2009 년정책연구개발사업 제출문 교육과학기술부장관귀하 본보고서를 교원노동조합활동의사회적정합성연구 에대한 최종보고서로제출합니다 년 1 월 27 일 주관연구기관명 : 한국노동연구원 연구기간 : 주관연구책임자 : 이장원 참여연구

Transcription

1 교원노동조합활동의사회적 정합성연구 연구기관 : 한국노동연구원 교육과학기술부

2 2009 년정책연구개발사업 제출문 교육과학기술부장관귀하 본보고서를 교원노동조합활동의사회적정합성연구 에대한 최종보고서로제출합니다 년 1 월 27 일 주관연구기관명 : 한국노동연구원 연구기간 : 주관연구책임자 : 이장원 참여연구원 연 구 원 : 이성희 연 구 원 : 김재훈 연 구 원 : 이인재 연 구 원 : 김상목

3 2009 년정책연구개발사업 교원노동조합활동의사회적 정합성연구 연구책임자 : 이장원 ( 한국노동연구원노사관계연구본부장 ) 공동책임자 : 이성희 ( 한국노동연구원연구위원 ) 이인재 ( 인천대교수 ) 김재훈 ( 서강대교수 ) 김상목 ( 한국노동연구원연구원 ) 연구협력관 : 박창원 ( 교육과학기술부교원단체협력팀 ) 교육과학기술부 이연구는 2009 년도교육과학기술부정책연구개발비의지원에의해수행되 었으나, 본연구에서제시된정책대안이나의견등은교육과학기술부의공식 적인의견이아니라본연구진들의개인견해임을밝혀둡니다.

4 목 차 < 요약 > i Ⅰ. 서론 1 1. 연구의목적과배경 1 가. 교원노조활동의사회경제적정합성문제 1 나. 전교조운동의연구필요성 2 2. 우리나라교원단체의발전과정과주요교원단체 4 가. 우리나라교원단체의발전과정 4 나. 우리나라의주요교원단체 7 3. 연구의내용 17 Ⅱ. 교원노사관계의총론적법률쟁점 연구목적 교원의법적지위와노동3 권의관계 19 가. 교원의신분관계및노사관계의특수성 19 나. 교원노동기본권에앞서는교원지위법정주의론 24 다. 교원노조의정치활동과법적문제 교원노조제반활동과법적문제 38 가. 단체교섭사항관련 38

5 나. 조합활동관련 58 Ⅲ. 교원단체교섭제도의현황과개선방안 교원단체교섭제도운영실태분석필요성 68 가. 교원단체교섭제도현황분석의필요성 68 나. 현행교원단체교섭제도의특징 70 다. 교원단체교섭의교섭대상범위관련쟁점 74 라. 교원단체교섭제도운영과정의노사분쟁 교원단체교섭제도운영실태분석결과 80 가. 교원단체교섭제도운영실태분석을위한연구방법 80 나. 교원단체협약에서교섭대상범위현황 83 다. 교원단체교섭제도운영상의노사분쟁현황 교원단체교섭의제도적안정화를위한정책과제 119 가. 단체교섭범위관련분쟁해결방안 119 나. 단체교섭방법및교섭행동관련개선방안 120 다. 단체교섭노사분쟁해결시스템구축방안 121 라. 학교장의단위학교경영능력제고방안 122 Ⅳ. 교원노조와학업성취도의관계 서론 이론적검토 기초자료분석 실증분석결과 결론 139

6 Ⅴ. 전교조운동의주요쟁점분석 전교조와관련된주요쟁점과평가 교원평가제 144 가. 정책도입배경및정책추진과정 144 나. 교원평가제도에대한전교조측입장 성과급차등지급제도 148 가. 성과급차등지급제도도입배경및내용 148 나. 차등성과급제도에대한전교조측입장 통일및민족교육 152 가. 전교조의민족에대한관념및북한에대한기본적시각 152 나. 통일교육을바라보는전교조기본입장 교육정책반대운동 159 가. 사립학교법 159 나. 각종전집평가 ( 학업성취도평가, 진단평가등 ) 에대한논란 165 다. 새로운형태 ( 자사고, 국제중, 외국인학교등 ) 의학교설립반대 166 Ⅵ. 전교조에대한국민의식조사결과 조사개요 조사결과분석 174 가. 전교조의활동방식에대한공감 174 나. 전교조의활동에대한공감 175 다. 전교조의통일운동에대한공감 183 라. 전교조의교원평가제거부에대한동의 185 마. 시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 187 바. 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 189

7 사. 과거와현재의전교조의역할에대한평가 191 아. 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향 국민의식조사의시사점 195 Ⅶ. 외국교원노조운동의특징과시사점 일본의교원노사관계 197 가. 일본교원의특징 197 나. 교원의노동기본권 200 다. 교원의단체교섭관련사항 202 라. 일본의교직단체 206 마. 일본교직단체의최근주요사항 미국의교원노사관계 219 가. 미국교원노사관계의일반현황 219 나. 교원관련단체 224 다. 미국교원의단체교섭절차 그외주요선진국의교원노사관계 239 가. 영국의교원노사관계 239 나. 프랑스의교원노사관계 241 다. 독일의교원노사관계 243 Ⅷ. 결론 : 교원노조운동의방향과과제 246 참고문헌 251 < 부록 1> 전교조연도별주요이슈분류결과 257 < 부록 2> 전교조에대한국민의식조사설문지 279

8 표목차 < 표 Ⅰ-1> 전교조와한국교총비교 13 < 표 Ⅲ-1> 교원노조요구사항과교섭제외사항 85 < 표 Ⅲ-2> 단체교섭요구항목과단체협약체결항목 87 < 표 Ⅲ-3> 단체협약의적용대상범위 88 < 표 Ⅲ-4> 경기지역교원단체협약분석 98 < 표 Ⅲ-5> 인천지역교원단체협약분석 102 < 표 Ⅲ-6> 충북지역교원단체협약분석 103 < 표 Ⅲ-7> 제주지역교원단체협약분석 104 < 표 Ⅲ-8> 대구지역교원단체협약분석 105 < 표 Ⅲ-9> 경남지역교원단체협약분석 106 < 표 Ⅲ-10> 전북지역교원단체협약분석 106 < 표 Ⅲ-11> 대전지역교원단체협약분석 108 < 표 Ⅲ-12> 광주지역교원단체협약분석 111 < 표 Ⅲ-13> 서울지역교원단체협약분석 112 < 표 Ⅲ-14> 강원지역교원단체협약분석 112 < 표 Ⅳ-1> 기술통계 131 < 표 Ⅳ-2> 교원노동조합과언어영역표준점수와의관계 135 < 표 Ⅳ-3> 교원노동조합과언어영역백분위석차와의관계 136 < 표 Ⅳ-4> 교원노동조합과외국어영역표준점수와의관계 137 < 표 Ⅳ-5> 교원노동조합과외국어영역백분위석차와의관계 138 < 표 Ⅴ-1> 연도별전교조주요쟁점 142 < 표 Ⅴ-2> 현행근무평정제도와교원평가제비교 145

9 < 표 Ⅴ-3> 교원평가제도진행과정 146 < 표 Ⅴ-4> 차등성과급비율 148 < 표 Ⅴ-5> 차등성과급상세비율 149 < 표 Ⅴ-6> 교사성과상여금차등지급기준 150 < 표 Ⅴ-7>( 참고 ) 정부측통일교육에대한이념및목표 (2006 년통일교육지침서 ( 학교용 ) 156 < 표 Ⅴ-8> 화해 평화 통일교육전국모임의기본방향 157 < 표 Ⅴ-9> 전교조지침서에대한주요비판내용 158 < 표 Ⅴ-10> 전교조지침서주요비판내용에대한전교조측반박내용 159 < 표 Ⅴ-11> 사립학교법주요내용 ( 제정 : , 법률제 1362 호, 총 42 차에걸쳐개정 ) 161 < 표 Ⅴ-12> 개정사학법에대한전교조의입장 164 < 표 Ⅴ-13> 자립형사립고에대한쟁점 166 < 표 Ⅴ-14> 서울시교육청의특성화중학교운영의필요성및문제점해결방안 167 < 표 Ⅴ-15> 제주국제영리학교추진과정 169 < 표 Ⅵ-1> 조사설계 171 < 표 Ⅵ-2> 주요조사내용 172 < 표 Ⅵ-3> 응답자특성 173 < 표 Ⅵ-4> 전교조의활동방식에대한공감 174 < 표 Ⅵ-5> 응답자특성별전교조의활동방식에대한공감 175 < 표 Ⅵ-6> 전교조의교육현장개혁운동에대한공감 176 < 표 Ⅵ-7> 응답자특성별전교조의교육현장개혁운동에대한공감 177 < 표 Ⅵ-8> 전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감 178 < 표 Ⅵ-9> 응답자특성별전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감 179 < 표 Ⅵ-10> 전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감 180 < 표 Ⅵ-11> 응답자특성별전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감 181 < 표 Ⅵ-12> 전교조의학교평준화정책지지에대한공감 182 < 표 Ⅵ-13> 응답자특성별전교조의학교평준화정책지지에대한공감 183 < 표 Ⅵ-14> 전교조의통일운동에대한공감 184

10 < 표 Ⅵ-15> 응답자특성별전교조의통일운동에대한공감 185 < 표 Ⅵ-16> 전교조의교원평가제거부에대한동의 186 < 표 Ⅵ-17> 응답자특성별전교조의교원평가제거부에대한동의 187 < 표 Ⅵ-18> 시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 188 < 표 Ⅵ-19> 응답자특성별시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 189 < 표 Ⅵ-20> 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 190 < 표 Ⅵ-21> 응답자특성별전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 191 < 표 Ⅵ-22> 과거와현재의전교조의역할에대한평가 192 < 표 Ⅵ-23> 응답자특성별과거와현재의전교조의역할에대한평가 193 < 표 Ⅵ-24> 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향 194 < 표 Ⅵ-25> 응답자특성별전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향 195 < 표 Ⅶ-1> 공립초등교육단계교사의연간법정급여 198 < 표 Ⅶ-2> 공립전기중등교육단계교사의연간법정급여 199 < 표 Ⅶ-3> 공립후기중등교육단계교사의연간법정급여 199 < 표 Ⅶ-4> 일본의교원단체교섭관련사항 202 < 표 Ⅶ-5> 일본공무원의관리운영사항 203 < 표 Ⅶ-6> 한국의교원노동조합과일본직원단체비교 205 < 표 Ⅶ-7> 일교조의결성강령 208 < 표 Ⅶ-8> 일교조대의원대회결정사항 210 < 표 Ⅶ-9> 전교강령 211 < 표 Ⅶ-10> 전일교련강령 213 < 표 Ⅶ-11> 일본교직원단체조직상황 (03~06) 213 < 표 Ⅶ-12> 신규채용교직원의가입상황 (03~06) 214 < 표 Ⅶ-13> 교직원단체조직상황 (06~08) 215 < 표 Ⅶ-14> 신규채용교직원의가입상황 (06~08) 215 < 표 Ⅶ-15> 미국의주별단체교섭정책 220 < 표 Ⅶ-16> 미국의양대교원단체비교 225

11 < 표 Ⅶ-17>NEA 회원의가입대상과권리및의무 227 < 표 Ⅶ-18>NEA 등급별회원수 228 < 표 Ⅶ-19>AFT 의조직목적 230 < 표 Ⅶ-20> 미국의교원단체와한국의교원단체간의성격비교 234 < 표 Ⅶ-21> 미국의단체교섭과한국의단체교섭의비교 238

12 그림목차 < 그림 Ⅰ-1> 한국교총의조직도 9 < 그림 Ⅰ-2> 전교조의조직도 12 < 그림 Ⅰ-3> 한교조의조직도 14 < 그림 Ⅰ-4> 자유교조의조직도 16 < 그림 Ⅳ-1> 지대추구적교원노동조합의선택 127 < 그림 Ⅳ-2> 효율증진가설에서의교원노동조합의선택 128 < 그림 Ⅵ-1> 전교조의활동방식에대한공감 174 < 그림 Ⅵ-2> 전교조의교육현장개혁운동에대한공감 176 < 그림 Ⅵ-3> 전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감 178 < 그림 Ⅵ-4> 전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감 180 < 그림 Ⅵ-5> 전교조의학교평준화정책지지에대한공감 182 < 그림 Ⅵ-6> 전교조의통일운동에대한공감 184 < 그림 Ⅵ-7> 전교조의교원평가제거부에대한동의 186 < 그림 Ⅵ-8> 시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 188 < 그림 Ⅵ-9> 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 190 < 그림 Ⅵ-10> 과거와현재의전교조의역할에대한평가 192 < 그림 Ⅵ-11> 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향 194 < 그림 Ⅶ-1> <NEA 의구조 > 229 < 그림 Ⅶ-2><AFT 의구조 > 233

13 < 요약 > 선생님은노동자인가? 교원노동조합을둘러싼해묵은문제의식을다시꺼내든이유는전국교직원노동조합 ( 이하 전교조 로칭함 ) 의역사가 20 년을넘어서는시점에전교조운동이여러가지차원에서다시뉴스의한복판에등장하고있고교원노조와관련된사회갈등은 20 년을거치면서제도적으로정리되기보다는여전히진행중이기때문이다. 교원노조활동은학교의비리와부조리를개선하고교육행정에건강한긴장감을불어넣는데중요한역할을해온것이사실이다. 그러나교원노조의사회적활동이정치적, 이념적으로과잉되고학생의학습권을저해하는결과를낳기도했다. 아울러, 아이들을가르치는선생님의위치에서교원노조활동의사회적개방성과평가가다른일반노조에비해중요하지만오히려교원노조활동에대한사회적공론화과정은간과되어왔다. 무엇을위해서어떻게활동하는지를국민들의입장에서평가받는과정이최소화되어온것이다. 물론합법적으로허용된교원노조이지만일반노동법이아닌특별법으로써교원노조를규정하고있고교사의지위는학생의학습권보장과뗄수없는관계이기에별도의법률적규정을담고있다는점에서교사의노동자성은일부분이인정된다고해도일반노동자의노동자성과다르다. 나아가국민대다수가교육을받았거나받아야할입장에서보면국가적으로교육제도나그안에서의교사의역할에대해서는일반사기업의노사관계를보는것처럼제3자적입장에서교원노조활동을평가할수는없다. 법적해석이나다툼의영역에서교원노조활동이여전히갈등을안고는있지만그것이문제의전부는아니고일부분일뿐이다. 국민과사회의입장에서교원노조활동이정합적으로이루어지고있는지를포괄적으로평가할필요가있고이는법적기준을포함하지만광의의상식적기준과현실적상황을고려해서교원노조의미래발전방향에대한사회적기대치를제시하는방향에서이루어져야한다. - i -

14 교원노조는교사의직업적특수성과전문성을전제로하면서노동자적권리를구현해야하는것이첫째의정합성기준이다. 둘째는, 노동조합운동이가지는그자체의변혁적속성이있지만국민국가적정체성을형성하는데있어서지대한역할을담당하고있는교육제도의특성상교사들의노동조합운동은 가장신중한변혁운동 이어야한다. 셋째는국민대다수가살아가야할세계화된경쟁체제에서필수적으로함양해야될자질을획득하는데있어서제공해야될교육제도의서비스품질에서교원노조운동이결코유리되어서는안된다는점이다. 이상이본연구에서사회경제적정합성의기준으로설정하고있는항목들이다. 교사직의전문성과특수성, 운동이념적으로신중한변혁지향성, 교육서비스의경쟁력제고라는 3가지기준이교원노조운동을평가하는기준으로타당하지않다는비판은얼마든지있을수있겠지만이런정합성판단기준에서들여다보면우리의교원노조운동이어떤평가를얻을수있고무엇을개선해야하는지를보여주는것이본연구의목적이다. 연구는아래와같은순서로진행되었다. 제 2장은교원노사관계의법률적쟁점을분석했다. 교원으로서의법률적지위와노동3 권의관계를분석하고교원노조의제반활동에대한법적문제점들을분석및평가했다. 제 3장은교원노사관계의현황을단체교섭제도중심으로분석하고평가했다. 단체교섭은노사관계의핵심적제도이기에현행교원노사관계를평가하기위해단체교섭의특징과문제점들에대해살펴보았다. 제 4장은교원노동조합이학생의학업성취도에미치는영향을수능성적자료를이용하여분석하였다. 국민들의관심은교사들의집단적권리행사에교육수요자의선호가얼마나반영되고있는지의여부이다. 이장은양자간의관계를파악하기위한객관적인방법으로서실제자료를이용한정량적분석을시도하였다. 한편제 5장은전교조운동이제기한주요쟁점들을주로전교조및전교조우호진영이발표한자료를중심으로정리하고평가했다. 가급적이슈의성격을찬반양쪽의입장에서정리했으며사회적정합성측면에서쟁점제기방식의타당성을검토하였다. 제 6장은이러한전교조운동과전교조운동이제기한쟁점들에대한국민들의인식수준을국민의식조사를통해분석하고평가했다. 제 7장은교원노조운동의비교평가와향후정책적개선방안을도출하기위해외국의교원노조운동을분석하고시사점을도출했다. 제 8장은제 1장에서제시한연구목적에비추어 2장부터 7장까지의분석과평가를종합해서교원노조운동의사회경제적 - ii -

15 정합성을제고할수있는방안을결론적으로제시했다. 교원노조활동이이루어지는법제도적환경을이해하기위해서는먼저교원및교원노조에대해서법률적지위와성격을분명히할필요가있다. 법률적분쟁의최종판단처인헌법재판소 ( 이하 헌재 ) 에서는현행교육관계법상교원의지위에대하여, 그지위의특수성과직무의중요성및전문성에따른구조적특성을인정하고있다.- 헌재 선고 2004 헌바67 전원재판부결정에서는, 공 사립학교를막론하고현행교육법제는공적인제도보장으로서의교육을담당하는교원을일반국민에대한봉사자로보고있고, 교육의전문성과관련하여공 사립학교교원을가리지아니하고동등한처우를하도록규율하고있음을지적하고있다. 이헌재결정에서는아울러, 위와같은신분관계의특수성등에말미암아교원노사관계는일반근로자의노사관계와구조를달리한다고판단하고있다. 이에서는교원이담당하는교육의윤리성 자주성 중립성 공공성및전문성, 교원이제공하는근로의중심적인수혜자는헌법상기본권으로보장된교육을받을권리를가진학생인점, 교원들이노동기본권을행사하는상대방인사용자는형식적으로는사립학교의설립 경영자이지만실질적으로는모든국민이되는점, 교원의신분에대하여는강력한법적보장이뒷받침되고있기때문에그인력의배분은비탄력적이라는점이기본적으로지적되고있다. 헌재에서는일찍이 헌가106 전원재판부결정에서부터교원의노동기본권에앞서는교원지위법정주의론을설파하고있으며, 이는교원노조가합법화된 1999 년이후에도지지되는이론적구성이다. 이논리구성은헌재 선고 2004 헌바67 전원재판부결정, 헌재 헌바9 전원재판부결정에서도존중되어인용되고있다. 이에따르면국민의교육을받을기본적권리를보다효과적으로보장하기위해교원의보수및근무조건등을포함하는개념인 교원의지위 에관한기본적인사항을법률로써정하도록한헌법제31 조제6항의 교원지위법정주의 가, 노동기본권에관한헌법제33 조제1항에우선하여적용된다. 아울러, 교육은그본질상이상적이고비권력적인것임에반하여정치는현실적이고권력적인것이기때문에, 교육과정치는일정한거리를유지하는것이바람직하다. 교육의정치적중립성은구체적으로말하면 1 교육의정치적무당파성 ( 無黨派性 ),2 교육에대한정치적 - iii -

16 압력의배제,3 교육의권력으로부터의독립,4 교원의정치적중립,5 교육의정치에의불간섭등을기본내용으로한다. 헌재 헌가106 전원재판부결정에서는교원, 특히보통교육과정에종사하는교원은교육의본질에위배되는정치적 사회적 종교적세력등에의한부당한영향을받지않도록신분이보장되어야하는한편이러한영향을거부하고중립성을지켜야할의무도함께지고있다고판시하고있다. 관련대법원판결에서도학생의학습권은교원의수업권에대하여우월한지위에있다고결론내리고있다. 그럼에도불구하고교원노조의정치활동이광범위하게행해지는것은, 일반적인노동조합의경우에대한유추적용을관계자들이고려하고있는결과라고볼수있다. 즉일반적인노조의경우인정되는부수적인정치활동의허용 ( 노조법제2조제4호라목 ) 을교원노조의경우에도적용시키는현상이문제이다. 공무원노조의경우정책결정사항이나기관의관리 운영에관한사항으로서근무조건과직접관련되지아니하는사항은교섭의대상이될수없다고규정하고있지만 ( 공무원노조법제 8조 ), 교원노조의경우이에관한규정이존재하지아니하다. 그러나공무원인교원에게는공무원노조법상법리를그대로적용할수있을것이고, 사립학교교원의경우에도그근무관계및노사관계의특수성에기인하여헌재가일관되게채택하고있는교원주의법정주의에근거하는논리구도를취할경우정책결정사항이나관리운영사항에대한교섭대상제외논리가가능할수있다. 교원단체교섭제도가출범한지 10 년째접어들면서교원단체교섭제도가노사간의이해대립을제도적으로해결하는제도적장치로서기능할수있는방안을진지하게모색할시점이되고있다. 이를위해본연구에서는현재운영되고있는교원단체교섭제도의운영현황을분석하여교원단체교섭제도의운영개선방향과과제를연구하였다. 먼저교원단체협약분석에서는교원노조법상의교섭대상범위와법적효력범위를분석하였다. 이를위해단체협약조항을근로조건관련사항, 노조활동범위및편의지원관련사항, 교원의인사권관련사항, 교육정책및제도개선관련사항, 단위학교운영관련사항, 사립학교운영관련사항등으로분류하여주요쟁점을들분석하였다. 단협분석결과교원노조법상교섭대상범위와관련된논란속에서도근로조건및사회적지위향상과직접관련이없는교육정책, 학교기관관리및운영관련조항이상당수있고, 교원노조법시행이후최근까 - iv -

17 지이러한조항의비중은증가한것으로나타났다. 단체교섭제도의운영과정에서도단체교섭을둘러싼노사간의힘겨루기과정에서교원단체교섭제도의교섭대상범위의한계가모호해지거나, 단체협약의이행과정에서단체협약의모호한규정문제, 단체협약의해석상문제, 단체협약에대한이해부족문제등이제기되고있는것으로나타났다. 기본적으로현재의단체교섭제도하에서노사합의로문제를푸는방식이될것이다. 이를위해서는노사간에 협약 으로해결해야할교섭범위와단체협약이아닌 협의 방식으로해결해야할범위를구분하는방안이검토될수있을것이다. 다음으로교원노조법개정을통한입법론적인해법이필요하다. 이경우교원노동조합법에교섭대상범위와비교섭대상범위를분명하게규정해야할것이다. 그래서단체교섭에서도교섭대상범위에포함되는내용에대해서교섭대상으로인정하고, 비교섭대상범위에대해서는단체교섭이아닌다른방식의해결방법을강구하는법적인해법이필요할것이다. 본연구에서는이러한교원단체교섭제도의운영현황분석을토대로향후안정적인단체교섭제도운영을위해교원단체교섭의교섭대상범위와관련된논쟁을최소화하기위해 단체교섭 대상과 정책협의 대상을분리하는교섭관행의정착, 단체협약이행관련분쟁해결시스템구축, 학교장들의경영능력제고등의정책대안을제시하고있다. 한편본연구는교원노조가학생들의학업성취도에미치는영향을구체적으로검증하였다. 교원노동조합이학업성취도에미치는영향에대해서는상반된가설이존재한다. 지대추구가설은교원노동조합이교육수요자의이해보다는교육공급자인교사들의이익보호에치중한다고하는반면, 효율증진가설은교원노동조합을통해교사들의전문적지식이교육과정에반영되고교사들의책무성과노력이증대된다고한다. 지대추구가설에의하면교원노동조합은학업성취도에는부정적인영향을미치는반면, 효율증진가설에의하면교원노동조합은학업성취도에긍정적인영향을미친다고볼수있다. 이러한상반된가설을검증하기위해 2004 년도한국교육고용패널 (KEEP)1 차년도자료를분석하였다. 분석결과학교의교총가입교사의비율과언어및외국어영역의표준점수와백분위석차사이에는통계적으로유의한관계가나타나지않으나, 전교조가입교사의비율과표준점수와백분위석차사이에는통계적으로유의한부 (-) 의관계가존재하는것으로나타난다. 한편담임교사개인의전교조가입여부는수능성적과유의한관계를보이지않는다. - v -

18 따라서교원노동조합이수능성적과의관계는교사개인을통해서가아니라학교경영등집단적인경로를통해간접적으로영향을미치는것으로해석할수있다. 이러한추정결과는효율증진가설보다는지대추구가설에부합하는결과이다. 지대추구 (rent-seeking) 가설은교원노동조합이학업성취도의극대화라는교육수요자의목적과는다른목적을추구한다고가정한다. 노동조합의목적은기본적으로조직원의이익을극대화하는것이다. 따라서교원노동조합의목적은학업성취도의극대화보다는조직원인교사의이익을추구하며교사에게직접적인영향을미치는학교정책이나교원정책에대해영향력을행사한다. 따라서높은수준의임금과부가급여, 짧은근로시간및높은고용안정을달성하려하고, 여기에부정적인영향을미칠수있는그러나학업성취도를긍정적인영향을미칠수있는학교정책에반대한다. 따라서교원노동조합이지대추구를목적으로행동하는경우교육생산함수에부정적인영향이발생한다. 즉, 동일한교육자원의투입이이루어진다고하더라도교원노동조합이존재하는경우학업성취도는감소할것이다. 마지막으로국민들의의식조사를통해나타난결과는전교조운동에대해초기참교육운동으로통칭되던학교현장개혁운동이나학교비리개선운동에는공감하는바가많으나이런긍정적인역할이반드시노동조합운동을통해서나민주노총의핵심조직으로서활동해야얻어지는것이아니기때문에노동자들의노조가아닌선생님들의교직단체로서의정체성과독립성을더강화해주길바라고있으며투쟁보다는사회적대화주체로서자기역할을강화해주길바라고있다는것을알수있다. 아울러교원평가제및전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 가지향하는학생의학습권및교육서비스의질향상에대한전교조의비판적입장에대해서국민들은공감하지않고있기에현실적정합성이떨어지는원론적전교조의접근방식에변화가필요하다. 또한, 선생님들의통일운동과시국선언참가등의정치적, 이념적경도현상에대한우려가국민들사이에존재하며이를불식시키기위해서도전교조는민족과민주라는가치를교육현장에서학생과학부모가인정하는방향에서실현하기위해보다공개적이고광범위한사회적토론과의견수렴을할필요가있다. 전체적으로요약하면전교조의교원노조운동은몇가지특징을보여주어왔다. 첫번째는운동의목적이다중적이어서정체성혼란의개연성이높다는점이다. 참교육운동이지향하 - vi -

19 는바는여전히모호하고추상적이지만국민들이인식하기에참교육운동은교육현장개혁운동이다. 여기에적극적인단체교섭및단체협약을통한노조로서의집단이익관철노력은노동운동의목적을가지고있다. 이에더하여민주노총핵심산별조직으로서의활동및정책및시국관련반대투쟁운동은정치적운동의성격을가지고있다. 이러한다중적운동목적은초기한정된자원동원을통해최대한많은운동의성과를이끌어내기위해의도적으로설정되었을수있지만시간이흐를수록다중적목적간에상호간섭적이거나갈등적인간계를보여주고있다. 예컨대참교육운동은교원평가를거부하는노동운동적집단행동이나정치이슈에대한투쟁적인헌신에의해평가절하되는경향을보여주고있는것이다. 둘째, 전교조의운동방식은상대적으로배타적이고폐쇄적인양태를보여주고있다. 학생의학습권을정당하게보호하고가장객관적인관점에서교육을시행하기위해서다른노동운동조직보다교원노조는가장공개적인방식으로가장사회적공론화를중시하는모습이어야하는데학생과학부모와의의사소통을통한운동의재정립기능이약하고반정부투쟁의선봉조직으로서행동주의는강하지만조직과정보의공개는제한적이고토론은과소한현실이다. 결국가치관이성숙하지못한학생들을가르치는사명을가진선생님들이모인단체가행동에는강하고사고에는신중하지못하다는부정적이미지가팽배해지는현상을낳았다. 셋째, 전교조운동의성과측면에서보면교육현장개혁을견인하고교육정책에서비판적조언자로서일정부분을기여한것은분명하지만운동의이념적, 정치적, 행태적측면에서보편적지지를얻기보다는오히려사회적비판대상으로변환되었다는것이큰손실이다. 품질높은교육서비스의견인, 보편적이고상식적인개혁이슈의설정, 투쟁방식의합리화등에서한마디로국민들에게다가가는데실패하고국민들과유리된독자적인의제 (agenda) 를구축하고있다는점이성괴측면에서본질적인한계라고할수있다. 본연구는교원노조운동의사회정합성평가를위해교사직의전문성과특수성, 운동이념적으로신중한변혁지향성, 교육서비스의경쟁력제고라는 3가지기준을제시했었다. 이런기준에서보면전교조운동의위기징후는다양하게나타나고있다. 첫째, 학생의학습권이중요하기에교사의지위를안정적이고품위있게보장한우리의법제도현실에서교원의전문성과특수성을살릴수있는교원노조운동이필요하다. 그러나우리의교원노조운동은단체교섭에무리하게함몰되고상급단체의정치적투쟁노선에경도된 - vii -

20 나머지전문직운동이라기보다는독점적, 배타적지위를이용한노동운동양상을보여왔다. 그결과자기헌신을바탕으로한참교육운동으로출발한전교조운동이교원이기주의가아닌가라는비판에봉착하는위기적징후를보여주고있다. 둘째, 일반사회영역이아닌교육이가지는특별한성격으로인해요구되는이념적신중성측면에서오히려고급인력이중심이된교원노조운동이세상은이렇게변화되어야한다는엘리트주의와일반사회와의의사소통이미진한고립주의에기대어사회로부터제도적인정을받기보다는제도적감시를받는상황에놓여있다. 전교조관련특정사안에대한법적기준의적용여부가정당한것인지를떠나서국민들에게전교조는믿을만하다는일반신뢰가부족한최근의상황은성년이된교원노조운동의제도적지지기반이몹시취약하다는위기를낳고있다. 셋째, 현대사회에서계층이동의마지막통로는교육이라고인정하고대다수국민들의생애적보편관심이자녀들의교육적성취에놓여있는현실에서전교조운동은이런현실을운동의비판대상으로보고있지이런현실에뛰어들지않는고립성을견지해왔다. 초기평준화정책에대한국민적지지를기반으로전교조의운동양태가고정되어버려교원평가제및수월성교육을촉진할수있는학교개혁에관심을두지않으면서오히려학교현장을붙들고시작한전교조가학교현장이슈에서멀어져버린위기적징후를낳았다. 전교조가붙들고있는학교현장이슈는선생님들의관점에만머물고있고학부모와학생의관심을외면하는결과를낳았다. 향후교원노조활동은다음과같은개선방향에대해숙고할필요가있다. 첫째, 교원노조의법률적지위와신분의특수성에대한재인식이필요하다. 외국의경우교원노조의노동기본권을보장하는경우는대부분이이들이공무원신분이아니기에나타나는경우이다. 우리는공무원으로서교원의지위를특별하게보장하고있고그이유는국민의학습권을온전히보장하기위한선택이다. 공무원은그전문성과중립성을보장받는대가로정치적활동에관한제한을받고단체교섭과단체행동에관해서일반노동법과는다른특별법에의해규율받는다. 공무원신분과노조활동의자유사이에는사회적균형이불가피하다는점을인식할필요가있다. 둘째, 교원단체교섭은정책과관리운영권에관한침해가이루어지지않도록재정비되어야 - viii -

21 한다. 교섭과협의는다른것이다. 교섭할사항과협의할사항을구분해야한다. 단체협약은임금및근로조건의향상에초점을두어야하고학교및교육과관련된정책적이슈나문제점들은별도의정책적협의나문제제기방식에의해다루어져야한다. 일반교원단체와교원노조간의차이와역할을구분하고단체교섭의본령을지켜야한다. 이를위해서는교원노조만이아니고교육당국도원칙을가지고교원단체와교원노조간의차별적발전을도와야한다. 셋째, 교원노조활동은일반노조보다더개방적이고유연해야한다. 정치적, 이념적개연성이높은부분일수록활동방향과자료를공개하고사회적평가를거쳐야한다. 일반노조는조합원들의이해와신념을조직해서대외적으로주장하는데있어서사회적인부정적효과에대해큰고려가필요없지만교원노조는아직가치관이성숙되지못한학생들을국가교육체계안에서가르치는신분이기에개인이나조직의의사결정만이아니고사회적공론화를거칠필요가있다. 학생이나학부모가대부분학교나선생님을선택할수없는교육현실에서선생님들도학생과학부모의의견을충분히반영해야한다. 넷째, 학생의학습권을보장하기위한교육서비스의사회적평가를전면적으로수용할필요가있다. 반드시입시위주의학업성취도만이아니고학생을성숙한시민사회의일원으로육성하기위한제반교육서비스의품질에대해지속적으로평가받고향상하려는노력은교원노사관계의쟁점이아니라교사의기본역할이기때문이다. 평가하는사람을못믿는다고평가자체를거부할것이아니라사회적으로합리적인평가를안착시키는것이중요하다. - ix -

22 Ⅰ. 서론 1. 연구의목적과배경 가. 교원노조활동의사회경제적정합성문제 선생님은노동자인가? 교원노동조합을둘러싼해묵은문제의식을다시꺼내든이유는전국교직원노동조합 ( 이하 전교조 로칭함 ) 의역사가 20 년을넘어서는시점에전교조운동이여러가지차원에서다시뉴스의한복판에등장하고있고교원노조와관련된사회갈등은 20 년을거치면서제도적으로정리되기보다는여전히진행중이기때문이다. 물론합법적으로허용된교원노조이지만일반노동법이아닌특별법으로써교원노조를규정하고있고교사의지위는학생의학습권보장과뗄수없는관계이기에별도의법률적규정을담고있다는점에서교사의노동자성은일부분이인정된다고해도일반노동자의노동자성과다르다. 나아가국민대다수가교육을받았거나받아야할입장에서보면국가적으로교육제도나그안에서의교사의역할에대해서는일반사기업의노사관계를보는것처럼제3자적입장에서교원노조활동을평가할수는없다. 법적해석이나다툼의영역에서교원노조활동이여전히갈등을안고는있지만그것이문제의전부는아니고일부분일뿐이다. 국민과사회의입장에서교원노조활동이정합적으로이루어지고있는지를포괄적으로평가할필요가있고이는법적기준을포함하지만광의의상식적기준과현실적상황을고려해서교원노조의미래발전방향에대한사회적기대치를제시하는방향에서이루어져야한다. 교원노조는교사의직업적특수성과전문성을전제로하면서노동자적권리를구현해야하는것이첫째의정합성기준이다. 둘째는, 노동조합운동이가지는그자체의변혁적속성이 - 1 -

23 있지만국민국가적정체성을형성하는데있어서지대한역할을담당하고있는교육제도의특성상교사들의노동조합운동은 가장신중한변혁운동 이어야한다. 셋째는국민대다수가살아가야할세계화된경쟁체제에서필수적으로함양해야될자질을획득하는데있어서제공해야될교육제도의서비스품질에서교원노조운동이결코유리되어서는안된다는점이다. 이상이본연구에서사회경제적정합성의기준으로설정하고있는항목들이다. 교사직의전문성과특수성, 운동이념적으로신중한변혁지향성, 교육서비스의경쟁력제고라는 3가지기준이교원노조운동을평가하는기준으로타당하지않다는비판은얼마든지있을수있겠지만이런정합성판단기준에서들여다보면우리의교원노조운동이어떤평가를얻을수있고무엇을개선해야하는지를보여주는것이본연구의목적이다. 나. 전교조운동의연구필요성 전교조는뒤에서보겠지만교원노조운동에서가장대표적, 독점적위치를차지하고있다. 따라서본연구는교원노조중에서전교조중심으로연구를진행했다.1989 년창립이후 20 년동안전교조운동은많은변화가있었지만대체로초기에는주도적으로표방했던참교육운동이국민들에게참신성이전파되었으며특히학교내촌지문화의개혁에주도적인영향을행사한것으로인식되어왔다. 그러나중반이후에는통일운동및통일교육으로인해전교조운동의본질에대한비판을불러왔고최근에는교원평가제도입거부및조직내성추행사건으로조직적인위상이저하되는현상을보여왔다. 동시에전교조는민주노총의핵심조직으로활동하면서교원노조활동의정치성시비에지속적으로노출되어왔고연가투쟁등을통한조직적투쟁노선의정당성시비도지속되고있다. 이념적으로는아래강령에서도나타나듯이전교조운동에서강조되는자주성과인간성중심운동지향성의실체가무엇인지를둘러싸고사회적이슈가제기되어왔다. 물론전교조의주도적활동으로민주주의와인권의가치를교육제도안에서환기하고사회적개선을유인한측면도있다. 본연구는전교조운동의공과가모두존재해왔다는점을인정하면서도지나치게이념적인측면은연구내용에서제외하고보다제도적차원에서전교조운동의사회경제적정합성을분 - 2 -

24 석하고자한다. 제도는법제도적차원도있지만국민들의의식과상식수준에서전교조운동의 제도적정착과정을평가하는것도포함된다. 강령 1. 우리는교육의자주성, 전문성확립과교육민주화실현을위해굳게단결한다. 2. 우리는교직원의사회, 경제적지위향상과민주적권리의획득및교육여건개선에모든노력을기울인다. 3. 우리는학생들이민주시민으로서자주적삶을누릴수있도록민족, 민주, 인간화교육에앞장선다. 4. 우리는자유, 평화, 민주주의를사랑하는국내여러단체및세계교원단체와연대한다. 참교육실천강령 1. 우리는더불어사는삶을소중히여기는인간상을추구한다. 1. 우리는민족의자주성확보와평화통일을앞당기기위한교육을실천한다. 1. 우리는민주주의의완성과생활화를지향하는교육을실천한다. 1. 우리는몸과마음의건강을지키는교육을실천한다. 1. 우리는양성평등교육을실천한다. 1. 우리는인권교육을실천한다. 1. 우리는노동의가치와노동자의권리를존중하는교육을실천한다. 1. 우리는자연과인간의공생을지향하는교육을실천한다. 1. 우리는교육과정을창조적으로운영한다. 1. 우리는서로돕고협동하는학습의원리를구현한다. 1. 우리는학생자치를존중하고돕는다. 1. 우리는동료교사와함께연구하고실천한다

25 1. 우리는학부모 지역사회와협력한다. 1. 우리는참교육을가로막는제도와관행에맞서투쟁한다. 2. 우리나라교원단체의발전과정과주요교원단체 가. 우리나라교원단체의발전과정 1) 우리나라교원단체는크게전문직성향의단체와교원노조라는두축을바탕으로발전해왔다. 그중우리나라에서먼저태동하였던전문직단체의역사는 45 년해방과함께좌익성향의 조선교육자협회 가설립되면서시작되었지만해방직후의정치적 사상적혼란기를겪으면서교육계는자유 민주적인교원단체의필요성이증가하게되었다. 이를위해미군정의도움으로미국의전국교육연합회 (NEA) 와유사한 조선교육연합회 라는전문직기능단체를조직하게되었고이후이단체는학교교육에서자유민주주의교육을수호하는데일익을담당하게되었다. 이러한 조선교육연합회 는 48 년대한민국정부가수립되면서단체명을 대한교육연합회 로개명하였으며대한교육연합회는교직을대표하는전문직단체로서굳건히위상을다지게되었다.60 년 4.19 직후에는한국교원노동조합결성의영향으로정관을개정하여행정직중심의대한한교육연합회를평교사중심으로개편하는기초를마련하게되었고 초 중등교원의단일호봉제 등교원의경제적지위향상과교직옹호, 교직의전문성확립강화라는방향으로변화하였다. 하지만이당시초 중등 대학교원을망라하는유일한전국수준의교원조직이었던대한교육연합회는단일호봉제를추진하는과정에서대한교육연합회가초등교원의이익에만치중한다는반감이대두되었고이로인해중등교원의별도조직인한 1)1 김영철외, 한국교원단체발전방안연구, 한국교육개발원, 정기오, 교원노동조합법의법제상문제점에대한연구, 敎員敎育 제 2권 4호, 한국교원대학교교육연구원, 윤정일, 교원단체의현황과문제점, 교육개발 통권 113 호, 한국교육개발원, 윤광희외, 일본과미국의교직단체에관한연구, 교육부,2000. 에서발췌및요약하여정리 - 4 -

26 국중등교육회가조직되면서이후 72 년재통합이이루어지기전까지대한교육연합회는사실상한국초등교육회, 한국중등교육회, 한국대학교육회의 3원조직으로운영되는과정을겪기도하였다 ( 김영철,1997). 또한 5공화국당시에는정부의대한교육연합회기구축소강압과이를저지하고자했던대국회로비활동의실패로존폐위기에까지몰리는시련기를겪기도했었으며 ( 김영철,1997) 그후조직을재정비하고 89 년명칭을현재의 한국교원단체총연합회 로개칭하면서현재까지 50 년이상을한국교육의시련및발전과정과더불어존재해오면서유일한전문직성향의교원단체로서나름대로의역할과기능을충실히수행해오고있다. 물론이과정에서교원의권익과학교교육의개혁에노력하기보다는정부의정책을대변하는관변단체라는비판을받기도하고실제일부분그러한성향을보인적도있었지만 ( 윤정일.1995) 90 년대에들어서면서한국교총은정부당국으로부터의간섭에서벗어나오히려정부의교육정책과교육행정, 제도의운영에비판을가하며교원단체의본연의기능을회복하고자하는모습을보이고있다.( 윤광희외,2000) 교원단체의또다른한축인교원노조의시작은 1953 년에일부노동법학자들에의하여구체적으로교원노동조합의가능성이제기되면서나타나게되었다. 당시의노동조합법제 6 조의 단, 현역군인, 경찰관리, 형무관리, 소방관리는예외로한다 라는단서조항에근거하여법무부는교원들도노동조합을조직할수있다는유권해석을내렸지만 58 년자유당강권체제는교원노조의결성을불법시한다는강경한견해를밝혔다. 이러한배경하에서 58 년대구지역대학교수들이학교경영진의비리척결을위해교원노동조합을설립하였고그에이어서울사립학교교사들도학원비리척결을위해노조를설립하고자하였으나지지세력결집의취약성으로인해모두성공하지못했다. 그후 60 년 4.19 로인해자유당정권이무너지면서다시대구를시작으로한교원노동조합운동은서울로전파되고부산으로이어지는등전국적으로확산되기시작하였다. 이에정부는단체의즉각적인해산을요구하고관련자들을처벌하였으나 60 년 8월 23 일대구고등법원특별부가 부당인사조치집행정지가처분신청 을받아들이고교원노동운동을묵인하는판결을내림으로써교원노조는합법화의길을걷는듯하였다. 하지만민주당정부의우유부단한태도로신고필증이교부되지않았고이어진 5.16 군사정부의수립과 교원에관한임시특례법 의제정으로교원노동조합은해체될수밖에없었으며교원노조운동은다시수면아래로가라앉았다.( 윤광희외,2000) - 5 -

27 이후계속된유신체제시기를거치면서잠잠했던교원노동운동은유신말기인 79 년에 남조선민족해방전선 이라는조직과관련된교사들이파면 구속되는사건이발생하고 YMCA 중등교육자협의회, 홍사단교육문화연구회, 한국 YWCA 사우회, 한국글쓰기연구회, 한국 YMCA 초등교육자협의회 등교사운동단체들이속속생겨나면서교사들을중심으로학교교육개선에중점을두었던소극적모임에서교육운동으로확대되기시작하였다. 이러한와중에 85 년일전교사 15 명이중심이된소위무크지인 민중교육 의발간을놓고정부가관련교사들에대해구속및징계를실시하자교사들의집단적동조가발생하고해직교사에대한재야운동단체의지지가이어지면서교육운동이사회적으로일반화되는경향을띠게되었다. 이는또한처벌을받은당사자들과이에동조하는교사들로하여금결속의필요성을자극하게되었고그결과학교교육의개혁에대한의사표현은이제소극적인차원에서벗어나적극적인투쟁방법으로서 노동운동 의성격을띠게하였다. 그후민중교육지사건으로해직된교사를중심으로 86 년민주교육실천협의회 ( 민교협 ) 이결성되었고, 이민교협은뚜렷한활동을펼치지는못하였지만, 일련의교육민주화운동의과정으로볼때민주교육추진전국교사협의회 ( 전교협 ) 의전단계조직이될수있었다.( 윤광희외,2000) 민교협에이어조직된전교협은우리나라일반적인노동운동의본격적인시작을알렸던 87 년 6.29 선언이라는사회적분위기속에서, 그동안민교협을통하여전국적인연락망을갖고있던교사들의공개적모임이전국적인교사협의회결성을추진함으로써,87 년 8월 13 일에서울 YMCA 강남지회강당에서발기인대회를개최하며시작되었다. 전교협의결성초기에는소수교사조직이라는한계를갖고있었으나산하조직의결성과정을통하여점차그세력을확장하여대중적인조직으로변모해나갔으며이후교사의노동 3권보장, 교무회의의의결기구화, 학교장의선출및임기제, 사립학교교원의신분보장, 학생의권리보장, 근무평정제도의폐지, 국정교과서제폐지및정인정제의개선을주요골자로한교육관계법개정을위해노력하였다. 하지만이러한노력에도불구하고 88 년정기국회에서교육법개정을통한교원단체의합법화가거론도되지않고회기를마치자전교협교사들은당황하지않을수없었다. 이에전교협내부에서는더욱강력한교직단체의필요성이거론되었으며 89 년 2월 19 일단국대에서열린전교협대의원대회에서는 법개정여부에관계없이상반기중에교직원노조를결성 하기로결의하였다. 이후노조조직과정에서당국의불허와서울및청주지역의자 - 6 -

