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정화 변
5 years ago
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1 월간노동리뷰 2015년 7월호 pp.15~30 한국노동연구원 청년층일자리정책의방향모색 청년층일자리정책의방향모색 * 이규용 ** 1) Ⅰ. 머리말 청년층일자리문제의해법이쉽지않다. 통계청의 2015년 5월 고용동향 에따르면청년층 (15 29세) 실업자수는전체실업자수의절반에이르고실업률은 9.3% 를기록하고있으며, 고용률은 41.7% 로청년층생산가능인구 10명중 4명만일자리를갖고있다. 1990년대이후추세적으로청년층고용률은하락하고있으며, 청년층고용률을연령별로보면 20 24세계층의감소폭이두드러지게나타나고있다. 이들의고용률은 2000년 52.0% 에서 2014년에 44.8% 로 7.2% p 감소하였다. 우리나라청년층들의진학률이높아고용률이낮다고하지만진학률의변화가거의없었던 2006년이후를보더라도 20 24세의고용률이 2006년 49.2% 인것을감안하면최근의청년층고용사정이나빠져있음을알수있다 세계층은같은기간 10.3% 에서 9.2% 로 2.6% p 감소하였으며, 25 29세계층은 66.1% 에서 69.1% 로 3.0% p 증가하였다. 1) 청년층고용률이감소하고있다는것은청년층인구가감소하고있음에도불구하고취업자의감소폭이더크게나타나고있음을의미한다. 특히최근들어정부의고용률제고정책에힘입어전반적으로고용률이상승하고있음을감안하면청년층일자리문제가보다심화되고있다고볼수있다. 통계를통해확인하지않더라도우리주위에는구직을단념하거나취업준비로힘들어하고있는청년들을쉽게발견할수있다. OECD 자료 ( /4) 에따르면우리나라청년층 (15-24세) 의고용률은 OECD국가들의평균보다 13.5% p 낮으며우리보다낮은국가로는그리스, 이탈리아, 헝가리, 폴란드등 * 이글은이규용 (2015), 청년고용대책의방향전환이필요하다, 예산춘추 봄호 ( 제 38 호 ), 국회예산정책처의내용을확장하여정리하였다. ** 한국노동연구원노동통계연구실장 (leeky@kli.re.kr). 1) 통계청, 경제활동인구조사 원자료. 특집 _15

2 특 집 이있다. 정부의고용률 70% 를위한적극적인정책에힘입어전체고용률 (15 64세) 은지속적으로상승하여 OECD 평균인 65.7% 에거의근접하고있어상대적으로청년층고용사정이열악함을알수있다. 양적인측면에서의일자리문제만있는것은아니다. 청년층일자리중비정규직일자리는 15 29세기준으로 2014년 34.6% 이고, 15 34세로연령을확대해도 28.0% 에이르고있다 대핵심연령계층의비정규직비중이 2009년이후다소감소추이를보이고있는데비해 15 29세청년층비정규직비중은 2004년이후지난 10여년동안 34 35% 수준으로큰변화가없다. 2) 또한 20대청년층일자리의 27.0% 가중위임금 2/3이하의임금을받는저임금일자리이다. 3) 그동안청년일자리문제를해결하기위해많은정책들이시행되어왔으며청년일자리대책을위한재정투자규모도확대되어왔다. 2010년이후정부의청년고용대책을보면청년일자리창출, 청년내일만들기, 청년일자리미스매치완화, 청년창업촉진, 청년해외취업지원등의정책을추진하여왔으며특히최근들어직업교육및훈련을현장중심으로개편하고스펙초월채용시스템을확산하는데주력하고있다. 청년층일자리예산규모도확대되고있는데, 2015년청년일자리대책예산을보면청년층만을대상으로하는예산규모는 4,964억원에이르며수혜계층이청년층 50% 이상인사업예산은 1조 3,965억원이다. 4) 이러한예산투입에도불구하고청년층고용문제가단기간에해결되기는쉽지않을전망이다. 생산가능인구의감소등한국의인구변동추이를고려할때청년층고용문제는향후개선될것으로이야기하고있지만그시기가언제가될지는알수없다. 현재의여건을보면청년층생산가능인구가 1990년대초반부터지속적으로감소하여왔음에도불구하고고용률이하락한것에서알수있듯이청년층일자리문제는당분간쉽게개선되지않을것으로보인다. 이글은청년고용문제에대한기존의논의및정책을개관하고, 왜청년고용문제가개선되고있지않는지그리고실현가능한정책방안이무엇인지에대한논의의실마리를풀어보는데목적이있다. 2) 통계청, 경제활동인구조사부가조사, 한국노동연구원 (2014), KLI 비정규직노동통계 < 표 Ⅲ-6> 참조. 3) 통계청, 지역별고용조사 2014 원자료. 4) 이들사업들은훈련사업, 보조금사업, 고용촉진사업등적극적노동시장정책으로추진되는사업들로주로청년층의인적자원투자및취업촉진을위한지원사업으로이루어져있다 ( 자료 : 고용노동부 ). 16_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

