206 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 따른 항만국의 자구책이 강화된 결과로 이해된다. 따라서 공해해생물자원 의 상태를 개선하려는 노력을 통해서도 현격한 개선이 성취되지 않는 한 항만국 통제는 현재보다 더욱 강화될 것이다. 그러므로

Transcription

1 공해 어선에 대한 항만국 통제 205 공해 어선에 대한 항만국 통제 Port State Control of Fishing Vessels on the High Seas 36)이 명 규* Myeong-Kyu Lee < 目 次 > Ⅰ. 서론 Ⅱ. 공해어업법과 항만국 통제 Ⅲ. 공해조업선과 항만국 통제의 이행 Ⅳ. 어선에 대한 항만국 통제의 문제점 Ⅴ. 결론 (논문 제출일자: ) 국문초록 1990년대에 채택된 여러 공해어업관련법의 협상과정에서 공해상 조업 선박에 대한 항만국 통제 도입의 정당성 여부를 둘러싼 이해당사국들간 의 많은 논쟁에도 불구하고 이들 공해어업법에는 거의 빠짐없이 항만국 통제와 관련된 규정을 포함하고 있다. 또한, 비록 초기단계에 있지만 캐나 다와 노르웨이를 비롯한 일부 개별 국가들과 북대서양어업기구와 남극해 양생물보존위원회를 비롯한 일부 지역어업관리기구에서는 어선에 대한 항만국 통제를 시행하고 있다. 이와 같이 항만국 통제가 공해 조업 선박 에까지 확대된 배경은 종래 기국통제에 의한 공해어업관리의 비실효성에 * 경상대학교 해양과학대학 부교수, 법학박사.

2 206 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 따른 항만국의 자구책이 강화된 결과로 이해된다. 따라서 공해해생물자원 의 상태를 개선하려는 노력을 통해서도 현격한 개선이 성취되지 않는 한 항만국 통제는 현재보다 더욱 강화될 것이다. 그러므로 많은 공해어업국 들과 관련업계에서는 적절한 대응조치의 마련이 불가피한 실정에 있다고 할 것인 바, 이 논문은 위와 같은 문제의식에 기초하여 첫째, 항만국 통제 의 일반적 고찰. 둘째, 공해 조업 선박에 대한 항만국 통제의 관련법령과 규정의 해석. 셋째, 개별 국가 및 지역어업관리기구 이행실태의 분석을 통 한 문제점의 발견. 마지막으로 간략하게 개선방안을 제시하는 형식으로 결론을 맺었다. 많은 문제점들이 발견되었다. 첫째, FAO 준수협정에서는 항만국이 행 사할 수 있는 권한이 크게 제한되어 있다. 둘째, 어업분야에의 항만국 통 제 도입의 정당성을 둘러싼 법리논쟁이 잔존해 있다. 셋째, 중요 공해어업 국들의 비준기피로 인한 항만국 통제의 실효성 문제가 제기될 수 있다. 넷째, 일부 지역어업관리기구 약정상의 자유탈퇴 조항 등의 법적 결함에 기인한 구조적 취약성의 문제가 있다. 다섯째, 개도국 또는 후진국의 기술 적 전문성과 재정적 자원의 결핍은 항만국 통제에 대한 전지구적인 보편 적 이행에 지장을 초래할 수 있다. 여섯째, 지역어업관리기구에 따라서 항 만국 통제의 접근방향과 그 이행의지에의 격차로 인하여 통일적이고 실 효적인 이행이 지장을 받고 있다. 일곱째, 비회원국에 대한 효율적인 통제 방법이 확고하게 정립되어 있지 않다. 개선방안을 다음과 같이 제시한다. 첫째, 항만국의 권한을 국제어업환 경을 종합적으로 고려하여 조화롭고 합리적인 강제성을 갖도록 수정되어 야 한다. 둘째, 모든 이해관계주체들(기국, 항만국, 연안국 및 지역어업관 리기구)의 합의를 통한 보편적 적용이 가능한 항만국통제를 개발해야 한 다. 셋째, 지역어업관리기구를 통한 활성화 방안을 구축하되, 이 과정에서 비체약국 선박에 대한 효율적인 규제방안도 구축되어야 한다. 넷째, 주요 공해어업국들의 참여를 유도할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 다섯째, 항만국으로서 기술적 전문성과 재정적 능력을 결한 개도국과 후진국의

3 공해 어선에 대한 항만국 통제 207 참여를 활성화하는 방안이 마련되어야 한다. [주제어] 항만국 통제, 공해어업관리, 지역어업관리기구, 항만국, 공해어업국 Abstract The port state control for high seas fishing vessels introduced most international fishery instruments in the late 1990s despite a strong resistance from the high seas fishing nations in the negotiation process of the agreement. Futhermore, although this system is at a beginning stage, some nations such as Norway, Canada, and also some regional fisheries organizations such as NAFO and CCAMLR have already been implementing the same or similar system. The major reasons for introducing the high seas fishing vessels to this system was because of the ineffectiveness of flag state control in the high seas fisheries management. Therefore, unless a conspicious improvement of resources in order to improve the current situation, so port state control will be more stronger than now. In this respect, every related nation and industry should prepare an appropriate strategy for this. This paper was researched as follows. First, I researched the general port state control system. Second, I researched related laws and articles regarding port state control of fishing vessels on the high seas. Third, I researched an implementation situation of some individual nations and regional fishery organizations. Fourth, I researched improvement methods of port state control for fishing vessels on the high seas. The key points are as follows.

4 208 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) The problems are many. First, the rights of port state are seriously limited under the 1993 FAO Compliance Agreement. Second, there still remains a potential controversy over the justification of the application to the fishing field of the port state control. Third, ineffectiveness of the system due to intensionally avoiding ratification by major high seas fishing nations. Fourth, there are structural flaws in the agreements of some regional fishery organizations which have an objection and opt-out procedure article. Fifth, anticipation of obstacles in universal applications caused by a shortage of financial and technological capacity by underdeveloped nations. Sixth, there are the differences in approaching methods and willingness of each regional fishery organization. the Seventh, there is ineffectiveness of non-contracting parties in regional fishery organizations by intensionally avoiding management regulations. To improve these problems, I'd like to suggest as the following. First, we need to allow harmonized and rational rights to the port state to ensure the effectiveness of the port state control. Second, we need to develope universal port state control that can be applied to all related parties(flag states, coastal states, port states and regional fisheries organizations). Third, we need to develope active application methods through regional fishery organizations and also regulation methods against non-contracting nations. Fourth, we need to develope alternatives to induce ratification of major high seas fishing nations. Fifth, we need to establish a support system for undeveloped nations which don't have any appropriate financial and technological capacity. [Key Words] port state control, regional fisheries organizations, high seas fisheries

5 공해 어선에 대한 항만국 통제 209 management, high seas fishing nations Ⅰ. 서 론 항만국 통제(Port State Control;PSC)의 사전적 의미는 항만을 관할 하는 국가가 자국의 검사관을 통해 외국 선박의 안전 문제에 관하여 행하 는 검사를 말한다. 이는 선박이 등록된 국가가 선박에 대한 감독권한을 갖는 기국주의의 예외를 구성하는 연안국의 자위책이 제도화된 것으로 서, 1) 1972년 호주에서 처음 시행된 이래 최근에는 더욱 강화되는 경향을 보이고 있는데, 이는 선박검사 및 해상안전통제에 있어서 기국통제에 대 한 부정적인 시각이 확산된 것과 무관하지 않다. 2) 어선에 대한 항만국통제는 1977년 어선안전에 관한 트레모리노스 협 약 3) 과 1995년 7월에 제정된 어선원 훈련, 자격증명 및 당직근무에 관한 협약 4) 에서 관련 규정을 발견 할 수 있지만 두 협약 모두 아직 발효되지 않은 상태에 있기 때문에 어선은 항만국 통제의 대상이 아니다. 5) 그런데, 어선의 물적 또는 인적 기준과 관련된 이들 국제협약과는 달리 1990년대 에 들어서면서부터 채택된 주요 공해어업관련 법률문서에는 국제적인 보 존관리조치의 효율성을 저해하는 공해 조업 선박에 의한 불법어업을 타 파할 목적으로 항만국 통제를 도입하고 있다. 그러나, 이 제도는 채택을 위한 협상과정에서 공해조업국들로부터 국제법의 일반원칙과 해사관습에 반한다는 이유로 강력한 반발에 직면하기도 하였지만, 다수의 공해어업관 1) 해양수산부, 해양수산법률용어, 1999, p ) 최동현 최재수, 우리나라 항만국 통제 강화방안, 해운산업연구원, 1994, p.4. 3) Torremolinos International Convention for the Safety of Fishing Vessels, 1977('77 SFV). 4) International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel, 1995(STCW-F). 5) 강동수, 어선의 항만국 통제에 관한 고찰, 해법 통상법, 제7권 제1호, 한국해법학회, p,112.

6 210 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 련 협정이 이미 발효된 상태에 있을 뿐만 아니라 발효 이전부터 세계적으 로 다수의 개별 국가 또는 지역어업관리기구 차원에서 어선에 대한 항만 국 통제를 시행해 오고 있다는 점에서 공해어업국들에게 있어 비상한 관 심의 대상으로 이미 부상하고 있다. 공해 조업 선박에 대한 항만국 통제의 개별 국가 또는 지역어업관리기 구의 실행이 활성화되고 있지 않은 상황에서 이 제도의 향후 전개 동향을 정확하게 예측하는 것은 어렵지만 그럼에도 이 제도가 확대 강화될 가 능성에 대비하여 모든 관련국을 비롯한 업계에서는 현행 상황에 대한 분 석에 근거한 효율적인 대응방안의 모색이 시급한 실정에 있다고 할 것이 다. 이 논문은 위와 같은 문제의식에 기초하여 첫째, 국제법적 시각에서의 항만국통제에 대한 일반론적 고찰과 둘째, 주요 국제어업법률문서 속에서 의 공해조업선에 대한 항만국통제의 관련조항을 해석하고 셋째, 개별 국 가 및 지역어업관리기구 차원에서 항만국 통제의 이행실태를 고찰한 후, 법제도적 측면 및 이행상의 문제점을 발견하고 그 개선방안을 제시하고 자 하였다. Ⅱ. 공해어업법과 항만국 통제 1. 항구의 개념과 항만국의 권한 (1) 항구의 개념과 범위 항구(port), 즉 해항(sea port, maritime port)이란 선박이 정박하여 하 역 승선 하선 등을 행하기 위하여 인공적으로 해안에 설치한 영구적인 시설을 말하며, 자연적으로 형성된 지형을 이용하여 선박의 하역 또는 투 묘(anchoring of ships)를 위해 사용되는 정박지(roadsteads)와는 구별된

