<C1F6C1A D323228C7D8BFDC20BDC3C3BBC0DAB1C7C0CDBAB8C8A3C1A6B5B5BFCD20B1B9B3BBC1A6B5B520BAF1B1B3BFACB1B8292E687770>

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1 방송통신위원회 지정

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3 이 보고서는 2008년 방송통신위원회 조사연구지원사업의 연구 결과로서 보고서의 내용은 연구자의 견해이며, 방송통신위원회의 공식 입장과 다를 수 있습니다.

4 제 출 문 방송통신위원회 위원장 귀하 이 보고서를 방송통신위원회가 지원하여 수행한 해외 시청 자권익보호제도와 국내제도 비교 연구 의 최종보고서로 제출합 니다. 2008년 12월 주관연구기관 : 항공우주법학회 책 임 연 구 원 : 신홍균(국민대학교 법과대학 교수) 공 동 연 구 원 : 박 민(국민대학교 법과대학 교수) 양승찬(숙명여자대학교 언론정보학부교수) 정진석(국민대학교 법과대학 교수) 김정환(국민대학교 법과대학 교수) 연 구 원 : 강선애(국민대학교 대학원 법학과)

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6 목 차 요약 Ⅰ 시청자권익보호 정책방향의 모색 제1절 기존의 논의와 접근 방법 시장주의 시청자 액세스 시청자 주권론 34 제2절 방송법에 의한 시청자권익보호 연혁 주요 내용 42 제3절 시청자권익보호 정책 방향의 모색 퍼블릭 액세스의 실현에 관한 논의 전반적 시스템의 효율성 진단 시민 권익을 위한 개선 방향 66 Ⅱ 시청자권익보호제의 입법론적 쟁점 제1절 시청자의 법적 개념 및 지위 강학상의 시청자 분류 미디어 정보사회에서의 이용자와 시청자 수용자로서의 시청자 방송 액세스권을 가진 시청자 시청자와 방송사업자간의 계약관계 86 - i -

7 6. 시청자 권익의 증진을 위한 불만처리절차 89 제2절 방송의 자유권과 방송액세스를 위한 권리 독일 사례 : 우리 헌법상의 논의 98 Ⅲ 해외 국가의 방송제도와 법규 제1절 영국 년 커뮤니케이션법 통신과 방송 융합 시대 공공성과 산업성의 조화 방안 방송규제기관 (OFCOM) OFCOM 방송규정(OFCOM Broadcasting Code) 내용사건에서 법정제재절차 개요 130 제2절 프랑스 규제기관 : 시청각최고평의회(CSA) 규제법 137 제3절 독 일 독일의 방송제도 개관 독일 방송의 2원적 구조 독일의 규제기관 149 제4절 일본 규제기관 규제법규 152 제5절 미국 미국 방송법 약사 연방통신위원회(FCC) FCC의 주요 규제 기능 ii -

8 Ⅳ 해외 국가 시청자권익보호 및 불만처리 제1절 영국 162 제2절 프랑스 다원성의 원칙( 多 元 主 義 ) 방송접근권의 보장 퍼블릭 액세스 방송 시청자의 불만 제기 및 참여 190 제3절 독일 독일의 개방채널의 현황과 사례 독일의 방송불만처리 201 제4절 스위스 방송불만청원 개관 옴부즈소( 所 )(Ombudsstellen) 독립적 청원청 (Unabhängiger Beschwerdeinstanz : UBI) 옴부즈소와 청원청 제도에 대한 (부정적) 평가 206 제5절 일본 시청자 액세스권 방송프로그램의 평가 시청자의 방송내용 정정권 방송윤리 프로그램 향상기구 211 제6절 미국 공익의 개념 퍼블릭 액세스 채널 시청자의 액세스 iii -

9 Ⅴ 다매체 다채널 환경에서의 시청자권익 제1절 시청자의 매체 선택권 디지털방송과 시청자 변화 공정접근성의 개념 공정경쟁관련 규범의 한계 226 제2절 시청자의 방송을 수신할 권리 방송 수신을 위한 권리의 법적 지위 방송을 수신할 권리의 행사 234 Ⅵ 주요 쟁점 사항 및 개선방안 1. 시청자불만처리의 층위시스템 도입 방통위의 시청자위원회 감독 및 통제 강화 시청자위원회의 조직상의 문제 시청자위원회 처리 안건 및 방식 시청자평가 프로그램에서의 시청자위원회 기능 시청자불만처리위원회의 기능 및 결정의 효력 시청자불만처리위원회의 소관 업무 시청자제작프로그램의 사전 심의 제도 지역채널을 이용한 퍼블릭 액세스 실현 시청자 참여프로그램 지원사업 iv -

10 요 약 문 1. 시청자불만처리의 층위시스템 도입 1. 현행 제도 방송법 제35조에 따른 시청자불만처리위원회는 의견 수렴과 심의기능 을 수행하는 것으로 규정됨 종합편성 및 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 시청자의 권익을 보 호하기 위하여 시청자위원회를 설치해야 함(방송법 제87조) 방송사의 시청자위원회는 방송편성, 자체심의규정 및 프로그램의 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구에 대해서는 권한이라고 규정(방송법 제88 조)되고, 기타 시청자의 권익보호와 침해구제에 대해서는 업무라고 규정됨 2. 개선 요구 및 필요성 주요 시청자단체들은 시청자 주권확대를 위한 법개정 요구에서 시청자 불만이나 의견처리와 관련한 시청자위원회와 방송위원회의 직무규정 을 요구 학계에서도 시청자불만처리의 체계 확립의 필요성을 공감하고 있음 시청자불만처리를 위한 체계가 수립되어 있지 않음 - 시청자불만처리위원회의 기능이 심의와 수렴에 한정되는 것인지가 불확실하고, - 시청자위원회의 기능 중의 시정요구권이 어느 정도의 구속력을 갖 는지가 불분명하고, - 시청자위원회의 기능과 성과에 대한 평가가 방송사 평가에서 어느 정도의 비중을 갖는지가 불분명하 3. 주요 쟁점 및 개선방안 시청자불만처리위원회의 기능을 의견의 수렴과 심의에 한정할 것인지 에 대한 판단이 선결되어야 함 - 1 -

11 시청자위원회의 기능과 권한을 시청자의 권리와 연관하여 재설정 (독 일 사례 참조) 2. 방통위의 시청자위원회 감독 및 통제 강화 가. 현행 방송법이 시청자위원회의 설치 의무를 규정하고 있으나, 그 운용에 대 해서는 구체적인 규정이 없음 나. 해외 사례 시청자위원회와 같은 기능을 수행하는 조직의 설치를 의무화하지 않음 - 프랑스의 경우, 그러한 기능을 수행한 성과를 방송사업자 재허가 시에 제출하도록 의무화하고 있음 - 일본의 경우, 방송프로그램의 자체검증을 실시하고 관련 내용을 방송하도록 법에 의하기 보다는 암묵적으로 정부가 요구하는 방 식임 다. 주요 쟁점 시청자위원회의 설치를 의무화한 것은 시청자의 방송참여 증진을 위한 것으로서 정책이념적 측면이 강하며, 방송사의 편성권과의 상충에 대 한 고려가 없는 것으로 판단됨 - 실제 시청자위원회의 시정요구에 대해서 방송사 실무진은 방송편 성권을 근거로 저항하는 사례가 많음 시청자위원회의 논의 주제는 대부분 특정 방송 프로그램 콘텐츠에 집 중되어 있음 - 시청자복지, 방송 산업의 정책 문제에 대한 논의는 상대적으로 적음 - 시청자권익 증진을 위해서 다루어야 할 구체적인 쟁점 도출이 시 청자위원회 위원들간에 어려운 것으로 판단됨 결국, 시청자위원회의 활동을 정부가 감독하고 통제하기 위한 목표가 구체적으로 설정될 필요가 있음 - 정부의 시청자위원회 감독과 통제는 시청자위원회의 직무와 방송 사의 편성권 상충시에 전자의 편을 들어주는 결과가 될 수도 있음 - 2 -

12 3. 시청자위원회의 조직상의 문제 가. 현황 각 방송사 시청위원회의 본회의 논의 내용을 점검해 본 결과 시청자위 원회는 위원들이 시청자를 대표해서 불만을 제기하는 성격을 가지고 있다. 물론 전문성을 갖춘 위원들의 지적은 방송사들이 자율적으로 프로그램 을 개선하고 시청자의 한 사람으로서의 전문가의 의견을 반영한다는 취지를 살릴 수 있지만, 시청자의 권익을 보호하고 나아가 증진시키는 데 있어 시청자의 의견을 반영하는 데는 매우 소극적인 한계가 있다. KBS의 경우 방송법 88조 4항의 시청자의 권익보호와 침해구제에 대 한 업무 를 수행하기 위하여 시청자위원회의 하부 위원회로 시청자권 리보호 소위원회를 두고 있으며, 이 소위원회에서는 KBS에 직접 접 수된 시청자 민원의 적정 처리 여부를 심의하고 부적절한 처리사항에 대한 시정 권고를 할 수 있도록 되어 있음 MBC와 SBS의 경우 시청자위원회 활동과는 별개로 언론중재 및 피해 구제 등에 관한 법률(언론구제법) 제6조 언론사는 사내 언론피해의 자율적 예방과 구제를 위한 고충처리인을 두어야한다 는 규정에 따라 고충처리인 제도를 두고 있다. MBC는 시청자주권위원회를 설치하여 외부위원 3인과 내부 고충처리인이 방송으로 인한 초상권 침해, 명예 훼손 등 인권침해나 재산상의 피해 문제를 다루고 있다. 한편 SBS는 1인의 내부 고충처리인을 두고 있다. 나. 주요 쟁점 사항 전문성을 갖춘 위원들의 지적은 방송사들이 자율적으로 프로그램을 개 선하고 시청자의 한 사람으로서의 전문가의 의견을 반영한다는 취지 를 살릴 수 있지만, 시청자의 권익을 보호하고 나아가 증진시키는데 있어 시청자의 의견을 반영하는 데는 매우 소극적인 한계가 있다. 시청자위원회와 고충처리인의 활동이 서로 다른 법률 규정에 의거하여 독립적으로 운영되고 있음 (KBS와 같이 이러한 활동이 전반적인 시 - 3 -

13 청자 권익보호와 침해구제라는 틀 안에서 시청자위원회와의 연계 속 에서 전개되는 것이 더 효율적인 방안일 수 있음) 시민단체들은 방송사대표가 시청자위원을 선임하고 방송사 실무자가 시청자위원회의 운영을 맡고 있기에 비상임 시청자위원회가 실질적인 역할을 하기 어렵다고 지적하고 있음 학계와 시민단체들은 시청자위원회가 사무국과 같은 조직을 설치할 필 요성에 대해서 동감하고 있음 4. 시청자위원회 처리 안건 및 방식 가. 현황 위원들의 전문성에 따라 의견의 수준에 편차가 큼 위원회 회의에서 토의되는 의견을 분석한 결과 1년 동안 유사한 의견 이 피상적으로 반복되는 경향 현재의 위원회 회의 방식은 제도적인 의무를 소극적으로 이행하는 양 태로 나타나고 있다 KBS에서는 시청자위원회의 소위원회에서 시청자 평가 프로그램의 구 성에 대해 시청자위원, 시청자평가원, 방송담당자들이 함께 논의하는 과정을 한 달에 한 번 거치고 있다. 나. 주요 쟁점사항 학계에서는 시청자위원회가 이용자의 요구에 응답하는 사회적 책무를 담당하여야 하지만, 이에 상응하는 법적인 책무가 불명확하다고 지적 하고 있음. - 그 결과 방송사의 시청자위원회 운영은 소극적일 수 밖에 없다고 판단 KBS의 경우가 바람직한 것으로서 시청자위원회의 업무가 단순히 시 청자 평가원을 선임하는 역할에 머무르는 것, 이 아닌 시청자 평가프 로그램에 위원회의 활동을 연결시키는 것이 되어야 할 것 - 4 -

14 5. 시청자평가 프로그램에서의 시청자위원회 기능 가. 현황 KBS 시청자위원회의 의견은 클로즈업 TV 코너를 통해 방송된다. - 매달 초 1회씩 각 지방 총국의 시청자포럼 현장이 보도되는데, 시청자위원들의 의견 발표, 방송국 분야별 팀장의 답변 순으로 진행된다. 영상화면을 통해 시청자위원들과 방송국 관계자의 답 변이 직접 인터뷰 형식으로 전달된다. - <TV비평 시청자 데스크>에서는 클로즈업 TV 한 코너를 전체 를 할애하여 시청자위원회의 포럼의 내용을 전달하기 때문에 시 간적 측면에서 지상파 3사 중 가장 비중 있게 시청자위원회 포럼 을 다룬다고 할 수 있다. MBC <TV 속의 TV>에서 시청자위원회의 의견은 매달 말, 시청자포 럼 에서 다뤄진다. 시청자위원들의 의견은 영상을 통해 직접 전해지며, 이 의견에 대한 담당 프로그램의 제작진의 의견은 진행자의 내레이션 을 통해 간접적으로 전해진다. - 시청자위원이 의견을 제시하는 화면은 간혹 관련 프로그램의 영 상에 작게 삽입되어 동시에 나타나기도 하지만, 대부분 원샷 화 면으로 시청자위원의 모습만 등장하는 경우가 많다. - KBS와는 달리 MBC <TV 속의 TV>에서는 시청자위원회 포럼 의 비중이 크지 않다. 시청자위원회의 포럼이 한 코너 전체에서 다뤄지는 것이 아니라, 시청자포럼 코너의 프로그램별 비평에서 개별 프로그램에 대한 평가와 동일한 비중으로 다뤄진다. - 방송통신위원회로부터 주의 조치 받은 프로그램에 대한 내용은 <TV 속의 TV> 마지막 부분에 진행자의 언급으로 짧게 다뤄진 다. SBS의 <열린TV 시청자 세상>의 경우, KBS와 MBC와 달리 시청자 위원회의 토론 내용을 다루는 고정된 코너가 없다. - 시청자위원회 회의가 열리는 매달 중순 경, SBS 시청자위원회 라 는 제목의 일회성 코너가 만들어져 인사이드 TV 바로 다음 순 - 5 -

15 서로 다뤄진다. 타 방송사들과 마찬가지로 시청자위원의 의견, 방 송국 분야별 팀장, 국장의 답변 순으로 진행된다. - SBS의 경우, 시청자위원이 의견을 개진하는 화면을 관련 프로그 램의 영상에 삽입하여 동시에 보여줌으로써 영상의 측면에서 타 방송사와 차이를 보였다. 나. 주요 쟁점 사항 KBS에서는 시청자위원회의 소위원회에서 시청자 평가 프로그램의 구 성에 대해 시청자위원, 시청자평가원, 방송담당자들이 함께 논의하는 과정을 한 달에 한 번 거치고 있다. 이러한 과정이 더욱 활성화 되고 다른 방송사에도 채택되어 시청자위 원회의 기능이 시청자 평가프로그램에 반영될 수 있는 시스템을 찾는 것이 필요하다. 시청자위원회의 업무가 단순히 시청자 평가원을 선임하는 역할에 머무 르는 것이 아닌 시청자 평가프로그램에 위원회의 활동을 연결시키는 것이 되어야 할 것이다. 6. 시청자불만처리위원회의 기능 및 결정의 효력 가. 현행 제도 방송법 제35조에 따른 시청자불만처리위원회는 의견 수렴과 심의기능 을 수행하는 것으로 규정됨 방송법은 시청자 권익과 관련된 세부조항을 명시함으로써 방송 전반에 대한 시청자의 권익을 보호하고 있으며, 이는 다른 외국에서는 찾아보 기 어려울 정도임. 그러나 법조항의 모호함과 책임 소재가 불분명하여 실질적인 측면에서 시청자의 권익을 제대로 보호하지 못하고 있으며, 방송과 통신이 융합 되는 현재의 상황에서 이를 대비한 시청자 권익보호제도의 정비가 필 요함. 나. 개선 요구 및 필요성 시청자불만처리제도의 활성화는 시청자 권익보호에 있어서 매우 중요 한 사항이며, 학계에서도 시청자불만처리의 체계 확립을 꾸준히 요구 - 6 -

16 하고 있음 시청자위원회와 시청자불만처리위원회의 기능적 관계나 방송통신위원 회에서 시청자불만처리위원회의 기능이 단순한 자문 역할인지 단순한 의견수렴인지, 의결은 하지만 구속력은 없는 것인지 불분명함. 시청자불만처리를 위한 체계가 수립되어 있지 않음 - 시청자불만처리위원회의 기능이 심의와 수렴에 한정되는 것인지가 불확실 - 시청자불만처리위원회에서 결정된 내용의 법적 구속력이 불분명, - 방송통신위원회 위원장이 시청자불만처리위원회의 결정을 어느 정 도 존중하여야 하는지 불분명 다. 주요 쟁점 및 개선방안 시청자위원회의 결정에 불복하는 시민은 방송통신위원회에 이의를 제 기할 수 있음 방송통신위원회는 제기된 불만의 성격에 따라 방송의 내용(contents) 과 관련된 사항은 방송심의위원회로, 그 이외의 불만은 시청자불만처 리위원회로 안건을 송부 시청자불만처리위원회는 특정한 조치를 방송통신위원장에게 권고하는 형태 방송통신위원장이 최종적인 경정에 재량권을 행사할 수 있도록 함. 국무회의 결정이 대통령을 구속하지 않는 것과 동일한 논리 적용 7. 시청자불만처리위원회의 소관 업무 가. 현황 2006년 자료에 따르면 구 방송위원회에서의 시청자불만처리위원회의 처리 건수를 보면 방송서비스 관련 사항이 41%로 가장 많은 것으로 되어 있다. 하지만 실재 시청자불만처리위원회에서 위원들의 논의를 통해 처리된 안건으로 가장 많이 등장한 사항은 방송 프로그램과 관 련한 사항임 시청자불만처리위원회의 주된 기능은 심의위원회와는 별개의 또 다른 프로그램 심의 활동이었으며, 방송프로그램 심의가 방송통신심의위원 - 7 -

17 회로 이관됨에 따라 시청자불만처리위원회의 기존 주된 기능이 사라 져 버렸다고 해도 과언이 아닌 것으로 보인다. 나. 주요 쟁점 및 개선 방안 시청자불만처리위원회의 처리 대상이 방송서비스에 대한 수동적 시청 자로서 제기하는 불만인 것으로 파악하는 경향이 있으나, 방송의 내용 에 대한 불만만이 아니라, 시청자가 방송서비스의 소비자로서 갖는 의 견과 불만에 대해서 처리하는 것이 바람직함 영국 Ofcom의 경우 - 통신의 이용자와 방송의 시청자 개념을 통합하려고 시도하지 않 고, 통신서비스와 방송서비스 이용자 각각이 갖는 권리를 이용자 측면에서 파악하여 법제화 - 시청자의 불만 내용이 방송의 내용에 관한 것이면 콘텐츠 담당 부서가 처리하고, 방송서비스 제공자와의 계약에 관한 것이면 경 쟁정책 담당 부서가 처리 프랑스 CSA의 경우 - 디지털전환에 따른 방송수신품질에 관한 시청자불만을 처리하고 있음 IPTV나 각종 인터넷 방송 등과 같이 콘텐츠를 제공하는 서비스에 대 한 불만을 시청자불만처리위원회에서 처리하는 것이 필요함 8. 시청자제작프로그램의 사전 심의 제도 가. 현황 관련 법령 - 한국방송공사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시청자가 직접 제작한 시청자 참여프로그램을 편성하여야 함.(방송법 69조 제6 항) KBS <열린채널>의 시청자참여프로그램은 시청자위원회의 선정심의 (운영지침 제12조, 13조)와 KBS의 자체심의를 반드시 받아야 함. KBS 심의팀의 수정요구를 제작자가 수용하여 수정해야만 방송을 할 수 있음. 선정심의에서 선정되더라도 KBS 자체심의를 통과하지 못해 - 8 -