28 모회, 학교동창회, 육성회등상당한반대여론에도불구하고 89 년 5월 28 일에현제의전국교직원노동조합을결성하였으며이에대해정부는주도교사들의전원직위해제와징계위원회회부, 형사고발방침을천명하였다. 이러한정부의강경대응으로전교조조직이와해위기에직면하자 89 년 2학기부터본격적인투쟁을실시하며조직강화의발판을마련하였고 90 년대에들어서면서조직재건활동과해직교사원상복직등의활동을이어나갔다. 그성과로 94 년 3 월 1일 1,287 명이다시임용되었고이러한해직교사문제가어느정도마무리되는모습을보이자전교조는그다음의새로운목표로전교조합법화를위해전력을다하였다. 이러한노력에더해외부적인요인으로 ILO 등국제사회의압박과 OECD 의가입조건으로 노사관계기준을국제기준에맞게개선할것 을약속하면서합법화운동에새로운전기를맞게되었으며내부적으로는 98 년국민의정부출범과함께노사정위원회를구성하고이노사정위원회에서 IMF 위기극복을위해노동시장유연성확보를위한고용조정제를도입하는대신교원노조를 99 년 7월부터합법화하는것에합의하면서급속히진전되기시작하였다. 이에 98 년 11 월 23 일정부는노사정합의에따라 교원의노동조합설립및운영등에관한법률안 을국무회의에서의결하고 99 년 1월 6일교원노조법이국회본회의에서통과됨에따라전교조는합법화의길을걸을수있었으며우리나라교원단체의또다른축이될수있었다.( 윤광희외,2000) 나. 우리나라의주요교원단체 80 년대이후서구주요선진국에서는서비스중심의새로운경제환경등의영향으로전통적인제조업중심의경제가쇠퇴함에따라전통적인노동조합운동은전반적으로퇴조되는경향을보여왔다. 이에따라노동운동의동향도조합원의단결을통한권력참여와임금등근로조건투쟁을지향하는산업주의적노동조합이념이사라지고지식과기술이집약되는현장작업의혁신주체로서의신노동운동이념이강화되어오고있다. 이에추세에발맞추어교육전문직단체와교원노동조합으로양분되어있던전세계교원단체연합조직또한더이상분열되어있을이유가사라졌으며그결과 91 년양단체가통합하여스위스제네바를거점으로하는세계교원연맹이새출발하였다. 하지만이러한세계적인흐름에반대로한국에서는 - 7 -

29 군사정부의퇴장과더불어민주화물결이거세지면서노동운동의본격적강화의흐름이시작되었고교원단체운동은이러한경향의최선두에서교원단체의구분이불분명해지는세계적추세와는달리한국교총과전국교직원노동조합의분열과경쟁체제가더욱급속히진행되었다.( 정기오,2006) 이절에서는이처럼분화가가속화되고있는한국교총과전국교직원노동조합의개요및조직의지향점등에대해보다자세히살펴보고그외기타교원단체의개략적인상황을정리해보고자한다. (1) 한국교원단체총연합회 2) 우리나라의교원단체는해방직후일부교육자들을중심으로조직된단체들이설립되어있었지만전국단위의광범위한조직을가진교원단체의출현은 47 년창설된조선교육연합회라할수있다. 이후대한민국의건국과함께대한교육연합회로명칭을개명하였으며 89 년 5월전국교직원노동조합의출범과괘를같이하여한국교원단체총연합회로다시개명하였다. 한국교총의설립근거는교육기본법제 15 조와민법제 32 조에두고있으며설립목적은회원상호간의강력한단결을통해교원의사회적 경제적지위향상과교직의전문성확립을기함으로써교육의진흥과문화의창달에기여하는데있다.( 임규진,2007) 한국교총은지역조직과직능조직, 산하단체인 3개의단체가조직된통합조직이며지역조직은 16 개시 도교원단체총연합회구성되어있고직능조직은초등교사회, 중등교사회, 초등교장 ( 감 ) 회, 중등교장 ( 감 ) 회, 대학교수회로구성되어있다. 시 도교원단체총연합회는시 군 구교원총연합회 (190 개 ) 로, 시 군 구교원총연합회는학교분회 (11,000 여개 ) 로구성되어있으며산하단체에는학교급별 직위별 설립별 성별 전공별로 25 개산하단체가구성되어있다. 한국교총의최고의결기구인대의원회는시 도교원단체총연합회별로회원 600 명당 1인씩배정되는대의원과산하단체에배정되는대의원으로구성되어있으며교사 ( 수 ) 가과반수이상이어야한다.( 현재 320 명내외 ) 대의원의임기는 3년이며 1 임원선출, 정관개정, 예산 결 2) 임규진, 한국과미국의교원단체활동비교분석, 교육연구, 공주대학교교육연구소,2007. 에서발췌하고한국교원단체총연합회홈페이지를참고하여정리 - 8 -

30 산및사업계획승인과 2 특별기구로조직윤리확립을위한조직윤리특별위원회와산하단체간의정책조정을위한정책조정위원회를설치 운영하는역할을하고있다. 집행기구성격의이사회는당연직이사 ( 회장 1인, 부회장 5인, 시 도교원단체총연합회회장 16 인, 중앙직능조직회장 5인 ) 와대의원회에서선출되는선출이사 (38 명 ) 로구성되어있으며 ( 총 65 명 ) 대의원과마찬가지로임기는 3년이고사업의계획과집행, 예산및결산서작성, 대의원회에서위임받은사항, 정관개정안작성, 사무국규정의제 개정등의역할을하고있다. 전회원이직접선출하는회장과부회장의임기는 3년이며부회장의경우에는 5명 ( 유. 초등학교 2명, 중등학교 2명, 대학 1명 ) 이선출되고여회원이 1명이상이어야하며, 유 초등학교, 중등학교부회장중각 1명은교사이어야한다. 감사는 3명 ( 초등, 중등, 대학에서각 1명씩대의원회에서선출 ) 으로구성되어있고 2년의임기로재산상황, 이사회운영과그업무에관한사항감사하는역할을하고있다. < 그림 Ⅰ-1> 한국교총의조직도 3) 3) 한국교총홈페이지 (htp:/

31 사무국의경우에는고유목적사업수행을위한사무국과수익사업체인한국교육신문사로구성되어있으며대의원회와이사회, 한국교육신문사운영위원회에서결정된사업의추진과회무처리기능을하고있다. 한국교총의회원은크게정회원, 준회원, 명예회원으로나눌수있으며각각의가입조건은정회원의경우초 중등교육법제21 조 ( 교원의자격 ) 및별표와사립학교법제52 조 ( 자격 ), 고등교육법제16 조 ( 교원등의자격기준 ) 및제17 조 ( 겸임교원등 ) 에의한자격기준을갖추고임용된교원과교육기관, 교육행정기관및교육연구기관의장학직, 연구직등이며준회원은교육대학교및사범대학에재학중인자와대학 ( 교 ) 에서교원자격을취득하기위한과정을이수하고있는자, 또는교원임용요건을갖춘자이다. 명예회원은정년ㆍ명예퇴직교원, 분회장추천을받은학교운영위원및학부모이며회원은의결권, 선거권과피선거권, 사업참여권, 건의권, 기타권익을옹호받을권리를갖고있고회비납부, 정관및각종규정, 의결사항준수의의무를갖고있다. 한국교총에서는 2008 년 6월현재, 회원수가 184,567 명이가입하고있는것으로발표하고있다.( 유치원, 특수학교, 초 중등학교교원, 전문직, 대학교교수 ( 총장포함 ) 한국교총의단체교섭은교원지위향상을위한교섭 협의에관한규정에의거중앙의경우교육인적자운부장관, 시 도의경우당해시 도교육감과교섭 협의하도록되어있다. 교섭협의사항은봉급및수당체계개선, 교권신장, 복지후생, 전문성신장과연수, 근무조건개선등매우다양한사항들을대상으로하며, 교섭협의당사자간의정기교섭협의시기는매년 1월과 7월, 임시교섭은특별한사안이발생할경우당사자간에협의를거쳐할수있도록되어있다.( 임규진,2007) (2) 전국교직원노동조합 4) 우리나라의교원노동조합은 60 년 4 19 혁명이후과도정부하에서본격적인결성의기운이 태동하였다와해된이후교원노동조합의합법화및복수교원단체성립과정에서적지않은갈 등과혼란을겪은것이사실이나노동조합법의특별법형태로 99 년교원의노동조합설립및 4) 임규진, 한국과미국의교원단체활동비교분석, 교육연구, 공주대학교교육연구소,2007. 에서발췌하고전국교직원노동조합홈페이지를참고하여정리

32 운영등에관한법률이제정 공포됨으로써교원노동조합이합법적인단체로서의법적지위를인정받게되었다. 전교조는 89 년 5월 28 일결성된교원단체로교사의기본적권익옹호, 민주교육발전에기여, 참교육실현을설립목적으로내세우고있으며 ( 임규진,2007) 현재민주노총에가입되어있다. 전교조의조직체계및기구현황을살펴보면중앙조직으로최고의결기구인대의원대회가있고그하부에중앙위원회, 중앙집행위원회, 중앙상임위원회, 사무처로이루어져있으며중앙집행위원회의경우 8개의상설위원회와 4개의특별위원회를두고있다. 또한 2개의전문산하기구와 1개의전문산하단체를두고있으며 16 개의지부와 275 개의지회,10,720 개의분회로조직되어있다. 전교조의가입자격은초 중등교육법상교감 교장등관리직을제외한교원으로제한하고있는데여기에는유지원교원은포함되나대학교원은제외되고있다.( 임규진,2007) 언론보도에따르면 09 년 5월현재전교조의전체조합원수는약 69,5300 여명으로추정되고있다.( 한나라당권영진의원의자료를입수하여조선일보가보도 ( ). 전교조의단체교섭은국 공립의경우전국단위교섭은교육인적자원부장관, 시 도단위는교육감과교섭하도록되어있고사립의경우전국또는시 도단위사학연합체와교섭토록되어있다. 단체교섭사항으로는임금, 근무조건, 복지후생등경제적사회적지위향상과관련된사항으로제한되어있으며단체협약체결시관계당사자는국민여론및학부모의의견을수렴하여성실히교섭하고단체협약을체결하도록되어있다

33 < 그림 Ⅰ-2> 전교조의조직도 5) 5) 전교조홈페이지 (htp:/

34 < 표 Ⅰ-1> 전교조와한국교총비교 6) 구분 전교조 한국교총 설립근거 교원의노동조합설립및운영등에관한법률교육기본법제 15 조제 4조 보장범위 단결권및단체교섭권 ( 협약체결권포함, 단결권과결사의자유와의중간형태파업인정안함 ) 교섭 협의권 ( 합의서제출 ) 가입자격 초 중등교육법제 19 조의교원 ( 교장 교사 교장 교감및대학교원포함교감및대학교원제외 ) 조직체계 광역시 도또는전국단위 각지방자치단체및중앙 교섭근거 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 교원지위향상을위한특별법 교섭목적 교원의경제적 사회적지위향상 교원의전문성신장과지위향상 교섭당사자 교육부장관, 시 도교육감, 사학연합체 교육부장관, 시 도교육감 교섭사항 임금 근무조건 후생복지 봉금, 수당, 근무시간, 휴가, 여교원보호, 안전및보건, 교권신장, 복지및후생, 연구육성및지원, 전문성신장및연수, 기타근무조건 의무 성실교섭의의무성실이해의무서면통보의의부이행여부서면통보의무 조정심의기구교원노동관계조정위원회 ( 중앙 ) 교원지위항상심의회 ( 중앙과시 도 ) (3) 한국교직원노동조합 7) 한교조는 99 년교원노조법시행과더불어설립신고를하였으며선언을통해교원의노동기본권보장과교육환경개선및푸른교육의실천에매진하고이를위해교원운동의자주성과민주성을확보하고모든사람이평등하게교육을받을수있는민주복지사회건설과인간중심의참된민주교육환경실현을조직의목표로내세우고있다. 6) 임규진, 한국과미국의교원단체활동비교분석, 교육연구, 공주대학교교육연구소, ) 윤광희외, 일본과미국의교직단체에관한연구, 교육부,2000. 에서발췌하고한국교직원 노동조합홈페이지를참고하여정리

35 < 그림 Ⅰ-3> 한교조의조직도 8) 한교조의조직및기구현황은전교조와유사한형태로최고의결기관인대의원대회와그하 부에중앙위원회, 중앙집행위원회, 상임집행위원회를두고있다. 또한상임집행위원회산하에 8) 한교조홈페이지 (htp:/

36 10 개의상집위원회와 3개의특별위원회,1개의전문산하기관을두고있으며 16 개의본부를두고있다. 주요역점사업은교육여건개선, 근무여건개선, 회원의복지등교원의경제적 사회적지위향상과민주적교육개혁의실현등을제시하고있으며교원정년원상회복, 교원연금안정성확보, 성과급폐지, 초교전담교사제확대실시, 교원의자긍심고취등을내세우고있다. 특히 00 년에는전국공무원직장협의회, 전교조와연대하여공무원연금법개악저지를위한공동대책위원회에참여하기도하였다. 한교조의단체교섭은각시 도교육청과전교조와연대한공동교섭안을가지고단체협약을체결하고있다. (4) 자유교원조합 9) 자유교원조합은 06 년 4월反전교조의기치를내걸고출범한우파성향의교원단체이다. 자유교원조합은강령을통해헌법에기초한자유민주주의이념의교육운동을실천하고교원의사회 경제적지위향상과제권리획득에노력하며학생과학부모를위한교육, 학생에게는학교선택권을학교에게는학생선발권 을주장하고있다. 또한과격한투쟁위주의적대적인노동조합운동이아닌합리적이고평화적인상생의노동조합운동을전개하고자하고있다. 또한자유교원조합의 10 대과제로 1 대학입시전면자율화,2 자립형사립학교자유설립및운영,3 학교별특성화된교원평가실시및교원처우성과급제도입,4 교육정보공개추진,5 학업성취도평가및기초학력진단평가전국확대실시,6 교육위원 교육감주민직선과교육자치 -일반자치와통합,7 교육개방및교육산업육성법제정추진,8 교육과정및교과서개발체제의법제화및국민참여실현,9 교육활동과관계없는교사의교육행정업무근절책개발추진 10 초 중등교원의연구년제도추진등을선정하여활동하고있다. 자유교조의조직및기구현황은최고의결기관인대의원대회와그하부에운영위원회와중앙집행부를두고있으며 6개의지역조합두고있다. 9) 자유교원조합홈페이지를참고하여정리

37 < 그림 Ⅰ-4> 자유교조의조직도 10) 10) 자유교조홈페이지 (htp:/

38 3. 연구의내용 이하의연구는아래와같은순서로진행되었다. 제 2장은전교조운동의법률적쟁점을분석했다. 교원으로서의법률적지위와노동3 권의관계를분석하고교원노조의제반활동에대한법적문제점들을분석및평가했다. 제 3장은전교조의노사관계를단체교섭제도중심으로분석하고평가했다. 단체교섭은노사관계의핵심적제도이기에현행전교조노사관계를평가하기위해단체교섭의특징과문제점들에대해살펴보았다. 제 4장은전교조운동이학생의성적에미치는영향을수능성적자료를가지고양적으로분석하였다. 국민들의관심은교사들의집단적권리행사에관련해학생들의학습권이제대로존중받고있는지를파악하고자하는것이며자료의제한성은있지만양자간의관계를파악하기위해가장객관적인방법으로서양적인분석에의한상관관계를보여주고있다. 한편제 5장은전교조운동이제기한주요쟁점들을주로전교조및전교조우호진영이발표한자료를중심으로정리하고평가했다. 제 6장은이러한전교조운동과전교조운동이제기한쟁점들에대한국민들의인식수준을국민의식조사를통해분석하고평가했다. 제 7장은전교조운동의비교평가와향후정책적개선방안을도출하기위해외국의교원노조운동을분석하고시사점을도출했다. 제 8장은제 1장에서제시한연구목적에비추어 2장부터 7장까지의분석과평가를종합해서교원노조운동의사회경제적정합성을제고할수있는방안을결론적으로제시했다

39 Ⅱ. 교원노사관계의총론적법률쟁점 1. 연구목적 우리나라교원노조중절대다수의조합원을지니고있는전교조의제반특징에관한총체적분석이미흡한데, 이장에서는교원노조의사회경제적정합성연구에있어서, 법률관련문제들을총체적으로분석하고자한다. 전교조에관련된사회경제적정합성연구에있어서법률적측면은, 기본전제에서부터출발하여세부적인문제에까지다양하다. 우선, 전교조의존립기반과목적및국민일반의권익과관련되는적법한활동범위에관한법률적재검토가반드시전제되어야할필요가있으며, 교원의근로자성에따른일정한권리도인정될필요가있지만교육제도의보장에관한헌법규정의의미, 국민의교육을받을권리에따른교원의의무, 교원직무의공공적특색, 정치적중립성에관한의미와현실적기능, 교원의신분보장과여러혜택과의조화문제등이현단계에서제대로검토되어야할필요성이지대하다. 이와같은전제에서파생되는현실적인문제로는교원노조의운영상이미질의 회시를통하여부각된사항들, 이미체결되어있는단체협약의적법성문제등대표적인구체적쟁점사항들을교섭사항을중심으로하여그분석및평가를통해, 적법한활동범위를재설정할필요가있다. 따라서이와같이법률적관점에서전교조활동의사회경제적정합성범위를탐구하여, 전교조활동의바른위치를찾아나가고자한다

40 2. 교원의법적지위와노동 3 권의관계 가. 교원의신분관계및노사관계의특수성 (1) 교원의지위종합 법률적분쟁의최종판단처인헌법재판소 ( 이하 헌재 ) 에서는현행교육관계법상교원의지위에대하여, 그지위의특수성과직무의중요성및전문성에따른구조적특성을인정하고있다. 헌재 선고 2004 헌바67 전원재판부결정에서는, 사립학교법상사립학교교원에대하여도교육공무원과그임용권자가서로다르기때문에임용절차에관한규정만을달리할뿐, 그밖에현행교육법제는공적인제도보장으로서의교육을담당하는교원을그소속을묻지아니하고일반국민에대한봉사자로보고있고, 교육의전문성과관련하여공 사립학교교원을가리지아니하고동등한처우를하도록규율하고있음을지적하고있다. 이는특히중등교육과정에서사립학교가차지하는비중이공립학교를상회하고있는우리나라의현실을감안한것이라고할수도있겠으나, 그에앞서그소속관계를초월한교원의지위의특수성과그직무의중요성및전문성에따른교육제도의구조적특성에서유래하는것이라고보아야할것이라고판단하고있다. 11) 위헌재결정에서는, 뿐만아니라사립학교의경우에도정부가재정의상당부분을지원하고있고, 개별사립학교차원에서임의적으로단체교섭을통해보수나기타근무조건등을결정할수도없는현실적인상황도고려하여야한다고보고있다. 따라서개별학교에서의교원노조를인정하지않은것과대응하여개별학교법인도단체교섭의상대방이될수없도록함으로써교원노조로하여금개별학교의운영에관여하지못하도록한것은, 첫째교원의근로조건이각학교법인별로크게다르지아니한점, 둘째교원의지위를통일적으로보장할필요가있는점, 셋째교원의노사관계가일반노사관계와는다른 11) 헌재 헌가 106 결정, 헌재판례집 3,387, 면참조

41 특수성을지니는점등을모두고려하여개별학교차원의교섭으로인한혼란을방지하고자 하는것이라고할것이므로, 그입법목적의정당성및방법의적절성을인정할수있다고결 론내리고있다. (2) 교원근로관계및노사관계의특수성 헌재 선고 2004 헌바67 전원재판부결정에서는아울러, 위와같은신분관계의특수성등에말미암아교원노사관계는일반근로자의노사관계와구조를달리한다고판단하고있다. 이에서는교원이근로관계법령에서정한근로자임에는틀림이없다고하더라도교원의근로관계는각사업장에서사용자에고용되어직접근로를제공하고그로부터임금등의반대급부를받는일반근로자의근로관계와는다음에보는바와같은본질적인구조상의차이가있다고판시하고있다. 12) 첫째, 교원이제공하는근로의내용은그소속학교의공 사립여부를가리지아니하고직접학생에게지식 덕성및체력의함양과향상을통하여그가속한시대와사회의건전한인격체로서독립 발전할수있도록가르치고보살피는숭고한직책의수행을본질적인요소로하고있다는점에서, 일반노동행위와는달리윤리성 자주성 중립성 공공성및전문성이특히강조되며, 따라서이를담당하는교원은통상의일반근로자와는다른기능과역할을수행한다고한다. 둘째, 교원이제공하는근로의중심적인수혜자는헌법상기본권으로보장된교육을받을권리를가진학생이다. 또한의무교육비용은국가또는지방자치단체가부담하는것이나궁극에는조세등을통하여국민의부담이되고, 의무교육이외의교육비용도통상교육을받는학생의학부모가상당부분을부담하게된다. 이러한점들때문에교원들이근로기본권을행사하는상대방인사용자는형식적으로는사립학교의설립 경영자이지만실질적으로는모든국민이된다고밝히고있다. 셋째, 일반기업에서는그생산 제공하는상품이나용역의수급은물론근로자의수급도경기의변동이나시장경제의원리에따라탄력적으로조절될수있는데비하여, 교원이제공하 12) 헌재 헌가 106 결정, 헌재판례집 3,387, 면참조

42 는근로는성질상시장경제의원리가적용될수없는직무의수행을그내용으로하고있고, 교원의신분에대하여는강력한법적보장이뒷받침되고있기때문에그인력의배분은비탄력적이라는점을기본적으로지적하고있다. 그러므로교원의근로관계를법적으로규율함에있어서는위에서본이러한교육제도의독특한구조를배려하지않을수없다고한다. 다시말하면, 공 사립을가리지아니하고교원의근로관계에서는 근로자대사용자 라고하는이원적대립구조를전제로상호간갈등과타협을통하여, 또한시장경제의원리에따른수급균형과통제아래형성 발전되어온전통적인일반근로관계법을그대로적용하기에는적합하지아니하므로변형 수용될수밖에없다고결론내리고있다. ( 가 ) 교원근로관계의특수성상술위헌재 선고 2004 헌바67 전원재판부결정이이론적근거로하고있는헌재 헌가106 전원재판부결정에서자세히설시하고있는교원근로관계의특성은다음과같다. 첫째, 교원이제공하는근로의내용은그소속학교의공 사립여부를가리지아니하고직접원아 학생에게지식 덕성및체력의함양과향상을통하여그가속한시대와사회의건전한인격체로서독립 발전할수있도록가르치고보살피는숭고한직책의수행을본질적인요소로하고있다. 즉, 교육활동은인간을대상으로하고, 아직미성숙한아동을비롯한교육을받는사람을바람직한인간으로성장발달시키는것을목적으로한다는점에서일반노동행위와는달리윤리성 자주성 중립성 공공성및전문성이특히강조됨. 따라서이를담당하는교원은통상의일반근로자와는다른기능과역할을수행하고있다. 둘째, 교원이제공하는근로의중심적인수혜자는헌법상기본권으로보장된교육을받을권리를가진학생이며, 교육대상자가가지는교육을받을권리가존중되어야한다. 특히의무교육의실시는곧국민이그보호하는자녀에게교육을받게할의무를실현하는것이되고, 의무교육비용은국가또는지방자치단체가부담하는것이나궁극에는조세등을통하여국민의부담이되며, 의무교육이외의교육비용도통상교육을받는학생의학부모가상당부분을부담하게된다. 이러한점들때문에교원들이근로기본권을행사하는상대방인사용자는형

43 식적으로는학교의설립 경영자이지만실질적으로는모든국민이된다. 따라서교원의노동기본권의행사는모든국민을상대로하는셈이되며, 그행사가국민의교육받을권리를침해할경우에는그에따른제약을받을수밖에없다. 아울러위헌재 헌가106 전원재판부결정에서는교원직무의특수성 전문성등에기인하는독특한신분보장및사회보장혜택등에대해서도강조하고있다. 이에서는공립학교교원은현행법상의지위가공무원이므로원칙적으로국가공무원법의적용을받지만, 그직무상특수성즉전문성과자주성을고려하여별도로제정된교육공무원법에서그자격 임용 보수 연수및신분보장에관하여일반공무원과다른특례를규정하고있다는점을들고있다. 즉, 교육공무원에게는직위분류제가적용되지아니하며타직종또는정부기관간의인사교류가금지되고, 교원인공무원에대하여는자격 채용및임용절차와승진, 직무훈련등에관하여별도의규정을두고있으며 13), 그정년을일반공무원과구분하여보다장기간보장하고있다. 한편사립학교교원의근무관계에관한구체적인규정내용을살펴보면사립학교교원도교육공무원과마찬가지로법정근무조건을누리고, 법률에의한신분보장과사회보장을받고있다는점을지적하고있다. 14) 사립학교법은사립학교교원에대하여교육공무원과는그임용권자가서로다르기때문에임용절차에관한규정만을달리할뿐 ( 제53 조, 제53 조의2), 그밖의자격요건 ( 제52 조 ) 복무 ( 제 55 조 ) 연수의무 신분보장및사회보장 ( 제56 조내지제60 조의3) 등에있어서교육공무원과동일하게처우하고있다. 또한사립학교교원은교육공무원과마찬가지로불체포특권을가지고있다 ( 사립학교법제60 조 ). 아울러사립학교교직원연금법은공립학교교원과동일하게사립학교교원에게그직무로인한질병 부상및재해에대한단기급여와퇴직 폐질및사망에대한장기급여를지급하도록하고, 급여기타이법을운영하기위하여소요되는비용의일부를국가가부담하도록하여그운영기금의확충을도모하고있으며, 그급여의절차및내용에관한주요부분은공무 13) 교육공무원법제 53 조참조. 14) 사립학교법제 56 조내지제 60 조의 2, 사립학교교원연금법참조

44 원연금법을준용하도록하여실질적으로교육공무원과동일한수준의급여를보장하고있다. 이상과같은교육관계법상교원의지위에관련된규정들을종합하여보면, 현행교육법제는공적인제도보장으로서의교육을담당하는교원을그소속을묻지아니하고일반국민에대한봉사자로보고있고, 교육의전문성과관련하여공 사립학교교원을가리지아니하고동등한처우를하도록규율하고있음을알수있다. 이는특히중등교육과정에서사립학교가차지하는비중이공립학교를상회하고있는우리나라의현실을감안한것이라고할수도있겠으나그에앞서그소속관계를초월한교원의지위의특수성과그직무의중요성및전문성에따른교육제도의구조적특성에서유래하는것이라고보아야할것이다. 이상의여러가지사정들을종합하여생각할때비록교원이근로관계법령에서정한근로자임에는틀림이없다고하더라도교원의근로관계는각사업또는사업장에서사용자에고용되어직접근로를제공하고그로부터임금등의반대급부를받는일반근로자의근로관계와는본질적인구조상의차이가있으므로출발에있어서일반사기업체에종사하는근로자를대상으로하여발전된근로관계법의원리를그대로적용하기어려운사정이있다할것이다. ( 나 ) 교원노사관계의특수성상술위헌재 선고 2004 헌바67 전원재판부결정이이론적근거로하고있는헌재 헌가106 전원재판부결정에서자세히설시하고있는교원노사관계의특성은다음과같다. 첫째, 일반기업의경우에는근로자의쟁의행위에대하여사용자측에게도직장폐쇄등대응수단이인정되고있고, 근로자가기업의지급능력범위를넘는과다한요구를관철시키는것은기업의경영을악화시켜서기업자체의존립을위태롭게하고, 결국근로자자신의실직이라고하는중대한결과에이를수있기때문에근로자의요구도이러한면에서스스로제약을받게된다. 그러나교원의사용자는다음세대를이끌고갈젊은이에대한교육을임의로중단할수없고, 교육의계속성유지의필요에따른제약으로말미암아학교시설의폐쇄라고하는대응수단을사용할수없다. 또한교원의근로에대한실질적사용자또는수익자의지위에있는학생및학부모도교원의부당 과다한쟁의행위내지요구에대응할마땅한

45 수단을가지고있지아니하다. 둘째, 일반기업에서는그생산 제공하는상품이나용역의수급은물론근로자의수급도경기의변동이나시장경제의원리에따라탄력적으로조절될수있기때문에근로자의근로조건에관한요구도기업의이윤따위의사정을참작하여조정될수있다. 그러나교원이제공하는근로는성질상시장경제의원리가적용될수없는직무의수행을그내용으로하고있고, 교원의신분에대하여는강력한법적보장이뒷받침되고있기때문에그인력의배분은비탄력적일뿐아니라성질상교원에게배분될이윤이라는개념이성립하지도아니한다. 교원에게노동기본권을제한없이허용하여쟁의행위까지인정하는경우그성질상시장경제의원리에따른자동조절장치가결여되어있는관계로그들의쟁의행위는일방적으로강력한압력으로나타날수있기때문에오히려근로조건의결정절차를왜곡되게할수있다. 이러한교원의쟁의과정에서직접적이고무고한희생자는바로적정한교육을받을권리를가진학생들이되고, 결국은국민전체를위하여영구적으로유지 발전되어야할교육제도가훼손될염려가존재하게된다. 따라서교원의노사관계를법적으로규율함에있어서는이상에서본교원노사관계의독특한구조를배려하지않을수없는것이다. 다시말하면, 공 사립을가리지아니하고교원의근로관계에서는 근로자대사용자 라고하는이원적대립구조를전제로상호간갈등과타협을통하여, 또한시장경제의원리에따른수급균형과통제아래형성 발전되어온전통적인일반노사관계법을그대로적용하기에는적합하지아니하므로변형 수용될수밖에없는것이다. 나. 교원노동기본권에앞서는교원지위법정주의론 (1) 최근에도계속인정되고있는교원지위법정주의론 ( 敎員地位法定主義論 ) 헌재에서는일찍이 헌가 106 전원재판부결정에서부터교원의노동기본권에 앞서는교원지위법정주의론을설파하고있으며, 이는교원노조가합법화된 1999 년이후에도 지지되는이론적구성이다. 이는최근공무원신분이아닌청원경찰에대하여노동운동등집

46 단행위를금지하고있는청원경찰법의위헌여부가쟁점으로된헌재 헌바9 전원재판부결정에서도존중되어인용되고있다. 위 2008 년헌재결정에서는교원의경우에도공무원신분이아닌사립학교교원에대하여노동기본권이제한되고있음을지적하면서, 문제된청원경찰법조항이합헌이라고결정내리고있다. 즉, 위 2008 년헌재결정에서는일찍이사립학교교원의근로3 권을제한한구사립학교법조항에대한위헌제청사건에서, 헌재 헌가106 결정이헌법제31 조제6 항의교원지위법정주의를근거로하고교육의본질에따른교육제도의구조적특성, 교원직무의공공성 전문성과자주성, 그리고교원의근로관계및법적규율의특수성등을고려하여공무원이아닌일반근로자의근로3 권제한규정의합헌성을인정한바있음을상기시키고있다. 그러므로이러한취지에따르면, 국가공무원 15) 이나지방공무원 16) 뿐만아니라업무의공공성이매우큰영역에근무하는근로자인청원경찰에대하여는근로3 권이전부제한될수도있다고판시하고있다. (2) 교원지위법정주의론 ( 敎員地位法定主義論 ) 의논리 이에서는국민의교육을받을기본적권리를보다효과적으로보장하기위해교원의보수및근무조건등을포함하는개념인 교원의지위 에관한기본적인사항을법률로써정하도록한헌법제31 조제6항의 교원지위법정주의 가, 노동기본권에관한헌법제33 조제1항에우선하여적용된다는논리구조를취하고있다. 그런데이와같은논리구도는법정주의의필요성을논한부분과헌법상교원지위법정주의를설명한부분으로나누어볼수있다. ( 가 ) 법정주의의필요성 교육제도의특수성과교원직무의전문성 자주성은바로교원이일반근로자와는달리교육 15) 헌재 헌바 27 등결정, 헌재판례집 4,255 이하. 16) 헌재 헌바 50 등결정, 헌재판례집 17-2,238 이하

47 권이라고하는권리를갖는사람으로파악되어야할실질적인근거를이루는것으로서이와같은교원의직무를수행함에있어서는그직무의자주성이보장될때에비로소창의적으로학생을지도할수있다할것이다. 그러나여기에는교육제도의구조적특성, 교육의전문성 자주성에내재하는두가지전제조건이존재한다. 그하나는교원직무의자주성이교육을받을기본권을가진피교육자인학생들의권익과복리증진에저해가되어서는아니된다는것이고, 다른하나는그가속한한시대의국가와사회공동체의이념과윤리라는테두리안에서직무의자주성은제약을받게된다는것이다. 즉, 교원의자주성은그자체가책임을수반하는것으로서그것이피교육자인학생의권익과복지증진에공헌할것인가와그시대의국가또는사회공동체의공동이념또는윤리와조화될수있는가라는상대적관계에서그범위가정해지는것이다. 현대국가는국가 사회발전의장래를떠맡고있는교육제도를수립함에있어서학교의설립 경영자와교원의관계를단순히형식적으로사용자와근로자의관계로파악하여그들사이의사적자치에맡기지아니하고있다. 나라마다그나라의전통과사회환경에따라차이는있을지언정교육제도는어떠한형태로든국가나지방자치단체가이를관리 감독하고있고, 그실질적관련당사자인교원과학생및학부모뿐만아니라국가와지방자치단체또는사립학교의설립 경영자와지역주민등사이의합의에의하여, 실제로는이들각계층을대표하는입법권자인국회가그사회의교육에관한전통을참작하고아울러교육의효율성과능률을제고시키는방향으로교육제도의발전적형성을모색하고있다. 특히전통적으로학문을숭상하고스승을어버이와같이받들어온우리나라에서는교원에대한존경과윤리적인기대감이한층클뿐만아니라자녀의교육에대한관심또한유달리높아교육제도의원활한운영 유지와향상은국민모두의공통된관심사이기도한점을부각시키고있다. ( 나 ) 헌법제31 조제6항의교원지위법정주의우리헌법제31 조제4항은 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 고규정하는한편, 제31 조제6항에서는 학교교육및평생교육을포함한교육제도와그운영, 교육재정및교원의지위에관한기본적인사항은법률로

48 정한다 라고규정함으로써교육의물적기반이되는교육제도와아울러교육의인적기반으로서가장중요한교원의근로기본권을포함한모든지위에관한기본적인사항을국민의대표기관인입법부의권한으로규정하고있다. 위헌법조항의뜻은넓은의미에서교원의지위를포함한교육제도는위에서본바와같이한시대와국가 사회공동체의이념및윤리와조화되는가운데서형성 발전되어져야할성격을지닌것이기때문에그러한제도의구체적형성과변경은국민의대표기관인입법부가그시대의구체적인사회적여건과교육의특수성을고려하여민주적인방법에의하여합리적으로이루어나가도록하는것이적합하다는데그근거를두고있는것으로해석된다. 또여기서말하는 교원의지위 란교원의직무의중요성및그직무수행능력에대한인식의정도에따라서그들에게주어지는사회적대우또는존경과교원의근무조건 보수및그밖의물적급부등을모두포함하는의미이다. 따라서헌법제31 조제6항은단순히교원의권익을보장하기위한규정이라거나교원의지위를행정권력에의한부당한침해로부터보호하는것만을목적으로한규정이아니고, 국민의교육을받을기본권을실효성있게보장하기위한것까지포함하여교원의지위를법률로정하도록한것이다. 이헌법조항에근거하여교원의지위를정하는법률을제정함에있어서는, 교원의기본권보장내지지위보장과함께국민의교육을받을권리를보다효율적으로보장하기위한규정도반드시함께담겨있어야할것이다. 그러므로위헌법조항을근거로하여제정되는법률에는교원의신분보장 경제적 사회적지위보장등교원의권리에해당하는사항뿐만아니라국민의교육을받을권리를저해할우려있는행위의금지등교원의의무에관한사항도당연히규정할수있는것이므로결과적으로교원의기본권을제한하는사항까지도규정할수있게되는것이다. (3) 현재의교원노조활동상황과시사점 ( 가 ) 교원의노동기본권에앞서는국민의교육을받을권리 위에서소개된교원의노동기본권과관련된헌재의기본논리는 국민의교육을받을기본

49 적권리 를최우선시하는것으로, 이에따라규정된교원지위법정주의를노동기본권에앞선다는논리구조를취하고있다. 그이론적기초를제공하고있는헌재 헌가106 전원재판부결정에서도, 헌법제31 조제6항은앞서밝힌바와같이국민의교육을받을기본적인권리를보다효과적으로보장하기위하여교원의보수및근무조건등을포함하는개념인 교원의지위 에관한기본적인사항을법률로서정하도록한것이므로교원의지위에관련된사항에관한한위헌법조항이헌법제33 조제1항에우선하여적용된다고보아야할것이라고밝히고있다. 따라서교원노동기본권행사와관련되는교육관련법규정들은헌법제31 조제6항을근거로하고, 교육의본질에따른교육제도의구조적특성, 교원직무의공공성 전문성과자주성, 교육에대한우리나라의역사적전통과국민의식및교육현장의여러가지사정따위를아울러고려하여제정된것이므로비록이러한법률조항들이교원의노동기본권을제한하고있다고하더라도그것만으로근로기본권에관한헌법제33 조제1항의규정을내세워바로헌법에위반된다고단정할수는없다고판시하고있다. 그리고이바탕에는교원에대한신분보장등혜택이주어지고있는점이자리잡고있다. ( 나 ) 교원의신분등교원지위법정주의로인한보장특히교육제도보장과교원직무의특수성을고려하여신분보장제도가구비되어있다는점은, 근래세계적인경쟁의격화로말미암아민간근로자의경우고용불안이근로 노사관계상최대쟁점이되고있다는점에비추어보면여러시사점을남기고있다. 위헌재 헌가106 전원재판부결정에서도, 특수한직무에종사하는근로자인교원에대하여헌법제31 조제6항에근거한사립학교법 교육공무원법등교육관계법을통하여교육제도의특수성, 교원직무의공공성 전문성 자주성및우리나라의교육에대한역사적인전통등을참작하여특별히교원의신분보장에관하여직접적인규정을두고있다는점을부각시키고있다. 이와같이본다면교원노조의여러활동들과관련하여, 문제되는경우가헌재에서최우선적가치로보고있는 국민의교육을받을기본적권리 를침해하고있는것이아닌지에대한평가가근본적으로검토될필요가있다

50 가장현상적 ( 양적 ) 인관점에서는노조활동으로인한수업결손이교육에미치는영향등을고려할수있을것이다. 나아가질적으로보면교원노조의기본적인활동지침이교육의공공성 전문성 자주성의요구, 특히공정성의관점에서아직사회관이정립되어있지못한학생들에게미치는악영향을고려할수있다. 이러한관점에서중 고교교육에서중시되어야할민주시민으로서의 다양한사회가치관에열린태도 를배양하기보다는일정한사고방식을주입하는방식은헌재에서중시하고있는최우선적인가치에반하는행위라고볼수있다. 그리고이와같은교육의중요성을감안하여보장되고있는교원의신분보장제도를집단의목적을위하여이용하는현상들은기본적으로시정될필요가있을것이다. 다. 교원노조의정치활동과법적문제 (1) 교원노조법상금지규정 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 ( 이하교원노조법 ) 제3조에따르면, 교원의노동조합은일체의정치활동을하여서는아니된다 고규정하고있다. 교원노조법제정에참여하였던김소영교수는, 논의과정에서의입법취지에따르면교육의자주성 학습권침해를방지하기위해교원노조의정치활동을금지한다는것이며, 특히초 중등학교교원의경우미성년자인학생들의전인교육을담당하고있어서, 이들이정치활동을하는경우에는학생들에게비교육적인영향을미치거나학습권을훼손할우려가있다는점에근거한다고설명하고있다. 17) 일반적인노조의경우에는 주로정치운동을목적으로하는경우 에만노조의결격사유로규정되어있다 ( 노조법제2조 4호라목 ). 이는앞서본바와같이헌법재판소가교원의신분보장의반사물로요구하는가장중요한가치인 국민의교육을받을기본적권리 의실질적내용인교육의공정성과직결되는중요한문제이다. 그럼에도불구하고정치활동이광범위하게행해지는것은, 일반적인노동조합의경우에대 17) 김소영, 교원노조법의쟁점과과제, 노동법학 제9호, 한국노동법학회,1999,11 면

51 한유추적용을관계자들이고려하고있는결과가아닌가생각된다. 즉일반적인노조의경우 인정되는부수적인정치활동의허용을교원노조의경우에도적용시키는현상이문제되고있 다. (2) 헌법상교육의정치적중립성규정및그해석 헌법은교육제도에관한기본조항인제31 조에서교육을받을권리와더불어교육의기본원칙과대학자치제를핵심으로하는교육제도를보장하고있다. 교육의제도적보장과관련하여헌법은제31 조제4항에서교육의자주성 전문성 정치적중립성등을교육의기본원칙으로명시하고, 동조제6항에서는국가에의한교육의자의적인규제를배제하기위하여교육제도를비롯한교육재정 교원의법적지위등의법정주의를규정하고있다. 이중교육의정치적중립성이라함은교육이국가권력이나정치적세력으로부터부당한간섭을받지않아야할뿐아니라교육도그본연의역할을벗어나정치적영역에개입하지않아야한다는것을말한다. 교육은그본질상이상적이고비권력적인것임에반하여정치는현실적이고권력적인것이기때문에, 교육과정치는일정한거리를유지하는것이바람직하다. 교육의정치적중립성은구체적으로말하면 1 교육의정치적무당파성 ( 無黨派性 ),2 교육에대한정치적압력의배제,3 교육의권력으로부터의독립,4 교원의정치적중립,5 교육의정치에의불간섭등을기본내용으로한다. 18) 그러므로국가는교육의정치적중립성을침해하는법률을제정할수없고,( 초 중등학교 ) 교원과학생도교육과정 ( 학내 ) 에있어서는정치적활동을하지않아야한다. 이에따라교육기본법에서는교육의정치적중립성을위해교육공무원의정치적활동을금지하고있다. 교육기본법제6조 ( 교육의중립성 ) 제1항에서는, 교육은교육본래의목적에따라그기능을다하도록운영되어야하며, 정치적 파당적또는개인적편견을전파하기위한방편으로이용되어서는아니된다 고정하고있으며, 제14 조 ( 교원 ) 제4항에서는 교원은특정한정당이나정파를지지하거나반대하기위하여학생을지도하거나선동하여서는아니된 18) 권영성, 개정판헌법학원론 [2008 년판 ], 법문사,2008, 면

52 다 고규정하고있다. 즉교육의정치적중립성의문제는이와같이교육기본법에서규정하고있는바와같이교육이교육본래의목적에따라그기능을다하도록운영되어야하고어떠한정치적 파당적또는개인적편견의전파를위한방편으로이용되어서는아니된다는것을의미한다고할것이다. 19) 그리고교육자로서의교원은공교육제도의주관자로서주도적지위를담당하도록주권자인국민으로부터위임받은사람들인데, 그러므로교원지위법정주의를정한헌법제31 조제6항에서말하는 교원의지위 라는것은 1 교원의직무의중요성,2 교원의직무수행능력에대한인식의정도에따라부여되는사회적대우또는존경,3 교원의근무조건 보수및그밖의물적급부등을포괄적으로의미하는것으로보아야할것이다. 그런데앞서의헌재의결정에서도판시하였듯이이헌법조항을근거로제정되는법률에는교원의신분보장, 경제적 사회적지위의보장등교원의권리에관한사항뿐만아니라국민의교육을받을권리를저해할우려가있는행위의금지등교원의의무에관한사항도당연히규정할수있는것이라고해석되고있다. 20) (3) 헌법상공무원의정치적중립성규정및그해석 한편, 헌법은직업공무원제도에관한제7조제2항에서 공무원의신분과정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다 고규정하고있다. 공무원의정치적중립이요구되는이유에대해서는 1 공무원은국민전체에대한봉사자이므로중립적위치에서공익을추구하고,2 행정에대한정치의개입을방지함으로써행정의전문성과민주성을제고하며,3 정권의변동에도불구하고정책의계속성과안정성을유지하고,4 엽관제 ( 獵官制 ) 로인한부패 비능률등의폐해를예방하며,5 사회 경제적대립의중재자내지조정자로서의기능을적극적으로수행하기위한것으로풀이되고있다. 21) 헌재도 선고한 91 헌마67 결정에서공무원에대한정치적중립성의필요성에 19) 김종철, 미국법상교육의자주성 전문성 정치적중립성, 법학연구 제 13 권제 3 호, 연세대 학교,2003,54 면. 20) 권영성, 개정판헌법학원론 [2008 년판 ], 법문사,2008,269 면. 21) 권영성, 위의책,229 면

53 관하여위이론적근거를수용하면서," 공무원은국민전체에대한봉사자이므로중립적위치에서공익을추구하고 ( 국민전체의봉사자설 ), 행정에대한정치의개입을방지함으로써행정의전문성과민주성을제고하고정책적계속성과안정성을유지하며 ( 정치와행정의분리설 ), 정권의변동에도불구하고공무원의신분적안정을기하고엽관제로인한부패 비능률등의폐해를방지하며 ( 공무원의이익보호설 ), 자본주의의발달에따르는사회경제적대립의중재자 조정자로서의기능을적극적으로담당하기위하여요구되는것 ( 공적중재자설 )" 이라고하면서, 공무원의정치적중립성요청은결국위각근거를종합적으로고려하여 " 공무원의직무의성질상그직무집행의중립성을유지하기위하여필요한것 " 이라고판시한바있다. 22) 교육공무원법제2조에의하면교육기관, 즉초 중등교육법제2조의규정에의한각급학교에근무하는교원은교육 공무원 으로서정치적중립성에관한국가공무원법의적용을받는다. 따라서교육공무원에게적용되는국가공무원법제65 조 ( 정치운동의금지 ) 에의하면, 교육공무원은정당기타정치단체의결성에관여하거나이에가입할수없고 ( 제1항 ), 선거에있어서특정정당또는특정인의지지나반대를하기위하여그소정의행위를할수없다 ( 제2항 ). 사립학교교원의경우에도사립학교법제55 조 23) 의규정에의하여 공무원으로서의교원 의정치적중립성에대한규정을준용하고있다고볼수있으므로, 공무원의정치적중립성은교원의정치적중립성과매우밀접한연관관계를지니고있다고할수있다. (4) 교원의정치적중립에관한헌재의견해 헌재는교원의정치활동금지의취지에대해, 헌재가중시하는국민의교육받을기본적권리및교육의취지에비추어판단하고있다. 헌재 헌가106 전원재판부결정에서는교원, 특히보통교육과정에종사하는교원은그직책상불편부당한중립적가치를제시하여다양한가치및세계관가운데배우는학생들이스스로정당한가치관과세계관을세워나가도록도와주어야하는책무를부담하고 22) 헌재판례집 7-1,722,759 면. 23) 사립학교법제 55 조 ( 복무 ): 사립학교의교원의복무에관하여는국 공립학교의교원에관한규 정을준용한다

