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3 감사논집 17호 2011년 8월 목 차 당선논문(우수) 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 - 법제 현황 문제상황 및 개선방향을 중심으로 - 방동희 / 7 당선논문(입선) 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 홍동희 / 29 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 성문철 / 55 내부기고 문화복지사업의 추진실태 분석 - 문화나눔사업을 중심으로 - 이혜승 / 87 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 심형섭 / 111

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7 감사논집 제17호 당선논문(우수) 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 - 법제 현황 문제상황 및 개선방향을 중심으로 - 방 동 희 이 논문은 감사행정 영역에 있어서 특별행정법에 해당하는 감사법의 행정법적 체계화를 시도 하기 위하여 기초 논의를 전개하고, 향후 본 논의의 활성화에 기여하는 데 목적이 있다. 감사제 도는 1948년 심계원법 과 감찰위원회직제의 제정에서 시작하여 1963년 감사원법 제정을 거 쳐 현재에 이르고 있어, 이미 60여 년의 연혁적 기반 위에 존재하고 있다. 특히 감사원법 은 감사원의 설치와 감사원의 감사작용을 다루는 특별행정법의 한 영역으로서 국가조직과 작용을 근거지우는 일반행정법과도 밀접한 관련이 있다. 감사행정에 있어서 그간에 행정법이론적 연구는 극히 미미했던 것이 사실이며, 논의의 방향도 대부분 헌법학적 영역의 통치구조론적 논의에 편중 되어 있었다. 그로 인하여 감사원법 을 비롯한 감사제도에 관하여는 현재 법률 유보, 법령 간 체계 정합, 개념 명확성 등 행정법의 일반이론에 입각한 도전을 받고 있다. 이는 결국 감사원 감 사권의 제한과 장애를 일으켜 국민에 대한 행정영역의 책임성 확보를 실현하는 감사권한의 본질 침해를 초래하게 하였다. 결국 감사원법 을 비롯한 감사제도를 행정법학적 기반 위에서 재조명 하는 것이 시급하다고 사료된다. 이 논문은 감사제도에 대한 행정법학적 접근의 출발선상에서 먼저 감사원법 을 비롯한 감사 제도의 개황을 관념과 연혁, 조직법, 작용법 관점에서 살피고, 감사제도에 대한 도전 상황과 그 에 대한 주요 쟁점을 정리한 후, 감사제도의 행정법학적 수용을 위한 시론적 개선방향을 제시하 는 순으로 전개하였다. 본 논문이 감사법이 특별행정법으로서의 위상과 기능을 명확히 하고, 이 를 통해 감사원법 이 헌법이 예정하는 국가감사체계의 기본법으로서 자리매김하는데 미약하나 마 도움이 되기를 기대한다. (주제어: 감사법, 감사원법, 일반행정법, 특별행정법, 감사법의 관념, 감사조직법, 감사작용법) Ⅰ. 서 론 행정법은 행정권의 조직과 작용에 관한 공법으로서 성문 불문법규의 총괄 개념이며 행정 에 고유한 법이다(홍정선, 2010c: 28; 홍준형, 2011: 51; Maurer, 2009; Erichsen, 2006; Wittern, 1994). 즉 행정권의 조직과 작용 통제에 관한 법이다. 결국 구체적인 행정을 위한 전제로서 행정하는 단체의 조직과 권한을 정하는 행정조직법과 행정 주체가 행정 객체에 대해 현실적

8 8 감사논집 제17호 으로 행정을 함에 필요한 권리와 의무를 정하는 행정작용법, 위법 부당한 행정권의 발동에 대하여 국민의 권익을 보장하고 적법하고 합목적적인 행정으로 나아가도록 하는 행정통제법 으로 행정법은 구성된다. 더불어 행정법은 행정조직의 일반적인 개념과 원칙, 절차와 실체를 포함한 행정작용의 일반원칙 등 모든 개별 행정법 영역에 표준적인 규율 원칙 개념 등을 공통적 유형적 개괄적으로 파악하는 일반행정법 1) 과 사항적 지역적 인적 관점하에서 파 악한 공행정의 개별작용 영역의 법인 특별행정법으로 구분한다. 특별행정법에는 지방자치법, 환경법, 경찰법, 공무원법, 정보통신법, 교육법 등이 존재한다. 2) 특별행정법은 개별행정 영역 에서 행정법인 만큼 다시 일반행정법 체계에 의거하여 개별행정 영역법으로서의 관념, 헌법 과의 관계, 개별행정 영역에 대한 행정조직법, 개별행정 영역의 행정작용법, 개별행정 영역에 서 행정구제법으로 구성된다. 3) 특별행정법은 행정환경의 급변과 행정작용 영역의 다양화로 인하여 확대 확장 일로에 있는 상황이다. 이미 지방자치법, 환경법, 경찰행정법은 보편화되 어 있으며 4), 이외의 개별행정 영역에서도 독자성을 갖는 체계로의 구성이 시도되고 있다. 5) 본 논문은 감사행정 영역에서 특별행정법에 해당하는 감사법 의 행정법적 체계화를 시도 하기 위하여 기초 논의를 전개하고 향후 본 논의 활성화에 기여하는 데 목적을 두고 있다. 감사제도는 1948년 심계원법 6) 과 감찰위원회직제 7) 의 제정에서 시작하여 1963년 감사원법 8) 제정을 거쳐 현재에 이르고 있어, 이미 60여 년의 연혁적 기반 위에 존재하고 있다. 특히 감 사원법 은 감사원의 설치와 감사원의 감사작용을 다루는 특별행정법의 한 영역으로서 국가 조직과 작용을 근거지우는 일반행정법과도 밀접한 관련이 있다. 감사행정에서 그간에 행정법 1) 일반행정법은 행정법원론, 행정법상 행위형식에 관한 법, 행정절차법, 강제집행법, 국가배상법, 행정조직 법의 일반원칙 등이 세부적으로 존재한다. 홍정선(2010c: 35) 참조. 2) 특별행정법은 개별행정법으로도 명명되며, 홍정선은 특별행정법으로 행정조직법, 지방자치법, 공무원법, 경찰행정법, 공적시설법, 공용부담법, 토지행정법, 경제행정법, 사회복지행정법, 교육행정법, 문화행정법, 환경행정법, 재무행정법, 군사행정법을 언급하며, 홍준형은 행정관리법(행정조직법, 공무원법, 재무행정 법), 지방자치법을 별도로 편제하고, 특별행정법으로 경찰행정법, 급무행정법, 공용부담법, 경제행정법, 공 간정서 개발행정법을 언급한다. 홍정선(2010c: 차례 부분) 참조; 홍준형(2011: 차례 부문) 참조. 3) 대표적인 특별행정법 교과서인 홍준형의 환경법의 목차는 환경법 서론, 환경법 일반이론, 분야별 환경법, 환경법과 규제 실패로 특히 환경법 서론와 환경법 일반이론에서 환경법의 관념, 헌법과의 관계, 환경행정 작용, 환경행정 구제로 편제되어 있다. 홍정선의 경찰행정법은 경찰법의 관념, 경찰조직법, 경찰작용법, 제주자치경찰특례로 구성되어 있으며, 경찰법의 관념하에 경찰법과 헌법, 경찰작용구제가 포함되어 있어 개별행정법의 관념, 헌법과의 관계, 개별행정 영역에 대한 행정조직법, 개별행정 영역의 행정작용법, 개별 행정 영역에서 행정구제법으로 체계화시키고 있음이 확인된다. 홍준형(2005: 차례 부문), 홍정선(2010a: 차례 부문) 참조. 4) 특히 이론서를 통해 독자적 틀과 단일의 구성체계로 자리매김하고 있다. 그 예로는 김남진(2004), 홍정선 (2010a), 홍준형(2005), 홍정선(2010b) 등이 있다. 5) 이외에 정보통신법, 재정법, 공무원법 등에 있어서 독자적 구성체계의 모색이 두드러지고 있다. 김중양 외(2000), 이원우(2008), 유훈(1999) 참조. 6) 심계원법 [시행 ] [법률 제12호, , 제정]. 7) 감찰위원회직제 [시행 ] [대통령령 제2호, , 제정]. 8) 감사원법 [시행 ] [법률 제1286호, , 제정].

9 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 9 이론적 연구는 극히 미미했던 것이 사실이다. 논의의 방향은 대부분 헌법학적 영역의 통치구 조론적 논의에 편중되어 있었으며(송동수, 2006; 강경근, 2009; 한국공법학회, 2006; 함인선, 2003; 김종철, 2003; 김종철, 2002), 그로 인하여 감사원법 을 비롯한 감사제도에 관하여는 현재 법률 유보, 법령 간 체계 정합, 개념 명확성 등 행정법의 일반이론에 입각한 도전을 받 고 있다. 9) 이는 결국 감사원 감사권의 제한과 장애를 일으켜 국민에 대한 행정영역의 책임 성 확보를 실현하는 감사권한의 본질 침해를 초래하게 된다. 결국 감사원법 을 비롯한 감사 제도를 행정법학적 기반 위에서 재조명하는 것이 시급하다 할 것이다. 이 논문은 감사제도에 대한 행정법학적 접근의 출발선상에서 먼저 감사원법 을 비롯한 감사제도의 개황을 관념과 연혁, 조직법, 작용법 관점에서 살피고, 감사제도에 대한 도전상황과 그에 대한 주요 쟁점을 정리한 후, 감사제도의 행정법학적 수용을 위한 시론적 개선방향을 제시하는 순으로 이어나 가고자 한다. 본 논문이 감사원법 이 특별행정법으로서의 위상과 기능을 명확히 하고, 이를 통해 헌법이 예정하는 국가감사체계의 기본법으로서 자리매김하는 데 미약하나마 도움이 되 기를 기대한다. 먼저 감사원법 을 위시로 한 감사제도의 개황에 관하여 기술하기로 한다. II. 감사원법과 감사법제 감사원법 은 국가감사체계의 근간을 이루는 법률로서 감사원의 조직과 작용에 관한 사항 을 정하고 있다. 또한 중앙행정기관 지방자치단체 공공기관의 자체감사기구의 조직과 운영 에 관한 사항을 정한 공공감사에 관한 법률 이 존재한다. 이외에 감사원규칙으로 공공부문 에 대한 감사 수행에 필요한 기본적인 사항을 규정한 공공감사기준 이 있으며, 중앙행정기 관 및 지방자치단체의 감사기구의 장과 감사담당자의 자체감사활동 시 일반적 준수사항을 명시한 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준이 존재한다. 그 밖에도 감사원사무처직 제, 감사원사무처리규칙, 직무감찰규칙 등 감사원규칙과 기타 훈령, 예규, 지침 등이 있 다. 이하에서는 감사 관련 현행 법률 감사원규칙 훈령 예규 지침의 내용을 특별행정법으 로서의 감사행정법 또는 감사법 을 체계화한다는 측면에서 일반행정법 체계에 따라 감사법 의 관념, 헌법과의 관계, 감사행정 영역에 대한 조직법, 감사행정 영역의 감사작용법, 감사행 정 영역에 있어서 행정구제법의 순으로 기술하고자 한다. 각 항목에 분포되는 관련 규정내용 의 균형을 고려하여 감사원법 의 연혁과 의의, 감사조직법제, 감사작용법제의 목차로 편성 하여 기술한다. 9) 대표적인 예로는 지방자치제 부활에 따른 자치권과 감사권의 충돌, 개인정보보호를 이유로 한 감사대상 기관의 자료제출 거부, 감사원법 공공감사에 관한 법률 및 공공기관 운영에 관한 법률 에 따른 각 감사기준의 충돌상황이 대표적인 예이다. 관련한 논의의 근간의 대표적 참고자료로는 염차배(2011), 김찬 수 방동희(2011), 박희정(2010) 참조.

10 10 감사논집 제17호 1. 제정 감사원법과 감사법의 연혁 감사원법 은 1963년 2월 27일 국가재건최고회의 제18차 상임위원회에서 법제사법위원장 이 제안하여 가결되었으며, 같은 해 3월 20일 시행되었다. 10) 감사원법 의 제정은 국가재건 비상조치법 의 개정 11) 으로 국가의 세입 세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검 사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 위하여 감사원을 새로 설치하게 되었으므로 감사원의 조직과 직무범위를 규정함으로써 결산 및 회계검사와 감찰에 관한 사무처리의 적 정과 원활을 도모하기 위함이었다. 12) 국가재건최고회의체제라는 권위적 혁명정부 하에서 기 인한 감사원법 의 태동은 헌법 부재라는 배경적 상황에서 우리 감사법제가 출발했다는 측 면에서 행정법학적 접근이 이루어질 수 없었고 또는 이루어질 필요조차 굳이 없었음을 확인 할 수 있는 대목이다. 제정 감사원법 은 그 편제를 조직, 직무 및 권한, 보칙으로 두고, 그 직무의 성질상 행정부로부터의 독립이 요청되므로 그 지위의 독립성을 규정하고(제3조), 회 계검사, 감찰, 변상판정 및 징계처분의 요구 등 준사법적 특성을 가지므로 그 직무행사에서 독선 전행을 방지하고 신중 공정을 기하도록 하기 위하여 의결기관인 감사위원회와 집행 기관인 사무처의 양 기관으로 분리 조직하도록 하였다(제4조). 또한 감사원의 권한행사의 일탈 또는 직무집행의 미흡을 보완하기 위하여 회계검사사항과 감찰사항을 세분하여 규정하 고(제23조 내지 제25조), 법 시행에 관하여 필요한 구체적 사항은 감사원규칙으로 정할 수 있게 함으로써 감사원의 독립성을 실질적으로 보장하도록 하였다(제48조). 비위공무원을 적 발한 경우에 임명권과 해면권을 분리하고 징계의결의 이원화를 지양하기 위하여 감사원은 당해 공무원에 대하여 징계의결은 하지 않고, 다만 징계처분의 요구를 함에 그치도록 정하였 다(제32조). 끝으로 감사원 감사를 받는 자의 직무에 관하여 이해관계인으로부터 심사의 청 구가 있을 때에는 이를 심사하여 주무관청으로 하여금 시정조치를 취하도록 하는 심사청구 제도를 규정함으로써 예방감사의 실효를 거둠과 동시에 간단한 행정절차로서 국민의 권리구 제에 신속을 기하며 감사원의 민주화를 도모하고자 하였다(제43조 내지 제45조). 감사원법 은 제5차 개정헌법 13) 에 의거하여 기존 감사원법 이 폐지되고 제정되었다. 14) 동 법률에서 10) 감사원법 [시행 ] [법률 제1286호, , 제정]. 11) 국가재건비상조치법 [시행 ] [국가재건최고회의령 제0호, , 일부 개정] 제19조의2 (감사원) 1 국가의 세입 세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계감사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 감사원을 둔다. 2 감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감 사위원으로 구성한다. 3 감사원의 조직, 직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다. 12) 감사원법 은 제헌헌법상 심계원과 제정정부조직법상 감찰위원회의 통합기관이다. 따라서 감사원법 의 연혁은 심계원법 과 감찰위원회직제로 거슬러 올라갈 수 있다. 본 논문에서는 현행 감사법 의 행정법 학적 접근을 주목적으로 하므로 이전의 정치체제 및 상황 변화에 기인한 제도의 변경, 즉 헌법적 차원 의 고찰은 생략하기로 한다. 제헌헌법부터 1963년 이전의 심계원법 감찰위원회직제 사정위원회규정 감찰위원회법의 연혁에 대해서는 감사원(2008), 김종철(2010: ) 참조. 13) 대한민국헌법 [시행 ] [헌법 제6호, , 전부 개정]. 14) 감사원법 [시행 ] [법률 제1495호, , 폐지 제정].

11 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 11 지방자치단체의 회계를 필요적 검사사항으로 추가하여 시 도 및 시 군을 감사대상기관으 로 포함시켰으며(제22조), 각 중앙관서의 장이 자체통제제도를 적극 활용함으로써 자율적인 개선능력을 함양하기 위하여 자체감사가 적정하게 수행되고 있는 기관에 대하여 감사의 일 부를 생략할 수 있도록 하였다(제28조). 감사원법 은 아홉 차례 개정이 이루어졌으나 모두 일부 개정에 그쳤으며 전부 개정은 한 차례도 존재하지 않았다. 따라서 현행 감사원법 의 구성과 체제는 제정 감사원법 과 거의 일치한다 할 것이다. 특기할 만한 개정으로 감사위원의 정원을 9인에서 7인으로 조정하고, 감사대상기관에 대한 시정요구 시 관계기관의 장에게 조치 또는 개선의 결과를 통지하도록 하여 개선요구의 실효성을 확보하도록 한 점 15), 1995년에 감사원법 이 국정환경 변화를 수 용하지 못하고, 회계검사와 직무감찰 등 헌법상의 책무를 수행함에 있어서 구조 및 기능상의 제약 등 많은 문제점이 발생하므로, 국가감사체제를 개혁 차원에서 재정비하고, 헌법기관으 로서의 감사원의 위상을 정립하기 위한 개정이 이루어졌던 점이다. 1995년 개정 감사원법 16) 은 감사원 소속 공무원의 임면, 조직 및 예산 편성에 있어서는 감사원의 독립성이 최대한 존 중되도록 하는 선언적 규정을 명시하고(제2조), 감사의 예방 지도 기능을 강화하고 감사업 무의 질적 향상과 전문성 보완을 위하여 현재 보조기관으로 설치되어 있는 감사교육기관을 감사교육원으로 승격 개편하였으며(제19조의2), 감사 실시의 법적 근거가 불분명한 국가위 탁 사무, 출연금 기금 등을 감사대상으로 명시하였다(제23조 제24조). 또한 회계검사와 감 사대상기관인 금융기관에 대한 감사를 위하여 다른 법률의 규정에 불구하고 금융기관의 특 정 점포에 대하여 금융거래의 내용에 관한 정보 또는 자료의 제출을 요구할 수 있도록 하여 감사원의 자료제출요구권한을 신장하였다(제27조). 자체감사의 활성화를 위하여 감사원은 필 요한 지원을 할 수 있도록 하고, 중앙행정기관 지방자치단체 및 정부투자기관의 장은 필요 한 경우 감사의 중복을 피하기 위하여 자체감사계획 등에 대하여 감사원과 협의하도록 하며, 감사원은 감사결과 감사책임자가 현저하게 업무에 태만하다고 인정하는 경우에는 그 교체를 권고할 수 있도록 하였으며(제30조의2), 심사청구인의 재판청구권을 보장하기 위하여 감사원 의 심사청구제도를 행정소송의 전심절차로 규정하였다(제46조의 2). 1995년 개정은 헌법상 감사원의 지위를 구체화하고 감사작용을 보다 명확하게 규정함으로써 감사원법 에 대한 행 정법적 차원의 검토가 보다 상세히 이루어졌다는 측면에서 그간의 다른 개정보다도 높게 평 가할 만하다고 본다. 1999년 개정 17) 은 헌법기관인 감사원의 독립성을 강화하고 그 위상을 정립하기 위하여 감 사원장의 정년을 70세로 연장하였으며(제6조), 감사결과 처분요구의 실효성 확보를 위하여 감사원의 파면요구사항이 징계위원회에서 파면의결되지 아니한 경우, 당해 징계위원회의 직 15) 감사원법 [시행 ] [법률 제2245호, , 일부 개정]. 16) 감사원법 [시행 ] [법률 제4937호, , 일부 개정]. 17) 감사원법 [시행 ] [법률 제5998호, , 일부 개정].

12 12 감사논집 제17호 근상급기관에 설치된 징계위원회에 심의 또는 재심의를 요구할 수 있도록 하는 규정을 신설 하였다(제32조). 2005년 개정 18) 에서는 주요 정책 사업 등의 효율성 분석 및 성과평가와 관 련한 감사제도 및 방법 등을 연구 개발하기 위하여 감사원에 평가연구원을 두도록 하고(제 19조의4), 감사목적으로 제출받은 개인의 신상정보 등을 보호하도록 하는 규정을 신설하였다 (제27조). 평가연구원의 명칭은 2008년 개정 19) 으로 현행의 감사연구원으로 개칭되었다. 감 사원법 의 연혁적 특성은 심계원과 감찰위원회의 통합이라는 우리나라의 역사적 특수상황에 강하게 영향을 받으며 탄생했다는 점, 그 이후 수차례 개정과정을 거치면서 헌법정신의 구현 노력과 법치주의적 명확성을 확보하려는 노력에도 불구하고 제정 감사원법 의 구성과 체제 를 크게 벗어나지 못했다는 점으로 요약할 수 있다. 감사법제의 큰 변화는 오히려 2010년에 제정된 공공감사에 관한 법률 의 제정 20) 에 있다 고 해도 과언이 아니다. 동 법률은 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 자체감사기구 의 조직과 활동, 감사기구 장의 임용 등에 있어 자체감사기구의 독립성과 전문성을 확보하고 효율적인 운영에 필요한 제도를 도입하여 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 내부통 제제도를 내실화하고, 감사원의 자체감사 지원, 감사원 감사와 자체감사의 연계 및 중복감사 방지 등 효율적인 감사체계의 확립에 필요한 제반사항을 규정함으로써 행정 업무 및 공공기 관 운영의 적정성과 효율성, 국민에 대한 책임성 등을 확보하기 위한 제도적 기반을 마련하 기 위하여 제정되었다. 동법의 편제는 크게 자체감사기구의 구성 운영, 자체감사기구의 활 동과 감사원과 자체감사기구와의 관계를 규율하는 감사활동체계의 개선, 자체감사활동의 지 원으로 나누어진다. 즉 공공감사에 관한 법률 은 자체감사기구에 대한 조직과 작용을 규정 함으로써 자체감사기구의 권한과 기능을 명확히 하고 감사원과 자체감사기구 간의 상호협조 와 통제를 명시함으로써 국가감사체계를 공고하는 법률로 평가할 수 있다. 지금까지 감사원 법 의 제정과 그 이후 감사법의 변천을 법률 단계에서 살펴보았다. 목차를 달리하여 법률 감사원규칙 예규 훈령 지침 등 제반의 감사 관련 규정을 감사조직법제와 감사작용법제로 분류하여 파악하고자 한다. 2. 감사조직법제 감사원법 은 제1장 조직 편에서 감사원의 지위와 구성(제1절), 감사원장의 임명과 권한 (제1절), 감사위원의 임명(제2절), 감사위원회의의 의결(제3절), 사무처의 직무와 조직(제4절), 감사교육원의 직무와 조직(제5절), 감사연구원의 직무와 조직(제6절)을 규정하고, 제2장 권한 편에서 결산검사(제2절), 회계검사(제2절) 및 직무감찰(제3절)을 규정하고 있다. 21) 공공감사 18) 감사원법 [시행 ] [법률 제7521호, , 일부 개정]. 19) 감사원법 [시행 ] [법률 제8875호, , 일부 개정]. 20) 공공감사에 관한 법률 [시행 ] [법률 제10163호, , 제정].

13 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 13 에 관한 법률 은 제2장 자체감사기구의 운영 편에서 자체감사기구의 설치(제1절), 감사기구 장의 임용 임기 신분보장(제2절), 감사담당자의 임용(제3절)을 정하고, 제4장 자체감사활동 의 개선 편에서 감사활동조정협의회의 설치(제31조)를 규정하고 있다. 감사원 조직에 관한 하위 규정으로는 감사위원회의 의사규칙 22), 분과위원회 및 소위원회의 구성과 운영에 관한 규칙 23), 감사위원회소위원회운영지침, 감사원사무처직제 24), 감사원 개방형 직위 및 공모직위 의 운영 등에 관한 규칙 25), 감사원 사무처 사무분장 규정, 감사교육원직제 26), 감사교육원 운 영 등에 관한 규칙 27), 감사연구원직제 28), 감사연구원 운영규칙 29), 감사원정책자문위원회 규 칙 30), 감사원행정심판위원회 규칙 31), 감사원정보공개심의위원회 운영 규정, 감사활동조정협 의회의 구성 운영 등에 관한 규칙 32) 이 시행되고 있다. 감사조직법제는 감사원, 감사원장, 감사위원, 감사위윈회 회의, 감사원사무처, 감사교육원, 감사연구원, 감사원 정책자문위원회와 자체감사기구의 편제로 구성함으로써 일반행정법의 체계로서 감사행정 영역에서의 조직법제 로서의 체계화가 가능하다고 판단된다. 감사조직법제에서 무엇보다도 우선시해야 할 가치는 감사기구의 독립성 이라 판단되며, 이 점이 감사조직법제의 구성 및 운영에 대한 제도설계 및 해석에 있어서 반드시 고려되어야 한다. 즉 재정민주주의 실현을 위한 헌법상 재정통제기 관으로서의 감사원의 위상을 정립하는 문제(방동희, 2010c)와 자체감사기구의 당해기관 내에 서의 재정통제기능 확보를 위한 위상과 권능을 확보하는 문제가 핵심 쟁점이라 사료된다. 또 한 헌법상 여타 제도와의 조화로운 관계 설정 예를 들면 감사조직의 권한과 자치권의 문 제 등 도 고려되어야 할 사항으로 판단된다. 더불어 최근 공공감사에 관한 법률 의 시행 에 따라 감사원과 자체감사기구의 협력과 통제의 균형도 국가감사체계의 효율화와 원활화 관점에서 고려되어야 할 필요가 있다. 항을 바꿔 감사작용법제로의 모색 가능성을 검토하기 로 한다. 21) 본 항에서의 기술은 법조문 내용을 구체적으로 명기하는 것은 지양하기로 한다. 본 항에서의 기술의 의 미는 감사법 중 일반행정법의 편제에 따라 감사조직법에 해당하는 부분을 파악하고 정리함으로써 특별 행정법으로서의 감사법 또는 감사행정법 으로 모색하는 데 있음을 언급하고자 한다. 22) 감사위원회의 의사규칙 [시행 ] [감사원규칙 제224호, , 일부 개정]. 23) 분과위원회 및 소위원회의 구성과 운영에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제201호, , 일부 개정]. 24) 감사원사무처직제 [시행 ] [감사원규칙 제214호, , 일부 개정]. 25) 감사원 개방형 직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제198호, , 일부 개정]. 26) 감사교육원직제 [시행 ] [감사원규칙 제215호, , 일부 개정]. 27) 감사교육원 운영 등에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제213호, , 일부 개정]. 28) 감사연구원직제 [시행 ] [감사원규칙 제216호, , 일부 개정]. 29) 감사연구원 운영규칙 [시행 ] [감사원규칙 제191호, , 일부 개정]. 30) 감사원정책자문위원회 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제160호, , 제정]. 31) 감사원행정심판위원회 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제221호, , 일부 개정]. 32) 감사활동조정협의회의 구성 운영 등에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제210호, , 제정].

14 14 감사논집 제17호 3. 감사작용법제 감사작용법제는 감사의 실시, 감사결과의 처리, 감사에 대한 구제로 대별할 수 있다. 감사 원법은 제2장 권한 편에서 감사방법(제3절)으로 계산서 등의 제출(제25조), 서면감사 실지감 사(제26조), 출석답변 자료제출 봉인 등(제27조)을 규정하고, 감사결과의 처리(제6절)로 변 상책임의 판정(제31조), 징계요구(제32조), 시정 등의 요구(제33조), 개선 등의 요구(제34조), 권고(제34조의2), 고발(제35조)을 규정하고 있다. 감사에 대한 구제로 재심의(제7절)를 규정하 고 있으며, 감사의 실효성 확보를 위하여 감사보고(제8절)에서 국회에 대한 결산검사보고사 항(제41조) 및 대통령에 대한 수시보고(제42조)를 명시하고 있다. 끝으로 감사원의 감사기회 제공 및 권익구제의 역할을 하는 심사청구(제3장)를 명시하고 있다. 공공감사에 관한 법률 은 자체감사활동(제3장)에서 자체감사계획의 수립(제19조)을 규 정하여 감사계획 이라는 새로운 감사작용을 법률에 명문으로 두었으며, 그 밖에 감사의 실 시에 관련하여 자료제출 요구(제20조), 실지감사(제21조), 일상감사(제22조)를 두고, 감사결과 의 처리로 감사결과의 통보 및 처리(제23조)를 정하고, 감사에 대한 구제수단으로 재심의(제 25조) 규정을 두고 있다. 그 밖에도 동법은 감사원의 감사활동개선 종합대책 수립 시행(제 32조)과 자체감사활동심사(제39조)를 신설함으로써 감사원의 계획수립과 통제권한을 추가로 명시하고 있다. 감사작용에 관한 하위 규정으로는 감사원사무처리 규칙 33), 감사원규칙의 공 포에 관한 규칙 34), 직무감찰규칙 35), 국민감사청구 부패행위신고 등 처리에 관한 규칙 36), 감 사원변상판정청구에 관한 규칙 37), 변상판정집행절차에 관한 규칙 38), 감사원심사규칙 39), 감사 원재심의규칙 40), 계산증명규칙 41), 공공감사기준 42), 감사사무처리규정, 중앙행정기관 및 지방 자치단체 자체감사기준 43), 자체감사활동의 심사에 관한 규칙 44), 자체감사활동의 지원 및 대 행 위탁감사에 관한 규칙 45) 등이 있다. 감사작용법제는 감사계획, 감사행정입법, 감사실시, 감사결과 처리, 감사의 실효성 확보, 감사구제, 심사청구의 편제로 구성함으로써 일반행정법 33) 감사원사무처리 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제223호, , 일부 개정]. 34) 감사원규칙의 공포에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제35호, , 전부 개정]. 35) 직무감찰규칙 [시행 ] [감사원규칙 제226호, , 일부 개정]. 36) 국민감사청구 부패행위신고 등 처리에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제220호, , 일부 개정]. 37) 감사원변상판정청구에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제145호, , 제정]. 38) 변상판정집행절차에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제204호, , 전부 개정]. 39) 감사원심사규칙 [시행 ] [감사원규칙 제202호, , 일부 개정]. 40) 감사원재심의규칙 [시행 ] [감사원규칙 제203호, , 일부 개정]. 41) 계산증명규칙 [시행 ] [감사원규칙 제351호, , 전부 개정]. 42) 공공감사기준 [시행 ] [감사원규칙 제137호, , 제정]. 43) 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 [시행 ] [감사원규칙 제222호, , 제정]. 44) 자체감사활동의 심사에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제211호, , 제정]. 45) 자체감사활동의 지원 및 대행 위탁감사에 관한 규칙 [시행 ] [감사원규칙 제212호, , 제정].

15 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 15 의 체계로서 감사행정 영역에서의 작용법제로서의 체계화가 가능하다고 판단된다. 특히 감사 실시는 다시 감사사무처리, 계산증명, 직무감찰, 변상판정, 변상판정 집행으로 세분화되어야 한다고 판단된다. 감사작용법제에서 무엇보다도 우선시해야 할 가치는 그간 간과되어 왔던 감사행정에 있어서 법률유보원리 를 실현함으로써 적법한 감사작용의 근거를 확보하는 것과 급변하는 행정에 대한 감사활동의 다양화로 인하여 감사실시의 중복과 혼동을 피함으로써 감사체계의 정합성을 유지하는 것으로 판단된다. 특히 최근 공공감사에 관한 법률 의 제정 으로 기존 감사원법 과 중복될 수 있는 제도의 생성 가능성이 더욱 높아졌으므로 법령 간 체계 정합성을 확보함으로써 공공감사작용의 체계성과 일관성을 확보하는 것은 더욱 중요한 과제가 아닐 수 없다. 지금까지 이른바 감사법 의 특별행정법으로서 위상정립의 가능성에 관하여 감사원법 의 연혁과 변천을 통한 통시적 고찰과 현행 제반 감사 관련 규정의 일반 행정법 편제로의 체계화를 시도하였다. 감사법은 현재 정립과정 중에 있는 기타 분야의 특별 행정법 이상으로 연혁적 기반을 갖고 있다. 또한 제반의 감사 관련 법령을 감사조직법제 감 사작용법제로 체계화될 수 있음을 확인하였다. 목차를 달리하여 이른바 감사법 을 특별행정 법으로 체계화함에 있어 극복해야 할 현행의 한계점을 쟁점별로 파악하고자 한다. III. 감사환경 변화와 감사원법의 한계 감사법의 특별행정법으로의 체계정립을 위하여 감사법의 연혁을 고찰하고 감사조직법제와 감사작용법제로의 분별을 시도하였다. 상술한 바와 같이 1963년에 제정된 감사원법 의 체제 와 구성은 현행 감사원법 에서도 그대로 유지되고 있다. 2011년 현재 시점에 1963년의 체 제와 편제를 유지한 감사원법 이 현행 국가감사체계의 기본법으로 시행되고 있는 점은 그 간의 헌법환경의 변화, 기본권의 신장, 감사환경 및 감사작용의 다양화 측면에서 이로 인해 발생되는 한계 상황은 무엇인지에 대한 총체적 검토를 필요케 한다. 이하에서는 감사법의 특 별행정법으로서의 모색에 있어 현재 감사법제가 지니는 문제 상황을 파악하고 그 원인을 진 단하고자 한다. 이는 이른바 감사법 또는 감사행정법 의 특별행정법으로의 모색, 즉 행정 법체계로의 진입에 필요한 주요한 실마리를 제공할 것으로 판단된다. 이하에서는 헌법환경의 변화로서 지방자치제도의 본격 시행과 감사권한의 충돌, 기본권의 신장과 감사권한의 제한, 공공감사에 관한 법률 의 제정 및 시행에 따른 감사작용의 다양화로 인한 감사법체계의 혼 동 측면에서 문제점을 살피기로 한다. 먼저 지방자치제의 성숙으로 인한 자치권과 감사권의 갈등에 관하여 검토한다.

16 16 감사논집 제17호 1. 지방자치제도의 본격 시행과 감사권의 충돌 제헌헌법부터 시행된 지방자치제는 제5차 개정헌법으로 중단되었다가 제9차 헌법 개정에 의하여 1995년부터 본격적으로 시행되기 시작하였다. 지방자치제의 시행에 따라 지방자치단 체의 자치권과 감사원 감사권의 갈등은 헌법재판소의 판단을 받기까지 이르렀다. 2008년 헌 법재판소는 강남구청 등과 감사원 간의 권한쟁의사건에서 감사원의 감사권과 지방자치단체 의 자치권에 관한 헌법재판 결정을 내린 바 있다. 46) 헌법재판소는 동 결정에서 감사원은 헌 법상 독립된 외부감사기관의 지위를 갖고, 중앙정부와 지방자치단체는 중앙행정의 효율성과 지방행정의 자주성을 조화시켜 국민과 주민의 복리증진이라는 공동의 목표를 추구하는 협력 관계에 있으며, 지방자치단체 자체감사의 한계로 인하여 외부감사의 필요성이 인정되므로 감 사원의 자치사무에 대한 합목적성 감사는 목적의 정당성과 합리성을 갖추고 있으며, 지방자 치권의 본질적 내용에 대한 침해가 없다고 판시하였다. 47) 더불어 헌법재판소는 감사원법 에 서 지방자치단체의 자치권을 존중할 수 있는 장치를 마련해두고 있으며, 우리 지방재정의 현 실이 국가재정 지원에 상당부분 의존하고, 지방자치단체 자체감사의 독립성과 전문성이 미흡 하므로 감사원의 감사권이 지방자치권의 본질적 내용까지 침해하였다고 볼 수 없다고 덧붙 였다. 본 자치권과 감사권에 관한 헌법적 이슈는 감사원법 제정 당시와 현재의 헌법환경이 동일하지 않는 데서 기인한 대표적 문제라 할 수 있다. 1963년 제정된 최초의 제정 감사원 법 48) 에는 감사원의 지방자치단체에 대한 감사가 명시되지 않았으나, 직후 1963년 제5차 개 정헌법 49) 에 의거하여 폐지 제정된 감사원법 50) 에서 지방자치단체의 회계를 필요적 검사사 항으로 추가하여 시 도 및 시 군을 감사대상기관으로 포함시켰음은 확인한 바와 같다. 5차 개정헌법은 지방의회의 구성시기를 법률로 구성한다고 유보하였고, 당시 지방의회의 구성에 관한 법률은 입법되지 못하여 사실상 지방자치제는 실시되지 못하였다. 같은 시기인 1963년 46) 헌재 헌라3. 47) 이와 대치되는 헌법재판소 결정이 있다. 2009년 5월 28일 헌법재판소는 서울특별시와 정부 간의 권한쟁 의사건에서 지방자치단체의 자치사무에 대한 중앙행정기관의 합목적성 통제는 헌법 및 지방자치법 에 의하여 부여된 지방자치권을 침해한다고 판시하였다. 감사권과 자치권의 충돌과 대비하여 본 결정의 주 목할 만한 요지는 다음과 같다. 지방자치제 실시를 유보하던 개정 전 헌법 부칙 제10조를 삭제한 현행 헌법 및 이에 따라 자치사무에 관한 감사규정은 존치하되 위법성 감사 라는 단서를 추가하여 자치사무 에 대한 감사를 축소한 구 지방자치법 제158조 신설경위, 자치사무에 관한 한 중앙행정기관과 지방자 치단체의 관계가 상하 감독관계에서 상호보완적 지도 지원의 관계로 변화된 지방자치법 의 취지, 중 앙행정기관의 감독권 발동은 지방자치단체의 구체적 법 위반을 전제로 하여 작동되도록 제한되어 있는 점, 그리고 국가감독권 행사로서 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사원의 사전적ㆍ포괄적 합목적성 감사가 인정되므로 국가의 중복감사의 필요성이 없는 점 등을 종합하면, 중앙행정기관의 지방자치단체 의 자치사무에 대한 구 지방자치법 제158조 단서 규정의 감사권은 사전적ㆍ일반적인 포괄감사권이 아 니라 그 대상과 범위가 한정적인 제한된 감사권이라 해석함이 마땅하다. 헌재 , 2006헌라6. 48) 감사원법 [시행 ] [법률 제1286호, , 제정]. 49) 대한민국헌법 [시행 ] [헌법 제6호, , 전부 개정]. 50) 감사원법 [시행 ] [법률 제1495호, , 폐지 제정].

17 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 17 지방자치에 관한 임시조치법 51) 은 시장과 군수는 2급 또는 3급인 일반직 국가공무원으로 보하게 함으로써 사실상 지방자치단체는 중앙행정기관의 하급행정기관에 다름이 없었다. 결 국 5차 개정헌법에 근거한 감사원법 은 지방자치제가 중단된 헌법 현실에 근거하여 지방자 치단체를 감사대상기관으로 포함시킨 것으로 판단된다. 지방자치제의 중단은 1987년 9차 헌 법 개정까지 지속되었으며 52) 사실상 감사원 감사권과 지방자치단체의 자치권 간의 충돌 상 황은 없었다. 문제는 헌법환경이 감사원법 제정 당시와 크게 변화한 시기인 9차 헌법 개정 과 지방의회와 지방자치단체장 양자 모두 선거를 통해서 구성된 1995년부터이다(홍정선 안 정민, 2008). 이후 지방자치제의 성숙에 따른 자치권의 신장은 감사원 감사권과의 충돌을 불가피하게 하였고, 이는 최근 헌법재판소의 헌법 해석을 통해서 일단락되었다. 행정법학은 헌법의 기본원리에 종속된다. 즉 국가의 통치질서와 가치질서의 기본원칙에 관한 최고위의 규범적 표현인 헌법에 행정법은 종속되며, 행정법은 헌법의 목적에 봉사하는 것을 원칙으로 한다(홍정선, 2010c: 39; 홍준형, 2011: 39). 결국 감사법을 특별행정법이론으로 체계화함에 있어서 선결되어야 할 사항은 헌법 기본원리에의 합치성 이라고 판단된다. 53) 감사권한과 자치권의 갈등상황이 이후의 다른 헌법적 상황에서 또 다른 사례로 발생될 여지가 있다고 본다. 즉 감사법학의 특별행정법으로의 수용에 있어 헌법적 가치와의 충돌을 극복하는 노력 이 동반되어야 한다고 본다. 목차를 달리하여 기본권의 신장에 따른 감사권한의 제한상황을 살핀다. 2. 기본권의 신장과 감사권한의 제한 기본권과 감사권한과의 충돌 상황은 특별히 개인정보자기결정권에 근거한 개인정보보호와 감사원의 자료제출요구권 사이에서 문제가 된다. 최근 우리 사회는 개인정보보호에 관한 기 본권 개인정보자기결정권 신장으로 공공기관의 자료제출요구와 개인정보보호 사이의 갈등이 잦게 일어나고 있다. 이러한 상황은 2008년 쌀 직불금과 관련한 국회국정조사에서 국민건강보험공단이 개인정보보호를 이유로 쌀 직불금 수령자의 직업 소득에 관한 자료제 출을 거부한 사례에서(김록한, 2008), 또한 병무청의 국민건강보험공단에 대한 진료기록조회 요청에 대하여 개인정보보호에 관한 법률상 정보 주체의 동의가 없다는 이유로 정보 제공이 51) 지방자치에 관한 임시조치법 [시행 ] [법률 제1359호, , 일부 개정]. 52) 지방의회의 구성시기에 관하여 6차 개정헌법 역시 5차 개정헌법과 동일하게 법률로 정한다고 명시한 후, 실제 입법은 시도되지 않았으며, 7차 개정헌법은 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다고 명시하여 사실상 지방자치제를 포기하는 상황이었고, 8차 개정헌법은 지방의회의 구성을 지 방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되 구성시기는 법률로 정한다고 명시하여 실제 로 지방자치제가 시행된 적은 없었다. 53) 특별행정법으로서 감사법을 정리함에 있어서 감사법의 관념에 관한 감사법과 헌법의 관계에서는 특히 감사권한, 통치구조론적 측면의 쟁점인 감사원의 지위에 관한 사항 등을 체계적으로 언급할 필요가 있다.

