한국의 물-에너지-토지-식량 관리: 정책 및 거버넌스

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1 한국의물에너지토지식량관리 정책및거버넌스 요약평가및권고안 년 월

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3 3 목차 요약... 4 평가및권고안... 7 한국의물 - 에너지 - 토지 - 식량넥서스에대한장애요소... 8 향후방향 References Annex 1.A. 실행계획 ( 안 )... 29

4 4 요약 요약 대한민국 ( 이하한국 ) 은경제규모로 OECD 회원국중 8 번째에해당하며, 지난 10 년간상당한규모의수출주도적제조부문에의해급격히성장한국가중하나이다. 하지만도시화, 산업화, 인구증가 ( 적어도 2030 년까지 ) 는에너지및식량수요를증대시키고있으며, 이는한국의천연자원부족과물및토지를포함한생태계에대한압박을가속화시키고있다. 이러한압력과기타요소들은지속가능한성장을위한물-에너지- 토지-식량 (WELF) 넥서스를가로질러물및토지자원이용의배분및재배분방법에대한논의를불러일으켰다. 한국은현재물-에너지-식량넥서스에대한몇가지체계적위협에직면하고있으며, 앞으로도직면할것이다. 물불안정은부문들의경제성장을제한할수있는 WELF 넥서스의주요장애물이며인류복지와생태계건강에영향을미친다. 한국의인구밀도와물부족은 OECD 에서가장높다. 기후변화, 가파른지형, 도시화증가는물부족및홍수위험과수력을이용한에너지생산기회의제한을증가시켰다. 인구고령화와근래의경제성장둔화는탄력적인기후인프라에대한투자뿐만아니라증가하는가뭄및홍수대처를위해활용가능한공적자금을제한시킬것이다. 뿐만아니라, 물취수, 오염, 토지개발에대한환경세및부과율은물과토지의잘못된운영에대한환경적 사회적비용을상쇄하거나오염감소와물및토지자원의효율적인활용을장려하기에는상당히낮게책정되었다. 강유역의수자원은완전히혹은대부분할당되었으며이는물이용효율화와공급확대의결합없이는새로운물배분이불가능함을의미한다. 폐수처리의상당한개선에도불구하고, 비점오염 ( 대부분가축및도시우수유출량 ) 이부족한물자원에점차더큰영향을미치고있다.

5 요약 5 한국의선진적물인프라네트워크는더욱효과적 효율적으로발전할수있다. 한국은확장적물경제에서성숙한물경제로의전환을마쳤다. 확장적단계는환경을훼손시키면서물공급을확대하기위한공학기술과기술적개입으로특징지어진다. 현재의성숙단계에서한국은물이용자 ( 도시, 산업, 농업, 생태계 ) 간의상호의존이물공급확대, 물이용효율화, 물보전의조합에의해나타날수있음을인식하고있다. 물에대한경쟁과압력이확대됨에따라, 수요부문의중재, 물재분배를위한옵션, 오염저감, 특정상황적정책의개발, 제도적합의는발전될필요가있다. 미래위험에대한예측및계획, 특정유역이슈및제도적상황의반영, 물및생태계서비스가치평가등을포함해, 선택된중재와이행의평가방법역시조정될필요가있다. 장기비전은물-에너지-식량넥서스내에서지속가능하고탄성있는물관리를향한과도기에필수적이다. 우기의신뢰성, 매년재충전되는저수지에대한확실성, 홍수의정도에대한전통적가정은기후변화와물및토지에대한압력이발전됨에따라오용될수있다. 한국은현존하는문제에대처하고미래물위험을예상및계획할때장기적인계획을통해혜택을입을것이다. 수질및수량모니터링의개선, 정책의경제적분석, 기후변화및사회 경제적시나리오수립은이러한계획의발전을지원할것이다. 계획에있어중요요소는다양한인적 자연적충격에대한수질공급및도시의역량을평가하는것이다. 넥서스를제시하는것은한국정책이지속적으로다음사항을고려하도록요구한다. (i) 위험의분배및기회에대한형평성문제 ; (ii) 사회에가치를더하는부문에부족한자원의창조및분배 ; (iii) 생태계서비스유지에대한투자. 경제적수단은물수요, 물오염에대한동기감소관리와넥서스에대한압력완화에도움이될것이다. 한국은물관리를위해몇몇경제적수단을도입한바있으나, 이수단의이용은확대될수있다. 한국은물이용효율성제고 ( 누수저감등을포함 ) 와수요관리강화를통해사회에더많은가치를주는곳으로물을재분배하고공급을확대시킬수있는인프라에투자비용을더욱저감할수있다. 물이용에대한기회비용을반영하고유역관리의비용을부담하는데기여하는적절히설계된물오염과취수부담금은수요관리와수질보전에도움이된다.

6 6 요약 제한된기금상황을고려할때, 수질목표를달성하기위한투자우선순위결정은필수적이다. 한국은수질을보전하고필수적인투자혹은수익감소분을상쇄하기위한토지사용제도를장려해야하며해당토지에서생산된식량및섬유질의부가가치에대한수요를창출해야한다. 한국은수질오염총량관리제의확대를고려해야한다. 이는비점오염원의오염물질과점오염원에서의기타오염물질 ( 질소, 중금속, 농약등 ) 을포함해생물화학적산소요구량 (BOD) 과총인 (T-P) 을성공적으로감소시켰다. 한국은독립적인물규제와환경규정의강화된집행으로부터혜택을얻을것이다. 한국은강및호수의개발이나오염을제한하는규제사용의중요성을인식한바있으나, 규정이모니터링되지않거나강제되지않은경우규제는예상된결과를이룰수없다. 취수허가, 폐수및방류기준에대한규정및규제의수준개선을위한기회는존재한다. 현재한국에서는이러한규정및규제가제한적이며벌금부과는여전히흔치않다. 또한역사적오염사건으로인해식수서비스의수질에대한공공의불신이존재한다. 역할과부문내책임의파편화, 식수서비스에대한공공불신, 요금설정과정의제한과같은물서비스규제관련문제에대한효과적인대응책중하나는환경, 소비자, 그리고식수의수질을보호하기위한독립적인규제이다. 독립적이고신뢰할수있는물규제를위해서는체계적인시스템을확립해야한다. 정책수준의일관성을유지하고이해당사자와의관계를강화하며유역단위에서 WELF 넥서스를관리하기위해서는국가차원에서오랜기간고대해온물지배구조개편이신속하고효과적으로이행되어야한다 년 6 월, 개정된 정부조직법 이채택되면서물거버넌스개편은로수질과수량관리를위한주요책임기관과역량을통합하였다. 이통합은정책의일관성과일치성을개선하기위한바람직한방향으로나가는데있어하나의단계를의미한다. 하지만협력개선은책임기관의재분배로부터자동적으로얻어지는것이아니다. 환경부는효과적인조직통합 ( 국가및하위국가수준 ) 과물-에너지-토지-식량정책간의더나은일관성을달성하기위해수질및수량조정전략의개발과이행이필요할것이다. 또한개정된 정부조직법 의채택은유역수준에서의 WELF 넥서스를관리하고이해당사자의참여를강화하기위한방향으로나아가기위해한국에특별한기회를제공한다.

7 평가및권고안 7 평가및권고안 평가및권고안은본보고서의주요결과와지속가능한물-에너지-토지-식량넥서스관리를위한물정책, 실행, 및거버넌스조정에있어더욱더진보할수있는권고안을제시한다. 실행계획초안은단기,, 장기로구분하여권고안을달성할수있는방법과제안사항을포함하고있으며부록 A 에제시하였다.