3 청년층일자리정책의방향모색 Ⅱ. 청년고용정책의전개과정과특징 1. 청년고용정책의전개과정 청년층고용문제의특징및원인에대한진단에따라다양한정책들이모색되어왔다. 1997년외환위기직후실업대책의일환으로추진되어온청년고용대책은 2000년이후부터는구조적인문제에초점을맞추고진행하여왔으며고용촉진을위한다양한정책방안을모색하여왔다. 2004년에 청년실업해소특별법 이제정되었으며이법은 2009년에는 청년고용촉진특별법 으로개정하였다. 2010년이후청년고용대책은보다적극적으로전개되어왔다. 2010년 4월에제1차청년고용촉진특별위원회를개최하고대책을발표한후 2011년 10월과 2012년 9월에 2차및 3차대책을발표하였다. 최근논의가촉진되고있는해외취업은 2006년에발표된 해외취업촉진대책 에서시작하여 2008년 글로벌청년리더 10만양성계획 을거쳐최근의 K-MOVE 사업으로변화되어왔다. 청년고용대책의종합적인틀의시작은 2010년과 2011년에범부처차원에서마련한 청년내일만들기 프로젝트라고볼수있다. 이전의청년고용대책은청년실업악화방지를위한재정지원일자리및직업능력개발기회확대등주로직접고용일자리나실업자직업훈련을중심으로운용되어왔었다. 이에비해 청년내일만들기 프로젝트는청년일자리대책을노동시장진입이전의단계와진입과정및진입이후단계로종합하고각단계별일자리프로그램을내실화함으로써정책의효과성을제고하는데초점을맞추고있다. 청년내일만들기 1차 ( ) 의내용은일하고싶은청년층의노동시장진입기회를확대하는데초점을두고있으며, 5) 청년내일만들기 2차 ( ) 내용은노동시장에진입한후자기개발과재도약기회를갖도록교육 훈련을강화하는데초점을맞추고있다. 6) 핵심내용은학교로부터노동시장으로이행촉진을위한취업이전단계의취업지 5) 청년내일만들기 1 차프로젝트는 2012 년까지청년친화적일자리 7 만개이상창출을목표로하며, 청년고용문제해결을위한 3 가지정책방향으로 1) 고용친화적경제성장으로민간부문의고용창출력을높여서청년의취업기회를확대하고, 2) 청년의직업경쟁력자체를높여국내외에서자생적으로일자리를개척할수있도록지원하며, 3) 민 관공동으로청년이하고싶어하면서도지속가능한일자리확충노력을병행하기로하였다. 주요정책으로청년사회적기업가 4 천명육성, 공공기관인력증원, 중소기업청년인턴확대, 해외취업활성화, 대학구조조정을통한고학력자과잉공급의완화및대학의취업에대한책임강화이다 ( 관계부처합동, 고용노동부보도자료, ). 6) 관계부처합동 (2011), 청년내일만들기 2 차프로젝트, 고용노동부보도자료, 특집 _17

4 특 집 원의내실화나창업 창직등청년특성별고용대책의다양화, 고학력화문제및고졸자일자리문제해결을위한열린고용대책의종합화를통해청년고용대책의내실화를도모하는데두고있다. 아울러부처칸막이를뛰어넘어청년이일하면서배울수있도록일터학습의장을확충하며, 청년과일터를이어주는고용서비스인프라를개선하고괜찮은중소기업취업유인을강화하고, 기회의공정차원에서지방대생에게반듯한일자리취업기회를확대하며, 전국적인청년벤처창업과벤처공동채용을확대하는방안을담고있다. 2014년 4월에범정부차원에서발표한청년고용대책 7) 은청년층의교육 직업훈련, 구직 취업, 직장유지및이동등전단계에대한실태분석을통해맞춤형대책을마련하고있다. 8) 교육 훈련단계에서는현장중심의교육을통해취업가능성을높이는데목표를두고기업수요를반영한맞춤형교육과일 학습병행활성화를통한교육과취업간연계를강화하며, 직업훈련의내실화를통해훈련의질적수준을제고하는데초점을두고있다. 구직 취업단계는선취업후진학및일자리미스매치를해소하는데목표를두고있다. 취업정보제공의내실화와인턴제확대등청년취업기회제공확대, 저소득층취업지원내실화, 재학중근로경험활성화, 기업주도직무 학력연계강화는구직단계에초점을맞춘정책들이라볼수있다. 취업단계와관련해서는서비스산업육성 9), 청년창업지원, 청년해외진출활성화, 청년고용우수기업에대한재정 금융 세정 조달측면에서의우대지원을통해양질의일자리창출을도모하는것을목표로하고있다. 근속 전직단계는중소기업장기근속및경력단절방지에초점을맞추고, 청년인턴제의정규직전환율제고를위한장기근속자보상확대 10), 군입대와출산 육아등에따른경력단절의방지를위한인센티브제공등이주요정책과제이다. 이러한정책을효과적으로추진하기위해일자리단계별규제개혁및제도개선, 세제 예산지원방안마련그리고성과점검을통해정책추진의실효성을제고하는방안을담고있다. 2. 청년층일자리사업 청년층정책이일자리사업을포함한종합적인정책방안을포괄하고있다면이러한정책들이구체적으로실현되는프로그램의상당수는재정지원일자리사업으로표현되는 7) 관계부처합동 (2014), 학교에서직장까지 : 일자리단계별청년고용대책, ) 이는 청년내일만들기 프로젝트를보다보완발전시켰다고볼수있다. 9) 5 대유망서비스업은보건의료, 금융, 교육, 관광, 소프트웨어등이다. 10) 기업지원금조정및근속우대, 중소기업청년재직자 (15 29 세 ) 의장기근속유도, 근무환경개선을통한지방및중기취업과고용유지유도등이주요정책과제이다. 18_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