18 18 감사논집 제17호 거부된 사례(어윤호, 2010) 등에서 빈번하게 발생하고 있다. 감사원의 자료제출요구권은 감사 권한에 기인한 것으로 회계검사에 있어서는 국민이 부담하는 조세를 국가가 원래의 목적에 부합하고 적절하게 지출하였는지를 확인하기 위하여 회계검사대상기관에 대하여 재정활동과 수입 지출의 결말 사실에 관한 자료의 요청 및 장부, 기타의 기록에 관한 자료 등을 요구하 는 권한이며, 직무감찰에 있어서는 행정기관의 권한이나 조직 등의 합리성과 타당성을 검토 하고, 행정기관과 소속 공무원의 직무 전반에 대한 위법 부당한 행위를 적발하기 위하여 감 찰대상기관 및 감찰대상공무원에게 관련 자료를 요구하는 권한이다. 54) 즉 감사권한의 원활한 수행을 위하여 자료제출요구권은 필수적 선결적 권한이다. 결국 자료제출요구 권한의 근거, 대상, 발동요건 등에 관한 사항을 법률에 명확히 규정함으로써 감사행정작용을 수행함에 있 어서 법률유보원리가 지켜지는 것이 필요하다. 즉 행정의 법률적합성의 원칙이 감사법에서도 명확하게 구현될 것이 요망되며, 이는 감사법을 특별행정법의 체제로 체계화함에 있어서도 반드시 선결되어야 할 과제라고 사료된다. 과거 권위주의 정권하에서의 감사원의 감사작용은 사정기관인 감사원의 사실상 권력과 권위에 기초하여 이루어진 측면이 있었지만, 헌법적 가 치와 기본권 의식의 고취와 신장이 사회 각 영역에서 발현되고 있는 현재에는 더는 사실상 의 권력과 권위에 기반한 감사작용은 불가능하다. 결국 감사법의 행정법학으로서의 수용에 있어서 고려되어야 할 사항은 법치감사가 이루어질 수 있는 기반인 법률유보원리를 모든 감 사작용에서 구현될 수 있게 하는 것이라 사료된다. 목차를 달리하여 감사환경 변화에 관한 세 번째 이슈인 감사작용의 다양화에 따른 감사법체계 혼동 상황에 대하여 기술한다. 3. 감사작용의 다양화에 따른 감사법체계 혼동 급변하는 행정환경에 따른 행정작용의 다양화는 행정근거 입법의 과잉을 초래하고 있다. 이는 비단 감사법뿐 아니라 모든 행정영역에서 공히 나타나는 현상이며, 감사법에 있어서도 실질적 법치주의의를 실현하고 법적 안정성을 도모하기 위해서는 필수불가결하게 고려되어 야 할 사항이다. 그간 감사원법 은 감사법제에서 기본법으로서 관련 모든 법령의 기반이 되 는 역할을 수행해왔으나, 감사환경의 급변에 따라 감사법제의 체계 정합성 측면에서 고려하 고 검토할 사항이 나타나고 있다. 이 역시 감사법의 특별행정법체계로의 정립에 있어서 반드 시 고려되어야 할 사항이다. 감사원법 을 비롯한 감사 관련 법령 예규 훈령 지침을 감사 조직법제와 감사작용법제로 분류를 시도하였듯이 감사법의 특별행정법체계로의 편입에 있어 서는 조직법제 내의 체계와 작용법제 내의 체계의 일관성을 확보하는 것도 중요하다고 판단 된다. 최근 제정된 공공감사에 관한 법률 55) 은 이러한 체계 정합성의 확보에 있어서 다소 54) 감사원법 은 제25조에서 자료제출요구권을 명시하고 있다. 본 권한은 감사대상기관 및 감사대상 이외 의 자에게까지 행사할 수 있다고 규정하고 있다. 더불어 자료제출을 요구받고도 정당한 사유 없이 이에 따르지 않을 경우 1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제50조).

19 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 19 미비점을 보이고 있다. 2010년에는 공공기관의 운영의 적정성과 효율성, 국민에 대한 책임성 을 확보하기 위하여 공공기관 내부통제제도의 내실화를 기하고, 이를 위해 공공기관의 자체 감사기구의 독립성과 전문성을 확보함을 목적으로 공공감사에 관한 법률 이 제정 시행되 었다. 동법은 기존의 감사원 감사 위주의 외부통제적 타율적 감사체제를 탈피하고, 자체 감사 위주의 내부통제적 감사로 그 패러다임을 전환하기 위하여 자체감사기구의 구성 운 영 활동에 관한 사항을 주요내용으로 다루고 있다. 문제는 동 법률에 근거하여 제정된 감사 원규칙인 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 56) 에 있다. 동 기준은 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장 및 감사담당자가 자체감사활동을 함에 있어 일반적으로 준수하여야 할 사항을 정한 것으로 1999년에 제정된 공공감사기준 57) 과 그 대부분의 내용 이 중첩된다. 즉 공공감사기준 은 총칙, 일반기준, 실시기준, 보고기준, 보칙으로 공공부문의 감사인이 준수해야 할 감사기준의 구체적 내용을 포괄하여, 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 의 총칙, 일반기준, 감사계획수립기준, 감사실시기준, 감사증거와 판단기준, 감 사결과 보고 및 처리기준, 감사결과의 사후관리기준, 보칙의 편제와 거의 일치한다. 또한 공 공감사기준 역시 감사원규칙으로 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 과 동일한 입법형식을 띠고 있다. 결국 기존에 제정된 공공감사기준 에 대한 활용 없이 옥상옥의 규범 을 만든 것으로 평가할 수 있다. 이는 감사환경의 변화에 따른 감사작용의 다양화로 인하여 유사 감사 관련 입법을 남용함으로써 결국 감사 관련 법제의 체계 정합성을 깨뜨리고, 이는 감사행정의 혼동과 법적 안정성의 침해를 초래하게 된다. 감사법을 일반행정법의 도그마로 흡수함으로써 특별행정법으로서의 체계성을 확보하기 위해서는 감사법제의 체계 정합성을 유지하는 것 역시 무엇보다도 중요하다. 이는 비단 상술한 감사기준 에 관한 문제에 한정되 지 않고, 이외의 유사 감사작용의 비체계적 신설, 여타 감사 관련 법제 간 연계성 확보 미비 등에서도 나타난다. 국가재정법 및 국가회계법 의 제 개정으로 재정통제체제의 변화가 있었음에도 불구하고 감사원법 은 이를 전혀 반영 또는 수용하지 않는 상황 58) 도 감사법을 특별행정법의 체계로 편입시킴에 있어 장애요인으로 작용할 수 있는 것이다. 지금까지 감사 법을 일반행정법의 도그마에 근거하여 특별행정법의 체계로 수용함에 있어서 문제되는 사항 을 최근 쟁점 사례와 연결하여 검토하였다. 이제는 목차를 달리하여 감사법을 행정법학으로 수용하기 위하여 필요한 과제가 무엇인지에 대하여 문제점(한계)에서 언급한 사항와 연계하여 파악하기로 한다. 55) 공공감사에 관한 법률 [시행 ] [법률 제10163호, , 제정]. 56) 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 [시행 ] [감사원규칙 제222호, , 제정]. 57) 공공감사기준 [시행 ] [감사원규칙 제137호, , 제정]. 58) 국가회계의 발생주의 복식부기의 도입과 성과주의 예결산 체제로의 변화가 있음에도 결산검사에 관한 감사원법 의 규정은 이에 대한 세부절차의 추가 및 보완 없이 1963년의 제정 규정을 유지하고 있다. 이는 결국 감사원의 재정통제 권능을 축소시키는 결과를 초래하고, 결국 재정민주주의의 한 축을 담당 하고 있는 감사원 기능의 원활한 실현 미비로 연결된다. 이에 대한 자세한 내용은 방동희(2010b) 참조.

20 20 감사논집 제17호 IV. 감사법의 행정법학적 수용과 개선과제 지금까지 감사원법 의 연혁과 감사법의 변천을 살피고 감사 관련 법제를 조직법제와 작 용법제로 분류함으로써 감사법의 행정법학적 체계화 가능성을 살폈다. 더불어 감사법의 일반 행정법의 도그마에 근거한 특별행정법으로서의 정립을 위하여 최근 문제된 이슈를 중심으로 현행 감사법제의 한계를 정리하였다. 이하에서는 이상에서 정리한 내용을 바탕으로 감사법학 의 행정법학적 수용과 특별행정법으로서의 감사법의 정립을 위하여 무엇보다도 고려해야 할 사항을 기술하고자 한다. 특히 일반행정법 관념의 구현 측면에서 헌법원리와의 조화, 행정작 용법으로서의 감사작용법을 정립한다는 측면에서 법치감사를 위한 감사작용에 있어서 법률 유보의 실현, 감사환경의 다변화에 따른 감사작용의 신설 급증에 대비한 법령 간 체계 정합 성의 구현이라는 3가지 기준하에서 기술한다. 1. 헌법원리와의 조화(감사법의 관념: 헌법의 구체화법으로서 감사법) 감사법은 헌법의 구체화법으로서 존재하여야 한다. 회계검사와 직무감찰이라는 재정 및 행 정통제작용은 헌법이 지향하는 재정 권력분립과 재정민주주의의 실현에 기여하여야 할 것이 며, 법치행정을 확보하고 민주국가와 법치국가의 실현에 조력하여야 한다. 감사법에 있어서 재정통제와 행정통제의 확보는 국가의 의무이자 민주법치국가에서 포기할 수 없는 기본적 기능이다. 감사조직과 작용에 관한 법인 감사법은 국가 최상위의 법원인 헌법에 반할 수 없 을 뿐 아니라 헌법의 목적 인간의 존엄과 가치 을 실천하는 데 봉사하여야 한다. 헌법 은 모든 국민에게 인간으로서의 존업과 가치를 보장하기 위해 모든 국가작용에 대하여 법치 주의를 따를 것을 요구한다. 감사작용도 당연히 법치주의를 따라야 하며 예외일 수 없다. 오 히려 감사작용에서는 재정에 대한 통제, 행정통제 등의 권력행사에 상당한 관련성을 갖고 인 권에 대한 침해를 동반할 수 있으므로 법치주의를 보다 엄격하게 준수할 것을 요구한다. 현 행 헌법은 민주주의를 지향하고 있다. 민주주의는 이념적으로는 자유와 평등을, 형태적으로 는 치자와 피치자의 자동성을 내용으로 하는 정치원리이다. 59) 헌법은 법률로써도 침해할 수 없는 고유한 인권의 영역이 국민 개개인에게 있음을 인정하고 있다. 감사법에 근거하여서도 기본권의 본질적 내용은 침해될 수 없으며, 헌법 제37조 제2항에 의거하여 엄격한 법적 제 한원리가 적용되어야 할 것이다. 또한 감사조직은 법정화하여야 하고 감사조직의 구성자인 공무원에게 정치적 중립, 국민에 대한 책임, 직업공무원제가 적용되어야 한다. 끝으로 우리 헌법은 지방자치를 제도로 보장하고 있으므로 감사권한이 자치권의 본질적 59) 정치적 원칙으로서의 민주주의는 국민 개개인의 자유 위에, 그리고 모든 국민의 평등을 전제로 하여 국 민 개개인의 자기구속 자기실현과, 이로 인해 개인이 자신의 가치를 실현해 나가는 것을 의미한다. Mayer(1977).

21 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 21 내용을 훼손하여서는 안 될 것이다. 따라서 감사법의 특별행정법 체제로의 수용 검토에 있어 서 최우선적으로 고려되어야 할 사항은 이상에서 검토한 헌법적 가치의 감사법에의 투영과 반영이라 할 것이다. 결국 헌법의 구체화법으로서의 감사법 으로서 위상과 기능을 갖기 위 해서 감사법의 관념 의의 기능 역할 에 관한 문제를 검토함에 있어 헌법적 가치의 고려는 여타 영역에서 보다 더욱 핵심적인 사항이 아닐 수 없다. 이러한 관점에서 상술한 감 사원 감사권한과 지방자치권의 조화적 실현을 가능하게 한 공공감사에 관한 법률 의 의미 는 더욱 크다고 평가된다. 즉 지방자치단체의 자체감사기구의 권한과 자율성을 최대한 보장 하고, 감사원의 보충적인 후견적 감독기능을 명시함으로써 감사원 감사권의 헌법원리와 조화 적 실현을 극대화하는 법률로 판단된다. 60) 2. 법률유보원리의 실현(감사작용법 감사조직법: 법치감사의 구현) 재정민주주의의 실현과 행정의 합법성 합목적성 확보가 감사조직의 임무라고 하여도 감 사조직은 법적 근거 없이 국민에게 법적 부담을 지우는 수단을 사용할 수 없다. 이는 오늘날 일반적으로 승인되고 있는 법치국가의 기본원칙 중의 하나이다. 우리 헌법도 제37조 제2항에 서 모든 자유와 권리는 국가안전보장 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한 하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하는 바, 침해적인 감사작용에는 당연히 법적 근거가 요구된다. 감사의 침해 권능은 법률로써 감사작용의 내용 대상 목표 범위를 충분히 명확하게 규정하고 또한 한 계를 설정하여야 한다. 이는 앞에서 살펴본 감사원의 자료제출요구로 인하여 개인정보자기결 정권의 침해를 가져올 수 있는 상황에서 감사작용이 개인의 기본권을 침해할 경우 반드시 법률에 당해 감사작용의 구체적인 내용, 대상, 목표, 범위가 명확하게 규정되어야 함을 의미 하는 것이다. 더불어 법률유보원리는 감사조직법에도 적용되어야 한다. 헌법은 이를 명시하 고 있다. 즉 감사원의 조직, 직무범위, 감사위원의 자격, 감사대상 공무원의 범위 기타 필요 한 사항을 법률로 정하도록 하고 있다. 결국 감사법에 있어서 법률유보원리의 실현은 감사작 용법제 및 감사작용법제에서 공히 요청되는 사항이다. 특히 감사법에 있어서 법률유보원리는 우리 감사원법 제정 당시의 역사적 상황과 최근 기본권 의식의 고취에 따라 더욱더 명료 60) 이에 대한 구체적인 설명은 방동희(2010a)에서 다음과 같이 기술하고 있다. 헌법상 자치권과 감사원 감 사는 긴장과 협력의 관계를 동시에 갖고 있다. 즉 감사원의 지방자치단체에 대한 감사 특히 직무감 찰 는 지방자치법 의 부활과 더불어 과거의 정부 에 대한 내부통제의 본질을 탈피하여 정부 와 지방자치단체 의 명시적 분립에 근거한 외부통제 의 모습으로 변이되고 있는 것이 사실이다. 결국 지 방자치단체의 헌법상 자치권 실현을 위하여 지방자치단체가 내부통제의 역량 자체감사권 을 제 고하고, 감사원은 지방자치단체에 대한 감사에 있어서 지방자치단체의 내부통제 자체감사 의 인 프라를 적극 지원하고 조력함으로써 공공부문 최고감사기구로서의 지위를 공고히 하는 방안이 지방자치 단체의 자치권을 실현하고 감사원의 감사역량을 제고할 수 있는 최적의 조화방안으로 사료된다.

22 22 감사논집 제17호 하게 검토되고 반영되어야 할 사항이다. 즉 감사원법 제정이 국가재건최고회의하의 비정상 적인 헌법 부재의 상황에서 출발한 점, 현대의 실질적 법치주의 실현 강화 패러다임을 고려 할 때 감사법의 행정법학적 수용에 있어 특별하게 주의를 기울여 검토할 부분이라 사료된다. 더욱이 1963년에 제정된 감사원법 의 장절 체제를 그대로 유지하고 있는 부분, 상술한 감 사작용법제 및 조직법제에서 살폈듯이 감사작용 및 조직에 관한 대부분의 상세 규정이 규칙 또는 예규 훈령 지침에서 명시하고 있는 부분에서는 시급한 개선이 필요하다. 이는 감사법 의 행정법학으로의 수용의 선결과제이기도 하지만, 그 이전에 당장 감사권한의 제한을 가져 와 재정과 행정의 책임성을 구현해야 하는 헌법상 의무를 소홀하게 하는 결과가 초래될 것 이기 때문이다. 결국 규칙, 예규, 훈령에서 규정하는 기본권 제한과 직접 관련성을 갖는 사항 은 법률에서 규정할 필요가 있다고 판단되며, 감사원법 역시 법률유보원리에 입각하여 신 규 규정을 추가 보완함이 필요하다고 생각된다. 3. 법체계 정합성의 구현(감사환경 변화와 감사법제 체계화) 1963년 감사원법 제정 이후, 감사작용 및 감사조직을 다루는 근거 법률은 기본법으로서 감사원법 과 기타 관련 법률로서 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법 률 61), 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 62), 국가재정법 63), 국가회계법 64) 이 존재해왔으 며, 기타 법률은 감사원법 을 부분적으로 보완하거나 감사원법의 내용을 구체화하는 내용을 담고 있는 것이 대부분이었다. 그러나 2010년 공공감사에 관한 법률 의 제정 및 시행 이후 동일한 감사작용에 대하여 규정의 중복이 일어났다. 상술한 바와 같이 중앙행정기관, 지방자 치단체 및 공공기관 등 공공부문 전체에 있어 효율적인 감사체계의 확립을 기하고 공공영역 전체의 국민에 대한 책임성을 도모하는 취지에서 공공감사에 관한 법률 이 제정 시행되었 음에도 불구하고 기존의 감사원법 상 공공감사기준 에 추가하여 중앙행정기관 및 지방자 치단체 자체감사기준 을 신규로 제정하였다. 이것은 동 법률의 공공영역에 대한 통일 체계 적 감사체계 확립 취지와 정면으로 배치되는 것이라 생각된다. 이는 감사환경의 다변화와 감 사작용의 복잡화에 따라 비체계적으로 동일 내용의 규정이 양산된 결과이다. 이른바 현상 에만 치우친 입법으로 법체계 비정합성을 초래케 한 것이다. 결국 향후에 새로운 감사환경의 61) 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 [시행 ] [법률 제9968호, , 타법 개정]은 제6장에서 국민감사청구 규정을 두고 있다. 62) 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 [시행 ] [법률 제9515호, , 일부 개정]은 제5 조 변상책임의 감면 등의 규정을 두고 있다. 63) 국가재정법 [시행 ] [법률 제10400호, , 일부 개정]은 제60조에서 결산검사의 규 정을 두고 있다. 64) 국가회계법 [시행 ] [법률 제10289호, , 일부 개정]은 제3장에서 결산의 장을 두고 있다.

23 감사법의 행정법학적 접근을 위한 시론 23 변화에 따라 감사작용 및 조직을 입법하는 경우 기존의 감사법제를 통해서 규율할 수 있는 사항이 아닌지에 대한 검토가 반드시 사전에 이루어져야 할 것이다. 감사법은 다양한 분야에 걸쳐 있고 서로 체계적 연관성을 가지며 작동할 때 최대의 효과를 거둘 수 있다. 즉 입법단 계부터의 체계적인 정합성에 대한 고려가 선결되어야 할 것이며, 감사법에 있어서 체계 정합 성의 구현은 실질적 법치주의를 실현하고 감사작용에 있어 법적 안정성을 향상시킬 것이며, 결국 감사법의 행정법학적 수용에 있어서 크게 기여할 것으로 판단된다. 따라서 기존의 공 공감사기준 에 더하여 신규 제정된 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 은 공공감 사에 관한 법률 의 공공영역에 대한 통일 체계적 감사체계 확립 취지와 정면으로 배치되는 것이므로 중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준 과 공공감사기준 을 통합하여 단일의 감사기준을 통합 제정함으로써 공공부문 전 영역에서 통일적이고 체계적인 감사작용이 이루 어질 수 있도록 하여야 할 것으로 본다. V. 결 어 지금까지 감사행정 영역에서 특별행정법에 해당하는 감사법의 행정법적 체계화 논의를 시 도하였다. 감사원법 은 60여 년의 긴 역사적 기반에도 불구하고 감사원법 을 비롯하여 여 타 감사법제에 대한 행정법학적 연구는 현저히 부족하였다. 이로 인하여 감사법제는 비체계 적 분산이 불가피하였고, 헌법환경 변화에 감사제도가 능동적으로 대응할 수 없었으며, 기본 권과 감사권의 불필요한 마찰이 발생한 것이 사실이다. 더불어 감사법제의 체계 정합성 미비 로 감사행정의 법적 안정성 침해가 발생하였다. 결국 감사권의 제한 현상도 불가피하게 초래 되었으며, 이는 국가재정과 행정에 대한 책임성 확보를 실현하는 감사의 기능 수행에 큰 장 애를 일으켰다. 이러한 계기에 본 논문은 감사법의 행정법적 체계화를 통해 감사제도의 법치 주의적 선진화를 모색하였다. 특별행정법으로서의 감사법은 감사법의 관념, 감사조직법, 감사 작용법으로 체계화될 수 있다고 사료된다. 본 논문에서는 감사법에 대한 연혁 행정법의 일 반이론 감사환경 변화에 따른 감사법의 한계 등의 검토에 기반하여 이른바 신생 감사법학 의 출발을 위한 과제로 헌법원리와의 조화, 법률유보의 실현, 법령 간 체계 정합성의 확보를 제시하였다. 이를 통해 감사법이 특별행정법으로 자리 잡을 수 있는 기반이 마련되고, 향후 감사법 연구의 초석을 제공함으로써 국가감사체계의 원활한 가동과 이를 통해, 궁극적으로 국민에 대한 재정과 행정의 책임성을 담보하는 감사 의 역할이 민주적 법치적 차원에서 능 동적으로 이루어지기를 바란다. 덧붙여 본 논문이 감사원법 이 특별행정법으로서의 위상과 기능을 명확히 하고, 이를 통해 헌법이 예정하는 국가감사체계의 기본법으로서 자리매김하는 데 미약하나마 도움이 되기를 기대한다.

24 24 감사논집 제17호 참고문헌 1. 국내 자료 감사원(2008), 감사 60년사 I, 서울: 감사원. 강경근(2009), 독립기관형 입법부형 감사원의 감사 실효성 확보방안, 감사원 연구용역 결과보 고서, 서울: 감사원. 김남진(2004), 경찰행정법, 서울: 경세원. 김록한(2008), 건보공단, 쌀직불금 명단 개인정보 제공은 위법, 메디컬 투데이 11월 21일. 김종철(2002), 감사원의 헌법상 지위 및 기능재편 가능성에 대한 검토, 감사 가을호, 서울: 감 사원. (2003), 현행 헌법하에서 회계검사기능의 국회이관의 문제, 국회보 5, 서울: 국회. (2010), 헌법 제97조, 헌법주석서, 서울: 법제처. 김중양 외(2000), 공무원법, 서울: 박영사. 김찬수 방동희(2011), 감사원의 감사자료접근 개선방안 연구, 서울: 감사원 감사연구원. 박희정(2010), 감사원과 내부감사기구 간의 관계에 관한 연구, 국정관리연구 5(1). 방동희(2010a), 지방자치권 실현과 감사원 감사의 관계에 관한 연구, 지방자치법연구 10(1). (2010b), 재정민주주의 실현을 위한 결산 의 개념과 결산검사 의 합헌적 시행에 관한 연구, 행정법연구 26. (2010c), 재정헌법기관으로서의 감사원의 지위와 권능에 관한 연구, 법제연구 39, 서울: 한국법제연구원. 송동수(2006), 감사제도의 독립성에 관한 비교법적 연구, 공법연구 31(4). 어윤호(2010), 건보공단, 병무청 진료기록 조회 묵살 자료확보 어려워, 메디컬 투데이 10월 17일. 염차배(2011), 지방자치단체에 대한 감사제도의 개선방안에 관한 연구, 성균관대학교 박사학위 청구논문, 서울: 성균관대학교. 유 훈(1999), 재무행정론, 서울: 법문사. 이원우(2008), 정보통신법연구, 서울: 경인문화사. 한국공법학회(2006), 감사환경 변화에 대응한 감사원의 역할 등에 관한 연구, 감사원 연구용역 결과보고서, 서울: 감사원. 함인선(2003), 감사원의 위상 및 기능의 재정립에 대한 검토, 헌법학 연구 9(2). 홍정선(2010a), 경찰행정법, 서울: 박영사. (2010b), 신지방자치법, 서울: 박영사. (2010c), 행정법원론(상), 서울: 박영사. 홍정선 안정민(2008), 한국 지방자치법의 발전과 최근 동향, 지방자치법연구 19. 홍준형(2005), 환경법, 서울: 박영사. (2011), 행정법, 서울: 법문사.

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26 26 감사논집 제17호 Abstract A study on the Audit Law on the focus of Administrative Law Donghee, Bang The institution of audit founded on enacting The board of accounting Act of 1948 and The commission of inspection enforcement ordinance of 1948 in Korea. Afterward, The board of audit and inspection of Korea Act enacted in Korean audit institutions have developed steadily for 60 years since establishment of Korean government. Korean audit institutions have had some Acts, a lot of The board of audit and inspection of Korea(below called BAI ) regulations, many BAI rules and guidelines. Now, It is within bounds to say that korean audit institutions could be called Audit Law. This thesis focus on systematizing Audit Law as a administrative law theory. So, this paper propose that Audit law classify into small groups(like as Audit action law, Audit organization law). In addition, This paper present the problem of Korean audit institutions as the incongruity with constitutional principle, the absence of Vorbehalt des Gesetzes (legitimacy or legalism) and the absence of systemicity. In conclusion, This paper suggest that audit law should conform to the constitution, legitimacy and systemicity for theorizing Audit law as administrative law. Keywords: Audit Law, The board of audit and inspection of Korea Act, General Administrative law, Special Administrative law, the principle of Audit law, Audit action law, Audit organization law

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29 감사논집 제17호 당선논문(입선) 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 홍 동 희 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰에서 회계검사의 법적 근거, 연구개발비 회계검사의 절차, 회계검사의 기준, 회계검사의 법적 성질, 회계검사권의 한계에 관하여 검토하 였다. 회계검사 절차는 일반 과제와 특별 과제로 구분하고 회계검사 절차의 내용을 구체적으로 검토하였으며, 회계검사의 법적 성질을 회계검사 행위의 성질, 회계검사 결과통보의 성질로 나누 어 검토하였다. 회계검사 행위는 행정조사로 보는 논거를 제시하였고, 회계검사 결과통보는 과제 협약에서 분리하여 별도의 행정작용인 처분으로 볼 수 있는 여지를 제시하였다. 회계검사권의 한 계는 법률에 의한 수권, 조사목적의 정당성, 조사대상과 범위의 적절성으로 구분하여 검토하였다. 과학기술 연구개발비 회계검사 법제의 문제점과 개선방안에서는 회계검사 행위의 법적 근거 마련, 회계검사 결과통보의 법적 근거 마련 등을 제안하였다. (주제어: 과학기술, 연구개발, 연구개발비, 회계검사, 행정조사) Ⅰ. 서 론 1. 연구 목적 과학기술 연구개발 예산 공개경쟁을 통해 지원되는 연구개발비와 출연되는 연구개발비 를 포함한다 규모가 약 15조 원에 도달하였다. 연구개발 예산 중 공개경쟁을 통해 지원 되는 연구개발비의 적정한 집행 여부는 연구개발비 회계검사 를 통해 검증된다. 과학기술 예산 중 공개경쟁을 통해 지원되는 연구개발비는 최종적으로 연구과제 단위로 배정되어 연 구과제 수행을 위해 집행된다. 연구과제 단위에 배정된 예산이 연구수행을 위해 집행되었는지 판단하는 것은 연구비 사 용 기준과 사용실적을 비교 검토하여 그 적정성 여부를 판단해야 하는 고도의 전문적 기 술적 판단이 수반되는 행위에 해당한다. 즉 회계검사는 예산과 집행금액을 단순 비교하여 산 술적인 이상 유무를 판단하는 절차가 아니다. 연구비 회계검사는 중앙행정기관 또는 행정권한의 수탁자 실무적으로는 연구관리 전 문기관 이라 한다 가 연구기관 및 연구자인 국민을 상대로 행하는 행정법상의 행정조사

30 30 감사논집 제17호 적 성격을 지닌다. 이러한 행정조사 과정에서 중앙행정기관 등의 권한이 남용되거나 적법절 차가 준수되지 아니하여 국민의 권익이 침해 예를 들면 연구기관 또는 연구자에 대한 보 복 등의 부정한 동기에 의한 회계검사 실시, 회수대상금액의 자의적 결정 등을 들 수 있다 될 우려를 항상 내포하고 있다. 아울러 행정조사를 통하여 부적정 집행금액을 결정하고 이를 국민에게 통보하여 회수하는 일련의 과정에서 행정법적으로 준수해야 하는 실체적 절차적 기준이 있다. 이러한 일련의 연구개발비 회계검사제도에 대한 법적 검토를 통하여 연구개발비 회계검사 의 실체적 절차적 합리성을 제고하고, 나아가 국민의 권익을 보호하는 데 있어 이론적 토대 를 제공하고자 한다. 2. 연구범위 및 방법 현행 각종 회계검사 관련 법령 중 특히 과학기술 연구개발비 회계검사 관련 법령 만을 연 구범위로 한다. 연구는 1 연구개발비 회계검사의 세부내용(절차) 조사 및 분석, 2 회계검사 법령 + 행정조 사이론 + 행정처분이론의 상호 접목을 통한 법리적 검토, 3 현행 연구개발비 회계검사 법령 의 문제점 및 개선방안 제시의 방법과 순서에 따라 수행한다. 아울러 미국 및 일본의 입법례를 인용한다. 사법( 私 法 ) 분야에서 미국은 불문법계에, 일본 은 성문법계에 해당한다. 그러나 행정법 분야에서는 모든 국가가 성문법계에 해당하고, 특히 행정법 원리는 모든 국가에 일반적으로 적용되기 때문에 사법상 불문법계 국가의 입법례를 우리나라에서 참조하는 데 문제는 없다고 본다. 연구추진 체계도 행정작용 연구개발비 회계검사 (행정조사 + 행정처분) 세부내용 서류제출 요구, 보고서제출 요구 서류 회계검사, 현장 회계검사 회수금액 결정, 회수금액 통보 회수금액 반납, 회수금액 미납 회수금액 납부독촉, 강제징수 회계검사 법령 + 행정조사이론 + 행정처분이론 [사례연구] [현상분석] 회계검사 법령의 문제점 및 개선방안 도출 <실체적 절차적 합리성 제고, 국민의 권익 보호>

31 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 31 Ⅱ. 행정조사 일반이론 1. 행정조사의 의의 행정조사는 행정기관이 사안으로부터 행정상 필요한 자료나 정보를 수집하기 위하여 행하 는 일체의 행정작용을 말한다. 행정조사의 독자성 및 성질에 관한 견해의 차이 때문에 행정 조사에 관한 정의는 학자마다 다르다. 독자성을 부정하고 즉시강제의 일종으로 보는 견해, 독자성을 인정하면서 권력적 조사만을 행정조사로 보는 견해, 독자성을 인정하면서 권력적 조사와 비권력적 조사 모두를 행정조사 로 보는 견해가 있다. 이중에서 독자성을 인정하면서 권력적 조사와 비권력적 조사 모두를 행정조사로 보는 견해의 논거는 행정조사는 그 권력성 여부보다는 행정에 필요한 정보를 수집하는 활동이므로 권력적이든 비권력적이든 모든 행정조사는 개인의 프라이버시 보호, 기 업의 영업 자유보호라는 관점에서 법적 통제를 가할 필요성이 있다 는 것이다(박균성, 2006: ). 2007년 4월 행정조사기본법 이 제정되었다. 행정기관이 행하는 행정조사에 관한 일반적 원칙과 절차를 마련하고 기업의 부담을 완화하기 위해 중복조사를 제한하는 내용을 골자로 한다. 그간 행정조사가 일정한 절차 없이 실시되어 국민의 권익을 침해할 우려가 높고 여러 행정기관에서 동일 유사한 조사를 각각 중복적으로 실시함에 따라 기업의 행정조사로 인한 부담이 가중되고 있다는 학계와 경제계의 지적이 있어왔다. 행정조사기본법 은 조사대상 선정기준, 조사목적, 조사절차 등을 정하고 있어 행정조사의 투명성 및 예측 가능성 제고에 기여하고 있다. 행정조사기본법 의 주요내용은 다음과 같다. 행정기관이 행정조사를 실시해야 할 경우 준수해야 하는 기본적 원칙을 규정하고 법령에 근거가 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있으며, 여러 행정기관이 동일하거나 유사 한 목적으로 조사를 실시하는 경우 공동조사를 실시하도록 하고, 위법행위가 의심되는 새로 운 증거를 확보한 경우를 제외하고는 행정조사를 받은 사안에 대해서는 중복하여 재조사를 할 수 없다. 또한 조사과정에서 발생할 수 있는 권익침해를 방지하기 위해, 행정기관이 자료 제출 요구, 현장조사 등을 실시하는 경우에는 조사 개시 7일 전까지 관련 내용을 조사대상자 에게 서면으로 통지하여야 하고, 조사대상자는 조사원 교체신청, 서면요구서에 대한 의견 제 출, 연기신청, 변호사 등 전문가 입회, 녹음 또는 녹화 등을 통해 권익을 보호할 수 있다. 또 정보화 등 행정환경 변화에 부응하여 행정기관이 요구하는 자료는 조사대상자가 인터넷 등 정보통신망을 통해 제출할 수 있다.

32 32 감사논집 제17호 2. 행정조사의 법적 성질 다수설은 행정조사의 법적 성질을 사실행위로 보고 있다. 그러나 행정기관은 사실행위뿐 아니라 보고서 요구명령과 같이 법적 행위를 통하여서도 행정에 필요한 정보를 수집하고 있 다. 행정조사의 핵심적인 개념 징표는 행정에 필요한 정보를 수집하는 활동이다. 이렇게 볼 때 행정조사에는 보고서 요구명령, 서류제출 명령, 출두명령 등 행정행위의 형식을 취하는 것과 출입검사, 실지조사, 진찰, 검진, 앙케트 조사 등 사실행위의 형식을 취하는 것이 있다 (박균성, 2006: ; 김영조, 1998: 17-18). 3. 행정조사의 한계 1) 개관 행정조사로 인하여 프라이버시권, 영업의 자유, 재산권 등 개인이나 기업의 기본권이 침해 될 가능성이 적지 않으므로 행정조사에는 엄격한 실체법적 절차법적 한계가 설정되어야 한 다(박균성, 2006: ). 첫째, 실체법적 한계는 다시 법령상 한계와 행정법의 일반원칙상 한계로 구분한다. 대개 행정조사의 근거법규는 주체, 상대방, 조사 대상, 증표 제시 등에 관한 간략한 규정만을 둘 뿐이다. 그래서 일반원칙상의 한계를 살펴보는 것이 중요하다. 일반원칙상 한계는 목적부합 의 원칙, 비례의 원칙, 평등의 원칙이며, 실력행사의 가능 여부에 관해서는 실정법이 직접적 강제수단을 규정하지 않고 별도의 벌칙 규정이나 불이익처분 규정을 두고 있는 취지는 조사 의 실효성을 간접적으로 확보하려는 데 있다 고 할 것이므로 상대방의 신체나 재산에 대한 직접적인 실력행사는 허용되지 않는다는 견해가 다수설이다(김동희, 2006: 456). 그러나 벌칙 규정이 있는 경우에는 원칙적으로 실력에 의한 강제가 허용되지 않지만 행정조사의 필요성 이 급박하고, 조사를 강행하지 않을 경우 공공의 생명 신체에 위험을 초래할 가능성이 많고, 다른 수단이 없을 경우에는 예외적으로 인정된다는 예외적 긍정설도 유력하다(박균성, 2006: 381; 김영조, 1998: 45). 둘째, 절차법적 한계는 적법절차의 원칙, 행정절차 준수, 영장주의 등으로 구분된다. 적법 절차의 원칙은 행정조사에 그대로 적용된다. 행정절차 준수와 관련해서는 행정조사기본법 에서 개괄적 규정을 두고 있으나, 행정행위의 형식을 취하는 행정조사의 경우에는 행정절차 법 이 적용된다. 영장주의의 적용 여부에 대하여도 다툼이 있으나, 원칙적 긍정설이 다수설 이다. 그러나 행정조사에 영장주의가 적용될 것인지의 여부는 행정조사의 성격, 조사의 필요 성, 기타 권익보호제도의 존재 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다는 개별적 결정설 도 유력하다(박균성, 2006: 382).

33 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 33 다음에서는 행정조사의 한계와 관련하여 법률에 의한 수권, 조사목적의 정당성, 조사대상 과 범위의 적절성에 관하여 구체적으로 살펴보기로 한다. 2) 법률에 의한 수권 행정조사권의 한계로 가장 먼저 검토되는 것이 법률에 의한 수권이다. 행정조사 권한을 법률에 의해 부여받았는지 여부는, 특히 행정조사의 성질을 강제조사로 이해할 때 의미가 있다. 예를 들면 세무조사는 강제조사 상대방의 의사에 반하여 사업소 등에 들어가거나 각종 물건을 검사하는 것 는 아니지만, 납세자 또는 관계인이 정당한 사유 없이 질문 검사를 거부한다면 법에 의하여 처벌을 받기 때문에 1) 세무공무원이 행사하는 질문 검사가 적법하 다면 그 질문에 대답하고 검사를 수인할 의무를 부담하게 되므로 결국 질문 검사권은 간접 적 강제조사라고 볼 수 있다(임승순, 1999: 73). 행정조사를 이와 같이 강제조사라고 볼 경우 에는 법률에 의한 수권이 있어야 한다. 미국 연방법의 행정절차(ADMINISTRATIVE PROCEDURE) 조항에서도 소환장(Process), 보고서의 요구(requirement of a report), 조사 또는 기타 조사상의 행위나 요구(inspection, or other investigative act or demand)는 법률에 의하여 인정된 경우를 제외하고는 말하거나 행하 거나 강제할 수 없다 고 규정하여 강제적 행정조사의 경우에는 법률의 수권이 있어야 함을 확인하고 있다. 2) 1) 조세범처벌법 제13조(명령사항 위반 등) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 50만 원 이하의 벌금 또는 과 료에 처한다. 1. 법에 의한 정부의 명령사항에 위반한 자 2. 법에 의한 신고 또는 고지에 있어서 고의로 이를 태만하거나 허위 신고 또는 고지한 자 3. 재산에 관하여 허무인 명의를 사용한 납세의무자 또는 그 정을 알고 이에 협력한 자 4. 법에 의한 지급조서, 계산서 또는 보고서를 제출하지 아니하거나 허위 기 재한 자 5. 법에 의한 장부 또는 요금영수증에 허위 기재하거나 장부나 요금영수증을 은닉한자 6. 법에 의한 검사 또는 승인을 받지 아니한 자 7. 미납세로 반출한 물품 또는 면세한 물품을 고의로 지정한 장 소에 입고하지 아니하거나 소정 용도에 사용 또는 수출하지 아니한 자 8. 법에 위반하여 검정을 받지 아 니한 기계, 기구 또는 용기를 사용한 자 9. 세무에 종사하는 공무원의 질문에 대하여 허위의 진술을 하거 나 그 직무집행을 거부 또는 기피한 자 10. 법에 의한 납세증명표지가 첩용되어 있지 아니한 주류, 정부 의 면허 없이 제조한 주류 또는 면세한 주류를 판매의 목적으로 소지하거나 판매한 자 11. 법에 위반하 여 주정을 구입, 사용 또는 소지하거나 제조장으로부터 출고한 자 12. 인지를 첩용함에 있어서 소인하지 아니한 자 13. 법에 의한 사업자등록 또는 그 등록정정의 신청을 하지 아니하거나 사업자등록검열을 받지 아니한 자 2) 5USC(TITLE 5 GOVERNMENT ORGANIZATION AND EMPLOYEES), CHAPTER 5 ADMINISTRATIVE PROCEDURE, Sec Ancillary matters: (c) Process, requirement of a report, inspection, or other investigative act or demand may not be issued, made, or enforced except as authorized by law.