18 방송 보류 및 불가 판정을 받는 사례들이 계속 발생하고 있음 종합유선방송사업자 및 위성방송사업자는 방송위원회규칙이 정하는 바 에 의하여 시청자가 자체 제작한 방송프로그램의 방송을 요청하는 경 우에는 특별한 사유가 없는 한 이를 지역채널 또는 공공채널을 통하 여 방송하여야 함.(법 제70조 제7항) 나. 주요 쟁점 사항 시청자단체 의견 방송사업자들은 방송사의 시각이 포함되지 않은 시청자참여프로그 램에 대한 심의를 하지 않기를 원하고, 시청자들 또한 방송사의 간 섭으로부터 자유롭기를 바란다고 하여도 자체심의를 강제하고 있는 현행 방송법을 개정하지 않고서는 시청자참여프로그램에 대한 심의 문제를 해결하기 어려움. 방송사의 방송내용편성에 대해서 의무를 부과하는 것은 방송사의 표현 의 자유/편성권을 제한하는 것에 해당함 - 외국의 경우 이러한 사례가 없음 - 미국의 경우 공정성원칙이 폐기된 바 있음 다. 개선 방안 시청자가 직접 프로그램 제작을 완성하여 방송을 요구하는 프로그램과 시청자가 기획 과정부터 참여하여 방송사나 방송통신위원회의 지원을 받아 제작하고 출연하는 프로그램을 구분함으로써 방송사와 방송정책 기관이 시청자와 함께 만들어 내는 퍼블릭 액세스 프로그램을 추진할 수 있다. 시청자 자체 제작이나 직접제작 프로그램 방송의 취지가 시청자의 방 송참여에 있다면, 전반적인 매체 환경과 시장의 변화를 고려하여 현행 제도를 근본적으로 수정하는 방안도 강구함 - 종합유선방송의 채널편성규제를 통해서 시청자 자체채널이 편성 되도록 하고, 그럼으로써 시청자의 방송참여 창구를 KBS가 아 닌 종합유선방송이 담당하도록 하는 방안 등 한국방송공사가 시청자참여프로그램을 편성해야 한다는 조항을 송출 의 무 조항으로 바꾸어 KBS의 법적 책임 부분을 명확히 할 필요가 있다

19 9. 지역채널을 이용한 퍼블릭 액세스 실현 가. 현황 KBS에 시청자제작프로그램 편성을 의무화하고 있으나 종합유선방송 및 위성방송의 경우는 그렇지 않음 나. 주요 쟁점 방송사의 편성권과의 상충을 고려한 구체적인 제도가 없으며, 그 결과 시청자제작프로그램을 통한 시청자 방송 참여는 심의과정에서 많은 문제점을 보여주고 있음 방송사의 편성권은 법으로 인정된 권리로서 그에 대한 제한은 위헌 소 지가 있으나, 종합유선방송 및 위성방송의 채널 편성에 대한 규제는 그렇지 않으므로 종합유선방송의 지역채널을 통해서 퍼블릭 액세스를 실현하는 방안이 바람직함 현재 방송법에 따르면, 지역 시민들의 요구가 없는 경우 편성의 의무 도 없어지는 것이기 때문에 시민 참여를 활성화시키는데 종합유선방 송이 기여하는 바가 없다. 다. 개선 방안 지역 사회의 방송통신위원회의 시청자미디어센터 등과 연결하여 미 디어 리터러시 교육을 병행하면서 시민들이 참여할 수 있는 지역채 널의 참여프로그램 공간을 의무화하는 방안 역시 고려해 볼 필요가 있다. 10. 시청자 참여프로그램 지원사업 가. 현황 시청자가 직접 제작한 시청자 참여프로그램을 KBS는 편성할 의무. 방송발전기금의 용도의 하나로서 시청자가 직접 제작한 방송프로그 램의 지원이 규정됨 나. 주요 쟁점

20 정부가 방송 프로그램의 제작을 지원하는 것은 자유로운 사상의 유 통을 저해할 우려가 있는 것으로 외국의 학술 논문들은 지적하고 있음 현재 KBS의 경우 시청자위원회의 소위원회로 시청자위원이 다른 업무와 병행하여 시청자참여프로그램 소위원회를 구성하고, 시청자 가 제작한 프로그램의 송신을 결정하는 역할을 수행하는 과정에서 정부의 재정지원 프로그램을 선정하는 역할도 수행하게 됨 다. 개선 방안 시청자가 직접 제작한 것을 정부가 지원하는 제도를 폐지 방송사가 제작 지원을 하여 시청자가 참여하는 프로그램, 즉 시청자 와 함께 만들어 내는 것을 퍼블릭 액세스 개념으로 확장 이러한 업무를 전담할 위원회를 재구성하는 것이 필요할 것으로 보 인다. 방송 전문가 제작 집단과 일반 시민이 결합하여 상호 보완적 인 역할을 한다면 방송의 질적 수준의 향상뿐만 아니라 시민의 미 디어 리터러시 교육이라는 측면에서도 바람직할 수 있다

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22 I. 연구개요 1. 연구목적 및 배경 매체다양화와 신규융합서비스 출범에 따라 시청자 권익에 대한 개념 재정립 필요 인터넷 프로토콜을 이용하는 IPTV 및 이동전화의 광대역서 비스와 유사한 DMB서비스 등 새로운 통신과 방송의 융합 형 서비스 이용자가 증대하고 있음 정보통신서비스의 이용자 개념과 방송서비스의 시청자 개념 이 동일한 하나의 서비스에서 병존하는 현상이 발생하고 있음 지상파, 케이블 또는 위성방송 등의 기존 방송서비스의 시청 자 권익보호제도에서의 시청자 권익의 개념이 신규 융합형 서비스에서 변용 내지는 조정을 거쳐서 재정립되어 새로운 시청자 권익보호제도의 기초적 법원리를 구성할 필요가 있 음 시청자권익보호를 위한 법률의 개선 사항 및 중장기 계획 수립에 반영하기 위한 연구가 필요함 정보통신서비스 이용자의 권익보호 법리와 시청자 권익보호 법리 의 조정 및 융합의 필요성 대두 정보통신서비스 이용자의 권익보호제도는 이용자를 단순한 소비자가 아니라 정보화사회의 한 구성원으로서의 권리와 의무의 정립에 기초하고 있어서, 통신서비스의 규제 법리와 밀접히 연관되어 있음. (보편적 서비스 향유권, 불공정한 이 용약관으로부터의 보호 등)

23 방송서비스의 시청자권익보호는 방송의 공공성을 담보하여야 할 방송서비스 제공자에 대한 시청자의 시민적권리 개념에 기초하고 있으며, 시청자가 디양하고 수준높은 방송의 요구 할 권리와 방송에 참여할 수 있는 권리를 근간으로 하고 있음 융합환경에서의 시청자 권리로서 시청자의 보편적 서비스 향유권, 방송프로그램에의 접근권 및 방송 편성 및 평가 등 에 대한 참여권 등 다양한 논의가 제기되고 있음 이에 융합환경에서의 서비스 제공자의 법적인 의무 및 시청 자의 권리를 방송서비스의 발전과 시청자의 효용 증대의 차원에서 정립하는 것이 필요함 시청자 불만에의 능동적 대처를 위한 법제도의 수립 필요성 통방융합환경에서 방송서비스에 대한 시청자의 권리를 법제 도에서 정립, 수용하여 서비스 제공자와 이용자로서의 시청 자간의 각종 분쟁이나 불만 제기 등의 사안을 투명하고 신 속하게 처리할 수 있는 제도가 필요함 방송사업자의 시청자 위원회의 운용에 관한 관리, 감독 등의 정부의 역할에 대한 연구가 필요함 연구의 필요성 해외 국가들의 시청자 권익보호 관련 법제도 및 관련 사업 자들의 시청자 권익보호 관련 활동 내용 등을 조사, 분석하 여 국내 법제도 수립에 참고하는 것이 필요함 정부가 주도적으로 시청자의 권익보호에 관한 법원리와 제 도를 제시하여 정보화사회의 발전 및 방송서비스 이용 증 대에 소요되는 비용을 최소화하는 것이 필요함 방송통신기본법에서 시청자 및 시청자 권익의 개념이 적절 히 수립되도록 하기 위한 연구가 필요함 해외의 시청자권익보호제도를 비교법학론적 방법론을 적용, 분석

24 하여 국내 정책 수립 및 법제도 수립에 직접 적용할 수 있도록 함 헌법, 행정법 및 민,형사법의 패러다임을 통해서 해외 제도 를 분석 해외 제도와 국내 제도를 비교 평가할 수 있는 기준을 수립, 제시함 국내 법제도 수립을 위한 법조문안 및 시행 조치 내용 등을 제시함 방송법, 전기통신기본법, 전기통신사업법 등의 개정 방안 제시 시청자권익보호를 위한 중장기 계획의 수립을 위한 기초 연구 시청자권익보호를 위한 각종 사업 및 지원 계획안 작성 법제도 개선 방안 수립 2. 연구내용, 범위 및 방법 가. 연구 내용 및 범위 시청자 주권 개념의 분석 시청자 주권 개념에 대해서 해외 각국 및 국내의 법 제도를 다음 사항을 중심으로 분석함 시청자 주권 개념의 헌법적 의의 분석 (국내, 외 헌법 및 관 련 공법을 중심으로) 시청자 주권 개념의 입법론적 분석 (법 개념으로서의 위상 및 전체 법 체계에서의 권리로서의 성격 및 지위를 중심으 로) 정보통신서비스의 이용자 권리와의 비교 분석 시청자권익보호를 위한 중장기 계획의 수립을 위한 기초 연구 시청자권익보호를 위한 각종 사업 및 지원 계획 내용 검토

25 방송통신기본법 제정 및 방송법 관련 개선 방안 수립 방송의 시청자 및 통신의 이용자 보호 관련 법률 개념의 재 정립 방향 검토 시청자위원회의 구성 및 운영에 관한 정부의 관리 감독 등 의 역할의 필요성 및 방식 검토 각종 방송 및 통신 매체의 시장경쟁 환경에서의 시청자권익 보호를 위한 정부의 역할에 관한 정책 방향 검토 미국의 시청자권익보호제도 연구 방통융합환경하에서의 시청자 권리 규정 분석 - 방송관련법령에서의 시청자 개념 분석 - 통신서비스의 이용자 개념과의 비교분석 - 시청자권익 개념의 법제도화 분석 시청자 불만처리제도 분석 - 시청자 불만 개념, 불만제기 대상, 불만제기 및 처리절차 분석 시청자불만처리기관 분석 - 시청자불만처리기관의 위상, 법적 지위, 권한 및 구성원 지위 분석 시청자불만처리 규정의 특성 분석 - 행정지도 및 행정명령으로서의 특성을 중심으로 분석 시청자참여프로그램 제도 분석 - 시청자참여프로그램관련 법 규정 분석 사업자 시청자위원회의 관리제도 분석 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화 분석 - 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자위원회 구성 및 운영에 관한 법제화 분석 - 시정요구권의 법적 지위 및 성격 분석

26 사업자의 시청자평가프로그램 관리제도 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화, 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자평가프로그램운영에 관한 법제화 분석 영국의 시청자권익보호제도 연구 방통융합환경하에서의 시청자 권리 규정 분석 - 개정 방송법에서의 시청자 개념 분석 - 통신서비스의 이용자 개념과의 비교분석 - 시청자권익 개념의 법제도화 분석 시청자 불만처리제도 분석 - 시청자 불만 개념, 불만제기 대상, 불만제기 및 처리절차 분석 시청자불만처리기관 분석 - 시청자불만처리기관의 위상, 법적 지위, 권한 및 구성원 지위 분석 시청자불만처리 규정의 특성 분석 - 행정지도 및 행정명령으로서의 특성을 중심으로 분석 시청자참여프로그램 제도 분석 - 시청자참여프로그램관련 법 규정 분석 사업자 시청자위원회의 관리제도 분석 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화 분석 - 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자위원회 구성 및 운영에 관한 법제화 분석 - 시정요구권의 법적 지위 및 성격 분석 사업자의 시청자평가프로그램 관리제도 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화, 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자평가프로그램운영에 관한 법제화 분석

27 독일의 시청자권익보호제도 연구 방통융합환경하에서의 시청자 권리 규정 분석 - 방송관련법령에서의 시청자 및 시청자 권익 개념 분석 시청자 불만처리제도 분석 - 시청자 불만 개념, 불만제기 대상, 불만제기 및 처리절차 분석 시청자불만처리기관 분석 - 시청자불만처리기관의 위상, 법적 지위, 권한 및 구성원 지위 분석 시청자불만처리 규정의 특성 분석 - 행정지도 및 행정명령으로서의 특성을 중심으로 분석 시청자참여프로그램 제도 분석 - 시청자참여프로그램관련 법 규정 분석 사업자 시청자위원회의 관리제도 분석 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화 분석 - 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자위원회 구성 및 운영에 관한 법제화 분석 - 시정요구권의 법적 지위 및 성격 분석 사업자의 시청자평가프로그램 관리제도 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화, 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자평가프로그램운영에 관한 법제화 분석 프랑스의 시청자권익보호제도 연구 방통융합환경하에서의 시청자 권리 규정 분석 년 시청각통신법 및 전자통신서비스 법전상의 시청 자 권익 제도 분석 시청자 불만처리제도 분석

28 - 시청자 불만 개념, 불만제기 대상, 불만제기 및 처리절차 분석 시청자불만처리기관 분석 - 시청자불만처리기관의 위상, 법적 지위, 권한 및 구성원 지위 분석 시청자불만처리 규정의 특성 분석 - 행정지도 및 행정명령으로서의 특성을 중심으로 분석 시청자참여프로그램 제도 분석 - 시청자참여프로그램관련 법 규정 분석 사업자 시청자위원회의 관리제도 분석 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화 분석 - 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자위원회 구성 및 운영에 관한 법제화 분석 - 시정요구권의 법적 지위 및 성격 분석 사업자의 시청자평가프로그램 관리제도 - 시청자위원회 관리 및 평가제도 법제화, 사업자 허가 재허가와의 연관성 분석 - 시청자평가프로그램운영에 관한 법제화 분석 시청자불만처리제도 비교평가 방법론 구성 방송관련 법체계에서의 체계성 분석 불만처리 절차의 합목적성 분석 불만처리절차의 명확성, 투명성 분석 불만처리절차의 편의성 분석 나. 연구 방법 해당 국가에서 학위를 취득한 연구진이 법제도 분석을 담당하게 하 여 연구의 전문성을 강화함 해당 국가의 언어에 능통한 연구진

29 해당 국가의 법 체계와 기본적인 법 원리 등을 파악하고 있 는 연구진 연구의 완성도를 높이기 위해서 연구의 종적 및 횡적 연계성을 수 립하여 추진함 시청자 개념, 시청자 주권 개념 및 시청자 권익보호제도의 법적 위상 및 지위 등을 헌법 전공인 연구진이 검토 분석 함. 시청자불만, 불만처리절차 및 처리 기관의 위상, 권한, 시청 자 위원회의 법적 지위 등에서 행정법 전공인 연구진이 검 토 분석함 시청자 불만처리 및 시청자 위원회의 시정 요구 등에 관련 된 각종 제재 및 처벌 제도 등에 대해서 형법 전공인 연구 진이 검토 분석함 방통융합 서비스에서의 시청자 권익과 정보통신서비스 이용 자 권익과의 비교 분석에 대해서 방송 및 통신법 전공인 연 구진이 검토 분석함 다양한 실무 전문가 및 신문방송학 관련 교수의 자문을 충 분히 활용 해외 자료 수집 및 현지 조사 실시 미국, 영국, 일본, 호주, 프랑스 및 독일 등

30 Ⅱ. 연 구 내 용

31 제1장 시청자권익보호 정책방향의 모색 본장에서는 시청자주권론에 기반한 시청자권익보호에 관한 정책이 추구 하여야 할 목적의 실현을 위해서 필요한 기본적인 원리를 모색하고자 한다. 제1절 기존의 논의와 접근 방법 1. 시장주의 시장주의 논리는 시장의 반응에 따라서 방송사의 행태가 달라지고, 그 럼으로써 시청자의 이익은 증진된다는 것이다. 이 논리에 전제가 되는 것은 시청자의 반응에 따라서 광고를 주 수입원으로 하는 방송사의 수익이 달라 진다는 것이다. 그렇다면 이른바 공중의 이익(Public's interest)가 공공이익 (public interest)를 규정한다는 명제가 성립한다. 시장이 공익을 담보하는데 에 필요한 자연스럽고 효율적인 기제를 제공한다는 것이다. 이러한 이론의 주창자는 미국의 수정헌법 제1조에 따른 표현의 자유를 둘러싼 당사자들간 의 권리상충의 문제를 방송사에 대한 규제의 원리와 연결지으면서 그러한 권리의 상충문제를 시장기제에 의존하여 해결하는 것이 효율적이란 입장이 다. 미국의 수정헌법 제1조 및 통신법 제326조에 따라 FCC는 방송내용에 대한 규제를 할 수 없다. 그러나, NBC v. United States 사건에서 법원은 FCC가 공공의 이익에 기초해서 방송내용에 대해 규제할 수 있다고 판시하 였다. 그러한 판단의 논거는 주파수의 희소성 논리와 거기에 기초한 공공수 탁모델이다. 시장주의론을 제창한 Mark Fowler는 이것부터가 잘못된 것이 라고 지적한다. 그리고 방송사의 권리와 방송사에 대한 규제의 논리를 비교 하여 볼 때에 공공수탁모델에 근거한 규제는 과도한 것이라고 주장한다. Red Lion 판결에서 가치의 서열에서 볼 때에 청취자와 시청자의 권리가 방 송사의 권리를 앞서는 것이라고 판단하였는데, 가치의 서열 개념이 바로 방 송에 대한 시장주의적 접근을 시사하는 것이라고 Fowler는 주장한다. 1)

32 그의 주장은 다음과 같다 - 방송에의 액세스권이 방송사의 표현의 자유보다 우선한다는 가치 서 열의 개념이 잘못된 것이라기 보다는, 왜 방송사만이 그러한 액세스 권을 수용할 의무를 부담하여야 하는가? 또한 왜 방송사가 그렇게 큰 부담을 져야만 하는가?에 대한 설명이 부족하다. - 만약에 방송이 그러한 부담을 가져야 한다는 것이 논리적으로 설명된 다 하더라도 여전히 남는 질문은 왜 그러한 역할을 방송사가 수행하 도록 정부가 꼭 규제해야 하는가? 그는 시장주의적 접근방법은 두가지 장점을 갖고 있다고 주장한다. 첫 째, 그것은 Red Lion 판결과 어긋나지 않는다. 둘째, 그것은 표현의 자유를 침해하지 않는다. 아울러 시장주의적 접근방법론자들은 미디어에 대한 액세스권을 규정하 기 위한 정부의 개입은 적어도 세가지 위험을 창출한다고 주장한다. 2) - 정부가 상이한 주장을 제시하는 자들을 위한 액세스를 재공하기 위한 비용을 미디어가 부담하도록 하면 미디어 경영자들은 논쟁을 일으키 는 주제를 다루려고 하지 않을 것이다. - 정부가 그러한 액세스를 제공하도록 하는 역할을 맡는다면 정부 관료 에 의해서 메디아에 대한 조작이 이루어질 가능성이 있다. - 정부의 개입은 액세스를 규율하는 것이 아니라 정부가 메디아를 통재 ㅔ하는 이중적인 모습을 보여주게 될 것이다. 법경제학자들의 주장 시장주의 논리는 표현의 자유에 대한 법경제학의 접근방법과 유사한 측 면을 보여준다. 코우즈(Coase)는 상품과 사상의 시장이 구분된다는 것에 반 대하면서, 마찬가지로 사상의 유통에 정부가 개입하는 것은 비효율적일 수 도 있다고 주장한다. 그는 정부 차원애서 표현의 자유를 억제하는 것을 지 지하는 것은 정부가 사상의 시장에 개입하면 어떤 효과가 발생할 것인가에 대해 믿는 것이 있어서 그럴 것이라고 추정한다. 내 생각에는 정부가 비효 1) Mark S. Fowler, Daniel L. Brenner "A MARKETPLACE APPROACH TO BROADCAST REGULATION", Texas Law Review, February ) Stanley Ingber, "THE MARKETPLACE OF IDEAS: A LEGITIMIZING MYTH", Duke Law Journal, Feb

