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1 년봄호

2 동향과전망 2013 년봄호통권 87 호 발행인박영률편집인박영호 동향과전망편집위원회편집위원장이일영 ( 한신대 ) 편집위원남궁곤 ( 이화여대 ) 남기곤 ( 한밭대 ) 박규호 ( 한신대 ) 유종성 (UC SanDiego) 조석곤 ( 상지대 ) 조형제 ( 울산대 ) 홍석준 ( 목포대 ) 편집자문위원김영범 ( 한림대 ) 김용현 ( 동국대 ) 김종엽 ( 한신대 ) 백욱인 ( 서울과학기술대 ) 양문수 ( 북한대학원대학교 ) 오유석 ( 성공회대 ) 유철규 ( 성공회대 ) 이건범 ( 한신대 ) 이남주 ( 성공회대 ) 이영희 ( 가톨릭대 ) 이인재 ( 한신대 ) 장홍근 ( 한국노동연구원 ) 전병유 ( 한신대 ) 전창환 ( 한신대 ) 정대화 ( 상지대 ) 정건화 ( 한신대 ) 정해구 ( 성공회대 ) 조효래 ( 창원대 ) 허상수 ( 성공회대 ) 홍장표 ( 부경대 ) 편집간사양예정 (hdhkssi@hanmail.net) 발행일등록번호출판등록 2013년 2월 1일제1-2136호 1997년 2월 13일 박영률출판사 (pyyp@eeel.net) 서울시마포구연남동 청원빌딩 3 층전화 팩스 지식재산권이책의지식재산권은한국사회과학연구회와박영률출판사가가지고있습니다. 이책의내용과형식을사용하려면지식재산권자의동의가필요합니다. 이문제에대해서는저자, 편집위원장, 출판사에게전자우편으로물어주십시오.

3 편집자의글 2012년 18대대선에서새누리당박근혜후보가당선되었다. 국민들의정권교체열망은 안철수현상 을불러왔고보수세력과진보세력이총결집하여치열한선거전을펼쳤다. 그러나야권의실책과진보정당의퇴조라는 4 11 총선의흐름은계속되었다. 이때문에야권지지자는충격과우울감에빠져있고야당의미래는미궁을헤매고있다. 돌이켜보면 동향과전망 이창간되었던 1988년의분위기는 2013 년지금의분위기와흡사한데가있다. 1988년은매우침울했던시기였다. 1987년 6월항쟁의성과로직선제개헌이이루어졌지만야권의분열에의해군부정권연장으로귀결되었다. 그렇지만부분적으로는형식적민주화가진전됨으로써다양한형태의학술단체들이조직되었다. 동향과전망 은구체적인현실분석을토대로한국형이론과대안을생산하자는문제의식으로출범했다. 동향과전망 이 25년을이어왔지만 87년체제 를극복하고새로운정치 경제모델을만들어내고자하는목표는아직현재진행형이다. 다시한번신발끈을동여매고한발한발씩나아가자는다짐을새로이할때다. 진보개혁세력이신뢰의위기에빠져있는지금 동향과전망 에는새로운기대가주어지고있다. 구체적현실분석에충실하고작동가능한대안을형성하는데배전의노력을기울여야할시기다. 이번호특집은 새로운대외- 남북관계의모색 이다. 이명박정부의문제점중두드러지는것이대외-남북관계에서의균형과일관성결여다. 이명박정부가대외 -남북관계에서제대로된보수정책을실행했다고보기도어렵기때문에보수를표방한박근혜정부에서일정 편집자의글 3

4 한방향수정은불가피할것이다. 이에따라세편의특집논문을기획했다. 김양희는 FTA 정책의방향을제시했다. 미국 중국간, 중국 일본간세력전이가중첩되어있는조건에서양자택일을강요당할수있는양자 FTA의도미노보다는이를피할수있는다자주의의복원에노력하는것이전략적으로유리하다고주장했다. 양문수는남북한경협의실마리를풀방안을제시했다. 문제해결의출발점으로써개성공단에대한기존의남북간합의의 이행 을위한당국간회담을시작하는방안을내놓고있다. 이남주는평화국가로가는방안을제시했다. 안보기구에대한시민적통제와평화권, 남북연합, 평화적복지국가를위한군비축소등을평화로의길을열수있는중간경로로논의했다. 한편이번호에서는 18대대선의의미를긴급히분석해보았다. 18대대선의과정과결과에대한평가와해석을둘러싸고백가쟁명식의논의가전개되고있지만데이터에입각한과학적이고종합적인분석결과가나오고있는것은아니다. 시간과노력이더필요하겠지만이번호에서는논의의단초를여는수준에서 2편의시론적논문을게재했다. 안병진은한국의대선을미국 1968년대선과비교했다. 이를통해한국의 18대대선의의미는이민주주의운동정치질서의퇴조와이를적절히활용한닉슨주의보수의성공이라는핵심주장을내놓는다. 허상수는 마음의체제 와진정성의정치라는틀로민주진보진영의실패를분석했다. 민주진보진영은유권자의심성또는 마음의체제 에대한이해부족과조정미숙으로선거판도를유리하게이끌지못하였다는것이다. 일반논문은다섯편을실었다. 이상호는노령화와환경문제를고려하면서지속가능성의문제를다루었다. 조효래는이명박정부의노동정책을검토하고이것에영향을미친요인을분석하였다. 이성로는공 4 동향과전망 87 호

5 공정책에대한평가란시각에서대북포용정책에대한평가를시도하였다. 백욱인은최근이슈가되고있는빅데이터의사회경제적성격에대한해명을시도하였다. 조돈문은스페인의파견노동에대한규제방식과그효과를정리하였다 동향과전망 편집위원장이일영 편집자의글 5

6 차례 3 편집자의글 특집 새로운대외- 남북관계의모색 9 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA정책에의함의김양희 35 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 : 경제협력분야를중심으로양문수 76 분단체제하에서의평화담론 : 평화국가의가능성과경로를중심으로이남주기획 18대대선분석 105 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 : 정치질서론의시각안병진 152 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 : 18대대선을중심으로허상수

7 일반논문 194 노령화와지속가능성 : 인구문제의딜레마를중심으로이상호 224 이명박정부의노동정책 : 변화와연속성? 조효래 264 공공정책으로서햇볕정책에대한평가이성로 304 빅데이터의형성과전유체제비판백욱인 332 스페인의간접고용사용에대한사회적규제 : 파견노동의규제방식및효과를중심으로조돈문

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9 특집 [ 새로운대외 - 남북관계의모색 ] 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 특집 1) 김양희 * 대구대학교경제학과조교수 1. 서론 동아시아에는국경을넘어서는긴밀한역내생산네트워크가구축되어있어이를바탕으로역내무역의존도가높아지는추세이므로범지역적 FTA 형성에공통의이해기반을지니고있다. 그럼에도불구하고역내국간소득격차, 높은역외시장의존도, 상이한정치체제, 명확한통합의리더십부재, 미약한지역적정체성등유럽과다른특성이이를더디게하는걸림돌로지적된다. 이에더해본연구는최근부각된새로운특징을이른바 이중의세력전이 (dual power transition) 로규정한다. 즉동아시아에는글로벌차원의미국-중국간에더해지역차원의중국 -일본간세력전이가중첩되어있다는점또한지역경제통합의주요한걸림돌이되고있다는것이다. 이중의세력전이는동지역에서경제와안보의협력공간불일치, 경제적으로는금융부문과실물경제의협력공간불일치라는, 이중 * kyanghee@daegu.ac.kr 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 9

10 의협력공간불일치 (dual mismatch of cooperation space) 를배태하였다. 먼저경제와안보의협력공간불일치를살펴보자. 경제와안보의협력공간불일치를살펴보면, 지역차원에서중국에의의존도강화와동전의양면을이루며역내국간상호의존은날로심화되어왔다. 그러나이와는대조적으로중국 ( 및역내국 ) 의부상과일본의상대적침체로중 일간댜오위다오 ( 센카쿠 ) 분쟁, 한 일간독도분쟁과교과서, 위안부문제, 중국과동남아국간남중국해분쟁등첨예한영토분쟁과역사갈등이상존한다. 한국과일본은중국이아닌역외의미국과긴밀한안보동맹관계이며특히이중의세력전이로인하여일본과 ASEAN의중국견제심리가강해져미국, 인도, 호주, 뉴질랜드등과의안보협력에적극나서고있다. 이처럼동아시아는경제협력공간과안보협력공간이불일치한다는특성이최근더욱새롭게부각되고있다. 경제적으로도금융협력의제도화는상대적으로진전되어온반면실물경제부문은협력의제도화가매우더디게진행되는가운데양자의협력공간이불일치하는현상이두드러진다. 양자간통화스왑장치인치앙마이이니셔티브 (Chiang Mai Initiative) 를필두로하는일련의동아시아의금융협력은착실히제도화의결실을보고있다. 외환위기재발방지와위기시유동성지원을위하여 2000년 5월 CMI를도입하고 2010 년에는이를다자화하여 CMIM(Chiang Mai Initiative Multilateralization) 으로진화시키고역내거시경제감시기구 (ASEAN Macroeconomic Research Office) 를출범하기에이르렀다 ( 김진영, 2012). 아울러역내채권시장육성을위한제반제도화노력도점진적으로이루어지는추세다 ( 이용욱, 2012). 1997년 7월태국바트화폭락으로점화된동아시아외환위기는동지역에강력한공통의역사적트라우마로작용하여역내국간경쟁심 10 동향과전망 87 호