7 공해 어선에 대한 항만국 통제 211 다. 6) 그런데, 양자간의 가장 두드러진 차이는 무해통항의 인정여부인데 항구에서는 무해통항(innocent passage) 7) 이 인정되지 않지만 정박지에서 는 무해통항이 인정된다. 항구의 물리적인 범위는 항의 불가결의 일부분을 형성하는 최외단의 영구적 시설(outmost permanent harbour works)을 경계선으로 하여 획 정되는 내부수역까지 이며, 최외단의 영구적 시설은 통상 항구 양단의 방 파제가 되기 때문에 항구의 범위는 방파제의 내측수역이며 그 외측수역 은 영해를 구성하게 된다. 그러나 항구 앞 바다(off shore)의 시설 (installations)이나 인공도(artificial islands)는 항의 영구적 시설이 되지 못한다. 8) (2) 항만국의 자국항에 대한 권한 모든 국가의 모든 선박들이 모든 국가의 항구에 입항할 권한을 갖고 있 느냐의 여부의 문제는 해양법의 전체 역사과정을 통하여 끊임없이 수많 은 논쟁의 대상이 되어 왔다. 9) 이러한 논쟁에 대하여 해양 그 자체가 자 유로운 이용의 공간이자 대상이라는 생각에 기초하게 되면, 모든 국가의 항구를 모두에게 개방하는 것이 지극히 자연스런 생각인 것처럼 보일 수 있다. 그렇지만 그 권한을 보다 잘 파악하기 위해서는, 국제법상의 일반적 인 원칙을 비롯한 국가관행 그리고 국제관습법을 포괄한 광범위한 분석 에 기초하는 것이 보다 타당할 것이다. 국제법상 항만국은, 일반적으로 불가항력(force majeure)이라든가 국가 6) 영해협약 제9조, 1982년 유엔해양법협약 제12조. 7) 무해통항이란 외국선박이 연안국의 권리를 저해하거나 위협함이 없이 그 관할수역에 서 행하는 운항을 의미한다. 즉 평화 질서 안전 등을 해치지 않는 범위 내에서 타국 의 주권이 미치는 수역에서의 운항으로서, 다른 표현으로는 무해운항이라고도 하며 외 국선박에게 무해운항이 권리로서 허용되는 것을 무해통항권이라 한다. 8) 이병조 이중범, 국제법신강, (서울:일조각, 1995), p ) Rosemary Gail Rayfuse, Non-Flag State Enforcement in High Seas Fisheries, (Leiden/Boston;Martinus Nijhoff Publishers, 2004), p.65.

8 212 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 간에 체결된 조약상의 의무에 기초하는 경우를 제외하고는 자국의 항구 에 대하여 외국선박의 입항을 배제할 수 있는 권한을 갖고 있다. 10) 이러 한 권한에 기초하여, 항만국은 외국선박에 대하여 자국항구 입항에 관한 조건을 정하거나 외국 선박으로 하여금 사용을 허용하는 항구를 지정할 수 있을 뿐 아니라, 때로는 자국의 이익 등을 보다 적극적으로 보호할 목 적으로 항구를 완전히 폐쇄할 수도 있다. 위와 같이 국제법 및 관습국제법이 항만국으로 하여금 외국선박에 대 한 통제권의 행사를 인정하고 있음에도 불구하고, 대양의 공공질서 유지 라는 측면에서 그 권한행사에 일정한 제한을 가하고 있다. 즉 항만국의 외국선박에 대한 접근 제한권은 첫째, 비차별적인 방법으로 행사되어야 하고, 둘째, 항만국의 이러한 권한은 일반적인 측면뿐만 아니라 특별한 측 면에서도 국제공동체로부터 항만국에게 전속되는 성격을 지닌 것으로 인 정을 받아야 한다. 여기서 일반적 권한이익에는 평화의 유지, 국가의 안보 와 공서(good order), 오염의 방지 등이 포함될 수 있는 반면에, 특별한 권 한이익에는 해당 항만국이 당사국적 자격을 갖는 조약에 기초하여 파생 된 이익이 포함될 수 있다. 이러한 사실을 통하여 평가하건데, 항만국 통 제는 전통적 기국관할권에 도전하거나 이를 대체하려는 것이 아니라 오 히려 이를 보완하려는 차원에서 발전되어 온 것으로 이해할 수 있을 것이 다. 2. 항만국 통제의 발전과 주요 내용 (1) 항만국 통제제도의 개념과 탄생의 배경 항만국 통제(Port State Control;PSC)의 사전적 의미는 항만을 관할 하는 국가가 자국의 검사관을 통해 외국 선박의 안전 문제에 관하여 행하 10) 김명기, 국제법원론, (서울:박영사, 1996), p.447.

9 공해 어선에 대한 항만국 통제 213 는 검사를 말한다. 국제법상 모든 선박은 등록된 국가의 국적을 가지며 11) 선박국적부여권 은 각 국가의 주권에 속한다는 것이 국제법상 전통적인 원칙이다. 이렇게 국적을 부여받은 선박은 등록국의 국기를 게양하여 공해자유의 원칙에 기초하여 항해하게 된다. 공해상을 운항하는 선박은 국제법 및 해양법협약상의 관련규정에 따라 서 기국의 배타적인 관할권에 종속되도록 하고 있는데 이를 기국주의라 한다. 12) 이처럼 국제법 및 해양법협약이 공해상을 운항하는 자국선에 대 하여 기국의 통제권 행사에 관한 권한을 부여하면서도 다른 한편으로는 국제적 의무로서 자국선에 대한 기국책임의 이행을 요구하고 있다. 이에 따라서 선박은 관련된 국제기준과 협약에 충실하게 선박의 시설과 같은 물적기준외 운항자의 자격과 같은 인적기준의 충족을 통한 감항성을 확 보해야 하며, 감항성 확보에 관련된 국제적 근거와 기준은 국제해사기구 를 중심으로 제정된 각종의 선박관련 국제협약이나 해양법협약 등에서 구체화되어 있다. 이처럼 국제법은 공해 운항선박에 대하여 기국의 전적 인 배타적 관할권 행사를 인정하고 그 이행책임을 다하도록 요구하고 있 다. 그러나 일부 국가는 선박과 국가간에 진정한 연관이 없거나 동 선박 에 대한 관할권을 유효하게 행사할 수 없는 경우에도 국적을 부여하는 이 른바 편의치적의 관행을 갖고 있다. 즉, 많은 선박소유자들이 선박운영비, 11) 1958년 공해에 관한 협정 제5조제1항, 1982년 유엔해양법협약 제91조 제1항, 1986년 UN등록조건협약(United Nations Convention on Conditions for Regulations of Ships) 제4조 제2항에서 한결같이 선박은 그 국기를 게양할 권리를 가진 국가의 국적을 가진 다 라고 규정하고 있다. 12) 유병화, 국제법Ⅱ, (서울:진성사, 1989), p.78;김정건, 국제법Ⅱ, (서울:박영사, 1998), p.331;선박에 대한 기국의 관할권 근거로서 가장 보편적인 학설은 선박을 그 기국의 영토로서 의제되는 것으로 설명하여 왔다. 이 선박영토설은 해양에 있는 선박 의 법적 지위를 설명하면서 기국의 관할권의 근거로서 선박을 그 선박이 게양한 국기 의 소속국가의 영토로 보거나 영토의 계속된 연장으로 본다. 선박영토설은 18세기 중 반에 해상포획법과 관련하여 처음으로 제정된 이래 지금까지 다수설이라고 할 수 있 다(민성규 최재수, 선박국적제도의 국제법상 의의와 국적취득조건부나용선 선박의 통관문제, 한국해법학회지, 제26권 제2호( ), p.449).

10 214 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 유지비 및 선원비 등을 절감할 목적으로 13) 선박의 국적을 변경하였다. 14) 이러한 편의치적이 문제가 되는 것은 선박과 기국간의 진정한 연계의 요 청 15) 에 위반이라는 단순한 이유에서만은 아니라, 특히 1992년말부터 대형 유조선을 중심으로 빈발한 대형 해양오염사고를 비롯한 각종 해난사고를 야기시킨 선박가운데 기준미달선의 점유율이 높았던 것으로 확인되었으 며, 그 대부분은 편의치적선이었던 사실 때문이다. 따라서 이러한 기준미 달선 16) 에 대하여 선박의 안전성을 확보하고 보다 효율적으로 해양오염을 경감시키기 위한 제도적 장치로서 항만국통제가 도입된 것이다. 그러므로 원래 항만국 통제의 개념은 국가관할권을 넘는 수역에서 오염을 발생시 킨 자국선에 대하여 적절한 집행조치를 취해야 하는 기국책임의 실패에 13) 山 本 草 二 著, 崔 洪 培 譯, 海 洋 法, (서율: 芝 山, 2002), p ) 그리스, 일본, 미국, 노르웨이, 중국의 선박을 합한 량은 전세계 선복량의 50% 이상을 차지한다. 이 가운데 그리스의 70%, 일본의 86%, 그리고 미국의 76%가 편의치적선이 며, 2002년에 편의치적선이 차지하는 선복량은 전세계 총 선복량의 약 54%에 이른다 (Francisco J. Montero Llacer, Open registers:past, present and future, Marine Policy, Vol.27, No,6( ), p.522). 15) 유엔해양법협약은 공해에 있어서 선박관할권의 전제로서 선박의 국적을 명시하고 있 을 뿐만 아니라 국적부여를 위한 핵심적인 조건의 하나로서 genuine link 를 규정하 고 있다. 이것은 공해조업선에 대한 국적부여권을 위시하여 어업허가권, 법령위반에 대한 단속권과 같은 입법 행정관할권은 물론 재판관할권까지 기국이 행사하는 이른 바 기국주의 원칙을 선언하고 있는 것으로 해석된다(최종화, 공해조업선에 대한 관할 권문제와 기국의 책임, 국제법학회논총, 제39권 제1호(1994.6), p.186). 16) IMO 총회 결의서에는 기준미달선을 다음과 같이 규정하고 있다. 1. 선체, 기관 또는 구명, 무선 및 소화장비와 같은 의장품이 특히 다음과 같은 이유 로 관련 협약에서 요구하는 기준 이하인 경우, 즉 협약에서 요구하는 장비 또는 설비 의 결여, 장비 또는 설비가 협약의 사양과 불일치 그리고 정비불량으로 인하여 선박 또는 부속장비가 실질적으로 파손되어 이러한 명백한 요인으로 말미암아 전적으로 또 는 개별적으로 선박의 감항성을 잃게 하고 출항이 허용되었을 경우 승선자의 생명을 위태롭게 할 우려가 있을 때에는 당해 선박을 기준미달선으로 간주한다. 2. 관련협약에서 요구하는 유효한 증서의 미비치는 1차적으로 당해 선박이 기준비달 이라는 증거가 되 며 즉시 선박을 억류하여 검사를 할 수 있는 결정적인 증거가 된다. 3. 단지 결함내용의 목록을 참고하여 기준미달선을 규정한다는 것은 타당하지 않다. 검사관은 예정된 항해의 특수한 상황을 고려하여 선박을 억류할 것인가 또는 선박이 나 선원 내지는 여객의 안전에 치명적인 것이 아닌 특정 결함을 가진 채 출항을 허용 할 것인가를 결정하기 위해서는 그의 전문적인 판단력을 행사하여야 한다. (IMO Res. A. 466(Ⅻ) Procedures for the Control of Ships ). (강동수, 앞의 논문, pp.111~112).

