DBPIA-NURIMEDIA

Transcription

1 다중흐름모형을적용한정책과정연구 - 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 A Study on Policy Process from the Establishment of Game Rating Board to the Creation of Game Management Committee: With the Focus on Multiple Streams Model 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 이동규, 우창빈, 강민규 Lee Dong-Kyu, Woo Chang-Bin, Kang Min-Gyu GRI 연구논총 17(1), , (35 pages) GRI REVIEW 17(1), , (35 pages) 경기연구원 Gyeonggi Research Institute APA Style 이동규, 우창빈, 강민규 (2015). 다중흐름모형을적용한정책과정연구. GRI 연구논총, 17(1), 이용정보 (Accessed) 대구대학교 *** /05/24 05:47 (KST) 저작권안내 DBpia에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia에서제공되는저작물은 DBpia와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.

2 ISSN GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 * 이동규 ** / 우창빈 *** / 강민규 **** 본연구는게임물등급위원회의설립과게임물관리위원회로의전환까지의과정을다중흐름모형을이용한시기별비교분석을통해살펴보고자한다. 분석대상기간은 바다이야기사건 으로게임의사행성과중독성이크게부각되었던제 1기 ( 게임물등급위원회설립및폐지시기, 2005년 4월부터 2006년 4월 2일까지 ) 와제 2기 ( 게임물관리위원회신설논의시기, 2006년 4월 3일부터 2013년 4월 30일까지 ) 로한정한다. 기구의설립과전환과정에서어떠한정치적흐름과변동이존재하였는지파악하기위해다중흐름모형을이용하였다. 주요분석결과를살펴보면첫째, 각각의시기에활동하는정책기업가의정책대안에대한지속적인수정 협상노력이정책의창을통해최종정책을산출에이르게하였다는점이다. 둘째, 제 1기에서의정책의창을통하여제정된 게임산업진흥법 (2006년 4월 28일 ) 이제 2기의정책형성에영향을미쳤다는점이다. 본연구는게임물등급심의기구의설립부터전환까지의정책결정과정을다중흐름모형을이용하여분석하였는데, 그과정에서정책기업가의역할을부각하여정책활동가와정책선도자로구분하여분석하고, 정치의흐름의중요성을다시확인하고재조명하였다는점에서의의가있다고하겠다. 주제어 _ 게임물등급위원회, 다중흐름모형, 정책의창 * 동아대학교교내연구비지원에의하여연구되었음을밝힙니다. ** 동아대학교석당인재학부조교수 ( 제 1 저자 ) *** 동아대학교석당인재학부조교수 ( 교신저자 ) **** 동아대학교공공정책연구소연구원 ( 제 3 저자 )

3 ISSN GRI REVIEW Vol. 17, No. 1, April 2015 A Study on Policy Process from the Establishment of Game Rating Board to the Creation of Game Management Committee: With the Focus on Multiple Streams Model Lee Dong-Kyu* / Woo Chang-Bin** ㆍ Kang Min-Gyu*** This study examines the process from the establishment of Game Rating Board to the creation of Game Management Committee through a periodically comparative analysis using the multiple streams framework model. The period of the analysis is categorized into the 1st period(from April 2005 before the establishment of Game Rating Board to April 2, 2006) when the speculative spirit and addiction of games were magnified by the incident of Sea Story and the 2nd period(from April 3 after the establishment of Game Management Committee to April 30, 2013). Kingdon and Zahariadis multiple streams framework model was utilized and applied to this case, analyzing the political flow and changes in the process of the establishment of the organization and its conversion to Game Management Committee. The major results of the analysis are as follows. First, continuous efforts of suggesting and negotiating policy alternatives by the policy entrepreneurs in each period led to the production of the final policy through the policy window. Second, the Promotion Act on Game Industry(April 28, 2006) enacted through the policy window of the 1st period influenced the formation of the policy in the 2nd period. Through this study, the importance of the policy entrepreneur in the legislation process of Korea is confirmed, suggesting that the policy streams model can be widely applicable in diverse fields. Key words _ Game Rating Board, multiple streams model, policy window * Professor. Dept. of Seokdang Honors, Donga University(First Author) ** Professor. Dept. of Seokdang Honors, Donga University(Corresponding Author) *** Researcher. Dept. of Seokdang Honors, Donga University(Third Author)

4 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 73 I. 서론 현대사회는 Digital, DNA, Design이주목받는 3D 시대로, 최근콘텐츠시장은세번의충격적인변화를맞이했다. 처음라디오방송이시작됨으로써사람들에게충격을주었고, 이어 TV 방송의시작은전보다큰파장을일으켰다. TV 방송이시작되고머지않아도래한인터넷과스마트폰은전세계를하나로묶을수있을만큼혁명적이었다. 이를디지털혁명이라한다. 특히경쟁과상생을중요시하는게임은한국인의정서에부합한다 ( 윤형섭외, 2012). 인터넷, 스마트폰, 그리고태블릿 PC 등을기반으로하는열린매체들의기술발전과함께새롭게성장하고있는핵심산업이자미래를위한성장동력으로주목받고있다. 2013년의전체게임시장은 9조 7,198억원규모로추산되었다. 1) 2013년온라인게임시장은 5조 4,523억원규모이며, 모바일게임시장은 2조 3,277억원을기록했다. 또한 PC 방매출액은 1조 6,618억원을기록했다. 비디오게임, 아케이드게임의매출액은각각 936억원, 825억원을기록했다. 이렇게게임컨텐츠시장이활성화됨에따라게임물과관련된문제들역시증가하는추세를보이고있다. 2006년 바다이야기 사건으로사행성게임으로인해홍역을앓고난후, 게임이인간의정서를해치는유해물이나사행성을조장하는매체로인식되면서게임산업발전에있어큰걸림돌이되고있다. 이러한상황을타개하기위해 2006년 10월 30일 게임물등급위원회 를설립하였다. 이는게임의문화콘텐츠로서의위상이높아짐에따라독립성과전문성을확보하기위한자연스러운정책흐름의결과로볼수있다. 투명, 공정, 신뢰, 봉사 를모토로삼은 게임물등급위원회 는심사절차에따른부담을최소화하고심사결과로인해피해보는자들이생기지않게효율적이고공정한심사시스템을구축하여, 출범이후모든사행성아케이드게임뿐만아니라국내유통되는온라인, PC, 모바일게임의등급분류심사를하고있다. 본래 게임물등급위원회 는애초에민간자율기구이양을전제로만들어진한시적인조직이었다. 그러나 2005년과 2007년, 그리고 2009년등세차례의국회문화체육관광방송통신위원회법안심사소위에서게임담당주무부서인문화부와게임물등급위원회는국고지원이없는민간권한이양자율심의를계속약속하며수명을연장해왔다. 이에게임물민간심의기구는게임물등급위원회폐지여부를둘러싼공방이본격화되고있는가운데, 설립이추진되었다. 따라서본연구는게임물등급위원회가신설되고폐지되는시기에서부터 게임물관리위원회 의신설이논의되는시기까지의과정을통해규제기구에서가치창출ㆍ서비스기관으로의기관의성격이전환됨에따라변화되는게임물의등급분류관련정책과정을 Kingdon과 Zahariadis의다중흐름모형을적용하여분석하고자한다. 연구방법으로는 내용분 1) 2014 대한민국게임백서요약본

5 74 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 석법 을사용하여각종언론, 논문, 국회회의록등의자료를분석하고, 정치의흐름과변동과정, 산출된정책에영향을준요인들을살펴보고자하였다. 본연구의목적으로는첫째, 게임물등급위원회의설립과전환은어떤유형의정책의창을통해출현되었는가, 둘째, 본연구에서의제 1기 ( 게임물등급위원회설립및폐지시기 ) 와제 2기 ( 게임물관리위원회신설논의시기 ) 에서의정책기업가역할의차이는무엇인가, 셋째, 게임물등급위원회의설립과게임물관리위원회로의전환과정을정책의흐름모형에적용할수있는지, 사례에적용이가능하다면모형에서제시하고있는주요변수들이실제로어떻게관찰되는지살펴볼것이다. Ⅱ. 이론적ㆍ제도적배경 1. 이론적배경 1) 다중흐름모형의의미정책의제설정및정책결정모형으로서가장중요한이론으로논의되는것은합리모형, 만족모형, 점증모형, 쓰레기통모형이다. 합리모형은정책의제설정및정책결정이합리적으로이루어진다는것이며, 만족모형은기본적으로합리모형을따르되완전히합리적인대안을선택한다기보다는만족할만한수준이면된다고제시한다. 점증주의모형은기존의정책안을점증적으로수정해나간다는이론이며, 쓰레기통모형은정책결정이우연적, 비합리적으로이루어진다는것을시사한다. 쓰레기통모형은문제, 해결책, 선택기회, 참여자등의요소가무질서하게존재하는상태에서우연적, 비합리적으로만나정책결정이일어난다고보는이론인데, 이러한정책과정에대한이론들은정책관련자들이아이디어및공공문제와어떻게상호작용을하는가에대한시사점을제공한다는점에서중요성을가진다 ( 최성락 박민정, 2012, Jaiani & Whitford, 2011, 재인용 ). Kingdon은이러한쓰레기통모형을이론적근거로하여다중흐름모형을제시하였는데, 다중흐름모형은 Cohen, March & Olsen(1972) 의쓰레기통모형 (garbage can model) 을수정하여발전시킨모형이다. 2) 다중흐름모형의내용과발전 Kingdon 은자신의다중흐름모형에서어떠한의제가정부의제로채택되는지, 정부내외로관련된사 람들이물질적 / 시간적대가를지불하면서어떠한대안에관심을가지는지에대해설명하는것에주안점