54 있다고밝히고있다. 따라서교원은교육의본질에위배되는정치적 사회적 종교적세력등에의한부당한영향을받지않도록신분이보장되어야하는한편이러한영향을거부하고중립성을지켜야할의무도함께지고있다고판시하고있다. 그러면서, 사립학교법제58 조제1항제4호가정치운동을금지하고어느정당을지지또는반대하기위하여학생을지도 선동한경우를제재사유로하고있는것은바로이와같은취지에서헌법제31 조제4항이선언하고있는교육의정치적중립성의보장을구체적으로실현하려는것이라고보고있다. 그리고교원의교수내지수업에관련된권리는피교육자의교육을받을권리이른바학습권과앞뒷면을이루는것이라고판단하고있다. 특히수업의소극적거부는피교육자의교육받을권리와정면으로상충되는것으로서교육의계속성유지의중요성은나라일의그어느것에도뒤지지아니하며, 교육의공공성에비추어보거나피교육자인학생이나학부모등교육제도의다른한편의주체들의이익과교량해볼때고의로수업을거부할자유는어떠한경우에도인정되지아니하게된다. 따라서교원은계획된수업을지속적으로성실히이행할의무를지고있다고해석되므로위와같은각직무상의성실의무를위반하는행위에대한적정한제재는필요하고정당하다고위헌재결정에서는판단내리고있다. 이어서헌재는 선고한 89 헌마88 결정에서교육의정치적중립성이보장되어야하는이유에관하여," 교육의자주성 전문성 정치적중립성을헌법이보장하고있는이유는교육이국가의백년대계의기초인만큼국가의안정적인성장 발전을도모하기위해서는교육이외부세력의부당한간섭에영향받지않도록교육자내지교육전문가에의하여주도되고관할되어야할필요가있다는데서비롯된것이라고할것이다. 그러기위해서는교육에관한제반정책의수립및시행이교육자에의하여전담되거나적어도그의적극적인참여하에이루어져야함은물론교육방법이나교육내용이종교적종파성과당파적편향성에의하여부당하게침해또는간섭당하지않고가치중립적인진리교육이보장되어야할것이다 라고밝힌바있다. 24) 아울러헌재는맥락을같이하여 선고한 91 헌마69 결정에서," 국 공립학교교원이공무원신분을가지도록한것은국가가교육에있어서중대한역할을수행하게되는공교 24) 헌재판례집 4,739,762 면

55 육제하에서교육의자주성 전문성 정치적중립성의보장이라는헌법제31 조의명제를구체화시키기위한것 " 이라고하면서, 교육공무원의정당가입을금지한정당법제6조는교육의자주성 전문성 정치적중립성의보장을위하여인정되는합리적인제한이라고판시한바있다. 25) 헌재는최근이와같은결정들의연장선상에서 전원재판부 2001 헌마710 결정을통하여, 교육의정치적중립성은교육이국가권력이나정치적세력으로부터부당한간섭을받지아니할뿐만아니라그본연의기능을벗어나정치영역에개입하지않아야한다는것을말하며, 교육은그본질상이상적이고비권력적인것임에반하여정치는현실적이고권력적인것이기때문에교육과정치는일정한거리를유지하는것이바람직하기때문이라는이론적근거를확인하고있다. 그러면서이결정에서는이와같이초 중등학교에근무하는교원이정당의발기인또는당원이되는것을금지하고있는것은, 공무원의신분을보장하고민주주의및법치주의의통치이념에기여하려는공무원제도의본질에비추어공무원의정치적중립성확보를위한조치로서헌법제37 조제2항에따른최소한의제한이라고할수있다. 이는우리나라의정치적현실과역사적경험에비추어행정의중립성 효율성의확보뿐만아니라특히교원의활동이미성숙한학생들의가치판단에중대한영향을주고있으므로교육자로서의특별한처신이요구되고, 피교육자인학생들의기본권또는학부모들의자녀에대한교육권과의갈등을예방하기위해부득이하고필요한조치이기도하다고결론내리고있다. (5) 교원의정치적중립에관한대법원의판례 대법원은교원의정치적중립과관련된판결들중우선대판 ,2005 도4513 에서, 2004 년국회에서대통령탄핵소추의결이있은뒤전교조에서 시국선언문 이라는것을발표한바있는데이에대해대법원은정치활동에해당하는것이라판단하면서 " 이사건시국선언의기획및추진, 목적과경위, 구체적표현내용등에비추어보면, 이사건시국선언문과관련한일련의행위는한나라당, 열린우리당등기존정치세력에반대하고그대안세력으 25) 헌재판례집 5-2,145,152 면

56 로서민주노동당을지지하려는목적의사가객관적으로인정될수있을정도의능동적이고계획적인행위로서, 공직선거법이나국가공무원법에서금지하는특정정당또는후보자를지지혹은반대하는행위에해당한다고할것이다 " 고판단하고있다. 26) 그리고대판 ,2005 도2209 에서는전교조가총선을앞두고기획 시행한교사서명운동및시국선언문이비록특정정당을직접지칭하지는않았다고하더라도, 그기획과정, 추진방법, 참가범위, 구체적인표현등에비추어, 기존정치세력에반대하고대안세력으로서의특정정당을지지하려는목적의사가객관적으로인정될수있는능동적이고계획적인행위로서공직선거및선거부정방지법에서정한 선거에관한단순한의견개진또는의사표시 의범위를넘어선것이라는이유로, 그지부장들에대한공직선거및선거부정방지법위반과국가공무원법위반의공소사실에대하여무죄를선고한원심판결을파기하고있다. 이어서대판 ,2005 다25298 에서는 " 학교교육에있어서교원의가르치는권리를 ' 수업권 ' 이라고한다면, 이것은교원의지위에서생기는학생에대한일차적인교육상의직무권한이지만, 어디까지나학생의 ' 학습권 ' 실현을위하여인정되는것이므로학생의 ' 학습권 ' 은교원의 ' 수업권 ' 에대하여우월한지위에있다 " 라고판시함으로써, 학교에서의학생의 ' 학습권 ' 에기반하여서도교원의집단행위의정당성을판단하고있음을알수있다. 이판결을자세히보면, 이에서는우선학교교육에있어서교원의가르치는권리를수업권이라고한다면, 이것은교원의지위에서생기는학생에대한일차적인교육상의직무권한이지만어디까지나학생의학습권실현을위하여인정되는것이므로, 학생의학습권은교원의수업권에대하여우월한지위에있다고보고있다. 따라서학생의학습권이왜곡되지않고올바로행사될수있도록하기위해서라면교원의수업권은일정한범위내에서제약을받을수밖에없고, 학생의학습권은개개교원들의정상을벗어난행동으로부터보호되어야한다. 특히, 교원의수업거부행위는학생의학습권과정면으로상충하는것인바, 교육의계속성유지의중요성과교육의공공성에비추어보거나학생 학부모등다른교육당사자들의이익과교량해볼때교원이고의로수업을거부할자유는어떠한경우에도인정되지아니하며, 교원은계획된수업을지속적으로성실히이행할의무가있다고판단하고있다. 그러면서교원의수업거부행위의위법성은그행위의목적이정당하였다는이유만으로조 26) 대법원 선고 2005 도 4513 판결

57 각되는것이아니다. 물론, 학생의학습권은단순히학교가운영하는교육과정을이수할권리에그치지않고자신의인간적인성장 발달과인격의자유로운발현을도모하는적극적이고포괄적인권리라고할것이나, 그렇다고하여교원이이러한포괄적의미의학습권실현을내세우면서계획된수업을거부함으로써명백히법률에위배되는방법으로학생이정상적인교육과정을이수하지못하게하는행위까지허용되는것은아니며, 이러한행위는오히려학습권의본질적인내용을침해하는것이다. 또한, 학습권의주체인학생들스스로수업에참석하지아니하는바람에교원이계획된수업을이행하지못한때에는원칙적으로교원에게그에대한책임을물을수없을것이나, 학생자치단체의결의에따라일부학생들이수업에참석하지않았다는이유만으로나머지학생들에대한교원의수업거부행위가정당화된다고할수는없다고보고있다. 학교교육에있어서학생의학습권은어디까지나학생개개인의개인적기본권이지특정학교에재학중인학생전체의집단적인기본권이아니어서다수결에의한학생자치단체의의사결정에따라함부로제한될수있는것이아니기때문이다. 더욱이보통교육의과정에있는초 중 고교의학생들은사물의시비와선악을합리적으로분별할능력이미숙하여대학생이나사회의일반성인과는달리다양한가치와지식에대하여비판적으로취사선택을할수있는독자적능력이부족하다할것인데, 이러한학생들의수업거부결의가초 중등교육법제 17 조에의하여권장 보호되는 학생의자치활동 에포함되는것이라고볼수는없고, 또이와같이미성숙한학생들이지식 덕성및체력의함양과향상을통하여그가속한시대와사회의건전한인격체로서독립 발전할수있도록가르치고보살피는숭고한직책을수행하는교원들로서는자신들의위법한행위가학생들의자율적인의사에따른것임을내세워그정당성을주장할수없다고밝히고있다. 결론적으로이에서는학원비리척결을이유로한전교조소속교사의수업거부및수업방해행위로인하여학생들의학습권과학부모의교육권이침해되었다고보아위교사들의손해배상책임을인정하고있다

58 (6) 소결 교원의정치적중립에관한헌재의입장은기본적으로, 교육은그본질상이상적이고비권력적인것임에반하여정치는현실적이고권력적인것이기때문에교육과정치는일정한거리를유지하는것이바람직하기때문이라는이론적근거에서출발한다. 그러면서교육의자주성 전문성 정치적중립성을헌법이보장하고있는이유는교육이국가의백년대계의기초인만큼국가의안정적인성장 발전을도모하기위해서는교육이외부세력의부당한간섭에영향받지않도록교육자내지교육전문가에의하여주도되고관할되어야할필요가있다는데서비롯된것이라고보고있다. 그러기위해서는교육에관한제반정책의수립및시행이교육자에의하여전담되거나적어도그의적극적인참여하에이루어져야함은물론교육방법이나교육내용이종교적종파성과당파적편향성에의하여부당하게침해또는간섭당하지않고가치중립적인진리교육이보장되어야할것이라고판단하고있다. 그리고교원의신분이보장되는이유도국가가교육에있어서중대한역할을수행하게되는공교육제하에서교육의자주성 전문성 정치적중립성의보장이라는헌법제31 조의명제를구체화시키기위한것이라고보고있는데, 즉교원은그신분이보장되어야하는한편이러한영향을거부하고중립성을지켜야할의무도함께지고있다고판시하고있다. 아울러교원의교수내지수업에관련된권리는피교육자의교육을받을권리이른바학습권과앞뒷면을이루는것이라고판단하고있는데, 특히수업의소극적거부는피교육자의교육받을권리와정면으로상충되는것으로보고있다. 이는관련대법원판결에서학생의학습권은교원의수업권에대하여우월한지위에있다고결론내리고있는바와직결되며, 나아가대법원판례에서는학교교육에있어서학생의학습권은어디까지나학생개개인의개인적기본권이지특정학교에재학중인학생전체의집단적인기본권이아니어서다수결에의한학생자치단체의의사결정에따라함부로제한될수있는것이아니라고판단하고있기까지하고있다. 즉교육의중요성및특성, 헌법에서표명하는교육의자주성 전문성 정치적중립성확보를위한교원의신분보장과이에따른의무, 국민의교육받을권리와의층돌시국민권리의우선

59 원칙등의기본논리는앞서자세히본교원지위법정주의, 국민의교육받을권리와교원노동 기본권과의관계에대한설명과유사한구도를취하고있다고판단된다. 3. 교원노조제반활동과법적문제 가. 단체교섭사항관련 (1) 공무원노조법과의비교 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 ( 이하 공무원노조법 ) 에서는교섭사항에대하여교원노조에비하여명확히규정하고있다. 즉동법제8조제1항에서는 노동조합에관한사항또는조합원의보수 복지그밖에근무조건에관한사항 에대해서는기본적으로교섭의무가있다고규정하고있으며, 동조동항단서에서는 법령등에의하여국가또는지방자치단체가그권한으로행하는정책결정에관한사항, 임용권의행사등그기관의관리 운영에관한사항으로서근무조건과직접관련되지아니하는사항 은교섭의대상이될수없다고정하고있다. 아울러동조제2항에서는, 정부교섭대표는법령등에의하여스스로관리하거나결정할수있는사항에대하여노동조합의교섭요구가있는때에는정당한사유가없는한이에응하여야한다는정함을두고있다. 그리고동법제10 조제1항에서는 체결된단체협약의내용중법령 조례또는예산에의해규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다 고규정하며, 동조제2항에서는 정부교섭대표는이와같이단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대해서는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다 고정하고있다. 이에대하여교원노조법제6조제1항에서는교섭대상에대하여 노동조합또는조합원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항 이라고원칙적으로규정하고있다. 그리고동법제7조제1항에서는 체결된단체협약의내용중법령 조례및예산

60 에의해규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다 고규정하며, 동조제2항에서는 교육인적자원부장관, 시 도교육감및사립학교를설립 경영하는자는이와같이단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대해서는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다 고정하고있다. 즉법령등에의한정책결정사항과기관의관리 운영사항에대한교섭대상여부가교원노조의경우명확히되어있지않다. 이에대해주요국가공무원노조의단체교섭사항에대한규정을먼저고찰하고, 이어서정책결정사항과관리 운영사항이교섭대상에서제외되는근거를검토해보기로한다. (2) 주요국가공무원노조법과의비교 주요국가의경우공무원노조의단체교섭권과관련해서는 1 교섭권자체를부인하는경우 ( 독일 ),2 관행에의해교섭권을승인하는경우 ( 영국 ),3 근로조건에관한교섭권은인정하지만협약체결권을부정하는경우 ( 프랑스와일본 ),4 교섭권과협약체결권을모두인정하지만일정한제한을두고있는경우 ( 미국 ) 로나누어볼수있다. 독일의경우연방공무원과주공무원의근로조건은각각연방공무원법과공무원관련주법에의해정해진다. 다만공무원의근로조건을정하는법령의입법단계에서공무원노조에게일정정도의관여권을인정하고있는데, 이러한관여권이인정되는노동조합은단위노조가아니라전국적중앙조직인상급단체에한정된다. 단체협약체결권은부인되는데, 그이유로는공법상근무관계및충성관계에있는공무원의성격에반하는단체협약체결은공무원노조에게인정되지않는다는것이다. 다만 1955 년에제정되고 1974 년에개정된직원대표법 (Personalvertretungsgesetz) 에의하여법령에규정된사항이외의근무시간배분 급여지급방법 휴가 후생사항등에대한공동결정권및관서의폐지 이전등에관한협의권이인정되고있다. 27) 영국의경우단체교섭권은오랜관행에의해인정되어오고있는데, 임금결정의경우단체 27) 이철수 정인섭 이승욱 김성훈, 효율적인공무원단체교섭모델운영방안, 중앙인사위원 회,2002,25-50 면

61 교섭과제 3 자에의한임금결정제도가공존하고있으며, 단체교섭체제에서도전국교섭과사업 장교섭이병존하고있다. 전자는지방정부가대표적이라면후자는지방정부에서두드러진다. 프랑스의경우공무원일반법을통해노조의임금교섭권과기타근로조건에관한협의권을보 장하고있다. 그러나공무원의지위와임금등의근로조건은원칙적으로법령에의해정해지 며거래의대상이되지않는다는특수한원칙때문에교섭의상대방인정부를구속하는단체 협약체결권은인정되지아니한다. 28) 미국의경우단체교섭대상사항으로는근로조건에관한사항이며, 여기에서의근로조건이 란규정이나규율등에의해확립된근로상태에영향을미치는인사정책 관행 기타사항을 의미하는것이고, 정치활동이나직위분류, 연방법에의해별도로규정된경우 29) 에는제외된다 ( 연방법제 5 권 7103(a)(14). 한편단체교섭의대상으로되지않는정부측의경영권은 1 정 부기관의임무 예산 조직구성 공무원수 내부적안전관행을결정하는권한과,2 (a) 정 부기관근로자의고용 보임 지휘 일시해고 고용유지또는정직 면직 감급 감봉및근 로자에대한징계권,(b) 공무원에게업무를부여하는것, 정부기관업무를외주화하는것에 대한결정, 기관운영에필요한인사를결정하는권한,(c) 승진후보자중에서적격자를어느 직위에임명할것인지결정하는권한,(d) 비상시에정부기관업무수행을위하여필요한조치 권등이다 ( 연방법제 5 권 7106(a). 다만이와같은경영권행사에는다음과같은예외가존재하는데, 이경우에는단체교섭이 가능하다. 이에는 3 가지가존재하는데,1 허용적교섭사항 (PermissiveSubjectsException) 으 로서, 조직하부단위에할당된공무원수, 업무유형, 직급및업무프로젝트, 근로시간또는업 무수행에필요한기술 방법 수단에관한사항은사용자의선택에의해교섭이가능하다 ( 연 방법제 5 권 7106(b)(1).2 절차적사항 (ProcedualException) 으로서, 사용자가경영권을행 사하는데있어서행하는절차에관한사항은단체교섭대상이될수있다 ( 연방법제 5 권 7106(b)(2).3 불이익금지를위한교섭사항 (AppropriateArangementException) 으로서, 사 용자가경영권을행사함으로써근로자가종전에누린근로조건에불이익이발생한경우에는 28) 조용만 문무기, 공무원노동기본권입법방향, 한국노동연구원,2002,81-82 면. 29) 특히급여에대해서는연방법 5303 에서규정하고있다. 일반직은기본급여및지역급여특히 관민균형을고려하여대통령령에의해급여가개정되고, 상급 고위관리직공무원은일반직의 개정상황을고려한대통령령에의해급여가개정된다

62 그사항에대하여교섭이가능하다 ( 연방법제5권 7106(b)(3). 30) 일본의경우비현업공무원 31) 의경우교섭사항으로 직원의급여, 근무시간기타근로조건및이에부대하여사교적또는후생적활동을포함하는적법한활동에관계되는사항 이라고교섭사항을명시하면서도 ( 국가공무원법제108 조의 5제1 항 ) 32), 기관의관리 운영에관한사항은교섭대상에서제외시키고있다 ( 국가공무원법동조제3항 33) ). 비현업국가공무원의경우교섭사항에대한단체협약체결권은인정되지아니하며 ( 국가공무원법동조제2항 ), 비현업지방공무원의경우직원단체는법령 조례 지방공공단체의규칙및지방공공단체의기관이정하는규정에저촉되지않는한도에서당해지방공공단체의당국과서면에의한협정을체결할수있는데 ( 지방공무원법제55 조제9항 ), 이협정은당해지방공공단체의당국과직원단체쌍방에있어서성의와책임을지니고이행해야하는정도의효력이인정되고있다 ( 지공법동조제10 항 ). 34) 그리고현업공무원의경우교섭사항으로임금기타급여 근로시간 휴게 휴일및휴가에관한사항, 승직 강직 전직 면직 휴직 선임권및징계의기준에관한사항, 근로에관한안전 위생및재해보상에관한사항, 기타근로조건에관한사항, 교섭위원의수 교섭위원의임기 기타단체교섭의절차에관하여필요한사항, 고충처리공동조정회의의조직 기타고충처리에관한사항이열거되어있는데 ( 특정독립행정법인등의노동관계에관한법률제8조, 제11 조, 제12 조 ), 역시관리운영사항은교섭대상에서제외시키고있다 ( 동법제8조단서 ). 35) 단체행동권은현업 비현업공무원공히금지되고있다 ( 국가공무원법제98 조제2항, 지방공무원법제37 조제1항, 특정독립행정법인등의노동관계에관한법률제17 조제1항, 지방공영기업노 30) 이철수 정인섭 이승욱 김성훈, 효율적인공무원단체교섭모델운영방안, 중앙인사위원 회,2002,98-99 면. 31) 일본의경우일반적인공무원은비현업 ( 非現業 ) 공무원이라고하며, 국가가경영하는국영기업 이나특정독립행정법인등에근무하는공무원은현업 ( 現業 ) 공무원이라불리워지고있다. 32) 지방공무원법의경우에도규정내용은같다. 동법제 55 조제 1 항참조. 33) 지방공무원법제 55 조제 3 항의규정내용도같다. 34) 통설은이서면협정에대해원칙적으로법률상구속력이없는것이라고보고있다. 渡辺賢, 公務員の勞働基本權, 利益代表システムと團結權 ( 日本勞働法學會編講座 21 世紀の勞働法 第 8 卷 ), 有斐閣,2000,194 면. 35) 지방현업공무원단체교섭대상사항에관한규율내용도거의같다. 지방공영기업노동관계법 제 7 조, 제 13 조참조

63 동관계법제 11 조제 1 항 ). (3) 정책결정사항과관리 운영사항의원칙적제외근거 정책결정사항이나기관의관리 운영에관한사항으로서근무조건과직접관련되지아니하는사항을교섭의대상으로할수없다고한공무원노조법의취지에대해, 유사한관련규정을두고있는일본에서의최고재판소판례법리와학설을통해살펴보면다음과같다. 비현업국가공무원의쟁의행위가벌성이쟁점으로된전농림경직법 ( 全農林警職法 ) 사건에서최고재판소 판결은, 헌법상의근무조건법정주의를언급하면서공무원의근무조건은 사기업의경우와같이노사간자유로운교섭에근거하는합의에의해정해질것은아니고원칙적으로국민의대표자로구성된국회가제정하는법률과예산에의해결정되는것 이고, 이경우 사용자로서의정부에게어떠한범위의결정권을위임하는가는국회스스로입법으로정해야할노동정책의문제 라고판시하였다. 이러한논리를발전시킨것이명고옥중우 ( 名古屋中郵 ) 사건최고재판소 판결인데, 이에서는 현업 비현업공무원공히사기업근로자의경우와같이노사에의한근로조건의공동결정을내용으로하는단체교섭권이보장되는것이아니라그근무조건을국회의의사와무관하게노사간단체교섭에의해공동결정하는것은헌법상허용되지않는바이기때문에, 단체협약체결권을포함하는단체교섭권의부여는노동기본권을보장한헌법의요청에근거하는것은아니며국회가노동기본권보장의취지를가능한한존중한다고하는입법상의배려로부터재정민주주의의원칙에근거하여그의결에의해재정에관한일정사항의결정권을사용자로서의정부또는공공기관에위임한것 이라고밝히고있다. 즉현업공무원에대한단체협약체결권부여도입법정책의문제로파악하고있다. 나아가비현업공무원직원단체의단체협약권체결을부인한국가공무원법조항에대해국립신석요양소 ( 國立新潟療養所 ) 사건최고재판소 판결은 국가공무원의근무조건은모두정치적 재정적 사회적기타일반의합리적인배려하에국민전체의의사를대표하는국회에서법률 예산의형식으로결정되어야할것이기때문에사기업근로자의경우와같이노사간단체교섭에의해공동결정하는것이헌법상보장되고있는것이라고는할수없

64 다는것이최고재판소의입장이며, 이러한판례의취지에따르면국가공무원에대해헌법상단체협약체결권을인정하지않는국가공무원법조항은합헌이다 라고입장을표시하고있다. 36) 즉법정사항인급여나근무시간그자체는교섭사항이아니고, 국가나지방자치단체가전결사항으로처리할수있는관리운영사항도원칙적으로교섭대상이될수없다고보고있다. 교섭대상이되지못하는관리운영사항은보통행정기관의조직, 행정의기획, 입안, 집행, 인사권의행사, 예산편성, 국가기관이당사자로되는불복신청또는행정소송, 공공시설의취득 처분 관리등에관한사항이라고해석되고있다. 이와같은사항이교섭대상에서원칙적으로제외되는것은행정의조직 운영의기본적인정책사항으로행정기관이법률에근거하여스스로의권한과책임으로집행해야하는사항이기때문인것으로, 따라서이를노사간교섭에의해좌우하는것이허용되지않는다고해석되고있다. 37) 한편, 관리운영사항이근무조건과관련있는경우에도단체교섭대상사항이될수없는가에대해서는, 법률로교섭사항에서배제된이상대상사항으로할수없다는견해와근무조건에영향을미치는경우에는관리운영사항그자체를교섭대상으로할수있다는견해가있지만, 양자를절충하여관리운영사항처리에의해근무조건에영향이미칠경우에도관리운영사항그자체는교섭의대상으로될수없지만영향을받은근무조건에대해서는교섭대상으로할수있다는견해가일반론이며담당심의회 38) 및관련판례에서도이를확인하고있다. 다만이경우단체교섭대상이될수있는것은다수의공무원을대상으로하는근무조건의 기준 에한정된다고해석하고있다. 39) 우리나라공무원노조법의관련조항은이절충설을기본으로하여입법화한것으로보인다. 40) 이어서이문제와관련하여실제로우리나라와관련규정이유사한일본의재판에서문 36) 渡辺賢, 公務員の勞働基本權, 利益代表システムと團結權 ( 日本勞働法學會編講座 21 世紀 の勞働法第 8 卷 ), 有斐閣.,2000, 면. 37) 加藤俊平, 非現業公務員の交涉制度, 現代勞働法講座 15 官公勞働法, 日本勞働法學會 編, 總合勞働硏究所,1985,97-98 면. 38)1973 년 9 월 3 일제 3 차공무원제도심의회답신에서도, 관리운영사항과근무조건과의관계에 대하여는관리운영사항의처리에의해영향을받는근무조건은교섭의대상으로되는것으로 한다 고밝히고있다. 39) 公務員關係判例硏究會編, 新公務員勞働の理論と實務 Ⅴ, 三協法規.,2000,18-21 면. 40) 김정한 박태주 김현준 김재훈, 공무원노사관계 - 단체교섭구조를중심으로 -, 한국노동

65 제된사례들을보면다음과같은데, 공무원일반적인문제외에근무평정이나인사이동관련 사항들은교원노조사례로서우리나라의현안문제와유사한경우를보이고있어서흥미로우 며, 향후문제들과판례들의전개과정을짐작할수있게한다. (4) 교원노조 ( 공무원노조 ) 교섭대상관련일본판례들 여기서는위에서밝힌바와같이일본에서의판례법리를중심으로하여, 향후교섭시구체 적으로교섭대상과관련하여나타날수있는문제들을살펴보기로한다. 41) ( 가 ) 근무체제관련사항교대제변경, 근무편성, 구조개편등근무체제관련사항이교섭대상으로될수있는지가문제될수있다. 우선 3교대제에서 2교대제로변경함에있어근무조건에해당하는근무시간과관련되는사항의변경을가져오게되므로그범위내에서는교섭의대상이된다. 교대제근무에있어서근무시간표가작성되는데근무시간표작성에관하여교섭의대상이되는가에대해, 최고재판소 1976 년 6월 3일제1소법정판결 ( 전체도성우체국 ( 全遞都城郵遞局 ) 사건 ) 에서는이것이교섭대상이된다는점과상급노조인전국체신노동조합 ( 全遞 ) 의중앙교섭, 지방교섭외에각국 ( 局 ) 단위의지부교섭도예정되어있었던점, 근무시간표는국장에게작성권한이있다는점등으로부터, 행정당국은지부로부터의교섭요구에응하여야하므로, 이를거부한것은단체교섭거부에해당하는것으로보았다. 즉 3교대제로할것인가아니면 2교대제로할것인가 는당국이그판단과책임하에선택해야할성격의것이므로변경자체는관리운영사항이기때문에단체교섭의대상이되지않지만, 이에따른근무시간표작성은교섭대상이된다고할수있다. 다음으로근무편성과관련하여, 동경고재 ( 東京高裁 )1981 년 9월 30 일판결 ( 장강전보전화국 연구원,2006,145 면. 41) 아래판례의출처는勞働旬報社, 勞働判例大系 18( 公務員の勞働基本權 ),1992, 및公務員 關係判例硏究會編, 新公務員勞働の理論と實務 Ⅴ, 三協法規.,2000 등참조

66 ( 長岡電報電話局 ) 사건 ) 에서는, 전국전기통신노조가전전공사 ( 電電公社 ) 각기관의최저배치요원을노사간협의로결정하는취지의요원 ( 要員 ) 협약체결을요구하는것은개개의구체적인근무조건악화와관계가없이단체교섭을요구한것으로서, 이러한교섭사항은관리운영사항이므로단체교섭요구를거부해도위법이아니라고판시하고있다. 인사배치그자체는당국이그책임하에실행해야하는것이라는점을들고있는사례이다. 구조개편과관련해서는, 복강고재 ( 福岡高裁 )1983 년 9월 29 일판결 ( 북구주시직재정재건계획반대투쟁 ( 北九州市職財政再建計劃反対闘争 ) 사건 ) 에서 재건계획의수립및이재건계획의시의회에의상정 은관리운영사항이라고판시하면서도, 재건계획의내용이 266 명의분한면직 ( 分限免職 ) 처분을비롯하여병원사업에근무하는직원의근무조건에중대한영향을미치는사항이포함되어있다 고하여, 근무조건에관련되는사항에관해서는시및병원당국과조합과의단체교섭사항이된다고판시하고있다. 그리고록아도지재 ( 鹿児島地裁 )1968 년 3월 21 일판결 ( 全遞大隅支部協約破棄 ( 전체대우지부협약파기 ) 사건 ) 에서도 생산기타사업계획등의관리운영에관한사항이라도, 그것이노동조건에관련되는한, 단체교섭대상이될수있다 라고판시하고있다. 아울러신호지재 ( 神戶地裁 )1988 년 2월 19 일판결 ( 병고현학교사무노동조합 ( 兵庫県学校事務勞働組合 ) 사건 ) 에서는 관리운영사항이라함은, 일반적으로지방공공단체의기관이그본래의직무또는권한으로서법령등이나의회의의결에근거하여오직스스로의판단과책임에따라집행해야할사무 라고판시하면서, 관리운영사항그자체는교섭대상이될수없지만, 그처리결과가직원의근무조건등에관한사항에영향을미치는범위내에서는영향을받는근무조건등에관한사항은교섭대상이되는것으로해석하는것이상당하다 고판시하고있다. ( 나 ) 근무평정관련사항근무평정과관련해서는상반되는판례의경향이보인다. 초기의판례에서는교섭대상을인정하였지만근래의판례는부인하고있다. 화가산지재 ( 和歌山地裁 ) 1973 년 9월 12 일판결 ( 화가산고교조 ( 和歌山高敎組 ) 사건 ) 에서는 근무평정은직원의근무조건그자체는아니지만그것과밀접 광범위하게관련되는사항

67 으로교섭대상이된다 고판시하고, 고송지재 ( 高松地裁 )1965 년 6월 24 일판례는 근무평정을실시함에의해구체적으로임금기타의급여, 근로시간, 휴게, 휴일, 휴가및직원의전근, 승급, 강급등근무조건에영향을미치는한도에서교섭이허용된다 고밝힌바있다. 그런데전교지재 ( 前橋地裁 )1984 년 3월 28 일판결 ( 군마현고교조근평반대투쟁 ( 群馬縣高敎組勤評反對鬪爭 ) 사건 ) 에서는 근무평정은그자체가지방공무원법상의근무조건이아니기때문에, 행정조치요구의대상이되지않으며단체교섭의목적으로도되지않는다. 근무평정의실시에관해법률상의책임을지는피고 ( 군마현 ( 群馬縣 ) 교육위원회 ) 가교원조합등과대화를중단하고근평규칙을제정 공포한것에대해이를법적으로비난할수없고, 근평규칙제정등의경위는본건쟁의행위의목적을정당화하는것은아니다 라고판시하고있다. 이경우근무평정에대해당국이제도를설명하고직원단체가의견및희망사항을개진하는대화의장을여는것은무방하다고해석되고있다. 42) ( 다 ) 인사이동관련사항인사이동은전형적인관리운영사항이다. 따라서개개의직원에대한인사이동그자체는교섭의대상이될수없을것이다. 복강고재 ( 福岡高裁 )1985 년 9월 27 일판결 ( 복강현고교조 ( 福岡縣高敎組 ) 사건 ) 에서는 교장의임명은현 ( 縣 ) 교육위원회의전권에속하며, 지공법상의관리운영사항에해당하는것은명백하므로, 위사항은현 ( 縣 ) 의교육위원회와교원조합과의의무적교섭사항이되지않는다고해야할것이다 고판시하고있다. 그런데인사이동의기준은교섭대상이라볼수있다. 여기에서인사기준이란법령에기준이없는사항, 예를들면벽지 ( 僻地 ) 근무후에는도회지로전보시킨다는내용이이에속한다고보고있다. 관련하여대판고재 ( 大阪高裁 )1986 년 7월 29 일판결 ( 경도시교협 ( 京都市教協 ) 사건 ) 에서는 관리운영사항의처리결과로서발생한사항이직원개개인의문제에그치지않고어떤근무조건의기준으로되는사항과밀접하게관련된경우, 예를들어인사이동은관리운영사항이지만그인사이동명령에따르는직원주택의제공은근무조건이며, 이것이직원주택제공의기준과관련하여문제가발생한경우에는근무조건인이상, 이를교섭대상이라고볼수있지만, 인사이동그자체를교섭의대상이라할수는없다. 직원단체로서는근무조 42) 公務員關係判例硏究會編, 新公務員勞働の理論と實務 Ⅴ, 三協法規.,2000,59 면

68 건에대해서교섭을하면충분하고, 교섭의결과관리운영사항의철회, 변경등의조치가취해지는경우도있을수있다 고판시하고있다. 여기서관리운영사항이근무조건과관련되어교섭사항이되는경우에도교섭사항이되는것은그관련된근무조건의 기준 임이나타나고있다. ( 라 ) 징계기준일본공무원법상징계제도의목적은 사용자로서의국가또는지방공공단체가공무원에대해서갖는지휘명령권에기초하여, 직장질서를유지하기위해위법행위기타의공무원법소정의위반사항을문제삼아해당공무원에대해면직을포함한불이익처분을하는것 ( 동경지판 ( 東京地判 )1971 년 11 월 12 일판결 도성우편국 ( 都城郵便局 ) 사건 ) 으로풀이되고있다. 징계 기준 에대한교섭요구는근무조건에대한교섭요구이며, 당국측으로서는이에응할의무가있다고판시되고있다 ( 동경지재 ( 東京地裁 )1970 년 3월 16 일판결 국철단교거부 ( 國鐵團交拒否 ) 사건 ). 그런데징계권자가그권한으로결정한개별구체적인징계처분의내용을직원단체와의교섭을통해변경하는것은징계권자의자유재량권을침해하는것으로서용인하지않고있으며, 교섭대상에서제외되는관리운영사항의하나로서보고있다 ( 복강고재 ( 福岡高裁 )1981 년 6월 25 일판결 NHK 장기방송국 ( 長崎放送局 ) 사건 ). 다만, 징계처분의기준이교섭사항이된다하더라도공무원법령에서규정되고있으므로공무원노조와당국측사이에교섭의여지는그리많지않으며, 법령의기관내실시기준의내용변경등에한정될가능성이많다. (5) 우리나라의경우문제되는사례들 우리나라의경우판례와노동부의질의 회시및구체적인단체협약에서구체적으로문제 되는경우를보면, 다음과같다

69 ( 가 ) 판례에서문제된사례헌법재판소전원재판부 헌마878 결정에서는, 청구인들이전교조조합원으로서다수조합원들과함께집단연가서를제출한후수업을하지않고무단결근내지무단조퇴를한채교육인적자원부가추진하고있는교육행정정보시스템 (NEIS) 반대집회에참석하는등의쟁의행위는청구인들이자인하는바와같이주로학생들의사생활의비밀과자유를침해하는교육행정정보시스템 (NEIS) 의시행을저지하기위한목적으로이루어진것인바, 청구인들의행위는직접적으로는물론간접적으로도근로조건의결정에관한주장을관철할목적으로한쟁의행위라고볼수없어노동조합및노동관계조정법의적용대상인쟁의행위에해당하지않는다고밝히고있다. 그렇다면청구인들에게교원노조법위반죄를인정하고기소를유예한피청구인의이부분불기소처분은교원노조법제8조의쟁의행위에관한법리해석에위법이있다할것이라고결론내리면서, 형법상업무방해죄의성립은인정하고있다. ( 나 ) 질의 회시에서문제되는사항들 43) 교육정책관련내용의단체교섭대상여부 질의 1. 교육정책및교육과정은원칙적으로단체교섭대상이될수없고, 교육정책중교원의임금, 근로조건, 후생복지와관련된사항에한하여단체교섭대상이될수있다고알고있음 2. 그러나교육정책이교원의임금, 근로조건, 후생복지와직 간접적으로얼마나관련되어있는지에대한판단이모호함에따라단체교섭을할때마다교원노조와이러한문제로많은의견충돌을하고있고건전한노사관계와교단안정화에심각한저해요인으로작용하고있음 3. 따라서교원노조와단체교섭대상이되는임금 근로조건, 복지후생등경제적 사회적지위향상에대하여명확한범위를이해하기위하여다음사항이단체교섭대상에포함될수 43) 노동부, 공무원 교원노동조합질의회시집, , 면

70 있는지를질의가. 교육정책중명확한법적뒷받침이없이추진되고있는정책 (ex. 교육행정정보시스템 (NEIS), 자립형사립고및자율학교운영등 ) 나. 법적뒷받침속에서추진되고있는정책 ( 이에대한개정요구사항등 )(ex. 교장선출보직제, 교원법정정원확보, 사립학교법개정등 ) 다. 새로운법령제정을촉구하는사항 (ex. 학교자치법제정 ( 교사회, 학생회, 학부모회법제화 ) 등회시 1. 교원의노동조합설립및운영등에관한법률제6조제1항은교원노조의대표자는그노동조합또는조합원의임금, 근무조건, 후생복지등경제적, 사회적지위향상에관한사항에대하여교섭하고협약을체결할권한을가진다고규정하고있는바, 통상임금기타근무조건에관한사항으로사용자가처리 처분할수있는사항에대하여사용자가노조의교섭요구에응하여야하는것으로이해되고있음. 2. 교육정책에관한사항이나교육행정기관의관리 운영등에관한사항은원칙적으로관련법령에의거하여행정기관이스스로의직무로서, 그의권한과책임으로행하는것이므로이와같은사항은교원노조의의견수렴은별론으로교원노조의교섭요구에응하여단체교섭으로정하여야할사항은아님. 3. 이경우개별교육정책이명확한법적뒷받침속에추진되는것인지여부는교섭대상여부의판단에영향을미치지않는다고보며, 다만교육정책또는관리운영에관한사항중근로자의임금, 근무조건, 후생복지등과밀접하게관련되는사항은그범위내에서단체교섭의대상이될수있다고보임. 4. 한편, 노사간교섭에의하여단체협약이체결된경우에도동단체협약의내용중법령 조례및예산에의하여규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은동법제7조제1항에의거단체협약으로서의효력을가지지아니함 ( 노조 , )

71 교원인사정책에관한사항의결정에노조의동의가필요한것인지 여부 질의교육부는 교직발전종합방안 ( 이하 교종안 ) 을한국교육개발원에위탁하여교원정책전반에관한여론조사, 공청회, 자체세미나등을계획하여추진중에있고, 이교종안은최종안을확정후본격적용할것으로발표되었으며, 이와관련된예산마저책정되어있음. 또한교육부의 교종안 은교원의신분에심각한영향을미치게되고교원의승진규칙및직급을개정하고, 교원의근로조건에커다란변화를가져오게되는것인만큼, 노동조합의동의를얻지아니하였기때문에 무효 라고생각하는데. 회시 1. 교원의노동조합설립및운영등에관한법률제6조제1항의규정에의해교원노조의대표자는그노동조합또는조합원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항에대하여교섭하고협약을체결할권한을가진다고규정하고있는바, 단체교섭대상의일반적판단기준은임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항으로서사용자가처리 처분할수있어야하며집단적성격을띠어야하는것임. 2. 또한단체교섭의대상과관련하여인사 경영권은헌법상보장된재산권의관리 행사를위하여사용자의권한으로인정되는것이므로원칙적으로단체교섭의대상이될수없는것임. 다만인사 경영권에속하는사항이라하더라도조합원의근로조건과직접적으로관련되는경우에는그한도내에서단체교섭의대상이될수있을것이나이경우에도인사 경영권의본질적인내용을침해하는사항은정당한교섭요구로볼수없을것임. 3. 한편, 동법제7조제1항은단체교섭의결과체결된협약내용중법령, 조례및예산에의하여규정되거나법령, 조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서효력을가지지아니한다고규정하고있으므로법령 조례및예산과관련된사항에대해노동조합의동의를받지않았다고하여이를당연히무효라고할수는없을것임

72 ( 노조 , ) 학교급식에관한사항이단체교섭의대상에해당하는지여부 질의단체교섭사항은교원의노동조합설립및운영등에관한법률제6조에의거교원의임금, 근무조건, 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항으로한정하고있는바,2003 년경기도의교원노조측이제출한교섭요구안중교원의임금, 근무조건등과무관한교육정책또는교육 ( 행정 ) 기관의관리 운영에관한사항은 특수학급학생들의급식비지원 및학교급식법제4조에의거학생들을대상으로실시하는 학교급식 에관한다음사항이포함되어있는바동사항이단체교섭의대상이될수있는지회시 교원의노동조합설립및운영등에관한법률제6조에의거, 노동조합대표자는그노동조합및조합원의임금 근로조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항에대하여교육부장관, 시 도교육감등과교섭하고단체협약을체결할권한을가진다고규정하고있는바, 귀질의와같이노동조합및조합원의근로조건과직접관련이없는학생들의급식에관한사항에대하여는노동조합이단체교섭을요구하는경우에교육감등이이에응할의무가있다고보기어려움. ( 노조-108, ) 사립학교에국한된사항이공립학교단체교섭에서교섭대상에 해당하는지여부 질의

73 단체교섭협약안건으로사립학교에국한된사항 ( 예 : 사립학교에대한예 결산자문위원회운영을민주적으로운영하도록행정지도한다 ) 을협약하고자할때협약대상여부, 교섭당사자적격, 협약을체결하였을경우의효력유무회시 사립학교에대한예 결산자문위원회의민주적운영지도 등과같은사항은원칙적으로 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제 6조제1항의규정에의하여교섭하도록되어있는조합원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항이라고보기어려우므로교섭대상이될수없다고사료됨. ( 노조 , ) ( 다 ) 단체협약에서문제되는사항들본보고서의교원단체협약분석에서는교원단체협약의내용을 7가지범주로나누어보았는데, 그중교섭범위와관련하여문제로되는것은교육정책및제도개선사항, 교원의인사권관련사항이이에해당될것이다. 교육정책및제도개선사항의구체적인내용들로는 -교육과정의운영 -연구시범학교등학교운영정책 -학업성취도평가 / 감사제도운영등교육정책 -교육정책관련예산편성및운영 -교육여건확충 -취약계층보호및지원 -실업 / 보건 / 특수 / 유아교육선의의지원원칙 -고용평등교육강화 -교원전문성강화등을들수있다. 그리고교원의인사권관련사항들로는 -교원및계약직 / 임시직근로자의의채용 / 전보 / 평가 / 승진 / 징계

74 -인사자문위원회등각종위원회운영 -인사권관련제도시행관련조항등을들수있다. 특히강원도교육청의단체협약에서는교육정책등과관련하여교육정책및제도운영관련사항, 교과과정운영관련사항, 학교평가제도운영관련사항등을두고있다. 그리고광주광역시단체협약에서는교원의인사권과관련하여교원의법정정원확보, 기간제교원내지직원의채용관련사항, 교사및직원의배치관련사항들을두고있다. (6) 소결 교원노조의단체교섭사항의범위에관한소결로서먼저공무원노조법에서명시하고있는정책결정사항및관리운영사항의교섭제외문제를정리하고나서, 일본관련판례의시사점및우리나라판례나행정해석내지단체협약에나타나는문제들에대한해결방안을모색하여보고, 법령 예산과상충되는단협사항의이행노력의무조항의문제점에대해서술하기로한다. ( 가 ) 정책결정사항및관리운영사항의교섭범위제외문제공무원노조의경우정책결정사항이나기관의관리 운영에관한사항으로서근무조건과직접관련되지아니하는사항은교섭의대상이될수없지만, 교섭이금지된다고해도이는협약체결을전제로한교섭이금지된다는취지이기때문에, 협약체결을전제로하지않는임의적인대화내지의견교환은허용된다고할수있다. 관리 운영사항은민간부문에서의인사경영권사항에대비되지만, 관리 운영사항과인사경영사항은본질적으로다른의미를지니고있다고하는견해가있다. 이에서는민간부문인사경영권은사용자가처분권을지니는사항으로서 44) 원칙적으로교섭대상이되지않지만, 사용자가임의로자신의경영권을제한하는것은사용자의임의에맡겨져있고따라서사용자가임의로교섭에응할수있다고한다. 이에비해공무원단체교섭에있어서관리운영사항은원칙적으로국가또는지자체가법령내에서자기권한으로결정할사항이지단체교섭으로결정할사항이아니다. 즉정책결정이나관리운영사항은국민또는주민의이익과직접적으로 44) 대법원 선고 2003 도 687 판결

75 관련되므로단체교섭의장에서노사간에배타적인합의대상으로되어서는아니되며, 따라서관리운영사항등은단체교섭대상사항이되는지여부가아니라오히려어디까지금지되는지가핵심적인문제로되는것이라고한다. 그러므로민간부문에서는단체교섭대상과관련하여의무적교섭사항과임의적교섭사항의구별이중요하고비교섭사항은예외적범주에속하는반면, 공무원단체교섭의경우비교섭사항의범주가우선적으로확정된이후의무적교섭사항과임의적교섭사항의구별이뒤따르게된다고한다. 45) 먼저 정책결정에관한사항 을보면, 국가또는지자체의정책결정에관한사항은국가나지자체가국민이나주민의위탁을받아그책임으로행해야하고, 공무원노조와교섭하여결정하게되면법령상의책임을공무원노조와분담하는부당한결과가발생하게된다. 이를용인하면행정책임의원칙이나법치주의에근거한행정권한의배분원칙을문란하게하고공무원노조가행정권그자체에개입하는부당한결과가야기될수있는데, 여기에속하는것으로는행정의기획 입안에관한사항, 예산의편성에관한사항, 법령및조례의기획 입안및제안에관한사항을들수있을것이다. 다음으로 행정기관의관리 운영에관한사항 을보면, 일반적으로는법령에기하여국가또는지자체의행정기관이스스로의책임으로처리하도록정해져있는사항이여기에속한다고할수있다. 정부조직법ㆍ행정부서의직제와관련한대통령령ㆍ시행규칙또는지방자치법ㆍ관련조례에기하여각부서또는지방자치단체에배당된사무ㆍ업무중행정주체로서의각기관이스스로의판단과책임으로처리하여야할사항을의미한다. 구체적으로는국가또는지방자치단체의조직에관한사항, 행정의집행에관한사항, 공무원의정원및그배치에관한사항, 국세ㆍ지방세, 사용료, 수수료등의부과징수에관한사항, 국가또는지방자치단체가당사자인소청및소송에관한사항, 재산또는공공시설의취득ㆍ관리및처분에관한사항, 징계처분ㆍ직권면직ㆍ휴직ㆍ직위해제ㆍ채용ㆍ직위의정급ㆍ승진ㆍ전직ㆍ전입ㆍ퇴직등구체적인임용권의행사에관한사항 ( 일본최고재 ( 最高裁 ) 판결 ), 근무성적평정제도의기획ㆍ입안및실시에관한사항 ( 일본전교지재 ( 前橋地裁 ) 판결 ), 감독직공무원등의범위결정에관한사항, 직위분류제에관한사항, 직무명령에관한사항등이여기에해당한다고할수있다. 46) 45) 이철수 이승욱 정인섭 손향미, 공무원단체업무매뉴얼, 행정자치부,2004, 면

