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도영 윤
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1 대규모도시개발에서민관파트너십연구 1) 최정희최정희 * < 目次 > Ⅰ. 서론 1. 연구의배경및목적 2. 연구의방법및사례 Ⅱ. 문헌고찰 1. 도시개발의민관파트너십 2. 우리나라의민관합동개발 III. 사례분석 1. 배터리파크시티 2. 런던도크랜드 3. 용산국제업무지구도시개발사업 4. 종합분석 IV. 결론 I. 서론 1. 연구의배경및목적대규모도시개발은도시의공간적 산업적구조재편의중요한기회가되고, 공간적 시간적 사회적영향력이막강하기때문에전통적으로공공부문의영역이었다. 그러나도시개발의성격이수요충족에서수요창출로변화되고공공부문의도시개발재원이도시개발의비용증가를따라가지못하는상황은공공부문만의대규모도시개발을현실적으로어렵게하고있다. 즉, 기존의수요가더이상도시개발의성공을보장하지못하고, 새로운수요창출여부가도시개발의성공을좌우하면서도시개발의수요자이자시장대응력이높은민간부문의참여가필요해졌고, 또한, 생활수준이향상되고도시환경의질이도시경쟁력과직결되면서더욱풍부한기반시설구축과질높은도시환경조성을위해서개발비용은더욱증대되는반면공공부문의재원증대는이를따라가지못하면서민간자본의투입이더욱필요하게된것이다. 1) * 대한건축사협회선임연구원, 공학박사 1) 신속한물량공급이목표가되는기존의대규모도시개발에서민간부문의역할은주로공공부문으로부터대지를분양받아계획된물량을건축하고일반수요자에게분양하는시공자 (contractor) 의역할에머

2 4 環境論叢第 50 卷 (2011) 따라서, 공공부문은대규모도시개발에민간부문의경험과전문성 기술력, 자본등의투입을도모하게되었고, 민간개발을유도하기위해서계획적인측면, 경제적인측면, 행정적인측면에서여러다양한지원방안을강구하고시행해오고있다. 2) 우리나라도도시개발의민간참여, 민관협력활성화등이강조되어오고있는데주로재원조달의필요성에서접근되어왔고, 도시개발의민관파트너십은일반적으로공공부문과민간부분이공동으로사업을시행하는민관합동개발방식으로대표되고있다. 민관합동개발은민관이공동으로사업시행자가되어개발사업의공공성과사업성의조화를도모한다는취지를가지고있으나, 실상은공공부문의부지를민간부문의자본 기술력으로개발하는일종의사업유형으로서, 토지대금을높게호가한민간사업자가선정되어개발사업을전담하며수익을창출하는구조로운영되고있다. 본연구는우리나라도시개발의민관파트너십이사업유형의하나로고착화되어가고있는현실에서, 국내외대규모도시개발사업을사례로도시개발주요과정별로민관의역할을분석함으로서도시개발의민관파트너십을구체화하고, 이를통해우리나라도시개발에서실질적인민관파트너십형성의필요성을규명하고자하였다. 2. 연구의방법및사례본연구는도시개발의민관파트너십을이론적으로고찰하고, 국내외대규모도시개발사업사례를선정하여도시개발과정별로주요특징및민관의역할을분석하였다. 도시개발과정은기획 계획, 토지취득, 용지조성 공급, 시설계획 공급등으로구분하였다. 연구사례는, 경쟁력이저하된산업용도의부지를복합개발하여지역사회의경쟁력및도시경쟁력제고를도모한국내외대규모도시개발사례중, 20세기후반대표적인성공사례로손꼽히는뉴욕의배터리파크시티와런던의도크랜드, 그리고현재국내에서진행중인용산국제업무지구도시개발사업을선정하였다. 배터리파크시티와런던도크랜드, 용산국제업무지구도시개발사업은기존용도의변화가요구되면서해당도시의미래전략적요충지로서공공의정책적목표와민간의경제적목표의조화, 즉, 공공목표와융합된민간개발의활성화가관건이라고할수있고, 따라서, 민관파트너십의형성이도시개발의성공을위한기본전제로작용한다는공통점을가지고있다. 배터리파크시티와런던도크랜드사례는주로문헌연구로진행하였고, 용산국제업무지구도시개발사업은관련문헌연구와관계자면담조사를병행하였다. 3) 용산국제업무지구도시개 물렀으나, 이제는대규모도시개발에직접투자하고수요를유치하는사업파트너 (developer) 로서민간부문의역할이요구되고있고, 따라서대규모도시개발에민간투자, 민간개발을유도하기위한다각적인노력이공공에게요구되고있다 ( 최정희, 2011). 2) 계획적인측면은규제완화, 경제적인측면은토지공급 세제혜택 금융혜택, 행정적인측면은인허가지원등이대표적이다.