5 청년층일자리정책의방향모색 적극적노동시장정책이라고볼수있다. 재정지원일자리사업을통해추진되고있는청년층대책들을유형화하면크게훈련및인력양성사업, 고용촉진을위한보조금사업, 직접일자리사업, 기타창업지원및해외취업지원사업등으로구분할수있다. 청년구직자를대상으로시행하고있는사업을 2015년예산안을기준으로살펴보면다음과같다. 11) 직접일자리사업으로중소기업청년인턴제, 해외봉사단 (ODA), 생활체육지도자활용지원, 국민문화향유권확대, 글로벌현장학습프로그램등 22개사업으로예산규모는 3,084억원이고목표인원은 60,865명이다. 직업훈련으로는국가인적자원개발컨소시엄지원, 국가기간전략직종훈련, 일학습병행훈련지원, 기술 기능인력양성, 청년취업아카데미운영지원등 13개사업에예산은 6,344억원이고목표인원은 85,977명이다. 고용서비스는해외취업지원등 6개사업으로예산은 517억원이고목표인원은 13,434명이다. 고용장려금사업은중소기업청년취업인턴제등 5개사업에예산은 1,129억원이고목표및인원은 28,369명이다. 끝으로창업지원사업으로는창업사업화지원, 창업선도대학및중소지식서비스기업육성등 6개사업이있으며예산은 2,646억원이고목표인원은 5,748명이다. 2015년기준으로예산규모가 1000억원을상회하는사업들을보면국가인적자원개발컨소시엄지원 (229,594백만원 ), 국가기간전략직종훈련 (185,657백만원 ), 중소기업청년인턴제 (166,180백만원 ) 등으로훈련사업과보조금사업이주를이루고있다. < 표 1> 청년일자리대책현황 15 년도사업수 14 년도사업수 자료 : 고용노동부. 고용부 13 개타부처 9 개 청년 100% 청년 50% 이상 ( 고용노동부 ) 청년 50% 이상 ( 전부처 ) 청년 100% 참여 13 개청년 50% 이상참여 5 개 고용부 50% 이상 18 개타부처 50% 이상 28 개 예산 4,964 억원 8,928 억원 1 조 3,965 억원 고용부 11 개타부처 9 개 청년 100% 참여 11 개청년 50% 이상참여 7 개 고용부 50% 이상 18 개타부처 50% 이상 32 개 예산 4,689 억원 8,669 억원 1 조 3,654 억원 앞의내용은정부가매년발표하고있는재정지원일자리사업현황으로청년층을대상으로각부처및지방자치단체에서실시하고있는사업들은이보다더광범위하다. 12) 고 11) 2015 년예산안을토대로작성한것이다. 12) 고용노동부 (2014), 한권으로통하는청년고용정책. 특집 _19

6 특 집 용노동부가중앙행정기관및지방자치단체로부터청년관련사업을제출받아정리한내용에따르면 2014년현재청년일자리대책사업은취업지원, 일자리창출지원, 직업능력개 < 표 2> 중앙부처의청년일자리사업현황 (2014) 부처명 주요사업 현황 고용노동부 취업지원구직자취업지원서비스, 취업성공패키지, 해외취업지원등 12개사업 일자리창출지원사회적기업가육성, 지역일자리목표공시제등 4개사업 25 직업능력개발지원일학습병행제, 내일배움카드등 9개사업 기획재정부 공공기관채용형인턴제등 4 미래창조과학부 창업지원 ICT 분야재도전창업사업화지원등 4개사업 인력양성지원창조경제혁신센터, 이공계국가장학생, 이공계전문기술연수사업등 6개사업 10 교육부 대학재정지원산학협력선도대학, 대학교육특성화사업등 9개사업 인력양성글로벌현장학습프로그램운영등 9개사업 24 취업지원고교생진로캠프, 현장직업체험, 특성화고 마이스터고취업지원인력지원사업등 6개사업 외교부 월드프렌WM 코리아, ODA 청년인턴 2 안전행정부 자원봉사활성화지원사업 1 문화체육관관광부 초등학교스포츠강사배치지원, 문화콘텐츠전문인력양성등 8 농림축산식품부 특성화농고인력육성프로그램 1 산업통상자원부 이러닝인력양성사업등 5 환경부 생물자원전문인력양성사업등 4 여성가족부 여대생커리어개발지원등 3 국토교통부 항공인력양성사업, 해외건설현장훈련지원사업등 5 해양수산부 청년일자리지원 오션폴리텍양성과정 등 2 금융위원회 청년희망키움통장도입 1 국세청 일자리창출기업법인세정기조사선정제외 1 병무청 맞춤특기병제내실화및확대등 2 농촌진흥청 이공계대인턴십운영등 2 산림청 해외산림인턴지원사업 1 중기청 인력양성지원창업인턴제, 산학맞춤기술 기능인력양성사업등 8개사업 취업지원청년가젤형기업지원사업등 4개사업 26 창업지원대학생창업아카데미, 청년창업사관학교, 글로벌청년창업활성화등 14개사업 특허청 지식재산서비스업채용연계교육등 2 청년위원회 찾아가는청년버스사업등 3 한국문화예술위원회 문화예술기관연수단원지원사업 1 주 : 고용노동부 (2014), 한권으로통하는청년고용정책 자료를이용하여작성. 20_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

