정책학석사학위논문 사드배치에대한공론조사 A Study on the Effect of Deliberative Polling on Deployment of Terminal High Altitude Area Defense (THAAD) Ballistic Missile Def

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2 정책학석사학위논문 사드배치에대한공론조사 A Study on the Effect of Deliberative Polling on Deployment of Terminal High Altitude Area Defense (THAAD) Ballistic Missile Defense System in South Korea 2018 년 8 월 서울대학교행정대학원 행정학과정책학전공 정상준

3 사드배치에대한공론조사 지도교수우지숙 이논문을정책학석사학위논문으로제출함 2017 년 9 월 서울대학교행정대학원 행정학과정책학전공 정상준 정상준의석사학위논문을인준함 2018 년 6 월 위원장박정훈 ( 인 ) 부위원장전영한 ( 인 ) 위원우지숙 ( 인 ) - 5 -

4 국문초록 국가정책들은복합적이고다양한가치와이해관계자가포함되어있기때문에시민사회를구성하고있는정부와시민간필연적으로발생하는갈등관리를어떻게할것인지가중요한쟁점이될것이다. 공공정책사안중에서도특히국방정책은전문성을필요로한다는명목과남북한분단대치라는특수한안보환경속에서기밀성유지라는이름아래그동안소수국방전문가, 군관계자와공무원들이독점해온분야였다. 그러나이러한배타적인성격의국방정책의특성뿐만아니라, 군내에서끊임없이발생하고있는방산비리사건이나군부독재시절의비민주적인강압적인정책의실행들로인해국민들은국방정책을관리하는정부의제도와정치에대한신뢰는낮아져왔다. 특히사드배치와같이갈등적사안이큰국방정책에있어서이해관계자별갈등과대립이치열해노선선정에대한합의가이루어지못하였고, 여러가지사드를둘러싼루머와찬반이첨예하게갈리면서사회갈등의골은깊어졌을뿐만아니라, 정부는대화와토론이아닌억압적이고강제적인방법으로사드배치를강행하였다. 이로인한정책결정과집행으로인해사드배치는현재까지도정부의국방정책의갈등관리사례로써오점과수많은의문점을남기게되었다. 정부정책의궁극적수요자는시민 ( 국민 ) 이며, 민주주의사회에서정책은시민들의의사가충분히반영되어추진되어야하는데정부에서는이를제대로못했다는비판이많았다. 국가의정책결정을위해국민의의견을수렴하는방법으로는정부는주로여론조사를실시해왔으나, 여론조사는성숙하고장기적인관점에서내리는판단이아닌일시적이고즉흥적인국민의의견을대변한다는문제점이존재한다. 따라서, 본연구는여론조사의한계점을극복하기위해, 충

5 분한정보제공과토론및숙의과정을통해형성되는공론을통해민주적정당성을가진사드배치에관한공론을조사해보려고한다. 따라서본연구는공적이슈에대한갈등조정의역할로써의공론조사를통해참여자들에대한사드배치에대한여론변화, 정책의이해도, 정치적효능감을알아보려고한다. 이연구를통해기대되는성과로는첫째, 사드배치에대한찬성과반대양측의정보전달과정과토론을거치면기존에입장에서어떻게여론이달라지는지를파악할수있다는것이다. 본연구를통해공론조사라는방법이복잡한정책적사안, 개발사안, 갈등적사안등다양한이슈에있어합리적인여론을파악하는데유의미하게사용될수있다는있는지에대한검증이가능해진다. 둘째, 본연구를통해응답자들이정보습득과토론과정을거치면사드배치에대한정책의이해도의변화가있는지에대한파악이가능해진다. 정책적함의로는국방정책과같은전문성을요구하는분야는소수의전문가와공무원들에게결정되었던분야임에도불구하고, 공론조사를통해갈등이매우첨예한전문분야에서도시민의성숙한의견개진과공론화를거치면서갈등이완화되고사회구성원다수가동의할수있는방향으로여론이수렴될수있는지를확인할것이다. 셋째, 공론화과정를통해응답자들의정치적효능감이변화하는지를관찰함으로써, 본연구결과에따라정부의갈등적사안의국방정책결정시이상적인조사방법과나아갈방향에중요한영향을미칠수있는지를알아볼것이다. 공론조사를통해 토론을통한시민의참여 가능성이라는민주주의요건을상향시키는조사로써유용하게쓰일수있게될것인지에대한확인이된다면정책적함의역시유의미하다고할수있을것이다. 연구의실증분석을위해서울대학교행정대학원공기업정책학과대학원생

6 45명및연세대학교국제학부학부생 25명총 65명의조사자를대상으로 3차례에걸쳐 3번의공론조사를실시하였다. 남성 40명, 여성 25명이었으며, 나이는만 19~52세의분포를보였고, 평균나이는 36.3세였다. 공론조사진행시자기기입식설문조사를 1차로실시하고, 찬성과반대의균형잡힌정보제공을 20분실시하고, 50분의참여자들의숙의과정과토론을거쳐최종적으로 2차설문조사를실시하여변화를파악했다. 총 130부 (1 차및 2차조사 ) 를분석에활용하였다. 분석결과, 실제응답자들이기존에입장을사드배치에대한균형잡힌정보습득과토론과정의공론조사를거치면서바뀌는모습이관찰되면서, 공 론조사가실제로여론의영향을미친다는것이 확인되었다. 또한, 본공 론조사연구를통해응답자들의사드배치에대한정책의이해도와정치적효능감역시변화한다는것역시확인되었다. 결론적으로공공정책결정에있어서시민의참여는정책에대한불신과사회갈등은예방하며이는의사결정의책무성과정당성을향상시키고, 결정에대한수용성과합의를창출하여정부와국민간의신뢰를구축하는의미역시가지게된다. 이는국책사업의정책품질을향상시키고국가의경쟁력을높이는일뿐만아니라, 토론을통해정책적이슈를해결해갈수있느냐에따라성숙한민주주의정착여부가안착되어있는지알아볼수있는중요한연구가될것이다. 주요어 : 국방정책 ( 사드 ), 공론조사, 여론변화, 정치적효능감, 정책이해도 변화 학번 :

7 목차 제 1 장서론 1 제1절연구배경및목적 1 1. 갈등적국방정책사안으로써사드배치의문제점 1 2. 갈등적국가정책에대한국민의견수렴방법 3 1) 여론조사와그한계점 3 2) 여론조사한계점의극복수단으로써의공론조사 6 3. 연구의정책적함의 7 제 2 장이론적배경과선행연구의검토 10 제1절국방정책과사드배치 국방정책의정의 한미동맹과사드배치 사드배치현황과주요쟁점 14 1) 사드배치현황 14 2) 사드배치쟁점 16 제2절시민의공공정책이해도와중요성 정책이해도의정의와중요성 이론적배경및선행연구검토 25 1) 정책에대한이해도 25 2) 시민의정책에대한성과인지 27 3) 정책이해도와정책성과인지도의관계 28 제3절여론의변화과정및이유 여론변화과정과원인의이론적배경및선행연구검토 30 1) 고전적여론모형 31 2) 프레이밍이론 32 제4절시민의국가정책결정수단으로써여론조사의한계점 33 제5절여론조사의한계점극복방안으로서공론조사의필요성 공론조사의의의와필요성 36

8 2. 기존의주요연구내용 42 1) 텍사스재생에너지및전력공급관련공론조사 42 2) 신고리원전공론화위원회 42 제6절정치적효능감 정치적효능감의정의 기존의주요연구내용 46 제 3 장연구설계 49 제1절연구함의 49 제2절연구문제 50 제3절연구방법 표본의특성 연구절차 51 1) 1차설문조사 51 2) 휴식 52 3) 학습및토론 53 3) 2차설문조사 53 제4절분석방법 54 제 4 장연구결과및논의 55 제1절공론조사및토로주요의견정리 55 제2절연구문제결과분석 정책이해도의변화 태도의변화 정치적효능감의변화 70 제 5 장결론 76 제 1 절결론및정책적함의 76 제 2 절연구의한계및향후과제 79 참고문헌 81

9 참고1. 사드배치설문지 87 참고2. 사드배치공론조사발표자료 90 참고3. 사드배치 1-3차공론조사결과보고 95 참고4. 사드배치공론조사정보전달찬성 / 반대발표자스크립트 99 ABSTRACT 106

10 제 1 장서론 제 1 절연구배경및목적 1. 갈등적사안으로써의사드배치국방정책의문제점 민주화, 지방화, 정보화, 인터넷과각종언론매체의발달이가속화되면서다양하고많은양의정보를접하게되면서국민의정책참여에대한참여욕구역시커지고있는추세이다. 따라서예전과달리국민들은이제정부가일방적으로만드는정책이아닌, 국민과함께만드는정책에대해관심과협조를보이게된다. 따라서아무리좋은정책이라도국민들의동의와지지없이는정책적성공이어려워지는시대가왔다. 이러한다양한정보에대한시민들의관심은자연스럽게국가정책의입안이나결정에있어예전처럼소수의정치인과정책입안자혹은해당분야의전문가들이결정했던국가정책들도오늘날에는시민들의여론을파악하고결정하는빈도수가늘어나고시민들의긍정적인여론형성이중요하게되었다. 또한국가정책에있어서이해관계자별갈등과대립이치열해노선선정에대한합의가이루어지못한다면사회갈등이증폭되게될것이고사회의혼란을초래할것이다. 공공정책사안중에서도특히국방정책은전문성을필요로한다는명목과남북한분단대치라는특수한안보환경속에서기밀성유지라는이름아래그동안소수국방전문가, 군관계자와공무원들이독점해온분야였다. 그러나이러한배타적인성격의국방정책의특성뿐만아니라, 군내에서끊임없이발생하고있는방산비리사건이나군부독재시절의비민주적인강압적인정책의실행들로인해국민들은국방정책을관리하는정부의제도와정치에대한신뢰는낮아져왔다

11 이렇게국방정책에대한시민들의불신이깊은상황에서정부가갈등적사안이사드배치관련정부가보여준대처모습은국민적기대에. 국방부에서는 2016년 7월사드배치를공식화한이후성주군성산포대를배치지역으로발표하였고, 2017년 4월 26일황교안국무총리대통령대행은사드기습설치를강행하였다. 이에한국사회는사드를둘러싸고찬반양론으로첨예하게대립하여많은사회적논쟁을초래하였다. 당시더불어민주당과문재인대통령후보역시정부를맹비난하며사드배치는적절한환경적합성검토및대국민담화등을통해국방정책의정당성및실효성을확보해야한다는입장을취했다. 이러한예상과는달리 2017년 5월 9일대선이후문재인정부집권후에도사드배치에관한논란은점점더가중되었다. 문재인정부에서는정책결정과정에서시민의의사즉여론을반영시키기위해대외적으로노력하는모습을집권후보여왔다. 이번신고리원전중단논의역시 공론화조사 를통해시민들의의견을주요국가정책결정에관여시키려는노력을하였고, 이는결과적으로신고리원전공론화조사를통해대한민국역사상처음으로정책결정을국민에게부여하게된숙의민주주의발전을이루어냈다. 하지만역설적이게도사드배치국방정책에관련해서는정부가신고리원전의케이스와는전혀다르게기존에가지고있던 사드추가배치 보류입장을철회하고, 공론조사및대국민토론, 심지어는환경조사도재조사를제대로실시하지않은채 2017년 9월7일사드배치 4기추가배치를강행하였다. 그럼공공정책결정에있어서시민의참여는정책에대한불신과사회갈등은예방하며이는의사결정의책무성과정당성을향상시는방법들은무엇이있을까? - 2 -

12 2. 갈등적국가정책에대한국민의견수렴방법 여론조사와공론 조사 I. 여론조사와그한계점 국가의정책결정을위해국민의의견을수렴하는방법으로는여태까지는국민투표와여론조사를많이활용해왔다. 하지만국민투표는민주주의가발달하지않은나라들에서는강력한이익집단에이해여론을조작하거나음해하여유신헌법때와같은편향된국민투표를가져오는결과의치명적인문제점이존재한다. 또한여론조사는성숙하고장기적인관점에서내리는판단이아닌일시적이고즉흥적인국민의의견을대변한다는문제점이존재한다. 앞에언급된국민의견수렴방법의맹점을극복하기위해시민배심원, 합의회의등토의적시민참여제도역시일부활용되어왔으나, 참여자들의대표성과정당성에대한논란이불식되지않고있는게추세이다. ( 오현철, 2007) 기존의여론조사의가장큰맹점은응답자들의여론에대한신뢰성과정당성의결여라고볼수있다. 이는많은응답자들이해당이슈를판단하는데필요한지식과관심이부족한상태에서응답을양적으로단순히취합하는데그치기때문이다. 해당사안에대한지식과관심부족으로인해자신의입장을효과적으로형성하지못하거나, 아예응답을하지않을확률역시높아지게된다. 합리적무지현상 (rational ignorance) 또한빈번이일어나는데이는해당이슈에대해충분히응답자가이해하지못하기때문에일어나는현상이라고볼수있다. 또한, 응답자들은수동적으로조사기관이작성한설문지를작성하기때문에일방적커뮤니케이션으로인해조사자의의도에따라응답자의의사역시변형될가능성역시존재 - 3 -

13 하게된다. 동일한여론조사역시조사주체에따라국민의여론분포역시완전히달라질가능성이존재하게된다. ( 김선희, 2006) 이여론조사는응답자가해당이슈에대해균형된정보를접했는지에대해, 혹은해당이슈에대해숙의를거쳤는지에대한부분은중요하지않게생각한다. 따라서, 응답자들이충분한정보를갖지않은상태에서불완전한태도혹은의견을형성하여응답을할수있다는맹점때문에여론조사의결과가대표성을지닌정확한여론을보여주는것은아닐수가있다는단점이있다. 실제로여론조사 2016년 12월리얼미터조사에따르면사드배치찬성은 33.8%, 반대는 51.5% 로여론이집계되었다. 지난박근혜정부에서가장비판적으로꼽았던여론의두가지사안은바로대통령의불통적소통 방식과일방적인정책추진이었다. 여론조사를박근혜정권때동일한사 드배치로맹비난을받았던작년에여론과는달리, 2017년 9월 9일한국사회여론연구소에서실시한여론조사에서는사드배치찬성은 79.7%, 반대는 15.2% 로나타났다. 불과 9개월도지나지않은채, 문재인정권하에서여론은무려 50% 가까이사드배치찬성으로기울었고, 이러한대부분의여론의변화역시반대지지자들의의견변화없이는불가능했을일이다. 전통적인여론조사의결과는정보에기반한의견이아니기때문에, 언론과같은매스미디어에굉장히쉽게영향을받을수있다. 따라서, 여론조사결과자체가가변적이고피상적인대중의의견이될수가있다는치명적인결점을낳게된다. 사드배치라는동일한문제를가지고박근혜정권과문재인정권간에급격한여론변화의원인은북한도발, 트럼프대통령사드배치압박등여러가지원인을배제하더라도, 정부정책의고도의전문영역인국방정책이라는주제자체가일반시민들이충분한정보제공을가지고숙의를통해여론 - 4 -

14 을도출하는것이아니기때문에발생하는여론조사의문제점을명확하게보여주는사례라고할수있다. 역설적이게도국민들은전문적인지식과해당정보가부족하기때문에언론보도에따라사드배치에관한찬반여론을결정하게될수밖에없다. 이러한정부와시민간정보의비대칭성은불신을초래하였고, 어디까지가사실인지모르는유언비어와괴담이기하급수적으로생성되었으며, 이는다시정부와시민간의갈등으로이어진것이다. 사드배치가한반도에서이루어지지않았다면해당국방정책에대해시민들은계속무지의상태에남아있었을것이다. 하지만정부의일방적결정속에서수많은의혹을불러일으켰고, 이는또다른의혹을증폭시켜정책에대한불신으로이어지게되었다. 예컨대, 사드체계에수반되는사드레이더 5.5km 내에서사람과생물체에게치명적이라암의발병률을높이며, 여성의불임가능성을높이고, 기형아들이태어날수도있다는주장등이다. 결국이러한의혹의끊임없는제기는정보의비대칭성에기인한다. 정부와시민간정보의비대칭성은불신을초래하였고, 어디까지가사실인지모르는유언비어와괴담이기하급수적으로생성되었으며, 이는다시정부와시민간의갈등으로이어진것이다. 하지만북핵미사일실험및미국정부의외교압박등으로인해현재의찬반여론역시지난해와완전히달라진양상을보이고있다. 그렇다면이때, 정부에서실시한신고리원전공론조사때와마찬가지로사드배치현안도충분한정보를제공하고토론의과정을거쳤다면, 시민들의인식과태도는과연어떻게달라졌을까? 라는질문은정책적으로연구를해볼가치가있는주제라고할수있다