3 대규모도시개발에서민관파트너십연구 5 발사업은현재진행중인프로젝트이기때문에, 연구의시간적범위는주간사인삼성물산이 실질적으로사업포기를선언한 2010 년 8 월까지의기간으로한정하였다. II. 문헌고찰 1. 도시개발의민관파트너십도시개발의민관협력은, 공공으로서는민간의자본과기술력을활용하여사회적편익을창출할수있다는점에서, 그리고민간으로서는시장의확대라는점에서서로이해관계가공유된다. 그러나공공성과수익성의상반된가치와목표가공존하기위해서는공존을위한절대적조건이필요한데, 민간의부동산개발과달리, 도시개발은공적영역으로공공의이익증진이궁극적인목적이되기때문에, 도시개발의민관협력은공공부문의확실한주도가전제조건으로작용하게된다 ( 최정희, 2011). 오오노테류유키 (2000) 는파트너십의사전적의미는서로동등한상태를의미하지만, 현실의도시개발민관파트너십은공공부문이주도함을강조하였다. 공공부문이사회적합의를통해계획을수립하고, 민간부문의투자여건 개발여건을개선하여민간부문의경쟁적참여를유도함으로서공공부문이주도권을갖고민간사업자를선정 협상하여민간개발에공공의목표 취지를확실히반영되도록하며, 또한, 선정된민간사업자의개발사업을지원 관리하여민간의자본 기술력으로도시개발에서공공의이익을성공적으로실현될수있도록하는것이주요특징이라고할수있다. 4) 사가린 (Sagalyn, 2007) 은미국의경우, 민관합동개발초기에는공공부문의전문성 경험미숙으로민간사업자에게더유리하게개발사업들이시행되기도하였으나, 점차공공부문이전문가들을활용하여공공성과수익성의균형을추구하고있음을지적하고, 특히, 장기간이소요되는대규모도시개발은정부가개발공사나재개발청등공공의전문기구에게계획권한 토지수용권한 인허가권한등을위임하여이들전문기구가해당도시개발을주관하고있으며, 이들전문공공기구는개발단위분절을통하여도시개발의유연성을높이고, 중소개발업자를포함한더많은민간사업자들의경쟁적참여를유도하여공공부문이더욱유리한입장에서협상을주도, 개발사업에서공공의이익을우선하고민간사업자의이익은사업완료정도에실현되도록하고있음을강조하였다. 요약하면, 도시개발의민관파트너십은시장원리하에서공공에게이익이되는도시개발을 3) 관련보고서및신문기사, 서울시 용산구공고 공람내용조사, 서울시 ( 전 ) 공무원및용산역세권개발 ( 전 ) 직원면담. 4) 민간사업자는공공부문의지원을받는대신까다로운사업자선정조건을통과하고또한공공부문이요구하는개발자부담의무를다해야한다.

4 6 環境論叢第 50 卷 (2011) 실현하기위한방식으로서, 일반적으로공공부문의주도하에민간개발의촉진이그특징이 라고할수있다. 2. 우리나라의민관합동개발우리나라에서도시개발의민관파트너십은주로재원조달의측면에서접근되었고일본의제3섹터개발방식이주로도입되었다. 지자체의열악한재정환경에대응하여도시개발에민간부문의참여가확대된가운데, 도시개발의공공성과사업성을조화시키고자민관합동개발이추진되었는데, 우리나라의민관합동개발은일본의제3섹터개발이도입된것으로공공부문과민간부문의합작에의한개발방식이다. 통상적으로공공부문이토지를제공하고민간부문이건설을수행하여그이익금으로토지대를납부하는방식으로, 공공부문은토지라는자본을민간에출자하고개발사업자로서민간과공공이 SPC를구성하여개발을하고이로인해발생하는현금흐름으로부터토지대를회수하게된다 ( 전수현 민규식, 2007). 민관합동개발은민간자금을도입해집중적으로대규모사회간접자본을정비할수있고, 민간의효율적경영수법을통해사업효율을증대할수있으며공공부문의예산절감과공공성을배경으로권리조정및용지매수의원활화, 지역주민과의합의형성용이, 국 공유지활용및각종특례를통한행정적지원강화등많은이점들이 ( 대한국토 도시계획학회, 2008) 기대되었으나, 실상은토지대금을가장높게호가한민간기업이사업자로선정되어개발사업을거의전담하는구조로서오히려주변지가상승, 고가분양가초래등여러문제점들이지적되어왔다. 즉, 우리나라에서도시개발의민관협력은국외에서일반적으로수행되고있는민관파트너십과는달리민관공동출자유형의사업방식으로고착화되어있다고할수있다 ( 최정희, 2011). III. 사례분석 1. 배터리파크시티 (Battery Park City, BPC) BPC는 37만m2 (11만평 ) 규모의맨해튼남서측허드슨강매립지를복합개발한사례로서, 30 년이상의기간 (1968~2001년) 에걸쳐 11여만m2 (3만4천평 ) 의공원과약 53만m2 (16만평 ) 의사무실, 14,000여세대의주거시설등이조성되었다. BPC 부지는매립지로서부지의소유권은뉴욕시가가지고있었으나, 개발주체는뉴욕주로서뉴욕주는뉴욕시로부터부지를임대하고배터리파크시티개발공사 (Battery Park City Authority, BPCA) 를설립하여 BPC 개발을주관하도록하였다. 초기 10여년동안에는경기침체등으로개발이저조하다가 1979년마스터플랜이변경되고자금지원, 토지소유권 인허가권등의조정이이루어지면서개발이본격화되었다. 5)