6 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 75 을두었다. Kingdon의다중흐름모형의핵심전제는먼저, 기존합리모형인합리모형, 점증모형이전제하는인과관계를부정하고, 현실에서는각정책과정이거의상호독립적 (nearly independent) 으로체계 (system) 를흐르고 (stream) 있으며, 각흐름이합류 (coupling) 할때정책이정책의창 (policy window) 을통한다는것이다. 다시말해, 문제가인식되고해결책이실행가능하고정치적인분위기가정책변화를위한적절한시점이고어떤제약도변화를막지못한다면, 각흐름이중요한시점에서합류되어정책으로채택될가능성이높다고할수있다 ( 유은주, 2008). 이에더해, Zahariadis는영국과프랑스의석유, 통신, 철도사업에있어서민영화과정을분석하기위해 Kingdon의다중흐름모형을수정한모형을제시하였다 (Zahariadis, 2007). Zahariadis는정책과정이더욱복합적이고우연적으로이루어진다는것을이론화시킨시키고, 이러한과정을통해초국가적인단계까지그논리를확장하여적용하였다. Zahariadis모형은제도주의경직성을극복함으로써혁신적정책의결정과정을이해하는데큰유용성을갖고있다. 정책과정내혼재하는문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치의흐름을확인하고이흐름들이결합 (Coupling) 되어정책의창 (policy window) 이열린다고보고, 모호성 (ambiguity) 이라는조건내에서일시적정돈 (temporal order) 를가정하여정책선택과변동과정에서의과정을고찰하였다. Zahariadis모형은정책의제설정뿐만아니라정책결정에대해서도구체적으로자세히다룰수있으므로정책형성전과정을분석할수있게해준다. 나아가정책결정체제의분화정도가높은경우뿐만아니라낮은경우에도적용이가능하다는장점을갖는다 ( 배용수외, 2004, Zahariadis, 1999: 70 재인용 ). 정리하자면, 다중흐름모형에서는정치, 정책문제, 정책대안이라는 3가지흐름으로구분하여정치의중요성을강조하고, 흐름의연계과정에서개입하는정책기업가의역할을중요시한다는점에서의의가있다 (Brunner, 2008). 즉, Kingdon의정책체계내에서독자적으로흐르고있는흐름을문제의흐름 (problem stream), 정책대안의흐름 (policy stream), 정치의흐름 (political stream) 으로정의하고이흐름들을하나로엮어줄정책기업가의역할을강조하였다는데에그의의를찾을수있을것이다. 2. 기타선행연구에서의추가적논의 Kingdon이제시한다중흐름모형은그모형의유용함에있어서정책의제설정및정책결정분야에서주요연구모형으로채택되었다. 미국의공공사업분야관련정책결정에서적용된다중흐름모형은, 이후영국과독일의철도, 석유, 통신의민영화과정사례에도활용되었다. Kingdon 모형은원래정책의제설정과정을분석하는모형임에도불구하고, 한국에서 Kingdon 모형은정책결정및정책변동에확대되어적용되고있다 ( 최성락 박민정, 2012; 이동규 양고운, 2013). 국내선행연구들에서는다음과같은

7 76 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 몇가지공통점을찾을수있었다. 첫째, Kingdon모형은정책형성모형으로출발하였고, 나중에정책변동연구를위한분석의틀로발전되어왔다 (Sabatier, 2007). 대부분국내선행연구들의초점은정책형성에놓여있다. 둘째, 연구분석에활용되는접근법은정책의창이열리는순간을주목한접근이고, 다른하나는각각의흐름을시기별로구분하여분석하는접근이다. 셋째, 정책참여자의역할을구분하고있다. 정책참여자를다중흐름모형에서는정책기업가 (policy entrepreneur), 정책옹호연합모형에서는정책중개자 (policy broker) 로지칭한다. 이처럼정책의제설정및정책결정각각의분야에서의정책참여자들은다양하기때문에연구대상으로서가치가있다 ( 허만형, 2012; 최성구박용성외, 2014; 김주경 현재은, 2014). 전반적으로, 정책과정모형이실질적인의미를지니려면정책을결정하는데중요한정치사회적맥락, 그맥락에서권력을지니고영향력을행사하는정책결정행위자들, 결정의내용이나결과를설명할수있어야한다. 그런데합리주의적전통에서행위자들은기계적으로합리적인존재로가정되어정부는관료제적시스템을통해정책의제를설정, 형성하고결정하므로, 결정의주체인행위자들에대한관심보다는주로어떻게정책이결정되는지의과정들과이를구성하는활동들을중심으로분석하여, 실제로정책의제설정이나결정이이러한시스템내에서이루어지는것이아니어서설명력이떨어졌다. 다중흐름모형의가장큰장점중하나는행위자와구조를하나의분석틀에서연계시킨것이다 (Zahariadis, 2007). 다중흐름모형은모형의기원이라할쓰레기통모형에서는구체적인의사결정구조를통해제도에관심을기울인데반해 (Cohen, March, and Olsen 1972), 제도적인부분에제한적으로만관심을기울였다는비판을받을정도였다 (Mucciaroni, 1992). 이들과달리다중흐름모형에서는정책과정을설명함에있어사전적으로예측가능하고시스템적인것으로서가아니라, 행위자, 특히정책기업가역할을수행하는개인이정책과정에서하는역할이중요한것이다. 그런데지금까지의국내의연구들은다중흐름모형에서중요한이러한행위자의측면, 또비합리적이고예측불가능한측면을제도적이고시스템적인측면에비해상대적으로강조하지못한경향이있어보인다. 다시말해, 다중흐름모형에따른설명은기존에존재하여왔던정책문제들, 기존에존재하여왔던정책대안들이정치의변화-대통령의변화, 집권당의변화, 장관의변화, 기타정책담당자의변화로인해예측할수없었던어떠한계기로정책의제로갑자기대두되는과정인데, 국내연구들에서이러한측면이부각되지못했다 ( 최성락 박민정, 2012). 해외의다중흐름모형연구들을살펴보면불확실하고예측불가한상황에서정책기업가를강조하여, Oborn, Barrett, and Exworthy (2011) 의경우, 영국의의료개혁에있어서전문가의역할에대한분석을하였는데, 개인으로서의중요성을강조하면서주요한정책기업가가행위자들과정책공동체들사이의연합을조장하고, 다양한수준에서다른사람들과공조함을보였다. 이연구는한개인으로서의정

8 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 77 책기업가에대한연구이지만, 결국개인이아니라팀으로서역할을수행함을보였다는데에그의의가있다고하겠다. Ackrill and Kay(2011) 는유럽의정책결정상황에서특정정책영역을관장하는사무총장 (Directorate Generals: DGs) 들이 EU의제도적불확실성으로인해영역이서로중첩되고경계를넘어확산되는것을보여준다. 연구에의하면정책기업가가단순한결합자 (coupler: Kingdon, 1984) 를넘어서는역할을하여, 정책기업가는단지해결책을제시하는것만이아니라이를실행에옮길권력을행사할수있다. 나아가 Liu, Lindquist, Vedlitz, and Vincent (2010) 는이러한상황과맥락, 이들의연구에서는영역의수준에따라정책과정이다름을보여준다. 지방정부수준에서는합의와연합형성이정책결정에영향을주지만, 국가수준에서는대중의분위기와견해의변경이중요하였다. 또한정책엘리트들은특정정책대안의성공의이유로 Kingdon의모형에따른기술적가능성 (feasibility), 가치수용이나미래의제약에대한기대가아니라, 정책의조화 (compatibility) 를들었다. 즉, 지방정부의정책의제설정이중앙정부의의제설정과는다르다는것이고, 이러한결과는정책과정을이해하는데에새로운방향과함께질문을던지는것이라고할수있다. 기존다중흐름모형과관련된국내의선행연구를검토한결과는다음과같다. < 표 1> 다중흐름모형을적용한국내의주요선행연구 연구자 연구대상정책 연구대상정책과정 연구방법 배용수 주선미 (2004) KT 민영화정책 정책형성 2 차자료활용, 흐름의시기별분석, 정책기업가의정책변동에서의역할강조 이순남 (2004) 국군간호사관학교폐지및존속 정책변동 단계별각흐름과상황주도자의변화비교정책변동요인과정책결정과정분석 이화진 조영신 현경보 (2005) 주파수정책 정책형성 2 차자료활용, 미국의주파수정책의사례분석을통해한국의주파수정책대안제시, 발전에대한함의제공 김보엽 (2008) 한국사학정책정책변동 2 차자료활용, 정책변동과정에서의이익집단, 정책네트워크의역할및전략분석 김지원 (2009) 사회보험통합정책의제 2 차자료활용, MPSF 를통한흐름의시기별분석 유홍림 양승일 (2009) 새만금간척사업 정책변동 2 차자료를활용하여 6 단계의정책변동단계에서정책중개인의역할및전략분석 이진만 (2009) 한국콘텐츠진흥원설립정책형성 2 차자료활용하여세흐름의개별적분석, 반정책활동가개념도입, 정책중개인정리 김인자 박형준 (2011) 과학기술규제정책 정책형성, 정책변동 2 차자료활용, ACF 와다중흐름모형보완한분석틀제시, 정책형성과변동과정분석 김지수외 (2012) 성범죄자전자장치부착제도 정책형성 2 차자료를활용한시기별흐름연구

9 78 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 박종구 김양진 (2012) 허만형 (2012) 온라인게임규제정책 국회선진화법 정책경쟁 정책의제, 정책형성 성욱준 (2013) 개인정보보호법정책형성 이동규 양고운 (2013) 최성구 박용성 (2014) 김주경 현재은 (2014) 소말리아해적에대한정부의대응 국토균형발전 ( 세종시 ) 정책 무상보육정책 정책변동 정책형성, 정책변동 정책형성, 정책변동 정책형성과정에서의중앙부처간의의견대립으로인한이중적정책의창, 이중적정책혁신가분석 2 차자료를활용한정책의제형성기와정책형성기의시기별흐름연구 2 차자료활용, 우리나라의입법과정에서의정치흐름과정책기업가의역할연구 2 차자료활용, 사건전후정부대응및정책변동분석 10 년간정책시간을고려하여정책혁신가에영향력을가하는옹호연합들의상호작용에초점 확대시행된영유아무상보육정책에서의정책선도자역할에주목 3. 제도적배경 기존의게임물등급분류업무는공연윤리위원회를시작으로한국컴퓨터게임산업중앙회와한국공연예술진흥협의회를거쳐영상물등급위원회로이관되었다. 이후바다이야기사건 (2006년) 과게임심의를맡은영등위의비리가밝혀지면서, 게임물등급위원회의설립이국회에서처음으로언급되었다. 17대국회에서 2004년 12월 9일에박형준의원등 16인이발의한법률안 ( 게임물등급위원회설립에대한법률안 ) 이제도적, 예산상의 2년정도의준비기간이필요하다는이유로대안반영폐기되었다. 이어 2006년 4월 3일문화관광위원장이발의한게임물등급위원회설립법률안이심의되었고, 2년의활동기한설정과후에민간심의기구로이양하겠다는전제하에 2006년 4월 28일에게임산업진흥에관한법률이제정되었다. 이후동년 10월 30일에게임물등급위원회가발족되어게임물의등급분류와사후관리업무를전담하기시작하였다. 게임시장이계속해서활성화되고있는가운데, 게임물등급위원회의게임심의기준은명확하지않았고, 사후관리는소홀하였으며, 설립이후비리가만연했다. 또한국고지원의중단사태에이르기까지하여, 2년이라는기한을연장하였다. 2007년 4월 13일김충환의원이대표발의한게임물등급위원회국고지원연장기한을 2008년 6월 30일에서 2009년 12월 31일까지로연장하는개정법률안이공포되었고, 이어서문화체육관광방송통신위원장의발의로, 2009년 12월 31일에서 2011년 12 월 31일까지, 2011년 12월 31일에서 2012년 12월 31일로연장되었다. 게임물등급위원회의지속적인유지를반대하는여론이조장되었고, 이에 2013년 4월 30일교육문화체육관광위원장의발의로, 게임물등급위원회는폐지되었고, 청소년이용불가게임물의등급분류및게임물의사후관리등을전담하는게임물관리위원회를신설하기로하였다. 등급분류업무의민간위탁대상을현행온라인게임물에서아케이드게임물로확대하되, 청소년이용