76 정리하여보면, 공무원노조법에서관리운영사항을교섭대상에서원칙적으로제외하고있는이유는, 국가나지방공공단체의사무관리 운영은행정집행의주체인행정기관이자신의권한과책임에기초하여행해야하는사항이기때문이다. 법치주의원칙에따라운영되는행정은, 국민의대표기관인국회가법률등의형태로결정한국민의의사에근거하여행정을집행하는행정주체가국가사무의관리 운영의책무를지고있다. 따라서이를교섭대상으로하는것은행정주체가부담하는권한과책임을직원단체와나눠갖는것이되므로허용되기어렵게된다. 한편, 공무원노조본래의사명이라는측면에서보아도, 공무원노조의본래목적은공무원의경제적이익추구에있으므로공무원노조가행정집행에참여하거나간섭하는것은그사명을일탈하는것으로된다. 한편, 관리운영사항등에해당된다고하더라도근무조건과직접적으로관련된사항은교섭대상사항이될수있는데, 47) 예컨대예산의편성이나행정청사이전은정책결정사항이지만예외적으로공무원보수의인상 이주비 통근문제와직접적관련성이인정되면교섭사항이될수있으며, 구체적으로어떤경우에근무조건과직접밀접한관련성이있는지여부는결국개별적ㆍ구체적으로판단할수밖에없다. ( 나 ) 현안문제들에관한해결방안본고의교원단체교섭제도운영실태분석자료에서보듯이, 교원노조의경우정책결정사항내지관리운영사항이라도근로조건의관련성으로인하여교섭대상의범위는점차확대되고있다. 공무원인교원에게는이법리를그대로적용할수있을것이고, 사립학교교원의경우에도그근무관계및노사관계의특수성에기인하여헌재가일관되게채택하고있는바앞서자세히본교원주의법정주의에근거하는논리구도를취할경우정책결정사항이나관리운영사 46) 이철수 이승욱 정인섭 손향미, 공무원단체업무매뉴얼, 행정자치부,2004, 면. 47) 대법원 선고 93 누 8993 판결에서는, 단체협약중조합원의차량별고정승무발령, 배 차시간, 대기기사배차순서및일당기사배차에관한노조와사전합의를하도록한조항은그 내용이한편으로는사용자의경영권에속하는사항이지만다른한편으로는근로자들의근로조 건과도밀접한관련이있는부분으로서사용자의경영권을근본적으로제약하는것은아니라 고보여지므로단체협약의대상이될수있고, 그내용역시헌법이나노조법기타노동관계 법규에어긋나지아니하므로정당하다고판시하고있다

77 항에대한교섭대상제외논리가가능할수있을것이다. 앞에서헌재 헌마878 결정에서도교원노조의쟁의대상을근로조건과의직 간접적관련하에서파악하여교육행정정보시스템 (NEIS) 반대집회는쟁의행위로보지않고있는점, 교육정책관련내용의단체교섭대상여부에대한노동부의회시 ( 노조 , ) 에서도교육정책에관한사항이나교육행정기관의관리 운영등에관한사항은원칙적으로관련법령에의거하여행정기관이스스로의직무로서그의권한과책임하에행하는것이므로교섭대상이되지아니하며근무조건과밀접히관련되는경우에만단체교섭의대상이될수있다는논리구성도이에입각한것이라고볼수있다. 그리고이행정해석이간략히언급하고있는바와같이단체교섭의대상은당해노사관계에서해결될수있도록사용자가법적 사실적처분권한을가지고있어야하고, 노조조합원과관련되는집단적사항이라야한다는내재적한계도고려할수있을것이다. 48) 앞서일본의관련판례들에서보듯이교원의근무평정관련사항이초기에는근무조건과의관련성에서단체교섭대상사항으로보았다가근래의판례에서는근무평정은그자체가근무조건이아니기때문에단체교섭의목적사항이아니라고결론내리고있는점은우리나라의당면현안에시사하는바가적지않다. 그리고교대제변경, 근무편성, 구조개편등근무체제관련사항그자체는관리운영사항으로보면서다만근무조건에중대한영향이있는경우에단체교섭의대상으로인정하는판례의경향도참조할점이많다. 이는우리나라판례에서누적된적자때문에부득이특정부서를폐지하여야하는경우부서의폐지에따른해고의기준이나대우등근로조건은단체교섭사항이되지만부서의폐지그자체는경영권고유의사항으로서단체교섭의대상이될수없다 49) 는논리전개와유사하다. 아울러일본판례에서인사의기준은단체교섭대상이될수있지만구체적인인사이동은전형적인관리운영사항으로보고있는점도시사적이다. 48) 김유성, 노동법 Ⅱ - 집단적노사관계법, 법문사,1999, 면 ; 임종률, 노동법 ( 제 8 판 ), 박영사,2009, 면참조. 49) 대판 ,93 다

78 ( 다 ) 법령 예산과상충되는단협이행노력의무조항의문제한편, 본고의교원단체교섭제도운영실태에서도분석되었듯이법령과예산권에상충되는단체협약조항의이행노력의무조항과관련되는문제를지적할수있다. 교원노조법제7조제1항에서는 체결된단체협약의내용중법령 조례및예산에의해규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다 고규정하며, 동조제2항에서는 교육인적자원부장관, 시 도교육감및사립학교를설립 경영하는자는이와같이단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대해서는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다 고정하고있다. 일본의경우이와같은경우는이른바상신 ( 上申 ) 요구의문제로취급되고있다. 공무원근무조건결정과정의특성상노조측이당해사항에대해서처리할권한이있는당국이나책임자에게상신 ( 上申 ) 할것을요구해오는경우가있다. 이것이소위상신요구 ( 上申要求 ) 라불리는것이다. 원칙적으로공무원법의명문상으로는이와같은상신요구가인정되는것이아니다. 따라서교섭도중에교섭상대인당국이적법하게관리할수없거나결정할수없는사항이거론된경우, 교섭담당자로서는그사항에대해서교섭능력이있는당국에게별도로교섭을요구하도록알려주면되고, 노조측으로부터의상신요구에대해응해야할의무는없다. 다만, 이러한상신요구에대해서반드시응해야할법률상의의무는없다고하더라도교섭은예측불가능하여예비교섭에서교섭사항등이사전에이미정해졌다하더라도, 생각지못한방향으로발전하는경우도있을수있다. 상신요구도이러한상황하에서나오는경우가많고, 이를둘러싸고교섭이난항을겪는경우도있으며, 어쩔수없이상신요구에응하지않을수없을때도있을것이다. 이경우민간부문에서의판례를참조하여비록권한이없는경우에도단체교섭그자체를거부하는것보다는최종결정권자에게상신하여문제해결을위해노력할의무를부과하는해석도가능할수있다. 관련하여복강지재 ( 福岡地裁 )1957 년 9월 25 일판결 ( 구주전력좌하지점 ( 九州電力佐賀支店 ) 사건 ) 에서는, 지점장은지점에관한한, 이를테면회이를창구라고도말할수있는입장에있으므로, 지점의종업원 ( 조합원 ) 으로서는지점장을통해회와임금, 기타자신들의이해에관련된사항에대해교섭하는것이다. 지점장으로서는이러한사항들에대하여타결할권한을가지는지의여부와는별개로, 일단성의를가지고교섭에임하고, 조합측의의견을충분

79 히청취하여자신에게권한이없더라도그의견을본점에품의 ( 稟議 ) 하여조치를요청하는것은가능하므로자신에게결정권이없다는것을이유로단체교섭요구를극력회피하는것은정당한이유로인정되지않는다 고판시하고있다. 그리고복강지재소창지부 ( 福岡地裁小倉支部 )1966 년 2월 28 일판결 ( 문사신용금고 ( 門司信用金庫 ) 사건 ) 에서도성실교섭의무내용의하나로서 스스로관리 처분할수있는사항에대해서는물론, 권한을넘는사항에대해서는금고본부와연락하는등 을들고있다. 다만이러한민간부문의판례를참조함에있어서는, 공무원의경우정부측담당자의권한이명확히정해져있다는점이감안될필요가있다는논의전개가행해지고있다. 50) 우리나라의경우본고의교원단체교섭제도운영실태에서도분석되었듯이이와같이애매한규정으로인하여법령과조례, 예산권과의충돌로단체협약으로서의효력이발생하지않을수있다는문제로교섭대상여부에대하여충돌을빚다가교육정책이나관리운영과관련되는적지않은사항들에대하여이행노력을규정하는방식으로규정한경우들이많다. 해결책으로법률개정이외에정책협의의형식으로 협의 를통해해법을찾아나가는방법을고려할수있다. 나. 조합활동관련 (1) 문제상황 현행교원노조법은국공립과사립학교를불문하고전국단위와시 도단위에서만교섭이이루어지도록한정하고있다. 하지만, 실제로체결된단체협약을이행하는곳은구체적인학교현장이다. 특히학교장의자율경영과고유권한이강화됨에따라이러한단체협약의이행을둘러싸고, 교원노사간의갈등이불거지는경우도증가하고있다. 즉협약체결은교육감권한이지만협약이행은학교장결재로이루어지는경우가많으므로이행과관련하여갈등을겪는학교가많으며, 실제로학교실정에따라그이행정도에서차이를나타내고있다 51). 이하에서는이러한문제의식을바탕으로현장에서실무적인수준에서 50) 公務員關係判例硏究會編, 新公務員勞働の理論と實務 Ⅴ, 三協法規.,2000,59 면. 51) 홍연택," 교직원노동조합의단체협약에관한연구 ", 전남대학교석사학위논문,2009,65 면

80 다루어지고있는사안들을간략히논의해보고자한다. (2) 학교장의노조법상지위 노동조합및노동관계조정법 ( 이하 노조법 ) 상사용자란 " 사업주또는사업경영담당자, 그밖에근로자에관한사항에대하여사업주를위하여행위하는자 " 를의미한다 ( 동법제2조제 2호 ). 이러한일반노조법을교원노사관계에적용해볼경우학교장은바로학교현장에서 " 교원에관한사항에대하여교육인적자원부장관, 시 도교육감, 사립학교를설립 경영하는자를위하여행동하는자 " 에해당할수있을것이다. 그런데학교장이사용자의지위에있다고할수있는보다더직접적인근거는초 중등교육법제20 조에서 " 교장은교무를통할하고소속교직원을지도 감독. 한다." 고규정하고있는점에서발견할수있을것이다 52). 노동부행정해석에서도 " 일반적으로교장 ( 교감 ) 의경우당해학교교원에대한지휘 감독자로서학사관리등학교운영전반에대하여일정한권한을행사하고있으므로사용자에해당된다 " 53) 고하면서학교장의사용자성을확인하고있다. (3) 직무명령권의타당범위 행정해석은 " 단체협약에 ' 방학중근무조를폐지하되, 학교장이필요할경우교원들의의견을수렴하여최소인원으로한다 ' 로규정되어있다면, 학교장이방학중소속교원들이출근해야할합리적인필요성에따라행한근무지시는단체협약을위반하였다고보기는어려울것 54) " 이라고하거나 " 방학중근무교사의배치는학교장의교무통할및지도 감독권의일환으로써학교장의고유권한사항인것으로판단되는바, 방학중근무교사의배치가학교장이학교여건을고려하여그권한범위내에서합리적으로이루어진것이라면이를단체협약위반이라고판단하기는어려울것 55) " 이라는견해를보이고있다. 52) 김광욱, 교원노조법강의, 한국실무노동법연구회,2009,284 면. 53) 노동부 노조 ) 노동부 공공노사관계팀 ) 노동부 공공노사관계팀

81 이러한교장의권리는전술하였듯이초 중등교육법제20 조제1항에서규정한교장의교무통할권과교직원에대한지도감독권에서나오며, 이에따라교원은그명령에대한호불호와는무관하게이에복종해야할의무를지니게된다고할수있다 56). 대법원판례에서도 " 교육과교원의특수성을감안하더라도법률상허용되지아니하는목적을위한집회에참석하지말라는학교장의교사에대한명령은감독자의지위에서교육에전심전력하여야할교원에게발하여지는정당한직무상의명령이라할것이므로, 원고가이에복종하지아니하였음은국가공무원법제57 조소정의복종의의무를위반한것 " 이라고판시하고있다. 57) 기타교사가자율학습을지도하도록시간외근무및휴일근무를명한경우도정당한직무명령으로파악하고있다 58). 한편직무명령권은학교장이가지게되지만, 직무상명령은법규가아니므로위법이아니라징계사유가된다 59). 따라서단체협약을통해직무상명령의행사가제한될수있지만, 단체협약을위반하지않는범위내에서행한학교장의적법한직무명령에불복종할경우해당교원에게는징계가가해질수있을것이다. (4) 시설관리권과노조활동 최근대법원판례의견해에의하면 " 학교의면학분위기유지를목적으로하는신청인들 ( 학교장등 ) 의시설관리권 " 이라고하여시설관리권의목적이 " 면학분위기 " 유지에있다는점을확인하면서 " 교장은학교에대한운영주체로서그시설관리권등에근거하여면학분위기를해치는위법행위에대한방해예방청구등부작위청구권을행사할수있다 " 며학교장의시설관리권에대해판시하고있다 60). 즉시설관리권은단순히학교시설을유지하고하자를보수 56) 직무상명령의대상이될수있는사항은 1 상관의권한에속하고 2 부하공무원의권한에 속하는직무에관련있는사항이며 3 부하공무원에게직무상독립이인정되는사항이아니어 야하며,4 실질적요건으로헌법, 법률또는상급의명령에반하는것이아니어야한다 ( 홍 정선, 행정법특강, 박영사,997 면 ). 57) 대판 ,91 누 ) 교육부 복지 ) 홍정선, 앞의책,999 면 60) 대판 ,2004 다 판결

82 하는것과같은권한을의미하는것이아니라, 학교시설의목적에맞게누가학교시설에출입할수있으며, 누가어떻게학교시설을사용할수있는지를결정할권한을의미하는것이라할수있다 61). 한편대법원판례에서는 " 전교조는학교장의승인을얻어서이사건각학교시설내에서정당한조합활동을할수도있다 " 고판시함으로써시설관리권이학교장에게있고, 학교시설내에서의노조활동에대해승인권을가지고있음을인정하고있다. 이러한학교장의시설관리권에대해서단체협약에규정이있을경우, 학교장은단체협약을이행해야할의무는지니게될것이며, 한편시설사용승인을정당한사유없이거절할경우권한남용으로평가될수도있을것이다. 이와관련하여학교현장에서문제가되고있는것은일과시간이후에학교시설물을사용하는경우, 혹은학교시설물에프랭크나대자보등을부탁하는경우, 타학교를방문하여노조가입을홍보하는경우등을들수있을것인데, 이에대해행정해석은 " 노동조합이노조관련모임을위해학교시설물을사용할때는단체협약에별도의정함이없는한사용자의승인을얻어야할것이므로일과시간내외를불문하고사용자의승인없이임의로학교시설물을사용하는것은정당성을인정받기어려울것 62) " 이라거나 " 교원노조가사용자의승인없이임의로학교시설물에플랜카드나대자보를부탁하였다면이는사용자의시설관리권을침해하는것으로정당성을인정받기어려울것 63) ", 혹은 " 타학교를방문하여노조가입을홍보하는경우에는해당학교의학내질서및시설관리권을훼손하지아니하는범위내에서해당학교측의승인을얻어야할것 64) " 이라고하면서일반기업의사용자에게인정되는시설관리권의법리를그대로차용하고있다 65). 대법원은조합활동의정당성범위에대하여, 노동조합의활동이정당하다고하기위하여는행위의성질상노동조합의활동으로볼수있거나노동조합의묵시적인수권또는승인을받 61) 김광욱, 앞의책,289 면. 62) 노동부 노조 등. 63) 노동부 노조 등. 64) 노동부 노조 등. 65) 일반조합활동의수단과정당성에대하여는임종률, 노동법 ( 제 8 판, 박영사,2009, 면참조

83 았다고볼수있는것으로서근로조건의유지개선과근로자의경제적지위의향상을도모하기위하여필요하고근로자들의단결강화에도움이되는행위이어야하며, 취업규칙이나단체협약에별도의허용규정이있거나관행또는사용자의승낙이있는경우외에는취업시간외에행하여져야하고, 사업장내의조합활동에있어서는사용자의시설관리권에바탕을둔합리적인규율이나제약에따라야하며, 폭력과파괴행위등의방법에의하지않는것이어야할것이라고밝히고있다. 66) (5) 근무시간중조합활동 교원의경우비록수업이없는시간이라할지라도그시간이근무시간중이면학교측의지휘 통제의범위내에있는것이므로학교측의승인이있어야노동조합활동을할수있다 67). 따라서임의로근무시간중에외부집회등에참여하는경우그책임을물을수있으며 68), 직원회의시유인물배포및노조관련홍보역시근무시간내의활동으로학교시설을이용하는것이므로학교측의승인이있어야한다고한다 69). 이것역시일반노동조합활동과관련한법리가크게차이는없어보인다. 다만, 교원의단체협약에서많이나타나고있는사안은근무시간중노조활동의공가처리에관한것인데, 교원의공가는 " 교원의노동조합설립및운영등에관한법률제6조에의한단체교섭위원으로참석할때와동법시행령제3조제3항에의한교섭관련협의를위하여지명한자로규정 ( 교원휴가업무처리요령 4. 휴가종류별실시방법다. 공가 ) 하고있으므로 " 단체협약이행을위한간담회 " 등의행사는교섭관련협의로볼수없어공가처리대상이아니라고한다 70). 따라서학교의장은조합원인소속교원이 " 교원휴가업무처리요령 " 에규정이없는단체협약상의규정에의한조합활동을할때공가를허용해야할의무는없다고해석된다 71). 66) 대판 ,91 도 3044; 대판 ,93 도 613 등참조. 67) 노동부 노조 ) 노동부 노조 ) 노동부 노조 ) 교육부 교원 ) 노동부 노조

84 다. 단체협약의효력관련 (1) 단체협약의효력확장 교원노조법제14 조에따라노조법의일반적구속력제도 ( 제35 조 ) 는준용되지만, 지역적구속력제도는준용되지아니한다. 문제는이경우효력확장의단위가 학교 인것으로오인될수있는행정해석이있었지만 ( 노동부 노조 ), 그후의행정해석에서는시 도단위로파악하고있다. 즉 시 도교육감이교원노조 ( 지부 ) 와체결한단체협약은원칙적으로당해시 도의국 공립학교에적용되는것인바, 도교육청과교원노조 ( 지부 ) 가체결한단체협약의일반적구속력적용의하나의사업 ( 장 ) 은각국 공립학교로보아야할것은아님 이라고하며, 72) 교원노조의경우노조의설립단위가시 도단위이므로일반노조법제35 조의 하나의사업또는사업장 은시 도단위로해석하여야할것임. 교육청과교원노조간의단체협약의내용중근로조건기타근로자의대우에관한사항으로서일반노조법제35 조의규정에따라개별학교가아닌시 도단위근로자의반수이상의노조조합원이고하나의단체협약의적용을받는다면, 노조원이아닌일반교사들에대해서도당해단체협약이적용될것 73) 이라고밝히고있다. 그리고관련대법원판례에따르면, 단체협약일반적구속력적용의전제가되는 동종의근로자 란당해단체협약의규정에의하여그협약의적용이예상되는자를가리키며, 단체협약의규정에의해조합원의자격이없는자는단체협약의적용이예상된다고할수없어단체협약의적용을받지아니한다고밝히고있는데 74), 적용제외교원에게도확대적용되며실제교원노조에가입한근로자의수가반수이상이되지않음에도확대적용되는경우가있어서 75) 문제로되고있다. 관련하여효력확장의요건인 반수이상 은확장적용의개시요건이자존속요건으로해석되고있다는점 76) 을유의할필요가있다. 72) 노동부 노조 ) 노동부 공공노사관계팀 ) 대판 다 등. 75) 노동부, 공무원 교원노동조합질의회시집, ,179 면

85 (2) 단체협약의효력만료와관련문제 ( 가 ) 자동연장조항, 자동갱신조항단체협약유효기간만료후자동연장조항이있는경우에종전단체협약이장기간존속됨으로써당사자일방또는근로자가피해를입거나새로운단체협약체결이오히려지체될수있는데, 이점을고려하여노조법은 당사자일방은해지하고자하는날의 6개월전까지상대방에게통고함으로써종전의단체협약을해지할수있다 고규정하고있다 ( 제32 조제3항후단 ). 이조항은교원노조법에도준용된다 ( 교원노조법제14 조 ). 그리고자동연장조항과유사한것으로 자동갱신조항 이있는데, 이것은유효기간만료전의일정기간까지당사자어느일방에게도단체협약의변경을주장하지않으면그단체협약을계속존속시킨다는취지의협정을말한다. 자동갱신조항의효력에관하여노조법에서는아무런규정을두고있지않은데, 종전과같은내용의차기단체협약을확보하려는당사자사이의합의를무효라고볼수는없다. 다만차기단체협약의유효기간, 즉갱신기간에대하여는최장유효기간 (2 년, 노조법제32 조 ) 이적용된다. 77) ( 나 ) 기간만료후규범적부분의효력단체협약유효기간만료후근로조건에관한규범적부분의처리방법에대해그간학설상논란이있다가, 최근대법원판례로정리되었다. 대판 다13747 에서는, 단체협약이실효되었다고하더라도임금, 퇴직금이나근로시간, 그밖에개별적인근로조건에관한부분은그단체협약의적용을받고있던근로자의근로계약의내용이된다고밝히고있다. 이판례법리에서는그러면서, 그것을변경하는새로운단체협약, 취업규칙이체결 작성되거나또는개별적인근로자의동의를얻지아니하는한개별적인근로자의근로계약의내용으로서여전히남아있어사용자와근로자를규율한다고판시하고있다. 그리고유사한문제인단협유효기간후해고사유 절차관련부분의처리에대하여, 최근의대법원판례는해고사유및절차와관련하여서도위법리가적용되어여전히규율하게된다 76) 임종률, 앞의책,163 면. 77) 대판 ,92 다

86 고밝히고있다. 즉대판 다 에서는, 단체협약중해고사유및해고절차 와관련되는사항도달리변경되지않는한여전히사용자와근로자를규율하게되며, 이에 따라야한다고판시하고있다. [ 사례 ( 한국전기통신공사사례 ): 대판 다 13747] [1] 단체협약이실효되었다고하더라도임금, 퇴직금이나노동시간, 그밖에개별적인근로조건에관한부분은그단체협약의적용을받고있던근로자의근로계약의내용이되어그것을변경하는새로운단체협약, 취업규칙이체결, 작성되거나또는개별적인근로자의동의를얻지아니하는한개별적인근로자의근로계약의내용으로서여전히남아있어사용자와근로자를규율한다고할것이다. [2] 이사건과같은경우퇴직한근로자가기존단체협약의임금에관한부분을 1년넘게적용받는결과가된다고하여임금에관한단체협약의유효기간을 1년으로정하고있는노동조합법에위반된것이라고할수없는바, 이부분에관한원심의판단도정당하고여기에논하는바와같이노동조합법상단체협약의유효기간에관한법리오해의위법이있다고할수없다. [ 사례 : 대판 다 51758] [1] 단체협약이실효되었다고하더라도임금, 퇴직금이나노동시간, 그밖에개별적인노동조건에관한부분은그단체협약의적용을받고있던근로자의근로계약의내용이되어그것을변경하는새로운단체협약, 취업규칙이체결 작성되거나또는개별적인근로자의동의를얻지아니하는한개별적인근로자의근로계약의내용으로서여전히남아있어사용자와근로자를규율하게되는데 ( 대법원 선고 98 다13747 판결참조 ), 단체협약중해고사유및해고의절차에관한부분에대하여도이와같은법리가그대로적용된다

87 [2] 위와같은법리에의하면, 원고에대한징계해고가이루어질무렵에이미이사건단체협약이그유효기간의경과로실효된상태였다고하더라도, 새로운단체협약, 취업규칙이체결 작성되거나또는원고의개별적인동의를얻지아니하는한피고는이사건단체협약중해고의절차에관한규정에따라야하는것이므로, 이에관한원심의이유설시에일부미흡한점이있기는하나그결론은정당하다. ( 다 ) 기간만료후채무적부분의효력한편단체협약유효기간만료후집단적노사관계운영에관한채무적부분의효력에대해서는기존에대법원판례법리가정리되어있는데, 대판 누17738 에서는단체협약상노조전임자에관한부분은규범적부분이아니며단체협약의효력상실에따라사용자의원직복귀명령에응하여야한다고판시하고있다. [ 사례 ( 대길통상사례 ): 대판 누 17738] 단체협약이유효기간의만료로효력이상실되었고, 단체협약상의노조대표의전임규정이새로운단체협약체결시까지효력을지속시키기로약정한규범적부분도아닌경우, 그단체협약에따라노동조합업무만을전담하던노조전임자는사용자의원직복귀명령에응하여야할것이므로그원직복귀명령에불응한행위는취업규칙소정의해고사유에해당하고, 따라서사용자가원직복귀명령에불응한노조전임자를해고한것은정당한인사권의행사로서그해고사유가표면적인구실에불과하여징계권남용에의한부당노동행위에해당하지않는다고본사례. 단체협약상채무적부분은규범적효력은발생하지않고채무적효력만발생하는부분으로, 규범적부분을제외한모든조항이채무적부분에해당한다. 근로조건의기준 에관한규정들이규범적부분에속하므로우선집단적노사관계에관한규정들이전형적인채무적부분이된다. 가령조합원범위, 유니언숍등조직강제, 조합활동보장또는편의제공 ( 전임자 조합사무소 조합비공제, 근무시간중조합활동등 ), 평화의무, 단체교섭, 노사협의제, 고충처리

88 등에관한조항들이채무적부분에속한다. 그리고집단적노사관계에관한규정이아니면서도채무적부분에속하는경우가있다. 근로자의채용에관한규정이나근로조건에관하여사용자의노력의무를정한규정이이에속한다. 78) 78) 임종률, 앞의책,153 면

89 Ⅲ. 교원단체교섭제도의현황과개선방안 1. 교원단체교섭제도운영실태분석필요성 가. 교원단체교섭제도현황분석의필요성 단체교섭제도는산업사회의발전과함께나타나게된노사간의이해대립을평화적으로해결하기위해정착된제도다. 산업사회에서는노사간이해대립이발생할수밖에없고, 이러한이해대립을노사가대등한입장에서대화와타협을통해해결하도록함으로써산업평화를유지하는기능을하는제도가단체교섭제도라고할수있다. 이러한단체교섭제도는크게세가지기능을수행한다. 첫째는단체교섭을통해작업장의규칙을정하고이러한규칙을유지관리하는기능을담당한다. 둘째는피고용인의보상의양을결정함으로써근로조건을결정하는기능을한다. 세번째는단체협약의체결과연장등노사간에발생하는분쟁을해결하는기능을담당한다. 단체교섭제도는이러한세가지기능을통해산업평화를유지하는제도적장치로서기능하게되는것이다. 이는단체교섭제도가산업평화를유지하는제도 (Institution) 로서기능하기위해서는이러한작업장의규칙과근로조건, 그리고분쟁해결기능이제대로작동할수있어야함을말해주고있다. 우리나라에서도 1953 년부터노동조합및노동관계조정법과노동위원회법이제정되면서단체교섭제도가기능을하기시작했고, 현재까지노사관계를규율하는중심축으로서기능을하고있다. 그런데교원의경우노동조합및노동관계조정법의적용이배제되면서 1999 년까지이러한단체교섭제도의사각지대로남아있었다.1999 년교원노동조합법이제정되면서교원노동조합이합법화되고,2000 년 7월전국중앙교섭이시작돼 2001 년에단체협약이체결되면서실질적으로단체교섭제도가가동될수있게되었다. 현재는중앙단위단체협약과광역자

90 치단체별지역단체협약이체결되어운영되고있고,3 차례의협약을갱신하면서운영되고있다. 그러나교원노동조합법의제정과함께시작된교원단체교섭제도는아직제도적안정성을갖추지못하고있다. 단체협약갱신때마다노사간에는교섭대표의구성, 교섭범위와교섭내용을둘러싸고노사간분쟁이빈발하고있다. 또한단체협약의이행을놓고도노사간의해석상의차이를놓고분쟁이발생하는사례도나타나고있다. 이러한단체교섭제도의운영실태는아직까지교원단체교섭제도가단체교섭제도의본래의취지대로산업평화를유지하는제도로서의기능을충분히발휘하지못하다는것을반증하고있다. 이는노사관계제도가노사간의행동규범과노동관계법이상호합리적인조응관계를형성될때안정적으로운영될수있다는점을감안하면불가피한것인지도모른다. 노사관계의역사를보면노동조합의탄생과함께수많은노사갈등을거치면서단체교섭관행이형성되고, 그러한단체교섭관행을법제화하는방식으로단체교섭제도가형성돼왔다. 그과정에서노사의행동규범, 노사관계관행, 그리고노동관계법이상호안정적인조응관계를형성하면서제도적인균형상태를만들어낸것이다. 이에비해우리나라교원단체교섭제도는기존에단체교섭경험이나교섭관행이전혀없이 1999 년교원노동조합법제정되면서처음으로단체교섭이이뤄지게된것이다. 당연히노사모두교원노동조합법에서규정하는교섭규범이나, 교섭관행을새롭게형성할수밖에없었고, 이과정에서노사모두자신에게유리한교섭규범과관행을만들려는치열한각축전이벌어질수밖에없었다. 그과정에서노사갈등이빈발하는것이불가피한측면이있다는것이다. 이제교원단체교섭제도가출범한지 10 년째접어들면서교원단체교섭제도가노사간의이해대립을제도적으로해결하는제도적장치로서기능할수있는방안을진지하게모색할시점이되고있다. 이를위해그동안교원단체교섭제도의운영과정에서나타났던노사분쟁들을분석하고, 이러한분쟁을최소화하면서단체교섭제도가운영될수있는해법을찾을필요가있을것이다. 이점에서본연구에서는현재운영되고있는교원단체교섭제도의현황분석을통해서교원단체교섭제도의운영현황을분석해보고, 이를통해노사관계평화를이루는제도로서교원단체교섭제도가자리매김하기위해필요한제도및운영개선과제를도출하고자한다

91 나. 현행교원단체교섭제도의특징 (1) 교원지위향상법의교섭협의제도와교원노조법상의단체교섭제도의이원화 현재교원의집단적근로관계복무규율은두가지제도의적용을받고있다. 첫째는교원지위향상을위한특별법에의거하여교총과교육당국간의교섭협의제도가시행되고있고, 둘째는교원노동조합법에의거하여교원단체교섭제도가시행되고있다.1999 년이전에는교원지위향상을위한특별법에근거하여교총과교육당국간의교섭협의제도만작동되던것이 1999 년교원노동조합법이제정되고 2001 년교원단체협약이체결되면서교원단체교섭제도와교섭협의제도로이원화된것이다. 교총과교육당국간의교섭협의는 교원의처우개선, 근무조건및복지후생과전문성신장에관한사항 을대상으로하고있고, 상호협동하여교육의진흥과문화창달을위해노력 하는것을기본원칙으로하고있다. 교총과의교섭협의제도는크게두가지특징을갖고있다. 첫째, 교섭의성격이 교섭 협의 형태로규정되어기본적으로는 협의 를원칙으로하고있다는것이다. 교원지위향상을위한특별법에합의사항에대한법적규정력이나합의불이행시처벌조항이없는것에서드러나듯이선의의협의를기본원칙으로하고있다. 둘째, 협의의범위는 교원의처우개선, 근무조건및복지후생, 전문성신장에관한사항 을포괄할수있도록되어있다. 이중에서 전문성신장에관한사항 은시행규정에 5. 교권신장에관한사항,7. 연구활동육성및지원에관한사항,8. 전문성신장과연수등에관한사항 등으로폭넓은범위를협의의대상으로규정하고있다. 교육기본법제15 조 교원단체 1교원은상호협동하여교육의진흥과문화의창달에노력하며, 교원의경제적 사회적지위를향상시키기위하여각지방자치단체및중앙에교원단체를조직할수있다. 2 제1항의규정에의한교원단체의조직에관하여필요한사항은대통령령으로정한다

92 교원지위향상을위한특별법제11 조 교원의지위향상을위한교섭 협의 1교육기본법제15 조제1 항의규정에의한교원단체는교원의전문성신장과지위향상을위하여교육감또는교육인적자원부장관과교섭 협의한다.< 개정 , > 2 교육감또는교육인적자원부장관은제1항의규정에의한교섭 협의에성실히응하여야하며, 합의된사항의시행에노력하여야한다.< 개정 > 제12 조 교섭 협의사항 제11 조제1 항의규정에의한교섭 협의는교원의처우개선, 근무조건및복지후생과전문성신장에관한사항을그대상으로한다. 다만, 교육과정과교육기관및교육행정기관의관리 운영에관한사항은교섭 협의의대상이될수없다. 교원지위향상을위한교섭 협의에관한규정제3조 교섭 협의사항의범위 교섭 협의사항의범위는다음각호와같다. 1. 봉급및수당체계의개선에관한사항 2. 근무시간 휴게 휴무및휴가등에관한사항 3. 여교원의보호에관한사항 4. 안전 보건에관한사항 5. 교권신장에관한사항 6. 복지 후생에관한사항 7. 연구활동육성및지원에관한사항 8. 전문성신장과연수등에관한사항 9. 기타근무조건에관한사항 이에비해교원노동조합법에근거한단체교섭제도는교원노조와교육당국간단체교섭에서 조합원의임금, 근무조건, 후생복지등경제적사회적지위향상에관한사항 을교섭대상으로하고있다는점에서교섭의범위가 임금, 근무조건, 후생복지 등소위임금및근로조건과노동조합활동등으로규정되는등상대적으로제한적인반면, 교육당국에게단체교섭에응해야할의무를부과하고있다는점에서단체교섭제도의강제력을규정하고있다

93 이렇게교사들의복무규율과근로조건과관련하여집단적인노사교섭이교육당국 -교원단체, 교육당국 -교원노조간의이원적인구조를갖고있음에도두가지교섭채널간에는집단적인근로조건복무규율제도로서의명확한역할구분과운영원칙의구분이모호한측면이있다. 그결과두가지교섭채널간의교섭대상범위가상이하게규정되어있음에도불구하고교섭대상범위의상호침투로인한교섭대상범위가유사해지는경향을낳을수있게하고있다. 또한교섭결과의이행문제와관련해서도교원단체와의 협의 와교원노조와의 합의 ( 협약 ) 와의차이가혼재되는경향도낳을수있는원인이되고있다. 실제로이러한특징들은교원단체교섭제도운영과정에서교섭대상범위와단체협약의이행을둘러싼노사간갈등의발생하는배경요인으로작용하고있다. 교원노동조합설립및운영관한법률제6조 교섭및체결권한등 1노동조합의대표자는그노동조합또는조합원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항에대하여교육인적자원부장관, 시 도교육감또는사립학교를설립 경영하는자와교섭하고단체협약을체결할권한을가진다. 이경우사립학교의경우에는사립학교를설립 경영하는자가전국또는시 도단위로연합하여교섭에응하여야한다.< 개정 > 2 제1항의경우에노동조합의교섭위원은당해노동조합을대표하는자와그조합원으로구성하여야한다. 3 조직대상을같이하는 2이상의노동조합이설립되어있는경우에는노동조합은교섭창구를단일화하여단체교섭을요구하여야한다.[ 유효기간 ] 4 제1항의규정에의한단체교섭을하거나단체협약을체결하는경우에는관계당사자는국민여론및학부모의의견을수렴하여성실히교섭하고단체협약을체결하여야하며, 그권한을남용하여서는아니된다. 5 제1항의규정에의한단체교섭의절차등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 제7조 단체협약의효력 1제6조제 1항의규정에의하여체결된단체협약의내용중법령 조례및예산에의하여규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내

94 용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다. 2 교육인적자원부장관, 시 도교육감및사립학교를설립 경영하는자는제1항의규정에의하여단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대하여는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다.< 개정 > (2) 교원노동조합법의특수성 교원노동조합법은노동관계법의특별법으로제정되었다. 공무원과교원등에대해서는노동조합설립, 단체교섭및단체행동권한에대해노동조합및노동관계조정법의적용을받는것이아니라교원노동조합법과공무원노동조합법이라는특별법의적용을받도록하고있다. 따라서교원단체교섭제도는일반단체교섭제도와는몇가지제도적특수성을안고있다. 첫째, 교원단체교섭제도에서는단체행동권을인정하지않고있다. 교원직무의특성상교원노조가단체행동을할경우학생의학습권과학부모의교육권을침해하게될가능성이있기때문에단체행동권을인정하지않고있다. 교원단체교섭제도는파업이라는실력행사를통해서분쟁을해결하는것을원천적으로금지하고있기때문에교섭을통해서만협약을체결해야하는특성을갖게되고, 이로인해단체교섭기간이길어지거나, 단체교섭과정에서파업이아닌집단행동등마찰이발생하기도하고있다. 둘째, 단체교섭제도의적용대상이라고할수있는교섭대상이 조합원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항 으로규정되어있고, 단체협약의효력과관련해서는법령이나조례, 예산범위내에서만효력을인정하고있다. 노동조합및노동관계조정법에서는단체교섭대상에대한별도의규정은두고있지않으나, 임금및근로조건등을의무적교섭대상으로보고, 인사경영권관련사항등은임의적교섭대상으로구분하고있다. 임의적교섭대상의경우사용자가교섭에응해서단체협약이체결되면협약으로서의효력이발생하고이행의무가있다고보고있다. 이에비해교원단체교섭제도에서는임의적교섭대상범위중에법령이나조례, 예산권과관련된사항은협약으로서의효력을갖지않는다. 교원노동조합법제6조에서는 임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항 을교섭대상으로규정을하고있고, 제7조에서는 제6조제 1항의규정에의하여체결된단체협약

95 의내용중법령 조례및예산에의하여규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다 고규정하여법령및조례, 예산의범위내에서만단체협약이효력을가질수있도록규정을하고있다. 셋째, 단체교섭의당사자와단체교섭절차가일반노동조합및노동관계조정법과달리규정되어있다. 교원노동조합법상의단체교섭당사자는중앙정부의경우교육부장관, 광역시도단위의경우시도교육감또는사립학교재단이사회가사용자당사자적격을갖도록규정되어있다. 노동조합의경우에도교원노동조합법상의노동조합으로설립신고가된조직을노동조합당사자로보고있다. 단체교섭의절차와관련해서도동일교섭단위내에복수의교원노동조합이존재할경우먼저노조들간에교섭창구를단일화하여교섭을요구하도록규정을하고있다.(2009 년 12 월까지효력 ) 이러한교원단체교섭제도의특수성으로인해교원단체교섭제도시행과정에서기존의단체교섭제도에서형성된일반원칙을따르면서도일부특수성에해당되는분야는새로운교섭관행과해법을찾아나가야하는과제를안고있다. 특히교섭대상범위의설정문제, 협약의안정적인이행을담보하는문제등은교원단체교섭제도상의새로운실행과제라고할수있을것이다. 다. 교원단체교섭의교섭대상범위관련쟁점 (1) 교원노조법과노동조합법, 공무원노조법상의교섭대상범위 교원노동조합법제6조는 조합원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항 을단체교섭대상범위로규정하고있다. 일단일반노동조합및노동관계조정법과같이임금및근로조건을교섭대상범위에포함시키고있다고할수있다. 그런데교원단체교섭에서는일반노동조합법과달리교육정책과교육과정, 기관운영등과관련된요구사항이쟁점이되고있다. 그동안교원단체교섭제도운영과정에서는이들쟁점들이교원단체교섭대상범위에포함되는지가논란이되어왔다. 현행노동조합및노동관계조정법에서도임금근로조건등을교섭대상으로인정하고있지

96 만경영권을본질적으로침해할경우교섭대상으로인정하지않고있다. 경영권에속하는사 항은사용자가처분권을가지는사항으로서원칙적으로교섭대상이되지않는다고판단하고 있다 대법원 선고 2003 도 687 판결 - 헌법제 23 조제 1 항, 제 119 조제 1 항, 제 15 조규정들의취지를기업활동의측면에서보면, 모든기업은그가선택한사업또는영업을자유롭게경영하고이를위한의사결정의자유를가지며, 사업또는영업을변경 ( 확장ㆍ축소ㆍ전환 ) 하거나처분 ( 폐지ㆍ양도 ) 할수있는자유를가지고있고, 이는헌법에의하여보장되고있는것인데, 이러한경영권이노동 3 권과서로충돌하는경우이를조화시키는한계를설정함에있어서는기업의경제상의창 X 창 X 투자의욕을훼손시키지않고오히려이를증진시키며기업의경쟁력을강화하는방향으로해결책을찾아야하는바, 이창 X 같은관점에서볼때구조조정이나합병등기업의경쟁력을강화하기위한경영주체의경영상조치는원칙적으로노동쟁의의대상이될수없고, 그것이긴박한경영상의필요나합리적인이유없이불순한의도로추진되는등의특별한사정이없는한노동조합이그실시를반대하기위하여벌이는쟁의행위에는목적의정당성을인정할수없음. 하지만여기서경영권행사가근로자의근로조건에영향을미치는사항인지여부가교섭대상여부를가르는판단기준이될수있다. 이에대해서법원은경영권에해당되는사항이라고할지라도근로자들의근로조건과밀접한관련이있는경우에교섭대상으로인정해야한다고판결을하고있다. 노동조합의요구가경영권을본질적으로침해하는것이아닌경우에는단체교섭대상이될수있다는것이다. 대법원 선고 93 누 8993 판결 - 단체협약중조합원의차량별고정승무발령, 배차시간, 대기기사배차순서및일당기사배차에관한노조와사전합의를하도록한조항은그내용이한편으로는사용자의경영권에속하는사항이지만다른한편으로는근로자들의근로조건과도밀접한관련이있는부분으로서사용자의경영권을근본적으로제약하는것은아니라고보여지므로단체협약의대상이될수있고그내용역시헌법이나노동조합법기타노동관계법규에어긋나지아니하므로정당함. 서울민사지방법원 선고 90 가합 5721 판결 - 기업의운영에관한관리와경영및인사에관한사항은사용자에게그결정권이있으

97 므로, 기업의경영및인사에관여하는노동조합의활동은원칙적으로정당한조합활동의범위를일탈한것이라할것임. 그러나기업의경영과인사에관한사항일지라도근로자들의근로조건이나지위에직접적으로관련되거나중대한영향을미치는경우에는그한도내에서이에관하여사용자와노동조합사이에단체교섭이나합의가이루어질수있고, 사용자가이러한합의를하였음에도이를제대로이행하지않는경우에위합의사항의이행을요구하는것은부당한경영권및인사권침해라고할수는없음. 질의회시 : 1. 해고자복직문제는단체교섭대상이아님. / 2. 경영에관련된사항이라도근로조건에영향을미친다면단체교섭대상이될수있음. ( , 노조 ) - 노사문제는통상그내용이복합적이므로사용자의인사권에관한사항이라도근로조건에직접적으로영향을미치는경우또는사용자의인사결정권을본질적으로제한하지않는경우에는단체교섭의대상이될수있을것이나, 채용ㆍ해고시노사합의, 인사ㆍ징계위원회의노사동수구성, 해고자원직복직등과같이인사결정권을사실상배제하는사항은단체교섭의대상이될수없음. - 경영권은재산의관리와유기적일체성을유지해야한다는점에서당연한사용자의권한으로인정하여야할것이나, 경영에관한사항이라도그내용이근로자의근로조건에직접적인영향을미치는경우에는단체교섭의범위에포함될수있으므로정비사업소직영화에관한사항이단체교섭의대상이되는지에대하여는위와같은기준에서판단되어야할것임. 교원과유사한조건에있는공무원노동조합법의경우 법령등에의해국가또는지방자치단체가권한으로행하는정책결정에관한사항, 임용권의행사등행정기관의관리운용에관한사항으로근로조건과직접관련되지않은사항 을비교섭대상으로명시하고있다. 공무원단체교섭에서는이러한소위관리운영사항에대해서는공무원노조가교섭을요구할수없고, 설령요구에응하더라도정부교섭대표가이에응할의무가없다. 그런데교원노동조합법에서는이러한비교섭대상범위에대한규정이없다. 대신에교원노조법제7조에서 단체협약의내용중법령 조례및예산에의하여규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다 는규정이있다. 단체협약이어떻게체결되었든법령및조례, 예산권과충돌하는단체협약조항은단협으로서효력을가질수없다는것이다. 또한 교육인적자원부장관, 시 도교육감및사립학교를설립 경영하는자는단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대하여는