5 대규모도시개발에서민관파트너십연구 7 (1) 기획 계획 BPC 개발은뉴욕시해양항공국의부두현대화계획 (1962), 로어맨해튼상공회의소의로어맨해튼지역계획 (1963), 뉴욕주의 BPC 개발계획 ( ), 뉴욕시의로어맨해튼계획 ( ) 등일련의제안과사회적피드백을통해 로어맨해튼금융지구를지원하는주거복합개발 로개발방향이확정되고, 뉴욕주 뉴욕시 지역사회 ( 기업인 ) 사회지도층등다양한의견수렴을통해개발계획이구체화되었다 (1969). 계획의주요내용은사업지구전체를연결하는중심축과 7개의수퍼블록으로특징지을수있는데, 이러한거대구조물과수퍼블록개발은막대한개발비용이투입되어야하고, 서로연결되어블록별독립적개발이어렵기때문에단계적개발을통한비용분산도힘들다고할수있다. 개발부진의상황에서, 거대구조물 블록계획은뉴욕시의전통적인가로 불록형태를수용한 36개의블록계획으로변경되었고 (1979), 허드슨강변어메니티제고등 BPC 부지의부가가치를높여민간개발사업을유도하는전략이전개되었다. (2) 토지취득 BPC 부지는 WTC를개발하면서굴토된흙을허드슨강의화물 여객수송에이용되었던부두에매립하여조성되었고 (1967~1976), 뉴욕시가부지의소유권을가지고있었다. 뉴욕시의재정여건상뉴욕주가 BPC의개발주체가되면서뉴욕시와뉴욕주간에는토지임대, 계획공동수립, 뉴욕시의개발사업인허가등의내용이합의되었다. 그러나복잡한토지임대계약과심의 허가절차등이 BPC 개발에장애로작용하면서, 뉴욕시는토지소유권을 BPCA에양도하고마스터플랜에기반한뉴욕시조닝규제를변경하지않는한뉴욕시의심의 허가절차를생략해주었다. (3) 용지조성 공급 BPC는 1979년마스터플랜이변경되고 BPC의토지소유권및인허가권이뉴욕시로부터 BPCA로이양된후에야본격적으로용지가조성되었다. 우선, BPCA는허드슨강변을산책로와공원으로조성하여 BPC의이미지와부가가치를높이고, 변경된마스터플랜에따라 36개의블록으로용지를조성하여단계별로설계지침을제시하고제안요구서 (RFP) 방식으로민간사업자를선정하였다. 용지공급은매각대신장기임대방식을택하여민간사업자의초기투자비용부담을축소 5) BPCA는채권발행의권한을가지고개발계획의수립, 용지조성및공급등을담당하였으나, 뉴욕시가소유 계획 인허가권한을가지고있는상황에서뉴욕시의복잡한심의 허가절차와복잡한토지임대계약등은 BPC 개발에장애로작용하였다. BPC 개발이계속부진하자, 뉴욕시는토지소유권과인허가권을 BPCA에양도 위임하고, 뉴욕주는 BPCA에일시적으로자금 (3,570만달러 ) 을지원하였다.

6 8 環境論叢第 50 卷 (2011) 시켜주었는데, 이는장기채권과재산세대납 (Payments In Lieu Of Taxes, PILOT) 등장기적인자금운용이가능한구조에기인한다. 즉, BPCA가장기채권을발행하여장기적으로재원을조달하고, 6) 뉴욕시대신 BPC 건물에대한재산세를징수하여임대료와함께채권상환을하고남은수익금은뉴욕시에상환함으로서, BPCA는세금을사용하지않고 BPC의공공시설및용지를조성할수있었고 7) 민간사업자의개발부담도줄일수있었으며, 지속적인수익창출로뉴욕시공공재정에도기여해오고있다. 8) (4) 시설계획 공급공공부문 (BPCA) 의공공시설조성, 용지장기임대등은민간개발의경쟁을부추겼고 BPCA 는상세한설계지침을제시하고민간사업자의개발계획안을심사하여민간사업자를선정함으로서공공의계획취지가민간의개발사업에잘반영되도록하였다. 민간사업자는별도로뉴욕시의인허가절차를거치지않고, BPCA의설계지침및심사 승인절차에따라개발사업을수행할수있게됨으로서 9) 개발사업의절차적부담이경감되었다. 2. 런던도크랜드 (London Docklands) 런던도크랜드는템즈강변의쇠퇴한부두지역을재개발한사례로서규모는 2,200ha(22km2, 665만평 ) 에이르며업무 상업 주거지역등으로개발되었다. 도크랜드개발은약 30년 (1971~1998) 에걸쳐이루어졌는데, 1970년대에는여러계획들이수립 검토된반면집행수단의결여로시행이되지못하다가, 1981년도크랜드개발공사 (London Docklands Development Corporation, LDDC) 가설립되어개발을주관하면서도크랜드개발이본격화되었다. 도크랜드지역주민이주로노동자들인반면, 도크랜드개발은금융 서비스업등고부가 6) BPCA는뉴욕주의도의적보증과면세혜택을받고 1972년약 2억달러채권을발행하였다. 1.5억달러는 2014년만기의장기채이고, 약 0.5억달러 (4,520만달러 ) 는 1980~1985년사이에만기가돌아오는연속상환식채권이었다 (Gordon, 1997). 7) BPCA는뉴욕시로부터토지를 99년간장기임대계약하여차입함과동시에토지소유권을인수받은후인프라시설을정비하였다. 이에따라 BPCA가토지를소유하고, 민간개발자는이를 2069년까지장기임대하여건물을짓고수요자들에게임대하는방식으로사업이진행되었다. 대부분의개발사례에서지역민이나시민들의세금으로부터자원을조달하는것과는대조적으로배터리파크공공시설의설치비용은수혜자부담원칙에따라배터리파크내입주민과기업들에의해부담되었다 ( 이동훈 이성창, 2010). 8) BPCA는 1991년이후재산세대납을통해매년약 1억달러이상의수입이발생하였는데, 1999년의경우 1억 4천 6백만달러의수입이생겼다. 이가운데이자와기타경비로 6천 2백만달러가사용되었고, 나머지이익중 5천 7백만달러를뉴욕시에지원하였다. 이밖에도저소득층주거의공급을위해뉴욕시가발행한 2억달러의채권에대한이자를 BPCA가대신지급하는성과를거뒀다 ( 김기호, 2001). 9) BPC 개발초기에는뉴욕시에인허가권이있어서, 민간사업자는 BPCA와협의하고또뉴욕시인허가절차를거쳐야함으로서상당한절차적부담을겪게되는구조였다.