33 율적이거나 뭔가를 잘못 알고서 유통되어야 할 정보를 금지시키고, 없어도 될 정보를 유통시키는 것으로 믿어지고 있는 것 같다. 코우즈는 상품시장 을 규제하는 것에 대해서 규제완화를 지지하는 입장과 자기 자신의 사상을 규제받지 않고 유통시키는 것을 지지하는 입장이 같은 것이라고 보았다. 그 는 한 사회에서 어떤 행위를 행할 권리를 인정하는 것은 그 사회의 부를 최 대화하는 방식으로 되어야 한다는 논리를 표현의 자유에도 적용할 수 있다 고 생각하였다. 표현의 자유를 절대적인 것이고 다른 권리와의 비교형량을 거친 후에 인정하려는 입장을 코우즈는 거부하였다. 전체 시회의 부를 극대 화하는 것이 효율적이라는 논리애서는 다른 권리와의 비교형량이 필요한 것 이다. 코우즈는 사상의 시장이 규제받지 않을 때의 결과에 대해서 이른바 지 식인들이 낙관적인 반면에 상품 시장이 규제받지 않을 때의 결과에 대해서 는 그 동일한 지식인들이 비관적인 점을 비판했다. 코우즈에 따르면 지식인 들은 사상의 시장에 대해서는 개인의 합리성을 너무 믿고 있고, 상품의 시 장에 대해서는 개인의 합리성을 너무 무시하면서, 반면에 정부의 진정성과 능력을 너무 믿고 있다. 코우즈의 주장에 담긴 것은 왜 표현의 시장, 이른바 사상의 시장은 규제를 받지 않아야 하는가에 대해서 경제학적인 이론이 충 분하지 않다는 점이다. 이를 설명하고자 한 것이 사상의 자유는 시장실패를 막고자 한다는 이론이다. 3) 포즈너(Richard Posner)는 사상은 고도로 경쟁이 치열한 시장에서 막대 하게 생산된 쓸모있는 상품이라고 간주하면서, 그 사상이 사실인가의 여부 를 결정하는 것은 어떤 모종의 궁극적인 현실이라기 보다는 시장이라고 보 았다. 즉 어떤 한 사상이 정말로 진실이라는 것은 모두 또는 거의 대부분의 그 사상을 들은 자, 즉 소비한 자들이 그것이 진실이라는 것을 인정했기 때 문에, 즉 그 사상을 샀기 때문이라고 보기도 했다. 공공재로서의 사상론 공공선택론자들은 정보나 사상이 공공재라서 시장이나 정치적 동기만에 3) Ronald H. Coase, "The Market for Goods and the Market for Ideas" (1974) 64 Am. Econ. Rev. 384; Ronald H. Coase, "Advertising and Free Speech" (1977) 6 J. Legal Stud

34 의한 규제로서는 그 가치가 충분히 뢀용될 수 없다는 논리에서 출발한다. 즉, 정보는 내가 직접 생산하거나 그것을 생산하는데에 내 노력을 기울이지 않더라도 누군가 다른 사람이 생산하고 그로 인한 혜택을 내가 무료로 즐길 수 있어서, 누구든 좋은 사상이나 정보를 생산할 동기를 갖지 않는다. 정보 는 그것을 들은 사람에게 좋은 영향을 줄 수도 있고(긍정적 외부효과) 나쁜 영향을 줄수도 있다.(부정적 외부효과) 긍정적 외부효과를 얻은 사람은 그 정보를 구입한 사람과 구입은 하지 않고 무임승차했으나 지불할 의사를 가 진 사람들이다. 그러나 그 정보의 판매자는 그가 누구인지를 모른다. 즉 시 장은 무임승차한 자들의 수요를 반영하지는 못한다. 그렇기 때문에 정부가 할 일은 정보나 사상이 유통되는 것을 막기보다는 더 많이 생산되고 유통되 도록 하거나 자유롭게 내버려두어야 한다. 4) 왜 그런가의 이유를 더 살펴보자면 다음과 같다. 정보의 가치는 절대적 인 가치가 아니다. 한 정보에 대해서 한 개인이 매기는 가치와 사회가 매기 는 가치가 크게 다르다. 상품의 경우는 그 차이가 크지 않다. 그래서 한 정 보가 사회에 더 중요하고 어떤 개인에게는 덜 중요한 것인가의 문제는 의미 가 없다. 정보를 원하는 자가 그것을 사용한다. 또한 정보는 잘못된 것일 수 도 있다. 그러나 그것을 듣는 자들이 합리적이므로, 그러한 정보의 유통은 저절로 제한된다. 특히 정치적 정보나 사회의 의사결정에 중요한 정보는 그 정보를 전혀 들어보지도 않은 자들에게도 혜택을 줄 수 있다. 중요한 의사결정에 대해서 신문을 읽고 신중히 판단을 한 독자가 많을 수록 그 결정이 사회에 유익한 결정일 가능성이 크고, 그 결과 그 정보를 전혀 모르는 자도 혜택을 받게 된다. 그래서 그와 같은 정보를 이중공공재라고 부르기도 한다. 그러한 이유 때문에, 필요한 양보다 정보가 덜 생산되는 시장에서의 실 패를 막기 위한 처방이 표헌의 자유다. 재화의 생산과 유통을 규율하는 것 은 재화의 비용을 인상시키는 것이다. 표현의 자유는 그러한 부담을 줄이는 것이고 정보와 사상을 규제로부터 면하게 하는 것이 그것을 지원하는 것이 다. 4) Daniel A. Farber, FREE SPEECH WITHOUT ROMANCE: PUBLIC CHOICE AND THE FIRST AMENDMENT, Harvard Law Review, December, 1991,

35 2. 시청자 액세스 가. 시청자의 참여할 권리의 이론적 배경 시민 참여 미디어의 논리는 소비자 주권론과 액세스권, 그리고 전세계 적으로 인권을 옹호하는 미디어 선언에서 찾아볼 수 있다. 소비자 주권론 (consumer sovereignity)은 언론이 시장경쟁을 통해 유통되면 이데올로기적 다원성이 보장되고, 수용자가 자신의 기호에 따라 가격을 지불하고 소비함 으로써 언론은 정치통제에서 벗어날 수 있다는 논리를 펴고 있다. 이것은 벤담의 철학적 접근인 최대 다수의 최대 행복에 기대고 있는 다수주의 모델 로서 실제 미디어 정책으로 제안되었던 것은 1986년 영국의 피콕 보고서에 서이다. 피콕 보고서에 의하면, 오랫동안 문화적 형식으로 간주해 왔던 방송을 상품으로 간주하고 BBC는 수신료를 점차 가입제로 바꾸고 독립제작사를 활성화하여 프로그램 다양성과 소비자 주권을 보장해야 한다고 주장한다. 그러면서 경쟁적인 시장논리에 의해 사라지기 쉬운 공공 프로그램이나 소수 계층 프로그램은 보조금 제도를 통해 유지해야 한다고 주장한다. 또한 최근 다채널 다매체 상황과 맞물려 수용자에게 시청 기회를 확대하기 위해 방송 채널의 수를 증가시키고, 채널 수의 증가가 소수 프로그램 시청의 기회까지 확대함으로써 시민적 미디어로 기능할 수 있다고 주장한다. 액세스권을 주창한 대표적인 논자인 제롬 바론(Jerome A. Barron)이다. 그는 1973년 펴낸 한 저서 <누구를 위한 언론자유인가> 5) 에서 액세스권의 개념을 구체적으로 정리하고 있다. 매스미디어가 거대화 독점화 됨으로써 언론의 자유가 언론미디어를 소유하거나 지배하는 소수의 계층이나 집단의 자유로 전락하였기 때문에 일반 시민들의 언론자유를 보장하기 위해서는 액 세스권을 인정해야 한다는 측면에서 제기한 것이다. 바론은 미디어 액세스 권을 주창하면서 특히 방송미디어에 관련하여 시청자의 권리 의식을 일깨우 는 데 크게 기여하고 있다. 미국 헌법 개정 제1조가 보호하는 언론의 자유 는 모든 국민을 그 대상으로 삼고 있음에도 불구하고 실제로는 미디어 발행 5) Jerome A. B. (1973). Freedom of the press to whom? The right of access to the mass media. Bloomington: Indiana Univ. Press

36 인과 저널리스트들만이 향유하고 있는 현실을 상기시킨 것이다. 따라서 헌 법의 정신에 충실하기 위해서는 매스 미디어 수용자들에게도 접근 이용권을 부여해야 한다고 주장하였다. 사상의 자유시장 이론은 국가권력의 간섭을 배제해서 시장이 저절로 기 능할 수 있게 그대로 버려 두기만 하면 시장의 자기조절의 과정에서 다윈의 적자생존의 원리에 따라 자연히 가장 좋은 사상이 다른 사상보다 우세하게 된다는 것인데, 종래의 헌법이론은 신문이나 방송을 소유하지 않는 일반민 중도 당연히 미디어에 접근할 수 있는 것으로 전제해 왔다. 그러나 바론에 따르면 현실적으로 수정헌법 제 1조의 기초자나 자유시장 이론의 제창자들 이 감히 상상도 못할 만큼 미디어에의 액세스가 곤란해지고 있으며 그것은 특히 자꾸만 발전하는 매스미디어의 테크놀로지에 의해 더욱 가중되고 있 다. 6) 그는 미디어는 수정헌법 제1조에 따른 표현의 자유권리를 갖고 있을뿐 만이 아니라 대중에게 중요한 정치적 쟁점에 대해서 정보를 제공하여야 할 의무도 갖고 있다고 주장하였다. 미디어 액세스는 기존의 민주주의 이론에 입각하여 주어진 사회의 시민 이나 집단이 그들의 이해관계를 처리하는데 있어 미디어에 대한 기회 분배 에서 보다 균등한 접근을 가져야 한다는 것을 의미한다. 화이트 판사는 Red Lion 판결에서 공공의 이익은 사회적, 정치적, 도덕적, 및 다른 사상과 경험 에 적절한 방식으로 접근할 수 있도록 할 권리를 공공에게 부여하는 것이라 고 판시하기도 했다. 7) 여기서의 액세스 원칙은 공정성원칙과 마찬가지로 공 공의 이익을 그 기초로 하게 된다. 따라서 액세스는 다양한 사상을 허용할 것만이 아니라 중요한 공공의 쟁점에 대해서 가능한한 가장 광범위하고 다 양한 의견을 듣기 위해서 다양한 사상을 말할 기회를, 말할 채널을 원하는 다양한 사람들을 받아들여야 한다는 것이다. 액세스는 그 종류에 따라 소유권 액세스, 제작자 액세스, 공중통신과 임 대 액세스, 하이드 파크 코너 또는 공공 액세스 모델, 소비자 액세스 또는 6) Barron, J. A. (1967). Access to the press : A new first amendment right. Harvard law review, 80. ; 팽원순(1984). <매스코뮤니케이션 법제이론>. 법문사, 115쪽에서 재인용. 7) Red Lion Broad. Co. v. FCC, 395 U.S. 367 (1969)

37 압력집단 액세스 등으로 나누어진다. 8) 소유권 액세스란 소유권을 다양화하면 할수록 정보 자원의 다양화와 풍 부화를 이루어낼 수 있다는 가정에 입각해 있다. 제작자 액세스는 프로그램 전송업자들이 특정의 프로그램을 다루어야 한다는 규제이다. 여기에는 정당 이나 후보자에게 동일한 시간과 환경을 제공해야한다는 정치적 후보자에 의 한 액세스(access by political or candidates), 개인적 침해가 발생했을 때 제 공하는 조건적 액세스(conditional access), 지역 뉴스, 중요한 정치적 사안, 연방에서 지원하는 공공 문화와 교육적 내용을 의무적으로 전송케 하는 의 무전송 채널(must-carry channels), 위임 정부와 교육 채널을 위한 액세스 (mandated government and education channels), 최대 시청 시간대에 방송 액세스를 할 수 있게 하는 주시청 시간대 액세스(prime time access), 특정 의 인종이나 특수 집단을 위한 특정 소수 집단에 의한 액세스(access by specific group) 등으로 나눌 수 있다. 공중통신 임대 액세스(common carrier and leased access)란 사회적 행위를 위한 중요한 수단에 대해 공정하고 비 차별적인 적용을 확립하려는 것이다. 하이드 파크 코너 또는 공공액세스 모 델(the Hyde Park corner or public access model)은 어떤 사람이든지 출연 료 없이, 그러면서도 어떤 열정을 내뱉고 재능과 관점을 보여주는 것을 보장 하는 액세스이다. 이것은 채널 시설이 미비한 개인이나 지역사회 집단이 이 용하는 것으로 기획되어 먼저 오는 사람이 먼저 서비스를 받는 방식 (first-come, first-serviced)이다. 마지막으로 소비자 액세스 또는 압력집단 액세스(consumer access or pressure group access)는 스스로 일상적 미디 어 생활에 나타나는 뉴스나 시트콤, 드라마 등에 소외되었다고 간주하는 집 단에 의해 형성되는 액세스이다. 그 방식으로는 보이콧이나 부당한 압력, 검 열 등의 활동을 이루어지기도 한다. 다원주의를 실현시키는 방식으로서 액세스는 충분하다고 볼 수는 없으 나 프로그램 다양성과 내러티브의 다양성에 어느 정도 기여를 하고 있다. 이러한 변화는 텔레비전 방송업자에 대한 면허 절차에서 행해지고 있는 미 세한 압력, 점차 개선되고 있는 사회적, 문화적 변화의 결과인 소비자 또는 8) Andras, S., & Monroe, P. E. (1996). Right to access to the media. Hague: Kluwer Law International. pp.1~

38 집단 액세스의 인식 증가, 마케팅의 변화와 통합 위성-케이블 혁명이 가져 온 프로그램화의 가능성의 종합적 결과이다. 한편, 시민 참여를 위한 미디어를 기본적인 인권적 차원에서 선언의 형 태로 정당화된 경우를 볼 수 있다. 의견과 표현의 자유를 진작시키는 인간 권리에 대한 세계 선언의 제19조, 모든 사람들은 새로운 분야와 무관하게 모든 종류의 정보와 아이디어를 찾고, 수신하고 송신할 수 있는 자유와 함 께 어떠한 간섭도 없이 표현의 자유권뿐만 아니라 의견을 가질 수 있는 권 리를 재확정하는 시민과 정치적 권리에 대한 국제협약 제19조, 의견과 표현 의 자유권을 진작시키고, 더 나아가 정부권력의 남용이나 라디오 방송 주파 수를 통한 사적 통제, 정보의 보급에서 사용되어지는 장비와 같은 간접적인 방식이나 수단, 혹은 아이디어와 의견의 커뮤니케이션과 유통을 방해하려는 어떠한 수단으로도 제한되어질 수 없다는 인간권리에 대한 미국 협정 (convention) 제13조, 모든 개인은 정보를 수신하는 권리를 가져야 한다는 것을 재확인한 인간과 민중(people)의 권리에 대한 아프리카 헌장의 제9조, 모든 사람은 표현의 자유를 가지며 이러한 권리는 공적 권위에 의한 간섭없 이 의견을 가지는 자유와 정보와 아이디어를 송수신하는 자유를 포함해야 한다는 인간권리와 기본적 자유의 보호를 위한 유럽 협정의 제10조가 있다. 시청자의 방송참여란 말이 갖고 있는 개념적 편차로 인한 혼란을 바로 잡기 위해서 국제방송협회(BIC)에서는 방송 액세스(Access)와 방송 참여 (Participation)의 차이를 다음과 같이 구분하자고 제안한 적이 있다 9). 우선 액세스란 당신이 제안하고 당신이 통제하며 당신 스스로 시스템을 이용하 는 것(You apply, you control, you make use of system) 이다. 반면 방송 참여란 그들이 초대하고 그들이 통제하며 그 시스템이 당신을 이용하는 것 (They invite, they control, the system make use of you) 이다. 여기서 참 여란 토크 프로그램에 관객으로 참여하거나, 라디오 음악프로그램에 듣고 싶은 노래를 보내서 참여하는 것과 같이 초대에 응하는 정도의 의미를 갖지 만 액세스는 스스로 방송의 주인이 된다는 의미를 갖기 때문에 명확하게 구 별된다. 9) 김병국, <언론과 시민권>, 커뮤니케이션북스, 1998, 40쪽

39 또한 1998년 8월 이탈리아 밀라노에서 개최된 제7회 세계공동체라디오 운동연합( AMARC) 밀라노 선언문 의 주요 내용은 다음과 같다. 1. 커뮤니케이션의 권리는 다른 모든 인간권리에 봉사하고 보강하는 보편 적인 인간권리이며, 급속도로 변화하는 정보와 커뮤니케이션 기술의 환 경에서 보존되고 확장되어야 하는 보편적인 인간 권리이다. 2. 모든 시민 사회 구성원들은 모든 커뮤니케이션 미디어에 정당하고 평 등하게 접근할 수 있어야 한다. 3. 다원주의, 즉 다시 말해 문화적, 언어적, 성적 다원성의 존중은 민주주 의 사회에서 기본적인 요인으로서 모든 미디어를 통해 반영되어야 한 다. 4. 커뮤니케이션 미디어에서 여성의 정치적 참여는 모든 수준에서 보증되 어야 한다. 5. 지역 토착 민중의 권리는 커뮤니케이션 미디어에의 접근과 참여를 위 한 분쟁에서 (먼저) 존중되어야 한다. 6. 커뮤니케이션 미디어는 세계의 문화와 언어의 다원성을 유지시키는데 도 울 의무가 있고 그것은 법적, 행정적, 재정적 조치를 통해 지원받아야 한 다. 7. 지역 미디어는 커뮤니케이션 수단에 대한 접근을 제공함으로써 문화적 권리, 특히 언어적 권리와 문화적 소수자, 지역 토착민, 이민자, 피난자 들을 결속시키는데 중요한 역할을 할 수 있다. 8. 커뮤니케이션 수단에 대한 접근은 미디어에 대한 비판적 이해를 돕고 사람들로 하여금 그들의 미디어와 커뮤니케이션 기술 등을 개발하는 교육과 훈련을 통해 지원되어야 한다. 9. 시장경제는 커뮤니케이션 하부기반을 형성하기 위한 모델로서만이 아 니다. 민중들은 단지 소비자로서가 아니라 제작자로서, 정보제공자로서 간주되어져야 한다. 10. 초국가 기업의 지속적인 팽창은 독립 방송업자나 지역방송업자의 존 재뿐만 아니라 다원성을 점진적으로 위협하는 미디어 복합기업과 소 유 집중에 의해 특징 지워진다. 11. 새로운 디지털 방송 시스템은 시민과 지역사회, 사회 조직 등에 의한,

