2008년 1월인도싱총리가방문했을때 연결성인프라 를중심으로하는개발프로젝트가제시되었다. 그프로젝트중에는아루나찰프라데시지역을동서로연결하는국도 229호선과타왕을연결하는도로를 2차선으로확장하고아삼주사이에철도부설, 그리고아삼주그와하티 (Guwahat) 와타왕사이의헬리콥터서비스를포함시켜중국에강력한메시지를전달했다. 26) 2008년 3월중국은베이징올림픽을앞두고세계에여론을환기시키기위해티베트라싸에서폭동이발생하자무력으로그시위를진압했다. 티베트까지연결되는고속철도부설을포함해서중국의서부대 ( 大 ) 개발정책으로티베트는경제적으로발전했지만, 다른한편으로이동이용이하게되면서티베트자치구에한족의유입이진행되어문화적인한화동화정책과함께한족들의상권장악으로티베트원주민들의불만이 25) Mandip Singh, Critical Assessment of China s Vulnerabilities in Tibet, IDSA Occasional Paper, No. 30 (January, 2013), p ) M. Amarjeet Singh, Dr. Manmohan Singh s Message on Arunachal Pradesh, IDSA Comment, (March 4, 2008).

105 김석수 101 높아졌다. 27) 이러한티베트정책에서중국의약한고리가아루나찰프라데시지역에대한영유권주장이강경화된요인이라고할수있다. 라사폭동후달라이라마가처음으로타왕지역이인도영토의일부라고발언한것도중국의우려를증폭시킨요인이었다. 28) 2009년 11월달라이라마가아루나찰프라데시지역을방문해중국을강력하게비판하면서그와같은발언을했다. 이와같이인도는달라이라마를통해서티베트의지위의정통성논쟁에서우위에서지만다른한편으로중국군의국경침략과중국의철도 도로가네팔국경과아루나찰프라데시지역국경까지확장되어인도는국경문제로중국보다많은문제로고민할수밖에없었다. 원래중국은자치를최소화한티베트통합을원하고있고인도는완충지대로티베트에최대한의자율성을누리도록바라고있기때문에지도상에서실효지배선 국경선에대한합의는국경문제의본질을흐리게했다. 양국은티베트의지위에관한차이를쟁점화하지않고표면적으로 우호적인관계 를연출해왔지만 2008년부터그후 10년간그차이는더이상덮고숨길수없게되어위기가분출되었다. 2017년인도와중국사이의도클람위기는이러한맥락에서설명이가능하다. 도클람위기는 2017년 6월부탄령 ( 중국은자국영토라고주장 ) 에서중국의도로건설에대해서인도군이국경을넘어가저지하면서 2개월동안양국군이대치한국경분쟁이다. 과거 5년동안양국사이에월경문제들이빈발해왔지만도클람위기는두가지점에서새로운분쟁사례가되었다. 첫째, 양국사이의월경사안이제3국으로확대되었다. 둘째, 인도가이전과달리월경문제에대해중국에단호한태도를취한점이다. 왜중국이월경을했는가? 바이파이 (Kanti Bajpai) 는인도연구자들의견해를 4가지로정리하고있다. 29) 첫째, 인도와중국세력관계는비대칭이관련되어있지만, 인도는중국에대해공격적의도가아니라단지중국이인도의우려에대한배려가부족했다고보는견해이다. 이견해에따르면중국군은계획대로도로연장을착공했을뿐인데오히려중국은인도의격렬한반응에놀랐다는것이다. 두번째견해는이것은인도에대한중국의압력이며국경의현상유지를받아들이지않겠다는의사표시라고볼수있다는것이다. 이견해에서중국의행동은과거 5년중국의월경문제의연장 27) Jabin T. Jacob, For a New Kind of Forward Policy : Tibet and Sino-Indian Relations, China Report, Vol. 47, Issue 2 (2011), p ) Jeff M. Smith, Cold Peace: China-India Rivalry in the Twenty-first Century (Lanham: Lexington Books, 2013), p ) Kanti Bajpai, Four Indian Interpretations of the Doklam Stand-Off, China-India Brief, #100, National University of Singapore, (August 23 September 12, 2017).

106 102 세계지역연구논총 36 집 2 호 선상에있었다고볼수있다. 세번째견해는중국의인도에대한징벌이라는것이며이주장에따르면인도의국제사회에서의지위향상혹은인도의인프라정책전환에대한중국측의메시지라는해석을취하고있다. 네번째견해는중국의월경정책은인도와부탄을이간시키려는의도였다고보고있다. 인도연구자들은어떤견해혹은모든것을맞춘견해를취하고있지만어느견해도부탄에서중국의인프라정비는인도의사활적이익이달려있다는인식을이해할수있다. 인도의첫번째이익은도클람지형, 즉인도의시킴주, 티베트자치구, 부탄의 3개국의경계가합류하는삼각접합지역이라는점이다. 이지점은인도본토 ( 서벵골주 ) 에서동북지역에빠지는실리구리회랑 (Siliguri Corridor) 바로북쪽에자리잡고있다. 인도는중국의도로건설은삼각접합지역에관한 2012년합의를위반해인도의안보에심각한영향을미치는중대한현상변경이라고주장하고있다. 30) 인도의두번째이익은부탄과의관계이다. 1949년인도 부탄우호조약에서부탄은자국의외교관계에대해 인도의조언을따르는것 으로규정해오랫동안인도의보호국에가까운특별한관계에있었다. 그러나 2007년의조약개정으로이러한의무조항이소멸되면서양국은통상적인주권국가간의관계가회복되었다. 31) 그래도인도는중국과부탄의국경협상에불안감을갖는등, 기본적으로는부탄에서중국의영향력이배제되는것을바라고있다. 2014년 6월모디총리가첫외국방문지로부탄을선택한것도도클람위기수습이후 2017년 11월부탄국왕을초청한것도양국의특별한관계를유지 강화하기위한의도라고볼수있다. 부탄은 중국의부탄영내도로건설은 1988년과 1998년의양국합의에위반하는것 으로서중국인민해방군이도클람지역에들어갔다고인도가주장하는 6월 16일이전의원상복귀를촉구하는성명을발표했다. 32) 그러나이것은부탄은중국을배려하면서도최대한인도의의향에따른것이라고볼수있다. 30) Ministry of External Affairs, Government of India, Recent Developments in Doklam Area, June 30, doklam+area( 검색일 : ); 중국 인도국경긴장고조 중국군국경침범해양국군인들난투극 조선일보 2017년 8월 17일, A. 18면. 31) 새로운조약은 양국은국익에관한일에관해서는긴밀하게협력한다. 상호의안보와이익을해치는활동에대해국토의이용을인정하지않는다 라고규정되었다. India-Bhutan Friendship Treaty, February 8, 검색일 : ). 32) Ministry of External Affairs, Government of India, Recent Developments in Doklam Area,. 검색일 : ); 브릭스정상회담이실마리됐나 중국 인도국경분쟁종결합의 한국일보 (2017/8/29) 16면.

107 김석수 년 8월 28일인도와중국모두가철수를합의했다고발표되었지만 33) 인도는중국에대한경계는계속하고있다. 이러한인도의강한대응은인도고위급인사들이아루나찰프라데시지역을빈번하게방문하는것에서알수있다. 그리고그고위급인사들이보내는메시지사이에는명확한역할분담이있어보인다. 동년 4월에인도를방문한달라이라마는종교지도자, 티베트지도자로서정통성을나타내는의미가있었다. 동년 11월에이지역을방문한시타라만 (Nirmala Sitharaman) 인도국방장관은최전선군부대순시를통해군사적대처능력강화의도를강력하게천명했다. 34) 또한시타라만국방장관은아루나찰프라데시지역총리와의회담에서그지역내에 3개의군사학교를신설하기로원칙합의한것은타왕근교일대의현지주민군으로채용을촉진하는것으로생각할수있다. 35) 더나아가같은달에방문한코빈드 (Ram Nath Kovind) 인도대통령의연설은아루나찰프라데시지역과인도의심정적일체성을강조하는메시지로가득차있었다. 예를들어아루나찰프라데시지역의문화적다양성의예로굳이 타왕사찰 을언급하면서이다양성이바로인도의강점이라고말했다. 36) 인도대통령은아루나찰프라데시지역의회에서행한그연설또한동남아시아국가연합 (ASEAN) 과의무역의견인차로서의아루나찰프라데시지역의중요성을강조했다. Ⅳ. 일대일로구상과인도의대응 인도가아루나찰프라데시지역을포함한북동지역의인프라를정비하는것은인도와중국의국경문제라는맥락뿐만아니라인도의외교정책인인도의 신동방정책 (Act East Policy) 실천으로서의의도갖고있다. 이것은인도가동북지역을미얀마, 방글라데시와연결하고아세안경제권의관문이라고인식할수있으면서벵골만에연결되는 BCIM( 방글라데시, 중국, 인도, 미얀마 ) 경제회랑을구상하는것이다. 2003년에합의된시킴주와티베트자치구와의국경무역도인도연결성프로젝트의선구적 33) Ministry of External Affairs, Government of India, Press Statement on Doklam Disengagement Understanding, August 28, statement+on+doklam+disengagement+understanding( 검색일 : ). 34) 中 印무장대치국경서인도군 6천명철수 연합뉴스 (2017/11/ 6). The Hindu, (November 6, 2017). 35) The Arunachal Times, (November 4, 2017). 36) Economic Times, (November 19, 2017).

108 104 세계지역연구논총 36 집 2 호 활동노력이라할수있다. 인도에게중국의일대일로가경제협력의기회였음에도불구하고 2017년 5월 14일베이징에서개최된 일대일로 회의에불참을결정한것은다자의무대에서중국과의협력을최우선정책으로해왔던인도외교에서큰전환이었다. 37) 모디총리와시진핑국가주석은 2016년가을에중국항저우에서개최된 20개국 (G20: Group of 20) 정상회의, 인도고어에서개최된브릭스 (BRICS) 정상회의, 우즈베키스탄의수도타슈켄트에서개최된상하이협력기구 (SCO: Shanghai Cooperation Organization) 정상회의에서협력을약속해왔다. 이러한전년도의다자외교와대조시켜인도의중국의일대일로구상의 보이콧 은겉보기에는놀라운것이었다. 그렇지만회의전날에인도외무부대변인이발표했던일대일로구상에대한인도의참여에대한응답을보면인도의회의불참은세심한준비를통해결정된것으로볼수있다. 인도외교부발표에따르면연결성구상은 보편적으로승인된국제규범, 좋은거버넌스, 법의지배, 개방성, 투명성, 평등성 에기초해야한다. 또한 현지국가들의자산의장기유지 에이바지하기위해 지속불가능한채무초과를일으키지않은재정책임, 환경보호와의균형, 프로젝트비용평가의투명성, 기능 기술이전 을수반해야하는것이다. 38) 이러한보편적원칙에중국의일대일로구상이일치하지않는다고인도는평가하고있지만인도가염두에두고있는것을분명스리랑카와파키스탄이다. 중국의 해양실크로드구상 의중심으로자리잡고있는스리랑카는중국의항만개발이착실하게진행되고있는국가이다. 중국은스리랑카의콜롬보항구에컨테이너터미널을건설했으며, 콜롬보앞바다를매립해그지역일대를공단으로건설하려는계획에착수하고있다. 2014년 9월스리랑카를방문한시진핑이이매립공사기공식에참석했다. 2014년 9월과 11월 2차례에걸쳐중국잠수함이중국이개발하고운용하고있는컨테이너터미널에기항한것은인도에중대한안보우려를강화했다. 39) 더나아가중국은스리랑 37) 中일대일로에 인도 우린반대 조선일보 (2017/5/16), A, 16면. 38) Ministry of External Affairs, Government of India, Official Spokesperson s response to a query on participation of India in OBOR/BRI Forum, (May 13, 2017) htm?dtl/28463/official+spokespersons+response+to+a+query+on+participation+of+india+in+ob ORBRI+Forum( 검색일 : ). 39) 2014년 10월중국핵잠수함창정 ( 長征 )2호와잠수함지원함창싱다오 ( 長興島 ) 가스리랑카항구를찾았다. 그전달에도시진핑중국국가주석의스리랑카방문에맞춰중국핵잠수함이기항했다. 당시인도는중국군함과잠수함이빈번히스리랑카에기항하는데대해양국관계를악화할수있다고경고하기도했다. Abhijit Singh, A PLAN for Chinese maritime bases in the Indian Ocean, PacNet, #7, (January 26, 2015).

109 김석수 105 카남부의함반토타 (Hambantota) 항의건설을착수해 2014년에 2기공사가완료되었고, 3기공사가완료되면서 600미터의부두를갖춘남아시아최대의심수항이되었다. 40) 그러나함반토타항의이용률은증가하지않으면서중국자본융자에대해 2012년이후연간 17억-20억루피의이자부담이발생하면서 2016년스리랑카의중국에대한부채액수는 33억달러로전체채무의 13% 에달했다. 41) 2017년 7월스리랑카는중국채무경감조치로정부가보유한지분 70% 를홍콩회사인차이나홀딩컴퍼니 (China Merchants Port Holdings Company) 에 11억 2천만달러에양도하는동시에이회사에함반토타항일대의토지에 99년간의임대권을부여하는계약이성립했다. 이것은수용국의상환능력을초과한 무책임한융자 가의미하는대표적인사례라할수있다. 따라서스리랑카정부가차관을상환하지못해남부함반토타항구운영권을 99년동안중국에넘겨주기로했다. 중국이동남아의주요인프라에대규모투자를하고있는가운데스리랑카처럼차관과영토사용권을맞바꾸는사례가속출할수있다고전문가들은경고했다. 스리랑카는중국으로부터 18억달러규모의차관을도입해지난 2010년함반토타항을건설했지만적자가쌓이면서차관을상환하지못하는상태에이르렀다. 42) 중국의국영기업자오상쥐 ( 招商局 ) 그룹은지분인수금과별도로 6억달러를투자해항구를개선할것으로알려졌다. 자오상쥐는스리랑카에항구운영합작법인지분 70% 를 11억2000만달러에인수했다. 이것은 99년항구임차조건으로 1차로 2억 9200만달러를지급했다. 중국은이미스리랑카남서부콜롬보항개발사업을추진하고있는데다이번에함반토타항운영권까지획득하면서인도양에서일대일로구상에속도를내게됐다. 43) 또인도는중국 파키스탄경제회랑 (CPEC) 에관해서 주권과영토의일체성을무시한구상 이라고강력하게반대하고있다. 44) 일반적으로는중국은스리랑카콜롬보항과함반토타항뿐만아니라파키스탄의과다르항 (Gwadar) 항건설과함께중국해군 40) 중국, 스리랑카남부함반토타항 99년운영권획득 중앙일보 (2017/8/1), 종합. 8면 41) Daily Mirror, (August 26, 2013); Umesh Moramudali, Sri Lanka s Debt and China s Money, The diplomat, (August 16, 2017). 42) 중국몽 에말려든저개발국 일대일로참여했다빚더미신세, 채무조정시스템없는게문제, 스리랑카, 결국중국에자산매각, 한국경제 (2018/3/8), A. 9면. 43) 스리랑카항구, 중국이 99년간운영빚못갚아서 동남아국가에경종 헤럴드경제 (2017/12/13), 8면. 44) 이정미, 신세린, 파키스탄 중국경제회랑사업추진현황과과제 지역기초자료 ( 세종 : 대외경제정책연구원, 2017). pp. 3-7; 파키스탄경제회랑 에中제국주의설 인도에대한영국같다 매일경제 (2017/5/13), A. 10 면..

110 106 세계지역연구논총 36 집 2 호 력존재에대한우려가인도의반대이유라고할수있다. 45) 이러한요인들이외에, 중국이캐시미르문제에개입하는것에대한인도의거부반응이지적되고있다. 중국의환구시보 ( 環球時報 ) 가일대일로구상관련국에대한막대한투자에비추어중국이 카슈미르를포함한지역분쟁해결의도움에이해를가지고있다 라는기사를게재한것은인도정부가강한경계심을갖는것은당연하다고볼수있다. 46) 원래인도는카슈미르문제에대해어떠한역외국의중재도거부하고왔기때문에하물며파키스탄지원국인중국의중재를받는것은생각할수없는문제였다. 47) 스리랑카가부채탕감을위해항만이용권을중국에제공한것이나인도측카슈미르주민들이파키스탄쪽카슈미르주민과일체가되어중국경제회랑구상을적극지지하는사태는인도에있어서우려할만한사태였다. 그러한우려때문에 2017년 1월에인도가주재하는다자간대화인레이지나대화 (Raisina Dialogue) 에서이미제안했다. 2016년에이어 2회째가되는 2017년이대화는남아시아지역협력연합 (SAARC: South Asia Association for Regional Cooperation) 국가들로부터장관이나총리고문이참가한외에도존슨영국외무장관, 러드전호주총리, 카르자이전아프가니스탄대통령, 해리스미태평양군사령관등이참석했다. 이회의에서모디총리는남아시아의연결과통합의이상을말하면서 연결성은타국의주권을침해해서는안된다 라고강조했다. 48) 인도가연결성프로젝트에있어서 보편주의 를강조하는입장을미국과일본이적극적으로지지하고있다. 2017년 6월인도 미국공동성명에서 인프라개발의투명성 책임있는자금지원 주권과영토의. 일체성존중 이명기되었다. 49) 뒤이어인도는동년 9월인도 일본공동성명에서도연결성에이바지할수있는인프라의정비와사용에관해서 개방성, 투명성, 비배타성 이중요하며, 그것은 국제적인표준과책임있는차입자본조달방법 에근거하여또한 주권및영토일체성 법의지배 환경 을존중해야한다고강조했다. 50) 45) 栗田真広, 中国 パキスタン経済回廊をめぐる国際政治と安全保障上の含意. NIDSコメンタリー 第 61 号 (2017 年 6 月 14 日 ); 中, 파키스탄서남단에두째해외군사기지건설추진 연합뉴스 (2018/1/5). 46) China Keen on Helping Resolve Kashmir Dispute Due to CPEC Investment: Report, Live Mint, (May 3, 2017). 47) 중국, 카슈미르분쟁개입시사 인도 양자문제관여말라 매일경제 (2017/7/14), A. 10면. 48) Ministry of External Affairs, Government of India, Inaugural Address by Prime Minister at Second Raisina Dialogue, (New Delhi, January 17, 2017). 49) 인도 태평양안보구상은일본이초안만들고미국이새아시아전략으로채택 : 미국 일본 인도 호주 4국묶어중국견제하자는개념, 한국경제 (2017/11/11). A 2면. 50) 堀本武功, インド太平洋 時代の日印関係 : 日米豪印枠組みを超えて, 国際問題 No. 669 (2018 年

111 김석수 107 인도는중국의일대일로구상을부정하면서스스로남아시아의 영향력과능력의구축 에착수했다. 51) 모디정권의 주변국가우선정책 은주변국가들이우선적으로인도에조언과도움을요청한다는의미이며, 남아시아에서인도의 중심성 회복의길이라할수있다. 2017년 12월에발표된미국의국가안보전략이 자유롭고개방된해양 과함께 투명한인프라자금지원의관행 을명기하면서개발도상국에서중국과러시아의인프라투자를비판하고있다. 더나아가미국의안보전략보고서는남아시아 중앙아시아지역의연결성확대를위해 인도가이지역에대한경제지원을할것을장려한다 고주장하고있다. 52) 이러한미국의주장은남아시아에대한인도의중심성을승인하는것으로인도로부터환영받았다. 53) Ⅴ. 결론 이상과같이본논문은인도와중국의국경문제분석을통해티베트문제와인프라정비가인도에게심각한안보딜레마를구성하고있다는결론을도출할수있었다. 더나아가본고는이분석을중국이추진하는티베트의중국문화로의동화정책과국경인프라정비는인도의안보관점에서보면중국영역권세력확장을견제하기위한완충지대의소멸을의미한다는것을규명할수있었다. 따라서인도와중국국경의완충지대역할을하고있었던시킴주와부탄, 그리고티베트자치구의접경삼각지분기점에서 2017년 7월도클람위기가발생한것이다. 티베트지위의정통성이중국에게는취약점인것은아루나찰프라데시지역에대한중국의주권주장개시경위, 달라이라마의이지역방문에대한중국의반응에서알수있다. 해발 3000미터의작은마을인타왕의귀속을인도와중국양국이주장하는것은히말라야를넘는통행로서의지정학적위치도있지만, 티베트불교의성지로서이곳에서실행하는종교행사를통해서달라이라마의구심력이재확인되고있다. 또한 3 月 ), p ) Speech by Foreign Secretary at Second Raisina Dialogue in New Delhi, January 18, Raisina_Dialogue_in_New_Delhi_January_18_2017( 검색일 : ). 52) National Security Strategy of the United States of America, (December, 2017), pp , 50 52;. 최강, 트럼프행정부 국가안보전략 2017 의시사점과한국의대응. 이슈브리핑 ( 서울 : 아산정책연구원, 2017), pp ) Raja Mohan, How India can negotiate Trump s world, Indian Express, (December 25, 2017).

112 108 세계지역연구논총 36 집 2 호 이지역이달라이라마의후계자선정 ( 환생문제 ) 시후보지가될수있는등티베트의지위의정당성부여에중국이크게우려하고있기때문이다. 1910년부터 1962년까지인도와중국의전쟁에이르기까지인도, 중국과히말라야주민의관계를역사적으로묘사한 그림자국가 (Shadow States) 에서리처드 (Bérénice Guyot-Réchard) 는부탄동쪽에서인도와중국의경쟁은국경분쟁과세력경쟁이아니라현지주민에대한배타적권위와정통성을차지해지위를강화하기위한경쟁이었다고주장한다. 54) 그는국경지역의주민들, 즉티베트와동북변경주 ( 현재의아삼과아루나찰프라데시지역 ) 주민은각각국경의반대측과비교해중국과인도의어느쪽이복지와발전을가져다줄것인가를추정하고국경을이동하고있었다고설명한다. 이시각은영토가아니라사람의관리가인도와중국간경쟁의핵심에있다는시각은현재에도적용할수있는적실성있는분석이라할수있다. 리처드가분석의대상으로하고있는시대에는중국과인도의어느쪽에도포함되지않는히말라야주민들이양측의완충작용을담당하고있었지만, 교통인프라를정비하면서변방의영토를중앙과연결해주민들을명확하게중앙정부와연결시킴으로써히말라야의완충지대는점점줄어들고있다. 그리고인도와중국의국력이향상됨에따라서주민들에대한대민정책을둘러싼양국의경쟁은히말라야국경지대로부터스리랑카, 방글라데시, 미얀마등남아시아전역에서 존경 의획득경쟁으로전개되고있다. 현대에는그경쟁이중국의일대일로구상과그것에대항하는인도의대항프로젝트형태로제기되고있다. 중국에비해자본과기술력이떨어지는인도는미국과일본등역외강대국의지원과지지를받아서주변국가들에게보편적가치를호소해서모델파워 (model power) 를보여주는것을추구하고있다고볼수있다. 인도와중국은히말라야국경과남아시아지역에서유사한경쟁을전개하고있다. 그것은현지주민들의마음을끌기위해경쟁중인인도와중국은각각의통치모델또는경제발전모델을보여주변국가들로부터승인과추종을얻으려고하는것이다. 중국이이지역에대한교통인프라정비를주도하여히말라야국경의완충지대가사라지는것과같은변화가일대일로구상에의해남아시아지역에서발생하고있다고볼수있는가? 남아시아주변국가들이중국을중앙으로하는집권적인질서에연결되어가고있는것인가? 이러한중국의움직임에대해인도가안보불안을가지고주시하고있지만미국, 일본그리고아세안국가들도같은우려를하고있다고볼수있다. 54) Bérénice Guyot-Réchard, Shadow States: India, China and the Himalayas, , (Cambridge University Press, 2017), p. 3.

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116 112 세계지역연구논총 36 집 2 호 ABSTRACT Competition between India and China for Domain, Connectivity and Sphere of Influence Suk-soo Kim / Hankuk University of Foreign Studies China is aggressively seeking to enter the ocean. Therefore, Indian and Chinese competition in the Indian Ocean is intensifying. In 2017, As India expressed a clear opposition to China s One belt, One road, China recognized India s cooperation with the United States, Japan and Australia as China s containment policy, Various aspects of competition are complicated. So how do these factors comprehensively understand the complex intertwined relationship between India and China? Can the conflicts of the two countries in the Indian Ocean be explained by the continuation of conflict in the land? Furthermore, is the conflict between the two countries at the border and at sea possible to be seen as mutually independent? Key words: India, China, domain, connectivity, sphere of influence 접수일 : 2018 년 05 월 19 일, 심사일 : 2018 년 06 월 01 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 17 일

117 독일의건물에너지법제에관한연구 : 건물에너지절약법과난방재생에너지법을중심으로 *55) 정호수 / 부경대학교 *56) 정해조 / 부경대학교 ** 한글초록 본논문은독일의건물에너지에관련된법의제정과건설산업현장에서의실천에대한노력을규명하고, 한국의에너지법제정비방향에시사점을주고자한다. 독일은 1973년 1차석유파동이후건물에너지성능을향상시킬목적으로 1976년건물에너지절약법을제정하였고, 건물에너지절약법및건물에너지절약규칙은신축건물뿐만아니라기존건물의에너지성능향상을위해단열및단열성능을향상하는방향으로개정되어왔다. 또한유럽연합은 2010년 EU건물에너지지침을통해모든신축건물을에너지소비량이극히적은 제로에너지건물 (zero-energy building) 로건축하기위해회원국에법규의강화를요구하고있다. 독일건물에너지법제는건물의에너지사용에있어화석연료의사용을줄이고 CO 2 의배출을감소시켜기후협정을준수하는것이다. 또한건물에대한단열조치등에의해건물의에너지성능을향상시켜에너지소비량을줄이고, 또한화석연료를대체하는재생에너지의이용을늘리는것이다. 또한독일은건물의에너지절약과관련하여 2008년건물의난방에너지원을재생에너지로이용할것을의무화하는난방재생에너지법을제정하였다. 한편우리나라의건물에너지관련법규는 저탄소녹색성장기본법, 녹색건축물조성지원법, 에너지이용합리화법 및 신재생에너지법 등에서다루고있다. 우리나라의건물에너지관련법규는각각의법령에산재해있고, 그내용또한의무규정으로되어있지않다. 우리나라의에너지총소비량에서가정및상업부문이차지하는비율이 16.8% 임을감안해볼때, 건물에너지와관련된위의 4개법뿐만아니라 건축법 등을종합적으로검토하여에너지성능향상및재생에너지의의무사용을위한종합적인법안의재정비가필요할것이다. 주제어 : 건물에너지절약법, 재생에너지, 제로에너지건물, EU건물에너지지침, 난방재생에너지법 * 이논문은 2017년부경대학교자율창의학술연구비의지원을받아수행된연구임 ** 제1저자, 부경대학교국제지역학부시간강사 *** 교신저자, 부경대학교국제지역학부교수

118 114 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 머리말 지구온난화대책과안전한에너지의확보는우리나라의중요한정책과제이다 년 11월부터 12월에프랑스파리에서제21차유엔기후변화협약당사국총회 (COP21) 가개최되었다. 2020년만료되는 교토의정서 를대체하는새로운파리협정 (Paris Agreement) 1) 을채택하였다. 이에앞서우리나라는전경제분야에서 2030년까지온실가스배출전망치대비 37% 를감출할계획을수립 2) 하고 국가기여 (INDC) 를유엔에제출하였다. 우리나라는에너지자원을중심으로화석연료의대부분을수입에의존하고있다. 공급에너지의 94.1% 를수입에의존하고있으며, 총공급에너지의 39.8% 를차지하는석유의경우, 중동수입비중이 85.9% 를차지하고있어에너지안보에매우취약한수급구조를갖고있다. 또한에너지수입액은 2016년기준 809억달러로전체수입액의 19.9% 를차지하고있다. 3) 따라서에너지를안정적으로확보하기위해서는다양한정책과함께에너지절약정책에착안한대처가필요하다. 이러한상황에따라건물분야에서도온실가스의배출량의감소와에너지절약을추진할필요가있다. 우리나라의 2016년최종에너지소비량은 2015년대비 3.8% 증가한 226.9백만toe를소비하였다. 이를분야별로보면, 산업부분은 62.2% 로가장높은비중차지하고있고, 운송부문은 18.7%, 가정및상업부문은 16.8%, 공공및기타분야는 2.3% 를차지하고있다. 이중가정및상업부문의전반적인에너지소비는증가추세이며, 석유소비가 2015년대비 6.2% 증가하였고, 전력및도시가스가가정및상업부문의전체소비중약 78.6% 를차지한다. 4) 가정및상업부문에서높은에너지절약효과를기대할수있는것은건물분야이고, 이에대한조치를강화할필요가있다. 한편독일은 1973년 1차석유파동이후건물에너지성능을향상시킬목적으로 1976년건물에너지절약법을제정하였고, 건물에너지절약법의시행법으로 1977년의단열규칙과 1978년의난방비규칙이있었다. 2001년에는이규칙을건물에너지절약규칙으로통합제정하였다. 건물에너지절약법및건물에너지절약규칙은신축건물뿐만아니라 1) 동협정은세계적인평균기온상승을산업혁명이전에비해 2도보다충분히낮게유지하고또한 1.5도억제노력을목적으로모든당사국이감축목표를 5년마다작성하고, 감축목표를달성하기위해필요한국내조치를취할것을규정하고있다. 파리협정의발효는온실가스배출량의 55% 이상의배출량을차지하는 55개국이상의비준이필요하다. 유엔은 2016년 10월, 이협정의조건이충족되었기때문에 11월에발효한다고발표하였다. 2) 2030년우리나라온실가스감축목표, 관계부처합동보도자료, 2015년 6월 29일. 3) 한국에너지공단, 2017 KEA 에너지편람 ( 서울 : 사 ) 장애인이워크협회, 2017), p ) 한국에너지공단 (2017), pp

119 정호수 정해조 115 기존건물의에너지성능향상을위해단열및단열성능을향상하는방향으로개정되어왔다. 또한유럽연합은 2002년 EC건물에너지지침 (2002) 을제정하였고, 2010년에는동지침의내용을강화하는 EU건물에너지지침 (2010) 을개정하는등건물의에너지절약대책을추진하고있다. 이조치는모든신축건물을에너지소비량이극히적은 제로에너지건물 (zero-energy building) 5) 로건축하기위해회원국에법규의강화를요구하고있다. 이에따라독일은건물에너지절약규칙 (2009) 에대한개정을준비중에있다. 독일은건물의에너지절약과관련하여 2008년건물의난방에너지원을재생에너지로이용할것을의무화하는난방재생에너지법을제정하였다. 본논문에서는독일의건물에너지절약대책중건물에너지관련법에의한규제의강화를통해건물에너지성능의향상을목적으로하는건물에너지절약법및난방재생에너지법을중심으로분석하고자한다. Ⅱ. 건물에너지법제 독일은건물의에너지효율을향상시키기위한법률로서 1976년 건물에있어에너지절약에대한법률 6) (Gesetz zur Einsparung von Energie in Gebäuden, 이하 건물에너지절약법 ) 을제정하였다. 이법률은 1970년대전반석유파동을배경으로건물내에서에너지소비의절약을강화하기위해제정되었다. 건물에서전기나가스등의 1차에너지의총공급중에서실제로이용되는것은 30% 정도 7) 이고, 나머지는손실되고있는상태였지만, 단열성능이나난방설비의성능을향상시킴으로써그손실의 25% 30% 를감소시켰다. 8) 이법률은단열이나난방설비의요건등에대한권한을정부에부여하였다. 건물에너지절약법에근거한시행법에는 1977년의 건물의에너지절약단열에관한규칙 9) (Verordnung über einen energiesparenden Wärmeschutz bei Gebäuden) 과 ) EU건물에너지지침 (2010) 제2조 2항에서 제로에너지건물 의영어원문은 nearly zero-energy building 으로 거의제로에너지건물 로번역해야하나우리나라의경우 제로에너지건물 이라는용어를사용하고있기때문에용어의번역은 nearly 를제외하고일반적으로 제로에너지건물 로번역하였다. 6) BGBl. I S.1873(2. Juli 1976). 7) Bundestag, Plenarprotokoll, 7/215(Berlin: den 14. Dezember 2012), p ) Bundestag, Drucksache, 7/4575(Bonn: den 14. Januar 1976), p. 1. 9) BGBl. I S.1554(11. August 1977)

120 116 세계지역연구논총 36 집 2 호 년의 난방및온수비용에관한소비청구에관한규칙 10) (Verordnung über die verbrauchsabhängige Abrechnung der Heiz- und Warmwasserkosten, 난방비규칙 ) 이있다. 이후단열규칙및난방비규칙은 2001년 건물에너지절약을위한단열및플랜트기술에관한규칙 11) (Verordnung über energiesparenden Wärmeschutz und energiesparende Anlagentechnik bei Gebäuden, 건물에너지절약규칙 ) 으로통합되었다. EU차원에서온실가스배출억제를위한일련의활동에따라, 독일은 2007년에너지및기후변화대응에관한입법및정책의기초가되는 29개항의 통합에너지및기후프로그램 (Eckpunkte für ein integriertes Energie und Klimaprogramm) 12) 을채택하였다. 통합에너지및기후프로그램에서채택한 29개의항목은 1 열병합발전법, 2 전력분야에서재생에너지의확충, 3 CO 2 를감소시키는발전기술, 4 전력소비를위한지능형측정절차, 5 오염을감소시키는발전기술, 6 현대적에너지관리시스템의도입, 7 기후보전및에너지효율을위한조성프로그램 ( 건물이외 ), 8 에너지의효율적인생산, 9 천연가스공급망에서바이오가스를위한공급규율 10 에너지절약법 ( 건물에서에너지절약을위한단열및설비기술에관한법 ), 11 임대주택에서운영경비, 12 CO 2 감소를위한건물개선프로그램, 13 사회인프라의에너지절약을위한현대화, 14 난방재생에너지법, 15 연방의건물에너지절약을위한개선프로그램, 16 승용차의 CO 2 전략, 17 바이오연료의확충, 18 자동차세의 CO 2 를기반으로한전환, 19 승용차를위한소비량증명, 20 화물차통행료의유도효과개선, 21항공운송, 22해상운송, 23불소계열의온실가스배출감소, 24에너지의효율적인생산및서비스의제공25에너지연구및혁신, 26전기자동차, 27기후보전및에너지효율을위한국제적프로젝트, 28독일대사관및영사관에의한에너지및기후정책의보고, 29환대서양기후및기술의주도이다. 이는기후변화에대한대응을목적으로한에너지정책프로그램이다. 기후변화대응과자원의절약은 21세기에있어중요한과제이고, 이를위해에너지소비량을크게감축하는각종의정책이필요하였다. 독일에서모든에너지소비량의 40% 는건물내의소비이고, 건물에서에너지절약은이 통합에너지및기후프로그램 중에서도중요한항목이다. 건물에서에너지절약을위한대책으로건물에너지절약규칙의개정, CO 2 감축건물개선프로그램 (CO 2 -Gebäudesanierungsprogram 10) BGBl. I S.261, 296(23. Feburuar 1981). 11) BGBl. I S.3085(16. November 2001). 12) Bundesregierung, Eckpunkte für ein integriertes Energie-und Klimaprogramm., ( ationfile.pdf)( 검색일 : ).

121 정호수 정해조 117 m) 13) 등의정책이포함되어있다. 또한 2008년에는신축건물에서난방이나온수를위해재생에너지를일정부문이용할의무를부과하는 난방에서재생에너지이용에관한법 14) (Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich, 이하 난방재생에너지법 ) 이제정되었다. 독일에서건물내의에너지소비량중난방및온수에너지소비가 90% 를차지한다. 또한에너지소비의약 4분의 3이건물의벽, 창문, 지붕, 문또는바닥을통해손실된다. 15) 그렇기때문에건물의에너지효율을향상시킴으로써에너지소비량을크게감소시킬수있다. 기후변화대응의하나로건물의난방에너지정책은독일에서중요한지위를차지하고있다. 난방재생에너지법의목적은건물내의최종난방에너지소비에서차지하는재생에너지의비율을높이는것이다. 특히신축건물에서는난방을위해재생에너지를일정부문이용할의무를부과하였다. 또한이법률에의해 1999년부터시행되고있는난방에너지분야에있어 재생에너지의이용조치를조성하는시장활성화프로그램 (Marktanreizprogramm : MAP) 16) 으로법적인근거를부여하였다. 17) Ⅲ. 건물에너지절약법 건물에너지의효율성을위해 1976년제정된건물에너지절약법은 2005년 18) 과 2013 년 19) 에개정되었다. EU건물에너지지침 (2010) 에서새롭게도입된제로에너지건물과관련하여건물에너지절약법 (2013) 에서는공공건물은 2018년말까지, 그이외의건물에대해서는 2020년말까지제로에너지건물의상세한정의를연방정부에위임하고있다. 20) 13) 담당기관은연방교통 건설 도시개발부이고재정지원은부흥금융공사지원은행을통해저리로융자된다. 14) BGBl. I S.1658(7. August 2008). 15) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Energie effizient nutzen: Tipps zum Klimaschützen und Geldsparen (Berlin: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), 2009), p ) 담당기관은연방경제 수출관리청으로열에너지분야에서신재생에너지의조성으로전력분야에서신재생에너지법에의한조성및신재생에너지의중요한조성수단이되고있다. MAP의재원은환경세의하나인전력세이다. 17) Bundesrat, Drucksache, 358/10, p. 1.( 검색일 ). 18) BGBl. I S. 2684(1. September 2005). 19) BGBl. I S. 2197(4. Juli 2013).

122 118 세계지역연구논총 36 집 2 호 건물에너지효율성을위한실질적인내용은시행법에서규정하고있다. 에너지절약법에근거한시행법은 2001년에통합제정된건물에너지절약규칙이다. 이후건물에너지절약규칙 (2001) 은 2007년에 EC의 건물에너지성능에관한 2002년 12월 16일유럽의회및이사회지침 2002/91/EC 21) (Directive 2002/91/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2002 on the energy performance of buildings, EC건물에너지지침(2002) ) 을국내법제화하기위하여전면개정 22) 되었다. 건물에너지절약규칙 (2007) 의대상은 i) 난방또는냉방이되는건물, ii) 해당건물에서난방, 냉방, 환기, 조명및온수설비이다. 2009년에는 통합에너지및기후프로그램 을수용한개정이이루어졌으며, EU의 에너지효율행동계획 ( ) 23) 에규정된 2020년까지연간 1차에너지소비량을 20% 감소하는목표가고려되었다. 2012년에는독일정부가 2010년 9월 28일에결정한 에너지계획 24) 에따라에너지절약규칙 (2009) 을개정하였으며, EU의 건물에너지성능에관한 2010년 5월 19일유럽의회및이사회지침 2010/31/EU 25) (Directive 2010/31/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the energy performance of buildings(recast), 이하 EU 건물에너지지침 (2010) ) 을국내법제화하였다. 이에따라신축건물은 2020년까지 1차에너지기준에서 기후균형 26) 과기존건물은 2020년부터 2050년까지단계적으로 1 차에너지소비량을 80% 감소시키는계획이포함되어있다. 그러나 EU건물에너지지침 (2010) 에서새롭게도입한 제로에너지건물 은아직반영되지않았다. 1. 신축건물의에너지효율성요건 건물에너지절약규칙 (2009) 에따라건물에너지성능을높이기위해새롭게건축하 20) 건물에너지절약법 (2013) 제2a조. 21) OJ, EC, L1( ). 22) EU의이지침은독일에서이미국내법제화된부분이많았지만, 2007년개정을통해시행되고있지않던규정이국내법제화하였다. 23) COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Action Plan for Energy Efficiency: Realising the Potential, COM(2006)545 final, 유럽의회가 2006년 10월 19일채택하였다. 24) Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung (Berlin: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), 2010). 25) OJ, EU, L153( ). 26) 기후균형 이란신축건물의에너지필요량을최소화하고, 그래도필요한에너지는그대부분을재생에너지에의해충당하는것이다 (Bundestag, Drucksache, 17/3341(Berlin: H. Heenemann GmbH & Co., 2013), p. 4.).

123 정호수 정해조 119 는건물의경우에는주거용건물뿐만아니라비주거용건물에서난방 냉방 환기 급탕 매립식조명 ( 비주거용건물에한함 ) 에관한연간 1차에너지필요량 27) 에대한요건을 30% 로하고있다. 건물의외면부 ( 지붕 외곽 창문등 ) 에대해서는단열성능에대한요건을 15% 로규정하고있다. 그러나개정된건물에너지절약규칙 (2013) 에서는 2016년 1월 1일부터적용되는신축건물에대한에너지요구사항은기본 1차에너지수요의평균 25%, 건물외부의단열재는평균 20% 까지적절하고경제적인수준으로감축해야한다. 또한 EU건물에너지지침 (2010) 에따라 2021년이후모든신축건물은 제로에너지건물 인 EU 기준에따라건축되어야하고, 신축공공건물에대해서는 2019년부터적용된다. 건물의외부단열에대한요구사항은건물에너지절약규칙 (2009) 에의해강화되었기때문에추가적인에너지의절감효과는크지않을것으로보인다. 2. 기존건물의에너지효율성요건 기존의건물을대규모로개선하는경우에는개선이후의외면부의단열성능에대한요건을 30% 로하고있다. 또한건물에너지절약규칙 (2009) 에서는사람이보행할수없는다락방의바닥에단열조치가되어있지않은경우단열조치를해야만하는단열조치와단열성능에관한요건이강화되었다. 이단열의무는지붕에실시하는것도가능하다. 또한사람의보행이가능한다락방의바닥에대하여단열조치를실시해야하는규정이새롭게신설되었다. 이경우에는기간이 2011년말까지로되어있다. 에어컨을새롭게설치하는경우, 습도자동조절기능을갖춘것이어야한다는규정이기존에있었지만, 이미설치된에어컨도습도자동조절기능을추가해야한다. 이것은 10년에한번에어컨점검 28) 일로부터 6개월내에하여야한다. 3. 냉난방시스템 30 년이상경과한야간전기축열식난방시스템은 2020 년이후장기및단계적으로 27) 1차에너지필요량이란난방, 환기, 온수, 냉방에필요한에너지량에건물및설비의열손실량, 발전 송전에필요한에너지량이고, 최종에너지소비량은 1차에너지필요량에서발전 송전에필요한에너지량을제외한것이다 (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Energieausweis für Gebäude - nach Energieeinsparverordnung (EnEV 2009), (Berlin, 2009), p. 11.). 28) 에너지절약규칙제12조에서규정하고있는에어컨의점검을말하고, 설비의사용개시이후매 10년마다실시한다.

124 120 세계지역연구논총 36 집 2 호 사용을중지해야한다. 또한난방시스템을위한열소비율기준을도입하여에너지효율이낮은난방시스템의설치가금지되었다. 연방의회의요청에따라보일러교환의무는 1978년이전에설치된보일러에적용되어왔는데, 2015년부터건물소유주는액체혹은가스형태의연료를사용하는보일러와 1985년 1월 1일이전에설치된보일러는작동시킬수없다. 그리고주거용건물및비주거용건물의소유주는 2015년 12월 31일이후에는난방이되는장소들중덮개표면인지붕에열이전달되지않도록해야한다. 4. 제로에너지건물 29) EU건물에너지지침 (2010) 에따라회원국은공공건물에대해서는 2019년 1월 1일부터, 그이외의건물에대해서는 2021년 1월 1일부터신축건물에대해서는제로에너지건물로건축해야한다. 또한 제로에너지건물 의상세한정의, 즉어떤지표의어떤수준을 제로에너지건물 이라고정의하는가는회원국이결정할수있도록규정하고있다. 30) 이에따라독일의건물에너지절약법 (2013) 에서도공공건물은 2018년 12월 31일이후, 그이외의건물은 2020년 12월 31일이후제로에너지건물로신축할것을규정하고있다. 31) 또한제로에너지건물의전반적인에너지효율요건을건물에너지절약규칙에서규정할것을위임하고있다. 32) 제로에너지건물에대한정의와관련하여, EU건물에너지지침 (2010) 제2조 2항에서 제로에너지건물 이란 건물에필요한에너지가제로에가까운또는극소량인매우높은에너지성능을지닌건물을의미한다. 요구되는제로에너지는현장또는근처에서생산되는재생에너지를포함하여재생에너지원에서충당하는건물을말한다 고규정하고있다. 또한건물에너지절약규칙 (2013) 에서는제로에너지건물에대한정의는 전반적인에너지효율이매우우수한건물로건물의에너지요구량이매우낮아야하며가능한한재생에너지를상당한정도로사용해야한다 고규정하고있다. 33) 또한 EU의회원국은기존공공건물에대해서도목표를설정하고이에따른조치를 29) EU건물에너지지침 (2010) 에서는 nearly zero-energy building 의용어를사용하고있고, 건물에너지절약법 (2013) 제2a조에서는 Zu errichtende Niedrigstenergiegebäude 라는용어를사용하고있어 최저에너지건물 로번역을해야하지만용어의통일상 제로에너지건물 로사용하고자한다. 30) EU건물에너지지침 (2010) 제9조 1항. 31) 건물에너지절약법 (2013) 제2a조 1항. 32) 건물에너지절약법 (2013) 제2a조 2항. 33) 건물에너지절약법 (2013) 제2a조 1항 3문.

125 정호수 정해조 121 위원회에통보해야한다. 34) 그러나독일은에너지절약법 (2013) 에서제로에너지건물에대한적용시기만을규정하고있고, 그상세한내용에대해서는에너지절약규칙에서정하도록만규정하고있을뿐아직까지에너지절약규칙을개정하지못하고있다. 35) 5. 에너지증명서 에너지증명서에관한규정 36) 은건물에너지절약규칙 (2001) 에서처음으로도입되었으나신축건물에만적용되고강제성은없었다. 개정된건물에너지절약규칙 (2007) 에서는에너지증명서에관해기존건물에도적용이되며, 건물을매각또는임대시건물의소유자는에너지증명서를발행받아 37) 주거를찾는사람에게건물의에너지성능에관한정보를제시해야한다. 또한에너지증명서의통일적인양식도새롭게규정되었다. 건물에너지절약규칙 (2013) 에서에너지증명서와관련하여판매및임대용부동산광고에에너지가치를명시하는에너지효율등급을표시해야한다. 에너지등급에는 A+ 에서 H까지의등급으로구분되어있다. 이제도는이규칙의시행이후에발행되는주거용건물에대한새로운에너지증명서에만적용된다. 즉에너지효율등급이없는이전의규칙에따라주거용건물의판매및임대에대한유효한에너지증명서가있는경우, 이규칙에따른에너지증명서로간주된다. 이증명서는제출된날로부터 10년간유효하다. 건물에너지절약규칙 (2013) 이전의에너지증명서는접근가능하기만하면되지만, 이규칙에따라잠재적구매자와세입자에게에너지증명서를제시할의무가있다. 또한에너지증명서는구매자또는세입자에게사본또는원본을양도해야한다. 34) 에너지절약규칙 (2001) 제9조 2항. 35) 독일은 2017년총선거이전 EU건물에너지지침 (2010) 에서새롭게도입한제로에너지건물과관련하여건물에너지와관련된법률인건물에너지절약법과시행법인건물에너지규칙및난방재생에너지법에대한개정을통해새로운 건물에너지법 을채택할예정이었으나건축업계의이해관계뿐만아니라정부및관계부처의협상이타결되지않아채택하지못하였다 (tagesspiegel, Koalition lässt Gebäudeenergiegesetz scheitern, ( 검색일 : )). 독일은새로운 건물에너지법 을채택하지못함에따라 2019년부터공공건물에대한제로에너지건물의시행이불투명하게되었다. 36) 에너지절약규칙 (2001) 제13조 37) 신축건물및기존건물을개선하는경우에너지증명서발급권한을갖는사람은각주의건축법에서정하고있으며, 수공업자, 건축가, 전문가등다양하게규정하고있다. 기존건물을매각또는임대하는경우필요한에너지증명서의발급권한을갖는사람은에너지절약법 (2007) 제21조에서규정하고있다.