7 대규모도시개발에서민관파트너십연구 9 가치산업중심으로추진되었고, 투자된공공비용이모두회수되지못함으로서도시개발의지역사회기여도와공공투자측면에서많은비판을받기도하였으나, 세계적인금융중심지조성과일자리창출, 인구증가등쇠퇴지역을부흥시킨성공적인도시개발사례로평가받고있다. 10) (1) 기획 계획도크랜드지역은세계최대의부두였으나, 20세기중반화물운송방식의변화, 제조업의쇠퇴등으로산업경쟁력을잃으면서, 1960년대후반에는도크랜드지역의비전및개발방향에대해여러가지로논의되었고산발적으로개발계획들도수립되었다. 1970년대초반 (1971~1973) 에는환경부 대런던의회의의뢰로 Travers Morgan이도크랜드지역의종합적계획들을수립하였고, 1970년대중후반 (1974~1979) 에는대런던의회 자치구 민간단체가참여하는도크랜드합동위원회 (Docklands Joint Committee) 를중심으로도크랜드지역의재개발계획이수립되었다. 도크랜드합동위원회의계획은지역사회의충분한의견을수렴하여수립된반면, 재원조달의문제, 관련된각지방정부로분산된 11) 비효율적인집행구조등의문제로실현되지못하였고, 1981년도크랜드개발공사 (London Docklands Development Corporation, LDDC) 가설립되어도크랜드개발이본격화되었다 (1979~1998). LDDC는지역사회와의관계보다는중앙정부의지원하에토지수용권한및계획허가권등을부여받아도크랜드개발을주관하였고, 도크랜드의마스터플랜을수립하는대신, 구역별로개발지침을제시하고민간사업자와협상을통하여계획을수립하는방식으로진행하였는데, 도크랜드의 MP 부재는기반시설의체계적인공급에한계로작용했고, 지역사회외면은 90년대초반개발부진상황에서도크랜드개발에대한지역사회의비난과비판을초래하게되었다. 12) (2) 토지취득 LDDC는토지의강제수용권과매년 6,000~7,000만파운드의중앙정부보조금을가지고, 도크랜드개발이진행되었던 17여년의기간동안, 2,200ha의재개발구역중총 879ha의토 10) 도크랜드개발에는 72억파운드의민간투자가유치되어 24,000세대의주거와 70만평의업무 산업시설이개발되었고, 그결과, 일자리가 1981년의 27,200개에서 85,000개로 3배이상늘어났고, 인구역시 39,400명에서 83,000명으로두배이상늘어났다. 이외에도 3개의대학과 9개의직업훈련기관, 11개의초등학교와 2개의중등학교, 11개소의건강센터등의신설 확장이이루어졌다 ( 김기호 김대성, 2002). 11) 도크랜드지역은 Tower Hamlets, Newham, Southwark 등의자치구에걸쳐져있다. 12) 1992년캐너리부두개발업자가파산하면서런던도크랜드개발은지역사회의심한비난과비판에직면하게되었는데, 이후, 공공주택 직업교육등지역사회와협력적관계를구축하기위한 LDDC의다각적인노력이전개되었다.

8 10 環境論叢第 50 卷 (2011) 지를취득하였고, 강과도로등공공용지를제외한 588ha 의부지중 429ha 를매각하였다 ( 김기 호 김대성, 2002). (3) 용지조성 공급도크랜드지역은런던도심과 10km 정도떨어진쇠퇴한부두지역으로접근성이나환경성등개발여건이떨어진다고볼수있는데, LDDC는교통시설개선과장소성보전, 즉, 도크랜드지역의독특한수변공간특성을보전 부각하는전략으로입지적제약을극복하고, 또한, 민간의개발계획을최대로수용하는전략으로도크랜드개발활성화를도모하였다. 그러나, 마스터플랜의부재로기반시설의수요예측이어려워지고민간의개발사업과공공의기반시설구축이병행되면서공공투자가민간개발 투자를유도해내는효과창출에는실패하였다. 특히, 캐너리부두를중심으로한대규모오피스개발로, 충분한교통시설확충이시급히요구되었으나이를예측하지못한공공부문이나중에추가적으로대규모공공투자를하게됨으로서, 적시에시장수요에대응하지도못하고, 공공투자비용은더욱증가되었다. BPCA가독립채산제로 BPC 개발을주관하며장기임대로민간에게용지를공급하였다면, LDDC는공공재원으로인프라구축및용지를조성하고민간에게용지를매각하여투자비용을회수하고자하였다. 그러나개발초기민간개발을유도하기위해용지를저렴하게매각하고 1990년대초반런던의부동산경기가침체되면서 LDDC의용지매각도부진하였는데, 매각중심의용지공급방식은도시개발과부동산경기간의민감도를완화해주지못하고, 저렴한용지매각과대규모공공투자비용추가지출등으로공공투자비용회수에도한계를보여주었다. 13) (4) 시설계획 공급 LDDC는도크랜드지역의계획허가권을부여받아, 민간사업자와협상하여도크랜드개발을구체화하였기때문에, 민간사업자의계획재량과행정적편의성이매우높아지게되었다. 민간의개발사업은 1980년대런던의오피스수요증대와주택가격상승으로활발하였으나, 1990년대초반오피스과투자, 주택가격하락등런던부동산경기가침체되면서부진하게되고 1992년에는캐너리부두개발업자가파산하는지경까지이르렀다가, 1990년대중반부동산경기가회복되면서다시활성화되었고, 민간개발사업을지원 관리하며도크랜드개발을주관해온 LDDC는 1998년해산되었다. 13) 도크랜드개발을지원하기위해집행된공공투자는 LDDC가직접집행한 18.6억파운드를포함하여 39 억파운드규모로, 이비용은결국민간부문으로부터회수되지못하고, 일반시민들의부담으로돌아갔다 ( 김기호 김대성, 2002).