11 리에도불구하고이를상쇄하고도남을협력의유인이작용한것이다. 이때주목해야할점은, 역내금융협력공간은 ASEAN+3 즉기존의동아시아라는점이다. 반면실물경제통합은이중의세력전이로인하여매우복잡하고다층적인양상을띠면서양자간협력공간의불일치가나타나고있다는것이다. 단적으로, 그것이초래한기현상으로동아시아란지역구분자체가모호해지고있다. 외환위기를계기로통상동아시아를지칭하는범주로자리잡은 ASEAN+ 한 중 일 (APT) 13개국이 2005년출범한지역협력체가동아시아정상회의 (East Asia Summit) 다. 그런데일본의중국견제의도가다분히반영되어여기에 2009년인도, 호주, 뉴질랜드가합류하였다. 급기야 2011년에는러시아와미국도가세하여이제 EAS는더이상동아시아지역만의정상회의가아닌것이되어버렸다. 이와중에정작 APT의영향력은점차약화되고있다. 이처럼이중의세력전이가이중의협력공간불일치를초래하여동지역에서협력과경쟁이복잡하게공존하는가운데최근실물경제부문에서 FTA 논의가급물살을타고있다. 그러나그추동력은금융부문에서볼수있는협력에의공감대가아닌, 이중의세력전이가낳은견제와배제의논리다. 이를필자는 동아시아의 FTA 도미노 로규정한다. 세계적인 FTA의만연현상을설명하는논의는무수히많으나, 특히동아시아의그것은경쟁국간의 전염적인 FTA(contagious FTA) 체결도미노효과로설명이가능하다 (Jaimovich & Baldwin, 2010). FTA의도미노효과 (domino effect) 란 A국이 B국과 FTA를체결하면, A 및 B와수출시장에서경쟁관계에있는 C국은 A-B간 FTA로인한무역전환효과 (trade diversion effect) 발생을우려하여 A나 B와연쇄적으로양자간 FTA를체결하는것을뜻한다. 이렇게하여하나의 FTA가새로운 FTA를촉발하면서경쟁국간에 FTA가연쇄적으로맺어지는것을바그와티 (Bhagwati, 특집 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 11

12 1991) 는 편승효과 (bandwagon effect) 로, 볼드윈 (Baldwin, 1993) 은 FTA의 도미노효과 로설명한바있다. 필자는이러한접근에동의하며, 동아시아에서는그요인에이중의세력전이라는정치경제학적요인을추가하고자한다. 본연구는동아시아의 FTA를둘러싼최근의흐름을파악하고그로부터차기정부의동아시아 FTA 정책의추진방향에주는정책적함의를도출하는것을목적으로한다. 이를위해경제와외교안보를연계하는정치경제학적접근을하며, 실물경제와금융부문을아우르는통섭을시도한다. 그렇게접근할때비로소동아시아의냉혹한현실을직시할수있고따라서우리정부의 FTA 정책이통합적시야와현실성을담보할수있다고판단하기때문이다. 세계에는 EU나남미의다양한지역공동체가있는가하면 NAFTA 와같이미국식신자유주의이념의확대재생산공간으로서의 FTA도있듯이매우다기한 FTA 유형이존재한다 ( 김양희, 2007b). 본연구는 FTA를동아시아의공통현안을해소할수있는경제통합의한방편으로보고궁극적으로실물경제와금융부문을통합한경제공동체형성의유용한수단임을논한김양희 (2011b) 의논의를계승한다. 암묵적으로이중의세력전이를논하는이태환 (2012) 이나동아시아금융통화협력관련주요논점을체계적으로정리한이용욱편 (2012) 과같이경제통합관련기존연구는경제와외교안보그리고경제또한실물경제와금융으로분절되어있다. 따라서본연구의차별성은동아시아경제통합에대한통합적접근을시도한다는점에서찾을수있다. 단, 본연구는논점을명확히하고자경제와안보중전자에초점을두고, 특히실물경제에관해중점적으로논의할것이다. 본연구의구성은다음과같다. 2장에서동아시아의 FTA 추진현황과특징을 동아시아의 FTA 도미노효과 에착목하여재조명한다. 3장 12 동향과전망 87 호

13 에서는한국의 FTA 정책을동아시아경제통합의시각에서평가하고차기정부의복합대외정책수단으로서의 FTA 추진방향을제언한다. 마지막으로 4장의결론에서는이상의논의가차기정부의동아시아 FTA 추진에주는정책적함의를도출한다. 특집 2. 동아시아의 FTA 추진현황과특징 1) 동아시아의 FTA 도미노 국내외학계는물론정부관계자에이르기까지대다수가간과하고있는듯하나, 동아시아에서근래 FTA의도미노현상이발생한출발점은다름아닌한 미 FTA라는점은주목할만하다. < 그림 1> 에서잘드러나듯한국이 2006년미국과 FTA 협상개시를선언하자이는즉각적으로미국과경쟁관계에있는중국의한국에대한 FTA 논의개시요구를초래하는한편 2007년에는미국과또다른경쟁관계에있는 EU와한국의 FTA 협상개시로이어졌다. 이뿐아니라, 한국과경쟁관계에있는일본이미국주도의 환태평양경제동반자협정 (Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP) 에가입하는구상을촉발시켰다. 일본이한 미 FTA로인한미국시장내자국기업의한국기업에대한경쟁열위를만회하는동시에동아시아경제통합주도권을둘러싼중국견제를위하여미국과공동전선을구축하고자한것이다. 1) 2010년에는한 EU FTA에자극받은일본의일 EU FTA 논의개시를몰고왔고이윽고 2013년내협상개시로이어졌다. 2) 한 EU FTA 협상이 2011년발효되고이듬해 3월에는한 미 FTA 도발효된다. 이에더해일본의 TPP 참가구상도점차가시화되는듯하자, 이러한일련의움직임을미국의중국포위망이자 아시아로의전략 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 13

14 적중심축이동 (pivot to Asia) 의일환으로읽은중국은마침내같은해 5월한국과 FTA 협상개시로맞불을놓는다. 이는 2003년이래진척이지지부진했던한 중 일 FTA 논의를협상개시로격상시키는계기가된다. 한 중 일 FTA는미국의 TPP에조바심이난중국, 한중 FTA로인한불이익을상쇄하려는일본, 더이상지체명분을못찾은한국의이해관계가맞아떨어진 동상삼몽 ( 同床三夢 ) 의결과라할수있다. 한 중 일정상은 2012년 11월캄보디아에서개최된 EAS 계기삼국간재무장관회의에서 2013년협상개시에합의하게된다. 한 중 일 FTA에뒤질세라 ASEAN도 2012년 EAS 무대에서 ASEAN+ 형태로역내 6개국 ( 한국, 중국, 일본, 인도, 호주, 뉴질랜드 ) 과각기체결한 6건의양자간 FTA를통합하는 역내포괄적경제동반자협정 (Regional Comprehensive Economic Partnership) 협상개시를선언한다. 표면적으로 RCEP은 ASEAN이주도한듯보이나그이면에는중국과일본의타협의소산이라는측면이있다. 2011년 8월 ASEAN+6 경제장관회의당시만난일본과중국은 EAFTA 및 CEPEA 구축을가속화시키기위한이니셔티브 라는공동제안에서중국주도의 EAFTA(ASEAN+3 FTA) 가되든, 일본주도의 CEPEA(ASEAN+6 FTA) 가되든공통분모가될무역투자자유화를논의하는작업반 ( 상품무역, 서비스무역, 투자 ) 설치를제안하여, 차기 EAS에서정식으로작업을개시하기로합의한것의일환이기때문이다 ( 経済産業省通商政策局, ). 이는동아시아 FTA 논의에서양국이주도권경쟁을하면서도정작상호이해관계가충족되면한국을제쳐두고대국간에언제든타협점을찾을가능성을보였다는점에서주목할만하다. 한국은이들틈바구니에서어떻게생존해야할지냉철한고민이필요하다. 동아시아 FTA 도미노의대미를장식한것은미국과 EU다. 이들또 14 동향과전망 87 호

15 < 그림 1> 동아시아의 FTA 도미노 특집 출처 : 각종자료를토대로필자작성. 주 1: KUSFTA: 한 미 FTA, JEUFTA: 일 EU FTA, J-TPP: 일본의 TPP 참가, KEUFTA: 한 EU FTA, KCFTA: 한 중 FTA, CJKFTA: 한 중 일 FTA, USEUFTA: 미 EU FTA 주 2: 각 FTA 의 ( ) 안은추진단계로서, 논의는논의개시, 협상은협상개시, 발효는발효완료를각각의미함. 한양자간 FTA 논의를개시하기로합의하여세계무역질서의지각변동이될특종을제공하였다 (New York Times, Nov ). 이렇듯, 미국, EU, 중국, 일본, ASEAN 등세계거대경제권이급작스럽게 FTA 도미노에합류하기까지는여러요인들이복합적으로상호작용했겠으나필자는그중특히이중의세력전이에주목한다. 동아시아에존재하는이중의세력전이로인하여이중한나라의 FTA 체결은그로부터배제되는경쟁국에민감하게다가올수밖에없어결국경쟁국간연쇄적인 FTA 체결을불러온다. < 그림 1> 에서보듯이한 미 FTA는분명히동아시아 FTA 도미노의도화선이되었다. 3) 즉한 미 FTA가체결되는순간 FTA의도미노는이미예고된것이라하겠다. 그렇다면동아시아의 FTA 도미도의끝은어딜까. 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 15

16 2) 동아시아의 FTA 도미노 의향후전망동아시아 FTA의도미노는종국에미주도의 FTA인 TPP와중국과일본그리고 ASEAN의이해관계가절충된 RCEP이서로타협가능한하나의광역 FTA로수렴되어일단락될것으로전망한다. TPP는애초싱가포르, 뉴질랜드, 칠레, 브루나이 4개국이체결한 FTA( 일명 P4) 4) 를지금의 12개국 ( 호주, 브루나이, 칠레, 말레이시아, 뉴질랜드, 페루, 싱가포르, 베트남, 미국, 캐나다, 멕시코, 태국 ) 까지확대시킨것으로, 참가대상은 APEC회원국으로제한되어궁극적으로 APEC 회원국간의 FTAAP(Free Trade Area of the Asia-Pacific) 를추구한다. TPP는포괄적이고높은수준의개방을목표로, 협상이전에특정품목의개방예외를요구하는나라에는아예참가자격을부여하지않는다. TPP를주도하는미국의전략은 아시아로의전략적중심축이동 을위한핵심수단으로써 FTA를활용하는것으로집약된다. 이를통해동아시아우호국과의경제및안보동맹을강화하여중국을견제하는동시에자국의경제적이득또한확실히챙기려는것이다. 이러한미국의의도는바필드와레비 (Barfield & Levy, 2009) 가 TPP를미국에의한동아시아경제통합의 새판짜기 (wholesale reconfiguration) 로표현한데서잘드러난다 ( 김양희, 2011a). 이와같은연유로중국은이를자국포위망으로인식하는것이다. 그러나미주도의 TPP와중주도의역내 FTA가대립구도하에놓여역내국이양자택일을강요받는상황이언제까지나지속되지는않으리라고본다. 중국또한 APEC 회원국이며, 미국이동아시아경제통합을좌시하지않는경제적이유가중국을포함하는동지역의성장잠재력활용에서배제되는것을꺼려하기때문이다. 결국언젠가미국도중국과의 FTA 체결을염두에두고있다고볼수있다. 따라서필자는현시점의양국간주도권경쟁을장차양국이하나의광역 FTA로수렴할경 16 동향과전망 87 호