8 8 평가및권고안 한국의물 - 에너지 - 토지 - 식량넥서스에대한장애요소 물, 에너지, 토지그리고식량 (WELF) 은경제성장및발전에필수적인요소이며, WELF 서로간매우밀접하게연관이있다. WELF 의한요소만을관리하기위한정책과투자는다른분야에해로운영향을줄수있거나아니면공동의이익을줄수있기때문에이러한연관성을고려하는것은정부에게있어중요하다. 지역단위 ( 규모 ) 에서의물의불안정성은종종 WELF 넥서스의주요장애가되어, 분야간경제성장을제한하고인간의복지와생태계건강에영향을미칠수있다 (OECD, 2017a). 한국은 OECD 회원국중 8 번째경제대국으로천연자원이부족한편이다. 한국은토지부족과물부족을동시에겪고있는몇안되는 OECD 회원국중하나이다 (OECD, 2017b,c). 도시화, 산업화, 인구성장 ( 적어도 2030 년까지 ) 및기후변화로인하여 WELF 넥서스에대한수요는점점증가하고있다. 지금까지의대안은공공자본에의지한채물기반시설을확대시켜토지사용과물공급을늘리는것이었으나이는종종환경을희생시키는결과를가져왔다. (OECD, 2017b,c). 인구노령화와최근경제성장둔화 (OECD, 2016a) 는기후회복력 (climate resilient) 시설에대한투자뿐만아니라점점증가하고있는가뭄및홍수대응에사용가능한공공자금 (public funding) 도제한시킬것이다. 더욱이물취수및수질오염, 토지개발에부과되는환경세와부과율은환경적 사회적외부효과를감당하거나오염감소및효율적인물 토지사용을장려하기에매우낮다. (OECD, 2017b,c) WELF 내병목현상, 상충효과와시너지를효과적으로관리하지못한다면한국경제에고비용문제를야기하며현재와미래의지역간, 사회계층간불균형을점점악화시킬것이다. 그리하여 WELF 넥서스를발전시키고지속가능한성장을강화하기위하여사전적 협력적 통합적정책과장기계획적인전략을필요로함을알수있다. 물부족전체물사용량은비홍수기동안측정된일반적인물유출량을초과한다. 따라서홍수유출수는향후사용을위해저수지에저장되어야한다. 한국은가뭄동안댐의물공급을보완하기위해대체수자원 ( 담수화, 유역간물이동 ) 에투자하였다. 이러한물관리대안들은비용이많이들고, 에너지집약적이며탄소배출량도높다. 이미높은물스트레스와수자원소비를감안할때, 한국은미래의물수요를충족시키고경제성장을유지하기위해서는용수사용과 / 또는공급측면에서의효율성을상당히높여야한다. 한국은각 4 대강유역 ( 한강, 금강, 낙동강,

9 평가및권고안 9 영산 / 섬진강 ) 에이미지표수가완전히배분 (fully allocated) 되어있고, 국제적으로비교하였을때높은상수도내누수율 ( 평균 10.6%, 일부지역은 41.1%) 로도그필요성을정당화할수있다. 한국은가능한수자원을거의대부분활용하고있기때문에, 추가적인보에의존한물공급은공공예산의부담을과도하게가중시키거나높은예산지출을초래할것이다. 더욱이최근브라질상파울로와남아공케이프타운에서의사례는극심한갈수기동안저수지에의존하는것이매우위험함을보여준다. 홍수한국의홍수위험지표는다른 OECD 국가들보다상당히높다. 한국은 2000 년에들어이미 100 개이상의지역에서 2 회이상의침수가발생하였다. 이러한홍수위험을줄이기위해한국은예보및경고시스템뿐만아니라인프라투자등의노력을해왔다. 한국정부는 2025 년까지물조절능력을확대하기위하여강우배수기능 (rainwater drainage capabilities) 개선계획을세웠다 (OECD,2017c). 국내홍수위험지역은 30 곳으로확인되었다. 정부는저영향개발 (LID), 지하수저장, 습지복원및녹색인프라정책, 빗물과하수도분리등의정책을통해물관련위험에대응하고있다. 하지만이러한대응의발전은각홍수사고 (event) 로인해발생하는인적 재정적비용과비교할때상대적으로느리며, 시범계획의규모를확장하고다른경우에도활용할수있을지는불명확하다. 유역들의상류지역관리와, 토지와물계획및관리이두가지를조정하기위한메커니즘은결여되어있다. 수질한국의점오염원관리개선은우수하다 (admirable) 년기준한국인구의 71% 가폐수처리서비스를제공받았지만현재는 90% 이상이제공받고있다. 또한한국인구의 83% 는선진화 (3차정수(tertiary) 된폐수처리서비스를받고있다 (OECD, 2017b). 그럼에도불구하고산업과지자체로부터점오염원배출에관련한허가권, 준수, 모니터링, 시행등과관련된문제들이여전히남아있다 (OECD, 2017b). 수질규제는 4 대강유역을중심으로다루고있으며, 한국하천의 30% 를차지하는지류및연안하천은대체로규제와모니터링이되지않는상황이다. 비점오염 ( 주로축산과도시로부터의우수유출로인한오염 ) 은수자원에영향을미치고있으며집약적인가축생산증가는이영향을심화시킬것으로전망된다 (ME, 2015). 전국오염원중비점의비율은 2020 년까지 70% 를넘을것으로예상된다 (ME, 2014a).

10 10 평가및권고안 현재한국내화학비료사용이감소되고있음에도불구하고한국은 OECD 회원국중가장높은질소수지를, 두번째로높은인수지를나타내고있다 (OECD, 2017b; 2018). 이로인해한국에서는햇빛, 유속감소 ( 저수지로인한 ), 고온현상, 부영양화등으로녹조현상이빈번히발생하고있다. 4 대강, 특히낙동강유역에수질오염총량관리제도 (Korean TMDL, Total Water Pollution Load Control System, 이하오염총량제 ) 을도입한뒤수질은점차개선되었다. 오염총량제가 2004 년도입된이래로생화학적산소요구량 (BOD) 과총인 (TP) 의점오염원에서의목표수치는달성되었다. 주요 4 대강유역이아닌몇몇지류와하천은여전히오염총량제로관리되지않고있다. 수질개선을위해친환경농업, 최적영농관리방안및강변토지매입등의계획을강화하는몇가지단편적인이니셔티브와시범사업이추진중에있으나이들은자발적인방식에의존하고있어규제대상에서벗어나며, 다른정책적해결방안 ( 특히, 오염자부담원칙에입각한것들 ) 에비해많은비용을초래한다. 토지이용계획및관리는수질및수량관리에있어매우중요한역할을수행한다 년과 1994 년낙동강에서발생한수질오염사고는음용수에대한국민의신뢰를떨어뜨렸고, 대다수의사람들이생수와정수기를사용하는결과를야기하였다. 인식고취, 신뢰증진, 협력에따른합의도출을통해시민, 기업인, 농업인들간의참여를향상시킬필요가있다. 토지이용및식량생산 2002~2014 년사이도시화된밀집지역이 51% 나증가하였는데, 이는인구증가를크게웃돌았다 ( 동기간 6% 이상 ). 이는급속한산업화와도시화가진행되었음을반영한다. 전체인구의 70% 이상이도시에거주하고있으며, 이는 OECD 평균인 49% 를훨씬상회하는수치이다 (OECD, 2017b). 한국은집약농업국가로특히육류소비증가로인한축산집약도가높은것이특징이다. 화학비료와농약사용의강도는 OECD 회원국중최고수준이며, 축산집약도는네덜란드에이어두번째로높다. 이러한한국의집약적인농업방식은물과에너지사용그리고토지와수질오염에부정적인영향을미친다. 나아가기후변화로인해토지산성화는악화되고있으며질병과해충의증가로농업생산은양적및질적인면에서감소하고있다 (ME, 2014b). 현재 가축분뇨의관리및이용에관한법률 (Act on the Management and Use of Livestock Excreta) 에따른가축분뇨규제를제외하면농업생산에특별히부과된환경

11 평가및권고안 11 규제는없다 (OECD, 2018). 토지개발에대한환경세및부과율은환경적 사회적외부효과를감당하기에너무낮다. 농업부문은전력사용료를내지않고최소의물사용료 ( 부가가치세 10%) 을납부할뿐이다 (OECD, 2010). 게다가생산자지지추정치 (PSE) 로나타나는생산자지지율은 OECD 평균보다약 3 배나높고, 잠재적으로환경에해로운영향을미칠수있는요소인시장가격차원에서대부분지원이이루어진다 (OECD, 2018). 에너지공급과이용한국에는석유자원이없고천연가스가매우제한적으로매장되어있음에도불구하고한국경제는 OECD 회원국중가장에너지집약적이다. 또한, 한국의재생에너지비율은 OECD 회원국중가장낮다. 그래서한국은외부에너지자원의존이심각하다. 물과에너지공급은밀접하게관련되어있다. 한국은수력발전에너지수급에있어제한적이나반면화력및 ( 향후증가할것으로전망된 ) 원자력발전소를냉각하기위해서는물이필요하기때문에이는향후에너지생산을위한물수요가지속적으로증가할것으로예상된다. 한국은아태지역국가중다른국가에비해에너지와물과관련된위험이높은편이다. 환태평양지역의에너지생산에사용되는물소비량을지도화한연구에따르면에너지생산에물이사용되는지역의모든유역에서에너지-물위험이존재하는유역은 59% 를차지하는것으로분석되었다 (Tidwell and Moreland, 2016). 향후방향 한국은이러한도전과제를인식하여 WELF 넥서스관련한정책및제도의효율적조정을통해불확실성에대응하고, 지속가능한성장을위한장단기대안마련의기회를가지고있다. 최근물관리를담당하는정부조직의통합이그증거이다. 한국-OECD 물정책대화 (Korea-OECD Water Policy Dialogue) 의목적은국제사회의많은우수사례를모색해 WELF 넥서스에서물 (water resources) 을보다효율적으로관리하기위한조정방안을마련하기위함이다. 한국을위한 4 가지우선순위권고사항 1. 미래물관련위기에대응한예측및계획 2. 보다나은물수요관리및오염감소 3. 규제의관리와이행 ( 혹은집행 ) 4. 기관및거버넌스개혁