40 그리고 그것들을 위한 커뮤니케이션 서비스를 뒤떨어지게 하는 기존 주파수 할당과 규제에 대한 새로운 접근을 재설계하도록 유도한다. 12. 텔레커뮤니케이션, 컴퓨팅과 방송간의 융합은 잠재적 이용자수를 증가 시키는 반면, 텔레커뮤니케이션의 발전의 차이는 전자 정보에 대한 접근을 할 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람들간의 분할을 가속화시 킨다. 시민들이 체계적으로 배제되어 있는 현재 세계 커뮤니케이션의 문제점 을 정리하고 그에 대한 대안으로 참여의 활성화를 제안하고 있다. 이상에서 처럼, 미디어에 대한 시민참여의 논리는 다양한 방식으로 접근해 왔다. 이러 한 논리에서 공통적으로 발견되는 것은 한결같이 소외된 집단의 목소리와 생활의 목소리를 공론의 영역으로 부각시킴으로써 일상생활의 민주주의를 실현하려는 데 있다 하겠다

41 나. 국내의 논의 동향 전술한 바와 같은 시청자의 참여할 권리를 법으로만 규정하는 것으로는 부족하다는 주장도 제기되고 있다, 매체에 대한 접근권이라는 초기의 원칙 에 준해서 방송매체에 대해 편견 없는 접근권을 제공하는 것을 퍼블릭액세 스라고 보게 된다면, 퍼블릭액세스의 본래의 목적을 실현하는데 장애가 될 수 있다고 보는 시각이다. 퍼블릭액세스는 접근을 통해 민주주의 시민의 참 여를 보장하는데 있다. 따라서 접근권만을 강조하면 매체는 접근을 보장하 는 것에서 머무르면 된다. 하지만 해외 사례와 우리의 지원제도에서 보듯이 퍼블릭액세스는 커뮤니케이션 인프라 제공에 한정된 개념이 아니라, 퍼블릭 액세스는 참여를 보장할 뿐만 아니라 참여를 유도하는 사회적 정책과 맥이 닿아 있어야 한다는 주장이다. 이러한 맥락에서 퍼블릭액세스 개념과 영역 확장에 대한 사회적, 정책 적 관점은 다음과 같은 방향에서 정립되어야 한다는 주장이 재기되고 있다. 첫째, 퍼블릭액세스 생산의 보장이 아니라 시청자들의 적극성에 기반한 활용 즉 본래 의미의 커뮤니케이션의 보장인 것이다. 이는 지금까지 기술 집중적 접근방식에서 벗어나 인간중심의 사회문화적 접근방식으로 변화하기 위한 노력으로, 단순한 접근(Access)에서 활용(Application, Skill & Use)으 로, 기술을 통한 연결성(connectivity)에서 커뮤니케이션과 상호활동의 연속 성(connectedness)으로의 전환을 의미한다.(김국진, 2005) 달리 말하면 기술 중심의 접근방식에서 벗어나 사회?문화적 접근이 이루어져야 한다는 의미이 다. 해외의 경우 특히 영국은 초창기 인프라를 구축하면서 특별제작팀을 만 들어 촬영장비와 편집에 대한 지원을 했고 온라인 퍼블릭액세스로 전환했을 때도 BBC내부에 자율적인 커뮤니티 프로그램 제작단을 운영하면서 퍼블릭 액세스 교육, 활동지원금, 카메라 장비대여, 경험 있는 프로듀서들을 두어 제작자와 끊임없이 커뮤니케이션하도록 했다. 이는 액세스 개념이 매체에의 접근을 넘어서서 시민 제작자 개개인의 표현능력을 상호소통차원에서 향상 시키고, 지역민의 일상과 지역문화의 특수한 내용을 제작하도록 고무하여 사회문화적으로 소통한다는데 그 의미를 두고 있다. 우리나라의 경우 초창 기 퍼블릭액세스 개념은 소수자들이 매체에 접근할 가능성을 높이는데 주안

42 점이 있었으며, 점차 시간이 갈수록 미디어 센터를 통한 기술적 접근에 더 큰 의미를 두어왔다는 것은 그 누구도 부정하기 어려울 것이다. 현재에도 액세스 개념에 대한 제한된 인식으로 퍼블릭액세스 전문 인력과 시민제작자 사이에 소통중심의 네트워크에 주력하기 보다는 기술적인 인프라 구축에 매 달리는 경향이 있다. 또한 시민제작자가 영상물을 제작, 유통할 수 있는 커뮤니케이션 기술 과 인터넷 발달이 급속도로 발전하고 있는 미디어 환경에서 영국은 크리에 이티브 아카이브를 구축하여 퍼블릭액세스 영상물에 대한 사회적 활용에 주 력하고 있고, 인터넷을 통한 퍼블릭액세스의 활성화에 발 빠르게 대응하고 있는 것에 비해 우리나라의 경우 퍼블릭액세스 영상물에 대한 사회문화적 활용가치와 새로운 인터넷 매체를 통한 상호소통의 메카니즘에 대한 인식이 부재한 편이다. 우리나라가 아직 퍼블릭액세스가 활성화 되지 않은 이유에 는 이 같은 액세스 관점의 부재에 있다고 볼 수 있다. 둘째, 퍼블릭액세스의 주제와 소재를 다양화해야 한다. 즉 주제를 공적 영역으로 한정하려는 사고에서 벗어나야 한다. 시청자의 참여는 공적 영역 못지않게 사적 영역의 공유를 통해 촉발되는 측면이 강하며, 이러한 참여는 사회적 커뮤니케이션을 활성화하는 것을 의미한다. 사회적 커뮤니케이션은 기존의 일방적인 커뮤니케이션을 극복하는 대안으로서 민주주의적 원칙에 맞다. 따라서 퍼블릭액세스의 개념을 다양화하여 그에 걸 맞는 정책을 가져 가려는 노력이 필요하다. 해외 사례에서 보듯이 공적 영역을 넘어서 사적 영역까지 공유하려는 서구의 퍼블릭액세스 개념 정착은 참여의 가능성을 높 이는 결과로 이어졌다. 셋째, 고정적이고 제한적인 센터형 모델에서 네트워크 형, 생산자 중심 모델에서 마당 모델 중심으로 그 개념 영역을 확장시키는 것이 필요하다. 더 나아가 상호적 개념으로 퍼블릭액세스의 개념을 확대하여야 한다. 그리 고 퍼블릭액세스 관련 정책은 이를 강화하는 방향으로 진행되어야 한다. 즉 퍼블릭액세스 차원에서 생산을 용이하게 할 뿐만 아니라 소비가 이루어지도 록 해야 하고, 지속적인 활용이 가능하도록 해야 한다는 점이다

43 3. 시청자 주권론 시청자 주권은 시청자의 권리 실현을 위한 시청자 운동의 이념적 근거 이자 철학적 목표로서 사용되어 온 것으로 파악된다. 시청자 주권은 시청자 운동이 활성화되면서 시청자의 영향력이 높아진 이후 의미가 완성되어 가는 과정적 개념이다. 10) 시청자는 방송의 필수적 구성부분 시청자 주권론의 논거 중의 하나는 시청자는 방송의 필수적 구성부분 이라는데에서 출발한다. 또한 방송은 국민의 소유인 전파를 사용하며, 독점 적 사용권은 궁극적으로는 국민(시청자)의 위임을 받은 국가권력의 허가를 받아서만 부여된다는 점에서 국민인 시청자는 방송에 공적인 임무를 부여할 수 있는 것이고 그렇기 때문에 국민은 방송의 필수적 구분이자 권리를 부여 한 주체다. 마치 국민이 국가의 필수적 구성부분이며 국가권력의 원천이요 궁극적 주체이며, 국가권력의 행사는 국민을 위한 것일 때에만 그 정당성이 인정된다는 헌법 이론에 비유되면서, 방송에 대해서 시청자가 갖는 권리의 정당성 체계도 그려질 수 있다. 결국 시청자는 전파의 소유자이자 주권자로 설명할 수 있다. 시청자의 시청권 국가에 대해서 국민은 국가 권력의 방해를 받지 않고 필요한 정보를 방 송에서 얻을 권리를 가진다. 다른 한편으로는 방송이 국가권력기관만이 아 니라, 다른 대기업이나 언론집단 등에 의해서 통제되면서 국민의 표현의 자 유가 침해되거나 또는 국민이 공정하고 정확한 정보를 얻을 권리가 침해된 다면 국민은 방송사의 그러한 침해로부터 자유로와야 한다는 자유권을 갖는 다. 그러한 의미에서 방송의 시청권을 하나의 자유권으로 파악하는 것이 시 청자 주권론에서 보는 시청권이다. 시청자권은 방송을 통한 시청자의 표현의 자유와 정보소비자권의 성격을 갖는 동시에 여론형성을 위한 공공적 방송제도의 보장이라는 성격도 아울러 가진다고 하겠다. 그렇다면 표현의 자유로서의 성격을 10) 이수영, "시민미디어 정착방안 연구", 1999년 18면 ; 조연하 외, "시청자단체활동지원 사업의 시청자권익보호정책으로서의 타당성", 한국방송학보, 2007년, 208면

44 가진 시청자권은 결국 개개 시청자를 위한 현실적이고 구체적인 권리 인 주관적 공권을 의미한다고 하겠다. 반면 시청자권을 소비자권의 측 면에서 볼 경우에는 이를 프로그램적 권리 또는 추상적 권리에 지나 지 않는다고도 할 것이나 소비자보호법이라는 실정법이 마련되어 있 다는 점에서 시청자권은 어느 모로 보나 완전한 구체적 권리로 전화 되었다고 하겠다. 선언적 표현으로서의 시청자 주권 그러나 통상 신문방송학자나 방송국 또는 시청자단체에서 사용하고 있 는 시청자주권이란 용어가 헌법상 논의되는 주권개념과 엄밀한 의미에서 동 일한 것으로는 보이지 않는다. 주권이라 함은 국가의사를 전반적으로 또 최 종적으로 결정할 수 있는 최고권력을 의미하는데 그들이 이런 의미에서 시 청자주권이란 말을 사용한다고는 보기 힘들다. 단지 시청자가 방송이라는 영역에서 가장 중심적인 위치를 점해야 하며, 방송에 관한 모든 의사결정은 시청자의 의사와 합치하는 한도에서 그 정당성을 인정할 수 있다는 것을 헌 법상의 주권개념을 원용하여 강조하고 있는 선언적 표현이라고 볼 수 있다. 예컨대 소비자주권이라고 할 때 그 의미는 소비자가 국가권력의 원천이라는 주권의 본래적 개념이 아니라 상품생산 및 유통관계에서 상품생산 및 유통 절차자체가 소비자 중심으로 하여 전재되어야 한다는 의미에서 사용되는 것과 같은 의미이다. 시청자 주권론의 주요 논거 11) 2000년 통합방송법 이전부터 사용되기 시작한 시청자주권이란 용어는 명확한 법적 의미를 갖고 있다기 보다는 수용자운동이 활성에 따라 시청자 의 영향력이 높아진 이후 그 의미가 형성되고 있는 과정적 개념이라고 보는 것이 통설로 보인다. 다만 시청자주권론의 주창자들은 앞서 살펴 본 바와 같이 시청자의 법적 지위를 보면 시청자 주권의 의미가 보다 명확해 질 수 있다고 논하고 있다. - 첫째, 시청자는 공공재인 전파의 실질적 소유자라는 점에서 방송주권 자의 지위를 상정할 수 있다. 이는 헌법상의 국민참여권 원리에서 나 11) 이수영, 전제 연구보고서, 20면

45 오는 것으로 국민으로서 시청자가 갖는 당연한 권리다. 방송사는 전 파에 대한 이용권을 위임 받아 일정 기간 국민을 위해 이를 활용하 는 것에 불과하다. 현행 <전파법>에서 공중파에 대한 허가 기간을 1 년으로 제한하고 매년 재허가를 받도록 하고 있는 것도 이러한 전파 의 국민 소유 원리에서 근거한다고 할 수 있다. - 둘째, 시청자는 방송 정보의 소비자라는 점에서 <헌법>과 <소비자보 호법>에서 보장하는 일반 소비자의 권리를 갖는다는 점이다. 물론 정보 소비자의 권리는 정보 상품의 특성상 민주주의의 근본 함의와 관련되어 일반 소비자의 권리보다 훨씬 중대한 의미를 갖는다. 왜냐 하면 정보는 여론이라는 공익 실현에 핵심 요소가 되기 때문에 시청 자가 방송을 소비하는 행위는 여론 형성을 준비하는 행위 가 되며, 여기서 시청자는 일반 소비자와 다른 공공 행위의 담당자 라는 독특 한 지위가 성립될 수 있다는 것이다. 이는 방송에 있어 소비자 주권 론이 설명하지 못하는 부분이다. - 셋째, 방송 운영 주체로서의 지위다. 방송사의 재원은 크게 준조세 형 태의 시청료와 간접세 형태의 광고비로 나눌 수 있다. 시청자의 수신 료 납부는 의무화돼 있으며, 시청자는 또한 방송 시간의 일정 부분을 차지하고 있는 상품광고에 대한 소비를 통해 간접적으로 광고비를 지불하게 된다. 방송은 시청자의 호주머니에서 나가는 돈을 통해서 운영될 수밖에 없다는 면에서 시청자주권의 근거가 나온다는 측면이 다. 12) 이러한 논의상의 시청자 주권은 시청자의 방송참여와 관련하여 다음 세 가지 권리 차원으로 외화된다. - 첫째, 방송에 참여하여 자신의 견해를 개진할 권리, 즉 방송접근권이 다. 이는 방송사와 다른 견해를 가지고 있는 경우 이를 개진할 수 있 는 권리인 반론권을 포함하는 개념이다. - 둘째, 살아가는 데 필요한 정보를 얻을 권리, 즉 정보접근권이다. - 셋째, 방송으로부터 사생활을 침해받거나 명예훼손을 입을 경우 피해 12) 김종서, 전게 논문 참조

46 구제를 받을 권리이다. 어느 나라를 막론하고 방송의 주인이 국민이 라는 단순한 이유에서 시청자 주권론은 출발한다. 현실적으로는 방송 미디어의 특성상 무비판적이고 수동적으로 흐르기 쉬운 시청자의 의 식을 일깨우고 시청자의 견해나 욕구가 방송을 통해 표현될 수 있도 록 하기 위해 고안된 개념이라고도 할 수 있다는 것이다. 반면에 여기서 주의할 것은 시청자의 법적 지위에 대한 그러한 전제가 바로 시청자주권론을 이끌어내는 논의였다는 점이다. 시청자의 법적 지위에 근거해서 시청자주권론이 규정되고 있는가? 또는 시청자주권의 체계내에서 시청자의 법적 지위가 개념화되고 정의되는가? 등의 질문이 제기된다. 다만 여하한 논의를 떠나서 현행 방송법에서 시청자의 권리나 지위는 법적으로 명확히 규정되어 있다고 볼 수 없다는 점도 보다 효율적인 논의의 기회를 제공할 것으로 기대된다. 그런 면에서 시청자주권이란 말은 시청자 운동이 활성화되었던 2000년 통합방송법 제정 당시 및 그 이후 비로소 생 성 중에 있는 권리 13) 라고도 할 수 있다. 방송제도에서의 최상위 권리로서의 시청자 주권 시청자가 가지는 전파소유권은 그들이 가지는 주권자로서의 지위로부터 비롯되는 것이므로 시청자가 방송의 세계에서 주권을 가진다는 것은 최고의 독립된 권리를 갖는다는 법적인 의미를 가지게 되는 것이다. 따라서 시청자 가 방송의 세계에서 주권자의 지위를 가진다는 것은 결국 방송의 공공성의 궁극적 귀착점이 시청자라는 의미에서, 방송국의 공공성 준수 여부에 대한 감독권과 통제권, 그리고 그 관리운영권이 최종적으로는 시청자에게 귀속된 다는 것을 의미한다. 시청자 주권 실현으로서의 시청자 접근권 시청자의 법적지위가 그러한 것이라는 전제하에서 시청자는 방송주권 자, 정보 상품 소비자, 방송 운영 주체로서의 지위를 갖고 있음에 따라 실 질적으로 방송 정책과 방송 내용이 결정되고 분배 전달되는 과정에 참여 할 권리가 인정되어야 한다고 보는 것이 시청자주권론의 자연스러운 논리 확장일 것이다. 13) 박형상(1993). 시청자주권 가로막는 현행법의 문제점. <방송연구>, 37호

47 그러한 권리의 인정은 권력으로서의 방송에 대한 참여만이 아니라 시장 논리에 의한 시청자 배제로부터 권리를 찾아야 한다는 당위성 논리로도 발 전될 여지가 있게 된다. 즉, 시장 논리가 지배하는 상황에서 방송의 공익성 과 시청자의 기본적 권리는 지켜지기 어렵고 이런 면에서 시청자주권론은 시청자의 권리를 찾는 운동이자 방송에 대한 시청자 접근권의 실현이라는 측면에서 이해되는 것이 타당하다. 또한 국가권력의 시민사회에 대한 조합 주의적 통제 여지를 사전에 봉쇄하기 위해서 시민사회 영역에서 방송이 제 역할을 다할 수 있도록 공중이 개입해야 하며, 나아가 방송은 시민의 수용 행위로서 완성된다는 면에서 시청자 공중은 방송에 참여할 의무와 윤리적 책임을 가지고 있다고 주장되기도 한다. 시청자 접근권은 다양한 차원에서 논의가 가능한데 우선, 방송의 공공 성 영역이다. 즉, 방송은 제한된 자원인 전파를 이용하기 때문에 국가로부터 제한된 주파수 대역을 허가받아 방송사업을 할 수 있다. 즉, 전파는 국가의 소유이며, 국가의주권주체인 국민의 소유이기 때문에 비록, 디지털기술의 발 달로 전파의 제한성이 다소 완화되었다고 할지라도, 방송은 시청자의 위임 을 받은 국가에 의해 허가될 뿐 아니라, 정부 조직에 의해 규제된다는 점에 유의해야 한다. 방송은 독점적 사업권을 국민의 위임을 받은 국가로부터 허가받기 때문 에, 시청자가 궁극적인 방송의 주체이다. 즉, 민주주의 국가에서 국가의 주 권이국 민에게 있듯이, 방송의 주권은 궁극적으로 시청자에게 있으며, 국가 가 국민의 권익을 위해 존재하듯, 방송은 시청자의 권익을 위해 존재해야 한다는 것이다. 즉, 시청자 주권주의가 실현되어야한다는 점이다. 14) 새로운 텔레커뮤니케이션 수단의 발전과 관련해서는 영국의 파이어스톤 과 재클린(Firestone & Jacklin)은 이미 오래 전에 시민사회 혹은 시민대표 자의 방송에 대한 액세스의 필요성을 역설한 바 있다. 그들은 방송에 대한 액세스를 정부가 부여하는 방송국 허가 취득에의 액세스 와 방송사에 참여 에 대한 액세스 로 구분하고, 양자에 대한 공공의 참여가 보장돼야 한다고 주장한다. 또한, 공중과 관련이 있거나 공중이 관심을 가지고 있는 이슈에 14) 김기태, "시청자미디어센터 운용실태 및 활성화방안 연구", p