11 공해 어선에 대한 항만국 통제 215 대한 대응조치로서 해양법협약 속에서 발전된 것이다. (2) 항만국 통제의 주요 내용 항만국 통제의 대상선박은 항만 및 연안의 계류시설에 있는 다른 나라 의 선박으로서 유효한 증서나 문서가 비치되어 있지 않거나 관련 협약의 요구조건을 실질적으로 충족시키고 있지 않다는 명백한 근거가 있을 경 우에 검사대상이 된다. 검사결과 선체, 기관 혹은 구명, 무선, 소화, 주거위생, 항해 및 기름유 출규칙 등의 제 설비 및 구조가 관계협약의 요구기준에 부적합한 선박을 기준미달선으로 간주한다. 이런 기준미달선의 항해가 선박의 감항성을 위 협하거나 인명을 위태롭게 할 우려가 있는 경우에 항만국은 위험의 제거 를 위해서 출항의 정지 등 적절한 조치를 취하여야 하며 치명적인 결함이 아닌 경우로 판단된 선박에 대하여는 결함의 개선 혹은 수정이 될 때까지 선박을 억류할 것인지 항해를 허용할 것인지를 결정하여야 한다. 또한 항 만국은 취해진 조치를 가능한 한 신속히 영사 또는 가장 가까운 외교대표 나 항만당국을 통하여 그 기국에게 통보한다. (3) 항만국 통제의 주요 근거 협약 및 해양법협약의 규정 항만국 통제의 시행은 각종 관련 국제협약에 규정된 협약증서의 확인 과 협약의 내용을 위주로 한 구체적인 검사로 이루어지며, 이와 관련된 주요 국제협약은, ⅰ) 1966년 국제만재흘수선협약(ILL 66), 17) ⅱ) 1974년 해상인명안전협약과 1978년 의정서(SOLAS 74/78), 18) ⅲ) 1972 London 17) 1966년 국제만재흘수선협약:LL 1966 (International Convention on Load Lines, 1966), 국제채택일: , 국제발효일: , 국내수용일: , 국내발효 일: , 국내수용법:선박안전법. 주요내용:화물의 최대적재중량 제한을 위한 선박흘수선 지정. 18) 1974년 해상에서의인명의안전을위한국제협약:SOLAS 1974 (International Convention

12 216 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) Convention, 19) ⅳ) 1973년 해양오염방지협약과 1978년 의정서(MARPOL 73/78), 20) ⅴ) 1978년 상선의 최저기준에 관한 협약(ILO Convention No. 147), ⅵ) 1978년 선원의 훈련 자격증명 및 당직기준에 관한 협약(STCW 78), 21) ⅶ) 국제해상충돌예방규칙(COLREG 72) 22) 등으로서 그들의 기술 적 부속서 및 기타 법률문서에서 일반적으로 수용되고 있다. 1982년 해양법협약상 항만국 통제와 관련한 조항은 제218조로서 동 규 정은 공해상 및 기타 수역에서 행해진 위반에 대하여 취할 수 있는 구체 적인 조치를 규정하고 있는데, 실제로 이 규정은 어떤 선박이 한 국가의 항구나 연안 정박시설에 자의로 입항한 경우, 항만국은 내수, 경제수역 외 측에서의 배출에 대한 조사를 수행하고 그 결과 충분한 증거가 있는 경우 for the safety of Life at Sea, 1974), 국제채택일: , 국제발효일: , 국내수 용일: , 국내발효일: 주요내용:선박의 구조 설비 및 화물의 운송에 관한 기준, 선박의 검사 및 증서의 발급에 관한 사항 1978년 해상에서의인명의안전을위한국제협약의정서:SOLAS PORT (amended) 1978 (Protocol of 1978 relating to the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974, as amended), 국제채택일: , 국제발효일:81.5.1, 국내수용일: , 국내발효일:83.3.2, 수용국내법:선박안전법. 주요내용:유조선 안전 및 해양오염방지 를 위한 74 SOLAS의 개정, 유조선의 레이다 및 조타장치의 이중설비 의무화 19) 1972년 폐기물및기타물질의투기에의한해양오염방지협약:(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Mattters). 1972년 런던에서 체결, 발효. 20) 1973/78 선박에의한해양오염방지협약:73/78 MARPOL (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships and Protocol of 1978 relating to MARPOL 1973). 1973년 11.2 및 런던에서 각각 체결, 동시발효. 21) 1978년 선원의훈련 자격증명및당직근무의기준에관한국제협약:STCW (amended) 1978 (International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers, 1978, as amended), 국제채택일:78.7.4, 국제발효일: , 국내수용일:85.4.4, 국내발효일:85.7.4, 국내수용법:선박직원법. 주요내용:선 원의 훈련 자격증명 및 당직근무 관련 기준설정, 자격증명을 받은 선장, 항해사 등에 대한 재교육규정 22) 1972년 국제해상충돌예방규칙:COLREG 1972 (Convention on International Regulations for Preventing Collisions at Sea, 1972, as amended), 국제채택일: , 국제발효일: , 국내수용일: , 국내발효일: , 국내수용법: 해상교통안전법. 주요내용: 60년 COLREG 대체, 항법(Traffic Rule) 및 선박등화 형 상물 규정, 통항분리제도(Traffic Separate Scheme)설정

13 공해 어선에 대한 항만국 통제 217 에는 권한있는 국제기구나 일반외교회의를 통하여 확립된 유효한 국제규 칙 및 기준에 근거하여 소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있는데, 23) 이 규정은 당시까지만 해도 해양오염의 방지를 위한 대단히 혁신적인 성격 의 것이었다고 할 수 있다. 3. 공해어업법과 항만국 통제 (1) 어업분야의 항만국 통제제도의 도입 해양법협약 속에서는 어업과 공해생물자원관리 문제를 항만국통제와 연결시켜 다루고 있는 규정은 발견할 수 없으나, 24) 공해어업과 관련하여 지역적인 차원에서 항만국 통제제도가 최초로 탄생된 것은 1989년에 FFA 25) 의 태평양 도서국가 회원국들에 의하여 채택된 남태평양대형유자 망어업금지협정(Prohibition of Fishing with Long Drift-net in the South Pacific)이었다. 26) 이 협약은 유자망어업을 행한 선박에 대하여는 체약당 사국의 항내 시설의 사용과 항만접근을 제한하는 규정을 두고 있다. 27) 이 처럼 어업분야에 까지 항만국 통제제도가 확대되게 된 근본적인 이유는 해양법협약의 공해조업선에 대한 기국주의 관할원칙에 기초한 공해어업 관리제도가 협약의 채택이후 지난 20년간 사실상 효율적인 보존관리규범 으로 작용하지 못하였다는 경험적이고 부정적인 인식에 기초하고 있다. 그리하여 이러한 공해어업관리규범상의 결함을 개선하기 위한 보다 강력 하고 실천적인 관리규범을 도입해야만 할 필요성에 대한 국제사회의 공 23) 1982년 유엔해양법협약 제218조 1항. 24) Budislav Vukas and Davor Vidas, Flags of Convenience and High Seas Fishing: The Emergence of a Legal Framework, in Olav Schram Stokke (ed.), Governing High Seas Fisheries (Oxford University Press, 1999), p ) 남태평양 포럼 수산위원회, 설림연도 및 설립근거:1979 남태평양 포럼 수산협약, 회 원국:15, 관할수역:남태평양 전해역, 대상어종:고도회유성 어종. 26) 뉴질랜드 웰링톤에서 1989년 11월 23일에 채택되었다;29 ILM ) 동 협정 제3조 2항(d).

14 218 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 감대가 형성, 제기되었고 그 결과 특히 공해어업분야를 포함한 국제어업 관리규범에도 항만국 통제제도가 도입된 주요한 원인이 된 것이다. 이런 항만국 통제제도는 1990년대 이후 채택되고 비교적 최근에 발효된 주요 국제어업관리협정(제도)속에서 거의 빠짐없이 규정되어 있다. (2) 공해조업선의 보존관리조치 준수촉진협정과 항만국 통제 1993년에는 식량농업기구(FAO)의 주도로 공해상 어선에 의한 국제보 존관리조치의 준수를 촉진하기 위한 협정 (Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the high seas;이하 FAO 준수협정 이라 표기한 다)을 채택하였다. 이 협정은 전문과 16개 조항으로 구성되어 있으며, 공 해에서 조업하는 모든 어선을 적용 대상으로 한다. 이 협정의 특징은 공 해조업선에 대한 선적국의 책임을 구체화함으로써 전통적인 공해어업의 자유로부터 통제받는 공해어업으로의 제도적 전환을 의도한 실행규범으 로서 일반규범인 해양법협약이 안고 있는 공해어업관리에 관한 미비점을 보완하는 것이다. 28) 이러한 미비점 가운데는 편의치적선에 의한 규제받지 않는 어업행위도 문제점으로 부각되었다. 즉 어획할당량, 어업금지기간 및 어업금지수역의 설정, 그물코의 크기 제한과 같은 조치를 포함하여 전 반적으로 보존관리조치 로 불리는 이러한 규정들은 지역어업관리기구의 회원국이거나 그러한 조치를 채택한 국가의 국기를 게양하고 있는 선박 에 대해서만 구속력을 갖기 때문에 일부 어선의 소유자들은 자신의 선박 을 이러한 보존관리규칙의 적용을 배제시킬 목적에 기초하여 의도적으로 지역어업관리기구의 회원국이 아닌 국가의 국기를 게양하게 하거나 등록 을 하는데, 이런 선박을 편의치적선이라 하고, 또 이런 선박에게 그들의 국기를 달수 있도록 편의를 제공하는 국가를 소위 편의치적국이라 한다. 28) 최종화, 현대 국제해양법, (서울:두남, 2004), p.306.