15 II. 여론조사한계점의극복수단으로써의공론조사 오늘날민주주의에서여론조사를통해확인된국민의사가정치과정에상당한영향을미침에도불구하고, 이러한여론이정착사회갈등의쟁점에대한판단에최소한의이해도없는상태에서형성되기때문에국민의사를과연대변할수있는지에대한의문이제기되게된다. 민주주의사회에서공적이슈는대부분사회갈등을전제로하는데, 이는정치과정자체가사회적가치의권위적배분과정을수반하고, 그러한과정에서사회집단간갈등은필연적으로수반되게때문이다. 즉, 정책이결정되는과정에서도, 그리고그정책이추진되어나타난결과에서도, 그주체와목표는모두시민인것이나, 공적이슈의쟁점에대한질높은민주적정당성을확보하기위해서는, 여론 ( 시민 ) 이그쟁점에대한일정수준이상의이해를담고있을필요가있다. 국가의정책결정을위해국민의의견을수렴하는방법으로는정부는주로여론조사를실시해왔으나, 여론조사는성숙하고장기적인관점에서내리는판단이아닌일시적이고즉흥적인국민의의견을대변한다는문제점이존재한다. < 표 1> 바람직한공론조사의조건 1) 국민의사로서의대표성 ( 민주적정당성확보 ) 2) 이해당사자의포괄적참여와토론 3) 사이한관점과주장에대한충분하고균형잡힌정보제공 4) 일반국민의능동적참여와상호토론 5) 절차의공정성확보자료 : 김원용, 2003 본연구에서는정책결정의국민의의견을수렴하는여론조사의한계점을 - 6 -

16 극복하기위하여 정보에기반한의견 (informed opinion) 은어떻게도출될수있을까? 라는문제를가지고공론조사를통해사드배치에대한여론변화를탐구해보려고한다. 위요표와같이바람직한공론조사의조건을갖춘공론장의형성을통해정보에기반하여어떤현안에대해서충분하고균형된정보제공과숙의를거쳐도출된집합적의견을종합하는결과를기대할수있을것이다. 3. 연구의정책적함의 첫째, 본연구를통해사회갈등해결에있어극단적인집단행동에대한의존성이높은우리나라의현실에서대화로토론을통해해결할수있는새로운공론장형성자체가갈등적정책사안의해결방안으로써민주적인방법으로시민들의의견을개진하는성숙한시민의식을고취시키는데정책적함의가있을것이다. 사회집단들이자신의권익확보를위해거리에나가힘을과시하는데의존하는것은제도와정치에대한신뢰가낮기때문이다. 즉갈등의당사자들이모두제도를통한갈등해결과정이자신의이익을양보를초래하고, 공권력이특정일방의이익의옹호하리라는불신을갖고있다. 상호불신으로인한죄수의딜레마와유사하다. 갈등해결을위한효과적인제도의부재로인한상호불신거기에비롯되는거리의정치일상화는 공정한공론장형성을통한정치의복원 이과연가능한것인지에대한검증이가능해진다. 공론조사를통해이해갈등이심화된사회집단과정치세력간갈등을제도내에서, 힘과감정의대결에서이성과논리의경쟁으로전환할수있는계기를제공하는데중요한역할을할수있다. 둘째, 본공론조사를통해사회적갈등해결에있어정치권의무기력을 - 7 -

17 극복할수있는계기를제공할수있다는함의성이존재한다. 일반적으로 제도적공론장인국회를매개체로한사회적갈등해결이국민적기대와 반하게효과적으로이뤄지지못하고, 여야간감정적정당싸움으로만국민 들에게비춰지는경우가많다. 하지만우리나라에서는현재까지여야간 효과적인정책결정을할만한공론장이부재하며, 규모가큰사회적갈등발생시갈등해결을위한적극적인대안제시보다는사회적갈등심화로인한여당에대한지지약화를선호하여무조건저긴반대입장을표방하는정치적기회주의에서벗어나기어렵다. 실례로 2000년의약분업사태역시의사와약사그리고정부간의극단적인대결로국민적피해가절정에달했음에도사회적갈등정치적기회주의로인한사회적갈등의장기화와사회적피해규모의확대문제는여야간정책경쟁을할수있는효과적인무대인공론장이구비될경우일정정도해결할수있다. 신고리공론화와같이중대한사회갈등발생시무조건적으로여야간반대를하는것이아닌적극적인대안제시를피하기는어려워진다. 셋째, 본공론조사를통해사회적갈등의심화에도불구하고국민의의사가효과적으로반영될채널이부재하였던문제점을극복할수있다. 일반적인사회적갈등에일분각문의효과적인참여가필요로하는것은단지사회적갈등의심화로인한피해가결국일반국민의부담으로돌아가는게사실이다. 전문적인성격을띠는사회적이슈들도여러쟁점과각당사자의입장에대한깊이있는이해를전제로한공론형성이가능하다면문제는달라질수있다. 각사안과당사자의입장에대한이해와이를기반으로한일반국민상호간토론을거쳐형성된공론은이전의즉자적인대응을넘어서서각쟁점별로구체적인정책적대안제시가가능하다. 공론형성과정은갈등해결에있어정당성높은대안을제시해줄뿐만아니라중대한사회적이슈에대한국민적참여를통해일반국민의시민성강화 - 8 -

18 에효과적인교육기회를제공한다. 공공정책결정에있어서시민의참여는정책에대한불신과사회갈등은예방하며이는의사결정의책무성과정당성을향상시키고, 결정에대한수용성과합의를창출하여정부와국민간의신뢰를구축하는의미역시가지게된다. 이는국책사업의정책품질을향상시키고국가의경쟁력을높이는일뿐만아니라, 토론을통해정책적이슈를해결해갈수있느냐에따라성숙한민주주의정착여부가안착되어있는지알아볼수있는중요한연구가될것이다. 또한본연구에서는이에대한검증을위해최근에정부와시민간가장첨예하게의견대립이되었던사드배치사례를통해고도로전문적정책영역인국방분야에대해서대상자 ( 시민 ) 들이공론조사방법인정보습득과토론과정을거칠경우변화를알아볼것이다. 즉, 대상자들에대한여론변화, 정책의이해도, 정치적효능감의변화를연구할것이고, 이는향후공공정책의결정과정에서도의미를줄수있을것이다. 공론화를통해해당정책의이해도의변화에따라해당정책적여론변화에있어서도시민들은보다합리적근거를가지고해당정책에대해더수준높은판단을할수있을지이번연구를통해알아보고자한다

19 제 2 장이론적배경과선행연구검토 제 1 절국방정책과사드배치 1. 국방정책의정의 국가정책은바람직한사회질서를실현하려는정책목표와이를달성하기위해필요한정책수단에대하여권위있는정부기관이공식적으로결정한기본방침이다. 국방정책은국가목표를달성하고자하는국가정책의한분야이며한국가가군사적위협과침략으로부터자국을방위하는목표를달성하기위해필요한군사및비군사분야의포괄적국방력을유지조성하고운용하기위한정부의활동및방침이다. 국방정책도일반적인정책과정이흐름과유사한방식으로환경에부합된목표를성정하고여러요인의작요에의해결정된다. 이러한국방정책의일반적인개념은첫째, 국가정책수준에서의정책이다. 근원적으로전통적인군사위주의성격보다는국가안전보장정책의성격을가진다. 둘째, 고도의기밀성을유지하는정책이다. 국방정책은국가운명과연계된정책이기때문에특정정책은비공개나막연한용어로표명되며때로는표명된것과다를수도있다. 셋째, 대외내적가치배분의정책이다. 국방정책은국내정책과대외정책간의구분이불명확한정책이다. 넷째, 자국중심의정책이다. 국방정책은국가안전보장의입장에서이루어지기때문에주체성과배타성이강하게작용된다. 다섯째, 종합조정의정책이다. 정치경제사회등전반적인국가전력으로형성되어야만국가안전의목표를달성할수있게된다 ( 백기인, 2002)

20 국방정책은큰의미에서는대한민국의국가비전과국정기조라는거시적인틀내에서국가안보전략목표의하위개념이라고볼수있다. 국정기조세부내역중에는안보분야국정기조가존재하며, 그하위에좀더상세한국가안보전략이존재하게된다. 예를들어, 박근혜정부에서는희망의새시대 를국가비전으로설정하고 경제부흥, 국민행복, 문화융성, 평화통일기반구축 을 4대국정기조로설정하였다. 4대국정기조중에서안보분야국정기조로 평화통일기반구축 을선정하여, 해당국가안보목표는 영토 주권수호와국민안전확보, 한반도평화정착과통일시대준비 그리고 동북아협력증진과세계평화 발전에기여 로설정하였다. 또한국가안보전략기조에서는국방, 통일, 외교분야에서실행해야할추진전략으로 튼튼한안보태세구축, 한반도신뢰프로세스추진, 신뢰외교전개 를선정하였다 ( 국방백서, 2016). 국방정책은국방목표, 국방비전, 국방정책기조로크게세가지로구성된다. 박근혜정부의국방목표는외부의군사적위협과침략으로부터국가를보위하고, 평화통일을뒷받침하며, 지역의안정과세계평화에기여하는것이다. 국방목표는외부의군사적위협과침략으로부터국가를보위하고, 평화통일을뒷받침하며, 지역의안정과세계평화에기여하는것이다 ( 국방백서, 2016). < 표1> 에서나타난것처럼, 매정권마다국방정책의기조는달라질수있게되나, 큰틀에서국방정책은다른정책들과는달리한국의안보적특성상급진적으로바뀌기는어렵게된다. 하지만, 국방정책의큰틀은일정수준유지가되는반면에, 정권이바뀔때마다국방정책과관련언론의보도에따라여론의변화는그폭이훨씬더크게나타나고있다. 이러한국방정책중에서도최근가장갈등적사안인국방정책인사드배치에관련하여어떻게공론조사를통해여론조사와공론의차이를비교하고분석할것이다

21 < 표 2> 박근혜정부와문재인정부국방정책기조비교 박근혜정부 1 확고한국방태세확립 2 미래지향적자주국방역량강화 3 한미군사동맹발전및국방외교 협력강화 4 남북관계변화에부합하는군사적조치및대비 5 혁신적국방경영과방위산업활성화 6 자랑스럽고보람있는군복무여건조성 문재인정부 1 북핵대응핵심전력조기화 2 굳건한한미동맹기조위에전시작전통제권임기내전환 3 국방개혁을강력히추진하고국방의문민화달성 4 방위산업육성 5 장병근무여건개선및군인권보호강화 6 국가에헌신한유공자들에대한국민적보상 7 국민존중의국방정책추진자료 : 세종정책브리핑 (2017) p.2 2. 한미동맹과사드배치 현대의한미동맹관계는 6.25 전쟁시미군의참전을통해시작되어한국전쟁직후 1954년에워싱턴에서체결된 한ㆍ미상호방위조약 을통해동맹의틀을갖추었다. 본조약에따라두나라간의공식적인군사동맹관계가수립되었고, 한미양국은외부세력의침략을공동적으로방위하고, 미국은한국내에미군을주둔시키게되었다국가안보적차원뿐아니라정치외교적차원에서도한ㆍ미동맹과한ㆍ미연합방위체제는한국의국방정책에지대한영향을끼치고있다. 한ㆍ

22 미동맹을통해한국은 6.25 전쟁이후외부의위협을억제하고한국의국가안보뿐아니라동북아지역에평화에도기여해왔다. 한미동맹을바탕으로경제교류및민간협력으로자유민주주의와시장경제가치를서로공유하는범세계적포괄적전략동맹으로발전되어왔다. 한ㆍ미동맹은지금그어느때보다굳건히유지되고있으며, 양국의안보동반자관계는남북한의평화적통일이이루어질때까지한반도에서전쟁을억제하여평화를보장할것이다. 그리고통일이후에도불특정위협, 주변강대국간의역학관계, 대륙과해양세력의이해관계가교차하는한반도의지정학적위치등을고려해볼때한반도안보는물론동북아지역의안정을유지하는데계속기여할것이다. 한미동맹은남북한의평화통일이완성될때까지한반도내에전쟁을억제하여평화를유지할뿐만아니라, 주변강대국간의역학관계, 한반도의지정학적위치를고려해보았을때동북아지역안보에도일조하는중요한부분이라고볼수있다. ( 국방백서 2016). 보수정권진보정권에상관없이한미군사동맹발전및국방외교협력강화는항상일관적인한국의국방정책이었다. 북한의계속되는핵무기실험과핵개발에대한안보위협때문에, 국방부의사드배치는이러한한미동맹에기반한국방정책의일환으로한미연합정보자산운용의강화를통하여한반도와부속도서지역을 24시간감시및조기경보체제유지북한의핵실험및장거리미사일발사등의각종징후를대비하기위한양국의공동적국방정책이라고볼수있다

23 3. 사드배치현황과주요쟁점 1) 사드배치현황 사드 (THAAD) 란 Terminal High Area Altitude Defence ( 이하 사드 ) 의약자로서, 대한민국국군이최근도입하기로결정한고고도미사일방어체계이다. 또한, 수많은미사일방어체계중에서도날아오는적의미사일을대기권 km에서요격및파괴하는방어체계이다 년 10 월 14 일 : 국회국정감사에서김관진장관은다층방어수단 을연구중이나, 사드배치가능성부인함 ( 이종훈, 2013) 년 6 월 3 일 : 커티스스캐로퍼티한미연합사령관이한국국방연구 원국방포럼당시, 미국당국에한국에중고도미사일요격체계를도 입하도록요청했다고공식적으로제기하면서부각됨 ( 반종빈, 2016) 년 7월 8일 : 미군의사드를 2017년말을목표로한국에배치하기로공식발표 년 7월 13일 : 경북성주지역으로사드배치결정을발표 년 9월 : 성주군민은항의농성등격렬히반대하고있으며, 중국은사드의한반도배치가자국의안보는물론동북아의전략적균형과안정에심대한도전이된다면서반 ( 반종빈, 2016) 년 11월 18일 : 롯데그룹의성주골프장이사드부지로선정된것에대한보복으로, 중국정부가현지에진출한롯데계열사의전사업장에대해세무조사와소방 위생점검, 안전점검에일제히나섬 년 2월 28일 : 중국은 " 모든필요한조치를취해한국을징벌할수

24 밖에없고, 한국은이번처벌을피할수있을것이라고상상도하지말라 " 고하며강경하게한국정부를비난 년 3월 3일 : 중국정부는한국관광을전면금지시켰고이미계약된관광상품은이달중순까지모두소진하도록지시 년 3월 7일 : 한미양국군당국이고고도미사일방어체계 (THAAD 사드 ) 의주한미군배치작업을착수 년 3월 15일 : 중국정부는한국을여행금지국가로지정했고중국인들의한국행단체여행을전면금지시킴 -2017년 4월 26일 ~27일 : 사드발사대 2기새벽성주골프장에기습배치. 주한미군은사드체계를하루만에작전배치를끝냈고사실상실전운용상태로유지키로함 년 5월 31일 : 청와대 사드발사대 4기추가국내반입사실의도적으로보고하지않아 국방부담당자문책 -2017년 6월 9일 : 문재인정부국가안보실장정의용은청와대에서 사드는북한의점증하는위협으로부터한국과주한미군을보호하기위해결정한것 " 이라고공식적으로발표 -2017년 6월 20일 : 문재인대통령은청와대에서 CBS, 워싱턴포스트인터뷰를가졌고 사드배치결정은우리한국과주한미군의안전을위해서한 미동맹에근거해한국과미국이합의해서결정한것 -2017년 7월 28일 : 국방부 환경영향평가전에사드추가배치없다 공식발표후사드배치내년으로연기 -2017년 7월 29일 : 북한 ICBM 미사일 27일밤 11시41분에동행상에기습발사. 문대통령 잔여사드발사기의조기배치등미측과즉각협의하라 -2017년 8월 29일 : 북한중장거리탄도미사일 화성-12형 북태평양발사

25 -2017 년 9 월 7 일 : 정부가 7 일사드발사대 4 기의추가배치발표및 성주기지의보강공사도함께허용 년 9 월 15 일 : 오전 6 시 57 분북한탄도미사일 1 발발사 2) 사드배치의쟁점 근래도입한국방자산중에서도사드는특히나많은정치적및외교적갈등을초래했다. 기본적으로주변국들의반발이컸고, 특히중국과의경제적교류의중요성이커지고있는시점에서정치권은이에대해민감할수밖에없었다. 찬반여론이첨예하게갈렸고, 안보적실효성, 환경유해성, 및외교적득실등의현안들이언론을통해보도되었다. (1) 찬성의견 1 안보 / 군사적실효성 안보실효성측면에서는사드가북한의점증되는핵및미사일도발에대응하기위한자위권차원의최소한의방어조치이며 ( 유기림, 2016) 군사적실효성이상당하다는것이찬성측및국방부의설명이다. 현존하는북한의미사일위협에대해대한민국국군은패트리엇체계로대변되는미사일방어망을구축하고있으나, 이는수도권과핵심국내군사시설을위주로방어하고있다. 즉, 한반도전체를포괄하고있기보다한체계가국지적으로지역방어를구축하고있기때문에, 우산에비유를하자면많은작은우산들이다양한지역에걸쳐펼쳐져있는것과같은형국이다. 사드배치시중부권부터남부권까지포괄하는거대한우산이대한민국에펼쳐지는것과같은논리라고볼수있다. 따라서사드를통해한반도전체를