98 그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다 고규정하고있다. 이러한공무원노조법과교원노동조합법상의단체교섭범위를비교해보면공무원노조법에서는비교섭대상을분명히규정하고있지만교원단체교섭에서는단체교섭대상에대한금지규정은없다. 다만단체협약이체결된이후에법령과예산권에저촉되는단체협약의효력을불인정하는방식으로사후적인단체협약효력범위제한방식으로접근을하고있다. (2) 교원단체교섭대상범위에대한행정해석 교원단체교섭제도의교섭대상범위에대해서노동부의행정해석은 근로자의임금 근무조건 후생복지등과직접적으로관련되는사항은그범위내에서단체교섭의대상이될수있을것 이라며임금및근로조건을적법한단체교섭범위로보고있다. 문제가되는교육정책, 교육과정, 기관운영등의쟁점이교섭대상범위에포함될수있는지에대해노동부의유권해석은 교육정책, 교육과정은국민의학습권과직접관련이있는사항으로서헌법등관련법령에의거행정기관이법률적인권한과책임을가지고집행하는사항이며, 교육기관과교육행정기관의관리 운영에관한사항은국가및지방자치단체의고유한경영권에속한사항으로원칙적으로단체교섭의대상이될수없을것 이라고판단하고있다. 노동부유권해석은정책결정과관리운영사항은원칙적으로정부또는지방자치단체가법령내에서자기권한으로결정할사항이지단체교섭으로결정할사항이아니라는것이다. 정책결정에관한사항이나행정기관의관리ㆍ운영에관한사항은학생또는학부모등국민의이익과직접적으로관련되어있기때문에단체교섭의장에서노사간에배타적인합의의대상이되어서는아니되고따라서정책결정과관리운영사항등은원칙적으로단체교섭대상이될수없다는것이다. 다만경영권에해당되더라도근로조건과밀접한관련이있을경우교섭대상으로인정할수있듯이이러한정책결정과기관운영사항이근로조건과밀접한관련이있을경우교섭대상으로인정할수있다는것이다. 교육인적자원부도 2003 년에낸 교직단체와의단체교섭자료집 에서교원노조와의단체교섭대상으로교원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항과그

99 노동조합의활동등에관한사항으로한정하고단체교섭의일반적판단기준으로교육인적자원부장관, 시 도교육감이처리또는처분할수있는사항이여야하며, 집단적성격을띠어야하고, 교원의근로조건등과관련이있어야하므로교육정책 교육과정 기관운영등에관한사항은교섭대상에서배제 79) 하고있다. 또한서울시교육청에서도 80) 교육시책, 시도단위교육과정, 기관운영, 인사권등에관한사항, 그리고교육감의권한이아닌사항 을 교섭제외사항 으로규정하고있다. (3) 법령 예산권과상충되는단협사항의이행노력의무관련논란 교원노조법에서는일단법령및조례예산권에상충되는단체협약조항은법적효력이없는것으로규정을하고있다. 다시말해노조의요구로정부정책, 기관운영등과관련된쟁점에대해합의를했다고하더라도법령이나조례, 예산권을침해하는단협조항은법적으로단체협약으로서효력이없다는것이다. 또한편에서교원노동조합법은단체교섭대상범위와관계없이노사간에합의한단체협약에대해서는이행노력의무를부과하고있다. 교원노조법제7조에서 단체협약으로서효력을가지지아니하는내용에대하여는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다 고규정함으로써단체교섭과정에서정부교섭대표가합의를한경우법령및조례, 예산권의범위에해당되는경우에도정부는성실히이행하도록노력해야한다는것이다. 제7조 단체협약의효력 1제6조제 1항의규정에의하여체결된단체협약의내용중법령 조례및예산에의하여규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다. 2 교육인적자원부장관, 시 도교육감및사립학교를설립 경영하는자는제1 항의규정에의하여단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대하여는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다.< 개정 > 79) 교육인적자원부, 교직단체와의단체교섭 협의자료집,p ) 서울시교육청, 교직단체업무편람 (2008.1)

100 이러한법령과예산권에상충되는단체협약사항에대한이행노력의무는교원노동조합으로하여금임금, 근무조건및복리후생이외에교육정책, 기관운영등의사항에대해서도요구를하게되는근거조항으로꼽히고있다. 교원노동조합법에는교육정책, 기관운영등의사항을공무원노동조합법과같이비교섭대상이명문화하고있지않다. 그러면서법령및조례, 예산권과상충되는단체교섭대상에대해서도일단합의를했으면이행노력의무를부과함으로써교섭대상범위에대한논란이제기되고있다. 교원노조측에서는이러한법조항을근거로교육정책, 기관운영등의쟁점이 교섭금지교섭사항 이아니라 임의적교섭사항 이라고주장하고있다. 결국단체교섭교섭범위에대한법규정의모호함으로인해적법한단체교섭대상범위와관련된논란이제기돼왔고, 그논란은아직도현재진행형이라고할수있다. 라. 교원단체교섭제도운영과정의노사분쟁 현재교원단체교섭의운영과정에서다양한노사갈등이발생하고있다. 단체교섭결렬시쟁의행위는법적으로금지되고있지만단체교섭이진행되는과정에서는교원노조의집회, 시위등으로자치단체교육청의업무가차질을빚거나단체협약체결이지연되는사례가빈번하게나타나고있다. 또한단체협약을체결한후에도단체협약의이행을둘러싼단체협약의해석상갈등이노사간의직접적인갈등으로이어지는경우도많이나타나고있다. 이러한단체교섭제도운영과정에서나타나는갈등은교원단체교섭제도가고비용교섭구조의틀을벗어나지못하고있다는점과함께아직까지교원단체교섭제도가안정되지못했다는점을반증하고있다. 현재교원단체교섭제도의운영과관련해서는크게두가지유형의갈등이발생하고있다. 첫째는교원하고있다. 첫째는교원노동조합이실력행사를통해정부측을압박하는. 첫째는발생하는갈등이다. 전교조의원노동교원하고있이진행될때는노동조합정욀구를관철시키기위하여교육청앞집회, 지역시민하고와정연대시위, 각종서명운동등다양한방식으로 교육청을압박하는 있행동을보이고있다. 이를둘러싸고하고있과정에서는교하고들

101 뿐만아니라교육청전체가업무마비등의홍역을치르는상황이반복되고있다. 심지어는단체교섭. 첫째는노동조합정교육청앞농성, 교육감에대한비판등노조의집단행동으로인해교육감이노조의힘을의식해원칙을무시한양보가이뤄지는경우도발생하고있다. 교원단체교섭과정에서나타나는또하나의갈등은단체협약의이행과관련된분쟁이다. 단체협약이체결되고나면단체협약의이행문제를둘러싸고교육청과교원노조는해석을달리해서갈등이빈발하고있다. 노조간부의업무시간중의조합활동참여범위문제부터단체협약에이행노력을규정한부분에대해서이행노력을했는지여부를둘러싼분쟁까지, 또한단위학교장의단체협약이행의무준수여부를놓고다양한갈등이발생하고있는것이다. 2. 교원단체교섭제도운영실태분석결과 가. 교원단체교섭제도운영실태분석을위한연구방법 (1) 교원단체협약분석 교원단체교섭제도의교섭대상범위와관련하여현재단체협약이포괄하고있는교섭대상범위를분석하기위해전국 13 개지방교육청과교원노조지부간에체결된교원단체협약조항을분석하였다. 교원단체협약내용을 1 근로조건관련사항 ( 임금, 근로조건, 복리후생 )2 노조활동범위및편의지원관련사항 3 교원의인사권관련사항 4 교육정책및제도개선관련사항 5 단위학교운영관련사항 6 사립학교운영관련사항 7학부모 / 학생들의복지등과관련된사항으로분류하였다. 1 근로조건관련사항 - 봉급및수당체계의개선에관한사항 - 근무시간 휴게 휴무및휴가등에관한사항

102 - 여성교원의보호에관한사항 - 안전 보건에관한사항 - 복지 후생에관한사항 2 노조활동범위및편의지원관련사항 -노조사무실지원 -노조전임자 -노조활동시간 / 노조교육시간 -노조활동편의지원 3 교원의인사권관련사항 -교원및계약직 / 임시직근로자의채용 / 전보 / 평가 / 승진 / 징계 -인사자문위원회등각종위원회운영 -인사권관련제도시행관련조항 4 교육정책및제도개선사항 -교육과정의운영 -연구시범학교등학교운영정책 -학업성취도평가 / 감사제도운영등교육정책 -교육정책관련예산편성및운영 -교육여건확충 -취약계층보호및지원 -실업 / 보건 / 특수 / 유아교육선의의지원원칙 -고용평등교육강화 -교원전문성강화 5 단위학교운영관련사항

103 - 단위학교학교운영및학사관리 - 단위학교예산운영 - 단위학교시설관리 6 학부모 / 학생들의복지등과관련된사항 - 학부모부담경감등학부모와관련된사항 - 학생들의복지및징계등과관련된사항 이렇게교원단체협약을분류하여현행교원단체협약이담고있는교섭대상범위의현황을분석하였다. 이를위해각지방교육청과교원노조간에체결된형행단체협약을수집하여 7개유형별로분류를하였다. 또한이러한단체협약이실제현실에서어떻게적용되고있는지를파악하기위하여 4개지역의교원단체교섭담당자와단위학교교장선생님들에대한 FGI 를실시하였다. (2) 교원단체교섭제도운영상의문제점해결방안모색 교원단체교섭의운영상의문제점을분석하기위하여 4개지역교원단체교섭담당자와인터뷰를통해교원단체교섭의진행및체결과정을분석하였다. 교섭요구안의제시와교섭대표단의구성, 그리고실제교섭과정에서노조의집회, 시위등이어떤방식으로진행되는지, 다양한노사분쟁이교섭에미치는영향을분석하였다. 여기에단체협약체결이후단체협약운영과정에서단체협약이행관련해석갈등등노사분쟁요인들을분석하였다. 또한교원단체협약이단위학교에서어떻게적용되는지를분석하기위하여 4개지역 6명의교장선생님들을대상으로인터뷰를하였다. 이를통해단위학교운영과정에서단체협약의이행실태, 단협이행을둘러싼현장갈등, 단협이행과정에서나타나는문제점등을분석하였으며단위학교내에서일상적인노조활동과관련하여업무시간중의조합활동, 학교운영과관련된갈등쟁점, 학교운영관련노사갈등을분석하여단위학교운영과정에서노사갈등쟁점유형및갈등의원인부터갈등진행과정, 갈등해결후노사관계에미치는영향등을분석

104 하였다. 이러한단체교섭제도운영현황분석을통해교원단체교섭제도운영과정에서노사분쟁이어떻게발생하고있고, 이과정에서교원단체협약이어떠한역할과기능을하고있는지를분석하고자하였다. 또한그러한분석을통해향후교원단체교섭제도가안정적으로운영될수있는개선방안을도출하고자하였다. 나. 교원단체협약에서교섭대상범위현황 (1) 교원단체교섭에서교섭대상과관련된노사분쟁 ( 가 ) 중앙과지역의단체교섭과정에서교섭범위를둘러싼갈등 1999 년교원단체교섭이시작되면서최대쟁점중에하나가교섭의제의확정문제였다. 교육부와교원노조사이에이루어진 1999 년첫번째단체교섭은처음부터교섭의제와교섭절차를둘러싸고심각한의견대립이발생했다. 교원노조는교원의사회 경제적지위향상과교육개혁전반에관한사항을총괄하여 282 개조항, 총 532 개항목을요구했고, 교육부는교원노조요구중 78 개항목만교섭의제가될수있다고주장하였다. 교육부는교원노조법제6조 1항에서 임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항에대하여 교섭할수있다는조항의전단부분인 임금 근무조건 후생복지등 명시적으로규정된사항에대해서만교섭이가능하며, 모든교육정책과기관운영등에관한쟁점은교섭의제에서배제하였다. 이에대해교원노조는전문직노조로서교육환경개선, 교육자치제도의개선, 교육행정체제의개혁등제반교육정책도교섭의제에포함되어야하며, 실제로대부분의교육정책이교원의근무조건이나사회 경제적지위향상과관련이있다고주장했다. 또한교육부는교섭의제를다루는방식에대해서교섭의제선정원칙부터정한뒤선정된교섭의제만교섭할것을주장한반면, 교원노조는단체교섭요구서전체를교섭의제로논의해합의된의제부터우선논의하자고주장하였다

105 이러한교섭의제를둘러싼노사갈등으로 1999 년에시작한단체교섭이 2000 년 4월에가서야교섭의제를확정하는등거의 1년이지나서타결이되는우여곡절을겪게되었다. 교섭소위원회는총 22 회에걸쳐개최되었는데, 대부분의회의가교섭의제에대한노사간의입장차이로논쟁이계속되는악순환이되풀이되었다. 이과정에서교섭의제를둘러싸고교섭이공전되면서교원노조지도부가교육부앞에서단식농성에돌입하는등홍역을치르기도했다. 1년동안진행되었던첫번째단체협상은최종적으로본문 41 개조항, 부칙 4개조항, 그리고협약에포함되지않은사항 6개조항으로타결하게되었다. 체결된단체협약안을구체적으로보면, 총칙 1개조항, 조합활동 6개조항, 보수 근무조건 후생복지 32 개조항, 보칙 2 개조항인데, 조합활동과관련하여핵심적쟁점이되었던단위학교노조활동과관련된부분은논의가유보되었고, 교육정책등과관련된조항은합의대상에서제외되었다. 이러한교섭범위를둘러싼노사갈등은지역차원의교원단체교섭과정에서도그대로재연되었다. 서울지역의경우 1999 년 11 월25 일단체교섭이시작되어 1년반이지난 2001 년 3월 5일에첫번째단체협약을체결하였는데, 이과정에서가장큰쟁점이교섭의제의범위문제였다. 당시교원노조의교섭요구내용은전문과본문 42 조, 그리고부칙 6조로구성되어있으며세부요구항목은 199 개항이고단위요구내용별로세분하면총 228 건으로구성되어있었다. 이와같은교원노조의교섭요구안에대해서울교육청은노조측의 228 개항목의요구사항중에근무조건과관련된사항이 17 개항, 노동조합활동등관련사항이 23 개항, 교육정책과관련사항이 25 개항, 기관운영등사항이 69 개항, 교육감권한이외의사항이 94 개항으로분석하면서이중에서근무조건과노조활동관련쟁점들에대해서만교섭의제로할수있다고주장을하였다. 이에대해노조측에서반발하면서노사갈등을빚다가 2001 년에가서야조합활동관련 6개조항, 근무조건관련 20 개조항, 정책 업무협의회관련 2개조항등총 28 개조항에 5개부칙조항이합의되었다. 그리고논란이되었던교육정책과관련된사안에대해서는교섭과별도로정책 업무협의회를설치하여논의하기로합의했다. 그리고교원노조가강력하게요구했던 7차교육과정이나자립형사립고문제등교육정책관련사항들은교육청이단체협약의의제가될수없다고하여단체협약안에서제외되었다

106 ( 나 ) 교원단체협약갱신과정에서의단체교섭범위갈등 2000 년중앙단위교원단체협약체결과 2001 년지역단위교원단체협약체결이후 3차례갱신교섭을진행하는동안교섭의제를둘러싼갈등은교섭내내계속되었다. 교원단체교섭에서이렇게교섭의제를둘러싼갈등이첨예하게전개된것은교섭대상범위의문제가단체협약체결의가장큰쟁점이었기때문이다. 이러한교섭대상범위를둘러싼갈등은 3차례단협갱신교섭과정에서노조측의교섭의제요구항목중에상당수가교섭대상에서제외되는결과를빚게되었다. < 표 Ⅲ-1> 교원노조요구사항과교섭제외사항 81) 1기 2기 3기시 요구교섭교섭요구교섭교섭요구교섭교섭도별항목대상제외항목대상제외항목대상제외 비고 평균 서울 부산 대구 인천 제출 자료 없음 광주 대전 울산 기진행중 경기 강원 충북 (329) 미분류 미분류 충남 기진행중 전북 제출 자료 없음 (331) 전남 경북 (348) 교섭 중단 (279) - - 경남 제주 *( ) 안은교섭진행중횟수로본수에미포함. 교원노조는교사의임금, 복리후생과근무조건, 노조활동관련요구이외에도교육정책과 기관운영등교육현안전반에관한요구사항을제시한반면에교육청은임금과복리후생, 근 81) 박근석, 교원노조의효율적인단체교섭에관한연구 p69 참조

107 무조건과노조활동관련사항만교섭대상범위로하자는주장을폈다. 단체교섭체결때마다이러한교섭의제범위를둘러싼갈등이계속되었다. 그갈등은먼저교섭의제를확정하고교섭을하자는교육청과일단교섭을하면서쟁점을좁혀가자는교원노조측의주장이부딪치는양상으로전개되기도했다. 결국이러한교섭대상범위를둘러싼갈등과정에서교원노조의요구사항중상당부분이교섭대상에서제외되었지만, 또한편으로교육정책과기관운영관련요구사항중일부는단체교섭의제로반영이되었고, 실제로단체협약에도포함이되었다. 특히 2차례단체협약갱신교섭을거치면서단체교섭체결현황을보면노조의단체교섭요구항목이늘어났고, 단체교섭대상항목도늘어나고있는것을확인할수있다. 나아가단체교섭의결과단체협약체결에이른항목도늘어나게되었다. 이러한단체교섭대상항목의증가와단체협약체결률의증가는단체교섭범위와관련된노사분쟁이계속되는과정에서단체교섭대상범위는교육정책과기관운영등과관련된쟁점도교섭대상으로인정되고, 단체협약이체결되는방향으로확대되어왔음을보여주고있다. 단체교섭대상범위와관련해또하나의쟁점은단체협약의적용범위를국공립학교이외에사립학교까지포함할것이냐의문제였다. 사립학교의경우재단이사회가사용자적격을갖고있기때문에교육청과교원노조간의단체교섭을진행하면서사립학교를단체협약의적용범위에넣을경우단체협약의효력문제가발생하기때문이다. 이에대해교육청은단체협약적용범위를공립학교만으로규정하자고주장을했고, 교원노조는교육청이사립학교재단에대한지도감독기능을갖고있으므로사립학교도적용대상에포함시키자는주장을하였다. 이러한단체협약적용범위에대한논쟁은 1차단체협약체결시에는공립학교만적용범위에포함시키는것으로협약을체결하였다가 2차단체협약체결과정에서는아예명시를하지않는쪽으로변화하는과정을거치게된다. 이는단체협약적용대상범위의초반에는공립학교만으로설정을했다가이후에는단체협약적용대상범위장벽을없앰으로써사실상적용대상범위를확대할수있는여지를만들었다고할수있다

108 < 표 Ⅲ-2> 단체교섭요구항목과단체협약체결항목 82) 1기 2기 3기시 요구단협요구단협요구단협도별체결률체결률항목체결항목체결항목체결체결률 비고 평균 서울 부산 (182) - - 진행중 대구 (430) - - 진행중 인천 제출 자료 없음 (264) - - 진행중 광주 (323) - - 진행중 대전 울산 (198) 기체결예정 경기 강원 충북 (329) - - 진행중 충남 (243) 기진행중 전북 제출 자료 없음 전남 (468) - - 진행중 경북 (348) 교섭 중단 (279) - - 진행중 경남 (243) - - 진행중 제주 (346) - - 진행중 *( ) 안은본수에미포함. 전반적으로 3 차례단체협약의체결과갱신교섭을하는과정에서단체교섭대상범위에대한 갈등이계속되었고, 그과정에서교원노조의요구사항중일부가수용되면서단체교섭대상 범위는확대되는방향으로변화해왔다고볼수있을것이다. 82) 박근석, 교원노조의효율적인단체교섭에관한연구, 고려대학교노동대학원석사학위논문, 2004,75 쪽

109 < 표 Ⅲ-3> 단체협약의적용대상범위 83) 1기 2기 3기 시 공립명시안함공립명시안함공립명시안함사립학교사립학교사립학교비고도별학교만 ( 명시하였으학교만 ( 명시하였으학교만 ( 명시하였으별도합의별도합의별도합의적용나구별안함 ) 적용나구별안함 ) 적용나구별안함 ) 평균 서울 부산 진행중 대구 진행중 인천 진행중 광주 진행중 대전 (0) 0 (0) 울산 기체결예정 경기 (0) 단협에사립포함 강원 충북 0 (0) 진행중 충남 기진행중 전북 (0) 단협에사립포함 전남 진행중 경북 0 교섭 중단 진행중 경남 진행중 제주 진행중 *( ) 는본수에포함. ( 다 ) 단체협약불이행책임공방단체협상과정을거쳐교육부와교원노조사이에체결된단체협약은체결이후이행문제를둘러싸고갈등을일으키게된다. 교육부는단체협약이체결되자이를이행하기위해서는 6천억원규모의예산이필요하다는이행계획서를내놓았다. 구체적으로 1999 년단체협약으로체결된협약사항중정부예산안에반영되어야할내용은총 17 건이었다. 단체협약안중에서교원처우개선과관련되어초과수당지급, 자율연수휴직제도입, 대학생자녀학비보조수당등핵심적조항이전혀예산에반영되지않았다. 교육부는법적으로국가예산편성권, 국가조직과공무원정원책정권, 공무원의봉급을포함한처우개선권한을가지고있지않고다른부처의소관이라는점을단체교섭당시수없이강조하고단체교섭본칙마지막에법령, 예산등과관련된사항은서로성실히노력한다는조항으로합의하였다. 교원노조는이러한여러법률상의제반규정은무시하고단체협약만 83) 박근석, 교원노조의효율적인단체교섭에관한연구, 고려대학교노동대학원석사학위논문, 2004,73 쪽

110 맺으면모든것을다해결할수있다는생각이앞서그실질적내용을얻는데는실패했다고볼수있다. 결과적으로정부를대표하여교육부장관이교원노조와체결한첫번째단체협약은정부부처사이에단체협약을이행할수있는제도적장치의미흡으로예산안에도반영되지못한채 휴지조각 이되고말았다. 이후교육부와교원노조사이에단체협약미이행여부를놓고불신과갈등이증폭되었고, 교원노조집행부는당시집권당과정부종합청사에서항의농성과가두시위등을전개했다. 이러한교원노조의집단적행동으로인해합법화이후최초로교원노조집행부가구속되고해직되는사태로발전되기도했다. 이렇듯교육부와교원노조의첫번째교섭은교섭방식과교섭의제를둘러싼노사간의커다란시각차이와단체협약이행문제로극심한갈등속에서막을내렸다. (2) 교섭대상범위분쟁관련단체협약분석결과 ( 가 ) 임금및근무조건 ( 서울 ) 1 인사전보제도운영관련전보제도의운영과관련하여전보자료의공개, 전보배치우선대상, 전보의우선순위, 원거리전보의기준, 정기전보발령시기등을규정하고있다. 이러한전보기준은전보와관련한기준을마련하는것으로서근로조건을규정하고있다. 또한부부교사의시도간인사교류와관련하여부부교사가희망할경우동일시도내에근무할수있도록노력하는근로조건규정을두고있다. 2 교원의업무부담경감교원의업무부담을경감하기위하여일직, 숙직, 주번교사제, 당번교사제도폐지, 방학중근무의원칙을규정하고있다. 또한보안점검부의비치, 근무상황카드, 법정장부이외의기타장부의작성폐지, 중식지원및성금모금, 금전출납, 교과서대금징수등과같은교사들의잡무를줄이도록함으로써교사들의업무부담을경감하는근로조건규정을두고있다. 또한학습지도안에대해서교사가자율적으로작성하되별도의결재를받지않도록하고, 연간지도및평가계획은매학기초에학교장결재를받도록규정하고있다

111 보건교사에대해서는정수기관리업무중식지도업무를담당하지않도록규정하고있다. 이외에도초등학교통합학급담임교사의업무부담경감노력조항도규정하고있다. 3 교원의처우개선관련교원의처우개선을위하여소풍, 수련활동, 수학여행, 교외특별활동과관련된출장비는공무원여비규정에의해지급하고시간외근무수당을지급하도록하고있다. 또한교사의인사발령으로거주지를이전하게될경우이전비와가족여비를지원하도록규정하고있다. 또한교사들의건강진단항목에성인병 (4 대암 ) 이포함되도록규정하고있다. 4 교사의근무시간관련교사의업무부담을줄이기위해교육부가정하는표준수업시수를준수하고, 초과수업시수에대한수업연구비는평균수업시수를기준으로지급하도록규정하고있다. 5 방과후교육활동관련특기적성교육의활성화를위해강사비를보전하도록하고, 교사본인의의사에반하여특기적성교육, 상설특활교육, 방과후특별활동, 학부모취미교육등을요구할수없도록규정하고있다. 6 교원의전문성향상을위한지원교사들의연수와관련하여교사자격연수와직무연수에대한연수경비를규정대로지급하도록하고있다. 또한교육청이인정하는특수분야연구기관에대한자비부담연수에대해서도예산범위내에서연수비의 70% 를지원할수있도록규정하고있다. 이외에전문교원의현장연수를강화하도록규정하고, 통합학급담임교사에대하여직무연수기회를부여할수있도록하는규정을두고있다. 7 교사의교육활동관련지원교사의체육, 실습활동관련피복비를학교예산에반영하도록하거나, 교사의직무수행중발생한사고에대해서고의에의한사고를제외하고는구상권행사를할수없도록규정하고있다. 또한정부가주관하는각종문화행사에입장할경우무료또는할인혜택을줄수있도록노력하는규정을두고있다. 8 여성교원모성보호관련조항여성교사들에대해월 1회의보건휴가를시행하고, 임심 4개월이상의노산, 유산, 사산의

112 경우에출산휴가를허가할수있도록규정하고있다. 또한생후 1년미만의유아를가진여교사에게하루 1시간의육아시간부여, 근무당경감조항을두고있다. 이외에도단위학교또는연수시교원유아의탁아시설설치를위해노력하도록규정하고있다. 또한성폭력방지를위한홍보가이뤄질수있도록규정하고있다. ( 나 ) 노조활동편의지원 ( 서울 ) 1 근무시간중노조활동근무시간중의조합활동은할수없는것을원칙으로하되, 학생수업과학사일정에지장을주지않는범위내에서노조대의원대회, 집행위원회, 상설위원회회의나교육청과의단체교섭, 정책협의회등에적법한절차를거쳐서참석할수잇도록규정하고있다. 또한교원의전문성신장을위해방과후교내외연수를월1회,2 시간이내에실시할수있도록규정하고있다. 2 노조홍보, 교육활동보장노동조합의홍보활동을위해학교내에게시판과현수막을설치할수있도록하고, 수업에지장이없는범위내에서홍보물을배포할수있도록규정하고있다. 또한 60 시간이상의교원연수과정에서교원노동관련과목을 2시간이상개설하고, 강의내용을교원노조와협의하도록권장하고있다. 이외에도노조가주관하는교육행사에예산범위내에서지원할수있도록규정하고있다. 3 노조활동편의지원노조활동편의지원을위해교육청이노조사무실집기및비품을지원하도록규정하고있다. 또한적법한절차를거쳐서교육청의시설을이용할수있도록규정하고있다. 또한노조활동과관련하여질병, 사고등의재해를당한때에는공무상재해로인정받을수있도록규정하였다. 4 노조간부인사교원노조의전임자가임기를마치고복직할경우에는원직으로복귀하도록규정하고있다

113 ( 다 ) 인사권관련사항 ( 광주 ) 1 교원의법정정원확보교육청으로하여금법정교원수확보를위해노력하도록규정하고있다. 또한초등학교에는교과전담교사법정정원을확보하도록규정하고있다. 또한공립유치원교사의법정정원을확보하도록노력하는규정을담고있다. 2 기간제교원, 직원채용학교장이예산범위내에서교무업무보조원, 실험실습보조원, 전산보조원, 계약사서를임용하도록지도하도록규정하고있다. 이외에도순회시간제교사를증원하고, 초등학교보결수업담당교사를임용하도록지도하는규정을두고있다. 또한각학교에정규직사서교사를배치하도록노력할것을규정하고있고,1 월이상의정규교원결원발생시기간제교원이임용될수있도록규정하고있다. 3 교사및직원의배치특수학급에치료교사를법적기준에맞게연차적으로배치하도록규정하고있다. 또한특수교육지원센터운영에필요한전담인력을확보하고, 중등학교특수학급지도교사를중등교원정원배정과법규정에따라배치하는규정을담고있다. 특수학교 ( 급 ) 에근무하는교사들을전원특수교육전공자로배치하도록규정하고있다. 이외에도보건교사를정원범위내에서임용배치하도록규정하고있다. ( 라 ) 정책제도관련사항 ( 강원 ) 1 교육정책및제도운영관련연구시범학교지정및운영과관련하여지정연구학교를공모에의하여심의지정하도록하고, 연구시범학교로지정받고자하는경우에는당해학교교사의 1/2 의동의를얻도록규정하고있다. 장학지도운영과관련하여종합장학지도는연1회이내로실시하도록하고, 장학지도시교육자료와정보제공, 수업개선협의회기능활성화등에집중하고, 형식적인문서확인과요식행위는줄이며평가나감독기능을줄이도록규정하고있다. 또한초등학교의경우단위학교중심의자율장학및교과협의회가운영될수있도록지도하는규정을두고있다

114 또한감사제도운영과관련하여교원의교무업무분야에대한감사는가급적교육전문직이담당하도록노력하는규정을담고있다. 2 학교시설운영관련학교장의위임전결규정을개정하여결재과정을간소화하도록지도하고, 학교체육시설이정규교육과정중심으로운영되도록하는규정을두고있다. 또한통학시교통안전시설의설치와학교안에서황경위생및위생점검을연 1회이상하도록규정하고있다. 또한교육환경조성을위한학교시설개선을위해교내실내온도를 도로유지하도록냉난방가동, 환경소음이법령기준이상일경우방음대책수립, 학교에온수수세시설확보, 학생들책걸상을학생들체형에맞게연차적으로교체, 각급학교개축시상담실, 도서실, 학습자료실설치, 학급별환풍기설치등을지도하거나권장하는규정을담고있다. 또한실업고교의경우실습기자재확충, 기능경기대회준비를위한실습재료비교부등을규정하고있고, 보건시설과관련하여보건실의시설과기구를학교보건실시설및기구기준에의거하여연차적으로확충하도록권장하고, 냉난방, 수세시설을설치하도록지도하는조항을담고있다. 유치원의경우공립유치원의취침실설치에필요한예산을확보하도록규정하고있다. 3 교과과정운영관련학교교육의정상화를위하여일반계고등학교의경우성적우수자만을선발하여학급을편성운영하지않도록지도하는규정을두고있다. 또한방과후학교운영과관련하여중고등학교의방과후학교운영프로그램과자율학습이희망학생을대상으로실시되도록하고, 강제로참여시키지않도록지도감독하는규정을두고있다. 또한농어촌학교복식학급편성, 상치수업을최소화할수있도록노력하는규정을담고있다. 4 학교평가제도운영관련학교평가시기존자료를적극활용하여학교현장의부담이최소화되도록규정하고있다. 또한교육청에서실시하는학업성취도평가는표집학교를제외한학교에서는문제지를제공하되단위학교에서자율적으로실시하도록하고, 평가결과의비공개원칙을준수하고학교간비교자료로사용하지않도록하는규정을담고있다

115 ( 마 ) 단위학교운영관련사항 ( 광주 ) 1 학교운영관련학교운영위원회선출이법적절차에따라이뤄지도록하고, 민주적으로운영되도록지도감독하고, 학교운영위원자체연수가실시되도록지도하도록규정하고있다. 또한, 단위학교예산편성이전체교직원들의의견을수렴하여민주적으로구성한예산사정회의를거쳐학교운영위원회에상정되도록하고, 학교활동과관련하여매점, 식당, 자판기, 축산물, 공예품등의수익과지출에관한사항을학교홈페이지를통해공개하도록지도하는규정을두고있다. 교육청은학생생활관련규정을학교홈페이지에탑재하도록규정하고있다. 이외에도단위학교에서운동선수의학습권보장을위해정규수업을마치고훈련에임하도록행정지도하는규정을두고있다. 2 단위학교학급활동지원관련학급활동의자율성과독창성을최대한보장하기위하여학급신문, 학급문집발간등에따른비용을지원하도록지도하는규정을두고있다. 또한학금운영에필요한경비를보조하기위하여학급운영비 ( 생활지도와상담활동, 학급행사, 자료발간등 ) 를학교예산편성지침에필수항목으로포함하도록규정하고있다. ( 바 ) 사립학교관련사항 ( 광주 ) 1 사립학교운영교육청은사립학교가예산, 결산서를해당학교홈페이지에공개하도록지도하는규정을두고있다. 또한사립학교에사학분쟁조정위원회를설치하고, 사학분쟁조정위원회에는당연직위원과위촉직위원으로구성하되위촉직위원에는교원노조를포함한다고규정하고있다. 2 사립학교인사관련교육청이사립학교교사임용과정의투명성과공공성이확보될수있도록인사위원회심의를거쳐선발임용하도록지도하는규정을두고있다. 또한사립학교법인의인사위원회가민주적으로구성, 운영될수있도록행정지도하고, 사립학교에서정식교사를임명해야됨에도불구하고기간제교원을임용하고있는경우교원수급계획을고려하여정식교사로임용할수

116 있도록행정지도하는규정을두고있다. 또한사립학교법인내학교간전보인사원칙을민주적인절차에의해서마련하고, 재단내전보인사는교사본인의서면동의에의해실시하도록행정지도하는규정을두고있다. 교육청은사립학교의민주화활동과관련하여해직된교사의원직복직을권장하는조항도규정되어있다. ( 사 ) 학부모 / 학생관련사항 ( 대전 ) 1 학생자치활동관련교육청은학생자치활동의보장을위해민주적인절차에의한직선제로학급반장과학생회장을선출하도록규정하고있다. 또한학교에서학생회예산편성및집행의자율권보장, 학생회주관의축제및동아리활동이이뤄지도록하고, 학생회, 동아리활동과관련이있는사항은학교구성원들의의견을수렴하여학생자치활동이활성화될수있도록행정지도하는규정을두고있다. 또한학생의신앙에반하는의식을강요하지않도록지도하는규정을두고있다. 학생의복지와인권등과관련있는사항은해당학생들의의견을듣도록행정지도하는규정을두고있고, 중등학교여학생들의교복을치마와바지중에서자유롭게선택하도록권장하는규정을두고있다. 2 학부모관련교육청은학생들의인터넷채팅, 게임및휴대폰중독등을방지하기위하여학부모대상으로예방교육을실시하도록규정하고있다. (3) 단체협약내용중교섭대상및법적효력관련쟁점조항분석 ( 가 ) 단체교섭범위논쟁과교육정책 기관운영 예산관련단협조항의증가교원단체교섭에서단체교섭대상범위는 1차단체교섭때부터논쟁거리였다. 이와관련해교육부는 2003 년에낸 교직단체와의단체교섭자료집 에서교원노조와의단체교섭대상으로교원의임금 근무조건 후생복지등경제적 사회적지위향상에관한사항과그노동조합의

117 활동등에관한사항으로한정하고단체교섭의일반적판단기준으로교육인적자원부장관, 시 도교육감이처리또는처분할수있는사항이여야하며, 집단적성격을띠어야하고, 교원의근로조건등과관련이있어야하므로교육정책 교육과정 기관운영등에관한사항은교섭대상에서배제 84) 하고있다. 노동부유권해석도교육정책과교육과정, 교육기관의관리운영사항은교원단체교섭의교섭대상이될수없다는입장을취하고있다. 노동부의유권해석은 교육정책, 교육과정은국민의학습권과직접관련이있는사항으로서헌법등관련법령에의거행정기관이법률적인권한과책임을가지고집행하는사항이며, 교육기관과교육행정기관의관리 운영에관한사항은국가및지방자치단체의고유한경영권에속한사항으로원칙적으로단체교섭의대상이될수없을것 이라고판단하고있다. 다만, 교육정책에관한사항중근로자의임금 근무조건 후생복지등과직접적으로관련되는사항은그범위내에서단체교섭의대상이될수있을것 이라고보고있다. 다만경영권에해당되더라도근로조건과밀접한관련이있을경우교섭대상으로인정할수있듯이이러한정책결정과기관운영사항이근로조건과밀접한관련이있을경우교섭대상으로인정할수있다는것이다. 이에대해교원노조의주장은교육과정, 교육내용, 학급정원등에대한교육정책에관한사항이단체교섭의대상이될수있다고보고있다. 교원노조는교사들의조직이고, 교원은교육정책에관한전문가로서교육정책의결정에가장합리적이고공정한견해를제시할수있으므로이는교섭대상에해당한다는주장 85) 을하고있다. 교원노조는교육정책은사용자의결정권한에속하므로이는일반노조의경영권의경우와마찬가지로임의적교섭대상에해당한다는견해 86) 에근거해교육정책과기관운영등의교섭요구도임의적교섭사항이라는주장을하고있다. 이러한노사간의주장차이는 3차례단체협약체결및갱신과정에서반복되면서교원노조가주장했던교육정책과교육과정, 기관운영, 예산권관련조항중일부사항이교섭대상으로인정되고단체협약에포함되는결과로이어졌다. 84) 교육인적자원부, 교직단체와의단체교섭 협의자료집,p ) 전교조, 교원노조법제화에대한우리의입장 ( ) 86) 김소영, 단체교섭에있어서의교섭사항및교섭구조 ( 한국노사관계학회, )

118 ( 나 ) 교육정책 기관운영 예산관련 이행노력 조항의규범력한계대부분의지역교원단체협약의내용에는교육정책과기관운영등과관련된단체협약조항들은대부분협약내용을이행하기위해 노력한다, 또는 권고한다, 지도한다 등의간접적인시행방법에합의를했다. 이는단체교섭대상이되지않는다는교육청의주장과교섭대상으로인정을하자는교원노조측의주장이대립하다가절충점을찾는방식으로합의가이뤄졌다는것을의미한다. 문제는이러한단체협약조항의경우이행의무를어떻게확인할것이냐가불분명해실제시행과정에서갈등이발생할소지를안고있다는것이다. 실제로단체협약이행과정에서이러한 이행노력 규정들은크고작은갈등의불씨가되기도했다. 결국이러한노사간의타협으로교육정책, 교육과정, 기관운영, 예산관련사항이단체협약내용에포함되긴했지만실제협약으로써의효력은모호하게됨으로써이후에협약이행의문제에서또다른갈등의소지를안게되었다

119 ( 다 ) 단체협약의내용중쟁점조항분석 < 표 Ⅲ-4> 경기지역교원단체협약분석 노조활동 범위 제2조 협약의우선등 1 본협약과교원의근로기준및복무에관한사항을규정한법령 조례가서로충돌하는경우에는교원에게유리한조항을우선적용한다. 아울러이협약에서정한내용에위배되는행정명령, 규칙및학교법인정관의관련조항은승인하지않으며그효력을상실하는것으로본다. 2 을 은어떠한이유로도 갑 소속조합원의근로조건을저하시킬수없으며, 또한단체협약을갱신하여체결을하면서기존의협약이정한내용을저하시킬수없다. 단, 부득이그러한조치를취해야할경우에는노동조합과사전합의한뒤시행해야한다. 제4조 단체협약이행 3 을 은본협약의예산관련조항을이행하기위하여예산안의변경또는추가경정예산을편성한다. 법령, 예산권과상충될가능성있관리운영권과상충될가능성있음국회또는자치단체의회의예산충될수있음 인사권관련 사항 제6조 교원노조활동의보장 7 을 은교원노조업무를업무분장에포함시키고, 갑 의조합원에게업무를담당하게하고다른행정업무를부과하지않는다. 8 을 은산하기관의부당노동행위에대해 갑 의부당노동행위조사단의활동이자유롭게이루어질수있도록한다. 제19 조 교장선출 보직제시범실시 1 을 은 2006 학년도부터지역교육청마다초 중 고각각 1개교를선정하여교장선출 보직제를시범운영한다. 관리운영권과상충될가능성있음부당노동행위조사는담당행정위원회 ) 의업무임관리운영권사항에해당될수있음

120 학교단위 운영사항 제17 조 민주적학교운영 1 을 은분회장이요구하는사안에대해전체교원의의견을교직원회의에서협의하여처리한다. 8 을 은학교운영을민주적으로추진하고학교자치를활성화하기위해학교운영의주요문제를안건으로상정하여전체교직원공개토론회를월 1회개최한다. 제3조 조례, 규칙의제정과개정 3 을 이교원의근로조건및사회경제적지위와관련된사립학교법인정관의제 개정을승인하고자할때는 갑 과사전에합의해야한다. 관리운영권사항에해당될수있음 사립학교재단경영권사항에해 수있음 정책 / 제도 건의사항 제24 조 연구시범학교지정및운영 3 연구 시범학교를공모할때는민주적절차 ( 무기명비밀투표 ) 에따라해당학교재적교원 2/3 이상찬성할경우응모할수있도록한다. 제25 조 장학협의등의개선 1. 요청장학을할경우교직원회의에서결정하고학교교원의 2/3 이상의동의를문서를통해구하도록한다. 정책결정사항에해당될가능성있 정책결정사항에해당될가능성있 제42 조 학업성취도개선 1 을 은지역교육청이주관하는학업성취도평가를실시하지않는다. 2 교육부가주관하여학업성취도평가를전국적으로실시하는경우에는표집학교에대해서만실시한다. 정책결정사항에해당될가능성있

121 정책 / 제도 건의사항 3 을 은 2 항의평가결과를공개하지않고, 학교간비교자료로사용하거나내신성적에반영하지않는다. 4 을 은초등학교에서예체능과목의지필고사를실시하지않는다. 제47 조 평준화제도의확대및배정방안의개선 1 을 은주민의다수가고교입시평준화를원하고, 공신력있는기관을통하여고교평준화여건이검증된지역의고교입시를평준화로실시한다. 제48 조 감사제도개선 2 을 은감사결과를관계규정에따라공개하고, 갑 이원할경우감사에 갑 이추천한자가참관할수있도록한다. 4 을 은도민적인관심과요구가있는특별한사항에대한감사를위해 갑, 을, 학부모대표로구성되는특별감사위원회를운영하고특별감사결과를공개한다. 제59 조 사립학교교원의신분보장 1 을 은사립학교의민주화활동과관련되어해직된교사의원직복직을추진하고, 본인이희망할경우공립특채한다. 정책결정사항에해당될가능성있감사권제한될가능성있음사립학교재단의인사권과상충될성있음 사립학교 관련사항 제60 조 사학법인및사립학교경영평가 1 을 은 갑 을포함하여사학법인및사립학교재정평가위원회를구성한다. 2 사학법인및사립학교의재정경영평가위원회는다음과같은경영평가를실시하여그결과를공개한다. 1. 예산편성과정과절차의합리성여부 2. 법인의법정부담금의적정성여부 3. 예 결산위원회의설치와활동의민주성과자율성여부 4. 매점, 급식, 자판기등학교내임대의공개여부및적정성여부 사립학교재단경영권과상충될가 있음

122 3 을 은 2006 년도부터경기도내모든사학법인에대해서공익회계법인이재정경영평가를 2 년에 1 회실시하게한다. 사립학교 관련사항 제63 조 자립형사립고및학교설립 1 을 은자립형사립고를승인하지않는다. 2 을 은지방자치단체가지역개발등을이유로학교설립을요구했을경우, 갑 과협의하여결정한다. 제64 조 사학분쟁조정위원회설치 3 을 은분쟁이발생하는사립학교에대하여는재정지원을제한한다. 정책결정사항에해당될가능성있 관리운영권사항에해당될가능성

123 < 표 Ⅲ-5> 인천지역교원단체협약분석 노조활동범위정책 / 제도건의사항 제2조 협약의우선등 2 교육청은현재의근로조건과조합활동권리를저하시킬수없다. 다만, 부득이한경우교원노조와합의하여기존협약을변경할수있다제4조 조합활동의보장 6 교육청은각급학교에서교원단체업무가학교사무분장에반영되도록권장한다. 제31 조 학업성취도평가개선 1 교육청은중학생학업성취도평가를취지에맞도록실시하되전체학교수의 10% 내외에서실시한후평가분석결과자료를공개한다. 2 교육청은평가결과를학교교육과정운영개선자료로활용하되, 학교간비교자료로사용하지않도록한다. 3 시교육청이주최하고지역교육청이주관하는중학교학업성취도평가는 1,2 학년대상으로연말에실시하고그결과는정기고사성적에반영하지않는다. 4 교육청은초등학교학업성취도평가를취지에맞도록실시하되, 전체학교수의 3% 내외에서표집실시한다. 관리운영권과상충될가능성있관리운영권과상충될가능성있정책결정사항에해당될가능성음

124 < 표 Ⅲ-6> 충북지역교원단체협약분석 노조활동 범위 제2조 협약기준등의저하에따른협의 2 도교육청은기존의근로조건과조합활동권리를저하시킬수없다. 단, 부득이협약기준을저하시킬필요가있을때에는교원노조와사전에협의하여쌍방이합의하여야한다. 제6조 조합활동의보장 4 도교육청은교원노조관련업무를학교업무분장에포함하여조합원이담당하도록권장한다. 관리운영권과상충될가능성있음 관리운영권과상충될가능성있음 정책 / 제도 건의사항 제50 조 감사제도개선 4 도교육청은특별사안감사시교원노조의요구가있을경우상호협의하여교원노조가추천하는자가참관하도록한다. 제57 조 성취도평가등의개선 1 도교육청은학교별비교자료로이용되는도단위학업성취도평가를실시하지않는다. 단, 부득이하게실시하는경우에는대상학교의 10% 이내로산정한표본학교에대해서만실시하되표집평가미대상교에대해서는희망학교에한해실시한다. 2 도교육청은평가결과의비공개원칙을준수하고학교간비교자료로사용하거나내신성적에반영하지않도록한다. 감사권제한될가능성있음 정책결정사항에해당될가능성있 사립학교 관련사항 제71 조 사학법인경영평가 도교육청은사학법인의건전한운영을위하여다음각호를포함한경영평가를실시하고, 그결과를공개한다. 1. 예산편성절차의준수여부 2. 법인전입금전입노력도 사립학교재단의경영권과상충될 성있음

125 < 표 Ⅲ-7> 제주지역교원단체협약분석 노조활동 범위 제2조 근로조건저하금지 교육청은기존의근로기준과조합활동의권리를저하시킬수없다. 제6조 교원노조활동보장 4 교육청은학교에서의교원노조관련업무를각학교교원노조분회장이담당하도록지도한다. 관리운영권과상충될가능성있음 관리운영권과상충될가능성있음

126 < 표 Ⅲ-8> 대구지역교원단체협약분석 노조활동 범위 제 2 조 협약의우선 교육청은협약을갱신체결하면서기존의근로조건과조합활동내용을저하시킬수없 다. 다만, 부득이한경우교원노조와합의하여기존협약을변경할수있다. 관리운영권과상충될가능성있음 제21 조 학업성취도평가개선 2 교육청은중 고등학교입학생을대상으로실시하는진단평가와연 1회교육청이주관하는학업성취도평가는학생개인의성취수준진단, 진로지도정보제공, 교과학습부진학생판별 지도자료등의목적에만활용하고, 성적을공개하거나비교자료로사용하지않는다. 정책결정사항에해당될가능성 정책 / 제도 건의사항 제 24 조 학교평가제도의개선 1 교육청은학교평가시평가영역을축소하며, 평가편람이외의별도보고서는작성 하지않는다. 평가결과에따른예산지원은차등배정비율을축소한다. 정책결정사항에해당될가능성 제 25 조 감사제도개선 1 교육청은각급학교부분감사시감사장의공개는감사참관인제를활용하고, 결과 는법령의범위안에서이해관계인의요구가있을경우에는공개한다. 감사권제한될가능성있음