126 122 세계지역연구논총 36 집 2 호 6. 실시를강화하기위한조치 건물에너지절약규칙에서규정한의무의이행여부를감시하기위해굴뚝청소업자가난방설비점검시에검사를실시한다. 또한의무가이행되지않는경우, 관할기관에보고하는것이굴뚝청소업자의의무이다. 기존건물의개선을실시한업자는개선한건물부문또는설치한난방시스템등의설비가에너지절약규칙의요건을충족했다는것을기록한증명서를건물소유자에게제공해야한다. 건물소유자는증명서를최소 5년간보유하고, 주법 ( 州法 ) 에근거하여관할기관의요구에따라제시해야한다. 설비의설치나기존건물의개선시에에너지절약규칙의요건을준수하지않은경우및에너지증명서작성시에허위로기재한경우의과태료규정이새롭게포함되었다. Ⅳ. 난방재생에너지법 난방에너지분야에서도재생에너지의이용촉진을위한입법의필요성이지속적으로제기되어 2007년 통합에너지및기후프로그램 에서구체화되었다. 38) 통합에너지및기후프로그램에서는난방에너지소비에서차지하는재생에너지의일정비율을 2007년 6% 에서 2020년 14% 로증가시키는것이목표이다. 실제로입법조치는취해지고있지는않았지만, 1999년부터실시되고있는재생에너지이용조치를조성하는시장활성화프로그램 (MAP) 에따라난방에너지분야에서재생에너지의이용은서서히증가하였다. 난방재생에너지법은이와같은현실에비추어난방에너지분야에서재생에너지의이용을촉진할목적으로제정되었다. 주요한내용은신축건물의난방공급을위한재생에너지를일정비율이용하는의무를부과하였고, 또한재생에너지에의한난방이용을위한재정지원에관한규정도포함되었다. 난방재생에너지법의목적은에너지의수입의존도를낮추고재생에너지에의한난방에너지생산기술의촉진이다. 또한난방에너지 ( 난방열, 냉각열, 공정열 39) 및급탕 ) 의최 38) Thorsten Müller, Volker Oschmann, Guido Wustlich, Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz : EEWärmeG : Kommentar, München: Beck (Verlag C.H. Beck ohg, 2010), p ) 공정열은산업의금속의융해나건조등에필요한열이다. 공정열의수요는전체수요의약 3분의 1을차지하지만, 건물의건축성능과는관계가없고, 설비와관련이많기때문에재생에너지의이용의무의대상에서제외되었다 (Bundestag, Drucksache, 16/8149 (H. Heenemann GmbH & Co., 2008),

127 정호수 정해조 123 종소비량에서차지하는재생에너지의비율을 2020년까지 14% 로인상하는목표를제시하고있다. 재생에너지는화석연료와달리무제한적이고, 환경에영향도적다. 따라서난방에너지생산을위한에너지원에있어재생에너지의비율을장기적으로높이는것을목표로하고있다. 난방재생에너지법에서 재생에너지 40) 라함은지열, 환경열, 41) 태양에너지및바이오매스 42) 를말한다. 1. 의무대상자 2009년 1월 1일부터신축건물의소유자는재생에너지를이용해야한다. 이용의무대상자는개인, 국가, 기업뿐만아니라건물의모든소유자를대상으로하고있다. 해당건물에대해임대를하는경우에도본법의적용대상이된다. 한편본법의이용의무대상자인신축건물의소유자는 시장촉진프로그램 에의해재정지원을받을자격이있다. 이용의무가부과되는것은 50m 2 보다넓은이용면적을갖는건물의냉난방을실시하는것이다. 이용의무가적용되지않는건물에는동물사육용건물이나종교적목적을위한건물등 43) 이다. p. 20.). 40) 재생에너지법 (2017) 상재생에너지란수력에너지 ( 파도, 조력, 해양농도차이및해류에의한에너지포함 ), 풍력에너지, 태양광에너지, 지열에너지, 바이오매스 ( 바이오가스, 바이오메탄, 매립가스및하수가스포함 ) 로부터생산한에너지및가정및산업폐기물의생분해가능한부분으로부터생산된에너지를말한다 ( 재생에너지법 (2017) 제3조 21항 ). 41) 환경열은대기또는물에서얻어지는열을말한다 ( 난방재생에너지법제2조 1항 (2)). 42) 바이오매스는나무, 숯, 동물폐기물, 농업폐기물을망라하는개념이다. 바이오매스는태양의광에너지를유기물로서고정화할수있는것이다. 화석연료와달리, 바이오매스를원료로써에너지를얻으면, 지구의생태계를순환하는탄소량에변화가없기때문에, 지구온난화진행의억제에기여하게되어재생에너지로취급된다. 바이오매스의구체적인이용법은목재등을직접연소하는방식이나, 미생물을이용하여메탄, 에탄올로변환시켜사용하는방식등이있다 ( 이종영, 독일의재생열사용촉진제도, 環境法硏究 第 32 卷 3 號 ( ), p. 328, 주 ) 8.). 43) 난방재생에너지법제4조에서이용의무의예외는다음의 10가지를규정하고있다. 이중 1 9는건물에너지절약규칙 (2013) 제1조 3항의적용예외와동일하다. 1. 동물의사육또는보관에사용되는농장건물 2. 공장건물중장시간개방되어있는건물 3. 지하건물 4. 식물의재배, 번식및판매를위한시설및문화지역 5. 에어돔 (Traglufthallen) 및천막 6. 반복적으로세우고해체하는건물과최대 2년을수명으로하는임시건물, 7. 예배또는다른종교목적을위한건물 8. 1년에 4개월미만의이용을목적으로하는주거용건물

128 124 세계지역연구논총 36 집 2 호 2. 재생에너지의이용 신축건물의소유자는난방에너지수요 ( 난방, 급탕및냉방을위한필요한열수요 ) 를충당하기위해일정한비율에서재생에너지를이용해야한다. 건물을공동소유하는경우나주택또는건물의일부를임대하고있는경우에도적용된다. 어떤재생에너지를이용하는가는선택의여지가있고, 복수의재생에너지를이용하는것도가능하지만, 재생에너지는전력으로변환하지않고이용해야한다. 중요한것은기존건물에도이용의무를적용하는규정을주법 ( 州法 ) 에서규정할수있다. 건물의난방에너지수요중일정한비율을재생에너지를통해충당해야하는지는이용하는재생에너지원에의해달라진다. 태양에너지는 15% 이상, 기체바이오매스는 30% 이상, 액체 고체바이오매스, 지열및환경열은 50% 이상이다. 도시경관을고려하여재생에너지의이용의무는인접한건물의소유자와공동으로이행할수있다. 이경우각각의건물에서재생에너지의이용비율을충족하지않아도전체적으로충족하면된다. 건물은반드시인접할필요는없고, 인접하지않은경우에는재생에너지의공동이용에참여하지않는이웃의토지에대한출입권한도보장된다. 3. 재생에너지이용의대체수단 재생에너지의이용의무는재생에너지를이용하지않아도대체조치에의해이용할수가있다. 즉, 일정한요건을충족하는폐열 44) 이용설비및열병합설비에서열수요의 50% 이상을충당하는경우, 에너지절약규칙에서규정하고있는기준보다도 15% 엄격하게에너지절약대책을취하는경우또는근 원거리난방열공급망에서직접에너지수요를충당하는경우이다. 건물소유자는재생에너지와대체조치를함께이용의무를이행할수있다. 9. 내부온도가섭씨 12도이하또는 1년에 4개월미만으로난방하고 1년에 2개월미만으로냉방하는건물 년 7월 21일에개정된온실가스배출권거래법 (BGBl. I S.1475) 의적용범위에포함되는시설의일부또는보조건물 44) 폐열에의한열생산에는기존의에너지가사용되기때문에재생에너지의형태로인정되는것은아니다. 그러나폐열을재사용하는것은자원을절약하는것이기때문에이용가능하다.

129 정호수 정해조 재생에너지이용의무의면제 재생에너지의이용의무가면제되는경우는공법상의의무에위반하는경우및기술적으로불가능한경우이고, 신청또는관청의결정은필요로하지않지만, 신고를해야한다. 공법상의의무와일치하지않는경우, 예를들어역사적인도시건물에건설하는경우및도시계획의법규와일치하지않는경우이다. 기술적으로불가능한경우에는신고시에전문가의증명서를제출해야한다. 경제적또는건축상개별적으로곤란한사정이있는경우에는이용의무의면제를신청하여관할기관의결정을받아야하며, 신청이타당하다면관할기관은이용의무를면제해야한다. 5. 관리감독권한 주 ( 州 ) 의관할기관은법률상의무가실시되고있는지여부및재생에너지의이용이법률에서정한요건을충족하는지여부에대하여적절한무작위추출검사를실시한다. 검사를위임받은사람은그직무를수행하기위하여토지나건축시설, 주거시설에출입권한이있다. 관할기관은주법 ( 州法 ) 에서정하도록규정하고있다. 6. 재정지원 난방에너지생산을위한재생에너지의이용은 2009년부터 2012년까지매년 5억유로까지연방예산에서지원을받았다. 이는난방에너지분야에서재생에너지의이용의무를부여하는것과함께이법률에서중요한조항이다. 해당지원을받는대상은건물의난방, 온수또는냉각을위한설비나시설이다. 구체적으로는태양열집열기, 바이오매스를이용한시설, 지열및환경열이용시설과함께이들시설에서공급을받는근거리열공급망, 저장시설및배송시설이다. 신축건물의소유자및주법 ( 州法 ) 에의해이용의무가발생하는기존건물의소유자에부과되는재생에너지를이용하는의무이행상의조치는지원의대상이되지않는다. 예를들어지원을받는태양열집열기는가정에설치되는것이아니라대규모시설이다. 또한주법 ( 州法 ) 상의무에기초하지않고기존건물에재생에너지의조치를도입하는경우에는지원의대상이된다. 다만, 일정한요건보다도엄격한기술상의요건을충족하는조치, 일정한재생에너지이용비율보다 50% 이상많은열에너지수요를충당하는조치, 깊은곳의지열을이용하는조치등은특례로서지원을받을수가있다.

130 126 세계지역연구논총 36 집 2 호 7. 주정부의난방재생에너지법의도입 건물의난방재생에너지와관련하여, 연방정부가입법을위한논의를시행하던중바덴뷔르템베르크 (Baden-Wüttemberg) 주가연방정부에앞서 2007년 난방재생에너지법 (Gesetz zur Nutzung erneuerbarer Wärmeenergie in Baden-Württemberg) 45) 을제정하였다. 이법률은기존건물에있어서도난방보일러를교체하는경우에재생에너지를이용해야하는의무를규정하고있는점이연방법과다르다. 2009년 1월연방법이시행된이후에는이주법 ( 州法 ) 은일부를제외하고효력이상실되었다. 46) 즉신축건물은연방법인 난방재생에너지법 이적용이되지만, 기존건물의개선에대해서는바덴뷔르템베르크 (Baden-Wuttemberg) 주의 난방재생에너지법 이적용된다. 바덴뷔르템베르크 (Baden-Wuttemberg) 주는 2015년주법 ( 州法 ) 인 난방재생에너지법 을개정하여 2015년 7월 1일부터시행중이다. 연방법에서정하는주법 ( 州法 ) 상의입법사항은기존건물에서재생에너지이용의무의도입, 태양열집열기의개구부의최소면적의요건만으로되어있다. 자를란트 (Saarland) 주와베를린도기존건물에대한재생에너지의이용의무의도입을적극적으로검토하고있다. 47) Ⅴ. 맺음말 독일에서건물의에너지법제와관련하여건물에너지절약규칙과재생에너지관련법제중난방재생에너지법은상호보완관계에있는매우중요한법이다. 양법규가추구하는것은건물의에너지사용에있어화석연료의사용을줄이고 CO2의배출을감소시켜기후협정을준수하는것이다. 또한건물에대한단열조치등에의해건물의에너지성능을향상시켜에너지소비량을줄이고, 또한화석연료를대체하는재생에너지의이용을늘리는것이다. 독일의건물에너지법제와관련하여건물에너지절약법및건물에너지절약규칙은난방또는냉방이되는건물 ( 주거용, 비주거용및공공건물 ) 과해당건물에서난방, 냉방, 환기, 조명및온수설비를대상으로한다. 건물에너지성능향상을위해단열성능의요 45) GBl. S. 531(20. November 2007). 46) 독일기본법제31조에의하면, 연방법은주법에우선한다 (Bundesrecht bricht Landesrecht). 47) Thorsten Müller, Volker Oschmann, Guido Wustlich (2010), p. 41.

131 정호수 정해조 127 건강화및단열조치가되지않은곳에대한추가적인단열의실시, 에너지효율이낮은난방시스템의설치금지, 건물에대한에너지효율등급을표시하는에너지증명서를건물의구매자및세입자에게제시할의무와양도의무를규정하고있다. 난방재생에너지법은건물의난방에너지와관련하여최종소비량의재생에너지의비율을 2020년까지 14% 로향상하는것을목표로재생에너지및대체에너지의이용을의무화하고있다. 여기서이용의무자는개인, 국가, 기업뿐만아니라건물의모든소유자를대상으로한다. 독일의건물에너지법제는 EU의건물에너지지침 (2010) 에따라에너지성능이향상된요건을충족해야하고, 제로에너지건물에대한개념의도입및그시행을신축공공건물은 2019년 1월 1일부터, 모든신축건물은 2021년 1월 1일부터실시해야한다. 우리나라의건물에너지관련법규는 저탄소녹색성장기본법, 녹색건축물조성지원법, 에너지이용합리화법 및 신재생에너지법 등에서다루고있다. 저탄소녹색성장기본법제54조에서녹색건축물을 에너지이용효율및신 재생에너지의사용비율이높고온실가스배출을최소화하는건축물 이라고규정하고있다. 동법은녹색건축물의확대를위한다양한에너지및온실가스감축정책의추진을규정하였다. 녹색건축물조성지원법제2조 1항에서녹색건축물을 에너지이용효율및신 재생에너지의사용비율이높고온실가스배출을최소화하는건축물과환경에미치는영향을최소화하고동시에쾌적하고건강한거주환경을제공하는건축물 이라고정의하고있다. 또한동법제2조 4항에서 제로에너지건축물 이란건축물에필요한에너지부하를최소화하고신에너지및재생에너지를활용하여에너지소요량을최소화하는녹색건축물을말한다. 그리고동법제17조에서제로에너지건축물인증에대해규정하고있다. 동법은녹색건축물의조성에필요한사항을규정하고, 건축물온실가스배출량감축과녹색건축물의확대를통하여저탄소녹색성장실현하는것을목적으로하고있다. 에너지이용합리화법에서건물에너지와관련된것은동법제35조의 목표에너지원단위 로에너지효율향상을위하여필요하다고인정될경우에건축물에대한 단위면적당에너지사용목표량 을고시할수있고, 동법제36조2의 냉 난방온도제한건물의지정 은특정조건의건물에대하여냉 난방제한온도및제한기간을정하고, 이를준수하도록하는것이다. 신재생에너지법제12조는국가및지방자치단체등공공기관이건물을신축및증 개축하는경우, 예상에너지소비량의일정비율이상을신재생에너지를이용하여공급하는의무를규정하고있다. 그러나개인소유의건물에대하여는신재생에너지의사용

132 128 세계지역연구논총 36 집 2 호 의무에대해서는언급을하고있지않다. 위에서는보는것처럼우리나라의건물에너지관련법규는각각의법령에산재해있고, 그내용또한의무규정으로되어있지않다. 우리나라의에너지총소비량에서가정및상업부문이차지하는비율이 16.8% 임을감안해볼때, 건물에너지와관련된위의 4개법뿐만아니라 건축법 등을종합적으로검토하여에너지성능향상및재생에너지의의무사용을위한종합적인법안의재정비가필요할것이다.

133 정호수 정해조 129 참고문헌 한국에너지공단, 2017 KEA 에너지편람 ( 서울 : 사 ) 장애인이워크협회, 2017). 이종영, 독일의재생열사용촉진제도, 環境法硏究 第 32 卷 3 號 ( ). Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Energie effizient nutzen: Tipps zum Klimaschützen und Geldsparen (Berlin: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), 2009). Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Energieausweis für Gebäude - nach Energieeinsparverordnung (EnEV 2009), (Berlin, 2009) Bundestag, Plenarprotokoll, 7/215(Berlin: den 14. Dezember 2012) Bundestag, Drucksache, 7/4575(Bonn: den 14. Januar 1976) Bundesrat, Drucksache, 358/10, p. 1.( 검색일 ). Bundestag, Drucksache, 17/3341(Berlin: H. Heenemann GmbH & Co., 2013) Bundestag, Drucksache, 16/8149 (H. Heenemann GmbH & Co., 2008). COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Action Plan for Energy Efficiency: Realising the Potential, COM(2006)545 final, Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung (Berlin: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), 2010). Thorsten Müller, Volker Oschmann, Guido Wustlich, Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz : EEWärmeG : Kommentar, München: Beck (Verlag C.H. Beck ohg, 2010). Directive 2010/31/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the energy performance of buildings(recast), OJ, EU, L153( ). Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien, BGBl. I S. 2532(17. Juli 2017). Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich, BGBl. I S.1658(7. August 2008). Gesetz zur Einsparung von Energie in Gebäuden, BGBl. I S. 2197(4. Juli 2013). Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich, BGBl. I S.1658(7. August 2008). Verordnung über energiesparenden Wärmeschutz und energiesparende Anlagentechnik bei Gebäuden, BGBl. I S. 1519(24. Juli 2007)

134 130 세계지역연구논총 36 집 2 호 bundesregierung, Eckpunkte für ein integriertes Energie- und Klimaprogramm., ( property=publicationfile.pdf)( 검색일 : ). Tagesspiegel, Koalition lässt Gebäudeenergiegesetz scheitern, ( 검색일 : ).

135 정호수 정해조 131 ABSTRACT A Study on Energy Regulations for Buildings in Germany Ho-soo Jeong / Pukyong Notional University Hae-jo Chung / Pukyong Notional University This paper reviews the major regulations concerning energy uses for buildings and explores their implementation in the construction sites in Germany. Built upon the case research on Germany, it also aims to suggest useful policy guidelines for reforming energy-related laws in South Korea. Having undergone the first oil crisis in 1973, Germany passed the laws, Gesetz zur Einsparung von Energie in Gebäuden (1976) and Verordnung über einen energiesparenden Wärmeschutz bei Gebäuden (1977), in order to increase energy efficiency level in buildings. Such a legal reform was designed, primarily to enhance energy efficiency by applying insulation technologies in existing buildings. At the EU level, the EU Directive 2010/31/EU (regulating energy performance of buildings) was adopted which encouraged member states to impose stricter regulations on all newly constructed buildings in view of realizing the stage of zero-energy building. The German energy laws regulating buildings have contributed to climate change mitigation by reducing fossil fuel energy sources and subsequently cutting CO 2 emission. Such laws also aimed to reduce energy consumption by raising energy efficiency, and concurrently, leading the society to use more renewable energy sources for building. In addition, Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich which was enacted in 2008 stipulates the mandatory clauses of heating buildings with renewable energy mix. In the case of South Korea, relevant existing energy laws include Low Carbon Green Growth Act, the Green Buildings Construction Support Act, Rational Energy Utilization Act, and Renewable Energy Law. There is a tendency that energy laws regulating buildings are scattered around several related laws and regulations. Besides, they do not include any mandatory clauses focusing on buildings. Considering the fact that energy consumption in household and commercial sectors account 16.8% of the total energy consumption in Korea, apart from the above-mentioned four major Acts, a comprehensive

136 132 세계지역연구논총 36 집 2 호 legal reform will be necessary to establish a coherent legal approach to regulate energy use in construction sector. This will contribute to raising overall energy capacity and encouraging use of renewable energy sources in buildings. Key words: Law on energy saving in buildings, renewable energy, zero-energy building, EU Directive on the energy performance of buildings, Law for the Promotion of Renewable Energies in the Heating Industry 접수일 : 2018년 05월 13일, 심사일 : 2018년 06월 01일, 게재확정일 : 2018년 06월 17일

137 정보공간을통한러시아의국가영향력확대 가능성연구 : 국가사이버안보역량평가의주요지표를중심으로 양정윤 / 국가보안기술연구소 *48) 박상돈 / 국가보안기술연구소 ** 김소정 / 국가보안기술연구소 *** 한글초록 사이버공간을영토, 영해, 영공, 우주에이은국가안보영역으로인식하여많은국가들이국가안보전략달성을위한수단으로사이버안보태세를강화하고있다. 러시아는국가이익을확대하고국가영향력을전세계적으로투사하기위해사이버공간을가장적극적으로활용하는국가중하나로, 2000년부터국가차원에서국가주권및국가안보중심의다양한정보안보정책, 전략, 법률을수립하여추진하고있다. 러시아는대내적으로사이버공간을국가주권이미치는영역으로인식하여국내에서생성 유입 유통되는정보에대한국가의지배권을공고히하고자하고, 대외적으로사이버공간을정치 경제 안보목적달성의수단으로활용하고자한다. 본고에서는사이버공간을통해국가안보전략상이익을달성하기위한러시아의노력을국가사이버안보역량평가에사용되는주요지표의공통요소를통해살펴본다. 본문에서는러시아의정보안보와관련된기관, 법제도, 국제협력, 전략문건분석을통해러시아의정보안보역량에대해알아본다. 또한러시아가실행한사이버공격분석을통해러시아의정보공간활용목적을살펴보고정보공간을활용한러시아의영향력투사노력의확대가능성을양자또는다자협력을통한분석한다. 결론에서는러시아의정보안보역량강화가한국의사이버안보전략에미치는함의를살펴본다. 주제어 : 러시아, 사이버안보, 정보안보, 사이버안보전략, 연방보안국 (FSB) * 제 1 저자 ** 제 2 저자 *** 교신저자

138 134 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 사이버공간을영토, 영해, 영공, 우주에이은국가안보영역으로인식 1)2) 하여많은국가들이국가안보전략달성을위한수단으로사이버안보태세를강화하고있다. 러시아는국가이익을확대하고국가영향력을전세계적으로투사하기위해사이버공간을가장적극적으로활용하는국가중하나로, 2000년부터국가차원에서국가주권및국가안보중심의다양한정보안보정책, 전략, 법률을수립하여추진하고있다. 러시아는 2000 년러시아정보안보정책 (ДоктринаинформационнойбезопасностиРоссийск ой Федерации) 을발표하였는데, 이는 2018년 5월기준사이버안보에관한국가전략을발표한 70여개국중가장이른시기에국가사이버안보전략문건을채택한국가들중하나로나타난다. 러시아는대내적으로사이버공간을국가주권이미치는영역으로인식하여국내에서생성 유입 유통되는정보에대한국가의지배권을공고히하고자하고, 대외적으로사이버공간을정치 경제 안보목적달성의수단으로활용하고자한다. 사이버공간을활용하여미국등서방국가들을대상으로는국가의전략적이익을달성하고자하고, 구소련국가들을대상으로는신거대게임 (The New Great Game) 3) 의일환으로사이버공간을활용한다. 러시아는사이버공격의특성 ( 공격자의책임회피가능성, 공격자에대한증거확보및공격의원인규명의어려움등 ) 을인지하여강압적수단 (coercive tool) 으로써사이버공격을실행하는것으로알려져있다. 2011년아랍의봄에영향을받아시리아에서발생한민주화시위가내전으로격화되고이란과걸프동맹국간의대결양상으로발전되어국제전의구도로확전됨에따라시리아내전사태가미국과러시아대결의신냉전으로격화되는가에대한우려가증폭하는가운데 4), 2015년우크라이나사태, 2016년미대선러시아개입사건등에서목격되는러시아푸틴정권의적극적 공세적대외정책이사이버공간의활용과무관하지않음이나타난다. 본고에서는사이버공간을통해국가안보전략상이익을달성하기위한러시아의노력을국가사이버안보역량평가에사용되는주요지표의공통요소를통해살펴본다. 1) US DOD, 2014 Quadrennial Defense Review, Defense_Review.pdf ( 검색일 : ). 2) 中华人民共和国国家互联网信息办公室, 国家网络空间安全战略, ( 검색일 : ). 3) 신범식, 신거대게임으로본유라시아지역질서의변동과전망, 슬라브학보 제23권, 제2호 (2008), p. 1. 4) 김성탁, [ 뉴스분석 ] 시리아내전어떻게국제전쟁으로비화했나, ( 검색일 : ).

139 양정윤 박상돈 김소정 135 이글은크게네부분으로구성된다. 제2장에서는사이버안보및관련개념의정의, 선행연구를살펴보고, 제3장에서는러시아정보안보와관련된기관, 법제도, 국제협력, 전략문건분석을통해러시아의정보안보역량에대해알아본다. 제4장에서는러시아가실행한사이버공격분석을통해러시아의정보공간활용목적을살펴보고정보공간을활용한러시아의영향력투사노력의양자또는다자협력을통한확대가능성을분석한다. 결론에서는러시아의정보안보역량강화가한국의사이버안보전략에미치는함의를살펴본다. Ⅱ. 이론적배경 1. 사이버안보와국가안보 새로운공간의출현은국가에안보적위협이자도전이된다. 20세기초비행기의발명은공역 ( 空域 ) 이라는새로운공간을출현시켰고, 잠수함의보급은해저공간을, 20세기후반로켓기술의발달은우주공간이라는새로운공간을출현시켰다 5) 탈냉전시대안보개념의변화에따라포괄적안보대상의구성요소로생각되던사이버안보는국가주요기반시설및주요정보통신기반시설공격, 전쟁발생시물리전과사이버전을동시에실행하는하이브리드전양상으로의전쟁방식변화, 국가적으로광범위한경제적피해발생, 국가정책결정과정에허위정보유포등을통한민주주의과정에대한신뢰성저하등으로국가안보에직접적인영향을미칠수있는국가안보위협으로변화하고있다. 사이버안보와관련된용어의정의와관련하여통설은존재하지않으며미국과러시아연구기관의공동연구에따르면사이버공간은 정보의생성 전송 수신 저장 처리 삭제가이루어지는전자적매체 로정의된다 6). 사이버안보라는용어의원형이라고할수있는영어표현인사이버시큐리티 (cybersecurity) 에따라사이버안보는 정보의생성 전송 수신 저장 처리 삭제가이루어지는전자적매체가지닌의도적 비의도적위협에대항하고대응 복구할수있는속성 으로정의된다 7). 5) 장노순, 한인택, 사이버안보의쟁점과연구경향, 국제정치논총 제53권, 제3호 (2013), p ) Godwin, III., B. James, et. al., The Russia-U.S. Bilateral on Cybersecurity-Critical Terminology Foundation, Issues 2, ( 검색일 : ). 7) 박상돈, 김규동, 김소정, 사이버안보법제도의의의에대한새로운이해, 보안공학연구논문지 제14권 2호 (2017), p. 160.

140 136 세계지역연구논총 36 집 2 호 2. 러시아의사이버안보정의및선행연구 러시아는사이버공간의안보에대해사이버안보라지칭하는서방과달리 정보안보 (informational security, 러시아어 : Информационная безопасность) 라는용어를주로사용하고정보주권을주장한다. 정보안보는 정보공간에서의도된또는의도되지않은위협에대응하거나이를안전한상태로복구하는것 으로정의된다 8). 러시아는인터넷공간에유영되는정보자체를위협 (content as threat) 으로인식하여정보에대해국가안보중심의통제기제를유지한다 9). 이는정보의자유로운유통과표현의자유를중시하여, 사이버공간의안보에대해사이버안보라는용어를사용하는서방국가들과구분된다. 본고에서도러시아의사이버안보에대해정보안보라는용어를사용하도록한다. 정보안보와함께사용되는용어로정보공간 (information space, 러시아어 : Информ ационное пространство) 이란 개인과사회의의식에영향을주는정보가생성 전송 수신 저장 처리 삭제되는공간 10) 으로, 국제정보안보 (international information security, 러시아어 : Международная инфор мационная безопасность) 는 정보공간에서국내및국제사회의안전에대한위협이없는상태 11) 로정의된다. 러시아의사이버안보에관한국내연구는많지않다. 가장대표적인연구로 러시아의사이버안보전략 ( 신범식, 2017) 12) 이있다. 동연구에서는사이버안보에관한러시아의전략적측면에주목하여러시아사이버안보정책및전략분석, 국제협력기조, 글로벌사이버안보거버넌스구축노력등이가진함의를연구한다. 본고에서는러시아정보안보정책실행을위한객관적환경에주목하여정보안보역량을분석하여선행연구와의차별성을갖고자한다. 8) Godwin, III., B. James, et. al (2014), p ) 김상배외, 사이버안보의국가전략 ( 서울 : 사회평론아카데미, 2017), p ) 러시아국방부, КонцептуальныевзглядынадеятельностьВооруженныхСилРоссийско йфедерациивинформационномпространстве( 사이버공간에서러시아무력활동에관한개념적시각 ), ( 검색일 : ). 11) 러시아국방부 (2011). 12) 신범식, 러시아의사이버안보전략, 슬라브학보 제32권, 1호 (2017), pp

141 양정윤 박상돈 김소정 분석의틀 기관들은국가들의사이버안보실태를평가하고사이버안보정책결정자들을위한기초자료제시를위한목적으로각국가의사이버안보역량평가를실시하고있다. 국가사이버보안역량평가는국가사이버안보역량평가와조직의사이버보안역량성숙도모델로분류가가능하며, 각평가마다다른특징을갖지만대체적으로대상국가및비교가능한평가항목을선정하여평가를실시한다. 이러한역량평가자료들은국가들의사이버공격및방어능력수준을평가하거나사이버안보역량강화방안마련을위한체계적인지표를제공하고각국의사이버안보역량수준을타국과비교가능한객관적인지표자료로제시한다. 또한사이버안보강화방안을제시하거나및모범사례를공유한다. 대표적인주요국가사이버보안역량평가자료로는 ITU 세계사이버지수 (ITU Global Cybersecurity Index) 13), BSA 유럽사이버보안대쉬보드 (BSA, EU Cybersecurity Dashboard) 14), ASPI 아태지역사이버성숙도 (ASPI, Cyber Maturity in the Asia Pacific Region) 15), 옥스퍼스대사이버보안역량성숙도모델 (Univ. of Oxford, Cybersecurity Capability Maturity Model(CMM)) 16) 등이있다. 국가사이버안보역량평가는단순하고직관적인순위자료가아닌객관적이고표준화된지표를제시하기위해다양한평가기준을사용한다. 평가는구체적이고세부적인지표보다는국가및조직의특성에따른차이를고려하여포괄적인지표를사용한다. ITU 세계사이버지수 (2017) 에서는법, 기술, 조직, 역량구축, 국제협력의 5가지평가영역에대한 25가지세부항목을평가지표로사용하며, BSA 유럽사이버보안대쉬보드 (2016) 는법, 조직, 정책, 민관협력, 교육의 5가지평가영역에대한 31가지세부항목을평가지표로사용한다. ASPI 아태지역사이버성숙도 (2017) 는거버넌스, 군의역할, 디지털경제및산업, 사회참여의 4가지평가영역에대한 9가지세부항목을평가지표로사용하며, 옥스퍼드대사이버보안역량성숙도모델 (2016) 은정책, 문화사회, 교육 훈련 기술, 법 규제, 조직기술표준의 5가지평가영역에대한 24개평가지표 13) ITU, Global Cybersecurity Index(GCI) 2017, STR-GCI PDF-E.pdf ( 검색일 : ). 14) BSA, EU Cybersecurityn Dashboard, 검색일 : ). 15) ASPI, Cyber Maturity in th Asia-Pacific Region 2017, ( 검색일 : ). 16) Global Cyber Security Capacity Centre, Univ. of Oxford, Cybersecurity Capacity Maturiey Model for Nations (CMM), revised%20edition_ _1.pdf ( 검색일 : ).

142 138 세계지역연구논총 36 집 2 호 를사용한다 17). 다음장에서는국가사이버안보역량평가자료들에서일반적으로사용되는평가항목인국가사이버안보기관, 법제도, 정책및전략, 국제협력과같은지표를기준으로러시아의정보안보현황을살펴봄으로써, 러시아정보안보역량을살펴보도록한다. Ⅲ. 러시아의정보안보역량 1. 개요 러시아는다양한국가사이버역량평가에서상위순위에랭크되어높은사이버역량을보유한것으로평가된다. 러시아의국방비는전세계 4위 ( 약 650억달러 ) 수준으로미국에비해약 9배 ( 약 5,970억달러 ) 낮은것으로측정된다. 그러나전략무기노후화에따라실제군사력은더욱낮은것으로추정되어 18) 러시아는물리적군사력열세를극복하기위한수단으로고도화된사이버기술력확보를위해노력하는것으로알려져있다 19). 헤리티지재단의 2015년美군사력지수 (2015 Index of U.S. Military Strength) 보고서에따르면러시아의사이버군사력은 Very Capable(Limited Capability, Moderate Capability, Very Capable, 총 3단계 ) 로매우위협적인것으로판단된다 20). 러시아는전세계적으로군사적, 정치적목적의사이버활동을수행하고있으며, RBN(Russia Business Network) 21) 과같은비정부및범죄적핵티비스트및애국적해커집단이국 17) 배선하, 박상돈, 김소정, 국가사이버보안역량평가를위한평가항목연구, 정보보호학회논문지 제25권제5호 (2015), pp ) Taylor & Francis Group, The Military Balance 2016, IISS publication, (2016). 19) 유영준, 러시아에해킹은경제, 국방열세보완하기위한효율적수단, news.co.kr/bulletin/2017/03/31/ akr html?input=1195m ( 검색일 : ). 20) The Heritage Foundation, 2015 Index fo U.S. Military Strength, com/2015_index_of_us_military_strength_final.pdf ( 검색일 : ) 21) RBN은 2006년설립된러시아최대의사이버범죄조직으로다수의정부관계자들및국가차원의군사작전과연계되어있을것으로추정된다. 2003년 FAPSI의해체이후다수의 FAPSI 소속원이 RBN으로이적한것으로알려져있으며, DDoS 공격실행, 범죄단체들을위한사기웹사이트생성및배포, 사이버공격자들에게악성코드 스파이웨어 봇넷 (Botnet) 제공, 아동포르노유포, 피싱, 스팸매일발송, 온라인도박과관련된활동을하는것으로추정된다. 또한 RBN은러시아조지아사이버공격 (2008), 아제르바이잔정부사이트사이버공격 (2008), 시티그룹해킹 (2011) 수행주체로지목된바있다.

143 양정윤 박상돈 김소정 139 가사이버능력을강화하는것으로분석된다. ITU 세계사이버지수 22) 는러시아의사이버역량을전체 193개국중 12위로평가한다. 평가항목인법제도, 기술, 기관, 협력, 역량구축중러시아는법제도항목이가장발달하였으며기술및역량구축항목이비교적낮은것으로평가된다. Richard A. Clarke는미국안보정책수립을위한기초자료마련을목적으로 5개국 ( 이란, 북한, 미국, 중국, 러시아 ) 을대상으로공격및방어능력위주의사이버역량평가를수행하였는데, 러시아는전체 5개국중 2위로평가된다 23). 러시아의공격능력은미국과비교하였을때다소낮으나독자적사이버공간운용능력및방어능력이높아미국에비해높이평가되었다 ( 네트워크의존도가낮아침투가능성이낮아지게되어방어력이높은것으로평가 ). 본장에서는러시아의사이버안보역량을기관, 법제도, 정책및전략, 국제협력현황에따라살펴보도록한다. 2. 러시아정보안보기관 러시아의정보안보는정보기관을중심으로실행된다. 2003년이전에는시긴트 (Sigint, 신호정보 ) 기관인연방통신정보국 (Federal Agency of Government Communications and Information, 이하 FAPSI, 러시아어 : Федеральное Агентство Правительственно й Связи и Информации, ФАПСИ) 이국가전체적인정보안보관할기관이었다. FAPSI는 1991년소련및 KGB의해체에따라정보통신기능이독립, 이관되어생성된기관으로, 신호정보수집및분석, 정부통신보안, 암호화통신, 기술보안, 정보수집, 상급기관정보제공이주요임무였다. 2003년 FAPSI가해체되며정보안보관련기능이연방보안국 (FSB), 해외정보국 (SVR), 연방경호국 (FSO) 으로이관되었으며현재연방보안국이러시아정보안보의주요수행주체이고, 각정부부처내정보안보담당부서에서관련사안을규율하고있다. 22) ITU, Global Cybersecurity Index & Cyberwellness Profiles, str/d-str-secu-2015-pdf-e.pdf ( 검색일 : ). 23) Richard A. Clarke, Cyber War: The Next Threat to National Security and What to Do About It (An Imprint of HarperCollinsPublishers, 2010), p. 148.

144 140 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 그림 1> 러시아정보안보 정보기관의변화 < 그림 2> 러시아정보안보관련 주요정부기관 출처 : 저자작성 출처 : 저자작성 연방보안국 (Federal Security Service, 이하 FSB, 러시아어 : Федера льная слу жба безопа сности, ФСБ) 은 1995년국가보안위원회 ( 이하 KGB) 의후임으로설립된정보기관으로기본임무는국내외첩보수집및방첩이다. 정보안보에관하여공공부문정보안보및주요정보기반시설보호에있어가장큰역할을담당하고있으며러시아사이버위협정보공유에대한중심적역할을수행한다. FSB는또한암호기술및각종사이버공격기술 ( 악성코드, 논리폭탄등 ) 을개발하고, 전자전 (EMP 등 ) 무기를개발 배치하며사이버무기를활용한교전국의 C4ISR( 지휘 통제 통신 컴퓨터 정보 감시 정찰 ) 체계를무력화할방안을고안하고, 정부네트워크보호에대한중심적역할을수행하는 GOV-CERT를운영한다. 해외정보국 (Foreign Intelligence Service, 이하 SVR, 러시아어 : Слу жба вне шней разве дки, СВР) 은 1991년 KGB의후임기관으로설립된해외정보기관으로기본임무는해외첩보수집및방첩임무이다. 정보안보에관한주요활동은해외정보안보활동이고휴민트, 사이버및시긴트분야의대외협력업무를담당하고있으며, 전략정보를수집하며국외정보보호및통신시스템구축에관한역할을수행한다. 연방경호국 (Federal Guard Service, 이하 FSO, 러시아어 : Федеральная служба ох раны, ФСО) 은 1996년러시아연방보호관리부 (Main Administration for the Protection of the Russian Federation) 를개편하여설립된기관으로기본임무는대통령및정부기관에대한경호이다. 정보안보에관하여대통령-군암호통신을담당하며산하특별통신정보국 (Спецсвязь России) 을통해정보통신조직및군통신을보호한다. 또한국가

145 양정윤 박상돈 김소정 141 정보교환채널의안전보장을담당한다. 군정보기관인정보총국 (Main Intelligence Administration, 이하 GRU, 러시아어 : Гл авноеразведывательноеуправление, ГРУ) 은사이버공간을활용한군사정보활동및비밀공작활동수행하는것을알려져있다. 암호기술및솔루션에관한최고의기술및실행력을보유한것으로알려져있으며 FSB등과공조하여활동하고, 美대선개입, 2018년평창동계올림픽해킹사건등의배후기관으로추정된다. 이러한러시아정보기관은사이버공격범죄조직과연계되어각국을대상으로국가이익달성을위한사이버공격을수행하는것으로알려져있다. < 그림 3> 러정보기관과사이버공격수행기관연계도 24) 24) Estonian Foreign Intelligence Service, International Security and Estonia 2018, ( 검색일 : ).

146 142 세계지역연구논총 36 집 2 호 정보기관외기관의역할은다음과같다. 대통령은국가정보안보정책을총괄하고각기관의정보안보활동을지휘한다. 국가정보안보와관련된주요정책은국가안보회의 (Security Council, 러시아어 : Сове т Безопа сности) 에서결정되는데, 국가안보회의는정보안보에관한대통령결정에대한준비및제안, 정보안보정책의수립, 관련법률의제 개정제안, 연방정부와연방기관의정보안보관련활동지휘, 정보안보위협의예측 발견 평가 예방 대응방안제안, 정보안보개선사항권고등을담당한다. 내무부는사이버범죄를조사 25) 하고외교부는사이버안보관련국제협력을담당한다. 국방부는정보안보와관련된군사정책을계획, 실행하며러시아내정보시스템및통신네트워크에관한접근을통제하며사이버부대를운영하는것으로알려져있다 26). 러시아의사이버부대는수학, 프로그래밍, 암호학, 통신, 무선전자전분야의전문가들로구성되어, 네트워크보안유지및필요시잠재적적국의군지휘체계교란을위한적국네트워크공격업무를수행하는것으로알려져있다. 사이버부대창설에대한러시아측의공식적인발표는없었으나, 2010년과 2014년에걸쳐창설하였을것으로추정되며 2015년크림반도에독립사이버부대창설할계획이있음을발표한바있다 27). 국방부산하기술수출규제국 (Federal Service for Technical and Export Control, FSTEC, 러시아어 :Федеральнаяслужбапотехническомуиэкспортномуконтролю,ФСТЭ К) 28) 은군정보보호및정보통신기반시설보호에관한주요역할을수행하며산하정보기관으로는앞서서술한군정찰총국이있다. 마지막으로통신언론부 (Ministry of Communications and Mass Media, 러시아어 : Министерство связи и массовых ко ммуникаций Российской Федерации, Минкомсвязь) 는미디어, 매스컴, 정보기술, 정보통신기술, 네트워크기술, 개인정보처리, 인터넷업체등을관리 감독하는업무를수행하고통신사업자와통신기기제조업체에대한감독및인허가업무를수행한다. SORM 29) 을구현하여인터넷콘텐츠검열 ( 웹사이트블랙리스트관리및특정명 25) 곽태석, 러시아경찰의법적지위및조직구조, 자치경찰연구 제7권제2호 (2014), pp ) The Russian Government, Dmitry Medvedev attends a conference on the development of the defence sector, ( 검색일 : ) 27) 엘레나김, 갈리야이브라기모바, 빅토리야자비얄로바, 데니스쿤구로프, [Russia 포커스 ] 세계는사이버전쟁중 러, 스마트무기기반준비태세강화, ( 검색일 : ) 28) 참조 : (FSTEC 인터넷홈페이지 ) ( 검색일 : ) 29) SORM ( 첩보수사시스템, System for Operative Investigative Activities, 러시아어 : Система Операти вно-розыскных Мероприятий) 은러시아의인터넷검색및감시시스템으로 FSB 가 1995년통과된법률에근거하여러시아의모든이동통신사와인터넷서비스제공자에대한감시를수행하며총 3기로구성된다.

147 양정윤 박상돈 김소정 143 령어검색필터링등 ) 을실행하는것으로알려져있다. 산하통신 IT 언론감독국 (Federal Service for Supervision of Communications, Information Technology and Mas Media, 러시아어 : Федеральнаяслужбапонадзорувсфересвязи, информ ационныхтехнологийимассовыхкоммуникаций,роскомнадзор) 30) 이있다. 3. 러시아정보안보법 러시아는대륙법계국가로한국과유사한법체계를가짐과동시에연방국가의법률특성을가지고있다. 러시아의법원은크게헌법, 연방의헌법적법률, 국제조약, 연방법률, 대통령령 (указ) 과대통령명령 (распоряжение) 및기타법원에해당하는연방행정기관의규범성문건, 법원의판결, 소비에트법규정등이있다 31). 정보안보와관련된주요법제도는연방법률인형법, 정보 정보기술 정보보안에관한법, 주요정보기반시설보호법과대통령령인러시아정보자원대상사이버공격탐지 경보 복구국가체계발전이있다. 대통령령중정책적문건에해당하는것은다음의러시아정보안보전략에서검토하도록한다. 형법 (Уголовное право) 에서는정보안보와관련하여컴퓨터정보또는시스템에대한불법적접근및변경, 컴퓨터시스템에대한오 남용에대하여규정한다. 형법에따라합법적으로보호되는컴퓨터정보를불법적으로접근 수정 복사 파괴시형사처벌이가능하고 ( 제272조 ), 악성프로그램을생성, 사용, 배포한행위가중대한결과를초래한경우형사처벌의대상이된다 ( 제273조 ). 정보안보와관련하여형법상처벌가능행위로는컴퓨터바이러스의생성또는생산, 컴퓨터바이러스의이용, 컴퓨터바이러스나이를포함한전자적판독가능매체 ( 디지털장치 ) 의유포, 과실에의한컴퓨터바이러스의생성 이용 유포행위이며, 법적으로보호하는컴퓨터시스템및정보통신네트워크를파괴 차단 변경하여손해를발생시킬시에도형사처벌의대상이된다 ( 제274조 ). 정보 정보기술 정보보안에관한법 (Федеральный закон об ин формации, информационных технологиях и защи те информации, 149-Ф3) 은러시아의정보사회구축및국가정보보호의기반이되는법률이다. 정보보호에관하여정보보호의목적, 정보보호의구체적인범위, 정보보호분야에서주체의권리와의무, 정보화과정과정보화영역에서주체의권리보 30) 참조 : 통신 IT 언론감독국인터넷홈페이지 )( 검색일 : ) 31) Library of Congress, Legal Research Guide: Russia. ( 검색일 : ).