15 공해 어선에 대한 항만국 통제 219 FAO 준수협정의 근본적인 목적은 이처럼 어업보존관리규정의 준수를 회 피 29) 하기 위하여 그들의 어선의 국적을 변경하는 선박소유자들의 관행을 저지하기 위한 것으로서 동 협정은 2004년 4월 24일 발효 30) 하였다. FAO 준수협정 제5조 제2항에서는 국제보존관리조치의 효율성을 저해 하는 방법으로 어업을 했다고 믿을만한 합리적인 근거가 있을 경 우 (where it has reasonable grounds for believing that the fishing vessel has been used for an activity that undermines the effective of international conservation and management measures)에는 항만국은 그 위반을 신속하게 기국에게 통보하도록 규정함으로써 어선에 대한 항만국 통제를 도입하고 있다. 그러나 이 규정에 의하면 항만국은 오직 그 위반 을 기국에게 통보하는 것 외는 별다른 조치를 취할 수 없게 함으로써 항 만국의 권한을 아주 제한적이고 단순화시키고 있다. 따라서 항만국이 이 처럼 단순히 기국에게 그러한 사실을 통보하는 수준을 넘어서 특단의 조 치를 취하기 위하여는 관련 당사국간의 특별약정의 체결을 통해서만이 가능하도록 되어 있다. 이러한 규정을 통해서 항만국은 사실상 자국의 권 한행사와 관련하여 거의 재량권을 갖지 못하는 것처럼 보이는 등 규정상 커다란 제약이 있기는 하지만 그럼에도 불구하고 공해어업에서 항만국 집행개념을 지구화 하였다는 점에서 이 제도의 중요성은 유지된다고 할 수 있다. 29) 국적변경의 관행이 어업에 비치는 부정적인 3가지 영향:1) 보존관리조치의 효율성을 직접적으로 저해할 가능성, 2) 국적변경을 하지 않고 의무를 지키려는 사람들에게 생 기는 불이익 3) 지역어업관리기구가 당해연도에 국적을 변경한 선박에 의하여 행해질 어업의 규모를 파악하기가 어렵게 되고 따라서 의미있는 보존관리조치를 취할 수 있 는 가능성을 크게 훼손시킴(David A. Balton, The Compliance Agreement, in Ellen Hey(ed.), Developments in International Fisheries Law(The Hague/London/Boston: Kluwer Law International, 1999), p.35). 30) 한국에서도 같은 해, 같은 날(2003년 4월 24일) 조약 제1631호로 발효하였다.

16 220 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) (3) 경계왕래성어종 및 고도회유성어종에 관한 1982년 유엔해양법협약 관련조항 이행협정과 항만국 통제 경계왕래성어종 및 고도회유성어종에 관한 1982년 유엔해양법협약 관 련조항 이행협정(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks:이하 유엔공해어족보존협정 이라 한다)은 1982년 해양법협약상의 공해어업관련 규정들에 의한 법적 결함 등으로 인한 공해어업관리상의 제 문제가 관련 이해관계국들 간에 협의와 개선의 과제로 등장한데서 발단하였다. 이에 따라서 특히 1992년 5월 멕시코의 칸쿤에서의 책임있는 어업에 관한 행동규범선언의 채택, 1992년 리우 데 자네이로(Rio De Janeiro)에서 열린 유엔 국제환경개발회 의에서의 그 Agenda 21 제17장(c)절에서 공해어업의 관리부적절에 의한 일부 자원의 과도어획 등의 문제 31) 를 해결하기 위하여 공해어업에 관한 국제회의의 조속한 개최요구결의 및 이에 부수된 유엔총회결의들 32) 에 근 거하여 이른바 공해어업회의가 개최 33) 되었고 1995년 8월 4일에 동 협약 이 채택되었으며 30개국의 비준을 거쳐 30일이 경과한 2001년 12월 11일 에 국제적으로 발효하였다. 이 협정의 주요 내용 중에는 어종들의 보존관리를 위하여 채택된 조치 들을 기국, 항만국 및 연안국들이 효율적으로 집행하도록 요구하고 있고, 항만국에 의한 집행제도는 동 협정 제23조에서 구체화 되어 있다. 즉 동 31) Agenda 21의 제17장 C에서 확인된 공해어업의 문제점들로서는, 허술한 규제, 과잉투 자와 과다한 어선세력, 규제회피 목적의 국적변경(reflagging), 저조한 어구선택성, 신 뢰성 낮은 어획정보, 국가간의 협력부재 등을 지적하고 있다. 32) UN GA Resolution 47/192;48/194 (21 December 1993) UN GA Resolution 49/121 (19 December 1994) 33) 공해어업회의의 진행경과는 다음과 같다. 제1회기 ~23, 제2회기 ~ 30, 제3회기 ~31, 제4회기 ~26, 제5회기 ~4.12, 제6회기 ~8.4.

17 공해 어선에 대한 항만국 통제 221 조항 제1항을 통하여 항만국은 지역적, 소지역적, 지구적인 보존관리조치 의 효율성을 진흥하기 위하여 국제법에 따라서 비차별적인 조치를 취해 야 할 권한과 의무를 정하고 있다. 한편, 동 조항의 제2항에서는 항만국은 자국의 항구에 자발적으로 입항한 선박에 대하여 자국의 권한을 행사함 에 있어서 취할 수 있는 구체적인 조치들을 열거하고 있는데, 그러한 조 치 중에는 특히, 서류, 어구 및 탑재한 어획물에 대한 검색을 허용하고 있 다. 이처럼 열거된 조치들은 서류, 어구 및 어획물과 같이 3개 정도로 제 한적으로 규정되어 있지만 이 규정속에 포함된 특히 라는 단어의 해석상 논쟁이 있다. 즉 기국이 자국 어선에 대하여 어떤 조치를 취하지 않을 경 우에, 특히라는 단어는 항만당국에 의한 해당어선에 대한 억류, 체포 또는 항만국 검색관의 계속적인 승선과 같은 조치를 포함하는 것으로 해석하 는 경우와 항만국이 취할 수 있는 조치가 구체화되어 있지 않다는 점은 인정하면서도, 협정의 초안 속에서 항만국에 의한 억류가능성을 규정한 것과 관련하여 원양어업국들로부터 강한 반발 34) 을 야기한 이후 억류에 관한 규정이 삭제되었다는 사실을 근거로 선박에 대한 억류권은 포함되 지 않는 것으로 해석하는 경우가 그것이다. 동조 제3항은 검색을 이행한 결과, 그 어획물이 공해상의 국제보존관리 조치를 저해하는 방법으로 어획된 것으로 밝혀진 경우에는 항만국은 해 당 어선에 대하여 동 어획물의 양륙과 전재를 금지하도록 허용하고 있다. 이와 관련해서도 또한, 항구에 자발적으로 입항한 선박을 항만국이 검색 할 권한 및 양륙이나 전재를 금지할 권한이 어업의 맥락에서 전혀 새로운 권한에 해당하는가 아니면 단순히 항만국이 자국항만에 대하여 갖는 주 권적 권리로부터 파생된 것인가에 대한 논쟁이 있었다. 34) 외무부 국제경제국, 제2차 유엔공해어족회의 결과보고서, , p.39.

18 222 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) (4) 불법 비보고 비규제 어업 방지 및 제거를 위한 국제행동계획 35) 과 항만국 통제 전세계적으로 불법 비보고 비규제어업이 자원보존관리조치를 심각 하게 저해한다는 지적에 따라 1999년 제23차 FAO 수산위원회는 책임있 는 수산업을 위한 행동 규범의 이행을 위하여 어획능력관리를 위한 국 제행동계획 을 채택하였다. 이어 2001년 3월에 개최된 FAO 제24차 수산 위원회는 불법 비보고 비규제 어업을 예방 방지 및 제거하기 위한 국 제행동계획(International Plan of Action(IPOA) to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated(IUU) fishing:이하 IPOA-IUU어업 이라 한다)을 채택하였다. 이 계획은 국제협약이 아닌 행 동계획이므로 법적 구속력을 갖지는 않지만 그 적용범위는 모든 국가의 모든 어업에 적용할 정도로 광범한 것으로 기국, 항만국, 연안국 및 지역 어업관리기구가 IUU어업 문제에 대한 적절한 조치를 취함에 있어서 지침 을 제공하는 것을 목적으로 하는데, 동 계획에서도 항만국 통제에 관한 지침적 성격의 규정들(제52~64항)이 마련되어 있다. IPOA-IUU어업 제55항에 의하면 항만국은 입항을 하고자 하는 외국어 선에 대하여 첫째, 항구입항의 합리적인 사전통지, 둘째, 어업허가장 사본, 셋째, 어업활동에 관한 세부사항 및 탑재중인 어획물의 총량과 같은 최소 한의 정보를 요구할 수 있다. 항만국은 어업과 관련한 활동에 연루된 기 타 외국선박에 대해서도 입항전에 비교가능한 자료를 제공하도록 요청해 야 하는데, 이는 특히 해상에서 어획물을 전재할 수 있는 운반선의 경우 에 중요한 의미를 갖게 된다. 이러한 조치를 통하여 가능한 정보를 입항 전에 미리 확보함으로써 항만국이 그 선박이 IUU어업에 종사 또는 지원 35) IPAO-IUU어업은 불법적인 조업차단을 통하여 수산자원을 보전하기 위한 국제해동계 획을 말한다. 여기서 IUU란 Illegal, Unreported and Unregulated의 약자로서, Illgal은 지역수산기구내에서 협약을 지킬 의무가 있는 회원국이 그 의무 위반을, Unreported란 협약상의 보고사항을 보고하지 않거나 잘못 보고하는 것을, Unregulated란 협약의 규 제를 받지 않는 비회원국의 어업활동을 의미한다.