48 대해서는 다음 다섯 가지 측면에서 액세스가 보장돼야 한다고 보았다. 15) 첫 째, 공적인 중요성을 갖는 논쟁적인 이슈에 대한 공정한 커뮤니케이션을 보 장해야 한다. 둘째, 모든 시민에게 효과적인 정치적 대화의 필수불가결한 수단 에 대한 동등한 액세스가 보장돼야 한다. 셋째, 공공 대중의 주목을 요 하는 집합적 의사결정에 관련되는 의제설정(agenda-setting)과정을 민주화 해야 한다. 넷째, 소위 말하는 공중의 무관심 문제를 해결하기 위해 노력 해야한다. 다섯째, 정치적으로 양당제 혹은 다당제가 활성화될 수 있도록 해 야 한다. 16) 액세스권이 초기에 설득력을 확보할 수 있었던 것은 대중이 정확한 판 단을 하기 위해서는 서로 다른 집단의 다양한 견해를 청취할 기회가 보장되 어야 한다는 논리 때문이었다. 이러한 액세스권을 방송의 자유와 관련하여 적극적으로 해석하자면 방송의 자유가 채널의 배타적 이용권을 허가받은 방 송사업자에 의해서만이 아니라 대중에게도 방송접근권을 인정해야 한다는 측면이 부각된다. 소결론 시청자주권론은 현행 방송법의 제정 당시에 활발했던 시청자운동의 이 념적 지표로서 평가되며, 방송법을 포함한 관련 법령에서 그 법적 개념과 내용이 규정되어 있지는 않다. 방송법에서 시청자의 개념과 지위를 별도로 규정하고 있지는 않다. 그러나, 시청자주권론에서 제시된 다양한 논의를 기 초로 방송법을 중심으로 한 제반 시청자 관련 제도가 수립되었다고 판단된 다. 시청자주권은 현재 생성중인 권리라고 보는 주장이 이를 입증하여 주고 있다. 또한 이는 입법 방법론상의 선택의 결과인 것으로도 보인다. 시청자의 법적 개념과 그 권리를 시청자주권론의 시각에서 규정하고 그에 기초해서 시청자가 행사할 수 있는 실체적인 권리를 규정하여 체계를 갖추는 입법상 의 방법론이 현행 방송법 입법 당시에 선택된 것은 아니다. 반대로 시청자 15) Firestone, C., & Jacklin, P. (1979). Deregulation and the pursuit of fairness, in T. R. Haight(ed). Telecomunication policy and the citizen: Public interest perspectives in the communication act rewrite(pp.131~ 132), New York: Praeger. 16) 이수영, "시민미디어 정착방안 연구", 1999,

49 의 실체적인 권리만을 규정하여 법률상 규정의 집행 가능성과 효율성을 강 화한 것이 입법 당시의 선택으로 보인다. 한편으로는 시청자주권의 개념이 사회적 합의를 거친 상태가 아니고, 법령에 규정하기에 여러 가지 이유로 인해서 부적절하다고 판단되었기에 그와 같이 선택된 것이라고 생각될 수도 있다. 그러한 사항등을 고려하여 볼 때에 현재의 시점에서 시청자의 권리와 법적지위, 시청자주권의 법적 개념과 내용 등을 살펴 보고, 시청자권익보호 제도의 개선 방안을 마련하고자 하는 시도는 현행 법령에 대한 연구를 통해 서 수행되는 것이 바람직한 것으로 판단된다

50 제2절 방송법에 의한 시청자권익보호 1. 연혁 시청자 권익 이념은 통방법 제정에서부터 개정안에 이르기까지 꾸준히 증가해왔다. 종합유선방송법 제ㆍ개정과정에서는 무엇이 시청자 권익에 해 당하며 이를 어떻게 제도화할 것인가에 대한 구체적 논의는 생략되었다. 다만 급속하게 변화하고 있는 고도정보화사회를 맞아 국민의 다양한 정보 욕구를 충족시키기 위해 종합유선방송을 도입한다는 취지 선언(최창 윤, 차, )이 나타나는 정도였다. 그러나 14대 국회 통방법 논의에서 시청자 권익 이념에 대한 논의가 활성화되면서 방송법의 제6장 시청자의 권익 보호 로 법제화되기에 이른다. 이러한 법조항은 15대 들어 시 청자위원회 설치, 시청자 평가프로그램 편성 의무화, 반론보도청구권 등으로 더욱 구체적으로 논의되었다. 시청자위원회의 구성이나 권한(184-3차, ), 그리고 미국의 형평성 원칙 과 같은 정책반론권 을 둘러싼 논쟁이 일부 있었으나 통방법을 통과시키고자 하는 문광위의 기류 속에서 크게 쟁 점이 되지는 않았다(2005-2차, ). 시청자 권익 이념이 시청자의 피드백을 법제화하는 소극적 논의 단계를 넘어 소수자 보호와 시청자(소비자) 편의성 확대라는 적극적 정책목표로 등 장한 것은 16대 국회에서였다. 장애인을 위한 폐쇄자막, 수화 및 화면해설 (DVS), 장애인 프로그램 확대 및 채널 설립 등 장애인을 위한 방송 서비스 제공 의무를 지상파 뿐 아니라, 종합유선방송, 위성방송, 방송채널사용 사업 자로 확대 적용하고자 하는 고진부안이 그 대표적 사례이다. 그러나 이 법 률안은 발의(2001, 4, 20)부터 문광위 상정(225-12차소위, )에 이 르는 데 5개월, 그리고 위원회 대안으로 상임위 의결(234-8차, ) 에 이르기까지 다시 6개월, 총 1년 6개월이 걸렸다(법률공포 2002, 12, 18). 시청자 권익 정책이 정치적, 경제적 이해관계가 첨예화된 사안에 밀려 장기 간 계류되는 관행을 엿볼 수 있는 사례였다. 그밖에 청소년보호를 위해 TV수상기에 시청차단 장치 장착과 판매 의 무화를 규정한 고응길안(228-2차, ), 케이블방송사업자들이 지상 파 채널 번호를 임의로 이동시키고, 대신 홈쇼핑 채널번호로 이용하는 것을

51 규제하기 위한 김성호안(243-12차, )등은 입법화에는 실패했으 나 소수계층 보호와 시청자 편의성을 강조한 사례로 들 수 있다. 시청자 권익 이념이 국회에서 높은 비중으로 논의된 이유 중의 하나는 시청자 권익 이념을 정치적 목적이 강한 법률개정안의 수사로 동원하는 경 우가 빈번한 데 따른 것이었다. 예를 들어 홍사덕안( 발의)은 KBS 수신료 통합징수는 강제 납부제로서 소비자 선택권을 제한하므로 이 를 시정하여 시청자 권리를 강화하고, 난시청 지역 시청자들이 유료방송 이 용료와 수신료를 이중으로 부담하는 불합리를 해소해야 한다는 것이 주요 개정이유였다(243-12차, ). 그러나 이 법안은 실제로는 수신료 통합징수 금지를 통해 KBS 재정구조의 근간을 흔드는 압박 효과를 고려한 정치 전략이었다. 동 법안은 문광위 운영을 파행으로 이끌고 디지털 방송사 업 규정을 포함한 법률개정안 의결(243-1차소위, )을 지연 시키 는 등 정치적 후유증을 초래하다가 임기만료로 자동폐기 되는 결과로 끝났 다. 다채널시대에 시청자의 권리 신장이라는 이념은 정치적 담론 경쟁의 수 사로 동원된 경향이 뚜렷하게 보인 측면도 있으나 17), 시청자 권익은 지속적 으로 생명력을 유지해온 방송정책이념이었다. 이 이념은 선언적 수준에서 반론권보호라는 소극적 권리의 제도화 단계를 거쳐, 소수자보호와 시청자편 의, 선택권과 같은 복지 개념, 그리고 문화생산자로서의 권리 개념으로까지 확장되어 왔다. 그 결과 시청자권익보호는 방송의 공공성에 기초한 방송 행 위자의 의무에 연관되어서 구체적인 조항으로 발전되어 규정되게 되었다. 본 절에서는 그러한 측면에서 현행 방송법상의 시청자권익보호 조항을 살펴 보고 법적 개념을 평가해보고자 한다. 2. 주요 내용 <방송법> 1조는 '방송의 자유' 와 '방송의 공적 기능'을 모두 보장한다 고 규정하고 있으며, 이는 방송을 둘러싼 법규범은 방송 행위자의 자유의 영역과 공적 책임의 영역의 병존을 전제로 하고 있음을 보여주고 있다. 시 17) 윤석민 외, 국회 문화관광위원회 논의에 나타난 방송정책이념 한국방송학보 21-2, 310면

52 청자의 권익보호를 규정한 방송법의 조문들은 방송 행위자의 공적 책임에 관한 것으로 분류될 수 있다. 그렇다면, 이 두 영역은 시청자의 권익 보호를 규정한 방송법 제3조와 방송편성의 자유와 독립, 공적 책임을 각각 규정하 고 있는 제4, 5조로 나타나게 된다. 이들 조문의 해석에 따른다면 방송의 공 정성이나 공공성의 의무가 단순한 윤리적 의무가 아닌 법적 의무로 규정된 다. 아울러 방송의 공적책임과 공공성의 의무는 시청자의 권익보호를 담보 한다. 18) 그 의무의 내용을 어떻게 정의하느냐에 따라서 시청자의 권익보호의 내 용도 달라질 것이다. 방송의 공공성이 시청자의 표현의 자유의 전제조건이 라면. 모든 국민은 누구의 방해도 받지 않고 자유롭게 정보에 접근할 자유 가 있고 이를 타인에게 전달할 자유를 가지는데, 공공성을 상실한 방송은 의사전달에 장애가 되며, 나아가 올바른 정보접근에 대한 방해 요소가 된다. 그런 전제하에서 표현의 자유가 실효적인 것이 되려면 시청자 주권이 실현 되어야 한다. 즉, 시청자주권이란 곧 시청자의 표현의 자유를 말한다. 왜냐 하면, 시청자들이 방송이라는 제도의 필수적 구성부분으로서 방송을 통하여 여론형성의 주체로서 참여할 권리를 갖기 때문이다. 2000년에 개정된 방송법은 당시까지 시민사회 영역에서 요구해 온 그러 한 모든 주장을 담고 있지는 못하지만 시청자 권리 보장과 관련해서는 많은 전향적 조항들을 담고 있다고 평가되고 있다. 기존의 방송법에도 시청자위 원회 등 시청자 관련 조항이 여러 가지 있었지만 시민의 직접 참여를 보장 하는 액세스 관련 규정은 전무했었기 때문일 것이다. 1999년 3월 대통령 직 속 방송개혁위원회는 다미디어, 다채널 방송이 기본이 되는 뉴미디어 시대 를 맞아 시청자권리의 보장과 참여 구현을 위하여 시청자위원회 강화, 액세 스프로그램/채널 강제, 미디어교육 지원, 시청자의 반론권 및 알권리 보장 등을 법에 명문화 할 것을 건의 한 바 있고. 19) 이에 따라 방송개혁위원회의 18) 김기태, 전게연구보고서 19) 방송개혁위원회, 방송개혁의 방향과 과제, 참조. 방송개혁위원회는 국내 에서 사실상 처음으로 정부와 전문가 집단, 사업자(경영자와 노조), 시민사회단체 대표 등으로 구성된 미디어위원회였다. 새로운 사회조합주의 정책의 시험대였다는 평가와 유 명무실한 동원장치였다는 평가가 엇갈리고 있다. 하지만, 김대중 정부의 방송정책의 골 격은 방송개혁위원회에서 만들어졌고, 방송개혁위원회의 정책 제안에는 퍼블릭 액세스 방송 도입을 비롯한 다양한 전향적 방안들이 담겨있다는 점은 분명하다

53 초안에 근거해서 마련된 새로운 방송법에서는 시민의 방송참여와 직접 관련 이 있는, 다음과 같은 시청자권리 보장 강화 조항 20) 와 액세스 방송 도입 관 련 조항 21) 이 포함되었던 것이다. 대표적 지상파 공영방송에 액세스 프로그 램 시간대를 보장하였고 뉴미디어 방송이라 할 수 있는 케이블 TV와 위성 방송의 경우에는 시청자가 원할 경우 시청자 직접 제작프로그램을 편성하도 록 하고 있다. 또한 방송발전기금에서 시청자의 프로그램 제작, 시청자 단 체, 시청자 평가원을 직접 지원할 수 있도록 한 점과 시청자 평가프로그램 이 법제화된 점도 대단히 중요하다. 새로운 방송법과 시행령 관련하여 시청 자의 방송참여에 있어 가장 중요한 변화는 시청자 제작 프로그램 지원 및 미디어교육/시청자단체의 활동 지원을 방송발전기금 용도에 포함한 점, KBS에 월 100분 이상 22) 시청자 참여프로그램 편성의무화 한 점, 케이블 TV지역채널에 시청자액세스 프로그램 편성을 의무화 한 점, 시청자평가원 에 의한 평가프로그램 편성 의무화한 점 등이라고 할 수 있다. 방송법 제정 과정에서 시청자 단체를 비롯한 전문가 집단에서는 주당 60분 이상 공영방 송에 시청자 제작 프로그램을 편성할 것과 케이블TV와 위성방송에 시청자 액세스 채널 구성을 의무화 할 것을 요구했었다. 또한 시청자 제작 프로그 램에 대한 편성여부는 방송위원회의 주도로 시청자프로그램위원회를 구성하 여 결정하자는 의견이 지배적이었다 23). 이에 따라 지난해 5월 27일 방송위 20) 제3조(시청자의 권익보호) 방송사업자는 시청자가 방송프로그램의 기획 편성 또 는 제작에 관한 의사결정에 참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자 이익 에 합치하도록 하여야 한다. 제38조(방송발전기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 1의 사업에 사용된다. 4. 시청자가 직접 제작한 방송프로그램 5. 미디어 교육 및 시청자단체의 활동 21) 제69조(방송프로그램의 편성 등) 6한국방송공사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시청자가 직접 제작한 시청자 참 여프로그램을 편성하여야 한다. 제70조(채널의 구성과 운용) 7종합유선방송사업자 및 위성방송사업자는 위원회규칙이 정하는 바에 의하여 시청 자가 자체 제작한 방송프로그램의 방송을 요청하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이 를 지역채널 또는 공공채널을 통하여 방송하여야 한다. 22) TV 편성의 기본 단위가 주 단위임에도 불구하고, 월 100분으로 규정한 것은 법제 정 과정의 난맥상을 보여주는 대목이다. 최종 통과되기 직전의 여당 법안에는 주당 60분 이상으로 규정되었으나 마지막 단계에서 월 100분이라는 해괴한 방식으로 변했 다

54 원회에서는 시청자 참여프로그램에 관련된 방송위원회 규칙 을 제정하여 발 표한 바 있다. 24) 제3절 시청자권익보호 정책 방향의 모색 1. 퍼블릭 액세스의 실현에 관한 논의 방송법은 시청자 주권을 보장하기 위한 제반 사항을 담고 있으며, 정부 역시 시청자 주권 보장을 위한 제반 정책을 실시하고 있다. 그 중에서도 퍼 블릭액세스 프로그램 활성화는 시청자 주권을 보장하는 주요 사항 중의 하 나이다. 하지만 제도적 기반이 있고, 지원이 이루어지고 있다고 해도 실질적 으로 개선되어야 할 문제점이 있다는 논의가 지속되고 있다. - 액세스 프로그램에 대해서 지역지상파들은 법적 강제가 없는 상태에 서 경영자의 의지에 좌우되고 있으며, 자체 제작을 위한 하나의 아이 디어 정도로 퍼블릭액세스를 간주하고 있다. 종합유선방송들은 편성 은 해놨지만 프로그램 공급이 부족하여 재방송으로 메꾸고 있는 실 정이다. - 시청자들의 경우에도 비록 소수의 시청자가 적극적인 관심을 가지고 직접 제작하기도 하고 매니아로서 시청하기도 하지만, 대다수의 시청 자는 퍼블릭액세스 프로그램이 존재하는지, 언제 방송하는지 등 프로 그램에 관한 정보조차 알지 못하고 있으며 설사 알아도 시청하지 않 고 있는 현실이다. 결론적으로 매체에 대한 접근권을 법적, 제도적으 로 보장하고 있지만 실제 상황을 놓고 볼 때 소통을 위한 퍼블릭액 세스가 이루어지고 있다고 할 수는 없을 것이다. 이러한 한계를 극복 하기 위해서 액세스 개념에 대한 재 정의와 영역의 확대가 필요하며 23) 언론개혁시민연대, 민주언론운동시민연합 등 여러 시민사회단체도 지난 3월 23일 시청자참여 프로그램 시민단체협의회 를 발족하고 시청자 제작프로그램 가이드북과 홍보비디오 제작에 착수하는 등 활동에 박차를 가하고 있다. 이번에 제도화된 KBS 시청자제작 프로그램의 경우 제작은 시청자가 하지만 편성책임은 KBS에 있고 운영 과 지원 의무는 방송위원회에 있기 때문에 시청자(단체), KBS, 방송위원회라는 세 주체가 입법취지를 공유하면서 공동으로 노력을 기울여야 성공적으로 정착할 수 있 다. 24)

55 그에 따른 정책적 관점을 정립해야 할 것이다. - 퍼블릭액세스는 접근을 통해 민주주의 시민의 참여를 보장하는데 있 다. 따라서 접근권만을 강조하면 매체는 접근을 보장하는 것에서 머 무르면 된다. 하지만 해외 사례와 우리의 지원제도에서 보듯이 퍼블 릭액세스는 커뮤니케이션 인프라 제공에 한정된 개념은 아니다. 퍼블 릭액세스는 참여를 보장할 뿐만 아니라 참여를 유도하는 사회적 정 책과 맥이 닿아 있어야 한다. 방송법의 관련 규정에 대해서 다음과 같은 비판이 지속되어 왔다. - 우선 시청자 직접 제작프로그램이라는 말의 의미가 불분명하다. 시청 자 의 개념이 방송국 혹은 전문방송제작주체에 대립되는 개념으로만 설정될 경우, 액세스(Access)'의 개념에서 중요시되는 주류 매체의 구조적 한계에 대한 문제의식이 제작주체를 차별화 하면 된다는 식 으로 의미가 축소될 가능성도 있다. 말하자면 이러한 개념 설정은, 시청자 단체 혹은 무차별한 시청자 집단이 전문방송인 혹은 전문제 작자의 지원이나 결합 없이 제작하는 것이 최선의 방식이라는 협소 한 결론으로 이어질 수도 있다. 그럴 경우 누가 전국민의 대표성을 가지고 액세스 할 것이냐 하는 점과 이미 고비용의 양질의 프로그램 에 익숙해있는 방송인이나 정책담당자로부터 프로그램의 수준에 문 제가 있다는 식의 문제 제기를 받게 될 가능성이 크다는 지적이 있 었다. <열린채널> 관련 갈등이 대체로 심의 문제와 프로그램 질에 대한 평가에서 기인하고 있다는 점은 이를 입증한다. 25) - 이런 용어를 명확하게 하기 위해서는 퍼블릭 액세스 혹은 시청자의 방송참여가 갖는 기본적 의의에 대한 검토가 필요하다. 대체로 다음 과 같은 요소가 검토되어야 한다. 지상파 방송을 비롯한 주류 방송이 제공하지 못하는 내용과 이슈에 대한 제기, 방송프로그램 제작과정에 참여를 통한 미디어에 대한 신화 극복 및 이해 확대, 표현의 자유의 연장에서 논의될 수 있는 미디어 접근권(right of access to the mass media)이 한국 방송시장에서 갖는 의미 등에 대한 정리가 필요 25) 미디어액트 "액세스 토론회" 발제문