148 144 세계지역연구논총 36 집 2 호 호, 정보에대한접근권보호와정보법의효력에대해명시되어있다 32). 구체적으로정보기술사용시정보보호를위해정보의획득, 저장, 전송, 배포, 보호를규제하고, 각급기관에정보시스템구축시불법적인정보접근, 삭제, 수정, 차단, 복제, 배포에대한보안대책마련에대한의무를부과한다. 정보제공자는의무적으로정보통신망에서정보제공자의식별이가능하도록해야하며 ( 제10조 ), 정보수신자의정보거부권은보장된다. 정보보안을위한법률적, 조직적, 기술적조치의무를부여하여개별시스템정보에대한불법적접근을방지하고디지털서명등전자문서의송수신을보호한다. 또한신호및전자적탐지및악성소프트웨어 ( 바이러스등 ) 로부터기밀데이터를보호한다. 또한정보보호, 불법복사등의위협으로부터지적재산권등의정보를보호해야하는의무를명시한다 ( 제16조 ). 정보보유자및운영자의의무로정보에대한불법적인접근및권한없는자에의한정보이전을금지할것, 정보에대한불법적인접근을탐지할것, 정보접근에대한혼란발생시부정적결과발생가능성에대해경고할것과정보의이용을방해하는장비의작동을금지한다. 또한불법접근에따라파괴또는변조된정보를복구하고정보보안수준의관리등에관한사항을정한다. 정보, 정보기술, 정보보호분야의법률을위반할시손해배상및피해보상에관한책임이부담된다 ( 제17조 ). 동법은 2014년개정을통해일방문자수기준 3000명이상의블로거에게해당블로그를통신 IT 언론감독국에등록해야할의무를부과하여러시아의정보검열에대한논란을일으킨바있다. 주요정보기반시설보호법 (Федеральныйзакон Обезопасностикритическойи нформационнойинфраструктурыроссийскойфедерации, N187-ФЗ) 은컴퓨터공격으로부터러시아주요정보기반시설의안정된운영을보장하기위한목적으로입법되었다. 동법은 2016년 12월발의되어 2017년 7월하원 ( 국가두마 ), 상원 ( 연방의회 ) 을통과하였으며 2017년대통령서명을통해 2018년 1월 1일시행되었다. 법률은주요정보기반시설과관련된개념을정의하고 (2조) 주요정보기반시설안전보장원칙 ( 제4 조 ) 을정한다. 러시아정보자원에대한컴퓨터공격을탐지, 예방, 제거하고컴퓨터사고에대응하기위한목적으로러시아정보자원에대한컴퓨터공격탐지, 예방, 제거를위한국가체계 (Государственнаясистемаобнаружения,предупрежденияил иквидациипоследствийкомпьютерныхатакнаинформационныересурсыр оссийской Федерации, 5조 ) 운영하고이에대한세부지침을정한다. 러시아정보자원에대한컴퓨터공격탐지, 예방, 제거를위한국가체계를통해러시아영토및외 32) 선봉희, 러시아미디어정책 ( 서울 : 커뮤니케이션북스 ( 주 ), 2014), pp

149 양정윤 박상돈 김소정 145 교공관 ( 外交公館 ) 의정보시스템, 정보통신네트워크, 컴퓨터시스템상위치한러시아정보자원에대해컴퓨터공격탐지, 예방, 제거를위한정보공유및기술을개발하고정보자원보호를위한암호기술을개발하며 컴퓨터사고국가조정센터 (Национальны йкоординационныйцентрпокомпьютерныминцидентам) 를운영하여러시아정보자원에대한컴퓨터공격탐지, 예방, 제거를위한국가시스템활동지원하게된다. 주요정보기반시설안전성보장에대한국가기관의역할을정하고 (6조) 주요정보기반시설에대한분류를정하며 ( 제7조 ) 주요정보기반시설주요구성요소의등록에관한사항과 ( 제8조 ) 주요정보기반시설관련주체의권리와의무를정한다 (9조). 동법을통해주요정보기반시설보호강화를위한국가전체적관리체계가구축되었으며, 주요정보기반시설에관한 FSB의역할이강화되었다. 세부적으로주요정보기반시설주요구성요소안전성보증을목적으로하는연방행정기관의주요정보기반시설접근을가능하게하여, 주요정보기반시설에관한연방행정기관통제의근거가마련되었고, 주요정보기반시설보호의핵심역할을수행하는러시아정보자원에대한컴퓨터공격탐지, 예방, 제거를위한국가체계를 FSB 관리하에두어, FSB의정보자원관리역할이강화되었다. 또한러시아정보자원에대한컴퓨터공격탐지, 예방, 제거를위한국가체계와후술하는러시아의사이버위협정보공유체계인 사이버공격탐지 경보 복구국가체계 (ГосСОПКА) 33) 를통합하여운영할가능성이예측된다. 대통령령인러시아정보자원대상사이버공격탐지 경보 복구국가체계 (Государст веннаясистемаобнаружения,предупрежденияиликвидациипоследствий компьютерных атак) 는사이버공격발생시대응에관한주관기관을정하고사이버위협정보공유체계를확립한법제도이다. 사이버공격대응에관한 FSB의역할을확립하였으며 FSB 산하에 국가사이버범죄조정본부 를설치하여국가기관의인터넷홈페이지보안을강화 34) 하고러시아주요기관에대한사이버공격을탐지, 경보, 복구할것을정한다. 또한 FSB가 사이버공격탐지 경보 복구국가체계 (Государств енная система обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак, Г оссопка) 를운영할것을정한다. 33) 사이버공격탐지 경보 복구국가체계 (Государственнаясистемаобнаружения,предупрежде нияиликвидациипоследствийкомпьютерныхатак,госсопка) 은 러시아정보자원대상사이버공격탐지 경보 복구국가체계발전에대한대통령승인 ( 대통령승인 1274호, ) 을근거로하여러시아주요정보기반시설및정보자원에대한사이버공격에대응하기위한국가전체적체계로서구축되었고 FSB가운영한다. 34) 김상배외 (2017), pp

150 146 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 그림 4> 사이버공격탐지 경보 복구국가체계 (ГосСОПКА) 35) 4. 러시아정보안보전략 러시아는다양한정책및전략을발표하여정보안보분야에대한국가전략을발전시켰다. 대통령령 683호로발표된러시아국가안보전략 (Стратеѓия национальной без опасности Российской Федерации, ) 은국가안보수호를위한포괄적중 장기전략방안을제시한문건으로정보안보에관한국가정책의기본방향을알수있는문건이다. 이는러시아의중 장기적국가전략목표를나타냄과동시에푸틴정부의미래구상과위험평가등에대한시각을볼수있다. 전략에서는러시아가대외위협에능동적이고적극적으로대처할것이며, 국제사회에서러시아의지위를강화하는한편국민의삶의질개선을위해노력할것임을밝힌다. 정보안보에관하여정보공간에서국가주권강화및인터넷거버넌스체계를개선할것에대한의지를표방하고, 국가의정보통제권인정을주장한다. 정보안보에관한세부사항은다음과같다. 러시아국가안보전략은국가안보의위협요소로첨단기술을활용한불법행위및정보전 (information warfare) 명시하였으며, 국가안보과제에정보안보를포함하였다 (6항). 전세계적으로증가하는정보및정보통신기술을이용한분쟁에대한우려를표명하였으며 (21항), 국가안보를저해하는요소로정보기술, 통신, 고도화된기술활용을통한불법활동을명시하였다 (22항). 정보안보확보노력으로공공안전을저해하는파시즘, 극 35) 배선하외, 사이버위협정보공유체계개선방안연구. 신안보연구 제 27 권제 1 호 (2017), p.21.

151 양정윤 박상돈 김소정 147 단주의, 테러주의, 분리주의운동에정보통신기술활용가능성을지적하였으며 (43항), 국민의삶의질증진및국가기관에대한위협감소방안으로정보통신기반시설을발전시키고, 국민의사회적 경제적 정신적활동과관련된정보및정보통신기술에대한접근성을강화할것과 (53항), 경제안보위협요소로정보기반시설의취약성을지적하고 (56항), 경제안보강화를위한정보통신기반시설의안전확보에대한의지를표명한다 (59항). 국가안보확보를위한노력의일환으로국제정보안보체제형성노력에참여할것과 (104항) 러시아의전통과정신적가치를수호하기위해인터넷매체등을통한외국의문화유입에대한방어태세를강화할것임을명시한다. 옐친 ( ) 정보안보정책 - 국가안보전략 외교정책개념 군사독트린 국가안보전략 (1997 년 ) 외교정책개념 (1993 년 ) 군사독트린 (1993 년 ) 푸틴 ( ) 정보안보정책 (2000년) 국가안보전략 (2000 년 ) 외교정책개념 (2000 년 ) 군사독트린 (2000 년 ) 메드베데프 ( ) 년국가안보전략 (2009 년 ) 외교정책개념 (2008 년 ) 군사독트린 (2010 년 ) 국제정보안보정책 국가안보개념 출처 : 저자작성 < 표 1> 역대러시아정부정보안보관련문건채택현황 국가안보개념 (1997 년 ) 국가안보개념 (2000 년 )* 푸틴 (2012- 현재 ) 정보안보정책 (2016 년 ) 국가안보전략 (2015 년 ) 외교정책개념 (2013 년 ) 외교정책개념 (2016 년 ) 군사독트린 (2014 년 ) 2020 년국제정보안보정책기본원칙 (2013 년 ) - - 정보안보에관한러시아의가장대표적인정책문건으로는대통령령 646호로발표된러시아정보안보정책 (ДоктринаинформационнойбезопасностиРоссийскойФед ерации, ) 이있다. 정보안보분야의국가안전보장에대한러시아의기본정책표명을위해발표한문건으로 2015년 12월발표한러시아국가안보전략의후속문

152 148 세계지역연구논총 36 집 2 호 건이며 2000년발표한 국가정보안보정책 을최초로개정한것이다. 주요내용으로정보안보의국가이익, 주요정보위협, 정보안보의전략목표및주요방향을명시한다. 정보안보의국가이익은정보의자유로운이용, 개인정보보호, 민주주의수호, 상호교류확대, 역사적 정신적 도덕적가치보존의창구로써정보공간이용, 주요정보기반시설보호, 통신네트워크의안정성및지속성보장, 전자산업및정보보호산업발전, 연구개발강화, 정보안보에관한국가간전략적파트너십강화, 국제기구활동을통한정보공간에서의국가주권보장이다. 주요정보위협은군사정치, 테러리즘, 극단주의적범죄, 기타불법적활동, 주요정보기반시설에대한주변국의군사적영향력강화및주요정보기반시설공격, 정보전과심리전을통한국내정치적 사회적불안야기, 러시아정치에대한외국언론의편파적보도, 러시아언론활동방해, 러시아전통가치폄훼, 컴퓨터를이용한개인정보침해및금융사기, 군사정치적목적으로정보기술을이용하여러시아와러시아동맹국의국가주권및영토보전을훼손하는행위, 국제사회에위협을가하는행위로규정한다. 정보안보의전략목표로국방적측면에서군사정치적목적으로정보공간을이용하여국가주권과영토보전에위해를가하는행위로부터국가이익을보호하고, 공공적측면에서국가주권보호, 정치사회적안정, 영토보전, 국민의기본적권리와자유보장, 주요정보기반시설을보호한다. 경제적측면에서정보보호산업및전자산업발전을통한정보안보분야의경쟁력을제고하고국방기업및연구기관의정보자원과국방시스템 (S/W, H/W, 전자장비, 통신체제 ) 을보호한다. 과학, 기술, 교육적측면에서연구개발을증진하고정보보호산업을강화하고전자산업의발전을지원한다. 국제적측면에서전략적안정성확보를위한국가간전략적파트너십을강화한다. 동정책은정보공간의확대와정보기술의발전이야기하는국가안보위해요소에주목하여이에대처하기위한대통령과국가기관의역할을강조하고, 또한정보공간에대한국가통제력을강화 ( 정보공간에대한전제주의적국가통치방향표상 ) 하고있다. 또한정보공간을이용한국가주요정보기반시설공격및심리전에대한예방및대응을강조하고있다. 러시아의정보안보에관한대표적인국제전략으로는대통령령 1753호로발표된 2020년국제정보안보정책기본원칙 (Основы государственной п олитики Российской Федерации в области меж дународной информационной безопасности на период до 2020 года, ) 36) 이있으며국제정보안보강화를위 36) 러시아연방국가안보회의, ОсновыгосударственнойполитикиРоссийскойФедерации вобластимеждународнойинформационнойбезопасностинапериоддо2020года

153 양정윤 박상돈 김소정 149 한국가정책의우선사항명시하고있다. 국제정책의목표는국제정보안보매커니즘구축을위한국제법제도구축, 양자 다자 지역 국제적수준의국제정보안보시스템구축, 정보통신기술을악용한국가의주권, 영토적완결성, 국제평화와안보침해행위금지, 정보통신기술이테러목적으로활용되는것을예방하기위한국제협력매커니즘실행, 주권국가의내정침해를목적으로하는극단주의적활동에정보통신기술을이용하는행위방지, 정보통신기술이범죄에활용되지않도록국제협력의실효성강화, 정보통신기술의활용에있어국가의기술주권행사, 선진국과개발도상국의정보격차완화이다. 정책우선사항은양자 다자 지역 국제적수준의국제정보안보시스템구축에있어 UN, UN GGE, SCO, CIS, CSTO, APEC, BRICS, G8, G20 및타국과국제정보안보분야에대한협력을강화하고, 신뢰구축조치 (CBMs) 형성을위한양자 다자간협상에참여한다. 또한국제법기본원칙 ( 주권평등원칙, 불간섭원칙, 무력의위협또는사용금지의원칙, 분쟁의평화적해결원칙, 인권존중의원칙등 ) 에따라국제정보안보매커니즘을구축한다. 문건을통해러시아는국제정보안보발전을위한국제협력에적극적으로노력할것임을밝히며국제정보안보문제를해결하기위한국제기구의역할을강조하고있다. 또한사이버공간국제레짐형성을통해국제정보안보규율에주도권을행사하고자하는의지를표명한다. 5. 정보안보국제협력 러시아는정보안보에관한자국의입장을강화하기위해적극적으로양자및다자국제협력활동을하고있다. 러시아는정보안보에대하여서방과상이한국가중심적접근법을취하며이러한러시아의관점이국제사이버안보규범형성에반영되고전세계적으로투영되기를원하고있다. 러시아의정보안보관련국제협력의기본방향은다음과같다 37). 첫째, 러시아는국제정보안보에관한새로운국제법과국제규범을개발할것을주장한다. 둘째, 국제정보기반시설및국제정보안보문제협의를위한국제거버넌스형성매커니즘을발전시킬것을주장한다. 셋째, UN체제안에서국제정보안보문제를논의할것을강조한다. 러시아의정보안보에관한국제협력활동에대하여다자적국제협력활동으로는 UN, ( 검색일 : ). 37) EastWest Institute, Global Cyber Deterrence: Views from China, the U.S., Russia, India, and Norway, ( 검색일 : )

154 150 세계지역연구논총 36 집 2 호 SCO, ARF, CSTO, OSCE, CIS를통한활동이있다. UN에대하여러시아는 1998년최초로 UN 차원에서국제안보의관점으로정보통신기술의발전을총회의공식의제로다룰것을제안하였으며, UN총회군축위원회에서정보통신기술의발전에따른인류평화에대한위협에대한논의를제안하여이것이만장일치로결의되었다. 이후러시아는사이버공간에서국제안보의위협요소와회원국들의협력방안연구를위한정부전문가그룹 (GGE, Group of Governmental Experts) 구성을요구하는결의의채택 (UN 총회결의 58/32, ) 을주도하여 2004년정보통신기술의발전상에관한 GGE(Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, 이하 UN 정보안보 GGE) 가구성되었다. 러시아는 2004년과 2009년제2차 UN 정보안보 GGE의의장직을수행하였으며, 상임이사국자격으로현재까지제1차 ( ), 제2차 ( ), 제3차 ( ), 제4차 ( ), 제5차 ( ) UN 정보안보 GGE에참여하고있다 38). 상하이협력기구 (Shanghai Cooperation, Organization, SCO) 에서의사이버안보논의는 2006년 6년개최된상하이정상회담에서시작되었으며동정상회담에서 국제정보안보에관한 SCO 성명 (Statement by the Heads of Member States of the SCO on International Information Security) 을채택함으로써공식화되었다 39). 그해 10월 SCO 사이버안보정부전문가그룹 (SCO Group of Governmental Experts in Cybersecurity) 이형성되며논의가본격화되었는데 40), 논의발단의추동력은국제사회에서정보안보에관한러시아의이니셔티브에힘을실어주기위한것으로분석된다. 이후 2007년키르기스스탄 SCO 정상회의에서 국제정보안보를위한 SCO 행동계획 (The SCO Member States Action Plan to Safeguard International Information Security) 을채택하였으며, 2008년두산베정상회의에서국제정보안보분야의합법적프레임워크를개발하기위한정부간합의를도출할것에관해합의함으로사이버안보논의가전개되었다 41). SCO 에서의사이버안보관련합의중가장발전된형태의결과물을도출한것은 2009년예카테린부르크정상회담에서채택된 상하이협력기구회원국정부간국제정보안보분야 38) 김규동, 김소정, 김동희, UN 정보안보 GGE 결과자료집 ( 대전 : 국가보안기술연구소, 2016), p.1. 39) 양정윤, 상하이협력기구에서의사이버안보논의 : 러시아와중국의역할, 서울대국제문제연구소발표자료 ( ). 40) Oleg Demidov, The Shanghai Cooperation Organization: Maintaining Cyber Security in the Central Asia and Beyond, CSCAP Russia (2011). 41) SCO, Joint Communique of Meeting of SCO Heads of State Council ( ).

155 양정윤 박상돈 김소정 151 의협력에관한협정 으로평가된다. 총12개조문으로이루어진본협정은국가이익과관련된 ICT 기술사용을주요골자로하여사이버안보에관한포괄적지역협정의청사진을제시한문건이다. 국제사회에서사이버안보에관한 SCO의주요활동은 UN에제출한 국제정보안보행동수칙 (International Code of Conduct for Information Security) 으로볼수있다. 국제정보안보행동수칙은미국을위시한서방국가의사이버공간국제규범수립에대응하여사이버공간의국가주권, 국제인터넷거버넌스체계개선, 국가의정보통제권인정등을주요내용으로하여제출한문건이다. 국제정보안보행동수칙은 2011년 UN 총회제66차회기에서중국, 러시아, 타지키스탄, 우즈베키스탄 4개국이제출하였으며, 이후 2015년 1월기존행동수칙을수정 보완하여 6개 SCO 당사국이 UN 총제제69차회기에서개정을통보하였다. 아세안지역안보포럼 (ASEAN Regional Forum, ARF) 에서는 ARF Statement on Cooperation in Fighting Cyber Attack and Terrorist Misuse of Cyber Space(2006) 과 ARF Statement on Cooperation in Ensuring Cyber Security(2012) 을발표한바있다. 2006년성명에서는사이버범죄및사이버안보법제정및실행을위하여노력하고사이버공간의불법적사용철폐를위한국가적협력프레임워크를마련할것을명시한다. 또한사이버범죄대처를위해국가들간공조를강화할것을선언하였다. 2012년성명에서는 ICT 기술사용에대한지역별정보보안협력을강화할것을명시하였다. 집단안보조약기구 (Collective Security Treaty Organization, CSTO) 는정보안보증진체제구축을위한연합행동프로그램실행할것임을밝히고 The Regulation on Cooperation of Member States of the Organization of the Collective Security Treaty in the Field of Information Security(2010) 을발표하여회원국은적대행위로부터국가주권을보호를위해정보공유, 정보보안분야에서협력할것을명시한바있다. 유럽안보협력기구 (Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE) 에서는 Decision No OSCE Confidence-building Measures to Reduce the Risks of Conflict Stemming from the Use of Information and Communication Technologies( 개정, 2016) 에합의하여 42) OSCE와러시아간정보안보에관한협력을강화하고 ICT를통해발생하는국가간갈등위험을줄이기위한국가별정보공유 ( 워크숍, 세미나, 라운드테이블등 ) 및협력을강화할것이며, 국가간공직자, 전문가지원을위한안전한통신채널마련, 민관협력촉진및모범사례공유, 취약점보고의무 42) OSCE, Decision No Initial Set of OSCE Confidence-building Measures to Reduce the Risks of Conflict Stemming from the Use of Information and Communication Technologies( ), ( 검색일 : ).

156 152 세계지역연구논총 36 집 2 호 화할것임을발표하였다. 러시아는독립국가연합 (Commonwealth of Independent States, CIS) 과 Agreement between the Member States of the Commonwealth of Independent States on Cooperation in the Field of Information Security(2013) 을체결하여러시아와 CIS 회원국간정보보안분야에관한협력의토대를마련하였다. 양자협력으로는중국과 러- 중국제정보보안보장에관한협정 (О подписании Сог лашениямеждуправительствомроссийскойфедерациииправительством КитайскойНароднойРеспубликиосотрудничествевобластиобеспечения международнойинформационнойбезопасности) 을체결 ( ) 43) 하여러 - 중간사이버공간에서적대행위지양및상호기술전수, 정보공유확대, 상하이협력기구의틀내에서협력과법률적 조직적프레임워크구축을강조하였다. 미국과는사이버상긴장완화를위한핫라인 (Hotline) 설치와 CBMs 구축을위한양자협정을체결 ( ) 44) 한바있다. 러시아는또한한국, 브라질, 벨라루스, 아제르바이잔, 독일이스라엘, 인도, 미국, 프랑스와정보안보에관한협력관계를구축하고있다. Ⅳ. 러시아의정보공간활용 : 현재와미래 1. 러시아發사이버공격분석 본장에서는대표적인러시아발사이버공격사례를통한러시아의사이버역량활용을살펴보고이를통해러시아발사이버공격을분석하도록한다. 美대선러시아개입 (2016년) 45) 은 2016년美대선에러시아가민주당전국위원회 (Democratic National Committee, 이해 DNC) 서버를해킹하여정보를유출하고허위사실유포등을통해트럼프대통령당선에영향력행사한사건이다. 2016년 7월, WikiLeaks가 DNC 관련 20,000개이메일과 8,000개파일유포하는사건이발생하는데美보안업체들은이메일유포가러정보기관에의한것으로발표한다. 2016년 8월 43) 원문자료 : 44) White House, FACT SHEET: U.S.-Russian Cooperation on Information and Communications Technology Security( ), 06/17/fact-sheet-us-russian-cooperation-information-and-communications-technol ( 검색일 : ) 45) 양정윤, 김규동, 김소정, Implications on National Security Strategies of the Strategic Use of Cyber Capabilities of Foreign Governments, Crisisonomy 제13권제11호 (2017), pp

157 양정윤 박상돈 김소정 153 WikiLeaks, DC Leaks, Guccifer 2.0 등은민주당관련비밀문서공개하고오바마대통령은미-러핫라인 (red phone) 을통해푸틴에대선해킹경고 (2016년 10월 ) 한다. 또한美대선개입에대한보복으로러외교관 35명추방하며러시아시설 2개를폐쇄한다. DHS-FBI 러시아미대선개입관련합동분석보고서를발표 (2016년 12월 ) 하고, DNI는美대선러시아활동보고서발표 (2017년 1월 ) 하는데정보보고서에따르면해킹주체는러시아민간 군사정보기관 (RIS) 으로 FSB와 GRU임의밝힌다. 공격의도는트럼프대통령당선및美민주주의과정및미국정부에대한신뢰저하를목표로한것으로분석된다 46). 우크라이나정전사태 (2015년) 는 2015년 12월 23일, 우크라이나이바노프란키우시트주에서대규모정전사태가발생하여약 8만가구에전력공급중단된사건이다. 우크라이나에너지부는지방전력공급회사에 블랙에너지 (BlackEnergy) 라는악성코드활용한사이버테러가발생해대규모정전사태가일어나게되었음을발표하고전력회사직원이이메일 ( 스피어피싱 ) 로발송된악성코드가담긴 MS Office 문서파일을열람하여내부망에설치된산업제어시스템 (ICS) 관리시스템이원격종료된사실을발표한다 47). 우크라이나국가안보국 (SBU) 과美국토안보부 (DHS) 는공격의배후가러시아라고발표하나러시아는이를부인하였다. 동사건은사이버공격으로발전시설이정지된최초의사건으로실제대규모정전사태 (Blackout) 및물리적피해발생가능성을보여주는사건이다. 조지아사이버공격 (2008년) 은 2008년 8월남오세티아전쟁 ( 러시아-조지아 ) 중러시아범죄조직 (Russia Business Network) 이조지아대통령홈페이지, 의회, 국방부, 외교부, 조지아소재미국웹사이트약 54개대상 DDoS공격을감행하여국가행정을마비시킨사건이다. 러시아는전쟁기간동안전자전을통해물리전을지원하는형식의하이브리드전형태의전쟁수행방식을보여주었다. 동사건은물리전과사이버공격이동시에수행된첫사례로러시아가사이버공간을물리공간과동일하게활용할것이라는러시아의의도를표명한사건이다. 에스토니아 DDoS공격 (2007년) 은에스토니아가수도탈린에위치한소련군동상과묘지를탈린중심에서외곽의군묘지로이전시키자대규모의 DDoS공격이발생한사건이다. 2007년 4월 27일에서 5월 10일까지에스토니아의회, 정부기관, 금융기관, 방 46) DNI, Assessing Russian Activities and Intentions in Recent US Elections( ) ( 검색일 : ). 47) 김인순, 우크라이나정전은 `사이버테러`, ( 검색일 : : ).

158 154 세계지역연구논총 36 집 2 호 송기관등을대상으로한 DDoS 공격이발생하여국가의주요기관이마비되었다. 약 100만대의컴퓨터에대한사이버공격이발생하여피해시설이약 3주동안다운되고 2개월간국가행정업무가마비되었으며피해규모가 7억 5,000만달러에이르는등국가적혼란야기되었다 48). 사이버공격의주발신지 IP주소가러시아정부기관으로밝혀져, 에스토니아외무장관은러시아가직접적으로연루되어있음을지적하나증거색출에는실패하고러시아정부는사이버공격사실을부인하였다. 에스토니아는러시아의사법공조조약 (Mutual Legal Assistance Treaty, MLAT) 에따른수사지원요청거부에따라 NATO 국방장관회의에서 DDoS 공격에대한러시아정부개입문제를공식적으로제기한바있다. 국가전체를대상으로한대규모사이버공격의위해성을최초로보여준사건으로러시아의사이버공격역량을나타낸다. 러시아는적극적으로정보공간을사용하는국가로알려져있으며, 기술력및공격능력, 공격기술의다양성과공격양상의다변화등이매우뛰어난것으로평가되고있다. 러시아는정치적목적달성을위한사이버공격을주로수행하며, 이러한사이버공격은허위정보유포등을통한민주주의과정개입및신뢰성저하, 주요기반시설공격, 물리전과사이버전을동시에실행하는하이브리드전양상으로의전쟁방식변화까지다양하게분석된다. 사이버첩보활동, 기밀정보탈취, 경제적목적의사이버공격등국가이익달성을위한수단으로사이버공간을적극적으로활용하고있다. 2. 국제협력을통한사이버안보역량강화가능성분석 본장에서는국제협력을통한러시아의정보안보역량강화가능성을살펴보고자한다 49). 러시아는정보안보에관한국제협력에관해선도적인국가로특히중국과의양자협력을통해자국의정보안보를강화하고있으며다자협력으로는 SCO 플랫폼을활발히활용하고있다. 중국과정보공간의개념에대한동일한기조를유지한다. 러시아는정보기반시설과정보자체에대한안보를강조하고있으며이는정보의자유로운유통과표현의자유를중시하여, 정보자체가아닌정보통신기반시설과네트워크보안에집중하는서방국가들과차이를보인다. 또한중국과러시아는인터넷에대한동일한위협의식을갖고있는데, 러시아와중 48) Ryan C. Maness, Brandon Valeriano, Russia s Coercive Diplomacy: Energy, Cyber, and Maritime Policy as New Sources of Power, (Palgrave macmillan, 2015) 49) 양정윤 (2017), p.7.

159 양정윤 박상돈 김소정 155 국은정보자체가위협이될수있음을감지하고있다. 러시아는아랍의봄이후인터넷이국내봉기의수단이될수있는점에대한위기감을느끼고있으며 50), 중국도정권정복의수단으로인터넷이사용되는것을가장큰위협으로인식하고있다. 이에따라양국가는인터넷공간에대한국가의관리및통제를강화하고자하며인터넷공간을웨스트팔리아체제가적용되는공간으로보고사이버공간에대한국가의관리를증가시키고타국이사이버공간을통해국내정치에개입을못하도록하며, 자국내사이버공간을강력히보호할것에대한원칙을견지한다. 이러한원칙의공유는양국가간실질적인협력을도출하여중국이자국의인터넷검열시스템인황금방패 (the Great Firewall) 를러시아의인터넷통제시스템인레드웹 (Red Web) 에이전하는협력등으로나타나고있으며양국가의인터넷상공조는더욱강화되고있다 51). 2014년 4월푸틴대통령은러시아의블로그및인터넷서비스사용자들에게 DNS 서버가러시아국내위치할것을지시하였으며중국은사이버안전법입법을통해정보통제를강화하고있는데, 이는정보공간에대한국가주권불간섭원칙및국가의역할을강조하는양국가의정책이반영된것으로분석할수있다. 중국과러시아는다자주의지역협력기구의중요성을인식하고, 이를적극적으로활용하려한다. 동일한이익을갖은국가들간의협력의장이 SCO가되며러시아와중국의사이버공간국제정책을실행하는수단으로 SCO의중요성이돋보인다. 사이버안보의제가갖는이점을통해판단할때협력의장점은최대화하고단점에대한위험이적다는측면에서 SCO 플랫폼을통한러시아와중국의협력및활동은중단기적으로지속될것으로판단된다. 이러한정책적측면에서중국과러시아의정보안보에관한양자협력및다자협력은중단기적으로발전할것으로판단되며, 미국, EU중심의서방진영의사이버안보정책과차별성을보이는 SCO 중심의비서방진영국가의적극적사이버안보국제협력활동에대한대비가필요하다. 50) Julien Nocetti, Contest and conquest: Russia and global internet governance, International Affairs 91-1(2015). 51) 최희정, 푸틴, 중국과손잡고인터넷검열망구축박차, 푸틴, 중국과손잡고인터넷검열방구축박차 ( 검색일 : ).

160 156 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅴ. 결론 러시아는선도적으로정보공간의중요성을인지한국가로, 정부가주도적으로정보공간에대한정책을수립하여실행하고있다. 러시아는국가안보의핵심적요소가주권과영토적완결성보전에있다고평가하며이러한시각을정보공간에도동일하게투영 52) 될것임을밝힘과동시에정보공간에대한국가통제적인정책을취하고있다. 대외적으로러시아는국가이익확보수단으로지속적으로정보공간을활용하고전략적이익확보를위한파급력을강화하는방안으로사이버공격을수행할것이예상된다 53). 국제정보안보규범이국익에부합하는방향으로형성되기위한러시아의국제논의주도노력은지속할것이며활발한국제협력활동및 SCO 등국제협의체를통한입장을강화하고자하는노력도지속될것이다. 최근美국제전략문제연구소 (CSIS) 의 James Lewis는민간주도의사이버안보향상노력에는한계가있으며정부의역할이강화되어야하며, 사이버공간에서도국가중심체제는아직공고함을주장한바있다 54). 또한사이버안보싱크탱크 CPI(Cyber Policy Institute) 의 Tikk & Kerttunen은러시아가주도적으로사이버안보규범형성을위해노력하는동안서방국가는 사이버공간의자유 를강조하며결국아무것도하지않았고, 이로인하여서방국가들이자국에유리한방향으로사이버안보규범을형성하는데우위를차지하지못하였음을지적한바있다 55). 이러한주장은현재까지정보공간에대한러시아의정책이국가안보강화에일정부분기여하였음을나타낸다. 사이버공간에대한서방및비서방의입장차이가더욱극명해지는시기에한국의입장을정립하여이를대내외적으로표방하는것이필요할수있다. 인터넷자유, 정보의자유로운유통과표현의자유를강조하는미국, EU 중심의서방진영과사이버공간에서국가주권강화와국제인터넷거버넌스변경, 국가의정보통제권인정을주장하는러시아, 중국중심의 SCO 진영의대립이갈수록심화되고있다. 사이버범죄조약 (Convention on Cybercrime, 부다페스트협약 ) 가입보류등사이버공간에서대한한 52) 유세희, 현대러시아정치론, ( 서울 : 오름, 2005), p ) Keir Giles, Russia s New Tools for Confronting the West: Continuity and Innovation in Moscow s Exercise of Power, ( 검색일 : ). 54) James Andrew Lewis, Rethinking Cybersecurity : Strategy, Mass Effect, and States, Rethinking Cybersecurity : Strategy, Mass Effect, and States ( 검색일 : ). 55) Tikk & Kerttunen, CYBER TREATY IS COMING: Что делать?, wp-content/uploads/2018/02/cyber-treaty-is-coming-tikk-kerttunen.pdf ( 검색일 : ).

161 양정윤 박상돈 김소정 157 국의대외입장이서방측인지비서방측인지모호하게비춰지는시점에서서방국가들과사이버안보문제에관해서방의입장을지지하고협력관계를쌓아가는것이사이버안보에관한한국의입지를공고히다지는데도움이될수있다. 다른한편으로는, 현재거의대부분의대남사이버공격이중국을경유한북한에의한공격이고, 러시아와중국의사이버협력이강화되어가는움직임을보이는현재, 대북사이버공격대응을위한비서방진영국가와의협력관계를구축하는것이필요하다는전략적판단이필요할수있다. 오늘날인터넷은점점더국제화되고있으며러시아는사이버공간을정치화, 주권화하고사이버공간에대한영향력을강화하고자한다. 이전에 swing states로여겨지던인도와브라질도러시아, 중국쪽으로방향을선회하는움직임이보여진다 56). 사이버공간에서의현상변경세력의적극적활동에의해새로운거버넌스의형성될수있으며주권국가체제를새로형성해가는과정이이루어질가능성이존재한다. 새로운공간에서국가와국가간, 국가와국민들간의관계의재정립과정이진행되고있는현재한국의전략적국제사이버안보정책이필요한시기이다. 56) Julien Nocetti(2015).

162 158 세계지역연구논총 36 집 2 호 참고문헌 곽태석, 러시아경찰의법적지위및조직구조, 자치경찰연구 제7권제2호 (2014), pp 김규동, 김소정, 김동희, UN 정보안보 GGE 결과자료집 ( 대전 : 국가보안기술연구소, 2016), p.1. 김상배외, 사이버안보의국가전략 ( 서울 : 사회평론아카데미, 2017), p 김성탁, [ 뉴스분석 ] 시리아내전어떻게국제전쟁으로비화했나, ( 검색일 : ). 김인순, 우크라이나정전은 `사이버테러`, ( 검색일 : : ). 러시아국방부, КонцептуальныевзглядынадеятельностьВооруженныхСилРоссийск ойфедерациивинформационномпространстве( 사이버공간에서러시아무력활동에관한개념적시각 ), 40cmsArticle ( 검색일 : ). 박상돈, 김규동, 김소정, 사이버안보법제도의의의에대한새로운이해, 보안공학연구논문지 제14권 2호 (2017), p 배선하, 박상돈, 김소정, 국가사이버보안역량평가를위한평가항목연구, 정보보호학회논문지 제25권제5호 (2015), pp 외, 사이버위협정보공유체계개선방안연구. 신안보연구 제27권제1호 (2017), p.21. 선봉희, 러시아미디어정책 ( 서울 : 커뮤니케이션북스 ( 주 ), 2014), pp 신범식, 러시아의사이버안보전략, 슬라브학보 제32권, 1호 (2017), pp , 신거대게임으로본유라시아지역질서의변동과전망, 슬라브학보 제23권, 제2호 (2008), p. 1. 양정윤, 김규동, 김소정, Implications on National Security Strategies of the Strategic Use of Cyber Capabilities of Foreign Governments, Crisisonomy 제13권제11호 (2017), pp , 상하이협력기구에서의사이버안보논의 : 러시아와중국의역할, 서울대국제문제연구소발표자료 ( ) 엘레나김, 갈리야이브라기모바, 빅토리야자비얄로바, 데니스쿤구로프, [Russia 포커스 ] 세계는사이버전쟁중 러, 스마트무기기반준비태세강화, ( 검색일 : ).

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165 양정윤 박상돈 김소정 161 ABSTRACT Research on Russia s Expansion of National Influence through Information Space: Using Indicators to Assess National Cybersecurity Capability Jeong-yoon Yang / National Security Research Institute Sang-don Park / National Security Research Institute So-jeong Kim / National Security Research Institute Recognizing cyberspace as the national security domain such as land, air, sea, and space, many countries are strengthening their cyber capabilities as a means to achieving national security strategies. Russia is one of the countries that most actively utilizes cyberspace to expand national interest and to project its national influence to the world. Since 2000, Russia has been promoting various information security policies, strategies, and laws at the national level within the framework of national sovereignty and security. Domestically, Russia recognizes cyberspace as a domain of national sovereignty and intends to consolidate the dominance on information generated, imported and circulated in the country. Externally, Russia uses cyberspace as a means of achieving political, economic, and security purposes. This paper examines Russia s efforts to achieve national security strategic interests through cyberspace by analyzing common indicators used to assess national cyberspace capabilities. We will examine Russia s information security capabilities through analysis of Russia information security-related institutions, laws, international cooperation and strategic documents. In addition, we will examine the purpose of using information space of Russia by reviewing major cyber attacks which are assumed to be conducted by Russia. Also we will analyze Russia s bilateral and multilateral international cooperation on information security and possibilities of expansion of Russian influence in the world using information space. In conclusion, we examine the implications of Russia s efforts to strengthening information security

166 162 세계지역연구논총 36 집 2 호 power to South Korea s cybersecurity strategy. Key words: Russia, Cybersecurity, Information Secuirty, National Cybersecurity Strategy, Federal Security Service(FSB) 접수일 : 2018 년 06 월 02 일, 심사일 : 2018 년 06 월 04 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 17 일

167 탈소비에트우즈베키스탄의국민국가건설과 이슬람 * 57) 신범식 / 서울대학교 한글초록 본연구는소련해체이후독립한중앙아시아국가들가운데가장대표적인이슬람국가인우즈베키스탄을사례로탈사회주의국가건설과정에서이슬람은어떤역할을하였는가를살피려는시도이다. 특히엘리트의전략적선택론에입각하여카리모프대통령의인식과정책에주목하여이문제에접근하고있다. 카리모프는이슬람의정치화가능성을철저히배격하고이슬람의정치화를막았을뿐만아니라종교로서의이슬람의기능도일정부분제한함으로써이슬람이민주화와결부되는부분에대해서도일정하게견제하였다. 이로써우즈베키스탄의정치적안정과장기집권을마련하였는데, 이런정책이가능하였던것은카리모프대통령이종교로서의이슬람대신국가주의에기초한민족주의이념을발명하였고, 이슬람적요소를세속적국가주의이념인마나비야트로통합해낸덕분이라고평가할수있을것이다. 주제어 : 우즈베키스탄, 이슬람, 카리모프, 극단주의, 마나비야트, 국가건설, 민족정체성 * 이논문은 2015 년대한민국교육부와한국연구재단의지원으로수행된연구의결과임 (NRF 2015S1A5A2A ); 본연구는 2017 년서울대학교아시아연구소의아시아연구기반구축사업의지원을받아수행되었음 (#SNUAC ). ** 본고에대한유익한논평을주신심사위원들께감사드린다. 또한본연구를위해현지답사와자료조사및정리를위해애써준소히바유수포바와이금강조교에게감사를표하고싶다.

168 164 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 문제제기 본연구는소련해체이후독립한중앙아시아국가들이정치, 경제, 사회적체제를정비하면서근대국가체제를건설해나가는과정에서이슬람은어떤역할을하였는가를중앙아시아의가장대표적인이슬람국가인우즈베키스탄사례를통해살피려는시론이다. 이는일견탈사회주의체제전환에관한연구이기도하지만종교의정치에대한영향을탐구하는연구로서의성격도지닌다. 기존의많은연구들은중앙아시아국가건설과정에서이슬람의역할을매우중요한것으로이해하고있다. 1) 프로테스탄트윤리와자본주의정신 에서베버 (Max Weber) 는프로테스탄티즘이라는종교적요인이경제성장과개인적성취에유리한일상의생활윤리를만들어냄으로써자본주의의융성이라는정치 사회적결과를가져왔다는주장을펼친바있다 세기서유럽에서개혁적프로테스탄트종교는새로운인격의유형을창출하였으며, 이러한인격유형은이전과비교하여우발적이며예외적인유형이었지만그유형이산업자본주의라는새로운생산양식을만들어냈다는것이다. 그런데종교와문화의사회에대해지니는중요성에대한베버 (Max Webber) 류 ( 類 ) 의천착은점차그중요성을잃어갔다. 실증주의적인식과과학과기술에대한일방적인강조는사회공학적인사고를더욱강화시켰다. 하지만사회주의가붕괴한러시아에서자동적으로자유주의적시장경제체제가수립되지않았고, 엄청난혼돈의시기를보내면서예상과는달리권위주의적관리형내지국가주도형자본주의체제가성립되었다. 이과정은결국 자본주의 라는제도도인간의본성이아니라문화에깊이영향을받는다는사실을적지않은학자들로인정하게만들었다. 2) 이같은맥락에서종교와문화의문제는 21세기들어사회과학의중요한화두가되고있으며, 3) 종교와문화는사회현상을설명하는변수로서자신의영향력을다시회복해가고있다. 특히 9.11 이후테러와의전쟁을전후해이슬람에대한관심이매우고조되었다. 하지만이슬람에대한관심에비하여우리가이슬람을바로이해하는데에는방해가되는다음과같은고정관념들이발견된다. 4) 1) Adeeb Khalid, A Secular Islam: Nation, State, and Religion in Uzbekistan, International Journal of Middle East Studies 35 (2003), pp ) William Pfaff, Economists Hatch a Disaster, Boston Globe (August 30, 1997). 3) 종교와문화의차이를통하여경제적발전과성취의차이를설명하려는시도로서다음의저서를참조. Samuel P. Huntington, Lawrence E. Harrison (eds.), Culture Matters (Basic Books, 2000). 4) Adeeb Khalid, Islam after Communism: Religion and Politics in Central Asia (Univ. of California Press, 2007), pp

169 신범식 165 첫째, 이슬람을하나의이름으로묶어서이종교와관련된현상들을모두파악할수있다는착각이다. 기독교가하나가아니듯이이슬람도하나가아니며, 역사속에서이슬람이겪어온다양한경험의차이와지역적환경의차이는지구상에있는다양한지역이슬람의존재양태속에녹아있다. 둘째, 이슬람이라는종교가민족주의와어떤상관성을가지는지에대한이해의부족이다. 이슬람은모두한결같이극단주의적특성을띠고있을것이라는오해가있다. 하지만이슬람이근대와조우한이후본격적으로정치의영역에들어오게된것은불과 20세기의일이며, 이는이슬람국가를지향하는이란의혁명, 소련의아프간침공에대항하는사우디와파키스탄의성전 (Jihad), 그리고테러와의전쟁에대한성전등으로구체화되었다. 이가운데한민족이자기의정치체 (polity) 를만들려는근대국민국가의수립을위한노력은이슬람에의해심대한영향을받게되었으며, 이과정에서모든이슬람이정치에깊이영향을끼친다는이해가고착되었다. 하지만다수의무슬림이거주하는실질적이슬람국가들가운데터키나중앙아시아국가들에서발견되는세속주의나말레이시아등지에서관찰되는국가주의의특성은이슬람과민족주의간의관계및그를기반으로하는국가형태를일률적으로규정하기가어렵다는점을보여준다. 셋째, 이슬람이공산주의와는대립적이며자본주의와는친화적이라는잘못된편견이다. 실제로이슬람의교리는사회정의에대해깊은관심을가지고있으며사회주의적원리에대해서도친화성을가지고있다. 이슬람과자본주의간친화성의편견은소련의아프가니스탄침공시기에그에대항하여만들어진미국의반공주의와사우디-파키스탄의연대가결합되면서나타난현상으로보아야할것이다. 따라서실제로공산주의와이슬람의상호작용에대한연구와이해를통하여그실재에대한해석과논의를더발전시킬필요가있다. 따라서중앙아시아의이슬람에대한연구는단순히종교로서이슬람에대한이해에도달하기위해서뿐만아니라다양한지역이슬람의모습을이해하고, 이슬람과민족주의의조우가가져온과정과결과를이해하며, 나아가근대국가형성과정에서이슬람이라는문화적요소가어떻게현실적인정치, 경제, 사회적상호작용에영향을미치는가를밝히는데있어서매우유용한연구의장 ( 場 ) 을제공한다고할수있을것이다. 이런맥락에서본연구는중앙아시아에서가장이슬람의영향이강한국가로서우즈베키스탄의사례를통하여우즈벡이슬람이지니는특징을역사적및정체성의관점에서재구성하고, 우즈베키스탄의국민국가건설에있어서이슬람요인이어떤담론과형태로기능하였으며, 우즈베키스탄이국제적인이슬람극단주의에대한어떤태도를견지하게되었는지를엘리트의선택이라는관점에서살펴보도록할것이다.

170 166 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅱ. 기존연구검토및연구방법 근대국가건설과정에대해종교가미치는영향이지대하다는주장을단순히문화결정론의시각으로일반화하는것은지나치다. 모이니헌 (Daniel Moynihan) 에따르면 가장핵심적인보수의진리는사회의성공을결정짓는것은정치가아니라문화라는주장이며, 가장진보의진리는정치는문화를바꿀수있으며따라서정치를자신으로부터구원할수있다는주장 이다. 5) 문화와종교가사회적변화와발전의중요한요소임에는분명하지만, 정치 특히권력엘리트들의전략적선택과정치과정을통한제도의변화 가비록긴시간이요하더라도종교가지닌문화적특성을바꾸면서다양한경로로의변화를이끌수있는가능성이열려있다는점은중요하다. 소비에트체제의와해과정은탈소비에트공간의다양한이슬람계민족들의독립의지를불태우게만들었으며, 다양한민족들의역사적경험및종교 문화적특성의차이에의해각엘리트들이상이한전략및정책을채택하고상이한정치적결과를얻게되었다는점이시사하는바가크다. 6) 종교현상인이슬람을근대국가체제의정치, 경제, 사회분야의다양한현상들과의연관성속에서이해하고연구함에있어서 1950년대이후인종적및문화적다원주의에대한이론적담론으로발전해온세접근법에주목할필요가있다. 7) 첫째는생래주의 (primordialism) 적접근이다. 이시각은민족성 (ethnicity) 은개인내지집단의고정된속성에따른민족적구분과갈등을자연스러운현상으로파악한다. 스미스 (Anthony D. Smith) 같은이들은어떠한인종적민족주의든지일단발흥되기시작하면강력한민족적자치에대한요구가발생할수밖에없으며. 그것은그지역을장기적이며지난한투쟁의장으로변화시키게된다고지적하였다. 8) 하지만이시각은민족분규와사회 정치 경제적분규를분리시킴으로써어떻게정체성이변화하며, 왜역사의특정국면에서민족분규가발생하며, 또한왜민족주의적정치엘리트들이다른종류의목표와전략을선택하는가에대해서설명하지못한다. 9) 따라서이러한생래주 5) 다음에서재인용. 새뮤얼헌팅턴, 로렌스해리슨 ( 공편 ), 문화가중요하다 ( 서울 : 김영사, 2001), p ) 본절과관련된논의는다음을참조. 신범식, 민족주의와문화 : 타타르스탄과체첸공화국비교, 세계정치 제28집 1호 (2007). 7) 이와같은구분에대해서는다음을참조. Crawford Young, The Rising Tide of Cultural Pluralism: The Nation-State at Bay? (Madison: University of Wisconsin Press, 1993). 8) 이와같은생래주의 / 원초주의적민족주의에대한주장은다음을참조. Anthony D. Smith (ed.), Ethnicity and Nationalism - International Studies in Sociology and Social Anthropology, Volume LX (New York: E. J. Brill, Leiden, 1992), pp. 5-7.

171 신범식 167 의적접근법으로는중앙아시아국가들이왜탈소비에트시기독립국으로서민족주의정서의발흥에도불구하고이슬람에대하여다른지역과는달리대응하였는지에대하여답하기가어려워보인다. 이접근법은인종집단자체의행동과그행동의이면에깔려있는강력한정서적요인에의하여강화되는사회적권력으로서의민족적정체성의의미만을강조함으로써엘리트들의선택과전략의측면을무시하게만든다. 둘째는도구주의 (instrumentalism) 적접근법이다. 이접근법은민족성 (ethnicity) 을개인이나엘리트들이더많은권력과이익을얻는데이용하는도구로파악한다. 그래서민족성은넓은의미의정치과정과연계될수밖에없고, 정치적목적에종속된다는것이다. 주어진기존국가구조내에서공동의사회 경제적조건으로규정되고지리적으로집중화된같은인종그룹들은매우강력한정치적도구가될수있다. 따라서정치화되어진종교성이란것은또하나의정치적조작의형태에지나지않으며, 민족분규라는것도좀더커다란정치갈등의틀속에서연구되는것이타당하다는것이다. 이러한특성때문에도구주의적접근은정치체제연구에인종그룹이란요소를더함으로써구조기능주의나네오마르크스주의또는합리적선택이론과결합되어강력한힘을발휘하기도한다. 하지만이접근법은민족성의사회적및문화적속성을간과하고있다. 민족성이란사회적으로체득되어진것이며, 따라서관계적틀속에서만이해되어질수있다. 또한이접근법은민족성의심리적이면서도종교적이며문화적인차원을무시함으로써민족 ( 인종 ) 분규의강도를설명하는데실패할수밖에없다. 10) 셋째는구성주의 (constructivism) 적접근법이다. 이접근은도구주의가간과하고있는민족성의사회적기원과특성을강조함으로써그관계적틀의구성을추구한다. 민족성은사회적상호작용을통하여구성된것으로사회적현상이다. 따라서민족성은사회적상호작용의변화와함께변화해갈수밖에없다. 따라서이접근법은민족성그자체를갈등적으로파악하지않는다. 도구주의자들이민족분규를권력이나자원및기타가치를추구하는엘리트들의이기적목적을위해이용되는대상으로파악하지만, 구성주의적접근법을옹호하는학자들에게민족분규는특정한병리적사회에서발생하는사회적현상으로파악된다. 따라서민족분규는개인이아니라사회체제가발생시키는것이다. 그렇지만구성주의적접근법은지도자들에의하여선택된전략이단순한사회적조건에의해서결정되는것만은아니라는사실을간과한다. 사실사회적조건이란지도 9) David Lake and Donald Rothchild, Ethnic Fears and Global Engagement: The International Spread and management and Ethnic Conflict (University of California at San Diego, Institute of Global Conflict and Cooperation, 1996), pp ) Young (1993), p. 22.