127 < 표 Ⅲ-9> 경남지역교원단체협약분석 정책 / 제도 건의사항 제 43 조 학업성취도평가개선 도교육청은도교육청이주관하는학업성취도평가를실시할경우, 평가결과의비공 개원칙을준수하고, 학교간비교자료로사용하지않는다. 정책결정사항에해당될가능성 < 표 Ⅲ-10> 전북지역교원단체협약분석 노조활동범위정책 / 제도건의사항 제6조 조합활동의보장 3 도교육청은단위학교에서노동조합관련업무를학교업무분장에포함하도록하고, 학교운영에지장이없는범위내에서해당노조조합원이노동조합업무를담당하도록지도한다. 제69 조 도학력고사개선 1 지역교육청이주관하는학력고사는폐지한다. 2 도교육청에서주관하는학업성취도평가는표집학교와교원의의견을수렴하여희망하는학교에대해서만실시한다. 단, 표집학교는초등은전체학교의 10% 이내, 중등은지역교육청별 1~2 개교로한다. 3 도교육청은평가결과의비공개원칙을준수하고학교간비교자료로사용하지않는다. 관리운영권과상충될가능성있음 정책결정사항에해당될가능성

128 정책 / 제도 건의사항 제70 조 학교평가제개선 2 도교육청은학교평가에따른행 재정적지원을최소화하고, 학교예산은차등지원하지아니한다. 제76 조 연구시범학교운영개선 3 각학교가연구시범학교로지정받고자하는경우에는학교장이당해학교교원 3 분의 2이상의동의를문서로얻도록한다. 정책결정사항에해당될가능성 정책결정사항에해당될가능성 사립학교 관련사항 제51 조 사학법인경영평가 1 도교육청은사학기관경영평가를실시하여공개한다 2 도교육청은사립학교의예산편성및재정이투명하게운영되도록그내용을분기별로공개하도록행정지도한다. 3 도교육청은사학재정건전운영을위하여사안발생시 ( 사회적물의가있는경우 ) 사학기관에재정경영평가를다음과같이실시하여공개한다. 1. 예산편성과정과절차의합리성여부 2. 법인의법정부담금의적정성여부 3. 기타교육감이필요하다고인정하는사항 사립학교재단경영권과상충될 성있음

129 < 표 Ⅲ-11> 대전지역교원단체협약분석 노조활동범위정책 / 제도건의사항 제2조 근로조건저하금지 교육청은기존의근로기준과조합활동권리를저하시킬수없다. 단, 부득이협약기준을저하시킬필요가있는때는교원노조와사전에합의하여야한다. 제86 조 감사제도개선 3 학교특별감사시교원노조에서원할경우감사장을참관할수있도록한다. 제5조 교원노조활동보장 6 교육청은학교장이교원노조관련업무를학교업무분장에포함하도록지도한다. 8 교육청은교원의근로조건및사회 경제적지위와관련하여교원노조공식입장과상반되는지침이나공문을시행할때에는교원노조의요구가있을시협의하여시행한다. 제46 조 교육청사업에대한민간감독제운영 교육청은 5억이상학교공사시해당학교및교원노조에서추천하는교사, 학교운영위원, 지역주민대표, 시민사회단체전문가등이참여하는민간감독제도를운영한다. 관리운영권과상충될가능성있음감사권제한될가능성있음관리운영권과상충될가능성있음관리운영권사항에해당될가능성음

130 제58 조 학업성취도평가개선 1 대전광역시교육청이주관하는초 중학교학업성취도평가 ( 진단평가제외 ) 는전체학교를대상으로연1회실시 ( 초등 1 2 학년및예 체능제외, 초등영어교과는듣기평가만실시 ) 하며,8개학급에대해서만표집한다. 2 교육청은고등학교의학업성취도평가중자체평가를연1회만실시한다. 3 전국단위학업성취도평가는표집학교및표집반에한하여실시한다. 4 교육청은학력평가 ( 모의고사포함 ) 결과를학교간비교하거나공개하지않는다. 5 교육청은학생들의학력평가결과를 D/B 화하지않는다. 정책결정사항에해당될가능성 정책 / 제도 건의사항 제61 조 연구학교선정및결과공개 2 교육청의연구학교공모제는민주적절차 ( 무기명비밀투표 ) 에따라해당학교재적교원수의과반수찬성시공모할수있도록하고, 공모현황을공개한다. 단시지정및중등의교과단위연구학교는재적교원수의 3분의 2이상찬성으로한다. 정책결정사항에해당될가능성 제68 조 학교평가제개선 1 학교평가는평가영역을축소한현장방문평가위주로실시하되, 별도의보고서는작성하지않는다. 2 학교평가결과에따른예산의지원은기본배정비율을확대적용하고차등배정비율을축소한다. 3 교육청은학교평가의평가지표와관련자료제시를최소화하도록한다. 정책결정사항에해당될가능성

131 사립학교 관련사항 제97 조 사학의행정감사 경영및분쟁조정위원회 2 학교특별감사시교원노조에서원할경우감사장을참관할수있도록한다. 3 교육청은사학법인의감사와경영평가결과를법인별로교원노조의요구가있을시제공한다. 4 교육청은사학분규로학사운영에막대한지장이있다고판단될경우, 교육청 해당학교법인 교원노조등으로구성된협의체를설치하여분규를조속히해결할수있도록한다. 감사권제한될가능성있음

132 < 표 Ⅲ-12> 광주지역교원단체협약분석 노조활동범위정책 / 제도건의사항사립학교관련사항 제4조 협약기준저하에따른합의 시교육청은기존의근로기준과조합활동의권리를저하시킬수없다. 단, 부득이협약기준을저하시킬필요가있을때는광주교원노조와사전에합의하여야한다제6조 조합활동의보장 5 시교육청은학교장이교원노조관련업무를학교업무분장에포함하도록지도한다. 제27 조 학교평가제개선 1 시교육청은각종경시대회결과를학교평가요소로반영하지않는등평가영역을축소한현장방문평가위주로학교평가를실시하되, 가급적별도의보고서는작성하지않는다. 2 시교육청은학교평가를통해학교를서열화하지않는다. 제57 조 감사제도의개선 2 시교육청은감사결과를관계규정에따라공개하고, 교원노조의요구가있는경우감사대상기관에교원노조에서추천한자가참관할수있도록한다. 제62 조 사립학교교원의신분보장과차별금지 1 시교육청은사립학교의통 폐합, 학급감축, 학과폐지, 학교의전환등으로발생하는과원교사는공립학교교사로특별채용한다. 6 시교육청은사립학교의민주화활동과관련되어해직된교사의원직복직을권장한다. 관리운영권과상충될가능성있음관리운영권과상충될가능성있음정책결정사항에해당될가능성감사권제한될가능성있음사립학교재단의인사권과상충될능성있음

133 < 표 Ⅲ-13> 서울지역교원단체협약분석 정책 / 제도 건의사항 제38 조 학업성취도평가개선 1 교육청은학업성취도평가를표집학교에대해서만실시한다. 2 교육청은평가결과의비공개원칙을준수하고학교간비교자료로사용하지않는다. 제41 조 감사제도의개선 2 교육청은감사결과를관계규정에따라공개하고감사과정의공개는감사참관인제를활용하도록한다. 정책결정사항에해당될가능성 감사권제한될가능성있음 < 표 Ⅲ-14> 강원지역교원단체협약분석 정책 / 제도 건의사항 제 44 조 학업성취도평가개선 1 도교육청은교육부와도교육청에서실시하는학업성취도평가는표집학교를제외한학교에대해서는문제지를제공하되, 단위학교에서자율적으로실시하게한다. 2 도교육청은평가결과의비공개원칙을준수하고학교간비교자료로사용하지않는다. 정책결정사항에해당될가능성있

134 다. 교원단체교섭제도운영상의노사분쟁현황 (1) 단체교섭진행과정의노사분쟁 ( 가 ) 교육부의법적인현실론과교원노조의집단행동과의갈등교원단체교섭진행과정에서노사양측은자신의주장을관철하기위해다양한교섭전술을구사해왔다. 교육부나지방교육청이예산권및법령, 조례등법적인현실론을근거로근로조건과노조활동중심으로교섭을하자고주장한반면, 교원노조는근로조건뿐만아니라교육정책, 기관운영등폭넓은교육현안을요구사항으로내세우며요구사항에대한전문적지식과집단행동을통해교육부와지방교육청을압박하는방법을들고나왔다. 교원노조의집단행동을앞세운교섭압박방식은교섭진행과정에서상당한위력을과시했다. 교섭기간에는조합원들이리본을달아서집단적인결속력을과시하고, 교섭장앞에서연좌시위를하거나, 교육청앞에서집회를하는방식으로교육청측의교섭위원들에게집단적인압박을하는방식이었다. 여기에교육감을상대로 1인시위, 교육감실앞농성등사용자측교섭대표인교육감을상대로집단행동을통해직접압박하는교섭방식도사용되었다. 이러한집단행동을앞세운단체교섭방식은교원노조에게단체행동권이주어져있지않기때문에노조차원의교섭력을만들이위해고안된교섭전술일수있다. 그러나이러한교원노조측의집단행동을앞세운교섭방식이계속되면서교육부나지방교육청은법논리와공권력을앞세우게되면서, 결국교원단체교섭은대화와타협보다는집단행동과법논리에의존하는대립적인교섭방식의성격이강해지게되었다. 이과정에서노사간의불신의장벽이더높아지고, 그결과교원단체교섭은단체교섭기간도많이걸리고, 교섭과정에서효율적인타협점이찾아지지않는고비용교섭구조가고착화된것이다. ( 나 ) 단체교섭대표의구성및운영교원단체교섭진행과정에서제일먼저제기된문제가교섭대표의문제였다. 중앙단위교섭의경우교육부장관이본교섭대표로나와야한다는주장이었고, 지방단위단체교섭에서는교육감이교섭대표로나와야한다는주장이었다. 그러나이러한교섭대표자의본교섭참석

135 문제는단체교섭을진행하면서지역별로절충점을찾아나가고있다. 지역단위교원단체교섭에서는정부측교섭위원구성과운영도쟁점이되어왔다. 대개의경우교육감이본교섭대표를맡고, 실무교섭대표는담당국장이맡게되는데, 대부분의교섭은실무교섭에서이뤄지고, 본교섭에서이를추인하는방식으로이뤄지는경우가많다. 이런점에서실질적인교섭은실무교섭에서많이이뤄지는데, 실무교섭위원단의구성시에교섭위원들이교섭경험이별로없을경우교섭에또다른장애요인으로작용하기도한다. 실무교섭위원으로참여하는교섭위원들을직급과전문성위주로구성하기보다는직책별 ( 과장 ) 로구성을하다보니교섭위원들이해당분야업무에대해서전문적지식을갖고있지못할수있고, 이경우교원노조요구사항에대해제대로대응을할수가없다는것이다. 특히나 1~2 년단위로인사교체가이뤄지는상황에서직책별로실무교섭위원을구성할경우전문가중심의교섭위원단구성은더어려워질수밖에없다. 이렇게교섭위원들다수가교원단체교섭에필요한노동관계법에대한기초기식이부족한상태에서교섭에참여하다보니법률적인문제가쟁점이되는경우에는법률적쟁점에대한논리에밀려노조의요구사항을수용하는경우도발생하고있다. 또일부교섭위원들은법률적쟁점만나오면아예논쟁을피하는경우도있다. 결국이렇게교섭위원이법률적지식과전문성이부족한인사들로구성될경우단체교섭과정에서논리적으로상대방을설득하는방식으로대화와타협을통한교섭방식보다는일방적인주장만하는방향으로흐르게되고이로인한노사갈등은더격화되는결과로이어지는결과로이어졌다는것이다. 여기에교육청측의교섭실무담당자들의경험과전문성부족도고비용교섭구조를만드는한원인이되고있다. 교육청측교섭실무담당자들이노동관계법에대해전문적지식을갖고있지못한경우단체교섭과정에서법률적논쟁으로노사갈등은더커질수밖에없다. 또한교섭담당자가교육청관련업무에대해기본적인지식이없을경우교섭과정에서교섭위원들간의각분야의전문성과법률적지식을종합해서교섭에임하기위한역할분담이나원활한협조가어려워질수있다. 이점에서교섭담당자에대한잦은인사전보로인한교섭전문가의부족현상은교섭비용을더올리는한원인으로작용하고있다는것이다

136 ( 다 ) 교육정책 기관운영관련협약내용, 특정지역합의가다른지역으로전파지역단위교원단체교섭은지방교육청과교원노조지부간에각각별도로이뤄지다보니지역별로공통점과상이함을동시에안게되었다. 이과정에서지역별로단체교섭이진행되는과정에서특정지역에서새로운단체협약내용이합의가되면다른지역단체교섭에서는그내용대로합의를요구하는현상이발생했다. 특히단체교섭대상범위관련해논쟁이되었던쟁점들의경우노조측에서 다른지역에서합의가됐으니우리지역에서도합의를하자 는식의요구를하는경우가많았다고한다. 실제로일부지역의경우교원노조의조합원수도많고, 지역내영향력도있어서이러한교섭력을바탕으로단체교섭이이뤄지면서교육정책이나교육과정, 기관운영등단체교섭대상범위에대한논란이있는쟁점들중일부조항에대해먼저합의를이뤄내면다른지역에서이를따라서비슷한내용으로합의를하는방식으로단체협약이체결되었다는것이다. ( 라 ) 단체교섭과정에서교육감선거를이용한압박으로노조요구수용지역단위교원단체교섭에서최종결정권은사용자측의경우교육감이, 노조의경우교원노조지부장이행사를하게된다. 이러한의사결정구조는교섭이교착상태에빠지거나주요쟁점에대해결단을내려야할경우에교섭대표의역할이중요해지게된다. 여기에서지방교육청교육감의경우선거로선출이되기때문에지역정서와교육계, 학교운영위원회등의영향을받고, 정치적인판단을할가능성이크다는것이다. 실제로교원단체교섭과정에서노동조합은주요쟁점에대해교육감을압박해서양보를얻어내는교섭방법을사용하는경우도있었다. 한지역의교섭담당자는 대부분민감한문제는실무교섭에서타결되지않고본교섭으로넘어간다. 여기서도해결이안되면마지막교육감과교원노조간의담판으로해결을한다. 이과정에서많은양보가이뤄지고원칙이깨지는경우가많다 고말하고있다. 심지어는단체교섭이계속난항을겪다가교육감선거에임박해지면교육감이재선을위한선거운동과정에서노조의반대운동을우려해서노조의요구사항의일부를수용하는경우도나타나고있다고말하고있다. 이러한단체협약체결과정에서정치적변수의작용은교원단체교섭제도에서일관성과원칙을유지하는것이더어려워지는결과로이어지고있다

137 (2) 교원단체협약이행관련분쟁 ( 가 ) 단체협약규정의모호함으로인한분쟁교원단체협약에서교육정책이나기관운영관련조항들은많은경우가 ~~ 노력한다, ~~ 권장한다, ~~ 지도한다 등으로규정되어있다. 이러한단체협약조항들은교원노조법 7조에 1항에 단체협약의내용중법령 조례및예산에의하여규정되는내용과법령또는조례에의한위임을받아규정되는내용은단체협약으로서의효력을가지지아니한다 고규정돼있으면서또한편으로는 2항에 교육인적자원부장관, 시 도교육감및사립학교를설립 경영하는자는제1항의규정에의하여단체협약으로서의효력을가지지아니하는내용에대하여는그내용이이행될수있도록성실히노력하여야한다 는규정에근거를두고있다. 단체교섭과정에서법령과조례, 예산권과의충돌로단체협약으로서효력이발생하지않을수있다는문제로교섭대상여부에대해논란을빚다가이행노력을규정하는방식으로절충을한것이다. 그런데이러한규정들은실제시행과정에서단체협약의이행노력에대해노사당사자의주관적판단에의해달라질가능성이크기때문에이행여부에대한노사간의판단차이로인한갈등이발생할가능성이존재하게된다. 실제로교육현장의학교장들은이러한 이행노력규정 이학교현장에서는 노력한다, 권고한다 는식의규정에대해분회에서는모두시행해야하는것으로요구를한다. 여러가지사정을들어요구를들어줄수없다고얘기를하면왜시행해야하는문제를노력도안하고거부하느냐고반박을하고, 이렇게 30 분논쟁을하면지쳐서요구를들어줄수밖에없는경우도있다. 노조조합원들과논쟁을해서이길수있는교장은그리많지않다 며단체협약이행을둘러싸고교원노조와갈등을겪은경험을갖고있다고말하고있다. ( 나 ) 적법한절차 규정의문제교원단체협약에서근무시간중노조활동과관련하여학사일정에지장을주지않는범위내에서 적법한절차 를거쳐참여할수있도록하고있다. 이러한 적법한절차 규정은적법한절차가무엇인지구체적으로명시되지않을경우노사가서로다르게이해할수있고, 이를둘러싼갈등이발생할수있는여지를안고있다. 실제로일부교육청에서는노조활동시

138 간과관련해근무협조를요청하는과정에서적법한절차를놓고갈등이발생하는사례도나타나고있다. 이렇게단체협약의내용의모호함으로인해단체협약이행여부에대한갈등이발생할경우이는노사간의직접적인불신의원인이될뿐만아니라단체협약의규범력에도악영향을미치게된다. 이러한이유로단체협약의규범력이약화될경우작업장복무규율과근로조건, 그리고분쟁해결을통해노사관계평화를유지하는제도로서의단체교섭제도의기능을심각하게위협하는원인이될수가있다. (3) 단위학교내의단체협약이행관련분쟁 ( 가 ) 단체협약이행노력규정을둘러싼단위학교의노사갈등교원단체협약에서상당부분의내용은학교의운영과정에서집행돼야하는내용을담고있다. 특히학교운영과관련된내용은대부분 교육청은 ~~ 학교장이 ~~ 할수있도록지도한다 는형식으로규정되어있다. 이러한단체협약의이행노력규정을둘러싸고단위학교에서는크고작은갈등이발생하고있다. 실례로학교교장선생님은이렇게경험담을말하고있다. 교원노조측에서단체협약조항에 교육청은교실의먼지농도를낮출수있도록학교별로환풍기를설치하도록지도한다 는규정을제시하며왜환풍기를설치하지않느냐고요구했다. 교원노조측에서는 교육청에서지도하기로합의를했으니, 학교에서는그대로시행해야한다 는논리였다. 이문제로한참실랑이끝에시골학교의특성상환풍기설치가시급하지않다는쪽으로결론을냈다고한다. 이러한단위학교차원의갈등은단체협약내용에대한해석상의갈등에서출발하는경우가많다. 특히학교교장선생님들의경우단체협약에대한충분한교육이이뤄지지않을경우단체협약에대한이해부족으로노사갈등을빚을가능성이크고, 어떤경우는단체협약의내용에대한논쟁과정에서노조의요구를그대로수용하는경우도발생하고있다. 일선의교장선생님들은 단체협약내용을조항별로다알고있는것은아니기때문에노조분회차원에서단체협약을제시하며조목조목요구를하면반박논리를제시하지못해할수없이수용

139 하는경우도있다 고말하고있다. ( 나 ) 단체협약내용에대한단위학교장공유시스템부족단체협약이안정적으로실행될수있기위해서는단체협약의이행당사자가단체협약의내용에대해정확하게이해하고있어야하고, 해석상의견불일치가없어야한다. 그런데교사의근무조건및복무규율관련사항, 교육과정과학교운영관련사항등단위학교의운영과관련된상당수협약조항들은단위학교차원에서시행돼야하는내용인데도, 학교교장과학교소속조합원 ( 분회장포함 ) 들간에단협조항에대한이해부족이나의견불일치가나타나고있다. 이러한단체협약의해석에대한이해불일치갈등은단위학교교장선생님들의단체협약내용에대한이해정도와도관련이있다. 단위학교장들중에전국및지역의교원단체협약내용을정확하기이해하는경우는그리많지않다. 물론매년교장연찬회나, 워크샵등을통해단체협약내용에대해설명을하고교육을실시하고있지만노동관계법의기초위에서단체협약내용을숙지하기에는한계가있다는것이다. 특히나단위학교교장선생님들은교육계에 30 년이상몸담아온경우에도노동관계법이나, 단체협약에대해접할기회가거의없었기때문에상대적으로단체협약내용에대한이해도는높지않다는것이다. 단위학교운영과관련된내용들은이행당사자가단위학교교장인데, 단위학교교장들은단체교섭과정에참여하지도않고, 단체협약에대해충분히숙지를하기도어려운조건에서는이러한단협이행을둘러싼갈등이발생할수있다. 교원노조는이행노력규정을강하게해석하여이행해야한다는쪽으로주장을하는반면에학교교장선생님은법령이나예산범위내에서재량으로시행할수있는것으로판단을함으로써갈등이발생하게된다는것이다. 교원단체제도에서단위학교운영과관련된내용들은단체협약의체결당사자와이행당사자가서로다를수밖에없는구조적인특성을안고있기때문에단체협약의내용에대한정확한이해가부족할수있고이를둘러싼갈등과단체협약의안정적이행이장애가발생할수있다는것이다

140 3. 교원단체교섭의제도적안정화를위한정책과제 가. 단체교섭범위관련분쟁해결방안 교원단체교섭제도가안정적으로운영되기위해서는먼저단체교섭제도의규범력을제고해야할것이다. 이를위해서교원단체교섭대상범위와관련된논란에대한해법을찾아나갈필요가있다. 현재와같이정부는임금및근로조건만을교섭대상으로인정하고, 교원노조는임금근로조건이외에교육정책, 기관운영관련사항도교섭대상이될수있다며갈등을빚을경우교원단체교섭제도의현실적규범력을높이기어렵기때문이다. 현재와같이단체협약에교육정책, 기관운영, 인사권관련조항이상당수들어가있는상황에서이들조항들이적법한교섭대상범위인지여부에대해서논란을빚는것은어느모로보나단체협약의현실적규범력을약화시키는요인으로작용할수밖에없다. 이문제의해결을위해서는크게두가지접근법이있을것이다. 첫째는단체협약갱신과정에서노사합의로단체교섭범위와관련된문제의해법을만들어가는것이다. 둘째로는교원노조법을개정하여단체교섭대상범위를분명하게법에규정하는것이다. 공무원노동조합법과같이교섭대상과비교섭대상을법에규정하여교섭범위와관련된갈등을입법론적으로해결하는것이다. 먼저첫번째해법은기본적으로현재의단체교섭제도하에서노사합의로문제를푸는방식이될것이다. 이를위해서는노사간에 협약 으로해결해야할교섭범위와단체협약이아닌 협의 방식으로해결해야할범위를구분하는방안이검토될수있을것이다. 현재도대부분의단체협약에노사양측이 정책업무협의회 를구성하고운영하도록규정하고있다. 이러한단체협약구조를활용하여현재임금및근로조건등노사간의교섭대상범위논란이없는단체협약조항은그대로현행유지하면서, 단체교섭대상범위관련논쟁이제기되는조항들은정책업무협의회의논의사항으로규정하여협의를통해해결하는방법을검토해볼수있을것이다. 현재의단체협약도교육정책, 교육과정, 기관운영등과관련된쟁점은대부분 노력한다, 지도한다, 권고한다 등의이행노력조항으로규정돼있다는점을감안하면이러한

141 조항들을정책업무협의회의협의대상으로전환하는방법을검토해볼수있다는것이다. 이렇게할경우단체협약은단체협약대로이행강제력을제고할수있고, 노사간의법적인논란이되는교섭대상쟁점에대해서도 정책협의 의형식으로 협의 를통해해법을찾아나갈수있을것이다. 물론이러한단체협약과정책협의방식으로의구분을통한해법은노사가이러한해법에합의를할경우에만가능할수있다. 이점에서합의점을찾는데는어려움이있을수있으나, 단체협약운영개혁을추진하는과정에서노사갈등은상대적으로적을수있을것이다. 두번째해법은교원노조법개정을통한입법론적인해법이될것이다. 이경우교원노동조합법에교섭대상범위와비교섭대상범위를분명하게규정해야할것이다. 그래서단체교섭에서도교섭대상범위에포함되는내용에대해서교섭대상으로인정하고, 비교섭대상범위에대해서는단체교섭이아닌다른방식의해결방법을강구하는법적인해법이필요할것이다. 이러한해법은법개정이후에시행과정에서의논란은상대적으로적을수있다. 그러나법제화하는과정에서정부, 노조, 교육정책이해당사자들의논의를거쳐서정책적공감대를구축해나가는과정이필요할것이다. 또한국회입법과정에서국회차원의입법논의과정에대해서도면밀한검토가필요할것이다. 나. 단체교섭방법및교섭행동관련개선방안 교원단체교섭이교섭과정에서갈등빈도가높고, 단체협약체결이후에도제도적안정성이낮게된원인중에는노사양측의실력행사와법과원칙을앞세운교섭방식이한몫을했다. 이러한교섭방식을해결하지않고는저비용교섭구조와단체교섭제도의제도적안정성을만들어내기어려울수있다. 이러한단체교섭방법론적인문제를해결하기위해서는먼저단체교섭을법과원칙의토대위에서대화와타협으로해결해나가는교섭관행을정착시켜나갈필요가있을것이다. 이를위해서정부측에서는법제도나예산권이라는제도적한계를앞세우기보다대화와타협으로해결할수있는문제들은적극적으로해결하려는교섭방식으로의전환이필요할것이다. 교

142 원노조측도집회및시위, 연가투쟁과같은실력행사위주의압박형교섭방식을탈피할필요가있을것이다. 법과원칙의토대위에서대화와타협의노사관계관행을만들어나가는것은어느일방의양보만으로해결되기어렵다. 노사양측이함께노력을할때상호신뢰구축과교섭관행자체가바뀔수있다는것이다. 이를위해서는노사가단체교섭제도에대한기본원칙을먼저합의하는방식으로접근하는것도검토해볼수있을것이다. 다. 단체교섭노사분쟁해결시스템구축방안 교원단체교섭제도가고비용교섭구조가된데에는단체교섭과정에서노사분쟁이발생했을경우, 또단체협약을체결한후단협이행관련노사분쟁이발생했을경우이를조기에신속하게해결할수있는분쟁해결시스템이제대로작동하지못한것도한원인으로작용하고있다. 이문제를해결하기위해서는단체교섭제도운영과정에서발생할수있는노사분쟁을신속하고효과적으로해결할수있는분쟁해결시스템과인프라를구축하는것이필요할것이다. 이를위해먼저단체협약이행과정에서발생하는각종분쟁을해결할수있는분쟁조정위원회를운영하는방안을검토할필요가있을것으로보인다. 현재단체협약이행관련분쟁은크게, 전국단위 ( 교육과학부 -교원노조 ) 및지역단위 ( 교육청 -교원노조지부 ), 그리고학교단위 ( 학교장 -교원노조분회 ) 에서노사분쟁이발생하고있다. 이중에서전국단위단체협약이행분쟁은그리많지않은편이고, 지역단위단체협약이행분쟁은교육청와교원노조지부간의대화가이뤄지는편이라고할수있다. 이에비해학교단위단협이행분쟁발생시학교장이나교원노조분회장모두단체협약체결과정에대해서정확하게이해하지못하는경우가많아단협이행분쟁이신속하게해결되기어려울수있다. 특히단위학교단체협약이행분쟁에교원노조지부차원에서개입하는경우단위학교장차원에서는대응하기가어렵다는문제도있다. 이러한문제를해결하기위해지역차원에서교육청과교원노조지부가공동으로단체협약이행관련분쟁해결위원회를운영하는것도검토해볼수있다. 여기에공익적인노사관계전문가들을참여시켜서교원노사분쟁을신속하게해결할수있도록하는분쟁해결지

143 원시스템을가동할필요가있다는것이다. 그래서지역단위또는단위학교단위의단체협약 이행분쟁시노사가직접갈등을겪기보다는분쟁해결위원회에서조정, 중재를통해해결할 수있도록하는것이효과적일수있다는것이다. 라. 학교장의단위학교경영능력제고방안 교원단체교섭제도운영과정에서는다양한형태의단위학교차원의노사갈등이나타나고있다. 이러한단위학교차원의노사갈등의한축은학교장이다. 학교장스스로가단위학교차원의노사갈등중일부는학교장의학교경영스타일의문제에서출발한다고말하고있다. 우리나라교육제도에서처음부터학교경영자로훈련받고, 경력을쌓아서학교장이되는인사관리구조는존재하지않는다. 교감이되기전까지는교사로서의능력을발휘하는것이우선이고, 교감으로승진한이후에학교경영자로서의경험을쌓는구조로되어있다보니모든교장선생님이학교경영전문가가되기는어려운구조라는것이다. 이러한학교경영자로서의교장선생님들의경영전문성을높이지않는한단위학교노사관계안정과단체교섭제도의안정적인운영도그만큼어려워질수있다. 이런문제를해결하기위해단위학교교장선생님들을대상으로교원노동관계법과단체협약에대한교육을대폭강화하고, 학교경영능력을제고하기위한적극적인투자가필요하다. 특히교원노동관계법과단체협약에대한이해를높이는것은교장선생님들이일선관리자로서역할을하는구조라는점을감안하면시급한과제라고할것이다. 현재일부이뤄지고있는노동관계법과단체협약에대한교육에대한평가가높은것도이러한현실수요를반영하는것이라고할수있다. 문제는더많은교육투자를할필요가있다는것이다

144 Ⅳ. 교원노조와학업성취도의관계 1. 서론 이장에서는교원노동조합과학생들의학업성취도와의관계를실증적으로분석한다. 학업성취도의영향요인에관해서는그간많은실증연구가축적되어왔다. 교육생산함수 (educationproductionfunction) 를추정한실증연구들은교사 1인당학생비율, 학급당학생수, 교사의급여수준및교사의질적수준등교육투입요소 (educationalinput) 가학업성적과졸업후교육수익률에미친영향을분석하였다.(Hanushek,1986;Card and Krueger,1992; Bets,1995;LoebandPage,2000;Stevens,HanushekandKain,2005) 한편일련의연구들은교원노동조합과학생들의학업성취도사이의관계에도주목하고있다. 이들연구들은교원노동조합이교육생산함수에다양한경로로영향을미쳐학생들의성취도에긍정적또는부정적영향을미친다고한다 (Hoxby, 1996; Brian and Carini, 2000; Eberts, 2007, Lovenheim,2009). 우리나라의경우교육생산함수를추정한연구들은다수존재하지만, 교원노동조합이학생의학업성취도에미친영향에관해서는선행연구가전무한실정이다. 본연구는이런의미에서선행연구의공백을매우는시론적성격을가진다. 사실교원노동조합은한국교육문제의중심에서항상많은주목을받아왔다. 교원노동조합의설립의정당성문제에서부터촉발되기시작한다툼은교육철학과관련된논쟁으로이어졌고, 가장최근에는학업성취도평가를둘러싼첨예한의견대립으로나타나고있다. 그러나논쟁의치열성에도불구하고정작교원노동조합의영향, 특히학업성취도에미친영향에대해서는실증적연구가이루어지지않았다. 이러한상황은분석을위한자료가충분히제공되지않았다는근본적한계도기인하기도하지만, 이해관계가첨예하게대립된문제에대한연구자들의분석회피에도기인하는것이다. 그러나교육문제해법에대한공감대를형성하기

145 위해서는한국교육에중요한영향력을행사하고있는교원노동조합의효과에대한분석이반드시이루어져야한다. 이장의목적은교원노동조합과학업성취도사이의관계를분석함으로써교원노동조합을객관적으로평가할수있는실증적증거를제시하는데있다. 이장에서는한국교육고용패널 (KEEP)2004 년도일반계고등학생자료를이용하여교원노동조합과수능성적과의관계를분석한다. 한국교육고용패널은일반계고등학생의개인특성과수능성적을제공하고있다. 이와함께학생이재학하고있는고등학교와담임교사에대한자세한정보는물론교원노동조합별교사가입률에관한정보도제공하고있다. 더욱이학생이속해있는가구의소득수준, 보호자의교육수준등가정환경에대한정보까지제공된다. 따라서한국고용패널을이용하면학생들의수능성적에영향을미치는가구특성과학교특성을동시에통제한분석이가능하다. 본고의분석에서는수능성적에영향을미칠수있는가구특성과학교특성을적절히통제한교원노동조합과수능점수와의관계가제시된다. 이장은다음과같이구성되어있다. 제2절에서는간단한이론적모형을통해교원노동조합이학업성취도에미치는영향을검토한다. 교원노동조합을지대추구 (rent-seeking) 적인경우와효율성제고 (eficiency-enhancing) 를목적으로하는경우를나누어각각의경우노동조합이학업성취도에어떠한영향을미치는지를살펴본다. 이러한분석을통해교원노동조합과수능점수의관계에관한검증가설을도출한다. 제3절에서는한국교육고용패널 2004 년자료를이용하여구성한분석자료에대한설명이다. 표본의구성방법, 분석에사용된변수의정의및표본의기술통계가제시된다. 제4절에서는노동조합과수능성적과의관계를실증적으로추정한다. 일반계고등학교학생을대상으로학생이재학하고있는학교의교원노동조합조직률과언어영역과외국어영역의표준점수와백분위석차의관계를분석한결과가제시된다. 마지막으로제5절은결론이다. 2. 이론적검토 교원노동조합과학업성취도와의이론적관계는교원노동조합의목적함수가무엇인가에 의해좌우된다. 아직까지공공부문노동조합의행위패턴에관한정치한모델이존재하지않 는것은사실이지만, 교원노동조합에관해서는두가지상반된이론적설명이존재한다. 지

146 대추구 (rent-seeking) 가설과효율증진 (eficiency-enhancing) 가설이그것이다 (Hoxby,1996). 교원노동조합의행위가어느가설에부합하는가에따라교원노동조합이학업성취도에미치는영향은달라질수있다. 지대추구 (rent-seeking) 가설은교원노동조합이학생들의학업성취도의극대화라는학부모나학교행정가의목적과는다른목적을추구한다고가정한다. 노동조합의목적은기본적으로조직원의이익을극대화하는것이다. 따라서교원노동조합의목적은학업성취도의극대화가아니다. 교원노동조합은조직원인교사의이익을추구하기위해교사에게직접적인영향을미치는학교정책이나교원정책에대해영향력을행사한다. 따라서높은수준의임금과부가급여, 짧은근로시간및높은고용안정을달성하려하고, 여기에부정적인영향을미칠수있는그러나학업성취도를높일수있는학교정책에반대한다. 따라서교원노동조합이지대추구를목적으로하는경우교육생산함수에부정적인영향이발생한다. 즉, 동일한교육자원의투입이이루어진다고하더라도교원노동조합이존재하는경우학생들이학업성취도는감소할것이다. 효율증진 (eficiency-enhancing) 모델은교원노동조합도학무보와마찬가지로학업성취도의극대화라는목표를추구한다고가정한다. 교사들은학생들의요구와교육생산과정에대한상대적으로많은정보를가지고있다. 따라서교육자원배분의효율성에대한보다정확한판단을내릴수있다. 따라서교원노동조합은교육자원의비효율적배분을교정하여보다효율적인방식의교육자원배분을달성할수있다. 또한교원노동조합은노동조합의발언효과 (voiceefect;freemanandmedof,1984) 를통해교사들의직무만족도를높이고교사들의정당한요구가수용될수있게함으로써교육생산성을제고시킨다. 따라서효율증진가설에의하면교원노동조합은학업성취도에긍정적영향을미치게된다. Hoxby(1996) 는교원노동조합이교육생산함수에세가지경로를통해영향을미칠수있다고주장한다. 첫째, 교원노동조합은교육투입에필요한학교의예산을증대시킬것이다. 이는지대추구가설이나효율증진가설모두에서동일하게나타나는효과이다. 둘째, 교원노동조합은주어진교육투입자원의배분 (alocation) 에영향을미친다. 이러한교육자원의재배분은만일교원노동조합의상이한목적함수가교육생산과정에대한정보의우월성을반영하는경우에는효율성을증진시키는방향으로작용할것이다. 그러나반대로교원노동조합

147 이지대추구적이라면교육투입자원의재배분은효율성을감소시킨다. 마지막으로, 교육생산에있어교사와교육투입요소의상호작용으로인해교원노동조합은각각의교육투입요소의생산성에영향을미친다. 예를들어, 교원이학급당적정학생수에대한우월한정보를가지고있고, 이러한교사들의선호가학교정책에반영된다면, 교원노동조합의존재는학생들의학업성취도를높일수있다. 반대로노동조합이지대추구적역할을수행하여외부로부터의경쟁유인을차단하고기존교원의이익을극대화하려한다면, 동일한교원보수의증가가학업성취도에미치는긍정적효과는교원노동조합이있는학교에서훨씬낮게나타날것이다. 상반된가설의결과를보다엄밀하게검토하여보자 (Hoxby,1996).< 그림 Ⅳ-1> 과 < 그림 Ⅳ-2> 은일반적인최적화문제를교육생산에적용한결과를보여주고있다. 우선학생들의학업성취도의수준을나타내는무차별곡선 가제시되어있다. 원점으로부터멀어진등량곡선일수록학생들의학업성취도가높고따라서부모의만족수준도높아진다. 따라서 이다. 교육생산함수에포함되는생산요소에는여러가지가있으나여기에는단순화를위해교원보수와교육시설의두가지가있다고가정한다. 학교는이두가지생산요소를이용하여학생들의학업성취도로평가되는산출물을생산한다. 학교의예산제약선은 이다. 예산제약선이원점에서멀어질수록예산규모가크고더많은자원이투입될수있다는것을의미한다. 주어진예산제약과투입요소의가격하에서학업성취도가극대화되고투입요소가효율적으로배분되는점은예산제약선과등량곡선이만나는점에서결정된다. < 그림 Ⅳ-1> 은교원노동조합이지대추구적인경우를보여준다. 교원노동조합은교섭력을활용하여예산을증가시켜교육투입의양을증가시킨다. 따라서전에달성할수없었던학업성취도수준을달성할수있다. 이러한효과는그림에서 A B 로의이동으로나타난다. 따라서노동조합이지대추구적으로행동한다고하더라도예산의증가는학업성취도를증가시키는방향으로작용한다. 둘째, 교원노동조합의두번째효과는교육투입요소의배분에의해서발생한다. 만일교원의목적함수가학업성취도를극대화하는데있는것이아니라자신들의효용을극대화하는데있다면교사의무차별곡선은학부모의무차별곡선과는다른형태를취할것이다.< 그림 Ⅳ-1> 에는교원의무차별곡선을 로표시하고있다. 는교원의선호를반영하여교원보수에더많은비중을두는형태로표현되어있다. 주어진예산제약에서이러한교원의무차별곡선은달성가능한학업성취도에미치지못하는수준에서자원이배분

148 되도록한다. 이러한효과는 B C 로의이동으로나타날것이다. 세번째의효과는교원노동조합이교육투입요소의생산성에미치는영향이다. 실제적으로교육투입요소들은교사의노력과교사의질에의해영향을받는다. 예를들어학급당학생수라는교육투입요소는학생과교사간의긴밀한접촉정도에따라상이한영향을미칠수있다. 만일노동조합이주어진교육투입요소수준에서교사의노력을감소시킨다면예산제약선이실제로안쪽으로움직이는것과같은효과가발생한다. 이효과는 C D 로의이동으로나타나고, 학생들의학업성취도에는부정적인영향이발생한다. 결국 A점과 D점을비교하여보면노동조합이존재하지않았던 A점에서의학업성취도가노동조합이존재하는 D점에서의학업성취도보다높은수준임을알수있다. 따라서지대추구적노동조합은학업성취도에부정적인영향을미치게된다. < 그림 Ⅳ-1> 지대추구적교원노동조합의선택 교사월급 C D B A 교육시설 출처 :Hoxby(1996)

149 이제교원노동조합이교사들의전문적인지식을학교정책에반영되도록함으로써학업성취도를높인다는효율증진가설을검토해보자. 지대추구가설에서와같이교원노동조합은교섭력을활용하여예산을증가시켜교육투입의양을증가시킨다. 이는학업성취도에긍정적인영향을미친다.E F 로의이동이그러한효과를반영한다. 교사는교육투입요소의생산성에대한보다정확한정보를가지고있으므로학부모와는다른무차별곡선을가지고있다. 교원노동조합은따라서교육생산요소의상이한자원배분을선택한다. 이러한효과는 F G로의이동으로표시되어있다. 마지막으로교원노동조합은교사들에게더많은권한을부여하고긍정적동기를강화하는방향으로교사들의행동을변화시킨다. 따라서교사의노력투입이증가하여주어진교육투입요소의생산성을증가시킨다. 이러한교사의증가된노력은실질적으로교육투입요소가증가한것과동일한효과가있다. 따라서예산제약선은바깥쪽으로움직인다.G H 로의이동이이러한효과를표시한것이다.< 그림 Ⅳ-2> 에서 E점과 H점을비교하여보면 H점에서학업성취도가높은것을알수있다. 따라서지대추구가설과는달리효율증진가설에서는노동조합이학업성취도에긍정적인영향을미칠수있다. < 그림 Ⅳ-2> 효율증진가설에서의교원노동조합의선택 교사월급 H G E F 출처 :Hoxby(1996) 교육시설

150 이상에서살펴본것과같이교원노동조합의역할에대한가설에따라노동조합과학업성취도간의관계는상이하게나타날수있다. 따라서이문제는이론적문제가아니라실증적문제라고할수있다. 본고에서는실제자료를이용하여교원노동조합과학업성취도간의관계를살펴봄으로써어느가설이타당한지를검증하고자한다. 3. 기초자료분석 분석에사용된자료는한국교육고용패널 (KEEP)1 차년도 (2004) 자료이다. 한국교육고용패널자료는한국청소년의교육경험과진학, 진로, 직업세계로의이행을파악하기위한목적으로 2004 년에시작되었다.KEEP 조사의 1차년도조사대상은중학교 3학년생 2,000 명, 일반계고등학교 3학년생 2,000 명, 전문계공등학교 3학년생 2,000 명이다. 이중본고에서는일반계고등학교 3학년생자료를이용하였다. KEEP 의일반계고등학교자료는 4개의하위자료로구성되어있다. 고등학생개인자료, 학교행정가자료, 담임교사자료, 가구자료가그것이다. 고등학생자료에는학교활동, 담임교사의평가, 수상및징계등학생의학교생활에관련된정보들이제공된다. 여기에는또한학생의과목별수능성적이제시되고있다. 학교행정가자료에는학교의세입및세출및교육통계연보에제시된학생수, 학급수와교원의성별, 연령, 학력년수등학교별정보가포함되어있다. 이와함께본고의분석과관련하여중요한전체교원수및교원노동조합별가입교사수에관한정보를제공한다. 담임교사자료는담임교사의인적특성에관한정보와담임교사가어느교원노동조합에소속되어있는지에관한정보를제공한다. 마지막으로가구자료는학생이속한가구의특성에대한다양한정보가제시되어있다. 가구소득, 가구원수, 자녀수및보호자의학력수준에관한정보와학생에대한사교육비지출수준이제공되고있어학생의학업성취도에영향을미칠수있는가구특성의통제를가능하게한다. 고등학생자료에는재학하고있는학교와담임교사및가구를식별할수있는 ID 가제공되고있다. 따라서이를이용하여학생- 학교- 담임교사 -가구를연결한자료를생성하였다. 분석의핵심이되는변수는수능성적과학교별교원노동조합가입률이다. 수능성적은학생의학업성취도를측정하기변수이다. 자료에는언어영역, 수리영역, 외국어영역및사회탐

151 구영역의점수가제시되어있다. 이중언어영역과외국어영역의점수를이용한다. 수리영역과사회탐구영역의점수는학생의선택에따라시험내용과시험과목이달라지기때문에분석과정에서제외하였다. 수능점수는표준점수와백분위석차가함께제시되고있는데두가지변수를모두사용하였다. 교원노동조합가입률은전체학교교사중교원노동조합에가입한교사의비율을산정하여사용하였다. 자료에는학교별로교총가입교사수, 전교조가입교사수및한교조가입교사수가나와있다. 이중한교조가입교사의비율은극히낮아서무시할만한수준이다. 따라서분석에서는교총가입교사수와전교조가입교사수를이용하여각각의가입률을계산한변수를사용한다. 이와함께담임교사자료에는학생의담임교사가가입한교원노동조합에대한정보도제시하고있는데, 이정보도보충적으로활용하기로한다. < 표 Ⅳ-1> 은분석에사용된자료의변수와변수의정의및기술통계량을보여주고있다. 일반계고등학생전체표본 2,000 명중학교별교원노동조합가입자수에대한정보가제공되어있지않은 20 명을제외한 1,980 명을기본적인표본으로사용하였다. 그러나학생마다선택한과목이다르고결시한학생도존재하기때문에그리고가구자료를사용한일부변수의결측치가존재하기때문에표본수는분석모형에따라다르게나타날수있다는점을염두에두기바란다

152 < 표 Ⅳ-1> 기술통계 변수 변수의정의 평균 표준편차 표본수 남성 남성 =1, 여성 = 인문계 인문계 =1, 기타 = 자연계 자연계 =1, 기타 = 예체능 예체능계 =1, 기타 = 직업반 직업반 =1, 기타 = 서울 서울 =1, 기타 = 부산 부산 =1, 기타 = 대구 대구 =1, 기타 = 인천 인천 =1, 기타 = 광주 광주 =1, 기타 = 대전 대전 =1, 기타 = 울산 울산 =1, 기타 = 경기 경기 =1, 기타 = 강원 강원 =1, 기타 = 충북 충북 =1, 기타 = 충남 충남 =1, 기타 = 전북 전북 =1, 기타 = 전남 전남 =1, 기타 = 경북 경북 =1, 기타 = 경남 경남 =1, 기타 = 월평균가구소득 가구의월평균소득 ( 만원 ) 사교육비지출 고3학생에대한월평균사교육비지출 보호자의 모의교육수준을기준으로 대졸이상인 교육수준 경우 =1, 기타 =0. 모가없는경우는부, ( 대졸이상 ) 부가없으면보호자의교육수준기준 가구자녀수 가구의총자녀수 첫째아 첫째아의여부. 첫째아 =1, 기타 = 평준화지역 평준화지역 =1, 비평준화 = 공립 국공립학교 =1, 기타 =