26 포괄하는방어망을구축하고기존패트리엇수도권전환배치를통해다층방어망을구축할수있다는것이찬성측의논리이다 ( 김용호, 2016). 또한사드는북한이보유한대부분의미사일자산을요격할수있음. 북한이동해상으로실험발사한스커드, 노동미사일의경우사거리는 400 ~ 600km 인데, 주목할점은 100km 이상의고도로동해상에발사했다는점이다. 패트리어트는요격범위가 ~20km 이며사드는보다높은고도에서요격을하기에효과적인방어가가능하다는장정과또한북한이고각으로발사한경우에도요격가능하다는장점이있다. 또한고고도에서요격하기에핵및화학탄이장전되거나조기확산탄의탄두가자탄으로확산되기전에무력화시킬수있는추가적인군사적효용성또한있음. 핵무장의경우외부의충격으로기폭되는것이아니라묙표지점도달시기폭장치를사용해폭발하기때문에고고도에요격하면핵분열로인한폭발및낙진이이러나지않는다는장점역시존재한다. 2 전자파위해성의부재 지상안전거리 100m만유지하면인체에전혀유해하지않다고국방부에서는발표했다. 현재사드가배치된미군괌기지를살펴본결과일상생활에서노출된전자파수준의결과가나왔고, 일본교토기지의경우전자파가감지되지않았으며괌의경우사드배치기지주변에세계적인관광명소들이모여있을정도로유해성논란은괴담에불과하다고논란은국방부는일축시켰다. 사드레이더는또한고도가높은산정상에서 5도각도이상으로하늘을향해방사되기에부대로부터수백미터떨어지고산아래에있는주민들에게피해가갈일이없을것이라는것이국방부의입장이다

27 3 중국의사드배치에관한군사정보노출우려는과대망상 사드는제3국이아닌오로지대한민국방어를위해서만활용되기때문에중국의이익에반하지않는다. 이는대한민국에서사용될사드레이더는 Terminal Mode, 즉사격통제용이고, 중국이걱정하는조기경보용 (Foward Base Mode) 가아니며이는전혀다른레이더를지칭하는것이다. 조기경보용으로모드를전환하는스위치및절차도없을뿐더러, 설령해당모드로전환한다해도미국에있는공장으로보내야지만전환이가능한복잡한시스템이다. 미국은이미 70년대부터범세계적미사일위협을감시하는조기경보용위성을운용하고있기에설령중국을감시하려는의도가있더라도한반도에작은사격통제용레이더를활용해할필요가없기때문이다. 4 미국미사일방어체계 (MD 체계 ) 의편입과의연관성없음 사드는미국의 MD 체계편입이아니며, MD 체계편입을위해서는일본처 럼국가수준의 MOU가요구된다. 사드는패트리어트미사일처럼한미연합사의지휘를받고오로지대한민국방어용으로만운용될것이라는게국방부의주장이며, 미국미사일방어청장역시사드는미국의 MD체계편입이아니라고여러차례논란을일축시킨바가있다. 5 한 미 일군사협력필요성 중국군사력증강으로인한지역안보저해및북한도발시주한미군의 주요전력의최소방어필요한것이현실이다

28 6 사드설치비용에대한잘못된루머 미군이자신의보호를하여한반도에배치하는사드설치비용을한국이 지불한다는것은루머이며사실이아닐뿐더러, 미국에서도요청한적없 고자체부담예정이다. (2) 반대의견 1 북핵 미사일위협에대한사드의기술적실효성에대한의문 종심이짧은한반도전장환경에서기술적으로사드가북한의미사일을막아내는데효용성이있는가에대한문제가제기되어왔다. 국방부는고각으로발사되는사거리 1300km의노동, 3000~4000km의무수단, SLBM까지사드를통해방어할수있다고주장하고있으나, 하지만현실적으로북한이대한민국을공격한다면주력자산이스커드미사일일것이고사거리가약 300km, 최고고도가 150km이고주로낮은고도로날아오기때문에사드는발생시킬주변국반발을생각하면실효성이크다고말할수없다. 북한에서남한을향해쏘는미사일은고도가낮기때문에패트리어트미사일로충분히방어가능하다고주장이반대의견의핵심이다, 다만, 현실적으로북한이대한민국을공격한다면주력자산이스커드미사일일것이고낮은고도로도발사할수있다 ( 장승철, 2016). 때문에사드는발생시킬주변국반발을생각하면실효성이크다고말할수없다는반대의견역시찬성측의견과첨예하게맞서왔다

29 2 사드배치시의환경문제와전자파의위험문제 사드포대는요격미사일뿐아니라탐지레이더와함께구성된다. 도입결정당시사드레이더전자파의유해성에관한논란이배치지역인성주를중심으로논란이되었다. ( 허남설, 2016) 이러한보도를기반으로사드배치지역으로선정된성주지역의경우수많은시민들이반대의견을피력하였다. 미육군교범에따르면적시된레이더위험반경은 5.5km로배치또한주로사막과같은인적이드문지역에배치된다는것이명시되어왔다. 이는환경단체들과성주시민들의공분을샀으며, 제대로된환경평가없이사드배치를실시했다는것에서도사드배치는굉장히많은비판을받아왔다. 3 중국과의외교적경제적막대한피해발생 중국의경우사드배치가능성이대두될초기부터사드에대해공개적으로반대의사를피력하였다. 사드는제3국이아닌오로지대한민국방어를위해서만활용되기때문에중국의이익에반하지않을것이라는정부의발표에도불구하고다양한외교적채널을통해사드를지속적으로반대했다 ( 윤진섭, 2016). 이에대해정부는대한민국에서사용될사드레이더는 Terminal Mode, 즉사격통제용이고중국이걱정하는조기경보용 (Foward Base Mode) 이아니라고강조했다 ( 구경민, 2016). 사드레이더의운용모드가현실적으로어떻든현실은중국은이를위협으로판단하고있다는것이고이러한인식은결국중국의경제보복으로실제로대한민국에막대한피해를끼쳤다

30 4 미국미사일방어체계 (MD 체계 ) 의편입여부를통한러시아및중국주 변국자극 사드레이더를통해미국에게위협이될만한 ICBM의요격은불가능하지만탐지는가능하다. 한반도사드배치는미국입장에서어떤방식으로든한-일-미로이어지는 MD체계의편입이필연적인수순이라고보는입장도많다. 중국을자극함으로써미국과중국의주도권싸움에한국이불필요하게휘말려들어가는것을경계해야해야하는것이자명한사실이다. 5 현한국대공방위망시스템투자비의낭비 국방부는한국형미사일방어체제 (KAMD) 현재 1조원이상개발비용투자해왔다. 한국정부는한국형 KAMD 구축을통한북한미사일대비를강조하다가작년부터갑자기노선을바꾸어사드의중요성을강조하여국민들을혼란에빠뜨리는결과를가져왔다. L-SAM, M-SAM 등현재개발중인무기들은한국현실에서성능과가격이우월하다고판단하고있다. 6 사드배치및유지보수관련천문학적인비용의문제 한국의비용부담이앞으로지속해서증가할수밖에없는현실임. 우리정부는처음에는토지만제공하고배치및운용비용은미군이부담한다고이야기했으나트럼프대통령이당선되면서다시방위분담금내에서배치비용을사용한다고주장하는듯배치비용이화두로떠오르고있다. 또

31 한사드배치는 1 년에 7 천 5 백만달러에달하는운용비의많은부분이현 재 (2014~18) 방위비분담금에서전용되고, 향후 (2019~23) 협상시총액증 액으로충당할것이예상되는것이비평가들의분석이다. 제 2 절시민의공공정책이해도와중요성 1. 정책이해도정의와중요성 사드배치과정에있어서나타난가장큰문제점은바로해당정책담당자와일반국민들사이에는커다란인식차이로인한갈등의파국화현상이라고볼수있다. 사드배치는정부가정책당사자인국민들에게정부의국방정책에대해충분히이해와협조를구하지못한상태에서일방적으로정책을강행했기에정부와시민간논란을야기한갈등적사회적문제라고할수있다. 정부가해당정책집행시경쟁력을향상시키려면일방적인집행능력보다는국민들의이해와협조가필요한것이중요시되고있는데, 이는요새공공정책집행시더영향을발휘하는 소비자중심주의 영향이크다고볼수있다 (leung, 2008). 소비자중심주의란정책제공자인정부입장에머물지않고정책이용자인시민의입장이중시되는것을말하고, 이로인해국민들의정책에대한관심과욕구는계속증가하고있는추세이다. 정책수요자중심의행정패러다임의변화는그것이현실의정부업무평가에도영향을미쳐시민이정책을평가하는주관적평가들이해당정책의효과를평가하는중요한지표로써더욱더많이쓰이고있다. 이러한영향으로인해정부는정책수혜자에위치하는일반시민들에해당정책에대해정책의효과및영향을수용자측면에서시민들의인식및태

32 도를파악하고측정하려는시도가많아지고있다. 반대로시민들이해당정책에대한이해도가낮은경우임도빈 (2012) 의연구에따르면 2010년도서울대정책지식센터시민인식도조사자료를분석한결과정책이해가부족할수록정책성과를낮게인식하는경향이있음을확인할수있었다. 본연구에따르면어떠한정책에평가를하는평가의주체대상인시민이관련정책에대해이해도가낮을수록본정책에대한성과자체에대해인식이부족한경우가발견되었다. 실제로일부주택정책이나토지정책등일반시민에게영향을주는정책임에도불구하고실제시민들은정책과정및정책내용혹은정책관련용어조차도제대로파악하고이해함에있어어려움을겪기도한다. 따라서이처럼정책에대한이해가부족한경우에도민주사회임을고려할때정책에대한시민들의의견은소외되거나무시할수없는측면이분명존재한다. 시민들의정책에대한이해수준의차이가정책에대한성과를인지하는데에도어떻게다르게영향을미칠수있을것인지파악할필요가생긴다 ( 정광호, 2008). 임도빈 (2012) 의연구의분석결과에따르면정책이해도가높은집단일수록정책성과에대한인지결과가낮은집단의인지결과보다해당정책에대해시민들은다양한요인에근거한합리적판단일수있음을의미를시사했다. 즉시민의정책이해도가정부성과를인식하는데주요한기능을하고있으며, 이것이정부의경쟁력을제고시킴에중요한요인임을파악했다. 따라서, 공공정책에대한합리적평가와숙의적의사결정을위한전제조건으로서정책관련지식및이해도를높이기위한지속적노력의필요성역시부각되었다. 또한미디어와토론참여의커뮤니케이션이정부정책이해도에미치는영향에대해조사한기존연구 ( 우지숙, 2009) 에따르면, 정책이해도는민

33 주주의이론적, 실증적차원과시민의복지와평등의차원에서그중요성을강조하고있다. 정책에대한이해도에따라시민이정책과정에효율적으로참여할수있는기회가달라질수있기때문에, 정책이해도에차이는곧정책참여와정책혜택의불평등으로이어질수있는중요한요소라고본연구는언급하고있다. 본연구에따르면해당정책에대한무지는자신의이해관계를대변하는정책을효과적으로식별하여합리적판단을할가능성떨어뜨리고, 이는정책의신뢰역시떨어뜨려정책효과성에도문제가생길수있다. 따라서, 시민들이정부정책에대한충분한정보와이해를바탕으로합리적인의사결정을내리고있는지여부는민주주의성패를가늠하는중요한요건이라고밝히고있다. 또한정책이해도가높을수록정치적, 시민적활동에관심을갖고적극적으로참여하는비율이높고이는정책에대해일관되고확고하게형성된의견을가지는환경을조성해민주시민성을높이는데기여한다고보고있다. (Zaller, 1992) 본연구에따르면정책에이해도는인터넷, TV보다는신문읽기를통해증가하는경향을보였고, 정부정책에대한이해도영향을미치는요인으로서는남성일수록, 미디어이용과토론에대한참여의문제연령이많을수록, 교육수준이높을수록, 보수적일수록, 정부를신뢰할수록정책이해도가높았다는연구결과를보였다. 또한본연구에따르면인터넷토론공간보다는주변사람들과사회문제에대해토론을할수록정책이해도가높다는연구결과를보여주였고, 숙의민주주의의본질적인조건인커뮤니케이션의양방향성및의견을달리하는사람들과의토론과대화가정부의정책에대한이해도를높이는데중요한역할을하는시사점을보여줬다. 따라서, 우지숙 (2009) 의연구는정책에대한정보를얻게되는주된통로로써의미디어의역할의중요성을보여주었고, 이는다음장에서논의할시민의

34 국가정책결정수단으로써여론조사의의의와한계점그리고대화와토론을통해서시민의정책이해도를높이는공론조사방법이과연실증적으로정책이해도의증가유무와여론변화에대한연구문제에대해유의미한수준의결과를보여줄지알려줄것이다. 2. 이론적배경및선행연구검토 정책이해도에관련한기존연구들은주로즉시민의정책이해도가시민들의정부정책에대한성과의대한평가와정부의정책경쟁력을제고시키는데에어떤영향을미치는지에관해논의하고있다. 그중여기서는정책이해도와정책성과인지에관해서개념과중요성을중심으로선행연구를소개하고, 이후이해도와정책성과인지의관계에관해서이론적논의를살펴보고자한다. 1) 정책에대한이해도 정책이해도에관해서는국내외에서진행된선행연구를통해서그개념및중요성을알아볼수있다. 상당히근접하고유사한개념으로정치인지도 (political literacy) 에대한연구가다수존재한다. Denver와 Hands(1990) 는정치인지도를정치쟁점과정치과정에대한이해수준으로정의하고있으며, Cassel과 Lo(1997) 는정치인지도를 중요한정치적사실을인지하는수준 으로측정하고있다. 국내에서는정광호 (2008) 에연구에따르면세가지로 리터러시차원 으로정책리터러시와정치리터러시를비교하고있다. 전통적의미의기능적리터러시는지식및정보의활용능력에관한것, 비판

35 적리터러시의경우과정및내용에대한통찰력과관련된것이다. 차이점이있다면여기서말하는지식, 정보, 내용등이정책에관한것인가, 정치에관한것인가하는것이다. 정책의영역에서진행되어온선행연구를중심으로정책에대한이해도를지칭하는용어들을살펴보면, 정책인지, 정책이해, 정책지식, 정책리터러시등다양한용어로사용되고있으나이들에대한기본정의는대부분유사한개념들이라고볼수있다. 정책이해도에대한개념을종합하여정리하자면, 정책을이해하는수준에서나아가그이해를토대로정책의개인적, 사회적영향력까지비판적으로분석하고통찰할수있는능력 이라고정의될수있다 ( 안정임, 2006; 정광호, 2008). 협의로는 정책과정과내용에대한정확한인지및파악정도 로정의할수있을것이다. 선행연구들에따르면정책이해도는정책과관련한다양하고복잡한지식과정보를효과적으로활용하는능력으로써숙의적, 참여적민주주의사회의구성원인민주시민에게필수적인부분으로정의된다. 아울러정책내용을제대로이해해야정부가시행하는제도및정책과정에의효율적시민참여가가능해진다고논의되고있으며, 각종참여적정책분석, 공론조사, 시민배심원제도처럼일반시민의직접참여는높은수준의정책리터러시 (policy literacy) 가전제되어야가능하다는주장들이지배적이다. (Kuklinsku, 1982; Fishkin, 1991). 이로부터누가정책과정에효율적으로참여하는지, 그리고정책에누구의목소리가반영되는지, 그결과누가혜택을받는지등의문제가결국정책리터러시혹은정책이해수준의차이로결정될수있음을알수있다. 이러한선행연구들에따르면지식및정보제공으로인한정책이해수준의제고가정책에대한선호및태도를변화시키는작용을한다고주장이지배적이다. 태도를보다합리적으로취하게하는데도움이될것이고,