17 우에대비한 템플릿경쟁 (template contest) 이라고보는페트리와플럼머 (Petri & Plummer, 2012) 의견해에깊이공감한다. 제조업보다서비스업의경쟁력이강력한미국은, 중국이주도하는제조업위주의낮은수준의 FTA가자국기업에불리하리란판단하에, 지식재산권, 경쟁정책등을포괄하는높은수준의 FTA 체결로중국과의템플릿경쟁에서우위를선점하고자하는것이라하겠다. 패트리와플럼머 (2012) 는또한동아시아의 FTA를 TPP 트랙, Asian 트랙, 양트랙을동시에추진하는 Two 트랙의세유형으로나눠각각이해당국에미칠소득을추정하였다. 이에따르면중국은자국이배제된 TPP 체결시기준점대비 2025년소득이 0.27% 감소하는반면동아시아내 FTA에서는 1.35% 증가한다. 미국은자국이포함되는 TPP 체결시기준점대비 2025년소득이 0.38% 증가하나, 자국이배제되는 Asian 트랙체결시는동수치가 0.01% 증가에미친다. 그러나중국이 FTAAP 에참여시 2025년중국의소득은 3.93% 증가하여동수치가 1.31% 인미국을크게능가한다. 5) 패트리와플럼머 (2012) 뿐아니라, 중국의이해관계를반영할개연성을지닌중국계연구자리와월리 (Li & Whalley, 2012) 도마찬가지로 TPP에일본보다중국가입시미국의경제후생및생산, 수출입의증가율이더크다는, 일본에겐불편할수있는추산결과를내놓는다. 위의두연구결과가시사하는바는, FTAAP가 APEC 회원국에의한광역 FTA로서세계최대의공장이자시장인중국과동아시아그리고세계최대의구매력을자랑하는미국이합류하는 FTA인만큼그경제적효과는단연그어떤 FTA보다높다는것이다. 그런점에서중국이 FTAAP에서일정정도자국의이해관계를관철시킬수있다면중국도미국도중국으로의문호확대를마다하지않을것이라고전망한다. 특집 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 17

18 3) TPP와한 미 FTA 그렇다면미국의입장에서한 미 FTA와 TPP는어떤관계일까? 현재총 21개분야 24개분과에서진행되고있는 TPP 협상내용을들여다보면이에관한실마리를얻을수있다. 매우흥미로운사실은, 미국은 TPP 템플릿으로 P4보다한 미 FTA를요구하고있다는점이다. 중국과미국의역내 FTA를둘러싼 템플릿경연장 에서미국은가장최근체결한, 경제적으로유의미한한 미 FTA를 TPP의템플릿으로삼는데이해관계를지니는것이다. 현재 TPP의 24개협상분과중협정문의개별장 (chaper) 으로흡수될 21개를각기 < 표 1> 에서 P4 및한 미 FTA와비교하면그구조가전자보다후자에가깝다. 예컨대, TPP의상품무역분과는농업, 공산품, 섬유의류등으로세분되어있고서비스또한금융, 통신, 전자상거래로나뉘었으며노동과환경이추가되었다. TPP의섬유의류원산지규정 6) 도미국은한 미 FTA와같이섬유사가공단계부터원산지에서제조해야만원산품으로인정하는 Yarn Forward 규정 추가를강력희망하고있다. 미국이 TPP의템플릿으로 P4보다한 미 FTA를원한다는점은미국의 아시아로의전략적중심축이동 의맥락에서 TPP와한미 FTA가별개가아니라밀접한연관을지님을내포한다. 즉미국의 TPP 참여동기는한 미 FTA와거의일치한다. 미국에한 미 FTA가동아시아 FTA에의개입을위한출발역이었다면그종착역은 FTAAP이며 TPP는중간역정도라하겠다. 이에필자는 2011년한 미 FTA가발효되면다음수순으로미국이한국에 TPP 참가를요청할것이라고전망한바있다 ( 김양희, 2011c). 아니나다를까미국은한국에직간접으로 TPP 합류를요청하고있다. 7) 미국의영향으로 TPP 템플릿이 P4보다한 미 FTA에유사해만일 18 동향과전망 87 호

19 < 표 1> P4, 한 미 FTA, TPP의협정문 ( 작업분과 ) 구성비교 P4 TPP( 협상분과구성 ) 한 미 FTA 최초규정 최초규정및정의 일반정의 특집 상품무역 상품에대한시장접근농업섬유및의류공업 상품에대한내국민대우및시장접근농업섬유및의류의약품및의료기기 원산지규정 원산지규정 원산지규정및원산지절차 관세절차 관세및무역원활화 관세행정및무역원활화 무역구제 무역구제 무역구제 위생및식물위생조치 위생및식물위생조치 위생및식물위생조치 무역에대한기술장벽 무역에대한기술장벽 무역에대한기술장벽 서비스무역임시입국 국경간서비스임시입국금융서비스전기통신전자상거래투자 국경간서비스무역금융서비스통신전자상거래투자 경쟁정책경쟁경쟁관련사안 지적재산권지적재산권지적재산권 정부조달정부조달정부조달 투명성분쟁해결행정및제도규정 전략적파트너십 일반규정 일반예외 최종규정 노동환경분쟁해결제도적사항분야횡단적사항협력 노동환경투명성제도규정및분쟁해결예외최종규정 자료 : P4 협정문, 한 미 FTA 협정문및外務省 (2011) 를토대로필자작성 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 19

20 한국이 TPP에참가할경우그참가비용은크지않고규범제정시의외의어부지리를얻으며미국과함께주도권을발휘할지도모른다. 우리정부는현재 TPP 참가국대부분과 FTA를체결했거나협상이진행중이므로 TPP 참가에따른실익이그다지없을것이라는판단하에유보적인입장을취하고있다. 이러한상황에서한국은과연어떤선택을해야할까? 이에대해서는 4장에서논하기로하자. 3. 한국의 FTA 정책추진방향 : 복합대외정책수단 FTA 외교통상부는 2003년수립한 FTA 로드맵 에서 FTA 정책목표를지역주의에대응하는동시에시장개방과자유화를통해국가경제시스템을선진화하고경제체질을강화하는데있다고밝힌다. 8) 이를위한전략은 거대선진경제권과, 동시다발적으로, 포괄적이고높은수준의 FTA 추진 의세가지로요약할수있다. 첫째, FTA의경제적 정치적효과극대화를위해거대 선진경제권과 FTA를우선한다. 둘째, 상품분야에서서비스, 투자에이르기까지높은수준을추구하며무역규범및제도의조율까지포함하는 포괄적 FTA(comprehensive FTA) 를지향한다. 셋째, 동시다발적 FTA 추진전략은이것이다자주의에근접하고, 협상력면에서도유리하리란판단에기초한다 ( 김양희, 2006a). 한국은 2004년한 칠레 FTA 발효를시작으로 2012년 11월말현재미국, EU 등 45개국과 8건의 FTA를발효하고 2건의 FTA를타결하였다. 중국등과 8건의 FTA를협상중이며한 중 일 FTA와 RCEP 협상이 2013년내개시될예정이다. 즉향후예정된중요한 FTA는한 중 FTA, 한 중 일 FTA 그리고양자 FTA를잇는동아시아의 FTA와같은역내국과의 FTA다. 20 동향과전망 87 호

21 < 표 2> 한국의지역별국가별 FTA 추진현황 ( 월말현재 ) 발효 1 칠레 2 싱가포르 3 EFTA 4 ASEAN(10) 5 인도 6 EU 7 페루 8 미국 타결 1 터키 2 콜롬비아 특집 협상 협상준비또는공동연구 1 캐나다 2 GCC 3 멕시코 4 호주 5 뉴질랜드 6 인도네시아 7 중국 8 베트남 1 일본 2 한 중일 3 MERCOSUR 4 이스라엘 5 몽골 6 중미 7 말레이시아 8 RCEP 주 1: 각상대국앞의번호는각단계별추진순서를의미주 2: 통상양자 FTA 추진은공동연구 산관학공동연구 정부간협상 체결 국회비준 발효를거침자료 : 외교통상부홈페이지 ( 자료를토대로작성 한국의 FTA 체결속도와상대면에서타의추종을불허한다. 세계적으로한국과같이세계 15위권경제규모의나라중 4대거대경제권 ( 미국, EU, 중국, 일본 ) 과 FTA를발효했거나협상중인나라는한국이유일하다. 그만큼한국은양적확대에치중해왔으나질적측면에서는냉정한평가가필요하다. 필자는한국 FTA 정책의세가지문제점으로 FTA와국내경제의괴리, 낮은 FTA 실익체감, 외교안보적시각미비를꼽는다. 이하에서그중세번째에초점을맞춰차기정부의 FTA 정책방향을논하기로하자. 이는한국의역내 FTA 추진과밀접한연관을지니기때문이다. 차기정부는 FTA 로드맵 의수출증대와무역수지흑자에집착하는중상주의적통상정책기조를넘어서는제2기 FTA 정책을정립할것을제언한다. 이는 FTA와국내경제의선순환구조창출, FTA를통한대내외적호혜주의실현, FTA를통한외교안보적실익추구 라는 3대원칙에기반한것으로써, 기존의 3대전략기조에기반한 FTA 정책의한단계진화를의미한다 ( 김양희, 2012c). 이처럼향후 FTA 정책은통상정책뿐아니라국내외경제를연계하고경제와외교안보를아우르며글 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 21