172 168 세계지역연구논총 36 집 2 호 자들이추구하는정책을위한 허용적환경 (permissive environment) 으로서필요조건이될수있지만, 충분조건은아니다. 도리어정책은지도자내지지배엘리트집단의특성을반영하기도하는것이다. 구성주의적접근이최근학계에서폭넓은지지를받고있지만, 이접근법만으로는중앙아시아이슬람국가들에서엘리트의전략과선택이이슬람의어떤문화적요소와결합하여국가건설의특징으로발현되는지를설명하기에는충분치못하다. 따라서상술한접근법들의부분적성과를종합하여중앙아시아국가들가운데나타난이슬람의국가건설과정에대한영향을탐구하는작업은매우흥미로울뿐만아니라, 이슬람의다양성, 종교및문화의정치적발현에대한함의등을드러내줄수있다는점에서유의미한작업이될수있을것이다. 이같은인식의틀속에서본연구는중앙아시아에서가장선도적인국가건설과정을이룩한것으로평가받고있는우즈베키스탄을중심으로구체적인이슬람적요인이국가건설과정, 특히국가의통합성을고취시키기위한정치과정속에서어떤영향을발휘하고어떻게활용되었는가를살피려고한다. 이를위하여독립초기엘리트들이정치이슬람의위상과역할을어떻게인식하고이를어떻게활용하려했는지를살피고, 이것이허용적조건으로서의이슬람의역할과상호작용한결과를추적해볼것이다. 이를위하여우즈베키스탄이슬람의역사적유산을소비에트시기를중심으로살펴보고, 탈 ( 脫 ) 소비에트시기카리모프대통령을중심으로한우즈베키스탄엘리트의국가건설전략에서이슬람에대한입장을분석해볼것이다. 이를위하여기존연구들을참조하되특히카리모프등국가엘리트들의인식을보여주는각종연설문과저술들에대한분석에기초하여이같은입장을드러내보이도록할것이다. 그리고이런엘리트의전략이우즈베키스탄의국가건설과관련하여어떤결과를가져왔는지평가해보도록할것이다. Ⅲ. 소련시기우즈베키스탄의이슬람 : 역사적유산 1. 소비에트정권의수립과중앙아시아의이슬람 중앙아시아의근대적이슬람은제정러시아가코간드, 부하라, 히바등지의칸국내지아미르국을복속한뒤이슬람근대화운동을통하여갱신을꾀하고자하는노력가운데성장한것으로보인다. 이는 20세기초자디디즘 (Jadidism) 으로불리는학파를중

173 신범식 169 심으로전통적이슬람의한계를비판하면서새로운문자체계에기초한새로운방식의교육체제를만들어인민을계몽하고진보와발전을추구하는운동이되었다. 11) 이같은자디디즘의근대화지향은전통적인무슬림들과의충돌을가져왔으며, 이것은점차 세속주의자 들과 이슬람주의자 들간의대결로발전되기도했다. 결국자디드들은무지의상태에서 진정한이슬람 을곡해하는지방공동체의특징적인습속으로부터이슬람을해방시켜 민족 과 진보 를지향하는운동으로나가는개혁의필요성을주장하였다. 그들에게있어서민족이란지역적및인종적으로경계지워진무슬림공동체를의미하였다. 따라서무지의습속과전통이라는외피를벗어던진진정한이슬람이야말로민족에게있어서정체성의가장중요한표식이라할수있다는것이었다. 이같은자디드들의활동은소비에트정권의수립이후본격적인갈등적상황을재연하는원인이되었다. 가령부하라지역에서왕성한활동을벌였던부하라자디드단체 ( 가령, Young Bukharian ) 는소비에트볼셰비키와불편한관계에처하게되었고, 국제적인제국주의에대한반대입장을분명히했다. 이들은마르크스주의에기초한모델이아니라근대적무슬림의변화를실현해나가고있는오스만제국의모델을선호하여이슬람공동체를구축하려는지향을포기하지않았다. 이같은지향의종국은수많은자디드들이희생을가져올대규모의탄압으로귀결될수밖에없었다. 자디드운동의제일큰성과를들자면그것은민족이란모름지기자신의문화, 문학, 언론을가져야하고이모든창작은모국어로이루어져야한다는원칙을세우고실현해나갔다는데에있다. 나아가그들은이같은문화적기초위에새로운이슬람공동체적정치체를구축하려는혁명적노선을실현해나가고싶어했다. 하지만 년에소비에트정권이벌인대규모의탄압은거의모든자디드구성원및학자들의목숨을앗아갔다. 볼셰비키들에게는신이필요했던것이아니라무신론적이데올로기에기초한다른종류의사회적혁명이필요했던것이다. 이과정에서가장커다란희생을치른곳이바로타지키스탄을자치공화국으로내포하고있었던우즈베키스탄이었다. 12) 소비에트시기중앙아시아공화국들가운데우즈베키스탄과타지키스탄지역에가장많은무슬림들이살고있었다. 러시아인들조차도이지역에서는오래동안이슬람생활법인샤리아 (shariat) 가부족들의습속과장로들의전통을일컫는아다트 (adat) 보다상위에있는것으로인식하였으며, 이지역에는전통적이슬람교육기관인모스크와메드 11) 이에대한자세한논의는 Khalid (2007) 의 3장을참조. 12) Khalid (2007), 3장.

174 170 세계지역연구논총 36 집 2 호 레세 (medrese) 가다수존재하고있었고, 다수의독립적성직자및교사들이활동하고있었다. 하지만소비에트는이전통적교육제도를폐지하고모스크를중심으로하는이슬람의종교활동을탄압하였으며, 종교법에따른재판등은사라지게되었다. 그리고근대적교육제도를도입함으로그빈자리를메우려하였다. 이슬람을지속적으로확장시키는사회적및도덕적권력이사라졌기때문에사람들의생활은커다란변화를경험하게되었다. 일상생활에서하루에다섯번사원에서기도하는풍습이깨졌고매년기념하는무슬림명절도더이상기념하지않게되었다. 이슬람에서금지되었던술과돼지고기를먹는것이쉽게받아들여지게되었고, 생활가운데정결례 (taharat) 를행할수있는환경도마련되지않았다. 그런데칼리드 (Khalid 2007) 에따르면, 이같은소비에트시기의경험이중앙아시아에서이슬람을사라지게만들었다는것을의미하지는않는다는점이중요하다. 그것은 무슬림으로살아가는것 의의미가전반적으로달라졌다는점을의미한다. 이슬람은현지인과외부인을구분하는정체성의표식이되었다. 이슬람은소비에트시기를통하여소비에트적으로새롭게규정된인종적이며문화적인전통과깊이얽히게된것이다. 따라서소비에트시기중앙아시아에서무슬림으로살아간다는것은특정한지방의문화적인규범과전통을충실히따르는것을의미하게되었다는것이다. 결국일반적으로공산주의와이슬람이잘맞지않을수도있을것이라는서방에서의예측과달리소비에트사회의무슬림들은이슬람의사회적정의에대한존중과사회주의가함께잘어우러지는것으로인식하였다. 다만이경우에도이슬람에대한대표적인고정관념, 즉종교로서의이슬람은정치와뒤얽히게된다는인식과달리, 소비에트무슬림들은이슬람을정치화된종교내지종교로서가아니라삶의방식으로받아들이게되었다. 이렇게하여중앙아시아의이슬람은이슬람의식 ( 儀式 ) 에따르는행위를세속적성공의전제조건으로보았던세속주의적전통으로부터탈피하면서, 점차특정한역사와지리내에위치한정치적민족이라불리게될세속적공동체를규정하는특징이되어갔다. 그리고무슬림의신조적정체성역시민족적노선에따라재 ( 再 ) 형상화되어갔다. 이로써이슬람은자디드들의담론속에서나타난것과같은 민족 이되었던것이다. 13) 13) Khalid (2003), p. 575.

175 신범식 지방정치의전통과이슬람 무엇보다중앙아시아지역정치를이해하는데있어서클랜 (clan) 과그로부터배출된엘리트들의중요성이강조될필요가있다. 정치적수준에서클랜들이형성된때는소련시기로보는것이타당해보인다. 소련시기의새로운엘리트들은평범한지방출신이었고소비에트방식의새로운교육을받았던사람들이었다. 가령, 문학가출신으로우즈베키스탄의정치지도자가된라쉬도프 (Rashidov) 는새로운교육을통해성장한지식인-정치인의대표적성장사례이다. 그시기우즈베키스탄의엘리트들은점차지역정치인으로서의자신감을가지게되었다. 라쉬도프시기에우즈벡엘리트들의이미지와연대감은공고해졌다. 우즈벡은다른지방공화국들에비해부패의이미지가적었으며. 전통적이슬람에기초한사회적특성과인식이상당한정도로변모한경우에속한다. 이러한변화과정에서엘리트들의역할이주효했던것으로평가된다. 14) 특히소비에트형우즈벡지식인은소련제도의틀내에서안정되어있는우즈베키스탄의정체성에대한자부심을가지게되었고, 이들지식인들은정치엘리트와의연계를통하여우즈베키스탄의공화국정치에대한일정한영향력을지니게되었다. 15) 새로구성된우즈베키스탄의엘리트들은소련중앙정부에서도점차중요한임무를수행하기시작하였고권력의힘을맛볼수있게되었다. 이런경험들은우즈벡엘리트들의권력확장과정과더불어모스크바중앙정부와지방공화국클랜 (clan) 사이에점차공고화된네트워크가구축될수있도록하였다. 하지만공화국내지방의전통적시민사회는점차강력한힘을회복하기시작했고민족적전통의보호와보존을강력히요구하기시작했다. 특히무슬림계열의정치적결사들은우즈벡인들과그정체성및문화를소련정책으로부터보호하는데에집중적으로노력했다. 이러한중앙과지방사이에위치한공화국엘리트들은지방출신클랜의구성원으로서의정체성과중앙의임명을받은소비에트연방공무원으로서의정체성을아우르면서두개의사회적삶을소화하여야했다. 16) 특히중앙아시아소련공화국들의민족정체성이공고화된때로는브레즈네프 (Brezhnev) 시기가꼽힌다. 소련의초기의역동적변동성이상당히추슬러지고안정화되면서소련체제자체가전반적으로안정의기조에접어들던이시기에소비에트연방내공화국들도일종의민족적정체성을안정적으로정교화할수있었다. 이과정에서 14) Chris Seiple, Uzbekistan: Civil society in the Heartland, Orbis, 49-2 (2005), pp ) Khalid (2007), 4장. 16) Seiple (2005)

176 172 세계지역연구논총 36 집 2 호 지식인과정치엘리트들의역할이주효하였다. 중앙아시아지식인들은출판사와과학아카데미등을직접관리및운영하고있었기때문에자 ( 自 ) 공화국의역사를직접집필하였고, 이들공화국역사를썼던학자들은정치엘리트들과밀접히연관되어있었거나본인이정치엘리트였다. 따라서공화국의민족정체성을강화하려는움직임은안정적으로진행될수있었다. 17) 다만소련시기에서집필된공화국의역사는체제전복적인성격을지니는것은아니었다. 우즈베키스탄의경우지역별부족 (clan) 들이지니는역할이특히중요했는데, 전술한자디드들은주로부하라지역의부족에서많이배출되었고, 이후지식인그룹에서성장한라쉬도프는사마르칸트 (Samarkand) 지역의부족출신이었다. 이들사마르칸트출신엘리트들은비교적긴시간우즈벡의주도적정치엘리트로서의위상을유지해왔다. 하지만점차민족과전통을강조하는이슬람내지정치적이슬람의주도적세력들이성장했는데, 이들은주로페르가나 (Fergana) 지역의부족들로부터다수배출되었고, 이들은소련후반기동안에우즈베키스탄전역에서꾸준히세력을확장하였다. 18) 이들페르가나부족의성장은소련말기우즈베키스탄에서권력을추구하던카리모프가등장하고정권을획득해가는과정에서그의중요한지지자이면서동시에경쟁자로서페르가나부족이지니는존재감의배경이되었고, 이는카리모프가초기이슬람에대해보여준우호적입장을이해하는중요한배경이될수있다. 또하나주목하여야할점은이같은엘리트들이지닌부족과의연관성및특징은모스크바의중요한고려대상이되었다는것이다. 중앙아시아에대한연방정부의정책은엘리트들의지역적소속 (affiliation) 에따라그들의이익과가능성을형성하게함으로써지방정체성을정치화하고강화하는데일조하였다. 이와같은지방의정체성을확산시키면서사회정치적인결사의중요한기제가될수있는인종과종교및민족의정치화를차단하여했던것이다. 19) 즉지방의분열을정치화함으로써이슬람에대한통제와탈정치화를더욱효과적으로작동시킬수있었던것이다. 이런소련의정책기조는중앙아시아에서이슬람의확산과정치화를막는데주효했다. 또한외부이슬람과의상호작용을차단할목적으로아랍문자의사용을제거하였는데, 이는중앙아시아인구를다른지역의이슬람으로부터효과적으로분리시켰다. 이같 17) 학자들에따라서는이를 공화국민족주의 라고지칭하기도한다. 공화국민족주의에대한국내연구로는다음을참조. 김인성, 러시아연방체제와타타르스탄민족주의 민족연구 제8호 (2002) 및신범식 (2007). 18) Seiple (2005) 19) Pauline Jones Luong, Institutional Change and Political Continuity in Post Soviet Central Asia (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), 3장.

177 신범식 173 은전략은장기적으로추진된정책이었기때문에상대적으로저항도적었다. 이와함께이슬람의위계적질서를대체하기위하여제도적으로는중앙아시아에이슬람위원회 (Directorate) 를설치함으로써 공식적이슬람 의통일적질서를인식하도록만들었다. 이위원회를통하여전통적인이슬람명절을세속화하는한편그이외의사회주의를기념하는다양한전통을공식화함으로써이슬람의식 ( 儀式 ) 이지니는상징과통합적기능을희석시켰다. 이같은과정을통해사회적상승을원하는엘리트들은이슬람과정치적이데올로기사이에서갈등하다점차공식적제도의틀안으로들어올수밖에없었다. 이슬람은문화적후진성과소비에트체제에대한불충을표출하는것으로표상화되었기때문이다. 하지만지방공동체에서는이슬람에대한신앙이지속되었고, 이는점차 비공식적이슬람 으로변모해갔다. 이러한이슬람신앙의비공식화는정치적세력으로서의이슬람의기능과지위를철저히차단하였고, 이슬람결사나운동은지방수준이나마을에서소규모로이루어질수있을뿐이었다. 소비에트의이슬람통제체제는이슬람을세속화시켰으며정치적잠재력을최소화시켰다. 20) 한편소련시기중앙아시아사람들은전통과문명에따라무슬림이었지만동시에근대화된세계의사람들로존재했고, 지방공화국들이지닌민족적전통은새로운소비에트전통으로점차대체되었다. 브레즈네프시기기존의행위와가치관그리고정체성은 전통 의영역으로포합되어갔는데, 그결과이슬람에따른풍습은 지방의 (local), 동방의 (Eastern) 그리고 이슬람의 (Islam) 라는수식어가따라붙는전통의영역으로간주하게되었다. 이같은소비에트공식제도의정착과생활전반에대한안정적영향력강화과정이성공적으로진행되면서, 1980년대에는과거에금지되었던나브루즈 (Navruz) 와같은명절을다시기념할수있게되었고, 마할라 (mahalla) 와같은이슬람적요소를내포하고있는지방공동체가다시공식행정체계와연계되고일정한공동체적자치의면모가되살아나기도하였다. 21) 그렇지만이러한이슬람적생활원리 혹자는이를생활이슬람으로부르기도하는데 가정치적의미를가지는것에대해서는경계를늦추지않았다. 소련정권은이슬람을관리하고재구성하는작업을위하여위계적인조직과관리체계를구축하였다. 소련시기만들어진 중앙아시아와카자흐스탄의이슬람종무원 (SADUM) 은, 역설적이게도이슬람의부흥의기운이꿈틀대던 1989년즉페레스트로이카의일환으로추진된사회개방화 (glasnost ) 의여파로홍수같이쏟아져나온다양한비판으로인하여폐지되기까지중앙아 20) Luong (2008) 21) Khalid (2007), 4장.

178 174 세계지역연구논총 36 집 2 호 시아에서이슬람활동을관리하는공식기구로활동하였다. 그이외에도 1971년타슈켄트에저명한이슬람학자이맘알부하리 (Imam Al Buhari) 의이름을딴이슬람신학교가종무원의허가에의해설립되었다. 22) 하지만이같은기관이소련정권의이슬람통제의기제로만작동했다고보기는어렵다. 도리어정치엘리트들의경우와마찬가지로이들종교엘리트들은이슬람에대한소비에트적통제를인정했지만그틀속에서이슬람의종교적기능과사회적안정의기능을통해인민들의삶을보호하려는이중적목표를통하여제한적인의미에서나마 종교인 으로서의존재이유를찾아가려는힘겨운노력을한것으로보인다. 이같은소비에트정권에의한종교통제와문화적전통으로서의이슬람을재생산하려는정책적지향그리고지방및지역수준에서엘리트들의종교적삶을의례화하고보호하려는노력이함께작동하는긴과정을통하여소련시기중앙아시아에서거의모든이슬람전통은 민족의전통 이되었다. 기도의식, 결혼식, 장례식, 코란학습등과같은이슬람에기초한의례들은전통을따르는삶의방식이되었고, 이슬람은민족적유산의일부가되었다. 다른나라에서온외국인은설혹그가무슬림이어도현지의전통을모르기때문에외부사람일수밖에없게되었다. 개인의신앙적내지신조적선택에의해서무슬림이되는것이아니라그가누구이든우즈벡인, 타직인, 투르크멘인이상은무슬림이라는인식이정착된것이다. 이런식으로이슬람은우즈벡인의정체성의중요한요소로정착되었다. 23) 그래서중앙아시아의무슬림들은중동에서와같이의례에철저히집착하는모습을보이지는않는다. 우즈벡사람들은무슬림의 5가지의무를모두알고있지만실제는한두가지밖에지키지않는다. 그래서이슬람신조를제대로모르면서도일상수준에서이슬람의전통을지키는이슬람성직자 (Imam) 들도적지않다고한다. 그들은사람들이무엇을원하는지를잘알고있기때문이다. 그들은본인의이슬람, 즉전통화된이슬람그리고사회가원하는이슬람을보존하고있는것이다. 24) 22) 이에대한자세한내용은다음을참조.БобохоновР.С.ИсторияисламавЦентралнойАзии (Ташкент: Узбекистан, 2003). 23) Khalid (2007), 4장. 24) Seiple (2005)

179 신범식 175 Ⅳ. 탈소비에트시기우즈베키스탄엘리트의전략과이슬람 1. 이슬람과신생민족국가우즈베키스탄의민족주의 고르바초프 (M. Gorbachev) 가종교에대한자유로운선택을허용한이후, 우즈베키스탄무슬림들은 무슬림으로사는것 에대한질문을다시던지기시작하였고, 이에대한논쟁은확대되어갔으며, 이는곧 이슬람의부흥 의문제와연관되면서그파급력을더하게되었다. 1989년이슬람종무청의수장보보혼이사퇴한이후로부터수년간의시기는우즈벡역사상종교즉이슬람의 다원화 25) 가가장확대된기간으로평가해볼수있을것이다. 1980년대후반이후이슬람의부흥은아래로부터의이슬람운동의성격을띠게되었다. 러시아에서 비공식단체 들이우후죽순처럼일어났다면, 우즈베키스탄에서는종교적부흥의열정이고조되었다. 물론그들가운데는정치적지향을가진그룹들도존재했다. 이들중일부비정부단체들은자신들이공적영역에참여해야한다는주장을공개적으로펼치기도했다. 그들은정부가제시하는민족주의적담론을넘어서서민족적이며문화적인유산에대한새로운모색을시도하기도하였다. 이것은중앙아시아의이슬람과무슬림문화를재발견 ( 혹은재발명!) 하고소비에트정권에의해단절되고폄훼되었던타민족과의관계및외부이슬람세계와의연계성을다시회복하는것을의미하였다. 나아가소련시기에상실하였던오래된정신적및도덕적가치를추구하게된것을의미하기도하였다. 하지만이러한이슬람의부흥은국제주의나보편주의로나가기보다는거의모든탈소비에트신생국가들에게서나타났던종교적부흥의특징과궤를같이하면서민족적정체성을강화하는방향으로그가닥을잡아가게되었다. 26) 우즈베키스탄에서의종교적부흥에대한열기는 1988년소련정부가종교활동에대한감시망을늦추면서폭발적으로분출하기시작하였다. 비공식적내지독립적코란교사 (ulama) 들과그지지자들은이슬람종무원 (SADUM) 에대한저항을선동하였고, 1989 년 2월집회는공식이슬람의위계 ( 位階 ) 의정점에있던종무원장을사퇴하게만들었다. 이후 3년동안소비에트시기에사라졌던모스크들이우후죽순처럼다시생겨났고비공식적인교사들사이에서비밀리에전해지던수피 (Sufi) 의원리를공개적으로설파하는교사들도다수등장하였고, 이전에중앙아시아에존재하지않던다수의이슬람분파들이등장하였다. 이른바이슬람의다원화가진행된것이다. 특리소위이슬람성물 25) Khalid (2003), p ) Khalid (2003), p. 583.

180 176 세계지역연구논총 36 집 2 호 내지종교관련상품들이우즈벡전역에서판매되는변화가나타났다. 그리고마침내 1992년에우즈벡어로는처음으로쿠란이번역 발간되었다. 독립이후우즈베키스탄에서사람들은공개적으로기도를더많이하게되었고, 라마단을지키고, 메카순례를더많이다녀왔고, 결혼과장례등의풍습은보다이슬람방식에따르는방향으로활성화되었다. 하지만이러한이슬람의부흥이일상생활을변화시켰다는증거를찾기는어렵다는것이학자들의솔직한평가이다. 술과돼지고기의소비는줄지않았고, 민족전통에대한강조는일상생활의이슬람화보다훨씬더중요한관심의대상이었다. 물론이슬람적신조에충실한사람들이늘기는하였지만, 대학등의젊은이들가운데 진정한이슬람 에대한관심은대단히제한적이고, 공적영역에서도이슬람화가획기적으로진행되었다는증거는찾아보기어려웠다. 그리고이슬람종교의규칙을엄격하고독실하게지키게된것이직접적으로정치적인영향력으로연결된다고보기도어렵다. 독립이후중앙아시아에서나타난이슬람으로의회귀는민족문화를탈식민화하고계승하는방편으로이해되었다. 대다수의국민들에게이슬람은신의주권과일상생활의신앙화에기초한이상화된미래를보장하기보다는소련시기의부패와부정을떨쳐버리고찬란했던과거의전통을이상화하는어떤것으로받아들여지게된것이다. 이런방식으로독립이후이슬람과민족그리고전통은우즈베키스탄의사회적현실속에서공존하게되었다. 27) 사실소련이붕괴된이후에는이슬람에대한관심이많아졌지만중앙아시아신생독립국들의지도자들에게이같은선택과배제의이중적전략은공통적특징으로나타났다. 이슬람을끌어들이면서동시에관리를하는전략이다. 지도자들은이슬람을통해역사와전통을되살리기시작했지만, 동시에타지키스탄내전등을계기로정부는사원과이슬람에대한강력한관리체계를재구축했다. 이로써현대중앙아시아이슬람은소련시기를통해형성해온역사적유산으로부터자유로울수없었고, 습관화된생활이슬람은국가정체성과함께공존하게되었으며, 탈 ( 脫 ) 이슬람화된정치적영역에서생존하는길을암중모색하고있었다. 이슬람보다는도리어민족주의가국가건설과정에서정치엘리트들에게강력한통치력의확보와유지의방편으로여겨졌다. 이에중앙아신생독립국들의지도자들은자신을국가의수호자로, 즉국가의이익과명예를지키는사람으로서의이미지를빠른시일내에구축했다. 이러한과정에서나타난역설은바로민족주의를통해공산당엘리트들이계속하여권력을잡을수있게되었다는점 27) Khalid(2003), p. 586.

181 신범식 177 이다. 28) 소련으로부터우즈베키스탄이독립하는과정을전후하여카리모프의민족주의는우즈베키스탄에서문화화된이슬람의전통에따라우즈벡민족의관용 (tolerance) 과개방성 (openness) 에기초한문화적특징을강조하였고, 위대한우즈벡민족의선조들의유산을복원함으로써국민들에게국민성과민족에대한자부심을심어줌으로써카리모프식우즈벡민족주의의기틀을다지려하였다. 그는자신의한저술 29) 에서이상적인간상을묘사하면서우즈베키스탄의정신적유산을간직하고있는이슬람철학과우즈벡역사에존재했던훌륭한지식인들의사상을본받는인간상을강조하였다. 그런데카리모프가우즈벡민족주의의정립과정에서이슬람이지니는일정한역할을인정했지만, 이슬람을 좋은이슬람 과 나쁜이슬람 으로나누어긍정적측면만을선택적으로결합하여우즈베키스탄의 국민이슬람 의전통을창조하려는노력을기울였다. 하지만이같은노력의반대편에는카리모프정부가이슬람이정치화되고정부정책에반대할수있는잠재적요소를차단하기위하여이슬람을제한하는구실로활용될수있는논리가자리잡고있었다. 30) 결국카리모프의이슬람에대한선택과배제의이중주의적특징을보이는접근법은이슬람과같은문화적정체성과전통을통치의수단으로활용하려했던과거소비에트적유산을답습하는것에다름아니었다. 우즈벡의새로운민족주의는티무르 (Temur) 를정점으로하여중앙아시아의황금연대를이상화하는한편그들의조상들가운데알부하리 (Al Buhari), 알마투리디 (Al Maturidi), 알티르미디 (Al Termidi) 등과같은위대한이슬람학자들의유산을강조하였다. 그리고독립기념일등의국경절을범국가적으로경축함으로써상징적기재를강화하였다. 구소련으로부터독립한국가에우선적으로필요했던것은전통적으로지켜왔던명절등과같은풍습을소환하고재활성화시킴으로써국민들의지지를이끌어내기위한기재를강화하는것이었다. 1990년 2월 24일소련연방우즈베키스탄자치공화국의회는소련시기있었던민족적전통과문화에대한제약과억압을비판적으로상기하면서특히전통이슬람명절로서나브루즈등을민족적수준에서기념하지못했던점이나이슬람방식에따른전통적장례식이제한되었던점등을들어소련의민족문화정책이가지고있었던탈종교적및탈 ( 脫 ) 민족적성격을강력하게비판하였다. 31) 이상 28) Khalid (2007), 5장. 29) Islom Karimov, Idea of national independence of Uzbekistan (Tashkent, 2001). 30) John Rasanayagam, Islam in Post-Soviet Uzbekistan: The Morality of Experience (Cambridge: Cambridge University Press, 2011). 31) ИсламКаримов,Узбекистаннапорогедостижениянезависимости(Ташкент:Узбекистан, 2001), p. 113.

182 178 세계지역연구논총 36 집 2 호 황에서향후독립을얻을경우우즈베키스탄에서민족적전통과종교적가치가부흥하게될것이라는기대는어쩌면당연한논리적귀결이었을것이다. 독립이후우즈베키스탄정부는이슬람과관련하여지방의이슬람문화유산을발굴및개발하고수피즘을우즈벡민족의인본주의적전통으로수용하는등적극적정책을취하였다. 수많은모스크들을문화재로지정하였고, 성지순례를국가가나서서지원하기도하였다. 이슬람조직의정비를위하여중앙아시아종무원 (SADUM) 을대체하는우즈베키스탄종무청을 1992년신설하였으며, 이를통해이슬람관련교육을통제하고새로운메드레세 ( 이슬람종교학원 ) 를관리하도록함으로써 공식이슬람 을강화해나갔다. 32) 독립이후 1990년대중반까지카리모프대통령은이슬람적상징을중시하면서그것을적절히사용하려는시도를계속하였다. 그는코란위에손을얹고대통령취임선서를하였으며, 이슬람성지메카를방문하는하지 (Hajii) 순례단을조직해직접다녀오기도했다. 공식적수준에서이슬람의부흥이일어나는듯했다. 이러한정황은당시우즈베키스탄에서이슬람의정치화에대한추측이가능했던증거들로관측자들에게받아들여졌다. 다른한편에서카리모프의이같은행보는그가대통령선거에서상대하여야했던버거운경쟁자들을따돌리기위한정치적방편으로이해하기도한다. 1989년이후사회적으로고조되고있는이슬람부흥의열기가뜨거웠던페르가나지방의지지를얻는한편, 그이후자신의권력을안정화해야했던상황에서지방의클랜들의지지를획득하기위한대응으로해석하는관찰자들도있다. 33) 하지만이러한단순한해석은상황을적절히파악하는데도움이되지못하다. 보다정확히말하자면카리모프에게는이슬람이필요했지만두려웠던것으로보인다. 이에대해서는다음절에서설명해보기로하겠다. 정리해보면, 독립우즈베키스탄정부는국가의독립이념과연결시켜마르크스주의와레닌주의이데올로기로부터벗어나려는정책을추진하는과정에서이슬람을국가이데올로기와결합시킴으로써국가정체성과이념의기초로찾으려했던것은사실로보인다. 34) 하지만이것을이슬람에대한국가의의존을의미하는것으로해석하기는 32) 고가영, 2차대전이 중앙아시아무슬림종무원 (САДУМ) 의설립과활동에미친영향, 슬라브학보 32권 1호 (2017), pp ) 년대에는 Birlik (Unity) 하고 Erk (Freedom) 라는단체가생겨서우즈베키스탄이소련에서독립해야한다는주장과함께활발한운동을벌인다. 독립한뒤에도정권을잡는과정에서카리모프는이두개의정당과의힘겨운대결을벌였다. 34) E. Karagiannis, Political Islam in the former Soviet Union: Uzbekistan and Azerbaijan Dynamics of Asymmetric Conflict, 3-1 (2010), pp

183 신범식 179 어려워보인다. 도리어카리모프대통령은기존소비에트엘리트들이가지고있었던이슬람에대한우려를공유하고있었던것으로보인다. 그리고이런그의사고는우즈베키스탄국가건설과정에서이슬람이아니라 민족주의 와 국가성 에서국가및정권의정당성의기초를찾는데대한선호를강화시켰을것이다. 결국이같은우즈벡민족주의는소비에트시기에성립되어자리잡고이던 공화국민족주의 에기원을두고있다고보는것이타당할것이다. 35) 2. 이슬람으로부터마나비야트 (manaviyat) 로 카리모프대통령의장기집권과강한국가적통제에의한안정이라는경험은우즈베키스탄의정치엘리트들로하여금정부가원한다면모든종류의종교적활동에개입을할수있을것이라는확신을가지게만든것으로보인다. 국가건설과정에서민족의역사와언어의중요성을강조하는기조는유지되었지만, 이슬람에대한엘리트들의인식은법제도의구축과정에서도종교와국가를분리하게만들었고, 특히교육과정에서도이슬람에대한명시적교육을금지하는방향으로교육과정과내용을통제하도록만들었다. 36) 카리모프대통령의종교에대한통제는여기에머물지않았다. 그는종교가개인적신앙의차원을넘어정신적가치뿐아니라정치적의도를추구함으로써세력화를지향하는흐름을정상적이고건전한종교와는확실하게구분하고자하였다. 그리고그는이처럼종교가정치적실천성을지향하려는시도가보여주는오류를과학적세계관과높은정신성으로극복해야한다고강변하였다. 그리고정부가생각하는 잘못된이슬람 과관련된모든행위는가혹한대가를치르게될것이라고엄중경고하고이를실천하였다. 이런카리모프대통령의급진적변화는정부의문서에서이슬람종교를연상시킬수있는표현으로써 종교적가치 라는문구를삭제하고 민족적가치 라는문구로대체하도록만든조치에서도발견된다. 카리모프대통령은우즈베키스탄이독립한직후인 90년대초반부터젊은세대교육 35) 한편, 중앙아시아의신생국가들은소련의정치및경제제도와권력과관련된사회적및공식적행위, 정부와사회간관계등의거의전영역에서소련의유산으로부터자유로울수없었다. 특히전술한바와같이정치적및경제적자원을관리하는클랜 (clan) 들의관계와그위상은독립후우즈베키스탄의정치를이해하는데에여전히중요한요인으로자리잡고있다. 중앙아시아의 부족정치 (clan politics) 에대해서는다음을참조. Kathleen Collins, Clan Politics and Regime Transition in Central Asia (Cambridge, 2006). 36) 최아영, 우즈베키스탄역사교과서의이슬람서술분석, 슬라브학보 32권 1호 (2017).

184 180 세계지역연구논총 36 집 2 호 의중요성을강조하면서특히미래세대에대한윤리적교육이중요하다는점을주장했다. 37) 그는기본적으로이슬람을위주로한종교가치보다는전통과역사를되살려서문화적이며민족적인가치들을되살리는것이새로운정체성에기반한국가건설과정에서대단히중요한역할을할것으로기대하였다. 특히이시기인접한이웃타지키스탄에서이슬람정당들이관련되어불거지고격화된내전은우즈베키스탄의안보적불안을고조시켰다. 당시민족국가의경계획정이다소불분명한상태로남아있던상황에서타지키스탄의내전은우즈베키스탄의안보에직접적인영향을미치는사안으로인식되었다. 게다가타지크내전에서활동하던급진주의이슬람사상과세력이전파될경우에야기될수있는사상적도전은국내정치안정에심각한도전이될것으로경계하였다. 이런카리모프의우려는우즈베키스탄국가건설에있어서세속주의원칙을재확인하게만들었고, 민주주의와주권에대한심각한도전을야기하면서민족간갈등과분쟁을일으키는근본주의이슬람에대한비판적입장을강화시켰다. 우즈베키스탄을둘러싸고있는이웃국가들, 즉타지키스탄과아프가니스탄에서발흥하고있는근본주의이슬람세력들이스스로를 진짜 무슬림이라고강변하지만실제로는이들이무고한시민들의인명을희생시키고삶의터전을위협하고있음을강렬히비난한다. 특히카리모프대통령은이슬람근본주의세력이이슬람문명권과비 ( 非 ) 이슬람문명권사이의갈등을부추김으로써국제사회에서형성되는이슬람에대한부정적인식이우즈베키스탄을비롯한이슬람문화권에속하는신생독립국가들이외부세계와의교류를증진하고해외투자를유치하며전격적인개발정책을추진하는데심각히부정적인효과를끼치고있음을강조하였다. 38) 이처럼카리모프대통령의저작과연설문에서읽히는이슬람근본주의에대한우려는크게군사안보, 정치안보, 사회안보, 지역정치안정, 국제정치적환경등거의모든수준에서제기되고있으며, 이슬람근본주의의영향력을철저하게차단하고이슬람과의거리를유지하는것은대단히중요한정책적우선순위로부상하게되었다. 문제는이같은국가의안보와미래발전을위한총체적위협으로서이슬람근본주의가우즈베키스탄의문화의저변에깔려있는이슬람이라는토양에서급속히확산될수있다는점이다. 특히새로운젊은세대가경험한종교적자유는기존무신론공산주의세대에대한영향과는다른종류의영향력을이슬람종교에부여하는효과를가져왔다. 37) ИсламКаримов,Узбекистаннапорогедостижениянезависимости(Ташкент:Узбекистан, 2011) pp ) ИсламКаримов,УзбекистаннапорогеХХвека:угрозыбезопасности,условияигарантии прогресса, (Ташкент: Узбекистан, 1997), pp

185 신범식 181 이에독립초반부터카리모프대통령은이슬람과성직자들이국민들의윤리교육과관련하여중요한역할을감당해야함을강조하였다. 39) 초기카리모프대통령에게있어서이슬람을비롯한종교는국가와분리되어존재하는것이었지만, 문화와전통그리고이슬람의특별한관계를염두에두고보면종교를잘활용하는것은중요한정책적지향이될수밖에없었다. 그래서종교적명절인 라마단하이트 (Ramazan hayit), 쿠르반하이트 (Qurbon hayit) 를법정공휴일로정하는정책을펼치기도했다. 40) 이런의미에서독립초기카리모프대통령에게있어서이슬람종교는국가건설및민족화합의중요한정책적수단으로인식되고활용되었던것은사실이다. 하지만전술한바와같이타지키스탄에서의내전발발과우즈베키스탄동부지역, 특히페르가나계곡에서발흥하고있었던이슬람근본주의세력의확산과아프가니스탄의정국변화등은국가안보에대한커다란위협의근원으로이슬람근본주의를인식하게만들었고, 1999년타슈켄트테러는이같은인식을결정적으로강화하는계기가되었다. 이러한변화는카리모프대통령으로하여금우즈베키스탄국민들의인식과가치에대한교육의중요성을부각시켰으며, 특히젊은세대에대한표준화된가치의교육즉소위 국민윤리교육 의필요성을확증해주었다. 이런필요에따라카리모프대통령은일찍이 1994년 4월 23일 마나비야트 (manaviyat: 국민정신 이란의미 ) 와마리파트 (maripat: 윤리교육 ) 라는국가사회센터를설치하였고, 이를통해 마나비야트 를화두로우즈베키스탄의새로운이념적기초를정비하고 우즈베키스탄인 으로서국민정체성과애국심을새롭게정초하려는노력을시작하였다. 이후많은연설에서카리모프는마나비야트에대한강조를빼놓지않았으며, 주변국의혼란과전쟁등의원인을탈소비에트공간의혼란속에서생겨난이념의공백과그를보완할교육과문화의부재에있다는점을강조하였다. 41) 마나비야트라는개념은굉장히넓은의미를가지고있는데, 이는사람의정신과지성의통합된형태를의미한다. 이념과비슷한의미를가지고있지만, 윤리적가치관이나문화라는의미도가지고있다. 이개념은사람의사회와문화에기반을두며, 삶의사회경제적형성과개혁및전진이나후퇴를결정한다. 사실마나비야트라는용어는문화나윤리등의개념과거의동일하게사용될수있으며이를확대하면이념과정신의의미를가지고있기때문에, 이슬람문화에서이같은정신성의기초를찾으려는입장을 39) Каримов (2011), p ) Каримов (2011), p ) ИсламКаримов,Своебудущеемыстроимсвоимируками(Ташкент:Узбекистан,19), p. 87.

186 182 세계지역연구논총 36 집 2 호 가지고있었던카리모프대통령이근본주의이슬람의위험성이고조되는상황을직면하게되자이슬람에서선회하여 국가의자주성 과 국민적정체성 을정초하는이념을담아낼적절한어휘로마나비야트를선택했던것이다. 국가의자주성을강조하는독자적인새로운이념은국가건설과정에서뿐만아니라이슬람근본주의의위협으로부터국가안보를지키며우즈베키스탄방식의민주주주의를건설하는데있어서도중요한사상적기반으로작용하게되었다. 물론이는관제 ( 官制 ) 이념으로서의특성으로인한한계를지니며, 또한국민들에대한실제적영향에대한평가는차후에엄정하게이루어져야하겠지만, 우즈베키스탄의국가적정체성과자주성의이념은우즈벡민족의건실한발전을지향하는마나비야트전통과세계관그리고정치문화에기초를기반으로형성되어야한다는카리모프의입장이지속적인국민윤리교육의기조가되었다는점은분명하다. 그리고이같은정책적기조의영향은공교육을통하여지속적으로국민교육을주입받은젊은세대에게있어서가장컸을것이라는점도비교적자명하다. 우즈베키스탄교육부는 1997년미래세대의교육수준을향상시키기위한교육체계로서 국가인재양성프로그램 을개발하고교육체제전반을개혁하였다. 이같은국가인재양성프로그램의도입에있어서강조점은바로전술한마나비야트교육을강화하는데있었다는것은당연한정책적귀결이었다. 1999년에는마나비야트와마리파트국가위원회가설치되었고, 이위원회는우즈벡민족의위대한조상들과위인들이남긴정신적및문화적자본을계승 발전시키고이를젊은세대에게교육하는목적을가지고있다. 또한이기관은 바른 이슬람종교가가진인도주의적특성과전통을제대로습득하고바른가치관을정립할수있도록교육하는전반적인국민교육의체계를주관하였다. 1999년에는마나비야트를고등학교의정규교과목으로도입하였고, 이로써청년세대의세계관을 개혁 하고국가에대한애국심을고취시키려는교육이지속적으로강화되었다. 그리고 2003년에는최초로마나비야트교과서가출판되기도하였다. 마나비야트를구성하는중요한기본적이념요소는인도주의, 진보성, 국민성, 애국심, 평화를중심으로구성되어있다. 이가운데서도카리모프대통령이특별히강조했던부분은우즈벡의역사와언어를기반으로우즈벡민족이가지는특성과자부심이며, 이를바탕으로강화된애국심을갖춘국민의형성이강조되었다. 42) 따라서종교와관련하여마나비야트에서는이슬람을비롯한다양한종교의공존에대해서도강조하고있으며, 이슬람이외에도우즈벡민족의정신적유산으로서조로아스터교나수피즘과같은다른종교의존재도용인하고인정하는입장을취한다. 카리모프대통령은마나비 42) Каримов, (1999), p. 140.

187 신범식 183 야트를종교를대신해사용하려는입장을가지고있었지만, 마나비야트는우즈벡민족의문화적및정신적기초로서이슬람적요소들뿐만아니라다른종교들의이념도포용함으로써이슬람가치를상대화시키는데만족해야했다. 따라서마나비야트는이슬람, 조로아스터교, 세계적철학사조, 도덕, 윤리등을포함하는광범한정신교육의형태로발전되었다. 이를기초로카리모프대통령은국제적인테러세력을비판하고이슬람을잘못해석하고있는세력들에게제대로된이슬람을교육하여야한다고주장하는근거를마련하였던것이다. 43) 우즈베키스탄정부가주도한교조적이슬람내지근본주의이슬람과는차별화되는민족적문화유산으로서마나비야트정신성에대한강조는절대성보다는상대성의개념으로이해되는이슬람을제시함으로써근본주의적지향에대한견제의의도를확실히하였다는점에서의의를가진다할것이다. 결국근본주의이슬람에대한우려와구체화되고점증하는안보적위협인식은우즈베키스탄정부로하여금교과서와교육기관을통해젊은세대에대한마나비야트프로파간다를적극적으로추진하게만들었고, 또한일반국민들을향한국민교육의일환으로지방수준에서소단위로조직되어있던주민들의자치공동체인마할라 (mahalla) 를통한윤리교육도적극적으로나서게만들었다. 더불어전술한바와같이종무원을통한이슬람이맘들의정기강론에대한표준강론통제도이같은이슬람근본주의확산을경계하고, 우즈베키스탄의자주적국가정체성의구축에크게일조한것으로이해해볼수있을것이다. 3. 이슬람극단주의와우즈베키스탄의대응 한편이슬람극단주의에대한경계는 1990년대후반부터나타난우즈베키스탄이슬람안보정책의중요한특징으로자리잡게되었다. 앞서짧게언급하였듯이그계기는타지크내전, 아프간사태와탈레반의확산, 우즈베키스탄의이슬람정당 (IMU) 의성립과 1999년타슈켄트테러사건등이연관되어있다. 그이후 2001년 9.11 테러의발발은중앙아시아의정치엘리트들의이슬람극단주의에대한경각심을더욱높였다. 이같은상황은국가건설과정에서고심하고있던중앙아시아의정치지도자들로하여금한편으로는이슬람에따른문화유산과도덕적가치등을강조하면서다른한편으로는잘못된이슬람에대한적대감을느끼도록만들었다. 43) КаримовИ.А. Забезопасностьимирнадобороться(Т: Узбекистан, 2002). p. 139.

188 184 세계지역연구논총 36 집 2 호 우즈베키스탄의경우나망간 (Namangan) 지방의아돌라트 (Adolat) 당 ( 黨 ) 을기초로아프가니스탄에서우즈벡이슬람정당 (IMU) 44) 이구성되면서더욱민감하게이문제를대하기시작하였다. 물론일부중앙아시아국가는이슬람으로부터의위협을권위주의적정책을확립하는데에효율적으로활용하기도했다. 이슬람주의자들의공격과위협을과장하기도했다. 우즈베키스탄도예외는아니었다. 아프가니스탄테러문제와위협을활용하여우즈베키스탄정부는이러한이슬람주의자들의활동을금지시켜야한다고강변하였다. 결국우즈베키스탄국경에위치한두국가, 즉타지키스탄과아프가니스탄에서벌어졌던이슬람정부구축을위한운동과투쟁은우즈베키스탄에서이슬람에대한통제를강화시킨결정적인원인이되었다. 세속주의이슬람과근본주의이슬람의대결이본격화된것이다. 특히 1999년 2월에우즈베키스탄의수도타슈켄트에서는내무부를비롯한정부건물과은행이나영화관과같은공공건물에서다수의테러사건이발생하였고, 13명이죽고 100여명의부상자가발생하는참사가벌어졌다. 이테러사건이후에카리모프대통령은국가의안보와관련된보다경직되고강경한정책을추진하게되었고, 특히이념교육과관련해서도강화된통제에관심을가지게된것으로보인다. 1999년타슈켄트테러사건과관련하여카리모프대통령은극단주의자들이이슬람이라는종교를활용하여사회적혼란을가중시킴으로써국가의민주화를방해하고안정적으로번영하는우즈베키스탄의노력에중대한위해를끼치고있음에대해강력히비판하였다. 45) 카리모프의인식에중대한영향을끼친것으로보이는타슈켄트테러사건은이슬람근본주의세력들과관련하여국민들에게그런사상에물들지않도록보호하는것이대단히중요하다는생각을강하게심어주었고, 특히이웃한타지키스탄에서벌어진내전이나아프간전쟁등에대한관찰은그로하여금이슬람근본주의이념의확산이가져올수있는파괴적결과에대한공포를심어준것으로보인다. 그결과카리모프대통령은국민들의정신교육에관한강력한정책을입안하고실시하게되었음은전술한바와같다. 46) 카리모프대통령은이슬람사원및이슬람교육기관, 특히마할라에서이루어지는국 44) IMU의목적은우즈베키스탄을이슬람국가로만들고이슬람의중심으로만드는것이었다. 45) ИсламКаримов,Нашавысшаяцель-независимостьипроцветаниеРодины,свободаи благополучие народа, (Ташкент: Узбекистан, 2000), pp ) 유수포바소히바, 카리모프의자주외교정책 : 우즈베키스탄의 CSTO 가입과탈퇴 ( 서울대학교대학원석사학위논문, 2018).