34 34 감사논집 제17호 3) 조사목적의 정당성 행정청은 조사권한을 언제나 선의로 행사하여야 한다. 그러나 행정청이 불법적인 동기를 가지고 조사를 실시하였다는 것을 입증하는 것은 쉬운 일이 아니다. 조사권한을 남용하거나 악의로 조사한 경우와 같이 불법적인 동기가 드러나면, 권리의 남용으로 위법하게 된다. 불 법적인 동기로는 개인적 원한, 정치적 의도, 제재수단의 대체 등을 들 수 있다(김영조, 2004: 164). 미국 회계검사원(United States General Accounting Office)의 정부감사 표준은 정부감사를 회계감사, 인증감사, 성과감사로 구분하고, 감사에 관한 일반적인 표준, 현장업무 표준 등을 정하면서 감사관의 덕목을 공익성, 성실성, 객관성, 독립성 등으로 정하여 조사권한의 남용 방지를 추구하고 있다. 그 내용은 다음과 같다. 전문적인 책임을 이행하는 감사관은 공익에 기여하고 가장 높은 수준의 성실성, 객관성, 독립성을 유지해야 하며 이러한 원칙들은 감사 관과 감사전문가의 책임의 기초가 된다(GAO, 2002). 4) 조사대상과 범위의 적절성 행정조사가 적법한 것으로 인정되기 위해서는 조사대상이 적절하여야 하고, 조사대상은 조 사목적과 관련성을 가져야 한다. 관련성의 판단기준은 조사대상인 자료가 유용한 것인지 또 는 행정청이 주장하고 있는 조사목적과 합리적인 관련성을 가지고 있는지 여부이다. 또 조사 범위가 적절하여야 하며 지나치게 넓어서는 안 된다. 미국은 행정청이 목적을 설명하지 않거나 설명한 목적이 광범위한 경우에는 법원은 일반 적으로 조사대상의 구체성을 확인할 수 없다 는 것을 이유로 소환장 사람을 출석하게 하거나 물건 서류 등을 제출하게 하는 명령장 의 집행을 인정하지 않는다(김영조, 2004: 166). Ⅲ. 연구개발비 회계검사의 개관 과학기술 연구개발사업은 과제 단위로 추진되고 과제의 수행비용, 즉 연구개발비는 정부출 연금만으로 구성되기도 하고, 정부출연금과 참여기업 부담금으로 구성되기도 한다. 이러한 연구개발비는 연구계획서 작성과정에서부터 연구비 비목별 계상기준에 따라 계상 해야 하는 1차적 제약을 받는다. 또한 연구계획서에 대한 과제 선정평가를 통하여 선정과제 로 결정된 후 과제협약이 체결되고 이에 따라 정부출연금과 참여기업 부담금이 출연되면 다 시 연구비 비목별 사용 기준에 따라 사용하여야 하는 2차적 제약을 받는다.

35 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 35 한편, 과제가 협약기간 종료 이전에 특별한 사정에 의해서 중단되거나 정상적으로 협약기 간이 종료되는 경우 주관 연구기관의 장은 연구비 사용실적 보고서식에 따라 중앙행정기관 장에게 연구비 비목별 사용내역을 보고하여야 한다. 중앙행정기관은 연구비 사용실적 보고서류를 연구개발비 회계검사 기준에 따라 검토한다. 검토는 일반적으로 서류 회계검사의 방법으로 하고, 서류상으로 검토가 불가능한 경우, 특별 한 사유가 있는 경우, 필요하다고 인정하는 경우 현장 회계검사의 방법으로 한다. 현재까지의 연구개발비 회계검사는 이와 같은 일련의 절차에 따라 기계적으로 수행하여 왔다. 연구개발비 회계검사제도는 구( 舊 ) 과학기술처의 특정연구개발사업 시행과정에서 연구 개발비 사용실적 보고제도를 1983년에 도입하면서 처음 탄생하였다. 1983년 탄생한 이래 회 계검사방법이나 절차는 크게 변화되지 않았다. 연구개발비 회계검사는 일종의 감사적 성격이 있어서 회계검사를 수행하는 자와 회계검사에 응하는 자의 태도도 상반된다. 즉 회계검사를 수행하는 자는 가능하면 더 많이 문제점을 지적하려고 하고, 반대로 회계검사에 응하는 자는 가능하면 문제점을 숨기고 방어하려 한다. 이러한 태도는 극단적으로는 연구개발비의 회수를 둘러싼 법적 분쟁의 형태로 표출되기도 한다. 실제로 연구개발비 회수는 다른 보복적 행정조치가 두려워 결국에는 회수에 응하게 되 어 지금까지는 법적 분쟁까지 나아간 경우는 드물다. 그러나 최근 연구개발비 회수조치의 취 소를 구하는 행정심판이 제기되어 이제 연구개발비 회계검사는 법적인 분쟁의 발생 가능성 증가를 시사하고 있다. Ⅳ. 연구개발 회계검사의 법적 근거 1. 일반 과제의 회계검사 근거 1) 연구개발비 사용실적 보고 연구개발비 사용실적 보고의 근거는 일반적으로 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 과 부처별 행정규칙에서 정하고 있다. 주관 연구기관의 장은 협약기간 종료 후 3월 이내에 연구개발계획과 집행실적과의 대비표, 연구기관의 자체 회계감사 의견서(또는 중앙행정기관 장의 확인서)를 포함한 연구개발비의 사용실적을 중앙행정기관의 장(또는 전문기관의 장)에 게 보고하여야 한다. 3) 3) 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정( ) 제11조(연구개발비의 사용실적 보고 등).

36 36 감사논집 제17호 2) 회계검사와 잔액 부당집행액 회수 회계검사와 잔액 부당집행액 회수의 근거는 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정과 부처별 행정규칙에서 정하고 있다. 연구개발비의 사용실적을 보고받은 전문기관은 보고내용 을 검토한 후 그 결과를 중앙행정기관의 장에게 보고하여야 한다. 중앙행정기관의 장은 연구 개발비의 사용 잔액과 부당하게 집행한 금액을 회수 해당 금액 중 정부출연금 지분에 해 당하는 금액을 회수 4) 하는 때에는 별도의 관리계좌를 지정하여 주관 연구기관으로 하여 금 이에 입금하도록 하여야 하고, 회수된 금액은 국고 또는 해당 기금 5) 등에 납입하여야 한 다. 연구개발비의 사용 잔액과 부당집행금액 6) 의 구체적 회수기준도 정하고 있다. 7) 2. 특별 과제의 회계검사 근거 1) 협약해약에 따른 회계검사 협약해약에 따른 회계검사의 근거는 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정과 부처별 행정규칙에서 정하고 있다. 중앙행정기관의 장은 협약을 해약한 때에는 실제 연구개발에 사 용한 금액을 제외한 나머지 연구개발비 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 회수하여야 한다. 연구기관의 귀책 사유로 해약한 때에는 출연금의 전부 또는 일부를 회수하고, 필요한 경우에는 제재조치를 취할 수 있다. 8) 2) 중간평가 또는 최종평가 결과에 따른 회계검사 중간평가 또는 최종평가 결과에 따른 회계검사의 근거는 국가연구개발사업의 관리 등에 4) 사용 잔액과 부당하게 집행한 금액을 회수할 경우에 정부는 해당 과제의 비용 중 정부출연금 지분에 해 당하는 금액만 회수하고, 해당 과제의 비용 중 참여기업 부담금 지분에 대하여는 연구기관과 참여기업 간에 체결된 연구개발비 부담계약에 따라 자율적으로 처리되도록 방임하고 있다. 5) 국고( 國 庫, National Treasury)는 중앙은행에 설치된 정부의 예금계정이다. 회계법령에서 국고금 국고출납 이라고 할 때는 국가금고( 國 家 金 庫 ), 즉 국가에 속하는 화폐를 보관하는 장소라는 뜻도 있다. 기금( 基 金, Fund)은 일정한 목적을 위하여 적립하거나 준비하는 자금이다. 국가는 특정한 목적을 위하여 특정한 자 금을 운용할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 특별한 기금을 설치할 수 있으며, 기금은 세입 세출 예 산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다( 국가재정법 제5조). 국가연구개발사업과 관련된 기금은 원자력연 구개발기금( 원자력법 제10조의3), 과학기술의 진흥과 과학기술문화의 창달을 효율적으로 지원하기 위한 기금으로 과학기술진흥기금( 과학기술기본법 제22조) 등이 있다. 6) 사용 잔액은 연구개발비를 사용하고 남은 회계장부상의 잔액이며, 부당하게 집행한 금액(정산잔액이라고 도 함)은 연구개발비의 계상 및 지급기준과 부합되지 않아 회수되는 금액이다. 7) 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정( ) 제11조(연구개발비의 사용실적 보고 등). 8) 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정( ) 제9조(협약의 해약).

37 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 37 관한 규정과 부처별 행정규칙에서 정하고 있다. 중앙행정기관의 장은 중간평가(단계평가) 또 는 최종평가 결과가 극히 불량한 연구개발과제에 대하여는 연구개발비의 정밀정산을 실시하 고, 필요한 경우에는 제재조치를 취하여야 한다. 다만, 연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 제재조치를 감면할 수 있다. 9) 전문기관의 장은 주관 연구기관에서 정산하여 보고한 과제 중 연구개발 결과 평가에서 C 등급 이하의 판정을 받은 과제 또는 강제탈락 과제(과제수행의 성실성이 인정되어 제재조치 가 면제된 과제 제외), 연구개발비 사용실적 보고를 정당한 사유 없이 기한 내에 하지 않은 과제, 연구개발비 사용실적 보고과제 중 1/20 이상의 과제(필요시), 연구기간 중 발생한 이자 를 부당하게 집행한 연구과제 등에 대하여 정밀정산을 실시하여야 하며, 대상과제 수, 선정 방법, 선정방침 등 세부처리 방안을 사전에 중앙행정기관 장에게 제출하여 승인을 얻어야 한 다. 또한, 필요하다고 인정하는 과제에 대하여 현장검증을 실시할 수 있으며, 세부 비목별 내 역서, 증빙서류 등을 제출받을 수 있다. 10) 3) 행정청의 필요에 의한 회계검사 행정청의 필요에 의한 회계검사의 근거는 일반적으로 부처별 행정규칙에서 정하고 있다. 중앙행정기관의 장은 주관 연구기관에서 수행하는 연구개발비 사용 관리 및 정산에 대하여 수시 또는 정기적으로 관리 감독할 수 있으며, 필요시 관계 공무원 또는 관계기관으로 하여 금 정밀실태조사 또는 관계인에게 질문할 수 있다. 조사 또는 질문하는 공무원이나 관계기관 은 그 권한을 표시하는 증표를 관계인에게 제시하여야 한다. 11) 일본 문부과학성의 과학연구비 보조금 취급 규정 도 행정청의 필요에 의해 보조금의 경 리를 조사 또는 지도하거나 관련 사항의 보고를 요구하는 회계검사 규정을 두고 있다. 그 내 용은 다음과 같다. 보조금의 교부를 받은 사람은 보조금의 수지에 관한 장부를 갖추어 영수 증서 등 관계 서류를 정리하여야 하며, 이러한 장부 및 서류는 보조금의 교부를 받은 연도 종료 후 5년간 보관해두어야 한다. 문부과학대신은 필요가 있다고 인정할 때는 보조금의 교 부를 받은 사람에 대해 그 보조금의 경리에 대해 조사 또는 지도할 수 있고 관련 사항의 보 고를 요구할 수 있다. 12) 9) 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정( ) 제14조(평가에 따른 조치). 10) 특정연구개발사업비 산정 사용 및 정산지침( ) 제19조(연구개발비 사용실적에 대한 정산). 11) 특정연구개발사업비 산정 사용 및 정산지침( ) 제17조(연구개발비의 관리 감독). 12) 科 学 研 究 費 補 助 金 取 扱 規 程 ( 文 部 科 学 省 告 示 ) 第 十 二 条 ( 帳 簿 等 の 整 理 保 管 ), 第 十 三 条 ( 経 理 の 調 査 ).

38 38 감사논집 제17호 Ⅴ. 연구개발 회계검사의 절차 1. 회계검사 절차의 개관 1) 일반과제 일반과제는 정상적으로 과제협약 기간이 종료되었고, 또 정해진 기간 내에 연구개발비 사 용실적보고서가 제출된 과제를 말한다. 이러한 일반과제는 1 회계서류의 검토(필요시 관계 자 면담 또는 보고서 요구), 2 회계검사 결과의 통보, 3 이의신청의 절차로 진행된다. 각 절차별 구체적인 내용은 특별과제의 절차별 내용과 중복되므로 후술한다. 2) 특별과제 특별과제는 비정상적으로 과제협약 기간이 조기에 종료된 과제, 연구결과에 대한 평가등급 이 열등하여 그 제재조치의 일환으로 정밀회계검증 주로 현장 회계검사 을 하게 되는 과제, 행정청의 필요에 의해 현장 회계검사를 하게 되는 과제 등을 말한다. 특별과제의 회계검사 절차는 1 현장회계검사의 사전 통지, 2 현장회계검사의 실시(필요 시 관계자 면담 또는 보고서 요구), 3 회계검사 결과의 통보, 4 이의신청의 절차에 따라 진행된다. 이하에서는 특별과제의 회계검사를 중심으로 절차별 내용을 살펴본다. 2. 회계검사 절차의 내용 1) 현장회계검사의 사전 통지 현장회계검사의 사전 통지는 연구기관에게 현장회계검사의 이유, 방법, 일시, 회계검사자의 수, 준비서류, 사전제출서류와 제출기한 등에 대하여 통보하는 절차이다. 현장회계검사는 법 령, 행정규칙, 과제협약서에 따라 정기적으로 실시하는 경우도 있고 또 특별한 사유가 있는 경우 예를 들면 참여기업 부도로 인한 연구중단 반드시 실시해야 하는 경우도 있다. 또 행정청은 필요하다고 판단한 경우에 현장회계검사를 실시할 수 있다. 2) 현장회계검사의 필요성 판단기준(판단 여지와 재량) 행정청은 필요하다고 판단한 경우에 현장회계검사를 실시할 수 있는데 이와 관련하여서는

39 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 39 약간의 논의가 필요하다. 필요한 경우 는 막연하고 모호한 개념이어서 어떤 경우가 필요한 경우에 해당하는지는 논 란의 여지가 있다. 따라서 정밀실태조사(주로 현장회계검사)를 할 수 있는 경우에 있어서 필 요시의 범위(김동복, 2001: )에 관하여 검토가 필요하다. 다음에서는 관계 법규의 성 질, 불확정 법개념, 필요성의 범위에 관한 이론 등을 검토한 후 연구개발비 회계검사에 있어 필요성을 인정하는 요건을 결정해보고자 한다. 연구개발비 회계검사에 관한 기준을 정한 행정규칙은 다음과 같다. 중앙행정기관 장 또는 전문기관 장은 주관 연구기관에서 수행하는 연구개발비 사용 관리 및 정산에 대하여 수시 또는 정기적으로 관리 감독할 수 있으며, 필요시 관계 공무원 또는 관계기관으로 하여금 정 밀실태조사 또는 관계인에게 질문을 하게 할 수 있다. 13) 이와 같이 연구개발비 사용 관리 및 정산에 대하여 필요시 정밀실태조사 또는 관계인에 대한 질문을 할 수 있는데, 이 경우 정밀실태조사 또는 질문의 필요성 여부에 대한 판단은 행정청의 재량에 맡겨져 있다. 이는 필요시 라는 불확정적 개념을 행정의 실행과정에서 여 러 가지 판단을 통하여 적용하고 이를 토대로 정밀실태조사 또는 질문권한 행사가 필요한 과제를 결정하게 되는 판단 여지와 재량이 혼합된 행정작용이라고 할 수 있다. 행정청은 필요시 라는 불확정적 개념을 합리적으로 판단 적용해야 하며, 이를 그르칠 경 우 행정청의 자의적인 판단(여지)권한 행사가 되어 정밀실태조사 또는 질문권한 행사가 필요 한 과제를 결정하는 재량권이 남용된다. 판단 여지 또는 재량은 이를 부여한 근거법규의 내재적 목적에 적합하도록 행사하여야 한 다. 근거법규의 내재적 목적에 적합하지 않은 판단(여지)권한 행사 또는 재량권의 행사는 위 법이다. 예를 들면, 부정한 동기에 의한 판단, 관련 사항에 대한 신중한 고려를 하지 않은 자의적 판단, 연구기관을 심리적으로 압박 또는 강제하기 위한 보복적 목적의 재량권 행사 등은 판단(여지)권한의 부적절한 행사 또는 재량권의 일탈 남용이 되어 위법이 된다. 질문 검사의 필요성을 인정하는 요건과 관련하여 세무조사와 관련한 요건이 의미를 가진다. 세무조사와 관련한 질문 검사의 필요성을 인정하는 구체적 요건은 1 신고의 진실성 및 정확성을 확실히 할 필요가 있을 때, 2 자산 구입에 관계되는 자금원천의 명확성 또는 타당 성이 결여되어 이를 확인할 필요가 있을 때, 3 장기간 납세의무자에 대해 세무조사가 행해 지지 않았을 때이다(김동복, 2010: ). 이 요건이 단독으로 또는 복합적으로 존재할 때 조세행정청은 필요가 있을 때라고 인정하고 질문 검사권을 행사한다. 세무조사와 관련한 질문 검사의 필요성을 인정하는 이상의 요건으로부터 연구개발비 사 용 관리에 대한 정밀실태조사 또는 관계인에 대한 질문, 즉 질문권한 행사의 필요성을 인정 하는 요건을 추출하는 것이 가능하다. 세부요건은 1 연구개발비 사용실적보고 내용의 진실 13) 특정연구개발사업비 산정 사용 및 정산지침( ) 제17조(연구개발비의 관리 감독).

40 40 감사논집 제17호 성 및 정확성을 확인할 필요가 있을 때, 2 연구기자재 및 시설 등 연구용 자산 구입에 관 계되는 자금원천의 명확성 또는 타당성을 확인할 필요가 있을 때, 3 장기간 연구기관에 대 해 정밀실태조사가 행해지지 않았을 때 이며 이러한 요건이 단독으로 또는 복합적으로 존재 할 때 행정청은 질문 검사권을 행사할 수 있을 것이다. 3) 현장회계검사의 실시 현장회계검사의 실시는 회계검사 관계자가 사전통지 내용에서 정한 일시에 연구기관을 방 문하여 회계검사의 권한이 있음을 표시하는 증표를 제시하고 연구기관에서 준비한 회계검사 관련 서류를 회계검사 기준에 따라 검사하고, 필요한 경우 관계자 면담 또는 관련 서류의 추 가 요청 및 열람 등을 하는 일련의 과정을 말한다. 현장회계검사 과정에서는 필요한 경우 사진촬영, 관련 증거자료의 사본요청, 사실관계에 대한 확인 및 확인서 작성, 또 경우에 따라서는 회수금액에 대한 잠정적 확정 등을 행하게 된다. 미국국립과학재단(NSF)은 연구개발비 회계검사과정에서 어떠한 사항을 검사해야 하는지를 상세하게 정하고 있다. 회계검사는 취득 및 비용지원분과 내의 비용분석 및 감사결과 해결부 서에서 실시한다. 연구제안서의 예산분석, NSF 관할기관의 간접비율 결정, 회계시스템 분석 등의 다양한 비용분석을 실시하며, 시간관리시스템 평가, 회계능력 평가, 감사결과 지적사항 해결 등의 업무를 수행한다. 1 연구제안서의 예산분석은 제안된 비용이 적절한지(reasonable), 허용할 수 있는지(allowable), 할당할 수 있는지(allocable)에 대한 고려가 포함된다. 2 피지원 기관에서는 적절한 회계시스템을 갖추어야 연방정부에서는 연구지원금이 규정에 맞게 적절 하게 사용되었다는 것을 신뢰할 수 있다. 적절한 회계시스템이 최소한 갖추어야 할 요건은 기존의 비용 데이터에 근거한 세부예산제안서, 지출항목을 직접비, 간접비, 불허항목으로 구 분, 프로젝트 연구지원금별로 비용 구분, 정확한 회계보고서(대차대조표, 손익계산서 포함), 적절한 근거서류 확보 유지(영수증, 구매 장부 등), 비용분담(cost sharing)의 경우 적절한 서 류의 작성 유지 등이다. 3 피지원기관은 적절한 시간관리시스템을 유지해야 하며, 시간관 리를 위해서는 연구원 이름 및 서명, 연구원이 월별로 프로젝트에 사용한 시간 총계, 상사 의 이름 및 서명, 특정 직원이 연구기간 동안 어떻게 시간을 보냈는지 프로젝트별 세부집계 표(프로젝트, 휴가, 일반 행정업무, 병가, 기타) 등의 요소가 최소한 만족되어야 한다. 4 피 지원기관에서 적절한 회계능력이 있는지를 판단하기 위해 회계능력 평가를 실시한다. 이는 기관별로 그 수준이 다양하기 때문에 어떤 회계서류를 제출할 것인가는 비용분석 및 감사결 과 해결부서(CAAR)의 직원 재량으로 결정한다. 일반적으로 피지원기관은 최근 2년간의 회 계보고서를 제출하도록 요청받는다(김영훈, 2004: 24-25). 일본의 신에너지산업기술종합개발기구(NEDO)는 연구개발비 회계검사를 현장회계검사(현

41 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 41 장정산)와 서류회계검사(서류정산)로 구분하고 있다. 1 현장정산은 NEDO의 검사원(통상 2 명으로, 위탁계약 심사실 1명과 프로젝트 담당부서 1명)이 연구기관을 방문하여 위탁업무의 진척 상황, 플랜트의 건설 상황 및 구입 물품 기기 설비의 관리사용 상황 등을 파악하고 위탁업무의 수행에 발생한 경비를 대상으로 경비발생 조서와 지출내용을 증명하는 서류를 확인한다. 2 서류정산은 연구기관의 담당자가 NEDO의 본 지부를 방문하여 대면형식으로 실 시하는 방식과 정산서류만을 제출하여 NEDO가 정산하는 방식으로 구분한다(김민기, 2004: 47). 4) 현장회계검사 결과의 통보 현장회계검사 결과의 통보는 현장회계검사 과정에서 조사 또는 파악한 연구개발비 사용내 역에 대하여 회수대상금액을 1차적으로 결정하고, 그 내용을 회수대상금액의 반납 시한과 반 납 계좌를 지정하여 연구기관에 통보하며, 통보받은 내용에 대해 이의가 있을 경우 지정된 기한 내에 의견서 또는 이의신청서를 제출할 수 있다는 내용을 연구기관에 통보하는 절차이다. 5) 회계검사 결과통보내용의 기재사항 흠결의 효과 회계검사 결과통보내용의 기재사항에 흠결이 있는 통보의 효력에 대하여 살펴볼 필요가 있다. 왜냐하면 현행 법령이나 행정규칙은 회계검사 결과통보절차를 구체적으로 정하지 않고 있기 때문이다. 이와 관련하여 지방세 부과처분 관련 판례가 의미를 가진다. 납세고지서상 기재사항의 법적 의미를 판단하면서, 과세대상을 특정하지 아니하고 세액산출 근거의 기재를 흠결한 납세고지는 위법하다고 판시하였다. [판례] 가. 지방세 납세고지서의 필요적 기재사항: 지방세법 제1조 제1항 제5호, 제25조 제1항 및 구 지방세법 시행령 ( 대통령령 제13033호로 개정되기 이전) 제8조의 각 규정에 의하면 지방세 부과처분으로서 납세고지를 하는 경우 과세관청은 납세고지서에 세목과 과세표준, 세액 및 세액의 산출 근거 등 필요사항을 기재하도록 되어 있는 바, 이 는 조세법률주의에 따라 과세 관청으로 하여금 자의를 배제하고 신중하고 합리적인 처분 을 행하게 함으로써 조세행정의 공정성을 기함과 동시에 납세의무자에게 부과처분의 내용 을 상세하게 알려서 불복 여부의 결정 및 불복신청에 편의를 주려는 데 입법 취지가 있는 것인 만큼 납세고지서에는 납세의무자가 부과처분의 내용을 상세하게 알 수 있도록 과세 대상 재산을 특정하고 과세표준액, 적용할 세율 등 세액의 산출 근거를 구체적으로 기재하 여야 한다. 14) 14) 대법원 , 92누10623(취득세 부과처분 취소).

42 42 감사논집 제17호 이 판례에서 연구개발비 회계검사 결과통보내용의 기재사항이 어떤 의미를 가지는지를 간 접적으로 확인하였다. 즉 회계검사 결과통보내용에는 연구기관이 부적정 금액 회수처분의 내 용을 상세하게 알 수 있도록 회수대상 비목, 상세 회수내역, 회수금액의 산출방법 등을 구체 적으로 기재하여야 하며, 이러한 기재사항의 흠결은 회수처분에 대한 불복의 쟁송수단인 행 정심판 또는 행정소송에서 위법으로 판단될 가능성이 크다. 6) 이의신청 이의신청은 현장회계검사의 결과통보내용에 대해 이의가 있을 경우 구체적인 사실관계와 이를 증명할 수 있는 관계서류를 첨부하여 지정된 기한 내에 회계검사 실시기관 주로 전 문기관 에 제출하는 것이다. 회계검사 실시기관은 이의신청 서류를 검토하여 최종적으로 회수대상금액을 결정하여 연 구기관에 다시 통보하게 된다. Ⅵ. 연구개발비 회계검사의 기준 1. 연구개발비와 이자의 관리 및 사용 연구개발비와 이자의 관리 및 사용에 관한 근거는 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규 정과 부처별 행정규칙에서 정하고 있다. 주관 연구기관의 장은 정부 또는 정부 외의 자의 출 연금, 참여기업의 부담금을 지급받은 때에는 별도의 계정을 설정하고, 동 계정과 연결된 신 용카드를 발급받아 이를 관리하여야 한다. 이 경우 연구개발비의 지출은 신용카드를 사용하 거나 계좌이체 연구과제의 책임자 및 참여 연구원의 인건비, 고가의 연구기자재 구입비용 등은 계좌이체의 방법으로 연구비가 사용된다 형태로 사용하여야 하며, 신용카드의 사용 이 불가능한 경우에 한하여 현금을 사용할 수 있다. 연구개발비를 사용하는 때에는 증빙자료 를 갖추어야 한다. 다만, 중앙행정기관의 장은 신용카드를 사용한 경우에는 증빙자료의 전부 또는 일부를 생략하게 할 수 있다. 출연금의 이자는 관계 중앙행정기관의 장이 정하는 연구 개발에 재투자하거나 관계 중앙행정기관의 장의 승인을 얻은 용도 등에 사용한다. 다만, 협 약기간 중 개별과제에서 발생한 이자의 금액이 일정금액 예를 들면 1000만 원 미만 인 경우에는 그 과제의 연구비에 산입하여 사용할 수 있다. 15) 15) 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정( ) 제10조(연구개발비의 지급 및 관리); 국가연구개 발사업의 관리 등에 관한 규정 시행규칙( ) 제8조(연구개발비의 관리).

43 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 부당집행금액의 회수기준 부당집행금액의 회수기준은 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정과 부처별 행정규칙 에서 정하고 있다. 연구기간 시작 전 또는 연구기간 종료 후 집행한 금액, 비목별 연구개발 비 인정기준에 따라 관계 중앙행정기관의 장이 부당집행금액으로 확정하여 통보한 금액, 비 목 간 변경승인사항에 대하여 미리 승인을 얻지 아니하고 집행하였거나 규정된 범위를 초과 하여 사용한 금액, 계상된 금액 중 실지급되지 아니한 금액, 주관 연구기관의 장이 주관 연 구책임자의 발의에 의하지 아니하고 집행한 금액, 연구개발 과제에 참여하지 아니한 연구원 에게 지급한 금액, 연구기간 중 발생한 이자로서 연구개발에 재투자하지 아니하였거나 관계 중앙행정기관 장의 승인을 얻지 아니한 용도로 사용한 금액, 연구비 사용 용도 외에 사용한 금액 등은 회수한다. Ⅶ. 연구개발비 회계검사의 법적 성질 1. 회계검사 행위의 성질 회계검사 행위는 과제협약에서 분리하여 독립적으로 그 행정작용의 성질을 판단해야 한다. 연구비 사용실적보고서를 제출하는 행위는 과제협약에 따른 행위라고 할 수 있지만 사용실 적보고서를 검토하는 행위, 즉 서류회계검사 행위와 현장회계검사 행위는 과제협약과는 별개 의 독자적인 행정작용으로 보아야 한다. 과제협약내용에 따라 회계 관련 서류를 제출하도록 되어 있지만 회계검사 행위 자체는 행정조사의 형태를 띠고 있기 때문이다. 연구개발비 회계검사는 그 과정과 절차를 살펴볼 때 관계인 또는 서류의 소환, 출입검사, 보고서 요구권 등의 방법을 사용하고 있는데, 이는 전형적인 행정조사절차에 해당한다. 미국은 행정조사의 절차와 내용을 자세히 규정하고 있는데, 세부내용은 다음과 같다. 1 소환장 발부: 증인과 서류를 소환할 수 있는 권한을 말한다. 행정적 소환장에는 증인으 로부터 구두증언을 얻는 것을 주안으로 하는 증인소환장과, 증언과 함께 특정된 장부나 서류 의 입수를 주안으로 하는 문서지참 증인소환장이 있다(이상규, 2001: 92; 김영조, 2004: 162 에서 재인용). 피조사자는 이 요구에 응할 수도 있고 거부할 수도 있다. 피조사자가 이를 거 부하는 경우에 행정청은 자력으로 집행할 수는 없고 집행을 강제할 명령을 지방법원으로부 터 받아야 한다. 이를 사법적 집행(judicial enforcement)의 원칙이라고 한다. 2 출입검사: 주택 또는 영업소 등에 출입하여 장부, 기록, 가택을 조사할 수 있는 권한을 말한다. 조사권 발동 계기의 차이에 따라 제3자의 행정기관에 대한 고충 신청으로 이루어지

44 44 감사논집 제17호 는 고충검사(complaint inspection)와 일정지역 내지 법률이 정한 특정영업이 일정기간의 경과 에 따라 일제히 검사 대상이 되는 지역적 검사(area inspection) 또는 정기적 검사(periodic inspection)로 구별된다. 3 보고서 요구권: 기록과 보고서를 요구할 수 있는 권한을 말한다. 보고서 요구권은 소환 장과 같이 문서 형태로 정보를 구하는 것이지만, 소환장이 회사의 일상기록과 같은 현존기록 의 제출을 요구하는 것인 데 반하여, 보고서 요구권은 소정의 양식에 따른 회답(따라서 정보 의 정리 또는 가공이 필요)을 요구하는 점에서 차이가 있다. 행정기관의 보고서 요구에 상대 방이 불응하는 경우 행정기관의 강제방법은 개별 법령에 따라 차이가 있어 일률적으로 말할 수 없으나, 직무집행 영장소송에 의한 강제방법과 과료(civil forfeiture)에 의한 강제방법이 인 정된다(Hall, 1994: 82-98; Asimow, 1993: 90; 김영조, 2004: 에서 재인용). 2. 회계검사자의 전문기술적 판단 여지와 재량 회계검사를 실시하는 자는 연구비의 사용 관리 및 회수기준을 구체적 사실관계에 적용하 여야 한다. 이러한 기준의 적용은 명확하고 객관적인 경우도 있지만 불명확하고 주관적인 경 우도 많다. 이와 같이 불명확하고 주관적인 경우에는 구체적으로 부당집행금액인지 여부를 판단하기 위하여 그 사실관계와 관련 증거서류를 종합적으로 검토해야 하는 전문기술적 판 단 여지를 발휘하여야 한다. 또 회수 여부에 대한 결정재량 및 회수범위의 선택재량을 발휘 하여야 하는 경우가 많다. 16) 미국국립과학재단(NSF)도 연구비의 사용기준 및 회수기준을 정하고 있는데 세부내용은 다 음과 같다. NSF로부터 연구지원금을 지원받으면 수령기관 측에서는 지원금의 사용 조건에 따라 적절하게 자금을 사용할 법적 의무를 지게 된다. 지원금의 지급은 연구수행 이전에 선 지급금 형식으로 집행될 수도 있고 연구수행 이후에 상환금 형식으로 집행될 수도 있다. 하 16) 재량행위와 판단 여지를 구별하여야 하는가에 대하여 견해가 나누어져 있다. 1 구별하는 견해는 행정 행위에 불확정 개념이 사용될 때, 어떤 사실이 그 요건에 해당하는가 여부는 일의적으로 판단하기 어려 우며, 따라서 일정한 범위에서 행정청의 전문적 기술적 정책적 판단이 종국적인 것으로서 존중되면, 그 한도에서 행정청의 판단에 대한 법원의 심사가 제약받는 경우가 생긴다. 행정청의 일정한 판단에 대 한 법원의 심사권이 제약되는 점에 있어서는 재량과 판단 여지는 유사한 점이 있다. 그러나 판단 여지 에 있어서는 행정기관에게 복수행위 사이의 선택의 자유가 인정되어 있는 것이 아니라 불확정 개념을 통해 기속되어 있는 것이므로, 개념상 재량과 판단 여지는 구분함이 좋다고 한다. 2 재량과 판단 여지 의 구분에 대하여 소극적 입장을 취하는 견해는 불확정 개념도 법 개념이므로 근거법규상 이 개념이 사용되었다고 하여 그것이 행정청에게 재량권을 부여한 것은 아니며, 판단여지이론은 재량행위와 별도 로 구분하여 인정해야 할 이론적 독자성이나 현실적 필요는 존재하지 않는다고 한다. 3 불확정 개념은 법적 개념이므로 여기서의 판단 여지는 행정청의 자의적인 판단까지를 허용하는 것은 아니다. 즉 행정 청은 법규상 불확정 개념에 대한 판단 여지가 부여된 경우라도 자의적 판단은 배제되며 경험 지식 정보를 바탕으로 신중한 판단을 내려야 한다. 따라서 재량행위와 판단 여지는 서로 성질과 현상을 달리 하므로 구별하는 것이 타당하다고 본다.

45 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 45 지만 연구기간 이전에 grant officer가 서명하기 이전에는 어떤 형태로도 집행할 수 없다. 선 지급된 연구비에 대해 만약 NSF에서 지원금이 부적절하게 집행되었다고 판단할 경우 잔액 에 대한 회수권한이 있으며, 선지급된 연구비로 재산을 취득한 경우 NSF는 소유권 이전을 요구할 수 있다. NSF에서 지급한 자금은 어떤 경우에도 개인적인 목적으로 사용되거나 개인 자금과 섞이거나 개인수표를 통해 지출될 수 없다(NATIONAL SCIENCE FOUNDATION, 2004; 김영훈, 2004: 14). 3. 회계검사 결과통보의 성질 회계검사 결과통보는 과제협약내용의 실현에 그치는 사실행위가 아니라 회수대상금액을 1차적으로 결정하고, 그 내용을 회수대상금액의 반납시한과 반납계좌를 지정하여 연구기관에 반환통보하는 행위로서, 이는 엄밀히 보면 1 회수대상금액을 확정하는 행위, 즉 준법률행위 적 행정행위 중 확인행위와 2 회수대상금액을 반환하라고 통보하는 행위, 즉 반환명령이 결 합된 행정작용으로 볼 수 있다. 다음에서 확인행위와 반환명령으로 보는 이유를 구분하여 검 토한다. 첫째, 회수대상금액을 확정하는 행위를 확인행위로 보는 이유는 다음과 같다. 1 법규명령 인 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정에서 주관 연구기관으로 하여금 과제협약기간 종료 후 3월 이내에 사용실적을 보고하게 하고, 2 중앙행정기관의 장은 사용 잔액이 있거 나, 연구개발비 사용실적에 대한 검토 결과 부당하게 집행한 금액이 있는 경우에는 해당 금 액 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 회수하도록 하고 있으며, 3 사용 잔액과 부당집 행금액의 회수에 관한 구체적인 사항도 법규명령으로 정하고 있다. 17) 4 또한 행정청의 회 17) 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정( ) 제11조(연구개발비의 사용실적 보고 등) 1 주관 연구기관의 장은 협약기간 종료 후 3월 이내에 다음 각호의 서류에 의한 연구개발비의 사용실적을 중 앙행정기관의 장 또는 전문기관의 장에게 보고하여야 한다. 다만, 과학기술부 장관이 연구비의 집행관 리절차의 적절성, 연구비 관리 기반구축 정도, 연구비 집행절차의 투명성 등에 대하여 별도로 정하여 고시하는 기준에 맞다고 인정하는 주관 연구기관의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 연구개발계획과 집 행실적과의 대비표 2. 연구기관의 자체 회계감사의견서. 다만, 중앙행정기관의 장이 별도로 정하는 경우 에는 당해 중앙행정기관의 장의 확인서로 갈음할 수 있다. 2 제1항의 규정에 의하여 연구개발비의 사 용실적을 보고받은 전문기관의 장은 보고내용을 검토한 후 그 결과를 중앙행정기관의 장에게 보고하여 야 한다. 3 중앙행정기관의 장은 연구개발과제의 수행이 종료된 후에 연구개발비에서 다음 각호의 금 액을 제외한 후 사용 잔액이 있거나, 제1항에 따른 연구개발비 사용실적에 대한 검토 결과 부당하게 집 행한 금액이 있는 경우에는 해당 금액 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 회수하여야 한다. 1. 다 년도 협약을 체결한 연구개발과제의 연구개발비의 경우 연도별로 발생한 사용 잔액으로서 중앙행정기관 의 장이 해당 연구개발과제의 다음 연도 연구개발비에 포함하여 사용하게 하는 금액 2. 연구개발비 중 간접비의 사용 잔액으로서 중앙행정기관의 장이 다음 연도의 간접비로 사용하게 하는 금액 4 중앙행 정기관의 장은 제3항의 규정에 의하여 회수된 금액을 국고 또는 해당 기금 등에 납입하여야 한다. 5 제1항 각호의 서식과 제3항의 규정에 의한 연구개발비의 사용 잔액과 부당집행한 금액의 회수에 관한 구체적인 사항은 과학기술부령으로 정한다.

46 46 감사논집 제17호 계검사 결과통보는 협약기간 종료시점으로부터 3월 이내에 제출되는 연구비 사용실적 보고 서를 검토하여 회수금액을 확정하는 것이므로 최소한 협약기간 종료시점으로부터 3월 후 행정청이 지연하는 경우에는 1년 후에 행해지기도 한다 에 행해지게 된다. 즉, 장기간 동 안 회수금액이 확정되지 않는 불합리가 존재한다. 이러한 장기간에까지 과제협약내용의 실현 에 불과한 사실행위라고 보는 것은 타당하지 않다. 따라서 회수대상금액을 확정하는 처분으 로 보고 법률의 규정에 따라 회계검사가 실시되도록 하여야 한다. 둘째, 회수대상금액을 반환하라고 통보하는 행위를 반환명령으로 보는 이유는 다음과 같 다. 반환명령은 공법상 부당이득반환청구권으로부터 파생하는 행정청의 처분으로 볼 수 있 다. 부당이득은 법률상 원인 없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가하는 것을 말한다. 공법상 부당이득의 예로는 조세과오납이 있다. 공법상 부당이득에 관하여 특별한 규정이 없는 경우에는 민법의 부당이득반환의 법리(민법 제741조) 가 준용된다. 공법상 부당이득으로 손해를 입은 자는 부당이득반환청구권을 갖는다. 이러한 청구권은 공법상 원인에 의해 발생한 것이고 행정소송법 제3조 제2호 18) 의 입법취지에 비 추어볼 때 공권으로 보고 이에 관한 소송은 공법상 당사자 소송에 의하여야 한다(박균성, 2006: ). 행정소송법 제3조 제2호는 당사자 소송에 관하여 정의하고 있다. 당사자 소송은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률 관계에 관한 소송, 그 밖에 공법상의 법률 관계에 관한 소송으로서 그 법률 관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송이다. 여기에서 공 법상의 법률 관계, 즉 행정법 관계가 의미를 지닌다. 행정청이 행정법 관계로부터 발생한 부 당이득반환청구권을 행사하는 방법이 바로 부당이득반환명령이라고 볼 수 있다. 부언하면, 과학기술연구개발사업 시행법률, 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 등에 의하여 행정 법 관계가 성립하고 이러한 행정법 관계 중에는 연구기관이 연구개발비 사용실적을 보고하 고 행정청은 이에 대한 회계검사를 실시하여 그 결과를 통보하는 행정작용이 포함되어 있다. 즉, 과학기술연구개발비 회계검사 결과통보, 나아가 부적정 집행금액의 회수통보는 일종의 공법상 부당이득반환청구권을 행사하기 위한 반환명령이다. 18) 행정소송법 제3조(행정소송의 종류): 행정소송은 다음 4가지로 구분한다. 2. 당사자 소송: 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률 관계에 관한 소송, 그 밖에 공법상의 법률 관계에 관한 소송으로서 그 법률 관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송.