22 로벌공존을모색하는복합대외정책으로의탈바꿈이필요하다. 한반도가속한동북아의지정학적특성상우리의주요외교상대와의 FTA는통상정책적맥락을넘어서야한다. 여전히북핵문제가우리를위협하고있으며이중의세력전이가전개되는공간에서추진하는 FTA 정책은한반도와동북아의항구적평화정착에기여하는복합대외전략의한방편으로인식해야한다. 이를명시적으로표방하지않으면, 외교안보적실익추구형 FTA에대한국내적지지확보가곤란하다. 가령, 러시아의 WTO 가입을계기로 2007년논의가본격화되었다다시금주춤해진한 러경제동반자협정 (BEPA, Broad Economic Partnership Agreement) 은양국간통상관계심화에더해, 중국의대국화에대응하는동시에에너지, 철도, 극동시베리아개발등을통한남 북 러삼각협력의기반조성의시각에서도접근해야한다. 9) 남 북경협의중심축인개성공단발전에우리의 FTA 정책을활용하는것도고려해볼만하다. 현재와같은북미간대립국면이대화국면으로전환되면, 북한과미국을설득하여남 북경협과 FTA를연계한남 북경협활성화와한반도의평화촉진을도모하는것이다. FTA 정책을활용한 2단계개성공단발전방안을제시해보자. 1단계로한국의기체결 FTA 상대중, 이곳을역외가공지역 (Outward Process Zone) 으로지정하여개성산제품을한국산제품으로서수출할수있도록한싱가포르, ASEAN, EFTA로의개성산제품수출에노력한다. 한 중 FTA 협상에서도개성등을 OPZ로지정하고해당품목을현실화시켜야한다. 개성공단의 OPZ 지정을위한입법절차가불필요한한 EU FTA에서이를속히관철시켜한 미 FTA에서의입법적승인을위한유리한여건도조성해야한다. 남 북경협이본궤도에오르면, 2단계로 OPZ로지정된기체결 FTA 상대국기업에파격적인우대조건을적용하여이들의개성공단내 22 동향과전망 87 호

23 투자를적극유치한다. 자칫외국기업우대정책이국내기업에대한역차별로비칠수있으나외국기업의존재는장기적으로남 북경협의심화 발전의안전핀이될것이란점을들어설득해야한다. 개성공단에외국기업이많아질수록이곳이남북양자관계에휘둘리지않는평화추구형경협거점이될수있다. 나아가, 이는북한이국제규범을익히는계기가되어장차북한의 WTO 가입등국제무대진출의발판이될수있다. 이는북한이동아시아 FTA를매개로역내생산네트워크에서일익을담당할여건마련되기도한다. 한 일 FTA나한 중 FTA 또한이와같은맥락에서, 점증하는역사갈등과영토분쟁을완화시키는방편으로인식할수있다. 단, 경제외적효과는경제적효과와동시에고려되어야할것이다. 마지막으로, 한 미 FTA의의의를지역통합의시각에서재음미해보자. 한 미 FTA는매우복잡하고껄끄러운존재이다. 그것이한국의경제사회시스템에미칠부정적영향은분명직시해야하나그로부터촉발된동아시아의 FTA 도미노가우리의애초의도와는무관하게급박하게형성되는새로운지역질서또한외면하기힘들다. 1950년대이후서유럽에서지역통합이진전될당시, 미국은소련견제를위해서유럽의통합을지원하였다. 반면동아시아에서는미국의경쟁상대인중국이지역통합의주도권을쥐고있으며, 경제적으로도동지역은세계경제성장의견인차이므로이러한동아시아에의개입에미국은사활적이익관계를지닌다. 그러므로어떠한형태로든동지역의통합에서배제될경우미국은결코지원자가아닌방해자될것이다. 결국동아시아가 FTA를거쳐지역통합에원만히이르기위해서는미국의개입을일정정도용인해야한다는지역차원의딜레마가생겨난다. 물론그것이곧미국의동아시아지역통합에의교두보가반드시한국이어야함을뜻하지는않는다. 다만미국으로서도그상대로분명중국 특집 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 23

24 은아니고강력한제조업경쟁력과허약한농업경쟁력이공존하는일본도쉽지않으니결국적정규모의경제력을지닌안보동맹국한국이될가능성이높았다는점은부인하기어렵다. 그렇다면한국을제외한역내국의미국에대해태도는어떨까? 지난 20년간동아시아의역내무역의존도는꾸준한상승세를보였으나역내국의최대수출시장이된중국은오히려동기간역외시장의존도를높여왔다 ( 金良姬, 2011; 2012). 이는동지역이미국과 EU를배제한폐쇄적인무역블록을형성하는것은사실상불가능하거니와경제적효과도제한적임을시사한다. 결국동아시아는미국과함께지역통합을설계해야하는처지라고말할수있다. 이처럼지역통합의시각에서볼때한 미 FTA의불가피성은일정정도인정되나, 그것이반드시한 미 FTA와 TPP를매개로한국과동아시아의경제사회시스템을미국화해야한다는당위성마저의미하는것은아니다. 오히려그점에서한국은애초부터동아시아경제통합에대한시야를갖지못함에따라지역거버넌스의표준으로삼기어려운과도히높은수준의한 미 FTA를추진하는전략적우를범한것이라하겠다. 4. 결론 지금까지필자는최근동아시아에서부각되는 이중의세력전이 를지역의경제통합을저해하는핵심적인특징으로규정하고, 이로인하여동지역에서경제와안보의협력공간이불일치하며, 경제적으로는실물경제와금융부문의협력공간이불일치하는 이중의협력공간불일치 현상이나타나며 동아시아 란지역적구분자체가점차모호해지고있 24 동향과전망 87 호

25 다고진단하였다. 최근의급속한양자간 FTA 체결양상도이중의세력전이가실물경제부문에서촉발한 FTA 도미노효과 로파악하고그출발점이한 미 FTA였음을보여주었다. 한국이의도했든그렇지않았든, 이중의세력전이로인하여한 미 FTA가체결되는순간이미양국과경쟁관계에있는주변국과의 FTA 도미노는예고된것이라하겠다. 따라서동아시아에 이중의세력전이 가존재하는한 이중의협력공간불일치 도변수가아닌상수로간주해야하며, 차기정부의동아시아 FTA 정책은이러한지역적특성을충분히고려하여추진해야할것이다. 이로부터도출할수있는한국정부에의정책적함의는다음과같다. 첫째, 경제와안보의협력공간불일치 가주는함의다. 우리는이로부터경제협력의제도화로외교안보적불확실성해소를촉진하는기능주의적접근의유용성을다시금확인하게된다. 이는분단국가인우리와세력전이의와중에패권국간갈등이첨예한동아시아에서시종일관견지해야할전략적인관점이다. 가령우리가구축한 FTA 네트워크를적극활용하여북한의개성공단을동아시아생산네트워크에편입시키고자노력하며, 한 중 FTA 및한 러 FTA를남 북경협활성화의장으로도활용해야한다. 한 일 FTA 또한이러한맥락에서접근할수있다. 한 미 FTA를지역경제통합의시각에서재조명해보고이미발효된한 미 FTA의부작용최소화에만전을기하는동시에, 우리스스로설계하는, 우리에게유익한지역 FTA의동력으로활용하고자하는발상의전환이요구된다. 경제와외교안보의협력공간이불일치하는상황에서우리정부는 TPP 합류에신중을기해야한다. 이는무엇보다도 TPP에서배제되는중국을과도하게자극하여미 중틈바구니에서스스로운신의폭을좁힐수있다. 일본의 TPP 가입방침은미국편승전략을의미하는 특집 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 25

26 바, 일본은이미미국과중국사이에서중립적역할을기대하기곤란한이해당사자의한축이되었으므로, 중 미간이해조정자가필요한상황이라는점에주목해야한다. 우리는경제적으로는중국에경도되어있고미국은전통적인안보동맹국으로서어느한쪽도쉽사리포기할수없는상황에처해있다. 한국이할수있는역할은미국과중국중어느한편에편승하거나끌려가는것이아니라역내의공통이해기반을찾아내고양국이이를위한협력에나서도록하는것이아닐까. TPP 합류에신중해야하는보다근본적인이유는 TPP가동아시아적특성에부합하는거버넌스인지의구심이들기때문이다. 동아시아개도국대부분은 TPP와같은고강도상품시장개방에적응하기어려우며네거티브리스트나랫칫조항이포함된서비스와투자시장개방도시기상조다. 지재권, 경쟁정책, 정부조달, 기술표준등도아직감내하기어려운수준이다. 우리는우리의특성에맞는지역거버넌스를상상할수있지않을까. 둘째, 금융과실물경제의협력공간불일치 가주는함의는무엇일까. 제도화가진전된금융협력부문에서한국은그결실을소중히하며주요이해당사자인일본과중국사이에서가교역할을하여금융협력의제도화에더욱박차를가해야한다. 이는금융통합자체의진전뿐아니라실물경제통합도촉진시키는토양이될것이다. 나아가차기정부는 FTA 추진시금융협력의제를적극발굴하여양자간시너지효과가최대한발휘될수있도록노력해야할것이다. 우리가 TPP 가입에신중을기해야하는또다른이유가여기에있다. 특히일본에이어한국마저 TPP에가입할경우기축통화국이자 IMF 의맹주이며금융시스템이역내국과판이하게다른미국이주도하고호주, 뉴질랜드등비아시아권금융선진국이포함된 TPP가 ASEAN+3 중심의금융협력과상충되는이해관계를지녀혼란이가중되어그이 26 동향과전망 87 호