12 12 평가및권고안 이러한우선적사항들의선정에대한근거는아래에요약되어있으며, 이에대한권고사항과이를달성하는방법에대한실행계획초안이제시되어있다. 미래물관련위험에대한예측과계획수질및수량모니터링과평가물관리와 WELF 넥서스는자원 ( 물, 토지 ), 환경 (WELF 넥서스와관련된생태계 ) 에대한수요와부담요인들에대한충분한이해를바탕으로이루어져야한다. 효과적이고사전예방적인물, 토지정책을개발하고, 우선적으로조치해야할사항들을파악하며대담한정책목표를설정하고규정준수및진행상황을모니터링하기위해신뢰성있는데이터와정보가필요하다. 한국에서개선될필요가있는모니터링과평가체계는크게네부분으로분류된다. 1. 수질모니터링. 수질매개변수와샘플링지역, 빈도추정이제한적이다. 수질모니터링역량및이해도를높이게되면오염부하및오염이심각한지역을식별할수있고환경과건강위험에대한비용을효율적으로줄일수있다 (OECD, 2017d,e). 이를위해현재수질모니터링프로그램을지류및소규모하천으로확장하고, 사람과생태계의건강위험을완전히평가하기위해모니터링매개변수를확대하여야한다 ( 이를위해서는 ph, DO, COD, BOD, 암모니아, 질소, 인및엽록소 / 청-녹조류 ( 조기경보및오염제어를위한 ) 를지속적으로모니터링해야한다 ). 이데이터를이용해오염부하 ( 혹은우심 ) 지역 (hotspot) 을식별하고, 수질에가장많은영향을끼치는토지사용을지정하며, 목표수질및배출허용기준의준수를달성 ( 혹은감독 ) 하며수계관리기금은오염부하지역수질개선을위해할당되어야한다. 2. 지하수모니터링. 한국에서대수층취수는어느정도모니터링되고있으나지하수수질과지표수간의상호연관성에대한정보는부족하다. 이는가뭄과해수면상승으로지하수자원에대한압력이증가될것으로예상됨에따라문제가된다. 보다구체적으로, 각대수층과지표수와의상호작용에대한확실한이해를위한지하수모니터링시추공 (boreholes) 네트워크를구축해야한다. 현장및위성데이터를이용해정기적으로지하수수위와고갈수준을모니터링해야한다. 또, 최소한분기별로지하수질을문서화하고, 오염위험이높은경우이를더자주감시하여보고해야한다. 취수및오염허용모니터링을준수하고토지이용을규제하기위해데이터를사용

13 평가및권고안 13 해야한다. 대수층을보충하고염분침투를차단하기위해지하수함양을고려해야한다. 3. 생태모니터링. 실제로옮기기위해서 : 수생무척추동물 (aquatic invertebrates), 해조류 (macrophytes), 어류를정기적으로모니터링하여생태계의상태를파악해야한다. 이에따라물과토지관리및취수 / 오염에대한통제를조정한다. 4. 유량모니터링. 주요강마다인공적인유량의영향을통제할수있는자연적인유량기준을개발하는것이중요하다. 자연적인기준은생태유량과취수 / 배출의지속가능한수량 (volume) 을결정하기위한의사결정의근거로사용할수있다. 한국은조치및미조치 (action and non-action) 에따른비용, 경제및사회발전에이들이미치는영향및이러한비용이지역및사회적그룹전반에걸쳐어떻게분배되는지를체계적인모니터링을함으로써이득을얻을수있을것이다. 이러한경제적모니터링또는평가는위험 ( 물부족, 홍수, 오염 ) 과기회 ( 경제발전 ) 가지역과그룹에걸쳐어떻게배분되고있는지, 지역또는사회적그룹의독특한역량이어떻게이러한위험에대응하거나기회를포착하는데고려되고있는지등에대한논의에도움이될수있다. 예를들어, 경제적모니터링또는평가는상급수리권자가 ( 즉, 물이용에관한가장확실한권리를통해혜택을누리는물이용자 ) 상급수리권자는원래권리의일부만이제한되는것에반해신규수리권자는물이용권리신청이아예거부될수있는상황에서처럼상급수리권자들이얼마나많은특권을누리고있는지보여줄수있다. 이와같이기득수리권자는가뭄의위험으로부터안전하나물을더욱가치있게사용하지않게될수있다. 기득수리권자들의관행용수권은민법에의해인정되지만이는사회적으로공정하지못하고경제적으로도비효율적이다. 경제분석으로기득수리권자의특권적지위를입증하고다른수자원사용을방지하는기회비용을추정해야한다. 경제분석은물관련위험의현재할당된사회적비용과이러한위험을해결할수있는가장잘갖춰진위험을배분하는잠재적인경제적편익을추정해야한다 ( 예를들어쌀농가, 축산농가그리고다년생작물을재배하는농가간분류 ). 이러한데이터는넥서스와관련된문제에대해비용효율적이고공평한대응을개발하기위해필수적이다.

14 14 평가및권고안 예측및계획한국은물, 토지이용, 인프라개발에대한계획수립경험이풍부하지만다음 4 가지주요사항을반영하면더욱발전적인계획을수립할수있을것이다. 1. 계획은미래지향적이어야한다. 한국에서의물과인프라계획은역대최악의가뭄상황을기준으로수립되어있다. 그러나과거의기록이반드시미래를대표하는것은아니다. 장기적이고미래지향적인관점으로기후변화로인해전례없었던극한사건들을고려하여보다강건하고도움이되는계획이수립되어야한다. 2. 계획은불확실성을반영해야한다. 물또는에너지확보, 홍수위험계획, 또는토지이용등에대한정책및투자결정에대해단편적인예측만고려할경우미흡한결정이이루어질수있다. 타당한범위내에서다양한기후변화및사회경제적시나리오에기반하여계획을수립하면의사결정의장점과단점을충분히검토할수있다. 3. 분산되고단편적인계획보다는 WELF 넥서스의전반에걸친통합된계획이필요하다. 즉농업을포함한물이용전반에대한조정이필요하다. 또한물, 토지이용, 농업개발및에너지공급전반에걸쳐계획이조정되어야한다. 불일치되거나갈등이나타나는부분을체계적으로구분하여시너지와기회를발견해야한다. 시너지효과는물과토지를지역사회에가장효율적으로분배할수있게하고, 추가적인인프라를구축해야할필요를줄이고, 물 식량 에너지를지역사회를위해최소비용으로더안전하게제공할수있도록한다. 4. 조정된계획은국가적수준보다유역규모에서추진하는것이쉽게달성될수있으며시너지효과, 상충관계관리가용이하다. 특히, 유역규모의계획은상충관계를관리하기위한선택사항들은국가수준에서적용하거나포착하기어려운현지지식으로부터혜택을얻을수있다. 나아가이해관계자참여를통해다양한관점을반영하고다양한전문지식을구축할수있다. 그러므로물, 농업, 식량, 토지사용혹은에너지와관련된계획은가급적유역규모로개발되어야하며, 국가계획은유역특성을반영해야한다. 5. 계획은다양한이슈에서의사결정을추진해야한다. WELF 넥서스의지속가능한관리를위한전반적인목적과목표, 우선순위를명확하게설정해야한다. 또한지역사회에대해수용가능한수준의물보안 ( 물부족, 홍수또는

15 평가및권고안 15 오염에대한위험 ) 과각수준을달성하는데필요한조치와비용을정의해야한다. 인프라개발과공공투자에대한기준과규제 ( 예를들어토지이용또는취수및배출허가권 ) 의기초를형성해야한다. 또한강건한재정전략이뒷받침되어야한다. 이러한특성을고려하지않는계획은단지야망적이고잃어버린기회로남을뿐이다. 보다나은수요관리및오염감소물사용효율성및수요관리향상한국정부가승인한 2016 년 OECD 물권고는수요관리가물부족현상을관리하는최선의옵션이라고주장한다. 최근브라질과남아공에서의가뭄이시사하는바와같이물공급을절대적으로증가시키는것은단지미래로문제를지연시키는것이다. 한국은물을재분배하고공급을증가하는데에최소한의투자가필요하도록 ( 누수및무수량감소를통해 ) 물이용의효율성을증가시키고, 수요관리를강화시킬가능성이많다. 물의사용에대한기회비용을반영하여취수요금을잘설계한다면이로서수요를효과적으로관리할수있다. 한국이어떻게그러한시스템으로전환할수있는지는 OECD 보고서 Enhancing Water Use Efficiency in Korea: Policy Issues and Recommendations (OECD, 2017c) 를참고하길바란다. 물부과금 (Water charges) 은기후변화에대비하여농업, 산업및가정에서물을절약하는습관과기술의채택을장려할수있도록책정되어야한다. 예를들어점적관개 (drip irrigation) 와같은관개기술은보다효율적으로농업용수소비를상당히줄일수있을뿐만아니라펌프및에너지비용과비점오염확산위험을감소시킬수있다. 한편농업에서녹색성장전략을추진하기위해서는용수사용효율성을개선해야하지만역효과를피하기위해서는주의가필요하다. 예를들어다른사용자와환경을위한용수이용가능성감소, 절약한물로관개토지의확장, 수자원에대한의존성증가및기후변화와관련된위험증가등이있다 (OECD, 2016b). 이러한용수사용효율의의도하지않은결과를줄이려면유출규모뿐만아니라물환류시스템을고려한유역규모의적절한물산정 (accounting) 이필요하다. 한국유역에서의상대적인중요성을평가하기위해환류에대한산정은더욱체계적으로연구되어야한다. 두번째단계에서는전체물공급과수요를보다잘반영하고물배분의효율성을향상시키기위한물배분시스템에서환류를산정해야한다 (OECD, 2015a). 셋째로물효율향상은저수된물의사용을적절하게감독하고상기설명한역효과를방지하기위한규정을수반해야한다.