19 공해 어선에 대한 항만국 통제 223 한 선박인지의 여부를 결정하는 능력을 증대시킬 수 있기 때문이다. 항만국은 자국이 선박 검색을 수행할 능력을 지닌 경우에만 자국항구 에 외국어선의 입항을 허용해야 한다. 검색기간 동안에 선박의 기국과 동 일성을 증명할 수 있는 세부사항들, 선장 또는 어로장의 성명과 국적 및 자격, 어로기구, 탑재중인 어획물의 량과 어종, 적절한 경우 국제어업협정 이나 지역어업관리기구가 요구하는 정보, 양륙 및 전재된 어획물의 총량 에 관한 정보를 입수하여 기국에 제공해야 하고, 적절한 경우 해당 지역 어업관리기구에도 제공해야 한다. 선박의 검색과정에서 수집된 정보는 항만국으로 하여금 당해 선박이 IUU어업에의 종사 또는 지원여부를 확인함에 있어 대단히 유용한 증거가 될 수 있다. 만약 항만국은 자국항구 내의 선박이 그러한 활동에 종사했 다는 의심이 되는 합리적인 근거가 있는 경우에 IPOA-IUU어업은 첫째, 항만국에게 그 선박에 대하여 자국항구에서의 양륙 및 전재를 불허하게 하고, 둘째, 기국에게 그 문제를 즉시 보고하게 하며, 세째, 만약 IUU어업 이 다른 국가의 관할권하의 수역에서 행해졌다거나 혹은 지역어업관리기 구의 대상수역 하에서 행해진 것으로 의심이 있다면 그 문제를 즉각 기국 과 지역어업관리기구에 보고하도록 요청하고 경우에 따라서는 항만국은 추가 조치를 취할 수도 있다. 예를 들면, 만약 의혹이 가는 IUU어업이 항 만국의 관할권하의 수역에서 행해진 경우에는 그 항만국은 연안국으로서 조사를 하고 적절한 경우에는 IUU어업에 책임있는 사람들에게 기소 및 처벌을 하는 관할권을 행사할 책임이 있다. 나아가서는 IUU어업이 항만 국의 관할권을 넘는 수역에서 행해진 것으로 의혹이 있는 경우일지라도 항만국은 기국의 동의 또는 요청에 따라서 그 선박과 운영자에 대하여 조 치를 취할 수도 있다. (5) 책임있는 수산업규범과 항만국 통제 1970년대 이후 세계 수산물의 수요증가에 따른 과도한 어선세력 및 어

20 224 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 획강도 증가가 자원의 급격한 감소 및 어업의 지속적 발전을 저해하는 중 요 요소로 등장하게 되었다. 이러한 문제는 전세계의 공통적인 문제로서 국제사회의 심각성의 인식에 기초하여 어업관리의 새로운 기법도입 및 적극적인 수산자원보존관리를 통한 합리적인 이용의 필요성에 기초하여 1991년 FAO 수산위원회(COFI)에서 책임수산이행을 위한 국제규범의 제 정 필요성이 처음으로 제기되었다. 이후 1992년 5월 맥시코 칸쿤에서의 책임있는 수산업에 관한 국제회의에서 FAO로 하여금 책임있는 수산업을 위한 규범을 제정하도록 요구하였는데 이에 의거하여 마련된 책임있는 수산업규범 (Code of Conduct for Responsible Fisheries)이 1995년 제28 차 FAO 총회에서 채택되었다. 동 규범 중 조업에 관한 제8조(8.3)에서는 항만국의 의무에 관한 규정을 담고 있다. 그 기본적인 의무는 항만국은 자국법 및 적용되는 국제협정 또는 약정을 포함한 국제법에 따라 규정된 절차에 따라서 본 규범의 목적을 달성하기 위한 조치 및 타국이 본 규범 의 목적을 달성하도록 돕기 위한 조치를 취해야 한다고 규정하고 있다. 여기서 국제약정이란 공해어족협정 및 1995년 이전에 체결된 것을 포함 하는 것으로 이해되며, 또한 그 조치들은 비차별적인 방식이 되어야 한다. 항만국은 이러한 목적을 달성하기 위하여 취한 규제 및 조치에 관한 상 세한 내용을 공지해야 하며, 그러한 조치를 취할 때는 타국선박에 대하여 그 형식상 또는 내용상으로도 차별을 하여서는 아니 된다. Ⅲ. 공해조업선과 항만국 통제의 이행 1. 개별국가의 이행 (1) 미국 미국은 미국령 사모아나 괌과 같이 섬으로 형성된 영토에 위치한 소수

21 공해 어선에 대한 항만국 통제 225 의 항구라든가 다른 국가와의 특별한 협정에 의한 것을 제외하고는 일반 적으로 외국선박의 미국항만에서의 양륙 및 전재를 일반적으로 허용하지 않는다. 36) 특히 1992년에 미국 의회는 유자망 어업에 종사한 외국 어선들 에 대하여 미국항구 내에서의 시설물의 사용을 거부하는 규정을 담은 공 해유자망어업단속법(High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act)을 제정하였는데, 이 법에 따르면, 공해상에서 대형유자망 어업에 종사한 것 으로 확인된 선박에 대해서는 항만접근이 철저하게 부인된다. 또한 다른 국가의 관할권 하의 수역에서 그 다른 국가의 법과 규칙에 위반하여 조업 한 어선에 대해서도 그 어선이 자국 항구에 자발적으로 입항하면 그 외국 선박을 기소할 수 있도록 하고 있다. 37) 공해어업준수법(The U.S. High Seas Fishing Compliance Act)의 105(c)에서도 위반사항을 기국에게 신 속하게 통지할 의무를 포함한 국제협력의 이행의무를 명백하고 상세하게 규정하고 있다. (2) 캐나다 캐나다는 자국이 회원국으로 속해 있는 지역어업관리기구가 제정한 보 존제도를 위반한 조업을 행하여 그러한 보존조치를 저해한 선박에 대하 여는 일반적으로 자국항구에의 접근을 부인한다. 38) 또한 북대서양어업기 구(NAFO)의 규제수역에서 어업을 행한 동 기구의 비체약 당사국 선박에 대해서도 항만접근을 불허한다. 이 법은 선박을 수리하거나 선용품을 공 급받을 목적으로 캐나다 항구에의 입항이 허락될 수 있는 해당 선박의 국 가를 나열하고 있다. 쌍무적 어업협정이나 기타 관련 법, 조약 및 규정, 예를 들면 불가항력 36) 46 U.S.C. Sec ) The Lacey Act, supra note 21, allows the United States Government to prosecute persons subject to U.S. jurisdiction for harvesting fish in violation of foreign law. 38) Coastal Fisheries Protection Act (R.S.C. 1970, c.c.21) Section 3 and $, and Coastal Fisheries Protection Regulations (C.R.C., 1978, c. 413), Section 5.

22 226 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) (force majeure)으로부터 발생하는 의무에 근거하여 캐나다가 당사국으로 있는 국제어업기구가 제정한 보존제도에 위배하는 어업을 행하여 보존조 치를 훼손한 어선에 대하여는 캐나다 항구에의 접근이 불허된다. 또한 어 떤 선박이 연료나 선용품의 구입, 선박의 수리, 선원의 교체를 비롯한 어 획물의 전재와 같은 특별한 목적을 위하여 캐나다 수역에 접근을 하고자 하는 경우에는, 캐나다와 우호적인 어업관계를 유지해 온 국가의 선박에 대해서만 캐나다 정부의 승인이 허용된다. 이 법에 따라서 등재된 국가들 은 캐나다의 근해수역에서의 어족의 건전한 보존관리를 포함하여 국제어 업보존목적과 관련하여 캐나다와 지속적인 협력을 유지해 온 국가들로 구성되어 있다. 캐나다가 행한 어선에 대한 항만국 통제의 구체적인 예들 중에는 2001년과 2002년 기간 동안에 할당량을 초과하여 어획을 하였거 나 어업규정을 준수하지 않았다는 이유를 들어 2002년 3월에는 Faroe Islands 선박을, 같은 해 4월에는 Estonia 선박에 대하여 각각 항구를 폐 쇄한 사실이 있다. 또한 러시아 선박 Alga호가 수리를 위하여 Newfoundland Pond에 기항했을 때 항만검색을 수행한 결과 동 선박이 NAFO에 의한 보존관리조치를 위반하여 NAFO 규제수역에서 어획한 대 량의 어획물을 탑재한 사실을 밝혀내기도 하였다. 39) (3) 뉴질랜드 1989년에 지역적 차원에서 처음으로 남태평양 대형유자망 어업금지에 관한 협약을 채택하였다. 이 협약은 유자망 어업에 종사한 선박에 대하여 당사국의 항구 시설사용 및 접근을 제한하는 규정을 두고 있다. 40) 공해어족협정과 관련하여 항만국 통제를 다루는 입법을 113ZD에서 규 정하고 있다. 이 규정에 의하면, 뉴질랜드 항구에 입항하고자 하는 어선 39) Rosemary Rayfuse, Canada and Regional Organizations:Implementing the UN Fish Stocks Agreement, Ocean Development and International Law, Vol.34, No.2(2003), p ) Article 3(2) of the Wellington Convention.

23 공해 어선에 대한 항만국 통제 227 등의 선박은 입항 72시간 전에 그 의사를 관계 당국에 통보하도록 하고, 만약 그 선박이 보존조치를 위반한 것으로 밝혀진 경우에는 뉴질랜드 수 역의 접근을 거부하거나 떠나도록 통지하며, 해당 장관이 어류, 양식생물, 해조류의 보존에 대한 필요성에 따라서 뉴질랜드 내수로의 진입을 불허 하며, 위 규정에 의하여 통보를 받은 해당 선장은 252(5)에 의하여 벌금형 에 처해진다. 그러나 이러한 규정은 식료품이나 연료의 공급을 위해서 뉴 질랜드 항구에 입항하거나 체류하는 선박에 대하여는 적용하지 않는다. (4) 기타 개별 국가(노르웨이, 아이슬란드, 호주, 유럽연합) 노르웨이는 Barents Sea Loophole에서의 공해상 IUU 어업을 통하여 지역어업관리기구에 의하여 채택된 보존관리조치와 일치하지 않는 기타 의 방법으로 어획된 것으로 추정되는 어획물의 양륙을 금지한다. 이외에 도 노르웨이는 공해상에서 규제되지 않은 어업에 참여한 외국어선에 대 한 자국 항구 접근을 거부한다. 41) 아이슬란드 입법은 아이슬란드가 당사국으로 속해 있는 해양생물자원 보존과 이용에 관한 협정을 위반한 외국어선에 대하여 자국 항구에서 어 획물을 양륙, 전재, 판매하는 것을 금지하고 있다. 그런 선박은 또한 아이 슬란드의 항구 및 배타적 경제수역에서 서비스를 제공받지 못할 수도 있 다. 42) 호주에서는 1991년 어업관리법의 제102절에 특정한 경우에는 외국어선 의 호주 항구에의 진입을 금지하는 권한을 규정하고 있으며, 제103절에서 는 특정한 경우에는 호주에 어획물을 양륙하는 것이 위법한 것으로 규정 하고 있다. 이 규정은 지금은 공해어족협정에 따라서 호주가 그 의무를 이행하려는 목적의 새로운 규정으로 대체되었다. 41) Regulation No of 23 December 1994 concerning the entry into and passage through Norwegian territorial waters. 42) Article 3 of Act No 228 April 1998 concerning fishing and processing by foreign vessels in Iceland s exclusive fishing zone.