10 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 79 불가게임물은민간위탁대상에서제외하였다 ( 제315회국회 ( 임시회 ) 제5차전체회의 ). 국회문화체육관광위원회김재윤 ( 민주당 ) 의원은 2011년 10월 7일국정감사자료를통해 " 세계적으로게임물은국가가아닌민간에서자율적으로심의되고있는데국내에서는 ' 게임물등급위원회 ' 라는국가기관에의해사전심의가이뤄져글로벌스탠다드에서벗어나있다 " 고지적했다. 2013년 5월 22일게임산업진흥에관한법률의개정에따라게임물관리위원회가동년 12월 23일에출범하였다. 이상의내용을정리하면아래의 < 표 2> 와같다. < 표 2> 게임물관리의주요연혁 시기 ( 년 ) 담당기관주요내용비고 공연윤리위원회 ( 유기장장소규제 ) ( 사 ) 한국컴퓨터게임산업중앙회 한국공연예술진흥협의회 영상물등급위원회 ( 게임물내용관리체제전환시기 ) 1984 년유기장업법제정전자오락실은대표적인유기기구가설치된장소 9 허가제운영, 공중위생 ) 국내유통되는게임물등급분류업무최초시작 1995 년공중위생법개정성인용전자유기장업이금지 1996 년공중위생법시행령전자유기장업의명칭을컴퓨터게임장업으로변경 * 사행성위주심의의대상 유기장업에대한권리권한변경 ( 보건복지부 문화관광부 ) 공중위생법폐지, 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률이제정 ( 게임물만의고유한특성이반영되지못하는부작용발생 ) 게임물등급위원회 ( 게임물등급분류관리체제정착시기 ) 게임산업진흥에관한법률제정기존의유기기구, 컴퓨터게임물용어대신게임물용어도입 ( 아케이드게임기와 PC 게임확대 ) 사전등급분류및사후관리업무에대한문제제기됨 - 규제중심기관 - 등급분류ㆍ사후관리 - 국내중심 - 소극적정책기능 ( 제한 ) - 게임물심의부분적역할 게임물관리위원회 게임산업진흥에관한법률일부개정공포 ( 게임물관리위원회설립근거마련 ) 게임물의윤리성, 공공성확보, 청소년보호와건전한게임문화조성을위한등급분류및사후관리업무에집중 - 가치창출ㆍ서비스기관 - 게임물창의적관리 - 글로벌협력지향 - 적극적정책기능 ( 확대 ) - 게임물관리중심자역할 출처 : 한국게임의역사 ( 윤형섭외,2012), 게임물등급분류및사후관리연감 (2014) 재구성

11 80 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 Ⅲ. 연구의분석틀 정책결정과정에있어서, 정치가, 정책기업가, 관련기구및단체의다양한갈등과대립이존재한다. 본연구에서는 바다이야기 사건으로아케이드게임의과도한사행성문제가불거짐으로인해게임물등급위원회의설립이라는정책형성이이루어졌다. 또한민간심의기구로의이양을미뤄온게임물등급위원회가부정부패사건들로인해게임물민간심의기구설립정책이새롭게논의되고형성되었다. 이과정에서, 관련업계들과정치가들, 단체들각각의이익관계가대립된형태를살펴보고, 이정책결정과정에있어서정책대안의흐름과결정과정에서의역동성을설명하기위해 Kingdon과이를발전시킨 Zahariadis 의다중흐름모형을적용하여사례에대해분석하고자한다. 1) 문제의흐름 (Problem Stream) ; 지표, 초점사건, 환류, 적재문제의흐름은정책입안자와시민들이다루길원하는다양한조건으로구성된다 (Zahariadis, 2007: 70). 문제의흐름요소에는지표, 초점사건, 환류, 적재가있다. 지표 는문제를계량화, 도표화한것이며, 이를통해문제가정책의제로인정될만한존재인지에대한중요성을평가할수있다. 초점사건 은사고, 재난, 집단시위등과같이다양한종류가있다. 초점사건은문제가관심을받게되는계기가되며, 관심이집중될수있도록하는역할을한다. 환류는정책결과에따른재평가이다. 환류를통해미래의정책결정에영향을줄수있다. 적재는의제로채택된이슈와관련된문제들이다시떠오르게되며, 이는정책의제가될문제를예측하는능력에긍정적인영향을끼친다. 2) 정책대안의흐름 (Policy Stream) ; 가치수용성과기술적타당성, 통합정책대안의흐름은정책네트워크내에경쟁하는아이디어들이포함된다. 아이디어가최종대안으로선택되는조건으로가치수용성과기술적타당성이있다. 정책입안자의가치에부합하지않거나기술적으로시행되기어려운대안들은채택되기어렵다. 통합은참여자들사이의연계를의미하는데, 네가지변수에의해구별된다 ( 접근, 방법, 규모, 능력등 ). 이러한변수들은네트워크들의더혹은덜통합된유형으로분류한다. 덜통합된네트워크는크고, 경쟁적인형태이며, 이는적은수용력과덜제한적인접근을이루고있다. 반대로보다통합된네트워크는작은크기이며, 합의적형태, 높은용량, 그리고더제한된접근을이루고있다 (Zahariadis, 2007: 72).

12 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 81 < 표 3> 정책대안의흐름 구성요소 판단기준 가치수용성 정책입안자의가치에부합하는대안인가? 기술적타당성 제도적 / 예산적, 기술적으로시행가능한대안인가? 통합 대안과상호관련된집단간관계는어떠한가? 3) 정치의흐름 (Politics Stream) ; 정당이념, 국가적분위기, 체제변화한국의정책형성메커니즘은대통령중심의정치결정으로이루어지는데, 이에따라세개의흐름중정치의흐름이가장중요한요인이된다. 정치의흐름은정당이념, 국가적분위기, 체제변화가있다. 정당이념은정당을이끄는핵심개념으로, 각각의정당들은정치상황에따라그들의정당이념에부합하는정책대안을지지한다. 국가적분위기는이슈에대한국민들의공통적인생각으로, 정치가들은여론조사를통해국가적분위기의변화를감지하고, 정책변화를시도하기도한다. 즉, 정치가들은이슈에대한빈번한갈등의상황에서지지나반대의균형을형성한다. 체제의변화또는행정핵심인력의변화는정책결정에가장중요한영향을끼친다고할수있다. 정치흐름의요소중에서, 국가적분위기와정부체제변화의결합은의제에가장강력한영향을끼친다. 4) 정책의창 (Policy Window); 결합논리, 결정스타일중심으로정책의창은강력한문제나정치적인사건에의해, 문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치의흐름이하나로모이게된다. 이를결합 (coupling) 이라하는데, 이과정이이루어지면정책의창이열리게된다. Kingdon(2011: 165) 은정책의창이란 " 그들의해결책을제안하거나특정문제에주의를끌수있는옹호의기회 " 라고정의내렸다. 정책의창은아주짧은시간동안열리며, 이때, 결합논리와결정스타일이정책결정에영향을미치게된다 (Zahariadis, 2007: 73). 결합논리는인과적, 교의적두가지로나뉘는데, 의미는다음과같다. 정책문제의흐름에서창이열릴경우주어진문제의반응으로서해결책을찾기때문에결합은인과적 (Consequential) 이고, 정치의흐름에서창이열리면문제가명확히정의되기전에해결책에관심을갖기때문에이과정은관념적, 교의적 (doctrinal) 이다 ( 김인자 박형준, 2011). 결정스타일이란의사결정전에필요한정보의양을얼마나활용하였는가를나타낸다. 더신중한스타일일수록, 최종결정을예측하는능력이높아진다. 반대로덜신중한수준에서예측능력이대체로낮게나타난다. 이러한이론을반영하여 Kingdon은현상의원인에영향을받아열리는창을 정치의창 (Political Window)', 문제의창 (Problem Window) 으로나누고창에의한결과가어떠한가에따라예측가능한창 (predictable window), 예측불가능한창 (unpredictable window), 그리고파급효과의창 (window of spillover effects) 으로구분하였다 (Kingdon, 2011). 정치적사건에의해열리는창을 정치

13 82 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 의창 이라하며심각한문제에의해열리는창을 문제의창 이라한다. 예측가능한창은개각이나예산관련정책에서열리는창이며, 예측가능성이높고주기를가지고있는경향이있다. 예측불가능한창은다중흐름이서로다른동력을바탕으로형성되어흐르다가예기치않은시점에접점이형성되어열리는창이다. 파급효과의창은하나의사건이다른사건에영향을미치는과정에서열리는창을의미한다. 예측불가능한창과파급효과의창은불확실한상황에서열리는성향이있다 ( 허만형, 2012). 5) 정책기업가 (Policy Entrepreneur) ; 접근, 자원, 전략정책기업가는세개의흐름을결합하여정책의창이열리길시도하는개인또는단체의행위자이다. 그들은단지특정해결책의옹호자가아니라, 그들이지지하는정책대안에대한정책결정을이루기위해노력하는조정자이다. 그러기위해서, 정책기업가는정책결정자와의수많은접근과정책결정을이루기위한능력과자원, 전략을갖추며, 끈기를가지고정책의창의기회를엿보아야한다. 선행연구들에서도보았듯이다중흐름모형에서는행위자들, 특히정책기업가의역할이부각되어, 정책의제설정이나결정과정에모두에서중요하다고할수있으며, 모형의현실적합성을높여주고정책의동태적변화를설명할수있게되었다고할수있다. 다른모형과비교하자면다중흐름모형에서정책기업가는옹호연합모형 (ACF) 에서의정책브로커와유사하게엘리트정치가나관료, 대통령, 국회의원등이나, 정책기업가는 ACF 모형의행위자들보다정책과정에역동적으로개입하여더중요한역할을한다고하겠다. 비록정책흐름모형에서정책은정책기업가가아니라정책결정자 (decision maker) 에의해결정되며, 정치와정책흐름, 정책의창에의해결정되는것이지만 (Kindon, 2003), 정책결정자는문제있는선호를지니고조작 (manipulations) 의대상이되는데반해, 정책기업가는목적지향적으로조작을하는주체로서역할을한다. 또한정책결정자나정책기업가는의미에영향을주는명칭이나상징을전략적으로활용하여문제의특정측면을다른문제에비해부각시키기도하여 (Zahariadis, 2014), 그자율성과영향력이높은행위주체라고하겠다. 이러한정책기업가는 Brouwer and Biermann (2011) 에따르면 4가지전략을구사하는데, 주의와지지전략, 연계전략, 관계적관리전략, 그리고영역 ( 활동지 ) 전략이다. 적절한시점에이러한전략구사가정책흐름을발전시키는데영향을미칠수있다는것이다. 그러나이러한활동이실패할수있는데, 예를들면레이건대통령이의욕적으로추진한공립학교의기도문제의경우에서다양한노력에도불구하고복고적인법제도의반동으로변화를이루지못했다 (Hays, 2012). 다만정책흐름모형이개발된미국에서는다양한정책공동체들이존재하고, 정책공동체내의누구도정책기업가로활동할수있는데비해, 한국의경우공식적지위가없는자가정책과정에미치는영향은