9 대규모도시개발에서민관파트너십연구 11 자료 : 서울시, < 그림 1> 용산국제업무지구사업부지 3. 용산국제업무지구도시개발사업용산국제업무지구도시개발사업은코레일의용산철도정비창부지와주변서부이촌동부지를통합하여업무 상업 주거 문화등으로복합개발하는프로젝트이다. 부지규모는 566,800m2 (17만평 ) 로, 코레일부지가 63%(356,492m2, 11만평 ) 를차지하고사유지가 12% (63,171m2, 2만평 ), 나머지는국공유지로구성되어있다. 2007년서울시와코레일이협의하여개발지침을마련하고민간사업자를공모 선정한후, 코레일 서울시 민간사업자가 SPC를설립하여민관합동개발로용산국제업무지구도시개발사업을추진해오고있다. 2007년서울시와코레일의협의과정에서코레일부지와주변서부이촌동부지통합개발이확정되었고, 민간사업자로삼성-국민연금컨소시엄이선정되었으며, 코레일 (25%), 서울시 (4.9%), 삼성-국민연금컨소시엄 (70.1%) 이공동출자법인 ( 드림허브프로젝트금융주식회사, 이하드림허브 ) 을설립하여개발사업을시행해오고있다. < 표 1> 드림허브출자지분구성 출자사지분율출자사지분율출자사지분율출자사지분율 코레일푸르덴셜 KB자산운용삼성생명우리은행롯데관광개발미래에셋삼성SDS 25.00% 7.7% 10.00% 3.00% 2.00% 15.10% 4.90% 3.00% KT&G CJ 삼성물산 GS건설현대산업개발금호산업포스코건설롯데건설 1.50% 1.00% 6.40% 2.00% 2.00% 2.00% 1.20% 1.20% SK건설한양태영건설두산건설남광토건반도건설유진기업계룡건설 1.20% 1.00% 0.60% 0.40% 0.40% 0.40% 0.40% 0.20% 삼환기업삼성에버랜드우미건설 SH공사삼성화재호텔신라합계 0.20% 0.20% 0.20% 4.90% 0.95% 0.95% 100% 자료 : 최정희, 2011.

10 12 環境論叢第 50 卷 (2011) 드림허브는일종의페이퍼컴퍼니로, 드림허브와위탁계약을맺은자산관리회사인용산역세권개발이실질적으로사업을시행해오고있다. 당초에는사업비 28조원을투입하여 2016 년까지국제업무 상업 문화 주거시설등을조성, 인구 7만여명을수용할계획이었으나 2008년세계금융위기로재원조달및부지매매등사업협약이행에큰차질이생기고, 코레일및출자자들간에이견이심화되면서 2010년 8월주간사인삼성물산이실질적으로사업포기를선언하고 14) 현재는코레일과제2주주인롯데관광개발이중심이되어도시개발사업이추진되고있다. 15) (1) 기획 계획용산코레일부지는, 서울시의용산부도심육성정책을토대로, 용산지구단위계획 (2001) 에서특별계획구역으로지정되어업무 상업용도중심으로계획되어있었다. 코레일은 2005년공기업으로출범하면서 4조 5천억원의고속철도건설비용을부채로안게되고, 부채상환을위해용산코레일부지개발을본격적으로검토하게되었다 (2006). 한강르네상스프로젝트가시책이었던서울시는, 코레일부지와주변서부이촌동부지의통합개발을통하여한강변공간구조재편을도모하게되고, 서울시와코레일은약 4개월의협의기간 ( ~ ) 을거쳐통합개발을확정하고, 부채상환과한강르네상스라는각자의목적을달성할수있는수준에서개발규모와용도, 사업방식등개발지침을마련하고민간사업자를공모하였다. 용산국제업무지구개발지침은서울시와서울시산하위원회가중심이되어작성되었고, 용적률 608%, 높이 620m( 랜드마크 ), 업무 상업 문화 주거시설등의복합개발과남산-용산-여의도의주요조망축설정, 국제여객터미널조성, 강변북로지하화등용산부도심육성과한강르네상스프로젝트가접목되는내용으로작성되었다. 통합개발에재산권이직접관계된지역사회는해당내용을결정된이후알게됨으로서, 서울시의일방적추진형태에항의 반발하고주민개개인의이해관계에따라찬반갈등구조가형성되었다. 사업방식은토지소유주인코레일과사업자인드림허브간에사업협약을체결하고, 협약에따라 2010년까지토지매매를완료하고 2015년까지토지대금을완납하며, 2016년까지개발을완료한다는계획이다. 개발초기에사업의주요내용을모두확정하고이후협약에따라일괄적으로개발사업을추진하는방식으로, 개발기간이길거나개발규모가클경우변동성에취약하고시장흡수성의문제가발생할소지가크다고할수있는데, 실제로 2008년세계금 14) 사업시행자인드림허브와용산역세권개발은각각의사결정기구와집행기구의성격으로, 삼성물산은주간사로서드림허브의지분 6.4% 를, 용산역세권개발의지분 45.1% 를보유하였으나 2010년 10월용산역세권개발의모든지분을롯데관광개발에양도하고현재는드림허브의지분 6.4% 만을보유하고있다. 15) 용산국제업무지구는 2010년 4월도시개발구역으로지정되었고, 현재실시계획이수립중이다.