24 228 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 유럽연합은 항만당국에게 유럽공동체가 회원국에 속하는 지역어업관리 기구의 규제수역 밖에서 어획된 것이거나 그 어류가 그 공동체가 회원국 으로 속해 있는 지역어업관리기구에 의하여 제정된 보존관리조치를 준수 하여 어획된 것이라는 확신을 얻게 될 때에만 비유럽연합국 선박으로부 터 자국항구에 어획물을 하역허가를 해 주도록 지시한다. 43) 2. 지역어업관리기구의 이행 (1) 남극해양생물자원보존위원회 (Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources:이하 CCAMLR 라 표기한다) 남극조약체제의 일환으로 남극주변의 해양과 관련하여 형성된 남극해 양생물자원보존협약은 1980년 5월 20일에 채택되었고 1981년 4월 7일에 발효되었으며 회원국은 2003년 현재 24개국으로 한국은 1985년 3월 29일 에 가입하였다. 동 협약은 본래 남극크릴의 과다한 남획이 크릴 자원과 다른 해양생물자원 특히 크릴을 먹이로 하는 바다새, 물개, 어류 등에 심 각한 영향을 미칠 수 있다는 우려에서 만들어졌다. 동 협약의 목적은 합 리적 이용을 포함한 해양생물자원의 보존에 있으며, 남빙양의 해양생물자 원을 관리하기 위해 위원회(Commission)와 과학위원회(Scientific Committee) 설치를 규정하고 있다. CCAMLR의 경우에, 발효중인 보존조치계획(Schedule of Conservation Measures)에는 항만국 통제를 직접적으로 다루는 규정은 없다. 그러나 비체약국에 대한 NAFO(Northwest Atlantic Fisheries Organization;이 하 NAFO 라 표기한다)계획에 자극을 받고 44) CCAMLR은 1998년 연례 회의에서 NAFO와 비슷한 계획을 채택하였다. 이 계획에 따르면, 비체약 43) EU Control Regulation 2847/93, as amended. 44) CCAMLR은 NAFO의 계획(보존 및 관리조치의 비당사국 선박에 위한 준수를 촉진하 기 위한 계획) 수립후 1달만에 이 계획과 거의 동일한 계획을 도입하였다.

25 공해 어선에 대한 항만국 통제 229 국의 선박이 체약국의 항구에 입항하면 검색을 받아야 한다. 이 경우, 해 당 선박은 탑재한 어획물이 CCAMLR 협약수역의 바깥에서 어획되었거 나 CCAMLR에서 정하고 있는 모든 관련 보존조치와 요구사항을 준수하 여 어획한 것임을 증명하지 못하게 되면 그 체약국의 항구에서 양륙과 전 재가 금지되는데, 이와 관련하여 이빨고기(toothfish:Dissostichus spp) 를 양륙하거나 전재하는 모든 선박에 대해서는 완성된 어획서류를 구비 하도록 요구한다. 그리고 그 서류는 그 어획물이 양륙될 때 항만국 관리 에 의하여 확인 및 서명을 받도록 하였는데, 이런 서명은 그 어획물이 적 어도 관계된 서류상의 세부사항과 일치하여 양륙된 것임을 확인받는 효 과가 있다. 이 제도는 어획증명제도로서 2000년 5월 7일부터 실시중이 다. 45) 한편, CCAMLR은 2002년 연례회의에서 체약국 선박 및 비체약국 선 박 46) 에 의한 CCAMLR 보존관리조치의 준수를 촉진하기 위한 계획 47) 을 채택하기로 결정하였다. 이 계획은 CCAMLR 규제수역에서 보존조치의 효율성을 저해하는 어선에 대한 목록을 만들고 이를 유지관리하기로 결 정했다는 것을 의미한다. 한편, CCAMLR 체약국들은 불법어업어선으로 등재된 선박에 대하여 항내에서의 양륙과 전재의 금지 및 국적을 부여하 지 않기로 하는 등 많은 적절한 국내조치를 취하기로 결정하였다. (2) 북서대서양어업기구(NAFO) NAFO에서의 항만국 검색은 오랜 역사를 갖고 있다. 1995년 EC와 캐 나다간에 체결된 협정에서 NAFO는 체약당사국간 모든 선박과 비기국 선 박에 대한 상호 항만검색계획을 도입하였다. 48) 이 항만검색계획에 따르 45) 해양수산부, 수산업동향에 관한 연차보고서, 2004년도, p ) CCAMLR Conservation Measure 10-07(2002) 47) CCAMLR Conservation Measure 10-06(2002) 48) Part Ⅶ of the NAFO Conservation and Enforcement Measures (NAFO/FC doc. 00/1).

26 230 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 면, NAFO의 규제 조치가 적용되는 어업행위를 행한 것으로 밝혀진 특정 체약당사국의 선박이 다른 체약당사국의 항구에 입항하려고 할 경우에는 해당 항만국은 검색관을 배치하고 동 선박으로부터 어획물이 하역될 때 어종과 어획량을 확인하기 위한 검색을 실시하도록 하였다. 이 검색에서 는 또한 그물의 망목과 선내에 남은 어체의 크기도 조사한다. 이러한 검 색의 결과를 항만국은 14일 이내에 기국에게 통보하고 복사본은 30일 이 내에 사무국과 다른 체약당사국들에게 보내진다. 그러나 NAFO의 이러한 항만검색계획은 필요적인 사항임에도 불구하고 그 후속조치, 기소 그리고 제재는 여전히 기국의 특권으로 남아 있다는 것을 주목할 필요가 있다. 한편, NAFO는 비체약당사국 선박에 의한 IUU어업을 방지할 목적으로 1997년 연례회의에서 NAFO에 의하여 제정된 보존과 집행조치에 대한 비체약당사국 선박에 의한 준수를 촉진하기 위한 계획 (Scheme to Promote Compliance by Non-Contracting Party Vessels with Conservation and Enforcement Measures Established by NAFO) 49) 을 채택하였다. 그 계획은 비체약국선박이 NAFO의 규제수역에서 조업한 것 으로 관측된 경우에는 NAFO의 보존관리조치를 훼손한 것으로 추정한다. 만약 그러한 선박이 체약국의 항구에 입항하면 반드시 검색을 실시하고, 검색결과 탑재된 어획물이 NAFO의 규제수역 바깥에서 어획된 것임을 증 명하지 못하면 체약당사국의 항구에서의 양륙이나 전재가 금지된다. 체약 당사국은 항만 검색결과를 NAFO 사무국, 모든 체약당사국 및 선박의 기 국에 보고해야 한다. (3) 대서양참치보존위원회(International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas:이하 ICCAT 라 표기한다) 1960년 이래 대서양 다랑어 어업문제는 FAO에서 다루어 왔는데 ) NAFO/GC Doc. 97/6

27 공해 어선에 대한 항만국 통제 231 년 5월 14일 FAO 주최로 개최된 리우 데 자네이로 회의에서 대서양참치 보존에 관한 국제협약을 17개국이 채택하고 1969년 3월 21일 7개국이 동 협약에 비준함으로써 이 문제를 정식으로 다루게 될 ICCAT가 발족하게 되었다. 회원국은 유럽, 북미, 남미, 아프리카 등 32개 국으로 한국은 1970 년 8월에 가입하였다. 동 위원회의 주요기능은 대서양의 다랑어 자원을 최대 지속적 생산 수준으로 유지하는데 있으며 이를 위해 회원국에 대하 여 일정한 규제조치의 강구를 권고할 수 있다. ICCAT는 1997년 연례회의에서, 항만국 검색계획을 개정하였는데, 이 에 따라서 당사국들은 쌍무적인 협정을 체결할 것을 요구하고 있다. 이러 한 협정의 체결을 통하여 ICCAT의 관리조치의 준수를 진흥하는 전략과 운영에 대하여 각 당사국의 검색관의 협력, 정보교환, 교육을 진흥하도록 유도하고 있다. ICCAT는 항구검색계획과 비회원국 선박에 의한 양륙과 전재의 제한을 포함하여 보존조치의 준수를 촉진하기 위한 많은 조치들을 채택하였다. 1998년에 발효된 개정 항만검색계획은 ICCAT 회원국으로 하여금 ICCAT 회원국 선박을 포함한 모든 참치어선들에 대하여 자국항구에서의 검색을 수행할 것을 요구한다. 다른 국가에 등록된 선박에 의한 위반이 명백한 경우에는 검색관은 필수정보를 기재한 보고서를 작성하여 10일 이내에 그 선박의 기국과 사무국에 제출해야 한다. 만약에 항만국의 선박 이 명백한 위반을 범한 경우에 검색관은 같은 형식의 보고서를 작성하여 역시 10일 이내에 사무국에 제출해야 한다. 모든 경우에 기국은 조사를 하고 적절한 경우에는 책임있는 사람들을 기소하는 등 이와 관련하여 취 한 조치들을 ICCAT의 사무국에 보고해야 한다. ICCAT의 경우, 양륙기간에 행해지는 항만국 통제제도를 가장 근본적 이고 효율적인 도구로 인정하고 있다. 50) 또한 ICCAT는 참치 및 참치류 50) Recommendation by ICCAT for a Revised ICCAT Port Inspection Scheme adopted at the 1997 Commission meeting (effective as of 13 July 1998), In ICCAT, Current Management Recommendations & Related Resolutions(

28 232 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 에 대하여 ICCAT의 보존관리조치의 효율성을 저해하는 방법으로 어업을 행하여 온 선박의 국가를 식별하는 조치에 합의함으로써 IUU 국가를 특 히 목록화 하는 개념을 도입하고, ICCAT 회원국은 등재된 국가들로부터 대서양 눈다랑어의 수입을 금지하도록 하였다. 51) 1998년에 ICCAT는 또한 NAFO의 비체약당사국선박 준수촉진계획 과 유사한 조치를 채택하였다. 이 조치에 의하면, ICCAT 협약규제수역에 서 존재한 것으로 관측된 모든 비체약국 선박들은 ICCAT의 보존조치를 훼손한 것으로 추정될 수 있다. 그리고 만약, 해당 선박이 ICCAT 회원국 의 항구에 자발적으로 입항하게 되면 반드시 검색대상이 되고 검색을 받 게 된다. 그 검색의 결과 그 선박에 탑재하고 있는 어종이 ICCAT가 규제 대상어족으로 밝혀질 경우에는 해당 선박은 문제의 어종이 ICCAT의 규 제수역외의 수역에서 어획된 것이거나 또는 ICCAT의 보존조치를 제대로 준수하여 어획된 것임을 증명하지 못하게 되면 해당 항구에서의 양륙과 전재가 금지될 수 있다. 이 경우에 항만국은 그 검색의 결과를 ICCAT 사 무국에 통보해야 하고 또한 모든 ICCAT 회원국과 그 선박의 기국에게도 통지된다. ICCAT는 2002년 연례회의에서 협약수역에서 조업을 할 수 있도록 허 가를 받은 대형어선 52) 에 관한 기록을 유지하는 조치를 채택하였다(소위 white list). 53) 이것은 등재된 선박만이 ICCAT의 보존조치를 준수하여 어 업을 행한 것으로 간주된다는 의미가 된다. 이런 기록은 체약당사국, 협력 적인 비체약당사국 또는 어업실체에 의하여 제출된 정보에 기초하여 ICCAT 사무국에 의하여 유지된다. ICCAT 당사국들은 그들의 적용가능 51) Recommendation by ICCAT regarding Belize, Cambodia, Honduras and St. Vincent and the Grenadines pursuant to the 1998 resolution concerning the unreported and unregulated catches of tunas by large-scale longline vessels in the Convention Area, entered into force October ) 여기서 대형어선이란 어선의 전장(LOA)가 24미터 이상의 선박을 말한다. 53) Recommendation by ICCAT concerning the establishment of an ICCAT record of vessels over 24 metres authorized to operate in the Convention Area which is expected to enter force in June 2003.