14 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 83 한계가존재하며, 미국에서의정책기업가와같은역할을하는것은쉽지않다 2). 따라서정책기업가의공식적지위는정책의제설정과정및정책결정과정에서중요한의미를지닌다. 그러나초점은그정책기업가가해당직위에서의노력하는정도가아니라해당직위를넘어서는활동으로이것이분석의초점이되어야할필요가있다 ( 최성락 박민정, 2012). 이러한의미에서, 본연구에서는정책의제설정과정책결정과정에개입한정책기업가의역할과행동약식을기준으로그역할의중요성과공공성에따라정책활동가와정책선도자로구분하여 ( 유훈, 2001), 분석의정확성을높이고자한다. 6) 정책과정 (policy process) 의강조와결합앞에서언급했듯이다중흐름모명은행위자와권력을중심으로불확실하고복잡한상황의정책과정을설명한다는점에서다른이론과특히차별된다고할수있다. 그럼에도불구하고현실적으로는다중흐름모형이정책의다른단계보다는주로의제설정의단계와관련하여연구되는경향이있다. 의제설정에서의우발성과정책문제정의를강조하다보니, 정책문제가장기적으로재정의 (reframe) 되거나또는폐기되는경우를고려하지못했다고할수있다 (Colebatch 2006; Jann & Wegrich 2007). 그렇다면정책의행위자와권력, 복잡성등을중심으로이론을발전시킨다중흐름모형이다시정치권력관계로이루어진현실정치 (realpolitik) 로부터멀어지는역설적인현상이발생할수있다. 이러한면에서다중흐름모형은의제설정이나정책형성단계에서만이아니라정책결정과변화의전과정과관련된모형으로해석될필요가있다. 그리고, 의제설정이일련의인과관계 (chains of causality) 를형성하므로의제설정이대안형성과정책결정에영향을주어전반적으로정책과정이론과결합할필요가있다는 Barzelay(2006) 주장은상당히설득력이있다. 일반적으로는이종의정책분석요소들을상호배타적으로볼것이아니라, 적절하다고만하면정책모형들을결합하는방향으로나아가야한다고말할수있다 (John, 2013; Cairney 2013). Howlett, McConnell, & Perl (2014) 는다중흐름모형과정책과정과의결합을주장하여, 이들이제시한 다섯흐름합류모델 (five stream confluence model) 에서는기존의세흐름이합류 (confluence) 하는시점에의제가설정되고정책형성 (policy formation) 이개시되고평가 (appraisal) 가이루어진다음, 다시정책형성이공고화됨과동시에다른흐름, 즉과정 (process) 과프로그램 (programme) 흐름이더해져다시합류하는과정을거치게된다. 2) 한국에서공식적지위가중시되는이유로는정책공동체의규모가작다는점, 그래서정책기업가적인역할을할만한주요인사들은 어떠한형식이던지공식적지위를지니고있다는점, 또한지위를중시하는문화적전통등을들수있다 ( 최성락 박민정, 2012 ).

15 84 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 다시또다른합류가나타나고다른흐름의변경도가능하다. 3) 이러한이론적경향들을고려하여, 본연구에서는다중흐름모형을적용하는것이가능하다고판단했다. 또한불확실한상황에서정책흐름을주도하는행위자인정책기업가를중심으로하고, 또한정책의과정적측면에서그필요성과중요성이있다고판단했다. 게임물등급위원회의설립및폐지시기와게임물관리위원회신설논의시기를기준으로하여입법과정을분석하였다. 이러한분석을위해서본연구에서는 Kingdon과 Zahariadis의다중흐름모형을활용하여 < 그림 1> 과같은분석틀을제시하였다. < 그림 1> 분석의틀 자료 : Kingdon 과 Zahariadis 가제시한다중흐름모형을재구성 3) 합류지점에서질적으로다른정책이가능한것이다. 예를들어영국의구제역문제를다루면서 2001년에문제흐름이지배적이었다면, 가능한정책대안이없는중요한합류점에이르게되고, 이후정치적흐름이지배적인상황이되어문제가재정의된경우를들수있다. 결국다양한문제정의, 변경, 재정의를설명하고자하는것이며, 복잡한정책과정에서서로다른지배적인흐름이생성될수있는가능성을모색하는모형이라고할수있다.

16 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 85 Ⅳ. 사례분석및결과 1. 제 1 기 : 게임물등급위원회설립및폐지시기 1) 문제의흐름 1999년음반, 비디오물및게임물에관한법률이제정되면서영상물등급위원회가게임심의를도맡아해왔다. 게임만전문적으로다루는심의기관이아니다보니, 심의에있어서일관성, 전문성이없었고, 도입부터많은문제들이있었다. 게임시장이성장하게되면서, 2002년영상물등급위원회는온라인게임사전심의까지시행하게된다. 먼저문제의흐름의지표측면을살펴보면, 영상물등급위원회의온라인게임사전심의가연간 1500 여건의달하게된다. 빈번하게발생한온라인및아케이드게임들의불법패치가사실상무방비상태로방치됨에따라게임물사후관리를보강해야한다는지적이일고있는반면, 2003년영상물등급위원회는총 20명의게임물사후관리요원을절반으로줄였다. 영상물등급위원회측은사후관리의중요성에대해인식하고있지만예산책정이제한돼있어인원감축이불가피하다는입장을밝혔다 ( 네이버뉴스, ). 초점사건의측면에서는, 2005년 바다이야기 사건으로아케이드게임의과도한사행성이부각되게된다. 처음에정치쟁점으로시작되었던바다이야기사태는영상물등급위원회 ( 이하영등위 ) 의게임심의와등급분류에문제가있음을밝혀사회전반에큰파장을불러일으켰다. 당시바다이야기를심의한영상물등급위원회직원들은바다이야기에탑재된사행성도박기능을은폐한것으로밝혀졌다. 공무원들이사행성도박물을일반아케이드게임으로위장하여유통하는잘못된일을막기는커녕, 적극적으로협조한것이다 (PC사랑, ). 또한정보통신윤리위원회와영상물등급위원회의 리니지2 에대한이중심의논란사건등을비롯한몇몇사건들로영상물등급위원회의게임심의에대한공신력을상실하였다. 환류의측면에서는 바다이야기 사건을빌미로, 이전에영상물등급위원회의각종비리와로비들에대한의혹이풀렸음을들수있다. 게임개발업자가게임물심의위원으로선임돼해당업체게임의심의통과율이 53% 에서 71% 로높아진비리사례가적발되었으며, 채점표조작, 심사서류바꿔치기등의비리가모두밝혀졌다. 또한영상물등급위원회의게임심의에대해처음부터논란이되어왔던심의기준과전문성등에관한문제가다시제기되었으며, 자율적인심의기구를설립하자는의견또한다시나타났다. 마지막으로, 적재의측면을보면, 이전부터재기되었던자율적심의를보장하라는문제와게임물심의에있어서영상물등급위원회전체회의가아닌소위원회를거쳐서만심의통과가되는문제등이전에있

17 86 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 어왔던문제들이 바다이야기 라는주요사건이터지면서, 정책의제사항으로다시떠올랐다. < 표 4> 제 1 기문제의흐름 요소 지표영등위연간온라인게임 1500 여건심의 (2003) 내용 문제의흐름 초점사건 환류 적재 바다이야기사건, 아케이드게임의과도한사행성부각 (2005) 영상물등급위원회와정보통신윤리위원회의 < 리니지 2> 이중심의논란 영등위게임심의 채점표조작 심사서류바꿔치기등 조직적비리 확인 (2006) 영상물등급위원회의구조적문제, 심의방식논란 게임계 게임에대한전문성을갖춘자율적심의를보장하라 이전부터재기됨. 게임물심의에있어서영상물등급위원회전체회의가아닌소위원회를거쳐서만심의통과가되는문제 2) 정치의흐름정치의흐름에서정당이념측면을보면, 파장이컸던 바다이야기 사건에서, 인허가과정에정권실세가개입했다는의혹이제기되면서정치권에파문이확산되었다. 정치권에서는여권인사의바다이야기지분및오락실보유설, 인허가개입설, 경품용상품권이권개입설등이난무했다. 야당은바다이야기가단기간에수천억대의대박을터뜨린배후에는인허가관련한로비가있었고, 특히여권실세는물론, 노무현전대통령의조카노지원씨가모종의역할을했을것이라며 ' 권력형게이트 ' 로몰아갔다. 반면여당과청와대는 근거없는정치공세 라며반박하였다. 그러나사행성게임이번창하고경품권이남발된것은 정책의실패 로인정하겠다는입장을보였다 ( 서울경제, ). 단순히게임심의에있었던영등위의비리문제가아닌정치권의개입의혹이더해지면서여야의입장도나뉘어졌다. 이에따라국가적분위기, 즉여론은비리로얼룩진영상물등급위원회의게임심의에반발했고, 게임에대한전문성을갖춘자율적심의를보장해달라는여론이형성되었다. < 표 5> 제 1기정치의흐름 정치의흐름 요소 정당이념 국가적분위기 ( 여론 ) 내용 야당 : 영등위의비리문제에여권실세개입했다! 여당 : 아니다. 영등위의비리문제는단순한정책실패다! 비리로얼룩진영등위의 게임심의 물러가라게임에대한전문성을갖춘자율적심의를보장하라는여론이형성 3) 정책대안의흐름 제 1 기게임물등급위원회가설립되는과정에서발의된정책대안은, 2004 년 12 월 9 일박형준의원이 대표발의한게임물등급위원회설립안이다. 문체부와국회의승인을얻었지만, 미흡한제도와예산문