189 신범식 185 민들에대한종교적교육을관리할필요성을강하게인식하였다. 그는국가에의하여통제되지않은상황에서이슬람종교에대한국민들의이해가극단주의로흐르는것을방지하기위해국민들의이슬람종교에대한이해를관찰하고확인하는일이필요하다고생각하였다. 47) 그래서이슬람이맘들에대한재교육과통제그리고그들의대중들을향한강론의표준화를위한작업을종무청을중심으로시행하도록관련체제를구축하게하였다. 48) 또한카리모프대통령은 건강하고 제대로된이슬람교육의기초를마련하기위하여이슬람성직자들을배출하는이슬람신학교에대한종무원의감독을강화하고, 특히젊은세대의이슬람에대한건전한교육을감당하고그같은욕구를해소해줄수있는이슬람대학교를 1999년타슈켄트에건립하였다. 이슬람대학교를설립한주요한목적은바로젊은세대에게이슬람종교의문화적이고정신적인유산에대해정확히학습할수있는기회를제공하고, 이슬람에대한연구와그지식의확산을통하여이슬람종교에대한국민들의이해의수준을높이고, 변화하는세계와국가적필요에맞추어이슬람종교에대한지식과전문성을갖춘젊은이슬람전문가들을양성하는데에있었다. 49) 이런설립목적에따라이슬람에대한교육과기타대학과정에서요청되는교과목을가르치게된이이슬람대학교에서는이슬람신앙교육이아니라세속적이며현대화된종교연구의방법론에기초하여이슬람을연구하고교육하게만듦으로써청년세대의이슬람종교에대한인식을순화하고, 나아가이를확산시킴으로써국민들로하여금근본주의이슬람의문제점알고경계하도록만드는효과를가져왔다고볼수있을것이다. 이와같은근본주의이슬람과공식이슬람의차별화와전자에대한경계심의확산은단순히종교에대한문제로만국한되지않았다. 카리모프대통령은야당과의관계에서일부야당이다소근본주의적성향의이슬람을표방하는것과관련하여이들과테러조직의이미지를결부시킴으로써국민들로하여금이야당에문제가있는것으로인식하도록만들었으며, 이들가운데근본주의입장에서이슬람국가의건설을당의목표로규정하고있던이슬람부흥당과같은야당들을약화시키려는노력을펼쳤다. 정부정책에대하여비판적이었던거의모든야당들은결국테러와연관된조직이라는인식을확산시킴으로써국가의안전이라는이름으로야당을철저히통제하였고, 특히이슬람이정치화되는것을차단하기위한노력을기울였다. 47) Каримов (2000), p ) 이에대한자세한내용은고가영 (2017) 을참조. 49) 타슈켄트이슬람대학교건립 에대한 1999년 5월 No 224 우즈베키스탄내각령을참조.

190 186 세계지역연구논총 36 집 2 호 정리해보면, 카리모프대통령은우즈베키스탄이소련으로부터독립한직후새로운국가적기초의건설과정에서요청되었던이념적공백을채우기위하여재이슬람화정책에관심을가지고있었다. 이를통해민족국가로서우즈베키스탄의국가정체성을기초하고이후에추진하게될민족국가건설과정에필요한동원의모티브와이념적추진력을얻으려하였던것이다. 하지만이웃나라들에서근본주의이슬람세력에의해추동된내전이악화되면서, 또한그여파로우즈베크스탄내에서의이슬람극단주의가발흥되면서, 카리모프대통령은정치적이슬람의확산에대한위협을강하게인식하게되었고, 이에우즈벡민족적정체성의문화적기초로서이슬람적가치와표현을제한하게되었으며, 점차윤리적의미에서발명된 정신성 (manaviyat) 에대한강조를통해국민교육을강조하는방향으로정치적노선을선회하게되었던것이다. V. 결론 카리모프대통령이국가건설과정에서보여준이슬람에대한전략은이중적성격을가진것으로이해된다. 그는국가건설을위한국민형성과정에서중앙아시아, 특히우즈베키스탄에거주하는주민들의문화적기반으로서이슬람을활용하는것을피할수없는선택으로여겼던것으로보인다. 하지만급진이슬람이가지는위험성이현실화되는가운데이슬람국가건설의위험은회피하면서내면적안정화의도구로문화와종교를활용하는전략으로선회하게된것이다. 즉새로운국민적정체성을위해서이슬람적요소를활용할수밖에없지만, 그이슬람요소에다른형태를덧씌움으로써 마나비야트 라는형식을가진국민교육을강조하게되었고, 이것이우즈벡국민정체성을형성하는관제이데올로기의역할을담당하게된것이다. 마나비야트는국민들에대한교육을통해 발명된 (invented) 과거역사를이해하고, 이를바탕으로현재와미래를해석하는기준을제공해준다. 이로써국가건설과정에서인위적으로획정되어진국경과갈려진민족들그리고민족적정체성의구성과연관된복잡한조건속에서연출되는이슬람의다양한문화적이고사회적인모티브를하나의통일된정신체계인마나비야트로결합시킴으로써점증하는근본주의이슬람에대응하고국가적통일성과자주성을지켜내려는것이다. 또한마나비야트는국가내부적으로정체성과통일성을강화하기위하여국민교육의기본적체계와틀을제공하였는데, 이로써국민들의정체성과애국심을강화시키고, 가족관계와사회적관계에대한윤리적기준을교육함으로서정치적및사회적안정을추구하였다. 그리고지방수준에서마할

191 신범식 187 라라는전통적으로내려오던지방자치조직의위상을새롭게강화하여사회깊숙이마나비야트가도입될수있는수단을확보함으로써종교와국가가만든이념의구분을학습시키고이슬람근본주의의침투에대항하게하였다. 마나비야트교육은종교교육이나사회교육뿐만아니라미시적으로는지극히사적인가족관계에대한윤리도내포하고있으며, 나아가국가에대한이해와역사적위인들의정신적및문화적유산에대한계승 발전을강조함으로써, 그리고이슬람만이유일한정신적유산이아니라조로아스터교등전통적종교들의핵심적내용을결합시킴으로써, 종교를탈피한세속적국가주의의이념적기초를형성하는데에도중심적역할을감당하게되었다. 그리고이를바탕으로카리모프대통령은국내정치적으로이슬람적요소를강하게표방하는정당과정치단체를견제하고이슬람극단주의의도전을강력히차단함으로써국내정치를안정시키고장기집권을가능케만든기반을구축하는데성공하였다. 결국카리모프대통령은이슬람의정치화가능성을철저히배격하여이슬람이종교의영역에만머물면서정치화되는것을막았을뿐만아니라종교로서의이슬람의기능도일정부분제한함으로써이슬람이민주화와결부되지못하도록견제하는효과를거두었던것이다. 이런정책이가능하였던것은그가종교로서의이슬람대신국가주의에기초한이념을기반으로민족주의적이념을발명하는데성공하였기때문이라결론지을수있을것이다.

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194 190 세계지역연구논총 36 집 2 호 ABSTRACT Islam and Nation-State Building in post-soviet Uzbekistan Beom-shik Shin / Seoul National University This research is for examining what role did Islam take in post-soviet state building by using the example of Uzbekistan, the most representative Islamic state among Central Asia after the collapse of Soviet Union. Especially, the research approaches the problem by focusing President Karimov s cognition and policy based on elite s strategic choice theory. Karimov thoroughly rejected and blocked possibility of Islam s politicization and also steadily contained democratization in connection with Islam by restricting Islam s role as a religion. Uzbekistan s political stability and the long-term seizure of power were hereby possible, and this was because the President Karimov invented nationalism not based on religion but statism and integrated Islamic element to manaviyat, an ideology of secular statism. Key words: Uzbekistan, Islam, President Karimov, extremism, manabiyat, state building, national identity 접수일 : 2018 년 06 월 01 일, 심사일 : 2018 년 06 월 03 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 16 일

195 블록체인기술은굿거버넌스 (Good Governance) 를만들수있는가?: 에스토니아사례의함의 *50) 이연호 / 연세대학교 **51) 기여운 / 연세대학교 ***52) 한글초록 기존의 e-governance는대용량저장장치에의존하는전자정부모델로, 빅데이터플랫폼에기반하고있었다. 그러나이방식은정부가시민을통제및감시할수있는문제소위 빅브라더문제 를유발하는것외에도중개자및대리인으로서의정부의역할을축소하기는커녕오히려더크게할가능성이높다는비판에봉착할수있다. 이문제를해결하기위한대안으로블록체인기술이이미도입되었고그긍정적인가능성이검증되고있다. 기존의빅데이터플랫폼과는달리블록체인플랫폼은정부나회사를거치지않고개인과개인이직접거래를하는 P2P방식을채용한다. 그리고그거래의공정성이나보안성의문제를기술로해결한다. 무엇보다도사회적자본이핵심요소인신뢰의문제를기술로해결한다는강점이있다. 이기술을공적인분야에가장선도적으로활용하고있는나라가에스토니아이다. 본연구는에스토니아사례연구를통해블록체인기술이어떻게굿거버넌스만들기에기여할수있는지또노정하고있는한계점은무엇인지분석하고있다. 주제어 : 블록체인기술, 에스토니아, 굿거버넌스, 전자정부, e-governance * 이논문또는저서는 2015년대한민국교육부와한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2015S1A5A2A ) ** 제1저자 *** 제2저자

196 192 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 1980년대중반부터전세계가추구해온거버넌스 (governance) 혁신의목표는작고스마트한정부를만들어시민들에게더많은자유를제공하는것이다. 이전에존재했던국가중심모델은신자유주의의확산과더불어비판에직면한바있다. 비판의핵심은비효율과부패의개연성이었다. 즉정부가시장과사회의요구를신속하게파악하고대응하지못한다는점그리고공익을정의하고추진할업무를담당하는관료제가제기능을수행하지못한다는점이었다. 거버넌스는중앙집권적정부를통해정치및행정을효율성의제고를도모하는정부중심적모델의한계를극복하려는시도이다. 아울러중앙정부에집중되어있는정치및행정의권한을아래로이양하고국가또는정부가시장및사회행위자들과네트워크를형성하여협치적국가운영을도모하는것이더효율적이고민주적이라는믿음에기초하고있다. 거버넌스모델은신자유주의패러다임보다한걸음더나아가국가와시장에이은제3 섹터로서시민사회를상정하고여기에정부를감시할수있는권리를부여한다. 1) 시민사회가정부의정책결정과추진과정에참여하여국가를감시할수있다는참여민주주의적논리가도입되기도한다. 거버넌스모델은작은국가또는정부보다는큰시장과사회를강조한다. 그런데우리나라의노무현정부기간동안에도나타났듯이, 한국에서의거버넌스혁신은역설적으로정부관료들을중심으로적극적으로수용되고신속하게진행되는양상을보였다. 정부는시민들에게더좋은행정서비스를제공한다는명분하에행정적차원에서거버넌스모델을적극도입했다. 하지만그결과정부의인적규모는작아지지않거나오히려커졌고시장과사회에행사할수있는힘도더욱강해졌다. 거버넌스모델을가능하게하기위한수단으로전자정부모델이도입되었고시민개인에관한정보들이전산화되어정부소유의서버에축적되기시작했지만시민에게보다나은행정서비스를제공한다는정부의명분은시민에대한정부의정보독점으로귀결되고말았다. 이것은당초상정했던 굿거버넌스 (good governance) 모델 과는거리가멀었다. 우리가블록체인기술에주목하는이유는단순히비트코인의열풍때문만은아니다. 이기술이거버넌스모델이추구하던굿거버넌스만들기에획기적으로기여할수있을가능성때문이다. 굿거버넌스란정치적민주주의를제고하고경제사회적자유를증진시킬수있는제도의이상적인조합이라할수있다. 정부는민주적이고, 분권화되어 1) Paul Hirst, "Democracy and Governance," in Jon Pierre (eds.), Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy (Oxford: Oxford University Press, 2000); Brian Smith, Good Governance and Development (London: Palgrave Macmillan, 2007).

197 이연호 기여운 193 있으며, 책임성이높고, 민간부문에자율권을부여하는존재여야한다. 이를위해, 선거과정은공정하게운영되어야하고, 시민의인권이보호되어야하며, 법치가존중되어야한다. 경제적으로는무역을자유화하고규제를완화하며민영화를촉진하면서도빈곤계층을위한정책을시행할수있어야한다. 2) 요컨대, 굿거버넌스란작으면서도효율적인정부와자유로운민간부문그리고참여적인시민의조합이다. 이러한관점에서기존의 e-governance 모델은절반의성공과실패를거두었다. 과거의대용량저장장치에의존했던전자정부모델은빅데이터플랫폼에기반하고있었다. 즉정부가행정서비스에관련된다량의정보를정부의컴퓨터에저장하고이를가공및처리하는것이다. 그러나이방식은정부가시민을통제및감시할수있는문제소위 빅브라더문제 를유발할수있다. 이외에도, 중개자및대리인으로서의정부의역할이확대한다는비판에봉착할수있다. 정부가시민들간의전자화된거래의공정성을담보한다는명분아래에공인과정에개입하는빈도와강도를확대하고있기때문이다. 이문제를해결하기위한대안으로블록체인플랫폼이 e-governance 3) 의새로운유형으로등장하였고, 그긍정적인가능성이검증되기시작했다. 기본의빅데이터플랫폼과는달리블록체인플랫폼은정부나회사를거치지않고개인과개인이직접거래를하는 P2P방식을채용한다. 그리고그거래의공정성이나보안성의문제를중앙집권적인정부가아닌수학적알고리즘과기술이해결한다. 무엇보다도블록체인기술을통해등장한새로운 e-governance의모델은사회적자본의핵심요소인신뢰의문제를비인격적인기술로해결한다는강점이있다. 이기술을공적인분야에가장선도적으로활용하고있는나라는단연에스토니아이다. 1991년에구소비에트연방에서독립한에스토니아는전자정부를구축할때재정상의문제로초기인프라건설비용이상대적으로높은대용량중앙서버방식을채택할수없었다. 그대신분산서버방식으로전자정부를만들기시작했다. 그리고 2007 년러시아해커들에의해사이버테러공격을받은후에는기존의전자정부모델과국가의 e-governance를보완하기위해암호화기술을도입하기시작했고, 나아가블록체인기술을도입함으로써정부의개입을최소화하고개인의프라이버시를보호하는새로운 e-governance를정착시키고있다. 본연구는에스토니아사례연구를통해블록체인기술이어떻게굿거버넌스만들기에기여할수있는지아울러한계는무엇인지분석하려는시도이다. 2) Brian Smith, Good Governance and Development (London: Palgrave Macmillan, 2007), pp ) e-governance 의 e 는전자를뜻하는 electronic 의약어로, 전자적으로이루어지는거버넌스를총괄하여지칭하는개념이다.

198 194 세계지역연구논총 36 집 2 호 본연구는다음과같이구성되어있다. 우선아래에서는블록체인기술을소개하고이것이어떤이유로민주주의적속성을가지게되는지소개할것이다. 이어블록체인기술을이용하여거버넌스개혁의한계를극복할수있는가능성을논의할것이다. 아울러에스토니아사례를분석한후블록체인플랫폼의한계와문제를논의한후결론을제시하도록하겠다. Ⅱ. 블록체인의민주주의적속성 블록체인은분산되고독립적이며개방적인장부관리, 분산원장 (distributed ledger) 시스템이다. 4) 블록체인역시인터넷기반시스템이다. 그러나기존의것과차이점이있다면중앙서버-클라이언트체제가아니라는점이다. 기존의정보관리시스템은중앙집중적인성격을띠었다. 즉중앙서버가모든연산을수행하고정보를저장하며클라이언트는개별컴퓨터를통해이에접근한다. 따라서, 이경우중앙서버는거대한정부이자정보의창고이자중개자이다 (< 그림 1> 참조 ). < 그림 1> 중앙집중적인정보공유에서블록체인형태로의정보공유변화 출처 : Olnes et al.,. Blockchain in Government: Benefits and Implications of Distributed Technology for Information Sharing, (2017), p.358 표저자재구성. 4) Sevin Olnes et al., Blockchain in Government: Benefits and Implications of Distributed Technology for Information Sharing, Government Information Quarterly 34-3 (2017).

199 이연호 기여운 195 반면블록체인은 P2P 즉 peer to peer 시스템이다. 5) 이것은중앙서버또는중개자를거칠필요없이정보의공급자와소비자가연결되는것이가능하다. 거래비용을현격히절약할수있는것이다. 6) 기존의체제에서도이것이불가능한것은아니었다. 좋은예가토렌트 7) 이다. 토렌트는개인대개인의거래를기반으로, 인증절차없이파일을업로드와다운로드를가능하게하는공유프로그램이다. 이프로그램을설치하면파편화된파일을불러모을수도그리고다른수요컴퓨터에전송할수도있다. 그러나이기술은두가지점에서한계를가지고있다. 첫째는내용이고정된파일을주고받는것은가능하지만, 사용자가유동적으로개별파일의정보를변경하거나이를거래하는것이불가능하다는것이다. 또다른하나는신뢰를담보할수없다는문제이다. 사용자간거래및공유되는특정파일의내용의진위는물론파일이누구에의해서언제업데이트되었는지를확인할방법이없다. 블록체인기술은개인과개인의거래에있어서신뢰가부재하는문제를기술적으로극복했다는점에서그의미가크다. 블록체인은정보를담고있는파일블록이체인으로무한정연결되는알고리즘이다. 각각의파일은몇번째블록인지를알려주는순서값, 블록이생성된시간그리고최신의거래정보그리고이전블록의해시값등을담고있다. 비트코인의경우개별블록은최대 1MB까지확장될수있고, 총 1,048,479bit 정도가데이터저장을위해사용될수있다. 8) 블록은생성이되는순간중앙서버가아닌해당프로그램을설치하는개별컴퓨터에복사본으로모두저장이되며, 새로운블록이생성되면이를기존의블록에연결한다. < 그림 2> 블록체인의구조 출처 : 임재민외, IoT 환경에서안전한펌웨어인증을위한블록체인의활용방안및한계점, (2017), p ) Satoshi Nakamoto, Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System, Available online: (2008). 6) Sinclair Davidson et al., Disrupting Governance: The New Institutional Economics of Distributed Ledger Technology, Available at SSRN: or /ssrn (2016), p ) 토렌트 (torrent, 는개인과개인파일공유프로그램으로, 개인들이인증절차없이파일을업로드할수있고, 다운로드할수있는인터넷플랫폼이다. 8) 피넥터, 블록체인기술의발전과정과이해, Finector Report-2016 (2016), p. 15.

200 196 세계지역연구논총 36 집 2 호 기존블록과새롭게생성되는블록은서로연결되어있기때문에체인이라는개념이성립한다 (< 그림 2> 참조 ). 즉 2번블록에 1번블록의고유한값을삽입하여 1번블록과연결될수있도록해준다는것이다. 이전블록의해시값 ( 입력값 ) 을입력하면, 새로운해시값이해시함수를통해만들어진다. 변경된새로운정보를담은블록은이전블록의해시값을공급받고여기에새로이발생한거래정보그리고이상의데이터를정해진길이의문자열로만들기위한논스 (nonce) 등을소화하여새로운블록의고유한해시값을만들어낸다. 9) 따라서축적된정보, 예컨대거래정보는하나의블록이아니라여러개의블록에나누어저장되어있으므로특정인이정보를왜곡하는것은불가능하다. 만일최근생성된블록의정보를변경하고자한다면, 체인으로묶인그이전의블록들의고유값모두를변경해야만하는데, 이것은기술적으로불가능하다고평가된다. 왜냐하면, 블록이저장된모든컴퓨터에접속하여블록을수정하는것이불가능하기때문이다. 뿐만아니라, 하나의블록을해킹하기위해서는새로운블록이생기기이전에기존의블록체인모두에접근해야하는데, 이러한시간적인제약과기술적인제약으로인해사실상블록체인을해킹하는것은불가능하다. 더불어블록체인은거래기록의보안을제고하는방법으로공개키암호화기술을적용하고있다. 예컨대비트코인의경우개인키를함수를통해전환시킨공개키를병행운용하여개인이자신의고유한정보를보호할수있는암호화기술을응용함으로써거래의보안성과신뢰성을제고하고있다. 공개키는개인키에함수를적용하여만들수있지만, 역으로공개키를가지고개인키를유추하는것은기술적으로불가능하다. 따라서자신의개인키를철저하게보안만한다면자신에대한정보는거의 100% 보안할수있으며설령다른사람이조회했을경우이또한블록에기록될것이므로본인이그사실을기록을통해인지할수있다. 블록체인기술의또다른핵심요소는자발적참여메커니즘을가지고있다는점이다. 앞서언급한바와같이블록체인은중앙서버가아니라개별노드에수많은동일복사본은저장하는소위분산원장장치에기반하고있다. 그렇다면개별참여자에게블록체인네트워크에가입하여개별노드를운용할동기를어떻게부여할수있을까? 중앙서버방식은데이터를취합하고관리하는수수료를획득하는정부나기업이운영을한다. 반면에블록체인은이러한중앙동력이부재하다. 게다가실제로새로운블록을만드는일은고도의연산이필요한작업이다. 소위 작업증명 (proof of work) 이라는과정이다. 그렇다면어떻게자발적으로노드들이참여할수있게할수있을까? 9) Steve Huckle et al., Socialism and the Blockchain," Future Internet 8-4 (2016); 김석원, 블록체인펼쳐보기 : 4 차산업혁명을이끌또하나의기술 ( 서울 : 비제이퍼블릭, 2017), p. 83.

201 이연호 기여운 197 작업증명은기존의해시값에연결된새로운블록에가장최근의거래내역을포함시키고여기에 논스 라는특정한숫자를투입하면서도새블록의해시값이특정된목표값과같거나혹은적은값으로도출되게하는과정이다. 10) 블록의내용을이러한특정한목표값에도달하게하기위해서는서로다른논스값을일일이대입하는방법밖에없다. 이는매우많은연산을필요로하는과정이다. 그런데블록체인이요구하는것은이러한자발적봉사또는참여이다. 블록체인은이처럼자발적으로노력을투입하는참여자는시스템에거짓정보를주입하기보다는진실을반영하고보호할것이라는가정에입각하고있다. 11) 그래서블록만들기경쟁의승자를가리는방법가운데하나로, 참여자들이얼마나많은노력을투입했는가에대한평가가반영된다. 만일두그룹이서로다른최신의블록을만들고각각의논스값을발견하는경우비트코인의경우엔더누적된블록들의체인이긴블록에게우선권을부여하는프로토콜을운영하고있을정도이다. 이는정직하게먼저블록을만들어가는노드가뒤늦게부정직한블록으로공격을시도하는노드보다다수를점할수밖에없다고보기때문이다. 이처럼블록체인은새로운블록을생성하는노력을더많이투입한노드에게인센티브를제공하는시스템을가지고있다. 그래서비트코인은새로운블록을형성하는노드에게비트코인을보상으로제공한다. 보상이커지면커질수록참여는경쟁으로발전한다. 따라서, 작업증명을하고블록체인을만들어가는작업은무조건적인이타주의적행동이아니라자신의이익도만족시키는 효과적이기주의 (effective altruism) 의양상이기도하다. 12) 수많은노드는블록을생성하는권리를얻기위해경쟁하며그자격을얻기위해블록을저장하는네트워크에참여하고그결과보상을얻는다고볼수있다. 정보를담은파일블록이만들어지면블록체인네트워크에가입한모든컴퓨터에전파된다. 그리고, 개별노드는자신이가지고있는이전블록과비교하여진본이확인되면이를저장하는소위 블록동기화 (block synchronization) 를통해동일한복사본을저장하게된다. 이과정을마치고나면노드들은다시자발적으로새로운블록을만드는 10) 김석원 (2017), ch. 2&4. 11) 비잔틴장군의딜레마란서로배신과음모가난무했던비잔틴제국의장군들이이를극복하고합의에도달하기위하여사용했던방식의메커니즘을지칭한다. 각장군은중앙에서전달된암호명령문의일부조각을해독한다. 암호를해독한장군은이를다른장군에게알려준다. 이작업을반복적으로진행한후명령문조각을합쳐서최종명령을도출한다. 이러한과정을거친명령문은신뢰를할수있게된다. 이작업에참여한절반이상의장군들은정확한명령을하달받겠다는의지와충성심을가진사람들이기때문이다. 블록체인도바로이런메커니즘을이용하고있다. 즉작업증명에참여하는노드들은시스템이안정적으로작동하기를바라는사람들이고따라서그들이투입하는노력과수행하는작업의결과는신뢰할수있다는것이다. Huckle et al., (2016), p. 5 참조. 12) William MacAskill 저 전미영역, 냉정한이타주의자 ( 서울 : 부키출판사, 2017).

202 198 세계지역연구논총 36 집 2 호 작업에착수한다. 끝으로블록체인은상부보다는하부, 그리고소수보다는다수에더많은권한을부여하는민주성을내포하고있다. 블록체인에서가장치명적인문제중하나는동시에두개의블록이만들어질수있다는점이다. 이경우어느블록이최종선택을위해비트코인의경우처럼긴블록을선호하는방법외에도다수의지지를받은블록을선호하는합의적방법이있다. 만일온전한정보를담고있는진짜 2번블록이만들어지는상황에서오류정보를가지고있는또다른 2번이동시에만들어진다면 51% 의다수의노드, 즉, 개인컴퓨터가먼저수용한블록을진짜 2번으로판정하고이를수용하는메커니즘이다. 참여한노드의숫자가많으면다수의컴퓨팅능력이특정소수컴퓨터의연산능력을초과하므로함부로거짓블록을만들수없기때문이다. 블록체인의이러한신뢰, 분산, 경쟁, 참여, 민주적인메커니즘을이용하면상업적뿐만아니라사회적응용이가능해진다. 예컨대, 부동산개별정보및거래정보를블록체인화하면개인과개인이부동산중개인은물론거래내역을공적으로인증하는정부의개입없이직접거래가가능해진다. 개인의신상정보를정부, 기업또는의료기관이운영하는중앙서버에중앙집중적으로저장하는대신개별노드에분산저장함으로써개인의프라이버시를보호하고해킹의위험을예방할수도있다. 나아가이기술이가지고있는민주성으로인해정치행정제도에도도입이가능하다. 실제로선거나시민증발급등에이기술을이용하는현존사례가등장하고있다. 공공성이야말로블록체인기술이가지고있는가장핵심요소라할수있다. Ⅲ. 거버넌스개혁기술로서블록체인의활용가능성 위에서언급한민주주의적속성으로인해블록체인은거버넌스개념을가장적절하게구현할수있는기술이라는점에서사회과학계가주목할필요가있다. 거버넌스개념이확산되게된데에는 20세기말급격하게발전을보인인터넷서비스가큰역할을했다. 인터넷의발전으로인해국가의정보독점이어려워졌으며, 이는국가와민간부문간의정보공유로이어졌다. 과거정부중심의모델은국가가민간부문보다더많은정보를보유할수있다는점에서정부의우위를가능케했다. 그런데정보화의발달로인해이러한상황이역전될가능성이등장했다. 그럼에도불구하고, 민간의대정부우위가생각보다쉽게정착될수는없었다. 정부와관료들은더효율적인행정서비스를시민들에게제공한다는명분하에 e-governance

203 이연호 기여운 199 정책을추진했다. 고성능의슈퍼컴퓨터의등장과빅데이터기술의발전등에힘입어많은정부들이중앙집중적으로정보를관리할수있는역량을획득해갔다. 특히 9.11 사태이후테러리즘을제압한다는명분으로민주적인선진국가에서도시민개인에대한정보를정부가수집하고필요에따라가공하는것이일반화되기시작했다. 오늘날블록체인기술이주목을받는것은초기의전자정부모델에서보여졌던중앙집중적인 e-governance가가지고있는반시민적이며반민주적인요소를이기술이극복할수있도록해줄가능성때문이다. 즉블록체인기술은정보의관리를분산적으로관리하면서도 e-governance의효율성을그대로유지하는것이가능하다. 그러면서도개인의프라이버시를이상적으로유지해주며동시에정부와개인간그리고개인과개인간신뢰를부식시키지않는다는장점이있다. 13) 개인과개인간의신뢰를제도화하기위해개인들은정부에의존할수밖에없다. 이러한양상은신뢰와같은사회적자본이취약한나라에서더욱단적으로나타난다. 정부는개인간의거래를공증해준다는명분과시장의질서를담보한다는명분으로자신의입지를공고화한다. 그러나블록체인기술의등장으로인해시민들은제3 자특히정부의중개와보증없이도합의에도달하고계약을성사시킬수있게되었다. 시민개인들은신뢰를주고받기위한규칙을준수함으로써과거중앙집중적형태의조직들이노정한투명성의부재, 부패, 정부에의한부당한강제등의문제를극복할수있게되었다. 블록체인기술을통해개별시민들은스스로자발적신뢰망위에, 정부의간섭없이공적그리고사적서비스를만끽할수있게된것이다. 14) 더욱이주목할것은블록체인기술을통해시민들이정부가제공하는서비스를프라이버시의침해없이향유할수있게되었다는점이다. 위에서언급했듯이블록체인기술은개인간거래에있어서계약을성사시킬때, 정부의공증을요청할필요가없게하였다. 이에따라, 정부의중개와여기에따르는개인정보의노출이더이상필요하지않게되었다. 과거정부가시민에게시혜하던각종서비스를시민의자발적참여로획득하고수혜할수있게된것이다. 15) 시민들로하여금정부의신세를덜지게해주는새로운거버넌스의등장은정부와민간부문간의권력균형을가능케하므로민주주의적관점에서매우고무적이라하지않을수없다. 13) Marcella Atzori, Blockchain Governance and The Role of Trust Service Providers: The TrustedChain Network, Available at SSRN: or ssrn (2017). 14) Melanie Swan, Blockchain: Blueprint for a New Economy (Sevastopol: O Reilly Media, 2015). 15) Swan (2015), p. 48.

204 200 세계지역연구논총 36 집 2 호 블록체인기술을통한새로운형태의 e-governance는과거중앙집중형 e-governance 보다시민들의자발적인참여가국가운영의더욱중요한요소가된다. 한예로보안성이탁월한블록체인기술을도입하면광범위한규모의온라인선거를실행하고, 여기에대한보안성을확보하는것이가능해진다. 기존의 e-governance에서도온라인선거에대한논의가진행된바있었으나신뢰의한계를극복하지못했다. 익명성의문제, 신뢰의결여문제, 중복성의문제, 안정성의문제등은온라인투표를저해하는요소들이었다. 이때문에, 당초에인터넷이숙의와참여를확대해줄것이라는기대가충족되지못했다. 뿐만아니라, 일반적으로모집단의크기가커지면집단행동을유도하기위한비용이증가한다고평가되는데, 16) 보안이완벽하지않은온라인투표는집단행동의딜레마를야기할수있다는비판에도직면하게되었다. 17) 이러한온라인투표에서나타날수있는직접민주주의방식의일탈가능성에대한우려, 거래비용의확대문제를블록체인기술이해소할수있을것으로기대된다. 18) 시민의참여가과연민주주의의질적향상을보장하는가에관해서는논란의여지가있다. 하지만그필요성에관해서는대체적인동의가이루어진상태이다. 참여민주주의, 심의민주주의, 결사체민주주의등의개념은시민의참여가민주주의의발전을도모하는긍정적인요소임을주장한다. 19) 이를위해필요한것이시민세력의조직화인데이것이오프라인세상에서는비용이많이드는일이지만온라인상에서는훨씬수월하게진행될수있는프로젝트이다. 온라인상에서무비용, 실시간, 비밀, 직접투표가가능해진다면직접민주주의의이상이구현되는전기가마련될것이다. 20) 블록체인은직접 비밀투표를가능케하는혁신적인신뢰의기술이라할수있다. 직접민주주의가좋은것인지아니면간접민주주의가더이상적인것인지의문제는본논의의핵심이아니다. 하지만설령간접민주주의시스템을유지한다하더라도직접민주주의적장치들이신뢰있게작동할수있다면민주주의의질적개선에기여할수있다. 오늘날간접민주주의제도의가장큰문제는시민과그들의대표인정당나아가의회의주인-대리인문제이다. 즉시민들의요구를그들의대표가충실하게국사에반 16) Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge: Harvard University Press, 1971). 17) Sevin et al. (2017). 18) Sinclair Davidson et al., Disrupting Governance: The New Institutional Economics of Distributed Ledger Technology, Available at SSRN: or /ssrn (2016), p ) 이연호, EU의자본주의와민주주의 ( 서울 : 박영사, 2017). 20) 김석원 (2017), p. 72.

205 이연호 기여운 201 영하기보다는자신들의이익을앞세우는문제이다. 21) 많은나라에서의회나공적기관에대한국민의신뢰는매우낮은수준이다. 게다가전문적인정책의제에대한입법가들의전문성이부족하여이들의결정을신뢰할수없다는문제도있다. 이러한문제를예방하거나해결하기위해서는시민들이직접민주주의적방법을통해자신들의의견을직접표명할수있는방법이마련되어야한다. 블록체인기술은이러한문제를해결할수있게해준다는점에서그의의가매우크다. 22) 기존의메인서버 중앙집중형서버중심의인터넷체제에비해훨씬신뢰도가높고비용도저렴하고, 익명성도높다. 아래에서보겠지만에스토니아와같은나라는정부운용에서이기술을적극적으로활용하고있고, 인터넷투표 (i-voting) 은나스닥에서도그리고일반회사의주주총회에서도도입되고있다. 블록체인기술을사용한투표방식은직접 숙의민주주의를가능케하는핵심적기술이될수있다. 비용을이유로주요한정책들을충분한여론조사나숙의없이국회가결정하게하는것보다시민의의견을수렴하여정책결정에활용할수있다. 이과정에서개인들이자신의실명에기반하여스스로의견을직접적으로피력할수있는가능성은증가하지만, 오히려공권력이개인의프라이버시를침범하는것은더욱어려워진다. 블록체인기술중심의 e-governance가형성된다면여기에서국가의역할을어떻게조정될것인가? 현재이문제에관해서는두가지의입장이존재한다. 하나는블록체인에기반한분산된거버넌스는국가의해체를의미하기보다는더나은거버넌스를만드는것을의미한다는입장이다. 그래서조정자로서의국가의역할이중요해진다는것이다. 다른하나의입장은결국국가는극도로축소되거나사라질수도있다는입장이다. 국가의법적강제에의거하기보다는합의에입각한계약이완벽하게이루어질경우시민들에게국가는결국쓸모없는존재가된다고보는입장이다. 시민들이국가의정책과행동에대한승낙을요청할필요가없어지게되면결국국가의역할은축소될수밖에없다는것이다. 23) 궁극적으로사회는수학적인알고리즘과자유시장의원칙에의해움직이는자급적인체제로변할것이다. 암호와기술의발달이시민의자유와프라이버시를보장함으로써시민이국가를견제할수있는힘은더욱공고해진다는것이입장이다. 이처럼다소상반된두가지의입장중어느것이결정적으로옳다고는볼수없지만, 블록체인기술중심의거버넌스가개발된다면시민의정부에대한대항력이증대될 21) 김애선외, 블록체인과거버넌스혁신, KCERM 30차포럼보고서 (2016), p ) 김석원 (2017), p ) Atzori (2017), p. 10.

206 202 세계지역연구논총 36 집 2 호 것은거의분명한것으로보인다. 시민들이정책결정과정에참여하는것이확대되어소위상향식정책결정현상이분명해질것이고, 중앙집중적조정이무력화되며경제의정치에대한우위가확고해질것이다. 또한, 암호화기술의발달은시민의자유와프라이버시를강화할것이고, 독립적인이익집단간의전세계적수평적인네트워크의발달은중앙집권화되고위계적인정부의구조를무력화할것이다. 24) 블록체인의 스마트컨트랙트 기술은작은정부에기반한굿거버넌스를만드는핵심적인기술이다. 25) 여기에서의미하는작은정부는단순히공무원의숫자가적다는의미만은아니다. 그보다는세금을적게걷고, 관치경제부문의크기가작으며, 정부의개입이적어경제자유도가높고, 시민사회의참여가가능하고민주적이며, 투명도가높은정부를의미한다. 이를위해서는사회가국가의정책결정및집행과정에개입할수있는역량이필요하다. 즉신뢰를중심으로한풍부한사회적자본, 국가정책결정에참여할수있는역량그리고이를가능하게하는기술이필요하다. 이러한점에서블록체인은단순히 ICT기술이아니라민주적거버넌스를구축할수있는사회적기술이다. Ⅳ. 블록체인기술은굿거버넌스 (Good Governance) 를만드는가? : 에스토니아의사례 에스토니아는뛰어난 IT 기술과 ICT 기술을기반으로, 성공적인전자정부를구축하고있다고평가되고있다. 성공적인전자정부구축은 디지털공화국, EU의전자정부리더십, IT기술의리더에스토니아 등에스토니아를수식하는다양한수식어를통해서도확인될만큼 EU뿐만아니라, 국제사회에서각광받고있다. 26) 에스토니아는이러한전자정부의기반시설에근거하여, 가장먼저블록체인을국가행정에도입한국가이고, 현재다양한행정서비스에이를도입하고있다. 24) Atzori (2017), p ) Alexander Savelyev, Contract law 2.0: Smart Contracts as the Beginning of the End of Classic Contract Law, Information & Communications Technology Law 26-2 (2017). 26) The New Yorker, How Did Estonia Become a Leader in Technology, magazine/2017/12/18/estonia-the-digital-republic( 검색일 : ); Forbes, How Estonia Became the Digital Leader of Europe, 검색일 : ); The Economist, How Did Estonia Became a Leader in Techonlogy, ology?fsrc=scn/fb/te/bl/ed/howdidestoniabecomealeaderintechnology( 검색일 : ).

207 이연호 기여운 203 에스토니아는인구약 130만명 ( 세계 133위 ) 으로구성된국가로, 국토규모는한반도의약 1/5 정도이며, 인구규모에서한국이약 5000만명 ( 세계 27위 ) 임을감안할때그규모면에서상대적으로작은국가이다. 27) 1991년이전에스토니아는소비에트연방에속하던국가였다. 1991년소비에트연방의붕괴와독립으로인해국가의사회기반시설이미흡한수준이었으나, 전자정부구축등정부의혁신적인노력을통해빠른성장을이루었다. 1인당 GDP 기준으로 1999년미화 5천 6백달러의소득수준을보이던에스토니아는 2012년약 2만 2천달러의수준까지성장하였으며, 그이후연평균약 8% 의성장추이를보여주고있다. 이렇게빠른경제규모의성장으로인해, 에스토니아는 Baltic Tiger 라고불리기도한다. 28) 에스토니아의전체 GDP의 16% 는 IT산업, 특히소프트웨어중심의산업구조로이루어져있다. 29) 뿐만아니라, 에스토니아는전세계국가중에서정부서비스의디지털화를가장빨리시행한국가이다. 특히, 전자정부구축경로에서보았을때에스토니아의경우다른여타국가들보다시민의참여가매우활발하다는점이그특징으로손꼽힌다. 30) 이러한전자민주주의혹은 e-governance의대표적인사례가인터넷투표 (i-voting, internet voting) 와전자영주권 (e-residency, electronic residency), 전자보건서비스 (e-healthcare service, electronic healthcare service) 이다. 그리고이러한서비스의상용화를가능하게했던기술적인요인으로엑스로드 (X-road) 환경과블록체인기술의도입, 에스토니아정부의정책적인지원을꼽을수있다. 에스토니아는소비에트연방으로부터독립한후자국의고유한경제를수립할목적으로 IT산업을육성했다. 1996년전자은행거래서비스를도입한것을시작으로, 에스토니아는다양한전자거래및행정관리시스템을도입하기시작했다. 27) OECD, Estonia Country Data, 검색일 : ). 28) 손수정, 작지만강한창업국가에스토니아 (Estonia), 과학기술정책연구원동향과이슈 제2호 (2013). 29) 손수정 (2013). 30) Martins Priede, 에스토니아의전자정부구축성과, Emerics 이슈분석 제 58호 (2017), p. 2.

208 204 세계지역연구논총 36 집 2 호 연도서비스종류내용 < 표 1> 에스토니아의전자정부서비스발전현황 전자은행거래 (e-banking) 전자내각 (e-cabinet) 전자세금납부 (e-tax Board) 모바일주차서비스 (m-parking) 전자지역포털서비스 (e-geoportal) 전자학교 (e-school) 전자대중교통티켓 (e-ticket) 전자경찰 (e-police) 인터넷투표 (i-voting) 전자공증 (e-notary) 전자사업 (e-business) 전자보건서비스 (e-healthcare) 전자건강진단 (e-prescription) 전자영주권 (e-residency) 정부에서인증한전자신분증을통해모든은행거래가온라인으로진행됨정부회기를전자상으로처리하는것을의미하며, 각료들로하여금내각회의를 ( 서면으로 ) 준비하는비용을현저하게감소할수있게함전자세금납부시스템은에스토니아의세금과관세를전자상으로납부하는서비스를의미 - 기업의소득신고, 관세신고등휴대전화를통해시내주차요금을지불할수있도록하는서비스다양한지역서버를통해공간의데이터를얻을수있게하며, 지적 ( 地籍 ) 공부를전자상으로가능하게하는서비스학생, 학부모, 관계부처의담당자들이학교교육시스템에온라인을통해접근가능하게하는서비스탈린의대중교통이용을위해개개인의개별티켓을전자시스템으로발급하는서비스통제센터는경찰순찰차가어느위치에있는지를파악하고, 이를통해도시치안유지효과를향상하는서비스를제공총선및지역선거에서유권자들이인터넷을사용하여투표권을행사할수있게하는서비스공증활동을기록하고, 협약체결을준비하며, 국가기관과의소통을원활하게해주는전자상의서비스전자상에서사업체를등록함을통해, 사업체로서의법적권한을부여하고, 공식적인데이터에접근할수있게해주는서비스다양한건강서비스제공자들이환자의정보를공유할수있게하는서비스 ( 혈액정보, 알레르기여부, 최근처방및치료상태등 ) 모든병원그리고약국들이모두전자상에서연결되어, 대부분의서면진단서 / 처방전이전자적으로대체되어서서류처리비용을획기적으로줄인서비스초국가적인전자영주권서비스, 국가가자국민이아닌거주자들에게보안증서를발급하고, 전자서명을발급하여, 전세계어디에서도거주권을얻을수있게하는서비스. 출처 : E-Governance Academy, e-estonia, (2017) 자료를토대로저자재구성.

209 이연호 기여운 205 < 표 1> 에서보는다양한전자행정시스템의공통점은기존에서면으로제출되었던서류들을전자문서화하는과정을통해, 많은비용을감소하였다는데에있다. 특히, 기존에인간대인간의서류문서작업의절차를간소화하여, 서류접수비용및보관비용그리고처리비용을획기적으로줄였다는것이그특징이라고할수있다. 뿐만아니라, 전자보건서비스에서도보듯이, 다양한행정절차의간소화그리고전자화는결과적으로수요자들의필요에맞는서비스를제공하는것을가능하게해주었다는점에서그효과가매우긍정적으로나타나고있다고평가할수있다. < 그림 3> 에스토니아의엑스로드환경 출처 : Arvo Ott, egovernance Academy and egovernment in Estonia, (2017), p.18. 에스토니아에서전자행정서비스, 즉전자정부시스템을도입하기위해서사용된전자서비스플랫폼은 엑스로드 (X-road) 혹은 엑스로드환경 (X-road Environment) 라고불린다. 엑스로드는데이터교환플랫폼이다 (< 그림 3> 참조 ). 엑스로드는조직적인보안서버들을의미하는 SOAP, 엑스로드등록에서인증서검증을가능하게하는공개키기반구조 (PKI, Public Key Infrastructure), 기타개별조직의보안서버그리고

210 206 세계지역연구논총 36 집 2 호 데이터서비스등으로구성된다. 그렇기때문에, 모든에스토니아의전자정부는결국이엑스로드환경에기반한다고할수있다. 이환경에서각기관들은개별기관의데이터와서버에대해서독립적으로통제를할수있게되고, 새로운정보를얻기위해서는엑스로드의문서교환센터 (DEC, Document Exchange Center) 에등록이필요하다. 31) 그렇기때문에, 엑스로드는에스토니아전자정부의 보안의근간 이다. 32) 엑스로드환경을이용한다면, 도장을찍거나개인의신원을증명해야할필요가없어진다. 개인인증정보가시스템상에저장이되어있기때문에, 법원등기소에서류를제출하거나직접사인을하러방문할필요가사라지는것이다. 33) 엑스로드는 2007년에스토니아기간전산망이러시아를기반으로한대규모디도스공격으로마비되는사건이발생한것으로계기로본격정비되었다. 사이버테러는정부의중앙부처, 총리실, 의회등주요시설들을무차별적으로공격했다. 당시에스토니아는국가전체의인터넷망이 2주동안마비되어국가적으로대혼란이벌어졌다. 이후, 범정부적으로국가의코딩교육강화, 정부시스템개혁등디지털역량강화에초점을맞추고정책을발전시켰다. 34) 이사이버공격이후, 2008년부터에스토니아는전자정부체제에데이터의보안을강화하기위해블록체인기술을정부시스템에도입하기위한실험을시작하였고, 2012년부터본격적으로국가행정시스템에도입하기시작했다. 35) 블록체인기술을도입한다는것은우선공공의정보와데이터들을하나의중앙집권체제로통합시키지않고개별서버로분산저장하고, 암호화한다는것을의미한다. 36) 상기한바와같이블록체인기술은디지털데이터의변동사항이어떻게이루어졌는지를모두기록하며, 오류가능성이없다는특징을가진다. 37) 에스토니아에서블록체인기술을도입함에있 31) Ingrid Pappel et al.,, The Digital Archiving Process in Estonia: Assessment and Future Perspective, in Tran Khanh Dang, Ronland Wagner, Josef Kung, Nam Thoai, Makoto Takizawa, Erich J.Neuhold(eds.), Future Data and Security Engineering: 4 th International Conference (Springer, 2017). 32) E-Governance Academy, e-estonia, (Tallinn: E-Governance Academy, 2017). 33) 매일경제, 블록체인기술, 금융넘어정부시스템바꾼다, year=2017&no=772443( 검색일 : ). 34) 매일경제, 블록체인기술, 금융넘어정부시스템바꾼다, year=2017&no=772443( 검색일 : ). 35) E-Estonia, Keyless Signature Infrastructure Blockchain System, solutions/security-and-safety/ksi-blockchain/( 검색일 : ). 36) Clare Sullivan et al., E-residency and blockchain, Computer Law & Security Review, no. 33 (2017), p ) E-Estonia, Keyless Signature Infrastructure Blockchain System,

211 이연호 기여운 207 어, 키없는전자서명시스템 (KSI, Keyless signature infrastructure) 은그핵심적인요소이다. 키없는전자서명시스템 에서 키가없다는 (Keyless) 것은암호화된 키 (key) 가서명을만들어내는과정에서필요하지않다는것을의미하는것은아니다. 키는여전히증명과개인의신원인증처리과정에서필요하다. 다만키가없다는것은각각의키들의지속적인비밀성을가정하지않고도, 전자서명을신뢰성있게검증할수있다는것을의미한다. 키없는전자서명은키자체에대해서해킹당할수있는취약성으로부터자유롭기때문에, 장기간의전자서명의유효성이담보될수있다는장점을가진다. 에스토니아에서기존에사용되었던공개키기반구조 (PKI: Public Key Infrastructure) 38) 의전자서명방법은 타임스탬프 (timestamp, time-stamp) 방식에의해서보호되지만, KSI처럼해킹으로부터자유롭지는않다는한계를가졌다. 39) 에스토니아에서는이러한 KSI 블록체인기술을전자서명서비스 (signature service) 로이용하고있다. 이것은거래에참여하는행위자들의참여를증명하는것, 소위 작업증명 을가능하게한다. 기존의엑스로드환경은 PKI 기술을기반으로조성되었는데, 데이터의보안을보장하기에는충분하지못하다는한계를가졌다. 특히기존의엑스로드환경에서각원장혹은벡터가독립적으로존재하기때문에, 전체데이터베이스에대해각벡터들이수정을가하면그것이추적이불가능하다는문제가있다. 엑스로드의이러한한계를보완하기위해도입된 KSI 블록체인기술은저장된데이터의변동을추적할수있는매우효율적인디지털환경을조성해준다. 40) 가드타임 (Gaurdtime) 41) 은에스토니아정부와합작하여블록체인기술을기반으로한 KSI를기존의정부시스템에도입한회사이다. 2011년처음가드타임과에스토니아정부간협업을통해블록체인기반의 KSI가기존의전통적인인증방식인 PKI를보완하 solutions/security-and-safety/ksi-blockchain/( 검색일 : ). 38) PKI 또는공개키인프라는안전한디지털인증및서명을가능하게한다. 이시스템은또한암호화키쌍 ( 공개암호화키및개인해독키 ) 을사용하여데이터를전달할수있게하며, 에스토니아에서는이기술을전자신원 (ID 카드, 모바일 ID, 디지털 ID) 과관련하여사용하고있다. 기존의 PKI 사용에서초래되는보안상의문제때문에현재에스토니아에서는블록체인기반의 KSI 기술을 PKI를대체하는시스템으로서도입및상용화하고있다. 39) Ahto Buldas et al., "Keyless Signatures Infrastructure: How to Build Global Distributed Hash-trees," The 18 th Nordic Conference on Secure IT Systems (2013), p ) Ivan Martinovic,et al., Blockchains for Governmental Services: Design Principles, Applications, and Case Studies, Center for Technology & Global Affairs Working Paper Series No. 7 (2017), pp ) 2007년경 Ahto Buldas에의해설립된에스토니아의데이터보안관련스타트업.