56 하다는 것이다. 26) - 방송법 제3조와 제51조, 제69조를 말 그대로 해석해 보면, 지상파 공 영방송(KBS)에서는 시청자가 직접 제작한 시청자 참여 프로그램 을 편성해야 하고 종합유선방송사업자와 위성방송사업자는 시청자가 자 체 제작한 방송프로그램 을 지역채널 이나 공공채널 에, 특별한 사유 가 없을 때 방송하도록 하고 있다. 시청자의 액세스권을 법에서 보 장하고 있는 것 같지만 조금만 깊게 생각해 보면 많은 의문점이 드 러난다. 우선 액세스에 대한 개념상의 모호함을 지적할 수 있다. 예 컨대, 시청자 제작 프로그램과 시청자 참여 프로그램 개념이 뒤섞여 해 있으며, 특별한 사유가 없을 때 방송한다는 유보 조건을 달고 있 다는 점이다. 시청자가 제작한 프로그램과 시청자가 참여하는 프로그 램은 전혀 성격이 다른 것이고, 특별한 사유가 없는 한 방송한다는 유보 조항은 방송사에서 악용할 소지가 있으며 퍼블릭 액세스 프로 그램은 방송사로부터 어떤 내용상의 간섭도 받지 않는다는 기본취지 에 어긋날 수 있다는 점이다. 2. 전반적 시스템의 효율성 진단현재 시청자의 권익을 보호하기 위해 방송법에 의해 규정된 시스템 은 시청자불만처리위원회와 개별 방송사의 시청자위원회, 시청자평가프로 그램이 있다. 이 장에서는 이와 같은 세 가지 시스템이 현재 어떻게 운영되 고 있는지 살펴보고 변화하는 미디어 환경 속에서 직면하고 있는 이슈는 무 엇인지를 점검해 본다. 가. 시청자불만처리위원회 1) 위원회의 성격과 업무 시청자불만처리위원회는 방송법 제35조에 의거하여 방송에 관한 시청 자의 의견을 수렴하고 시청자불만처리 및 청원사항에 관한 심의를 효율적으 로 수행하기 위해 설치되어 있다. 시청자불만처리등에관한규칙 제2조에서 26) 이상훈 외, "시청자제작프로그램 활성화방안연구"

57 는 신청인에 불이익이 있거나 공공의 이익에 부합하지 아니하는 사항 및 방송서비스의 질적 향상에 대한 시청자의 의견 으로 불만 을 정의한다. 제3 조에서는 불만처리의 대상으로 방송프로그램, 방송광고 및 편성에 관한 사 항, 방송사업자의 서비스에 관한 사항, 수신료 및 유료방송의 요금 등 이용 약관에 관한 사항, 방송기술 및 난시청에 관한 사항과 기타 시청자의 권익 보호와 관련된 사항으로 시청자가 제시하는 의견의 영역을 명시하고 있다. 또한 제8조에서는 시청자불만처리위원회의 직무를 시청자의 의견수렴에 관 한 사항, 시청자불만처리에 관한 사항, 불만의 조사 및 분석결과에 따른 개 선방안에 관한 사항, 불만처리에 관한 기본 정책과 관련한 사항, 불만처리와 관련한 규칙 개정에 관한 사항, 시청자와 관련한 방송사업자의 분쟁조정에 관한 사항, 청원에 관한 사항 등으로 규정하고 있고 이를 심의하는 것으로 명시하고 있다. 이와 같은 제도적인 규정에 의거하여 볼 때 시청자불만처리위원회는 심의 기능과 자문 기능을 동시에 수행하는 것으로 볼 수 있다. 하지만 이전 방송위원회 체제에서 진행된 시청자불만처리위원회의 활동은 많은 부분 심 의에 집중되어 있었다고 할 수 있다(방송위원회, 2006, 2007). 지난 2006년의 경우 7,542건의 불만이 접수 되어 심의 처리되었다(방송위원회, 2007). 이중 케이블, 위성, 중계 방송 등 유료방송 서비스와 관련한 사항이 41%(3,083 건), 방송프로그램과 관련한 사항이 24%(1,841건), 방송 정책 관련 사항이 12%(900건)를 차지했다. 2008년 3월 방송통신위원회가 새롭게 출범하고 5월 방송통신심의위원 회가 설치되어 활동을 시작한 이후 시청자불만처리 기능의 일부는 방송통신 심의위원회로 이관되어 변화가 있었다. 이러한 변화와 함께 기존 시청자불 만처리위원회의 업무 영역에 대한 검토가 필요하다. 나. 시청자불만처리위원회 운영의 이슈 (1) 심의 기능과 자문 기능의 이슈 2006년 자료를 토대로 볼 때 시청자불만처리위원회의 불만 처리 총 건수를 보면 방송서비스 관련 사항이 41%로 가장 많은 것으로 되어 있다. 하지만 실재 시청자불만처리위원회에서 위원들의 논의를 통해 처리된 안건 으로 가장 많이 등장한 사항은 방송 프로그램과 관련한 사항이다. 매주 실

58 시되는 회의에서 시청자불만처리위원들은 사전에 시청자 권익 담당 부서에 서 정리한 사항 가운데 사무처의 자체 판단이 어려운 사항에 한해 심의를 할 수 밖에 없는 현실적인 제약이 있었다. 방송서비스와 방송정책과 관련한 사항은 이전 방송위원회에서 해당 부서에 이첩하거나 법규에 기초해 자체적 인 판단을 제시하여 시청자불만처리위원회에 안건을 상정하는 경우가 많았 다. 따라서 대부분의 심의는 방송 프로그램 내용에 대한 시청자의 불만에 대한 것으로 집중되었다. 이를 대상으로 방송사 업무참고나 방송사 유의통 보 두 가지 심의 결과를 시청자불만처리위원회의 명의로 제시하거나 심의부 서로 이첩하여 심의위원회 위원들의 판단을 기다리는 방식으로 시청자의 불 만을 처리했다. 이와 같은 기존 운영을 놓고 볼 때 시청자불만처리위원회의 주된 기 능은 심의위원회와는 별개의 또 다른 프로그램 심의 활동이었다. 방송프로 그램 심의가 방송통신심의위원회로 이관됨에 따라 시청자불만처리위원회의 기존 주된 기능이 사라져 버렸다고 해도 과언이 아닌 것으로 보인다. 물론 지난 2007년 발생한 일련의 방송 중단 사고 등에 대해 시청자불만처리위원 회가 법정 제재를 건의하고 이전 방송위원회 전체 회의에서 의결하도록 하 는 것과 같은 기능은 지속적으로 수행할 수 있기는 하다. 하지만 이와 같은 사례는 많지 않기 때문에 현재 매주 실시되고 있는 시청자불만처리위원회의 기능에 대한 재정립이 필요한 시점이다. 시청자불만처리위원회가 담당하는 심의는 향 후 유료방송 관련 불만 에 집중될 것으로 보인다. 지금까지 요금 조정, 계약 관련, A/S 등과 관련 한 불만 사항은 이용자와 방송사 간의 사실 확인이 필요하기 때문에 대부분 해당 방송 사업자에게 이첩 처리하는 경우가 많았다. 특이 사항이나 다수가 불만을 제기하는 사항의 경우 이전 방송위원회의 해당 부서에 이첩하여 법 률적인 검토를 통해 처리되는 절차를 거쳤다. 시청자의 유료방송 서비스에 대한 불만 사항은 이용자와 방송사업자 간의 분쟁으로 이어질 수 있고 이를 조정할 수 있는 기준과 절차를 제시하는 것이 시청자불만처리위원회의 기능 과 관련하여 중요한 부분이 될 것으로 보인다. 심의 영역이 아닌 부분은 시청자의 권익 증진을 위한 구체적인 수행 업무를 설정할 필요가 있다. 현재 불만처리 대상으로 포함되어 있는 기타

59 시청자의 권익보호와 관련된 사항 이라는 것은 매우 포괄적이고 추상적이기 때문에 시청자불만처리위원회의 자문 기능을 논의하기에는 큰 제약이 있다. (2) 처리 결과의 효력 시정 명령, 제재 조치와 관련한 법정 제재를 건의하는 것 이 외에 시 청자불만처리위원회에서 취한 조치는 대개 해당 방송사 또는 사업자 업무참 고나 이 보다 조금 강도 높은 유의통보였다. 하지만 이러한 조치의 효력이 높지 않은 것은 검토해 볼 부분이다. 물론 이와 같은 처리 결과가 이후의 방송사업자 재허가의 평가에 반영되는 부분이 있기는 하지만 실질적인 효력 이 높지 않아 비슷한 유형의 불만이 지속적으로 제기되는 데 특별한 조치를 취하기 힘든 한계가 있다. 시청자불만처리위원회의 심의 결과의 구속력을 조금 더 높일 수 있는 방안을 강구해야 할 필요가 있다. (3) 단순 시청자에서 미디어 이용자로서의 확장 시민들이 다양한 매체를 이용하는 방송통신융합 환경에서 시청자라는 개념은 이제 적절하지 않다. 방송통신위원회에서 관장하는 다양한 미디어에 적합하도록 미디어 이용자로 확장할 필요가 있다. 새롭게 등장하는 뉴미디 어 이용자의 불만을 처리할 수 있도록 현재 시청자불만처리위원회의 명칭을 변경하고 대상 미디어도 확장해야 할 것으로 보인다. 특히 새롭게 등장한 IPTV와 관련한 이용자 보호의 업무가 추가되어 야 할 것이다. 현행 인터넷 멀티미디어 사업법 제16조(이용자 보호) 1항에서 는 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업자는 자신이 제공하는 서비스에 관하 여 이용자로부터 제기되는 정당한 의견이나 불만을 즉시 처리하여야 한다 라도 규정하고 있다. 하지만 인터넷 멀티미디어 사업법에서는 이용자의 불 만을 처리하는 과정과 관련한 규정을 별도로 두고 있지 않고 있기 때문에 이와 관련한 사항을 포함하여 처리할 방안이 필요하다. 다. 지상파 방송사 시청자위원회 1) 시청자위원회 설치 배경 지상파 방송 3사의 시청자위원회는 2000년 1월 12일 제정, 3월 시행 된 통합방송법에 근거한 기구이다. KBS의 경우, 1990년부터 시청자위원회 를 운영해 왔으나 이전까지는 자문 역할에 그쳤다. 2000년 새로운 방송법의 시행으로 각 지상파 방송 사업자들까지 시청자위원회 설치와 시청자 평가

60 프로그램 방송을 의무화하게 되었고, 공영방송인 KBS에게는 시청자가 직 접 기획 제작하는 시청자 참여 프로그램 편성 의무가 부가되었다. 방송법 제87조는 종합편성 및 보도전문편성 방송사업자는 시청자의 권익 을 보호하기 위해 시청자위원회를 두어야 하며, 시청자위원은 각계의 시청 자를 대표하는 자로서 방송위원회 규칙이 정하는 단체의 추천을 받아서 위 촉할 것 을 규정하고 있다. 동법 시행령에서는 시청자위원회는 10인 이상 15인 이내의 위원으로 구성하며, 시청자위원회 위원장 1인과 부위원장 1인 을 시청자위원 중에서 호선 하도록 정해 놓았다. 이러한 규정에 따라 2008년 현재 KBS 15명, MBC 12명, SBS 11명의 시청자위원을 위촉해 시청자위원 회를 운영하고 있다. 시청자위원은 언론 관련 시민 학술 단체를 비롯해, 학 부모 소비자보호 변호사 노동 경제 여성 단체, 사회 소외 계층 권익 대변 단 체 등으로부터 추천된 인사로 구성되며, 임기는 1년이다. 방송 3사 모두 위 원장 1명, 부위원장 1명을 선출하며, KBS와 MBC의 경우 지역(총)국에서도 자체 시청자위원회를 구성 운영하고 있다. 시청자위원회의 직무와 권한에 대해서는 방송법 제88조에서 방송편성에 관한 의견제시 또는 시정요구, 방송사업자의 자체심의규정 및 방송프로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구, 시청자평가원의 선임, 기타 시청자의 권익보호와 침해구제에 관한 업무 를 관장하도록 규정하고 있다. 이러한 업 무는 방송 3사 모두 월 1회 회의와 필요시 소집되는 임시 회의를 통해 이뤄 지고 있다. 2) 시청자위원회 운영 현황 (1) 시청자위원회 본회의 내용 분석 시청자위원회의 운영을 파악해 보기 위해서 KBS, MBC, SBS 시청자 위원회 홈페이지에 공개된 2007년 9월부터 2008년 8월까지 1년 동안의 활동 보고서 내용을 위원의 발언을 중심으로 분석해 보았다. KBS, SBS는 활동 보고서에 회의 진행 순으로 시청자위원의 발언을 녹취하여 제공하고 있었고 MBC의 경우 요약된 내용을 제공하고 있다. 이를 토대로 시청자위원의 발 언을 중심으로 어떤 사항을 논의했는지를 정리해 보았다. 분석단위는 방송 프로그램 컨텐츠 및 장르, 편성, 라디오, 시청자 복지, 방송 산업 등의 주제 를 기준으로 나눈 시청자위원의 발언 내용이다. 예를 들어 한 위원이

61 <흔들리지마>의 무리한 설정 스토리를 지적하고 2 <소비자고발> 심층성 돋보임을 이야기하면서 3 올림픽 중계 직전의 편성 전략이 좋았다고 발언 한 것은 세 가지로 구분하여 분석했다. (2) 운영 개관 지난 1년 동안 시청자위원회의 위원 평균 참석률은 KBS 90.5%, MBC 82.5%, SBS 80.9%로 나타났다. 회의록을 기초로 본 위원들의 의견 제시 수는 지난 1년 간 KBS 384건, MBC 388건, SBS 342건이었다. 전반적으로 회의는 위원들의 의견 제시와 담당 부서 책임자의 답변 방식으로 진행되고 있었는데 위원들의 의견의 다수는 특별한 개선 방안의 언급 없이 문제를 제기하는 방식으로 전개되고 있었다. 개선 방안이 제시되 더라도 피상적이거나 규범적인 성격을 띤 것이 많은 특징이 있었다. <표 10> 지상파 방송 시청자위원회 운영 현황 KBS(%) MBC(%) SBS(%) 총 위원수 15명 12명 11명 평균 참석인원 * 13.6명(90.5 ) 9.9명(82.5) 8.9명(80.9) 의견 제시 수 384건 388건 342건 개선방안 255건( 건(63.0) 미제시 ) 235건(68.7) 평균 참석인원 * 은 불참인 경우라도 의견서를 제출한 위원을 포함한 수 (3) 논의 주제 방송법 제88조에서는 방송편성, 심의규정, 방송프로그램 내용 등에 관 한 의견제시 또는 시정요구와 기타 시청자의 권익보호와 침해구제에 관한 사항을 시청자위원회의 업무로 제시하고 있다. 하지만 시청자위원회의 논의 주제는 대부분 특정 방송 프로그램 콘텐츠에 집중되어 있는 특징이 발견되 었다. 1년간 위원들이 방송 프로그램 콘텐츠에 대해 제시한 의견은 KBS 75%, MBC 79.1%, SBS 83.3%로 방송 3사 모두에서 가장 많았다. 방송편성 과 시청자 복지, 방송 산업의 정책 문제에 대한 의견 제시는 상대적으로 많 지 않았다. 기타로 분류된 논의 역시 규범적인 방송의 사회적 책무를 언급 하는 추상적인 의견이 대부분이었다

62 <표 1> 논의 주제 KBS(%) MBC(%) SBS(%) 방송 프로그램 콘텐츠 288(75.0) 307(79.1) 285(83.3) 방송 편성 33(8.6) 36(9.3) 25(7.3) 라디오 8(2.1) 20(5.2) 9(2.6) 시청자 복지 13(3.4) 2(0.5) 1(0.3) 방송 산업 5(1.3) 6(1.5) 4(1.2) 기타 37(9.6) 17(4.4) 18(5.3) 총 384(100.0) 388(100.0) 342(100.0) (4) 논의 대상 방송 프로그램 콘텐츠 장르와 문제점 지적 영역 가장 많이 논의된 방송 프로그램 콘텐츠의 경우 평가의 대상이 상대 적으로 장르별로 고르게 분포한 것은 일단 바람직해 보인다. 전반적으로 볼 때 뉴스에 대한 평가가 가장 많았다. 방송사별로 볼 때 KBS는 뉴스를 제외 하고 다른 장르에 대한 평가가 고르게 분포된 특징이 있었고 MBC의 경우 상대적으로 시사 다큐 장르에 대한 의견 개진이 많았다. SBS의 경우 연예 오락 프로그램에 대한 의견이 많아 차이를 보였다. <표 2> 논의 대상 프로그램 콘텐츠 장르 KBS(%) MBC(%) SBS(%) 교양 45(15.6) 26(8.5) 17(6.0) 뉴스 98(34.0) 66(21.5) 98(34.4) 드라마 48(16.7) 54(17.6) 34(11.9) 시사다큐 38(13.2) 85(27.7) 53(18.6) 연예오락 41(14.2) 57(18.6) 67(23.5) 전반적 평가 및 기타 18(6.3) 19(6.2) 16(5.6) 총 288(100.0) 307(100.0) 285(100.0) 개별 시청자위원이 다수의 지적을 했기 때문에 복수 코딩을 하여 구 체적으로 어떤 의견이 제시되었는가를 살펴보았다. 가장 많이 등장한 것은

63 프로그램 아이템과 주제의 배치, 아이템의 신선함 혹은 식상함에 관한 것이 었다. 특히 MBC의 경우 이러한 지적이 상대적으로 많이 등장했다. 이와 같 은 지적은 1년 동안 반복되고 있는데 의견 내용이 피상적인 성격을 띠는 경 우가 많았다. 또한 공정성, 객관성, 심층성 등 보도와 관련된 지적이 많은 특징이 있었다. 사회적으로 많은 논란이 되고 있는 선정성, 폭력성의 문제는 KBS, MBC에서는 지적이 많지 않은 가운데 SBS에서 상대적으로 지적된 사항이 많았다. MBC의 경우 출연자 선정과 출연자의 태도에 대한 의견이 많은 특 징이 있었다. 프로그램의 후속편에 대한 평가를 담은 의견 역시 방송 3사 모두에서 많이 등장했다. 전반적으로 볼 때 뉴스나 시사프로그램의 경우 공정성과 객관성에 대 한 지적과 단순 보도에 그치지 말고 해결책을 제시하라는 심층 보도에 대한 지적이 대부분이었다. 드라마의 경우는 주제, 소재, 대사의 진부함을 지적하 거나 출연자의 연기력과 선정성과 폭력성 지적하는 것이었다. 예능프로그램 은 아이템의 구성 방식이나 방송용어 사용 등의 지적이 대부분을 차지했는 데 이와 같은 의견을 매달 회의에서 반복적으로 발견할 수 있다. <표 3> 콘텐츠 문제점 KBS(%) MBC(%) SBS(%) 선정성 폭력성 16(5.6) 10(3.3) 39(13.7) 공정성 객관성 68(23.6) 51(16.6) 44(15.4) 사생활침해 인권 9(3.1) 4(1.3) 8(2.8) 아이템 및 주제 104(36.1) 165(53.7) 127(44.6) 출연자 선정 22(7.6) 41(13.4) 25(8.8) 화면 적합성 12(4.2) 28(9.1) 16(5.6) 자막 18(6.3) 20(6.5) 13(4.6) 간접 광고 5(1.7) 8(2.6) 5(1.8) 후속편 30(10.4) 34(11.1) 26(9.1) 신뢰도 17(5.9) 13(4.2) 6(2.1) 방송 용어 25(8.7) 21(6.8) 18(6.3) 기획의도 9(3.1) 18(5.9) 17(6.0) 심층성 38(13.2) 54(17.6) 55(19.3) 출연자 태도 7(2.4) 48(15.6) 18(6.3) 방송의 책무 10(3.5) 17(5.5) 5(1.8)