18 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 87 제에부딪혀 2년간의준비기간을거치기로결정하고, 잠정적으로대안반영이연기되었다. 다시말해, 심의기구설립에있어서가치수용성과정부와의의견합치를통한네트워크통합성이높았지만, 제도적 예산적준비의미비로인한낮은기술적타당성으로인해대안반영이연기되었다. 하지만, 바다이야기 사건이대두되면서영상물등급위원회가게임심의권한을상실하게되자, 게임계에서는게임에대한전문성을갖춘자율적심의를보장하라는여론이형성되었다. 이런상황에서, 영등위의심의권한이종료함에따라게임에대한심의의공백상황에대한우려가높아지자, 새로운심의기관을설립할필요성이대두되었다. 결국정부와게임업계는상호간에게임심의권한의민간이양을위해노력하기로합의하는한편, 등급심의권한을민간에이양하기전과도기에게임물등급위원회를설립해 2 년기한으로활동하도록하였다 (PC사랑, ). 이는가치수용성, 기술적타당성, 네트워크통합성이모두높은상태로조건을모두충족하였기때문에 게임물등급위원회설립 발의안이공포되었다. < 표 6> 제 1 기정책대안의흐름 제안일자제안자내용결과 박형준의원등 16 인게임물등급위원회설립 ( 안제 40 조 ) 문화관광위원장 게임물등급위원회설립 ( 안제 16 조내지제 24 조 ) 대안반영폐기 가치수용성 기술적타당성 통합 높음낮음높음 공포높음높음높음 4) 정책활동가와정책의창정책활동가 (policy entrepreneurs) 란기업가 (entrepreneurs) 와유사한개념으로, 기업가가자신의기업의사익을위해활동하는반면에, 정책활동가는공공의이익을위해정책과의제설정단계에서활동한다. 게임물등급위원회를설립하자는정책을이끈정책활동가는 2004년처음 게임물등급위원회설립안 을대표발의한박형준의원이다. 2005년열린우리당정청래의원은 현행 음반 비디오및게임관련법 은게임에대한규제위주의내용이고, 문화산업진흥기본법도각문화산업의개별적특징을담는데한계가있다 며 건전한게임문화와게임산업발전기반을조성하기위한 게임진흥법 을발의하겠다 고말했다. 이어 2006년게임물등급위원회설립에대한정책의창이열렸다. 제 1기의경우, 바다이야기 라는큰초점사건이문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치의흐름모두에영향을끼치면서세흐름의결합을이루었다. 즉문제에대한반응으로서해결책을찾기위한 문제의창 으로, 결합논리가인과적 (Consequential) 이다. 또한, 정책의창이열리는데있어서충분한정보와제도적, 예산적검토가이루어지지않았기때문에, 덜신중한수준이라할수있다.

19 88 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 2. 제 2 기 : 게임물관리위원회신설논의시기 본사례에서주목해야할특징중하나는제 1기 ( 게임물등급위원회설립및폐지시기 ) 에산출된정책결과 ( 게임물등급위원회 설립 ) 가제 2기 ( 게임물관리위원회신설논의시기 ) 의각흐름에영향을주었다는것이다. 게임물등급위원회 가설립됨으로써문제의흐름, 정치의흐름, 정책대안의흐름에어떠한영향을주었는지살펴보고, 가장크게영향을받은흐름은어떠한것인지알아보도록한다. 1) 문제의흐름게임물등급위원회설립후나타난문제의흐름에서, 첫번째요소인 지표 에해당되는측면은위의그림2를보면확인할수있듯이, 게임산업은나날이발전하고있다. 게임시장이활성화됨에따라등급심의할게임들이늘어나고있는반면, 게임물등급위원회의모호한등급기준과불안정한사후관리에따른지속적인문제제기가있었다. 스마트폰이보편화됨으로써최소 10만개이상의스마트폰게임이유통되고있지만, 2011년기준으로게임물등급위원회의사후관리모니터링요원은 8명에불과했다 ( 매일경제, ). < 그림 2> 2007 년 2013 년플랫폼별등급분류신청현황 ( 단위 : 건 ) 자료 : 게임물등급위원회게임물등급분류및사후관리연감 (2014 : 37) 초점사건의측면에서는게임물등급위원회와관련하여대표적으로이슈화된사례는다음과같다.

20 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 89 첫째로, 게임물등급위원회에대한국고지원이줄어들게되면서, 게임물등급위원회의게임물심의수수료를대폭인상하겠다는내용의등급분류심의규정개정안을발의했다. 이같은인상안은게임업계의반발을크게샀다. 그러나게임물등급위원회의등급분류수수료인상안은예산안을심사하는기획재정부의승인을받지못해시행이불가능해졌고, 이사건은기획재정부와의논의도없이심의료인상을일방적으로공포한게임물등급위원회의안하무인이얼마나심각한지를확인시킨해프닝이되었다. (PC 사랑, ) 둘째로, 출시되기이전부터여러가지화제와현금경매장콘텐츠를통한논란을불러일으킨 < 디아블로 3> 은지난 2011년 12월초부터등급분류를신청했지만, 게임물등급위원회측은갖가지이유를빌미로등급분류심사를거부했고결국 2012년 1월 13일에야등급분류심사가완료됐다. 4) 환류의측면에서는, 게임물등급위원회는영상물등급위원회를대신하는임시단체로설립되어, 당시 2년의활동기한이조건이었다. 그러나시작부터매우갑작스럽게만들어졌던만큼준비가미흡했던게임위원회는게임심의를민간으로이양하는노력은뒤로한채결국이전의영등위와같이로비와비리로얼룩진심사를자행하였다. 이에따라게임의심의와관련된일관성및전문성문제는계속제기될수밖에없었다. 5) 마지막으로, 적재의측면에서봤을때, 2011년마늘밭 110억사건이대두되어온불법도박사이트에대한관심과우려증가했고, 또한게임물등급위원회의심의권력화, 각종비위사실들이발각됨으로써게임물등급위원회에대한무용론이문제로불거졌다. 제 1기의정책산출결과인 게임물등급위원회 설립은다양한측면에서문제의흐름에큰영향을미쳤다고볼수있다. < 표 7> 제 2기문제의흐름요소내용지표게임앱 10만개, 관리인원 8명 게임물등급위원회사후관리 구멍 문제의흐름 초점사건 환류 적재 게등위의 심의수수료최대 10 배인상 (2008) 이슈화됨 < 디아블로 3> 을맘대로뜯어고친게임물등급위원회이슈화됨 입법예고안에따라심의등급권리민간심의기구에이양할것 게등위의비대화 ( 관련공무원수증가 ) 게임물등급위원회위원장, 사표제출 ( 비리 ) 마늘밭 110 억사건 ( 불법인터넷도박 )(2011) 4) 그러나이과정에서게임물등급위원회가 < 디아블로 3> 에대해게임의현금경매장시스템을삭제하고등급분류를실시한것이드러나물의를빚었다. 심의대상으로제출된게임에대해시스템의추가및제외권한이없는게임물등급위원회가이를어기고게임을임의로변조하는월권행위를저질러큰파장을일으켰다 (PC사랑, ). 5) 애초에 2년기한으로활동하기로했던약속은세차례에걸친국고지원연장안이통과되며세배이상인 7년으로늘어났고, 매번기한연장을할때마다더이상의국고지원과기한연장은없을것이라하였지만이역시기한이다다르면뒤집어지기일쑤였다 (PC사랑, ).

21 90 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 2) 정치의흐름정치의흐름의정당이념의측면에서, 한나라당이군현의원은 게임물등급위원회국고지원 3년연장 을추진하였으나, 민주당전병헌의원과김재윤의원은 게임물등급위원회의발전적해체 를주장하였다. 이를통해 게임물등급위원회 의처우결정은한나라당과민주당의정당간이념대립으로발전한것으로볼수있다. 그러나 2012년말까지여야가타협안을마련하지못해게임물등급위원회의국고지원심사가연기됨에따라, 2013년 1월게임물등급위원회직원들의급여를지급할수없는사태까지이르렀으며, 게임물심의에있어서업무가마비될위기에처했다. < 그림 3> 게임물등급위원회에관한언론보도횟수 (06 ~13' 현재 ) 자료 : 네이버포털사이트의뉴스검색사이트 ( 국가적분위기는이슈에대한국민들의공통적인생각으로, 한마디로여론이다. 본연구에서는국가적분위기, 즉여론을확인하기위해서게임물등급위원회설립후, 게임물등급위원회 에관한주요일간지언론의보도횟수를조사하였다. 6) 그림3에서볼수있듯이, 게임물등급위원회가설립된후에도언론보도는매년끊이지않았다. 게임물등급위원회의비리사건, 게임물등급심의문제로여론은게임물등급위원회를폐지하자는쪽으로형성되었다. 6) 본연구에사용된주요일간지 : 경향신문, 국민일보, 매일신문, 동아일보, 문화일보, 서울신문, 세계일보, 조선일보, 중앙일보, 한겨례, 한국일보.