36 반대로정책이해의부족및격차는시민들에게정책참여와정책혜택상의불평등을야기하며나아가정부와시민과의상호작용관계에서전제되는합리적이고숙의적인심사숙고과정을토대로할공적의사결정도출에걸림돌로작용할것임을예상이가능하다. 2) 시민의정책에대한성과인지 기존연구들에따르면 정책성과인지도 는시민들이정부가목표하고계획환정책의효과를시민들의입장에서가치실현되고욕구충족되는차원에서판단하고인식하는정도라고정의될수있다고보고있다. 좀더자세히들여다보면 Rogers(1990) 는자치단체의성과를 지방정부가설정한목표를지방정부의활동을통해달성한정도 라고표현했으며, 라휘문 한표환 (1999) 은정부의성과에대해 정부의의도된활동으로제공된공공서비스를통해실현된주민들의욕구충족정도및가치충족에미친결과및영향정도 라고정의하고있다. 선진국에서는기존의투입중심의성과관리에서결과중심의성과관리패러다임에서벗어나 수요자중심의주관적으로인지되는성과 에대한중요도가갈수록높아지고있는데, 따라서, 공급자중심의정량적성과지표분석에따른평가의중요도는계속높아지고있는실정이다. 고객지향적행정으로행정환경의조성으로인해, 시민이정부의정책및각종제도를평가하는데참여하는것에대한관심역시커지고있다. 그중에서도시민참여형평가제도는소비자인국민의평가와욕구를정책에반영시키고정책과정에시민의참여를유도하여고객지향적공공서비스를제공하는데 ( 충청남도연구단, 2005). 최근에는 행정마케팅 이란개념까지등장해국민을행정및정책상

37 품의소비자로보고이들을만족시키는연구도진행되고있으며, 공공사안과관련하여시민들을대상으로하는각종설문조사현상으로서전문가들의판단보다정책의혜택을받는일반국민의견이중시되는트렌드까지등장하게되었다 (Pasquier, Martial and Jean-Patrick Villeneuve, 2012). 일상의공공정책및행정서비스를이용한경험을통해서시민들은정책의성과에의식적이거나혹은무의식적인수준에서해당정책에대한평가판단이정부와의상호작용을통해계속일어나고있는게사실이다. 투표및선거라는제도적인정책평가를통해시민들은본인의정책평가를내리고있으며, 미디어의발달로인터넷과여러창구에서시민들의정책에 대한견해와의견표출이활발해진것이사실이다. 여기서중요한점은 정책의입안 - 결정 - 집행 - 평가 - 환류 라는정책과정에서일반시민들이내린 정책에대한가치판단은정책관련끊임없이피드백이되면서중요한영향 을미치고있다는것이다. ( 임도빈, 2012) 3) 정책이해도와정책성과인지도의관계한대한논의 정광호 (2008) 에연구에따르면 사람들이지닌정책의지식과정보를바탕으로자신의이해관계와파급효과를판단하여대응하는수준이다를것이므로정책성과인지도의영향요인으로서정책지식이나이해가중요한고려요인이될수있다 고정의하고있다. 점점더복잡해지고전문성이심화되는정책환경속에서시민의정책이해도가향상되고해당정책에대한관심과지식, 정보력을갖출수록각종공공사안및정책행사에참여하거나영향을행사하는데더욱더유리하다는정의를내릴수있다. 김태성 송근원 (2003) 은가종정부정책과관련한논의에서전문가적평

38 가주체의경우, 일반시민의해당정책에대한지식및정보에따른이해도가성과를평가하고판단하는데영향을줄것이라고주장하고있다. 기존에의약분업정책등국가에서심각하게정책갈등과국민과정부사이에불신을야기한사회문제들을사례로비추어볼때, 이슈가된해당정책에대해국민들이정책내용및배경에대한관심과이해, 즉정책이해도가높았을경우훨씬더성공적인집행과정착을이뤄냈을수있었을거라는추측이가능하게된다. 하지만시민들이해당사안에있어서정책이해가부족하고결여되어있었기때문에실제로의약분업정책집행시에정부와 시민간의신뢰가무너지고사회의불안을야기한사례가있었었다. 다시 말해시민의정책이해도의향상은정책에대한지식과정보를바탕으로국민들이실제생활에서정부가수행하는정책과정및내용에대한적응능력및활용능력으로작동하여, 시민과정부와의신뢰와협조관계가구축되므로정부정책에대한성과인식역시긍정적으로바뀔수있는계기가될수있을것이다 ( 박종연,2001). 다시말해, 본연구주제인사드배치정책문제대한공론조사역시정책에대한이해도를찬성측반대측의전문적인지식을전달하고응답자들간의토론을통해해당정책에대한이해도가높아진다면, 과연높아진정책이해도에따라사드배치국방정책에대한평가역시어떻게달라지는지측정할수있는귀중한연구사례가될것으로사료된다. 제 3 절여론의변화과정및이유 현대의민주주의에서선출된대표가여론을수렴하여정치과정에상당한 영향력을행사할수있게하는것은그이념상매우중요하다 ( 김춘석, 2018). 최근한국사회의대표적인갈등적이슈사드배치를둘러싸고여론의변화

39 는그폭이굉장히컸다. 여론조사에따르면, 2016년박근혜정부때에는 34% 의찬성및 66% 반대를보이다가, 문재인정부설립이후 2017년 9 월에실시한 80% 찬성및 20% 반대여론을보이면서급격한여론변화과정이감지되었다. 여론의급격한변화는각사회정치세력들간의담론투쟁에따라일반대중의의견이특정한시점에서찬성방향으로다른시점에는반대방향으로쏠리는이른바 여론의조류현상 을보여준다 (Zaller,1992). 이러한관점에서갈등적사안에대한여론의변화과정이란기본적으로갈등하는사회세력이사회적커뮤니케이션을통해공중에영향력을미치는과정이필수적으로포함되고, 이에가장큰영향을미치는변수는바로언론보도라고볼수있다. 대중매체의기술적, 제도적발전에따른대중적의사소통의확대는결국대량으로, 비차별적으로전달되는뉴스의방향성에따라, 공중의여론이한쪽에치우치게형성될수있다는관점을제시한다고볼수있다 (Lenart, 1994). 이러한관점은언론의향방이여론형성및변화에영향을미친다는상관성을나타내기도한다. 1. 여론변화과정과원인의이론적배경및선행연구검토 이준웅 (2005) 의 갈등적사안에대한여론변화를설명하기위한프레이밍모형검증연구 의따르면여론변화의과정과원인을설명하는이론적인배경은크게 고전적여론모형 과 프레이밍이론 으로 2가지로나눠질수있다

40 1) 고전적여론모형 고전적여론모형의핵심은서로우위를놓고경쟁하는사회적세력간의서로자기의세력을옹호하는설득적메시지와상대를공격하는메시지를통한설득적커뮤니케이션의결과로찬성과반대의집합적인수준으로균형상태가곧여론의현재적상태라는것이다. 특정사안에대한여론의변화는찬성과반대측의상호간의상충되는메시지들이서로교차되면서대중의태도가변화하는것으로설명이될수있다. 이러한고전적여론변화에대한설명방식은실례로특정한정치적상황에적용되어타당성이연구로입증된바가있다 (Zaller, 1992). 설득적커뮤니케이션의메시지의영향력확대에가장큰영향을미치는언론은해당특정사안이나사태에대해정보를직접제공하고, 더나아가갈등하는사회세력의의도와목표, 실행에대한평가, 향후전망등에대해보도함으로써지배세력이나피지배세력에대한여론의변화를주도하는역할을한다. 다시말해, 언론은시회의지배세력혹은다수세력의입장을지배적인것으로보도함으로써, 기존의여론의지형을지배세력의유리하게구축하거나, 반대로사회적약자나다수세력이되기위해노력하는소수파의설득적메시지에주목함으로써기존의여론지형도에반하는새로운의견을유통함으로여론의변화를유도한다는것이본모형의핵심이다. 고전적여론형성모형은여론변화의미묘한측면을충분히설명하지못한다는문제점이있기때문에, 이를좀더보완할수이론으로써 Gamson의프레이밍이론이대체재로써거론되어왔다

41 2) 프레이밍이론 프레이밍이론은고전적여론모형에서좀더발달된형태로, 언론매체가수행하는사회적이슈의의미적구성방식에대해주목한다. 언론의프레이밍효과란뉴스프레임이구성되는방식에따라, 뉴스에대한개인의해석과의견이달라지는효과를의미한다. 프레이밍라는개념자체가뉴스가내용적으로구성되는방식을의미하는 프레임 (frame) 에서유래한것이고. 뉴스프레임이랑뉴스의이야기줄거리가구성되는방식에서본이론의어원이유래된것이다. 이러한뉴스프레임이중요한이유는이것이뉴스의주체적구성을통해서그리고뉴스어휘의사용, 강조와생략, 은유와직유와같은수사적장치, 시각적양태의정보제공등과같은방법의도움을얻어문제가되는사태에대한전체적인해석을제공하기때문이다. 언론매체는복잡한현실을뉴스로전달함에있어서, 같은내용이라도특정한맥락과관점에따라전체적인뉴스의이야기줄거리를다르게구성할수있는데, 이것이일단뉴스프레임의차이를만든다. 뉴스프레임이달라지면, 같은사건이나이슈라할지라도그뉴스를접하는개인의사건이나이슈에대한해석이달라지며해석은의견에궁극적으로영향을 미치게된다. 따라서앞서언급된일련의매개적인과정을통해서뉴스 프레임이여론의변화에다양한방식으로영향을미친다고할수있다 (Gamson, 1989). 프레이밍이론은여론의변화를추동하는주요한원인이곧언론의프레임과수용자의해석적프레임이라고본다. 즉갈등적사태의원인과구성인, 그리고갈등의전개와결과에대한함의등을제공하는뉴스프레임의형성에따라개인의해석적프레임이영향을받게된다 (Nelson & Oxley 1999). 기존프레이밍이론을검증한연구들에의하면, 여론은단순

42 히 언론이기사내용의방향성을결정하는것 에의해변화할뿐만이아니 라 언론이기사내용의주제구조를구성하는방식 에따라서변화할수도 있다는것을의미한다. 특정사안에대해언론이특정한뉴스프레임을일 정기간 동안반복적으로전달될경우, 본사안에대한뉴스수용자집단 의이해방식에영향을미칠수있으며, 이는개인의견의집합즉여론의변화에영향을미친다는것이핵심이다. 또한대중매체를통해전달되는프레임이특정한주제를강조함에있어서강력한내적일관성을지닐때, 또는이러한주제를여러매체가집중적으로한꺼번에전달할때여론변화에대한언론의영향력이강화된다고정의를내리고있다 ( 이준웅, 2005). 제 4 절시민의국가정책결정수단으로써여론조사의한계점 현대의민주주의에서선출된대표가여론을수렴하여정치과정에상당한영향력을행사할수있게하는것은그이념상매우중요하다. 그러나인간을합리적으로보는공공선택론적관점에서는일반국민은정치나정책이슈에대한정보확보를위해시간과자원을투입하지않는다고본다. 따라서국민의사를대변한다는여론이정작사회갈등의쟁점에대한판단에필요한최소한의이해도없는상태에서형성된다. 이를 합리적무지 (rational ignorance) 상태라고한다. ( 김춘석, 2018) 한국사회의대표적인갈등적이슈사드배치를둘러싸고우리사회내부의각정파및사회세력들은갈등적양상을보여왔다. 사드배치로인한우리나라의안전, 위기, 미래전망등은사회내부의각정파와세력의이해관계에따라매우다르게나타난다. 동일한사드배치에관련한여론역시박근혜정부때에는 33.8% 의찬성률을보이다가, 문재인정부에들

43 어와서는작년 9월에실시한여론조사에따르면 79.8% 까지찬성률이급격하게올라가는양상을보였다. 따라서학계와사회곳곳에서한국에서는여론조사가본래의역할을넘어서많이과도한역할을하고있다는의견이있다. 일부정치학자들은여론조사가참고의수준을넘어정치과정의하나로자리잡은이현상을 여론조사민주주의 (Survey Democracy) 라고명명하기도했다. 물론정치과정에서여러의사결정과정에여론조사를활용하는것은많은사람의의견을들을수있다는점에서긍정적이라고볼수있다. 그러나여론조사응답의역기능은투표와달리책임이뒤따르지않는응답이기때문에후보를결정하는등의정치적결정은여론조사가아닌보다직접적인참여에의해이뤄져야한다는의견이많아지고있다. 또한기술적한계나불확실성이존재하는상황에서여론조사를중요한정치적결정의수단으로사용하는데에는문제가있다는부정적인의견역시대두되고있다 ( 이택수, 2017). 여론은다양한관점에서다양한방식으로해석된다. 브라이스 (Brice, 1981) 는여론을 사회에향을주고이해관계가있는문제에관하여사람들이갖는의견의총체 라고정의하고있다. 레멀트 (Lemert, 1981) 는 일반인들이사회적으로지지되고있다고믿는의견 으로정의하였으며, 국내에서는김재범과이계현 (1994) 은 개인이속한사회 경제적지위와경험, 그리고이에따라조건지워진성향과같은수용자들의주관인식과사회현상을묘사하는언론매체의보도내용과상호교차하는지점에서형성되는집단적의견 이라고정의하였다. 정부정책과관련한여론을정의할때정정길 (2012) 는 일반국민이나시민이정책과관련하여지니고있는공통적인의견 이라고정의한다고볼수있다. 이러한관점에서갈등적사안에대한여론의변화과정이란기본적으로

44 갈등하는사회세력이사회적커뮤니케이션을통해공중에영향력을미치는과정이필수적으로포함되고, 이에가장큰영향을미치는변수는바로언론보도라고볼수있다. 대중매체의기술적, 제도적발전에따른대중적의사소통의확대는결국대량으로, 비차별적으로전달되는뉴스의방향성에따라, 공중의여론이한쪽에치우치게형성될수있다는관점을제시한다고볼수있다 (Lenart, 1994). 이러한관점은언론의향방이여론형성및변화에영향을미친다는상관성을나타내기도한다. 언론의설득기능모형 에따르면언론에보도된경쟁하는캠페인세력들의입장을대변하는설득적메시지가여론변화에주요한영향력을행사한다는것이그핵심적인내용이다. 언론은캠페인커뮤니케이션을직접인용보도하기도하지만, 캠페인에대한해설과분석기사를통해서특정한안건에대한찬반의함의를갖는내용을전달한다. 이러한평가적함의가여론을한방향으로움직이게하는동인이될수있다. 설득모형은여론의변화를설명하기위한고전적인설명의틀을근간으로하고있다. 즉특정한안건에대한여론의방향은그안건에대한찬반의함축을가진정보유입에따라달라진다 (Fan, 1988, Wagner 1983, Zaller, 1992). 결론적으로여론조사는성숙하고장기적인관점에서내리는판단이아닌일시적이고즉흥적인국민의의견을대변한다는문제점이존재한다. 앞에언급된국민의견수렴방법의맹점을극복하기위해시민배심원, 합의회의등토의적시민참여제도역시일부활용되어왔으나, 참여자들의대표성과정당성에대한논란이불식되지않고있는게추세이다. ( 오현철, 2007). 기존의여론조사의가장큰맹점은응답자들의여론에대한신뢰성과정당성의결여라고볼수있다. 이는많은응답자들이해당이슈를판단하는데필요한지식과관심이부족한상태에서응답을양적으로단순히취합하는데그치기때문이다. 해당사안에대한지식과관심부족으로인

45 해자신의입장을효과적으로형성하지못하거나, 아예응답을하지않을확률역시높아지게된다. 합리적무지현상 (rational ignorance) 또한빈번이일어나는데이는해당이슈에대해충분히응답자가이해하지못하기때문에일어나는현상이라고볼수있다. 또한, 응답자들은수동적으로조사기관이작성한설문지를작성하기때문에일방적커뮤니케이션으로인해조사자의의도에따라응답자의의사역시변형될가능성역시존재하게된다. 동일한여론조사역시조사주체에따라국민의여론분포역시완전히달라질가능성이존재하게된다. ( 김선희, 2006) 제 5 절여론조사의한계점극복방안으로서공론조사의필 요성 1. 공론조사의의의와필요성 찬반의사변경이확연히변화했던사드배치같은경우는단순여론조사가적절하지않은공적이슈라고볼수있다. 이는정책결정이전에일반국민의충분한토의와숙고의과정을거칠수있는계기를형성하는데중점을두어야할필요가있었을것이다. 여론조사의가장큰문제점은바로응답자가해당이슈에대해균형된정보를접했는지에대해, 혹은해당이슈에대해숙의를거쳤는지에대한부분은중요하지않게생각한다는점이다. 따라서, 응답자들이충분한정보를갖지않은상태에서불완전한태도혹은의견을형성하여응답을할수있다는맹점때문에여론조사의결과가대표성을지닌정확한여론을보여주는것은아닐수가있다는단점이있다. 가장신뢰성이높은여론은어떤현안에대해서충분하고균형