16 16 평가및권고안 한국의댐운영방법과농업, 에너지, 산업, 지자체그리고환경간의물배분에대한의사결정은물의가치를더많이창출하기위해개선되어져야한다. 한국의규제하에하수처리된물의사용과 사용목적별 수질기준은농업분야이외의분야에도확장되어원수 (raw water resourcres) 에대한의존도를줄이고, 안정되고지역적단위로관리되는물을공급하도록하여야한다. 물재사용은물처리와에너지비용을절감하는이점을가지고있고, 민감한생태계에서부터오염을분산시키고육지로영양분을되돌려주며지하수공급을늘리는데사용될수있다. 수질관리강화수질은한국 WELF 넥서스의특징적인부분이다. 수질오염은물부족의주요원인이며, 토지와에너지자원에영향을미친다. 다양한정책과개발로부터의압력은물배분, 홍수관리, 도시개발, 수역의자연형태의개조 (alteration), 토지및토양관리관행, 농업지원과기후변화와같은수질에영향을미친다. 폐수배출기준의준수및집행수준은개선되어야한다. 현재한국은이에대한집행과처벌이미비하다. 한국은국민건강이나생태계보호를위해허용가능한상한한계로서환경기준 (Environmental Quality Standards) 설정하여야하고, 주요 4 대강을넘어서모든하천으로범위를확대해야한다. 허용되는오염부하는하천유량 (flow) 체계와아울러생태계건강에악영향을미칠수있는오염물질의범위, 샛강에서부터하구까지다양한유역에서생태계의민감도등을고려 (account) 해야한다. 배출허가는이에따라조정되어야한다. 한국은보다넓은범위의오염원, 오염자, 팔당댐하류지점으로오염총량제를확대할필요가있다. 이때오염원은질소를비롯해인체및강유역생태계에영향을끼칠수있는오염물질을, 오염자는농업에의한비점오염을포함한다. 이를통해오염총량제가지닌잠재력에도달할수있을것이다. 두번째단계로한국은미래경제발전을제한을최소화하면서비용효율적으로수질목표를이루기위해오염총량제내의오염물질중수질거래제도 (water quality trading scheme) 도입을고려해야한다. 가축분뇨관리를위한정책프레임워크를개선하는것은미래축산분야의성장잠재력을고려할때우선적인과제이다. 환경부와농식품부는분뇨처리의보조금지원과, 가축분뇨의퇴비화등의노력외에도규정을넘어서는, 규제및경제적인센티브를결합시켜생산자들의역량을증진시키고각이해관계자들사이협력을구축할수있는종합적인접근이필요하다. 예를들면한국은전국적으로우수농업관행을요구하는규정을제정하고, 농가에서교육과자문서비스를늘리고, 환경적으로

17 평가및권고안 17 민감한지역과식수원사이에서모범적인농업관행 ( 필수적인좋은농업관행을넘어서는 ) 을위한위험기반농업환경지원금을마련해야한다. 가축및농작물농가와산업간강력한파트너십을통해농가에서발생되는가축분뇨를바이오가스나유기비료로퇴비화하여재사용하는기회를만들어야한다. 수계관리기금 (RMF) 은상류수질사업을지원하고전반적인수질을개선하는데더욱잘활용할수있는잠재력을가지고있다. 예를들어, 토지매매나휴경에대한비용지급을수계관리기금으로처리한다면, 저렴한비용으로목표수질을달성할수있을것으로기대된다. 수질목표를달성하기위해투자결정을우선순위화하는것은한정된자금상황에서필요하다. 예를들어한국은수질개선에가장효과적으로기여할수있는토지를신중하게선정해야하며, 수량과수질보전을위한토지이용관행을장려해필요한투자나수익손실을보상해야한다 ( 지속가능한제품라벨링제도를통해 ). 최후의수단으로상기제안한옵션이의도한결과를산출하지못하면엄격한환경조건하에서해지또는계약을위해토지를매입할수있다. 규제준수와집행한국은강과호수의개발이나오염을제한하기위한수단으로규제의중요성을인식하고있지만, 준수사항이모니터링되지않고집행되지않는다면기대했던성과를달성할수없다. 농업용수는규제가다소완화되어있으며잘집행되지않고, 지하수취수에대한모니터링및통제또한제한적이다. 폐수배출 (effluent) 기준의준수와집행수준또한제한적이며처벌또한거의이루어지지않고있다 년폐수배출의시정초치를이행한건은약 35% 에불과하다 (ME, 2014c). 가장오염이심한방출에서규제가준수되고있는지감시하는것의효율성은주요매개변수의지속적인모니터링과허용된모든물질의일일모니터링분석에달려있다. 또한이러한과정에서의실패가어떻게보고되고처리되는지에따라달라진다. 소규모오염물질배출은덜엄격한준수감시시스템의대상이될수있다. 한국이국제적인모범사례에부합 (align) 하고효율적인자원을활용하기위해서는환경규제및규정모니터링에위험기반접근법 (risk-based approach) 을채택하는것이바람직하다. 보다구체적으로규정이불이행됐을떄그위험이가장높은곳과이로인해인간과생태계에미치는영향이가장심한곳을기준으로규정모니터링의목표를설정해야한다. 이상적으로이런접근방식은적절시조치를취할수있는권한을가지고있는독립적인규제로뒷받침되어야한다. 이와같은방식은물과 WELF 넥서스관리와연관된기관들에대한시민들의신뢰를상당히향상시킬것이다.

18 18 평가및권고안 환경, 소비자의이익및음용수품질보호를위한독립적규제는부문내에서의역할과책임의분열, 음용수서비스에대한국민의불신, 관세설정의한계를포함한물서비스를규제함에있어발생하는일부문제에대응하는데효과적일수있다. 국제적인모범사례는규제적인정책수립과프로젝트집행을명확히분리하는것의여러이점을보여준다. 물공급및위생서비스와관련해규제기능은다음을포함한다. 첫째, 물서비스공급자의성과에대한목표설정및성과보고. 둘째, 운영비 (operational expenditure) 와물공급및위생서비스기준및수준개선을위한자본투자를포괄할수있는적절한수준의관세설정. 이러한기능은제 3 자의개입으로부터보호되는한환경부내 외부의여러방법을통해이행될수있다. 기관개혁과거버넌스한국의물안보문제는점차복잡해지고있다. 이것은한개부처 (single ministerial) 의포트폴리오 ( 정책 ) 으로는충분하지않다 ; 이것들은여러정책분야, 행정적경계와관할권전반에걸쳐분산되어있다. 결의안은여러단계의정부와민간기관의행위자들의전문성에의존하고있다. 기관조정개혁한국은규모및이해관계자간의효율적인수직및수평적조정메커니즘이부족하여재정적, 물리적자원의비효율성과시민과민간부문에있어최적화되지못한물서비스제공이이루어지고있다. 한국은국가정책에유역문제를우선적으로반영해야한다. 정책조정과부처간조율에우선순위를두어중앙및지자체가 WELF 넥서스의장기적이고지속가능한관리를위해효율적인조정작업을수행할수있도록장려해야한다 년 6 월 정부조직법 개정안에따르면최근물거버넌스개혁은수량과수질관리의업무및일부조직을환경부로이관했다. 이통합은정책의일관성을높이는방향으로평가된다. 그러나이러한거버넌스조정은자동적으로이루어지지않으며환경부가국가및지자체수준에서의책임과효과적인수량및수질통합을위해전략을개발하고구현해야할것이다. WELF 넥서스를위한강화된부문조정을위한단계적제도개발접근법의일부로서, 환경부, 국토부, 농식품부와유역단위의관련기관은식량이나에너지생산과같은경제적인물사용과수질 수량, 생태계토지이용계획에영향을미치는정책들을조정할수있는중앙및지자체간정책조정플랫폼을설립해야한다. 이플랫폼은향후