47 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 47 Ⅷ. 과학기술 연구개발비 회계검사 법제의 개선방안 1. 회계검사의 법적 근거 마련 1) 문제점 과학기술 연구개발 과제는 연구개발비의 지출을 기초로 추진된다. 연구과제의 수행은 연구 계획서에 따라 연구기자재, 연구시설, 연구재료를 구매하고 연구 인력의 정보교류를 하며 필 요한 경우 세미나 워크숍 포럼 등을 수행하고 문헌을 조사하기도 한다. 연구개발비는 그 사용기준이 정하는 바에 따라 합리적으로 사용되어야 한다. 연구개발비 회계검사는 연구개발비가 그 사용기준에 따라 합리적으로 사용되었는지를 확인 하는 절차이며, 서류회계검사, 현장회계검사, 각종 보고서의 요구, 증거서류의 요구 등을 주요 내용으로 한다. 또 회계검사 그 자체는 행정조사에 해당하고, 그 법적 성질은 간접강제조사 이다. 이와 같은 관점에서 볼 때 연구개발비 회계검사 법제는 다음과 같은 문제점을 안고 있다. 첫째, 회계검사를 행정조사, 특히 간접강제조사로 볼 경우 그 법적 근거가 미약하다. 즉, 현행 연구개발사업 근거 법률에는 연구개발비 회계검사의 근거, 절차, 방법 등에 관한 규정 이 미비하다. 연구개발 근거 법률에 연구개발비 회계검사의 근거조차 없는 경우가 있으며, 시행령에서만 출연금 등의 사용실적 보고의무를 규정하고 있을 뿐이다. 즉 주관 연구기관의 장은 매년 출연금 등의 사용실적을 중앙행정기관장이 정하는 서식 사업계획과 그 집행실 적과의 대비표, 주관 연구기관의 자체 회계감사 의견서 에 따라 다음 연도 3월 31일까지 보고하여야 한다 고 정하고 있다. 둘째, 부적정 집행금액의 회수기준은 국가연구개발사업의 괸리 등에 관한 규정에서 정하고 있으나, 개별부처별 행정규칙에서 일반적으로 부적정 집행금액의 구체적 회수기준을 정하고 있어 국민의 권리 보호적인 측면에서 문제가 있다. 물론 행정규칙이라도 법령의 명시적 위임 을 받은 경우에는 법령보충적 행정규칙이므로 법리상 대외적 구속력은 있지만 불완전하다. 2) 개선방안 서류회계검사 및 현장회계검사의 절차 강화라는 관점에서 볼 때 현행 회계검사 법제의 문 제점을 해결하기 위한 개선안은 다음과 같다. 첫째, 개별부처별 과학기술 연구개발사업 시행근거 법률에 회계검사의 근거를 명확히 규정 하여야 한다. 연구개발비 사용실적 보고, 회계검사의 근거, 회계검사의 절차 및 방법 등에 대 하여 규정하여야 한다.

48 48 감사논집 제17호 둘째, 훈령 또는 지침 등 행정규칙에서 정하고 있는 부적정 집행금액의 회수기준을 개별 부처의 사업시행 근거 법률에 승격하여 근거를 마련하고 그 시행령으로 부적정 집행금액의 회수기준을 구체적으로 정하도록 하여야 한다. 2. 회계검사 결과통보의 법적 근거 마련 1) 문제점 부처별 연구개발사업 시행근거 법률은 회계검사 결과통보서의 필수적 기재사항에 관한 규 정과 이의신청에 관한 규정을 두지 않고 있다. 2) 개선방안 연구개발비 회계검사 결과통보서의 필수기재사항에 관한 조항과 이의신청에 관한 조항을 부처별 시행근거 법률에 규정하여야 한다. 회계검사 결과통보서의 필수적 기재사항은 부적정 집행내역, 부적정 집행금액, 금액의 산출 근거 등이며, 이는 연구개발비 회수처분의 내용을 상세하게 알려서 이의신청 여부 결정 및 이의신청에 편의를 주려는 데 그 취지가 있다. 3. 강제징수의 법적 근거 마련 1) 문제점 연구개발비 회계검사 결과통보 시 연구기관이 회수금액을 반납하지 않을 경우에 대한 대 책이 부처별 시행근거 법률에 마련되어 있지 않다. 일부 부처는 훈령 또는 지침에서 신용조 사기관을 통한 회수금액 확보의 근거를 두고 있다. 이러한 규정은 잔액 또는 부적정 집행금 액 회수의 편의를 도모하기 위한 임의적 채권 확보 19) 절차에 불과하다. 예를 들면 a 전문 19) 금전채권의 소멸시효: 시효제도는 장기간 계속된 사실 상태를 존중하여 법률생활의 안정을 도모하기 위 한 제도이다. 시효제도는 법의 일반원리적 성격이 있어 사법 관계와 공법 관계에 공히 적용되는 법리이 다. 행정법상으로는 국가의 금전채권의 소멸시효가 문제되는데, 이에 대하여는 국가재정법 이 일반적 규정을 두고 있다. 이에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법 률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸하며, 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다(제96조). 따 라서 연구개발 중단 또는 종료 후 발생하는 연구개발비 잔액 또는 부적정 집행액에 대한 회수처분의 경우, 연구기관에 대한 국가의 채권은 국가재정법 제96조에서 정한 5년의 소멸시효가 경과하면 소멸 되는 것으로 보는 것이 타당하다(홍동희, 2003: 35-36).

49 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 49 기관의 장은 집행잔액 반납통보 후 주관 연구기관이 정당한 사유 없이 3개월 이상 반납을 지연하는 경우 중앙행정기관 장의 승인을 받아 채권추심 등 집행잔액 회수를 위한 법적 조 치를 취할 수 있다. b 전문기관의 장은 주관 연구기관의 부도, 법정관리, 폐업 또는 이에 준하는 상황이 발생하여 정상적인 연구개발비 집행실적 검토 및 집행잔액의 회수가 불가능 하다고 판단되는 경우 중앙행정기관 장에게 결과를 보고하고 집행잔액 회수조치를 종료할 수 있다. 단, 전문기관의 장은 주관 연구기관에 대한 신용조사 등 집행잔액 회수를 위하여 선량한 관리자의 의무를 다하여야 한다. 20) 2) 개선방안 연구개발비 회계검사 결과통보, 즉 회수처분에 대해 연구기관이 응하지 않을 경우 부처별 연구개발사업 시행근거 법률에서 강제징수의 근거를 마련하여야 한다. 조세체납처분 절차에 따라 연구개발비 회수금액을 징수할 수 있도록 규정할 수 있을 것이다. 행정청과 공법상 재 단법인에게는 강제징수권이 인정되기 때문이다. Ⅸ. 결 론 이상에서 과학기술 연구개발비 회계검사에 대하여 연구개발비 회계검사의 법적 근거, 연구 개발비 회계검사의 절차, 연구개발비 회계검사의 기준, 연구개발비 회계검사의 법적 성질로 나누어 검토하였다. 이로부터 얻은 시사점은 다음과 같다. 첫째, 연구개발비 회계검사는 정상적으로 과제협약 기간이 종료되었고, 또 정해진 기간 내 에 연구개발비 사용실적보고서가 제출된 일반과제 와 비정상적으로 과제협약 기간이 조기에 종료되는 과제, 최종평가 등급이 열등하여 그 제재조치의 일환으로 정밀회계 검증(주로 현장 회계검사)을 하게 되는 과제, 행정청의 필요에 의해 현장 회계검사를 하게 되는 과제 등 특 별과제 에 대한 회계검사로 나누어진다. 그리고 회계검사는 서류회계검사와 현장회계검사로 나눌 수 있고 그 절차는 회계검사의 사전통지 회계검사의 실시 회계검사 결과의 통보 로 나눌 수 있다. 둘째, 연구개발비 회계검사는 연구개발비 사용실적보고 내용의 진실성 및 정확성을 확인할 필요가 있을 때, 연구기자재 및 시설 등 연구용 자산 구입에 관계되는 자금원천의 명확성 또 는 타당성을 확인할 필요가 있을 때, 장기간 연구기관에 대해 정밀실태조사가 행해지지 않았 을 때 등의 사유가 인정될 때 질문검사의 필요성이 있는 경우라고 해석할 가능성이 많다. 따 20) 특정연구개발사업비 산정 사용 및 정산지침( ) 제22조(문제과제 처리).

50 50 감사논집 제17호 라서 필요성의 인정범위는 상당히 넓다고 할 수 있다. 셋째, 연구개발비 회계검사 결과통보내용의 기재사항에 흠결이 있는 통보는 위법하므로 회 수금액 산출의 근거 등 필요적 기재사항의 기재를 준수하여야 한다. 넷째, 연구개발비 회계검사 행위는 그 과정과 절차를 볼 때 서류의 소환, 출입검사, 보고 서 요구 등의 방법을 사용하고 있다. 이는 행정조사의 전형을 이룬다. 따라서 연구개발비 회 계검사는 과제협약으로부터 분리하여 독자적인 행정작용으로 분류해야 한다. 다섯째, 연구개발비 회계검사 결과통보는 과제협약내용의 실현에 그치는 사실행위가 아니 라, 회수대상금액을 1차적으로 결정하고 그 내용을 회수대상금액의 반납시한과 반납계좌를 지정하여 연구기관에 반환통보하는 행위로서 이는 엄밀히 보면 회수대상금액을 확정하는 행 위 확인행위 와 회수대상금액의 반환통보 행위 반환명령 가 결합된 행정작용으 로 볼 수 있다. 이상의 시사점을 바탕으로 과학기술 연구개발비 회계검사 법제의 문제점과 개선방안을 제 시하였다. 이러한 작은 노력이 연구개발비 회계검사 관련 법령의 제 개정 방향을 제시하고, 연구개발비 회계검사의 실체적 절차적 합리성 제고에 기여하며, 행정조사와 관련한 국민의 권익 보호에 기여하게 되기를 희망한다.

51 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 51 참고문헌 1. 국내 자료 김동복(2001), 세무조사에 관한 법적 검토 : 질문 검사권을 중심으로, 공법연구 제29집 제4호, 한국공법학회. 김동희(2006), 행정법Ⅰ, 박영사. 김민기(2004), 일본 신에너지 산업기술종합개발기구의 연구비 관리체계, Work Paper. 김영조(1998), 행정조사에 관한 연구, 경희대 박사학위논문. (2004), 미국 행정법상 행정조사의 법리에 관한 고찰, 토지공법연구 제21집, 한국토지공 법학회. 김영훈(2004), 미국 국립과학재단의 연구비 관리체계, Work Paper. 박균성(2006), 행정법 강의, 박영사. 이상규(2001), 영미행정법, 법문사. 홍동희(2003), 국가연구개발사업의 기획 평가 관리행위에 대한 법리적 분석, 한국과학기술기획 평가원. 임승순(1999), 조세법, 박영사. 2. 국외 자료 Hall, Daniel E.(1994), Administrative Law, Delmar Publishers Inc., and Lawyers Cooperatives Publishing. Asimow, Michael R(1993), Administrative Law, Gilbert Law Summaries, Harcourt Brace Javannovich Legal and Professional Publications, Inc. 3. 국내 법령 및 판례 조세범처벌법. 행정소송법. 행정조사기본법. 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정. 특정연구개발사업비 산정 사용 및 정산지침. 대법원 , 92누10623(취득세 부과처분 취소). 4. 외국 법령 科 学 研 究 費 補 助 金 取 扱 規 程 ( 文 部 科 学 省 告 示 ) 第 十 二 条 ( 帳 簿 等 の 整 理 保 管 ), 第 十 三 条 ( 経 理 の 調 査 ). 5USC(TITLE 5 GOVERNMENT ORGANIZATION AND EMPLOYEES), CHAPTER 5 ADMINISTRATIVE

52 52 감사논집 제17호 PROCEDURE, Sec Ancillary matters. NATIONAL SCIENCE FOUNDATION(2004), NSF Grant Proposal Guide(NSF 04-23, Effective September 1, 2004). United States General Accounting Office(2002), Government Auditing Standards. 홍동희( 洪 東 熙 ): 현재 한국과학기술기획평가원 연구위원(법학박사: 행정법)으로 있다. 주요 연구물로 연구개 발 실패지식의 활용방안에 관한 연구(Ⅰ): 개념적 법리적 관점에서의 조사분석 (2002, 한국과학기술기획평가 원), 국가연구개발사업의 기획 평가 관리행위에 대한 법리적 분석 (2003, 한국과학기술기획평가원), 신기 술융합에 따른 연구개발체제 구축방안: 융합기술개발촉진법 제정을 중심으로 (2004, 과학기술부), 연구개발 행정법령의 적용사례 분석 (한국과학기술기획평가원, 2009) 등이 투 고 일: 2011년 5월 31일 게재확정일: 2011년 8월 2일

53 과학기술 연구개발비 회계검사에 대한 행정법적 고찰 53 Abstract Legal Study on Science and Technology R&D Cost udit(administration) Dong-Hee, Hong The legal study of science and technology R&D cost audit looked into the legal basis of audit, procedure of R&D cost audit, criteria of audit, legal characteristics of audit, and limitation of audit right. It divided the procedure of audit into general programs and special programs, and gave a detailed account of audit procedure. It also divided the legal characteristics of audit into the characteristics of audit action and those of notification of audit results. The former expounded the reason why it is deemed as administrative investigation while the latter regarded it as a separate administrative measure, apart from program contract. The limitation of audit right reviewed delegation of legal power, justification of investigation objective, and scope and appropriateness of investigation target. The problems and improvement of the legal system of science and technology R&D cost audit dealt with the legal basis for R&D cost audit and notification of audit result. Keywords: Science & Technology, Research & Development, R&D Cost, Audit, Investigation

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55 감사논집 제17호 당선논문(입선) 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 성 문 철 본 연구는 국방획득사업 분야의 투명성 제고를 위해 현재 운영하고 있는 사전예방감사 제도 3 가지(주요 단계감사, 자발적 클리닉감사, 상시기동감사)를 고찰하는 데 목적이 있다. 연구방법은 예방감사의 실태분석 및 개선방안을 제시하고자 피드백(feedback) 차원에서 과 거 예방감사를 수검한 피감사인(174명)을 대상으로 설문조사방법을 실시하였다. 설문조사 결과 를 요약하면, 사전예방감사에 대해 대부분 항목에서 긍정적 답변과 예방감사 취지에 다수가 공감 한다는 의견을 제시하였다. 그러나 개선 보완할 분야로 시험평가단계, 평가위원 선정과정 등 새로운 분야에 대한 감사범 위 확대, 감사인의 전문성 향상 노력, 적발 위주의 감사를 지양하고 명확한 대안 제시가 필요하 다는 의견과 재발 방지를 위해 감사결과에 대한 공개방안 등을 제기하였다. 추가적으로 설문조사 결과 및 현재 운영하고 있는 예방감사 실태 등을 고려하여 각 예방감사별 개선방안을 제시하였다. 국방획득 분야에 대한 사전예방감사 제도는 정부의 관련 유관사업에도 응용 적용할 수 있다. 이는 향후 국가지원사업의 정당성과 신뢰성을 확보하는 데 기여할 수 있을 것이다. 그리고 공공 기관에 청렴 및 투명성을 제고하고, 아울러 사업의 효율성을 극대화하는 데 활용, 기여할 수 있 을 것이다. (주제어: 국방획득사업(방위사업), 사전예방감사, 주요 단계감사, 자발적 클리닉감사, 상시기동감사) Ⅰ. 서 론 방위사업청은 투명성 전문성 효율성을 모토로 개청되었다. 주요 임무는 방위력 개선사업 의 효율적 추진과 우리 군의 요구 성능에 적합한 군수품 적기 조달, 방위산업 육성 및 경쟁 력 강화라는 3대 임무를 수행하는 것이다. 2011년도 기준 국방비의 40% 1) 인 9조 원가량의 예 산을 집행하는 기관으로 태생부터 대내외 투명성에 대한 국민적 기대와 관심이 높았다. 이에 부응하기 위해 방위사업의 체계적 분석을 통해 효과적인 사업시스템 구축방안 마련과 투명 1) 10년 방위사업청 집행예산은 12조 8654억 원으로, 방위력 개선비 9조 1103억 원, 경상운영비 3조 7513 억 원을 집행하였다.

56 56 감사논집 제17호 성 강화를 위해 꾸준히 노력하고 있다. 그러나 최근 각종 언론 및 국회에서 K계열 장비 불량, 차기 고속정 갈짓자 기동, 신형 전 투함 결함 등으로 국방획득사업에 대한 국민의 불신과 실망을 초래하고 있다. 2) 또한 사정기 관의 군납비리 조사가 지속되고 있다. 막대한 국민의 혈세인 국방비 예산이 투입되는 국방획 득사업이 사업추진과정에서 문제요인을 내재한 상태에서 추진될 경우 국방획득산업 전반에 대해 투명성과 신뢰성이 실추될 것이다. 하지만 사전에 문제를 발견할 수 있다면 사업에 대 한 투명성 및 신뢰성이 확보될 수 있을 것이고, 또한 우리 군에게는 양질의 군수품을 제공함 으로써 군의 전투력을 향상시키는 데 크게 기여할 것이다. 더 나아가 이는 담당 공무원의 업 무 부담을 줄이고 행정소요시간 단축 및 관리비용을 절약하는 데도 크게 도움을 줄 것이다. 바로 그러한 이유 때문에 사전에 문제를 식별하고 해결할 수 있는 사전예방감사는 대단히 중요한 감사기법 중 하나이다. 예방적인 감사 차원에서 방위사업의 초기 획득단계부터 조달업무 시스템에 대한 종합적인 분석이 필요하고 이를 통해 사업의 효과성과 투명성을 점검해야 할 필요가 있다. 또한 방위 사업의 집행시스템, 프로세스 등의 체계적인 분석을 통해 효과적인 사업시스템 구축방안이 지속적으로 구현되고 있는 점을 감안할 때 예방감사 차원에서 새로운 감사기법을 개발 접목 하여 정책 합목적적이고 성과 유인적인 새로운 감사시스템 및 감사기법 개발이 요구되고 있다. 따라서 본 연구는 국방획득사업 분야에 대해 사전예방감사 활용사례와 향후 지속적인 사 전예방감사의 감사시스템 및 확대 필요성을 제시하고자 한다. 이러한 사례는 정부의 관련 유 관사업에도 응용, 적용할 수 있는 바, 이는 향후 국가지원사업의 정당성과 신뢰성을 확보하 는 데 기여할 수 있을 것이다. 그리고 공공기관에 청렴 및 투명성을 제고하고 아울러 사업의 효율성을 극대화하는 데 활용 기여할 수 있을 것이다. <표 1>은 본 연구의 연구방법 및 절차를 제시한 것으로 첫째, 연구배경 및 목적을 설명한 다. 둘째, 국방획득사업의 투명성 현주소와 대내외적 측면에서 국방획득 분야에 대한 감사환 경을 분석하였다. 셋째, 사전예방감사에 대한 이해를 도모하기 위해 개념, 목적, 한계점, 향후 감사전망을 제시하였다. 넷째, 현재 국방획득사업 분야에서 활용하고 있는 3가지 예방감사제 도에 대한 설명과 예방감사에 대한 피트백 차원에서 174명의 피감사인을 대상으로 설문조사 및 결과를 분석하였다. 다섯째, 설문조사 결과 및 현재 운영 중인 예방감사 실태를 통해 각 예방감사별 개선방안을 제시하였다. 끝으로 여섯째, 맺은말 순으로 본 연구를 진행한다. 2) 가라앉는 장갑차, 갈짓자 고속정 명품무기의 굴욕, 세계일보 게재( ), 물 새는 전투화 이어 갈짓자 고속함 최신예 맞아? SBS 보도자료( ), 2010 국감 도마 위에 오른 K계열 전차, 아시아 경제 게재( ), 이어지는 불량무기 사고, 그 원인은? 뉴데일리 게재( ) 등 각종 언론 보도자료에 K계열 전차, 차기 고속정, 전투화 등 국방무기체계에 대한 문제점을 지적 하였다.

57 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 57 <표 1> 연구방법 및 절차 서 론 국방획득사업의 투명성 현주소 국방획득 분야 감사환경분석 국방획득 분야 사전예방감사 예방감사에 대한 피드백 연구 배경 및 목적 긍정적 측면 vs 부정적 측면 대내외적 측면 감사환경 사전예방감사 이해, 국방획득 분야 예방감사제도 설문조사 및 결과분석 개선방안 제시 맺은말 Ⅱ. 국방획득사업의 투명성 수준 및 감사환경 분석 1. 국방획득사업 관련 투명성 분야의 현주소 방위사업청 개청 이후 지금까지 권력형 방산비리가 전무하다는 것은 상당히 고무적인 일 이다. 국방획득사업과 관련하여 투명성 향상을 위해 노력한 결과, 2006년도에는 행정안전부 우수기관으로 선정되었다. 2007년도에는 감사원 자체 감사활동 우수기관으로 선정되었다. 2010년도에는 국민권익위원회 주관으로 실시한 민원처리 우수기관 심사에서 최우수 기관으 로 선정 3) 되기도 하였다. 특히, 정부부처 최초로 옴부즈만제도 를 법제화하여 다수의 민원 4) 을 해소하였고, 국민권 익위원회 주관 제4회 옴부즈만 대상기관 및 개인부문에서 수상하였다. 2007년도에는 OECD 보고서에 국방조달 분야 에서 우수사례로도 수록되었다. 그리고 2008년 10월 그리스에서 개최된 제13회 반부패국제회의 및 2009년 2월 NATO 창 립 60주년 기념회의에서 이러한 우수사례를 발표하는 영광을 얻게 되었다. 이러한 결과는 태 국 등 외국 정부기관에서 벤치마킹 대상이 되고 있다. 그러나 앞서 언급한 투명성 제고 노력에도 불구하고 업체 간 원가 부풀리기, K계열 및 차 기 고속정 등 국내 개발 무기의 잇따른 사고 발생은 여전히 국방획득사업에 대해 부정적 인 식과 국민적 무관심이 상존하고 있음을 간과할 수 없다. <표 2>는 국민권익위원회에서 기관청렴도를 조사한 결과이다. 방위사업청은 2006년 이후 기관청렴도가 꾸준히 향상되는 추세였다. 그러나 2009년 하반기 연이은 방산업체 원가부정 사건 5) 으로 말미암아 외부청렴도 점수가 대폭 하락하였다. 그 결과 2008년 전체 18개 기관 3) 민원처리 전담부서인 고객지원센터 신설, 민원처리 결과, 전화 친절도 점검 결과를 부서 평가에 반영하는 등 이러한 노력의 결과 2010년에는 국민신문고 민원처리실태 평가 최우수 기관으로 선정되었다. 4) 옴부즈만 법제화 이후 까지 총 76건의 민원을 해소하였다.

58 58 감사논집 제17호 중 6위에서 2009년도는 15위로 떨어졌다. <표 2> 국민권익위원회의 국가청렴도 및 기관별 순위조사 결과 구 분 2006년 2007년 2008년 2009년 청렴도 방위사업청 순위/전체 기관 10/14위 8/12위 6/18위 15/18위 자료: 국민권익위원회(2010) <표 3>은 방위사업청 자체 국민여론조사 결과 방위사업청에 대한 국민인지도 수준은 50% 미만으로 10년 4월에는 전년 12월 대비 13.4% 하락하고 있음을 보여주고 있다. 조사 시기 <표 3> 개청 이후 성과에 대해 국민인지도 여론조사 결과 2007년 3월 2007년 7월 2007년 12월 2009년 8월 2009년 12월 2010년 4월 단순인지도 50.4% 49.0% 40.9% 38.7% 46.7% 33.3% 자료: 방위사업청 대변인실, 대국민 여론조사 결과(2010) 2. 대내외 국방획득사업 감사환경 분석 1) 대외 감사환경 분석 국방획득사업에 대한 대내외 감사환경을 분석하였다. 우선 대외적인 감사환경을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 국방획득사업의 투명성 요구가 지속적으로 높아지고 있다는 점이다. 언론 및 국회에 서뿐 아니라 국민의 알권리 차원에서 일반 국민 또한 국방획득사업의 투명성, 효율성, 전문 성에 대한 기대 수준이 날로 증가하고 있다. 하지만 과거 국방획득사업에 대한 군납비리 이 미지 개선 노력에도 불구하고 예산낭비 집단이라는 부정적 인식이 여전히 잔존하고 있다. 획 5) 2009년 3월 대형 방산업체인 S사와 협력업체가 함정용 위성통신단말기 납품단가를 부풀리는 등의 수법 으로 157억 원의 부당이득을 챙겼다가 검찰에 적발되었다. 같은 해 K-9 자주포의 탄약장전장치를 납품하 는 외국 방산업체가 부품단가를 최고 4배 이상 부풀려 41억 원의 부당이득을 챙긴 혐의가 드러났다.

59 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 59 득체계 개선 논의와 더불어 방위사업청의 전문성 문제가 주요 화두로 대두되고 있다. 이에 대해 획득전문기관으로의 기능 조정 마무리, 시스템적 인적 전문성 강화, 대내외적 소통 협력을 위한 노력이 요구된다. 이를 실현하기 위한 방안으로 주요 단계감사 등 사전 예방감 사의 강화로 사전에 문제점을 예방하기 위한 지속적인 노력이 필요하다. 둘째, 국방획득사업의 예산절약 요구가 증대되고 있다는 점이다. 최근 K계열 장비, 전투화, 군납김치 등 방위사업청에서 수행 관리하는 사업의 잇따른 사고 결함 또한 하청업체로부 터 부품의 고가 구입, 수입품 원가 과대계상 등 원가 부풀리기로 예산 낭비가 지적됨에 따라 대내외적 불신 불만이 고조되고 있다. 이에 대해 유사사례가 재발하지 않도록 사업관리에 대한 정책기조의 전면적 전환 및 단계별 선검증 후적용 원칙하에 무결점 사업관리 요구가 증가하고 있다. 사업관리 중점에 대한 인식의 전환이 필요한 분야는 적기 전력화에서 Total Value(요구성능 충족 + 예산 절감 + 전력화 시기)로, 공급자 중심에서 사용자 중심으로 전환이 필요하다. 또한 예산의 효율적 사용을 위하여 정기감사 및 특정사업 감사 등을 통한 피드백 기능 활성화로 예산낭비 요소를 최소화하기 위한 감사기법 개발이 요구된다. 셋째, 획득제도 개선에 따른 국방부 방위사업청 업무조정으로 외부 부분감사가 증가할 것 으로 보인다. 국방부와 방위사업청의 정책업무 조정에 따라 사업추진과정에서 문제점이 발생 시 사후 문책성 외부감사가 대폭 증가될 것으로 예상된다. 이에 대해 국방부와 중복감사를 지양하고, 합동감사를 통하여 사업추진과정에서의 문제점 해소 노력이 필요하다. 넷째, 외부감사기관과 합동감사가 요구된다는 점이다. 공공감사에 관한 법률 개정에 따 라 감사원, 국방부 등 외부감사 시 자체감사기관과 합동감사가 필요하며 합동감사를 통하여 감사기법, 업무파악 능력, 감사결과 보고 및 후속조치 등 감사업무의 전문성 향상 노력이 요 구될 것으로 예상된다. 2) 내부 감사환경 분석 국방획득 분야에 대한 내부 감사환경 분석으로 첫째, 감사 담당의 전문성 향상 및 감사기 법 개발이 요구된다. 업무의 전문성 심화에 따라 감사인원의 감사능력 제고의 필요성이 증대 될 것이다. 이는 외부 감사교육과 합동감사를 통하여 감사대상 선정, 감사기법 개발, 감사결 과 보고, 후속조치방법 등 감사업무의 전문성 향상 노력이 필요하다. 둘째, 방산업체에 대한 원가감사 필요성이 증가하고 있다. 원가부정행위방지법 (가칭) 제 정 추진에 따라 방산업체의 원가산정에 대한 감사 필요성이 증가하고 있다. 이는 업체의 원 가 시스템, 하청업체 원가관리 및 수입품 가격 관리에 대한 감사를 통하여 원가 부풀리기 및 예산 낭비 요소를 제거하는 데 관심을 가져야 한다. 셋째, 상시 모니터링 활동을 통한 사전 예방감사 필요성이 증가하고 있다는 점이다. 전산자료를 활용한 상시 모니터링과 맞춤형 감

60 60 감사논집 제17호 사기법 개발 필요성이 증가된다. 상시 모니터링을 확대하고, 피감사자의 감사자료 제공에 대 한 부담을 최소화하는 감사기법 개발을 지속적으로 발굴하여야 한다. 넷째, 반부패 청렴 인프라 구축을 통한 청렴문화가 확산되고 있다. 외부 민간 전문가, 관 련 부처 고위공무원들의 방위사업추진위원회에서 방위사업추진방법, 예산편성 등에 관하여 조정 심의함으로써 사업의 투명성, 객관성이 제고될 것으로 예상된다. 이에 대해 중앙부처 최초로 청렴 마일리지 제도 시행 등 적극적인 반부패 청렴 시책을 추진하고 있다. 또한 옴부 즈만 활동백서 제작, 태국 부패방지위원회의 옴부즈만 벤치마킹 지원 등 옴부즈만 활동의 내 실화를 꾀하고 있다. 기존 한 부서(팀)에서 원가를 산정하는 방식에서 원가산정팀과 원가검 증팀으로 나누어 산정하는 방식으로 변경하여 원가관리 내부통제 강화를 시도하고 있다. 또 한 무기중개업자를 배제하고 국외제작사와의 직거래를 통한 국외 무기도입 절차를 개선 6) 하 고 있다. 끝으로, 반부패 청렴의식 향상을 위한 자율적 개선 마련이 요구된다. 업무 관련자로부터 향응 수수 등 공직기강 해이를 사전에 철저히 예방하여야 하며 부패 유발요인 및 취약환경 개선을 위한 자율적이고 지속적인 노력이 필요하다. Ⅲ. 사전예방감사에 대한 이해 1. 사전예방감사의 개념 및 목적 여기서 예방(prevention) 이라는 용어는 사회 각 분야에서 보편적으로 사용하고 있는 개념 이다. 예방적 개념은 현대 경영관리에도 폭넓게 적용되고 있다. 기업에서는 과거의 고객 관 련 자료로부터 이탈 고객의 특성을 분석하여 자사 고객의 이탈을 최소화하기 위한 예방관리 에 많은 노력을 기울이고 있다. 또한 고객과의 신용거래에 있어 고객의 사기(fraud) 행위를 방지하기 위한 수단을 마련하기 위하여 방대한 자료와 정보기술을 활용하고 있다. <표 4>와 같이 흔히 일반적인 감사는 과거에 발행된 감사대상 자료를 비판적 관점에서 조 사하고 평가하고 개선된 대안을 제시하는 부가가치적인 과정(value enhancing process)을 거 치게 되는 사후적 속성을 지니고 있다. 반면 예방감사는 감사과정을 통하여 검증된 결과를 피드백 정보로 활용하여 향후 회계 및 관리통제 과정에서 발생할 수 있는 위험을 미리 제거하거나 최소화하려는 데 그 목적이 있 는 개념이라고 할 수 있다. 6) 10년도부터 대형 수송기 사업 등 4개 사업, 4936억 원에 대해 시범 활용하고 있다.

61 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 61 <표 4> 일반적 감사와 예방감사의 구분 일반적 감사 사후적 속성 과거에 발행된 검사대상 자료 비판적 관점조사, 평가, 개선된 대안 제시 예방감사 사전적 속성 미래에 발생 가능한 문제를 최소화하기 위한 방 안 절차 등 마련 감사과정을 통해 검증된 결 과를 피드백하고 정보를 활용 또한 예방감사는 감사시점 이후의 관리기능에 피드백 정보를 제공함과 동시에 감사의 효 과가 이후의 관리에 효과적으로 반영되도록 하며, 이와 동시에 차기의 관리기능에 대한 지속 적인 감시(monitoring) 기능을 수행하도록 하는 것이다. 일반적으로 감사는 처벌 위주로 편향되어 있어 일을 많이 하면 다친다는 풍조가 팽배하다. 지적 위주의 감사활동은 잘된 것을 확인, 발굴하기보다는 잘못된 점을 찾아내는데 주력하게 하고, 업무처리의 동기나 과정은 소홀히 한 채 결과를 보다 중시하도록 유인하게 할 우려가 있다. 예방감사는 공직자 보다는 공직자를 구속하는 행정제도 에 초점을 맞춘다는 점에서 처벌 위주의 감사운영으로 야기되는 부작용으로 최소화할 수 있는 하나의 방안이 될 것이다. 2. 예방감사의 한계점 예방감사활동은 대상 업무를 상시 추적하고 관찰하여 잘못된 점을 시의적절하게 개선하고, 만약 수립된 정책이 실패할 가능성이 높으면 이를 조기에 경보하여 시행착오를 사전에 방지 할 수 있다. 이로 인해 사회적 비용이라 할 수 있는 감사비용과 경제적 배분의 비효율성을 최소화할 수 있다는 긍정적 효과를 산출할 수도 있지만 부정적 요인도 발생할 수 있다. 첫째, 예방감사의 시기적 특징으로 사전에 집행부서가 잘못된 행정단계에서 개입하여 해당 업무의 통제역할을 수행하게 되어 감사부서 스스로가 사업집행자가 될 우려가 있다. 둘째, 사전예방감사가 자칫 집행부서의 면피성 업무절차 과정으로 전락할 우려가 있다. 문 제가 발생하기 이전에 감사를 수행하여 제도적 개선을 도출하는 과정으로 집행부서의 의사 결정에 개입되어 사후 집행부서의 면피성 행정행위로 이루어질 우려가 있다. 셋째, 감사의 특성상 비록 업무개선 목적의 예방감사라 하더라도 예방감사 속성상 감사대 상자가 서비스의 직접적인 수혜자가 아니라는 점이다. 일반적 감사와 마찬가지로 예방감사의 실효성을 증대하기 위해 감사대상인의 적극적인 참여를 기대하는 데는 다소 한계가 있다. 넷째, 예방감사의 효율성 제고를 위해 많은 정보를 확보하여 체계적인 분석을 위한 시간과 비용이 투입되어야 한다. 하지만 이러한 많은 투입 노력에도 불구하고 문제를 사전에 적발하 거나 개선 대상을 반드시 도출하는 것만은 아니다.

62 62 감사논집 제17호 3. 예방감사활동에 대한 향후 전망 가장 큰 환경변화는 정부조직의 재량권이 확대되고 있는 환경에서 고려해볼 때 정부의 규 제가 완화되고 행정권한의 하부기관 위임이나 민간위탁, 외부조달(outsourcing)이 증가하며 하부기관의 재량이 확대되고 있다는 것이다. 이는 전통적인 합법성 감사의 영역 역시 줄어들 것임을 시사하고 있다. 자율행정에 대한 수감기관의 욕구가 증대할수록 감사원을 비롯한 외 부기관의 감사는 전통적인 통제목적 위주에서 벗어나 당해 기관의 역량을 배양하고 활성화 하는 지원적 역할 에 그 비중이 상대적으로 증가하게 될 것으로 전망된다. 또한 정보화의 촉진에 따라 감사접근방법에서 보다 과학적이고 체계적인 감사기법이 요구된다. 그리고 작고 유연하되 강력한 정부에 대한 국민들의 선호가 높아질수록 정부의 역할도 엄정한 공공기관 의 확립, 성과에 대한 공정한 사후평가, 그리고 평가결과의 정책기획에서의 적시 환류 등에 우선순위가 두어지게 될 것으로 예상된다. 이와 같이 공공부문의 성과에 대한 평가기능이 보다 중시될 경우 적발 위주의 감사활동보 다는 거시적 총체적 안목에서 정책의 실효성을 검증하고 정책효과를 평가하는 성과감사에 대한 수요가 증대될 것이다. 이로 인해 앞으로는 성과감사를 포함한 예방 지도적 감사가 감 사활동의 중심축으로 자리잡게 될 것이다. Ⅳ. 국방획득사업 분야의 사전예방감사 국방획득사업 분야의 사전예방감사는 외부기관 감사지적 및 민원이 빈번한 국방획득사업 의 취약 업무단계를 식별하는 것이다. 이러한 식별된 문제에 대해 감사대상 업무를 선정하고 해당 업무에 대한 문제발생 및 유사사례 재발 방지를 위한 감사중점사항을 설정하고 있다. 이와 같이 예방감사활동을 통해 국방획득사업의 투명성 향상을 제고하는 데 있다. 이는 실제 감사대상인이 느끼는 감사에 대한 기피와 부담감을 최소화하고 실효적 예방감 사를 통한 성공적인 감사를 수행하기 위한 방안으로 개발한 감사기법 가운데 하나이다. <그 림 1>은 국방획득 분야에 대해 현재 수행하고 있는 예방감사기법을 제시하고 있다. 주요 단 계감사, 자발적 클리닉 감사, e-감사정보시스템에서 주로 활용되고 있는 상시기동감사의 3가 지가 있다.

63 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 63 사전예방감사 주요 단계감사 사업 분야: 제안요청서 작성 및 제안서 평가 계약 분야: 적격심사 평가 자발적 클리닉감사 감사대상 부서에서 현안사업 업무 의 내재된 문제점을 조기에 해소 할 목적으로 스스로 감사의뢰 처 분보다는 제도개선 위주. 단 비위 행위 등 불가피한 경우 제외 상시기동감사 상시기동감사반 편성 전산 시스템을 활용한 상시 모니터링 체계 구축 - 전산시스템 운용 - e-감사정보시스템 - 통합사업관리정보체계 - 국방전자조달시스템 <그림 1> 방위사업청 사전예방감사 기법 우선 주요 단계감사는 개별적 업무의 성격과 단계별 업무진행 흐름이 타당성과 객관성을 지니고 있는가를 분석 평가하여 업무흐름과정에서 나타날 수 있는 위험을 발견하고 개선 가능한 대안을 제시하는 데 목적을 두고 있다. 현재 사업 분야와 계약 분야에서 문제소지가 많은 업무단계를 감사하고 있다. 상시기동감사의 경우 국방획득사업 분야별 기동감사반 7) 을 편성하여 통합사업관리정보체 계 와 e-감사정보시스템 8) 을 활용한 상시 모니터링 체계를 구축하고 있다. 또한 08년도에 시행한 자발적 클리닉감사 제도는 사업담당자가 업무추진 중 업무의 투명성과 객관성이 필 요한 분야에 대해 감사대상자가 자발적으로 감사를 의뢰하는 감사기법이다. <그림 2>는 06년부터 10년 11월까지 일반감사(종합감사, 부분감사 9) )와 예방감사 실시 현 황을 분석한 결과이다. 주요 단계감사와 자발적 클리닉감사, 상시기동감사를 시행한 08년도 부터 일반감사(종합감사, 특정감사)에 비해 예방감사 실시율이 70% 정도 많게 감사를 실시 했다. 이는 과거에 비해 국방획득사업 분야에 대한 사전예방감사의 중요성이 확대되고 있음 을 보여준 결과이다. 7) 국방획득 분야를 기준으로 1 기동전력/화력탄약, 2 함정/지휘통신, 3 항공기/감시정찰, 4 정밀타격/신 특수/KHP, 5 계약관리업무로 구분하여 각 분야별 팀 구성은 3~4명으로 운영하고 있다. 8) 단일 사이버 감사창구를 마련하여 감사업무 전반을 one-click으로 지원하는 종합 사이버 시스템 구축을 목표로 08년 1월부터 1년여 년 간 개발하여 현재 국방획득 분야에서 사업 및 계약 분야에서 운영하고 있는 전산시스템인 통합사업관리시스템 및 국방전자조달시스템을 통해 상시 모니터링이 가능한 환경이 구축되어 있다. 9) 방위사업청 행정감사규칙(청훈령 102호) 제4조(종합감사)에 따라 종합감사의 시기 및 대상은 매 2년 주기 로 청내 3개 조직(사업관리부, 계약관리부, 청본부)과 청 소속기관(국방과학연구소, 국방기술품질원), 방위 사업청 소속 재외 군수무관실, 방산협력관실 및 해외사업관리실은 2년 내지 3년를 대상으로 해당기관의 업무 전반에 대해 감사를 실시하고 있다. 또한 부분감사의 종류로 방위사업 특성에 부합된 사전예방감사 로서 일상감사, 자발적 클리닉감사, 주요 단계감사 등 자체 계획에 의하여 실시하고 있다.