22 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 91 < 표 8> 제 2 기정치의흐름 정치의흐름 요소 정당이념 국가적분위기 ( 여론 ) 내용 한나라당이군현의원 게임물등급위원회국고지원 3 년연장추진 민주당전병헌, 김재윤의원 " 게임물등급위원회, 발전적해체해야 " (2012) 게임물등급위원회폐지하자는여론촉구 3) 정책대안의흐름게임물등급위원회가설립된후, 그와관련된여러안건들이발의되었다. 국회는 2010년 1월 1일문화체육관광방송통신위원장이발의한게임물등급위원회에대한국고지원시한을규정한게임산업진흥에관한법률부칙 ( 제7941호, ) 제2조를개정하여, 게임물등급위원회의국고지원시한을 2009 년 12월 31일에서 2011년 12월 31일까지연장하였다. 정부는국고지원시한을연장하는조건으로, 위원회에게임물등급위원회의민간자율심의기구로의전환추진관련사항및불법게임물단속지원관련예산지원사항에관하여보고할것을제시하였다 ( 제285회국회본회의회의록 ). 2012년 11월 22일전병헌의원이대표발의한 게임물등급위원회폐지 안건에대해 게임물등급위원회 는예산문제로인해실현이당장불가능하고, 게임심의에있어서공백이생김으로서계임업계의혼란을초래한다며반발하였다. Zahariadis의모형에적용을해보면 게임물등급위원회 폐지안건에대한가치수용성과네트워크통합성은높으나, 현실상황을반영하여고려해보았을때기술적타당성은낮다고볼수있다. 하지만, 이러한지속적인움직임은 2013년 4월 30일교통문화체육관광위원장에의해발의된게임물관리위원회의설립에관한안건에영향을주었다. 이안건이공포됨으로써가치수용성, 기술적타당성, 네트워크통합성이모두높다는것을증명하였다. 안건의내용은게임물관리위원회에법인격을부여하고, 등급분류업무의민간위탁대상을현행온라인게임물에서아케이드게임물로확대하되, 청소년이용불가게임물은민간위탁대상에서제외하자는것이다. 또한게임물등급위원회를폐지하고, 이에따른국고지원시한또한삭제하였다. ( 제315회국회본회의회의록 ) < 표 9> 제 2 기정책대안의흐름 제안일자제안자내용결과 가치수용성 기술적타당성 통합 전병헌의원등 12 인 가. 게임물등급위원회를폐지함 ( 안제 16 조ㆍ제 17 조ㆍ제 17 조의 2 ㆍ제 17 조의 3 및제 18 조부터제 20 조까지삭제 ). 대안반영폐기 높음낮음낮음 교육문화체육관광위원장 가. 게임물등급위원회를폐지하고청소년이용불가게임물의등급분류및게임물의사후관리등을전담하는게임물관리위원회를신설함 ( 안제 16 조 ). 공포높음높음높음

23 92 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 4) 정책선도자와정책의창본연구에서, 제2기게임물등급위원회설립후나타나는정책선도자로 전병헌의원 김재윤의원 이라볼수있다. 정책선도자는각각의규칙을가지고있는문제의흐름과, 정책대안의흐름, 정치의흐름을엮어 (the coupling of the streams) 정책의창을열고그들이선호하는대상을최종적으로선택되도록하기위하여그들이가진물질적 / 시간적자원을기꺼이투입하는역할을한다.( 성욱준, 2011) 기존에언급한것처럼전병헌의원과김재윤의원은계속해서대표발의를시도하는데, 게임물등급위원회의실태를파악하고, 만연하는비리와관료주의적체제에대한해결책을제시하였다. 더나아가게임물등급위원회의폐지와민간심의기구로이양할것을주장하였고, 발전적해체에동의한여당국회의원 ( 배기운, 이종걸, 김성곤외 9명 ) 을통한지지를받아정책의창을여는데기여하였다. 살펴보았듯이, 이시기의정책의창을열어 게임산업진흥법 의개정안을산출하는데있어서크게기여한것은국회의원이었다. 여당인한나라당은 게임물등급위원회 가해체된다면게임계의큰혼란이초래될것이라며반대하였으나, 야당인민주당은심의과정에있어서의로비, 비리등문제점을지적하며해체되어야한다고주장하였다. 이렇게정치의흐름에의해열린정책의창은 Kingdon에의하면 정치의창 이라고정의된다. 또한, 게임물등급위원회 의설립과운영과정에서충분한정보를얻고제도적, 예산적검토와논의가이루어졌기때문에신중한수준이라할수있다. Ⅴ. 결론 본연구는 Kingdon과 Zahariadis의다중흐름모형을이용하여분석틀을설정하고 게임물등급위원회 의설립및폐지시기부터 게임물관리위원회 로의신설논의시기까지를전자를제 1기, 후자를제 2기로나누어정책변동과주요흐름을살펴보았다. 두시기에서각각의문제의흐름, 정치의흐름, 정책대안의흐름이무엇이며정책의창을통해어떠한정책이산출되었는지내용분석법을통해분석하였다. 또한, 정책기업가의역할에중점을두어정책기업가를그역할과공공성에따라정책활동가와정책선도자로구분하고, 어떠한유형의정책의창이열리는지에대해중점을두었다. 네이버포털사이트뉴스검색과각종논문, 국회의안정보시스템등을이용하여수집한자료들을내용분석하여 Kingdon의다중흐름모형을사례에적용시켜본결과, < 그림 4> 와같은모형을얻을수있었다. 이모형에서주목할특징은첫째, 제 1기인 게임물등급위원회설립및폐지 시기에정책을창을통해

24 < 그림 4> 다중흐름모형을활용한분석결과 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 93

25 94 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 산출된결과가제 2기인 게임물관리위원회신설논의 시기의정책의창을형성하는세흐름에근본적인원인이되었다는것이다. 게임물등급위원회 설립은제 2기의문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치의흐름의형성에영향을미쳤으며, 이중가장큰영향을받은것은문제의흐름임을확인할수있었다. 둘째, 정책기업가의역할이시기별로다른것을확인할수있었다. 제 1기에서는국가적분위기와여론에의해게임물전문심의기구의필요성이충분히대두된상황에서정책의창을형성하는데에기여하고, 게임산업진흥법 이라는정책산출에기여한정청래, 박형준의원을 정책기업가 로정의하였다. 반면에제 2기의전병헌, 김재윤의원은게임물등급심의에새로운정책의필요성을먼저느끼고, 다양한활동을통해국가적분위기와여론을형성하여정책을산출하였다. 이러한점에서앞서언급한 정책활동가 와다르며, 이를 정책선도자 로정의할수있다 ( 진상현 박진희, 2012). 셋째, 흐름들이결합 (Coupling) 하여열린정책의창이시기별로다른것을확인할수있었다. 제 1기의경우, 바다이야기 라는큰초점사건을통해문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치의흐름모두에영향을끼치면서세흐름의결합이이루어졌다. 즉문제에대한반응으로서해결책을찾기위한 문제의창 이다. 반면에, 제 2기에서는 게임물등급위원회 의처우에대해여당인한나라당과야당인민주당의첨예한의견대립이있었고, 이러한정치의흐름에의해 정치의창 (Kingdon, 2011) 이열렸다고할수있다. 본연구는게임물등급심의기구의설립부터전환까지의정책결정과정을다중흐름모형을이용하여분석하였는데, 그과정에서정책기업가의역할에대한논의를통하여정책활동가와정책선도자로구분하여분석하고, 정치의흐름의중요성을다시확인하고재조명하였다는점에서의의를갖는다. 다만, 본연구는다음과같은몇가지측면에서한계를갖는다. 첫째, Kingdon의다중흐름모형의비합리적해석의한계이다. 본사례를합리모형, 만족모형, 점증모형, 쓰레기통모형등다양한각도로사례를해석할수있으며본연구와다른결과를기대할수있다. 둘째, 한국정치의흐름을충분히고려하지못했다는것이다. 연구기간인 2005년 4월부터 2013년 4월 30 일까지정권이 3번이나바뀌었다. 대통령의공약, 여 야의교체, 정당목표의변화등에따라정치적분위기가변화한다. 하지만, 본연구에서는자료의접근성제약으로인해정권의변화에따른정책방향의변화를반영하지못하였다. 향후에연구분석틀의개선을통하여기술한연구한계를보완한후속연구가필요할것이다.

26 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 95 참고문헌 김순양 (2010). 정책과정분석과옹호연합모형김인자 박형준 (2011). 과학기술규제정책의형성과변동과정분석 : 생명윤리및안전에관한법률 을중심으로. 한국정책학회보, 20(1): 김지수 김민곤 이정철 허만형 (2012). 아동성범죄자에대한위치추적전자장치부착제도의형성과정분석 : Kingdon 의다중흐름모형 (multiple streams model) 을중심으로. 한국정책학회보, 21(1): 김지원 (2009). 4대사회보험통합정책형성과정분석 : 수정된정책흐름모형 적용과정책적시사점. 한국정책학회보, 18(2): 김주경 현재은 (2014). Kingdon의다중흐름모형을적용한영유아무상보육정책분석 : 누구를위한무상보육인가?, 23(4): 김보엽 (2008). 한국사학정책의변동요인및과정분석 : 국민의정부및참여정부의사립학교법개정사례를중심으로. 교육행정학연구, 26(3): 게임물관리위원회 (2014) 게임물등급분류및사후관리연감. 문화체육관광부 한국콘텐츠진흥원 (2014). 대한민국게임백서요약본최성구 박용성 (2014). 세종시정책변동과정에관한연구 : 정책옹호연합모형과다중흐름모형의결합모형을중심으로, 한국정책학회보,23(4): 박종구 김양진 (2012). 온라인게임규제의이중적정책형성과정에관한연구. 정책분석평가학회보, 22(4): 배용수 주선미 (2004). 민영화정책의결정과정분석 : Zahariadis모형의 KT 적용을중심으로. 한국정책학회, 13(1): 오수길 박동진 (2005) 정책혁신가의등장? 두행정가의혁신정책다리잇기 : 선택적복지제도의형성을중심으로. 한국정책분석평가학회, 2005: 유은주 (2008). 노인장기요양보험의정책과정에관한연구 : Kingdon의정책흐름모형을적용하여. 한국정책과학학회동계학술대회발표논문집, 2008: 유훈. (2001) 정책변동과정책활동가. 행정논총, 39(1): 유홍림 양승일 (2009). 정책흐름모형 (PSF) 을활용한정책변동분석 : 새만금간척사업을중심으로. 한국정책학회보, 18(2): 윤형섭 강지웅 박수영 오영욱 전홍식 (2012). 한국게임의역사 : 세계를놀라게한한국게임의기적, 서울 : 북코리아

27 96 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 이동규 우창빈 (2013). 재난사건이후의정책변동모형의시론적연구 : 정책변동모형의재설계를중심으로, 9(4): 이동규 양고운 (2013). 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 소말리아피랍행위에대한정부의대응변화를중심으로, 9(9): 이순남 (2004). Kingdon의정책흐름모형을적용한정책변동연구 : 국군사관학교사례를중심으로. 한국공공관리학보, 18(2): 이진만 전영상 (2009). Kingdon의정책의창 (Policy Window) 모형을적용한한국콘텐츠진흥원설립과정. 정책분석평가학회보, 19(2): 이화진 조영신 현경보 (2005). 주파수정책전환의원인과과정 : 미국의경매제도입사례를중심으로. 한국방송학보, 19(4): 성욱준 (2013). 개인정보보호법입법과정에관한연구 : 정책흐름모형을중심으로. 한국정책학회보, 22(2): 진상현 박진희 (2012). 한국과독일의원자력정책에대한비교연구 : 정책흐름모형을중심으로. 한국정책학회보, 21(3): 최성락 박민정 (2012). Kingdon 정책흐름모형적용의적실성에대한연구. 한국정책연구, 12(1): 허만형 정주원 (2012). 다중흐름이론관점에서본 국회선진화법 개정과정분석. 한국행정연구, 21(3): 황승흠 (2012). 게임물등급분류개념의문제점 : 게임물의운영방식 이용방식과등급분류의대상으로서의내용과의법적관계를중심으로. 한국비교공법학회, 13(1): Robert, A. and Kay. A Multiple Streams in EU Policy-Making: The Case of the 2005 Sugar Reform. Journal of European Public Policy 18 (1): 72?89. Barzelay, M. (2006). Introduction: The process dynamics of public management policymaking. International Public Management Journal 6(3): 251?282. Stijn, B. and Biermann, F Towards Adaptive Management: Examining the Strategies of Policy Entrepreneurs in Dutch Water Management. Ecology and Society 16 (4): 5. Cairney, P. (2013). Standing on the shoulders of giants:how do we combine the insights of multiple theories in public policy studies? Policy Studies Journal 41(1): Cohen, Michael D., James G. March, and Johan P. Olsen A Garbage Can Model of