7 청년층일자리정책의방향모색 발및인력양성지원, 창업지원등분야별로다양한사업들이수행되고있으며사업수는중앙부처 133개사업과지방자치단체 50개사업이있다. Ⅲ. 청년층일자리문제에대한인식 1. 기존의논의 청년층일자리문제의해법을마련하기위해서는청년층일자리문제의원인에대한진단및정책방향의타당성에대한검토가이루어져야한다. 그동안청년층일자리문제의원인에대한많은연구들이수행되어왔으며정부의정책방향에서도청년층일자리문제에대한정책적진단이이루어져왔다. 이에대한논의를관련연구결과물을중심으로간략히살펴보면다음과같다. 첫째, 많은연구들이청년층일자리문제의원인을과잉학력에기초하여설명하여왔다. 청년의비노동력화문제를학력인플레이션현상에서배태된것으로보고있으며 ( 남재량외, 2014). 과잉공급된고학력구직자들이자신의학력과스킬에부합하는일자리를찾지못해구직자체를포기하는경우가발생하고, 구직에성공한경우에도하향취업 13), 즉자신의학력과스킬수준보다더낮은일자리에진입하는경우가적지않다는것이다. 14) 둘째, 노동시장수요구조의변화이다. 청년층일자리문제의핵심적인원인은양질의일자리가부족하다는점이다. 청년층의고학력화에따라대졸자가급증하였으나이들이선호하는일자리가상대적으로부족한것이원인으로지적되어왔다. 지난 10여년동안청년층이선호하는일자리수는 454천개증가하였으나이일자리가전체일자리에서차지하는비중은 05년 16.6% 에서 14년에 16.0% 로감소하였을뿐만아니라같은기간동안이부문에서의청년층종사자수는 75천명이감소한것으로분석되고있다 ( 김주섭, 2014). 이로인해청년층고학력인력의저활용현상이나타나고있으며중소기업을중심으로인력부족현상이심화되는인력수급미스매치가양적 질적으로확대되고있는실 13) 박성재외 (2007) 는우리나라청년층의하향취업규모는 24.2% 이며, 대졸자의교육불일치규모는 24.0%, 직무불일치규모는 33.8% 로나타나하향취업규모가매우높은수준임을보고하고있다. 14) OECD 는 과도한교육 (over-qualification) 문제 를고려하여, 전공분야의직업기회에관한정보제공력을높이고, 대학 - 노동시장간의연계강화가필요함을제언하고있다 ( 청년고용문제에대한 OECD 의정책제언과시사점, OECD). 특집 _21

8 특 집 정이다. 양질의일자리에서의청년층수요감소및이로인한청년층노동시장진입의어려움은청년층일자리문제를어렵게만드는요인으로지적할수있다. 1997년외환위기이후청년고용보다경력직고용을선호하는추세가이어졌고비정규일자리증가등청년일자리의질적수준이악화된점을언급하며, 이러한노동수요측면의요인들이노동공급측면의요인들과상호작용하여청년층의비경제활동인구증가에영향을미쳤다고보았다. 또한노동수요구조측면에서청년층을대상으로하는괜찮은일자리의수요감소문제와연계되어있다 ( 김수현, 2014). 셋째, 노동시장정착과정에대한관점으로진입시기의지연및잦은이직문제이다. 청년들은졸업을연기하거나휴학을선택하고, 질낮은일자리취업시에낙인효과 (stigma effect) 의발생위험성을우려하여취업을유보하는등의선택을하는가하면 ( 금재호, 2012a; 2012b), 하향취업후이직을통해취업경력을제고하고자하는경우도있다 ( 금재호, 2013). 이병희 (2011) 는노동시장이행경험이최근일자리임금에어떠한영향을미치는지를분석하고, 청년노동시장내괜찮은일자리의감소및이중구조적측면에대해설명하였다. 그의분석결과에따르면, 청년층의첫일자리이행기간은임금에부정적영향을주지않는반면, 첫일자리의질 15) 은최근일자리임금에통계적으로유의한음 (-) 의영향을주었다. 또한직장경험횟수가많을수록, 비정규직경험비중이높을수록임금에부정적영향을미치는것으로나타났다. 그의연구결과를종합해볼때, 청년층은열악한일자리에서더나은일자리로의이행이힘들다면첫일자리로의진입시기를늦추고미취업을선택하게되는것이다. 남재량 (2006) 은청년실업의원인을청년의잦은이직에있음을보여주고있다. 연령집단별로입직률과이직률을살펴본결과청년 (15~29세) 의입직률은기간노동력 (30~54 세 ) 및노년노동력 (55세이상 ) 과큰차이가없었지만, 청년의이직률은타연령층의이직률에비해확연한차이를보이며매우높게나타났다. 이를통해우리나라의청년실업은입직의어려움에그원인이있기보다는빈번한이직에있음을보이고있다. 따라서청년실업완화를위하여입직을높이기위한인턴제도와같은정책은지양하고, 직업교육및직업훈련의기회를확대하는정책추진을강조하고있다. 넷째, 우리나라노동시장구조의경직성에서문제를찾는견해도제기되고있다. 전반적으로우리나라노동시장의이중구조로인해비정규직이나양극화문제가야기되며청년층고용문제도이러한연장선에서분석되고있다. 우리나라의노동시장이기업규모와고용형태에따른격차가두드러진이중구조로인해부문간이동이제한적이고과도한경직성과불안정성이공존하여청년층을포함한노동시장외부자에게불리한구조라는점이다. 16) 15) 첫일자리로비정규직또는중소기업 / 비공공부문에서종사한경험을첫일자리의질을측정하는변수로사용하였다. 22_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