64 64 감사논집 제17호 년 2007년 2008년 2009년 2010년 11월 현재 종합감사 특정감사 예방감사 자료: 방위사업청 감사관실(2010) 내부자료(대상기간: ~ ) <그림 2> 국방획득 분야 자체감사실시 현황 위에서 간략히 소개한 3가지 예방감사기법에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 1. 주요 단계감사 주요 단계감사는 08년도 9월부터 시행되어 4년간의 사전예방감사 활동이 현재는 정착단 계에 접어들고 있다. 감사목적은 방위사업의 주요 추진단계별로 당해 사업관리 업무 및 계약 업무의 적정 여부를 사전에 검증하여 문제점을 식별 해소하는 데 있다. 현재 방위력 개선사 업 추진과 관련하여 기종 결정, 제안서 평가 등 주요 추진단계별로 당해 업무의 적정 여부에 대한 사전검증활동을 강화하고 있다. 주요 단계감사는 단순히 문제점을 적발하는 감사방법을 지양하고, 사전에 문제점을 예방하는 데 목적을 둔 감사기법이라 할 수 있다. 주요 단계감사를 수행하기 이전에 단계별 문제점 식별과 감사대상 선정 및 기준 설정이 무엇보다 중요하다. 이에 대해 구체적으로 설명한다. 1) 단계별 문제점 식별 주요 감사단계는 업무 단계별 문제점을 식별하기 위해 과거 대내외 감사처분사항 10) 과 민 원내용 11) 을 분석하였다. 국방획득사업 분야 중 사업관리 분야와 계약관리 분야 2가지 분야 로 나누어 단계별 문제점을 식별하였다. 10) 감사 처분요구사항 단위 : 처분요구 건수

65 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 65 <표 5>는 사업관리 분야에 대한 감사처분 및 민원접수내용을 분석한 결과이며 대상기간은 부터 까지이다. <표 5>에서 제시한 바와 같이 제안요청서 및 제안서 평 가 간에 문제발생 소지가 높은 것으로 분석되었다. 구 분 <표 5> 사업관리 분야 감사처분사항 및 접수민원 내용분석 결과 계 사업추진전략 제안서 평가 (업체 선정) 시험평가 기술 / 업체 관리 (단위: 건수, %) 기 타 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 계 처분 요구 접수 민원 자료: 방위사업청 감사관실(2009) 내부자료 활용(대상기간: ~ ) 제안서 평가(업체 선정 포함) 단계는 전체 감사처분 및 민원접수 건수의 54%를 차지했다. 감사처분 및 접수민원내용은 제안요청서의 제안요구사항, 제안서 평가배점 및 평가결과, 평 가위원 선정과정 등에서 많은 문제제기를 하였다. 특히, 업체선정과정인 제안서 평가는 감사지적률도 높고 업체가 많은 관심을 가지고 있는 사안으로 전체 건수 대비 66%로 민원을 제기한 사례로 분석되었다. 사업추진전략 수립단계는 전체 건수의 9%로 주요 감사결과 및 민원내용은 기개발 분야의 중복투자 및 요구성능(ROC: Requirement of Capability) 검토 미흡 등을 제기하였다. 시험평 가 단계는 전체 건수의 7%를 차지하였다. 주요 문제점은 핵심기능 평가 누락, 시험절차서 미흡, 평가결과에 대한 불만 등이 사례로 지적되었다. 기타 사항은 사업추진을 위한 예산 미확보, 종합군수지원요소 개발 미흡, 납품 이후 하자 10) 감사처분요구사항 (단위: 처분요구 건수) 구 분 계 사업관리 계약관리 기타(정책, 시설 자산) 계 청 자체감사 청 외부감사 자료: 방위사업청 통계연보(2009) 11) 민원접수 현황 (단위: 민원제기 건수) 계 사업관리 계약관리 기타(인사, 방산 등) 자료: 방위사업청 통계연보(2009)

66 66 감사논집 제17호 처리미흡사항 등이 민원제기 및 감사에 지적되었다. 사업관리 분야 중 제안요청서 작성과 제안서 평가 단계는 업체와 사업담당자 간에 이권이 개입될 수 있는 소지가 많다. 실제 감사나 민원제기도 가장 많았다. <표 6>은 무기체계 업무에 대한 이해를 돕기 위해 업무단계별 세부내용을 기술한 내용이다. <표 6> 무기체계사업 진행단계별 업무 순 번 업무 단계 세부 업무내용 1 사업추진방법 결정 사업추진 기본전략(안) 수립하여 위원회 상정 2 제안요청서 작성 개발기술 등 업체 선정을 위한 평가방법과 기준 등을 작성 3 제안서 평가 (협상대상업체 선정) 4 탐색개발 제안요청서에 규정된 업체선정기준에 따라 평가하여 협상대상업체 및 우선순위 결정 기술개발, 운용성 확인 등 탐색개발 및 탐색개발 주관기관/시제업체가 체계개발을 수행할 것인지 여부 결정 5 체계개발 주요 하드웨어 및 소프트웨어 개발, 체계통합 및 시제품 제작 등 6 개발 운용 시험평가 개발시험 평가결과에 대하여 기준 충족 또는 미달 여부, 운용시험평가 결과에 대하여 전투용 적합 부적합 여부 결정 7 국방규격 제정 초도시험 평가결과에 따라 임시 국방규격 제정 8 초도 후속양산 양산물량, 전력화 시기 등 양산계획 확정 자료: 방위사업법 및 방위사업관리규정 (2011) 내용 활용 <표 7>은 계약관리 분야에 대한 감사처분사항과 접수민원내용을 분석한 것이며 대상기간 은 부터 까지이다 입찰 계약 및 적격심사 단계가 전체 건수의 57%로 주요 감사지적 및 민원내용은 입찰공고 적격심사내용, 계약특수조건 및 계약방법이 부적정 하다는 등 다수의 민원제기와 감사에 적발되었다. 원가산정 및 개발비 정산단계는 전체 건수 의 15% 수준이며, 주요 감사지적 및 민원사항은 업체가 제출한 허위 원가자료 미검토와 연 구개발 후 정산 업무 부적정 등으로 나타났다. 규격관리 단계는 전체 건수의 8% 수준으로 주요 감사지적 및 민원내용은 특정업체에게 유리한 규격 적용, 부적정한 규격 제정 등의 사례를 들 수 있다. 검사 품질보증 단계는 20% 수준으로 검사업무 태만, 검사조서 발행업무 부적정 등의 사 례가 있었다. 납품 지출 업무는 착 중도금 지급 업무 부적정, 납품 이전에 대금을 지급한 사례 등이 있었다. 계약관리 분야는 입찰 계약 단계가 가장 취약한 것으로 식별되었다. 특히, 국내조달 계약 진행 단계에서 적격심사 시 많은 민원이 제기되었다.

67 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 67 구 분 <표 7> 계약관리 분야 감사처분사항 및 접수민원내용 분석결과 계 입찰/계약 적격심사 원가/정산 규격관리 검사/품질 보증 (단위: 건, %) 납품/지출 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 계 처분 요구 접수 민원 자료: 방위사업청 감사관실(2009) 내부자료 활용(대상기간: ~ ) <표 8>은 국내조달 계약관리의 업무과정을 단계별로 제시한 내용이다. 특히, 국내계약 분야 에서 적격심사과정은 최종 낙찰자를 선정하기 위한 전 단계로 민원소지 가능성이 가장 많이 내재된 분야이다. <표 8> 국내조달 계약관리 단계별 업무 순번 업무 단계 세부 업무내용 1 조달계획서 접수/분류 2 예비판단 및 전산입력 3 조달판단 4 원가산정 5 입찰(적격심사)/협상 6 계약체결 조달기획팀은 매년 10월 말 수요군으로부터 조달계획서를 접 수, 분류하여 해당부서로 송부 중앙/부대 조달, 내자/외자/특정 조달, 조달청 이관 대상 여 부 등에 대한 판단 재고번호 적용규격, 납지 예산의 적정성 등 조달요건 확인, 계약방법 등 결정 직접비(재료비 직접 노무비), 간접비(간접 노무비 등), 비목 별 원가계산 및 가격조사 실시, (기초)예정가격 건의 경쟁입찰에 따른 입찰공고 조건 설정 및 기준에 의한 평가, 수의 협상 계획 및 결과 보고 수의/경쟁계약별 구비서류에 의한 편철, 적정한 계약보증금 액 및 기간 설정 7 대가/선 착 중도금 심사 및 지출 지출 및 세금계산서, 세금완납증명 확인, 지체일수 및 지체상 금의 계산, 선 착 중도금 지급승인서 작성 8 사후관리 및 계약종결 물가/설계변동에 의한 계약금액 조정 관리, 사용자 불만, 하 자처리 등 후속조치 관리 자료: 방위사업법 및 방위사업관리규정 (2011) 활용

68 68 감사논집 제17호 2) 주요단계 감사대상 선정기준 및 시기 주요단계 감사대상 선정 및 기준은 해당사업(업무)의 규모, 사업성격, 추진과정에서의 문제 점 발생 여부 등을 고려하여 주로 선정하고 있다. <표 9>에서 보듯 사업관리 분야에 대한 감사대상 선정기준은 사업예산 규모로 구분한다. 연구개발사업과 구매사업은 200억 원 이상, 핵심기술사업과 전산정보화사업은 50억 원 이상 에 대해서 제안요청서 및 제안서 평가에 한해 감사를 수행한다. 계약관리 분야는 원가산정단계와 적격심사단계를 선정하여 감사를 수행하고 있다. 과거 원가비리 발생 업체 및 민원접수내용 등을 고려하여 감사대상을 선정한다. 주요 단계감사 대상사업 선정시기는 매년 1월 초순에 각 사업부서 및 계약부서에 감사대 상사업(계약)을 통보하고, 감사대상인은 연초 계획된 감사의뢰시기 12) 에 감사관실에 감사를 의뢰한다. 감사대상(부서)의 업무부담 및 감사로 인해 사업추진에 지장을 주지 않기 위해 주 5근무일 동안 감사를 완료하여 감사의뢰부서에 감사결과를 통보하는 절차로 운영하고 있다. <표 9> 주요단계 감사대상 선정 구 분 업무 단계 사업관리 분야 구매사업 연구개발사업 (200억 원 이상) 최저비용기법 종합평가기법 핵심기술사업(50억 원 이상) 계약관리 분야 전산정보화사업 제안요청서 작성 제안서 평가 간 제안요청서 작성 제안서 평가 간 제안요청서 작성 기종 결정 제안서 평가 간 제안서 평가 간 적격심사 원가산정(샘플링 감사) 13) 자료: 방위사업청 감사관실(2011) 12) 사업관리 분야에서 제안요청서에 대한 감사의뢰는 제안요청서 최종확정 이전(제안요청서 검토의원회 이 후)에 감사를 의뢰하며, 계약관리 분야 중 감사대상인 적격심사는 적격심사심의위원회 결과 이후 최종 낙찰자 결정 이전에 감사를 의뢰하고 있다. 13) 과거 문제가 발생한 사업, 관심사업, 과다 원가가 인상된 사업, 금액별 비중, 중점관리대상 업체별 등을 고려 대상품목을 선정하고 원가분야 감사 중 원가 부풀리기 발견 시 해당 방산업체에 대해 전반적으로 원가감사를 확대하는 방향으로 운영하고 있다.

69 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 69 <표 10>은 주요 단계감사 시 사업 및 계약관리에 대해 각 대상업무 단계별 예상되는 문제 점을 고려하여 감사중점을 작성한 것이다. <표 10> 주요 단계감사 분야별 중점 체크리스트 구 분 분 야 대상업무 감사중점(예상되는 비리 개연성) 사 업 관 리 연구개발 사업 구매사업 제안요청서 작성 제안서 평가 제안요청서 작성 제안요청서에 방위사업 관련 법, 규정, 지침과 상이한 내용으로 제안요구 여부 제안요청서 작성 시 특정업체 제품, 성능을 기준으로 작성하거 나 제한된 자료수집으로 인한 특혜 여부 및 공정 경쟁 제한 여부 제안서 평가팀 구성 시 특정업체 선호 인원 선발 여부 업체 로비에 의한 평가위원의 부적정한 평가 및 평가위원 간 담합 여부 제안서 평가 후 평가결과 미공개에 따른 제안업체의 평가의 공 정성 여부 제안요청서 작성 시 관련 자료 획득을 위한 접촉과정에서 비리 가능성 제안요청서 작성 시 특정업체의 요구사항 반영 여부 제안서 평가 특정업체에 유리하게 제안서 평가항목 점수배점 조정 여부 기종 결정 업체 로비로 객관적 기준 없이 특정업체에 유리하게 평가 여부 계 약 관 리 국내 조달 국외 조달 적격심사 적격심사 업체 청탁으로 제출기한 경과 후 서류 접수 여부 구비서류 미비 시 보완요청 후 심의 여부 면제조건 해당되어 투찰률 80% 미만인 경우 면제 조치 여부 동등 이상 납품실적 증명원을 위 변조하여 제출 시 인정 여부 공장등록증상에 해당업종 등록일보다 빠른 최초 공장 등록일을 적용, 특정업체 배점을 상향 조정 여부 청탁으로 허위 변조한 재무제표 인정 낙찰유도 여부 자료: 방위사업청 감사관실(2011) 2. 자발적 클리닉감사 자발적 클리닉감사를 시행한 시기는 08년도부터이다. 감사취지는 감사 패러다임의 변화에 따른 잘못을 지적 하는 감사에서 해야 할 일을 안 하는 것을 지적 하는 감사이다. 또한 현 안사업 업무의 내재된 문제점을 감사대상인 스스로가 문제를 제기하여 사전예방감사를 통 해 조기에 해소함과 동시에 방위사업 업무의 효율성 투명성을 제고하기 위한 것이다. 이에 대한 추진방침은 첫째, 감사대상 선정에 있어 업무 추진절차의 오류로 향후 문제 및 의혹 제기가 예상되는 사업 업무에 대해 집중적으로 감사를 실시한다. 둘째, 감사결과 처분은 제도개선 위주로 처분 요구를 하고 있다. 그러나 비위행위 등 처벌

70 70 감사논집 제17호 이 불가피한 경우를 제외하고는 신분상 처분을 지양하는 것을 원칙으로 한다. 이는 감사에 대한 부담감과 거부감을 최소화하고 자발적 클리닉감사의 활성화를 위해 감사대상인이 자발 적으로 감사를 의뢰하도록 하기 위한 유인책이다. 그러나 자칫 감사취지를 잘못 이해하여 면 피성 행정절차로 이행될 우려가 있다. 이를 방지하기 위해 사전에 감사대상이 되는지 여부를 확인 및 심사하여 감사대상을 결정한다. 3. 상시기동감사 상시기동감사의 목적은 주요 사업 계약업무에 대한 상시 모니터링 14) 을 통하여 적기기동 감사를 실시하여 문제발생 소지를 사전에 차단하는 데 있다. 세부적인 중점 모니터링 대상 선정기준은 사업 규모 및 특성을 고려하여 주요 관심 사업 과 계약 지체 사업, 민원 제기가 빈번한 사업 등을 선정한다. 또한 상시기동감사는 감사인원이 과거 국방획득 분야에 대한 근무경험 등을 고려하여 사업 별 전담 모니터링팀을 5개 팀으로 구성하여 모니터링 팀별 중점 모니터링 대상업무(과제)를 선정한다. 현재 방위사업청에서 운영 중인 통합사업관리정보체계 와 e-감사정보시스템 인 전산시스 템을 활용해 문제점을 조기에 식별하여 감사업무를 수행하고 있다. <표 11>은 상시기동감사 편성운영방법을 제시한 것이다. 5개 모니터링 대상업무를 기준으 로 팀장 포함 3명 이내로 감사반을 편성하여 운영하고 있다. <표 11> 모니터링 대상업무별 상시기동감사반 편성 구 분 팀 장 인 원 모리터링 대상업무 기동전력/화력탄약 통합사업관리정보체계 중 령 (사무관) 각 팀별 2~3명 함정/지휘통신 항공기/감시정찰 정밀타격/신특수/KHP e-감사정보시스템 계약관리업무 상시기동감사의 수단인 전산시스템을 활용함에 있어 모니터링 수단이 제일 중요한 감사정 보의 원천이 된다. 이는 정보를 얼마나 잘 분석하여 문제점을 식별하느냐가 핵심이 되기 때 문이다. 14) 상시 모니터링은 통합사업관리정보체계 와 e-감사정보시스템 을 활용하여 사업관리 및 계약관리 업무 중 예상되는 문제점을 조기에 식별하는 데 있다.

71 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 71 방위사업청에서 운용하고 있는 전산시스템의 운용개념 및 범위를 간략하게 설명하면, 우선 운용개념은 계약업무 분야의 경우 계약추진 시 단계별 조달과정, 입찰, 협상업무, 관련 규정 준수 여부, 사업별 관련 절차, 단계별 사업추진 현황, 문제 및 지연실태 등 온라인으로 실시 간 모니터링을 실시하고 있다. 사업관리 분야는 통합사업관리정보시스템 을 활용하여 사업 별 의사결정 추진과정과 단계별 추진현황 자료, 지연사업 및 관심사업 15) 등 상시 모니터링 업무를 수행하고 있다. 16) 4. 설문조사 및 분석결과 앞서 국방획득 분야에 대한 3가지 사전예방감사 기법에 대해 설명을 하였다. 08년도 이후 부터 사전예방감사 기법에 대한 중요성을 인식하여 현재까지 활발하게 수행하고 있다. 국방 획득 분야에서 현재 운영 중인 예방감사에 대해 감사대상인들이 느끼는 불만사항과 향후 개 선 보완할 분야에 대해 피드백 차원에서 접근할 필요가 있다. 현재 운영 중인 예방감사 실태분석 및 문제점을 식별하고 개선방안을 도출하기 위해 3가 지 예방감사를 대상으로 설문조사를 하여야 하나 그러하지 못하였다. 그 이유는 자발적 클리 닉감사와 상시 모니터링 감사는 감사대상인(설문대상자)이 적고 감사실적도 저조하여 감사실 적이 가장 많고 설문조사 대상자도 많아 주요 단계감사만을 대상으로 설문조사를 실시하였 다. 17) 1) 조사개요 조사기간: (수)~ (금)(24일간) 조사방법: 청 포털 설문조사 기능 활용 참여인원: 총 174명(감사수검대상인) 조사내용: 8개 분야 16개 항목 15) 언론 및 국회에서 관심 대상이 되는 사업을 말하며, 예를 들면 T-50, K계열 전차, P-3C, 차기 고속정 등이 있다. 16) 방위사업청 감사관실, 11년 감사업무계획보고 및 e-감사정보시스템 업무 매뉴얼 참조. 17) 주요 단계감사기법만을 대상으로 설문조사를 실시한 이유는 현재 국방획득사업에 대한 사전예방감사인 자발적 클리닉감사는 실제 감사대상부서가 한정적이며 감사실적이 저조(연평균 1~2건)하다. 상시기동감 사는 감사에 착수하기 전에 전산시스템을 활용하여 감사요원의 판단에 의해 감사를 결정한 후 감사를 착수하는 것이다. 이로 인해 감사대상부서의 정확한 의견 및 개선방안을 도출하기에는 제한이 있다. 그 러나 주요 단계감사는 계약부서나 사업부서에서 단계별(제안요청서, 제안서 평가, 적격심사, 원가정산) 일정시점에 감사를 의뢰하는 방법으로 현재 매년 40~50건의 감사실적이 다수 존재하여 감사대상인의 의견이 충분히 반영될 수 있다. 따라서 본 연구의 취지에 부합한다는 점과 국방획득사업 분야에서 실시 하고 있는 사전예방감사 중 대표성 있는 주요 단계감사에 한해 설문조사를 실시하였다.

72 72 감사논집 제17호 <표 12> 설문 분야 및 내용 요약 분 야 문 항 내 용 문항 수 인식 정도 감사에 대한 인식 정도, 확대 필요 분야 2개 부담 정도 부담 정도, 부담 이유 3개 감사기간 감시기간의 적정성, 적정한 감사기간 2개 감사자료 요구량 감사자료의 요구량 정도 1개 감사결과의 적정성 지적사항에 대한 적정성, 잘못된 지적사항의 사유 2개 감사요원의 자질 감사요원의 전문성, 태도, 종합판단능력 4개 감사결과의 공개 감사결과의 공개 범위 1개 발전방안 발전방안 의견수렴 1개 2) 분석결과 1 주요 단계감사의 인식 정도 및 부담 정도 주요 단계감사에 대해 피감사인들이 느끼는 인식 정도는 <그림 3>에서 보듯 현행 유지를 하여야 한다 라는 의견이 55%인 95명으로 가장 많았다. 감사확대가 필요한 분야로는 제안서 평가위원 선정단계, 시험평가과정, 계약이행단계 등의 의견을 제시하여 추가확대 필요성을 검토할 필요가 있다. 16.7% 2.8% 7.5% 타 분야 전면 확대 최대한 확대 18% 점진적 확대 55% 현행 유지 불필요 <그림 3> 감사에 대한 인식 정도 <그림 4>에서 보듯 감사수감 시 피감사인들이 느끼는 부담 정도가 보통이다. 라는 의견 이 43.3%인 75명으로 가장 많은 의견을 제시하였다. 또한 부담이 전혀 안 된다 라는 의견 도 1.7%가량 제시되었다.

73 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 % 1.7% 12.1% 매우 부담된다 조금 부담된다 43.3% 36.4% 보통이다 부담이 안 된다 부담이 전혀 안 된다 <그림 4> 감사에 대한 부담 정도 <그림 5>과 <그림 6>은 감사에 대한 부담이 되는 이유와 부담이 안 되는 이유에 대해 세 부적인 분석을 실시한 결과이다. 감사에 대한 부담이 되는 이유는 <그림 5>에서 제시한 바와 같이 대안 없이 문제점만 지 적하거나 적발 위주여서 라는 의견이 34.1%인 59명으로 가장 많았다. 향후 적발 위주의 감 사를 지양하고 잘못된 사항에 대해 명확한 대안을 제시할 필요성이 있다 라는 의견을 제시 하였다. 3.4% 8.3% 감사일정 41.0% 13.2% 34.1% 감사자료 요구 대안 없이 문제점만 지적하거나 적발 위주여서 감사요원이 감사기법이 부족해서 해당사항 없음 기타 2.3% <그림 5> 감사가 부담이 된다는 이유 감사에 대한 부담이 안 되는 이유는 <그림 6>에서 보듯 사전예방감사로서 사후적 책임이 덜해서 라는 의견이 58.9%인 102명으로 가장 많아 주요 단계감사의 긍정적 측면에서 공감하 고 있음을 알 수 있었다.

74 74 감사논집 제17호 15.0% 13.2% 타 감사에 비해 복잡하지 않다 12.9% 개인에 대한 처분 성격이 없어서 58.9% 사전 예방감사로서 사후적 책임이 덜해서 기타 <그림 6> 감사부담이 안 된다는 이유 2 감사시기의 적정성 및 감사자료 요구량의 정도 현재 주요 단계감사 기간이 감사계획 통보 후 5근무일에 대해 적정한지에 대한 질문에 대 해 적정하다 는 의견이 <그림 7>에서 보듯 71.0%인 123명으로 가장 많았다. 적정하지 않다 면 적정 감사기간으로는 감사사안별 일정 조정, 5근무일 미만 등의 의견을 제시하였다. 감 사요원의 자료 요구량은 어느 정도입니까? 라는 질문에는 <그림 8>에서 보듯 감사자료 요구 량이 보통이다 는 의견이 50.8%인 88명으로 가장 많았다. 28.9% 적정하다 71.1% 적정하지 않다 <그림 7> 감사시기의 적정성 0.5% 0.3% 8.6% 매우 많다 조금 많다 50.8% 39.8% 보통이다 적다 아주 적다 <그림 8> 감사자료의 요구량 정도

75 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 75 3 감사결과 지적사항에 대한 적정성 감사결과 지적사항에 대해 적정하다고 생각하십니까? 라는 질문에 <그림 9>에서 보듯 보 통이다 라는 의견이 63.5%인 110명으로 가장 많았다. 적정하지 않은 이유에 대해서는 합목 적으로 판단하지 않아서 와 건수 위주로 지적해서 등의 의견을 제시하였다. 10.6% 1.7% 4.6% 19.6% 매우 그렇다 조금 그렇다 보통이다 63.5% 조금 부당하다 매우 부당하다 <그림 9> 감사결과 지적사항의 적정성 4 감사요원의 전문성 감사요원의 해당 분야에 대한 전문성은 어느 정도라고 생각하십니까? 라는 질문에 <그림 10>에서 보듯 보통 이라는 의견이 58.3%인 101명으로 가장 많았다. 탁월과 우수하다는 의 견도 전체 비율에서 24.2%를 차지하였다. 하지만 미흡과 매우 부족이라는 의견도 17.5%(30 명)를 차지했다. 이러한 의견을 제시한 부서를 확인해본 결과 대다수 18) 가 해당 감사에서 지 적을 받았거나 다른 감사에서 지적을 받은 부서의 의견으로 감사에 대한 불만이 내재된 결 3.7%1.7% 탁월 13.8% 22.5% 우수 보통 58.3% 미흡 매우 부족 <그림 10> 감사요원의 전문성 18) 감사요원의 전문성 항목에 총 30명이 미흡 과 매우 부족 으로 답변하였다. 흥미로운 사실은 이러한 부 정적 입장을 제시한 설문자 중 25명이 과거 감사지적을 받은 부서로 분석되었다.

76 76 감사논집 제17호 과로 해석할 수 있다. 하지만 감사인의 전문성은 제일 중요한 항목 중 하나로 이에 대한 개 인적 노력이나 전문성 함양을 위해 감사요원뿐 아니라 감사부서 차원에서 체계적으로 전문 성 제고를 위한 노력이 반드시 수반되어야 한다. 5 감사요원의 자질(감사태도, 분석/판단/종합능력) 감사요원의 자질에 관한 질문으로 감사요원의 사업 및 계약 분야에 대한 전문성은 어느 정도인지에 대한 질문에 <그림 11>에서 보듯 보통 이라는 의견이 58.9%인 102명으로 가장 많았다. 탁월 과 우수 하다는 의견도 26.5%로 전체 비율 중 보통 이상이 85.4%를 차지하고 있다. 또한 미흡 및 매우 부족 의견도 14.6%로 나타났다. 2.4% 3.4% 12.2% 23.1% 탁월 우수 보통 58.9% 미흡 매우 부족 <그림 11> 감사요원의 감사태도 감사요원의 자질(능력) 분야 중 분석/판단/종합능력에 대해 조사한 결과 <그림 12>에서 보 듯 보통 이라는 의견이 57.8%(100명)로 가장 많았다. 전반적으로 감사요원의 전문성과 자질 분야(감사태도, 분석/판단/종합능력)에서 유사한 비율로 우수 이상이 27.3%(48명)이며 보통 이 50~60%, 미흡 및 매우 부족 이 11.5%와 3.4%로 감사요원의 자질 분야에 대한 지속적 인 보완 및 발전이 요구된다. 3.4% 1.9% 11.5% 25.4% 탁월 우수 보통 57.8% 미흡 매우 부족 <그림 12> 감사요원의 전문성(분석/판단/종합능력)

77 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 77 6 감사요원에게 요구되는 분야 중 가장 중요한 항목 <그림 13>은 감사요원이 갖추어야 할 항목을 조사한 결과이다. 감사요원에게 가장 중요한 자질로서는 50.2%인 87명이 전문성 을 1순위로 꼽았다. 그다음은 감사인 태도 (26.5%), 감 사기법 (13.8%), 청렴성 (6.9%) 순으로 나타났다. 감사요원은 무엇보다도 전문성이 가장 중요 하다. 이는 감사요원의 자질 향상을 위해 감사기법, 친절교육 및 업무 관련 전문 분야 교육 등에 적극적인 투자가 필요함을 시사하고 있다. 2.6% 6.9% 전문성 26.5% 50.2% 감사기법 감사인 태도 청렴성 13.8% 기타 <그림 13> 감사요원이 갖추어야 할 항목 5. 감사자료 공개 여부 주요 단계감사 결과를 소속 직원들에게 공개할 것인지에 대한 질의결과 <그림 14>에서 보 듯 주요 요지만 공개 하는 것이 좋겠다는 의견이 36.4%(63명)로 가장 많았다. 공개매체로는 동일 지적사항 재발 방지를 위하여 방위사업청 업무포털 게시판에 감사결과를 공개하는 것 이 좋겠다 라는 의견을 제시하였다. 이는 감사결과 공개는 업무 관련 부서에 긍정적인 영향 을 끼칠 것으로 보여 문제가 제기되어 개선된 분야만을 공개하는 등 적절한 공개방안을 고 민할 필요가 있다. 2.5% 36.4% 10.4% 19.0% 31.7% 전문을 공개하면 좋겠다 필요한 부문만 발췌해서 공개하면 좋겠다 주요 요지만 공개하면 좋겠다 공개가 불필요하다 기타 <그림 14> 감사자료 공개 여부

78 78 감사논집 제17호 6. 서술식 항목 서술식 항목으로 주요 단계감사 제도의 발전을 위한 방안은 무엇이 있는지 에 대한 질문 에 감사요원이 해당 사업관리에 경험이 풍부한 경험자들로 구성해줄 것과 감사요원의 전문 성 강화 필요성, 감사요원의 서비스 정신 향상, 감사 후 우수자에 대한 홍보 및 인센티브 부 여, 감사결과를 공유하여 동일 사례에 대한 재발방지수단으로 이용해줄 것을 요구하는 등 다 양한 의견을 제시하였다. 특히, 감사요원의 전문성과 자질이 중요하다는 의견이 다수인 점을 고려할 때 감사요원의 전문성과 모범적인 행동 등 감사인이 갖추어야 할 소양 함양을 위해 끊임없는 노력이 필요하다. 7. 설문조사 요약 현행 주요 단계감사의 실효성에 대해 피감사자 과반수 이상이 적절, 현행 유지 로 제시 하였다. 주요 단계감사의 인식 정도(확대/축소 필요성) 항목은 현행 유지가 적절하다 (전체 응답자 중 55%)라는 의견이 과반수로 나타났다. 감사실시기간(주 5근무일)의 적정성 및 감사 자료 요구량 항목 또한 적절하다 라는 의견이 많았다. 주요 단계감사에 대해 감사대상인들이 느끼는 부담 정도를 조사한 결과, 많은 응답자 (58.9%)들이 주요 단계감사가 사전예방감사로서 사후적 책임을 줄여준다 고 긍정적으로 인 식하고 있었다. 보완 및 개선해야 할 분야는 감사에 대한 부담 정도, 감사요원의 자질(전문 성, 태도, 종합판단능력)에 대한 질문에는 보통 이라는 의견을 제시하였다. 이 분야는 감사요 원이 지속적으로 보완이 요구되는 항목으로 조사되었다. 또한 감사의 부담을 줄이기 위하여 적발 위주의 감사를 지양하고 잘못된 사항은 명확한 대안을 제시해 달라는 의견도 제시되었 다. 그리고 감사요원의 자질 향상을 위해 감사기법, 친절교육, 업무 관련 전문 분야 교육에 적극적인 관심 제고가 필요하다는 지적이 있었다. 현재 감사대상부서만 공개하는 감사결과를 타 사업담당자들에게도 주요내용만을 요약해서 공개함으로써 동일 문제에 대한 재발방지 및 업무 효율성 제고에 도움을 줄 수 있을 것이다.

79 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 79 <표 13> 설문조사 결과 요약 설문항목 최다 빈도값 평균값 1. 감사에 대한 인식 정도 현행 유지(55%) 현행 유지 2. 감사에 대한 부담 정도 보통이다(43.3%) 조금 부담된다 3. 감사기간의 적정성 적당하다(71.0%) 적당하다 4. 감사 시 자료 요구량 적절하다(50.8%) 조금 많다 5. 감사결과의 적정성 보통이다(63.5%) 보통이다 6. 감사요원의 전문성 보통이다(58.3%) 보통이다 7. 감사요원의 감사태도 보통이다(58.9%) 보통이다 8. 감사요원의 종합판단능력 보통이다(57.8%) 보통이다 9. 감사결과의 공개 정도 주요 부분만 공개(36.4%) 필요한 부분 발췌 공개 Ⅴ. 국방획득 분야에 대한 예방감사의 개선방안 현재 국방획득 분야에서 운영하고 있는 3가지 예방감사에 대해 앞서 실시한 설문조사 결 과 및 감사운영실태 등을 토대로 개선방안을 제안한다. 첫째, 주요 단계감사의 경우 새로운 분야의 감사범위 확대를 제안한다. 앞서 설문조사한 결과에서 제시한 바와 같이 추가 확대 분야로서 현재 각종 매스컴에 문제가 된 K계열 및 전투화 등 불량 군수품 방지를 위해 시험평가 분야를 꼽을 수 있다. 또한 업체선정과정에서 중대한 영향을 줄 수 있는 평가의원 선정과정단계 등 실효적 예방감사 확대를 위한 새로운 분야를 발굴해야 한다. 그리고 감사결과에 대해 주요 부분을 요약하여 전 사업부서에 공개함으로써 동일사례 재 발방지를 위한 방안으로 활용해야 한다. 둘째, 자발적 클리닉감사의 경우 내부고발제도의 형태로 인식되어 자칫 조직 내 불이익을 받을 수 있다는 우려와 걱정으로 감사의뢰를 주저하는 경우가 많다. 또한 감사의 긍정적 측 면에 대한 홍보 부족으로 클리닉감사제도에 대해 모르는 부서들이 많아 감사실적이 저조하 다. 19) 따라서 자발적 클리닉감사의 긍정적인 감사취지에 대해 주기적(예를 들면 매 분기별 공문 발송 및 청 게시판 게재 등)으로 홍보할 필요가 있다. 현재 감사대상부서에서 감사의뢰 19) 자발적 클리닉감사 실적은 08년 3건, 09년 0건, 10년 0건, 11년 5월 12일 현재 1건으로 시행 이후 현재까지 총 4건 감사한 실적이 있으며 감사결과 감경처분이 클리닉감사를 의뢰할 유인으로 충분한지 에 대해 06년도 설문조사한 결과 보통이다 라는 의견이 56.3%로 나타났다( 감사대상인 240 명을 대상으로 자발적 클리닉감사에 대한 설문조사 결과임).

80 80 감사논집 제17호 시 부서장 결재를 거친 후 감사의뢰를 하는 방식은 자칫 상급자의 지시로 제기된 문제가 묵 살될 우려가 있다. 이를 해결하기 위해 자유롭게 의견을 제시할 수 있는 창구가 필요하다. 문제를 제기한 자에 대한 신분이 보장되어야 한다. 또한 인센티브 지급방안도 고려해볼 가치 가 있다. 조직 전체의 인식의 전환이 필요한 분야로 내부자 제보 활성화에 대한 공감대 형성 이 선행되어야 할 것이다. 끝으로 상시기동감사의 경우 감사정보의 획득수단인 전산시스템 활용이 비효율적이거나 감사요원의 전문성이 떨어지면 상시기동감사의 취지에 반해 감사의 실효성이 떨어질 우려가 높다. 감사성과를 달성하기 위해서는 많은 비용과 시간이 투자되어야 한다. 이를 개선하기 위한 방안으로 과거의 감사지적사항에 대한 자료의 부호화뿐 아니라 계획과정, 다시 말해서 새로운 계획과 실행절차에 관한 내용까지도 데이터베이스화하여 지적사항의 반영 여부를 검 출할 수 있는 자료검색시스템이 적용되어야 한다. 과거 감사자료에 대한 체계적 분석을 통하 여 이전까지 발견되지 않았던 감사위험에 노출될 수 있는 새로운 추세를 발견하여야 한다. 현재 감사관실에서 운영하고 있는 전산시스템인 e-감사시스템 활성화를 위해 단순히 전산 상에 나열된 데이터만으로는 문제를 정확히 인식하기란 어렵다. 이에 대한 보완책으로 <그 림 15>와 같이, 국방획득사업을 추진하는 과정에서의 사업실행부서의 업무보고 등 중요한 의사결정과정에서 산출된 온나라시스템 문서를 감사정보수단으로 활용한다면 감사의 효율 성은 높아질 것이다. e-감사시스템 활성화 방안(운영개념) 모니터링 <현행 개념> 사전예방 감 사 정보제공 (온나라시스템 활용) <활성화 방안> 사전예방 감 사 <그림 15> e-감사시스템 활성화 방안 또한 과거의 감사지적사항 자료를 일정한 규칙에 의하여 체계적으로 분류하여야 한다. 그 와 동시에 유형을 부호화(codify)하여 일정 기간 동안의 지적사항에 대해 발생빈도와 규모를 시계열적으로 비교 분석하고 그 패턴 차이의 유의성을 검토하는 작업이 필요하다. 국방획득 분야에서 고질적인 문제인 원가 부풀리기를 줄이기 위한 방안으로 국방통합원가시스템 20) 이 20) 행안부 심의 및 09년 과제로 선정되어 부터 모델 수립을 시작으로 현재 개발 중에 있으며 개발 취지는 증빙서 위주의 원가산정체계에서 벗어나 방산업체와 자료를 실시간 연계하는 원가

81 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 81 개발 중에 있다. 향후 원가자료의 신뢰성과 업무의 효율성이 증대될 것으로 예상된다. 이 시 스템은 향후 감사정보의 수단으로 적극적으로 활용할 가치가 있다. Ⅵ. 맺은말 과거 많은 군납비리로 인해 투명한 국방획득사업 추진을 위해 06년 방위사업청이 개청되 었다. 현재 국방획득사업과 관련하여 과거의 업체와의 유착, 외부청탁, 금품수수 등 권력형 비리와 같은 적극적인 비리는 많은 부분이 근절되었다. 하지만 일부 무기의 불량발생과 업체 원가 부풀리기 등 소극적인 비리 개연성은 높아지고 있다. 이에 맞게 국방획득사업의 투명성 제고를 위한 노력으로 실효적인 예방감사 확대가 더욱더 필요하다. 이를 위해 감사결과가 피 드백되어 이후에 유사사업 추진 시 관리과정에서 체계적으로 반영되고 지속적인 관리감독이 이루어짐으로써 성공적인 예방감사가 될 수 있다. 결국 이는 국방획득사업에 대해 국민의 불 신을 해소하고 업무상 고도의 투명성을 구현하는 데 긍정적인 영향을 끼칠 수 있다. 행정환경의 변화에 따라 감사업무도 많은 변화와 발전을 거듭하고 있다. 이에 따라 감사의 기능과 역할도 종전의 사후 비위를 적발 시정하는 적법성 감사를 강화하면서 사전 지도적 정책감사를 중시하는 방향으로 패러다임이 변화하고 있다. 이에 따라 국방획득사업 감사방향 도 합법성 위주의 비위적발 감사를 철저히 하면서 감사대상 업무가 중 장기 국방정책 목표 에 부합하도록 효율적으로 수행되어야 한다. 문제가 발생하기 이전에 체계적으로 진단 분석 하여 근원적인 개선 대책을 제시하는 사전예방감사가 중요한 해결책이다. 현재 국가적으로 실물경제가 침체되어 있는 현실을 감안할 때, 공직자들의 적극적이고 능 동적인 업무처리 자세가 절실히 요구되고 있다. 한 일에 대한 감사를 병행하면서 해야 할 일 을 하지 않은 것에 대한 감사를 더욱 강화해나갈 필요가 있다. 자동화체계 및 축적된 자료를 활용하는 원가추정모델을 통하여 PAPERLESS 행정 구현 및 신속한 원가 산정이 가능할 것으로 기대하고 있다.