19 평가및권고안 19 제도적장치를침해하지않고지속적으로운영되어야한다. 플랫폼의목적은 WELF 넥서스를관리하기위해장기적인제도적장치를도입하는것이다. 또한이플랫폼은유역수준에서부터다른정부및민간이해관계자에도개방되어야한다. 이러한플랫폼운영을위한단계는다음과같다. 1) 현재국가차원의물관련책임과기관차원의제도적격차를확인하기위한평가와분석 2) 정부및민간기관이해관계자역량개발의평가와재정적격차파악 3) 정책목표달성을위한이용가능한기술평가및기술, 자원격차를해소하기위한조치계획 4) 환경부는정부및민간이해관계자들의견해와 WELF 넥서스의조정개선에관련한아이디어를수집하고국가이해관계자와의워크샵추진개정된 하천법 하에, 대부분의유역단위기관 (5 개지방국토관리청은예외 ) 은환경부의책임으로이전되었다. 국가차원의환경부에서부터장기적인계획수립의책임을유역수준으로이전한다면몇가지조정혜택을입을수있다. 기관조정은본질적으로다양한이해관계자간상호작용, 의견교환으로공동의의사결정을내리는행위이다. 그러므로 WELF 넥서스조정에대한일관성있는접근을위한동료간 (peer to peer) 상호학습을장려하기위해부처간, 유역관리기관간의인력교환을통해정부공무원을장려하고지원하는것이중요하다. 환경부는전국및유역수준기관들간의직원교환을장려하는역량개발프로그램을실행할것을제안한다. 유역수준에서의물과넥서스관리유역규모는장기적인수량과수질계획, 자료수집, 분쟁조정, 부문과이해관계자간의정책조정및참여에적합한수준으로여겨진다. 유역수준에서물을관리하는것의핵심은각유역의고유한특성 ( 수문학적, 생태학적, 사회경제적기회와도전등 ) 을하천유역관리계획및이행에고려할수있다는점이다. 유역수준의이해관계자들은한강, 금강, 낙동강, 영산섬진강등 4 대강유역관리계획의일환으로목표및우선순위를설정하고이행해야한다. 국가물우선순위는계획을세우는과정에서고려되어야한다. 한국정부는 4 대강유역체계에해당하지않는나머지 30% 에해당하는중소하천과지표수및지하수관리정책및절차통합에도더욱주의를기울여야한다. 하천유역계획의수립및시행의일환으로 WELF 넥서스의수질관리에대한투자필요성을보다잘반영하기위해유역수준의물이용부담금을책정해야한다 년 6 월개정된 정부조직법 의채택으로한국은유역규모에서 WELF 넥서스관리를할수있는기회가생겼다. 환경부는다음을수행하여야한다.

20 20 평가및권고안 WELF 넥서스 ( 상기참조 ) 에관련하여제안된국가조정플랫폼은국가및유역수준간의조정을개선하기위한대안을마련해야한다. 유역관리계획은국가수자원우선순위및정책에기초하여야하며, 이들수준간의조정은효과적인정책시행의핵심이될것이다. 하천유역에대한강조를바탕으로환경부 ( 유역관리위원회와함께 ) 는일관된운영을지원하고국가정책목표에초점을둔정책및지침을개발해야한다. 환경부는유역관리위원회의현재수용력과미래필요성과관련하여유역수준에서제안된사항을효과적으로수행할수있는지에대해수계관리위원회를평가하고분석해야한다. 이때평가요인들은장기적인하천유역관리계획, 물이용부담금과수계관리기금설정및관리, 갈등조정및데이터수집등이해당된다. 또한환경부는차이와중복된정책, 조정기회들을파악하기위해유역수준의기관구조를평가하고분석해야한다. 유역수준의기관구조평가에포함될것은수계관리위원회, 유역관리위원회, 유역지방환경청, 홍수통제소, 수계조정위원회이다. 환경부는효율적인계획및구현을위해부문과이해관계자를아우르는유역규모의조정플랫폼을개발하는과정에서정부및민간이해관계자들과대화를시작해야한다. 예를들어국토부는홍수로부터의하천시설보호, 토지이용계획및하천계획에대한책임을가지고있으며, 농식품부는농업용수를담당한다. 또한물사용자및환경 NGO 와같은민간이해관계도포함하는것이중요하다. 이해관계자플랫폼은유역관리위원회의관할권한에있을수있다. 환경부는이해관계자플랫폼개발및구현을위해프랑스혹은다른국가의사례를살펴볼필요가있다. 이해관계자참여강화폭넓은국가, 유역또는지역물거버넌스를통한이해관계자참여는개혁을위한지원을확보하고물위험요소들과비용에대한인식및이용자들의지불의사금액을증가시키며, 갈등들을다루기위한매우중요한요소라는인식이점차확대되고있다 (OECD, 2015b, 2015c). 한국의물관리에서이해관계자참여와관련된법률및정책이있으나, 실제시행은제한적이다. 정책및계획과정에보다넓은사회영역을보장하는정책및법률의추가적인개발과이행사항은물관리의개선을위해중요하다. 이해관계자플랫폼또는메커니즘의설계에서는, 수질, 수량, 그리고 WELF 넥서스간의조정을개선하도록 \ 디자인하는것이중요하다. 이를위해정부및민간관계자는

21 평가및권고안 21 시범적으로이해관계자참여전략을고려한뒤국가차원뿐만아니라 4 대강유역에서조정플랫폼이시행될때까지그규모를점차늘려갈수있다. 환경부는농식품부, 국토부및유역관리위원회와협력을통해국가차원뿐만아니라 4 대강유역에서다음을수행하여야한다. 포괄성및형평성제고 : 결과물에대한모든이해관계자및영향을받을가능성이있는사람들, 주요관심사, 역량등규명투명하고책임있는과정설립 : 이해관계자참여의목표및예상되는투입요소의사용정의이해관계자간의역할수준공정화 : 충분한재정과인적자원을분배하고모든이해관계자와동일한정보를공유. 역량개발은약한이해관계자를대상으로추진적응하기 : 이해관계자의목표와특성에따라이해관계참여의유형과수준맞춤화 효율성증진 : 이해관계자프로세스의결과물을정기적으로평가하여학습, 조정및개선 이해관계자프로세스제도화 : 이해관계자참여프로세스는명확한정책및 법적체계와정부당국과의조직구조및양식에포함

22 22 평가및권고안 권고사항 한국에서 WELF 넥서스의지속가능한관리를달성하기위한궁극적인목표를위해 4 가지우선순위를기본으로한권고사항은다음과같다. 1) 미래물관련위기를예측하고계획하며, 2) 수량및수질을관리하며, 3) 규정및규제를준수하고, 4) 기관및거버넌스를개혁하는것이다. 각우선순위에대한권고사항은아래 < 그림 1> 에요약되어있다. 이러한권고사항을달성하는방법과누가이에대한책임을질수있는지에대한제안사항을포함하는실행계획은부록 A 에제시한다. 1. 미래물관련위기예측및계획 강건한수량및수질모니터링과평가체계구축 수질및수량모니터링과평가에투자. 지표수와지하수에대한유역및중권역 (sub-basin) 수준의주요문제에관한데이터수집. 4 대강에포함되지않은하천까지모니터링범위확대. 지하수수질과수량의정기적인모니터링실시. 보다많은물질에대한일일수질모니터링실시. WELF 넥서스및국민후생에피해를줄수있는물부족, 홍수, 생태계파괴, 자산피해지역확인. 위험감소를위해다음을조정 :. i) 취수 / 배출허가증, ii) 준수모니터링및집행, iii) 토지이용규제. WELF 넥서스와관련한정책, 규제및관행의사회적분배 (distribution) 영향 및경제적 / 사회적비용평가. 부문간계획조정및 WELF 넥서스에영향을미치는정책의회복력증진 사회 경제적및기후변화시나리오에기초한계획을수립하여다양한정책안의강점과약점평가 ( 잉글랜드, 웨이즈의사례참고 ). 유역수준에서홍수유출감소, 침수증가, 수질개선을목적으로유역단위에서의토지와물계획및관리통합. WELF 넥서스에기여하는정책과투자추진. 기존의물, 농업, 에너지및토지정책수단을검토하여각기다른프로그램에서발생하는상충하는인센티브를줄임으로써정책목적의일관성향상.