9 청년층일자리정책의방향모색 한편, 정부의정책진단은정책방행과밀접한관련이있기때문에정부의청년고용문제의원인에대한문제인식을검토해보는것이중요하다. 청년고용대책을평가하기위해서는정책의기반이되는문제인식과정책수단의적절성에대한관점에서바라볼필요가있다. 정부정책은크게양질의일자리부족이라는인식과기업수요에부합하지못하는청년층인적자본의문제에서바라보는인식이크다. 정부의정책자료에나타난청년고용부진의원인으로급속한고학력화, 산업수요와괴리된교육등공급측면과일자리창출력저하, 경력자선호경향, 청년창업감소등수요측면, 그리고취약한고용정보와고용서비스인프라등이복합적으로작용하고있는것으로지적되고있다. 이에따라청년층의조기취업촉진및장기근속유도에주력 ( 공급측면 ) 하고양질의일자리창출및일자리미스매치해소 ( 수요측면 ) 는경기활성화, 5대유망서비스산업규제개혁등을통해보완하는것으로기본방향으로설정하고있다. 17) 2. 정책쟁점 많은이론및실증적논의와이에기초한정책처방에도불구하고여전히청년층문제가개선되지않는현실에서향후대처방안은다음과같다. 기존의정책처방이나문제인식이맞다면보다확장적인정책을추진하거나, 정책기조를유지하되정책의성과를제고하기위한성과관리체계의구축및전달체계의효율화를도모하는방안이있을수있다. 그러나기존의정책이제대로효과성을발휘하지못하는보다본질적인문제가존재한다면기존의문제인식이나정책처방에대한재접근이필요함을시사한다. 따라서청년문제의원인에대한진단이나정책처방의효과성및방향에대한논의의검토가지속적으로요구되며이는청년층고용문제의해결에기여할수있을것이다. 이러한관점에서현행정책의쟁점및문제점을몇가지지적하면다음과같다. 먼저, 기존의논의에서지적된청년고용문제의원인에대한진단으로제기된이슈를검토해보자. 첫째, 학력과잉의문제이다. 학력과잉문제는대학수요와현행노동시장이중구조의문제를해결하지못할경우, 설득력을갖기가쉽지않을것이다. 대체로학력에따라일자리의질이배분되는현재의노동시장구조에대한문제제기가먼저이루어질필요가있다. 둘째, 이와관련하여노동시장이중구조의문제를어떻게볼것인가이다. 장기적으로이중구조해소를목표로노동시장및산업정책이수행되어야하지만단기적으로는해결 16) 노동시장의이중구조에대한해법으로고용보호법제, 연공형임금체계의개선, 직무중심의노동시장구축의필요성이제시되고있다. 그러나고용보호법제의방향에대해서는첨예한이견이있다. 17) 관계부처합동 (2014), 학교에서직장까지 : 일자리단계별청년교육정책. 특집 _23

10 특 집 이쉽지않은만큼이동성강화에초점을두고정책을추진할필요가있다. 이런점에서많은청년층고용대책이노동시장진입촉진중심으로이루어지고있는데, 정책의처방을이동성촉진으로정책을전환함으로써미래의비전을갖도록할필요가있으며, 이는결과적으로진입촉진에기여할수있을것이다. 취업지원서비스를노동이동과정에초점을맞추고이들이노동시장에안착할수있도록도움을줄필요가있으며, 이를위해성과관리나프로그램의전달체계에대한재점검이필요하다. 셋째, 청년층일자리확대를어떻게할것인가의문제이다. 청년층의의중임금이나취업희망분야와제공되는일자리의질이일치하지않는일자리미스매치문제가본질적으로존재한다. 양질의일자리가제공되지않는한일자리의지속성이나일자리의성과의제약, 청년기이후의노동시장이행과정에서의탈락이발생하고있음이현실이다. 따라서노동수요의변화를도모하지않은채추진되는 공급중심의청년일자리정책 이갖는한계가존재한다. 양질의일자리창출문제는경제성장이나산업정책이주된해법이지만성장률제고가현실적으로쉽지않고, 청년층에대한노동수요가감소하고있는현실을볼때이또한단기적으로는청년층문제의적극적인해법으로충분하지않다. 이런점에서기존의일자리내에서양질의일자리를어떻게확보할것인가에대한논의를확산할필요가있다. 일자리나누기와같은전통적방법도있지만투자유치와일자리모델에대한협약을통해목표일자리를확대하는방안을모색해볼수있다. 논의의전환이필요하다. 넷째, 미스매치의문제이다. 취업정보의문제가지적되고있지만이를해소하는것은쉽지않을것이며, 이문제는지속적으로노동시장서비스를어떻게효율화할것인가를검토할필요가있다. 여기에는두가지접근이필요하다. 먼저제공해야할정보가무엇인가에대한기본적인질문을할필요가있다. 단순한일자리정보나임금근로조건의제공을벗어나해당분야에서의비전, 경력형성의가능성등직업선택과미래의직업생애와의연계를도모할수있는관점에서의입체적인접근이필요하다. 또하나는정보의수집및전달자가누구이어야할것인가이다. 청년층들이기존의취업지원서비스센터를적극적으로활용하지않고있으며, 현실적으로고용센터에서이러한정보를체계적으로구축하기가쉽지않기때문에청년층취업지원서비스의전달체계에대한논의의재검토가필요하다. 다섯째, 학교와노동시장이탈자에대한대책이미흡하다. 청년층대책이고졸은주로특성화고나마이스터고를대상으로하고있고, 대졸자를대상으로하는프로그램도대부분취업을준비중인재학생을중심으로이루어지고있어, 학교중도탈락자에대한대책이마련되어있지않은실정이다. 특히청년니트 (Neet: Not in Education, Employment or Training) 의경우노동시장정책만으로는이에대한해결책을마련하는것이쉽지않으며, 24_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