82 82 감사논집 제17호 참고문헌 감사원(2006), 감사업무전문성 강화방안, 제1차 한중일 감사원 공동연구보고서. 국민권익위원회(2010), 공공기관 청렴도 조사결과보고서. 국방부, 감사관실(2000), 감사사례집. 권기영(2000), 예방감사체계에 관한 연구, 고려대학교 석사학위논문. 김명수 외(2009), 세계의 감사원, 조명사. 김명수(1998), 공공감사의 주요 쟁점의 방향, 한국행정연구 제7권 제3호. 김익성(2009), 중소기업 출연 및 보조금 사업의 집행체계분석 및 개선방안 연구, 중소기업연구원. 노화준(1998), 정부의 주요 시책과 감사의 역할, 감사원. 노화준(2004), 정책학원론, 박영사. 박종풍(2007), 감사기법총론, 감사교육원. 방위사업청(2009), 행정감사규칙, 청 훈령 제102호. 부정방지대책위원회(2000), 국정운영 지원을 위한 생산적 예방감사방안, 보고서 제35집. 윤영일(2003), 공공감사제도론, 구암. 이순철(1999), 지식경영의 방법론, 삼성경제연구소. 이종남(2000), 21세기 감사환경 변화와 대응전략, 감사 봄호. 이종운(1998), 예방지도감사를 위한 정보기술(IT)의 활용, 감사원. 행정안정부(2009), 공무원비리 이제 막는다. 지방자치단계가 스스로 모니터링하는 예방감사시스템 구축, 보도자료. 황병기(1998), 예방감사의 의의와 추진방안, 감사 7월호. 성문철( 成 文 哲 ): 연세대 대학원 경영학과(회계학, 석사)를 졸업하고 숭실대학교 대학원 경영학과(재무관리, 박사 수료)를 다녔으며, 방위사업청 계약관리본부에 재직 중이다 (전 감사관실 투 고 일: 2011년 5월 27일 게재확정일: 2011년 8월 1일

83 국방획득사업의 투명성 향상을 위한 사전예방감사 제도에 관한 고찰 83 Abstract Proactive Audit & Inspection System Consideration For Transparency s Improvement Of Defense Acquisition Project Mun Chual, Sung This study is for the proactive audit technique of defense acquisition project, a major step audit, voluntary clinic audit, and regular activation audit. We proposed the case for each method and survey analysis and improvement. According to a survey conducted, to the audit target, the effectiveness of prevention audit and audit activities for a successful audit, most of them presented agreement on the positive side in the most topic for proactive audit. However, they replied the "normal" to the items for the degree of burden of audit, audit staff qualifications (expertise, attitude, and general ability to judge), so it is pointed out the field tha audit staff should constantly strive to become intellectual. And they said for reducing the size of the audit, instead of audit-oriented point out the wrong information, the obvious alternative should be proposed and it is need to be improved the field with the active interest to the audit staff for improving the quality of audit techniques, and friendly education, work-related professional education. Also, the current preventive audit 3 main areas suggested for future improvement. This study proposed the need of ongoing study for expansion of the prevention audit and audit system and these cases can be applied in the related projects of the government, thus this study will be able to contribute to ensure the validity and reliability and enhance the integrity and transparency as well as to maximize the utilization efficiency of the government supporting project Keywords: Defense Acquisition Project, Prevention audit, Major step audit, Voluntary clinic audit, Regular activation audit

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87 감사논집 제17호 내부기고 문화복지사업의 추진실태 분석 - 문화나눔사업을 중심으로 - 이 혜 승 취약계층 문화복지사업의 추진실태와 집행상의 문제점을 계획, 집행, 성과 차원에서 종합분석 한 결과, 계획단계에서는 문화복지에 대한 기본계획 및 전략의 부재로 현안 중심으로 단년도 사 업 위주로 추진되고 상위사업과 세부사업의 연관성이 낮았다. 문화나눔사업과 세부사업 간에 지 원 대상의 중복, 지방비의 중복적 지원, 서비스 제공방식 및 사업효과가 유사한 사업들이 나타났 으며 복권기금 전입금 규모가 일정하지 않아서 사업 추진의 안정성이 떨어졌다. 집행단계에서는 사업자 및 프로그램 선정체계가 미흡하여 운영의 비효율과 서비스 프로그램의 질 저하가 우려되 고, 지자체의 관심 부족으로 지역별 수혜에 차이가 있다. 성과지표는 산출지표 위주로 구성되어 최종 수혜자에게 도달한 효과는 측정하지 못하고 있다. 따라서 전략적 사업계획 수립 및 사업 재 설계, 유사 중복 사업의 정비, 예산 안정성 강화, 사업자 및 프로그램 선정체계의 체계화, 기관 간 사업 간 연계, 성과목표관리 강화, 사업효과 측정방법 연구 등이 필요하다. (주제어: 문화복지, 문화나눔사업, 문화 바우처, 복권기금, 문화예술진흥기금) Ⅰ. 서 론 삶의 질에 대한 관심이 높아지면서 건강하고 행복한 삶을 위한 자아실현의 욕구, 문화에 대한 욕구가 필요하다는 인식이 확산되고 있다. 그러나 소득, 학령, 연령, 장애, 출신 국적 등의 차이로 사회적으로 취약한 계층은 소득 및 시간의 제약, 인식 부족 등의 이유로 문화향 유에서도 쉽게 배제되거나 소외되고 있다. 재화나 물질의 격차에 따른 소득 불평등에 국한되 던 양극화 문제가 문화적 격차(cultural divide) 또는 문화적 양극화라는 또 다른 양상으로 전 개되고 있다. 이에, 정부는 전 국민의 문화향유 및 문화적 감수성 제고 차원에서 사회적 취약계층의 문 화향유 기회를 넓히기 위해 다양한 문화 프로그램을 제공하고 있다. 능동적 복지와 친서민정 책을 강조하는 현 정부에서는 특히 문화격차 및 문화 양극화 해소에 관심을 두고 문화향유 에 있어서 사회적 취약계층이 문화적 취약계층으로 이어지지 않도록 하기 위한 예방적 복

88 88 감사논집 제17호 지적 관점에서의 문화정책을 확대하고 있다. 하지만 문화복지의 개념이 명확히 정립되어 있지 않고, 문화에 대한 투자는 기초생활보장, 의료보장, 주거 및 교육복지 등 다른 복지영역에 비하여 우선순위가 높지 않아서 정부 내에 서조차 관심이 적은 편이었다. 그래서 문화체육관광부를 중심으로 취약계층 문화복지사업은 소규모로 추진되고 있는데, 이미 추진 중인 사업 간에도 목적이 불분명하고 상위사업과 하위 사업의 목적이 일관적이지 않고 상호 연관성이 낮은 문제점이 나타나고 있다. 문화복지사업 의 추진 및 전달체계가 효율적으로 구축 운영되지 않고 있으며 문화복지 프로그램 제공자 에 대한 관리감독이 소홀할 뿐 아니라, 사업 및 프로그램의 효과가 어떠한지에 대해서도 충 분히 논의되지 못하고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 2011년의 문화복지 예산은 전년 대비 29.9%나 증가하는 등 어느 때보 다 많은 예산이 투입되고 있다. 최근의 경제위기 속에서 가장 어려움을 겪고 있는 서민계층 을 배려하기 위한 친서민 복지정책이 여러 정책 영역에서 추진되고 있고, 취약계층에 대한 문화복지 예산도 이러한 분위기 속에서 매년 증가 추세에 있다. 하지만 기존 사업들의 성과 분석은 미루어둔 채 분위기에 따라 관련 사업의 예산액을 늘이는 것은 국민에 대한 정부의 책임성을 소홀히 하는 것이므로 관련 사업을 추진하면서 나타나는 비효율과 낭비적 요소를 찾아내고 그간의 예산 집행의 성과와 사업 효과에 대한 심층적 점검이 그 어느 때보다 필요 해 보인다. 이에, 본 연구는 취약계층을 대상으로 하는 문화복지사업의 추진실태와 집행상의 문제점을 계획, 집행, 성과 단계로 나누어 심층 분석하도록 하고 분석결과를 종합하여 취약계층 문화 복지사업 추진의 효율성과 효과성 제고를 위한 정책적 개선방안을 모색하고자 한다. Ⅱ. 문화복지의 개요 1. 사회환경의 변화와 복지개념의 확대 변화하는 사회적 위험에 적절히 대응하기 위하여 국가와 사회가 관심을 두는 사회복지 서 비스의 내용과 대상은 고정되어 있지 않고 시대와 환경에 따라 달라진다. 사회복지는 의식 주, 건강, 안전 등 생존과 관련한 기본적인 사항을 보장하기 위하여 마련된 것이다. 그래서 전통적으로 노령, 질병, 실업, 산업재해, 장애, 빈곤 등의 사회적 위험에 대응하는 사회보험 및 공공부조 중심의 소득보장 프로그램이 사회복지의 주축을 이루었다. 그리고 주거 안정성 제고, 교육격차의 최소화, 보건 및 위생의 개선 등 새로운 복지 프로그램이 시대적 요청에 따라 주요 사회복지 서비스에 추가되었다. 최근에는 여성의 사회 참여 증가, 인구 고령화, 인

89 문화복지사업의 추진실태 분석 89 적 자원에 대한 투자의 중요성 등이 강조되면서 보살핌과 돌봄(care), 사회적 배제 등의 새로운 사회적 위험이 나타나게 되고, 이에 따라 노인요양 서비스, 보육 서비스 등이 새로운 복지영역으로 등장하고 있다(김세훈 조현성, 2008: 13-17). 한편, 생존과 관련한 1차적 욕구 이외에도 자아실현, 지적 활동 및 감정적 안정 추구, 여 가 심미 놀이 등에 대한 욕구는 인간의 기본욕구이자 사회적인 욕구이다. 때문에 인간의 행복을 위해 최소한의 수준으로 문화적 욕구를 충족시켜 주기 위한 국가와 사회의 정책적 제도적 개입이 필요하다는 수준까지 복지영역이 확대되고 있다(현택수, 2006: ). 이에, 문화 영역도 사회구성원의 다양한 욕구와 환경변화에 따른 새로운 사회적 위험에 대응하기 위하여 새롭게 등장하는 중요한 사회복지의 하위 영역으로 인식되는 것이다. 2. 문화복지의 개념 및 필요성 1) 개념 문화복지는 문화 와 복지 가 복합된 용어로, 문화정책 및 관련 단위사업의 명칭 또는 문 화예술계의 현장에서 사용되는 용어로 인식되어 왔다. 문화복지는 학술적 정책적으로 명확 하게 개념이 정립되어 있지 않을뿐더러 다른 선진국에서 찾아보기 어려운 모호한 개념이라 이를 사용하는 사람들 사이에서도 명확한 정의를 찾기 어렵다. 정갑영 장현섭(1995: 28)은 문화복지란 사회 전반의 가치관, 구성원들이 견지하고 있는 규범, 그들이 만들어내는 물질적 재화 등을 창조 변화 유지시키기 위하여, 그 사회의 문화 체계를 구성하고 있는 하위단위 영역 속의 개인이나 집단으로 하여금 상실하였거나 약화된 전체 사회 또는 하위체계의 사회적 기능을 회복하게 하거나 이러한 체계에 닥칠 수 있는 미 래의 사회적 기능장애를 예방하거나 새로운 상황에 적절히 대응하는 창의력과 적응력을 계 발하도록 여러가지 법, 프로그램, 급부 및 서비스 등을 제공하기 위한 민간과 정부 차원의 광범위하고 조직적인 활동이라고 정의하였다. 현택수(2006: 106)는 문화복지를 국민의 미적 감수성과 문화적 창의력을 계발하여 문화소외층과 일반 국민의 인간다운 문화생활을 보장하 고 전체 국민의 문화생활의 수준을 제고시키려는 정부 민간의 활동이라고 하였다. 김세훈 조현성(2008: 9-12)은 문화복지는 정신적 문화적 욕구 충족을 위한 것으로, 생존을 넘어 전 국민의 문화적 감수성과 창의적 역량을 증진시키려는 의지와 노력과 관련된 것이라고 하였다. 한편, 복권기금 문화나눔사업 성과평가보고서(2010)는 문화복지는 문화접근성 보장과 참여 를 통하여 문화생활을 누릴 권리라고 하였다. 문화복지의 핵심은 일반인의 궁극적인 목적은 삶의 질 향상과 감수성을 증진하는 데 있으므로 전 국민을 대상으로 문화적 감수성 증진(광 의의 문화복지)과 취약계층의 문화적 권리 증진(협의의 문화복지) 모두가 문화복지의 목적이 된다고 하였다. 국민 모두가 인간다운 삶을 위하여 최소한의 문화적 향유를 누릴 수 있도록

90 90 감사논집 제17호 정부가 취약계층에게 다양한 지원을 해야 하는 새로운 복지 분야로 보고 있다. 결국, 문화복지는 인간다운 삶을 영위할 수 있도록 물질적 경제적 서비스를 제공하여 저 소득층에게 각종 생존문제를 해결해주는 전통적인 사회복지에서 한발 더 나아간 개념이라고 할 수 있다. 이에, 본 연구에서 문화복지는 전 국민의 정신적 문화적 삶의 질을 보장하는 사회복지의 한 영역이라고 정의하고자 한다. 그리고 현행 문화복지의 대상이 되는 문화적 취 약계층이란 사회적 경제적 취약계층을 포함하여 시간, 경험 부재 등으로 인하여 문화적 향 유의 기회가 배제된 계층이라고 한정하도록 한다. 2) 문화복지의 필요성 정부는 소득, 연령, 지역, 신체적 장애 등의 여러 가지 이유로 권리로서 인식되는 문화향 유의 격차가 발생하는 문제를 해결하기 위하여, 사회적 취약계층의 문화향유의 소외 또는 배 제 현상에 관심을 기울일 필요가 있다. 정부가 개인의 문화향유 및 문화활동 등에 개입하는 것은 경제적 사회적 이유로 문화활동에 제약을 받는 계층의 상대적 소외감과 박탈감이 이 들을 소외계층으로 고착화시켜 사회갈등이나 통합을 저해하는 요인으로 작용할 수 있기 때 문이다. 문화격차는 개인의 문화향유 기회가 줄어듦에 그치지 않고 사회로부터의 단절과 상 대적 박탈감을 느끼게 하여, 취약계층을 경제적 측면뿐 아니라 문화적 심리적 소외집단으로 고착시키고, 계층 간 집단 간 소통 단절 및 갈등요인으로 남게 하여 결국에는 사회통합을 저해하는 결과를 초래할 수 있다. 또한, 시민계급의 성장과 함께 개인 영역의 문화 자율성이 증가하면서 국가가 이와 관련 한 기본권을 보장하고 관련 정책을 수립해야 한다는 요구 때문이다. 국민의 정신적 문화적 삶의 질 보장이 복지의 궁극적인 목적이므로 개인의 문화적 향유는 생존권, 노동권, 사회보 장권 등과 같은 하나의 권리로 인식된다고 보는 것이다. 세계 기구나 각국의 법률은 시민권으로서 문화권을 명시하고 있는데, 세계인권선언(1948) 제27조 1) 는 문화의 발전 및 표현, 문화예술 생산자들의 표현의 자유 보장, 시민의 문화향수를 위해 필요한 각종 문화적 생산수단을 공적으로 확보하고 문화활동에 쉽게 접근할 수 있는 환경을 사회에 요구할 수 있는 권리에 대하여 말하고 있다(이동연 외, 2004). 유네스코는 문 화생활에 참여하고 과학 문화 예술 상품으로 정신적 물질적 이득을 누릴 자유를 규정한 국제협약을 채택 2) 하고 11개 범주의 문화권을 제시하였으며 3), 경제 사회 문화적 권리에 1) 세계인권선언 제27조는 모든 사람은 공동체의 문화생활에 자유롭게 참여하고, 예술을 감상하며, 과학의 진보와 그 혜택을 향유할 권리를 가진다. 모든 사람은 자신이 창조한 모든 과학적 문학적 예술적 창 작물에서 생기는 정신적 물질적 이익을 보호받을 권리를 가진다 라고 명시하고 있다. 2) 경제, 사회 문화적 권리에 대한 국제협약(International Covenant on Economic, Social and Cultural Right) 제15조는 문화적 권리는 문화생활에 참여하고 과학적 진보와 그 적용에 따른 혜택을 누리며, 자신이 만든 그 어떤 과학, 문화예술 상품으로 정신적 물질적 이득을 누릴 자유가 있음을 인식한다고 명시하고 있다.

91 문화복지사업의 추진실태 분석 91 대한 국제협약 이행에 관한 림버그 원칙 (1986)에서는 이러한 문화적 권리를 실현하기 위하 여 국가의 의무와 책임, 소외계층에 대한 국가적 보호조치를 취할 것을 권고하고 있다(정광 렬, 2004). 요컨대, 정부는 국민 모두가 인간다운 삶을 위하여 최소한의 문화적 향유를 누릴 수 있도 록 취약계층에게 다양한 지원을 해야 한다. 이를 위하여 국민의 문화예술 활동을 제약하는 소득, 연령, 지역, 신체적 장애 등의 요인을 완화하여 문화적 불평등을 정책적으로 해소하 고, 국민의 문화접근성을 높이는 데 기여하는 정부의 책임 있는 역할이 필요하다(임학순, 2003: 75). Ⅲ. 취약계층의 문화향유 및 문화복지정책의 현황 1. 취약계층의 문화향유 현황 2010년 문화향수실태조사에 따르면 조사 대상자의 연간 예술행사 관람률은 2006년 65.8%, 2008년 67.3%, 2010년 67.2%이다. 군지역의 관람률은 2008년 대비 7.9%p 상승하였고, 10대 와 20대가 예술행사의 주요 관람자로, 각각 93.5%, 92.6%의 관람률을 보이는 반면, 60대 이 상은 28.6%에 그치고 있다. 구 분 연간 예술행사 관람률 <표 1> 문화향유 경험률 문화시설 연간 이용률 (단위: %) 학교교육 이외의 문화예술교육 경험 2010년 2008년 2006년 2010년 2008년 2006년 2010년 2008년 2006년 전체 전 체 도시 규모 대 도 시 중소도시 군 지 역 ) 물리적 문화적 생존에 대한 권리, 문화공동체와 연계 동일시될 권리, 문화정체성에 대한 권리와 존중, 유형 무형 문화유산에 대한 권리, 종교적 믿음과 신앙행위에 대한 권리, 의사 표현 정보 자유에 대한 권리, 교육과 훈련받을 기회에 대한 권리, 문화정책에 참여할 권리, 문화생활에 참여 창조할 권리, 자생 적 발전의 선택에 대한 관리, 자신의 물리적 문화적 환경에 대한 권리 등이다.

92 92 감사논집 제17호 가구 월평균 소득 연령 구 분 연간 예술행사 관람률 문화시설 연간 이용률 학교교육 이외의 문화예술교육 경험 2010년 2008년 2006년 2010년 2008년 2006년 2010년 2008년 2006년 100만 원 미만 ~199만 원 ~299만 원 ~399만 원 만 원 이상 대 대 대 대 대 세 이상 자료: 문화체육관광부(2010a) 가구 월평균 소득이 100만 원 미만의 예술행사 관람률은 24.6%로 2008년의 관람률보다는 높아졌지만, 100만 원 이상인 가구는 40% 이상의 관람률을 보이는 것과 비교할 때 그 차이 가 상당하다는 것을 알 수 있다. 예술행사 관람의향과 실제 관람률의 차이를 말하는 욕구 미 충족률 또한 가구 월평균 소득 100만 원 미만 계층이 17.7%로 조사집단 중에서 가장 낮다. 월평균 가구소득 <표 2> 가구소득별 예술행사 관람률 및 관람 의향 관람률(A) 2010년 조사 관람의향(B) 욕구 미충족 (B-A) 2008년 조사 관람률(%) 2006년 조사 관람률(%) 100만 원 미만 ~199만 원 ~299만 원 ~399만 원 만 원 이상 자료: 문화체육관광부 문화향수실태조사 ( ) (단위: %)

93 문화복지사업의 추진실태 분석 93 예술행사 관람횟수는 가구 월평균 소득 100만 원 이하는 0.89회, 100~199만 원은 2.33회, 200~299만 원은 4.16회, 300~399만 원은 4.65회, 400만 원 이상은 5.84회로 나타났다. 조사대 상 전체 평균이 4.18회이므로 월평균 소득 100만 원 이하의 가구는 평균과 4.5배의 차이가 있다. 2. 문화복지정책의 현황 문화체육관광부는 국민의 문화적 감수성 제고 및 사회 경제적 취약계층에게 문화향유 기회 제공 을 목적으로 문화복지정책을 추진하고 있다. 2008년에는 국민 문화향유권 확대 과제의 일부로 취약계층 문화복지사업을 추진하였고, 2009년에는 서민 취약계층 대상 사업 을 종합하여 희망 대한민국 프로젝트 를 추진하였다. 문화체육관광부의 중점추진과제로 2010 년에는 계층 지역 간 문화 불균형 해소 를 선정하였고 2011년에는 취약계층에 대한 지원을 한층 강화하여 소외계층 문화복지 확대 를 중점과제로 적극 추진 중이다. 문화체육관광부가 친서민 문화복지사업 예산 을 구분하고 있는 예산의 증가율은 전년 대 비 2008년은 8.1%였으나 2009년에 37.1%로 급격히 늘어났으며 2010년 12.9%, 2011년 29.9% 로 꾸준히 증가하고 있다(4년 평균 예산 증가율 22.0%). 예산액(백만 원) 250, , , , ,000 94, , , ,673 50, 년 2008년 2009년 2010년 2011년 연도 자료: 문화체육관광부(2010b) <그림 1> 친서민 문화복지 지원사업 예산 추이 문화체육관광부의 취약계층 문화복지사업은 주로 문화예술을 공급하는 자, 즉 예술단체에게 재정적 지원을 하고, 예술단체와 예술인들에게 예술의 질적 발전, 문화적 평등, 교육기회 제공, 지역경제 발전 등 예술적 사회적 역할을 하도록 책임을 부과하는 방식을 주로 선호하고 있다. 주요사업은 복권기금으로 추진되는 문화나눔사업(소외계층 문화역량강화사업), 문화예술교

94 94 감사논집 제17호 육 활성화사업, 여행 및 관광 바우처 사업, 체육 바우처 사업 등을 꼽을 수 있다. 문화나눔 사업은 소외계층의 문화향수권 신장 과 문화 양극화 해소 를 목적으로, 소외계층이 문화예 술 프로그램을 통해 문화예술을 누릴 수 있게 하여 문화 양극화를 줄이고 삶의 질을 고양하 도록 하는 사업이다. 여기에서 소외계층이란 경제적 소외계층, 사회적 소외계층, 지리적 소외 계층, 특수 소외계층을 말한다. 경제적 소외계층에는 기초생활수급자, 차상위계층, 임대주택 거주자가 해당되고, 사회적 소외계층에는 장애인, 노인, 재활원 요양원 보육원 쉼터 등 사 회복지시설 이용자, 소아병동 환자, 외국인 노동자 등이 해당된다. 지리적 소외계층은 읍 면 동 도서(섬) 산간벽지, 공단지역의 주민이 해당되고, 특수 소외계층은 교정시설 수용 자, 군인, 새터민 등이 해당된다. 문화나눔사업은 단위사업으로 문화 바우처, 사랑 티켓, 장애 인 창작 및 표현활동 지원, 문학나눔, 전통나눔, 소외지역 문화 순회, 지방문예회관 지원, 공 공박물관 미술관 전시 지원, 생활문화공동체 사업을 추진하고 있다. 사업추진의 주체는 문 화체육관광부와 한국문화예술위원회이고, 시행기관은 단위사업별로 다르다. 4) 관련 사업예산 은 2010년 237억 원, 2011년 480억 원이다. 문화예술교육 활성화 사업은 전국 초 중 고등학교와 복지시설 등에 문화예술 전문강사 를 파견하여 학생과 소외계층의 문화적 감수성을 제고하고 창의적 인재 양성을 도모하는 사 업이다. 예술현장과 학교교육을 연계하여 학생들의 문화적 감수성을 제고하고 사고력 증진과 창의적 인재를 양성, 소외계층 및 지역주민 대상 문화예술교육을 지원, 문화예술 8개 분야 전문예술강사를 전국 초 중 고등학교에 파견(지원)하여 예술인의 일자리 창출, 지역 현장 예술인들이 해당 전문 분야에서 활동할 수 있는 기회 제공 및 전문교육을 제공하는 인력 양 성을 목적으로 하고 있다. 이 사업은 학교를 통하여 아동 청소년에게 문화예술교육을 지원 하는 학교 문화예술교육과 소외계층에게 문화예술교육의 기회를 지속적으로 제공하고, 체 험 학습 창작활동의 능동적인 수행을 지원하는 사회문화예술교육으로 나뉜다. 이 중 사회 문화예술교육이 저소득 아동 청소년, 노인, 장애인 군장병, 재소자 등의 소외계층과 지역주 민을 대상으로 예술강사를 파견하여 문화예술교육을 지원하므로 본 글에서 관심을 가지는 취약계층 문화복지사업에 가장 가깝다. 한국문화예술교육진흥원과 16개 시도가 세부사업계획 에 따라 보조금을 신청하면 문화체육관광부가 보조금을 교부하고, 예술강사 및 수행단체가 취약계층에게 문화예술교육을 지원한다. 문화예술교육 활성화 예산은 2011년에 500억 원으 로 전년 대비 8.7%가 증가하였고, 학교 예술강사 지원이 중심이 되는 학교 문화예술교육 비 중이 전체 예산의 74.1%이고 사회문화예술교육 지원은 전체 예산에서 25.9%인 129억 원이다. 여행 및 관광 바우처 사업은 취약계층에게 국내여행 기회를 제공하여 생활 재충전 기회 제공 및 관광을 통한 근로자 복지 향상을 목적으로 하는 사업이다. 문화체육관광부가 광역자 4) 시행기관은 각 단위사업별로 한국문화복지협의회(2011년에는 예술경영지원센터), 한국문예회관연합회, 전 통공연예술진흥재단, 전국문예회관연합회, 한국도서관협회, 사랑의 책나누기 운동본부, 한국박물관협회, 한국문화예술교육진흥원(2011년에는 한국문화원연합회)이다.

95 문화복지사업의 추진실태 분석 95 치단체에 기금을 교부하면 광역자치단체는 지방비 매칭 및 지역협력기관을 지정하고, 기초자 치단체는 지방비 매칭 및 여행 바우처 신청 접수 선정 등 사업을 수행하는 형태로 추진한 다(기초자치단체 지방비 매칭 없이 광역시도비로 전액을 매칭할 경우에는 광역시도가 직접 사업을 수행). 2011년 예산총액은 총 66억 원이고(관광진흥개발기금이 48억 원, 지방비 18억 원), 이중 여행 바우처 사업비는 61억 원(관광진흥개발기금 43억 원, 지방비 18억 원), 총괄운영 지원비가 5억 원이다(교육, 홍보, 시스템 구축 등). 체육 바우처 사업은 저소득 청소년에게 스포츠 강좌 및 용품을 제공하여 체력 향상과 건 강 증진을 목적으로 한다. 시 군 구가 체육시설을 선정하고 저소득층 아동 청소년(만 7~ 19세)이 이용 신청을 하면 대상자 적격을 확인하여 스포츠 시설에게 강좌 및 체육용품을 제 공하고, 해당 아동 청소년은 강좌를 수강하고 용품을 받도록 하고 있다. 총괄기관으로 국민 체육진흥공단이 지자체별 실적 확인 및 평가, 현장조사, 기금 지원 등의 역할을 하며 2011년 예산총액은 총 123억 원으로(국민체육진흥기금이 86억 원, 지방비 36억 원)으로, 기금 70%, 지방비 30%로 구성된다. 최근 정부의 친서민 정책기조 강화에 따라 문화정책에서도 취약계층을 대상으로 하는 문 화복지 프로그램의 예산이 크게 증가하였는데, 취약계층과 서민을 포함한 2011년의 문화복지 사업 예산은 문화나눔사업 480억 원이고, 문화예술교육 활성화 사업이 500억 원으로 이 두 개의 사업이 예산의 대부분을 차지한다. 다만, 문화예술교육 활성화 사업 중에서 실질적으로 취약계층을 대상으로 하는 사회문화예술교육 지원사업 예산은 130억 원이므로, 문화나눔사업 의 예산 규모가 가장 크다고 하겠다. <표 3> 친서민 문화복지 확대와 문화 소외계층 지원 강화사업 예산(2010~2011년) 주요 사업 10 재정 11(안) 증가율 (%) 비 고 문화나눔사업 문화 바우처(50 245), 사랑 티켓, 소외계층 (소외계층 문화역량 강화) 순회공연 등 체육 관광 바우처 체육(30 86), 관광(18 48) 문화예술교육 활성화 학교(370), 복지시설 등(130) 방방곡곡 문화예술활동 국립예술단체의 찾아가는 공연활동 지원 기타 소외계층 지역 지원 신문구독료 지원, 생활체육 지원 등 장애인 지원 예산 장애인 체육 및 문화예술활동 지원 다문화가정 지원 예산 다문화 인재 양성, 다문화 뮤지컬 공연 등 노인계층 지원 예산 노인계층 생활체육 지원 등 계 1,311 1, 학교문화예술교육 제외 시 1349억 원(+383) 자료: 문화체육관광부(2010b) (단위: 억 원, %)

96 96 감사논집 제17호 Ⅳ. 분석틀 먼저, 문화복지에 대한 국내외 문헌 검토를 통하여 문화복지의 개념을 정의하고 문화적 취 약계층의 범위를 구체하고, 문화체육관광부가 실시하는 취약계층을 대상으로 하는 문화복지 사업의 추진실태와 집행상의 문제점을 문화복지사업의 계획, 집행, 성과 차원에서 각각 목표 및 전략, 추진 및 전달체계, 사업성과를 심층 분석한다. 목표 및 전략에서는 문화복지사업목 표의 명확성, 전략의 체계성, 예산 안정성을, 추진 및 전달체계에서는 사업자 및 프로그램 선 정의 적절성, 기관 간 협력의 정도를, 사업성과에서는 성과지표의 적절성, 목표달성도를 분석 하였다. 마지막으로 이러한 분석결과를 바탕으로 취약계층 문화복지사업의 효율적 추진과 성 과 제고를 위한 감사 시사점 및 정책대안을 제시하였다. 분석대상은 문화체육관광부의 2010년 취약계층 문화복지사업의 추진실태와 핵심사업인 문 화나눔사업의 성과이다. 분석은 국내외 문헌연구와 심층면접을 병행하였다. 문화정책 및 사 회복지 관련 국내외 문헌을 고찰하여 취약계층 문화복지사업의 분석요소를 마련하고, 관련 부처의 성과관리 시행계획, 예산, 통계자료, 내부자료, 연구용역 보고서, 국회의 예산안 분석 자료, 한국문화예술위원회의 각종 사업보고서, 복권기금사업 평가보고서, 문화예술진흥기금 사업평가보고서 등을 종합분석의 기초자료로 활용하였다. 심층면접은 문화체육관광부의 담당 자, 문화정책의 전문가(대학교수, 주요 국책연구기관의 전문가), 문화복지사업을 실제로 수행 하는 예술단체, 집행기관의 담당자 등을 대상으로 하였다. 취약계층 문화복지사업의 추진실태를 분석하기 위하여 계획, 집행, 성과 차원으로 분석요 소를 나누었다. 첫째, 계획 차원에서는 먼저, 문화복지사업의 목적과 주요사업의 목적 부합 성, 각 사업 대상의 명확성을 분석한다. 다음으로, 사업의 전략적 추진체계 및 사업의 체계 적 전략적인 설계 여부, 상위사업과 세부사업 간의 연관성 및 사업의 유사 중복 여부를 분 석한다. 전략은 정책의 실패를 최소화하고 당초의 정책목표를 효율적으로 달성할 수 있는 조 직운영방법이라는 점에서 중요하게 고려해야 한다. 그리고 사업의 지속적 추진을 위하여 필 요한 예산의 지속가능성과 안정적 확보 가능성을 검토한다. 둘째, 집행 차원에서는 사업 추진 및 전달체계의 적정성을 분석하기 위하여 취약계층 문화 복지사업 집행기관의 선정 관리 실태, 프로그램 선정기준 등의 적정성을 분석한다. 문화복 지사업은 주관기관과 지역 주관처가 선정하는 문화예술단체(예술인)와 이들이 마련한 프로그 램을 통하여 제공되기 때문에 지역주관처 및 사업자, 제공 프로그램 선정과정이 합리적이고 공정한 기준에 따라 투명하게 이루어졌는가가 중요하다. 그리고 사업추진을 위한 관련 기관 및 지역의 협력체계가 제대로 마련되었는지 분석한다. 지역의 문화자원을 활용할 수 있는 협 력체계 및 파트너십, 네트워킹 구축의 중요성을 고려하여 중앙 지방의 협력 및 집행기관 프로그램 제공자(사업자) 지역의 문화시설 간의 협력실태 등을 분석한다. 셋째, 사업성과에서는 성과목표 달성 정도와 성과지표의 적절성을 분석한다. 성과지표가

97 문화복지사업의 추진실태 분석 97 사업목적과 내용을 반영하여 객관적이고 대표성 있게 설정되었는지 5), 성과목표 대비 성과 달성도는 적절하게 설정되어 있고 어느 정도 달성하였는지 등을 분석한다. <표 4> 취약계층 문화복지사업의 분석요소 부 문 소부문 분석요소 계획: 목표 및 전략 집행: 추진 및 전달체계 성과: 사업성과 목표의 명확성 전략의 체계성 예산 안정성 전달체계의 적정성 기관 간 협력의 적정성 사업성과 달성도 사업목표에 대한 인지 및 사업 대상의 명확한 구분 및 정의 전략계획과 전략목표의 적정성 전략적 체계적 사업설계 전략과 사업, 상위사업과 세부사업의 연관성 유사 중복 사업 여부 예산의 안정적 확보 집행기관, 사업자, 프로그램 선정기구 및 선정기준의 적정성 총괄기관의 조직구조, 전문성 등의 역량 기관 간 협력 정도 성과지표의 적절성 성과목표 달성도 Ⅴ. 취약계층 문화복지사업의 추진실태 분석 1. 목표 및 전략 1) 목표의 명확성 문화체육관광부는 문화복지사업의 당면한 목표가 문화적 취약계층에게 문화향유 기회를 제공하는 것이라고 인식하고, 경제적 사회적 지리적 특수 소외계층을 대상으로 다양한 사 업을 추진하고 있다. 문화나눔사업은 단위사업의 특성에 따라 아동 청소년, 노인, 장애인, 지역민 등으로 구분하고 있다. 하지만 사업대상 범위가 넓은 경우, 대상을 확정하는 세부조 건과 기준은 명확하게 제시하지 않고 있다. 예컨대, 사랑 티켓은 연령을 기준으로 대상을 규정하고 있다. 2011년 사랑 티켓의 지원 대 5) 성과지표는 사업의 시작이기 때문에 계획단계에서 측정할 수 있으나, 성과 달성도와 관련이 있기 때문에 성과단계에서 측정하기로 한다.

98 98 감사논집 제17호 상은 24세 이하 아동 청소년과 65세 이상 노인으로 연령을 기준으로 대상을 규정하고 있다. 문화나눔사업의 목적대로라면 저소득층에게 먼저 서비스가 제공되어야 하는데, 사랑 티켓의 자격기준이 가구소득을 고려하지 않아서 경제적 취약계층이 제대로 지원을 받지 못하고 있 다. 다시 말하면, 사랑 티켓은 24세 이하의 어린이 학생 청소년 모두를 대상으로 하므로 이 사업으로 저소득 어린이 학생 청소년이 문화향유의 기회를 더 가지는 것은 아니라는 뜻 이다. 또한, 공공박물관 미술관 전시 프로그램 지원사업은 사업대상을 취약계층으로 명시하고 있지만 전시 프로그램이라는 특성상 지역 일반인의 관람을 배제할 수 없다. 취약계층에게 보 다 많은 혜택을 주고자 한다면 취약계층 관람비율을 규정하는 등의 최소한의 보완장치가 필 요하나 이러한 배려는 하지 않고 있다. 생활문화공동체만들기 사업은 문화소외지역 주민을 임대아파트단지, 서민단독주택 밀집지역, 농산어촌의 주민으로 규정하고 있다. 그런데 서민단 독주택 밀집지역의 기준이나 정의가 없어서 이 사업을 담당하는 사람에 따라서 서민단독주 택 밀집지역이 자의적으로 해석될 가능성이 매우 크다. 시간 부족으로 문화향유를 하지 못하는 사람도 문화적 취약계층이고 문화복지정책이 전 국민의 감수성 제고를 목적으로 하기 때문에 사업 대상을 명확히 규정하지 않으면 정책적으 로 문화향유 기회를 제공해야 할 계층이 배제될 수 있다. 때문에 각 문화복지사업에서 명확 하게 대상을 선정하는 것은 매우 중요하다. 2) 전략의 체계성 첫째, 문화복지에 대한 기본계획하에 문화예술 기반 구축, 다양한 문화예술 제공, 문화예술 교육 및 문화체험 기회 확대 등이 전략적 종합적으로 추진되어야 한다. 그러나 문화복지에 대한 기본계획, 중장기 계획 등의 부재로 전략적 체계적 접근이 미흡한 편이다. 1996년 문 화복지 중장기 실천계획 이 마련된 이후에 문화복지에 대한 기본계획이나 중장기계획, 로드 맵 등은 새롭게 마련되지 않고 있다는 것이다. 문화정책의 분야별로는 문화예술교육 분야가 문화예술교육 활성화 종합계획(2004), 문화예술교육 활성화 중장기 전략(2007~2011) 등의 중장기 전략과 계획을 가지고 있다. 취약계층 문화복지의 핵심인 문화나눔사업은 기본계획이 나 중장기계획은 전혀 마련하지 않고 있고 매년 그해의 필요에 따라 실행계획을 세우고 있 는 실정이다. 둘째, 주로 현안을 중심으로 개별사업이 부각되거나 효과가 미미한 단년도 사업을 추진하 고 있다. 예컨대, 2011년에 서민을 대상으로 하는 정책이 전 부처로 확산되면서 문화체육관 광부는 문화 관광 체육 바우처를 크게 확대하였다. 또, 2009년 문화격차 해소를 위하여 희망 대한민국 프로젝트 를 시행하였는데, 이는 이미 추진 중인 서민 소외계층을 위한 문 화사업을 통합 조정 연계하여 사업효과를 극대화하려는 의도였다. 그러나 전략을 가지고

99 문화복지사업의 추진실태 분석 99 접근한 프로젝트가 아니기 때문에 서민 소외계층 사업의 규모와 수혜자를 총괄적으로 파악 한 이상의 성과를 내지 못한 단년도 사업에 그치게 되었다. 또한 사업 추진에 필요한 기초 데이터의 수집 및 분석 등의 기반형성작업도 미진하다. 예술단체, 수혜자, 시설 등의 현황에 대한 기초 데이터의 축적, 문화복지의 최저 수준 등 사업추진에 필요한 기초적 자료의 형성 과 분석은 이루어지지 않고 있다. 셋째, 문화나눔사업의 일부 단위사업은 취약계층 지원이라는 상위사업의 목적과 연관성이 적다. 문화나눔사업은 저소득층 복지사업으로 사용 용도가 제한되는 복권기금을 재원으로 하 기 때문에 사업목표는 사회 소외계층의 생활 속 예술 활성화 로 한정된다. 문화나눔사업은 예술의 생활화, 문화 양극화 해소 를 전략목표로 하여, 사업목표를 사회적 경제적 지리적 인 어려움으로 인해 문화예술을 향유하지 못하고 있는 소외계층에게 다양한 장르의 문화예 술 프로그램을 제공함으로써, 삶의 질을 개선하고 문화 양극화 현상을 해소하는 것이라고 명 시하고 있다. 이에 성과목표도 문화 소외지역 계층에 대한 문화향유 기회 확대 라고 설정 하였다. 그런데 앞서 지적하였듯이 사랑 티켓은 24세 이하와 65세 이상을 대상으로 하지만 소득 수준을 고려하지 않아 복권기금 목적과 부합성이 낮다. 또, 지방문예회관 특별 프로그램 지 원, 박물관 미술관 특별전시 지원, 전통나눔사업은 일반인도 대상으로 하고 있다. 이처럼 일 부 하위사업은 상위사업이 목적으로 하는 저소득층을 특정하여 대상으로 규정하지 않고 있 어 사업 간의 연관성이 떨어진다. <표 5> 문화나눔사업 단위사업의 지원 대상별 분류 대상 구분 취약계층 일반인 특정계층 지원 특정계층 + 지역 지원 일반인 + 지역 일반 지원 단위사업 문화 바우처 사랑 티켓 소외계층 문화 순회 문학나눔 생활문화공동체 활성화 지방문예회관 특별 프로그램 지원 박물관 미술관 전시 지원 전통나눔 자료: 김세훈(2011)을 참고하여 작성 넷째, 유사한 성격의 세부사업들이 상존하고 있다. 먼저 지원 대상의 중복이 나타나는데, 문화 바우처는 저소득층이, 사랑 티켓은 아동 청소년 노인이 대상이라 외형적으로는 중복 되지 않지만 실제 지원에서는 중복이 나타나고 있다. 2010년 문화 바우처 총 수혜자 중 아 동 청소년 비율은 46.9%, 노인 비율은 12.9%로, 사랑 티켓 지원 대상자와 59.8%가량 중복 가능성이 있다.