64 (5) 시청자위원의 평가 시청자위원들이 방송사의 수행 과정에 대한 의견 제시는 이에 대한 부정적인 의견이 많았다. 상대적으로 KBS에서 부정적인 의견을 많이 발견 할 수 있다. <표 4> 시청자위원 평가 KBS(%) MBC(%) SBS(%) 긍정 42(10.9) 78(20.1) 51(14.9) 부정 238(62.0) 173(44.6) 195(57.0) 긍정 + 부정 61(15.9) 75(19.3) 69(20.2) 중립 43(11.2) 62(16.0) 27(7.9) 총 384(100.0) 388(100.0) 342(100.0) 방송 프로그램 장르별로 평가의 방향을 살펴보면 전반적으로 뉴스와 연예 오락프로그램에 대한 부정적인 의견이 많았다. 시사 다큐 프로그램에 대해서는 긍정적인 평가도 많이 제시된 특징이 있다. 이러한 시청자위원의 평가가 시청자평가 프로그램에 반영되고 있는지는 진단해 볼 문제이기도 하다. <표 5> 콘텐츠 장르별 시청자위원 평가 KBS MBC SBS 긍정 부정 긍정 +부정 중립 총 긍정 부정 +부정 긍정 긍정 중립 총 긍정 부정 +부정 중립 총 교양 7 (15.6) 25 (55.6) 7 (15.6) 6 (13.3) 45 (100.0) 5 (19.2) 14 (53.8) 6 (23.1) 1 (3.8) 26 (100.0) 4 (23.5) 3 (17.6) 8 (47.1) 2 (11.8) 17 (100.0) 뉴스 1 (1.0) 73 (74.5) 23 (23.5) 1 (1.0) 98 (100.0) 10 (15.2) 32 (48.5) 8 (12.1) 16 (24.2) 66 (100.0) 8 (8.2) 69 (70.4) 13 (13.3) 8 (8.2) 98 (100.0) 드라마 9 (18.8) 26 (54.2) 9 (18.8) 4 (8.3) 48 (100.0) 14 (25.9) 17 (31.5) 14 (25.9) 9 (16.7) 54 (100.0) 4 (11.8) 16 (47.1) 11 (32.4) 3 (8.8) 34 (100.0) 시사 다큐 13 (34.2) 17 (44.7) 7 (18.4) 1 (2.6) 38 (100.0) 22 (25.9) 26 (30.6) 31 (36.5) 6 (7.1) 85 (100.0) 17 (32.1) 23 (43.4) 13 (24.5) 0 (0.0) 53 (100.0) 연예 오락 3 (7.3) 27 (65.9) 10 (24.4) 1 (2.4) 41 (100.0) 13 (22.8) 33 (57.9) 11 (19.3) 0 (0.0) 57 (100.0) 9 (13.4) 43 (64.2) 14 (20.9) 1 (1.5) 67 (100.0) 전반적 평가 및 기타 0 (0.0) 16 (88.9) 0 (0.0) 2 (11.1) 18 (100.0) 0 (0.0) 10 (52.6) 2 (10.5) 7 (36.8) 19 (100.0) 1 (6.3) 9 (56.3) 3 (18.8) 3 (18.8) 16 (100.0) 총 33 (11.5) 184 (63.9) 56 (19.4) 15 (5.2) 288 (100.0) 64 (20.8) 132 (43.0) 72 (23.5) 39 (12.7) 307 (100.0) 43 (15.1) 163 (57.2) 62 (21.8) 17 (6.0) 285 (100.0)

65 3) 시청자위원회 운영상의 이슈 (1) 위원회의 성격과 주 기능 각 방송사 시청위원회의 본회의 논의 내용을 점검해 본 결과 시청자 위원회는 위원들이 시청자를 대표해서 불만을 제기하는 성격을 가지고 있 다. 또한 이러한 불만 제기는 방송 프로그램 내용에 집중되어 있다. 물론 전 문성을 갖춘 위원들의 지적은 방송사들이 자율적으로 프로그램을 개선하고 시청자의 한 사람으로서의 전문가의 의견을 반영한다는 취지를 살릴 수 있 다. 하지만 시청자의 권익을 보호하고 나아가 증진시키는데 있어 시청자의 의견을 반영하는 데는 매우 소극적인 한계가 있다. 시청자위원회가 시청자의 권익을 보호하고 시청자 권리 침해 구제에 역할을 하기 위해서는 위원들이 직접 불만을 제기하는 것 이상으로 시청자 들이 방송사에 직접적으로 제기한 문제를 심의하고 방송사의 편성, 심의 정 책에 자문을 할 수 있는 역할을 더욱 확대하는 것을 검토할 필요가 있다. KBS의 경우 방송법 88조 4항의 시청자의 권익보호와 침해구제에 대 한 업무 를 수행하기 위하여 시청자위원회의 하부 위원회로 시청자권리보호 소위원회를 두고 있다. 이 소위원회에서는 KBS에 직접 접수된 시청자 민원 의 적정 처리 여부를 심의하고 부적절한 처리사항에 대한 시정 권고를 할 수 있도록 되어있는데 이와 같은 소위원회의 활동이 프로그램에 대한 평가 와 동등하게 더 확장되어 방송통신위원회의 권익증진 업무와 연결되어야 할 것으로 보인다. MBC와 SBS의 경우 시청자위원회 활동과는 별개로 언론중재 및 피 해구제 등에 관한 법률(언론구제법) 제6조 언론사는 사내 언론피해의 자율 적 예방과 구제를 위한 고충처리인을 두어야한다 는 규정에 따라 고충처리 인 제도를 두고 있다. MBC는 시청자주권위원회를 설치하여 외부위원 3인 과 내부 고충처리인이 방송으로 인한 초상권 침해, 명예훼손 등 인권침해나 재산상의 피해 문제를 다루고 있다. 한편 SBS는 1인의 내부 고충처리인을 두고 있다. 시청자위원회와 고충처리인의 활동이 서로 다른 법률 규정에 의 거하여 독립적으로 전개되고 있는데 KBS와 같이 이러한 활동이 전반적인 시청자 권익보호와 침해구제라는 틀 안에서 시청자위원회와의 연계 속에서 전개되는 것이 더 효율적인 방안일 수 있다

66 (2) 운영의 이슈 현행 방송법상 설치와 운영이 의무화된 시청자위원회는 사실 공적 책 임의 틀 안에서 개별 방송사가 구성해 볼 수 있는 책무 수행 위원회의 성격 을 띠고 있다(양승찬 이강형, 2008). 미디어가 자발적으로 스스로의 공적인 역할에 대해 평가하여 이용자의 요구에 응답하는 사회적 책무(answerability) 수행 영역의 활동으로 파악할 수도 있다(McQuail, 2003). 이와 같은 관점에 서 본다면 시청자위원회의 설치를 법적으로 규정한 것은 이러한 영역에 대 해 방송사에 제도적인 법적 책무(liability)를 부과한 것이라고 볼 수 있다. 따 라서 법적으로는 의무를 지우고 있지만 그 운영방식에 대해서는 월 1회 개 최라는 최소한의 의무를 지우고 있으며, 운영 방식 역시 자율적인 부분이 많 다. 방송사마다 소위원회와 분과 등의 구성에 차이가 있다. 하지만 위원들이 월 1회 모여 의견 제시를 하고 담당자가 답변하는 간담회 방식의 자율적 운 영 방식의 효율성에 대한 평가가 필요한 것으로 보인다. 위원들의 전문성에 따라 의견의 수준에 편차가 크고 많은 부분 1년 동안 유사한 의견이 피상적으로 반복되는 현재의 위원회 회의 방식은 제도 적인 의무를 소극적으로 이행하는 양태로 나타나고 있다. 법적 책무로 규정 했다면 이러한 방송사 시스템이 기존의 방송통신위원회의 시청자불만처리위 원회나 자사 시청자 평가 프로그램과 연결되어 더욱 효율적으로 운영되어야 할 것으로 보인다. 방송사 시청자위원회에서 다룬 내용을 단순히 방송통신 위원회에 보고하는 것 이상의 업무 연계성이 고려되어야 하고, 시청자위원 회의 논의 사항이 시청자 평가 프로그램에 반영되어야 하는 문제가 있다. KBS의 경우 한 달에 한 번 시청자평가 소위원회를 통해 시청자위원회와 시청자평가프로그램의 연계를 모색하는 시스템을 갖추고 있다. 이러한 시스 템이 다른 방송사에도 적용될 필요성이 있다. 시청자위원이 문제제기한 부 분 중 지난 1년 간 가장 많았던 부분이 뉴스 영역이라고 할 때 이러한 평가 를 반영해야 하지만 시청자 평가 프로그램은 이를 담지 못하고 있는 것이 현실이다. 다. 지상파 방송사 시청자 평가프로그램 1) 시청자 평가프로그램 편성의 배경과 현황 시청자위원회와 유사하게 시청자 평가프로그램 역시 2000년 방송법

67 개정에 의해 설치되었다. 방송법 제89조(시청자 평가프로그램)에서는 종합 편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 당해 방송사업자의 방송운 영과 방송프로그램에 관한 시청자의 의견을 수렴하여 주당 60분 이상의 시 청자 평가프로그램을 편성하여야 한다'라고 규정하고 있다. 이러한 규정을 바탕으로 지상파 방송 3사는 시청자 평가 프로그램을 아래와 같이 운영하고 있다. KBS의 시청자 평가프로램은 <TV비평 시청자 데스크>로 토요일 오 전 11시부터 60분 동안 방송되고 있다. 현재 정재민 교수(서울여대, 언론영 상학부)와 이규원 아나운서가 진행하며, 시청자의 눈, 클로즈업 TV, TV 어제와 오늘, GO! GO! 시청자 속으로, TV를 말한다 등 5개의 코너로 구 성되어 있다. 시청자의 눈 은 한 주간 방송된 프로그램들에 대한 시청자들 의 의견을 전하는 코너이다. 클로즈업 TV 는 주로 KBS에서 방송되고 있는 특정 프로그램을 소개하는 데 초점을 맞추지만, 매달 1회씩 각 지방 총국의 시청자위원회의 포럼을 취재해 보도하기도 한다. TV 어제와 오늘 은 TV 속의 노인의 모습, 연예인 가족 등의 특정 주제를 중심으로 과거와 현재의 모습을 비교해 보는 흥미 위주의 코너이다. GO! GO! 시청자 속으로 는 각 계각층의 시청자를 찾아가서 프로그램에 대한 의견을 직접 들음으로써 시 청자의 눈 보다 좀더 적극적으로 피드백을 구하는 코너이다. TV를 말한다 에서는 KBS 프로그램에 대한 대중문화평론가, 미디어 교육전문가 등 전문 가들의 조언을 구한다. MBC의 시청자 평가프로그램은 <TV 속의 TV>로 1993년 옴부즈맨 프로 그램으로 처음 등장했다. 현재 변창립 아나운서, 류수민 아나운서의 진행으 로 토요일 오전 11시부터 60분 동안 방송된다. <TV 속의 TV>의 코너는 시청자포럼, TV 돋보기, TV 시간여행, TV 문화창조, 평가원 보고 5가 지이다. 시청자포럼 은 MBC 프로그램에 대한 시청자들의 의견을 다룬다. TV 돋보기 는 특정 프로그램에 대해 소개하는 코너이며, TV 시간여행 은 특정 주제에 대해 변화된 사회상을 영상을 통해 보여준다. TV 문화창조 에 서는 미디어와 관련된 사회적 이슈에 대해 미디어 관련 전문가가 현상을 짚 어보는 코너이고, 평가원 보고 에서는 시청자위원회가 선임한 시청자평가원 이 한 명씩 돌아가면서 MBC의 특정 방송 프로그램 혹은 전반적인 MBC

68 프로그램의 경향에 대해 비평한다. SBS의 <열린TV 시청자 세상>은 KBS와 MBC의 시청자 평가 프로그램 보다 1시간 늦게 시작한다. 현재 오후 12시 10분부터 13시 10분까지 방영되 는 <열린TV 시청자 세상>은 손석기 아나운서와 오미영 교수(서울여대 언 론영상학부)가 진행하고 있다. 이 프로그램은 클릭! 시청자 목소리, TV 진 단, 성한표의 뉴스 비평, 방송! 현장 속으로, 인사이드 TV 등의 코너로 구성되어 있다. 클릭! 시청자 목소리 는 한 주간 방송된 프로그램에 대한 시 청자들의 의견을 보여주고, TV 진단 은 평가원이 스튜디오에 출연해 SBS 의 프로그램의 문제점, 개선 방안 등을 진단하며, 성한표의 뉴스 비평 은 전 한겨레신문 논설위원인 성한표 위원이 스튜디오에 출연해 한 주간 방송된 SBS 뉴스를 비평하는 코너이다. 방송! 현장 속으로 에서는 방송 프로그램 의 제작 현장을 취재해 시청자들에게 알려주고, 인사이드 TV 에서는 특정 프로그램에 대한 비평과 제작진의 답변으로 진행되고 있다. 전반적으로 볼 때 시청자 평가프로그램은 프로그램 별 시청자 의견 제시, 평가원 비평, 전문가 비평, 단일 프로그램 소개 및 비평, 방송 역사 소개, 방 송 현장 소개 등으로 크게 구분하여 정리해 볼 수 있다. <표 6> 시청자평가 프로그램의 구성 구분 프로그램 별 시청자 의견 제시 평가원 비평 전문가 비평 단일 프로그램 소개 및 비평 방송 변천사 KBS <TV비평 시청자 데스크> 시청자의 눈 GO! GO! 시청자 속으로 MBC <TV 속의 TV> 시청자포럼 SBS <열린TV 시청자 세상> 클릭! 시청자 목소리 TV를 말한다 평가원 보고 TV 진단 - TV 문화창조 성한표의 뉴스 비평 클로즈업 TV TV 돋보기 인사이드 TV TV 어제와 오늘 TV 시간여행 - 기타 - - 방송! 현장 속으로

69 2) 시청자 프로그램 부문별 구성 (1) 시청자 의견 제시 KBS의 경우 시청자의 의견은 시청자의 눈 과 GO! GO! 시청자 속으로 를 통해 전달된다. 시청자의 눈 에서는 다른 방송사와 유사하게 문제가 된 프로그램의 장면을 소개하고 그에 대한 시청자의 반응을 진행자가 대신 전 하는 방식이다. 의견은 대부분 인터넷과 전화를 통해 수합되며, 대개 3명의 이름 외 여러 명의 의견 이라는 식으로 표현된다(예. 김모, 이모, 박모씨 외 많은 시청자들께서 의견 주셨습니다). 시청자의 눈 에서는 보통 5~7개의 프 로그램(뉴스 포함)에 대한 시청자들의 반응을 다룬다. 의견은 대부분 방송의 전달 태도(예. <윤도현의 러브레터>에서 윤도현이 일본인 음악가에게 무례 한 태도를 보인 사건, <감성매거진 행복한 오후>에서 최진실의 죽음과 관 련된 확인되지 않은 루머를 다룬 것 등), 프로그램 내용(드라마의 폭력적, 선정적인 내용 등)에 대한 것이며, 이 외 부적합한 출연자 지적, 잘못된 자 막 표기에 대한 건의가 주를 이룬다. 불쾌했다, 감동적이었다 는 등의 단순 한 감정적 반응도 많이 소개되고 있다. 진행은 3~4개의 프로그램에 대한 반 응을 먼저 소개하고 진행자들 간에 의견을 교류한 뒤 나머지 프로그램에 대 한 의견을 보여주는 방식을 취하고 있다. 5~7개의 프로그램에 대한 반응 중 긍정적인 반응을 다루는 프로그램은 1~2개 정도로, 대부분 부정적인 반응을 많이 다룬다고 할 수 있다. 한편 KBS의 GO!GO! 시청자 속으로 는 독특한 형식의 시청자 의견 제시 코너이다. 이 코너는 현장 취재 보도의 특성을 띠고 있는데, 예를 들어 서울 YMCA 시민중계실 대학생모니터단 등 미디어와 관련된 특정 단체나 부산 장애인 영화제 등의 현장을 찾아가서 직접 KBS에 대한 시민의 생각과 의 견을 포럼 형식의 토론을 통해 듣는다. 토론 참여자들은 한 명씩 KBS에 바 라는 점을 말하며 마무리한다. MBC의 경우 시청자 포럼 을 통해 주로 시청자 의견을 전달한다. 시청자 포럼 은 시청자들의 긍정적인 의견과 부정적인 의견을 프로그램별로 구분하 여 전하는 KBS의 <TV비평 시청자 데스크>의 시청자의 눈 과 달리, 특정 프로그램에 대한 긍정적인 의견과 부정적인 의견을 같이 전달하는 특징이 있다. 시청자의 의견은 진행자의 멘트로 5~6명(김모, 이모 등)의 의견 외 많

70 은 분들이 <특정 프로그램>에 대한 의견을 보내주셨습니다 는 형식으로 전 해진다. 프로그램에 대한 의견은 대부분 프로그램의 내용에 치중해 있다. 프 로그램의 내용이 식상하다, 선정적이다, 폭력적이다, 정보가 부족했다, 신선하다, 감동적이다, 안타깝다, 우려된다 등의 단순하고 감정적인 반 응에 대한 소개가 많다. 시청자 포럼 에는 특정 프로그램에 대한 짧은 시청자들의 평가 외에도 바로 이 장면 과 생생 인터뷰 가 포함되어 있다. 바로 이 장면 은 시청자들 의 참여로 꾸며지는 코너로, 홈페이지에 올라온 시청자 소감 중 선별된 한 명의 시청자 소감문을 바탕으로 특정 프로그램의 장면을 재구성해 보여준 다. 바로 이 장면 에 나오는 대다수의 프로그램은 시사ㆍ교양 프로그램이며, 이에 대한 시청자의 반응은 감동적이라는 의견이 많다. 생생인터뷰 는 TV 에 대한 신뢰도, 최근 관심사, 흔한 드라마 내용 등에 대한 시민들의 의견을 거리 인터뷰를 통해 보여주는 것으로, MBC 프로그램이 추구해야 할 방송 의 방향에 대해 간접적으로 알아보고자하는 의도로 추측되나, 이런 것들이 방송에 어떻게 반영되는지에 대한 답변은 제시되지 않는다. SBS에서는 클릭! 시청자 목소리 에서 한 주간 방송된 프로그램에 대한 시청자들의 의견을 보여준다. MBC의 <TV 속의 TV>와 비슷하게 특정 프 로그램에 대한 긍정적인 의견과 부정적인 의견을 동시에 전한다. 보통 5개 정도의 프로그램에 대한 평가가 이루어지며, 시청자 의견의 내용은 다른 방 송사의 미디어 비평에 비해 상대적으로 구체적인 특징이 있다. 예를 들어 사건마다 재현과 다각도의 실험을 통해 사건의 심각성을 알려주어 좋았다 는 의견, 기적이 일어난 원인이 특수성 때문인지 다른 상황에 적용 가능한 것인지 언급이 없었다 거나, 사건에 대한 예방과 응급상황 대처법 알려줬으 면 등 좋았거나 싫었던 이유를 구체적으로 알려준다. 또한 기아체험 프로 그램 바로 다음에 100인분 자장면 만들기를 시도한 프로그램이 방송되어 연 계성이 없었으며 음식을 통한 무의미한 실험이 계속되어 거북했다 는 등 프 로그램 간의 연계성에 대한 지적도 다루고 있다. (3) 평가원 비평 KBS <TV비평 시청자 데스크>의 평가원 비평 코너는 TV를 말한다 이 다. 대중문화평론가, 미디어 교육전문가 등의 전문가로 구성된 평가원들이