11 청년층일자리정책의방향모색 오히려사회통합정책을통한접근이필요하지만이에대한논의가제대로이루어지지않고있는것으로판단된다. 사회통합이라는관점에서이들에대한사회적관심과배려를토대로정책방안을모색할필요가있다. 여섯째, 노동시장단계별정책이정착되고있고성과를보여주고있으나, 각단계별청년층목표집단별대책이보다강화될필요가있다. 그동안수행된청년층종합대책을통해청년층일자리문제에체계적으로접근하기위한노동시장이행단계별정책체계는어느정도구축된것으로평가된다. 그러나많은일자리정책들이청년층일반을대상으로하는범용성중심으로이루어지고있어정책의사각지대가존재한다. 노동시장에취약한청년층을중심으로노동시장으로들어오지않거나들어오더라도낮은질의일자리에부실하게통합되고있는실정이다. 특히청년층노동시장의특성을고려할때청년기때일차노동시장에서배제될경우이후공식노동시장으로통합될가능성이낮은현실을감안하면보다구체적인목표집단별정책이필요하며공급자중심이아닌수요자중심의이행단계별대책이필요하다. 일곱째, 재정지원일자리사업의정책수단인직접일자리사업과직업훈련정책, 고용서비스정책들간의유기적연계가여전히부족하다. 청년층대상직접일자리사업의상당수가청년층경력형성을지원하는일자리거나사회서비스일자리로서이들일자리는단기일자리특성을갖고있다. 사업종료후경력형성을토대로관련분야로취업하거나경력개발을강화할수있도록프로그램연계가제대로이루어지지않고있을가능성이크다. 사업은지속되지만참여자의일자리지속성이담보되지않음으로써일자리의지속성이라는관점에서문제가있다. Ⅳ. 청년고용대책의방향 1. 정책방향전환의필요성 앞에서언급한바와같이청년층노동시장문제의진단에대한논의중핵심적인사항중의하나가양질의일자리가부족하다는점이다. 이로인해대졸고학력인력의저활용이나타나고있으며, 중소기업을중심으로인력부족현상이심화되는인력수급미스매치가양적 질적으로확대되고있는실정이다. 청년층에대한수요감소및청년층노동시장진입의어려움은청년층일자리문제를더욱어렵게만드는요인으로작용하고있다. 이러한상황에서청년층일자리문제의해결을위한초기노동시장진입에초점을맞춘 특집 _25

12 특 집 노동공급중심의예산투입은결과적으로청년층문제에대한적극적인해결방안이되는데한계가있으며예산의사중손실우려도있다. 현행과같은방식으로는청년층일자리문제의해소를위한재정지원일자리사업의기여도가크지않을가능성이있다. 청년인턴과같은사업주지원방식의일자리는사업주에대한지원정책으로서자리매김하고있어청년층의일자리유인효과가이를확대하기에는일정한한계가있다. 인력양성이나훈련정책또한투입된인적자본의성과를확대하고지속성을높이기위한연계정책이마련되지않는한효과성을기대하기가쉽지않다. 공급자중심의인력양성으로인력양성규모및취업자의직무능력과상대적으로일자리창출여력이큰중소기업현장수요간에괴리현상이지속되는현실에대한보다적극적인고려가이루어지지못하고있는것이다. 아울러일자리창출여력이큰중소기업에서의인력수급불일치문제의근본원인인임금 복지 장래성등 3저문제의적극적개선이미흡하여미스매치에따른중소기업의인력난해소와청년층의중소기업으로유인이적극적으로이루어지지못하고있는여건에서다양한훈련정책이소기의성과를기대하기는쉽지않다. 청년층노동시장이행촉진및경력형성과노동시장에서상향이동이라는취업성과의지속성의관점에서볼때현재와같은개별적사업추진을통해서는일자리성과를제고하는데한계가있다. 청년일자리문제는단순히청년층문제를넘어일자리정책전반에걸쳐있는문제이다. 청년고용문제의해법을위해서는성장을통한양질의일자리확대 ( 경제정책 ), 교육부문 ( 교육정책 ), 노동시장구조 ( 노동시장정책 ), 대중소기업간격차완화 ( 산업정책 ), 지역차원의고용전략 ( 지역고용정책 ) 등복합적인접근이요구된다. 게다가최근들어청년층고용문제가더어려워지는여건을감안할때청년의노동시장진입촉진, 청년일자리의생애안정성제고를위한청년층경력형성지원, 청년층목표집단별정책방향정립, 청년취약계층에대한노동시장정책강화및사회통합정책방향정립등현안이슈에대한보다체감성있는접근이요청되고있다. 이는단기적으로쉽게해결될수있는것은아니다. 청년층고용대책의상당부분은청년층취업역량강화에초점을맞추고있으며초기노동시장취업성과를강조하고있다. 이는양질의일자리가지속적으로확장되고이러한일자리에서청년층에대한수요가증대해야만효과를갖을수있다. 이점에서우리는취업능력제고중심의일자리대책이또다른스펙경쟁으로되어예산의사중손실이라는결과를야기하는측면이없지않는지에대해질문을던져볼필요가있다. 청년층의취업역량강화가취업시장에서의과도한경쟁을촉발시키고이에따른취업준비피로도를가중시키며사회적비용을초래할가능성이있는현실을돌아볼필요가있다. 물론현재의노동시장특성을고려할때청년기때일차노동시장에서배제될경우이 26_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