23 평가및권고안 23 극심한가뭄과같은피해를주는시스템의취약성을평가하기위해탄력적으로대처 ( 잉글랜드, 웨일즈사례참고 ). 향후증가하는가뭄과홍수위험관리를위한자금과가뭄과홍수회복력을강화하기위한장기적인전략수립다양한위험프로파일및탄력적인옵션을가지고 포트폴리오 접근방식에기초한급수계획수립 ( 호주, 잉글랜드, 웨일즈사례참고 ). 효율성향상을위한대규모투자및혁신 도시홍수위험을줄이기위한저영향개발 (LID) 및녹색인프라에대한 현재의계획확장. 2. 수량및수질관리 보다나은물수요관리 농업, 산업및가정용수사용자를대상으로효율적인물저감및수요관리프로그램구현. 유역의물부족을반영하고수자원보존을장려하기위해물이용금인상. 호주, 미국그리고기타 OECD 국가의우수사례참고. 상수도급수망내의누수및유수량을줄이기위한노력확대. 물이부족한곳에서관개지역과수자원에대한의존도상승을막고, 지하수의함양, 환경유량, 하류이용자를위한가용성, 폐수정화등농업분야의물이용효율화전략개발. 이를위해 1) 유역차원의물회계 ( 수지 ) 시스템을구축. 이때, 취수뿐만아니라회귀되는물도고려, 2) 전체물수요및공급을잘반영하고물배분의효율성을향상시키기위해서물배분체계로회귀하는유량산정, 3) 역효과를방지할수있도록효율성을높임으로써절약된물의사용을적절하게사용할수있는규정추진. 생태학적흐름을위한물배분개선 사용자간갈등을최소화하고, 필요한경우기존수리권의재분배를 포함하여개정된생태흐름에따른지침제공. 수질관리강화 유역전체 ( 중소규모의지류포함 ) 와지역생태적경계및수질에대한사회적 가치와관련된기타수질매개변수를포함하여오염총량제확장.

24 24 평가및권고안 보다장기적관점에서오염총량제에농업을비롯한비점오염원포함 ( 미국과뉴질랜드의사례참고 ). 보다장기적관점에서, 물이용부담금을가장적은비용으로수질오염을줄이도록유도하는인센티브와같은경제적수단으로대체하는것을고려 ( 프랑스와미국의세금과수질거래제도참고 ). 가축단위의분뇨관리및우수관리시행등의비점오염원을줄이기위한위기기반규제활용 (EU 의질산오염방지규정을참고 ). 자발적행동지지와교육향상 유기농법전환, 새로운기술습득 (uptake of new technologies), 또는생태학적으로민감한지역이나식수공급원지역에서최적영농기법도입을위해농업-환경지원금혹은생태계서비스지불제 (PES) 활용 ( 독일과영국의사례를참고 ). 규제도입을위한선행조건으로농촌지역에교육및자문서비스확대. 3. 규제및집행준수준법과집행능력강화 규제및준수모니터링에대한위험기반접근방식채택. 음용수질의독립적인모니터링, 감사및보고확립. 개정된물할당체제의일환으로써모든취수 (abstraction) 에대한허가권통제도입. 시추공간의방해와지표수에대한영향, 염분침투위험평가를포함하여총지하수취수가지속가능한한도내에서유지되도록위험을기반으로한지하수허가제도입. 규정준수모니터이총오염량을평가, 관리하고유량체계및강의여러지역에서각기다른생태계의민감도를고려함을보장. (EU 물프레임워크지침참고 ). 강력한규제권한을가진독립적인규제확립 환경, 시민의이익및음용수질보호를위해독립적규제기관에표준및 허가의위반에대해필요한경우조치를취할수있는권한과물공급과위생

25 평가및권고안 25 서비스수준과기준을개선하기위해운영지출및자본투자를충당할수 있도록적절한수준에서관세를설정할수있는권한을부여. 4. 기관및거버넌스개혁 기관조정개선 국가정책에유역문제를우선순위로반영. 정책입안과정부간협조에우선순위를부여하여국가및하위정부부처와기관들이 WELF 넥서스를관리를통해효과적으로조정업무를수행할수있도록장려하고인센티브부여. 정부및지자체수준에서이슈를효과적으로통합하기위한수질및수량 조정 전략을개발하고이행. 수질, 수량및생태계, 토지이용계획및식량과에너지생산과같은물의경제적이용에영향을미치는정책을조정하기위한환경부, 국토부, 및농림식품부간이해관계자플랫봄마련. 기타정부및민간이해관계자들은이러한플랫폼의일부가되어야함. WELF 넥서스조정에대한일관성있는접근을위해공무원에게유인책과역량을부여해부처및부서간상호교류와견해를교환하고공동의결정을하도록해야함. 이는직원인력교환과동료간상호학습을통해촉진될수있음. 이해관계자참여프레임워크구성 환경부는유역수준에서의 WELF 넥서스관리를강화하고국가정책과우선순위에서유역문제를반영하기위해다양한이해관계자인정부, 민간기관등과협력하여야함. ( 프랑스와네덜란드, 캐나다사례참고 ) 정부기관대표자와민간기관뿐만아니라 4 대강유역의이해관계자참여를통해국가차원에서의조정플랫폼을확립. 이를위해 1) 이해관계자참여의목표및투입물의기대정의 2) 이해관계자의목표와특성에따라이해관계참여의유형과수준맞춤화 3) 이해관계자와그들의주요관심사와역량매핑. 이해관계자플랫폼은포괄성, 투명성의기본기준을충족해야하며모든이해관계자가동일정보를취할수있어야함. 환경부는이해관계자

26 26 평가및권고안 조정플랫폼을구축하는과정에서시범이해관계자참여과정을확장해야 함. 이해관계자프로세스에투자하고약한이해관계자그룹에재정과역량개발 지원을제공하여야함. 유역수준거버넌스로전환 유역수준에서제안된관리기능을효과적으로수행하기위한수계관리위원회의현재역량과미래요구사항을평가하고분석. 더불어유역간차이와중복된정책, 조정기회를파악하기위해유역수준의기관구조를평가하고분석해야함. 수계관리위원회를유역관리위원회와통합하여각각의 4 대강을관리하는하나의기관설립을고려. 유역수준으로물관리를이전해야함. 유역관리위원회는한국의 4 대강유역에대한하천유역관리계획을개발하고실행하는일환으로목표와우선순위를설정하고이행해야함. 이관된조직은유역관리계획의개발및이행, 자금및투자전략, 물 (water) 및오염비용의설정, 유역및주변지역과관련된분쟁조정등의역할시행. 계획수립과정의일환으로국가차원의물우선순위를고려해야함. 일관된운영을지원하고국가정책목표에초점을맞출수있도록수계관리위원회를포함하여정책및프로세스지침개발. 효율적인계획및이행을위해다양한부문과이해당사자를아우르는유역규모의조정플랫폼확립.

27 평가및권고안 27 Figure 1. 한국 WELF 넥서스의지속가능한관리달성방안 주요목표 : WELF 넥서스가한국의지속적인성장과형평성에기여할수있도록관리 우선순위 : 미래물관련위험대비, 예측및 계획 수질수량관리 규정및규제준수 기관및거버넌스개혁 강건한수질및수량모니터링 및평가체계구축 물수요관리개선 규정준수및시행역량강화 기관조정개혁 권고사항 : 섹터간계획조정및 WELF 넥서스에영향을미치는 정책회복력증가 환경에대한물배분개선 (e-flows) 강력한규제권한을가진 독립적규제수립 이해관계자참여프레임워크 구성 효율성향상을위한대규모 투자및혁신 수질관리강화 유역차원관리체제로전환 자발적행동유도및교육개선

28 28 평가및권고안 References ME (2015), Ecorea: Environmental Review 2015: Korea, Ministry of Environment, Sejong. &searchkey=&searchvalue=&menuid=30&orgcd=&boardid=565930&boardmasterid=547&board CategoryId=&decorator=. ME (2014a), Introduction to NPS pollution management in Korea. In: Presented at the International Symposium for the 22nd Anniversary of World Water Day. National Institute of Environment Research, Incheon, South Korea. ME (2014b), The Fifth National Report to the Convention on Biological Diversity, Ministry of Environment, Sejong. ME (2014c), Environment Statistics Yearbook, Ministry of Environment, Sejong, OECD (2018, forthcoming), Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in Korea, OECD Publishing, Paris. OECD (2017a), The Land-Water-Energy Nexus: Biophysical and Economic Consequences, OECD Publishing, Paris. OECD (2017b), OECD Environmental Performance Reviews: Korea 2017, OECD Publishing, Paris. OECD (2017c), Enhancing Water Use Efficiency in Korea: Policy Issues and Recommendations, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris. OECD (2017d), Diffuse Pollution, Degraded Waters: Emerging Policy Solutions, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris. OECD (2017e), Water Risk Hotspots for Agriculture, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris. OECD (2016a), OECD Economic Surveys: Korea 2016, OECD Publishing, Paris, OECD (2016b), Mitigating Droughts and Floods in Agriculture: Policy Lessons and Approaches, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris. OECD (2015a), Water Resources Allocation: Sharing Risks and Opportunities, OECD Publishing, Paris. OECD (2015b), Stakeholder Engagement for Inclusive Water Governance, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris. OECD (2015c), OECD Water Governance Principles, Principles-on-Water-Governance-brochure.pdf. OECD (2010), Agricultural Water Pricing: Japan and Korea, OECD Publishing, Paris. Tidwell, V. and B. Moreland (2016), Mapping water consumption for energy production around the Pacific Rim, Environmental Research Letters (2016)