11 대규모도시개발에서민관파트너십연구 13 융위기의상황에유연하게대응하지못하고코레일과삼성물산, 그리고출자자간이견심화로사업구조자체가변경되는상황이초래되었고, 16) 대규모시설을 2016년까지일괄적으로분양하는계획은근본적으로시장흡수성의한계에봉착할수있고대규모물량공급으로인한개발가치의하락등이쉽게예상된다. (2) 토지취득 BPC와런던도크랜드가매립이나매입 수용등을통하여공공부문이토지를취득하고용지를조성한후민간에게용지를공급한형태와달리, 용산국제업무지구개발은먼저공공부문이공기업의부지를민간에게매각하고공기업부지를매입한민간이나머지사업구역부지를수용할수있음으로서 17) 대규모도시개발의모든용지를민간이취득하여조성하도록하였다. 공공부문의토지매각은개발지침을마련한후민간사업자를공모하는방식으로진행되었는데, 서울시와코레일은용도지역상향조정, 주거비율확대등을통하여민간사업자의사업성을높이고, 18) 대기업중심의 2파전으로가격경쟁을유도하여, 19) 결과적으로시세보다훨씬높은가격으로공공부문의토지를매각할수있게되었다. 20) 그러나코레일부지의높은 16) 우리나라의민관합동개발은주로 PF 방식으로재원이조달되는데, PF 방식은미래의개발가치를현재의가치로산정하여금융기관이자금을빌려주는방식이나, 우리나라에서는대체로건설사지급보증을토대로금융기관이자금을빌려주는방식으로고착화되어있다. 용산국제업무지구도 PF 방식으로재원조달을할계획이었으나 2008년세계금융위기로부동산가치가대폭하락하면서용산국제업무지구개발사업의사업성이떨어지고, 삼성물산등건설사들이지급보증을거부하면서자금동원에한계를맞게되었다. 지급보증을요구하는코레일과지급보증을거부하는삼성물산간의갈등이심화되어 2010년 8 월삼성물산은실질적으로사업을포기하게되는데, 이후에도건설사들의지급보증거부가계속되면서, 2011년 7월코레일은건설사들의지급보증요구를철회하고자산선매각, 출자자들의유상증자등의재원조달방안을제시하였다. 또한, 토지대금납부기간을연기해주고토지대금의제반이자를감면해주는형태로민간사업자의토지대금부담을완화해주고자하고있다. 17) 민관의공동출자법인이시행하는민관합동개발은민간개발에포함된다. 즉, 드림허브는법적으로민간사업자에해당되는데, 도시개발사업에서사업구역 2/3 이상토지를소유하고사업구역토지소유주 1/2 이상동의를확보하면민간사업자도토지수용권을획득할수있으므로, 드림허브가코레일부지및국공유지를매입하고사업구역에포함되는서부이촌동주민 1/2 이상동의를확보하게되면사업시행자로지정되어토지수용권을행사할수있게된다. 18) 2007년개발지침은 2001년수립된지구단위계획에비교하여, 평균용적률은 580% 에서 608% 로상향되었고, 주거시설은준주거지역에서일반상업지역까지허용되었으며, 건축물높이도랜드마크의경우, 350m에서 620m로완화되었다. 19) 코레일은시공능력평가순위상위 5개사중 2개사만컨소시엄을구성하도록하여대기업중심의 2파전을유도하였고, 실제로 프라임-현대 와 삼성-국민연금 이사업계획서를제출하였다. 20) 삼성-국민연금컨소시엄은코레일의토지가로 8조원 (3.3m2당 7,418만원 ) 을제시하였는데, 코레일이제시한최저토지가가 5조 8천억원 (3.3m2당 5,378만원 ) 이고한남뉴타운등주변개발지역땅값이 3.3m2당 4 천만원수준 ( ) 임을감안할때, 주변시세의약 2배가격이라고할수있다.

12 14 環境論叢第 50 卷 (2011) 토지가는사업자의막대한초기투자비용을초래하고사업성논란까지불러일으켰으며, 2008 년세계금융위기로촉발된재원조달문제는현재까지도사업자의부지매입을어렵게하여사업부진의주요인이되고있다. 용산국제업무지구에서토지취득의문제는공공부문의높은토지가외에도, 민간사업자와주민간의심한갈등관계로직결되고있다. 공유와공론의과정없이, 갑자기사업구역에편입된지역주민들은개개인의이해관계에따라통합개발의찬반입장에서각각집단적행동을취하게되었는데, 공공부문은통합개발을주도하였음에도불구하고용산국제업무지구도시개발사업이민간개발임을들어개입하지않고, 민간사업자가주민동의를얻기위하여용역사를대동한강요와회유등편법적행위로일관하였다. 현재, 주민동의율은 57% 로서법적기준선은넘었으나 40% 가넘는주민반대는용산국제업무지구도시개발사업의추진에커다란장애가될것이명확하고, 시세보다높게평가된코레일부지는지역주민들의보상가기대를높게함으로서민간사업자에게큰부담으로작용하고있는것이사실이다. (3) 용지조성 공급 2010년 4월용산국제업무지구도시개발구역지정고시를보면, 전체면적의 47.0%(239,751.6 m2 ) 는 IT 금융등국제업무시설로조성하고, 40.4% 는한강르네상스와연계된공원, 녹지및문화 지원시설등도시기반시설로조성하며, 나머지는 12.6% 는복합용지로계획하여주거시설등을조성하는내용으로, 시설총연면적은 3백만m2 (95만평 ) 에이른다. 자료 : 서울시, < 그림 2> 용산국제업무지구토지이용계획