27 상의진전이더딜수있기때문이다. 금융과실물경제협력공간의불일치를초래한요인인이중의세력전이가단기간에해소될것이아니므로, 역내국들은당분간각공간에서협력의제도화를도모하는것이현실적인선택지가될것이다. 이렇게본다면동아시아외환위기라는공통의역사적트라우마의소산인 ASEAN+3는그간의제도적성과물도존재하여금융협력의주공간으로서당분간유지될것이다. 반면역내광역 FTA의주공간은한 중 일 FTA, RCEP, TPP의세공간으로다층화되어당분간상호길항하며병존하는양상이지속될것으로조심스레전망한다. 셋째, 실물경제부문에서는 FTA 도미노의위험성에대한경각심을환기시키고, 지금과같은동시다발적중복적 FTA 추진을막고최종통합비전과추진원칙에대한주요국간기본합의를도출하고순차적추진에나서야한다. 지금과같은여러상대와동시다발적이다못해동일상대와의중복적인 FTA 추진은현실적으로협상에참여하는주무부처에과도한부담을주어협상이익극대화를저해할수있다. 복잡한양허일정및원산지규정등은오히려역내기업의생산네트워크의효율성을떨어뜨려거래비용을높일수있다. 발효직후인한미 FTA, 한 EU FTA의영향도충분히파악하지못한채동아시아지역통합의토대가될 FTA를경쟁에떠밀려추진하는것은우리경제와외교안보의불확실성을증폭시킬뿐이다. 필자가제안하는동아시아 FTA의기본원칙은다음과같다. 우선동아시아각국의국내경제와선순환하며지속가능한발전에기여하는지역통합이어야한다. 특히한국과같은중진국의입장에서는고용창출형지역통합이되어야한다. 10) 둘째로호혜주의적지역통합이어야한다. 중국과캄보디아의 1인당 GDP는각기일본의 1/10, 1/70 정도에 특집 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 27

28 지나지않을정도로심각한동아시아의지역격차를반드시완화하는방향으로설계되어야한다. 마지막으로동아시아의평화를촉진하는 FTA이어야한다. 넷째, 이중의세력전이상황에서한국과같은중견국은불가피하게어느패권국으로의양자택일을강요당할수있는양자 FTA의도미노에매몰되기보다이를피할수있는다자주의의복원에노력하는것이전략적으로유리할것이다. 이를위해역내중견국과의연대도시야에두어야한다. 마지막으로, 본연구의한계와향후연구과제를도출하는것으로본연구를매듭짓고자한다. 이연구는금융협력과실물경제협력을동일시야에서파악할필요성을강조하는것이어서, 금융협력자체에대한논의및구체적인양자간연계방안은논하지않았다. 마찬가지이유로경제와외교안보의구체적인연계방안도다루지않았다. 필자의전문성에비춰볼때이는해당전문가의혜안에기대고자한다. 필자에게스스로던지는향후연구과제는한국경제와 FTA의관계규명이다. 이연구가동아시아 FTA를둘러싼최근흐름으로부터한국의동아시아 FTA 정책에의함의를도출하는것이나, 그출발점이되어마땅한한국경제와 FTA의관계는아직전자에미칠후자의영향파악은시기상조라는판단하에생략하였다. 이는곧각국경제와동아시아 FTA의관계규명의첫단추가될수있어앞으로심층연구가필요하다. 또한위에서시론적으로제언한동아시아의 FTA 추진원칙도향후각국경제와동아시아 FTA와의관계규명을토대로깊이를더해야할것이다 접수 / 심사 / 채택 28 동향과전망 87 호

29 주석 특집 1) 일본의 TPP 참가구상배경중한국의 FTA 추진에자극받은점에대한논의는김양희 (2011a) 를참고하라. 2) -to- start-talks- on-free-trade-agreement 3) 동아시아의중복적양자 FTA 추진의급진성은 NAFTA의형성과정과비교해도확연하다. 미국, 캐나다, 멕시코간에체결된 NAFTA는미국- 캐나다 FTA (CUSTA) 를모체로한다. 양국은 1986년 5월협상을시작하여 1989년 1월에 FTA를발효하였다. 1990년에는미국과멕시코도 FTA 논의를시작하고 1991 년에는캐나다가삼국간 FTA를요청함에따라 1994년 1월 NAFTA가발효되었다. CUSTA 발효에서 NAFTA 발효까지 5년이걸린것이다. 4) 초기의 4개국이체결한것이 TPP이나, 이후그참가대상이점차확대되고있어양자를구분하고자초기의 FTA는태평양 4개국의 FTA라는의미에서 Pacific4 (P4) 라하고이후회원국이추가되면서부터 TPP라고칭한다. 5) 참고로, 한국은 2025년의소득변화율이 TPP와동아시아 FTA 참가시각각 2.16%, 4.12% 이나 FTAAP 참가시에는 6.11% 증가로나타나중국을능가한다. 일본의경우도동수치가각기 2.24%, 1.93%, 4.27% 로나타나 FTAAP 참가시소득증가율이가장높다. 6) WTO 원산지규정에관한협정 (Agreement on Rules of Origin) 제1부제1 조에따르면 원산지규정이란회원국이상품의원산지를결정하는데필요한법률, 규정및일반적으로적용되는행정적인판정으로정의된다. 원산지규정은목적별로관세상특혜를부여하는특혜원산지규정과비특혜원산지규정으로나뉜다 ( 김양희 정성춘 이형근 김은지, 2008: 107). 7) 토머스도너휴미국상공회의소회장은 2012년 7월 16일방한중에한국의 TPP 참가를촉구하였다 ( &no=440295). 또한 2012년 12월태국의방콕포스트지는지난 11월 1일미국정부가한국정부에 TPP 참가를공식요청했다고보도했으나우리정부는이를부인하였다. ( 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 29

30 &code=920100). 8) 한국의 FTA 정책에대한상세한논의는김양희 (2006a; 2012c) 를참고하라. 9) 필자는이러한시각에서한 러 FTA를 한 러경제동반자협정 (CEPA) 로명명하고그필요성을외통부관계자에게설득하는한편한 러경제포럼에서 Yanghee Kim(2005) 로발표한바있다. 그러나당시통상교섭본부의 FTA 담당자는러시아가 WTO 미가입국이므로한 러 CEPA는 FTA가아니어서통상교섭본부의소관업무가아니라는반응이었다. 러시아또한당시그의미를충분히인식하지못하여한 러 CEPA 구상은무산되었다. 10) 미국의오바마대통령은한 미 FTA를자국의고용창출기회로서자주언급하고있다. 적어도미국에서한 미 FTA는자국고용창출의맥락에서중시되고있음을잘보여준다. 30 동향과전망 87 호

31 참고문헌 특집 김양희 (2006a). 한국의 FTA 정책의비판적검토와대안모색. 동향과전망, 67 호. 김양희 (2006b). 일본의 FTA 정책의특징과전망. 동북아경제연구, 18 권 3 호. 김양희 (2007a). 한반도경제론. 서울 : 창비. 김양희 (2007b). 한국형개방전략. 공저창비. 김양희 (2011a). 일본의환태평양파트너십협정 (TPP) 참여전략의정치경제학. 일본공간, 9호, 서울 : 국민대일본학연구소. 김양희 (2011b). 일본과동아시아 : 지역협력과공동체구상. 동아시아연구원. 김양희 (2011c). 미국, 한 미 FTA 발효되면 TPP 참가요청할것. TPP 와동아시아, 분석과제언 2, 서울 : 코리아연구원. 김양희 (2012a). 지역통합추구형한 일 CRIA 추진을위한제언. 하영선 오코노기마사오. 한 일신시대와경제협력, 서울 : 한울. 김양희 (2012b). 일본의 TPP 참여구상과동아시아의 FTA 도미노효과. 한 일경상학회 2012년학술대회 ( ) 발표문. 김양희 (2012c). 공존의대외정책. 한반도사회경제연구회편. 한국형네트워크국가의모색. 서울 : 백산서당. 김양희 정성춘 이형근 김은지 (2008). 일본의기체결 EPA 분석과한 일 FTA 에의정책시사점. 서울 : 대외경제정책연구원. 김진영 (2012). 글로벌금융거버넌스와아시아금융협력. 이용욱편. 동아시아금융지역주의의정치경제 : 제도적발전과쟁점들. 서울 : 고려대학교아세아문제연구소. 외교통상부통상교섭본부 ( ). 자유무역협정 (FTA) 추진로드맵. 외교통상부통상교섭본부 ( ). 역내포괄적경제동반자협정 (RCEP) 체결계획. 외교통상부통상교섭본부 ( ). 한 중 일 FTA 체결계획. 외교통상부통상교섭본부 ( ). 한 중 FTA 협상추진동향. 이용욱편 (2012). 동아시아금융지역주의의정치경제 : 제도적발전과쟁점들. 서울 : 고려대학교아세아문제연구소. 이태환 (2012). 동아시아경제와안보 : 미중의패권경쟁과대응전략. 서울 : 세종연구소. 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 31

32 経済産業省通商政策局 ( ). 東アジア経済統合に関する背景資料. 金良姬 (2010). グローバル経済危機と韓日 日韓経済協力の枠組みの再構築. 東アジア経済経営学会誌, 第 3 号. 金良姬 (2011). 北東アジアのエネルギー政策と経濟協力. 京都 : 京都大學學術出版會. 金良姬 (2012). 地域統合型日韓 CRIAに向けて. 日韓新時代と經濟協力. 東京 : 慶義義熟大學. 外務省 (2011). TPP 協定交渉の概括的現状. Armstrong, Shiro(2010). Interaction Between Trade, Conflict and Cooperation: The Case of Japan and China. Asia Pacific Economic Papers, 386. Baldwin, Richard(1993). A Domino theory of regionalism. NBER working Paper, Baldwin, Richard & Dany Jaimovich(2010). Are Free Trade Agreement Contagious?. CEPR Discussion Paper, Barfield, Claude & Philip I. Levy( January). Tales of the South Pacific: President Obama, the Trans-Pacific Partnership and US leadership in Asia. VOX. Bhagwati(1991). The World Trading System at Risk. Princeton university Press. USA Jack Ewing(Nov. 26, 2012). US-EU free-trade pact gains favor New York Times, e-agreement-gains-momentum/mi7l1tc4uhlyszt1bdquqi/story.html Li, Chunding & John Whalley(2012). China and the TPP: A numerical simulation assessment of the effects involved. NBER Working Paper, Kim, Yang hee(2005). Korea s Northeast Asian FTA Policy and the Institutionalization of Korea-Russia Economic Cooperations: A proposal on a Korea-Russia Comprehensive Economic Partnership Agreement (CEPA). proceeding presented to The Korea-Russia Economic Forum(January ). Moscow. Petri, Peter A. & Michael G. Plummer(2012). The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: Policy Implications. Policy Brief PB Washington DC: Peterson Institute for International Economics. 32 동향과전망 87 호