29 평가및권고안 29 Annex 1.A. 실행계획 ( 안 ) 이실행계획 ( 안 ) 은주요정책권고사항의구현을위한주요단계와본보고서에서제시된향후방법을확인한다. 궁극적인목표는공공수준, 사적및비영리분야의정부차원에서책임을공유해물과 WELF 관련정책의효과적인설계와효율적인이행을위한조건을수립하는것이다. 현실적으로이러한모든조치는한번에구현되지않는다. 이행동계획초안은단기, 및장기간에걸쳐이행할수있는최고기관또는관련기관도제안한다. 중요한문제는이번의정책대화로창안된모멘텀이지속될수있는여부와반복적이고점진적인프로세스로 WELF 넥서스의관리가개선되어한국이기대하는결과가이루어질지의여부이다. 이과정은수자원, 수자원사용및정책의결과에대한더많은정보가이용가능해지고시간이지남에따라더욱향상되도록검토및수정되어야한다.

30 30 평가및권고안 Annex Table 1.A.1. 한국 WELF 넥서스의지속가능한관리를위한행동계획초안 목표행동가능한대상자 / 파트너시점 미래물관련위험에대비한예측과계획 강력한수질및수량감시및평가프레임워크실행분야에대한계획조정과 WELF 넥서스에영향을주는정책의탄력성증대효율성증대를위한투자및혁신확대 수질감시에대한지역 ( 폐수방류하류, 지류및연안강 ), 빈도 ( 일별 / 계절별변동성과총량을이해하기위함 ), 변수 ( 금속, 유기, 약품등 ) 에대한검토생태모니터링지역 ( 주요폐수방류하류, 지류및연안의강 ), 빈도및포괄성검토. 유역전반에걸친생태계의현상태와목표화된생태적상태에대한진전을이해하려는목표취수및방류량과함께환경유량목표의개발을지원하기위한자연화된유량순서를생성하기위한유량모니터링검토지하수수위와수질감시네트워크, 펌프데이터수집을통해취수와지표수-지하수상호작용의영향을이해하고규제와그에따른자격을조정검토환경상태와그에대한문제에대한정보감시를통해보호와향상을위해비용적인방법을통한종합적계획수립각유역의물공급에대한균형잡힌투트랙의장기적계획 ( 최소 25 년 ) 과함께수요관리를전략에통합시킴으로써모든분야에대해협의된서비스의단계를전달. 계획은 1) 사회-경제적범위와환경시나리오에대해전례없는현상들을통합시켜시험 2) 다른위험정도와탄력성을고려한옵션고려 3) WELF 넥서스에대한계획조정환경유량의도입으로물사용자들에게미친영향을평가하고보완적인환경기준없이공급안정화유지를위한옵션고려각유역에대해 EIA 에의한가뭄계획 ( 가뭄이악화될때미리협의된행동을실행 ) 을개발하여그영향을이해하고완화시킴으로써가뭄위험관리에대해예방적접근확보각물공급과도시지역에대해사건발생 ( 가뭄, 홍수, 사이버공격, 인적오류, 자연재해등 ) 에대한회복력을평가하고이러한현상을최소화하기위한조치를위해국제우수사례를활용함시너지와기회를위해하나의종합적프로세스를사용하여계획을강화하고상충하는인센티브를감소하는것을목표화. 유역수준에서홍수유출감소, 투수력증가, 수질개선을목적으로토지와물계획및관리통합. 모든주요물관련개발에대한사후평가를실시하고평가결과를미래계획과투자에통합그린-블루도시에대한국제우수사례를도입해저영향개발 (LID), 자연프로세스원칙, 효과적인토지이용계획확장가속화 환경부단기- 환경부단기- 환경부 ( 농식품부, 산자부, 단기- 국토부 ) 환경부 ( 농식품부 ) 단기- 환경부환경부 ( 국토부, 농식품부, 단기- 산자부, 국민안전처 ) 환경부 ( 국토부, 농식품부, 산자부 ) RMC ( 환경부, 국토부, 단기- 농식품부, 산자부, 국민안전처, 행안부 ) RMC ( 환경부, 국토부, 농식품부, 산자부, 국민안전처 ) RMC ( 환경부, 국토부, 농식품부, 산자부, 국민안전처, 행안부, 국무총리실 ) 환경부단기- 환경부와국토부- 장기

31 평가및권고안 31 목표행동가능한대상자 / 파트너시점 수질및수량관리 보다나은물 수요관리 지하수에대한사전관리와우물및시추공에대한취수통제 환경부 ( 농식품부 ) 도입 모든지표수취수에대한취수허가도입 ( 특정수량을기준 ) 과 환경부 ( 농식품부 ) 환경유량에대한준법보장및물효율성확대 위험기반접근법을통한사전적취수허가모니터링및규정. 환경부 ( 농식품부 ) - 단기 국제우수사례를참고하여누수감소목표화. 누수감소를위한예산규모와수리현황등을고려한벤치마킹및타겟설정 환경부 - 장기 유역에서환경적외부효과와물사용에대한기회비용을고려해취수및수질오염에대한물비용계산법도입 RMC ( 환경부, 기재부, 행안부 ) - 장기 물이부족한지역에대해관개지역증가와수자원의존도를방지하기위해농업용수사용효율화전략을개발하고하류사용자들과폐수정화를위해충분한지하수함양, 환경유량, 물접근성보장. 이는 i) 유역차원의물회계 ( 수지 ) 시스템을구축. 이떄취수뿐만아니라회귀되는물도고려함. ii) 전체물수용공급을잘반영하여물배분의효율성을향상키기위해서물배분체계로회귀하는유량산정 iii) 역효과를방지할수있도록효율성을높임으로써절약된물의사용을적절하게사용할수있는규제지정. 농식품부, 환경부, RMC 단기- 환경에대한물 사용자간갈등을최소화하고, 필요한경우기존수리권의 환경부 ( 국토부, 농식품부, 단기 - 분배향상 ( 환경 재분배를포함하여개정된생태흐름에따른전략개발 산자부, RMC) 유량 ) 수질관리강화 저수지의현상태파악, 주요위치확인, 모든오염원에대한통제 환경부 ( 농림축산부, RMC) ( 점오염원에대한허가사용및비점오염원에대한대체적 메커니즘 ) 를위해개선된수질감시데이터를사용해총량이 모든장소에서환경용량 ( 희석및생태적민감성 ) 을초과하지 않도록함 위험기반접근법을통한사전적취수허가모니터링및규정환경부단기 - 농업분야와의단계적노력을통한비료및농약사용감소와비료관리, 특히수질에크게영향을미치는토지개선 ( 강가의토지, 얕은대수층위침투가능한토지, 식수원과민감한생태계에근접한토지등 ). 오염원총량감소를위한다양한정책적옵션고려 ( 오염총량제, 오염비용, 수질거래, 생태계서비스에대한지불확대등 ) 농식품부 ( 환경부, RMC) 지하수및지표수의비점오염 (diffuse pollution) 위험감소를위한 우수한농장관리체계실행을위해공식적리스트를확정하여 우수사례를의무화하며자발적인실행목표설정 농식품부 ( 환경부 ) 단기 -