100 100 감사논집 제17호 <표 6> 연도별 문화 바우처 지원 실적(2008~2010년) (단위: 명, %) 연 도 아동 청소년 장애인 노인 일반 동반자 계 ,770 26,874 4,908 32,396 35, ,898 (54.0%) (12.3%) (2.3%) (14.9%) (16.5%) (100%) 144,331 31,571 8,396 56,011 55, ,279 (48.7%) (10.6%) (2.8%) (18.9%) (18.8%) (100%) 220,577 60,194 60, , ,291 (46.9%) (12.8%) (12.9%) (27.4%) - (100%) 주: 2010년부터는 바우처 카드를 사용하게 되어 동반자 지원실적이 없음. 자료: 한국문화예술위원회. 각 연도 문화바우처사업 결과보고서 문화 바우처와 사랑 티켓의 대상이 중복되기 때문에서 지방비도 동일 대상에게 중복적으 로 지원되고 있다. 게다가 문화 바우처의 지방비 매칭이 2010년 8개에서 2011년 16개 광역 자치단체로 확대됨에 따라 지방비 중복이 확대되고 있다. <표 7> 문화 바우처와 사랑 티켓의 지방비 매칭 현황 (단위: 백만 원) 구 분 문화 바우처 2011년 예산 사랑 티켓 2011년 예산 복권기금 지방비 계 복권기금 지방비 계 서 울 3,263 1,398 4,661 1,200 1,200 2,400 부 산 2, , 대 구 1, , 인 천 1, , 광 주 , 대 전 , 울 산 경 기 3,217 1,379 4, 강 원 1, , 충 북 , 충 남 1, , 전 북 1, , 전 남 1, , 경 북 1, , 경 남 1, , 제 주 계 23,800 10,200 34,000 2, , ,277 자료: 문화체육관광부(2011b)

101 문화복지사업의 추진실태 분석 101 서비스 제공방식에서도 유사성이 나타나고 있다. 문화 바우처는 공연 전시 영화관람료의 전액 지원(연간 5만 원 한도), 사랑 티켓은 공연 전시 관람료의 일부 지원(공연 7000원, 전 시 1만 원)이라는 차이가 있을 뿐, 서비스 내용과 제공방식이 매우 유사하다. 또한, 소외계층 문화순회사업은 공연단체와 공연자를 지원하고, 사랑 티켓은 대상자를 지원하는 차이가 있 고, 둘 다 공연관람을 지원한다는 점에서 사업효과가 유사해 보인다. 문화복지사업이 정착되지 않은 현 시점에서 유사성이 나타나는 것을 반드시 개선해야 할 사항이라고 하기는 어려우나, 문화나눔사업이라는 하나의 세부사업에서 다양한 측면에서 유 사함이 나타나는 것은 운영의 비효율이라는 측면에서는 분명히 개선해야 할 사항이다. <표 8> 소외계층 문화순회사업과 사랑 티켓 비교 구 분 소외계층 문화순회사업 사랑 티켓 대상 경제적 사회적 지리적 특수 소외계층(주로 사회복지시설, 농산어촌, 임대주택, 교정시설 등) 어린이(만 3세~만 11세) 학생 및 청소년(만 12세~만 24세) 65세 이상 노인 지원방식 공급자 지원(공연단체, 공연자) 수요자 지원(대상 계층) 내용 거주지 인근에서 공연을 관람할 수 있도록 직접 공연 이미 실시되고 있는 공연관람을 지원 3) 예산 안정성 문화나눔사업의 재원인 문화예술진흥기금으로 전입되는 복권기금 전입금의 규모가 일정하 지 않다. 2006년까지 상승하다가 2008년에 크게 감소하였고, 2011년에 와서야 2007년의 기 금액 수준을 회복하였다. 이러한 불규칙한 전입은 관련 사업의 지속적 안정적인 추진을 저 해하는 요인으로 작용할 수 있다.

102 102 감사논집 제17호 전입금(백만 원) 60,000 53,770 50,000 40,000 44,584 49,792 48,527 48,000 30,000 20,000 10,000 19,800 21,800 23, 년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 연도 <그림 2> 문화예술진흥기금으로 전입된 복권기금 추이 2. 추진 및 전달체계 1) 전달체계의 적정성 문화나눔사업은 문화예술단체(예술인)와 이들이 제공하는 문화예술 프로그램을 통하여 서 비스가 제공되므로, 지역주관처, 사업자, 프로그램 선정과정의 투명성과 선정기준의 적정성이 중요하다. 그러나 사업자 및 프로그램을 선정하는 선정기구, 선정 및 심사기준 등의 선정체 계가 아직 미흡한 실정이다. 사업 규모가 크고 비교적 오래전에 시작된 사업인 문화 바우처 사업, 사랑 티켓 사업, 소외계층 문화순회사업은 선정기구를 운영하고 있고 상대적으로 선정 및 심사기준이 구체적이고 명확하다. 그러나 최근에 시작된 사업과 사업규모가 크지 않은 것 들은 선정기구를 갖추지 않았거나 관련 기준이 모호한 편이다. 또한, 사업자 및 프로그램 선 정체계가 비교적 잘 갖추어진 사업의 경우에도 지역주관처의 횡령사건이 발생하거나 사업체 선정 이후에 조직이 해체되거나 사업을 이유 없이 포기하는 등의 사례가 나타나고 있다. 선 정체계 구축과 함께 선정 이후에 사업자 및 프로그램 운영에 대한 관리 감독이 필요해 보인다. 한편, 문화나눔사업은 여러 단위사업을 다양하게 펼치고 있기 때문에 이러한 단위사업을 총괄 조정하거나 거시적 차원에서 자료를 분석하는 등 총괄 역할을 하는 기관을 필요로 한 다. 이에, 한국문화예술위원회가 복권기금사업 추진의 총괄, 단위사업 전반에 대한 관리 지 원, 통계자료 유지 등의 업무를 맡고 있다. 그러나 한국문화예술위원회는 각 단위사업의 주 관처에 자료를 요청하여 정리할 뿐, 사업 대상에 대한 기초자료의 수집 축적 분석, 문화나 눔사업 전반에 대한 총괄조정 등은 제대로 하지 못하고 있다.

103 문화복지사업의 추진실태 분석 103 2) 기관 간 협력의 적정성 문화나눔사업 등과 같은 취약계층 문화복지에 대한 지방자치단체의 관심 부족으로 지역별 로 문화복지사업 예산 수혜의 차이가 발생하고 있다. 문화나눔사업은 예산투입이 중요한 사 업이므로 지방비를 매칭한 지자체와 그렇지 않은 지자체 간의 문화복지 서비스 이용자 수의 차이가 있다. 문화 바우처 사업에 지방비를 매칭한 부산, 대구, 광주, 대전은 전년 대비 이용 자가 50% 이상 증가하였다(2010년). 구 분 2010년 예산 합계 복권기금 지방비 지방비 비율(%) 이용인원 증가율(%) 2008년 대비(A) 2009년 대비(B) 증감 (B-A) 증가율 (%) (B/A) 예산 증가율(%) 2009년 2010년 서울 1, 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 계 6,148 4,360 1, 자료: 한국문화예술위원회 제출자료 <표 9> 시도별 문화 바우처 지방비 매칭 및 이용인원 증가현황 (단위: 백만 원, %) 또한, 16개 광역지자체별로 문화 바우처 이용자 1인당 지원 단가가 상이하다. 지원 단가는 문화 바우처 예산을 이용 연인원으로 나눈 값인데, 이를 정부지원금이라고도 할 수 있다. 그

104 104 감사논집 제17호 런데 이러한 지원 단가가 높은 지역의 문화예술 프로그램 이용률이 그렇지 않은 지역보다 낮은 경우가 나타나고 있다. 더 문제인 것은 이런 지역의 문화 바우처 이용자 중 일부는 지 역 프로그램의 가격과 품질에 불만을 표하며 서울로 원정관람을 하는 경우가 있다는 점이다. 문화향유에 있어 지역적으로 소외된 곳에 문화예술 프로그램을 제공하되, 그 지역의 문화예 술인을 통해 서비스를 제공하도록 한다는 취지를 구현하고자 했지만 현실에서는 그렇게 이 루어지지 않고 있다. 또한, 지자체 및 문예회관 담당자의 관심에 따라 취약계층이 수혜를 받는 비율에 차이가 있다. 지방문예회관 특별 프로그램 지원사업은 취약계층 이외의 사람들도 수혜를 받을 수 있 기 때문에 반드시 취약계층에게 해당 프로그램을 제공하도록 하는 취약계층 의무초청 비율 제도를 운영하고 있다. 문화 바우처 사업에서와 마찬가지로 여기에서도 지자체 및 문예회관 담당자의 관심에 따라 취약계층 의무초청 비율은 지역마다 차이가 있고 그 비율은 10~13% 사이를 넘나들고 있다. 한편, 관련 기관 간 부처 간에 실질적 협력이 잘 이루어지지 않고 있다. 소외계층 문화순 회사업은 문화나눔사업 중에서도 가장 다양한 계층을 대상으로 공연장소를 찾아다니면서 서 비스를 제공한다. 그래서 효율적인 프로그램 운영을 위하여 사업대상과 관련이 있는 기관의 협조를 받고 있다. 즉, 사업대상별로 협력기관을 1개씩 선정 6) 하여, 문화욕구에 대한 수요조 사, 시설 제공, 홍보, 관람객 동원 등 행정 지원, 모니터링, 고객만족도조사 등에서 협력하고 있으나, 소극적인 협조에 머물러 있는 실정이다. 게다가 협력기관 1개가 해당 취약계층을 충 분히 포괄하기 어렵기 때문에 기존 협력기관 이외의 복수의 기관을 협력기관으로 선정할 필 요가 있어 보인다. 3. 사업성과 먼저, 성과지표의 적정성을 보면, 문화나눔사업은 예술단체 지원을 통해 문화복지 서비스 를 간접적으로 제공하기 때문에 최종 수혜자인 취약계층에게 미친 영향이나 효과를 별도로 파악할 필요가 있다. 그런데 문화나눔사업 단위사업의 성과지표는 수혜자 수, 수혜자 만족도, 프로그램 수, 참여기관 수, 공연 전시 횟수 등 예산투입에 따른 산출지표가 대부분이고 아 직까지 최종 수혜자에 대한 효과분석은 하지 않고 있다. 복지 서비스가 수혜자에 미치는 영 향을 측정하는 것은 매우 어렵지만 사업 효과성을 높이려면 이러한 효과를 측정하기 위한 방법과 지표에 대한 관심과 연구가 필요하다. 다음은 성과목표 대비 성과 달성도인데, 문화나눔사업은 2010년에 사업성과 목표치를 전 년 대비 2%로 일괄적으로 설정하였고 대부분의 사업이 100%에 가까운 성과목표 달성도를 6) 국방부, 법무부, 농림수산식품부, 농협중앙회, 주택관리공단, SH공사, 중소기업중앙회, 한국사회복지협의 회, 하나원 등과 업무협약(MOU)를 맺고 있다.

105 문화복지사업의 추진실태 분석 105 보였다. 이러한 성과목표치는 각 사업의 집행 가능성, 동원 가능한 자원 등 개별 여건을 고 려한 목표치라고 보기 어렵다. 예를 들면, 2010년 지방문예회관 특별 프로그램 지원사업의 성과지표인 관람객 수와 기관 수는 모두 목표치를 초과 달성하였다. 참여 기관 수의 증가만 큼(120.0%) 관람객 수도 증가(129.1%)한 것이다. 그런데 2010년 공공박물관 미술관 특별전 시 지원사업의 성과목표는 관람객 수는 98.6%, 참여 기관 수 141.1%, 프로그램 건수는 137.5% 증가하였다. 관람객은 늘지 않고 참여단체와 프로그램만 늘어나 성과지표로 관리하 고 있는 실제 관람객의 실적이 목표치에 미치지 못하였다. 이 사업에 대한 전시 프로그램의 품질 제고 및 내실화, 적극적인 사업홍보 등이 필요하다. Ⅵ. 개선방안 목표 및 전략, 추진 및 전달체계, 성과목표관리 측면에서 취약계층 문화복지사업의 추진 실태와 문제점을 분석한 결과, 본 사업의 성과 제고를 위해서는 다음과 같은 개선이 필요하다. 계획 부문에서는 첫째, 개별사업의 목적을 명확히 하고 사업대상을 목적에 맞게 정의 분 류해야 한다. 그리고 문화적 소외의 원인 분석 및 최저 수준 문화향유에 대한 기준선 마련 등 사업 추진을 위한 기초작업을 탄탄히 할 필요가 있다. 둘째, 사업 대상 및 재정 지원의 중복 등 관련 실태를 면밀히 파악하고 상위사업과의 목적부합성 연관성 등을 고려하여 객 관적인 유사 중복 판단기준을 만들어 유사 중복 사업을 정리해야 한다. 아울러 취약 요인 별 계층별 욕구, 현황, 문화향유 실태분석 등에 근거하여 개별 사업 및 프로그램을 재설계 해야 한다. 셋째, 취약계층 문화복지사업 총괄기관의 조사분석 성과관리 문화복지 분야의 전문성 보강 등 총괄 조정기능 강화 등 사업지원체계를 확고히 할 필요가 있다. 넷째, 사업 예산의 안정성 지속가능성을 확보하기 위하여 문예진흥기금의 재원 확보를 위하여 복권기 금 전입비율 정률화, 새로운 수익원 마련, 일반회계로 전환 등 다각도로 고려해야 할 것이다. 집행 부문에서는 첫째, 사업자 및 프로그램 선정체계를 체계화해야 한다. 사업자 및 프로 그램 선정과정 선정기준의 구체화, 관련 규정의 의무화, 선정 이후 지역 주관처에 대한 상 시적 감독 등 주무부처와 총괄기관의 관리감독 기능 강화 등이 체계화의 주요 내용이 되어 야 한다. 둘째, 유사한 전달체계를 가진 사업의 전달체계를 통합(또는 단일화), 사업 간의 연 계를 통한 수요자 확대 및 성과 제고, 타 부처의 복지전달체계를 일부 활용한 종합적 복지 지원을 검토할 수 있다. 셋째, 중앙과 지방의 유기적인 연계를 강화하고 지방자치단체의 관 심을 유도하기 위한 중앙정부의 홍보와 유인책이 있어야 하며, 무엇보다도 관련 기관과의 역 할 분담 및 책임 소재를 명확히 규정하는 것이 시급하다. 성과 부문에서는 대상과 계층별로 성과목표를 관리하고, 대상별 성과목표를 제시할 필요가 있다. 주요 성과목표 이외에도 취약계층 수혜비율 관리, 의무 수혜비율 이행 정도 파악 등은

106 106 감사논집 제17호 성과지표의 보조지표로 활용할 수 있을 것이다. 또한, 수혜자에 대한 실질적 효과에 대한 관 심이 필요해 보인다. 문화나눔사업이 예술단체에 대한 지원을 통하여 간접적으로 서비스를 제공하는 구조이기 때문에 반드시 최종수혜자가 느끼는 효과는 별도로 측정해야 한다. 어렵 겠지만 최종수혜자에게 전달된 문화복지의 의미와 효과 등을 측정할 수 있는 지표와 방법론 에 대한 관심과 연구가 반드시 이루어져야 한다.

107 문화복지사업의 추진실태 분석 107 참고문헌 1. 국내 자료 국회예산정책처(2009), 2008회계연도 결산분석(Ⅲ). 기획재정부(2011), 2011년도 복권기금운용계획. 김기덕(2007), 사회취약계층의 문화예술활동 참여에 관한 연구, 사회과학연구 13: 2, 순천향대 학교 사회과학연구소. 김세훈(2011), 문화복지사업의 현황과 과제, 감사연구원 세미나 자료. 김세훈 김정열 모선희 설동훈 김미곤(2005), 사회적 취약계층 문화활동 지원을 위한 법 제 도 개선 방안, 한국문화관광연구원. 김세훈 조현성(2008), 문화복지 중기계획 연구, 한국문화관광연구원. 문화체육관광부(2009), 2010년도 예산 기금운용계획 개요. (2010a), 2010 문화향수실태조사. (2010b), 2011년도 예산 기금운용계획 개요. (2010c), 2009 문화정책백서. (2011a), 2011년도 복권기금 문화나눔사업 추진계획. (2011b), 2011년 문화 바우처 지역기획사업 운영지침. 이동연 김수갑 전효관 이병량(2004), 문화권 NAP 수립을 위한 기초현황 실태조사와 정책연계 방안, 국가인권위원회 연구용역보고서, 문화사회연구소. 임학순(2003), 창의적 문화사회와 문화정책, 서울: 진한도서. 정갑영 장현섭(1995), 21세기 우리나라 문화복지 증진방안, 문화정책개발연구원. 정광렬(2004), 문화기본법 제정을 위한 기초연구, 한국문화관광정책연구원. 한국문화관광연구원(2010), 공정한 사회를 위한 문화정책의 방향, 세미나 자료집. 한국문화복지협의회(2010), 2010 문화 바우처 사업 결과보고서. 한국문화예술교육진흥원(2010), 2010 생활문화공동체 만들기 사업결과보고서. 한국문화예술위원회(2011a), 2010년 복권기금 문화나눔사업 성과평가보고서. (2011b), 2011년 복권기금 문화나눔사업 추진 계획. 한국문화예술위원회 외(2010), 2010 문화나눔사업 결과보고서. 한국문화예술회관연합회(2010a), 2010 사랑 티켓사업 결과보고서. (2010b), 2010 소외계층 문화순회사업 결과보고서. (2010c), 2010 장애인 창작 및 표현활동 지원사업 결과보고서. (2010d), 2010 지방문예회관 특별 프로그램 개발지원사업 결과보고서. 한국박물관협회(2010), 2010 공공박물관 미술관 특별전시 프로그램 지원사업 결과보고서. 현외성(2004), 사회복지정책강론, 서울: 양서원. 현택수(2006), 문화복지와 문화복지정책의 개념에 관한 연구, 사회복지정책 26.

108 108 감사논집 제17호 2. 국외 자료 Harvey, David(1973), Social Justice and The city. London: Edward Arnold. Lowy, Louis(1979), Social Work with the aging: the challenge and promise of the later years. New York: Harper & Row. Marshall, T. H.(1981), The Right to Welfare and Other Essays. London: Heinemann. 이혜승( 李 蕙 丞 ): 이화여자대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 한국의 사회보험정책 네트워크의 성격에 관한 연구: 국민건강보험 사례를 중심으로, 2005) 현재 감사원 감사연구원 연구관으로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 사회복지정책, 정책분석 및 평가, 정책이론이며, 주요 논문으로는 지방공기업 경영성과 영향요인 분석: 지방공사 공단 경영평가 담당자 인식을 중심으로 (2009), 지방자치단체 평가의 운영실태분 석: 메타평가 모형 활용을 중심으로 (2008) 등이 투 고 일: 2011년 7월 7일 게재확정일: 2011년 7월 29일

109 문화복지사업의 추진실태 분석 109 Abstract A study on the Current Situation Analysis of Cultural Social Welfare Policy: focused on the Cultural Outreach Programs Hye-seung, Lee This research provides the comprehensive analysis of the propulsion situation and problems of Cultural Outreach Programs through planning, execution, and result perspectives. In the planning phase, it is found that the basic plan and strategy for Cultural Social Welfare are absent and they causes to happen issues-oriented in a single year, low relevance between parent and child business, redundancy of supporting targets among child businesses, duplication of supporting local expenses, and similar service delivery and business effects. In the execution stage, this research identified lack of business providers and program selection system may cause inefficient operation and low quality of service program, and it is different of benefits by regions due to lack of interest in local governments. Also this research found that performance indicators are output-oriented so that they cannot be correctly measured for effects which have reached the final beneficiaries. Therefore, this research suggests key points for ensuring Cultural Outreach Programs as followings: Establishing strategic business planning and business reengineering; Aligning similar redundant businesses; Strengthening budgetary stability; Organizing business providers and program selection systems; liaison between agencies and between businesses; Strengthening performance goal management and Studying business effectiveness measurement methods. Keywords: Cultural Social Welfare, Cultural Outreach Programs, Culture Voucher, Lottery Fund, The Korean Culture and Arts Promotion Fund

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111 감사논집 제17호 내부기고 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 심 형 섭 일본 동북부 지진재해 발생으로 인해 국민의 지진재해에 대한 불안감이 고조되고 있으며, 우리 나라에서의 지진재해 발생 위험도가 높아지고 있는 실정이다. 따라서 그동안 추진해온 지진방재 대책에 대한 전반적인 점검을 통해 국민의 불안감 해소와 지속적인 지진방재대책을 추진할 수 있도록 지원할 필요가 있다. 본 연구는 효율적으로 지진재해 대응 및 관리체계에 대해 감사를 실시할 수 있도록 감사접근 방안을 연구하였다. (1) 지진재해 발생현황조사를 통해 우리나라의 지진재해 발생 위험도를 분 석하였으며, (2) 법제도 및 지진방재종합대책의 과제에서 주요 업무를 도출하여 지진재해 대응 체계 3개, 지진재해 관리체계 10개 등 13개의 감사중점을 선정하였다. (3) 선정된 13개 감사 중점에 대해 감사접근방법인 디자인 매트릭스를 개발하여 각각의 디자인 매트릭스를 작성하였다. (주제어: 지진재해, 재난관리, 감사접근, 디자인 매트릭스) Ⅰ. 서 론 2011년 3월 11일 일본 동북부 지역에 발생한 규모 9.0의 강진과 지진해일로 인해 사망자 1만 5413명, 실종자 8,069명 등 2만 8847명의 인명피해가 발생하였으며, 건물 19만 6587채가 파손되는 피해가 발생하였다(일본경찰청, 2011). 지역별 피해를 살펴보면 미야기현( 宮 城 県 ) 나토리시( 名 取 市 )와 후쿠시마현( 福 島 県 ) 미나미소마시( 南 相 馬 市 )에서는 지진해일로 인해 주택, 건물 등은 물론 기반시설이 붕괴되었으며 특히, 후쿠시마( 福 島 ) 원자력발전소가 외벽 붕괴 및 정전사태로 인해 원전 일부가 폭발하여, 방사능 물질 누출 사고로 확산되었다. 이러한 피 해로 인해 2004년 인도네시아 수마트라(Sumatra) 해역에서 발생한 지진해일 피해와 비교하여 지진재해에 많은 투자를 한 일본의 재난관리체계에도 문제점과 한계점이 있다는 것이 드러 났다. 그동안 우리나라는 재난발생 유형이 태풍 홍수 등 풍수해에 집중되어 있기 때문에 상대 적으로 지진 및 지진해일에 대한 위험에 인식이 낮았다. 그러나 1995년 일본 고베( 神 戸 )에서 발생한 규모 7.2 지진을 계기로, 지진 대비에 필요성이 제기되어 자연재해대책법에 지진방재 대책을 법제화하고, 1996년 제1차 지진방재종합대책을 수립하게 되었다. 그 후 2005년 제2차

112 112 감사논집 제17호 지진방재종합대책과 2009년 제3차 지진방재종합대책 등 국가 차원에서 지진대책을 추진하였 다(지진방재종합개선기획단, 2006). 본 연구는 우리나라 지진방재대책의 추진과 지진대응, 그리고 관리체계에 대한 실태조사를 통해 문제점을 도출하고, 문제점에 대한 감사대상 및 감사접근 방안에 대해 연구하여 실질 감사활동에 활용하는 데 기여하고자 한다. 연구 수행절차 및 방법은 다음과 같다. 첫째, 지진재해 발생현황 분석과 우리나라 지진 및 지진해일 발생 위험도 분석은 문헌조사 를 통해 진행하였다. 둘째, 지진재해 관련 감사체계 및 감사사례 분석은 감사원과 주요국(미 국 일본) 감사기관의 감사보고서 등을 검토하였으며, 지진재해 대응 및 관리체계에 대한 감 사접근 분석틀 개발은 미국과 영국의 감사기관에서 활용하고 있는 방법을 분석하여 개발하 였다. 셋째, 지진재해 대응 및 관리체계에 대해 감사중점 도출 및 선정은 관련 법령과 지진 방재종합대책에서 주요 업무를 도출하였다. 본 연구의 추진절차는 <그림 1>과 같다. 국내외 지진 및 지진해일 발생현황 조사 국내 지진 및 지진 해일 대책 추진체계 평가 1~3차 지진방재종합대책 지진대응 및 관리체계 국내 재난관리 감사 사례 감사원의 감사사례 분석 국외 지진 및 지진 해일 대책 추진체계 평가 미국: 연방재난관리청(FEMA) 일본: 국토교통성, 소방국 국외 재난관리 관련 감사체계 및 감사사례 미국: GAO, 국토안보부 OIG 일본: 회계감사원 국내 지진대응 및 관리체계 문제점 도출 국내 지진대응 및 관리체계 문제점 개선방안 감사접근방법 검토 미국: Design Matrix 영국: Issue Analysis 국내 지진대응 및 관리체계 감사접근방법 개발 감사대상별 Design Matrix 개발 <그림 1> 연구 추진절차

113 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 113 Ⅱ. 지진재해 발생현황 및 위험도 조사 1. 지진재해 발생현황 1) 국외 지진재해 발생현황 1900년대 이후 발생한 지진 발생사례를 살펴보면, 76년 7월 중국 허베이성( 河 北 省 ) 턍샨 ( 唐 山 )에서 발생한 규모 7.5의 지진으로 사망자가 무려 24만 명 이상이 발생하였다. 10년 1 월, 아이티에서 발생한 지진은 규모 7.0으로 22만 명 이상이 사망하였다. 지진으로 인해 인 명피해가 많이 발생한 사례는 <표 1>과 같다. <표 1> 지진으로 인한 인명피해 상위 10대 순위 순 위 발생일자 지역, 국가 사망자(명) 규 모(M) 중국 허베이성 턍샨 242, 아이티 지역 222, 중국 간쑤성( 甘 肅 省 ) 200, 중국 하이위안( 海 原 ) 180, 인도 수마트라(쓰나미) 165, 일본 간토( 關 東 ) 143, (구)소련/투르크메니스탄 110, 중국 쓰촨성( 四 川 省 ) 87, 이탈리아 시칠리아, 메시나 75, 파키스탄 무자파라바드 73, 자료: EM-DAT( 인명피해가 많이 발생한 상위 10대 지진 중 5건이 우리나라 인접국가(일본 중국)에서 발 생하였으며, 2000년대 이후 발생한 지진은 4건이었다. 92~ 06년간 규모 4.0 이상의 지진 발생사례를 통해 향후 발생추이를 분석한 결과, <그림 2>와 같이, 22년에는 하루에 80건으로 06년 40건에서 2배 이상 지진이 발생할 것으로 예측 하고 있다(Earth Changes Gallery, 2006).

114 114 감사논집 제17호 <그림 2> 향후 세계 지진 발생추이 최근 발생한 지진해일 발생사례를 살펴보면, <표 2>와 같이, 04년 12월 발생한 인도양 쓰 나미는 무려 23만 명 이상의 인명피해가 발생하였으며, 11년 3월 일본 북동부에서 발생한 지진해일은 2만 8000여 명의 인명피해가 발생하였다. 인도양 쓰나미는 지진해일 경보체계 미비와 경보 늑장 발령으로 인해 해안가의 많은 사람들이 피해를 당했으며, 일본의 경우는 지진해일로 인해 원전시설에 피해가 발생하여 방사능 유출 문제가 심각하였다. <표 2> 우리나라 주변국의 지진해일 발생사례 구 분 인도양 쓰나미 일본 동북부 쓰나미 발생시간 : :46 규모 피해지역 - 인도네시아 수마트라 - 스리랑카, 인도, 태국, 말레이시아 등 - 미야기현 나토리시( 名 取 市 ), 후쿠시마현 미나미소마시( 南 相 馬 市 ) 등 인명피해 약 23만 명 2만 8847명 건물피해 - 21만여 채 붕괴 - 지진해일 경보 늑장 발령으로 인해 많은 피해 발생 - 여진 400여 회 발생 - 원전시설 피해로 방사능 문제 발생 발생현황

115 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 115 2) 국내 지진재해 발생현황 기상청(2011) 통계에 따르면, 1980년대 이후 우리나라의 지진 발생은 지진 발생 횟수가 지 속적으로 증가하고 있는 것으로 조사되었다. 01~ 10년까지 10년간 지진 발생현황을 살펴보면, <표 3>과 같이, 평균 44.9건이 발생하 였으며, 규모 3.0 이상의 지진은 평균 8.2건이었다. 이러한 수치는 2000년대 들어오면서 지진 발생 빈도가 80년대 대비 2.88배, 90년대 대비 1.67배 증가하고 있는 수치이다. <표 3> 최근 10년간 지진 발생현황( 01~ 10년) 구 분 평 균 총 횟수(건) 규모 3 이상(건)* 유감지진(건)** 주: * 규모 3.0 이상: 건물 내 고층에 있는 사람이 지진을 체감할 수 있는 정도 ** 유감지진: 인체에 느껴지는 지진으로 가속도가 0.8Gal 이상인 경우 지진 발생사례는 주로 주변 해역에서 발생하여 피해가 미비하였으며, <표 4>와 같이 규모 5.0 이상의 지진 발생도 5건이 발생하였다(기상청, 2011). <표 4> 우리나라 지진 규모별 순위 순 위 규 모(M) 발생일자 발생지역 평북 서부 의주-삭주-귀성 지역 경북 울진 동쪽 약 80km 해역 충북 속리산 부근 지역 인천 백령도 서남서쪽 약 80km 해역 충남 홍성읍 지역 전남 홍도 북서쪽 약 50km 해역 전남 홍도 서북서쪽 약 100km 해역 강원 평창군 도암면-진부면 경계 지역 경북 포항 동쪽 약 65km 해역 경북 울진 북동쪽 약 45km 해역

116 116 감사논집 제17호 최근 10년간( 01~ 10년) 지역별 지진 발생현황은 <표 5>와 같이, 총 417건이 발생하였으 며, 경북 지역이 89건(21.3%), 전남 지역이 55건(13.2%) 순으로 발생하고 있다. <표 5> 최근 10년간 지역별 지진 발생현황( 01~ 10년) 연도별 지진 발생 횟수(건) 구 분 계 계 서울 부산 대구 인천 대전 광주 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 북한 최근 10년간( 01~ 10년) 지역별 규모 3.0 이상의 지진 발생현황은 <표 6>과 같이, 총 82 건이 발생하였으며, 경북 지역이 18건(22.0%), 전남 지역이 13건(15.9%), 인천 지역이 12건 (14.6%) 순으로 발생하고 있는 것으로 조사되었다. 지역별 지진 발생 건수 대비 규모 3.0 이상 지진 발생 건수에 대한 비율은 대구 지역이 50.0%, 인천 지역이 44.4%, 전남 지역이 23.6%, 제주 지역이 21.9%, 경북 지역이 20.2% 순 이며 나머지 지역은 20% 이하의 수치를 나타냈다.

117 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 117 <표 6> 최근 10년간 지역별 지진 발생 건수 대비 규모 3.0 이상 발생 건수 구 분 전체 발생 건수(A) 규모 3.0 이상 발생 건수(B) 발생 건수(건) 비율(%) 발생 건수(건) 비율(%) B/A 계 서울 부산 대구 인천 대전 광주 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 북한 우리나라 지진해일 피해사례를 살펴보면 83년 5월 26일에 발생한 지진해일은 일본 혼슈 아키다현 서쪽 근해에서 규모 7.7의 지진이 발생하여 동해안 지역에 지진해일이 발생하였다. 이로 인해 5명의 인명피해(사망 1명, 실종 2명, 부상 2명)가 발생하였으며, 원덕항, 삼척항 등에 피해가 발생하였다. 93년 7월 12일에 발생한 지진해일은 일본 홋카이도 북서 해역에서 규모 7.8의 지진이 발생하여 동해안에 지진해일 피해가 발생하였다. 인명피해는 발생하지 않 았지만 선박 35척이 파손되는 등 재산피해가 발생하였다(이상팔, 2011). 2. 국내 지진 및 지진해일 발생 위험도 지헌철(2011)은 역사적 지진기록이나 지체구조 등으로 미루어 봤을 때 한반도에서 규모

118 118 감사논집 제17호 6.5 이상의 지진이 발생할 가능성이 있다고 보았다. 지질학적 위치 및 구조에서 일본이나 중 국 등의 나라와 비교했을 때 강진 가능성이 낮긴 하지만 강진 발생 가능성을 아예 배제할 수는 없다고 하였다. 이는 매년 지진 발생 빈도가 앞에서 살펴본 바와 같이, 80년대 대비 2.88배, 90년대 대비 1.67배 증가하고 있기 때문에 우리나라의 지진 발생 가능성이 높아지고 있다고 할 수 있다. 국립방재연구소(2007)에서도 우리나라의 지진 발생 빈도가 증가하고 있기 때문에 지진피해 가능성이 높다고 전망하고 있다. 그리고 일본 치바대학의 미야우치 다카히로( 宮 內 崇 裕 ) (2005)는 울산단층 65km 중 50km가 활성단층으로 진도 6.5의 지진 발생이 가능하다고 하 였다. 국내 지진해일 발생사례는 앞에서 살펴본 바와 같이, 83년과 93년 2차례에 불과하다. 그 러나 국내의 지진해일 발생 가능성은 지진 발생 가능성보다 높은 편이다(내일신문, 2011). 이 는 유라시아판과 북미판이 만나는 일본 서북 연안에서 규모 8.0~9.0 이상의 지진 발생 가능 성이 높다는 지적이 있다(이정선 의원 보도자료, 2011). 05년 국립방재연구소에서는 일본 혼슈 서북쪽 사카타 연안에서 규모 7.0 이상의 지진이 발생할 가능성이 높으며, 이로 인해 우리나라 동해안에 평균 2~3m의 지진해일 발생이 예상 된다고 하였다(세계일보, 2005) 또한 이진한은 일본 혼슈, 홋카이도 서북 연안에 대규모 역단층에서 규모 8.0~9.0 이상의 대지진이 일어날 수 있기 때문에 동해안의 지진해일 대비가 필요하다고 하였다(한국일보, 2011). Ⅲ. 국내외 지진재해 대응 및 관리체계 1. 우리나라 지진재해 대응 및 관리체계 우리나라의 지진재해 관리체계는 08년 3월에 제정된 지진재해대책법 에 근거하여 관리 체계를 구성하고 있다. 지진재해대책법 은 <표 7>과 같이, 지진재난으로부터 국민의 생명과 재산 및 주요 기간시설을 보호하기 위하여 지진과 지진해일의 관측 예방 대비 및 대응, 내 진대책과 지진재해를 줄이기 위한 연구 및 기술개발 등에 필요한 사항을 규정하고 있다.

119 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 119 <표 7> 지진재해대책법 주요 내용 구 분 지진과 지진해일 관측시설 설치 예방과 대비 내진대책 법령 내용 - 지진 또는 지진해일 관측시설의 설치 등(제5조) - 주요 시설물의 지진가속도 계측 등(제6조) - 지진가속도 계측과 관리(제7조) - 지진과 지진해일 관측의 통보(제8조) - 지진 및 지진해일 관측기관협의회의 구성 등(제9조) - 해안침수 예상도의 제작활용 등(제10조) - 지진방재 교육 및 훈련홍보(제11조) - 국가지진위험지도의 제작활용 등(제12조) - 지질지반조사 자료 축적관리 등(제13조) - 내진설계기준의 설정(제14조) - 기존 시설물의 내진보강기본계획 수립 등(제15조) - 기존 시설물의 내진보강 추진 등(제16조) - 지역재난안전대책본부와 종합상황실 내진대책(제17조) 대 응 - 지진재해대응체계의 구축(제18조) - 긴급지원체계의 구축(제19조) - 지진재해 원인조사분석 및 피해조사단 구성운영 등(제20조) - 피해시설물 위험도 평가(제21조) 연구개발 - 지진재해경감 연구 및 기술개발(제22조) - 활성단층 조사연구 및 활성단층 지도 작성 등(제23조) 우리나라의 지진재해 관리체계는 <그림 3>과 같이, 지진 지진해일 정보 수집 및 감시 업 무는 기상청이 담당하고 있으며, 국가지진센터에서 24시간 감시체제를 구축하고 있다. 국가 지진정보시스템을 통해 수집된 자료는 분석을 통해 지진통보시스템을 활용하여 소방방재청, 유관기관 등을 대상으로 상황 전파를 하여 지진 및 지진해일 상황에 대응하게 한다. 지진 재 난관리 업무는 재난관리 전담기관인 소방방재청이 총괄하여 관리하며, 지진 및 지진해일 상 황 발생 시에는 중앙재난안전대책본부를 설치하여 대응활동을 수행하게 된다.

120 120 감사논집 제17호 정보수집 및 감사 지진 재난관리 지진 피해지역 대응활동 지진 기상청 지진 해일 지진정보 국가지진정보시스템 지진통보 시스템 경보 소방방재청 지원 시도(16개) 대응 중앙재난안전대책본부 (본부장 : 행정자치부 장관 차장 : 소방방재청장) 국가 차원 시도재난안전대책본부 (본부장 : 시도지사) 기상청 소방방재청 태평양 지진해일 경보센터 (Pacific Tsunami Warning Center) 경보 지원 시군구(230개) 지역 차원 시군구재난안전대책본부 (본부장 : 시군구청장) <그림 3> 우리나라 지진 및 지진해일 관리체계 우리나라의 지진 경감대책은 95년 일본 고베 대지진 발생 후 지진관리체계의 필요성이 제기되어 96년 제1차 지진방재종합대책을 수립하게 되었으며, <그림 4>와 같이 현재 제3차 지진방재종합대책을 수립하여 추진 중에 있다 자연재해대책법 에 지진방재대책 법제화 지진 및 지진해일 관련 종합개선대책회의 지진재해대책법 제정 제1차 지진방재종합대책 제2차 지진방재종합대책 제3차 지진방재종합대책 1995년 1월 일본 고베 대지진 1996년 2004년 12월 2005년 2008년 5월 2009년 인도네시아 수마트라 지진해일 중국 쓰촨성 지진 지진방재종합 개선기획단 운영 (소방방재청 주관) <그림 4> 지진방재종합대책 추진경과 제1차 지진방재종합대책( )은 95년 일본 고베 대지진 발생 후 범정부 차원에서 지 진관리체계의 필요성이 제기되어 95년 자연재해대책법 에 지진방재대책을 포함하고, 96년 제1차 지진방재종합대책을 수립하였다. 제2차 지진방재종합대책( )은 04년 인도네시아 수마트라 해역 지진해일과 05년 일본 후쿠오카 북서쪽 해역 지진 발생 등을 계기로 지진방재종합개선대책을 수립하고, 05년 5월 소방방재청 주관으로 지진방재종합개선기획단을 구성하여 제2차 지진방재종합대책 수립

121 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 121 과 지진재해대책법(안)을 작성하였다. 제3차 지진방재종합대책에서는 8개 분야(국가 내진성능 목표 설정, 제도적 장치, 지진위험 도 제작 활용, 지진 및 지진해일 관측시스템, 내진설계 및 내진보강, 지진해일 대책, 교육 및 훈련, 신속대응 및 복구) 58개 과제(단기 32개, 중장기 32개)로 구성하였다. 부처별 제3차 지진방재종합대책 현황은 <표 8>과 같이, 11년도에 총 5058억 원 7) 이 투자 되며, 농림수산식품부 4412억 원(87.2%), 교육과학기술부 247억 원(3.4%) 등으로 구성되어 있다. <표 8> 부처별 제3차 지진방재종합대책 추진과제 현황 부 처 주 요 추 진 과 제 11 예산 (백만 원) 추진현황 계 완료 추진 중 미추진 계 493, 소방방재청 - 지진재해대책법 하위법령 정비 등 1, 국방부 - 군 시설물 내진보강사업 추진 등 3, 교육과학기술부 - 학교 및 원자력시설 내진보강사업 추진 등 24, 문화관광부 - 내진설계 기준 미제정 시설물 기준 설정 추진 등 농림수산식품부 - 해안방재림 조성사업 등 해안방재대책 추진 등 441, 지식경제부 - 비상대처계획 대상 시설물 고시 및 비상대처계획 수립 등 노동부 - 소관 시설물 내진보강사업 추진 등 보건복지가족부 - 내진설계 기준 미제정 시설물 기준 설정 추진 등 환경부 - 시설물별 내진설계 기준 재설정 등 국토해양부 - 소관 시설물 내진보강사업 추진 등 17, 기상청 - 지진 및 지진해일 관측망 종합계획 수립 등 5, 경찰청 - 소관 시설물 내진보강사업 추진 등 해양경찰청 - 지진해일 위험지구 내 주요 시설물 EAP 수립 등 문화재청 - 소관 시설물 내진보강사업 추진 등 방송통신위원회 - 지역 재난방송시스템 보완 구성 추진 ) 11년도 지진방재종합대책 예산은 국비 4936억 원(97.5%), 지방비 122억 원(2.5%) 등 총 5058억 원이 투 자될 계획이다.