33 초록 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 특집 김양희 본연구는동아시아의 이중의세력전이 가 이중의협력공간불일치 를초래했다고진단하고최근의급속한양자간 FTA 체결양상도이로인한 FTA 도미노효과 로파악한다. 따라서본연구는이러한지역적특성을토대로차기정부의동아시아 FTA 정책에주는함의를다음과같이도출한다. 첫째, 경제와안보의협력공간불일치로인해한국정부는경제협력의제도화로주변국간외교적긴장완화에노력해야한다. 둘째, 경제부문에서는금융과실물경제의협력공간불일치로인해한국의 TPP 합류여부는신중히선택해야한다. 셋째, 금융협력시한국은일본과중국의가교역할을충실히하는한편 FTA 추진시금융협력과의시너지제고에노력해야한다. 넷째, 실물경제부문에서광역 FTA에대한합의에기반한양자 FTA의순차적추진에나서야한다. 나아가한국과같은중견국에는양자주의보다다자주의가전략적으로유리할것이다. 주제어 자유무역협정, 한국 FTA 정책, 동아시아, FTA 도미노, 이중의세력전 이, 이중의협력공간불일치 동아시아의 FTA 도미노 와차기정부의동아시아 FTA 정책에의함의 33

34 Abstract FTA s Domino Effects in East Asia and Implications for The Forthcoming Korea Government s FTA Policy Yang-Hee Kim This study figures out dual spatial mismatch of cooperation caused by dual power transition and recent rapid bilateral FTAs surge in East Asia as aspect of the FTA domino effect resulted in it too. Therefore, based on such as new regional characteristics, some implications on East Asian FTA policy in the forthcoming Korea government are as follow. First, it needs to ease diplomatic tension between neighboring countries by means of institutionalizing economic cooperation owing to spatial mismatch of cooperation between economy and security. Second, due to spatial mismatch of cooperation between financial sector and real economy in terms of economy, South Korea should carefully adopt if to join the TPP. Third, in the financial sector, South Korea endeavors to serves as a bridge of People s Republic of China and Japan while enhancing the synergy between financial cooperation and FTA. Fourth, in the real economy sector, the government may be better off to complete bilateral FTA in sequence based on a consensus for region-wide FTA rather than doing simultaneously. Moreover, for a middle power just like South Korea, multilateralism is likely to be strategically beneficial rather than bilateralism. Key words FTA, Korea s FTA policy, East Asia, FTA s domino effects, dual power transition, dual spacial mismatch of cooperation 34 동향과전망 87 호

35 특집 [ 새로운대외 - 남북관계의모색 ] 새정부의대북정책, 어떻게할것인가경제협력분야를중심으로 * 1) 특집 2) 양문수 ** 북한대학원대학교교수 1. 머리말 이명박정부출범이후남북관계및남북경제협력여건은크게악화되었다. 남북관계는오래기간경색국면에서벗어나지못하면서남 북경협은침체의늪에빠져있다. 이와는대조적으로북 중밀착현상은심화되고있으며, 북 중경협은확대일로를걷고있다. 그런가운데 2013년이후남북관계및남북경제협력여건변화가능성에대한기대감이형성되었다. 북한김정은체제의본격가동, 한국의박근혜정부의출범, 미국의오바마행정부 2기출범, 중국의시진핑체제출범등한반도및주변국가들의새로운정권등장을계기로향후한반도정세에변화가올지도모른다는기대감이다. 하지만이러한기대감은 2012년 12월발생한북한의장거리로켓발사, 그리고한국대선에서보수적성향의박근혜후보의당선등으로 * 본연구는 2012학년도북한대학원대학교학술연구장려금지원으로이루어졌음. ** msyang@kyungnam.ac.kr 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 35

36 크게흔들리고있다. 남북관계는당분간현재의경색국면에서벗어나지못할수도있다는우려조차나오고있다. 그럼에도불구하고기대감이완전소멸한것은아니다. 새로운정권의출범은기존정책에대한재점검을수반하기마련이다. 한국의대선당시유력대선주자들사이에서는남북관계를현상태로유지하는것은곤란하다는데폭넓은공감대가형성되어있었다. 2013년 2월남한의신정부출범은남북관계의새로운계기를제공할가능성이없지는않다. 물론남북관계란한국정부의정책구상대로되는것은아니다. 대북정책이라는것은기본적으로대 ( 對 ) 북한, 대 ( 對 ) 국제사회, 대 ( 對 ) 국내등 3차원적인관계가맞물려가는것이다. 우선북한이라는매우까다롭고, 다루기힘든상대와어떻게관계를맺어갈것인지가중요하다. 아울러미국, 중국등주변국및국제사회로부터어떻게지지를받고조율해나갈것인지도중요하다. 끝으로국내적으로상이한이념과관점을가진정치세력과다양한스펙트럼을가진시민사회의동의를어떻게획득해나갈것인지도중요하다. 1) 대북정책이라는것이그만큼어렵다는사실로부터도대북정책에대한의사결정이매우중요하다는점을새삼확인할수있다. 한국의새로운정부는대북정책을어떻게펴야할것인가에대한많은고민과토론이필요하다. 이글은남북간경제협력분야를중심으로새로운정부에서대북정책과제를도출하기위한토론의기초자료를제공하는것을목적으로한다. 36 동향과전망 87 호

37 2. 이명박정부시대의남 북경협현황 1) 이명박정부시대의대북경협정책개관이명박정부의대북경협정책은과거김대중 노무현정부의대북경협정책에대한강력한비판에서부터출발했다. 이명박정부는지난 10년간의대북정책에대해 잃어버린 10년 이라는강한표현을사용하며비판적으로평가했다. 그러한분위기속에서통일부는이명박대통령당선직후대통령직인수위에대한업무보고에서기존대북정책효과의미진한부분으로서다음의세가지를스스로지적했다. 첫째, 북한에끌려다닌다는인식을갖게했으며, 둘째, 경협의진전에비해평화 안보분야의진전은만족스러운수준에이르지못했으며, 셋째, 국민과국제사회가체감할수있을만큼북한의개혁 개방이가시화되지못했다는것이다. 2) 이러한 고해성사 적자기비판은향후이명박정부대북정책의방향을설정하는토대가되었다. 또한이명박정부는대북경협을추진하는 4대원칙으로 북핵문제의진전, 경제성, 재정부담능력, 국민적합의를제시했다. 이가운데특히오랜기간논란의대상이되었던것은북핵문제의진전이었다. 아울러이명박정부는여러경로를통해 2007년 2차남북정상회담에서합의한핵심경협사업들을대부분재검토하겠다는의사를밝힌바있다. 게다가대북경협사업을북핵진전과연계해, 대규모경협사업은북핵문제가진전되기전에는이행을유보하겠다는점을누차강조하곤했다. 이명박정부출범이후남북관계가경색되고남북대화가단절되면서 2007년 2차남북정상회담에서합의한핵심경협사업을비롯해남북당국간합의사항의이행은계속미루어져왔다. 이와관련, 이명박정부의대북정책이미국의부시행정부 1기의 ABC(Anything 특집 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 37

38 But Clinton) 정책을연상시키는 ABR(Anything But Roh) 정책이냐, 아니냐를두고논란이끊이지않았다. 이명박정부의대북정책의공식명칭은 상생과공영의대북정책 이지만국민들의기억속에는 비핵 개방 3000 구상 이라는단어가훨씬더강하게남아있다. 이구상은이명박대통령의대선후보당시남북관계에대한대표적인공약이었는데대통령취임이후에도대북정책에서핵심적지위를유지했다. 이는북한이핵을포기하고개혁개방에나선다면북한의 1인당소득이 10년안에 3000달러가될수있도록적극지원한다는것이골자이다. 이구상은대북지원규모의면에서는역대어느정부와비교가되지않을정도로엄청난것이고, 또한매우과감하고파격적인경제지원정책이지만북한의핵포기및 개혁개방 을전제로했다는점에서큰논란을불러일으켰다. 그리고현실세계에서북한의핵포기및 개혁개방 은진전되지않았고, 이에따라남 북경협도진전되지않았다. 그러한분위기속에서 2009년 7월금강산에서관광객피격사건이발생했다. 이에대해한국은금강산관광사업중단이라는초강수로대응했다. 나아가 2010년에는천안함사건조사결과를발표하면서경제제재라는강력한카드를들고나와북한에대해개성공단을제외한교역과교류를사실상전면중단시킨 5 24 조치를발표했다. 이에따라 25년의역사를가진남 북경협은갑작스럽게사실상중단되는사태를맞이했다. 2) 남 북경협의사실상중단상태 5 24 조치로인해직접적으로는일반물자교역, 위탁가공교역등이중단되었고, 또한그여파로금강산관광사업의중단상태도지속되었다. 그러나현재의남 북경협상황은 5 24 조치만으로는전부다설 38 동향과전망 87 호

39 < 표 1> 유형별남 북교역액및남 북교역총액추이 ( 단위 : 백만달러, %) 구분 일반교역 461 (51.7) 399 (-13.4) 256(-35.9) 118(-54.0) 0.2(-99.8) 0.3(91.8) 특집 위탁가공 330 (30.4) 408( 23.8) 410(0.3) 318(-22.5) 4(-98.8) - (-) 개성공단 441 (47.5) 808( 54.5) 941(16.3) 1,443( 53.4) 1,698(17.7) 1.100(13.0) 기타 566 (14.6) 204 (-63.9) 73 (-64.4) 34 (-53.2) 12 (-64.0) 3 (-23.2) 남 북교역총액 1,798(33.2) 1,820(1.2) 1,679 (-7.7) 1,912( 13.9) 1,714(-10.4) 1,103 (12.4) 주 1: 기타는금강산관광관련반출입, 인도적지원등. ( ) 는전년동기대비증감율. 자료 : 통일부, 한국무역협회 명이되지않는다 조치가취해지기이전인 2008년부터남 북경협의상황은이미악화되기시작했다는점에주목할필요가있다. 즉이명박정부출범이후남북관계가경색되면서이는남 북경협에직접적인타격을가했다. < 표 1> 에나타나있듯이이명박정부출범이후남 북교역총액은정체및감소추세를보였다. 남 북교역총액은노무현정부의사실상마지막해인 2007년에 17억 9,800만달러로전년대비 33.2% 의높은증가세를보였다. 그런데이명박정부첫해인 2008년에는 18억 2,000만달러로전년대비 1.2% 증가에그쳤고, 이듬해인 2009년에는 16억 7,900만달러로전년대비 7.8% 감소를기록했다. 이는 5 24 조치가취해지기이전의상황이다. 인도적지원을제외한순수남 북경협가운데가장가파른하강곡선을그었던부문은일반물자교역이다. 일반물자교역은 2007년에 51.7% 증가했던것이 2008년부터감소세로돌아서이해 13.4%, 2009 년에 35.9% 의감소세를보였다 조치가취해진 2010년에는전변대비 54.0%, 2011년에는 99.9% 의감소실적을기록했다. 위탁가공교역의경우, 2007년에전년대비 30.4% 의증가를보였고, 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 39