29 공해 어선에 대한 항만국 통제 233 한 입법에 따라서 ICCAT 기록부에 등재되지 아니한 대형어선에 의한 참 치 및 참치류의 양륙과 전재를 금지하는 조치를 취해야 한다. (4) 인도양참치위원회(Indian Ocean Commission:이하 IOTC 라 표기한다) 동 협정은 인도양의 참치 및 참치류 어족자원의 보존과 동 자원의 최적 이용 및 수산자원의 지속적 개발을 증진시키기 위한 목적으로 설립된 FAO 산하 지역수산기구이다. 1992년 6월 로마 FAO 본부에서 인도양 참 치위원회 설립 협정안 채택회의를 개최하여 전문 및 24개조로 구성된 협 정안을 채택하였고 1993년 3월에 한국이 10번째 비준국이 됨으로써 제18 조 규정에 의거하여 협정이 발효되었다. 2003년 말 현재 회원국은 한국, 일본, EC, 호주 등 19개국이다. 2001년에 IOTC는 항만국 통제에 관한 규정이 포함된 비체약국계획 (Non-Contracting Party Scheme)을 채택하였다. 이 계획에 따르면, IOTC 대상수역에서의 비체약당사국 선박이 관측되면 동 선박은 IOTC의 보존관리조치를 훼손한 것으로 추정되어 해당 선박의 기국과 사무국에 그 위반사실이 보고된다. 또한 그러한 선박이 체약국의 항구에 입항하면 검색을 받게 되는데, 동 선박이 탑재하고 있는 모든 참치 및 참치류 어획 물이 IOTC의 규제수역을 벗어난 수역에서 어획되고 또 IOTC의 보존관 리조치를 준수하여 어획된 것임을 증명할 수 있을 때까지 양륙과 전재가 금지된다. 한편, 모든 검색과 후속조치에 관한 정보는 사무국을 경유하여 해당기국과 ITOC의 회원국들에게 통지된다. 2002년에 IOTC는 동 약정 제Ⅸ(1)에 근거하여 체약당사국에게 구속력 을 갖는 항만검색계획을 수립하였지만 관련 결의서에서는 체약국들로 하 여금 단순히 자국의 항구에 입항한 선박을 검색할 수는 있지만 간섭, 불 편 그리고 어획물의 품질저하를 최소화하도록 규정함으로써 강제성은 상 당부분 결여된 것으로 드러났다. 이와는 대조적으로 비체약당사국에 대하

30 234 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) 여는 보다 강제적인 성격을 갖는 조치를 취하고 있다. 즉 IOTC의 규제대 상어종을 IOTC에서 정하고 있는 보존관리조치의 효율성을 저해하는 방 법으로 어획한 비체약당사국 선박에 대하여는 양륙과 전재를 금하고 있 다. 즉 IOTC의 항만검색계획은 사실상 비체약당사국에게만 적용되며, 실 질적인 집행은 기국에게 맡기고 있다. 이는 IOTC가 체약당사국인 자신들 은 배제하고 오히려 비체약당사국의 통제와 검색에만 최우선적 정책을 두고 있는 듯한 모습을 보임으로써 차별적이고 위선적인 처사라는 비난 을 받을 위험성이 있다. 그럼에도 IOTC의 경우 이 기구의 해당지역 개발 도상국들과 원양어업국들이 엄격한 관리집행조치를 채택하는 것에 대하 여 저항을 하고 있기 때문에 단호한 조치는 조만간 채택되지 않을 것 같 다. (5) 중서부태평양수산위원회(Western and Central Pacific Fisheries Convention:이하 WCPFC 라 표기한다) 54) 및 남동대서양수산기구(South East Atlantic Fisheries Commission:이하 SEAFO 라 표기한다) 55) 중서부태평양고도회유성어족보존협약은 중서부태평양의 참치 등 고도 회유성 어족에 대한 적절한 보존 및 최대지속생산을 위하여 관련 연안국 과 조업국간에 맺어진 협약으로서 2000년 9월 하와이에서 열린 제7차 회 의에서 채택되었다. 이 협약의 목적은 1982년 유엔해양법협약 및 이행협 정에 의거 효과적인 관리를 통한 중서부태평양수역 고도회유성어족 자원 의 장기적 보존 및 지속가능한 이용을 보장하고자 하는데 있다. 협약수역 은 중서태평양으로서, 그 대상 어족은 협약수역 내 꽁치류를 제외한 고도 회유성 어족 및 위원회가 결정하는 어족에 적용된다. 이 협약은 뉴질랜드 54) 본부:미정, 설립일:설립추진, 가입일:가입추진, 회원국:호주, 뉴질랜드 등 25개국, 주요 활동:태평양 수역 고도회유성 어종 보존관리 55) 본부(설립일):나미비아(설립추진), 가입일:가입추진, 회원국:앙골라 등 13개국, 주 요활동:남동대서양 수산자원 최적이용

31 공해 어선에 대한 항만국 통제 235 가 2003년 12월에 비준서를 기탁함으로써 총 13개국이 비준함에 따라서 2004년 6월 19일에 발효되었다. 이들 어업관리기구에서는 유엔공해어족협 정 제23조의 내용을 반영하는 항만국통제에 관한 규정을 포함하고 있다. Ⅳ. 어선에 대한 항만국통제의 문제점 1. 법제도상의 문제점 (1) 항만국의 재량권 제한 FAO 준수협정의 경우에 있어서는 항만국에 의한 강제조치의 이행이 상당한 수준까지 제한되어 반드시 기국의 요청이 있을 경우에 한하여서 만 조치가 취해진다. 따라서 위반이 발견되었을 경우에 항만국이 취할 수 있는 유일한 조치는 위반 사실을 기국에게 통보하는 것 이외에 항만국의 독단적인 조치를 취할 수 없도록 되어 있다. 따라서 이런 조치를 포함하 여 특단의 조치를 취할 절실한 필요가 있는 경우의 유일한 대안은, 이런 취지를 포함하도록 한 특별협정을 체결하는 것이나, 이것은 항만국의 관 습적 권한을 실질적으로 제한할 수 있기 때문에 지역어업관리기구가 항 만국 통제제도를 수용해야할 의무감에 대한 확신을 해칠 수 있고 검색결 과 보존관리조치의 위반이 증명된 선박일지라도 원칙적으로 억류가 금지 되고 그 후속조치, 기소권 및 제재조치는 기국특권으로 남겨져 있다는 사 실이다. 그리고 자국항구나 근해 터미널에 자발적으로 입항한 선박에 한 하여서만 검색이 가능하므로 이를 의도적으로 피하여 이런 항만국 통제 제도가 덜 엄격하거나 실시하지 않는 국가의 항구로 기항지를 의도적으 로 변경시킴으로서 항만국통제제도의 효율적이고 전면적인 실시가 크게 방해를 받게 된다. 따라서 적어도 항만국의 권한을 보다 강화하는 방향으 로 개선조치가 마련될 필요가 있다.

32 236 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) (2) 어업분야의 항만국 통제도입의 정당성 논쟁의 잠재 1993년부터 1995년까지 개최된 유엔공해어족회의에서의 주된 논쟁 중 하나는 항만국 관할권의 어업분야에의 적용에 대한 적합성여부를 둘러싸 고 이해 관계국들 간에는 상당한 다툼이 잠재되어 있었다는 사실을 여실 히 드러냈다. 이 회의에서 이러한 문제와 관련하여 많은 원양어업국들은 어업분야에의 항만국 통제의 도입을 명백하게 반대하는 입장을 취하였는 데, 그 주된 반대 이유는, 공해어업이행협정에서 분명히, 1982년 해양법협 약상의 기본 정신과 구조를 손상하지 않아야 한다는 전제를 두고 있음에 도 불구하고 공해어선에 까지 항만국 통제를 적용한다는 것은 근본적으 로 해양법협약상의 정신과 구조를 벗어난 것일 뿐 아니라 또한 이미 잘 확립되어 있는 국제관행에도 위배된다는 것 때문이었다. 그러나, 어업분 야에 항만국 통제의 도입을 찬성하는 입장을 취한 국가들은 그 찬성의 이 유로서 항만국에 의한 자국의 항구에 대한 주권의 행사는 국제법상 잘 확 립된 것이기 때문에 항만국은 자국의 항구에 대한 외국선박의 접근을 금 지하는 법적 권한을 부여받은 것이라고 주장하였다. 이미 이들 협정들이 발효되었지만 비준을 미루고 있는 주요 공해조업국의 입장에서는 비준지 체의 정당성을 위한 유용한 도구로서 이용할 가능성도 배제할 수 없고, 제도가 정착되기까지는 상당한 시일이 걸릴 수 있다는 예측이 가능하게 하고, 역시 이 기간동안에는 보존관리조치의 실질적인 이행이 지체될 수 도 있다는 것이다. (3) 주요 공해어업국들의 비준기피 및 지체로 인한 비실효성 FAO 준수협정은 이미 주요 어업국들이 대부분 비준을 하였지만 유엔 공해어족협정은 이와는 대조적으로 주요 어업국들이 비준을 하고 있지 않은 상태에 있다. 이런 차이점은 양 협정상의 항만국 통제제도의 규정에 서 이미 잘 밝혀지고 있듯이 FAO 준수협정의 경우 항만국이 자체적으로

33 공해 어선에 대한 항만국 통제 237 권한을 행사하지 못하고 기국의 동의를 전제조건으로 하고 있지만 공해 어족협정은 그런 기국의 동의와는 상관없이 항만국 자체적으로 조치를 취할 수 있다는 점에서 크게 차이가 나는데 이런 차이는 주요 어업국의 입장에서 볼 때 그 선택은 분명해 보인다. 따라서 주요 어업국들이 거의 비준을 하고 있지 않은 상태에서 발효 중인 공해어족협정의 실효성 문제 는 당분간 지속될 것 같다. 2. 이행상의 문제점 (1) 보편적 적용의 훼손 가능성 일반적으로 볼 때, 많은 지역어업관리기구의 약정 속에서 아직도 항만 국 통제제도의 설치를 강제하는 규정들을 발견하기 어려운 경우가 많다. 그럼에도 불구하고 지역어업관리기구는 체약당사국들로 하여금 약정상의 어업보존관리규정들을 집행할 의무를 부담시키고 조항들 속에서 비슷한 의무가 존재하고 있음을 유추할 수 있다. 그러나 이러한 계획은 조약상의 의무가 아니라 단지 해당 체약국이 그 약정상의 관리의무로부터 발생하 는 것이기 때문에 그 만큼 강제력이 결핍된 것으로 이해된다. 따라서 이 런 경우에는 해당 국가들의 이행의지의 존재여부가 중요한 변수가 된다. 더욱이 지역어업관리기구가 자기구속력을 갖는 거부 및 자유탈퇴 (objection and opt-out procedures) 조항을 두고 있는 경우에는 더욱 그 러하게 된다. 문제는 이와 같은 상황에서는 잠정적으로 그들의 보편적 적 용성을 훼손시킬 수 있기 때문에 항만국 통제가 정착되기 어려운 환경에 놓이게 된다. 따라서 항만국 통제를 보다 실질적으로 정착시키기 위하여 는 이처럼 법제도적인 결함을 이용한 의도적인 규제적용의 회피가능성을 최소화하는 장치의 마련이 필요할 것으로 사료된다.