28 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 97 Organizational Choice. Administrative Science Quarterly 17: 1? 25. Colebatch, H.K. (ed.) (2006). Beyond the policy cycle: The policy process in Australia. Crows Nest: Allen & Unwin Baumgartner, F. R., Green-Pedersen, C. and Jones, B. D. (2006). Comparative Studies of Policy Agendas. Journal of European Public Policy, 13(7): Hays, Bradley D The Curious Case of School Prayer: Political Entrepreneurship and the Resilience of Legal Institutions. Politics and Religion 5: Howlett, M., McConnell, A., & Perl, A. (2014). Streams and stages: Reconciling Kingdon and policy process theory. European Journal of Political Research. Jann, W. & Wegrich. K. (2007). Theories of the policy cycle. In F. Fischer, G.J. Miller & M.S. Sidney (eds), Handbook of public policy analysis: Theory, politics and methods. Boca Raton, FL: CRC Press. John, P. (2013). New Directions in Public Policy: Theories of Policy Change and Variation Reconsidered. Paper presented at the International Conference on Public Policy, Grenoble, 26?28 June. Available online at: john.pdf Kingdon, J. W., & Thurber, J. A. (1984). Agendas, alternatives, and public policies (Vol. 45). Boston: Little, Brown. Kingdon. J. W. (2011). The Policy Window, and Joining the Streams. Agendas, Alternatives, and Public Policies, 8: Liu, X., Lindquist, E., Vedlitz, A., & Vincent, K. (2010). Understanding local policymaking: Policy elites' perceptions of local agenda setting and alternative policy selection. Policy Studies Journal, 38(1), Mintrom M. and Norman, P. (2009). Policy Entrepreneurship and Polich Change. The Policy Studies Journal, 37(4): Mucciaroni, Gary The Garbage Can Model and the Study of Policy Making: A Critique. Polity 24: Eivor, O., Barrett, M. and Exworthy, M Policy Entrepreneurship in the Development of Public Sector Strategy: The Case of London Health Reform. Public Administration 89 (2):

29 98 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 Adam, S. and Kreesi, H. (2007). The Multiple Streams Framework: Structure, Limitations, Prospects. Theories of the Policy Process: Brunner, S. (2008). Understanding policy change: Multiple streams and emissions trading in Germany. Global Environmental Change, 18: Zahariadis, N. and Allen, C. S. (2005). Ideas, Networks, and Policy Streams: Privatization in Britain and Germany. Review of Policy Research, 14(1-2): Zahariadis, N. (2008). Ambiguity and choice in European public policy. Journal of European Public Policy, 15(4): Zahariadis, N. (2014). Ambiguity and Multiple Streams. Theories of the Policy Process, < 각종법률안 > 음반 비디오물및게임물에관한법률안 ( 신기남의원등 11인외 93인 ) 음반 비디오물및게임물에관한법률안 ( 대안 ) 음반 비디오물및게임물에관한법률개정법률안 음반 비디오물및게임물에관한법률일부개정법률안 ( 강혜숙의원등 26인 ) 음반 비디오물및게임물에관한법률일부개정법률안 ( 이계경의원등 12인 ) 게임산업진흥에관한법률안 ( 박형준의원등 16인 ) 게임산업진흥에관한법률안 ( 대안 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 노웅래의원등 11인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 이광철의원외 141인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 손봉숙의원등 12인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 김재윤의원등 11인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 대안 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 김충환의원등 10인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 한선교의원등 10인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 장세환의원등 12인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 한선교의원등 10인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 전병헌의원등 10인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 김재윤의원등 14인 )

30 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 99 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 이군현의원등 11인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 정부 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 대안 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 정부 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 전병헌의원등 12인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 김재윤의원등 14인 ) 게임산업진흥에관한법률일부개정법률안 ( 대안 ) < 국회회의록 > 제 259 회국회 ( 임시회 ) 제 2 차본회의회의록 ( ) 제 315 회국회제 5 차전체회의회의록 ( ) < 신문기사 > 게임메카 ( ). 자율심의, 이거이래서믿고맡기겠습니까?. ( ). 문화부, 게임물심의민간이양구체적인틀잡았다!. ( ). 전병헌의원 게임심의는민간, 정부는사후관리만. ( ). 게임위업무파행없다! 아케이드발전기금지원합의. ( ). 게임물관리위원회 11월출범, 등급심의민간이양은?. 게임조선 ( ). 존폐논란 게임위, 역사속으로? 게임관리위원회 신설추진. 경제투데이 ( ). 게임물등급위원회, 확달라집니다. ( ). 게임물등급위원회, 등급분류이렇게한다. ( ). 게임물등급위원회, 경찰로부터접대 금품제공받다발각. ( ). 어뮤즈먼트협회, 아케이드게임놓고게임위와갈등. 노컷뉴스 ( ). 고양이에게어물전을 (?) 게임산업위주심의위원구성에우려높아져. 데일리게임 ( ). 2013년게임물사전심의민간이양된다. ( ). [ 게임자율심의1] 어디까지왔나 수정안내년국회통과대기중. ( ). 게임심의공백채운다, 전병헌의원이번주개정안발의. ( ). 민간자율심의의함정. ( ). 게임물민간자율심의잡음무성 이제와서모르쇠?. 디스이즈게임닷컴 ( ). 게임물민간심의사실상확정, 11월부산에설립.

31 100 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 ( ). 게임물등급위원회가사라지는날?. ( ). 게임물등급위원회국고지원 3년연장추진. ( ). 최영희의원, 민간심의, 업계참여반대. ( ). 게임심의민간이양 7월부터, 시간이없다. ( ). 게임위쇄신안발표, 등급분류속도높인다. ( ). 게임업계, 스스로자기목소리를내야한다. 디지털데일리 ( ). 김재윤의원 게임물등급위원회, 발전적해체해야. 디지털타임스 ( ). 게임등급심의수수료인상논란. ( ). 게임심의민간이관 속도조절. ( ). 게임심의민간이관로드맵. ( ). 게임산업진흥법, 연이은개정통해무엇이바뀌나. ( ). 게임민간자율심의준비본격화. ( ). 온라인게임심의요금 200% 오른다. ( ). 아케이드게임민간자율심의검토. ( ). 게임심의민간기구이양불투명. ( ). 청소년게임만민간심의위탁한다 게임물관리위신설통해성인등급심의사후관리맡도록. 매일경제 ( ). 인터넷게임株평가엇갈려. 머니투데이 ( ). 정통부-문광부, 콘텐츠영역 대승적협력. ( ). 김재윤의원 게임물등급위원회발전적해체돼야. 베타뉴스 ( ). 게임법개정안, 성큼다가온민간자율심의. 스포츠조선 ( ). 사면초가에빠진게임물등급위원회. 아이24뉴스 ( ). 게임산업진흥법이렇게바뀐다. ( ). 표류 중인게임법개정안, 도대체언제처리?. ( ). 국가기관-사전강제 게임심의틀깨질듯. ( ). 게임심의민간자율이관추진된다. ( ). 영등위, 온라인게임 1년간 1천500여건심의. ( ). 블랙박스 영등위, 게임업계발목잡는 장애물. ( ). 영등위, 게임물사후관리요원절반으로감축. 연합뉴스 ( ). 문화산업분야달라지는제도들.

32 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 101 ( ). 온라인게임등급분류청보위학부모로넘겨야. ( ). < 게임심의, 전문성이냐공정성이냐 >. 이투데이 ( ). 게임위예산없애고민간자율기구로이양해야. 인벤 ( ). 게임위사라지나? 문방위최후통첩. ( ). 인벤, 전병헌의원에게묻다. 게임업계가살아남는법은?. 한겨례 ( ). 문광부, 게임산업키워보겠다. 헤럴드경제 ( ). 정부탁상공론속 게임업계 등터진다. 국회의안정보시스템.( 국회전자도서관.( 게임물등급위원회.( 네이버지식백과.( 문화체육관광부.( 학술전문연구정보서비스.( < 부록 > 게임물등급위원회설립ㆍ페지에서게임물관리위원회신설까지의입법과정 제안일자제안자내용결과 박형준의원등 16 인 게임물등급위원회설립 ( 안제 40 조 ) 대안반영폐기 문화관광위원장 게임물등급위원회설립 ( 안제 16 조내지제 24 조 ) 공포 노웅래의원등 11 인 게임물점검단설치 ( 안제 24 조의 2) 대안반영폐기 이광철의원외 141 인 게임물등급위원회운영사항대통령령으로규정 ( 안제 16 조 ) 게임물점검단설치 ( 안제 24 조 ) 대안반영폐기 손봉숙의원등 12 인 게임물등급위원회위원장을상임으로하고, 위원을단체의장의추천에의하여대통령이위촉하도록하며, 게임물특성에따라분과위원회를설치할수있도록함 ( 안제 16 조 ) 대안반영폐기 김재윤의원등 11 인 게임물등급위원회의직원은그지위를이용하여게임물관련사업에투자하는등재산상의이익을얻을수없도록하려는것임 ( 안제 18 조제 3 항신설 ) 임기만료폐기