122 122 감사논집 제17호 2. 미국의 지진재해 대응 및 관리체계 미국의 지진관리체계는 77년 제정된 지진재해경감법(Earthquake Hazards Reduction Act) 을 근거로 추진하였으며, 04년 기존의 지진재해경감법 을 보완한 지진재해경감 프로그램 개정법(National Earthquake Hazards Reduction Program Reauthorization Act) 에 의해 연방재 난관리청(FEMA) 책임하에 지진관리체계를 구축하였다. 현재 연방재난관리청(FEMA)은 9 11 테러 이후 국토안보부(DHS) 산하조직으로 되어 재난관리업무를 수행하고 있다. 미국의 지진관리체계는 <그림 5>와 같이 정보수집 및 감시, 재난관리체계로 구성되어 있 는데 지질조사국(USGS, United States Geological Survey)과 태평양지진해일경보센터(PTWC, Pacific Tsunami Warning Center)에서 지진 및 지진해일정보를 수집 감시하고 있으며, 지 진 및 지진해일 발생 시 연방재난관리청(FEMA)과 지방정부가 국가대응체계(NRF, National Response Framework)의 긴급지원체계(ESF, Emergency Support Function) 기능에 따라 대응활 동을 수행하고 있다. 지진 정보수집 및 감시 지진재난 관리 지진 피해지역 대응활동 미국지질조사국 (US Geological Survey) 경보 국토안보부 (Department of Homeland Security) 국가대응체계 (National Response Framework) 지원 대응 국가 차원 국가지진시스템 (ANSS) 지진계 네트워크 (GSN) 연방재난관리청 (Federal Emergency Management Agency) 긴급지원체계 (Emergency Support Function) 지진해일 태평양 지진해일 경보센터 (Pacific Tsunami Warning Center) 경보 지원 주 & 지방정부 (State & Local Gov.) 지역 차원 현장지휘체계 (Incident Command System) <그림 5> 미국의 지진 및 지진해일 관리체계 3. 일본의 지진재해 대응 및 관리체계 일본의 지진관리체계는 95년 한신 아와지 대지진을 계기로 지진방재 관련 법령을 제정 하였다. 78년도 제정한 대규모지진대책특별조치법 을 지속적으로 보완하여 사용하였으나, 95년 지진방재대책특별조치법 을 제정하게 되었다.

123 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 123 일본의 지진관리체계는 <그림 6>과 같이, 지진정보에 기반 경계선언 후 대응활동을 수행 하고 있다. 지진 정보수집 및 감시는 지진활동 등 종합감시시스템과 지진해일 감시 등 업무 시스템을 통해 수집 분석하여 이상현상을 감지하고 있다. 이상현상이 감지되었을 경우, 기 상청 장관은 판정위원회와 협의를 통해 지진 여부를 판정하는데 판정 시 내각총리대신에게 보고하여 경계를 선언함으로써, 대응활동을 수행하게 된다. 지진 정보수집 및 감시 지진경보 판단 지진 피해지역 대응활동 이상 현상 감지 조치 지진활동 등 종합감시시스템 ( 地 震 活 動 等 綜 合 監 視 システム) 기상청 장관 & 판정위원회 정보 모니터링 및 지진대응업무체계 구축 지진관측망 경보 지진해일 지역지진정보데이터처리시스템 ( 地 域 地 震 情 報 データ 處 理 システム) 지진해일 감시 등 업무시스템 ( 地 震 津 波 監 視 等 業 務 システム) 이상 현상 감지 내각총리대신 경보 경계선언 조치 조치 지진대응활동 준비 (구조 및 구급, 소방 등 대응팀 준비, 주민홍보) 지진방재경계본부설치 (중앙, 도현, 시정촌) 지진방재대응대책 실시 <그림 6> 일본의 지진 및 지진해일 관리체계 4. 지진재해 대응 및 관리체계 문제점 및 개선점 첫째, 지진 및 지진해일 발생 위험이 증가 추세이나 대비태세가 미흡한 실정이다. 우리나 라의 지진발생 횟수가 78~ 96년 16회에서 77~ 10년 41회로 증가하는 추세이다(소방방재 청, 2011). 특히, 백령도(빈번 발생지역), 울진 앞바다, 홍성, 경주(추가령, 옥천, 양산단층 부 근) 등이 지진 발생 위험지역으로 분석되고 있으며, 이 중 울진과 경주 지역에는 원자력 발 전소가 위치하고 있는 등 지진 발생 시 피해가 우려되고 있다. 또한 지진해일 위험도 일본 서해상에서 8.0 지진 발생 시 울진 삼척 등지에 쓰나미 피해 발생이 가능할 것으로 분석되 고 있다(국립방재연구소, 2007). 이를 대비하여 동남 지역 해안 7개, 시도 33개, 시군구 238 곳에 지진해일 경보시스템을 설치하고, 최초 관측 후 10분 이내 발령, 30분 내 주민이 대피 할 수 있도록 계획의 수립이 필요하다. 둘째, 예 경보체계 및 지진정보시스템 연계 및 운영이 미흡하다. 지진 및 지진해일은 무 엇보다도 예 경보체계가 중요하다. 그러나 지진을 예 경보한다는 것은 매우 어렵기 때문에 사전에 예측하여 대비하는 것이 중요하다. 지진해일의 경우는 지진 발생 후 우리나라 해안까

124 124 감사논집 제17호 지 도달하는 시간이 있기 때문에 예 경보 발령이 가능하다. 그러나 지진해일 예 경보 또한 30분~1시간 이내에 대비해야 하기 때문에 신속한 예 경보가 필요하다. 그러나 04년 인도네시아 지진해일 피해를 계기로 관측기, 예 경보시스템 등을 구축하였 으나 해외조기경보 시간과는 많은 차이가 있다. 미국(Ealams)은 약 20~40초, 일본(EEW)은 약 5~20초, 대만(RTD)은 약 20~40초인 반면, 우리나라는 300초 내외인 것으로 분석되었다 (이상팔, 2011). 이는 지진관리체계가 정보수집 및 전파는 기상청이, 재난관리는 소방방재청에서 각각 담당 하고 있기 때문에 관련 기관에 상황 전파하는 데 시간이 소요되는 것으로 조사되었다. 이를 위해 기상청의 지진종합시스템과 소방방재청의 지진재해대응시스템과의 정보 연계와 현재 추진 중인 기상청의 국가지진조기경보시스템과 소방방재청의 지진해일대응시스템 구축에 협 력체계가 필요하다. 셋째, 지진방재종합대책 추진 과제에 대한 점검이 미비하다. 제2차 지진방재종합대책에서 는 8개 분야 25개 개선과제를 선정하고, 이를 07년 완료하는 단기과제 18개와 중장기과제 22개 등 총 40개의 세부과제를 구성하였다. 추진 실적을 살펴보면 <표 9>와 같이, 40개 과 제 중 16개 과제(40%)만이 완료되었으며, 나머지 23개 과제는 제3차 지진방재종합대책에서 추진하는 것으로 변경하였다(1개 과제는 추진계획 미수립으로 과제 제외). <표 9> 지진방재종합대책 추진 실적 구 분 제2차 지진방재종합대책 제3차 지진방재종합대책 계 단기 중장기 계 단기 중장기 계 신규 완료 보완추진 통합추진 지속추진 추진 제외 이와 같이 제1, 2, 3차 지진방재종합대책을 수립하면서 지진재해대책법 제정에 따른 신 규과제가 발굴되고, 기존의 과제 자체가 통합 보완되는 등 변경 사항이 많이 발생하였으나 체계적인 과제관리가 되지 않고 있는 실정이다. 넷째, 지진 및 지진해일 발생에 따른 상황관리 역량이 부족하다. 우리나라는 태풍 홍수 폭설 등 풍수해와 같은 재난유형에 대한 대응역량은 향상되었지만 지진 및 지진해일과 같이

125 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 125 발생사례가 없는 재난유형에 대해 대응역량이 미흡한 실정이다. 지진재해대책법 에 의해 소방방재청에 방재관리국에 지진방재과를 운영하는 등 전담조직 을 구성하였으나 지자체의 담당 공무원이 거의 없으며, 전문성이 부족한 실정이다. 따라서 지자체 지진 관련 업무 담당자 및 상황실 관리인력 보강, 전문인력 등의 확보가 필요하다(재 난과 안전, 2009). Ⅳ. 지진재해 관련 감사사례 1. 감사원 지진재해 관련 감사사례 지진관리체계와 관련한 주요 감사사례는 다음과 같다. 05년 실시한 지진해일 대응 및 실 태에 대한 감사는 지진해일특보가 늦게 발령된 원인과 이와 관련하여 지진해일 대응 및 대 비체계의 적정성에 대한 감사를 진행하였다. 08년 실시한 지진정보시스템 구축 및 내진보강 실태에 대한 감사는 지진관측망 및 지진분석시스템 구축 운영의 효율성, 주요 시설물 내진 성능 확보 대책의 적정성, 내진성능 확보 사업비 관리 등 예산집행의 투명성에 대한 감사를 진행하였다. 지진재해 관리 관련 감사사례를 1 지진관측 부분, 2 지진 대비 부분, 3 내진 보강 부분 등 3개 항목으로 구분하여 처분내용을 분류하였다. 첫째, 지진관측 부분에서는 <표 10>과 같이, 지진관측 자료 공유 미흡, 잘못된 지진분석 결과 발표, 지진관측망 사업에서의 지진관측 장비 설치 부적정 등에 대해 감사하였다. <표 10> 지진관측 부분에서의 감사사례 처분요구 내용 지진관측 자료 공유 미흡 - 기상청은 지진관측기관과 국가지진통합 네트워크를 구축하였으나 49개 속도계 중 30개(62.2%)의 지진속도계의 관측자료가 공유되지 않음 지진분석 결과 발표 불합리 ~ 안정성이 떨어지는 NEIS 자동분석 결과를 발표(38회) 지진관측망 구축사업 추진 불합리 - 지진속도계 설치 시 일정 간격으로 설치되어야 하나 42개 중 16개는 인접하게, 5개는 원거리에 설치 한국가스공사 지진가속도 센서 구매, 설치 부적정 ~ 지진감지장치 87개(9억 원) 설치하였으나 성능 미달 해저지진계 설치사업 추진 부적정 - 매설 설치해야 하나 부실 시공되어 안정성 확보 및 성능 미흡 원자력방재시스템 등 운영 부적정 - 국가환경방사선자동감시망과 연계하지 않음 일자

126 126 감사논집 제17호 둘째, 지진 대비 부분에서는 <표 11>과 같이, 긴급연락망 미흡, 대비대책 및 매뉴얼 수립 부적정에 대해 감사하였다. <표 11> 지진 대비 부분에서의 감사사례 처분요구 내용 지진해일주의보 발표에 따른 비상소집 등 대응태세 부적정 - 지진해일 주의보를 통보받고도 비상소집과 주민대피 안내를 하지 않음 지진해일특보 통지대상기관 지정 관리 부적정 - 본청과 지방청에서 특보를 전달하고 있어 신속하게 특보를 통지받지 못함 - 담당부서의 전화나 팩스번호를 주기적으로 점검하지 않음 지진해일 대피지도 작성 등 대비대책 부적정 - 대피지도 작성 시 3개군에서 자의적으로 지진해일 예상 높이를 가정하고 지진해일 대비대책 수립 한국서부발전 삼량진발전처에서 위기 대비 매뉴얼 수립 부적정 - 지진발생 시 매뉴얼과 발전소 설비 고장 시 매뉴얼이 서로 연관성이 없음 일자 셋째, 내진보강 부분에서는 <표 12>와 같이, 교량 댐 학교 등 시설물에 대해 내진보강 사업에 대한 사항과 내진설계 잘못이나 내진성능이 부족한 데도 안전한 것으로 처리한 사항 에 대해 감사하였다. <표 12> 내진보강 부분에서의 감사사례 처분요구 내용 한강 교량 내진보강대책 및 보수보강공사 부적정 - 내진성능이 부족한데 내진설계가 적용된 교량으로 입력 관리 농업용 댐 내진성능평가 및 보강사업 추진 불합리 - 백곡댐 등 10개 댐의 정밀안전진단 실시하여 7개 댐이 기준에 미달되었는데 안전한 것으로 제출하여 준공 처리 학교건물 내진설계 부적정 - 설계 잘못으로 지진하중 작용 시 안전성 떨어짐 한국수력원자력 발송전변압기 내진성능 미확보 - 송변전설비에 대한 내진설계 기준을 마련했는데 687개 변압기 중 83개가 내진설계 미반영 - 주변압기 손상 시 기동 전력을 공급하지 못하여 발전이 중단될 우려 일자

127 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 국외 지진재해 관련 감사사례 1) 미국 회계감사원(GAO)의 감사사례 미국 회계감사원(GAO)의 재난관리 분야 감사는 2010년 1월 12일 아이티(Haiti)에서 발생 한 지진을 계기로 재난관리 분야의 감사사례를 체계적으로 관리하고 있다. 아이티 지진사례 뿐 아니라 그동안 GAO가 실시한 재난과 관련한 감사업무를 정리하였다. GAO의 감사보고서는 <그림 7>과 같이, 재난예방, 재난대비, 재난대응, 재난복구로 구분하 였으며, 14개 영역으로 구분하여 관리하고 있다. 8) 재난예방 (Disaster Mitigation) 재난대비 (Disaster Preparedness) 재난대응 (Disaster Response) 재난복구 (Disaster Recovery) 1) 재난예방 (Disaster Mitigation) 1) 전략적 역할 및 책임 (Strategic Roles Responsibility) 2) 대응계획 훈련 연습 조정 (Response Planning Training Exercising Coordination) 3) 지원기금(Grant Funding) 4) 대응역량 - 통신 경보시스템 (Communications Warning Systems) 5) 대응역량 - 의료보건 (Medical Care) 1) 대응역량 수송 대피 (Transportation Evacuation) 2) 대응역량 재난관리 (Emergency Management) 3) 대응역량 보건 및 대피소 (Mass Care & Shelter) 4) 대응역량 - 의료(Medical Care) 5) 대응역량 - 구조 및 구급 (Search & Rescue) 1) 생존자 지원(Assistance to Survivors: Individual Assistance - Domestic) 2) 국가기반시설 재구축 - 국내 (Rebuilding Infrastructure: Domestic) 3) 국가기반시설 재구축 - 국외 (Rebuilding Infrastructure: Foreign) <그림 7> 미국 회계감사원(GAO)의 재난관리 분야 감사대상 GAO에서 지진재해 관리 감사사례는 <표 13>과 같이, 지진해일을 대비하여 대기환경청 (NOAA)의 국가지진해일위험완화프로그램(NTHMP)에 대해 감사한 사례와 지진해일이 발생 한 인도네시아를 비롯하여 인도양 여러 국가와 엘살바도르에 제공한 미국국제개발기구 (USAID)의 기금 사용에 대해 감사한 사례가 있었다. 8) 미국 회계감사원(GAO)에서는 재난지원보고(GAO Disaster Assistance Reports), 아이티지원보고(GAO Haiti Assistance Reports), 국제감사커뮤니티(International Audit Community)를 각각 구분하여 감사보고서를 정 리하고 있다.

128 128 감사논집 제17호 <표 13> 미국 회계감사원(GAO)의 지진재해 감사사례 보고서 번호 보고서 내용 요청사항 작성 일자 GAO GAO 지진해일 대비 수준을 지정하여, NOAA의 국가지진해일위험완화프로그램(NTHMP) 등 지진해일(Tsunami) 프로그램을 확 대함 - 지원 범위, 강화 프로그램과 효과적인 전 략적 계획을 개발함 - 04년 12월 발생한 지진으로 인해 인도 양 지역의 여러 국가에 피해가 발생함 - 05년 5월 의회는 미국국제개발기구 (USAID)를 통해 9억 달러 원조 - 미국국제개발기구(USAID)의 프로그램을 점검하고, 의회 요구보고서 등 검토 - 지진해일 대비 향상을 위한 법률과 교육을 마련할 것 - 추진 프로그램에 대한 성능 측정을 위한 전략을 마련할 것 - 인도네시아의 주요 도로 건설과 인 프라 복구사업에 대해 검토할 것 - 스리랑카에서는 프로젝트 예상 비 용이 증가하여 기간 내 완료할 수 있을지 검토할 것 - 인도네시아와 스리랑카 재건을 위 한 금융감독기관을 설립하고 지원 계획에 대해 검토할 것 ) 국토안보부 감찰국(OIG)의 감사사례 국토안보부의 감찰국(OIG, Office of Inspector General)은 1978년 모든 부처 및 독립기관에 설치하도록 한 감찰법(Inspector General Act of 1978) 과 2002년 국토안보법(Homeland Security Act of 2002) 에 의해 감찰국이 국토안보부 내 설치되었다. 감찰국의 감사대상은 1 연방재난지원 프로그램 감사(Program Audit)와 2 연방재난기금 회계감사(Grant Audit)로 구분하고 있다. 연방재난지원 프로그램 감사는 일반적으로 연방재난 관리청의 재난관리 프로그램이나 효과적이고 효율적인 운영을 결정하는 데 활용되며, 연방재 난기금 회계감사는 연방법규(Federal Regulation)와 연방재난관리청(FEMA)의 가이드라인에 따라 지원금에 대해 제대로 사용하였는지를 감사하게 된다(FEMA, 2007). 3) 일본 회계검사원( 会 計 検 査 院 )의 감사사례 일본 회계검사원( 会 計 検 査 院 )은 결산검사보고서에서 각 부처의 검사결과를 작성하고 있다. 일본 회계검사원의 감사사례는 <표 14>와 같다.

129 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 129 <표 14> 일본 회계검사원의 감사사례(예시) 구 분 부당사항 (내각성, 2009) 부당사항 (국토교통성, 2008) 보고 내용 - 중앙방재무선망 구축 시 내진성능이 부적합한 장비 사용 대규모 재해 시 내각부와 지역 간의 정보수집 및 공유를 위해 07~ 09년까지 중 앙방재무선망( 中 央 防 災 無 線 網 ) 설치 설치 39개소 218설비 중 33개소 142시설에서 장비를 고정하는 볼트가 내진성 기준에 미흡 장비구입 및 설치에 들어간 비용 15억 6142만 엔 낭비 - 내진보강공사비 산정 잘못으로 국고보조금 초과 지급 사이타마현 시영주택에 대한 내진보강공사를 진행하면서 사업비 8799만 엔 중 사업비 산정 잘못으로 332.8만 엔 초과 산정 그중 지역주택교부금으로 신청한 149.7만 엔이 부당지급하여 공사비 산정 심사 에 대한 문제 제기 3. 국외 지진재해 관련 감사사례 분석 시사점 미국의 GAO와 국토안보부(DHS) 감찰국(OIG), 일본의 회계검사원에서의 지진재해 관리감 사체계 및 사례분석을 실시하였다. 미국의 국토안보부 감찰국과 일본의 회계검사원은 회계감 사 위주의 감사를 실시하고 있는 반면, GAO의 경우는 회계감사 이외에 업무에 대한 효과성 과 효율성 측면에서의 감사 접근을 하고 있다. <표 15>는 미국과 일본의 감사기관의 감사체 계를 비교한 것이다. <표 15> 미국, 일본의 감사체계 비교 구 분 미국 회계감사원(GAO) 국토안보부 감찰국(OIG) 일본 회계검사원( 会 計 検 査 院 ) 감사대상 기관 - 각 부처 및 연방/지방정부 - 국토안보부 산하조직 - 전 부처 및 지자체 감사대상 범위 - 관련 업무 전반 - 연방재난 지원 프로그램 감사 - 연방재난기금 회계감사 - 회계감사 - 국회나 내각의 요청에 따른 감사 감사특징 - 기금사용 이외 업무의 효과 성, 효율성 측면에서의 감 사 접근 - 연방재난관리 관련 기금에 대한 회계감사 위주 - 예산 사용에 따른 결산보고 위주 보고서 유형 - 보고서 - 자문보고서 - 기금지원보고서 - 관리보고서 - 반기결산보고서 - 결산검사보고서

130 130 감사논집 제17호 Ⅴ. 지진재해 대응 및 관리체계 감사접근 방안 1. 지진재해 대응 및 관리체계 감사중점 선정 지진재해 대응체계의 감사중점은 재난관리체계에서 근거 법령인 재난 및 안전관리기본법 과 자연재해대책법 에서의 업무를 대상으로 감사중점을 도출하였다. 지진재해 관리체계의 감사중점은 지진재해대책법 과 제3차 지진방재종합대책에서 감사중점을 도출하였다. 1) 지진재해 대응체계에서의 감사중점 선정 지진재해 대응체계의 감사중점 선정은 자연재해대책법 과 재난 및 안전관리기본법 에서 대응 업무를 도출하고, 제3차 지진방재종합대책의 추진과제와 중복성을 검토한 후 제외한 대 응 업무를 대상으로 감사중점으로 선정하였다. 1단계, 지진재해 대응체계에서의 감사중점을 도출하기 위해 <표 16>과 같이, 자연재해대 책법 과 재난 및 안전관리기본법 에서 대응 업무를 조사하였다. 자연재해대책법 에서는 1 재해정보체계, 2 비상지원체계, 3 재해유형별 행동요령의 작 성 활용 등 3가지 업무에 대해 도출하였으며, 재난 및 안전관리기본법 에서는 1 상황관 리, 2 재난관리평가, 3 응급대책 등 3가지 업무를 도출하여 총 6가지의 대응 업무를 도출 하였다. <표 16> 재난관리법령에서의 지진재해 대응 관련 업무 법 명 구 분 업무내용 자연재해 대책법 재난 및 안전관리 기본법 재해정보체계 비상지원체계 재해 유형별 행동요령의 작성 활용 상황관리 재난관리평가 응급대책 - 재해정보체계의 구축(제34조) - 중앙긴급지원체계의 구축(제35조) - 지역긴급지원체계의 구축(제36조) - 재해 유형별 행동요령의 작성 활용(제45조) - 재난상황의 보고(제20조) - 해외재난 상황의 관리(제21조) - 재난관리체계 등의 정비 평가(제29조) - 물자 자재의 비축 등(제35조) - 응급조치(제37조) - 재난 예보 경보의 발령 등(제38조) - 동원명령 등(제39조) - 대피명령(제40조)

131 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 131 2단계, 지진재해 대응체계에서의 감사중점으로 도출된 6가지 중 <표 17>과 같이, 제3차 지진방재종합대책 추진과제와 중복되는 재해정보체계, 비상지원체계, 재해 유형별 행동요령 의 작성 활용 등 3가지 업무를 제외하고 1 상황관리, 2 재난관리평가, 3 응급대책 등 3 가지 업무에 대해서 감사중점으로 선정하였다. <표 17> 법령에서의 대응 업무와 제3차 지진방재종합대책 과제 비교 구 분 법령에서의 재난관리 업무 제3차 지진방재종합대책 재해정보체계 - 재해정보체계의 구축 - 자료통합 관리시스템 구축 및 DB 관리 비상지원체계 재해 유형별 행동요 령의 작성 활용 상황관리 재난관리평가 응급대책 - 중앙긴급지원체계의 구축 - 긴급대책 지원시스템 보강 및 시스 - 지역긴급지원체계의 구축 템 관리 등 - 재해 유형별 행동요령의 작성 활용 - 대국민 지진 관련 홍보물 제작 배포 - 재난 상황의 보고 - 해외재난 상황의 관리 - 재난관리체계 등의 정비 평가 - 물자 자재의 비축 등 - 응급조치 - 재난 예보 경보의 발령 등 - 동원명령 등 - 대피명령 2) 지진재해 관리체계에서의 감사중점 선정 지진재해 관리체계에서의 감사중점을 도출하기 위해 지진재해대책법 과 제3차 지진방재 종합대책 추진과제에서 대응 업무를 도출하고, 제3차 지진방재종합대책 추진과제에서 법제도 나 계획 수립과 같은 과제와 구축사업과 같은 과제는 제외하였다. 제3차 지진방재종합대책에서 지진재해 관리체계 감사중점으로 도출된 과제를 대상으로 <표 18>과 같이, 유사한 과제를 통합하여 1 지진관측망 확충 및 개선사업 적정성, 2 지진 가속도 계측기 설치 적정성, 3 시설물 내진설계 적정성, 4 지진해일 예 경보 적정성, 5 방 재대책의 적정성, 6 해안침수 예상도 작성 적정성, 7 지진해일 위험지구 관리 적정성, 8 지진 및 지진해일 관련 매뉴얼 적정성, 9 지진 이재민 수용시설 지정 적정성, 10 지진대응 교육 및 훈련 적정성 등 10가지 감사중점을 선정하였다.

132 132 감사논집 제17호 <표 18> 지진재해 관리체계에서의 감사중점 선정 감사중점 도출 4 종합계획에 따른 국내 지진관측망의 확충 및 개선 10 시설물별 가속도 계측기 설치 기준 마련 11 가속도 계측자료 통합관리체계 구축 12 시설물별 가속도 계측기 설치 ꊊꊔ 재난안전대책본부 및 종합상황실 내진대책계획 수립 ꊊꊖ 내진설계 기준 미제정 시설물 기준 설정 추진 ꊊꊗ 시설물별 내진설계 기준 재설정 ꊊꊘ 시설물별 관계 하위 법령 정비 추진 ꊊꊙ 지진해일 예 경보 시스템 점검 및 주민대피훈련 ꊊꊚ 해안 방재림 조성사업 등 해안방재대책 추진 ꊋꊒ 해안침수 예상도 등 관련 지도 작성지침 마련 ꊋꊓ 지자체별 지진해일 해안침수 예상도 작성 추진 ꊋꊔ 과거 지진해일 피해지역 재해위험지구 지정 고시 ꊋꊕ 지진해일 위험지구 정비사업 추진 ꊋꊚ 지자체 지진재난 관련 매뉴얼 보완 ꊋꊛ 각종 매뉴얼 통합 가능 여부 등 지속 검토 보완 ꊌꊖ 지진 이재민 수용시설 지정 추진 ꊌꊗ 지진 시 이재민 수용방안 마련 ꊍꊒ 대국민 지진 관련 홍보물 제작 배포 ꊍꊓ 대국민 홍보계획 수립 및 추진 ꊍꊔ 지진방재 홍보 및 교육 강화방안 마련 ꊍꊕ 지진대응 종합훈련 기본계획 수립 실시 감사중점 선정 - 지진관측망 확충 및 개선사업 적정성 - 지진 가속도 계측기 설치 적정성 - 시설물 내진설계 적정성 - 지진해일 예 경보 적정성 - 방재대책의 적정성 - 해안침수 예상도 작성 적정성 - 지진해일 위험지구 관리 적정성 - 지진 및 지진해일 관련 매뉴얼 적정성 - 지진 이재민 수용시설 지정 적정성 - 지진대응교육 및 훈련의 적정성 ꊍꊖ 지진대응 종합훈련 프로그램 개발 주: 원번호는 세부과제번호를 나타냄. 2. 감사접근방법 개발 1) 국외 감사접근방법 영국 감사원(NAO)은 감사 목적에 따라 감사대상(질의 및 업무)을 구조화하여 질의트리 (Question Tree, Question pyramid/tree)를 작성하고 감사를 수행할 수 있는 범위만큼 업무를

133 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 133 세분화하고, 할당할 수 있으며, 감사 우선순위를 선정하여 보다 신속하게 감사를 수행할 수 있 다. 이슈분석(Issue Analysis) 절차는 <표 19>와 같이, 5단계의 절차로 수행된다(Aarhus, 2009). <표 19> 영국 감사원(NAO)의 이슈분석 절차 단 계 1단계: 감사목적 (Audit Objective) 2단계: 감사질의 (Audit Question) 3단계: 감사기준 (Audit Criteria) 4단계: 감사증거 (Audit Evidence) 5단계: 감사방법 (Audit Method) 내 용 - 감사대상과 범위, 내용을 명확하게 정의 - 감사목적이 경제성, 효과성, 효율성 분석인지 정의 - 감사목적에 따른 감사내용에 대한 질의 작성 - 질의트리(Question Tree/Question Pyramid) 작성 - 감사를 수행하는데 참조할 수 있는 전문성 있는 표준, 우수사례, 법규 등을 활용하여 기준 선정 - 감사질의의 답변내용에 대한 증거 확보 - 감사를 위해 자료수집방법을 정의 - 수집된 자료에 대한 분석방법을 정의 미국 감사원(GAO)의 디자인 매트릭스(Design Matrix)는 감사계획 수립도구로 개발하였으 며, <표 20>과 같이 8개 항목의 기본형으로 개발되었으나 작성하는 데 많은 시간이 소요됨 에 따라 5개 항목의 축약형을 개발하였다. 기본형(8단계) 축약형(5단계) 내 용 1 감사 질문 (Researchable Question) 2 필요한 정보 (Information Required) 3 정보 출처 (Information Source) 4 디자인 전략 (Design Strategy) 5 자료 수집기법 (Data Collection Method) 6 자료분석기법 (Data Analysis Method) 7 자료분석의 한계 (Limitation) 8 분석결과의 의의 (What the analysis will allow you to say) <표 20> 미국 회계감사원(GAO)의 디자인 매트릭스 절차 1 감사질문 (Researchable Question) 2 필요한 정보 및 출처 (Information Required and Source) 3 감사범위 및 방법론 (Scope and Methodology) 4 자료분석의 한계 (Limitation) 5 분석결과의 의의 (What the analysis will allow you to say) - 감사를 통해 답하고자 하는 질문 은 무엇인지 - 요구되는 정보는 무엇인지, 필요 한 정보를 어디에서 확보할 수 있 는지 - 앞의 감사질문에 답을 할 것인지 - 자료수집 및 분석상의 한계는 무 엇인지, 최종 감사결과에는 어떤 영향을 미칠 것인지 - 자료분석 결과를 통해 어떤 결론 을 도출할 수 있는지

134 134 감사논집 제17호 2) 지진재해 대응 및 관리체계 감사접근방법 개발 지진재해 대응 및 관리체계 감사접근을 위해 디자인 매트릭스(Design Matrix)를 기반으로 하였으며, <그림 8>과 같이, 참조 감사사례(Reference Audit Case) 단계를 추가하여, 기존의 감사사례를 포함하여 개발하였다. 참조 감사사례는 기존에 감사를 했는지 여부를 판단할 수 있으며, 주요 감사초점을 수립하는 데 활용할 수 있도록 하였다. 디자인 매트릭스(Design Matrix) 감사접근방법 1 감사질문 (Researchable Question) 2 필요한 정보 및 출처 (Information Required & Source) 3 감사범위 및 방법론 (Scope & Methodology) 4 자료분석의 한계 (Limitation) 5 분석결과의 의의 (What the analysis will allow you to say) 1 감사질문 (Researchable Question) 2 필요한 정보 및 출처 (Information Required & Source) 3 감사범위 및 방법론 (Scope & Methodology) 4 자료분석의 한계 (Limitation) 5 분석결과의 의의 (What the analysis will allow you to say) 6 참조 감사사례 (Reference Audit Case) <그림 8> 수정된 감사접근방법 3. 지진재해 대응 및 관리체계 감사중점별 디자인 매트릭스 작성 지진재해 대응체계의 감사중점으로 선정된 1 상황관리, 2 재난관리평가, 3 응급대책 등 3가지 업무와 지진재해 관리체계에서의 감사중점으로 선정된 1 지진관측망 확충 및 개선사 업 적정성, 2 지진 가속도 계측기 설치 적정성, 3 시설물 내진설계 적정성, 4 지진해일 예 경보 적정성, 5 방재대책의 적정성, 6 해안침수 예상도 작성 적정성, 7 지진해일 위험 지구관리 적정성, 8 지진 및 지진해일 관련 매뉴얼 적정성, 9 지진 이재민 수용시설 지정 적정성, 10 지진대응교육 및 훈련 적정성 등 10가지 감사중점에 대해 각각의 디자인 매트릭 스를 작성하였다. <표 21>은 감사중점에 대해 디자인 매트릭스를 작성한 예시이다.

135 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 135 <표 21> 디자인 매트릭스(예시: 지진관측망 확충 및 개선사업 적정성) 감사질문 지진관측망 확충 및 개선사업이 적정하였는지? - 07년부터 기상청에서 추진한 지진관측망 확충 및 개선사업 에 대해 지진관측장비가 제대로 설치되었는지, 설치 후 지진관측자료가 제대로 수집되는지를 감사함 <지진 및 지진해일 관측망 확충 사업비> 연 도 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 예산(백만 원) 1,376 1, ,338 3,440 필요한 정보 및 출처 - 지진 및 지진해일 관측망 종합계획 및 세부시행계획 - 지진관측망 확충 및 개선사업 현황 - 지진 및 지진해일 관측장비 설치 기준 - 지진해일 관측장비의 성능 규격(기상청 고시 제2010-2호) - 지진 및 지진해일 관측망 설치현황 - 지진관측장비 유지보수용역 점검보고서(지진관측장비 현장점검표, 해저지진계 현장점검표) - 지진관측망 설치가 기준에 따라 설치되었는지? 지진관측장비 설치현황과 추진계획 간 비교를 통해 추진실적을 점검함 지진관측장비 노후화 및 교체장비에 대해 적정성을 점검함 새로 설치하는 지진관측장비의 검 교정 내역을 점검함 지진관측장비가 지진관측에 적합(장애 없이)하게 설치했는지를 점검함 - 지진관측망 설치 후 관측자료가 제대로 수신되는지? 지진관측장비에서 기상청의 국가지진정보시스템으로 수신되는 자료에 대한 정확성을 점 검함 지진관측장비의 장애에 대한 처리절차 및 소요시간에 대해 점검하여 지진관측의 중단 여 부를 점검함 감사범위 및 방법론 <장애처리 내역> <장비교체 내역>

136 136 감사논집 제17호 자료분석의 한계 - 지진관측망 설치 및 운영을 통해 정확한 지진자료가 수집되는지 여부 확인은 수집된 자 료의 교정 여부 등을 파악해야 하기 때문에 관련 전문가와 협동으로 감사함 - 일부 지진관측망의 지진자료 수집이 장애나 고장으로 수집이 어렵다 하더라도 인근 지역 에 설치된 지진관측장비에서 충분히 지진자료를 수집할 수 있을 경우 문제가 되지 않음 분석결과 의 의의 참조 감사사례 - 지진감시능력을 제고하기 위해 지진 및 지진해일 정보를 중단 없이 관측할 수 있는 체계 를 구축하는데 지원함 - 10년 113개소(약 30km)에서 20년까지 314개소(18km 이내)로 확충하는 데 있어 효 과적 경제적으로 지진관측장비 설치를 유도함 - 지진정보시스템 구축 및 내진보강 실태(2008) Ⅵ. 결 론 본 연구는 효율적인 지진 및 지진해일 대응 및 관리체계 감사를 추진하기 위해 국내외 감 사체계 및 감사사례를 조사하여, 우리나라에서의 지진 및 지진해일 대응 및 관리체계에 대한 감사접근 방안에 대해 연구하였다. 주요 연구내용은 다음과 같다. 첫째, 지진 및 지진해일의 발생현황 조사를 통해 우리나라의 지진 발생 위험도가 80년대 대비 2.88배, 90년대 대비 1.67배 증가하고 있으며, 지진해일 발생 위험도도 일본 서북 연안 에서 규모 8.0~9.0 이상의 지진 발생 가능성이 높기 때문에 지진해일 발생 가능성이 높은 것으로 분석하였다. 둘째, GAO와 국토안보부(DHS)의 감찰국(OIG), 일본의 회계검사원 등 재난관리 관련 감사 보고서를 통해 감사사례를 분석하여 감사계획 수립 시 활용할 수 있도록 하였다. 셋째, 지진 및 지진해일 대응 및 관리체계 감사접근 방안은 GAO의 디자인 매트릭스와 영 국 감사원(NAO)의 이슈 분석(Issue Analysis, Question Pyramid/tree) 방법 등 국외 선진감사 체계의 감사접근 방안을 대상으로 분석하여 감사접근 분석틀을 제시하였다. 기존의 디자인 매트릭스를 수정 보완하여 새로운 디자인 매트릭스를 개발하였다. 넷째, 지진재해 대응체계와 지진재해 관리체계로 구분하여 감사중점을 선정하였다. 지진재 해 대응체계는 재난관리체계에서 근거 법령인 재난 및 안전관리기본법 과 자연재해대책법 에서의 업무를 대상으로 도출하였다. 지진재해 관리체계에서는 지진재해대책법 과 제3차 지진방재종합대책 에서 감사중점을 도출하였다. 지진재해 대응체계에서는 1 상황관리, 2 재난관리평가, 3 응급대책 등 3가지 감사중점 을 선정하였으며, 지진재해 관리체계에서는 1 지진관측망 확충 및 개선사업 적정성, 2 지 진 가속도 계측기 설치 적정성, 3 시설물 내진설계 적정성, 4 지진해일 예 경보 적정성, 5 방재대책의 적정성, 6 해안침수 예상도 작성 적정성, 7 지진해일 위험지구관리 적정성,

137 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 지진 및 지진해일 관련 매뉴얼 적정성, 9 지진 이재민 수용시설 지정 적정성, 10 지진대 응 교육 및 훈련 적정성 등 10가지 감사중점을 선정하였다. 선정된 감사중점을 대상으로 각 각 디자인 매트릭스를 작성하여 감사계획 수립 및 감사 실시에 활용할 수 있도록 하였다.

138 138 감사논집 제17호 참고문헌 1. 국내 자료 국립방재연구소(2007), 남해안에서의 지진해일 전파 및 범람특성에 대한 연구. 기상청(2011), 2011년 1분기 국내외 지진발생 현황. 내일신문(2011), 한반도는 안전지대인가, 미야우치 다카히로( 宮 內 崇 裕 )(2005), 일본 열도에 있어서 지진성 지각변동과 지형 형성, 한반도 의 지진재해 가능성 검토, 한국지형학회 한 일 국제심포지움. 세계일보(2005), 日 서 지진해일 발생 땐 100분이면 한반도 상륙, 소방방재청(2009), 제3차 지진방재종합대책. (2011), 2011년 업무계획. 이상팔(2011), 지진 지진해일 위기관리체계 현황과 개선방안, 국회입법조사처, 이슈와 논점 제213호. 이정선(2011), 울진 원전 10m 쓰나미 덮칠 가능성 높아, 보도자료, 재난과 안전(2009), 동해시청, 지진해일 예 경보시스템 구축, 지진방재종합개선기획단(2006), 지진방재종합대책 추진상황. 지헌철(2011), 한반도의 지진학적 환경과 지진 발생 가능성, 한반도 지진과 원자력 안전, 제35회 과총포럼. 한국일보(2011), 한반도 6.5 이상 강진 가능 국외 자료 일본경찰청 긴급재해경비본부( 緊 急 災 害 警 備 本 部 )(2011), 東 北 地 方 太 平 洋 沖 地 震 の 被 害 状 況, Aarhus, Knut(2009), Tools for Designing Performance Audits, EUROSAI Training Event. Bush, George W.(2002), The Department of Homeland Security. DHS(2002), Homeland Security Act of Earth Changes Gallery(2006), The World Trend in Earthquake Activity. FEMA(2007), FEMA 322 Public Assistance Policy Digest. OIG(2011), Management Advisory Report: FEMA s Disaster Assistance Employee Payroll and Deployment Data, OIG USGS(2011), Seismicity of the Earth 사이트 기상청 기상청 지진발생 현황

139 지진재해 대응 및 관리체계에 관한 감사접근 방안 139 미국 감사원(GAO) 재난지원보고서(GAO Disaster Assistance Reports). 미국 국토안보부 감찰국(OIG) 미국 연방재난관리청(FEMA) 영국 감사원(NAO) 일본 경찰청( 警 察 庁 ) 미국 지질조사국(USGS) 지진발생지역(Seismicity of the Earth ). EM-DAT, CRED(Centre for Research on the Epidemiology of Disaster), 심형섭( 沈 亨 燮 ): 동국대학교 경영정보학과에서 경영학 박사학위를 취득하고(논문: 지식경영 성공요인이 재난 관리 업무성과에 미치는 영향에 관한 연구 ) 현재 감사원 감사연구원 연구관으로 재직 중이다. 주요 관심 분 야는 재난관리, 지식경영, 정보보안, 정보시스템 평가 등이며, 최근 논문으로는 A Study on IT Organization Redesign with IT Governance (2011), DACUM 기법과 전문가 회의를 통한 방재 분야 교육과정 개발에 관한 연구 (2011) 등이 있다([email protected]). 투 고 일: 2011년 7월 7일 게재확정일: 2011년 8월 1일

140 140 감사논집 제17호 Abstract A Research on Audit Approach Methodology for Earthquake Disaster Response and Management Systems Hyoung-Seop, Shim Findings suggest that effectively auditing in earthquake disaster management system. (1) the earthquake disaster risk analyzed through the current extent of earthquake disaster (2) selected 13 audit matters in earthquake disaster prevention and response system (3) Design matrix developed about 13 audit matters. Keywords: Earthquake, Disaster Management, Audit Approach Methodology, Design Matrix

141 2011년도 감사논집 <비매품> 2011년 8월 25일 발행: 감사원 서울특별시 종로구 북촌로 112번지 우편번호 - 편집: 감사연구원 연구기획실 전화 (02) FAX (02) 인쇄: 구암종합인쇄 본 자료집에 실린 내용은 감사원의 공식견해가 아님을 밝힙니다.

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