40 2008년에도전년대비 23.8% 증가의양호한실적을보였다. 하지만 2009년에는전년대비 0.3% 증가에그쳤으며, 5 24 조치가취해진 2010년에는 22.5% 감소했고, 2011년에는 97.0% 감소를기록했다. 한편 5 24 조치의대상에서제외된것이나다름없는개성공단은지난 2010년생산및반출입액이오히려크게증가했고, 2011년, 2012년에도증가세는지속되고있다 (< 표 1> 참조 ). 3) 5 24 조치와남 북경협기업의피해 3) 갑작스럽게실시한 5 24 조치로우리기업의큰피해가발생했다. 남 북경협피해조사단이지난 2011년 1 3월에실시한실태조사결과 4) 에따르면손실관련조사에제대로응답한기업 104개사가 5 24 조치로인해입은손실액은총 4,030억원, 1개업체당평균 38억 7,500 만원수준인것으로나타났다. 5) 또한조사에응한금강산지역투자진출기업 30개사가관광중단이후발생한매출손실액은 1,178억원에달했다. 또한정부가취한 5 24 조치가자사의대북경협사업에미친영향에대해서는 66.9% 에달하는기업이 아주크다, 12.3% 의기업이 큰편이다 라고응답해전체의 79.2% 가큰영향을받고있는것으로나타났다. 정부는 5 24 조치이전에반출되었거나계약, 발주된원부자재의반출입을허용하여업체들의숨통을틔워주기는했지만이는일시적조치에불과했다. 정부의유예조치가지난 2011년 2월로종료됨에따라장기적으로업체들의불안정성은더욱커졌다. 업체입장에서가장큰것은대안을찾을수있느냐, 아니냐는것이었다. 업체들은구조조정, 축소경영등을통해나름대로생존을모색했으나뚜렷한출구를찾을수없었다. 통일부가국회에제출한자료에따르면 5 24 조치이후 2년간 40 동향과전망 87 호

41 ( ) 폐업한남 북교역업체는일반물자교역 160개사, 위탁가공교역 43개사등모두 203개사에달하는것으로조사되었다. 이는 5 24 조치이전 2년간 ( ) 폐업한남 북교역업체 ( 일반물자교역 117개사, 위탁가공교역 39개사 ) 156개사에비해무려 30.1% 나늘어난것이다. 남 북경협이 20여년의역사를가지게되면서기업입장에서는대북사업이생계수단으로정착하게되었는데졸지에기존생계수단을잃어버리고새로운생계수단을찾아야하는, 하지만대안을쉽게찾을수없는절박한상황에봉착했다. 다른한편으로는상당한비용과시간의투자가필요함에도불구하고기존거래선과의관계유지등을위해열악한환경의제3국위탁가공생산지를지속적으로물색할수밖에없지만대안마련이결코용이하지않은상황이지속되고있다. 특집 4) 금강산관광사업현황금강산관광사업은지난 2008년 7월관광객피격사건이후 5년가까이장기간중단된상태다. 그동안북측의책임인정과재발방지약속등을둘러싼남북간대치가계속되었다. 2009년 8월현정은현대그룹회장이방북해김정일국방위원장을만나금강산 개성관광재개에합의했지만정부는당국차원이아니라며외면했다. 이어지난 2010년 2월남북당국은개성에서관광재개실무회담을열었지만접점을찾지못했고, 북측은 4월금강산특구내남측의정부자산을동결시키고관리인원을추방했다. 게다가한국정부가 5 24 조치를발표한이후금강산관광재개가능성은더욱희박해졌다. 더욱이북한은기존사업구도의무효화및새로운판짜기를시도해남한과마찰을빚고있다. 북한은지난 2011년금강산국제관광특구법제정이라는새로운입법조치를단행해 2002년에제정한금강산관광지 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 41

42 구법의사실상의무효화, 현대아산의독점권취소를단행했다. 나아가북한은지난 2011년 8월, 금강산지구내우리측자산에대한법적처분을단행한다고발표하고우리측인원을모두추방했으며, 이에따라금강산지구에는남측인력이한명도남지않게되었다. 아울러북한은금강산관광사업을자신들이주도하는한편중국, 해외동포등제3의사업자를통한해외관광사업으로추진하겠다고나섰다. 이에따라중국여행사가중국인관광객등을대상으로금강산관광사업을실시하면서금강산내온천장등남한시설을사용하고있는것으로전해지고있다. 사태가꼬여도너무많이꼬여버렸다. 6) 5) 개성공단사업현황이명박정부출범이후남북관계악화는개성공단의운영에큰영향을미쳤다. 북측은총론적으로는남북관계전반에대한남측의정책기조에반발했지만, 각론적으로는개성공단사업에대한남측정부의의지가약화된것이아니냐는의구심과불만을가지게되었다. 이에따라북한은 2008년겨울부터개성공단사업에대해 통행제한및차단조치, 현대아산직원억류, 기존계약의무효선언등일련의압박조치를취하면서개성공단사업의위기적상황을초래했다. 7) 그러던중북측이 2009년 8월부터남한에대해미소를보내기시작하면서개성공단의경영여건은다소회복되기시작했다. 남북관계악화, 북한의압박조치등은개성공단입주기업의경영에직접적인타격을주었다. 가장큰것은바이어들의이탈및주문감소등으로인한가동률하락, 생산위축이다. 개성공단입주기업의생산액은연간기준으로보면 2008년까지매년빠른속도로증가하다 2009년에증가세가현저히둔화되었다 (< 그림 1> 참조 ). 가동기업수는 2008년말 93개사에서 2009년말 117개사로 25.8% 증가했으나총생산액은 42 동향과전망 87 호

43 < 그림 1> 개성공단제품생산및북한근로자추이 특집 자료 : 통일부 2008년 25,124만달러에서 2009년 25,647만달러로 2.1% 증가에그쳐기업당평균생산액은 270.2만달러에서 219.2만달러로무려 18.9% 나감소했다. 다만북한이개성공단에대한직접적인압박조치를철회한 2009년 9월부터는상황이다소안정되기시작해연간기준으로는 2010년부터실적이다소회복되었다. 기업당평균생산액으로보면 2008년수준을거의다회복한것이다. 그리고 2011년의경우, 연간생산액은 40,185 만달러로전년의 32,332만달러에비해 24.3% 나증가했는데특히 2010년의 5 24 조치이후에도생산액이크게증가한것은주목할만한점이다. 또한 2012년에도생산액은큰폭의증가세를지속해 1월부터 7월까지생산액은 27,423만달러로전년동기대비 21.0% 증가했다. 한편개성공단의최대현안의하나가북측근로자공급부족사태 8) 다. < 그림 1> 에서보듯이북한근로자수는빠른속도로늘어나다지난 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 43

44 < 표 2> 개성공단북측근로자 1 인당월평균생산액및보수추이 ( 단위 : 달러 ) 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 1/4 분기 월평균생산액 월평균보수 1,061 1, (18.7) (-28.4) (-35.7) (9.2) (12.0) (6.9) (4.3) (4.4) (8.4) (16.7) (16.6) (16.3) 주 1: 1 인당월평균생산액 = 당월생산액 / 당월생산가동기업소속근로자수. ( ) 는전년대비증감율. 자료 : 통일부 2008년말부터증가세가둔화되고있다. 가동기업수의증가세를북측근로자수가쫓아가지못하는상황이다. 노동력공급부족상태가장기화되면서개성공단은어느덧공급자시장 (sellers market) 으로변모하고있다. 즉노동력공급자인북한당국이노동력수요자인남한당국및입주기업에대해절대적인힘의우위를가지게되었다. 이에따라기존에남북한합의및 제도 에의해운영되던개성공단에북한당국의자의성 일방성이점차확대되면서시스템에균열이가고있다. 북한정부가지난해 8월세금세칙을일방적인개정 통보사례, 이른바 세금폭탄 사례도이러한배경에서탄생했다. 게다가북한당국은노동력공급을무기화해실리주의를극대화하고있으며, 이에따라임금이급격히상승하고있다. < 표 2> 를보면알수있듯이개성공단근무북측근로자들의월평균보수는 2010년부터매년 16% 이상증가하고있다. 그리고이는근로자들의월평균생산액의증가속도를크게웃돌고있다. 입주기업들은개성공단에서남한정부가 직무유기 를하고있다고비난하고있다. 44 동향과전망 87 호

45 3. 이명박정부의대북경협정책에대한평가 1) 정책전반에대한평가 : 보수적시각이명박정부의대북경협정책에대해긍정적측면을강조하는정부 여당및보수진영의주장은다음과같다. 우리정부가제대로된남북관계를정립하고자 원칙있는대북정책을일관성있게추진 했다는점이가장큰성과라는것 9) 이다. 북한이대남강경정책을폈지만이에흔들리지않고의연하게대처했으며, 특히상생과공영의남북관계발전을위해일관된대북원칙을견지했다는점을높이평가해야한다는것이다. 우선북한의비핵화를유도촉진하기위해비핵 개방 3000을제시했고, 이를바탕으로한반도신평화구상, 그랜드바겐 (Grand Bargain) 등을제안했다. 개성공단사업의경우, 북측이임금, 토지임대료등에대해기존합의를파기하며무리한요구를할때우리정부는국제규범확립, 경제원리추구, 미래지향적발전등 개성공단발전 3원칙 에따라북측의요구를수용할수없다는입장을견지했다. 금강산관광사업도관광재개에대한안팎의압력에도불구하고, 관광객피격사건에대한진상규명, 재발방지, 신변안전보장등 3대선결요건이충족되지않으면관광사업을재개할수없다는원칙을견지했다. 이에따라남한은북한에더이상끌려다니지않게되었으며, 북한에대해할말은다하는당당함을보여주었다. 북한에대해서는남한에게협박을하고생떼를쓰는종전의방식은더이상통하지않는다는인식을심어주게되었다. 일종의학습효과인것이다. 또한천안함사건과같은북한의도발이후에그에합당한응징을함으로써도발과같은나쁜행동에는반드시대가가따라야한다는이명박정부의일관성있 특집 는태도는중장기적으로우리에게도바람직하다는것이다. 10) 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 45