153 특별시 / 광역시 특별시 / 광역시 =1, 기타 = 시군구 시군구 =1, 기타 = 읍 / 면 / 도서벽지 읍 / 면 / 도서벽지 =1, 기타 = 학교연령 =2004- 학교설립년도 교원1 인당학생수 = 학생수 / 교사수 여교사비율 = 여교사수 / 교사수 교사범주변수를기준으로교사의평균연령을평균연령작성 교사평균범주변수를기준으로교사의평균교육년교육년수수를작성 학생1 인당예산 = 세입예산 / 학생수 ( 백만원 ) 교총가입교사비율 = 교총가입교사수 *100/ 교사수 전교조가입교사비율 = 전교조가입교사수 *100/ 교사수 한교조가입교사비율 = 한교조가입교사수 *100/ 교사수 자료 : 한국교육고용패널 1차년도 (2004). 4. 실증분석결과 앞절의이론적검토에서밝혀진것과같이교원노동조합에관한상반된가설의타당성은교원노동조합과수능성적과의관계를살펴봄으로써확인할수있다. 만일지대추구가설이타당하다면교원노동조합의조직률의증가는학생들의수능성적에부정적인영향을미칠것이다. 한편효율증진가설이타당하다면반대의경우가성립한다. 교원노동조합과수능성적과의관계를실증적으로검증하기위해다음과같은추정모델을설정하였다

154 위의식에서하첨자 는학생개인을나타낸다. 는학생의수능성적을나타낸다. 는학업성취도에영향을미칠수있는학교의특성이다. 는학생의가구특성을나타낸다. 는담임교사의특성이다. 는학교별교사의교원단체가입률이다. 마지막으로 는교란항이다. 우리가관심을가지는것은파라미터 의추정치이다. 실증분석에서는학교특성으로공립학교여부, 평준화지역, 특별시 / 광역시및시군구의지역규모, 학교연령, 교사1인당학생수, 여교사비율, 교사평균연령, 교사평균교육연수, 학생1 인당예산등의변수를사용하였다. 학생의가구특성으로는월평균가구소득, 월평균사교육비, 부모의교육수준, 가구자녀수, 첫째아여부등을통제하였다. 담임교사의특성으로는담임교사의특정교원단체가입여부를독립변수로투입하였다. 그밖에학생개인의성별과계열도추가적으로고려하였다. < 표 Ⅳ-2> 과 < 표 Ⅳ-3> 는학교의교원노동조합가입률이수능언어성적에미치는영향을추정한회귀분석결과이다.< 표 Ⅳ-2> 은교원노동조합가입률과수능언어영역표준점수와의관계를보여준다. 교총가입교사비율은학생의언어영역표준점수와통계적으로유의한관련이없는것으로나타난다. 부호는모두양 (+) 의값을갖지만학교특성과지역더미를포함시킨모형에서만 10% 수준에서유의할뿐다른모형에서는통계적으로유의한추정치를보이지않는다. 반면전교조가입교사비율은언어영역표준점수와통계적으로유의한부 (-) 의관계를보이고있다. 추정치는모형 (1)-(4) 에서모두통계적으로유의하다. 추정치를근거로해석하면전교조가입교사비율의 10% 증가는수능언어영역표준점수의 0.5~0.6 점감소와관련이있다. < 표 Ⅳ-3> 는교원노동조합가입률과수능언어영역백분위석차와의관계를추정한결과이다. 추정결과는표준점수의경우와동일하게나타난다. 교총가입교사비율과수능언어영역백분위석차간에는통계적으로유의한관계를발견할수없다. 모든추정치가통계적으로유의하지않다. 전교조가입교사비율의추정계수는모형에관계없이모두음 (-) 의부호를보이고있으며 1% 수준의통계적유의성을유지하고있다. 추정계수에의하면전교조가입교사비율의 10% 증가는수능언어영역백분위석차의 1.1~1.3 점감소와관련이있음을보여준다. 이제학교의교원노동조합가입률이수능외국어영역성적에미치는영향을살펴보자

155 < 표 Ⅳ-4> 과 < 표 Ⅳ-5> 는학교의교원노동조합가입률이수능외국어영역성적에미치는영향을추정한회귀분석결과이다. 추정결과는언어영역수능성적에관한앞의추정결과와비슷한패턴을보인다.< 표 Ⅳ-4> 은교원노동조합가입률과수능외국어영역표준점수와의관계를보여준다. 교총가입교사비율은학생의언어영역표준점수와통계적으로유의한관련이없는것으로나타난다. 부호는모두양 (+) 의값을갖지만통계적으로유의하지않다. 반면전교조가입교사비율은언어영역표준점수와통계적으로유의한부 (-) 의관계를보이고있다. 추정치는모형 (1)-(4) 에서모두 1% 의통계적유의수준을유지하고있다. 추정치는전교조가입교사비율의 10% 증가는수능외국어영역표준점수의 1.1~1.3 점감소와관련이있다. < 표 Ⅳ-5> 는교원노동조합가입률과수능외국어영역백분위석차와의관계를추정한결과이다. 추정결과는표준점수의결과와동일하다. 교총가입교사비율과수능언어영역백분위석차간에는통계적으로유의한관계를발견할수없다. 모든추정치가통계적으로유의하지않다. 반면전교조가입교사비율의추정계수는모형에관계없이모두음 (-) 의부호를보이고있으며 1% 수준의통계적유의성을유지하고있다. 추정계수는전교조가입교사비율의 10% 증가가수능외국어영역백분위석차의 1.5~2.0 점감소와관련이있음을보여준다. 흥미로운사실은담임교사의교총과전교조가입여부를나타내는변수는학교단위의노동조합가입률과는다른결과를보여준다는점이다. 담임교사가교총가입교사인경우수능언어영역에서는유의한양 (+) 의추정계수를얻을수있었다. 교총가입담임교사변수의추정치는언어영역표준점수에서는 1% 수준에서통계적유의성을보이고있으며, 백분위석차에서는 10% 수준에서의통계적유의성을보인다. 그러나담임교사가전교조가입교사인지의여부는수능언어성적과관련이없는것으로나타난다. 한편수능외국어영역에서는담임교사가어느교원노동조합에가입했는지의여부는수능외국어성적과통계적관련성을보이지않는다. 추정계수는모두통계적으로유의하지않다. 이러한결과는학교단위의교원노동조합가입률결과와는뚜렷이구별되는것이다. 따라서교원노동조합과수능성적과의관계는교사개인을통해서가아니라학교경영등집단적인경로를통해간접적으로영향을미치는것으로해석할수있다

156 < 표 Ⅳ-2> 교원노동조합과언어영역표준점수와의관계 (1) (2) (3) (4) (5) 변수 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 상수항 *** *** *** *** *** 남학생 *** *** *** *** *** 인문계 * * * ** * 자연계 * * * * * 예체능 특별시 / 광역시 *** *** *** *** *** 시구군 *** *** *** *** *** 공립 *** *** *** *** 평준화지역 2.873** *** *** *** *** 학교연령 0.067*** *** *** *** 교사1 인당학생수 여교사비율 *** *** *** ** 교사평균연령 * *** *** *** 교사평균교육연수 ** 학생1 인당예산 1.079** ** * ** 월평균가구소득 월평균사교육비 부모교육수준 : 대졸이상 5.333*** *** 가구자녀수 첫째아 *** 지역더미 포함 포함 포함 담임교사 : 교총 2.830*** 담임교사 : 전교조 교총가입교사비율 * 전교조가입교사비율 ** ** * * 표본수 1,682 1,682 1,682 1,603 1,605 AdjustedR 주 : ***:1% 유의수준,**:5% 유의수준,*10% 유의수준. KEEP1 차년도자료,

157 < 표 Ⅳ-3> 교원노동조합과언어영역백분위석차와의관계 (1) (2) (3) (4) (5) 변수 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준 상수항 ** ** * 24 남학생 *** *** *** *** *** 1 인문계 자연계 예체능 특별시 / 광역시 *** *** *** *** *** 9 시구군 *** *** *** *** *** 2 공립 *** *** *** *** 3 평준화지역 4.930** *** *** *** *** 2 학교연령 0.095*** *** *** *** 0 교사1 인당학생수 여교사비율 *** *** *** ** 6 교사평균연령 * *** *** *** 0 교사평균교육연수 * 학생1 인당예산 1.631** ** * ** 0 월평균가구소득 * 0 월평균사교육비 부모교육수준 : 대졸이상 7.938*** *** 2 가구자녀수 첫째아 2.997*** *** 1 지역 포함 포함 포함 담임교사 : 교총 2.625* 1 담임교사 : 전교조 교총가입교사비율 전교조가입교사비율 *** *** *** *** 표본수 1,682 1,682 1,682 1,603 1,605 AdjustedR 주 : ***:1% 유의수준,**:5% 유의수준,*10% 유의수준. KEEP1 차년도자료,

158 < 표 Ⅳ-4> 교원노동조합과외국어영역표준점수와의관계 (1) (2) (3) (4) (5) 변수 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 상수항 *** *** *** *** *** 남학생 *** *** *** *** *** 인문계 * 자연계 * * * * * 예체능 특별시 / 광역시 *** *** *** *** *** 시구군 *** *** *** *** *** 공립 *** *** *** ** 평준화지역 2.470* *** *** *** *** 학교연령 0.069*** *** *** *** 교사1 인당학생수 여교사비율 *** ** ** * 교사평균연령 *** *** *** 교사평균교육연수 *** 학생1 인당예산 1.349*** *** * ** 월평균가구소득 0.006*** *** 월평균사교육비 부모교육수준 : 대졸이상 7.050*** *** 가구자녀수 첫째아 2.629*** *** 지역 포함 포함 포함 담임교사 : 교총 담임교사 : 전교조 교총가입교사비율 전교조가입교사비율 *** *** *** *** 표본수 1,679 1,679 1,679 1,600 1,602 AdjustedR 주 :***:1% 유의수준,**:5% 유의수준,*10% 유의수준. KEEP1 차년도자료,

159 < 표 Ⅳ-5> 교원노동조합과외국어영역백분위석차와의관계 (1) (2) (3) (4) (5) 변수 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 표준오차 추정계수 상수항 남학생 *** *** *** *** *** 인문계 * 자연계 * * * * * 예체능 특별시 / 광역시 *** *** *** *** *** 시구군 *** *** *** *** *** 공립 *** *** *** ** 평준화지역 3.811* *** *** *** *** 학교연령 0.101*** *** *** *** 교사1 인당학생수 여교사비율 ** ** ** * 교사평균연령 ** *** *** 교사평균교육연수 *** 학생1 인당예산 1.886*** ** * *** 월평균가구소득 0.009*** *** 월평균사교육비 부모교육수준 : 대졸이상 *** *** 가구자녀수 첫째아 3.730*** *** 지역 포함 포함 포함 담임교사 : 교총 담임교사 : 전교조 교총가입교사비율 전교조가입교사비율 *** *** *** *** 표본수 AdjustedR 주 :***:1% 유의수준,**:5% 유의수준,*10% 유의수준. KEEP1 차년도자료,

160 5. 결론 이장에서는교원노동조합과학업성취도와의관계에관한상반된이론적가설인지대추구가설과효율증진가설을설명하고이를실증적으로검증하였다.2004 년도한국교육고용패널 (KEEP)1 차년도자료를분석한결과에의하면학교의교총가입교사비율은수능성적과관련이없으나, 전교조가입교사비율과학생의수능성적간에는통계적으로유의한부 (-) 의관계가존재하는것으로나타난다. 전교조가입교사비율의 10% 증가는언어영역수능표준점수의 0.5~0.6 점감소및백분위석차 1.1~1.3 점감소와관련이있다. 또한외국어수능성적과의통계적으로유의한관계도관찰되는데, 전교조가입교사비율의 10% 증가는외국어영역수능표준점수의 1.1~1.3 점감소및백분위석차 1.5~2.0 점감소와관련이있는것으로나타난다. 이러한결과는전교조의경우효율증진가설보다는지대추구가설이타당하다는것을지지하는결과이다. 본고의분석결과는몇가지점에서주의깊은해석이요구된다. 첫째, 본고에서는학업성취도를수능성적으로측정하고있다. 학업성취도는수능성적이외의형태로도측정할수있으므로, 본고의분석결과가다른형태의학업성취도에도동일하게관찰되는지또는졸업후노동시장성과에어떤관련이있는지는별도의분석이요구된다. 둘째, 앞의이론적분석에서도제시하였듯이교원노동조합의목적함수는학부모의목적함수와다를수있다. 본고는학업성취도에초점을맞추고있으므로교원노동조합이주장하듯이교원노동조합의성과가학업성취도이외의측면에서학생에게긍정적효과를미칠가능성을부정하는것은아니다. 셋째, 본연구가제시하는결과는교원노동조합과수능성적간의인과관계를의미하는것은아니다. 비록본연구의분석이학교의관찰되는특성을최대한도로통제하고는있지만, 학교의관찰되지않는특성이교원노동조합의가입비율과상관관계를가지고있을가능성을배제할수없기때문이다. 교사의노동조합가입을촉진시키는학교의관찰되지않은특성이학업성취도에동시에영향을미칠가능성을배제할수없다. 예를들어, 교원노동조합가입률은비효율적으로운영되는학교에서높을수있다. 이러한경우교원노동조합가입률이높아학업성취도가떨어지는것이아니라, 학교운영의비효

161 율이교원노동조합가입률을증가시키고이것이낮은수능성적으로나타나는반대방향의인과관계가존재할가능성도존재한다. 이러한교원노동조합가입의내생성 (endogeneity) 의문제 87) 는본고가사용한자료를가지고는적절히통제할수없는부분이다. 따라서교원노동조합과학업성취도사이의인과관계에관한엄밀한분석은새로운자료가축적되기를기다릴수밖에없다. 87) 본장의추정모델과관련하여 HLM(HierarchialLinearModel) 을사용할수도있다. 그러나 HLM 을사용하는경우에도노동조합의내생성 (endogeneity) 문제는여전히통제되지않는다. 따라서본장에서는횡단면분석에서노동조합의효과를추정할때사용하는일반적인 OLS 모형을사용하였다. 만일노동조합의내생성이존재한다면, 자료의성격상도구변수추정법 (InstrumentalVariableEstimation) 이적용되어야인과관계가정확히규명될수있을것이다

162 Ⅴ. 전교조운동의주요쟁점분석 1. 전교조와관련된주요쟁점과평가 교육분야에관한우리나라의국민적관심과참여는매우높은수준이기때문에교육정책이나교육제도에관한매우다양한입장에서의쟁점이존재하고있으며, 전교조역시교육과관련된많은이슈들에대해보도자료배포, 세미나등의방법으로자신들의입장을피력하고있다. 이러한다양한이슈들에대한전교조의입장을살펴보기위해 2001 년부터 2009 년 8월 28 일까지전교조가홈페이지를통해발표한논평및보도자료, 성명등을분석해보면먼저전교조에서는굉장히광범위한분야를다루고있음을알수있다. 그중각연도별최다게시물의주제를살펴보면 년사립학교법, 년일제고사관련,2003 년교육행정정보시스템관련,2008 년의경우정부의교육기조비판 ( 학교자율화추진계획포함 ) 에대해다루고있다

163 < 표 Ⅴ-1> 연도별전교조주요쟁점 88) 1순위 2순위 3순위 기타주요이슈 2001 년 사립학교법 자립형사립고 성과급차등지급 고교등급제 / 교원처우관련 2002 년 일제고사 0교시폐지 / 보충수업미군장갑차사건 / 자립형사립고 / 특기적성교육교육행정정보시스템 2003 년 교육행정정보유아교육법및교육개방정책및여교사차시중 ( 성차별 ) 시스템유아교육외국인학교 / 이라크전 2004 년사립학교법및사교육비경감대입및수능제도고교등급제사학비리 ( 보충수업 ) 개선 / 교원평가제 2005 년 사립학교법 교원평가제 수업시수법제화 / 교원임용 / 증원 / 자립형사립고, 외국인법정정원확보학교등교육개방 2006 년 사립학교법 교원평가제 대입제도 ( 서울대입시, 전교조탄압본고사등 ) ( 교사자격박탈, / 성과상여금제도 / 과잉진압, 구속 ) 한미FTA 2007 년 사립학교법 교원평가제 대입제도 / 성과특목고관련정책상여금제 / 대북관련 ( 일반고전환, ( 공동선언교육, 김포외고입시부정정상회담 )/ 장애인교육 / 등 ) 연금제 / 예체능교육 2008 년 정부 ( 인수위포함 ) 새로운형태의학교역사교과서 / 영어교육정책기조설립 ( 제주국제학교, 미국산쇠고기수입공교육 / 촛불시위 / 비판 ( 학교자율화추외국인학교, 일제고사 / 연금제진계획포함 ) 국제중, 자사고 ) 2009 년 새로운형태의학교서울시교육감선거교사들의각종선언일제고사관련설립에대한비리편파관련 ( 시국선언, ( 시행, 교사징계, 비판 ( 제주국제학교, 수사 ( 주경복후보 ) 민주주의수호성적공개문제외국인학교, / 학교자율화추진계획교사선언, 선언포함 ) 국제중학교, 자립형비판 / 수능성적공개 / 참가자징계등 ) 사립고 ) 미래형교육과정비판 88) 전교조홈페이지알림마당소식 / 보도자료게시판빈도분석, 자세한사항은부록참조

164 아래에서는이러한방대한이슈들가운데에서사회적으로많은사람들의이목이집중되었고수많은논쟁이이루어졌던교원평가제, 차등성과급제도, 통일 민족교육, 정부의주요교육정책비판 ( 사립학교법, 일제고사, 새로운형태의학교설립 ) 에대해논의배경, 제도적특징, 전교조측입장등을보다자세히살펴보고자한다. 각이슈에대한논의와논박들을보면관련정책을추진했던역대정부들의정책목표와그당위성과이에대한비판적입장을견지한전교조측의논리와입장이일정부분타당성을가지고있는것은사실이다. 어느하나가모두옳고다른하나는모두틀린것으로보기에는무리가있다. 그러나이런균형적평가를넘어서서우려되는부분도분명히존재한다. 본연구가제기한교직의전문적특수성의중요성과교원운동의이념적신중성의필요성에비추어보면최소한전교조의교원평가제도입반대와통일및민족교육운동은사회적정합성이현저히결여되어있다고평가할수있다. 학생의학습권보장과교직의전문성강화를위해필요한교원평가제에대한전교조의원론적인반대는국민적공감대를얻기어려운입장이다. 이는다음장에서나타난국민의식조사에서도확인된다. 결국최근전교조는교원평가제도입반대입장에대한부분적인입장조정을하고있는것으로알려졌지만그진행상황은여전히전망이불투명하다. 교원평가제에대한논박이매우공개적인차원에서이루어졌다면전교조의핵심운동목표인통일및민족교육에대해서는날선공방들이있었던것에비해아직그실체가공개적인사회적평가를거치지않았다는데더문제가있다. 전교조통일위원회의전국적조직활동에대해서는최소한의정보만공개되고있고사상적으로나가치체계가견고히형성되지못한학생들을대상으로의도적조직운동으로이루어지는통일및민족교육이정당한지에대한사회적논의도제대로이루어지지않은상태이다. 이에대해서는다음장에소개될국민들의의식조사에서도이런우려가반영되고있다. 전교조의통일교육및통일운동은보다공개적인실체와목표를두고광범위한사회적토론을거칠필요가있다

165 2. 교원평가제 가. 정책도입배경및정책추진과정 먼저교육과학기술부는교원평가제에대해 교원의전문성신장에목적을두고교원들이자신의능력을스스로진단하고개선하기위하여동료교원에게수업평가를받고, 학생과학부모의만족도를확인하는것이며교원평가제는교육발전의핵심동력인교원이전문가로서지속적으로역량을개발할수있도록동료교원, 학부모, 학생의피드백자료를제공하기위한제도이다. 이를통해우수교원에대한사기진작과함께능력개발이필요한교원에게연수등적절한지원방안을마련하여, 학교교육력을제고하고나아가공교육의내실화를도모하고자한다. 교원평가제의궁극적인목적은교사가평가를통하여자신의능력과강점이무엇이며발전방안은무엇인가를스스로진단하는한편, 능력개발을위한계획을수립하고자율적으로실행할수있도록유도하는데있다 (2005 년 11 월 4일교육인적자원부보도자료 ) 라고기술하고있다. 교원평가제도는 2000 년대에들어서면서본격적으로논의가시작되었으며,05 년 11 월부터일부학교에서이제도가시범운영되고있고 2010 년 3월에교원능력개발평가제도의전면시행이예고되어있는상태이다. 이러한과정에서교단내갈등과전교조의반발등의사회적비용이발생함에도불구하고교육과학기술부가교원평가제를도입하고자하는배경 89) 에는몇가지중요한이유가거론되고있다. 그중첫번째는기존근무평정제도가승진, 전보, 포상등인사관리에만활용됨에따라승진대상자외에는평가에무관심해지며상급자중심의일방적평가및평가결과미공개로평가의객관성및공정성에대한논란발생하고있기때문에 ( 김남순,1992), 근무평정제도의교원능력개발이나전문성향상에별다른도움이되고있지못하는한계와문제점 90) 을보완하기위함이며현행교원근무성적 89) 윤정일외, 교육인적자원정책사례분석연구, 한국교육개발원,2008. 에서발췌및요약하 여정리 90)04 년 11 월 KEDI 의발표에따르면교원의 94.3% 가개선의필요성에공감

166 평정제도와교원평가제도의차이점은평정제도가인사관리형이라면교원평가제도는능력 개발형이라는점을강조하고있다. < 표 Ⅴ-2> 현행근무평정제도와교원평가제비교 < 현행 : 인사관리형 > < 개선 : 능력개발형 > 목적 : 승진등인사자료로활용대상 : 교사, 교감 ( 교장제외 ) 방법 : 관리자평가 ( 교감, 교장 ) 기준 : 전국적으로통일된기준 능력개발자료로활용 교사, 교감 + 교장추가 다면평가 ( 관리자, 동료, 학생, 학부모 ) 자율결정 ( 단위학교특성반영 ) 두번째로촌지, 성적조작, 폭행등교사와관련된사건급증함에따라교사의자질과실력을점검할수있는체계가부족하다는학부모들의우려와불만이촉발되었으며이로인해교원의자질및전문성향상요구와지도능력부족교원과부적격교원에대한대책을요구하는여론이확산 91) 되고교원평가제에대한호의적인사회적분위기가확산되었기때문이다. 세번째로성과를통해능력을인정받는현대사회에서교직사회만예외일수없다는인식이확산되고능력을계발하고자하는동기에탄력을제공할만한공정하고투명한평가와정보공개가이루어져야한다는, 교직또한전문직으로서설득력있는평가체제를갖추어야한다는인식의확산도그원인이되었다. 그외기타요인으로학교붕괴라는비관적단어가생성될정도로공교육에대한위기의식이확산됨에따라실추된교사의권위와신뢰를회복하려면보다적극적인조치가필요하다는분위기가이루어졌고세계화물결속에서각국의학력경쟁이치열해짐에따라교육의품질을높이기위한방안으로써교원평가제의필요성이증대되었다. 또한 2004 년 OECD 는우리나라에교원제도에대해 한국교원은입직단계에서는우수한교원이선발되고있으나재직하는동안능력을개발할수있는제도적장치가없다 며제도적장치를 91) 여론조사결과국민의 83% 가교원평가제도입에찬성

167 만들도록권고하면서국제적으로언급되기도하였다. < 표 Ⅴ-3> 교원평가제도진행과정 92) 일시주요내용 교직발전종합방안수립시학교별교원평가위원회구성 운영방안을검 토하였으나교직사회의반발로보류 ~ 교원인사제도혁신을위한국민의견수렴사업추진일환으로검토하였으 나전교조의방해로무산 사교육비경감대책의일환으로교원평가제추진발표 ~ 교원평가제도개선 T/F 팀구성 운영 ~ 교직단체 (20 회 ), 학부모단체 (4 회 ) 와협의회를통한의견수렵 ~ 교원평가제도개선정책연구추진 정부시안을발표하고이에대한공청회를개최하였으나전교조의공청회 장점거 농성으로인하여무산 교직 3단체, 교원평가저지공동대책위원회구성 교원평가시범운영을포함한학교교육력제고사업논의를위한학교교육 력제고를위한특별협의회구성 인간교육실현학부모연대가 교원평가협의지연및교직단체의집단이기 주의적인협의태도 를이유로협의회탈퇴 교원평가와별도로 부적격교원대책 을수립하여발표 ~ 학부모연대특별협의회복귀추진을통한정상화노력 인간교육실현학부모연대특별협의회복귀의사표명 제 4차특별위원회개최 제 5차특별협의회 ( 최종협의및각단체입장표명 ), 교원평가를포함한 학교교육력제고시범사업발표 전국시 도교육국장및공보담당관회의개최, 교원평가를포함한학 교교육력시범학교공모 교원평가시범학교선정결과및학교교육력제고사업추진계획발표, 전국초 중 고에서총 116 개교응모,48 개교선정 ~25. 학교교육력제고를위한시범학교운영워크숍개최, 교육인적자원부총 리, 교육인적자원부및시 도교육청담당자, 시범학교교장및담당자 참여 ~ 학교교육력제고시범학교권역별컨설팅실시 92) 윤정일외, 교육인적자원정책사례분석연구, 한국교육개발원,

168 교원평가시범학교 19 개교추가지정발표 교원평가전담연구기관으로 KEDI 지정 운영 교육인적자원부, 교원평가제시범실시중간점검결과발표 교육인적자원부, 전교조와의협의회에서교원평가제추진방안을내놓고 확대실시방침발표 교원평가제법제화공청회, 교원능력개발평가정책추진방향 ( 시안 ) 발표, 67 개시범학교를 2007 년에 506 개교로확대하고 2008 년도에는본격실시 예정 전교조조퇴투쟁 교원평가제입법예고 전교조연가투쟁 교원능력개발평가시행근거법률국무회의의결 교원평가제선도학교 506 개교로확대 나. 교원평가제도에대한전교조측입장 93) 전교조측은 2006 년에이루어진교원평가에관한심포지엄의발제문에서교원평가제에대해 신자유주의교원정책기조의핵심인경쟁과실적주의에기반한교원평가정책을강하게밀어붙이고있다. 교원평가는투자와협력주의에기반한교원정책과상반되는경쟁과성과주의에기반한대표적인교원노동관리유연화정책이다. 라고기술하고있다. 또한사회에교원평가의정당성이확산된원인으로는 IMF 이후사회전반적인노동시장의불안정으로인해교사를 철밥통 이라비유되는안정된직장이라는인식을확산시켰고이로인해교원에대한상대적박탈감이커지게된것을하나의원인으로언급하고있다. 또한사용자에의한노동통제가일반화되고왜곡된경쟁이아름답게포장되어있는분위기속에서 교사도평가에성역이될수없다, 무능한교사는퇴출되어야한다, 경쟁력있는교사만살아남아야한다 는인식이확산되었기때문이라고언급하고있다. 전교조는교원평가제가도입된다면얻을수있는편익이라일컬어지는부적격교원의퇴출과공고육경쟁력강화에대해서도부정적인의견을제시하고있다. 먼저부적격교원 93) 하병수 ( 前전교조부대변인 ), 신교원평가에대한다면적접근, 교원평가문제점그리고 대안 ( 전교조교원평가심포지엄자료집,)2006. 에서발췌및정리

169 의퇴출에대해, 교육과학기술부에서는교사들을상호비교하지않을것이며절대평가방식 으로할것임을주장하고있지만평가는잣대에따라어떤측면이든상대적으로부족한 것처럼만들수있다고강조하고있다. 3. 성과급차등지급제도 가. 성과급차등지급제도도입배경및내용 교원의성과상여금제도는, 국민의정부시절 100 대개혁과제의하나인비교적안정적인공직사회에경쟁원리를도입하여근무실적이우수한공무원에게보다많은인센티브를제공하는제도를교육공무원에게도적용함으로써우수한교사의성과를보상하고궁극적으로우수한교사를교직으로유인하고개발함으로써교육의효율성을높이기위해도입되었다. < 표 Ⅴ-4> 차등성과급비율 연 도 2007 년 2008 년 지급기준액 ( 원 ) 2,148,100 원의 100% 2,182,500 원의 130%(2,837,250 원 ) 균등 / 차등지급비율 80%/20% 70%/30% 보다세부적인제도의구성을분석하기위해 08 년도성과금에대한개요 94) 를중심으로성과급차등지급제도의내용을살펴보면과거부터차등지급비율이꾸준히증가하고있던추세에맞추어 08 년도에는 80% :20% (07 년기준 ) 에서 70% :30% 으로차등지급비율을더욱높였으며교사 1인당등급별지급금액은아래 2개의안중시 도교육청에서자율적으로선택하도록지급지침에명시하고있다. 이로인한소요예산은 07 년도보다 2,500 억여 94) 교육과학기술부보도자료 ( )

170 원늘어난 1 조 800 억원으로추산하고있다. < 표 Ⅴ-5> 차등성과급상세비율 4등급구분시 3등급구분시 S( 상위 10%) A(10~30%) B(30~70%) C( 하위 30%) S-C 3,547,850 원 3,079,310 원 2,766,960 원 2,532,690 원 1,015,160 원 3,143,000 원 2,812,450 원 2,564,530 원 578,470 원 성과급을차등지급하는등급기준으로는 1 제도의취지를고려하여가능한경력중심의산정방식을지양 2 단위기관은예시된기준을참고하여자율적으로차등지급기준을마련하되, 한업무분야의반영비율이 40% 를초과할수없음 3 단위기관은분야별세부항목의내용을조정할수있음 4 단위기관은 30% 의범위내에서업무분야를추가할수있음으로정함으로써결과위주의평가내용에서교육활동의과정을평가하고자노력하고추상적인학업성취도를지표로삼는것이아니라업무중요도, 곤란도, 전문성향상노력정도를측정하고자하였으며, 이러한결과를교원의줄세우기에활용하는것이아니라열심히일한교사에대한상여금으로써보상을통해기존수당제도의한계를보완하고자하였다

171 < 표 Ⅴ-6> 교사성과상여금차등지급기준 업무 분야 수업 지도 생활 지도 담당 업무 초등학교세부항목중학교세부항목고등학교세부항목 수업시간수 수업시간수 수업시간수 수업공개횟수 수업공개횟수 수업공개횟수 계발활동지도 계발활동지도 자치적응활동지도 자치적응활동지도 다학년지도 다학년지도 다교과목지도 다교과목지도야간자율학습지도 학부모상담실적 학부모상담실적 학부모상담실적 선도 교통지도 학생상담실적 학생상담실적 교내순시실적 교내순시실적 중식지도 중식지도 담임여부 담임여부 담임여부 보직곤란도 보직곤란도 보직곤란도 업무곤란도 ( 기피업무담당 ) 업무곤란도 ( 기피업무 담당 ) 업무곤란도 ( 기피업무 담당 ) 여부 여부 여부 지도학생수상실적 지도학생수상실적 지도학생수상실적 근무일수 근무일수 근무일수 연구시범학교주무및운영연구시범학교주무및운영 연구시범학교주무및운영 담당자여부 담당자여부 담당자여부 담임학년곤란도 동아리활동지도 동아리활동지도 통합학급학생 ( 특수아 ) 담통합학급학생 ( 특수아 ) 담임통합학급학생 ( 특수아 ) 담임 임여부 여부교과부장여부 여부교과부장여부진학취업지도학교특성화자율학교업무 담당 연수이수시간 연수이수시간 연수이수시간 교육활동관련자격증취득교육활동관련자격증취득교육활동관련자격증취득실 실적 실적 적 연구대회입상실적 연구대회입상실적 연구대회입상실적 전문성수업관련장학요원 ( 연구교수업관련장학요원 ( 연구교수업관련 장학 요원 ( 연구교 개발 사, 선도교사 ) 사, 선도교사 ) 사, 선도교사 ) 연구개발실적 ( 교과서및연구개발실적 ( 교과서및연구개발실적 ( 교과서및장 장학자료개발 ) 장학자료개발 ) 학자료개발 ) 포상실적 포상실적 포상실적 교과교육연구회참여실적 교과교육연구회참여실적

172 나. 차등성과급제도에대한전교조측입장 95) 전교조측에서는차등성과급제도의정착은결국교원평가제도로연계될가능성이크며교원평가법과연계시킴으로써교사들의통제하고자하는것으로생각하고있다. 그와함께성과급최하위자가퇴출 1순위가될것이라우려하고있고있으며이러한성과급제도는계약제, 연봉제시행의첫단추라여기고있다. 더욱이교원의성과상여금은그지급예산분에대해서도일반기업처럼 ProfitSharing 의개념이아니라이미교원의임금으로책정된예산중일부를교사별로차등하여지급함으로써모든교사가정당히받아야할임금을불공정하게집행하는것이라주장하고있다. 이러한차등성과급에대한주요투쟁방안은크게 5가지방향으로이루어지고있다. 그방법으로등급에따른성과급차등지급을자신들의합의수준에따라다르게만들어버리거나학교교사들끼리세금을제외한차등분을모아서다시공평하게재분배혹은순번제를통해지급하는현장무력화투쟁방안과교육부가차등액반납수령을거부할경우성과급의일부혹은전액을사회적기금으로전환하는두방안이주요투쟁방안이되고있으며그외에도성과급이 0~180% 까지차등지급되고있는공무원들과의연대, 단위학교내에서등급을거부하고차등성과급반대입장을통보하여시회별광고투쟁을실시한후대사회선언으로활용, 모든교사가학교장에게등급결정사유에대한설명을요구하고이의신청을제기하는방식으로투쟁을이어가고있다. 95) 2007 년전국교직원연합분회총회자료집

173 4. 통일및민족교육 가. 전교조의민족에대한관념및북한에대한기본적시각 96) 전교조의통일교육관을살펴보기위해서는먼저그배경이되는전교조가바라보고있는민족에대한개념과북한에대한기본적인시각을살펴볼필요가있다. 먼저전교조는 86 년 < 교육민주화선언 > 문안검토단계에서 민족교육 이먼저냐 민주교육 이먼저냐를놓고장시간토론한끝에민족교육에우선가치를부여할정도로 민족교육 을중요시여기고있으며이시대외세에의해갈라진땅에운명적으로태어난사람이라면좌우를막론하고민족문제를품에끌어안아야한다고강조하고있다.( 김민곤,2001) 또한고려이후우리는소위단일민족이라는혈연공동체이며, 혈연공동체라는것은핏줄이같다는것이고이는현재도진행중인사안이라는것이다. 우리에게는반도라는지역적본토의식이정립되어있고, 하나가되고자하는민족의식이존재하고있다고주장하고있으며이민족의식이란하나의국가를형성하고자하는의지를뜻한다고단언하고있다. 우리는이러한의지를이어오고있으며따라서같은민족에대해타민족보다친밀감과동포애를느끼는것은자연스러운것이고이에더해우리민족은우리나름의전통과함께언어상으로도남과나를분리시키고비교함으로써자기자신을규정하는문화적독자성을이어왔기때문에우리의민족적특수성크게발전되었다고강조하고있다. 이러한민족의식에대해전교조가특히강조하고있는정신은정체성과주체성, 그리고운명공동체성이다. 정체성이란구성원간의평등과민주주의를바탕으로구현된소속감, 민족에대한사랑, 만족감과신뢰감으로국민국가를형성함으로써얻을수있는민족적집단의식이라고정의하고있다. 이정체성의당위성에대해우리개인은단독자이자인류의한구성원이지만민족의한구성원임을숨길수없으며동포애가인류애보다가깝고자기민족의일이다른민족의일보다가깝게느껴지는것은인간에대한각성의부족이아니 96) 김경욱 ( 全참교육연구소장 ), 1 차민족교육이념재정립과민족적관점에서금강산새 롭게보기토론회토론보고,2005. 에서발췌및참조하여정리

174 라각성의시작이기때문이라고주장하고있다. 이강토를중심으로한역사가우리의역사며이강토를중심으로한전통이우리의전통이며이러한우리의전통과역사를이웃나라나민족이만들어줄수없는것이므로친일잔재와식민지잔재를청산해야할당위성을갖고있기때문에중화주의, 친일잔재, 숭미주의는모두우리것이아니며우리민족의정체성에방해되는요소이므로이렇게이식된왜곡된요소를청산해야함을강조하고있다. 두번째로주체성에대해, 자주적인통일국가라는것자체가우리민족의이상이고우리가가야할길이므로이러한자주적인통일국가를이루고대외적으로평화를애호하는국가가되는것이바로우리가바라는국가이며이런미래지향적인의미를가지고있는민족주의의핵심적성격은저항이아니라주체성이라고강조하고있다. 따라서외세에대항한다는것은민생을안정시키고통일을보장한다는것이그핵심일수밖에없으며이를위해제국주의적이며국수주의적인, 전근대적인저항적민족주의를넘어그다음의새로운차원의민족주의로발전해야한다는것을강조하고있다. 마지막으로우리민족의운명공동체의식은적어도우리강토에서는민족이하나의역사적단위였다는사실이며또한역으로우리강토의역사가우리민족을하나의단위로형성했기때문에우리는운명공동체인것을강조하고있다. 이러한운명공동체로서민족은우리들에게의식적으로무의식적으로자신의힘을우리에게관철시켜나가고있다고주장하고있다. 외세가우리민족에미친영향에대해서도전교조는우리의분단이외세에의한것임을분명히강조하고있다. 그래서전교조측은미국이우리나라에큰영향력을미치고있는현실로인해남쪽사람들이떳떳하지못한존재가될수도있다는사실과더나아가단순논리로비하하면우리는이미민족을이야기할수없는위치에있게되어자기모순에빠질수있다는것역시주지하고있다. 하지만현실은이처럼단순한것이아니라중층적이며우리의행동은단호해야겠지만이러한인식을바꾸는것에는전략과전술이필요하다고강조하고있다. 또한미국이없으면살수없다거나북에지배를받는다는논리에대해서도이는우리의신뢰의문제이고, 마음속에우리가먼저고그다음이북한이라는의식, 통

175 일에있어헤게모니를북에빼앗겨서는안된다는의식을갖고있기때문이라판단하고있으며이러한의식자체가문제라고주장하고있다. 하지만이러한민족교육은경쟁주의적이며입시위주인사회즉계급적이고분단적이며분열적인상황에서는가능하지않으므로이러한현실을극복하고자노력함과동시에이러한현실을인정하고이러한현실속에서도그가능성을찾고자노력해야하며북한과비교하여서도북한은강한자기정체성을갖고있음에반해남쪽에게는우리자신이없으므로우리남쪽의사상을정립하는것이중요하다고강조하고있다. 그리고전교조는북의사람들모두가우리와함께가야할민중으로설정하고있으며북한의사회주의사상과주체사상을인정할때만이자주적인인간으로북을대할수있다고언급하고있다. 북한을마르크스, 레닌시대의노동계급적관점이아닌시대에따라변하고있는노동계급적관점에서바라보아야하며아이들에게북한이가장공산주의적임을알려줌과동시에북한의공산주의도오늘날변할수밖에없다는것역시알려줘야한다고주장하고있으며주체사상을인정하기위해서는김일성의독립운동경력도인정하고교육하여야한다고말하고있다. 이러한모든것을인정하다보면우리는아무것도아닌가하는허무주의와자기부정에빠질수있으며북에게완전히헤게모니를빼앗기는것이아닌가하는생각을가질수있지만우리가북의사회주의체제를인정하고스스로애국적관점을갖는다면북을두려워할필요가없다고주장하고있다. 나. 통일교육을바라보는전교조기본입장 앞서살펴본전교조의민족에대한관념과북을바라보는시각을배경으로통일교육에관한전교조의기본입장을살펴보면먼저새로운통일교육의필요성에대해 기존학교통일교육은통일의당위성을관념적으로교육할뿐, 평화통일의현실적이익과정신문화적이익을역사적안목에서바라보는눈을심어주지못하고있다. ( 이장원 (2001, 전전교조통일국장 ) 고말하고있으며또통일교사모임에대해서도 통일교사모임은화해, 평화, 공존의통일을위한통일교육상을제시하여공감대를확산하여왔으며, 각종통일교육의내

176 용과방법을보급해왔다. 이러한경험은통일교육의혁신을내올수있는씨앗으로충분하다 ( 이장원 (2001, 전전교조통일국장 ) 며기존학교내통일교육의부족혹은불만족으로새로운통일교육의필요성에대해강조하고있다. 이러한통일교육의방향 97) 은 (1) 외세에반대하여민족대단결을통해우리역사의주인으로살아온민족의문화와역사를학습하고교육 (2) 통일은단지국토의통일이아니라, 인간성회복의과정임을학습하고교육 (3) 전교조강령인민족, 민주, 인간화교육은통일교육을통해서이루어질수있고, 통일시대에올곧게실현될수있으며가능성있는인간으로서자기자신에대한신뢰를갖고운명과역사의주인으로살아갈수있도록하는교육이라상정하고있으며또한 자유민주주의로의체제통일 이아니라우리는자유민주주의체제를견지하면서이를북에강요하지않고, 북의체제를존중하면서그속에서합의가능한통일을모색해가는 남북체제공존속의통일 을교육해야한다 ( 이장원,2000) 고강조하고있다. 97) 박미자 ( 전교조통일위원장 ), 206 년 6.15 실천사업을어떻게할것인가?, 제 5 회참교육실천대회교육정책포 럼자료집,

177 < 표 Ⅴ-7>( 참고 ) 정부측통일교육에대한이념및목표 (2006 년통일교육지침서 ( 학교용 ) 자유민주주의의기본질서를바탕으로세가지의구체적인목표달성을위해이루어져야한다고명확히제시 1 자유민주주의와민족공동체의식을바탕으로바람직한통일관정립 2 통일환경과남북한실상에관한객관적이해와건전한안보관확립 3 평화통일의당위성과통일실현의지함양 전교조의통일교육의내용 98) 은크게세부분으로나눌수있으며그첫번째가민족화해교육이다. 민족의화해교육을먼저내세우는까닭은지난반세기동안민족을주적으로규정한사회속에형성된적대의식을녹이는것이교육에있어서급선무라고보기때문이며민족의화합은우리모두가 고래싸움에등이갈라진새우 였던고통스런역사를끌어안고 서로의상처에입맞춤 하는씻김굿을거쳐서가능한일이라고강조하고있다. 이러한민족화해교육의첫번째는승리한사람은아무도없다는것을인지하여그동안망각되어온분단의역사를정확히아는것에서시작한다고주장하고있으며또한몸과마음의분노가전쟁이끝난그자리에여전히머물러있다면우리민족에게는 화해 란있을수없다고강조하고있다. 또한민족살림을거덜냈던일본과도, 전쟁의직접당사자였던중국과러시아와도이미화해하였는데북한과화해하지못한다는것이가능한일이기나한가라며북한과의화해를강조하고있다. 두번째로우리의의식과문화속에뿌리깊게남아있는냉전의식의청소하고자하는평화교육을강조하고있으며궁극적으로평화교육은결국 너와나 가하나라는진리를가르치는것이라주장하고있다. 마지막은새로운통일교육으로써통일은남과북이그동안자기체제와이념의절대화에서벗어나는데서시작하며변해야할것은북한이지남한이아니라는착각에서벗어남 98) 김민곤 ( 참실위원 ), 민족화해 평화 통일교육의실천을위하여, 전교조홈페이지 (htp:/

178 으로써 같아서통일하는것이아니라다름으로써민족의문화가더욱풍부해진다 는시작 을널리공유하는것이라주장하고있다. 위와같은전교조의민족 통일교육의기본방향은전교조통일위원회가이끌어가고있다. 이위원회는 1 전교조참실위통일교육분과 (1990~1994) 2 통일을생각하는서울교사모임 (1994~2000) 3 화해평화통일교육전국모임 (2000~2001) 4 전교조통일위원회 (2002~ 현재 ) 의 4단계발전과정을거쳤으며 2001 년도에는화해평화통일교육전국모임에서전교조통일愀 딀糑인 이겨레살리는통일 을발간하였다.2000 년도전교조에는이미통일국이설치되어있었지만화해평화통일교육전국모임을통해통일 딀糑가발간된것을본다면당시의대부분의영향력있는활동은화해평화통일교육전국모임에서이루어졌다는것을유추할수있다.( 전재영,2007) < 표 Ⅴ-8> 화해 평화 통일교육전국모임의기본방향 99) 지향하는 통일교육 활동내용 민족의자주성을높이기위한교육 민족의화해와단결을지향하는교육 민족과세계의평화를지향하는교육 공존과상생의통일을지향하는교육 자주, 화해, 평화통일지향의수업교재개발보급 통일캠프등다양한청소년체험학습개발실시 교사통일교육연수실시 어린이청소년통일교육을위한시민사회단체와의연대활동 화해평화통일교육이론의개발과보급 99) 화해 평화 통일교육전국모임카페에서발췌 (htp:/cafe.daum.net/edutongil)

179 이겨레살리는통일 이라는지침서가발간되었을당시에도수많은보수세력이이지침서의내용에대해많은비판을하였고이에대해전교조는 97 년 나는야통일 1세대 사건과법원판결을예로평화와화해교육에대한색깔론공세라며반박 ( 전재영, 2007) 하는갑론을박의과정이이루어졌다. < 표 Ⅴ-9> 전교조지침서에대한주요비판내용 100) 내용 해당기관 일시 북한의입장에서북한을보자고하는데그입장은월간조선김정일의입장인가, 북한인민의입장인가? 이런교육이용납된다면반체제교육이합법화되는김광동나라정책원대표것 2002 년 2월 북한중심및반외세적시각에바탕한내용등정부의통일교육방향과배치 통일부문건 전교조교사를통하여학교통일교육에영향을줄가능성잠재 통일부문건 이겨레살리는통일 은교과서가아니므로수업시간에활용되어서는안됨 정부당국관계자 2002 년 4월 관련부처가공식적으로검찰에의뢰해왔다면보다대검공안부출신구체적으로검토했을것이다. 이자료는문제가있법무부검찰국검사었다. 반미감정을유발시킬가능성이있음 윤덕홍 교육부총리 지만원시스템사회운동전교조의신분증, 이겨레살리는통일 대표 2002 년 5월분석보고서를보니부적합한내용이많아전교조측이상갑전교육부 에엄중경고했다. 학교정책실장 전교조의통일교육이북한체제를옹호하는것이라임종희바른사회를위한면, 인류사와민족사에죄를짓는것시민사회간사 2002 년 7월 교사용지침서에반미선명 한나라당여의도연구소 2006 년 2월 100) 전재영, 정부와전교조의통일교육관비교연구, 춘천교육대학교교육대학원석사학위논 문,