212 208 세계지역연구논총 36 집 2 호 는수단으로도입했다. 42) 즉, 쉽게말하자면 PKI가개인정보의보안에만중점을둔것이라면, KSI는블록체인기술을이용하여개인정보를온전하게보호및보관하며, 정보변경의내역을모두기록하고, 정보의비가역성을보장하는, 그리하여 PKI의보안을한층위상승시킨기술이라할수있다. 43) KSI 블록체인기술도입의중요성은에스토니아의 PKI 기반의 e-id 44) 가외부로부터의시스템공격으로부터완전히자유롭게한다는점외에도, 어떠한악의적인공공데이터의변경도추적하는것이 100% 가능하다는것이다. 45) 에스토니아는블록체인기술을국가수준에서행정전반에적용한첫국가로, 동기술은에스토니아의보건, 법, 입법, 보안, 상업규정서비스등에적용되고있다. 46) 블록체인기술기반의 KSI가에스토니아에서상용화되고있는대표적인서비스로는 e-id의확장된개념인전자영주권발급과전자보건서비스와인터넷투표를들수있다. 프로젝트이름 e-id e-healthcare < 표 2> 에스토니아정부의블록체인프로젝트요약 상태 에스토니아정부는현재기존의시스템을블록체인기술을통해업그레이드하는중임. 2015년부터도입한시스템으로, 2018년기준전세계 154개국시민들이보유 e-residency 하고있음. I-voting KSI 블록체인기술을통해총선에도입되고있음. 출처 : MyungSan Jun, "Blockchain government-a next form of infrastructure for the twenty-first century, (2018), pp.3-5 표를기반으로저자가작성. 42) Forbes, Decenctralized Hedge Funds Ripe For Volatile Cryptocurrency, sites/rachelwolfson/2018/02/28/decentralized-hedge-funds-ripe-for-volatile-cryptocurrency-market/# 13d0d2a4477f ( 검색일 : ). 43) Opengov, Beyond PKI: Authentication for the IOT, 검색일 : ). 44) 에스토니아의블록체인기술은에스토니아의 e-id의보완성을확보함에있어서가장핵심적인기술로이용되고있다. e-id는 electronic identity( 전자신분증 ) 의줄임으로, 에스토니아의전자신원증명서비스를의미한다. 에스토니아의 e-id는키없는전자서명서비스 (KSI) 를이용해보안과데이터의안정성을유지하고있다. 2018년현재, 에스토니아인구의 98% 는이전자 ID카드를소지하고있는것으로집계되었다. 45) Blockchain Can, Blockchain Can Create Next Generation Public Key Infrastructure, 검색일 : ). 46) E-Estonia, E-Governance, 검색일 : ).

213 이연호 기여운 209 전자영주권은시민권과는다른개념으로, 전자상으로에스토니아에주민이될수있는권리를부여받는것을의미한다. 이를통해, 계좌를개설할수있고, 세금을낼수있으며, 에스토니아에서사업을시작할수있는권리를부여받을수있다. 47) 에스토니아의전자영주권을신청하게된다면, e-id와함께, 개인의정보가암호화되어저장된칩을같이부여받게된다. 이를통해, e-id를가진개인에게부여되는전자영주권은기존의국가적차원에서의개인의신원을증명한다는것의개념을변화시키게된다. 예컨대, 블록체인기술을통해개인들에게그들의개인정보에대한통제권한을부여하게되고, 국민주권이아닌개인에의해지배되는주권적신분을부여하게된다. 전자영주권을받는다는것은국제적인비즈니스를운영할수있는신분을보유한다는것을의미한다. 이블록체인에기반한영주권이충분한정당성을부여받기위해, 에스토니아정부는 2048-bit 크기의 PKI를사용하여그보안성을강화하고있다. 48) 비트네이션 (Bitnation) 을포함한전자영주권개발자들은전자영주권인프라에도블록체인을도입하기시작하였다. 그결과 2015년말, 에스토니아거주민및시민들은 공공공증제 (PublicNotary) 라는서비스에접근성을부여받게되었고, 이를기반으로에스토니아영주권서비스를전세계어느곳에서든지이용할수있게되었다. 49) 2018년현재, 에스토니아의전자영주권을전세계 154개국시민들이보유하고있으며, 이를통해 5033개의기업이에스토니아에설립되었다. 50) 이외에도보건서비스에있어서블록체인기반의 KSI와 e-id가처방및환자정보공유측면에서사용되고있으며, 이역시도거래비용과물리적인비용을절감했다는측면에서성공적인기술도입으로평가되고있다. 에스토니아시민개인의건강정보는블록체인에기반한신분증, e-id에저장된다. 개인의건강정보나의료서비스정보와관련된내용이어떠한형식으로변경이된다면, 새로운해쉬 (hash) 작업을통해이러한정보들이블록에저장된다. 즉한개인이병원에방문한기록이나새로운보건서비스를사용한내역을저장하는것이다. 51) 에스토니아에서는의사, 약사들이그들의진단, 처 47) Coincentral, Estonia E=Residency & Blockchain Governance, Explained, estonia-e-residency-blockchain-governance-explained/( 검색일 : ) 48) Sullivan et al. (2017), pp ) Global Banking and Finance Review, Blockchain Technology in Estonia: What Happens at Governmental Level, 검색일 : ). 50) E-Estonia, E-Residency and Business Entreprenuer, ( 검색일 : ). 51) Suveen Angraal et al., "Blockchain Technology: Applications in Health Care," Circulation:

214 210 세계지역연구논총 36 집 2 호 방, 처치등환자가제공받은서비스를블록체인기반의국가데이터베이스인보건정보시스템인 digilugu 52) 에업로드하게된다. 응급상황이발생하였을때구급대원은동시스템을이용하여환자의정보에접근할수있다. 53) 모든에스토니아병원들은공유된정보를가지게되며, 같은환자를진료하는의사들은환자의동의하에그환자에대한정보에접근이가능하다. 따라서동일한엑스레이나 CT촬영을하는등불필요한비용이절감되는효과도있다. 54) 뿐만아니라 2005년부터는에스토니아에서 e-id카드를통해인터넷투표를하는것도가능해졌다. 55) 2005년 10월지방선거와 2007년 10월총선거를시작으로인터넷투표를도입했다. KSI를기반으로 1인 1표가제공되며, 개인의정보는투표지에서제거되는등익명성이보장된다. 이를통해 2018년기준에스토니아인구의약 30% 는인터넷투표서비스를이용중이다. 56) 에스토니아의블록체인기반인터넷투표의핵심은두개의블록체인을통해사용자등록그리고투표내용을별도로저장하여유권자의익명성을보장함은물론동시에해킹으로부터의보안도확보한다는점이다. 57) 에스토니아의인터넷투표소프트웨어는 2016년미국유타 (Utah) 주의공화당경선투표에서도입될만큼, 안정적으로정착되고있다. 58) Cardiovascular Quality and Outcomes 10-9 (2017), p ) 전자이야기, digital story로번역된다. 53) EU2017.EE, Estonia s Unique E-Health: Thousands of Data Fields, One Personal Health Record, rsonal-health-record( 검색일 : ). 54) Aet Rahe, The Cornerstones of E-government: the Example of Estonia, in Ivaylo Tsonex (eds.), Re-designing Public Services For The 21 st Century: Comparative Analysis of the E-Reforms in Estonia, Bulgaria and Romania (2016 European Liberal Forum, 2016), p ) 장준희, 블록체인활용전자투표 주요사례및시사점, NIA Special Report 호 (2017), p ) E-Estonia, E-Governance, 검색일 : ) 57) 시사저널, 블록체인, 선거에도도입될까... 사회적합의선행돼야, com/biz/articleprint/179386( 검색일 : ). 58) Estonian World, Estonian Internet Voting Software used in Utah Republican caucus, ( 검색일 : ).

215 이연호 기여운 211 Ⅴ. 평가와한계 에스토니아가상기한바와같이블록체인기술을도입한것은두가지의주요한원인에기인한다고볼수있다. 첫째는권력의중앙집권화를피하고자하는것이다. 중앙집권적정부의의존으로부터벗어나고, 여기에서초래되는거래비용을최소화하며, 시장의효율성을높이고자했다. 둘째는 보편적인진실 (universal truth) 을공유하고자하는것이다. 앞서 < 그림 2> 에서도보듯이전통적인거래방식은개별행위자들에게원장 (ledger) 의책임을부여하고, 특정합의에직접관계된당사자들끼리만이러한원장의정보를주고받았다. 반면, 블록체인시스템은모든행위자들이그들의거래에대한정보를공유하게한다. 아울러, 거래를처리하는시간과효율성도현저하게향상시키게된다 59). 이러한블록체인기술은 신뢰없는신뢰 (trustless trust) 라고도불린다. 즉블록체인기술은신뢰가없는환경에정부의도움이없이도신뢰를구축하며, 참여자모두가하나의합의에참여할수있도록유도한다. 60) 그렇다면블록체인기술을응용한에스토니아의 e-governance는우리가지향하는굿거버넌스에부합하는것일까? 일단은어느정도긍정적인평가가가능할것같다. 구체적으로에스토니아의 e-governance 현황을요약해보면아래의표와같다. 굿거버넌스의제요소를 OECD평균그리고우리나라와비교한결과에스토니아의지수는 OECD평균보다높거나낮은등다양한수준을보였지만우리나라와비교하면전반적으로매우우수한양상을보여주었다 (< 표 3> 참조 ). 무엇보다도에스토니아에서는혁신적인 e-governance 덕분에기업이새로이시장에진출함에있어서, 관료적인비효율성을경험할확률이현저하게줄어들고있으며, 관료제는 가장최소한의수준 으로작동하고, 그와비례하여효율성은확대되고있다. 61) 다시말해정부의간섭은작아지고사회와시장의자율성은상대적으로활성화되고있는것이다. 59) Kevin Werbach, Trust, But Verify: Why the Blockchain Needs the Law, Berkerly Technology Law Journal (2018 forthcoming), pp ) Forbes, How Estonia Became the Digital Leader of Europe, /06/23/how-estonia-became-the-digital-leaders-of-europe/# d( 검색일 : ). 61) E-Estonia, E-Governance, 검색일 : ).

216 212 세계지역연구논총 36 집 2 호 지표 에스토니아 한국 OECD 평균 데이터출처 / 단위 언론의자유와책임성 정치적안정과폭력의부재 World Bank 정부효과성 ( 단위 : 0-100, 0: 규제의질 최저, 100: 최고 ) 법치 부패통제의정도 법치의정도 < 표 3> 2016 년기준에스토니아와한국의거버넌스지표비교분석 정부권력에대한통제 근본적인권리 OECD ( 단위 : 0-1, 0: 최저, 1: 최고 ) Gallup 정부에대한신뢰 34% 24% 42% (100분위퍼센타일 ) 츨처 : World Bank, World Wide Governance Indicator, (2016) 62) ; OECD, Government at a Glance, (2017). 63) 에스토니아가굿거버넌스를구현할수있는이유가전적으로블록체인시스템의도입때문인지단정하기는어렵다. 그럼에도불구하고, 본연구가주장할수있는것은세계어느나라보다도앞서블록체인시스템을도입할것을결정할만큼혁신적이고적극적인에스토니아의개혁이 2016년현재우리나라보다 1만달러정도낮은 1인당국민소득에도불구하고높은수준의굿거버넌스의모습을보여주고있다는것이다. 그렇다면블록체인기술은굿거버넌스의수립을보장하는가장확실한기술이라고결론지을수있을것인가? 즉어느나라든블록체인기술을도입하면에스토니아처럼굿거버넌스를구축할수있는것일까? 이질문에대해서는아직확신있는대답을제시하기어렵다. 여러가지장점에도불구하고블록체인기술은간과할수없는문제점과도전에직면하고있으며보완이필요하기때문이다. 무엇보다도블록체인기술자체는보안성이매우높으나여전히전후과정에서보안의취약성을존재한다는문제가제기되고있다. 최근가상화폐거래소에서의전자화폐탈취사건그리고 2017년말에에스토니아에서발생한 e-id 보안노출사건 64) 등이이러한가능성을보여주고있다. 블 62) World Bank, Governance Index Data, 검색일 : ). 63) OECD, Governance at a Glance, ( 검색일 : ) 64) ZDNet, Estonia s ID Card Crisis: How E-State s Poster Child Got into and Out of Trouble,

217 이연호 기여운 213 록체인자체는매우보안에강조점을두고있는기술이지만블록체인플랫폼에접근하기위해서는암호키를사용하게되는데이키들이탈취되거나공개될경우블록체인의보안장치는무용지물이되고만다. 게다가공개키를이용한개인키를도출하는것도멀지않은미래에고성능컴퓨터가등장할경우불가능한일은아니다. 보통암호화와복호화에각각사용되는개인키와공개키는암호화알고리듬을사용해만든다. 개인키로공개키를만들수있지만, 그역은어렵다. 그러나이것이완전히불가능한것은아니다. 양자컴퓨터가등장하는 2027년경이면역산이가능할수도있다는것이전문가들의견해이다. 65) 둘째로블록체인거버넌스가구현된다하더라도현실적으로모든시민이동등한수준으로참여하는것은불가능하다. 일반적으로블록체인플랫폼은퍼블릭블록체인과프라이빗블록체인으로크게대별된다 (< 표 4> 참조 ). 후자는다시주요한권한을가지고있는노드들만참여하는이해관계자유형과투자한자본의양에따라노드의영향력을조절하는주주 (shareholder) 형이있다. 예컨대비트코인은퍼블릭블록체인시스템에입각해있다. 누구나네트워크에가입하는것이가능하다. 그만큼민주주의적성격이강하다. 그러나참여하고있는노드가증가할수록속도가느리다. 예컨대비트코인은 1초에 7건, 이보다속도가빠른이더리움은 15건정도처리가가능하다. 그리고네트워크운영의동기부여라할수있는채굴에참여하는인원이많아질수록낭비되는전기에너지의양도많다. 작업증명경쟁에서패배한블록은그대로낭비되고만다. 66) 반면 허가형분산원장기술 이라고도불리는프라이빗블록체인은허가받은노드만이참여한다. 채굴과같은동기부여도필요가없다. 즉네트워크참여자에게대가를줄필요가없는것이다. 노드의 51% 다수원칙도필요가없으므로결정이빠르고그만큼속도도빠르다. 다수의참여가필요없다. 대가를줄필요도없다. 그러나과연이것이진정한의미의블록체인인가하는비판을받을수있다. 블록체인의기본철학이공개적이고평등한참여그리고플랫폼운영을위한자발적기여라고할때프라이빗블록체인은이러한정신에부합하지않는다는원론적인한계가있다. 프라이빗블록체인은허락받은노드만이참여하게되어여력을갖추지못한노드들이결정과정에의참여를근본적으로봉쇄함으로써당초의의지와는달리돈과권력을가진자들의도구로전락할가능성도높다. 이는당초중앙집중형거버넌스에대한블록체인의비판의식과어긋나는것이다. of-trouble/#ftag=rssbaffb68 ( 검색일 : ). 65) Atzori (2017), p ) Huckle (2016), p.4.

218 214 세계지역연구논총 36 집 2 호 누가거래기록을열람하는가누가거래에참여하는가누가거래를검증 / 승인하는가누가거래기록을보관하는가 어떻게합의를도출하는가 자체암호화폐가필요한가결제의완결성이보장되는가충분히확장할수있는가 < 표 4> 퍼블릭블록체인과프라이빗블록체인의차이점 퍼블릭블록체인 누구나익명으로이체잔고와거래기록을열람 누구나쉽게사용자인증과정없이계좌를개설하고거래에참여 프라이빗블록체인 거래당사자와규제기관만열람 법적책임을지는승인된기관만참여 법적책임을지는승인된기관만누구나컴퓨터를통해거래검증에참여참여 누구나전체거래내역을보관할수있음 작업증명 (proof of works; 채굴 ) 또는지분증명 (proof of stake) 알고리즘을통해합의도출 필요함 네트워크분기또는블록재조정으로인해완결된결제가왜곡될수있음 제한적확장 거래당사자끼리같은거래내역을보관 BFT 계열알고리즘을통해합의도출 필요없음 결제의완결성보장 금융후선업무에적합한확장 예시비트코인, 대시, 이더리움 R3CEV, DAH, Clearmatics 출처 : 피넥터, 블록체인기술의발전과정과이해, (2016), p.47. 아울러보안성에도문제가노정될수있다. 퍼블릭블록체인은참여노드가많아개인의정보를알아채기어렵다. 익명성의보장능력이강하다. 반면에프라이빗블록체인은불특정다수가참여하는것이오히려불안정하다고보는반대입장에서있다. 책임있는자만이참여해야한다는입장이다. 그래서기존의분산형서버와비슷한모양이될수도있다. 참여의권한을제한하는중앙의권력이힘이막강해지는것이다. 이경우노드를장악한세력이그안의정보를알아내거나심지어조작할수있는가능성은퍼블릭블록체인보다이론적으로훨씬높다. 셋째로, 프라이빗블록체인플랫폼은예외사례가될지모르지만, 공공블록체인플랫폼에자발적인참여동기를어떻게지속으로부여할수있는가의문제도여전히숙제로남아있다. 비트코인과같은가상화폐가고안된이유중의하나는자발적참여에대한보상수단이필요했기때문이었다. 작업증명이라불리는채굴과정에많은노드들이참여해야보안성도증가할수있기때문이다. 그러나보상으로주어지는가상화폐가소진되고나면수수료에의존한보상수단밖에없기때문에자발적참여의욕이감소할가

219 이연호 기여운 215 능성도제기된다. 블록체인플랫폼은연결망에의존하고있다. 이기적채굴자즉코인만을얻기위해채굴작업에임할뿐공유적체체에대한신념이없는 이기적채굴꾼 들이전체의약 1/3을차지하고있다고보고있다, 만일이들이어떤이유로든동기를상실하여다른그룹으로이동한다면이론적으로봤을때그데이터를책임지고보존할사람이사라진다는것을의미하고이는계약의유지에영향을미칠수도있다. 67) 궁극적으로정보의보유와계약유지의책임을질수있는주체가모호해지거나사라진다면이는결국장기적으로퍼블릭블록체인의신뢰를부식시킬수밖에없다. 68) 결국, 퍼블릭플랫폼의운명이소수의단합된세력에의해좌우할수있다는점은분명히우려스러운요소라하지않을수없다. 69) 넷째로, 블록체인의비즈니스적지속가능성및확장성이좀더검증되어야한다. 퍼블릭블록체인은비즈니스적파급효과가상대적으로제한적일가능성도높다. 그래서프라이빗블록체인의가능성이더심도있게논의되고있는것이작금의현실이다. 그러나프라이빗블록체인은분산형서버플랫폼에불과하다는비판에서자유롭지못하다. 그럼에도불구하고처리속도나보안성그리고무엇보다도비즈니스적파급력을모두갖추고중앙집중형빅데이터플랫폼과경쟁하기위해서는프라이빗블록체인플랫폼이불가피하다는입장도힘을얻고있다. 게다가양자가확장적으로경쟁하기위해서는비즈니스적성공이필요한데, 현실적으로퍼블릭블록체인은결국기업이외면하는플랫폼이될수있다는고민이남아있다. 그만큼상업적효율성과지속가능성에대한우려가남아있다. 다섯째로이러한맥락에서 e-governance의출현으로인해전통적인시민과는다른새로운시민의유형이등장하고있다는비판도있다. 에스토니아정부역시새로운 e-governance를통해시민의자발적인참여를활성화하려했다. 하지만, 결과적으로민주주의가주요한안건으로등장하기보다는그리고시민사회가성숙화하기보다는, 시민중심적인사회 (citizen-centered society) 로대체되어가는경향만가속화하고있다는비판이등장하고있다. 즉, 정치적인행위자로서시민이비정치적인개인 (apolitical individual) 으로대체되어가고있다는것이다. 뿐만아니라, 정치적인기관들이 소비자혹은손님을위한기관 (agency of the consumer or customer) 으로대체되는현상도나타나고있다. 결과적으로, 소비자시민 (customer citizen) 은정치적인행위자의본분을망각하고있고시민의권리는개인의생활방식 (lifestyle) 의개념으로치환될뿐이라는 67) Atzori (2017), p ) Atzori (2017), p ) Atzori (2017), p.17.

220 216 세계지역연구논총 36 집 2 호 것이다. 70) 끝으로, 프라이빗블록체인플랫폼의확산은결국당초블록체인이추구했던공유경제적모델보다는현실적으로개인주의적경제모델을지지하는결과를낳을가능성이높다. 플렛폼에서소수의자본세력등특정세력이과도한힘을장악하는집중화현상은여전히해결되기어려울수도있다는것이다. 에스토니아에서실시되는인터넷투표가평등한참여를담보하지못한다는비판이제기되는것도이와유사한맥락에서이해될수있다. 2007년에스토니아의대선에서사용된인터넷투표플랫폼이경제력이높은지역에서, 교육수준이높은지역에서더활발하게이용되고있다는사실은블록체인기술에기반한 e-governance를통해민주주의적자유와참여는확장될수있을지몰라도평등을제고하는데는여전히한계가있을수있음을보여주고있다. 71) Ⅵ. 결론과전망 블록체인기반거버넌스의핵심은기술적난이도라기보다는이것이가지고있는사회철학적의미로보여진다. 블록체인의강점은모든시민이자신의정보를보호하고자발적으로참여해야한다는의식에있다. 시민들이동등하게자발적으로참여하여정보를정부에집중화시키고독점화시키기보다는분산적으로보유하여자의적복제를불가능하게하고이를통해자발적신뢰체계를구축한다는점이공학자들뿐만아니라사회과학자들의관심을불러일으켰다. 위에서살펴본바와같이에스토니아의사례가이를잘보여주고있다. 공적인정보를정부의특정부서가장악하기못하게하고분산하여보관하며, 무엇보다도정부가일방적으로시민개인의정보에접근하지못하게했다. 물론에스토니아의 e-governance 가완벽하게블록체인기술을중심으로발전된것은아니다. 그럼에도불구하고블록체인의기본이념인분산성그리고보안성은에스토니아의사례가가장잘구현하고있다. 엑스로드환경적재적소에블록체인기술을적용함으로써정부가개인의프라이버시를침범하지못하도록하는민주적거버넌스를구축한것이다. 에스토니아에서블록체인기반의거버넌스가자리잡을수있었던데에는시민들의의식그리고기다림의여유가 70) Fredrika Björklund, "E-government and Moral Citizenship: The Case of Estonia," Citizenship studies (2016), pp ) Aayushi Gupta et al., Issues and Effectiveness of Blockchain Technology on Digital Voting, International Journal of Engineering and Manufacturing Science 7-1 (2017), p. 2.

221 이연호 기여운 217 있었기때문이다. 그리고구소비에트연방체제하에서경험했던전체주의적비개인성의부정적인기억때문이다. 그리고경제를장악할정도로거대한기업이존재하지않는경제구조도이러한거버넌스를가능케했다. 그렇다면블록체인기술을정부운영에도입하면모든나라에서굿거버넌스를구축하는것이가능해지는것인가? 이질문에대한답을확정하기에는아직좀시간이필요할것같다. 당초기대했던것이상으로퍼블릭플랫폼보다는프라이빗형태의플랫폼이더힘을얻을가능성이높아보인다. 특히이기술을상업적으로이용하고하는기업이나투자자들은지분이없는일반인들이네트워크에참여하는것을반대할가능성도높다. 그리고이는플랫폼의사적독점화로이어질수도있다. 그결과정부의간섭은줄어들지몰라도시장의힘이사회에대해지나치게강화될수있는것이다. 이러한문제를해결하기위한손쉬운대안은정부의개입을초청하는것이다. 실제로사적노드를견제할수있도록공적노드를참여시키려는시도가일각에서구체화되고있다. 72) 이경우정부로의회귀문제가발생할수있다. 요컨대불특정시민들에게노드를맡길경우불필요한간섭이나문제제기그리고무책임한탈퇴그리고무엇보다도처리속도의저하문제가블록체인플랫폼을상업적으로활용하려는이들로하여금폐쇄적인프라이빗플랫폼을선호하게하고있다는점은블록체인의당초문제의식에반대되는양상이라하지않을수없다. 이러한관점에서본다면정부없이민간이자발적으로신뢰를구축하는거버넌스를만드는것이블록체인체제의목표가되기위해서는보완이필요해보인다. 다만중앙집중형의빅데이터형플랫폼에비해블록체인체제의경우공공성과보안성이확보되어공적인견제나규제가과도할정도로부과될필요는없을것으로보인다. 그렇다하더라도블록체인거버넌스가시장세력에의해장악될경우시민이나소비자는정부와같은공적기관의통제가작동하길요청할것이며정부도이를외면하지못할것이다. 다만블록체인기반플랫폼의공공성을확보하는일에정부를개입시킨다하더라도기존의빅데이터기반플랫폼에비해그정도는훨씬약할것이라는점에기대를걸어볼필요가있다. 72) Bazalel Lim et al., YOSEMITE Blockchain: Technical White Paper, Yosemite X Inc. Technical Working Paper (2018).

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226 222 세계지역연구논총 36 집 2 호 ABSTRACT Can Blockchain Technology Establish Good Governance?: Case Study of Estonia Yeon-ho Lee / Yonsei University Yeo-un Ki / Yonsei University As a former model of e-governance, the e-government was dependent on a big-data platform where governmental information was saved and stored in a centralized database. However, this model had a problem that government, by controlling the centralized database, can limit and restrict the freedom of its citizens, which can be conceptualized as so called a big brother problem. Also it was faced with criticism that a centralized database controlled by government can only contribute to expanding the role of government as an agent or as a broker. To solve this problem, the blockchain technology was adopted as an alternative to the former model of e-government. Unlike former model, the blockchain platform does not need a central authority, such as a government or a private firm, and adopts a P2P way of information management which enables individuals to directly make transactions with one another. By adopting a blockchain technology, it can technologically solve the problem of publicity and information security. Its utmost advantage is that it improves the level of trust, which is the pivotal concept in building social capital. The model country to adopt such technology to public administration is Estonia. This article aims to analyze how a blockchain technology can contribute to establishing a good governance and what limits it is confronting with by studying the case of Estonia. Key words: Blockchain technology, Estonia, good governance, electronic government, e-governance 접수일 : 2018 년 05 월 14 일, 심사일 : 2018 년 06 월 02 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 17 일

227 포퓰리즘과한국 신율 / 명지대학교 한글초록 본논문은우리나라정치에서가장빈번하게쓰이는포퓰리즘이라는용어와정치적양식 (style) 으로서의포퓰리즘에대해논하고다양한포퓰리즘형태를비교고찰해, 공통점을추출, 이를통해우리사회에서포퓰리즘이발생하고성장할수있는환경은있는지, 있다면어떠한것이있는지를고찰하고자하는데목적이있다. 한국에포퓰리즘이자랄수있는환경이있는지를검증할때본논문은갈퉁의욕구이론에근거하여검토하고자한다. 포퓰리즘의발생과욕구불만은분명한상관관계가있기때문이다. 그리고결론부분에서, 지금현재우리나라에있어서의포퓰리즘적요소를극복할수있는방안은있는지를논하고자한다. 주제어 : 포퓰리즘, 대의민주주의의위기, 정치의인격화, 욕구이론, 갈등

228 224 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 - 문제제기 우리사회에서쓰는용어중에포퓰리즘만큼그용어의사용이단순화되고부정확한경우는드물다. 우리나라에서는포퓰리즘이라는용어를 인기영합주의 정도로만사용하고있어, 일종의정치적전략을나타내는용어정도로치부하고있기때문이다. 하지만포퓰리즘은분명정치적전략정도로치부할수는있는용어는아니다. 전략보다는훨씬그범위가큰, 하나의체계혹은양식 (Style) 으로이해될수있는용어이기때문이다. 그래서포퓰리즘을가장효율적인 동원체계 라고규정하는경우도있다. 이런이유를보더라도, 단지 인기영합주의 정도로만포퓰리즘을이해하고있는우리나라에서는용어의오남용이심각하다고할수있다. 이런포퓰리즘용어의오남용에도불구하고, 포퓰리즘이라는용어가특히요사이빈번하게등장하는이유중의하나는, 현재정부의국정운영속에는포퓰리즘적요소가들어있거나, 아니면우리사회에포퓰리즘이정착할수있는환경이존재하기때문이라는추론이가능하다. 포퓰리즘을 인기영합주의 라고이해한다하더라도최소한이런요소가현재우리사회에뿌리깊게자리잡고있는것은아닌지의구심을가질필요가있다는것이다. 만일두경우가모두틀렸다면, 포퓰리즘이라는단어는상대를모함하기위한전략적단어에불과하다고생각할수있다. 반대로체계혹은양식으로서의포퓰리즘이우리나라에존재하거나존재할수있는환경이조성됐다고한다면, 우리는이런요소를경계해야할것이다. 우리가포퓰리즘을경계해야하는이유는포퓰리즘이라고명명할수있는과거사례들을보면알수있다. 과거존재했던포퓰리즘적정치체계혹은양식들의대표적인사례들로는 19세기말전개되는근대화과정에서농촌사회의토착적이익을강조하는미국남부의인민당 (People s Party), 러시아의도시엘리트들이농촌민중을대상으로전개한계몽운동인나로드니크 (narodnik), 전후미국의메카시즘및대중적보수자유의지론 (libertarian) 운동, 멕시코혁명, 유럽의파시즘, 1차대전과 2차대전사이중동부유럽과발칸반도에서의농민정당들, 모택동, 피델카스트로, 페론, 인디라간디, 68혁명이후대두한서유럽의토대민주주의운동세력, 루펜등이이끄는서유럽의신극우주의세력, 페루의후지모리, 베네수엘라의차베스등을들수있다. 이런사례에서보는바와같이, 포퓰리즘은하나의정치적전략이라기보다는특정정치적양식혹은체계임을알수있고, 포퓰리즘이라는양식은좌우의개념을초월해나타날수있을뿐아니라, 대부분의경우포퓰리즘이라는정치적양식은상당한정도의정치적후유증이나부작용을수반한다고할수있다. 그래서포퓰리즘은어떤경우에서든우리가지향해야할체계혹은양식은아니라고할수있다. 그렇기때문에우리나라에서체계

229 신율 225 혹은양식으로서의포퓰리즘이자랄수있는환경이있는가, 만일있다면현재이런포퓰리즘적요소는없는가를규명할필요성이생기는것이다. 이를위해서먼저포퓰리즘은어떤정치적양식으로정의될수있고, 만일간단명료하게정의될수없다면어떤공통적요소가있는지를알아보고, 포퓰리즘이발생할수있는환경은무엇인지를논해야할것이다. 그리고이를바탕으로, 우리나라사회에포퓰리즘발생과관련된환경이존재하는가를논하고, 결론으로서현재우리나라에포퓰리즘적발생환경이존재한다면이의극복방안은없는지를논하고자한다. 우리나라의포퓰리즘이자랄수있는환경이있는지를논할때본논문은, 갈퉁의욕구이론을이용해서분석해보고자한다. 포퓰리즘의발생과성장환경은인간의욕구불만에서기인할수있기때문이다. 그래서현재인간의욕구로사회적현상을설명하는학술적접근중, 가장설득력있는욕구이론이라는평가를받고있는갈퉁의욕구이론을중심으로분석하고자하는것이다. Ⅱ. 포퓰리즘의공통적특징 포퓰리즘현상을보면, 때로는각경우마다다르고어떤경우는모순되는경우까지포퓰리즘이라고부르고있어명료하게정의되기어렵다 1). 그래서포퓰리즘은 신데렐라의신발 이라는표현이있다. 이는포퓰리즘이라는이름의신발에딱들어맞는발이없다는뜻이다 2). 그만큼포퓰리즘이라는개념이현실에나타날때, 그모양과양태가다양하다는뜻이라고해석할수있다. 앞서언급했듯이, 실제로포퓰리즘은 19세기말미국의농민운동에서부터매카시, 고이즈미에이르기까지다양한모습을하고있다. 바로이런이념적모호성때문에포퓰리즘을일종의정치적양식 (political style) 으로정의하는경우도있다 3). 즉정치체제는지향성이분명히포함돼있어특정이념체계를바탕으로하는경우가대부분이지만, 정치적양식이라고할때는절차나태도혹은방식이중요한요소로등장하기때문에, 포퓰리즘은체계 (system) 이라기보다는양식 (style) 이라는것이다. 이들포퓰리즘의가시적양태들에는분명한공통점도존재한다. 1) Emesto Laclau, Politics and ldeology in Marxist Theory (London: Verso, 1977), pp ) Yves Mény and Yves Surel(eds.), Deocratics and the Populist Chalenge (New York: Palgrave, 2002), p. 3. 3) Pierre-André Taguieff, Political Science Confronts Populism: From a Conceptual Mirage to a Real Problem, Telos, 103 (1995), p. 9.

230 226 세계지역연구논총 36 집 2 호 그공통적인특징중가장대표적인것으로, 모든포퓰리즘은 인민 (people) 으로부터시작한다는점을들수있다. 즉, 인민 (people) 은포퓰리즘의핵심적가치를지닌존재라는것이다. 1. 포퓰리즘에있어서의인민의개념 포퓰리스트운동은인민 (people) 에게기존지배체제와엘리트들의부패상이나무능등을지적해주며, 인민들을선동하는것을대표적인특징으로들수있다. 이런이유에서, 인민의개념에대해살펴볼필요가있다. 인민이라는개념은포퓰리즘과마찬가지로정의가쉽지않은개념이다 4). 하지만인민의개념이이렇듯모호하다는사실은, 역시정의가쉽지않은포퓰리즘에서자주 애용 될수있음을의미하기도한다 5). 어원적으로접근하자면, 인민은두가지어원에서비롯됐다고할수있다. 그중하나는그리스어의데모스 (demos) 다. 오늘날민주주의 (Democracy) 는바로이데모스 (demos) 에서유래하는것인데, 데모스 (demos) 는민주주의의정통성의근본인시민전체를의미하기도하고동시에, 일반평민 (Plebs) 의뜻도포함하고있다. 이런집단으로서의시민이라는어원말고도, 인민이라는용어는그리스어의에스노스 (ethnos) 에도그뿌리를내리고있다. 에스노스 (ethnos) 는공동체라는의미를가지고있는용어이기때문에, 사회, 문화적인공동체를의미할뿐아니라, 인종적공동체도의미한다. 이런인민의두종류의어원은포퓰리즘의형태가어떻게되는가를결정할수있는중요한요소라고할수있다. 먼저인민을시민혹은평민으로규정할경우, 저항의포퓰리즘 이탄생될수있다. 즉, 부패하고개인적이익을추구하는엘리트계층에대항해일반평민이나시민이저항하는형태의포퓰리즘이형성될수있다는것이다. 반대로인민을에스노스 (ethnos) 로규정할경우, 특정인종혹은민족을배제시키고, 이들특정인종혹은민족을증오하는형태의포퓰리즘이탄생될수있다. 이렇듯두종류의인민의개념중하나가다른하나를압도해서포퓰리즘을형성할수도있지만, 두종류의인민의개념이섞여서하나의포퓰리즘을형성할수도있다. 예를들어독일의극우정당이나프랑스의극우정당들은이두종류의인민의개념을혼합해서하나의포퓰리즘을만들고있다고볼수있다 6). 그런데여기서주목해야할부분은, 어떤 인민의어원 이압 4) Helmut Dubiel, Ungewissheit und Politik (Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1994), p ) Paul Taggart, Populism (Philadelphia: Open University Press, 2000), p ) Nicolas Roquigny, Der franzoesische Front Narional. Nationalpopulismus und Elemente des Irrationalen, in Gabriella Hauch, Thomas Hellmuth und Paul Pasteur (hrsg.), Populismus, Ideologie und Praxis in Frankreich und Oesterreich. (Innsbrukl/Wien: Studien Verlag, 2002), p. 105.

231 신율 227 도하느냐혹은두가지인민의개념이혼재하느냐의여부보다는, 모든포퓰리즘은인민을일원적이고동질적인존재로파악한다는점이다. 또한포퓰리즘은이런동질적, 일원적인민을언제나순수하고올바른존재로취급하면서, 저항적행위를포함한인민들의모든행위를정당한것으로간주한다. 뿐만아니라 인민다수의침묵 은 소리만요란한 부패한엘리트들과대비하는요소로사용될뿐아니라, 포퓰리스트들은이들인민들의침묵을자의적으로해석하는데주저하지않는다 7). 그런데이런부분을민주주의와비교해서검토할필요가있다. 포퓰리스트들은인민이동질적일원적존재이자수적으로다수라는점을강조해언제나정치적정당성의근원으로인민을등장시키기때문이다. 이부분은바로민주주의와포퓰리즘이연관될수밖에없음을보여준다. 하지만여기서중요한점은, 포퓰리즘대부분이민주주의와연관돼있는존재지만, 포퓰리스트들은대의민주주의를부정하고참여민주주의를추구한다는특징이있다는점이다 8). 여기서 참여 의목적은, 당연히인민수호를위해 체제 에저항해야한다는 현상타파 이다. 이지점에서포퓰리즘의또하나의특징이나온다. 바로 대의민주주의의부정 ( 否定 ) 이다. 2. 대의민주주의부정과반 ( 反 ) 엘리티즘그리고이분법적사고 포퓰리즘은대의민주주의에적대적이다. 포퓰리즘은인민의 상식 은언제나옳기때문에이를무시하는정치인들이나다른분야의엘리트들은항상오만하고, 잘못을저지를수밖에없다는논리를전개시킨다. 즉, 인민들의 민도 는항상높기때문에, 이들의사회적문제들에대한인식은정확하며, 이런사안에대한정확한인식을바탕으로한불만은언제나옳다는논지를편다는것이다. 그래서인민의 상식 을무시하는정치인들이나다른분야의엘리트들은항상오만하고, 잘못을저지를수밖에없다는논리를전개시킨다. 여기서대의민주주의에대한불신이강조되고포퓰리즘의이분법적사고가도출된다. 포퓰리즘은항상사회구성원을 그들 과 우리, 적 과 동지 로나누어구분한다. 이들포퓰리스트들은인민들을일종의 천사와같은순수한존재 로규정하고그반대편에엘리트들을둔다. 이들엘리트들은타락그자체이며따라서모든악의근원이된다. 예를들어유태계자본을들수있다. 이들유태계자본이나외국 7) Taggart (2000), p ) Thomas Hellnuth, Patchwork der Identitaeten. Ideologische Grundlagen und politischen Praxis des Populismus in Frankreich und Oesterreich, in Gabriella Hauch, Thomas Hellmuth und Paul Pasteur (hrsg.), Populismus, Ideologie und Praxis in Frankreich und Oesterreich (Innsbrukl/Wien: Studien Verlag, 2002), pp

232 228 세계지역연구논총 36 집 2 호 자본을, 자신들의이익을위해인민들을갈취해가는존재로전락시켜, 이들과이들을 보호 하는지배엘리트들을악으로규정하고공격한다. 이런배타적국수주의는포퓰리즘에서어렵지않게관찰되는중요한현상이다. 그리고배타적국수주의는포퓰리스트들이모든책임을전가하는중요한수단이라고할수있다 9). 포퓰리즘이이런극단적이분법적사고구조를강조하는이유로, 불만을공유시키는데있어 가시적인적 ( 敵 ) 이반드시필요하고이런 가시적적 들을통해 인민 들을결집시킬수있다는점을들수있다. 앞서언급한, 엘리트들에대한증오가포퓰리즘의중요한동력이된다는것이다. 그리고이런결집은인민들간의 정서적인결합 을가능케하는데, 이런정서적인결합은구체적인결합적요소가없는인민들상호간을하나로묶는데필수적요소라고할수있다 10). 포퓰리즘이란, 이런엘리트대인민의대결구도로구성된사회를타파해, 정치가인민들의일반의지를구현하는형태로바뀌어져야한다는것을역설하는존재라는주장도있다 11). 그런데이런인민들의일반의지는이념성향이아주불분명하다. 즉, 자본주의나사회주의와같이지향성이분명한이념체계가아니라, 정체가모호한일반의지만을강조한다는것이포퓰리즘이라는것이다 12). 결국이런주장은포퓰리즘이란규범적선악의구분만있을뿐, 중심가치가불분명하다는것을보여준다. 한마디로이념지향성과같은 이성적요소 가지극히박약하다는것이다. 그런데이런포퓰리즘의반이성주의, 반엘리티즘은역설적으로포퓰리즘의엘리트화를촉진한다. 즉, 라틴아메리카의경우를보더라도포퓰리스트들은 인민이주인이되는세상 을주장하며 적 들의타도를외치지만, 이과정에서인민들이오히려카리스마적인지도자에게의존하는현상이나타나게된다. 즉, 인민들스스로가자신들이주인이되는길을선택하기보다는지도자에의지하는것을선택하게된다는것이다. 그래서포퓰리즘적정치체제속에서도인민은말로만주인일뿐, 실제적으로는정치의주체가되지못하는것이다. 이를두고라클라우는포퓰리즘을 엘리트이데올로기 라고규정한다. 포퓰리스트들도따지고보면, 지배엘리트들과다른위치에있을뿐, 그사회의엘리트들이라는것이다 13). 이런현상을 청중민주주의 (audience democracy) 9) Tzvetan Todorov, The New Wave of Populism, Salmagundi, Summer (2003), p ) Taggart (2000), p ) Cas Mudde, The Populist Zeitgest, Government and Opposition 39(4) (2004), p ) Benjamin Moffitt and Simon Tormey, Rethinking Populism: Politics, Mediatisation and Political Style, Political Studies 62(2014), ) Emesto Laclau, Politics and ldeology in Marxist Theory (London: Verso, 1977), p. 173.

233 신율 229 라고부르기도한다. 청중민주주의 (audience democracy) 란대중매체의영향력이강화될수록인민들은많은정보를접하는것같지만, 실제로는무대뒤쪽으로밀려나고, 무대에는선동정치에강한포퓰리스트들이자리잡게되는현상을말한다. 이런과정이발생하면포퓰리스트는인민들의대변자가아니라, 인민들이원한다고 추정 되는일까지알아서해주는존재로바뀌게된다고알디티는주장한다. 그리고이런상황이되면민주주의는사라지고권위주의정치체제가들어서게되고, 동시에포퓰리스트들의이분법적세계관때문에민주주의에서필요한다원성은사라지게된다고알디티는주장한다 14). 그리고새로운불평등이자리잡게되는것이다. 이런현상을한마디로표현하자면, 포퓰리즘은반엘리티즘을통해 자신들의엘리티즘 을만드는현상이라고할수있는것이다. Ⅲ. 포퓰리즘의발생환경과포퓰리스트들의정치전략 1. 민주주의와포퓰리즘 포퓰리즘이민주주의와어떤관계에있는가하는부분은지금까지논쟁거리다. 예를들어포퓰리즘을민주주의의한병폐라고정의하는경우도있다 15). 이런경우, 사회, 경제적위기가포퓰리즘의발생환경이된다. 즉사회경제적위기를민주주의라는정치체계가잘관리할수없을경우발생하는것이포퓰리즘이라는것이다. 하지만포퓰리즘을민주주의의그림자로파악하는경우도있다. 즉, 근대자유주의의등장이후, 대중을구원하거나대중의문제를해결하는것이정치라는관점이형성되는데, 이런정치적개념하에서는포퓰리즘이항상등장할수있다는것이다 16). 이렇게포퓰리즘을파악할경우에는포퓰리즘은특정환경에서발생하는것이아니라, 민주주의라는제도가존재하는곳이라면항상발생할수있는존재가된다. 이런두종류의의견이다르게보이기도하지만, 공통적인것은앞서언급했듯이, 포퓰리즘과민주주의는어떤식으로든관련이깊고, 고도로조직된이념을바탕으로하는 14) Benjamin Arditi, Populism, or, Politics at the Edge of Democracy, Contemporary Politics Vo1.9, No.1 (2003), p ) Pierre-André Taguieff, Political Science Confronts Populism: From a Conceptual Mirage to a Real Problem, Telos 103 (1995), p ) Magaret Canovan, Trust the People: Populism and the Two Faces od Democracy, Political Studies 47(1) (1999), p. 3.