71 매주 한 명씩 스튜디오에 나와 미디어에서 표현되는 역사, 미디어 교육 등 의 미디어와 관련된 사회 주제에 대해 긍정적인 점, 부정적인 점, 사회적 의 미, 개선방안 등에 대해 논의한다. 특정 프로그램에 대한 비평보다는 미디 어, KBS 프로그램의 전반적인 문제점에 대해 논의하는 경우가 많으며, 진 행자가 질문하면 출연한 평가원이 대답하는 형식으로 진행된다. MBC의 평가원 보고 는 시청자위원회가 선임하는 전문가들이 한 명씩 돌 아가면서 MBC의 특정 방송 프로그램 혹은 전반적인 MBC 프로그램의 경 향에 대해 비평하고 있다. 평가원은 스튜디오에 출연하지 않고 미리 촬영된 화면을 통해 문제점 및 개선방안, 긍정적인 점 등을 평가한다. 다른 방송사 와 달리 주로 특정 프로그램에 대한 비평에 집중된 경향이 있다. SBS <열린TV 시청자 세상>의 평가원 비평 코너는 TV 진단 이다. KBS 와 마찬가지로 매주 한 명의 미디어 관련 전문가 평가원이 스튜디오에 출연 해 SBS의 프로그램의 문제점, 개선 방안 등을 말하는 코너이다. 특정 프로 그램에 대한 평가보다는 시청률, 방송 소재, 프로그램의 경향, TV의 역할 등에 대한 주제를 많이 다룬다. (4) 전문가 비평 KBS <TV비평 시청자 데스크>의 경우, 전문가의 비평이 프로그램 내에 존재하지만, 전문가 비평만을 따로 둔 코너는 따로 운영하지 않는다. MBC <TV 속의 TV>의 전문가 비평 코너는 TV 문화창조 이다. TV 문 화창조 에서는 오락 프로그램이 비슷해 보이는 이유, 저출산ㆍ고령화 문제와 관련한 방송의 역할 등의 사회적 문제와 접목된 방송 이슈에 대해 미디어 관련 전문가들의 의견을 통해 현상에 대한 문제점, 개선방안 등을 살펴본다. 관련 전문가가 직접 스튜디오에 출연해 의견을 말하며, 전문가의 의견에 맞 게 재구성된 영상 내에 또 다른 전문가나 시청자들의 의견이 존재한다는 특 징이 있다. SBS <열린TV 시청자 세상>의 전문가 비평 코너인 성한표의 뉴스 비평 은 전 한겨레신문 논설위원인 성한표 위원이 스튜디오에 출연해 한 주간 방 송된 SBS 뉴스를 비평하는 코너이다. 성한표 위원은 아나운서의 보도 태도, 표현방법, 이슈의 적절성 등에 대해 평가한다. 이러한 뉴스 비평 코너는 SBS에만 있는 특색 있는 코너이다

72 (5) 단일 프로그램 소개 및 비평 KBS <TV비평 시청자 데스크>의 클로즈업 TV 는 특정 프로그램의 팬 카페, 취재현장, 후일담 등을 다루는 코너로 자사 프로그램을 소개하는 것을 목적으로 하기 때문에 시청자들의 의견과는 다소 무관하다. 대신 기자, 문화평론가 등의 전문가가 스튜디오에 출연해 프로그램의 특징, 개선 방안 등에 대한 조언을 하고 있다. 관련 영상물 내에도 평론가, 해당 프로그램의 PD 등이 출연해 프로그램에 대한 이야기를 하지만, 대부분 긍정적인 내용 혹은 부정적인 면에 대한 해명으로 자사 프로그램 소개 성격이 강하다. MBC <TV 속의 TV>의 TV 돋보기 는 특정 프로그램의 이야기 구성, 등장인물에 대해 자세히 다루며, 프로그램에 대한 긍정적인 면을 부각시킨 다. 문화평론가 등의 전문가가 영상 중간에 등장해 프로그램의 특징이나 의 의, 아쉬운 점 등을 말하고 담당 PD가 이에 대해 해명하고 있다. 프로그램 을 소개하는 도중 프로그램에 대한 어떠어떠한 의견도 있다 는 등 시청자들 의 의견을 간접적으로 전하기도 하며, 직접적인 시민 인터뷰 영상을 통해 시청자들의 반응을 전하기도 한다. SBS <열린TV 시청자 세상>의 인사이드 TV 는 특정 프로그램을 소개 하고, 이 프로그램 대한 시청자들의 의견, 제작진의 답변과 평론가 의견으로 특정 프로그램이 나아가야 할 방향을 모색해 보는 코너이다. 시청자들이 프 로그램의 문제점을 지적하고 프로그램에 바라는 점을 말하면, 제작진은 이 를 어떻게 해결하고 반영할 것인지에 대해 답변하기 때문에 피드백이 되는 과정을 보여주는 코너라고도 볼 수 있다. 타 방송사의 단일 프로그램 소개 및 비평 코너보다 상대적으로 프로그램 소개 영상이 적고 문제점 지적과 개 선에 대한 비중이 좀더 크다 볼 수 있다. (6) 시청자위원회 의견 KBS 시청자위원회의 의견은 클로즈업 TV 코너를 통해 방송된다. 매 달 초 1회씩 각 지방 총국의 시청자포럼 현장이 보도되는데, 시청자위원들 의 의견 발표, 방송국 분야별 팀장의 답변 순으로 진행된다. 영상화면을 통 해 시청자위원들과 방송국 관계자의 답변이 직접 인터뷰 형식으로 전달된 다. <TV비평 시청자 데스크>에서는 클로즈업 TV 한 코너를 전체를 할애 하여 시청자위원회의 포럼의 내용을 전달하기 때문에 시간적 측면에서 지상

73 파 3사 중 가장 비중 있게 시청자위원회 포럼을 다룬다고 할 수 있다. MBC <TV 속의 TV>에서 시청자위원회의 의견은 매달 말, 시청자포럼 에서 다뤄진다. 시청자위원들의 의견은 영상을 통해 직접 전해지며, 이 의견 에 대한 담당 프로그램의 제작진의 의견은 진행자의 내레이션을 통해 간접 적으로 전해진다. 시청자위원이 의견을 제시하는 화면은 간혹 관련 프로그 램의 영상에 작게 삽입되어 동시에 나타나기도 하지만, 대부분 원샷 화면으 로 시청자위원의 모습만 등장하는 경우가 많다. KBS와는 달리 MBC <TV 속의 TV>에서는 시청자위원회 포럼의 비중이 크지 않다. 시청자위원회의 포럼이 한 코너 전체에서 다뤄지는 것이 아니라, 시청자포럼 코너의 프로 그램별 비평에서 개별 프로그램에 대한 평가와 동일한 비중으로 다뤄진다. 그 외 방송통신위원회로부터 주의 조치 받은 프로그램에 대한 내용은 <TV 속의 TV> 마지막 부분에 진행자의 언급으로 짧게 다뤄진다. SBS의 <열린TV 시청자 세상>의 경우, KBS와 MBC와 달리 시청자위원 회의 토론 내용을 다루는 고정된 코너가 없다. 시청자위원회 회의가 열리는 매달 중순 경, SBS 시청자위원회 라는 제목의 일회성 코너가 만들어져 인 사이드 TV 바로 다음 순서로 다뤄진다. 타 방송사들과 마찬가지로 시청자 위원의 의견, 방송국 분야별 팀장, 국장의 답변 순으로 진행된다. SBS의 경 우, 시청자위원이 의견을 개진하는 화면을 관련 프로그램의 영상에 삽입하 여 동시에 보여줌으로써 영상의 측면에서 타 방송사와 차이를 보였다. (7) 기타 역사 교육 코너 그 밖에 KBS <TV비평 시청자 데스크>에는 TV 어제와 오늘 이라는 코 너가 있다. 이 코너에서는 특정 주제를 중심으로 과거와 현재의 모습을 비 교한다. MBC <TV 속의 TV>의 TV 시간여행 이 과거와 현재의 TV 영상 을 통해 사회 의 변화를 살펴보는 것이라면, KBS 의 TV 어제와 오늘 은 미디어에 등장하는 노인, 엔터테이너 등 사회 가 아닌 미디어 내용의 변화 에 초점을 맞춘 것이라고 할 수 있다. SBS는 방송! 현장 속으로 라는 코너 를 통해 방송 프로그램의 제작 현장을 취재해서 전달한다. 다큐멘터리 형식 으로 제작진의 역할, 출연자들의 활동, 촬영 분위기 등을 소개한다

74 3) 시청자 평가프로그램의 이슈 (1) 전문가 중심의 미디어 비평과 시청자 의견 반영의 조화 시청자위원회와 마찬가지로 시청자 평가프로그램 역시 그 운영에 자 율성을 두고 있기 때문에 각 방송사 마다 차이가 있었다. 공통적인 발견할 수 있는 점은 전문가에 의한 미디어 비평 형식을 띠고 있는 부분이 상대적 으로 더 강조되고 있다는 점이다. 물론 일부 코너에서 시청자들의 의견을 반영하려는 시도는 긍정적으로 평가할 수 있다. KBS의 경우 GO! GO! 시 청자 속으로 를 통해 직접 시청자들을 찾아가 프로그램에 대한 피드백을 구 한다는 점에서, MBC의 경우, 영상 중간 중간에 삽입된 시청자들의 의견이 타 방송사에 비해 상대적으로 많다는 점에서, SBS는 시청자 의견 제시의 구체성 측면에서 긍정적인 부분이 일부 있기는 하다. 하지만 소개되는 시청 자의 의견의 질적 수준에 있어서는 방송 3사 모두 좋았다, 나빴다 는 등의 프로그램에 대한 단편적인 평가가 많이 제시되는 제약이 있었다. 전문가들 의 평가를 통해 방송의 질적 수준을 높일 수 있는 지적을 하는 것도 궁극적 으로 시청자의 권익을 증진시키는데 기여할 수 있기는 하다. 하지만 상대적 으로 시청자 의견을 수렴하는 과정에 대한 투자가 부족한 제약을 극복하면 서 시청자의 의견과 전문가의 평가에 균형을 유지하는 변화가 있어야 될 것 으로 보인다. (2) 자사 홍보성, 흥미 거리의 구성 시청자 평가프로그램에 프로그램 소개를 주 목적으로 하는 코너가 많 은 것은 고민해야 할 부분이다. 방송 3사 모두 자사 프로그램을 홍보하는 속성을 띤 코너를 배치하고 있는데 흥밋거리 위주의 코너는 시청자 평가프 로그램에서 배재하고 오히려 시청자의 미디어 리터러시 함양에 도움이 되는 기획을 모색하는 것이 필요하다. 시청자들이 어떤 문제에 대해 어떻게 불만 을 제기하는 것이 적합한지에 대한 교육이 이 프로그램에서 더 시급한 과제 이다. (3) 시청자위원회, 시청자불만처리위원회와의 연계성 부족 KBS에서는 시청자위원회의 소위원회에서 시청자 평가 프로그램의 구 성에 대해 시청자위원, 시청자평가원, 방송담당자들이 함께 논의하는 과정을 한 달에 한 번 거치고 있다. 이러한 과정이 더욱 활성화 되고 다른 방송사

75 에도 채택되어 시청자위원회의 기능이 시청자 평가프로그램에 반영될 수 있 는 시스템을 찾는 것이 필요하다. 시청자위원회의 업무가 단순히 시청자 평 가원을 선임하는 역할에 머무르는 것이 아닌 시청자 평가프로그램에 위원회 의 활동을 연결시키는 것이 되어야 할 것이다. 방송통신위원회의 시청자불만처리 사항이나 방송통신심의위원회의 심의 결과에 대한 공개 역시 이러한 평가 프로그램에서 중점적으로 다루면서 시 청자들이 제기한 문제가 어떻게 처리되고 있는지를 전달하는 것 역시 중요 하다. 단편적으로 심의 경과 사항을 보고하는 경우가 발견되기도 하나 조금 더 체계적으로 코너를 마련하여 시청자 불만 사항의 처리 경과를 보여주어 는 변화가 필요하다. (4) 뉴스 공정성 평가를 위한 옴부즈맨 활동 보고 정례화 지난 1년간 각 시청자위원회에서 가장 많이 논의 된 사항은 뉴스 영 역이었다. 하지만 시청자 평가프로그램에서 뉴스를 다루는 공간은 매우 부 족했다. 현재 SBS가 외부 옴부즈맨을 통해 뉴스에 대한 평가를 담은 코너 를 시도하고 있는데 이러한 뉴스 평가에 대한 논의가 공개적으로 제시되는 것이 필요하다. 이는 시청자들이 뉴스를 이해하고 정치, 사회 과정에 참여하 는데 도움을 주는 미디어 리터러시의 맥락에서도 바람직한 시도이다. 영국 의 BBC <뉴스워치> 프로그램에서 전문가와 시민이 제기하는 뉴스에 대한 문제점을 토론하는 방식을 도입하는 것도 검토해 볼 부분이다. 3. 시민 권익을 위한 개선 방향 가. 시청자 권익 보호에서 미디어 이용자 권익 증진으로 개념의 확장 필 요 방송통신융합 환경에서 미디어 이용 과정의 변화로 인해 시민을 수동적 인 방송 수용자로 단순화하기 어려운 상황을 맞이하고 있다. 동일한 콘텐츠 를 무료로 시청할 수도 있고 선택에 따라 계약이 개입한 상황에서 경제적인 비용을 들이면서 다양한 미디어를 통해 소비할 수도 있다. 이러한 환경에서 시청자불만처리라는 개념은 시민의 미디어 이용 과정에서 발생하는 다양한 이슈를 담기에는 제약이 있다. 방송통신위원회의 기존 시청자 대상 부서 업 무는 미디어 이용자를 대상으로 그 범위를 확장할 필요성이 있다

76 기존 시청자 권익 보호의 틀 안에서 시청자불만처리는 그 기능의 가장 핵심적인 프로그램 불만 심의 기능이 방송통신심의위원회로 이관되었기 때 문에 새로운 중점 기능을 재정립할 시점이다. 미디어 이용자를 대상으로 미 디어 이용자의 권익을 증진시키는 부분으로 변화시키면서 미디어 이용자 권 익 증진을 위해 세 가지 중점 분야를 정립할 수 있다. 세 가지는 미디어 이 용자의 고충과 이용자와 미디어 사업자 간의 분쟁조정에 관한 심의 기능, 미디어 이용자의 의견 수렴을 통한 이용자 정책 자문 기능, 미디어 이용자 대상 미디어 리터러시 교육 자문 기능 이다. 이는 현행 시청자불만처리에관 한규칙 제8조에서 제시하는 시청자불만처리위원회의 직무를 통합하여 심의 와 자문 기능으로 분류한 것이다. 첫 번째 미디어 이용자의 고충과 이용자와 미디어 사업자 간의 분쟁조 정에 관한 심의 기능은 프로그램 콘텐츠에 대한 불만을 방송통신심의위원회 에 이관한 후 방송통신위원회에서 담당할 이용자 관련 분야이다. 미디어 이 용자의 고충은 해당 방송사업자의 시청자위원회나 이용자 위원회에서 처리 하지 못하는 청원을 대상으로 심의하는 것이다. 또한 다양한 유형의 유료방 송 사업자와 이용자의 관계에서 발생하는 문제에 집중하여 분쟁을 조정할 수 있는 기능을 담당하는 것이다. 두 번째 미디어 이용자의 의견 수렴을 통한 이용자 정책 자문 기능은 그 동안 소홀했던 이용자의 불만에 대한 체계적인 조사 및 분석을 토대로 정책 개선 방안을 제시하는 부분이다. 세 번째 미디어 이용자 대상 미디어 리터러시 교육 자문 기능은 적극적 인 차원에서 이용자의 권익을 증진시키는 방안이 될 수 있다. 다매체다채널 환경에서 시민의 표현의 자유를 보호하면서 명예훼손, 사생활침해, 저작권침 해, 계약 관계에서 발생하는 재산상의 침해 등의 문제를 해결할 수 있는 리 터러시 교육에 대한 자문을 수행하고 이와 같은 교육의 성과를 평가하는 기 능을 들 수 있다. 이러한 기능을 담당할 수 있도록 기존의 시청자불만처리위원회의 구성 과 직무를 개편하는 과정에 대한 연구가 필요하다

77 나. 층위 시스템(tier system)의 연결성 제고 그 동안 방송에 대한 시청자의 다양한 불만이 이전 방송위원회에 집 중됨으로써 방송위원회의 정책적인 업무 수행에 제약으로 작동한 것으로 보 인다. 단순한 시청자서비스 사항 등은 민원으로 구분하여 방송통신위원회의 해당 부서에서 직접 답변하고 방송사의 자율적인 사항은 방송통신위원회의 접수단계에서 이를 안내하여 방송사에 접수하도록 하는 절차가 필요하다. 이를 위해서는 개별 방송사의 시청자위원회의 역할이 프로그램에 대 한 전문가의 불만 제기 이상으로 구체적으로 구분되어야 할 필요가 있다. 현재 KBS가 실행하고 있는 소위원회의 기능을 확대하여 방송 이용자의 불 만을 심의하여 처리하도록 하는 모델이 적절할 수 있다. 개별 방송사 시청 자위원회가 1차적으로 이용자의 불만을 처리하고 이에 대해 이용자가 만족 하지 못할 경우 방송통신위원회로 불만을 이첩하여 심의하는 단계적 층위 시스템이 활성화되는 것이 효율적이고 체계적이다. 사회적 책무의 성격인 시청자위원회를 법적 책무로 규정하고 있는 현 시스템을 유지한다면 법적 책무를 효율적으로 이행할 수 있도록 시청자위원 회의 구성과 기능을 더 구체적으로 명시하고 추진하는 것이 바람직하다. 이 를 위해 현재 시청자위원회에서 이용자의 권리침해나 불만을 심의하는 기 능, 전문가가 방송사에 문제를 제기하는 기능이 균형을 이룰 수 있는 제도 적인 보완이 필요하다. 호주의 경우 우리의 방송통신위원회 격인 ACMA(Australian Communications and Media Authority)와 개별 방송사인 ABC와 SBS와 의 시청자 불만 처리 과정이 단계적인 층위 시스템을 이루고 있다. ACMA 의 방송불만 처리 웹 페이지에서는 이와 같은 단계적인 과정을 안내하고 있 고 어떤 내용이 이용자의 불만으로 처리되는가를 자세히 소개하고 있다

78 <그림 1> 호주 ACMA의 방송 불만처리 관련 웹 페이지 다. 권익 보호 절차에 대한 통합적인 안내의 개선 미디어 이용자의 권익과 관련한 문제는 현재 다양한 맥락에서 진행되 고 있다. 방송통신위원회에서 일반적인 시청자불만처리와 방송통신민원이 독립적인 웹 페이지에서 소개되고 있고 방송 프로그램에 대한 불만은 따로 방송통신심의위원회에 접속하여 처리하게 되어 있다. 미디어 이용자 권익과 관련한 문제를 처리하기 위한 통합적인 인터넷 웹 페이지의 구성이 필요하 다. 아래 그림에서 보듯이 현재 시청자불만처리위원회의 웹 사이트는 개별 방송사업자와의 연결이나 방송통신심의위원회로의 연결이 용이하지 않다. 전반적인 구조 개편 작업이 선행되어야겠지만 시청자 권익과 관련한 문 제는 위에서 소개한 호주 ACMA 사례나 아래의 아일랜드 방송불만위원회 (BCC)의 사례와 같이 이용자의 접근성과 불만 제기와 관련한 이해 증진을 위해 구체적인 정보를 통합적으로 제공하는 웹 사이트를 운영하는 것이 바 람직할 것으로 보인다

79 <그림 2> 방송통신위원회 시청자불만처리 관련 웹 페이지 <그림 3> 아일랜드 방송불만위원회 BCC 웹 사이트