46 잡힌정보제공과숙의를거쳐도출된집합적의견으로보는것이바람직할수있다. 이에따라서, 사드배치라는동일한문제를가지고박근혜정권과문재인정권간에급격한여론변화의원인은북한도발, 트럼프대통령사드배치압박등여러가지원인이존재할수있다. 하지만전문적인지식과대부분의대한민국국민들은언론보도에따라사드배치에관한찬반여론을결정하게될수밖에없다. 이러한정부와시민간정보의비대칭성은불신을초래하였고, 어디까지가사실인지모르는유언비어와괴담이기하급수적으로생성되었으며, 이는다시정부와시민간의갈등으로이어진것이다. 민주주의사회에서정치는필연적으로가치의권위적배분이기에사회갈등을전제로한다. 이때사회갈등을해결하는데질높은민주적정당성을확보하기위해서는여론이공적이슈의쟁점에대한일정수준이상의이해를담고있어야한다. 특히나일반국민상호간의토론을통해형성된여론은더욱큰정당성을제공할수있다. 그러나정치적평등성을제고하기위한이러한시도는토의성을하락시킬수있다. 이에대하여심의민주주의옹호자들은정치적평등성과토의성의딜레마를공론장을형성함으로써해결할수있다고주장한다. 특히공론장개념을완성한학자는하버마스 (Habermas) 이다. 하버마스는개방적참여가보장되는공론장에서자유롭고평등한의사소통의기반을마련하여토의성을확보하며이를통해형성된공론이의회, 행정에영향을미칠수있도록하여정치적평등성을추구할수있다고보았다. 또한시민들은정책결정에참여함으로써사적관점이아닌공적관점에서자신의이익을재정의하여자유민주주의에서고정된이익간갈등을변형시켜사회적합의의가능성또한높일수있다고보았다. 그리고이러한공론장개념을구체적으로규모의문제를해결하려고한대표적인기제가

47 제임스피쉬킨 (James Fishkin) 에의해개발된공론조사이다. 공론조사에서중요한것은과학적확률표집을통해토론참여자의대표성을확보하며 ( 즉, 관련이해당사자들의포괄적인참여가필요하다 ) 상이한관점에대한충분하고도균형잡힌정보가제공되어야한다. 그리고능동적인참여와상호간의토론기회제공을통한절차적민주성이확보되어야한다. 즉, 여론이무지한이유는대의민주주의제도에서적응된인간의근본적한계점이라볼수있다. 이를극복하기위해서 공론장 이중요시되어야하며이는공론장을단순히여는것만으로해결되는것이아니라절차적민주성이확보되어야함을시사하는것이다. 앞서언급했듯이정부정책의궁극적수요자는시민이란점에서민주주의사회에서는당연히정책시민들의의사가충분히반영되어추진되어야한다. 따라서정책의정당성과신뢰성을높이고민주주의를보호하려면국민들에게이슈가되는정책에쟁점에대해충분한공유가되어야한다. 하버마스의 공론장의구조변동 에따르면시민사회안에서개인들이모여서정치적공론장을형성하게되고, 이공론장의규모가커지면공중으로변화하여여론을형성하게되는것이다. 한마디로근대적공론장은민주적여론정치의기능을수행하는부르주아의정치적참여통로로서의의미를갖게된다는것에의의가있다. 유럽에서는의회민주주의가고착화되고정당정치가시작되는 17세후반부터부르주아중심의공론장의형성은영국, 프랑스, 독일등에서나타나게되었다. 한마디로부르주아에의해형성된사적인공론장은공적영역에여론이라는무기로영향을끼치게되었다 ( 하버마스, 2001). 현대화가진행되면서더이상사회적개인들은비판적청중으로조직화되어여론을조성하는것이아니라국가의정치적조작에예속되는양상

48 이발생하고이에따라대의민주주의에대한한계점에드러나게되었다. 정치정당들은여론과정에참여할수없는, 즉전문성을가지지못한유권자들을대상으로하여선거운동을진행한다. 실제로충분한정보를제공해서시민들을설득하는것이아니라, 다수의유권자들을무지하고비합리적인존재로인식하고쉽고감정적인방법으로이들에게암묵적으로동의를이끌어내게된다. 이상적인사회에서, 공중에서는다수의사람들이실질적으로의견을표현하며, 이러한의견들은지배적인권위체계에즉각반영되어행동으로이행시킬수있다고믿는다. 이는실질적민주주의이념과부합하게되는것처럼보이나, 현실에서의대중의대다수는의견수용자에지나지않는다고보는것이맞다. 이미지배층이의사소통구조를장악하고있기때문에국민들은자율적으로의견을표출하기가어렵게된다. 그러나현대화가급속됨에따라, 공적영역과사적영역간의경계가희미해지게되므로, 진정한의미의사적인영역의공론장이없어진다는의미가된다. 따라서하버마스의대안은사적영역에속하는이익집단및정당의결정과정을모두공개함으로써, 진정한공론장의기반을마련할것이라고표명했다. 공론조사절차 ( 김원용, 2003) 1 차서베이 ( 여론조사 ) 표본추출 (sampling ) 정보제공 토론 ( 공론장 ) 2 차서베이 ( 공론조사 ) 의사변경 (opinion change)

49 그러나공론장이가지고있는한계점에도불구하고, 공론조사는현대대의민주주의와일반여론조사의제한점을극복하는여론조사기법으로많이쓰이고있다. 공론조사는모집단을대표하는표본을대상을선정하고쟁점이슈에대해학습자료를교육한후에, 그주제에대한토론을실시한후형성되는여론을확인하는작업을말하게된다 ( 김원용, 2003). 피시킨에따르면고대아테네시대의직접민주주의에비해현대의대의민주주의는정치적인형평성문제가있으며, 쟁점에대한충분한지식습득과숙고할기회가부여되지않는다고대의민주주의를비판했다 ( 피시킨, 2005). 공론조사는이데반해, 대표성을고려하여표본선정을하여정치적인형평성을보장하고, 다양한학습과토론을통해해당쟁점에대해심사숙고할수있는기회를준다는것에대해의의를가지게된다. 또한, 사회구성원모두가동일한공론장의기회를거치면, 이와동일한여론을형성할것이라고가정을하고있다. 따라서, 공론조사전반을보다투명하게언론을통해공개하고, 그공론조사결과역시사회구성원에공유해야한다고주장하고있다. 또한, 일반여론조사는조사대상자들로부터배경지식과심사숙고할시간없는상태에서단순히반사적으로떠오르는의견만수집한다는점에서한계점을가지게된다. 따라서, 공론조사는일반여론조사에대한대안적조사방법으로많이쓰이기도한다 ( 정효명, 2003). 실제로공론조사는 1994년영국정부에서처음도입된이후다른선진국에서도많이사용되었다. 근래에는대한민국을포함한아시아국가및전세계적으로활발하게적용되고있다. 공론조사가이루어진주제를보면, 범죄대처방법, 외교정책, 에너지정책, 공공부문개혁정책, 실업대책, 지방정부재정, 이민정책등매우다양한정부의정책에정당성과실효성을입증하는조사로쓰였다 ( 김주환, 2005). 최근의행정의전문분야인국방분

50 야에서가장쟁점이되는사례는 성주사드배치결정 이다. 따라서, 본연구는공론조사라는기법을통해, 해당표본집단에게사드관련충분한정보를제공하고, 이후참여자간적극적인토론을유도해형성되는여론을분석할것이다. 이러한공론장여론분석을통해얻어지는결과를통해, 향후주요국가정책결정시공론조사가얼마만큼유의미하게쓰일수있을지에대해그효용성을검증할수있는연구가될것으로기대한다. 따라서, 본연구에서다루려고하는주제는 신고리원전공론화조사 와유사한공론조사형태를도입하여, 사드배치관련찬성과반대의충분하고균형된정보제공시간을가지고, 공론장에서서로간의토의를거쳐도출되는집합적의견을종합하여형성되는진정한의미의정보에기반한의견 (informed opinion) 을파악하려고한다. 또한국가정책결정과정에서민주적국민의공론참여가필요한이유는, 국가정책목적인정당성과효율성을향상시키려면시민사회가적극적인역할을수행할필요가있기때문이다. 정당성은정부가요청하고효율성은시장이요구한다. 정당성과효율성은상충되어갈등과긴장을유발할수있으므로시민사회과적극적으로국가와시장의요구를조정해야한다. 특히공적이슈의쟁점에대한이해와국민상호간토론을토해발생한의사변경이큰분야는권력구조개편과같이추상화수준이높아정치적효과에대한이해가어렵고경제및대외정책등사전에일정한전문적지식이필요한이슈의경우여론조사를통해확인된여론에근거한정책결정이오히려민주적이지않을수도있다는점을알수있다. 왜냐하면공적이슈에대해충분한정보제공과토론및숙의과정을통해형성되는공론과단순히응답을기록한여론간에상당한차이가있을경우민주적정당성을가진진정한국민의의사는여론이아닌공론이맞다고할수있기때문이다 ( 김원용, 2003)

51 2. 기존의주요연구내용 (1) 텍사스재생에너지및전력공급관련공론조사 사회적쟁점에대한공론조사를실시한결과해당이슈에대한지식확보와토론과정의숙의를거칠시얼마나국민의사가크게변화할수있는지에대한기존연구도다수존재한다. 실제로 1998년미국텍사스주에서실시한 재생에너지활용, 환경보전투자 재생애너지생산위해매월 $1 이상전기요금인상지지용의 3가지의전력공급과관련된공론조사의경우, 전력공급정책과관련된우선순위에있어 40% 이상시민들의의사변경이발생하였다. 이는공론조사가얼마나정책우선순위등정책결정에있어중요한역할을할수있는지에대한필요성을보여주는중요한사례라고볼수있다. 기존에 58% 만재생에너지생산을위해전기요금을인상을용인하겠다는텍사스주의사례도공론조사이후 81% 까지찬성비율이높아지는큰폭의여론변화를보였다. 이러한의사변경자체가공론조사를통해형성된 공적이슈에대한토론장 의참여를통해각자생활과이익에빠져합리적무지에빠지고고립된시민들을공공정책결정에적절한정보를제공하고숙의과정을통해합리적의사결정을할수있는시민으로거듭나게할수있는기회역시제고할수있다는점도알수있다 ( 김선희, 2006). (2) 신고리원전공론화위원회 우리나라에서는 2000 년대초부터본격화된공론화기법적용을해오고 왔다. 참여정부 (2005) 당시재정경제부는 8.31 부동산정책추진과정에서 국민의참여와합의에바탕을둔사회협약적인정책을실현하기위해공

52 론조사를실시해온것이다. 이후가장최근에주목을받은사례는바로 2017 년에실시된신고리 5 6 호기공론화를위한시민참여형조사라고할수 있다. 한국리서치컨소시엄은 8월 25일부터 9월 13일까지전국의 19세이상성인을지역별, 성별, 연령별층화후 20,006명의 1차조사대상자를전화조사를통해무작위로선정하고, 1차조사대상중 5,047명을대상으로성별, 연령별, 공사중단또는재개입장등을고려하여층화후계통추출방식으로공론화조사참여대상자인 500명의시민참여단을확정하였다. 500명의시민참여단은확정된 9월13일부터 1달동안위원회에서제공한자료학습 ( 이러닝수강, 온라인질의응답, 토론회, 동영상시청 ) 을통해숙의과정을거치고 10월 13일부터 2박3일동안종합토론회를거쳤다. 2박3일종합토론회는 3일간 5개의세션을통해중단측과재개측전문가의발표및토의와전체질의응답을가지고세션별 3시간이상세세한토론회작업을거쳤다

53 공론화위원회에서는이러한토론과정을거쳐총 4회에걸쳐조사를실시하여 10월 20일에언론을통해공론을공표하였다. 결과는 1차조사에서건설중단 27.6%, 건설재개 36.6%, 유보 35.8% 였으나, 최종 4차조사 ( 유보응답없음 ) 에서건설중단 40.5%, 건설재개 59.5% 로나타나, 건설재개를결정하였다. 본공론화조사기간동안시민참여단은 1달간의숙의기간에도진지하게학습자료를통해정보를습득하였으며, 2박3일의토론회기간에는본인과다른의견에대해도경청을하며중단측및재개측의전문가의발표를듣고토의를통해의견에변화에대한열린자세를견지하며토의에임하였다. 결과적으로시민참여단 471명중 41.4% 인 195명이신고리 5 6 호기시민참여형조사를통해생각을바꾸었다. 또한시민참여단의 95.8% 가시민참여형조사결과를존중하겠다는의사표현을하여우리나라시민성의성숙도를확인하는결과역시알수있었다 ( 김춘석, 2018) 원전문제는이해관계가분명한대표적인이해갈등사안이자에너지전환의제와관련이있는가치갈등사안이다, 신고리 5 6호기건설여부를둘러싼의제는갈등이매우첨예하였지만, 공론화를거치면서갈등이완화되고사회구성원다수가동의할수있는방향으로여론이수렴되었음을본사례를통해확인을할수있었다. 이러한면에서사드배치역시이해갈등국방정책의의제였고가치갈등이분명한정책적사안이기때문에토의와숙의의공론화과정을거칠때사드배치에대한토론자들의의견변화와정책이해도의변화를측정한다면이는정책적으로도유의미한연구가될수있을것이다

54 제 6 절정치적효능감 1. 정치적효능감의정의 정치적효능감은개인이자신이한사회의정치과정에서발휘할수있다고믿는자신의영향력및권위에대한주관적인믿음이다. 정치적효능감은내적효능감과외적효능감으로나눠진다. 내적효능감은개인이정치에서그의정치적행동이얼마나영향력을발휘하여사회내무엇인 가를움직이며바꿀수있는지에관한믿음이다. 외적효능감은개인이 자신의능력의아닌권위있는정치기구및정부관료들의행태에대한인식으로서, 이러한권위있는정치의주체들이시민들의요구에반응할것이라는주관적인믿음이다 ( 이건, 2014). 정치적효능감의개념은 1950년대 Campbell에의하여처음으로소개되었으며, Campbell은정치적효능감의개념을측정하기위한측정도구도개발을하였다 :(1) 나는공무원들이나같은사람들이생각하는바에관심이없다고생각한다. (2) 사람들의투표는이나라의운영방식을결정하는주요방법이다. (3) 투표는나같은사람들이정부운영방식에말할수있는유일한방법이다. (4) 나같은사람들은정부가하는일에대해할말이없다. (5) 때로정치와정부는너무복잡해서나같은사람은무엇이어떻게돌아가는지잘이해할수가없다 ( 강수영, 2013; 297 재인용 ). Campbell과그의동료들은정치적효능감을단일차원으로개념화하였으나그후학자들에의하여이차원적으로설명되기시작하였다 ( 이건, 2004). 내적효능감과외적효능감은모두실제개인이발휘할수있는영향력과상관없이개인이느끼는주관적인감정또는믿음이기때문에서로인

55 식에대한개인의차이가존재한다. 자기자신의능력또는정부관료행태에대한인식의차이가개인마다다르다고하더라도이러한효능감이부족하다면사회에서정치참여가잘이루어지지않을확률이높다. 개인의참여가실질적인변화를만들지못한다고판단하거나, 정부가자신들의요구에무관심하다고느낀다면개인은정치에참여할이유를느끼지못할것이다. 결론적으로정치적효능감은정치참여와매우가까운관련이있으며개인의정치참여를유도할수있는중요한주관적감정이다. 국민들의정치적효능감의저하는기본적으로대의민주주의체제에내재되어있는한계점에서비롯되었다고볼수있다. 정치적대표를선출하여정치적분업하에공적이슈가토론되는데이는국민에게정치는정치인이한다는의식을심어주고사적인일에만몰두하는것이최적전략이되게끔한다. 그나마정치참여과정이라인식되는선거도 R = (p : 내가선택한후보자가당선될확률, b : 당선자를통해얻게될이득, c : 투표를하기위한비용 ) 이라는식에서볼수있듯, p는 0에가깝지만 c는 0보다클가능성이높으므로중요하다고인식하지않게된다. 이는일반국민의정치적효능감의저하를의미하며, 대의민주주의의위기라볼수있다. 2. 기존의주요연구내용 기존연구들은주로시민들의정치참여가그들의정치적효능감에어떤영향을미치는지에관해논의하고있다. 그중여기서는특히세가지논문의사례들을통해시민들의정치참여가그들의정치적효능감의어떤영향을미치는지살펴보고자한다. 먼저네티즌들의정치참여문화가상대적으로발달되어있는한국에서는인터넷상에서자신의정치적인견해를