13 청년층일자리정책의방향모색 후공식노동시장으로통합될가능성이낮은현실은초기노동시장진입을강조할수밖에없다. 그러나많은인적자본투자를하더라도좋은일자리의점유비율을높이기가쉽지않은현실은일자리경쟁을가속화시킬뿐만아니라탈락한사람들에게또다른상실감을야기할가능성이크다. 좋은일자리로의취업은개인적인측면에서는바랄나위없지만정책의관점에서보면취업역량강화가극단적으로는정해진일자리를두고프로그램수혜자가비수혜자를구축하는상황이된다면수혜자선별의공정성문제가제기될수있다. 노동시장의출발시점에서의일자리선택이향후의지속적인일자리성과를보장해주는체계가지속된다면일자리경쟁또한가속화되고이에따른예산투입의비효율성도확대될수밖에없을것이다. 이런점에서청년일자리대책의방향을노동시장진입촉진지원정책뿐만아니라청년층일자리의경력관리를강화하는방향으로나아가야한다. 미래비전이보인다면초기노동시장진입도활발해질수있을것이다. 양질의일자리창출과더불어다양한일자리경험이좀더나은일자리로의디딤돌로이어질수있는환경을만들어주고정책도여기에초점을맞추어선택과집중을할필요가있다. 이러한논의는새로운이야기는아니며기존에많이지적되어온이행노동시장관점과맥을같이한다. 이행노동시장관점에서일자리사업들을정비하고수요자맞춤형전달체계의효율화를도모하는정책방향은매우유효하며, 이를위한사업의전달체계와성과관리의재구축및예산의재조정이필요함은주지의사실이나, 여전히이에대한논의가보다적극적인제도개선으로이어지지못하는것으로보인다. 2. 청년고용정책의방향 청년고용문제는청년층이희망하는양질의일자리부족문제와청년층을수요로하는일자리의임금및근로조건이열악하고일자리의비전이어두워진입을잘하지않고, 진입하더라도이직하거나저고용상태에머무르는노동시장이행문제이다. 그러나 30대의고용률이높은것에서알수있듯이탐색적구직활동시기가지나면적극적으로취업을선택한다. 결국청년들이희망하는양질의일자리를어떻게만들것인지와노동시장이행을촉진시키기위한대책이핵심과제라고볼수있다. 현시점에서청년고용대책의방향을제시하면다음과같다. 첫째, 양질의일자리문제를경제성장이나기업의노동수요의문제로할경우해결하기가쉽지않은결론에이르게되기때문에다른접근이필요하다. 고용거버넌스를통해양질의일자리나누기또는상생의일자리모델을통해양질의일자리를확충하는모델등을검토할필요가있다. 구체적으로는일자리나누기가될수있지만이에대해서는다양한모델이있을수있으 특집 _27

14 특 집 며이는지역단위에서이루어질경우보다효과적일수있다. 18) 한편, 최근논의되고있는정년연장문제는대부분양질의일자리와관련이있다. 정년연장이청년일자리를대체하지않는다는연구결과들이제시되고있지만정년연장이논의되고있는사업장들이대부분근로조건이좋은일자리임을감안하면이부문에서의사유노동력유입이줄어들가능성이크기때문에적극적인대처가필요하다. 정년연장문제는고령사회에대한중요한정책처방이며향후에도이에대한논의가보다확장될가능성이크기때문에정년연장과일자리창출이양립할수있는사회적틀을마련할필요가있다. 임금피크제는이에대한대응방안의하나이지만임금피크제만으로는부족하다. 고령화사회에대한대응과일자리창출이라는상생모델로발전시켜나가야한다. 둘째, 초기노동시장진입성과보다는취업이후의경력형성에초점을둔정책으로변화할필요가있다. 청년층이선택할수있는일자리로의진입촉진문제는일자리의유인을강화하기위한방안에초점을맞추어야할것이다. 청년층고용대책의상당부분이맞춤식교육훈련에초점을맞추고있으나청년층노동시장성과를제고하기위해서는노동공급의문제가아닌일자리의이행촉진의관점에서의접근이필요하다. 노동시장진입초기의유인과경력형성그리고상향이동가능성이라는틀에서의접근이필요하며이를위한진입단계의유인책을모색하여야할것이다. 이런점에서해당직장에서의장기근속우대에대한지원틀을바꿀필요가있다. 단기적으로일자리의질을개선하는것이쉽지않기때문에경력형성과노동이동이라는본인의선택과비전을통해해결할수있도록유도할필요가있다. 이는결과적으로전반적인노동시장구조개선에도기여할수있을것이다. 셋째, 청년층고용률이낮은원인은일자리수요의질적격차에기인하는바가크기때문에격차해소가장기적으로주요한과제이지만, 단기적으로는정부지원을통해격차를보완해줄필요가있다. 이를통해다양한분야에청년층우수인력의유입을촉진시키고경력형성및기업생산성제고에기여하여노동시장정착성을높이고향후보다양질의일자리로의이행촉진이이루어지도록할필요가있다. 격차해소를위한정부의지원방향은사중손실을최소화해야하는만큼기업지원보다는근로자지원에방점을두거나양자를병행하여상호보완이이루어지도록하고정책수단도금전적 비금적적방안등수요자의필요에부합하여다양한프로그램을개발할필요가있다. 일을하게되면혜택이따르고지속적인일경력이미래의발전을기대할수있도록함으로써, 노동시장진입과이후의노동시장성과가지속될수있도록할필요가있다. 추상적인미래의비전이아닌현실적이고손에잡히는일자리성과모델을만들어나가야한다. 넷째, 청년층취약계층의정책사각지대해소를위한보다적극적인정책개입이필요 18) 최근논의되고있는광주형일자리창출전략과같은방안을검토해볼수있을것이다. 28_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