234 230 세계지역연구논총 36 집 2 호 것이아니라, 일반인민들의일반의지, 즉상식과감정에호소하는존재가포퓰리즘이라는점이다. 즉, 포퓰리즘은일반인민들의상식을가장중요한정치적요소라고생각하고정당하다고생각해, 그런 상식의표출수단, 예를들어사회운동이나시민운동등을실용적차원에서받아들이고이를활용하려한다는것이다 17). 이런인민들의상식은일정한교육수준을요구하는것은아니다. 예를들어경제적위기가닥쳤을때, 사회적변화를수반하게되는데, 이런사회적변화는무형의가치즉, 탈물질적가치를추구하는정치형태를발생시킬수있고, 이런변화에대해인민들이반발하는과정에서포퓰리즘은발생한다는것인데, 이런상태에서의포퓰리즘의지지집단은낮은수준의교육을받은집단일가능성이크다는것이다 18). 이런차원에서포퓰리즘은정치참여를통해일종의 정치변화 를일으키고, 때로는 정치쇄신 에성공하기도하지만, 문제는 주변부혹은사회적저변 (underside) 이이런정치적변화의주도권을쥐게되기때문에, 기존의민주적정치질서를혼란스럽게만든다고할수있다. 이런혼란은결국민주주의와 정치 를분리시키는결과를초래하게된다. 이런맥락에서알디티는포퓰리스트들을 파티에초대받아무례하게떠들며좌중을압도하는존재 라고규정한다 19). 바로이런이유에서알디티는포퓰리즘이기존의정치질서, 즉대의민주주의를거부한다는것인데, 이런알디티의주장에다수의학자들은동의한다. 이들학자들은, 포퓰리스트들이대의민주주의를 엘리트의정치질서 라고주장하며, 엘리트의지배수단으로전락한대의민주주의란결국특정집단만의이익에만봉사할뿐, 전체인민의이익은돌보지않는존재가된다고주장하는점을주목한다 20). 그렇기때문에이들포퓰리스트들은직접민주주의의실현만이대안이라는주장을편다는것이다. 이런차원에서, 포퓰리스트들은반자유주의적이며반헌정주의적이라고할수있다. 반면, 포퓰리스트들은자유주의를자유주의자들의 보신용음모 라고생각한다 21). 이렇기때문에알디티는포퓰리즘이민주주의의주변주로전락할수밖에없는것이라고주장한다. 17) Mudde (2004), pp ) Ronald F.Inglehart and Pippa Norris, Trump, Brexit, and the Rise of Populism: Economic Have-Nots and Cultural Backlash. Havard Keneddy School Faculty Research Working Paper Series (2016) 참조 19) Arditi (2003), pp ) Tjitske Akkerman, Populism and Democracy: Challenge or Pathology?, Acta Politica 38 (2003), pp ) Mudde (2004), pp

235 신율 231 그리고포퓰리즘에서의인민은, 우리 라는집단을그들이상상하는민족혹은국민으로국한하는데, 이들은자신들의상상을도덕이라는이름으로포장하고이를바탕으로배타적민족주의혹은배타적 우리의식 을강화시킨다. 여기서 상상 이라는단어가등장하는데, 이 상상 과 민족 이라는단어의결합은앤더슨의사고에서가장잘설명되고있다. 앤더슨은중세시대에는단선형역사관, 즉천지창조라는시작과그리스도의재림으로끝을맺는단선형역사관을가지고있었기때문에, 역사의끝이중요할뿐, 과거현재그리고미래라는구분을중요시하지않아시간의개념이모호했다고설명한다 22). 하지만근대자본주의가성숙해지고, 이에따라임노동관계가나타나면서달력이나시계와같은세분화된시간측정기기들이보편화되고, 이에따라시간이세밀하게구분되는개념이됨으로서, 사람들은각자이런세밀화된시간에의미를부여할수있게됐다는것이다. 즉, 이것은개별인간이존재할수있는공간이확보됐음을의미하는데, 이것은동시에중세적신 ( 神 ) 중심의사고와역사관의붕괴를의미한다. 이렇게되면신이부재하게된자리에뭔가가필요하게되고그자리에 상상에의한존재 가대체된다. 그 상상에의한존재 는세분화된시간과맞물리게되는데, 즉세분화된시간에의해생겨난과거, 현재그리고미래라는존재에의해, 후손과선조에대한 상상 이싹트고이런상상을통해민족이라는생면부지의타인과의관계를설정하게됐다는것이다 23). 그리고 현재 라는세분화된시간을공유하는타인과의관계를 국민 이라는이름으로 만들어 내게됐다는것이다. 그래서포퓰리즘에서등장하는민족혹은국가라는개념이상상의산물이라고하는이유도여기에있다. 이런앤더슨의견해와비슷하게테일러, 역시중세시대가붕괴되고난이후, 기존의신 ( 神 ) 중심의정치적질서가인민, 그리고개별적인간으로서의인민을하나로묶는민족과국민이라는존재에의해대체됐다는의견을피력한다 24). 포퓰리스트들이이상향으로여기는핵심부 (Heartland) 가과거에존재한다는사실역시이런시간과관련된개념이포퓰리즘의발생에중요한역할을한다는사실을보여준다 25). 포퓰리스트들은실제로종종과거에존재했다고주장하는이상적상태를복원하려고한다. 이들이국 22) Benedict Anderson, Imagined Community(New Edition) (New York: Verso., 2006), p ) Benedict Anderson, The Goodness of Nations, in Peter van der Veer and Hartmut Lehmann(eds.), Nation and Religion Perspectives on Europe and Asia (New Jersey: Princeton University Press 1999), pp ) Charles Taylor, A Secular Age (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2007), pp ) Michael Herzfeld, Social Poetics in the Nation-State (New York: Routledge, 2005), pp

236 232 세계지역연구논총 36 집 2 호 가의가장중요한핵심부 (Heartland) 의이상적형태를과거에서찾는이유는, 과거 라는존재는이미역사를통해검증을받았기때문이고, 동시에일종의향수를느끼게해줄수있는존재이기때문이다. 그래서포퓰리스트들은이런과거에 존재했다고주장 되는이상향과현재의타락상을자주비교한다 26). 이런과거지향성은포퓰리즘의또하나의특징으로꼽을수있다. 그리고 이상적과거 와현재를비교함으로서포퓰리스트들은현재상태가 위기 임을강조한다. 그런데이런위기의강조는사실상 위기의조장 과다름없다. 여기서 조장 이라는단어를사용하는이유는, 포퓰리스트들이말하는위기란실제적인위기가아니라자신들의주장을정당화하기위한구실혹은변명이기때문이다 27). 그래서포퓰리즘은민주주의라는제도가제대로작동하지않는다는 느낌 을인민들이가졌을때, 그리고실제적위기가아니더라도포퓰리스트들이위기를 조장 할때, 또실제적위기가사회적변화를야기시켜일반인민들이불안감을느낄때발생할수있는것이다. 2. 조작된위기 와포퓰리즘그리고 불안을통한정치 앞서지적한것처럼, 포퓰리즘의생성배경에는언제나위기라는존재가있다. 즉, 부패와같은도덕적차원의위기나, 기존의정치의한계, 예를들어정치의기능저하에따른정통성의위기와같은것이바로포퓰리즘탄생을가능케하는위기라고할수있다는것이다. 그리고위기를통해불안을증폭시켜야만 불안을통한정치 를할수있다. 일반적으로위기란, 주관적인불만이나불안현상과객관적모순이합해져서나타나는심리적현상이라고볼수있다 28). 즉, 객관적모순을개인이나집단이얼마나불안하게받아들이는가에따라위기의정도는결정된다는것인데, 예를들어안전에대한주관적인식, 사회적아노미현상그리고미래에대한전망의불투명성등을들수있다. 그래서포퓰리즘의발생원인으로흔희지적되는경제적위기만으로는포퓰리즘발생을모두설명할수있는것은아니다. 경제적위기를겪는모든국가들에서포퓰리즘이발생하는것은아니기때문이다. 그래서경제적위기는필요조건일뿐필요충분조 26) Paul Taggart, Populism and the Psthology of Representative Politics, in Yves Mény and Yves Surel (eds.), Deocratics and the Populist Chalenge (New York: Palgrave, 2002), pp ) Mudde (2004), p ) Joachim Raschke, Soziale Bewegungen. Ein historisch-systematischer Grundriss (Frakfurt am Main.-New York: Campus, 1988), p. 161.

237 신율 233 건은아니라고할수있다. 즉, 경제적위기는포퓰리즘발생의근본적계기는될수있지만, 경제적위기에서파생된사회적불만혹은불안감이겹쳐야포퓰리즘이발생할가능성이높아진다는것이다. 여기서바로포퓰리스트정치인들의정치적전략이중요하게대두된다. 대중들의불안이나불만을잘조직화해야자신들이권력을잡을수있기때문에, 포퓰리스트들에게는인민대중들의불안혹은불만이일종의권력쟁취의수단이된다는것이다 29). 그런데여기서경제적위기와그에파생되는불안과불만이외에도, 포퓰리스트들이정권을잡기위해서는추가요인들이필요한데, 바로정치체계에대한불만과정치인들에대한신뢰상실이그것이다. 즉, 포퓰리스트들은정치체계에대한한계와정치인들에대한불신을의도적으로증폭시킴으로서특정국가의정통성위기를유발시키고, 이를통해포퓰리스트들은정권을잡으려한다는것이다. 이런정치적정통성의위기는요새와같이정당이제기능을담당하기어려울때, 쉽게목도되는현상이다. 결국포퓰리즘은일반적인사회적관계에서발생하는위기와갈등에서파생되는불안을증폭시켜, 인민들이포퓰리스트들에게의지하게만드는것이라고할수있다. 그래서이를 불안을통한정치 라고부를수있는것이다. 불안을통한정치 에서가장중요한수단은바로 음모론 이다. 국가와사회에서나타날수있는모든불안의원인으로음모를꼽는다는것이다. 여기서등장하는것이이른바 정치의인격화현상 이다. 위기의원인을사회구조에서찾게하는것이아니라, 눈에보이지않는세력에의해조장되는것으로여기게만들기때문이다. 유태인이지금도세계의배후에서자본을가지고지배하고있다는식의해석이바로그사례라고할수있다 30). 이러한현상은현대에들어 외국인증오 (Auslaenderfeindlichkeit) 의형태로바뀌었다. 즉, 유태인에의한 세계지배론 은어느정도사라지고, 이질적문화권에서온외국인들과신자유주의에입각한외국문화의침투때문에자신들의정체성이훼손되고있다는논지로음모론의형태가바뀌고있다는것이다 31). 이런종류의음모론은 동지 들의통합과연대에기여한다. 그리고고전적인외교이론처럼, 외부의위기감은내부의모순을 29) Eckart Zimmerman, Vergleichende Krisen- und Konfliktforschung, in Dirk Berg-Schlosser und Ferdinand Mueler-Rommel (hrsg.), Vergleichende Politikwissenschaft (Stuttgart: UTB, 1987), p ) Fabian Kettner, Volksgemeinschaft und Antisemitismus, volksgemeinschaft_und_antisemitismus.html, p. 5. ( 검색일 2018년 5월 10일 ), 31) Nicolas Roquigny, Der franzoesische Front Narional. Nationalpopulismus und Elemente des Irrationalen, in Gabriella Hauch, Thomas Hellmuth und Paul Pasteur (hrsg.), Populismus, Ideologie und Praxis in Frankreich und Oesterreich (Innsbrukl/Wien: Studien Verlag, 2002), pp

238 234 세계지역연구논총 36 집 2 호 덮어버리게되기때문에, 음모론에입각한적들의위협을강조함으로서내부의포퓰리스트들의지배는오히려강화될수있다. 뿐만아니라이런음모론은인민들에대한 동원 을가능하게한다 32). 결론적으로이런 조작된위기 와 불안을통한정치 가포퓰리스트들이정권을잡는데유효한수단이된다고할수있는데, 이런수단이인민들에게파고들수있는이유는민주주의, 특히대의민주주의는후기산업사회의위기에잘대응할수없는제도이기때문이다. 이렇듯대의민주주의가제기능을상실한가장중요한이유는정당이제기능을담당하기힘들게됐다는점에서찾을수있다. 3. 대의민주주의의위기와포퓰리즘 후기산업사회에서의 개인 은, 산업사회의 개인 보다훨씬고립돼있기때문에후기산업사회에서의인간의소외는가장특징적인현상이라고할수있다. 이렇듯개인이고립돼인간의소외가두드러지게되는이유는다음과같다. 하버마스는 후기자본주의에서의정통성문제 (Leitgimationsprobleme im Spaetkapitalismus) 라는제목의책에서, 후기산업사회에서의국가의역할에서인간소외의원인을찾고있다. 즉, 후기산업사회에서의국가는산업자본주의사회의모순즉, 자유방임적경쟁체제의대표적인부작용인대량실업과축적교란등을극복하려고노력하는데, 이런과정에서국가는교환과정에적극개입하는방식으로대량실업과축적교란을극복한다. 하지만, 이런극복은시민대중의 국가에대한충성약화 라는또다른부작용을낳는다. 이는복지때문인데. 복지를통해축적의교란을극복하지만, 이런복지를통해시민들은국가라는존재를 국민을위해뭔가를해줘야하는존재 로인식할뿐, 국가에대해뭔가를해야한다는생각은버리게된다. 그래서결국시민들의국가에대한충성이약화된다는것인데, 이것이곧개인주의의대두로이어진다고하버마스는설명하고있다 33). 이런개인주의의대두는사회적이익갈등양태도변화시킨다. 즉, 집단적차원의이익추구가개인적차원의이익추구로바뀐다는것이다. 예를들어산업사회에서의이익갈등의대표적인형태는자본가라는집단과노동자라는집단간의이익갈등이었다면. 후기산업사회에서의이익갈등은개인과개인사이에서발생하게된다는것이다. 결국산업사회에서의주체는계급이라는 집단 인반면, 후기산업사회에서는그주체가개인이라는것이다. 이렇듯이익갈등의주체가 집단 에서 개인 으로변한다는 32) Walter Oetsch, Haider Light, Hanbuch fuer Demagohie (Wien: Czernin Verlag, 2000), 참조. 33) Juergen Harbermas, Leitgimationsprobleme im Spaetkapitalismus (Frankfurt am Main: Surkamp, 1973), p. 45.

239 신율 235 사실은또다른변화를야기시킨다. 가장대표적인예로이익갈등해결방식이다. 즉, 정당은애초부터사회적갈등을제도권으로끌고와대신싸워주는, 집단적이익을대표하는존재인데, 이런정당이후기산업사회에서는더이상그기능을수행할수없게된다는점을꼽을수있다. 다시말해서, 집단적이익을제도권에서대표하라는정당이라는존재가, 개인적이익이주체로대두되는후기산업사회에서는더이상기능을할수없게된다는말이다 34). 바로이런상황을포퓰리스트들은이용한다고할수있다. 이런정당들의기능상실은인민들의정체성상실의원인이되기때문이다. 정체성은소외의문제와밀접한관계가있고, 인간소외의문제를정당이해결할수없기때문이다. 이런정체성의상실은정치체계의문제해결능력에대한회의로이어진다. 이런회의가인민들의의식에퍼질수록대의민주주의의제도들은 갈등의완충장치 혹은 갈등의축소 기재로서의역할을상실하게되고, 갈등에서파생되는위기는인민들의정서속에남아있을수밖에없게된다. 바로이럴때포퓰리스트지도자가나타나, 위기의긴박함을역설하며위기감을고조시키면, 인민들은이런지도자에게의지할수밖에없게된다는것이다 35). 대의민주주의는또다른이유에서인민들에게불만족을준다는점도주목할필요가있다. 이상적국가의개념과현존하는체계로서의국가사이에는항상간극이존재하기마련이다. 바로이간극때문에인민들에게는불만이발생할수있는데, 왜냐하면민족혹은국민의정치적욕구를국가가완벽하게충족시켜줄수없기때문이다 36). 대의민주주의제도는이런불만을최소화하기위해여러장치를만들었지만불완전한것이사실이다. 예를들어, 대의민주주의는 시간적지연 에의한인민의불만혹은불안을발생시킬수있다. 여기서말하는 시간적지연 이란, 대의민주주의를구성하는요소인책임성과책임귀속성에의해발생하는 욕구실현의지연 을의미한다. 즉, 대의민주주의에서특정유권자가선거에서어떤정치인을선택할때는, 자신의정치사회적욕구를실현시켜줄인물을선택하기마련인데, 그정치인이당선된다하더라도, 그유권자는자신의욕구가실현될지를일단지켜볼수밖에없다. 그리고만일그정치인이자신의기대와는다르게행동한다하더라도, 유권자들은당장해당정치인을어떻게할수 34) Claus Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates (Frankfurt am Main: Surkamp, 1986), p ) Frank Decker, Der neue Rechtspopulismus (Opladen: Leske Budrich, 2004), p ) Philip Abrams, Note on the Difficulty of Studying the State, Journal of Historical Sociology 1(1) (1988), pp

240 236 세계지역연구논총 36 집 2 호 없고, 다음번선거에서그정치인을심판할수있을때까지기다려야한다. 그리고자신이당선되길바랐던정치인이선거에서패한다면역시다음번선거까지기다릴수밖에없다. 여기서 시간적지연 이발생한다. 즉, 유권자는자신의정치적사회적욕구실현을위해특정정치인을선택하지만, 그정치인이당선되든안되든, 자신의욕구충족을위해서는일단은기다려야한다는것이다. 그래서소위대표자와유권자사이의간극은항상존재할수밖에없는것이대의민주주의의한계다. 뿐만아니라대의민주주의는다양한형태의토론과타협을위한시간도필요하기때문에, 욕구충족과문제해결에많은시간을필요로하는제도다. 그래서이런이유에서도 시간적지연 이발생한다. 이런시간적지연에대한불만혹은불안감이포퓰리즘출현의중요한토양을제공한다. 포퓰리스트들은인민들의정치적욕구를즉각적으로해소시킬수있다고주장하기때문이다. 바로이지점이포퓰리스트들의대의민주주의에대한공격포인트라고할수있다. 포퓰리즘현상에서 현재적, 즉각적 요소가강조되는이유도바로여기에있다. 그리고이런점을이용해직접민주주의의필요성을역설하고자신들이행하는것이바로직접민주주의라고주장한다. 또한포퓰리스트들이주장하는 욕구의즉시적해결 에서 SNS나모바일메신저는아주중요한도구가된다. 여기서직접민주주의가왜곡됨은당연하다. 포퓰리스트들은 SNS나모바일메신저를통한인민들과의직접적소통이직접민주주의의전부인양왜곡하지만, 실제로이들인민들의욕구를해결시켜주지도못하고, 또대의민주주의와마찬가지로욕구충족과정에서의인민의참여도거의없을수밖에없기때문이다. 뿐만아니라포퓰리스트들은이런즉각적인욕구실현이실패할수밖에없음을알고있지만, 이런욕구실현의실패에책임을지지않는다. 이들포퓰리스트들은, 자신들은인민들의즉각적욕구실현요구에따라행동했으므로, 일의실패에책임이없다는식의논리를전개하기때문이다 37). 이런포퓰리스트들의생각과행동은자의적권력행사를가능하게한다. 즉, 즉각적인욕구해결이라는미명하에정부내의상호견제라든지, 아니면헌법재판소와같은대의민주주의의제도에입각한기구들에의한자율성이나논의과정을무시하며, 행정부의권력을최대한으로자의적으로행사하려한다는것이다 38). 이런포퓰리즘의 문제해결의즉각성 은포퓰리즘이갖는또다른특성, 바로앞서잠시언급한 정치의인격화 와연결된다. 포퓰리즘이의회민주주의의 비효율성 을부 37) Jan-Werner Müller, What Is Populism? (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2016), p ) Yves Mény and Yves Surel, The Consitituve Ambiguisty of Populism, in Yves Mény and Yves Surel (eds.), Deocratics and the Populist Chalenge (New York: Palgrave, 2002), pp

241 신율 237 각시키며지지를얻으면서일반대중들은제도적국가, 비인격적국가에대해실망을하게된다. 그래서일반대중들은카리스마적인포퓰리스트지도자를추종하면서 인격화된국가 에서의지도자와자신을동일시한다. 지도자들의카리스마는청렴성과가치추구그리고무엇보다위기의상황으로부터인민들을구원할수있는능력에서비롯된다. 물론이런지도자의카리스마가실제그들지도자들의능력을표현한다는것은아니다. 단지그렇게비쳐지도록만들어서카르스마를 생산 해낸다는것을뜻한다. 이런카리스마형성에성공하면대중들은그지도자를추종하게되는데, 이때그추종하는양상은종교적이라고해도과언이아닐정도다. 다시말해서인민들은지도자를거의맹목적으로추종한다는것이다. 이런 맹목적추종 은헌신과충성심으로구성된다. 이런현상은 정치의인격화 현상으로이어지게되는데, 역으로 정치의인격화 현상이정치문화속에자리하고있는곳에서는이런종류의포퓰리즘이쉽게자리잡을수있다고할수있다. 뿐만아니라 정치의인격화 와맞물린포퓰리스트에대한맹목적추종은대의민주주의의제도들, 예를들어정당이나국회를거부하고지도자와인민들의직접적인접촉과관계를중요시하도록만든다. 즉, 국회와같은대의민주주의제도의장치들을건너뛰고지도자와인민의직접적인접촉을선호하게만든다는것이다. 그래서포퓰리스트지도자의카리스마의핵심은 기성정치에대한거부 (political reluctance) 에있다고들한다. 즉, 기존의관료제와관료제에입각한규제등에서파생되는기존정치의리더십을거부하는데있다는말이다. 그런데이런현상은포퓰리즘스스로에대한일종의덫으로작용한다. 왜냐하면포퓰리스트들이카리스마적리더십을통해정권을잡게되더라도, 그이후자신들도관료화의길을걸을수밖에없게되기때문이다 39). 그리고이를통한인민들의동원도수반한다 40). 이는앞서언급한바있는데, 결론적으로이런포퓰리즘의특성은낮은수준의제도주의그리고정치의인격화현상을촉발하는것이라고할수있다. 즉, 포퓰리스트들은직접민주주의를강조하며비제도적인방식을통해인민들과직접소통하는방식을통해지지를이끌어내는데, 이런것들이낮은수준의제도주의를촉발한다는것이다. 그런데이는정치를리더중심으로바라보는정치의인격화현상에의해발생한다고도할수있다 41). 이런지도자중심의체제는정치체계의중앙집권화를초래한다. 포퓰리스트들은말 39) Paul Taggart, Populism and Representative Politics in Contemporary Europe, Journal of Political Ideologies 9(3) (2004), pp ) Taggart (2000), pp ) Kirk Weylnad, Clarifying a Contested Concept: Populism in the Study of Latin American Politics, Comparative Politics 34(1) (2001), pp. 4-6.

242 238 세계지역연구논총 36 집 2 호 로는분권화를외치지만, 실제적으로는고도의중앙집권적정치행태를보이는데, 그이유도바로지도자에대한의존성때문이라고할수있다. 그런데이런특정지도자에대한의존성은정치체계자체를어렵게만드는중요한요인이다. 왜냐하면이지도자가사라졌을경우, 다른지도자가권력을대체하기가매우어렵기때문이다. 이것이바로 정치의인격화 의한계라고할수있다. 포퓰리즘에입각한정치체제의지속성이약할수밖에없는이유도여기에있다. 뿐만아니라이런지도자에대한의존성은복잡한문제해결보다는지도자에의한문제해결을선호하게만든다. 한마디로지도자가문제를한번에해결할것이라고믿을뿐아니라, 실제로포퓰리즘의지도자는문제를한번에해결했다는식으로인민들을현혹한다 42). 같은맥락에서포퓰리즘이인민들에게파고들수있는또다른무기를생각할수있는데, 바로복잡한사안을 단순화 시키는것이다. 즉, 사회적사안은일반적으로복잡한사회적구조와사회적과정과연관돼있는데, 포퓰리즘은이런복잡한관계를무시하거나축소시켜사안을단순화한다. 여기에증거는필요치않는다. 다시말해서, 포퓰리스트들이사안을단순화할때는주장을그럴듯하게포장만할뿐, 증거를제시하는경우는거의없다는말이다. 그리고이런단순화에반드시필요한것은 특정단어의반복 이다. 이런반복적으로사용하는단어는일반적으로사회적폐해를규탄하는용어라고할수있다. 여기서주목해야할부분은이단어의적확성이나정확성은중요치않다는점이다. 즉, 사안을자신들이원하는쪽으로단순화시킬수있다면, 어떤증거나정확성은필요치않으며, 자신들의주장을통해사회적폐해를규탄하고인민들의지지만얻을수있다면, 그것으로충분하다고포퓰리스트들은생각한다는것이다. 그래서포퓰리스트들의선동에는복잡함이나모호함이없는것이다. 단지 당위성 과 사안의단순함 만이있는것이다 43). 그래서포퓰리스트들은어렵고복잡한언어구사를회피하는것이다. 그리고이들포퓰리스트들이제안하는대안도단순명료하다. 그리고이런 단순함 을상식이라는이름으로포장한다 44). 한마디로포퓰리스트들은자신들의정치를 상식의정치 라고주장하지만, 실제로는 단순함의정치 (politics of simplicity) 일뿐인것이다. 이런점도대의민주주의혹은민주주의와의중요한차이를내포한다. 즉, 민주주의나대의민주주의는복잡함을마다하지않지만, 포퓰리즘은의도 42) Taggart (2000), pp ) Paul Pasteur, Von Boulager zu Le Pen. Polpulismus und Nationapopulismus in Frankteich, in Gabriella Hauch, Thomas Hellmuth und Paul Pasteur (hrsg.), Populismus, Ideologie und Praxis in Frankreich und Oesterreich (Innsbrukl/Wien: Studien Verlag, 2002), pp ) Tjitske Akkerman, Populism and Democracy: Challenge or Pathology?, Acta Politica 38 (2003), pp

243 신율 239 적으로세상모든것을단순화한다는것이다. 여기서복잡함이란지배엘리트들의음모로전락한다. 포퓰리스트들의이런측면은이들의 반이성주의 와관련깊다. 숙고한다는것은단순함이나 빨리 와는완전히다른존재이기에, 주의깊고이성적인사고를전제하는데, 이들포퓰리스트들의사안의단순화와알기쉬운언어사용은그반대여서결국반이성주의로귀결될수밖에없는것이다 45). 이런포퓰리즘의특성은 SNS와인터넷매체의발달에의해더욱심화되는데, 이는대중이정보접근에용이해진다는사실과관계깊다. 대중이정보접근에용이해진다는점은, 대중스스로가이런정보를이용해스스로사안에대해자율적으로판단할수있다는장점이있어보이지만, 문제는특정한전문지식이없는상황에서다양한정보가나열되면, 목소리큰주장, 특정한주장이사실처럼보이게되는현상이만연돼, 정보가사실 (fact) 로연결되는 연결고리 가사라지게된다는문제가발생한다. 그리고이런현상은정보와사실을분리시킴으로서주관적이고자의적인정치적판단을만연시키고, 역설적으로포퓰리즘의 즉각성 과복잡한사안을단순화시켜정치적리더개인에게모든것을의존시키는 정치의인격화 현상을다시심화시킨다. 포퓰리즘의속성이복잡한사안을단순화시키는과정에서상식수준의지식을짜깁기하고, 한쪽방향으로치우친정보들을 논리적일관성 의이름으로포장하고재생산해, 자의적주장 을 절대적진리 처럼비쳐지게만들기때문이다. 4. 소결론 결론적으로포퓰리즘은의회민주주의체제와는대립관계에있다고할수있다. 즉, 기존의의회민주주의체제의위기혹은기능적손실이포퓰리즘을발생시키는중요한토양이라는것이다. 이런의회민주주의체제의위기와기능손실은, 앞서언급한후기산업사회의특징과관련깊다. 즉, 후기산업사회로갈수록개인들차원의이익이가장주된갈등의주체가되는데, 이렇게되면사회의이익갈등양상이상당히복잡하게되고, 이런복잡성의증대는국가의행위능력혹은제도정치권의갈등해소능력으로는풀수없는문제를양산시킨다는것이다. 이런상황이되면국가나제도정치권, 예를들어의회는, 갈등의당사자들을부르거나전문가들을불러문제를해결하려하게되는데, 이런과정에서일반인민들은정치적과정에서자신들이소외됐다고생각하고, 그래서이런과정이지극히불투명하다고느끼게된다. 바로이지점에서포퓰리즘이발 45) Harvey Mansfield, Democracy and Populism, Society Vol. 32 Jul.-Aug. (1995), p. 31.

244 240 세계지역연구논총 36 집 2 호 생한다. 포퓰리스트들은이런불투명하고, 인민자신들이소외됐다고생각할정도로복잡하고전문성이요구되는문제해결과정을단순화시킨다. 여기에이들포퓰리스트들의 단순화 과정을돕는것이바로 소통수단, 즉 SNS와같은대중매체라고할수있다. 이런과정이진행될수록, 원래의문제해결방식은사라지게돼, 문제해결과관련된정치적 표현 과, 실제로문제해결을위한 결정 이분리된다. 그래서문제해결은사라지고정치는일종의 상징적존재 로전락하게된다 46). 즉, 문제혹은갈등해결의수단으로서의정치는사라지고단지실제와유리되고단순화된 표현 이정치를대신하게된다는것이다. 이렇게되면 이익갈등의축소 를통해통합을추구하는 이해관계의정치 는사라지게되고, 이익갈등은수면아래로가라앉게될뿐아니라, 소속감을통해인민들에게정체성을부여하는포퓰리스트들의 정체성의정치 만이남게된다. 또한포퓰리스트들은인민들의빼앗긴목소리를되돌려줘야한다고주장한다 47). 그러면서인민들의감정을최고조로높일수있는몇몇주제들에대한문제제기에집중한다 48). 이런문제제기에있어포퓰리스트들이가장 애용 하는주제는, 인민들을 불안하게 만드는문제다. 이런불안요소를들먹임으로서인민들을불안하게만들고, 이런불안요소를해소시키려는노력보다오히려증폭시키려고함으로서인민들이자신들에게의존하게만들려고한다 49). 즉, 불안을통한정치 를하려한다는것이다. 이런포퓰리스트들의주장을한마디로표현하면 인민주권의회복 이다. 즉, 주변부로밀린인민들의참다운권리를찾아주자는것이포퓰리스트주장의핵심이라는것이다 50). 그리고이런권리를찾게됐을때비로소민주주의는회복된다고주장한다. 여기서 회복된민주주의 는대의민주주의를의미하지는않는다. 오히려대의민주주의는엘리트민주주의여서타파의대상이다 51). 그래서이들포퓰리스트들은대의민주주의의핵심제도인의회를 발목을잡는존재 라고생각하며, 인민에게직접호소하는길만이민주주주의를회복하는길이라고주장한다. 결국이는의회를무시하고, 정당을 46) Frank Decker, Der neue Rechtspopulismus (Opladen: Leske Budrich, 2004), pp ) Roquigny (2002), p ) Walter Oetsch, Demagogische Vorstellungswelten. Das Beispiel der Freiheitlichen Partei Oesterreichs, in Gabriella Hauch, Thomas Hellmuth und Paul Pasteur (hrsg.), Populismus, Ideologie und Praxis in Frankreich und Oesterreich (Innsbrukl/Wien: Studien Verlag, 2002), pp ) Serge Halimi and Loïc Wacquant, Erfindung des mediale Staatsreichs, Le Monde diplomatique Nr v (2003) 50) Norberto Bobbio, The Future of Democracy (Oxford: polity, 1987), pp ) Arditi (2003), p. 19.

245 신율 241 무시하는결과를초래하는데, 이를다렌도르프는 비밀스러운권위주의 라고명명했다 52). 즉, 포퓰리즘은새로운형태의권위주의를만든다는것이다. 지금까지는포퓰리즘의발생환경과특징에대해논의했는데, 이제부터는이런포퓰리즘이우리나라의토양에서는어떻게발현될수있는지를갈퉁의욕구이론을통해검증하고자한다. Ⅳ. 한국에서의포퓰리즘등장가능성 1. 갈퉁의욕구이론 인간은욕구를가진존재다. 그래서헤겔도시민사회를욕구의체계 (System der Beduerfnisse) 라고명명했다 53). 그런데이런욕구가충족되지못하거나, 충족된다하더라도불완전하게충족될경우, 문제가발생한다. 즉, 인간의욕구불만은심리적차원혹은현실에나타나는행위에투영될수밖에없게되는데, 이런양상이전사회적으로광범위하게나타나게되면, 개인끼리의갈등은물론이고사회적차원의갈등이초래된다 54). 이익이라는존재가 사회적차원에서나타나는욕구 라고할때, 이런욕구불만에서나오는사회적갈등을 이익갈등 이라고부를수있다. 그런데이런개인적차원의욕구불만이사회적차원의이익갈등으로비화된다면, 이는곧사회적차원에서의합리적조정메커니즘이부재하다는것을의미하기도한다 55). 즉, 합리적조정메커니즘이존재하는사회에서는개인적차원의욕구불만이사회적차원의갈등으로비화되지않을수있다는것이다. 그리고사회적이익갈등으로비화되기전에개인차원에서욕구불만을해소시킨다면, 사회적차원의갈등도존재하지않게될것이다. 그런데문제는이런조치들이용이하지않다는데있다. 인간의욕구는무한하고이런욕구를충족시킬수있는수단은유한하기때문이다. 그래서인간의욕구충족, 그리고이를 52) Ralf Dahrendorf, Acht Anmerkungen zum Populismus, Europaische Revue No. 25 (2003), pp ) Georg Wilhelm Friedrch Hegel, Grundlinien der Philosohpie des Rechts (Frankfurt am Main: Ullstein, 1970), p ) Ramashray Roy, Social Conflicts and Needs Theories: Some Observation. in John Burton (eds.), Conflict: Human Needs Theory (New York: Saint Martin s Press Inc., 1990), pp ) E. Azar, The Management of Protracted Social Conflict: Theory and Cases (Hamphshire; Dartmouth, 1990), pp

246 242 세계지역연구논총 36 집 2 호 통한갈등해소라는것이용이하지않은것이다. 그리고욕구의무한성과욕구충족수단의유한성이충돌하게되면, 사회적차원에서합리적조정메커니즘이존재한다하더라도사회적갈등은발생할수있고, 그정도도심각할수있다. 왜냐하면개인들사이에서욕구충족을위한수단을확보하려는경쟁이발생할수밖에없게되고, 그렇게되면갈등이발생하고, 그갈등의정도가심각할수밖에없을것이기때문이다 56). 바로이런이유에서욕구의무한성과욕구충족의유한성사이의간극을최소화시킬필요가있는데, 이런최소화를위해필요한첫번째조치가바로 갈등의유형화 라고할수있다. 갈퉁 (Galtung) 은욕구를크게두종류로구분하고, 다시그하위에네종류의욕구를규정하고있다. 갈퉁이상위개념으로규정하는두종류의욕구란 행위자의존적욕구 와 구조의존적욕구 이다. 행위자의존적욕구 란, 예를들어안전과생존에관한욕구, 자유에대한욕구와같은, 행위자개인적차원에서스스로를위해충족이가능한욕구를말한다. 구조의존적욕구 란, 복지문제나정체성문제와같이, 정치나사회구조적차원에서해결돼야만하는욕구를의미한다. 그리고갈퉁은이런 행위자의존적욕구 와 구조의존적욕구 를다시각각물질적차원의욕구와비물질적차원의욕구로구분한다. 예를들어 행위자의존적욕구 중에서물질적차원의욕구의사례로 안전에대한욕구 나 생존에대한욕구 를, 그리고비물질적차원의욕구의사례로 억압으로부터의해방 을추구하는 자유에대한욕구 를들고있다. 그리고 구조의존적욕구 의하위개념으로서의물질적차원의욕구는, 대표적으로 복지에대한욕구 를들고있고, 비물질적차원의욕구로는 정체성에대한욕구 를들고있다. 여기서말하는 정체성에대한욕구 는특정집단내에서, 혹은집단간에상호작용속에서발생할수있는 인간소외 와관련된욕구라고정의할수있다 57). 56) Kartin Gillward, Conflict and Needs Research, in John Burton (eds.), Conflict: Human Needs Theory (New York: Saint Martin s Press Inc., 1990), p ) Johan Galtung, International Development in Human Perspektiv, in John Burton (eds.), Conflict: Human Needs Theory (New York: Saint Martin s Press Inc., 1990), p. 307.

247 신율 243 < 그림 1> 갈퉁의욕구체계 58) 물질적차원의욕구예 ) 복지에대한욕구 구조의존적욕구 비물질적차원의욕구예 ) 정체성에대한욕구 물질적차원의욕구예 ) 안전에대한욕구, 생존에대한욕구 행위자의존적욕구 비물질적차원의욕구예 ) 자유에대한욕구 이런욕구이론을바탕으로포퓰리즘을분석하면다음과같다. 2. 욕구불만과우리나라의포퓰리즘의발생환경 본논문은앞서포퓰리즘은사회경제적위기를민주주의체제가잘관리할수없을경우발생하는존재라는점을논한바가있다. 이는역으로합리적조정메커니즘이존재하는사회에서는개인적차원의욕구불만이사회적차원의갈등으로비화되지않을수있기때문에, 포퓰리즘이발생하지않을수있다는논리도가능하다는것을보여준다. 앞서언급한사회경제적위기란, 대부분의경우경제적위기가먼저오고그에따 58) 신율, 탈동독주민들과탈북자들의사회적응에대한사례연구, 평화학연구, 제 16 권 3 호 (2015), p. 132.

248 244 세계지역연구논총 36 집 2 호 른사회적불안이야기된다는것을의미한다. 갈퉁의욕구이론에서이를판단하자면, 정체성이라는비물질적차원의욕구불만은경제라는물질적차원의욕구불만에의해촉발되는존재로이해할수있다. 그런데물질적차원의욕구라는경제적차원의욕구와정체성에대한욕구라는정치사회적차원의비물질적차원의욕구는실제로도일정부분관련성이깊다. 경제적적응 과 사회적차원에서의정체성확립 은일정부분함수관계에있기때문이다. 즉, 경제적적응에있어서의핵심적부분은바로일자리를갖는것, 즉취업인데, 직장을갖는다는사실은단순히돈을번다는의미이외에도동료들과의관계를통해, 사회적일원 이됐다는느낌을줄수있고, 이를통해사회, 심리적안정을얻을수있기때문이다 59). 다시말해서물질적차원의욕구불만과정체성차원의욕구불만은불가분의관계에있다고할수있는데, 이런맥락에서실업률은사회경제적차원의욕구불만에서가장중요한요인으로등장할수있다. 그런데요사이우리나라의실업률은상당히심각한수준이다. 특히청년실업률이높다 60). 뿐만아니라, 체감경기역시지난 2008년금융위기당시만큼추락한상태다 61). 이런상황이라면사회, 경제적위기감을충분히느낄만한외적환경이라고할수있다. 이런열악한경제적환경에서일반국민들은, 지금의경제적실패가현정권의정책에서비롯됐다고생각할수도있지만, 그렇지않을수도있다. 즉, 과거박근혜정권의국정농단이지금의경제적상황의열악함의원인이라고생각할수있다는것이다. 물론이런생각과판단은틀렸다고는할수없다. 경제라는존재가단기간의정책때문에나빠졌다고는볼수없기때문이다. 그럼에도여기서발견될수있는것은 과거지향성 이다. 즉, 포퓰리즘에서등장하는 과거지향성 이나타난다는것이다. 그런데여기에한가지더추가할것이있다. 즉, 이런욕구불만에서비롯된위기를극복하는과정이, 갈퉁의주장처럼일자리창출이나인위적경기부양책과같은 실용적방식 으로이루어지느냐아니냐의여부는, 우리사회에서의포퓰리즘발생, 혹은정착가능성을분석하는데또하나의중요한요인이될수있다는것이다. 캐노번은민주주의라는체제의속성은, 정치활동이인간의삶자체를변화시키고, 더나은상태에서살게해주겠다는측면과, 제도를통한사회적갈등의평화적축소혹은해소를약속하는데있다고설명한다. 그런데역설적으로이두가지측면때문에포퓰리즘이발생한다는것이캐노번의생각이다. 예를들어정치활동이인간의삶을개선 59) Christian Friedrich, Zur psychologischen Situation von DDR-Zuwanderern, Deutschland Archiv Nr. 5 (1980), p ) 조해동, 졸속追更더는안된다, 문화일보, ) 경기둔화속 新 3 苦 한국경제심상찮다, 헤럴드경제,

249 신율 245 시킨다고할때, 그전제는인민들개개인이정치참여를통해자신들의삶을개선시킨다는것이다. 이를간단히표현하자면, 대중들은자신들의정치행위를통해자신들의삶의문제를해결해, 더나은삶을살수있다는것이다. 캐노번이지적한민주주의의또하나의다른속성은바로갈등축소혹은해결수단으로서의민주주의인데, 이런측면을강조하는이들은민주주의의 실용적측면 에더비중을두는이들이다. 여기서 실용적측면 에비중을둔다고하는이유는, 갈등축소과정에서재화의분배과정을민주주의속성에서가장두드러진요소로간주하기때문이다. 그런데이런실용적측면을강조하다보면, 일반인민들의정치참여적측면이약해질수밖에없다. 재화의분배라든지아니면다른사회적갈등의해결을위해서는전문성이필요하고, 그렇기때문에전문성을가진엘리트들이전면에나설수밖에없게되는데, 그렇게되면일반국민들의목소리는축소될수밖에없기때문이다. 반대의경우를생각해보자. 인민들의정치참여가민주주의의실용주의적측면을압도할경우에는 이념과잉의정치 가돼버린다. 다시말해서민주주의의어떤요소가다른요소를압도하느냐에따라, 이념과잉의정치 가되기도하고 엘리트민주주의 가되기도한다는것이다 62). 그런데여기서중요한점은포퓰리즘이발생하거나정착하기좋은환경은, 인민들이실업률이나체감경기같은경제위기, 그리고여기서파생되는사회적분열과위기의원인이 엘리트민주주의 즉, 대의민주주의 에있다고생각하며, 이를공격할때라는것이다. 즉, 인민들의손에의해대의민주주의는약화되고 이념과잉의정치 가추구되고정착될때, 포퓰리즘은비로소발생할수있다는것이다. 그런데지금우리사회는이념과잉이라고볼수있는측면이존재한다. 예를들어보수는보수대로현정부의복지확충정책에반대하며경제성장이우선이라는이념지향성을보이고있고, 진보측은이와반대로소득분배를주장하며성장보다는분배를주장하는실정이기때문이다. 또한보수는보수대로, 진보는진보대로현정치권에대한불신을드러내며, 대의민주주의의무능함을주장해, 제도적해결보다는비제도적해결방식을선호하는성향을보이고있다. 결론적으로지금현재우리사회는실용적접근과제도적차원의문제해결보다는이념대립이두드러지고있다고볼수있다. 그리고본논문에서는포퓰리즘이란, 민주주의라는제도가제대로작동하지않는다는 느낌 을인민들이가졌을때, 그리고실제적위기가아니더라도포퓰리스트들이위기를 조장 할때, 또실제적위기가사회적변화를야기시켜일반인민들이불안감을느낄때발생할수있다고했는데, 요사이우리사회가겪고있는분위기는이런부분 62) Canovan (1999), pp

250 246 세계지역연구논총 36 집 2 호 과정확히일치한다고할수있다. 이런사회적분위기는박근혜전대통령의탄핵에서비롯됐다. 박근혜전대통령탄핵의직접적인이유는, 최순실에의한국정농단이라고할수있지만, 간접적인이유로는박근혜정권 4년동안누적돼왔던 소통의부재 를들수있다. 이런 소통의부재 는일반국민들에게민주주의가작동하지않는다는생각을갖게만들었다고볼수있는데, 이런 느낌 을국민들이갖는다는사실은지난 2016년부터 2017년전반까지우리사회를휩쓸었던촛불집회에서잘표현되고있었다고생각한다. 여기서과거실제로민주주의가제대로작동됐었는지는별개의문제라고치부해도좋다고생각한다. 앞서본논문에서언급했듯이일반국민들이갖는 느낌 이포퓰리즘의탄생과성장에중요한역할을하기때문이다. 그리고이런 느낌 은, 소통부재 라는객관적모순과합해져, 민주주의의위기 와 정체성의위기 라는차원으로승화된다. 그리고방금언급한높은청년실업률에서비롯된미래에대한전망의불투명성까지가세하면사회적불만과불안은충만해질수밖에없게됨은자명하다. 그런데여기서또한가지요인이이런불만과불안을증폭시키는데큰역할을한다. 본논문은앞서일반인민들이대의민주주의체제를 엘리트들의정치 라고생각해서, 그들만의정치 라는불만을갖게되면, 포퓰리즘이발생하고성장하기좋은토양이된다는것을밝힌바있는데, 이런불만을야기시키는데있어정치인들에대한신뢰상실이큰역할을한다는점역시논했었다. 그리고이런과정에서, 후기산업사회에서필연적으로나타나는 정당의기능상실 이큰역할을한다고언급한바있는데, 이런현상은우리나라에서명확하게목도된다. 특히정당의기능상실과이와연관된제도정치권에대한신뢰상실은대통령에대한지지도와정당지지도의상관관계에서도확인된다. 박근혜전대통령과최순실의관계가들어날무렵부터 2016년말까지의더불어민주당의지지율은문재인당시후보의지지율보다높았었다. 하지만지금의경우문재인대통령의지지율이더불어민주당의지지율보다높게나온다. 일반적으로특정정당의지지율이당의특정정치인의지지율보다높게나올경우는, 해당정치인의지지층확장성은당보다떨어진다고보는것이타당하다. 반대로특정정당의후보혹은특정정당의정치인의지지율이정당지지율보다높게나오는경우는, 해당정당이그정당의대표적정치인보다확장성이낮다는것을보여주는것이기때문에, 이는정당이특정정치인에게견인되고있음을보여준다. 이런측면은두가지를의미한다고볼수있다. 하나는앞서언급했던정당의기능상실이고, 다른하나는 정치의인격화 다. 즉, 특정정치인이정당이라는제도에우선하는현상이라는것인데, 앞서언급했듯이 정치의인격화 현상이정치문화속에자리하고있는곳에서는이런종류의포퓰리즘이쉽

251 신율 247 게자리잡을수있다고할때, 정치의인격화가발생하는우리사회에서는포퓰리즘이쉽게자라날수있는환경이라고할수있다. 또한이런정치의인격화는국가유기체론, 즉국가를살아있는생명체로바라보는문화가자리잡은곳에서유난히관찰되는현상인데, 국가유기체론을근간으로하는유교문화가뿌리깊은우리나라에서이런정치의인격화현상이두드러지는것은당연한현상일수있다 63). 이런정치의인격화현상은우리나라에서유난히활성화된정치인팬클럽현상을보더라도알수있다. 이번박근혜전대통령의탄핵과정에서보여준일련의모습들은바로이런측면을가장극명하게보여준다고할수있다. 박근혜전대통령의탄핵에반대하던이들은 박근혜 = 대한민국 이었다. 그래서이들의입장에선박근혜전대통령의탄핵이곧바로대한민국의붕괴를의미했다. 바로그랬기때문에, 박근혜전대통령이파면당하자 3명이사망하고다수가다치는불상사가발생했던것이다. 물론박근혜전대통령의탄핵에반대했던사람들중에는, 박근혜전대통령이파면당하면진보정권이들어설가능성이높아지기때문에반대했던경우도있을것이다. 하지만극렬하게반대했던이들중상당수는박근혜전대통령을통해대한민국을파악했다고봐도결코과하지않다는생각이다. 그런데이런현상은 2002년대선전부터나타났던정치인팬클럽현상에그기원을두고있다. 바로 노사모 ( 노무현을사랑하는사람들의모임 ) 가그것이다. 우리나라정치인팬클럽은특정정치인을거의 맹목적 으로지지한다. 지금의 문팬 도마찬가지다. 이런정치인팬클럽은, 특정정치인이, 자신이표방했던이념적노선과다른행동을해도지지한다. 이런정치지도자에대한맹목적지지도앞서언급한것처럼, 포퓰리즘의중요한특성중의하나다. 그러니까종합적으로보면, 박근혜전대통령의탄핵이후우리나라에서나타나는두드러진현상인, 정당의기능상실이나 정치의인격화 모두는포퓰리즘이자라기쉬운환경이라고할수있다. 본논문은또한앞서, 포퓰리스트들의대의민주주의에대한공격포인트가, 대의민주주의가가지고있는이른바 시간의지연 이라는것을논한바있는데, 이는대의민주주의의비효율성을강조하는정치, 사회적분위기와직접연결된다고할수있다. 그런데이런사회적분위기가우리사회에만연돼있음은자명하다. 우리의 빨리, 빨리 문화와결합돼, 우리언론은우리국회의비효율성을자주지적하고있고, 여기에대한국민적호응도상당하다고할수있기때문이다. 예를들어개헌을논할때, 대통령제 63) Lorenz von Stein, Die Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage,Ⅰ. Band. Der Begriff der Gesellschaft und die soziale Geschichte der franzӧsischen Revolution bis zum Jahr 1830 (unverӓnderte photomechanische Nachdruck der von Gottfried Salomon im Drei Masken Verlag Muenchen herausgegebenen Ausgabe von 1921) (Darmstadt: Klostermann/Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1959), p. 35.