56 밝히는사람들이많이있다. 서울행정학회, 한국조직학회, 한국정책과학학회의 2005년추계학술대회발표눈문집에포함되었던안형기의 네티즌정치적효능감영향요인 : 한국의 16대대통령선거를대상으로 에서는네티즌의정치적효능감에대한영향요인을분석하였다. 결과는진보적이며개혁성향을가진네티즌들의정치적효능감이더높았고이회창투표자보다는노무현투표자가, 이회창당선예상자보다는노무현예상자들의정치적효능감이더컸다. 또한진보적인성향을가진사람들이인터넷정치활동에더활발히참여하였다. 한편인터넷정치활동과정치적효능감간의상관분석실시결과인터넷정치활동이많은투표자일수록높은정치적효능감을가지고있는것으로나타났다 ( 안형기, 2005). 이는인터넷정치활동이활발한투표자의경우정치적효능감이높고결과적으로정치참여욕구를상승시켜주는것을의미했다. 따라서한국에서하나의중요한정치참여수단인인터넷정치참여가, 개인의정치적효능감에긍정적인영향을미친다는의미로판단된다. 즉, 정치참여수준이높을수록정치적효능감도높아진다는해석이다. 두번째로 공론장과같은토론이참가원들의정치적효능감에어떤역할은미치는가 이다. 모경환의 사회과문제중심학습이정치사회화에미치는효과 에서는문제중심학습모형을고등학교사회과정치단원에적용하여정치사회화에미치는효과를전통적인강의식수업과비교, 분석하였다. 토론을하는문제중심학습과전통적강의식수업방법중어떤수업방식이학생들의정치적효능감에더긍정적인영향을주는지를분석하였다. 분석결과수업방법에상관없이학생들의정치효능감은증가하였지만, 문제중심학습에참여했던학생들이강의식수업에참여한학생들보다정치적효능감이더많이증가하였다. 즉, 단순히발표자가제공하는정보들을듣고참여하는것보다, 구성원들이자신들의의견을교환하고토론할

57 수있는공론장과유사한환경에서구성원들의정치적효능감도더증가한다는분석이다. 다만, 조사대상이실제로정치에참여할수없는, 즉아직유권자가아닌고등학생들이였기때문에, 실제유권자들에게도같은영향을미칠것이라고단정지을수는없다. 한국의정치현실에대해서더잘알게되고정치에실질적으로참여할수있는연령대의성인의정치적효능감을상승시키는것은아직현실감각이떨어질확률이높은고등학생들에게그들이영향력을발휘하고변화를일으킬수있다고믿게하는것보다훨씬어려울것이기때문이다. 세번째로는한국행정학회의김종욱의 로컬거버넌스에서의시민참여와정치적평등성, 정치적효능감 : 일본의사례를중심으로 라는논문이다. 이논문에서는개인의정치적참여가정치적효능감에별다른영향을주지않는다고분석했다. 시민의봉사활동, 지역활동과같은시민활동은참여의폭을확대시키는효과를갖고있으나자신의활동이갖는영향력에대한평가는그다지높지않은것으로판단되었다. 세가지선행연구의결과를보면, 특정한정치적이슈에대해서토론하는과정은시민들의정치참여를유도하고있음을알수있다. 특히첫번째와두번째의논문은정치효능감이증가한다는결론을내리고있다

58 제 3 장연구설계 제 1 절연구함의 본연구를통해서공론장이라는토론과대화의메커니즘을통해특정주제에대한지식이증가하는지, 그리고특정주제에대해공론장을통해의견이변화하는지보고자했다. 많은주제중에서도사드배치라는현안을택한이유는사드만큼찬반의견이첨예하게대립한현안이많지않았고, 이와더불어사드는기술적, 정치적함의가복잡하고무엇보다쉽게접할수없는군사적현안이기에이에대한정보습득이어렵기때문이었다. 본조가측정하고자했던것은공론장을통한의견변화및지식수준변화유무이기에찬반진영이확실하고또한적절한수준의복잡성이존재하는현안이어야했다. 이상적인공론장의형태는앞서말한다양한이해관계기관들의영향력및권력에영향을받지않고오로지타당하고합리적인논거와논증 (reasoning) 으로공론장에서사회적합의를이를수있는건전한상태이며이러한공공논의를위해사회구성원들이비판적견해를수용하고논의할수있는사회적기능성이구축된상태일것이다. 이에따라본조는각현안에대해찬반측의균형잡힌정보를제공하고공론장참가자들로하여금논조와논증에기반을둔논의를도모하고이를통해공론장을통한사드에대한의견및지식수준변화유무를측정하고자한다

59 제 2 절연구문제 이상의선행연구들을토대로하여, 본연구에서는구체적으로공론조사가사드와관련된정책이해도에영향을미치는지, 이를통해정책이해도가증가한다면 ( 정보의비대칭성이해소될수있다면 ) 의견변화나태도변화로까지이어지는지알아보고자한다. 아울러정치적효능감과관련해서는선행연구에서본바와같이공론조사후에관련지식에대한이해도가상승하여정치적효능감이상승한다는것이일반적인연구결과이나, 국방정책이라는고도로전문적이고도난해한영역에서도동일한효과가나오는지도연구해보고자한다. 이는관련자외에는정보를알기힘든특수한전문분야에서도효과가있는지를알아본다는점에서기존공론조사와차별화된의의가있다고판단된다. [ 연구문제 1] 사드배치에대한정보습득과토론과정을거치면정책의이해도가 달라지는가? [ 연구문제 2] 사드배치에대한균형잡힌정보습득과토론과정을거치면기존에 입장에서어떻게여론이달라지는가? ( 찬성 -> 반대 / 반대 -> 찬성 ) [ 연구문제 3] 정보습득과토론과정을거치면정치적효능감이달라지는가? 즉, 위의 3가지연구문제를통해본연구에서는참여자들이공론조사를통해정보습득과토론을거친후사드배치에대한이해도, 태도, 정치적효능감이달라졌는지, 그리고달라졌다면어떤요인이작용하였는지를알아보고자한다

60 제 3 절연구방법 공론조사란, 대표성있는시민들을선발한다음, 해당이슈에대한충분한정보를제공하고심도있게토론한후에, 참여자들의변화된의견을조사해그결과를공공정책결정에반영하려는조사방법 ( 오현철, 2007) 이다. 참여정부 (2005) 당시재정경제부는 8.31 부동산정책추진과정에서국민의참여와합의에바탕을둔사회협약적인정책을실현하기위해공론조사를실시하였으며, 이는정부차원에서실행한국내최초사례였다. 본연구에서는정보습득과토론과정을위해이와같은공론조사의방법을활용하고자한다. 1. 표본의특성 서울대학교행정대학원공기업정책학과대학원생 45명과연세대학교국제학부학부생 20명을포함해총 65명의조사자를대상으로공론조사를진행하였다. 남성 40명, 여성 25명이며, 직업은다양한공기업재직중인대학원생들부터일반대학교학부생들까지다양하게분포하고있다. 나이는만 19~52세의분포를보였고, 평균나이는 36.3세였다. 2. 연구절차 1) 1 차설문조사 먼저 1 차설문조사를통해사드에대한지식, 태도 ( 여론 ) 및정치적효 능감을측정하였다. 이때이후에 2 차설문조사가있다는사실에대하여는

61 미리언급하지않을예정이다. 사드에대한태도는전체적인태도와군사 외교 환경의각측면에서의태도, 즉 4가지의태도를측정하였다. 각태도는 5점리커트척도를활용하였다 (1 : 매우반대한다 2 반대한다 3 찬성한다 4 매우찬성한다 5 : 잘모르겠다 ). 잘모르겠다. 를넣은이유는사드에대한태도가확실하지않은경우도있기때문이다. 사드에대한지식역시일반 군사 외교 환경의지식을고루평가할수있도록문항을개발하였다. 그리고임의적으로정답을고를확률을사전에배제하고자 잘모르겠다. 의보기를넣어솔직하게답하도록당부하였다. 마지막으로정치적효능감은나은경 (2008) 의연구에서활용한문항을활용하되척도를약간변형하였다. 각문항은 [1] 선거에있어내한표는선거결과에중요한영향을미친다, [2] 나같은사람이정부가하는일에대해말해봤자소용없다 ( 역코딩 ), [3] 정부나정당이무엇을해야한다고어디에서나내의견을제시할수있다, [4] 고위공직자나정치인들은나같은일반시민이무슨생각을하는지별로신경을쓰지않는다 ( 역코딩 ) 등네문항으로구성하였다. 다만척도에있어약간의변형을하였는데, 원논문에서는리커트형 5점척도를 1 매우아니다. 2 아니다. 3 보통이다. 4 그렇다. 5 매우그렇다로활용하였으나, 본연구에서는태도의모호함을정확히측정하고자 1 매우아니다. 2 아니다. 3 그렇다. 4 매우그렇다. 5 잘모르겠다로변형할예정이다. [2], [4] 번문항은 외적정치효능감 이며, [1] 과 [3] 은내적정치효능감이다. 2) 휴식 1 차설문조사가종료된후주의환기를위해, 참여자들에게간식을제공

62 하면서약 10 분간본조사와관련없는여행관광지나음식점소개등의 동영상을보여주었다. 이는참여자들에게 1 차설문에대한기억을잊게 하고자하는목적이다. 3) 학습및토론 : 정보전달 (PT 20 분 ) + 자유토론 (50 분 ) 동영상시청이끝난후, 참여자들에게정보를제공하기위해조사설계자 2명이 PT를진행할예정이다. 발표내용에는사드에대한일반적지식과군사 외교 환경적이슈에대한내용을포함하였다. 구체적으로찬성입장의발표자 1명과반대입장의발표자 1명이각자의입장에대해주고받는식으로진행할예정이다. 한사람이발표하게되면연구대상자가무의식적으로그태도를학습할수있어이를방지하기위함이었다. 발표는대략 20분동안진행하였다. 발표가끝난후, 수강생들은발표자들에게이해가되지않는내용에대해간단히질문을하였다. 그후수강생들은각자의입장에대해자유롭게이야기하고, 최대한많은사람이의견을개진할수있도록사회자는참여를도중에독려하였다. 4) 2 차설문조사 토론이끝난후, 수강생들은다시 1 차설문과동일한설문지를배부받 아설문을진행하였다. 이를통해사드에대한태도 지식 정치적효능감의 변화를확인할수있을것이다

63 제 4 절분석방법 패널조사방식을차용하여, 전체통계뿐만아니라조사참여자개인별로가 진의견이어떻게변화하는지도함께관찰하였다. (1) 사드배치에대한지식 사드배치에대한지식은오답을 0, 정답을 1 로코딩했다. 잘모르겠다 는 9 로처리하되정답처리에서는오답으로처리하였다. (2) 사드배치에대한태도 사드배치에대한태도는 1 이부정적, 4 가긍정적인태도를보이는것으 로코딩하였으며, 모호한태도는 9 로코딩했다. 이를통해전체적인태도 변화와각측면에대한태도변화를관찰했다. (3) 정치적효능감의변화 정치적효능감은 1 이낮고, 4 가높은것으로코딩했다. 모호한태도는 9 로코딩했다. 이를통해전체적인정치적효능감의변화와내적 외적정 치적효능감의변화를구분하여분석하였다

64 제 4 장연구결과및논의 제 1 절공론조사및토론주요의견정리 먼저, 약 20 분간의정보전달을진행한후참여자간토론 ( 약 50 분간진행 ) 에서나온주요의견은아래와같다. (1) 군사적측면 사드와패트리어트를제외한다면, 북한의미사일을막을수있는군사적수단이있는가? 사드가실제로미사일을맞출수있는확률은국방부발표보다떨어지지않는가? 실제방어력도중요하지만, 사드의존재가갖는억제력도중요요인으로봐야한다. 실제전쟁발발시공격이최선의방어라생각한다. 사드의실효성이떨어지지않는가? 사드미사일그자체보다는레이더가문제의본질이다. 운용비용을결국한미방위분담금을인상하여충당하려는것이미국의의도아닌가? (2) 외교적측면 결국미국 ( 미군 ) 을위한배치이지않는가? 한국의국방정책이라고할수 있는가?

65 트럼프의국방비수익자부담원칙선포등최근미국의움직임을어떻게생각하는가? 미국은스스로를善, 북한등타국을惡으로동북아정세를몰고가는것이다. 중국과의경제관계손실이약 5조원인데, 이러한손해를감수하고도사드배치가외교적실효성이과연있는것인가? 미국과한국이아무리방어용이라고주장해도, 중국과주변국이결사적으로반대하며외교, 경제적보복까지하는것이면, 과연방어용이라고주장할수있는것인가? 미국과중국의동북아세력다툼에한국이피해자가된것은아닌가? 남북회담실시및예정된북미회담등화해무드에서, 사드배치는오히려역효과를불러오는것이아닌가? (3) 환경적측면 국방부의환경영향평가계획은 평가 가아닌 조사 에가깝지않는가? 본인이피해를호소하는데, 과학적으로안전하다는이야기를믿을수있겠는가? 괌과일본에사드를배치할때는환경영향평가를다통과한것인가? 문재인정부가취임전사드배치에대한반대입장을표명하며, 1년간의사드배치환경영향평가이전에는추가배치가없을것이라고발표했다. 그러나불과하루만에입장을바꾸어사드추가배치를지시했는데, 이에대한환경적영향평가는과연유효성을가질것인가?

66 (4) 기타의견 여론을들어보지않고결정한다는것이큰문제이다. 국내정치적지지가하락하는시기에발표했다는생각이드는데, 국민설득없이급하게결정해야만했을까? 이후국민반대가있더라도대미외교문제로번복못하지않겠는가? 미국과외교관계는중요하다고생각되나, 국민과의소통없이성주에배치하겠다는결정이문제였다. 상세설명을들으니사드를설치해도좋겠다는쪽으로의견이이동했다. 명확한이야기없이사드배치결정을내려서반대했던것같다. 성주시민들이정부로부터경제적인보상을최대한많이받기위해서격렬하게저항하고언론에도최대한노출을많이시킨것같다. 제 2 절연구문제결과분석 이하에서는 3 가지연구문제 ( 정책이해도, 태도, 정치적효능감 ) 으로항목을 나누어, 1 차설문과 2 차설문시에나타난변화를중심으로연구결과를정 리해보고자한다. 1. 정책이해도의변화 정답률을기준으로했을때, 전반적으로정책이해도는약 2배가량상승하였다. 총 11문제에대한정답률평균을내었을때, 1차설문조사시에는약 26% 의정답률을보였으나, 학습과토론을거친후 2차설문조사시에는약 71% 의정답률을보였으며, 각문항별로보더라도모든항목에서정답률이상승하였다. 반면오답률과잘모르겠다응답률은감소하였다

67 분야별로볼경우, 설문의참가자들은사드배치관련군사적지식이가장약했던걸로판단된다. 외교적지식과환경적지식에관한수준은유사했다. 2차조사에서도마찬가지로군사적지식관련문제의정답률이가장약했던걸로판단된다. 또한각문항별로변화를보인인원중주요내용을정리하면아래의도표와같다. 첫번째도표는 1차조사시에는정답을못맞혔으나 2차조사시에맞힌경우이며, 두번째도표는도리어정답을맞혔다가못맞힌경우, 그리고두차례모두정답을못맞힌경우이다. < 표 > 사드배치정책이해도의정답률변화 문항 1차 2차 차이 1 ( 기본지식 ) 요격고도의범위 ( 기본지식 ) 사드의기능 ( 군사지식 ) 사드의방어범위 ( 군사지식 ) 남해해역감시가능성 ( 군사지식 ) 사드레이더의종류 ( 외교지식 ) 한국측부담비용 ( 환경지식 ) 전자파유해성의기준 ( 환경지식 ) 환경영향평가여부 ( 환경지식 ) 설치장소 ( 환경지식 ) 현재제기되는환경이슈 ( 환경지식 ) 괌의사례 ( 단위 : %) (1) ( 기본지식 ) 사드가요격할수있는고도의범위는? 잘모르겠다 정답 (40 명 ), 오답 정답 (6 명 ), 정답 오답 (3 명 ),

68 잘모르겠다 오답 (5명) 으로변화하였다. 1차조사에서는 잘모르겠다 가 80% 로가장높았고 2차조사에서는정답비율이 77% 로가장높았다. 정답률은 68% 증가하였으며오답률은 2명이더늘은걸로봐서, 발표자들이발표중에사드가요격할수있는고도의범위에관해서효율적이게설명하지못했다고판단된다. (2) ( 기본지식 ) 사드는선제공격기능과방어기능을모두가지고있다. 잘모르겠다 정답 (23명), 오답 정답 (12명), 정답 잘모르겠다 (2명), 오답 잘모르겠다 (2명) 로변화하였다. 1차조사에서는정답률, 오답율, 그리고잘모르겠다상대적으로비율이비슷하게나타났다. 하지만 2차조사에서는정답률이 32% 상승하였고 잘모르겠다 에서 정답 으로변경한인원이 23명으로가장많았으며 오답 에서 정답 으로변경한사람은 12명, 그리고 정답 에서 잘모르겠다 혹은 오답 에서 잘모르겠다 로이동한사람도각각 2명씩있었다. (3) ( 군사적지식 ) 사드가방어할수있는범위에서수도권은제외되었다. 잘모르겠다 정답 (23명), 오답 정답 (2명), 정답 오답 (2명) 으로변화하였다. 1차조사에서정답률은 34% 에서, 2차조사정답률은 54% 상승하여서 88% 까지상승하였다. 반면오답률은 18% 하락하였으며, 잘모르겠다고답한사람의비율은 35% 대폭감소하였다. 또한 잘모르겠다 에서 정답 으로변경한사람이가장많았고 오답 에서 정답, 정답 에서 오답 은각각 2명씩있었다