180 < 표 Ⅴ-10> 전교조지침서주요비판내용에대한전교조측반박내용 101) 내용 해당기관 대안교과서또는교사용참고자료로활용하라고만든것이다. 이적성이있송원재고문제가있다면사법처리하면된다. 전교조대변인북한이해교육에대해그입장이김정일입장이라는식으로매도하는것은민족이란큰울타리를이분법적으로칼질하는행위 / 테러사태로민족화해물신영식전교조결이잠시주춤한틈을타통일운동세결과전교조를공격하려는의도가숨통일위원장어있는것으로보인다. 통일에대한다양한의견을가진사람끼리대화와토론이중요한만큼개인이장원적으로는토론할수있으나기사화는조직방침상불가교재편찬자 나는야통일 1세대 관련판결문에나와있듯, 전체내용은무시한채일전교조통일위부만떼어내교재의본취지를왜곡했다. 소속교사 문화상대주의를물고늘어지는건편협한사고방식, 프랑스배우가개고기 식용문화를이해하지못하고우리나라를공격하는것처럼교사들이북한을 싸잡아비난하는것을바라는건지심히우려스럽다. 서울통일 교사모임 이종두교사 5. 교육정책반대운동 가. 사립학교법 사립학교법에대한논란과그진행과정을살펴보기위해서는먼저사립학교와사립학교법이갖고있는본질적인특수성에대해살펴볼필요가있다. 사립학교법은원칙적으로사적계약자유의원칙이강조되는사적자치의대상이었던영역을법제화한것이므로사법적인성격을강하며갖고있으며, 이와동시에사립학교에서행하는교육활동은국가공교육제도아래에서의활동이기때문에국가및지방자치단체가적극개입할여지가있어공법적인성격도상당량을포함하고있다. 이러한이유로사립학교는사법혹은사인에의해설치운영된다는법제상의특수성과그사립학교만의독특한 101) 전재영, 정부와전교조의통일교육관비교연구, 춘천교육대학교교육대학원석사학위논문,

181 교풍, 학풍을이룩하고있다는사실상의특수성이라는두가지특성을갖고있으며사립학교의설립 운영및교육활동이교육행정권한의지배나간섭을받지않고독자성과자율성을갖고이루어지는자주성을갖고있다. 102) 그렇지만사학이비록개인이나법인체에의하여설립된다고하더라도국가사회의공공목적과공공이익을위하여설립되고운영되는공공기관임을뜻하는공공성역시사립학교의중요한특성중하나임을부인할수없으며 103) 이러한자주성과공공성은종종대립되는역할을하고있다. 104) ( 황준성,2006) 따라서사립학교법을둘러싼충돌은미시적으로보면사학비리의예방및해결방법에대한것들이겠지만본질적으로는이러한사학의자주성과공공성중에서어떠한특성을강조하고있는가에대한의견의대립이라할수있다. 사립학교법의입법목적과주요개정과정, 주요쟁점사항등주요내용을정리해보면다음과같다. 102) 이러한자주성은사립학교의자주성이아니라학교의자주성, 혹은특수사립학교의자주 성으로보아야한다는주장도있음 ( 황준성,2006) 103) 공공성역시사학의공공성이아니라학교의공공성이라고주장하는학설도있음 ( 황준성, 2006) 104) 사학이독자적인건학이념의실현을통해국민교육기본권을충족시키고궁극적으로사 회발전에이바지할수있다는해석역시가능하며이러한해석은공공성과자주성의갈등 또는모순관계를벗어날수있는이론적근거가되고있음 ( 황준성,2006)

182 < 표 Ⅴ-11> 사립학교법주요내용 ( 제정 : , 법률제 1362 호, 총 42 차에걸쳐개정 ) 105) 입법목적 주요개정 연혁 사립학교의특수성에비추어그자주성을확보하고공공성을양양함으로써사립 학교의건전한발달을도모하려는것 민법에의한재단법인이그조직을변경하여학교법인이될경우등 ( 법률록세와취득세등을면세조치할수있는규정을신설제1621 호 ) 사립학교의임원의취임이나사립학교의장의임명에대한승인의취 ( 법률소요건과그절차를규정함제1664 호 ) 학교법인의임원결격사유를명확히하고사립학교의장으로서취임 ( 법률승인이취소된자는 2년내에는다시취임할수없음제2587 호 ) 학교법인의기본재산액의 1/3 이상의금액에해당하는재산을출연또 ( 법률는기증한자중에서생계가곤란한자에대하여는학교법인의수익이제3114 호 ) 있는때에한하여문교부장관의승인을얻어생계비 의료비를지급 사립대학의설립자와대학의장의권학과책임의한계를명확하게하 ( 법률여설립자가학교행정에부당하게간섭할수없도록함제3373 호 ) 대학을운영하는학교법인에게학교예산에대한심의권과결의권을 ( 법률부여하고대학의총 학장에대한취임제한규정을완화제3821 호 ) 학교법인의이사의수에대한규제완화, 사립대학의총 학장의신 ( 법률분보장을강화, 학교법인회계의외부감사규정제5274 호 ) 외국인이기본재산액의 1/2 이상에해당하는재산을출연한경우에는 ( 법률이사정수의 2/3 미만을외국인으로할수있도록하며학생수의격감제5345 호 ) 으로인한학교법인의해산등의기준완화 외국인학교에대하여는국내교육관계법에의한교원관련규정을 ( 법률배제제6715 호 ) 이사정수의 1/4 이상학교운영위원회또는대학평의회의추천, 이사 ( 법률장의학교장겸직불가, 학교회계의투명성강화, 사립학교교원의제7802 호 ) 면직사유강화 폭력및비리로파면 해임된자를다시교원으로임용할수없도록 ( 법률하며, 사립학교교원의전문성및경쟁력을강화하기위하여고용휴제8888 호 ) 직사유를확대 105) 국회입법조사처, 현행법률의주요내용과쟁점 (Ⅱ)- 사회문화 -,

183 주요내용주요쟁점사항주요관련법률기관및위원회 이법은사립학교의법률적근거를다룬법으로서, 학교법인의설립 운영에관한사항, 사립학교경영자에관한사항, 사립학교교원에관한사항을주요내용으로다루고있으며,6장 74 조로구성되어있음 이사의자격및수와이사장의조건등이사회구성에서학교법인의자율성과공익성사이에조화를둘러싼오랜쟁점이상종하고있음 사립학교의종교교육허영이최근새로운쟁점으로떠오르고있음 입법예정사항 사후보고제로전관병정, 임시이사의등기근거마련등사립학교법개정정부입법예정 (08 년정기국회 ) 교육기본법 교육공무원법 초 중등교육법 고등교육법 교원의노동조합설립및운영등에관한법 기관 / 위원회명칭 설립목적 학교법인 학교법인의중요사항의심의 의결 이사회 이사회는이사로써구성하며, 이사회는이사장이소집하고 ( 법제 15 조 ) 이사장이그의장이됨사학분쟁조정위원회 임시이사가선임된학교법인의정상화등에관한중요사항 ( 법제을심의하기위하여교육과학기술부장관소속으로설치 24 조의2) 학교법인에설치 개방이사추천이원회는동법제26 조의2 에따른대학평의회또는초 중등교육법제 31 조에따른학교운영위원회에둠개방이사추천위 개방이사추천위원회의조직과운영및구성은정관으로정하 원회되, 위원정수는 5인이상홀수로하고대학평의회또는학교운 ( 법제 14 조 ) 영위원회에서추천위원회위원의 1/2 을추천하도록함 ( 다만, 대통령령으로정하는종교지도자양성만을목적으로하는대학및대학원설치 경영학교법인의경우에는당해종교단체에서 1/2 를추천함 )

184 기관및 위원회 교원인사위원회교장을제외한다 ) 의임면등인사에관한중요사항을심의하기 ( 법제 52 조의 3) 각급학교 ( 초등학교 고등기술학교 공민학교 고등공민학 교 유지원과이들에준하는각종학교를제외한다 ) 의교원 ( 학 위하여당해학교에설치 교원인사위원회의조직 기능과운영에관하여필요한사항 은학교법인및법인인사립학교경영자의경우에는정관으로, 사인인사립학교경영자의경우에는규칙으로정함 사립학교의교원의징계사건및교원의임명에관한사항을 교원징계위원회 교원징계위원회는 5인이상 9인이하의위원으로구성하되, ( 법 62 조 ) 심의 의결하기위하여학교법인 사립학교경영자및당해학 교에설치 그위원은당해학교의교원또는학교법인의이사중에서당해 학교법인또는사립학교경영자가임명함 ( 다만학교법인인경우 에는당해학교법인의이사인위원의수가전체위원의 1/2 을초 과할수없음 학교법인의해산, 잔여재산의처분및재정지원에관한사 항을심사하기위하여시 도교육감소속하에설치사학정비심사위 사학정비심사위원회는위원장을포함한 15 인이내의위원으원회로구성함 ( 법제 35 조의 위원장은부교육감이되고, 위원은교육감소속 4급또는 4급 2) 상당공무원 (5 인이내 ) 등에해당하는자중에서교육감이지명 또는위촉함주요기준해당사항업음정부교육과학기술부학술연구정책실대학경영지원과담당부서 이러한사학법개정에대한전교조의입장을정리해보면 106) 아래표와같다. 106) 김행수 ( 전교조사립위원회사무국장 ), 사학법을통해본이명박정부의사학정책, 사 학정책대안을위한릴레이토론회자료집,

185 < 표 Ⅴ-12> 개정사학법에대한전교조의입장 개방이사 개방감사 이사장친인척학교장 2005 년 12 월개정 2007 년 7월재개정사학법재개정의의미사학법 ( 이은영원안 + 이주영수정안 ) -개방이사추천위원회를학운위사실상재단측인사만개방이와재단에추천하는인사 1/2 사로참여할수있도록하여이사의 1/4 을학운위 / 로꾸리고여기서 2배수추천이사회외부의이사추천사실대학평의원회에 2배수하여재단 ( 종교사학은종단 ) 이상불가능 => 개방이사의미추천후재단이선임임명상실하여사실상개정이전으 -개방이사자격을정관으로제로회귀한 감사중 1인을학운위 / 개방이사추천위원회에서추천대학평의원회에서선임 금지 이사장의다른법인이사장, 금지학교장겸직 학교장임기 임시이사임기임기삭제 임시이사파견및정상화 허용 ( 이사 2/3 찬성과관할청승인형식적단서 ) 다시허용 4년이하임기에 1회만중임제한삭제 ( 대학의경우 ) 중임가능 관할청 ( 교육부 또는 교육청 ) 정상화때까지재임하되임기제한 3 년으로임기부활 사실상재단측인사로개방감사선임하여개방감사의의미상실 => 개방감사의미상실 족벌사학의학교사유화허용 => 개정이전으로회귀 (91 년 개악으로후퇴 ) 사학재벌과문어발확장허용 => 개정전으로회귀 (91 년개 악으로후퇴 ) 종신총장허용 => 개정이전으로회귀부패사학복귀명분, 명백한개악 => 개정전으로회귀 (99 년개 악으로후퇴 ) 사학분쟁조정위원회구성하여교육보다법논리를우선하여결정 ( 대통령 3인, 국회의장 3보수적결정, 분규장기화우인, 대법원장 5인 ) 려, 평교사대변위원이없음 불법을막지못하고, 공조한임원취소후임원승인취소이사에의결정족수가안될때만임이사들에게다시이사선임권임시이사파견대해임시이사파견시이사파견부여 => 개정전보다개악 이사, 학교장의위법, 쫓겨난임원의학교간여방조처벌 대학평의원회심의기구 비고 위법과불법간여방조시임원취소 부패척결과학교민주화를위한최소한의장치 위법과불법간여방조시임원취소사유에서삭제 위법방조와쫓겨난이사의학교간여에면죄부줌 => 개정전으로회귀 교육과정, 헌장제정등가장대학과법인의들러리형식기중요한일부기능자문으로격구로전락하 일방적으로사학재단과한나라당의요구만반영 개정전으로회귀하거나더욱개악된내용

186 특히 2007 년개정사학법에대해전교조는결국일방적으로재단의권리만강화한것으로, 개방이사를명분으로하여사실은개방이사보다훨씬더중요한학교사유화와부패방지를위한장치들을없애는쪽으로개악하였고대부분이 05 년개정이전의사학법으로회귀하거나그보다도더욱개악하였으며이는사학의부패척결과민주화라는사학개혁을포기한것이라주장하고있다. 나. 각종전집평가 ( 학업성취도평가, 진단평가등 ) 에대한논란 전국적인전집평가의논의는, 노무현정부시절지역간, 계층간교육격차가점차벌어지고사회불평등치유를위한교육의기능에부정적시각이강화되면서국회교육위원회에서어떻게하면심화되고있는교육격차를완화시킬것인가에대해법안을통해제도화시키고자했던노력과, 이와동시에당시야당이었던한나라당에서도비슷한교육정보공시제도를만들고전국단위성취도평가를실시하여야한다는법안을제출하면서부터 ( 성기선, 2009) 본격적으로시작되었다. 이후양자간의갈등과논의를거쳐결과적으로 교육관련기관의정보공개에관한특례법 이제정됨에따라교육정보공시제도가시작되었고, 전국단위의학업성취도평가를실시하게되었다. 이러한일제고사에대해이를반대하는측에서는그문제점에대해서다음과같이설명하고있다. 일제고사는그특성상지필위주의객관식시험에의존하는경향이강하지만이러한 OMR 카드에응답해야하는방식의시험은복잡한수행과제나실제적프로젝트와는호응되지않으며명확한평가가이루어질수없다.( 성기선,2009) 또한일제고사는사교육비증가로이어질가능성이크며, 학교서열화, 교원평가및학교폐쇄 ( 주로지방 ) 로연계될것이라고주장하고있다.( 일제고사반대에대한전교조홍보자료 )

187 다. 새로운형태 ( 자사고, 국제중, 외국인학교등 ) 의학교설립반대 (1) 자립형사립고에대한전교조측의견 107) < 표 Ⅴ-13> 자립형사립고에대한쟁점도입취지실제모습 사립학교의건학이념을구현하기위해 건학이념및독자적학교경영방침에부합도입되는교육과정은미흡 새로운우수인재양성 영어, 수학, 과학등주지교과의반복, 심화를위한임시위주의교육만이존재 학습자의다양한소직과적성에맞는교 다양한교육과정전무, 입시위주의교육과육과정의다양화정만운영 재정이건실 학부모나정부의재정에의존 방과후특성화된교육프로그램운영으 방과후입시에대비한심화프로그램으로로사교육비경감일관하여사교육비여전 자립형사립고는그비용을지불할수있는사람에게만기회를허용하는것이며결국교육기회에따른불평등의대물림이라는결과로나타날것이라강조하고이는소수를위한선택권을보장하기위해다수의기회를박탈하는것이라주장하고있다. 또한자립형사립고의효용에대해서도자립형사립고의건학이념이나이와관련된교육활동이아니라대학입시에필요한부분만가르치고있으며, 입시제도의근본적인개혁이없는다양한교육과정의도입은허구일수밖에없고, 현재나타나고있는자사고의높은입시결과역시학교교육의결과인지우수한학생이모여나타난당연한결과인지알수없기때문에자립형사립고의수월성은교육의다양성에서나타나는것이아니라단지입시경쟁에서만나타날뿐이라고주장하고있다. 오히려다양성을핑계로등장한자립형사립고는입시에유리한학교를선택하기위한과정에지나지않고교육의다양성추구를향한교육개혁의역사에장애가되고있기때 107) 전교조의자립형사립고에관한교선안 ( / ) 을정리

188 문에역설적이게도자립형사립고는교육의다양성을걸림돌이되고있다고주장한다. 더욱이자립형사립고측에서는비싼학비에대해학교교육에서사교육수요를감당하고있기때문에결코비싼것이아니라고주장하고있지만자사고를반대하는측에서는일반학교의 2배의등록금과수익자부담의교내입시대비교육활동은오히려사교육비수요를증가시키는요인이된다고강조하고있다. (2) 국제중학교에대한논란 108) < 표 Ⅴ-14> 서울시교육청의특성화중학교운영의필요성및문제점해결방안 국가경쟁력제고 -국제화 정보화시대를선도할글로벌인재육성 장기해외거주학생교육연계성강화 -장기해외거주귀국학생에대한교육연계성구축조기유학 귀국 일반학교생활부적응 재유학의악순환구조차단 조기유학에따른폐단해결방안모색 -국제분야교육기회제공으로유학욕구수용 서울학생지방국제중학교진학에따른학부모부담고려 예상되는 문제점의 해결방안 1) 사회적배려대상자입학기회부여 ( 정원의약 7.5%) 2) 학생모집지역서울로제한 3) 영어사교육억제방안 ( 전형시영어비중축소, 시험및경시대회실적배제 ) 서울시의이러한국제중학교설립방안에대해국제중학교설립을반대하는측에서는외국어활용능력을가진인재양성은특수학교설립을통하여이루어지기보다일반학교내에서강화해야할사항이며학계에서도언어영재의타당성이회의적으로검토되고있는실정이기때문에외국어능력을중심으로한특성화중학교의필요성은교육적근거가취 108) 이윤미, 서울시교육청국제중학교설립안의문제점, 전교조국제중학교설립에대한 정책토론회자료집,

189 약하다고강조하고있다. 또한불가피하게해외거주를해야함으로써귀국후어려움을겪는학생에대한교육적배려는필요하나현재추진중인국제중학교는이러한학교라고보기힘들며오히려일반학생에게개방되어있고, 자발적으로조기유학한학생들에게더유의미한제도이라고설명하고있다. 국제분야교육기회제공으로유학욕구를수용하겠다는발상에대해서도조기유학을가는것은단순히영어를가르치는학교를찾아가는것이아니며일부이런부분을수용할수있더라도조기유학의폐단을해소할것이란전망은매우낙관적이며단순한전망이라고치부하고있다. 서울학생들의지방국제중학교진학에따른학부모부담문제도특성화중학교설립의 4 대명분이되기에는부족하며이러한논리가확대되면전국의모든거주지근처에국제중이설립되어야한다는주장도가능하기때문에교육정책이나제도는교육적타당성에의해결정되는것이지일부학부모의편의를위해만들어져서는안된다는것을강조하고있다. 서울시교육청에서내놓은문제점해결방안에대해서도전형방법중개별면접과집단토론을어떻게하겠다는것인지내용과기준이불분명하며영어비중을높이지않겠다고하는것은이학교의설립취지와매우모순적임을지적하고있다. 또한귀국학생의교육연계를위한학교라고하면서도특별한기준을제시하고있지않음으로써국내재적응의필요가높은학생을위한학교인지단지영어몰입교육을하는특수한엘리트학교인지그정체성이불분명하다고비판하고있다.( 이윤미,2009) 결국이러한국제중학교의설립은단지초등학교에서부터사교육열풍을불러일으키고중학교입시를부활시키며초등공교육을붕괴시킬뿐이라고단언하고있다.( 조진희,2009)

190 (3) 제주국제영리학교에관한전교조측입장 109) < 표 Ⅴ-15> 제주국제영리학교추진과정 110) 2006 년 12 월재경부에서 [ 제주영어교육도시조성계획 ] 발표 2007 년 7 월국토연구원 한국교육개발원 한국교육과정평가원에서 [ 제주영어교육도시조 성을위한사전조사연구 ] 결과보고서나옴 2007 년 8 월 [ 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ] 개정 ( 초중고외 국교육기관설립의근거마련 ) 2007 년 9 월국무총리국무조정실에서 [ 제주영어교육도시조성기본방안 ]( 이하 기본안 ) 발표 2008 년 4 월 [ 제주영어교육도시조성사업사업계획수립용역 ] 중간보고서나옴 2008 년 6 월국무총리실등 4 개관계부처합동으로 [ 제주영어교육도시기본방안개선안 ] 발표 2008 년 7 월국무총리실에서 [ 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 일부개정법률안 ] 입법예고 2008 년 9 월권영길의원실에서정부에서의뢰한 [ 제주영어교육도시조성사업사업계획 수립 2 차용역보고서 ] 공개 년 12 월정부입법안국회발의 제주도영리학교에대해전교조는우리나라의경우전세계적으로사립학교의비율이가장높은나라로학생수기준으로중학교는 20%, 고등학교는 50%, 고등교육은 85% 의비중을차지하고있기때문에사립학교정책의변경은전체공교육에지대한영향을미치는것이명확함으로신중을기해야하고연간 1,000 만원이넘을것으로예상되는등록금, 영리학교와과실송금으로인한교육의공공성훼손, 경제적지위에따른교육차별을금지한교육기본법과의충돌등여러법적, 사회적문제와함께많은위헌소지를포함하고있다고주장하고있다. 또한제주도에만한정하여영리법인등을허용하는것은다른지역과국내사학법인에 109) 제주특별자지도법의영리학교와과실송금등의위헌소지와다른법률과의충돌등법 적문제검토 ( 전교조보도자료, ) 110) 제주영어교육도시국제학교설립관련토론회관련홈페이지보도자료 ( )

191 대한차별로현실적으로지켜지기힘들며송도, 평택, 새만금등경제특구와 23 개에이르는교육특구, 나아가일반시도지방자치단체에서지역차별에대한형평성을제기하고, 국내사학법인들이외국법인과의형평성문제를제기하면서다른지역, 국내에사학에도이를허용해줄것을요구하면거부할수있는법리나명분이없어전국적으로확산될것이자명하다고강조하고있다. 전세계적으로도초중등교육에영리법인을허용하는나라는거의없으며, 일부허용된나라들도이미실패하고있고, 교육을서비스산업상품으로취급하는외국영리학교허용은우리나라의사학, 특히초중등사학은재정구조에있어대부분정부지원과학생의등록금에의존하고있지만외국법인이볼때에는국내사학에대한정부의지원금이공정한무역을방해하는특혜로인식될수있기때문에이는결국보조금차별로인한국제분쟁의여지가될가능성이크다고여기고있다. 결국제주특별자치도및국제영어도시설치에관한법률에포함되어있는교육관련조항들에서영리법인의학교설립운영, 국공립학교의민간영리법인운영위탁, 초중등의무교육단계의영어몰입교육과연간 1,000 만원이상등록금등은우리헌법이규정한무상의무교육, 학교의공공성과경제적지위에의한교육차별금지등의규정과충돌하며제주도에만특별법으로한정하여허용하는것역시다른자치도와의지역차별과국내사학과의형평성등의문제로위헌의소지가많고국내사학에대한정부의사학지원금도외국기관에의해공정한경쟁을방해하는보조금으로인식되어국제적분쟁의소지도있으므로제주도특별자치도법은재검토되어야한다고주장하고있다

192 Ⅵ. 전교조에대한국민의식조사결과 1. 조사개요 이번장에서는전교조에대한국민의의식을조사하고그에대한결과를분석해보고자한다. 이를위해 09 년 10 월한달동안 20~60 대의전국민 1000 명을대상으로성별- 연령별 -지역별다단계층화표본추출을통해전화면접으로설문조사를실시하였으며그결과 95% 의신뢰수준에서 ±3% point 수준의데이터를얻을수있었다. < 표 Ⅵ-1> 조사설계 구분모집단표본수표본추출방법조사방법 20 대 ~60 대전국민 1,000 명 내용 성별- 연령별 -지역별다단계층화표본추출 (Multi-stagestratifiedsampling) 전화면접조사 자료수집도구노동연구원에서작성된구조화된설문지 (StructuredQuestionnaire) 111) 자료처리분석방법조사기간표본오차조사기관 수집된자료는 Editing-Coding-Key in-programming 과정을거쳐통계패 키지인 SPSS 에의해기초분석테이블작성 2009 년 10 월 95% 신뢰수준에서 ±3.1%point ( 주 ) 메트릭스코퍼레이션 111) 부록 2) 참조

193 주요조사내용으로먼저보다자세한데이터분석을위해피설문조사자의인적특성으로서연령, 성별, 응답자거주지, 직업, 초 / 중 / 고교에재학중인자녀여부를조사하였으며전교조에대한인식을조사하기위해 1 전교조의활동방식에대한공감정도,2 촌지거부, 교육현장비리고발등의교육현장개혁운동,3 정부에대한시국선언참가,4 전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부,5 학교평준화정책지지,6 교원평가제거부에대한동의, 7 전교조의시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해,8 전교조가민 주노총에소속되어활동하는것에대한견해,9 과거와현재의전교조의역할에대한견 해,10 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향에대해 5 점척도로분류하여 조사하였다. < 표 Ⅵ-2> 주요조사내용 항목 내용 A. 응답자 특성 -. 연령별 -. 성별 -. 응답자거주지 -. 직업 -초/ 중 / 고교에재학중인자녀여부 B. 전교조에대한인식 -. 전교조의활동방식에대한공감 -. 전교조의활동에대한공감 -. 촌지거부, 교육현장비리고발등의교육현장개혁운동 -. 정부에대한시국선언참가 -. 전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부 -. 학교평준화정책지지 -. 교원평가제거부에대한동의 -. 전교조의시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 -. 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 -. 과거와현재의전교조의역할에대한견해 -. 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향

194 조사에응답한응답자의특성에관한기본적인통계수치를살펴보면먼저경기도 (222 명 ) 와서울 (214 명 ) 에거주하고있는사람이 43.6% 로절반가까이를차지하고있으며남자가 50.6%, 여자가 49.4% 로비교적고른수치를보이고있다. 또한연령역시 20~40 대까지남녀공히비교적큰편차없이고른분포를보이고있다. < 표 Ⅵ-3> 응답자특성 ( 단위 : 명 ) 구분 소계 남자여자 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 서울특별시 부산광역시 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도 합계 1,

195 2. 조사결과분석 가. 전교조의활동방식에대한공감 전교조의활동방식 에대해공감하지않는다는의견이 32.7%( 전혀공감하지않음 12.3%+ 공감하지않는편임 20.4%) 로공감한다는의견 23.2%( 매우공감함 3.3%+ 공감하 는편임 19.9%) 보다 9.5%p 높게나타나고있다. < 표 Ⅵ-4> 전교조의활동방식에대한공감 문 ) 귀하께서는전교조의활동방식에대해공감하시는편입니까? 구분사례수비율매우공감함 % 23.2% 공감하는편임 % 그저그럼 % 44.1% 공감하지않는편임 % 32.7% 전혀공감하지않음 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-1> 전교조의활동방식에대한공감

196 이러한결과를보다자세히살펴보기위해응답자특성별로살펴보면, 연령별로는전반적으로연령대가낮을수록 전교조의활동방식 에대해공감하는비율이상대적으로높은수준인반면, 연령대가높을수록 전교조의활동방식 에대해공감하지않는비율이높게나타나고있다. 또한여성 (46.0 점,100 점평균 ) 의경우가남성 (44.8 점 ) 의경우보다상대적으로 전교조의활동방식 에대해우호적인것으로나타나고있다. < 표 Ⅵ-5> 응답자특성별전교조의활동방식에대한공감 ( 단위 : 명,%, 점 ) 구분 전혀공감하그저공감하매우 5점 100 점사례수공감하지않는그럼는편임공감함평균평균지않음편임 전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 연령 40 대 (250) 대 (180) 대 (115) 성별 남자 (506) 여자 (494) 전교조공감하지않는편 (327) 활동방식에보통 (441) 대한공감 ( 문1) 공감하는편 (232) 초중고 있음 (309) 자녀유무 없음 (691) 나. 전교조의활동에대한공감 (1) 전교조의교육현장개혁운동에대한공감 전교조의교육현장개혁운동 에대해조사한결과는공감한다는의견이 59.5%( 매우공감 함 20.9%+ 공감하는편임 38.6%) 로공감하지않는다는의견 16.7%( 전혀공감하지않음

197 7.6%+ 공감하지않는편임 9.1%) 보다 42.8%p 높은수준으로, 전교조의교육현장개혁운동 에대해공감한다는의견이매우높게나타나고있다. < 표 Ⅵ-6> 전교조의교육현장개혁운동에대한공감 문 ) 촌지거부, 교육현장비리고발등의교육현장개혁운동에대해어느정도로 공감하시는지 5 점척도로말씀해주세요. 구분사례수비율 매우공감함 % 공감하는편임 % 59.5% 그저그럼 % 23.8% 공감하지않는편임 % 전혀공감하지않음 % 16.7% 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-2> 전교조의교육현장개혁운동에대한공감 이러한결과를응답자특성별로나누어살펴보면,20 대 (68.7 점,100 점평균 ) 가타연령에 비해상대적으로 전교조의교육현장개혁운동 에대한공감정도가높은수준으로나타나고 있고이에비해 60 대 (54.3 점 ) 는공감정도가낮은수준이며, 앞의결과와는대조적으로남성

198 (64.2 점 ) 의경우가여성 (63.9 점 ) 의경우보다상대적으로다소높은수준으로나타나고있다. 또한초 / 중 / 고자녀가있는경우 (65.6 점 ) 가초 / 중 / 고자녀가없는경우 (63.3 점 ) 보다 전교조의교육현장개혁운동 에대한공감정도가상대적으로높은수준을보임으로써학생을자녀로둔부모일수록전교조의현장개혁운동에약간이나마우호적인모습을보이고있음을알수있다. < 표 Ⅵ-7> 응답자특성별전교조의교육현장개혁운동에대한공감 ( 단위 : 명,%, 점 ) 구분 전혀공감하그저공감하매우 5점 100 점사례수공감하지않는그럼는편임공감함평균평균지않음편임 전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 연령 40 대 (250) 대 (180) 대 (115) 성별 남자 (506) 여자 (494) 전교조 공감하지않는편 (327) 활동방식에 보통 (441) 대한공감 ( 문1) 공감하는편 (232) 초중고 있음 (309) 자녀유무 없음 (691) (2) 전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감 전교조의정부에대한시국선언참가 에대해응답자가얼마나공감하는지에대한결과 는공감하지않는다는의견이 39.9%( 전혀공감하지않음 16.5%+ 공감하지않는편임

199 23.4%) 로공감한다는의견 30.5%( 매우공감함 9.4%+ 공감하는편임 21.1%) 에비해 9.4%p 높게나타남으로써응답자들이 전교조의정부에대한시국선언참가 에대해공감하 지않는다는것을알수있다. < 표 Ⅵ-8> 전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감문 ) 정부에대한시국선언참가에대해어느정도로공감하시는지 5점척도로말씀해주세요. 구분사례수비율매우공감함 % 30.5% 공감하는편임 % 그저그럼 % 29.6% 공감하지않는편임 % 39.9% 전혀공감하지않음 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-3> 전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감 이러한결과를응답자특성별로살펴보면, 연령별로는 20 대 (55.4 점,100 점평균 ) 와 30 대

200 (54.5 점 ), 초 / 중 / 고자녀가있는경우 (46.1 점 ) 에서타특성과비교해보았을때 정부에대한시국선언참가 에대한공감정도가높은수준으로우호적인반면,50 대 (33.2 점 ) 와 60 대 (31.3 점 ) 는타연령과비교해봤을때상대적으로 전교조의정부에대한시국선언참가 에대해공감하지않는것으로나타나고있다. < 표 Ⅵ-9> 응답자특성별전교조의정부에대한시국선언참가에대한공감 연령 성별 전교조활동방식에대한공감 ( 문1) 초중고 자녀유무 ( 단위 : 명,%, 점 ) 전혀공감하그저공감하매우 5점 100 점구분사례수공감하지않는그럼는편임공감함평균평균지않음편임전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 대 (250) 대 (180) 대 (115) 남자 (506) 여자 (494) 공감하지않는편 (327) 보통 (441) 공감하는편 (232) 있음 (309) 없음 (691) (3) 전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감 전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부 에대해공감하지않는다는의견이 42.6% ( 전혀공감하지않음 17.0%+ 공감하지않는편임 25.6%) 로공감한다는의견 31.2%( 매우 공감함 8.0%+ 공감하는편임 23.2%) 보다 11.4%p 높게나타나고있다

201 < 표 Ⅵ-10> 전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감문 ) 전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대해어느정도로공감하시는지 5점척도로말씀해주세요. 구분사례수비율매우공감함 % 31.2% 공감하는편임 % 그저그럼 % 26.2% 공감하지않는편임 % 42.6% 전혀공감하지않음 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-4> 전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감 그러나 20 대 (53.5 점,100 점평균 ) 와 30 대 (54.3 점 ), 초 / 중 / 고자녀가없는경우 (45.4 점 ) 에서타특성에비해 전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부 에대한공감정도가높은수준으로나타나고있다. 반면에 50 대 (33.5 점 ),60 대 (31.5 점 ) 와함께의외로초 / 중 / 고자녀가있는경우 (43.9 점 ) 가타특성비해상대적으로 전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부 에대해공감하지않는것으로나타나고있다

202 < 표 Ⅵ-11> 응답자특성별전교조의전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대한공감 ( 단위 : 명,%, 점 ) 전혀공감하그저공감하매우 5점 100 점구분사례수공감하지않는그럼는편임공감함평균평균지않음편임전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 연령 40 대 (250) 대 (180) 대 (115) 성별 남자 (506) 여자 (494) 전교조공감하지않는편 (327) 활동방식에보통 (441) 대한공감 ( 문1) 공감하는편 (232) 초중고 있음 (309) 자녀유무 없음 (691) (4) 전교조의학교평준화정책지지에대한공감 전교조의학교평준화정책지지 의경우공감한다는의견이 43.1%( 매우공감함 13.1%+ 공감하는편임 30.0%) 로공감하지않는다는의견 29.4%( 전혀공감하지않음 9.9%+ 공감하지않는편임 19.5%) 에비해 13.7%p 높은수준으로나타나고있다

203 < 표 Ⅵ-12> 전교조의학교평준화정책지지에대한공감문 ) 전국학업성취도평가 ( 일제고사 ) 거부에대해어느정도로공감하시는지 5점척도로말씀해주세요. 구분사례수비율매우공감함 % 43.1% 공감하는편임 % 그저그럼 % 27.5% 공감하지않는편임 % 29.4% 전혀공감하지않음 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-5> 전교조의학교평준화정책지지에대한공감 연령별로는 30 대 (61.2 점,100 점평균 ) 의경우가타연령에비해상대적으로 전교조의학교평준화정책지지 에대한공감정도가높은수준이며, 반대로 60 대 (45.4 점 ) 의경우에는공감정도가낮은수준으로나타나고있다. 또한여성 (55.5 점 ) 이남성 (53.0 점 ) 과비교해봤을때상대적으로다소높은수준으로나타나고있다

204 < 표 Ⅵ-13> 응답자특성별전교조의학교평준화정책지지에대한공감 ( 단위 : 명,%, 점 ) 전혀공감하그저공감하매우 5점 100 점구분사례수공감하지않는그럼는편임공감함평균평균지않음편임전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 연령 40 대 (250) 대 (180) 대 (115) 성별 남자 (506) 여자 (494) 전교조공감하지않는편 (327) 활동방식에보통 (441) 대한공감 ( 문1) 공감하는편 (232) 초중고 있음 (309) 자녀유무 없음 (691) 다. 전교조의통일운동에대한공감 전교조의통일운동 에대해서는공감하지않는다는의견이 41.3%( 전혀공감하지않음 16.2%+ 공감하지않는편임 25.1%) 로공감한다는의견 25.4%( 매우공감함 4.4%+ 공감하는편임 21.0%) 보다 15.9%p 높은수준으로나타나고있으며이는 전교조의통일운동 이응답자들의의사와다소유리되어있다는것을알수있다

205 < 표 Ⅵ-14> 전교조의통일운동에대한공감문 ) 전교조는전국적으로통일위원회를조직해서통일운동및통일교육을하고있습니다. 귀하께서는전교조의통일운동에대해공감하십니까? 구분사례수비율매우공감함 % 25.4% 공감하는편임 % 그저그럼 % 33.3% 공감하지않는편임 % 41.3% 전혀공감하지않음 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-6> 전교조의통일운동에대한공감 응답자특성별로살펴보면, 전반적으로연령이낮을수록 전교조의통일운동 에대해공감하고있는비율이높게나타나는반면연령이높을수록 전교조의통일운동 에대해공감하지않는비율이높게나타나고있으며, 여성 (45.0 점,100 점평균 ) 이남성 (41.2 점 ) 보다상대적으로 전교조의통일운동 에대한공감수준이다소높게나타나고있다

206 < 표 Ⅵ-15> 응답자특성별전교조의통일운동에대한공감 연령 성별 전교조 활동방식에 대한공감 ( 문1) 초중고 자녀유무 ( 단위 : 명,%, 점 ) 전혀공감하그저공감하매우 5점 100 점구분사례수공감하지않는그럼는편임공감함평균평균지않음편임전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 대 (250) 대 (180) 대 (115) 남자 (506) 여자 (494) 공감하지않는편 (327) 보통 (441) 공감하는편 (232) 있음 (309) 없음 (691) 라. 전교조의교원평가제거부에대한동의 전교조의교원평가제거부에대해서는동의하지못한다는의견이 59.5%( 전혀동의못함 24.7%+ 동의못함 34.8%) 로동의한다는의견 17.2%( 매우동의 2.6%+ 동의하는편임 14.6%) 보다 42.3%p 높은수준으로매우큰격차를보이고있다. 이러한큰격차는 전교조의교원평가제거부 가큰명분을갖고있지못함을보여준다고할수있겠다

207 < 표 Ⅵ-16> 전교조의교원평가제거부에대한동의문 ) 전교조는오랫동안교원평가제 ( 교사평가제 ) 를거부해오고있습니다. 이에대한귀하의견해는? 구분사례수비율매우동의 % 17.2% 동의하는편임 % 그저그럼 % 23.3% 동의못함 % 59.5% 전혀동의못함 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-7> 전교조의교원평가제거부에대한동의 응답자특성별로살펴보면,20 대 (37.4 점,100 점평균 ) 와 30 대 (37.6 점 ) 가타연령에비해상대적으로 전교조의교원평가제거부 에대한동의정도가높은수준이나,50 대 (28.8 점 ) 는동의정도가낮은수준이며여성 (35.8 점 ) 이남성 (32.1 점 ) 에비해상대적으로교원평가제를다소우호적으로바라보고있음을알수있다. 또한초 / 중 / 고자녀가없는경우 (34.6 점 ) 가초 / 중 / 고자녀가있는경우 (32.4 점 ) 에비해 전교조의교원평가제거부 에대한동의정도가상

208 대적으로높은수준으로나타나고있다. < 표 Ⅵ-17> 응답자특성별전교조의교원평가제거부에대한동의 ( 단위 : 명,%, 점 ) 구분 사례수 전혀동의그저동의하매우 5점 100 점동의못함그럼는편임동의평균평균못함 전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 연령 40 대 (250) 대 (180) 대 (115) 성별 남자 (506) 여자 (494) 전교조 공감하지않는편 (327) 활동방식에 보통 (441) 대한공감 ( 문1) 공감하는편 (232) 초중고 있음 (309) 자녀유무 없음 (691) 마. 시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 전교조의시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해를조사한결과, 교육공무원의정치참여금지조항위반이므로징계를받아야한다 는의견이 36.7% 로가장높게나타났고, 그다음으로 교육공무원의정치참여금지조항위반이지만징계는부적절하다 는의견 (28.6%), 교육공무원도정치참여권을가져야하기에징계는부당하다 는의견 (17.6%), 교육공무원의정치참여로볼수없어징계대상이아니다 라는의견 (10.8%) 순으로나타나고있다

209 < 표 Ⅵ-18> 시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 문 ) 귀하께서는전교조의시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대해어떻게 생각하십니까? 구분 사례수 비 율 교육공무원의정치참여금지조항위반이므로징계받아야함 % 교육공무원의정치참여금지조항위반이지만징계는부적절함 % 교육공무원의정치참여로볼수없어징계대상이아님 % 교육공무원도정치참여권을가져야하기에징계는부당함 % 잘모르겠음 % 전체 1, % < 그림 Ⅵ-8> 시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 교사의시국선언이교육공무원의정치참여를위배했다고평가하는국민의견이 2/3 에달했다. 다만이중일부는위반은분명하지만징계까지는심하다고보고있다. 연령별로 20 대 (36.2%) 와 30 대 (37.1%) 는 징계까지는부적절하다 는의견이가장많이나타났으며 40 대 (42.4%),50 대 (54.4%),60 대 (48.7%) 의경우에는 징계받아야한다 는의견이가장많이나타났다

210 < 표 Ⅵ-19> 응답자특성별시국선언참가자에대한교육당국의징계조치에대한견해 연령 성별 전교조활동방식에대한공감 ( 문1) 초중고 자녀유무 구분 사례수 징계 받아야함 징계는 부적절함 징계대상 이아님 징계는 부당함 ( 단위 : 명,%) 잘 모르겠음 전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 대 (250) 대 (180) 대 (115) 남자 (506) 여자 (494) 공감하지않는편 (327) 보통 (441) 공감하는편 (232) 있음 (309) 없음 (691) 바. 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해를조사한결과, 교사는노조가아닌교원단체에서활동해야한다 는의견이 40.6% 로가장높게나타났고, 그다음으로 교사도노동자이기는하지만민주노총소속활동은반대한다 는의견 (29.0%), 교사는노동자와다르기에민주노총과달리독자적인노조활동을해야한다 는의견 (14.9%), 교사도노동자이므로민주노총가입은당연하다 는의견 (11.5%) 순으로나타났다

211 < 표 Ⅵ-20> 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 문 ) 교육공무원인전교조가일반노동자조직인민주노총에소속되어활동하는것에대한 귀하의견해는? 구분 사례수 비 율 교사도노동자이므로민주노총가입은당연하다 % 교사도노동자이기는하지만민주노총소속활동은반대함 % 교사는노동자와다르기에민주노총과달리독자적인노조활동을해야함 % 교사는노조가아닌교원단체로서활동해야함 % 잘모르겠음 % 전체 1, % < 그림 Ⅵ-9> 전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 전반적으로 교사는노조가아닌교원단체로서만활동해야한다 는의견이가장높은수준이나 20 대 (36.2%) 의경우에는는 교사는노동자와다르기에민주노총과달리독자적인노조활동을해야한다 는의견과 30 대 (23.7%),40 대 (33.6%),50 대 (36.7%),60 대 (36.5%) 의경우에는 교사도노동자이기는하지만민주노총소속활동은반대한다 는의견이상대적으로높은수준으로나타나고있다

212 < 표 Ⅵ-21> 응답자특성별전교조가민주노총에소속되어활동하는것에대한견해 연령 ( 단위 : 명,%) 민주노총민주노총독자적인교원단체로잘구분사례수가입은소속활동은노조활동을서만모르겠음당연함반대함해야함활동해야함전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 대 (250) 대 (180) 대 (115) 남자 (506) 성별여자 (494) 전교조공감하지않는편 (327) 활동방식에보통 (441) 대한공감 ( 문1) 공감하는편 (232) 초중고있음 (309) 자녀유무 없음 (691) 사. 과거와현재의전교조의역할에대한평가 지난 20 년간과거와현재의전교조의역할에대한견해를조사한결과는 과거나현재나사회발전에공헌하지못한다 는의견이 31.1% 로가장높게나타났으며, 그다음은 과거에는사회발전에공헌했으나현재는그렇지못하다 는의견 (20.5%), 과거부터현재까지사회발전에기여하고있다 는의견 (16.6%), 과거에는문제가있었으나현재는사회발전에기여하는역할을하고있다 는의견 (15.7%) 순으로나타나고있다

213 < 표 Ⅵ-22> 과거와현재의전교조의역할에대한평가 문 ) 전교조는올해로설립 20 주년입니다. 귀하께서는지난 20 년간과거와현재의전교조의 역할에대해대체로어떻게평가하십니까? 구분 사례수 비 율 과거에는사회발전에공헌했으나현재는그렇지못함 % 과거나현재나사회발전에공헌하지못함 % 과거에는문제가있었으나현재는사회발전에기여하는역할을하고있음 % 과거부터현재까지사회발전에기여하고있음 % 잘모르겠음 % 전체 1, % < 그림 Ⅵ-10> 과거와현재의전교조의역할에대한평가 전반적으로 과거나현재나사회발전에공헌하지못한다 는의견이가장높은수준이며 20 대 (22.9%) 는 과거에는문제가있었으나현재는사회발전에기여하는역할을하고있다 는의견과,30 대 (23.3%) 는 과거부터현재까지사회발전에기여하고있다 는의견도상대적으로높은수준으로나타나고있다

214 < 표 Ⅵ-23> 응답자특성별과거와현재의전교조의역할에대한평가 연령 성별 전교조활동방식에대한공감 ( 문1) 초중고 자녀유무 ( 단위 : 명,%) 구분 사례수 과거는과거에는과거, 현재문제가과거부터공헌했으나잘모두공헌있었으나현재까지현재는모르겠음하지못함현재는기여함아님기여함 전체 (1,000) 대 (210) 대 (245) 대 (250) 대 (180) 대 (115) 남자 (506) 여자 (494) 공감하지않는편 (327) 보통 (441) 공감하는편 (232) 있음 (309) 없음 (691) 아. 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향을조사해보면진학시킬의향이없다는의견이 42.0%( 전혀그렇지않다 20.5%+ 그렇지않은편이다 21.5%) 로진학시킬의향이있다는의견 17.2%( 매우그렇다 5.8%+ 그런편이다 10.9%) 보다 25.3%p 높은수준으로나타나, 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시키지않겠다는의견이많은비중을차지하고있다

215 < 표 Ⅵ-24> 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향귀하께서현재진학할자녀가있으시거나만약있다고가정하면전교조소속교사가많은학교에진학시키길희망하십니까? 구분사례수비율매우그렇다 % 16.7% 그런편이다 % 별관계없다 % 41.3% 그렇지않은편이다 % 42.0% 전혀그렇지않다 % 합계 1, % 100.0% < 그림 Ⅵ-11> 전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향 연령별로살펴보면 20 대 (45.1 점,100 점평균 ) 와 30 대 (48.7 점 ) 가전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향이타연령대비상대적으로높은수준인반면,50 대 (29.6 점 ) 와 60 대 (30.4 점 ) 는의향이낮은수준이고초 / 중 / 고자녀가있는경우 (41.5 점 ) 도초 / 중 / 고자녀가없는경우 (39.3 점 ) 에비해서전교조소속교사가많은학교에자녀를진학시킬의향이상대적으로높게나타나고있다