13 대규모도시개발에서민관파트너십연구 15 공원녹지 학교 문화시설 공공청사 도로등부지의 40% 가넘는기반시설은사업자가조성하여서울시및관련공공기관에기부채납하게되고, 용산일대의도로 철도교통을개선하는용산광역교통개선계획에소요되는총사업비 3조 6천억원중약 30% 인 1조여원도용산국제업무지구사업자가부담할예정이다. 21) 즉, 현재대부분주거지역인용산국제업무지구를상업지역 준주거지역으로용도지역을상향시켜주고용적률완화및주거비율확대, 높이완화등개발규모확대및규제완화가이루어진대신, 사업구역기반시설구축을사업자가전담하고사업구역주변기반시설구축도사업자가분담하는형태라고할수있다. (4) 시설계획 공급용산국제업무지구는공공부문이제공한개발지침을토대로, 선정된사업자가개발계획을수립하여인허가를취득하고개발사업을시행하는구조로서, 드림허브는코레일간체결된사업협약에따라부지를매입한후기반시설을구축하고업무 상업 주거 문화시설등을일괄적으로조성하여분양할계획이다. 사업자는도시개발사업인허가절차에따라, 용산구와서울시차원에서내부검토, 주민의견청취, 전문가의견청취, 부서협의, 위원회심의등각각필요한행정절차를밟게된다. 용산국제업무지구도시개발사업의사업자에인허가권자인서울시도 4.9% 의지분을갖고있기때문에인허가지원을기대할수있으나, 협의나심의등에서우선순위가제공되는수준정도로서, 인허가절차단축이나인허가대행, 인허가창구단일화등가시적이고실체적인인허가지원과는거리가있다고하겠다. 4. 종합분석 BPC와런던도크랜드, 용산국제업무지구도시개발사례를기획 계획 - 토지취득 - 용지조성 공급 - 시설계획 공급등개발과정별주요추진내용및민관의역할등을분석한결과, BPC와도크랜드가대규모도시개발의전과정에거쳐, 공공부문이도시개발을주관하는가운데민간부문의투자 개발을활성화하기위한다각적인지원정책을펴며공공의정책적목표와민간의경제적목표조화를도모하였다면, 용산국제업무지구는민관합동개발의형식은취하고있으나기획단계에서공공부문이개발의주요틀을설정하고이후과정은선정된민간사업자가전담하는, 즉, 사적이익을추구하는사적주체인민간사업자가대규모도시개발을주관하며공적목표의달성까지책임지는구조로분석되었다. 22) 21) 국토해양부보도자료 ( ) 에의하면신분당선, 여의도-용산모노레일, 강변북로확장등용산광역교통개선총사업비는 36,408억원으로산정되었고국토해양부 (10,731억원 ), 서울시 (15,229억원 ), 용산국제업무지구사업시행자 (10,448억원 ) 가비용을분담하도록되어있다.

14 16 環境論叢第 50 卷 (2011) 좀더구체적으로살펴보면, BPC와도크랜드는기획단계에서공공의다양한계획안수립 검토와사회적공론화과정이수반되었고, 해당도시개발을전담하는전문공공기구를두어토지취득에서기반시설구축 용지조성까지공공이주도하였으며, 용지공급단계에서민간부담을덜어주는형태로민간개발을유도하고시설계획 공급단계에서각종인허가지원을통해민간의개발사업을지원하였다. BPC와도크랜드모두, 공공의주도하에단계적개발로추진되었으나, 계획단계, 용지조성 공급단계에서전략적인차이를보여준다. 계획단계에서 BPC의경우, 공공이마스터플랜을수립하고구체적인설계지침을마련, 민간사업자를공모 협상하여공공의계획취지를민간개발을통하여실현시키고자했다면, 런던도크랜드는마스터플랜없이공공이구역별개발지침만제공하고민간사업자와의협상을통하여개발계획을구체화함으로서 BPC보다민간의계획 설계재량이더컸다고할수있다. 이는 BPC와도크랜드의입지적차이에기인한다고볼수있는데, BPC의경우도심바로인근에위치하여개발여건이우수했던반면, 런던도크랜드는도심과거리가있는황폐한부두지역으로서개발여건이민간에게어필할수있는상황은아니었기때문에공공은민간의계획 설계재량을확대시켜주는전략을통해민간개발을유도하였다고할수있다. 그러나대규모도시개발에서마스터플랜의부재는선제적이고체계적으로기반시설을구축하는데한계로작용하였고, 결과적으로공공투자가민간개발을유도하는역할을제대로수행하지못하고또한막대한추가적인교통시설구축비용을필요로하게됨으로서공공재정에부담만가중시키는결과를초래했다. 용지조성 공급단계에서 BPC가프로젝트단위의독립채산운영을하며용지의장기임대를통해민간부담을완화해주면서공공의이익도지속적으로추구한반면, 도크랜드는중앙정부의지원을토대로저렴한용지공급으로민간개발을유도한결과투자된공공재원을전부회수하지는못하였다. 즉, 용지공급단계에서민간사업자의부담을완화시켜주는전략으로 BPC는장기임대를, 런던도크랜드는저렴한토지매각을택함으로서, 결과적으로 BPC는현재까지도공공의수익창출이지속되고있는반면, 런던도크랜드는투자된공공재원을회수하는데도실패하였다. 전략적인면에서차이를보이고는있으나, BPC와런던도크랜드모두기반시설구축, 용지공급, 인허가지원등을통해민간개발활성화를유도하며공공의목표가민간개발로실현될수있도록도모하였다는측면에서공통점이있다. 반면, 용산국제업무지구도시개발사업은기획단계에서토지소유주인코레일과인허가권자인서울시간에개발협의가이루어진후, 바로민간사업자를공모 선정하고선정된민간사 22) 용산국제업무지구개발사업은코레일, 서울시, 민간컨소시엄이공동출자한드림허브가시행하지만, 코레일과서울시는각각토지소유주와인허가권자로의역할에충실하였고, 개발사업은주간사인삼성물산과제2주주인롯데관광개발을중심으로수행되었다 ( 드림허브에서, 코레일은인허가업무지원역할을수행 ).