69 (4) ( 군사적지식 ) 사드를통해남해해역은감시불가능하다. 정답 잘모르겠다 (3명), 잘모르겠다 오답 (4명), 잘모르겠다 정답 (26명), 오답 정답 (8명) 으로변화하였다. 1차조사에서는 잘모르겠다 가 55% 로가장높았으며 오답률 이 28% 로그뒤를이었다. 2 차조사에서는상대적으로정답률이 37% 를기록했다. 오답 에서 정답 으로, 그리고 잘모르겠다 에서 정답 으로바꾼인원은각각 26명, 그리고 8명이었으며, 잘모르겠다 에서 오답 으로변경한인원이 4명, 정답 에서 잘모르겠다 로변경한인원이 2명이였다. (5) ( 군사적지식 ) 국내에설치되는사드레이더종류는? 잘모르겠다 정답 (34명), 오답 정답 (4명), 잘모르겠다 오답 (3명), 오답 잘모르겠다 (1명) 로변화하였다. 1차조사에서는 잘모르겠다 가 63% 로가장높았고 2차조사에서는정답률이 69% 로가장높았다. 상당히군사적인지식을요구하는문제였기때문에많은참가자들이답을모르고있었다고판단된다. (6) ( 외교적지식 ) 사드배치제반비용중한국측에서부담하는것은? 잘모르겠다 정답 (20명), 오답 정답 (10명), 정답 잘모르겠다 (3명), 정답 오답 (1명) 으로변화하였다. 사전지식이없이는풀기어려운내용때문에1차조사에서는 오답 과 잘모르겠다 가장많았고, 2차조사에서는 62% 의정답율이나왔다. 사드배치제반비용에대해서많은참가자들이우리나라가전적으로부담하는걸로인식하고있었다고판

70 단된다. (7) ( 환경적지식 ) 국방부측에서제시한전자파유해성에서안전한지상거 리기준은 1km 이다. 잘모르겠다 정답 (37명), 오답 잘모르겠다 (2명), 오답 정답 (4명), 정답 오답 (1명) 으로변화하였다. 1차조사에서는 잘모르겠다 라고답한인원이 77% 로가장많았다. 정답률변화는 60% 의높은상승률으로 66% 의정답률을기록하였으며잘모르겠다비율은 63% 로하락하였다. 답변의변화는 잘모르겠다 에서 정답 으로변경한인원이 37명으로가장많았으며 오답 에서 정답 으로변경한인원은 4명이였다. (8) ( 환경적지식 ) 사드는법령에서원칙적으로환경영향평가를받아야하는 시설로포함되어있다. 오답 정답 (5명), 정답 오답 (1명), 잘모르겠다 정답 (24명), 잘모르겠다 오답 (11명) 으로변화하였다. 1차조사에서는 잘모르겠다 라고답한인원이전체의 51% 로가장높았으며정답률은 45% 가나왔으며 2차조사에서는정답률이압도적으로 72% 로높아졌다. 설문의참여했던사람들이전반적으로환경영향평가에대한관심이많았던것으로판단되나, 오답률역시 17% 나높아져서, 발표자들의설명이부족했던것으로생각된다. (9) ( 환경적지식 ) 사드는기본적으로산정상등에설치된다. 잘모르겠다 정답 (30 명 ), 오답 정답 (8 명 ) 으로변화하였다. 1 차

71 조사에서 잘모르겠다 가 57% 로가장높았고오답이 26% 로뒤를이였 다. 2 차조사에서는 잘모르겠다 에서 정답 으로변경한인원이 30 명으 로대폭변경되었고, 정답률역시 58% 나증가되었다. (10) ( 환경적지식 ) 성주주민들은사드배치와관련하여전자파유해성문 제를제기하고있다. 잘모르겠다 정답 (15명), 잘모르겠다 오답 (2명) 으로변화하고유일하게응답자들이언론을통해많이기존해접했던이슈인덕택에오답률은 1,2차유일하게한명도없었다. 1차조사때부터다른답변들에비해압도적으로높은 69% 의정답률을기록하였으며, 2차조사때는 92% 로의정답률을기록하였다. 대부분의사람들이성주주민들의사드배치관련전자파문제제기에관해서언론을통해서알고인식하고있었던것으로판단된다. (11) ( 환경적지식 ) 괌에서는사드배치전환경영향평가를시행하였다. 잘모르겠다 정답 (15명), 잘모르겠다 오답 (18명), 오답 정답 (3명), 오답 잘모르겠다 (2명) 으로변화하였다. 1차조사에서 잘모르겠다 고답한사람이 83% 로전반적으로이사항에대해서잘모르는사람들이많았으며, 2차조사에서도정답률이반을넘기지못했다. 전체적으로괌에사드배치에관해서참가자들이잘알지못하고있었던것으로판단된다. 또한발표자들의설명이명확하지못하서오답률을오히려높이는역설적인결과를가져온것으로보인다

72 2. 태도의변화 전체통계분포에서는전반적태도에서는찬성은 1 차조사대기존 35 명 (54%) 과동일하게 2 차조사에서도 35 명 (54%) 을유지했다. 하지만, 반대입 장이기존 17 명 (26%) 에서 29 명 (45%) 으로증가하며 19% 의상당한의견 변화를보였다. 군사적태도 (12% 반대의견상승 ), 외교적태도 (5% 반대의견상승 ), 환경적태도 (23% 반대의견상승 ) 세항목모두에서반대로의견이이동한것으로보인다. 반면, 찬성은대부분세항목모두의견이기존과비슷하거나동일한것으로관찰되었다. 보다세부적으로보자면, 1차조사에서 잘모르겠다 는입장을보였던참여자들이정보습득과토론을거치자 2차조사에서는분명한입장을취해주었다. 전반적태도를묻는질문에서 1차설문조사시 잘모르겠다 는입장을취했던 12명은 2차설문조사시에는사드배치를 반대 하는입장으로변하였다. 하지만군사적태도와환경적태도에서 잘모르겠다 는입장을취했던 2명은도리어 찬성 의입장으로선회하여아이러니한결과가나왔다. 찬반의견에도변화가있었다. 전반적태도에서는 반대 찬성, 찬성 매우반대 로태도가바뀐사람이각 1명씩있었다. 군사적태도에서는총 6명이 반대 찬성 으로태도가바뀌었고, 매우찬성 반대 (2명), 찬성 매우반대 (6명) 세부적인태도변화가있었다. 외교적태도에서는 찬성 반대 가 2명있었다. 환경적태도에서는 찬성 반대 이 5명, 찬성 매우반대 가 3명있었다. 구체적으로각문항별응답분포를살펴보면아래와같다

73 < 표 > 사드배치에 반대한다 고응답한공론조사결과 ( 단위 : %) 문항 1차 2차 차이 1 ( 전반적태도 ) 사드배치반대 ( 군사적태도 ) 사드배치반대 ( 외교적태도 ) 사드배치반대 ( 환경적태도 ) 사드배치반대 * 위에결과는 매우반대한다 와 반대한다 는 2가지응답률을합친숫자임. 1) 항목별태도변화 (1) ( 전반적태도 ) 국방부가사드를한국에배치하기로결정한것에대해어 떻게생각하십니까? 국방부가사드배치를하는것에대하여, 잘모르겠다고답한응답자가 13 명있었으나, 학습과토론후에는잘모르겠다는응답이 1 명만있었고, 반대한다고답한응답자가 12 명증가하였다. (2) ( 군사적태도 ) 군사적실효성을고려했을때, 사드는필요하다고생각 하십니까? 군사적기능을고려하였을때사드배치에대한찬성과반대의질문에, 매우반대와반대의견은 41명이었으나학습과토론을거친뒤, 35명으로줄어들었다. 반면, 매우찬성과찬성의견은 20명에서 28명으로크게늘었다. 또한잘모르겠다고응답한 2명은학습과토론을거친뒤반대로의견을바꾸었다. 군사적인문제를고려했을때찬성자들은 9% 가감소하는

74 것을보고, 반대자들은 12% 증가하는것을보면, 응답자들의토론과숙의 과정을통해의견변화가반대쪽으로크게변화한것을관찰할수있었다. (3) ( 외교적태도 ) 외교문제를고려했을때, 사드는필요하다고생각하십 니까? 외교적기능을고려하였을때사드배치에대한찬성과반대의질문에, 매우반대와반대의견은 25명이었고학습과토론을거친뒤, 28명으로증가하였다. 매우찬성과찬성의견역시 36명에서 34명으로줄어들었다. 외교적인태도는특히중국의경제적보복에대한사실을발표자가공유하고나서, 토론중에서도찬성쪽의견은전반적으로유지되거나좀더설득력이있게토론이유지되는추세가관찰되었다. (4) ( 환경적태도 ) 환경문제를고려했을때, 사드는필요하다고생각하십 니까? 환경적기능을고려하였을때사드배치에대한찬성과반대의질문에, 매우반대와반대의견은 26명이었고학습과토론을거친뒤, 41명으로크게 23% 증가하였다. 매우찬성한다는의견으로토론이후에 2명이늘어났고, 찬성한다는의견은 20명에서 15명으로감소되었다. 잘모르겠다는의견은 19명에서 7명으로줄어들었다. 2) 태도변화에영향을주는요인 통상나이가듦에따라자기방어적성향이강해지므로, 태도변화에소

75 극적이라는통설이있다. 이에나이에따른태도변화분에대해검증하고자 하였다. (1) 나이에따른사드에대한전반적인태도 교육전태도 교육후태도 교육전 / 후태도변화분 B B B ( 상수 ) 나이 F p-value adjusted R N = 21 N = 22 N = 21 전반적인태도변화와나이의관계를살펴보면, 교육전에는나이가 1세많아질수록교육전사드에대한전반적인찬성폭은 0.055점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다 (p-value=.22). 또한교육후태도와나이의관계에서는, 나이가 1세많아질수록교육후사드에대한전반적인찬성폭은 0.003점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다 (p-value=.938). 다만, 나이가 1세많아질수록사드에대한전반적인찬성폭의변화분은 0.051점상승하며, 유의수준 10% 수준하에서유의미했다 (p-value=.09). 따라서나이가많아질수록태도변화에소극적이라는통설이다소틀렸음을확인할수있었다

76 (2) 나이에따른군사적요소고려시사드필요성인식여부 교육전태도 교육후태도 교육전 / 후태도변화분 B B B ( 상수 ) 나이 F p-value.049* adjusted R N = 20 N = 22 N = 20 세부적으로각요소고려시의태도에대해분석해보았다. 먼저군사적요소이다. 교육전태도는나이가 1세많아질수록교육전군사적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭은 0.09점하락하며, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미한것으로나타났다 (p-value=.049). 그러나, 교육후태도는나이가 1세많아질수록교육후군사적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭은 0.024점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않은것으로나타났다 (p-value=.622). 그리고나이가 1세많아질수록군사적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭의변화분은 0.07점상승하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않다.(p-value=.12) 그러나 p-value가 0.1에근접하여, 나이가많을수록공론조사후에태도의변화가일어났다고볼여지는있다고볼수있었다

77 (3) 나이에따른외교적요소고려시사드필요성인식여부 교육전태도 교육후태도 교육전 / 후태도변화분 B B B ( 상수 ) 나이 F p-value adjusted R N = 22 N = 22 N = 22 다음으로는외교적요소이다. 보면, 교육전태도는나이가 1세많아질수록교육전외교적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭은 0.03점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다 (p-value=.45). 교육후태도에서도, 나이가 1세많아질수록교육후외교적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭은 0.01점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다 (p-value=.083). 또한, 나이가 1세많아질수록외교적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭의변화분은 0.02점상승하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다.(p-value=.55)

78 (4) 나이에따른환경적요소고려시사드필요성인식여부 교육전태도 교육후태도 교육전 / 후태도 변화분 B B B ( 상수 ) 나이 F p-value adjusted R N = 20 N = 22 N = 19 마지막으로환경적요소이다. 교육전태도는나이가 1세많아질수록교육전환경적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭은 0.02점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다.(p-value=.487) 마찬가지로, 교육후태도에서도, 나이가 1세많아질수록교육후환경적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭은 0.008점하락하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다.(p-value=.8) 또한, 나이가 1세많아질수록환경적요소고려시사드에대한필요성에대한찬성폭의변화분은 0.014점상승하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않았다.(p-value=.73) (5) 소결 전체적으로나이에따라사드에대한입장의차이가있거나, 유의미한태 도의변화가있다고보기는어려웠다. 다만, 군사적요인의경우약간의

79 유의미함을보였는데이는군사적요인이사드에대한입장을결정할때 가장결정적으로작용하기때문이라고생각된다. 3. 정치적효능감의변화 전체적으로정치적효능감은 1차설문조사 2.72 (68%) 에서 2차설문조사때 2.78 (70%) 로약 2% 정도소폭상승한것으로관찰되었다. 내적효능감은 1차, 2차모두 75% 에서 76% 로소폭상승하였고, 외적효능감역시기존 62% 에서 63% 로소폭상승하였다. 비록소폭의상승이긴하지만, 이와같은결과는선행연구의결과를입증하여주었다. 참여자들은정보습득과토론과정을거친후에정치과정에효율적영향을미칠수있다고생각한정도가상승했다는것을의미한다. < 표 > 사드배치찬반공론조사이후정치효능감의변화 ( 단위 : %) 문항 1 차 2 차차이 ( 내적효능감 ) 선거에있어내한표는선거결과에중요한영향을미친다. ( 내적효능감 ) 정부나정당이무엇을해야한다고어디에서나내의견을제시할수있다 ( 외적효능감 ) 나같은사람이정부가하는일에대해말해봤자소용없다 ( 외적효능감 ) 고위공직자나정치인들은나같은일반시민이무슨생각을하는지별로신경을쓰지않는다

80 구체적으로변화치를볼경우, 전반적으로 1 차설문시 잘모르겠다 라 고응답했던참여자들이 2 차설문시에는태도를분명히정한것을알수 있다. 구체적으로내적효능감첫번째질문에서는 잘모르겠다 매우 높다, 매우낮다 낮다 ( 각 1 명 ) 총 2 명의의견변화가있었다. 두 번째질문에서는 매우높다 높다 (1 명 ), 높다 낮다 (8 명 ), 매우낮 다 낮다 (1 명 ) 으로총 10 명의의견변화가있었다. 외적효능감 ( 역코딩시행후 ) 첫번째질문에서는 매우낮다 낮 다 (2 명 ), 낮다 높다, 잘모르겠다 매우높다 (1 명 ), 매우높다 높다 (1명) 로총 4명의의견변화가있었다. 두번째질문에서는 높다 낮다, 낮다 높다 (6명), 낮다 매우높다 ( 각 1명 ), 매우낮다 높다 (2명) 으로역시총 9명의의견변화가있었다. 구체적으로문항별응답분포를살펴보면아래와같다. 1) 문항별정치적효능감변화 (1) ( 내적효능감 ) 선거에있어내한표는선거결과에중요한영향을미 친다. 선거에있어서한표가중요한가에대한질문에, 학습과토론을거치기전과후모두긍정적인답변이우세했다. 특히매우아니라는응답자였던 1명이후에는 0명으로줄었고, 아니다는 3명에서 4명으로증가했다. 그렇다는응답자는 35명으로유지되었으나, 매우그렇다는응답자가 25명에서 26명으로증가하고잘모르겠다는응답자가 1명에서 0명으로줄었다. (2) ( 내적효능감 ) 정부나정당이무엇을해야한다고어디에서나내의견

81 을제시할수있다. 정부나정당이어떤것을해야하는지에대한개인의의견표현여부에대한질문에서는, 매우아니다라는응답자는 2명에 0명으로감소하였고, 아니라는응답자가 14명에서 16명으로증가했다, 반면에그렇다는응답자가 34명에서 36명으로증가했고, 매우그렇다는 11명에 10명으로한명이줄었다. 정부가하는일에대한개인이미치는영향의여부에대해긍정적으로답변한사람과총 1명증가한것으로, 정치적효능감이소폭상승하였음을보여준다. (3) ( 외적효능감 ) 나같은사람이정부가하는일에대해말해봤자소용 없다. 정부가하는일에대한개인의중요도와관련한질문에대해서는말해봤자소용없다고생각하는응답자수가소폭상승하였다. 반대는기존 54명에서 45명으로대폭감소하였다. 또한매우찬성은 1명늘었고, 찬성은응답자가 8명에서 19명으로대폭증가하였다. 찬성측입장이 2배이상증가한것과, 반대측입장이 13% 나감소한것으로볼때정치적효능감이상당히감소되었다고볼수있다. 응답자들은정부가시민들의의견에신경쓰지않는다고생각하는풍조가연구를통해한번더재확인되었다고볼수있다. (4) ( 외적효능감 ) 고위공직자 / 정치인들은나같은일반시민이무슨생각 을하는지별로신경을쓰지않는다. 고위공직자와정치인들이본인과같은일반시민에대해신경을쓰지않