34 238 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) (2) 지역어업관리기구간 접근방법 및 이행의지의 상이 ICCAT에서의 1977년 항만국 검색계획은 10개국만이 수용하였다. 또한 1997년 계획의 적용은 필수적인 아니나 오히려 선택사항이다. 2002년에 채택된 IOTC 계획은 모든 체약국을 구속할 수도 있지만 이상하게도 체약 당사국 선박에 대하여는 항만국 검색은 자유재량으로 남겨 두고 있다. 한 편, 전미열대참치위원회(Inter-American Tropical Tuna Commission:이 하 IATTC 라 표기한다) 56) 는 이러한 항만국 통제에는 관심도 없고 새로 운 협약 속에서 그 개념에 대한 직접적인 언급은 어디에서도 발견할 수 없다. 나아가서는 북동대서양수산원원회(North East Atlantic Fisheries Commission:이하 NEAFC 라 표기한다) 57) 는 현재 상호 항만검색에 대 한 EU 제안을 고려중이다. 이처럼 지역어업관리기구에 따라서는 그 접근 방법이 통일되어 있지 않고 또 그 집행의지의 측면에서도 상당한 정도의 차이가 있는 것으로 보인다. 따라서 대체적으로 공해불법어선은 항만국 통제를 실시하고 있지 않거나 실시하더라도 전반적으로 강제력이 결여된 항만국을 선택하여 입항할 것이므로 실효성 있는 항만국 통제가 되기 위 해서는 국가간 또는 지역어업기구간에는 체계적이고 통일성 있는 통제방 안이 모색되어야 한다. (3) 개도국의 기술적 전문성과 재정적 자원의 결핍 많은 개도국들의 경우 보존관리에 대한 기본적인 인식이 대체로 선진 어업국에 비하여 부족하고 더구나 기술적인 전문성과 재정적 자원의 결 핍으로 인하여 효율적인 항만국 검색이 사실상 불가능한 처지에 놓일 가 능성이 대단히 높다. 특히 많은 저개발 국가의 경우 외국어선에 대한 자 56) 설립년도 및 설립근거:1950 전미열대참치보존협약, 회원국:13, 관할수역:중동부 태평양 공해, 대상어종:고도회유성 어종 57) 설립년도 및 설립근거:1982년 북동대서양 어업협력협약, 회원국:5+EU, 관할수역: 북동대서양 공해, 대상어종:경계내외 분포자원

35 공해 어선에 대한 항만국 통제 239 국 항만 및 항만시설의 개방이 국가경제에 상당한 수준까지 도움이 될 수 있다고 판단하는 경우에도 이들 국가들에게 선진국들과 비슷하거나 동등 한 수준의 항만국 통제의 이행을 기대하는 것은 사실상 불가능한 일일 것 이다. 따라서 이들 국가들에게는 항만국 통제의 강화로 인하여 예상되는 손실분을 보전하는 별도의 방안이 마련되지 않는 한 국제사회가 이를 강 제할만한 명분은 발견하기 어렵게 될 것이고 따라서 전지구적인 차원의 항만국 통제는 적어도 공해조업선박에 관한 한 불가능하거나 상당기간까 지 지체될 수밖에 없을 것이다. (4) 비회원국 통제방법상의 비효율성 NAFO, NEAFC, ICCAT 그리고 CCAMLR은 항만국 통제를 통하여 비 회원국 문제를 다루는 시스템을 갖추고 있는데 그 중요한 전제조건으로 서 그 선박이 지역어업관리기구에서 정한 보존관리조치를 훼손하는 어업 에 종사했음을 확인하기 위한 실질적인 관측(sighting)을 필요로 한다는 것이다. 그러나 그러한 관측을 행하는 각국의 능력은 대단히 제한되어 있 는데, 특히 CCAMLR 및 ICCAT의 경우에서처럼 지역어업관리기구가 관 할하는 규제대상수역이 특히 광대할 경우에 더욱 문제가 된다. 따라서 비 체약국선박에 대한 효율적인 감시 및 규제장치가 확보되지 않는 한 일부 국가 또는 지역만의 항만국 통제는 그 실질적인 효과를 달성할 수 없을 것이다. 따라서 이를 개선하기 위한 하나의 방안으로서 같은 지역 또는 인근지역의 어업관리기구 또는 동일 어족을 관리대상으로 하는 어업관리 기구가 상호 연계하여 통일된 기준과 운영방식을 갖는 하나의 항만국 통 제 시스템을 갖도록 하는 것이다.

36 240 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) Ⅴ. 결 론 지금까지 항만국 통제제도의 일반적 고찰을 통한 그 구체적인 내용과 이러한 항만국 통제제도가 종래 상선을 중심으로 주로 안전설비와 오염 방지설비에 대하여 행하여 온 일반적 관행에서 진일보하여 1990년대 이 후에 여러 공해어업규범에 도입된 배경과 그 구체적인 규정들에 대하여 분석하였고 또한 개별 국가 및 지역어업관리기구의 이행을 고찰하고 그 문제점을 도출하였다. 이와 같은 문제점을 토대로 보다 효율적인 통제를 위한 몇 가지 제안을 하고자 한다. 첫째, 어선에 대한 항만국 통제가 항만국에 의한 법적 권한행사가 크게 제한되는 관계로 항만국은 외국 어선통제에 대한 다양한 상황을 종합적 으로 검토하여 조화로운 강제성 을 갖도록 개선할 필요가 있다. 둘째, 모든 기국, 연안국, 항만국, 지역어업관리기구 등 공해어업주체들 간의 합의를 통하여 범지구적이고 보편적으로 적용가능한 항만국 통제를 개발할 필요가 있다. 셋째, 지역어업관리기구의 역할이 증대될 필요성과 관련하여 지역어업 관리기구를 통한 항만국 통제의 활성화 방안을 마련하여야 하며 특히 비 체약국 선박에 대한 효율적인 규제장치의 마련도 동시에 구축되어야 할 것이다. 넷째, 공해 조업선박에 대한 항만국 통제제도의 실효성을 확보하기 위 해서는 무엇보다도 주요 공해어업국들의 완전한 참여가 이루어져야만 한 다. 따라서 비준을 기피하거나 지체하고 있는 공해어업국들의 비준을 앞 당기기 위해서는 이들 국가들의 실질적인 참여를 확보할 수 있도록 실천 가능한 대체입법이 국제적인 차원에서 모색되어야 한다. 다섯째, 어선에 대한 항만국 통제는 개별 국가차원 또는 지역어업관리 기구 차원에서 일부 시행되고 있지만 그 대부분은 보존관리에 대한 상당 한 기술적인 수준을 확보하고 있거나 재정적인 지원이 가능한 국가들로

37 공해 어선에 대한 항만국 통제 241 구성되어 있다. 그러나 모든 공해어업국들이 그런 상태에 있지 않기 때문 에 자국의 이익에 따라서 항만국 통제의 강화에 대하여 강한 저항을 할 수도 있다고 본다. 따라서 특히 개도국이나 후진국을 중심으로 한 국가들 에 대한 이들 제도적의 정착을 돕기 위한 대안도 고려해야 할 것으로 보 인다. 항만국 통제가 항만국들에게 관습법적 권한을 부여하기에는 부족한 것 은 사실이다. 아직 항만국 통제제도는 유아기적 발전단계에 있기 때문에 이 제도의 전면적인 이행상황을 평가하는 것은 너무 이르다고 보는 것이 정당한 평가일 것이다. 그럼에도 이 제도의 체약당사국에 대하여 뿐만 아 니라 특히 비체약당사국에 대하여 비기국통제에 대한 명확한 진전을 예 측할 수 있게 한다. 참고문헌 강동수, 어선의 항만국 통제에 관한 고찰, 해법 통상법, 제7권 제1호, 한국해법 학회, 김명기, 국제법원론, (서울:박영사, 1996). 김정건, 국제법Ⅱ, (서울:박영사, 1998). 외무부 국제경제국, 제2차 유엔공해어족회의 결과보고서, , 유병화, 국제법Ⅱ, (서울:진성사, 1989). 이병조 이중범, 국제법신강, (서울:일조각, 1995). 최동현 최재수, 우리나라 항만국 통제 강화방안, 해운산업연구원, 최종화, 현대 국제해양법, (서울:두남, 2004). 최종화, 공해조업선에 대한 관할권문제와 기국의 책임, 국제법학회논총, 제39 권 제1호. 해양수산부, 수산업동향에 관한 연차보고서, 2004년도. 해양수산부, 해양수산법률용어, 山 本 草 二 著, 崔 洪 培 譯, 해양법, (서울:지산, 2002).

38 242 韓 國 海 法 學 會 誌 第 27 卷 第 2 號 (2005년 11월) Budislav Vukas and Davor Vidas, Flags of Convenience and High Seas Fishing:The Emergence of a Legal Framework, in Olav Schram Stokke (ed.), Governing High Seas Fisheries (Oxford University Press, 1999). David A. Balton, The Compliance Agreement, in Ellen Hey(ed.), Developments in International Fisheries Law (The Hague/London/Boston: Kluwer Law International, 1999). Francisco J. Montero Llacer, Open registers:past, present and future, Marine Policy, Vol.27, No.6( ). Rosemary Gail Rayfuse, Non-Flag State Enforcement in High Seas Fisheries, (Leiden/Boston;Martinus Nijhoff Publishers, 2004). Rosemary Rayfuse, Canada and Regional Organizations:Implementing the UN Fish Stocks Agreement, Ocean Development and International Law, Vol.34, No.2(2003).