15 청년층일자리정책의방향모색 하다. 현재의정책은대부분공식부문으로의진입과이러한진입이가능한인력을대상으로초점이맞추어져있으나, 노동시장진입자체가쉽지않고진입을하더라도정착하기어려운취약계층이존재한다. 현행청년층의고용률저하는고졸이하에서두드러지며, 청년층비공식부문종사자의사회적소외문제가내재되어있다. 따라서사회통합관점에서, 청년층취약계층에대한접근이필요하며, 정책대상별로프로그램을마련하여이들의노동시장통합에초점을맞춘정책을구체화시켜나갈필요가있다. 아울러청년니트 (NEET) 는사회통합정책이우선적으로이루어질필요가있다. 다섯째, 전달체계및추진주체의문제이다. 노동시장이행의관점에서정책을추진하기위해서는프로그램의융합적접근이필요하지만이는쉽지않은과제이다. 단기간에통합체계가구축되기어려운만큼노동시장이행단계별로정책의기능적연계가가능하도록일자리지원정책의지도를마련하고예산의배분이나사업평가도이러한틀에입각하여이루어지도록함으로써정책의칸막이문제를완화시킬필요가있다. 끝으로청년층은지리적이동에따른비용이크지않기때문에다른집단에비해중앙의표준화된정책의적용가능성이높다. 그러나또한편으로는우리나라지역의인구변동이나지역경제를고려할때청년층의지역내정착이나지역으로의유입촉진은매우중요한지역경제정책이라고볼수있다. 지역단위에서다양한일자리수요에부합하는핵심역할을청년층이담당하도록하여지역의지속적인발전의초석을만들어나갈필요가있다. 지역차원에서지역수요에부합하는청년일자리의개발과청년의지역정착성을높이기위한노력이필요하다. 우리지역의인재는우수한인적자원을갖춘인력이아닌청년층그자체에있음을인지하고이들이지역의동량으로성장해나갈수있도록지역주체가대안을마련하여야할때이다. 현재와같이지역수요에부합하는훈련이나일자리제공과같은부문적인접근으로는지역차원의일자리창출이성과를거두기어렵다. 지역내생적성장전략에기초한지역단위에서의일자리창출모델을산업발전, 거버넌스체계구축, 숙련형성이라는틀하에서지역고용전략을수립할필요가있다. < 참고문헌 > 고용노동부 (2014), 2014 한권으로통하는청년고용정책. 관계부처합동 (2010), 청년내일만들기 1차프로젝트, 고용노동부보도자료, (2011), 청년내일만들기 2차프로젝트, 고용노동부보도자료, (2014), 학교에서직장까지 : 일자리단계별청년고용대책, 기획재정부보도자료, 특집 _29

16 특 집 금재호 (2012a), 청년취업난의악화 (Ⅰ): 피해자는누구인가?, 노동리뷰 4월호, 한국노동연구원, pp.17~38. (2012b), 청년취업난의악화 (Ⅱ): 일자리질은개선되었는가?, 노동리뷰 8월호, pp.39~57. (2013), 청년의고용불안과재취업, 노동리뷰 4월호, 한국노동연구원, pp.66~82. 김성호 (2013), 청년고용문제에대한 OECD 의정책제언과시사점. ( 김수현 (2014), 청년고용문제의실태와원인, 서울경제 8월호, 서울연구원, pp.11~19. 김주섭 (2014), 고령화저성장시대노동시장정책과제 : 청년층노동시장활성화, 경사연협동연구과제, 미발간. 남재량 (2006), 청년실업의동태적특성과정책시사점, 노동리뷰 4월호, 한국노동연구원, pp.22~33. 남재량 김세움 (2014), 우리나라의청년니트 (NEET) 의특징및노동시장성과연구, 한국노동연구원. 박성재 반정호 (2007), 청년층의하향취업원인과노동시장성과, 사회보장연구 23(4), 한국사회보장학회, pp.1~28. 통계청 (2015), 고용동향 , 경제활동인구조사 원자료., 경제활동인구조사청년층부가조사., 지역별고용조사 ( 구인력실태조사 ) 원자료. 한국노동연구원 (2014), KLI 비정규직노동통계. 30_ 노동리뷰 2015 년 7 월호

( 제 20-1 호 ) '15 ( 제 20-2 호 ) ''16 '15 년국제개발협력자체평가결과 ( 안 ) 16 년국제개발협력통합평가계획 ( 안 ) 자체평가결과반영계획이행점검결과 ( 제 20-3 호 ) 자체평가결과 국제개발협력평가소위원회

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