82 는지여부를묻는질문에서는, 반대측으로답한응답자의수는 18명 (28%) 에서 26명 (40%) 으로대폭상승하였다. 매우찬성은 13명 (20%) 에서 11명 (17%) 으로줄었고, 찬성은응답자가 32명 (49%) 에서 25명 (40%) 으로대폭감소하였다. 찬성측입장이 69% 에서 57% 로줄고전반적으로는상당히다소줄었다는점에는이는위 (3) 항목과달리정치적효능감이상당히높아졌다고볼수있다. 2) 정치적효능감변화에영향을줄수있는요인 (1) 나이와정치적효능감변화의관계 정치적효능감에영향을줄수있는여러요인들중먼저나이와의관 계를확인하고자하였다. 외적정치 효능감의변화 내적정치 효능감의변화 전체정치 효능감의변화 B B B ( 상수 ) 나이 F p-value * adjusted R N = 22 N = 22 N = 22 구체적으로살펴보면, 외적정치효능감의경우에는나이가 1 살많아질 수록외적정치효능감의변화폭은 0.1 점상승하며, 유의수준 10% 하에서

83 통계적으로는유의미하였으나 (p-value=.057), 내적정치효능감의경우에는통계적으로유의미하지않았다 (p-value=.106). 전체효능감의경우는, 나이가 1살많아질수록전체정치효능감의변화폭은 0.07점상승하며, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하였다 (p-value=.012). 즉, 나이의증가에따라외적정치효능감과전체효능감이증가하였음을알수있다. (2) 정책이해도의변화와정치적효능감변화의관계 정치적효능감의변화에영향을미칠수있는또다른변수로정책이해 도의변화를생각해보았다. 정책이해도의변화는 2 차설문의정답개수에 서 1 차설문의정답개수를차감함으로써측정하였다. 외적정치 효능감의변화 내적정치 효능감의변화 전체정치 효능감의변화 B B B ( 상수 ) 정답개수 변화 F p-value adjusted R N = 22 N = 22 N = 22 구체적으로살펴보면, 외적정치효능감의경우, 정답개수가 1 개많아 질수록외적정치효능감의변화폭은 0.09 점상승하지만, 유의수준 5% 하 에서통계적으로유의미하지않다.(p-value=.18) 내적정치효능감의경우

84 도정답개수가 1개많아질수록내적정치효능감의변화폭은 0.06점상승하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않다.(p-value=.57) 전체정치효능감의경우도마찬가지로정답개수가 1개많아질수록전체적정치효능감의변화폭은 0.06점상승하지만, 유의수준 5% 하에서통계적으로유의미하지않다.(p-value=.22) 따라서정책이해도의변화와정치효능감의변화는유의미한상관관계가나타나지않았다. 3) 소결 선행연구에서는공론조사등의학습과정을거치면정치적효능감이증가한다는결과가있었으나본연구에서는오히려감소하였다. 그이유는국방정책이라는다소난해한정책의학습이오히려무기력감을낳게하였을수도있었을것이라판단된다. 다만, 나이가증가함에따라정치적효능감이증가하는모습을보였는데이는장년층이청년층보다보다어려운사회문제의해결에적극적으로참여하는경향이있다고해석할수있다

85 제 6 장결론 제 1 절결론및정책적함의 본연구에서는최근에정부와시민간가장첨예하게의견대립이되었던사드배치사례를통해고도로전문적정책영역인국방분야에대해서여론조사의한계점을극복하기위해대상자 ( 시민 ) 들이공론조사방법인정보습득과토론과정을거칠경우대상자들의정책의이해도, 태도, 정치적효능감이어떻게변화하는지에대한연구를진행하였다. 첫째, 사드배치에대한찬성과반대입장에대한프레젠테이션을통한정보습득과토론과정을거치면기존에입장에서어떻게여론이달라지는를파악할수있는지에대해서검증을하였다. 결론적으로, 전체통계분포에서는전반적태도에서는사드배치에대한찬성에대한태도는거의변함이없었다. 찬성은 1차조사대기존 35명 (54%) 과동일하게 2차조사에서도 35명 (54%) 을유지했다. 하지만, 반대입장이기존 17명 (26%) 에서 29명 (45%) 으로증가하며 19% 의상당한의견변화를보였다. 군사적태도 (12% 반대의견상승 ), 외교적태도 (5% 반대의견상승 ), 환경적태도 (23% 반대의견상승 ) 세항목모두에서반대로의견이이동한것으로보인다. 3가지분야별로정보습득이이루어졌고학습의기회를가지고토론했기때문에응답자들이각측면에대해습득한새로운지식이나쟁점이추가되어 잘모르겠다 는기존의입장을취한응답자들이본연구과정을통해대부분반대로태도의변화를보였다. 따라서, 태도의변화가관찰됨으로인해공론조사라는방법이복잡한정책적사안, 개발사안, 갈등적사안등다양한이슈에있어합리적인여론을파악하는데유의미하게사용될수있다는정책적함의를얻을수있었다

86 둘째, 공론화과정를통해응답자들의정치적효능감이변화하는지를관찰함으로써, 본연구결과에따라정부의갈등적사안의국방정책결정시이상적인조사방법과나아갈방향에중요한영향을미칠수있는지를알아보았다. 전체적으로정치적효능감은 1차설문조사 2.72 (68%) 에서 2차설문조사때 2.78 (70%) 로약 2% 정도소폭상승한것으로관찰되었다. 내적효능감은 1차, 2차모두 75% 에서 76% 로소폭상승하였고, 외적효능감역시기존 62% 에서 63% 로소폭상승하였다. 비록소폭의상승이긴하지만, 이와같은결과는선행연구의결과를입증하여주었다. 참여자들은정보습득과토론과정을거친후에정치과정에효율적영향을미칠수있다고생각한정도가상승했다는것을의미한다. 따라서, 본공론조사를통해 토론을통한시민의참여 가능성이라는민주주의요건을상향시키는조사로써어느정도유의미한조사방법이라는것을입증시킬수있었 다. 또한정치적효능감은도리어이슈에대한학습의기회와토론을거 친후하락하는현상이나타나기도했다. 이는단순히발표자가제공하는정보들을듣고참여하는것보다, 구성원들이자신들의의견을교환하고토론할수있는공론장과유사한환경에서구성원들의정치적효능감도더증가한다는다른연구결과들과상반되는모습이다. 특히본연구에서는공기업직원들을대상으로하였기에정치지식의수준이높은집단이었으며자발적인토론참여가많았다. 이는정치적효능감이높을수있는환경이었음에도불구하고정치적효능감은오히려떨어진결과를보였다. 다만나이는정치적효능감의변화와양 (+) 의관계를보이고있어장년층의사회문제해결의적극적인모습을확인할수있었다. 셋째, 본연구를통해응답자들이정보습득과토론과정을거치면사드배치에대한정책의이해도의변화가있는지에대해관찰을했다. 지식부분에서는정답률이크게상승 (26% 71%) 하여정책이해도가늘었다고볼수

87 있었다. 총 11문제에대한정답률평균을내었을때, 1차설문조사시에는약 26% 의정답률을보였으나, 학습과토론을거친후 2차설문조사시에는약 71% 의정답률을보였으며, 각문항별로보더라도모든항목에서정답률이상승하였다. 반면오답률과잘모르겠다응답률은감소하였다. 따라서, 본연구를통해얻을수있는정책적함의로써는국방정책과같은전문성을요구하는분야는소수의전문가와공무원들에게결정되었던분야임에도불구하고, 공론조사를통해갈등이매우첨예한전문분야에서도정책의이해도가상승하는것을목격하였다. 따라서, 공론조사는난해한전문공공정책분야에서도시민에게균형된정보를제공하고, 그들의정책이해도를높인다면, 토론을통한성숙한의견개진과공론화를거치면서갈등이완화되고사회구성원다수가동의할수있는방향으로여론이수렴될수있다는가능성을보여주었다. 공공정책결정에있어서시민의참여는정책에대한불신과사회갈등은예방하며이는의사결정의책무성과정당성을향상시키고, 결정에대한수용성과합의를창출하여정부와국민간의신뢰를구축하는의미역시가지게된다. 이는국책사업의정책품질을향상시키고국가의경쟁력을높이는일뿐만아니라, 토론을통해정책적이슈를해결해갈수있느냐에따라성숙한민주주의정착여부가안착되어있는지알아볼수있는중요한연구가될것이다. 서두에언급한바처럼정부정책의수요자는시민이며, 결국정책은시민의의사가반영되어수립되고추진되어야한다. 여론은수렴하지않은정책결정은수요자를무시한정부의일방적인정책집행이라는비판을가져올수있다. 이처럼여론은매우중요하다. 본연구에서처럼시민에게해당정책에대해정보를습득하게하고토론을거치게하면해당정책의이해도는증가할것이며, 또한정책적태도에있어서도시민들은보다합리적

88 근거를가지고해당정책에대해더수준높은판단을하게될것이다. 제 2 절연구의한계및향후과제 공론조사가최선의방법인지는보다신중히접근할필요가있다. 앞서언급한바와같이공론조사를거치면서참여자의피로감이증가하고나아가역설적으로시민들의정치적효능감이낮아졌다. 이는결과론적으로모든이슈와상황에대해공론조사가적합한지에대해의문을제기하게만든다. 즉, 국방정책과같은전문적이슈에대해서도학습과토론과정을수반하는공론조사가시민들의정치효능감과참여의기제를높이는도구로써과연바람직한방법인지는좀더신중한판단을요하게한다. 게다가공론조사는방법론적으로도시간과공간적제약이따르고대상자의일반성을확보하기도쉽지않다. 즉, 공론조사의의견을일반적인여론이라고여기기어렵게만드는방해요인들이많다는사실에주목할만하다. 결국반영되는의견이소수이거나편파적일수있어, 공론조사가본래의취지에맞게제기능을할수있는지또한생각해볼필요가있다. 공론조사가좀더효율적이고효과적으로성공적인조사가되기위해서는공정성과신뢰성확보가필수요건이라는것을본연구를통해알수있었다. 본연구는서울대학교행정대학원과연세대학교국제학부라는다소편협한표본수집으로인해표본의대표성과행사의공정성의의문이제시될수있다. 따라서, 질높은공론형성의요건을확보하기위해서는향후연구에서는토론참여자표본추출과정의대표성확보, 찬반주장과논거과좀더균형을가진상세한자료집제공과토론회전과정에대한외부접근허용을통해투명성을확보하며, 좀더자유롭고평등한토론진행등이보장될필요성이있다. 물론제대로된규모의정식적인공론조사에

89 서는사전에자료를제공하고더많은시간을들여충분한토론을통하여진행되었을것이다. 그러나본연구는시간적제약에부딪혀 2시간의연구를할수밖에없었으므로위결과를모두유의미하게해석하기는어려울수있다. 하지만 2시간의연구에도불구하고정책이해도는크게상승하였으며, 태도의변화가나타났다는점은주목할만하다. 이는여론이합리적무지상태에서벗어나기위해서반드시긴시간이필요한것은아님을시사한다. 따라서정부가정책집행시에시민들에게관련정책에대한사전정보제공에있어소극적인모습을보인다면, 이는충분히비판의대상이될수있다는점을시사한다. 정부가공론조사와같은방법으로대의민주주의의한계를보완하기위해노력하는것이아니라, 정책의수요자인시민의권리에대해소극적인자세에취하는것으로보여질수있기때문에갈등의요소가될수있을것이다

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96 참고 1 사드배치설문지 [1~1-3] 다음질문을읽으신후, 본인의생각에해당하는보기를표기하여주십 시오. 1. 국방부가사드를한국에배치를완료했습니다. 이것에대해어떻게생각하십니 까? 1 매우반대한다. 2 반대한다. 3 찬성한다. 4 매우찬성한다. 5 잘 모르겠다 군사적실효성을고려했을때, 사드는필요하다고생각하십니까? 1 매우반대한다. 2 반대한다. 3 찬성한다. 4 매우찬성한다. 5 잘 모르겠다 외교문제를고려했을때, 사드는필요하다고생각하십니까? 1 매우반대한다. 2 반대한다. 3 찬성한다. 4 매우찬성한다. 5 잘 모르겠다 환경문제를고려했을때, 사드는필요하다고생각하십니까? 1 매우반대한다. 2 반대한다. 3 찬성한다. 4 매우찬성한다. 5 잘 모르겠다. [2-9] 다음설명이맞으면 O 에, 틀리면 X 에표기하여주십시오. 만약잘모르신 다면솔직하게 잘모르겠다. 에표기하여주시기바랍니다. 2. 사드는선제공격기능과방어기능을모두가지고있다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. 3. 사드가방어할수있는범위에서수도권은제외되었다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. 4. 사드를통해남해해역은감시불가능하다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다

97 5. 성주사드배치와관련하여, 국방부측에서제시한전자파유해성에서안전한 지상거리기준은 1km 이다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. 6. 사드는법령에서원칙적으로환경영향평가를받아야하는시설로포함되어있다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. 7. 사드는기본적으로산정상등에설치된다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. 8. 성주주민들은사드배치와관련하여전자파유해성문제를제기하고있다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. 9. 괌에서는사드배치전환경영향평가를시행하였다. 1 O 2 X 3 잘모르겠다. [10-12] 다음질문을읽고물음에답하여주십시오. 10. 사드배치제반비용중한국측에서부담하는것중옳은것을고르시오. 1 설치비용, 운용비용 2 운용비용, 부지제공비용 3 부지제공비용, 기 반시설비용 4 설치비용, 기반시설비용 5 잘모르겠다. 11. 국내에설치되는사드레이더종류는? 1 사격통제용 2 사격조기경보용 3 잘모르겠다. 12. 사드가요격할수있는고도의범위는? 1 20~130km 2 30~140km 3 40~150km 4 50~160km 5 잘모르겠다. [13-16] 다음질문을읽으신후, 본인의생각에해당하는보기를표기하여주십 시오. 13. 선거에있어내한표는선거결과에중요한영향을미친다. 1 매우아니다. 2 아니다. 3 그렇다. 4 매우그렇다. 5 잘모르겠다

98 14. 나같은사람이정부가하는일에대해말해봤자소용없다. 1 매우아니다. 2 아니다. 3 그렇다. 4 매우그렇다. 5 잘모르겠다. 15. 정부나정당이무엇을해야한다고어디에서나내의견을제시할수있다. 1 매우아니다. 2 아니다. 3 그렇다. 4 매우그렇다. 5 잘모르겠다. 16. 고위공직자나정치인들은나같은일반시민이무슨생각을하는지별로신경을쓰 지않는다. 1 매우아니다. 2 아니다. 3 그렇다. 4 매우그렇다. 5 잘모르겠다. 응답자분의성별은무엇입니까? 1 남자 2 여자 응답자분의연령은어떻게되십니까? 만 ( ) 세

99 참고 2 사드배치공론조사발표자료

100 - 91 -

101 - 92 -

102 - 93 -

103 - 94 -

104 참고 3 사드배치 1-3차공론조사결과보고 1. 공론조사순서 ( 총 90 분 ) (1) 1 차설문조사 (5 분 ) (2) 휴식 (10 분 ) * 샌드위치및다과식사하면서간단한주제와상관없는동영상시청 (3) 학습및토론 : 정보전달 (PT 20 분 ) + 자유토론 (50 분 ) l 찬성측발표자 : 김봉주원우 ( 서울대정치외교대학원석사졸 ( 아시아문제연구소 ), 한미연합사령부통역병복무 ) l 반대측발표자 : 이윤규원우 ( 서울대행정대학원정책학박사과정 ( 한미연합사령부통역병복무 ) l 참여자들에게정보를제공하기위해조사설계자 2 명이 PT 를진행 ( 찬성입장의발표자 1 명과반대입장의발표자 1 명이각자의입장에대해주고받는식으로진행 ) l l 발표내용에는사드에대한일반적지식과군사 외교 환경적이슈에대한내용을포함 수강생들은각자의입장에대해자유롭게이야기하고, 최대한많은사람이의견을개진할수있도록사회자가독려함 (4) 2 차설문조사 (5 분 )

105 2. 공론조사결과보고 ( 공론조사총 3 회실시, 총 65 명참여 ) 1) 서울대행정대학원공기업정책학과공론조사일정 ( 총 2 회 ) - 1 회차 : 5/23 ( 수 ) 12 시신관 113 호 ( 이택기원우포함총 25 명참석 )

106 - 2 회차 : 5/23 ( 수 ) 1 시 30 분 321 호 ( 박혜선원우포함총 20 명참석 )

107 - 3 회차 : 연세대학교국제학부공론조사실시 - 5/24( 목 ) 오전 10 시 50 분 ( 연세대학교언더우드국제학부학부생 20 명참석 ) * 진행된공론조사찬성 / 반대발표영상시청후토론및설문조사실시