33 102 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 문화관광위원장 게임물등급위원회는위원장 1 인을포함한 15 인이내의위원으로구성하고, 감사는문화관광부장관이임명하도록함 ( 안제 16 조제 3 항및제 17 조제 2 항 ). 게임물등급위원회사무국의기능에등급분류사후관리에관한사항점검을명시함 ( 안제 18 조제 1 항 ). 게임물의등급을전체이용가, 12 세이용가, 15 세이용가, 청소년이용불가 4 단계로분류하되, 청소년게임제공업과일반게임제공업에제공되는게임물은전체이용가와청소년이용불가게임물로분류하도록함 ( 안제 21 조제 2 항 제 3 항 ). 등급분류를받은게임물의내용을수정할경우등급위원회에신고하도록하고, 신고된내용이등급의변경을요할정도로수정된경우에는새로운등급분류를받도록함 ( 안제 21 조제 5 항 ). 게임물등급위원회는게임물의사행성여부등을확인하기위하여기술심의를할수있도록함 ( 안제 21 조제 8 항 ). 등급위원회는등급분류신청한게임물이사행성게임물에해당되는경우등급분류거부결정을하도록함 ( 안제 22 조제 2 항 ). 공포 김충환의원등 10 인 게임물등급위원회에대한국고지원의연장기한을 2008 년 6 월 30 일에서 2009 년 12 월 31 일까지로수정함 ( 안법률제 7941 호부칙제 2 조 ). 공포 한선교의원등 10 인 게임물등급위원회사무국에불법게임물감시단을두도록하여불법게임물의단속과관련된사후관리기능을강화하고자함 ( 안제 18 조제 3 항신설 ). 임기만료폐기 장세환의원등 12 인 게임물등급위원회의위원에정치적인낙하산인사가임명되지못하도록결격사유를규정하고자함 ( 안제 16 조제 7 항신설 ). 임기만료폐기 한선교의원등 10 인 가. 게임물등급위원회설립취지에게임물의사행성방지를명백히함 ( 안제 16 조제 1 항 ). 나. 사행성확인에대한부분에한하여게임물내용뿐아니라그구현과밀접한관련이있는운영방식도게임물등급위원회의심의 의결사항임을명백히함 ( 안제 16 조제 2 항제 3 호 ). 임기만료폐기 문화체육관광방송통신위원장 현행게임산업진흥에관한법률은게임물등급위원회에대한국고지원시한을 2009 년 12 월 31 일로정하고있음. 이는게임물등급분류업무를민간자율로이관하고자하는취지이나, 현재이를위한사회적여건이조성되지못한상황이며, 동부칙규정미개정시 2010 년이후게임물등급위원회에대한국고지원의법적근거미비로인하여원활한게임물등급분류및사후관리업무수행의어려움이예상됨. 따라서게임물등급위원회에대한국고지원시한을규정한게임산업진흥에관한법률부칙 ( 제 7941 호, ) 제 2 조를개정하여게임물등급위원회의국고지원시한을 2009 년 12 월 31 일에서 2011 년 12 월 31 일까지연장함. 한편문화체육관광방송통신위원회는게임물등급위원회에대한국고지원시한을연장하는조건으로다음과같은부대의견을첨부하기로결정함. 공포 게임물등급위원회에대한국고지원시한연장관련부대의견정부는게임물등급위원회의민간자율심의기구로의전환추진관련사항및불법게임물단속지원관련예산지원사항에관하여우리위원회에업무보고시함께보고할것 전병헌의원등 10 인 게임물의등급분류를신청하는자가영리를목적으로하지않는경우에는그에따른수수료를면제함 ( 안제 41 조제 2 항단서신설 ) 대안반영폐기 김재윤의원등 14 인 게임물등급위원회의사무국장과소속직원은게임산업에투자하는등업무와관련하여재산상의이익을얻는행위를하여서는아니되도록의무화함으로써게임물등급위원회가관련업무를공정하게수행하도록하려는것임 ( 안제 18 조제 3 항신설 ). 임기만료폐기

34 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 이군현의원등 11 인 가. 게임물등급위원회사무국의조직운영에관한사항을등급위원회로이관 ( 안제 18 조 ) 현행법률은게임물등급위원회사무국의조직에관한사항을대통령령으로정하도록하고있어현실과부합하지않을뿐만아니라급변하는게임환경변화에도대응하기어려워이에관한사항을등급위원회로이관하여환경변화에맞게조직을탄력적으로운영토록함나. 게임물등급위원회국고지원시한연장 ( 안부칙제 2 조 ) 1) 게임산업진흥에관한법률 은민간자율등급제로의전환을전제로게임물등급위원회 에대한국고지원을한시적으로규정하고있으며, 법률제정당시 ( 월 ) 국고지원시한은 까지였으나 2 차에걸쳐국고지원시한을연장 ( 까지 ) 하였음 2) 이에따라게임물의제작주체 특성등으로인하여등급위원회를통한사전등급분류가적절하지않는대통령령으로정하는게임물에대해서는등급분류가자율화되는등게임물의등급분류제가민간자율로전환되는추세임 3) 그러나청소년이용불가게임등대해서는이법에의한등급분류를받게하는등게임물에대한청소년보호, 게임물의사행화방지요구는날로커가고있어게임물등급위원회의사후관리역할은지속될전망 4) 이와같이게임물등급위원회의공적역할수행에관한요구가지속됨에따라이위원회의원활한등급분류및안정적인사후관리를위해국고지원시한을 3 년간연장함 대안반영폐기 정부 가. 게임물등급분류관련업무일부의민간위탁 ( 안제 24 조의 2 신설 ) 나. 게임물등급분류관련업무의위탁에따른감독규정마련 ( 안제 24 조의 3 및제 24 조의 4 신설 ) 다. 게임물등급위원회에대한국고보조적용시한폐지 ( 법률제 7941 호게임산업진흥에관한법률부칙제 2 조삭제 ) 1) 2011 년 12 월 31 일까지로되어있는게임물등급위원회의운영경비에대한국고보조적용시한규정을삭제함. 2) 게임물등급위원회에대한국고보조중단시발생될수있는게임물등급분류업무등게임물등급위원회의업무공백을방지하여지속적인업무수행을담보할수있을것으로기대됨. 대안반영폐기 문화체육관광방송통신위원장 나 년 12 월 31 일까지인게임물등급위원회의국고지원시한을 2012 년 12 월 31 일까지로연장함 ( 안부칙 < 제 7941 호, > 제 2 조 ) 공포 정부 게임산업에대한민간의자율성을강화하고게임물등급분류업무의효율성을높이기위하여해당게임물에대한등급분류업무중청소년이용불가등급을제외한등급분류업무를문화체육관광부장관이지정하는법인에위탁할수있도록하고, 이러한게임물등급위원회등급분류업무의축소에맞추어게임물등급위원회의명칭을게임물위원회로변경하며, 게임물등급위원회의안정적업무수행을보장하기위하여 2012 년 12 월 31 일까지로되어있는국고보조시한규정을삭제하는한편, 그밖에현행제도의운영상나타난일부미비점을개선ㆍ보완하려는것임. 대안반영폐기 전병헌의원등 12 인 가. 게임물등급위원회를폐지함 ( 안제 16 조ㆍ제 17 조ㆍ제 17 조의 2 ㆍ제 17 조의 3 및제 18 조부터제 20 조까지삭제 ). 대안반영폐기 김재윤의원등 14 인 게임물등급위원회가관련업무를공정하게수행할수있도록게임물등급위원회사무국의임직원은게임산업관련기업에투자하는등업무와관련하여재산상의이익을얻는행위를하지않도록의무화하고, 이를위반한경우처벌하려는것임 ( 안제 18 조제 3 항및제 45 조제 1 호의 2 신설 ) 회송

35 104 GRI 연구논총 2015 년제 17 권제 1 호 교육문화체육관광위원장 가. 게임물등급위원회를폐지하고청소년이용불가게임물의등급분류및게임물의사후관리등을전담하는게임물관리위원회를신설함 ( 안제 16 조 ). 나. 신설되는게임물관리위원회의법인격을부여함 ( 안제 16 조의 2 신설 ). 다. 게임물관리위원회의공정한업무수행을감사, 감독하기위하여현재비상임인감사를상임으로변경함 ( 안제 17 조제 2 항 ). 라. 등급분류업무의민간위탁대상을현행온라인게임물에서아케이드게임물로확대하되, 청소년이용불가게임물은민간위탁대상에서제외함 ( 안제 24 조의 2). 마. 문화체육관광부장관의사후관리권한을위원회에위탁할수있도록법적근거를마련함 ( 안제 42 조제 2 항 ). 바. 게임물등급위원회에대한국고지원시한을삭제함 ( 안부칙제 5 조신설 ). 공포 원고접수일 2015년 2월 23일 1차심사완료일 2015년 3월 31일최종원고채택일 2015년 4월 5일

36 다중흐름모형을적용한정책과정연구 : 게임물등급위원회의설립 폐지부터게임물관리위원회로의신설까지의입법과정을중심으로 105 이동규 invictus88@dau.ac.kr 성균관대학교에서행정학박사학위 ( 논문 : 초점사건이후정책변동연구 : 한국의대규모재난사례를중심으로, 2010) 를취득하고, 국회예산정책처경제예산과예산분석관을거쳐동아대학교석당인재학부에서학부장으로재직중이다. 주요관심분야는정책학이론및방법론, 위기관리, 미래예측등이다. 최근주요논문으로는 정책학적관점에서재난개념및유형접근검토 : 초점사건이후정책영역간의여파및정책결정자간의충격구분을중심으로 (2013), Collaborative Network Structure for Information Exchange: Focusing on Settlement Support Program for North Korean Defectors (2012), 초점사건중심정책변동모형의탐색 : 한국의아동성폭력사건이후정책변동을중심으로 (2011) 등이있다. 2010년제8회한국행정학회학술논문대회최우수상, 2011년제18회한국행정학회학위논문부문학술상을수상했다. 우창빈 cbwoo@dau.ac.kr 성균관대학교에서 2012년행정학박사학위를취득하고 ( 학위논문 : Investigating Contextual Determinants of Happiness: with Reference to Seoul Citizens), 현재동아대학교석당인재학부조교수로재직중이다. 주요관심분야는행복, 웰빙, 삶의질에대한공공정책적접근과이의한국사회와국제사회에대한적용, 그리고정책적함의이며, 관련하여 바람직한거버넌스 (good governance) 가국민의행복에미치는영향 : 기술적 (technical) 거버넌스가민주주의보다우선하는가? ( 행정논총, 2014), 대안적글로벌개발협력의이론모색 : 행복론의이론적근거와정책적함의 ( 한국사회와행정연구, 2014), Investigating Contextual Determinants of Happiness among Seoul Residents (The Korean Journal of Policy Studies, 2013), 행복을추구하는행복정책은가능한가? -행복을목표로하는공공정책의이론, 논란, 가능성과조건들 ( 행정논총, 2013) 등이있다 강민규 alsrb7213@naver.com 동아대학교석당인재학부에서공공정책학을전공하고있다.