32 32 평가및권고안 목표행동가능한대상자 / 파트너시점 농업분야를제외할뿐만아니라오염량또는오염자지불원칙을 반영하지않는물사용요금점차철회 환경부 자발적행동지지와교육향상규제와준법집행준법과집행능력강화 가정, 산업, 농업에대해보다효율적인물사용 ( 그리고필요한이유 ) 과수질오염감소를적극적으로촉진 ( 필요시목표설정 ) 수질향상을위한최고농장관리체계를자발적으로구축함에대한지불설정환경, 공중위생, 경제, 기타물이용자에게위험이큰곳과운영자 / 경영자가준수하지않는부문에규제와준수모니터링을위해위험기반접근법채택시추공과지표수에대한영향평가및염분침투위험을포함해위험기준으로허용되는지하수허가제실시의필요성검토. 이때의사결정에도움이되도록양수시험과수치모델의사용고려. 개정된물할당체제의일환으로써모든취수 (abstraction) 에대한허가권통제도입. 허가권정책이강우, 유량, 지하수량그리고변화하는사람의수요에적응할수있게메커니즘을개발하여유연하고적응가능하며지속가능한자원이용을가능할수있도록함준법모니터링은오염총량을평가및관리하고강하류의다른지역에서생태계의유량체제와민감도등을보장해야함. 유럽연합물프레임워크지령참조비집행과비준법에대한상황에서제재와처벌을비롯한점검과통제메커니즘을확보. 위반의심각성및허가권보유자의태도에따라구두경고, 서면경고, 제재혹은벌금, 형사처벌까지할수있음. 필요시집행메커니즘을활용하여지속적인준법위반에대한예시를다른이들에게경고. 스스로보고한물취수량에대해물부과금이설정되었을때이에대한점검과감사실시. 점검방문이준법위반결과에대한인식을향상시킬수있음. 물정책에대한적절성, 실행및결과에대한정기적인감시와평가를촉진하여목표결과를충족하고필요시적응할수있는범위를평가 RMC ( 환경부, 농식품부 ) 환경부 ( 농식품부, RMC) - 장기환경부 ( 농식품부, RMC) 환경부 ( 농식품부, RMC) 단기- 환경부 ( 농식품부, RMC) 환경부 ( 농식품부, RMC) 단기- 환경부 ( 농식품부, RMC) 단기- 농식품부 ( 환경부 ) 단기- 환경부 ( 농식품부, RMC) 단기- 강한규제력과 환경규제는독자적이며모든유역에서조율되도록하며 환경부 (RMC) 함께독자적규제 지속적으로공정하게운영되어잘지키지않은행위자들로 설립 하여금대상이되는허가기준이집행될수있게함. 독자적규제를세워이용자들의이해를보장해물공급의모든 환경부 (RMC) 측면이효율적으로운영되고협의된단계의서비스로제공되며 불만에대응하게함 음용수수질준수에대한독자적규제를세우고각공급의성능과 환경부 (RMC) 기준위반에대한집행행위의구체적사항에대한정보를출판

33 평가및권고안 33 목표 행동 가능한대상자 / 파트너 시점 정책입안자나제 3 자의개입없는환경부의의한규제 ( 환경, 소비자이익및음용수질보호를위한 ) 는완전히독립적인규제기관설립을향한첫걸음이될수있음. 개혁기관과거버넌스 기관조정개혁 국가차원의범부처이해관계자플랫폼을개발하여 WELF 넥서스 국무총리실, 환경부, 단기 - ( 수질및수량관리 ) 의향상된협업을달성. 이러한플랫폼을위한 국토부, 농식품부, 산자부, 단계는다음을포함함, RMC, 지역및지방정부, 1) 현재물관련구조적역할과책임, 정책간격차그리고국가 지역커뮤니티대표, 학계, 차원의이중적정책평가및분석 물사용자단체, NGO, 민간 2) 유역수준의조직 (RMC) 으로의관리책임 ( 계획, 충돌중재, 부문등 데이터수집등 ) 전환과관련된국가물정책및조직적 프레임워크검토 3) 정부및비정부이해관계자들사이의능력개발과자산필요성 및기회평가 4) 정부및민간기관이해관계자들의견해와 WELF 넥서스의조정 개선에관련한아이디어를수집하고국가이해관계자와의 워크샵추진 물거버너스및관련프레임워크에대한 OECD 의원칙은 이해관계자의대화를촉진할수있는자발적도구로사용이 가능함. 1-4 번의활동으로예상되는결과는 : 분야와이해당사자간의 향상된 WELF 넥서스조정을위한국가의공통적비전, 목표및 전략수립. 국가이해당사자플랫폼의설계를위한발전된제안 ( 역할과책임, 구성및자금 ) 국가및유역수준의정부직원교류프로그램을시작하고 촉진하여 WELF 넥서스와의협업촉진 환경부, RMC 단기 - 국가및유역수준모두에서수량및수질의통합적관리의 국무총리실, 환경부, 단기 - 효과적인실행을위해서는개정된하천법하에환경부와국토부 국토부, RMC 간의분명한역할과책임분할을지정 이해당사자참여 이해관계자조정플랫폼 ( 국가및유역단계모두 ) 을형성하기 환경부 ( 국토부, 농식품부, 단기 - 프레임워크형성 위해환경부는정부및비정부이해당사자들과다양한협의를 산자부, RMC, 지역및지방 거쳐야함 정부, 지역커뮤니티대표, 1) 이해관계자 ( 부처, 지역및지방정부, NGO, 민간부문, 학계, 학계, 물사용자단체, 지역대표 ) 및그들의핵심이익및역량에대한지도와평가 NGO, 민간부문등 ) 2) 이해관계자참여의목적및예상되는투입요소의사용규명 3) 이해관계자의목표와특성에따라이해관계참여의유형과 수준맞춤화. 이해관계자플랫폼은포괄성, 투명성의기본기준을 충족해야하며모든이해관계자가동일정보를취할수있어야 함.

34 34 평가및권고안 목표행동가능한대상자 / 파트너시점 이해관계자참여과정에서더욱효율적인참여를위해각각다른 환경부 ( 국토부, 농식품부, 단기 - 참여자들을위한능력개발프로그램을개발하고설계. 작은보상 산자부, RMC, 지역및지방 ( 여행비용, 지역이해관계자미팅주최비용지원등 ) 의형태로 정부, 지역커뮤니티대표, 인센티브를제공해이해관계자 ( 특히비정부 ) 로하여금이해 학계, 물사용자단체, 관계자프로세스에서그들의능력을향상시킬수있도록함. 역량 NGO, 민간부문등 ) 개발은약한이해관계자당사자를대상으로우선추진되어야함. 법적으로이해관계자참여와조직법및즉흥적인과정에서부터 국무총리실, 환경부, 장기 1) 국가단위및 2) 유역단위로의구조적인과정으로의이동 국토부, 산자부, RMC 공식화 유역단위의 유역단위의물관리책임을 RBC 로전환. 이러한목표를위한 환경부 ( 국토부, 농식품부, 단기 - 거버넌스로전환 단계는다음을포함 : 산자부, RMC, 지역및지방 1) 한국의주요 4 대강유역의개별물관리를위한통합 정부, 지역커뮤니티대표, 유역기관을설립하기위한수계관리위원회 (RMC, 기존국토부 학계, 물사용자단체, 산하 ) 를유역관리위원회 (RBC, 환경부산하 ) 로의통합고려. NGO, 민간부문등 ) 2) 유역단위에서의물관리를위한비전, 목표및실행전략수립. RBC 의기능, 권한, 구성및능력을검토하고데이터수집, 강유역 관리계획, 갈등중재, 물사용료설정및관리, 이해관계자참여 그리고자금의투명성에대한평가 3) RBC, 유역환경관리소, 지역환경관리소, 홍수통제관리소및 유역조정협의회사이의향상된협업을위해유역단위에서의 제도의중복성및경제적효율성기회평가하고식별 4) 다른 OECD 국가의유역조직의권한, 이해관계자참여과정및 구성을검토하여어떤요소들이한국에이익을가져올지고려. 유역조직에서의역할및기능수립을위해견학방문 ( 프랑스 또는다른국가 ) 실시. 활동 1-4 의예상된결과는 : 분야와이해당사자간의향상된 WELF 넥서스협의를위해공통된비전, 목표및전략에대한권한 수립과설계. 유역단위이해당사자플랫폼과 RBC 를지원하기 위한중앙정부의역할설계 ( 역할과책임, 구성및자금 ) 에기반해 발전한제안 유역단위의물관리책임이법적으로 RBC 에전환되었다는것과 국무총리실, 환경부, 장기 조직적책임및과정이즉흥적과정에서이해관계자참여를통한구조적인과정으로전환되었다는것을공식화 국토부, 농식품부, 산자부, RMC 유역관리와정책목표를지원하는행위의전달을위한일관되고 환경부 (RBC, 농식품부, 장기 논리적인접근법을보장할수있는정책및실행가이드개발및 국토부 ) 감독 국가및유역수준모두에서수량및수질의통하적관리의 국무총리실, 환경부, 단기 - 효과적인실행을위해서는개정된하천법하에환경부와국토부간의분명한역할과책임분할을지정 ( 상기유사한권고안참조 ) 국토부, 농식품부, 산자부, RBC

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36 본보고서는 OECD 보고서인 Managing the Water-Energy-Land-Food Nexus in Korea: Policies and Governance Options, OECD Studies on Water 의한국어번역본입니다 OECD 2018 이한국어번역본에관한저작권은환경부에있습니다. 전체보고서는 에서찾을수있습니다. 더많은정보는 에서찾을수있습니다. 연락처 : Hannah Leckie: Hannah.Leckie@oecd.org Xavier Leflaive: Xavier.Leflaive@oecd.org OECD Environment Directorate, 2018 년 11 월