15 대규모도시개발에서민관파트너십연구 17 업자가실질적으로대규모도시개발의모든과정을수행하는형태로서, 민간주도의일괄적개발로진행되고있다. 용적률완화, 주거비율확대, 높이완화등규제완화가이루어진대신, 민간의토지가경쟁이유도되어주변시세의약 2배가격으로공공의부지가민간에게공급되었고, 또한, 부지의 40% 를민간이기반시설로조성하여공공에게기부채납하고 1조원이넘는광역교통개선비용까지사업자가부담하게됨으로서, 용지조성 공급단계에서공공부문이민간사업자의부담을완화해주려는노력을한 BPC나도크랜드와대조적으로, 용산국제업무지구개발에서는공공부문이오히려사업자의개발부담을가중시킨것으로분석되었다. 또한, 토지소유주인코레일과사업자간의계약사항을토대로대규모도시개발사업이일괄적으로추진되다보니, 변동성에약한경직된사업구조와대규모물량공급으로인한시장흡수성등근본적인문제가있고, 지역사회를배제한공공부문간의개발협의는사업자와지역사회간의갈등을심화시키며사업자의개발부담을더욱심화시킨것으로분석되었다. IV. 결론 본연구는기존용도의변화가요구되면서해당도시의미래전략적요충지로서공공의정책적목표와민간의경제적목표의조화, 즉, 공공목표와융합된민간개발의활성화가관건이라고할수있는대규모도시개발사례를선정하여, 기획 계획 - 토지취득 - 용지조성 공급 - 시설계획 공급등으로도시개발과정을구분하여, 각과정에서주요특징과민관의역할을분석하는방법으로각사례의민관파트너십을고찰하였다. 분석결과, BPC나도크랜드의경우, 도시개발전과정에서민간의개발사업을촉진하면서공공의목표를실현시킬수있도록공공부문은민간사업자에게다각적인지원을하고있고, 민간사업자는공공의지원을받는대신, 민간자본을투입하여개발사업을수행하며궁극적으로공공목표의달성에참여하였던반면, 용산국제업무지구도시개발사업은민관합동개발의형식은취하고있으나실질적으로민간사업자가대규모도시개발사업을전담하는형태로서, 용산국제업무지구도시개발사업의민관파트너십은민간개발에서사업유형의하나로접근될뿐민관의합리적역할분담과협력적관계형성과는거리가있다고하겠다. 즉, BPC와런던도크랜드가도시개발전과정에서공공의주도적역할을통하여민관파트너십이형성되었다면, 용산국제업무지구는사업시행자에공공부문이포함되는일종의사업유형으로민관파트너십이접근되고있을뿐, 개발사업은실질적으로민간사업자가전담하는구조이다. 수요가도시개발의성공을보장해줄수없는상황에서민간부분의개발사업을촉진시키기위해서는공공부문의다각적인지원이필수적이라고할수있는데, 이러한측면에서민관의합리적역할분담과협력적관계형성, 즉, 사업유형으로서가아닌, 실질적인민관파트너십형성이택지개발과같은수요충족에서복합적도시개발과같은수요창출로변화되고있

16 18 環境論叢第 50 卷 (2011) 는우리나라도시개발에서시급한과제라고할수있겠다. 참고문헌 국토해양부 (2010), 용산국제업무지구광역교통개선대책, 김기호 (2001), 도시개발의새로운접근 : 배터리파크시티의경험과교훈, 서울대학교환경논총 39 권. 김기호 김대성 (2002), 대규모도시개발사업의전략과기법에관한연구 : 뉴욕배터리파크시티와런던도크랜드개발사례를중심으로, 대한건축학회논문집계획계 18권 10호. 김대성 (2003), 도시개발방식의유연화에관한연구 : 공공목표와시장수요의조화를위하여, 서울대학교박사논문. 대한국토 도시계획학회 (2008), 도시개발론, 보성각. 드림허브 (2007), 용산역세권국제업무지구개발사업. 서울시 (2010), 고시제 호. 서울시 (2007), 용산국제업무지구특별계획구역변경 ( 결정 ) 안. 서울시 (2001), 용산지구단위계획. 신문기사 ( 매일경제, 한국경제, 동아일보, 중앙일보등 ). 오오노테루유끼 (2000), 도시개발의성찰, 보성각 ( 하성규역 ). 전수현 민규식 (2007), 공공-민관합동형 PF사업활성화에대한고찰, 한국주거환경학회주거환경. 이동훈 이성창 (2010), 뉴욕배터리파크시티개발사업, SDI웹진도시정책스케치, 시정개발연구원. 최정희 (2011), 대규모도시개발사업의추진체계와공공의역할 : 용산국제업무지구도시개발사업을중심으로, 서울대학교박사논문. Gordon, David L.A. (1997), Financing Urban Waterfront Redevelopment, Journal of the American Planning Association. LDDC homepage ( Sagalyn, Lynne B. (2007), Public/Private Development, Journal of the American Planning Association.

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°¨Á¤Æò°¡0708 04-49 Issue Focus3 우리나라 복합개발사업 발전방향에 관하여 Ⅰ. 서 론 하루가 다르게 달라지는 도시집중화로 인하여 정치, 경제, 사회, 문화, 교통 등 여러 측면에서 도시에 미치는 영향이 크다. 지금처럼 무계획적이고 성장일변도의 도시화는 미래에 돌이킬 수 없는 커다란 문제점을 야기하게 될 것이다. 이는 지난세월 우리가 무분별하게 추구해 왔던 수익성 위주의