252 248 세계지역연구논총 36 집 2 호 를유지하려는집권세력이항상들고나오는것도이른바 일의효율성 이다. 지금의야당이집권했을당시에도, 지금의여당처럼 효율성 을주장하며대통령제의존속을주장했었다. 뿐만아니라국회가 발목을잡는다 는표현의기사를우리는언론에서너무나쉽게접할수있다. 이런상황은우리나라국민대부분이대의민주주의의핵심인국회에대해 비효율적존재 라는인식을가지고있고, 욕구의즉각적인실현 에대한욕구도여타서구국가보다높다는것을보여준다고할수있다. 바로이런측면에서도우리나라에서포퓰리즘이자라기는아주 적절한 환경이존재한다고할수있는것이다. Ⅴ. 결론 본논문에서볼수있듯이우리나라는포퓰리즘이자랄수있는 이상적 환경을가지고있다. 그렇다면이제이런환경의극복가능성에대해논할필요가있다. 앞서언급한바와같이포퓰리즘이라는존재는민주주의와관련해서결코긍정적이라고할수없기때문이다. 본논문은앞서우리나라에존재하는포퓰리즘이발생할수있는요소중의하나로 이념과잉 을지적한바있다. 그런데이런이념과잉은실용적방식의문제해결에방해요소로작용할수있다. 즉, 이념적접근은현재의상황을타개할이성적, 합리적접근을방해할수있다는것인데, 이런이유에서갈퉁이해결책으로제시한복지의확충과같은구체적이고합리적인해결방식을모색하는방향으로나아가는것이중요하다. 이를위해서현정부가추진하고있는복지정책의확충문제대해서도진영논리에입각한접근보다는, 이정책의성공을위해어떤추가적인정책이필요한지에대해논의를진행하는것이합리적이고논리적이라고생각한다. 특히갈퉁이지적한것처럼복지의확충은물질적차원의욕구의충족에있어아주효율적이라는측면을생각해야한다. 그리고앞서지적한바와같이, 과거정권에있어서의소통의부재가일반국민들에게민주주의가제대로작동하지않는 느낌 을주었다면, 이는현정부의 소통 을위한노력에의해해결될수있는문제라고생각한다. 실제로최소한지금정부들어서국민들은소통이막혀있다는생각을하고있지는않은것같아다행이다. 2018년 6월 14일에발표한한국갤럽의여론조사 ( 신뢰수준 95% 에표본오차 ±3.1% 포인트 ) 를보면문재인대통령의긍정평가이유 3위가 소통잘함 국민공감노력 이었다는사실을봐도이런부분은어느정도극복가능하다는생각을가질수있다 64). 이런정부차원의노력이지속될경우, 민주주의가작동하지않는다는제도에

253 신율 249 대한불신이어느정도사라질수있을것으로예상된다. 이부분은매우중요한데, 그이유는제도에대한신뢰도가높아질경우, 포퓰리즘의발생가능성을낮출수있기때문이다. 물론정부와국민사이의소통의회복이모든해결책은아니다. 아직도대의민주주의가갖는기본적인문제점, 즉 시간의지연 문제는그대로남을것이기때문이다. 이부분은우리의정치문화와도관련깊은문제다. 앞서언급한대로우리의문화적속성상 지연 에대한거부감이강하기때문이다. 그런데문화는쉽게바꿀수있는존재는아니라는데문제의심각성이있다. 그럼에도현정부의소통을위한노력을통해이런 시간의지연 문제도어느정도극복을할수있으리라생각한다. 왜냐하면청와대의 국민청원게시판 과입법청원게시판인 국회톡톡 과같은존재는, 시간적지연 에의한욕구충족의지연을어느정도극복할수있다는느낌을국민들에게줄수있기때문이다. 이런과정을통해대의민주주의제도가속성상가질수있는문제점을어느정도극복할수는있다고사료된다. 이런부분말고도정치문화적으로포퓰리즘의발생을가능하게하는요소들, 예를들어과거지향성이라든지정치의인격화와같은문제들은쉽게극복되기는힘들것이라고생각한다. 이런요소들은제도혹은정권차원의노력으로변화시키기는사실상불가능한존재이기때문이다. 따라서이런부분을교정하기위해서는꾸준한사회적차원의노력이병행돼야할것이라고생각한다. 여기서이른바정치교육의필요성이발생하는데, 정치교육을통해민주주의라는것은제도에기반한존재이기때문에, 특정정치인에대한신뢰가아닌제도에대한신뢰가필요하다는사실을지속적으로각인시킬필요가있다. 특히제도에대한신뢰는다수에의한지배의핵심인법치주의를확립하는데매우중요하다는점을인식시킬필요가있다. 법에의한지배를통해민주주의의핵심인예측가능성을확보할수있다는인식을가질때, 비로소제도에대한신뢰를가질수있을것이기때문이다. 이런정치교육을통해서만이, 정치를인격체중심으로바라보는정치의인격화를극복할수있다고생각한다. 뿐만아니라, 이런정치교육을통해대의민주주의는지금까지존재했던어떤정체제도보다도가장민주적이고합리적인제도라는사실도각인시킬필요가있다. 즉, 지금우리와같은규모의국가에서직접민주주의는가능하지않은환상에불과하며대의민주주의는지금까지존재했던정치제도중가장효과적인민주주의제도라는점을알릴필요가있다는것이다. 이런방식을통해우리사회에존재하는포퓰리즘적요소를제거할필요가있다고사료된다. 앞서도언급했지만, 포퓰리즘은민주주의라는이름으로발생할수있는민주주 64) ( 검색일 ).

254 250 세계지역연구논총 36 집 2 호 의의부정적그림자이기때문이다. 그래서포퓰리즘이발생할수있는환경을성공적으로제거하게된다면우리의민주주의는보다공고히될수있을뿐아니라, 진정한민주주의에한발짝다가서는과정이될수있다고생각된다.

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258 254 세계지역연구논총 36 집 2 호 ABSTRACT Populism and Korea A Study of the Environment Giving Rise to Populism in Korea Yul Shin / Myongji University The present paper discusses populism as the most frequently used term in Korean politics along with populism as a political style, and it considers various types of populism to extract their commonalities. The paper thereby aims to examine what kind of environment, if any, can give rise to populism and nourish it in Korean society. In examining whether there can be such an environment, we will rely on Galtung s human needs theory, since there is a clear correlation between the emergence of populism and the frustration of desires. Key words: populism, populism and representative democracy, personification of politics, Galtung, Human Needs Theory 접수일 : 2018 년 05 월 29 일, 심사일 : 2018 년 06 월 07 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 18 일

259 Aid Effectiveness and Institutional Complementarity: Comparative Study of the Philippines and Republic of Korea *1) Ilcheong Yi / UNRISD**2) Jiyoung Kim / Soongsil University***3) Hyuk-Sang Sohn / Kyung Hee University****4) ABSTRACT This paper aims to contribute to the discussions on the development effectiveness through the examination of the two Asian cases of the Philippines and the Republic of Korea (hereafter, Korea) with a focus on aid and non-aid policy coherence and the mechanisms to create synergies of donors and recipients from a comprehensive perspective encompassing social as well as economic policies. Both countries were often compared with each other in the literature to describe and explain the developmental success of South Korea. This paper focuses on the interactions between the recipient and donor on the one hand and between aid and social and economic policies of recipient countries in the period 1945 the 1980s. We show that institutional complementarity is a result of interactive process of politics and policies arguing that interactions between policies intermediated by political interests in recipient countries and interests and objectives of donor countries foreign policies also shape the nature, forms and degree of institutional complementarity. We also highlight historical legacies and institutional initial conditions lay institutional environment where institutional complementarity is formed and developed. * The authors would like to appreciate the staffs of the United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD) for their lively discussions, which formed the basis of this work. We also thanks for the reviewers valuable comments that improved the manuscript. This work was supported by the Ministry of Education of the Republic of Korea and the National Research Foundation of Korea (NRF-2015S1A3A ). ** Lead author *** Corresponding author **** Co-author

260 256 세계지역연구논총 36 집 2 호 Key words: Aid effectiveness, Institutional complementarity, Policy coherence, Philippines, Republic of Korea

261 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 257 Ⅰ. INTRODUCTION Scholarly views on what constitutes the quality and effective development cooperation are diverse, often even contradictory especially over the issue of aid effectiveness. Since 2002 when global summits put aid high in the agenda and started to discuss about how to make aid effective, there has been a growing concern about development rather than aid effectiveness among donors. The shift of the focus from aid to development effectiveness manifests the increasing interests on the impact of non-aid policies on development outcomes and high priority of securing policy coherence between aid and non-aid policies. The policy coherence has become more important agenda when the 2030 Agenda for Sustainable Development established in 2015 highlights the importance of integrated and balanced approach to three important dimensions of development, namely economic, social and environmental dimensions, and the cooperation between multiple development stakeholders across the sectors and levels of governance. One of the problems with the discourse on the policy coherence in the international development community is two biases. Firstly, main focus was placed on the coherence between aid and non-aid policies of donor government or countries (Picciotto 2005, King, Keijzer et al. 2012, Sianes 2013). Compared to studies on the coherence of policies towards recipient countries, those on policy coherence within recipient countries, i.e. studies on policy coherence between donor policies and recipient government s domestic policies are relatively little. Secondly, discussions on policy coherence in recipient countries, particularly those in the 1990s and 2000s deal with policy coherence between macro-economic policies and aid policies (Burnside and Dollar 2000, Department of International Development 2000, CIDA 2002). Budget surplus, inflation rates and fiscal spending are the major issues addressed in the literature on policy coherence in recipient countries. This paper aims to contribute to the discussions on the development effectiveness through the examination of the two Asian cases of the Philippines and the Republic of Korea (hereafter, Korea) with a focus on aid and non-aid policy coherence and the mechanisms to create synergies of donors and recipients from a comprehensive perspective encompassing social as well as economic policies. In particular it

262 258 세계지역연구논총 36 집 2 호 examines relations between institutional differences of the two countries which were shaped by the distinctive structure of political interests and power in the Philippines and the US s foreign policies including aid. Both countries were often compared with each other in the literature to describe and explain the developmental success of South Korea. Flip side of the narratives of the comparison is developmental underperformance of the Philippines which was a far stronger economy than South Korea in terms of GDP by the early 1960s. Despite a vast literature on the role of the state and associated issues such as those on the developmental state and corruption, studies on development effectiveness, particularly coherence between aid and non-aid policies are little. Addressing the two biases in the mainstream research on policy coherence for development, it focuses on the interactions between the recipient and donor on the one hand and between aid and social and economic policies of recipient countries in the period 1945 the 1980s when South Korea was the top recipient of the US aid. Ⅱ. Conceptual and analytical framework 1. Limits of Aid Effectiveness Approaches Major approaches to aid effectiveness, albeit their different emphases, share in common ideas, premises, and tendency. First, they tend to overemphasize good governance as a prerequisite of aid effectiveness. Good governance as a prerequisites of aid effectiveness has been already questioned by many scholars and practitioners with the evidence on the weak relationship between good governance and development (Grindle 2004, Grindle 2007). Secondly, they tend to understand good governance as stable macro-economic management and sound fiscal policies. This understanding has been challenged by many counter evidence, in particular those of highly developing countries that have successfully developed through counter cyclical fiscal policies. These first and second points highlights that it is not good governance per se which is defined with a specific criteria but good fit of governance that produces positive impacts on development (Grindle 2004; 2007).

263 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 259 Thirdly, fragmented system of aid delivery, i.e. a presence of multiple donors, is almost always understood as a structure generating unnecessary wastes and transaction costs. All major approaches tend to agree to the disadvantage of multiple donors and emphasize the importance of the presence of a streamlined, systematic and centralized structure of donor agencies in producing positive development impacts. This assumption is challenged by the recent experiences of African countries where the fragmented structure of donors still exist but policy space won by many African countries such as Rwanda, not those of their donors started to produce positive development results. These countries have the ability to make decisions to pursue their self-defined development objectives partly due to the competition between Western donors and emerging donors such as China, India, Brazil, Korea and Turkey. It suggests it is not fragmented structure of donors alone but the relations between the recipient country and donor agencies that are crucial to development impacts. Finally, in these mainstream approaches security issues which play a significant role in allocating aid resource are often not incorporated in the analysis of aid effectiveness. Conventional development criteria are assumed to determine aid allocation. It indirectly shapes theoretical discourses on aid effectiveness, in particular those on alignment of developmental objectives between recipient and donor countries, and harmonization of donor agencies, in which countries in stable and peaceful state of recipient countries are only the subjects for the debate on aid effectiveness. They often ignore the countries in conflict or post-conflicts and increasingly evident trends of militarization of aid and development-security nexus in aid relationship. The critical issue of how to make policies for development and security coherent is largely off the main agenda list of aid effectiveness (Picciotto 2007). These ideas, premises, and tendencies resulted in less rigorous research on the following questions: can the institutions, even though not good in terms of criteria of Washington Consensus contribute to enhancing aid effectiveness in terms of economic growth and reduction of poverty and inequality?; If so, how it is possible?; What institutions have institutional fitness and how can we measure it?; How can security concerns of recipient and donor countries affect the institutions for aid effectiveness?

264 260 세계지역연구논총 36 집 2 호 2. Non-economic factors for economic growth and development In order to provide some insights to these questions, we examine two cases of recipient countries in East Asia, the Philippines and Korea which have not had good institutions and policies always throughout the period of transformation of its economy under heavy influence of the US with a strong security concern, and shown both failure and success in terms of economic and social development. Specifically, using an analytical framework building upon the study of Adelman and Morris (1967) development index and institutional complementarity theories, we explain why foreign aid in Korea was more successful in bringing development compared with that of the Philippines. In Society, Politics and Economic Development Adelman and Morris (1967) highlighted the importance of noneconomic factors (social and political) in explaining economic development. They examined 74 countries which were in receipt of aid from the US and as of 1950, underdeveloped with respect to social and economic structure. Using the technique of factor analysis they defined 41 variables of sociopolitical and economic organization and development to understand the association between the level of economic growth and noneconomic forces. They categorized 74 recipient countries into three different level of socioeconomic development: the lowest, the intermediate, and the high proposing that a country s economic performance is strongly conditioned by the existing social and political setting. Using Adelman and Morris (1967) development index, in the following section, we examine and compare development institutions of Korea and the Philippines when the U.S. provided significant amount of aid to these countries during the post-world War II era. 3. Institutional complementarity In addition, using the existing theory of institutional complementarity, we highlight the role of both donors as well as recipients to create institutional complementarity of foreign aid in these two countries. The assumption is that aid is effective only when a third institution can link aid in the way aid can address the

265 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 261 negative impact of a certain non-aid policy. A simple but plausible way to answer the question of whether aid and non-aid institutions are complementary or not is to identify key aid and non-aid institutions or policies closely affecting each other through qualitative and quantitative methods, choose the appropriate performance criteria of element institution for the research purpose and measure and compare the performance of institutional combination with each of the institutions (See Boyer 2008 for the details). For instance, two institutions or policies, i.e. concessional loan C and overvalued exchange rate O are said to be complementary due to the presence of X institution or policy if the performance R of the conjunction of C, O, X i.e. inflation is superior to the performance of O, X considered independently, i.e. R (C, O, X) > R (O, X) In order to examine institutional complementarity of aid, we need to identify institutions and policies with negative impacts for economic growth and social development and examine which domestic institutions link aid with these institutions and policies. 1) In the following section, we focus on the relationship between land reform policies and institutions on the one hand and other institutions on the other hand. 4. Agricultural and Land Reform Agricultural and land reform, particularly the latter, is a one of the most important development policies, institutions and process for restructuration of society which have a long lasting impact in politics, social and economic relations. It rearranges the power relations, governance structures and both judicial and symbolic boundaries between socio-economic cultural groups (Platteau 1995, Toulmin and Quan 2000, Plant and Hvalkof 2001, Fitzpatrick 2005). 1) This method is a modification of the method of institutional complementarity theorists. Some researchers have already shown interesting examples of institutional complementarities by modelling empirical cases. For instance, Amable et al (Amable, Ernest et al. 2005) explains the institutional complementarity between industrial relations and system of investment finance with a focus on the institutional features of capital/labour relations, and the conflict between capital owners and the firm s management on the issue of corporate governance.

266 262 세계지역연구논총 36 집 2 호 In many developing countries, land reforms have been brought back to the development agendas recently. In Africa, for instance, since the early 2000s, at least more than 20 countries in sub-saharan Africa have undertaken land reforms (Wily 2003). An interesting trend emerging is to depart from the conventional top-down imposition of statutory land regime of the central government to the legal recognition and protection of informal or customary land rights and practices, i.e. land tenure formalization shaped by active participation of community in such countries as Burkina Faso, Benin, Senegal and Zimbabwe with quite a unique trajectory (Elbow, Zogo et al. 2012). Although this participatory approach has brought about positive impacts on democracy, equity, and social development in longer term by reflecting local demands and encouraging active participation in the longer term, there are still problems to be tackled, including discrimination under customary law and practice, particularly against women s rights to land, and negative impacts of neoliberal agricultural policies, such as cutbacks in public expenditure outlays on agricultural input subsidies and research and extension services (Razavi 2003). Drawing lessons from the past experience becomes more important than ever. 1) Why Korea and the Philippines Both Korea and the Philippines achieved independence from Japanese occupation after the Second World War. The landownership was concentrated and the share of tenants was significant in these predominantly agricultural countries. <Table 1> Landownership pattern by tenure classes in South Korea and the Philippines Owneroperators Part-tenants (those who owned some land and rented in additional land either on share or on cash basis) South Korea (1947) The Philippines (1948) Source: Chung(2014) and Kang (1989) Tenants (those who rented in all the land they cultivated)

267 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 263 Both of them were considered a bulwark against communism in Asia by the U.S. Although the contribution of the U.S. to the Philippines in terms of military and economic assistance was smaller than Korea during the post Second World War era, the aid to the Philippines was far bigger than other neighboring countries in Southeast Asia. In particular, the U.S. compensation for the war damage to the Philippines under the Philippine Rehabilitation Act (1946), 1.4 billion USD between 1945 and 1949 was the largest in its kind. In 1960 the Philippines was a far stronger economy than South Korea in terms of GDP. Yet, as it turned out, Korea was successful in catching up and graduated from the list of recipients earlier than the Philippines. Development performance of the Philippines has been far from impressive and the country is still a major recipient country in the region. When liberated from Japan in 1945, Korea was one of the poorest countries in the world and many believed that the country had little hope for catch-up. Economic growth rate began to change from the late 1950s: as shown in Figure 1, GDP per capita of Korea continued to grow from this period: between 1965 and 1985, real income per capita increased more than four times, by approximately 6.9 per cent of GDP per capita growth per annum. In addition, Korea was successful not only in achieving economic growth but also in achieving social development in a broad sense. For instance, in reducing income inequality and poverty, Korea outperformed all middle-income countries between 1945 and High human development was achieved in the late 1980s and aid dependency was further reduced from 9.3 per cent of GNP in 1960 to 0.6 per cent in the late 1980s. Finally, Korea ceased borrowing from the World Bank in 1995 and became a member of OECD DAC, as an aid donor, in In contrast the performance of the Philippine, in particular in economic and social development dimensions up until the 1980s, was quite disappointing. After nearly half a century of American rule and domination and Japanese occupation during the Pacific War, the Philippines achieved independence in It is important to note that though it was not as spectacular as the Korean economy, the economy of the Philippines did not stagnate during this period. However, the way increased national income was distributed and redistributed was highly problematic. Despite the data quality and methodological problems, most existing statistics shows that in the

268 264 세계지역연구논총 36 집 2 호 Philippines, income poverty and inequality increased between 1946 and the late 1980s. For instance, as shown in Figure 1, the real per capital income was just slightly higher than the one-third of Some social indicators such as nutrition and infant mortality were declining, implying the worsening social conditions (Boyce 1993). In what sense, has aid from the U.S. contributed to making the difference between these two countries in terms of their development performance? <Figure 1> GDP per capita of the Philippines and Republic of Korea (Constant Prices 2005 US dollar) Source: Data extracted from the World Bank, World Development Indicators Database; calculated by the authors. Ⅲ. Initial Conditions for Development In this section, we further examine and compare initial conditions for development of South Korea and the Philippines. The Index of Adelman and Morris (1967) provides rich information on the initial conditions of South Korea and the Philippines. Both countries recorded poor scores in the indicators of sociocultural, political, and economic factors. Table 2 shows the list of sociocultural, economic and political conditions of Korea and the Philippines according to Adelman and Morris (1967) development indicators.

269 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 265 <Table 2> Unfavorable development conditions of Korea and the Philippines - Adelman & Morris (1967) Development Indicators Korea Philippines Sociocultural factors Political factors Economic factors Relatively large size of traditional agricultural sector; Relatively high fertility rate; Low degree of modernization of outlook; relatively high level of social mobility; relatively high degree of literacy; improvement of human resources; relatively high degree of mass communication; relatively high degree of cultural and ethnic homogeneity Weak democratic institutions*; Strong political strength of the military*; Poor leadership commitment to economic development; Weak political stability; competitive political parties; Centralized political power Low level of per capital GNP in US dollars (the Philippines recorded 117 U.S. dollars); Low level of natural resources; Low level of investment rate; The predominance of small owner operated subsistence farms; Low level of adequacy of physical overhead capital; Relatively high degree of industrialization; Relatively high level of modernization of industries; Strong political power of the military; and Relatively high level of effectiveness of the tax system. Limited extent of mass communication; Low degree of cultural and ethnic homogeneity; High degree of social tension; Relatively high level of social mobility; Relatively high degree of literacy; Improvement of human resources Strong democratic institutions*; Weak political strength of the military*; Low degree of national integration and sense of national unity; Low level of centralization of political power; Relatively strong labor movement; Competitive political parties Low level of effectiveness of the tax system; Low level of natural resources; Low level of investment rate; The predominance of small owner operated subsistence farms; Poor structure of foreign trade; Relatively high degree of industrialization; Relatively high level of modernization of industries Source: Adelman & Morris (1967): Data analyzed and reorganized by the authors; *Controversial factors Some notable features of development conditions of Korea and the Philippines are worth mentioning. First, both Korea and the Philippines recorded favorable

270 266 세계지역연구논총 36 집 2 호 development condition in the following indicators: extent of social mobility, extent of literacy, degree of competitiveness of political parties, change in degree of industrialization since 1950, degree of improvement in human resources, and level of modernization of industry. 2) Secondly, both Korea and the Philippines shared the following unfavorable development conditions including lack of natural resources, limited gross investment rate, and the predominance of small owner operated subsistence farms in which marketing of surpluses is very limited. Thirdly, the Philippines had more favorable development potential than Korea in the following indicators: degree of modernization of outlook, strength of democratic institutions, extent of political stability, and in fact, as of 1961 the Philippines recorded higher GNP per capita of 117 U.S. dollars than Korea (73 U.S. dollars). Lastly, according to Adelman & Morris (1967) index, Korea s development context was more favorable than that of the Philippines in the following areas: extent of mass communication, degree of cultural and ethnic homogeneity, extent of centralization of political power, weak political strength of the labor movement, strong political power of the military, and level of effectiveness of the tax system. For Adelman and Morris (1967), Korea was categorized as high level of development while the Philippines was included in the intermediate level. This suggests that according to Adelman and Morris (1967) framework, by the late 1950s and early 1960s, Korea was already on the track to sustainable development with relatively advanced level of institutions in social and political dimensions while the Philippines was yet to be on the path of continuous economic development with grimmer social and political problems. In fact, the authors highlighted social development as the most important non-economic influence upon economic activity and argued that it is only for those countries in high level in which political forces (including leadership commitment to development and national drive for development) become crucial to economic performance. This suggests that by the late 1950s and the early 1960s Korea s level of social development was good enough for the country to begin a full-scale state-led economic development. This is 2) For more specific content of each of these indicators, see Adelman and Morris (1967).

271 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 267 worth noting as various existing studies about Korea s development have highlighted a crucial role of developmental state while paying little attention to the importance of social development in the process of the country s fast catch-up. 3) Indeed, Adelman & Morris(1967) development index revealed that Korea had enjoyed a sound level of social development including a high level of literacy and educated human resources with relatively low level of social division and tension before the country began a full-scale industrialization under the rule of Park Chung Hee( ),a high period of Korea s developmental state. Various existing studies about different development outcomes of Korea and the Philippines have mainly focused on more effective role of state in Korea and the anti-development state of the Philippines. 4) For instance, David C. Kang(2002) noted more effective role of the political leadership and utilization of bureaucracy as the key factor explaining more successful management of developmental assistance in Korea compared to that of the Philippines. In fact, most of studies about slow economic development in the Philippines have highlighted the problem of rampant corruption in the country and categorized the Philippines as a typical case of a less-developed country where cronyism and personal relations lead to high costs and resultant low-performing economy (Kang 2002, 145). While recognizing the importance of these political factors, especially the existence of the effective developmental state in Korea and its absence in the Philippines as a key factor explaining a wide gap in terms of the level of development between the two countries, in this study we follow the idea of Adelman and Morris (1967) and focus more on social factors, especially the relations between land reform on the one hand and institutions and policies in other policy sectors, i.e. the level of institutional complementarity as a key institutional factor explaining development as well as aid success or failure in Korea and the Philippines respectively. Since the level of inequality during the period between the 1950s and 1980s is 3) Yi and Mkandawire (2004) is an exception. 4) We borrowed this expression from the title of Walden Bello et al. (2004), The Anti-Development State: The Political Economy of Permanent Crisis in the Philippines. Also see David Kang (2002) for a similar view.

272 268 세계지역연구논총 36 집 2 호 one of the key variables to determine the social developmental performance of these two countries, and considered one of the main causes and consequences of clientelism and rampant corruption in the Philippines 5) we focus on the agricultural sector reform(especially the land reform) which is one of the major determinants of inequality during the development process (Kwon and Yi 2009, Mkandawire 2014). In what follows, we will show how foreign aid, together with various development contextual factors was successful in creating institutional complementarity with agricultural and land reform in Korea and far less so in the Philippines. Ⅳ. Foreign Aid and Agricultural and Land Reform : Korea and the Philippines Various studies about East Asian miracle have highlighted a successful land reform as one of the key building blocks for a fast industrialization in these countries. For instance, in his comparative study of the Korea, Taiwan, and the Philippines, You (2006) noted that successful and reforms in Korea and Taiwan contributed greatly to poverty reduction in rural areas and unequal income gap in these countries while its failure in the Philippines exacerbated the problem of clientelism and corruption in the country. Then, how has foreign aid affected the nature and forms of land reform? Figure 2 shows ODA total net of Korea and the Philippines between 1960 and As the Figure shows, the amount of ODA to Korea exceeded that of the Philippines up until around the mid-1970s but since this period of time, aid to Korea has begun to decline drastically while aid to the Philippines has risen rapidly. As mentioned, in 1995, Korea graduated from the list of World Bank s recipient countries while the Philippines remain to be one of the major recipient countries in Southeast Asia today. 5) See for instance You (2014). The author also showed that democracy could in fact exacerbate the problem corruption in a society with a high level of inequality. inequality has been recognized as a key problem and the main cause of clientelism and rampant corruption in the Philippines.

273 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 269 <Figure 2> ODA Total Net of South Korea and the Philippines (Constant Prices 2012 USD millions) Source: Data extracted from the OECD Database; calculated by the authors. Korea was a priori recipient of U.S. aid: the country received 12.7 billion USD from the U.S. between 1945 and 1975 (more than 50 billion USD in 1998 dollars), constituting the bulk of foreign aid to the country from all sources. This U.S. aid was mostly in grants, roughly equally divided between economic and military aid. The size of aid was extremely large relative to the size of the Korean economy, averaging 8.1 percent of GDP, financing 69 percent of imports and accounting for more than 70% of total government revenues during (Krueger 1979). The Philippines, too, received a significant amount of aid from the U.S. However, as shown in Figure 3, compared to U.S. aid to South Korea, what the Philippines received from the U.S. in the form of aid was far from impressive during the early period of state-building. Between 1960 and 1990 South Korea received 8, (in constant 2012 USD millions) and the Philippines received 5, USD millions. It is also notable that as mentioned, most of U.S. aid to South Korea during the Rhee era was in grant type while a significant share of the aid to the Philippines was provided dominantly in loan type in its early stage of state-building.

274 270 세계지역연구논총 36 집 2 호 <Figure 3> Korea and the Philippines ODA Total Net by U.S (Constant Prices 2012 USD millions) Source: Data extracted from the OECD Database; calculated by the authors. Having said that, we highlight that both Korea and the Philippines were considered a bulwark against communism in their regions by the US, which played a significant role in determining the nature and volume of aid. Security and power-political interests played a more significant role in determining the allocation of the- US aid, in particular in the 1960s and the 70s, which benefited both countries. In what follows, we further discuss how foreign aid and the relevant policies and institutions have affected the implementation of the agricultural and land reform in the Philippines and Korea paying a special attention to various development institutional factors. 1. The Philippines 1) The US less interested in land reform After the Second World War, the massive compensation of the US for the Philippines war damage was tied to the acceptance of the Bell Trade Act of 1946 which meant the Philippines giving away three prerogatives of economic

275 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 271 sovereignty; the right to impose tariffs on imports from the United State, the right to vary the exchange rate of the peso without the US approval, and the equal right of the US citizens to possess all the rights of the Filipinos in the exploitation of Philippine natural resources. Suffering from the increased fiscal deficits due to the spending on the measures addressing emerging communist insurgencies, the Philippines government requested increase of aid in the late 1940s. The US government based on the comprehensive assessment of the Philippines socio-economic conditions put a set of policies as conditions attached to aid extension. The notable characteristic of this set of policies is its emphasis on social reform. In fact it was the only case of aid to Asian countries in which the US clearly accepted the desirability of attaching the strings of social reform to United States aid (Wurfel 1959). Two major policies of the policy package suggested by the US government as a condition for aid were minimum wages for agricultural workers and tax of an equitable measure to balance the budget. Even though land reform was a major emphasis in the US foreign policy internationally and top American officials in Manila considered it an urgent necessity, the US government did not include land reform in policy conditionality attached to the aid to the Philippines (Wurfel 1959). Instead, the US pursued rural credit schemes, organization of cooperatives, and public land classification and subdivision, and settlement projects. 2) Strong domestic resistance against land reform The omission of the land reform in the policy conditionality attached to aid was in line with the interests of the both ruling elites and the opposition. The major political parties in the Senate and Congress composed of the members of the land-owning class or oligarch families at the provincial level linked to political parties which were the most important veto institutions against land reform (Crouch 1985). Even the radical peasants organizations which demanded for radical transformation of socio-economic and political structure such as the communist-led Hukbalahap movement (hereafter the Huk) did not explicitly held a radical land reform as a political agenda. Instead they mainly argued for a lower tenancy rates rather than

276 272 세계지역연구논총 36 집 2 호 land to tiller reform. The fact that there was still plenty of land unoccupied by large land owners so that tenancy rates were much lower made the land-to-tiller land reform less attractive to the subaltern groups as a policy demand to fight for. Since the US extended the US grants and loans of 250 million USD over a five-year period from 1951 on the condition that the use of American assistance, including counterpart funds, should be subject to continued supervision and control of an American Technical Assistance, and the US aid should be strictly conditioned on steps being taken by the Philippine Government to carry out the (US) recommendations, the policy space of the Philippine government was significantly reduced. Despite growing criticisms of the US conditions, in particular continued supervision and control, the Philippine government had to swallow the terms and conditions, and the US became deeply involved in legislating far reaching reform policies such as the bill for minimum wage for agricultural workers, and the bills hiking excise, sales, individual income, estate, gift, residence and corporate taxes and for a new foreign exchange tax (Wurfel 1959). Passing the laws drafted by the US experts and the government in the Congress, in particular increased corporate tax law and minimum wage law required a substantial level of political horse trading such as changes in the election law in favour of the opposition parties. Finally the laws were established within six months after the US request, and the US announced the release of the first 15 million of American aid. 3) Weak implementation capacity of the government However, the implementation of these bills was problematic. Despite the technical assistance to enhance the tax collection capacity, the rate of internal tax revenue increase was far lower than the increase of physical volume of production between 1951 and 1956 (Central Bank of the Philippines 1957). The minimum wage law was weakened by various legal tactics by employers such as exclusion of embroidery homeworkers from the coverage, and the reduction of statutory minimum wage through the establishment of provincial wage boards. The enforcement of minimum wage law for agricultural workers was particularly difficult because of the scattered nature of agrarian workers, which was one of the consequences of the

277 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 273 absent land-to-tiller reform. In 1955, for instance, the average daily wage for agricultural workers was reported to be 2.14 Peso below the legal minimum 2.50 Peso (Wurfel 1959). In addition to these implementation failures, the skewed distribution of land ownership coupled with the perceived injustice of share tenancy arrangements often generated social unrests in the agricultural sector, and the Huk occupation spread to the level of gaining control of the government in the early 1950s. The liberal government of the President Magsaysay came up with the land reform with the slogan land for the landless to stabilize social unrest in rural area in 1954 but failed due to the landlords obstruction in Congress. In the mid-1950s, in particular under the Magsaysay s government, progressive reform policies advised and funded by the US such as the cooperative credit and marketing, and the tenure security programmes, resulted in some visible progress in social, economic and political spheres. The Huk s hold on mass sympathies was broken down too. 4) Weak linkages between aid and policies for industrialization In the late 1950s, the U.S. aid policy was changed to significantly reduce the volume of aid, and replace the grant element with loans. This change called New Look Policy focused on balancing the government budget deficit under the Eisenhower administration ( ), changed the military-aid and grant-oriented foreign assistance policy to economic development, to loan-oriented policy and established the Development Loan Fund in It resulted in the reduction of assistance towards developing countries, particularly the Philippines. The PL480 programmes which started for the Philippines in 1956 partially compensated for the decreased US aid toward the Philippines suffering from chronic food shortage from pre-war period. However the way the Philippine government to use PL480 was very much responsive to yearly food production rather than linked to systematic development strategy and agricultural reform, which is different from the cases of South Korea which we will explain below. The absence of comprehensive industrialization strategy is one of the key differences between the Philippines and South Korea. In the Philippines, the industrial structure was

278 274 세계지역연구논총 36 집 2 호 dominated by agricultural industry focusing on export. The import substitution industries were basically formed around various kinds of agricultural industry, such as food processing and packaging. No comprehensive industrialization strategies were established in the Philippines up until the late 1980s. Import substitution strategy was introduced as emergency measure to deal with temporary currency crisis briefly in the late 1940s. Although the US aid programmes emphasized promotion of small and medium sized entrepreneurs in the mid-1950s, they neglected manufacturing, concentrated on agricultural exports, and lacked coordination between agricultural export industries. They were also heavily dependent on imported final goods up until the 1980s (Wurfel 1959). The policy trend made a favourable environment for negative terms of trade, increased debt burden, and consequently volatile macroeconomic policy. 5) Problems of land reform design In 1963, the land reform issue was again brought up by the New People s Army, that is the armed wing of the Communist Party of the Philippines, for instigating riots, which led to the land reform by the Marcos government in Presidential Decree 27 signed in 1972 mandated the transfer to tillers of the ownership of land in rice and corn-growing areas. The land reform implemented together with the establishment of new productive organizations and productivity increase measures, however, could not in fact bring great benefits to the majority of the rural poor. Tenure change was significantly limited since rather a generous retention limit was set for the land owners, and tenancy remained predominant form of agricultural production. Land lord compensation rate was high, and the compensation was bigger for the big landlords compared to medium and small landlords. The tax revenues were spent on this regressive compensation. The new owners were indebted because of the relatively high amortizing payment, and the additional loans to join the government programmes for new productive organization and productivity increase measures, which were almost obligatory for owning the land. More importantly, the big landlords of fifty hectare or more mostly found in plantation lands devoted to the more lucrative export crops were not included in the reform, and redistribution of income have not affected those in the highest income groups (Ledesma 1980). In

279 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn in the midst of democratization, the Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP) (RA6675) was again established to effect the redistribution of all agricultural land to the tillers while providing fair compensation to the owners. Due to political resistance of the owners of large land growing cash crops, and the high cost of implementing the land transfer programme, only about 60% of the original target of 4.9 million hectares of public and private land was redistributed by the time when the programme ended in The insufficient or limited land reform did not have significant economic and social impact in contrast with that of South Korea which laid a ground for fairer income distribution. 6) Regressive relations between land, industrialization, clientelistic politics and aid The industrial policies, if there is any, were mostly for export agricultural goods which were the material source of political elites. Even Authoritarian Marcos government had to pay attention to the interests of various segments of these landed classes or bourgeoisie producing export agricultural goods, which is a typical symptom of clientelistic politics (Hawes 1987) The coconut, sugar and fruit export industries were the economic source of their power, and the competition between these different segments of ruling class with an intention to retain relative autonomy in their own industries produced a fragmented system of macroeconomic management to which the management of aid resources was a key element. The fragmented system of macroeconomic management is partly responsible for losing the opportunity for industrial transformation and playing out the donors and foreign investors for better terms of loans. In the 1970s, the agricultural production increased and high volume of foreign commercial loans flew into the Philippines which made a strong momentum of economic growth with annual growth rates of averaging 5.7%. Even the PL 480 grains were imported to support the food shortage. However, the government could not address the so called three gaps i.e. the lack of domestic savings for investments and productive capacity, balance-of-payments deficits and depletion of international reserves, and fiscal constraints consequently limited capital accumulation and further growth, and the country had major economic crises in and (Montes and Lim 1996). Given the increased foreign debt including concessional loans became one of the

280 276 세계지역연구논총 36 집 2 호 sources of the economic crises, the Philippines failure to increase negotiating capital is due to the weak domestic policies for savings and investment for production. 2. South Korea 1) Historical legacy and aid policy for land reform The extensive cadastral surveys under the Japanese colonial government and commercialization of agriculture within the Japanese colonial economic zone produced two important by-products, i.e. the uncovering of farms that were not only the tax roll and a record of agricultural holdings which unintentionally provided an immensely useful record for the land reform after independence in South Korea. (Amsden 1979). In addition to these colonial legacies, the land reforms initiated and strongly supported by the US due to its strong security concern and the economic and political motivations of the political leaderships of the government of South Korea facilitated the land-to-tiller reforms. Recognizing the land-to-tiller land reform in the communist North exasperated the discontent and grievances of the tenant farmers in South Korea who accounted for more than 70% of agricultural households, the USAMGIK in South Korea initiated land-to-tiller reform to avoid the escalation of the land reform issue to the level of threatening the national security (Cumings 1981). 2) Political interests and will of the South Korean government for land reform The urgency continued, or became much more sever during the Korea War, and the first South Korean government continued the land reform during and after the War. Land reform was also in line with the President Rhee s political interest in weakening the landed class who were challenging his power (Macdonald, 1992). The Constitution of the First Republic which Syngman Rhee as a chairman of the Constitutional National Assembly oversaw the drafting process of the law also ensured farmers rights to the land. When Syngman Rhee took the presidency of the First Republic in 1948, he continued the process of land reform. He appointed Bongam Cho, a self-claimed socialist politician who had been vehemently arguing for land reform despite the reluctance within the government. Despite the strong

281 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 277 opposition from the landed class, the land reform bill was passed in 1950, just before the Korean War and implemented in areas away from the battle grounds during the Korean War. After the Korean War, two further rounds of agricultural reform increased full-owner cultivators from only 13 per cent in 1945 to 88 per cent by 1957 (Shin, 1998). The Rhee government compensated expropriated landlords with land bonds. The Land Reform bill included the clause that holders of land bond would be given priority to participate in business, i.e. purchase of vested enterprises. It is estimated that more than two-thirds of vested enterprises were sold after 1950, and 53.6 per cent of land bonds were used in purchasing vested enterprises (Shin, 1998). Although it is true to say that the domestic political and economic factors determined the nature of land reforms in the three countries, these domestic political and economic factors particularly closely related to the US foreign policy concern, particularly security and aid including both military and economic assistances which provided resources for land reform. South Korean land reforms were carried out at a larger scale with significant effect in economic and social structure since the leaderships of both governments had a strong motivation to change the socio-economic and political structures. In contrast, the Marcos government s land reform was intended to be limited since it did not want to address concentration of the land in the hands of political cronies. 3) Linkages between industrialization, aid and land reform In terms of using aid resources in South Korea, the central agencies with super power of coordinating, administering and managing aid resources played a significant role. The two governmental organizations, the Office of Planning and the Office of Procurement, were established in 1948, and administered the aid resources. However, they were organizationally separated from each other as the former was under the Prime Minister s Office and the latter was under the President s office. The Office of Procurement, which the President insisted on placing under his control, despite objections from the U.S., became the source of ineffective aid use, as well as rampant corruption of aid-related resources (Woo, 1991). The aid management central agencies started playing a significant role only when

282 278 세계지역연구논총 36 집 2 호 they were organizationally and functionally linked to central planning agencies. In South Korea, established in 1961 the Economic Planning Board (EPB) with the mandate to plan economic development, coordinate economic and social projects of all the ministries, and mobilisation of domestic and foreign resources became a de facto and de jure super ministry (Adelman 1969). This characteristic of super-ministry contributed to strengthening the policy coherence and consistency since it was able to overrule the conservative and short-term macro-economic and fiscal policies of the Ministry of Finance and the central banks, and political rent seeking by the politicians (Dasgupta, Sen et al. 1972). Although there was a similar agency called PHILCUSA in the Philippines, the senate and congress captured by oligarchs owning large lands consistently vetoed the industrial policies unfavourable to their economic interests The central agencies independent from political bickering over the individual or political rent seeking from aid resources in South Korea played a particularly significant role in stabilizing macro economy when a lot of food grains under the PL 480 programmes was imported to South Korea ( )). One of the major concerns raised by policy makers of both donor and recipient countries was that it could discourage the desirable development of domestic agriculture in recipient countries by encouraging governmental complacency concerning food surpluses and by depressing the prices of domestically-produced farm products (Schutz 1960). The US s motive behind the PL480 in its inception period, i.e. agricultural surplus disposal and commercial market development, spread suspicion on the intention of programmes. In theory, South Korea, one of the largest beneficiaries of the US food aid, could have been negatively affected by the PL480. The governments could have been complacent about the agricultural productivity and farm household income could have declined. However, South Korea continuously increased its agricultural outputs and enhanced household income, and achieved significantly high level of food self-sufficiency in the 1950s and 1960s respectively regardless of volatile volumes of PL480 food grains. In this sense, it is fair to say that South Korean agricultural policies were designed and implemented in the way to create institutional complementarity with food aid. It was a government policy to deliberately transfer the gains from industrialization

283 Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn 279 to rural areas that shifted the terms of trade in favour of agriculture in the 1970s (Douglas 2014). Although the agricultural productivity increased, the food shortage for those in urban areas should be met, and the PL480 first, and the imported grains when the export earnings could pay for the import played a significant role. The incentive of agriculture was maintained by the government policy for agricultural subsidies in various forms such as subsidies for fertilizers. Indeed, agricultural development in South Korea was considered by donor one of the main pillars of the basic economic functions and a variety of supports such as fertilizers and food aid was delivered to compensate for the seasonal food shortage (Krueger 1979). Strong focus on the poverty reduction and self-sufficiency, and concerns with the mobilization of rural voters during the elections were also major drivers for the agricultural development in the 1960s (Chung 2014). Subsidies for production costs (e.g. discounted price for fertilizers and seeds), and purchasing subsidy were implemented from the 1960s to the early 1990s. Increased productivity in agriculture was accompanied with the rapid growth of labor intensive industries in the 1960s, and capital intensive industries in the 1970s and 80s which had a capacity big enough to absorb the labour force migrated from the rural areas (Yi 2014). The transfer from the urban areas to rural areas is the characteristic of the South Korean case. The gains from the industrial sector were channeled into rural areas in the early stage of the industrialization in South Korea (Douglass, 2014). Ⅴ. Conclusion Institutional complementarity is a result of interactive process of politics and policies. Interactions between policies intermediated by political interests in recipient countries and interests and objectives of donor countries foreign policies also shape the nature, forms and degree of institutional complementarity. Historical legacies and institutional initial conditions lay institutional environment where institutional complementarity is formed and developed. In the cases of South Korea and the Philippines, the level of institutional initial conditions, the US s foreign policy concern, the nature of domestic politics and

284 280 세계지역연구논총 36 집 2 호 design of domestic policies mediated by domestic politics played a significant role in shaping the nature of institutional complementarity between domestic policies and aid, particularly in the field of land reform and agricultural development. The level of security concerns of the US as a main donor affected the trajectory of land reform processes in both countries. While in the Philippines, land reform was not included as a major agenda of aid, the land-to-tiller reform was one of the major policies of the US in South Korea who was trying to avoid any peasant riots influenced by the land reform of the North. Domestic policies mediated through political interests also affected the institutional complementarity between land reform and aid policies. Although the US equally emphasized the alleviation of poverty and improvement of living standards of the poor, the Philippines with a strong clientelistic politics could not implement radical agricultural reform policies while the Rhee government with a strong political interest in reducing the political power of land-owners and the Park government in mobilizing rural support could implement land-to-tiller land reforms and proactive rural development policies. Whether industrial, agricultural and land reform policies were designed and implemented in the way to create institutional complementarity with aid is crucial to explaining the success and failure of social development in both South Korea and the Philippines. South Korea, despite the consistent reception of PL480 grains for a fairly long time, were able to manage macroeconomic vulnerability and mobilize resources for productive investment. The agricultural policies contributed to increasing agricultural productivity large enough to address potentially negative impacts of PL 480 food aid. In contrast the Philippines could not fully capitalize on the opportunity given by the increase of agricultural production and the PL 480 support.

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288 284 세계지역연구논총 36 집 2 호 국문초록 원조효과성과제도적상호보완성이론 : 한국과필리핀사례비교연구 이일청 / UNRISD 김지영 / 숭실대학교손혁상 / 경희대학교 본논문의주요목적은필리핀과한국사례를통해개발효과성논의를고찰하는것이다. 특히본연구에서는사회및경제정책을포함하는포괄적인시각에서원조정책과비원조정책간의일관성문제와공여기관과협력국간의시너지를창출하는메커니즘에주목한다. 필리핀과한국은주로한국의성공적인발전사례를설명하고묘사하기위해비교연구되어왔다. 본논문에서는 1945년에서 1980년대까지의기간동안필리핀과한국에서의수원국과공여국의상호관계및원조정책과다른사회경제정책과의관계성과보완성에대해생각해보고자한다. 양국가에대한비교분석에기반해서우리는제도보완성이정치와정책이상호작용한결과라는점을강조한다. 특히우리는수원국내에서의정치적이익에의해조정된정책간의상호연관성과공여국의외교정책의이익과목적은제도보완성의성격과형태, 그리고정도를결정한다고주장한다. 또한제도보완성이형성되고발전되는제도적환경은역사적유산과주어진제도의애초의상태에의해상당부분결정된다는점을강조한다. 주제어 : 원조효과성, 제도보완성, 정책일관성, 한국, 필리핀 접수일 : 2018 년 05 월 30 일, 심사일 : 2018 년 06 월 02 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 17 일

289 Implications of the Kim Jong-un Regime s Political Ideologies: Focusing on the Advent and Meanings of Neologism in Political Thoughts *6) Seung-ho Han / Future Strategy Research Institute in KyungDong ABSTRACT For the purpose of strengthening Kim Jong-un s political power, the Democratic People s Republic of Korea (DPRK, North Korea) regime is diversifying its methodology seeking for changes in political thoughts, composition of elite circle, structure of politics and economy, foreign and domestic policy as well as the intensity of control. Among these perceived modifications, this paper aims to highlight the ideological neologism of the Kim Jong-un regime through the examination of its contents and implications. The analysis of the political neologism indicates that there has been no sign of significant changes so far in North Korea. Key words: Political Neologism, Political Ideologies, Kim Jong-un, Kimilsung-Kimjongilism, Kim Jong-il Patriotism * This work was supported under the framework of 2014 BUDDING RESEARCHER program managed by the Ministry of Unification, Republic of Korea in 2014.