46 결국김대중 노무현정부시절의정책적오류로인해남북관계가잘못되어있던것을이제야바로잡게되었으며, 이에따라남북관계도정상화되는과정에들어서게되었다. 이에따라 제대로된 남 북경협을추진할수있는여건이마련되었다는것이다. 2) 정책전반에대한평가 : 진보적시각반면이명박정부의대북경협정책에대해부정적측면을강조하는야당및진보진영의주장은다음과같다. 과정 으로서는높이평가할수있을지모르지만 결과 로서는낙제점이라는평가다. 특히정부정책이라는것은결과, 즉성과로평가받을수밖에없다는현실을고려해야한다고한다. 보수진영의주장처럼이명박정부의대북경협정책이북한의인식변화를이끌어냈는지, 나아가남한의차기정부들어북한의행동에변화가나타날것인지에대해의문을제기하지않을수없다. 나아가이명박정부가김대중 노무현정부의대북경협정책이북한의 변화 를이끌어내지못했다고비판했지만, 앞으로는이명박정부또한북한의 변화 를이끌어내지못했다는비판에직면할가능성이농후하다. 아울러통상대북경협정책을평가할때기준으로설정하는정책의목표를이명박정부에대해적용하면 남 북관계개선, 남 북경제공동체형성, 북한의개혁개방, 남한경제에대한기여등모든면에서초라한성적표다. 물론남한정부는북한에게모든책임을돌리고있지만과연남한정부도책임에서자유로울수있는지미지수다. 한편이명박정부의대북경협정책이가져온가장큰문제점은남 북관계의후퇴, 남 북경협의위기다. 지난 10년간대화와화해협력정책을통해남과북이힘들게신뢰를쌓아놓았지만이명박정부출범이후남 북간의대치, 대립으로공든탑이와르르무너졌고, 남 북 46 동향과전망 87 호

47 관계는냉전시대로회귀했다. 아울러남 북경협은 25년의역사속에서현재최대의위기를맞고있다. 남 북경협은이제개성공단하나만남아있을뿐, 나머지모든사업은궤멸된상태다. 남 북경협의현장에서뛰는당사자들, 즉민간기업들은직격탄을맞았다. 현대아산은관광사업중단이장기화되면서 5천억원이넘는매출손실을기록했고, 수차례의구조조정으로직원수도관광중단전에비해무려 70% 이상줄었다. 현대아산의협력업체들도상당수가사실상파산상태에놓여있으며, 금강산관광의남쪽관문이었던강원도고성지역역시큰타격을입었다. 남 북경협기업들은갑작스런 5 24 조치로큰피해를입었다. 도산한기업도있는가하면매출격감, 적자누적으로신음하고있는기업도부지기수다. 물론우리정부는특별자금융자대책을내놓았으나, 기업에대한피해보상에대해서는난색을표명해, 정부와기업간에눈에보이지않는갈등이심화되고있다. 금강산관광사업은관광중단자체도문제지만이후의사태전개가추가적으로문제를발생시키고있다. 북측은기존의사업구도를무효화하고자신들의주도로새로운판짜기를시도하고있다. 상대적으로사정이낫다고하는개성공단도속으로는곪아가고있다. 노동력공급부족상태가장기화되면서개성공단은어느덧공급자시장 (sellers market) 으로변모하고있다. 더욱더우려되는것은이른바부정적학습효과이다. 대북사업이그속성상남 북관계, 남 북당국의정책으로부터결코자유로울수없지만최근의경험은기업들입장에서보면이른바부정적학습효과가크다. 남 북관계가악화되었을때남 북한당국이어떤행동까지서슴지않는지두눈으로똑똑히보았고, 결국피해를보는것은사업당사자인기업임을절감했을것이다. 설령의욕이다시살아난다고해도 특집 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 47

48 5 24 조치로인한장기간의경영난으로인해대북사업을재개할 여 력 이있을지도의문이다. 3) 북 중경협의확대이명박정부들어남 북관계가얼어붙으면서남 북경협이침체의늪에빠진반면북한과중국은더욱밀착, 북 중경협은확대일로를걷고있다. 게다가남한의 5 24 조치로남 북경협은거의중단된반면북 중경협은폭발적으로늘어나면서북한에서는중국일변도의기형적교역구조가고착화되는경향을보이고있다. 북한의전체무역 ( 남 북교역포함 ) 에서중국이차지하는비중은 2010년의 57.0% 에서 2011 년에는 70.1% 로껑충뛰었다. 2000년부터 2007년까지는남 북경협과북 중경협이동반증가하는추세를보였으나 2008년부터는반대방향의궤적을그리기시작 < 그림 2> 남 북교역과북 중교역추이 ( 단위 : 억달러 ) 북중교역 남북교역 자료 : 통일부 48 동향과전망 87 호

49 했다 (< 그림 2> 참조 ). 특히 5 24 조치의영향이뚜렷하게나타난 2011 년의경우, 남 북교역액은 17억 1,400만달러로전년대비 10.4% 감소를기록한반면, 북 중교역액은 56억 2,900만달러로전년대비 62.4% 증가라는폭발적증가세 11) 를나타내어좋은대조를이루었다. 아울러남 북교역액과북 중교역액의격차는더욱확대되면서많은사람의우려를자아내고있다. 또한북 중접경지대의경제협력이계속활기를띠고있다. 우선북한의지하자원개발과관련된중국의대북투자소식은지속적으로전해지고있다. 또한지난 2011년부터는황금평 위화도및라선경제특구의개발이크게부각되고있는데같은해 6월이두지대의착공식이개최되었다. 또한같은해 4월시작된나진항- 원정리구간도로보수공사는 2012년 9월에완공되었다. 12) 아울러중국지린성에서생산된석탄이북한나진항을통해중국남방지역으로수송되는물량이이미 10만톤을넘어섰다는보도 13) 도있다. 북 중간의유대강화, 경제협력강화를잘보여주는또하나의지표는인적교류이다. 중국당국의발표에따르면 2011년에북한을방문한중국인은 19만 3,900명으로서전년대비 47.9% 의증가율을기록했다. 아울러같은해중국을방문한북한주민은모두 15만 2,300명으로 특집 서전년대비 31% 의증가율을나타냈다. 14) 지난 2011년 12월말에는황금평 위화도경제지대법이제정, 공표되었고, 같은시기에기존의라선경제무역지대법이전면개정, 공표되었다. 이들법은 2002년말에제정, 공표된개성공업지구법보다훨씬기업친화적, 시장친화적요소를담고있어주목을끌었다. 15) 북 중경협은이제경제협력의제도화가상당히진전되었고, 개혁개방적요소도진일보한면이있다. 최근 2 3년간북 중경협의폭발적확대현상을어떻게해석할 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 49

50 것인가. 2009년을기점으로중국의대북정책이크게변화했으며, 특히포용정책으로전환한것으로보인다. 따라서북 중경협이종전과는차원이다른, 새로운발전단계에진입했다고평가할수있다. 특히이제는중국중앙정부가직접개입하면서종전과는차원이달라졌으며, 따라서남한으로서는우려할만한상황이다. 그런데북 중경협은단순히경제적현상에그치지않고정치적, 국제관계적함의를가진다. 예컨대한반도에서중국의영향력확대를초래한다는것, 이에따라한국주도의한반도통일구상이순조롭게진행되지않을가능성이다. 또한중국정부가북한의현정권과결탁하려는것, 따라서북한의현정권을강화시켜주는역할도수행할것이라는점인데이는과거보수적시각에서한국정부가남 북경협을통해북한의체제를강화시켜준다고비판했던것과동일한맥락의사안이다. 아울러북 중경협은북한의자체적인경제개발을저해한다는점이다. 동시에북 중경협은한국의사업기회축소를초래할것이라는점이다. 4) 종합적평가이명박정부의대북경협정책을종합적으로어떻게평가할것인가. 원칙과일관성의견지를통해북한의대남인식에변화를발생시키고이에따라남 북관계, 남 북경협의질적수준향상을위한초석을놓는성과를거두었다고볼수있다. 북한에대한학습효과도있을수있다. 그리고이는차기정부에게물려줄귀중한플러스의유산으로인정받을수있다. 하지만남 북관계의악화, 남 북당국간신뢰상실, 남 북경협의위기적상황, 나아가북 중경협확대및한반도에대한중국의영향력확대라는비용을치렀다. 이는차기정부에게물려줄상당한부담, 즉마이너스의유산으로평가될수있다. 50 동향과전망 87 호

51 물론이렇게성과와비용을구성하는제요소들을어떻게평가하고, 얼마만한가중치를부여하느냐에따라, 플러스마이너스를다따진합계, 즉전체적인평가는상이해질것이다. 그리고여기에는관점, 철학, 때로는당파적입장이매우중요한요소로작용한다. 다만종합적으로보면이명박정부의대북경협정책에대해서는칭찬보다는비판이더많은것으로보인다. 16) 물론이명박정부의대북정책은큰흐름으로보아안보우선정책이었고, 이는김대중 노무현정부의대북정책이교류협력우선정책이었던것과는대조적이다. 17) 즉이명박정부에서남 북경협은안보보다우선순위가낮은것이었기때문에경협의위축은불가피했다고주장할수도있다. 그럼에도불구하고정책은지나치게경직적이었으며, 남 북경협은필요이상으로위축되었다. 비핵 개방 3000 구상 은처음부터지나치게비현실적이라는비판이거세게일었음에도불구하고계속밀어붙이다사실상좌초했다. 물론안보상의이유로 5 24조치의불가피성을강조하는의견도있으나 5 24조치는과도한조치였다는비판이조금더우세하다. 2007년남 북정상회담합의사항에대한이행의지도약했던것이아니냐는의문은지금도유효하다. 결국지난대통령선거과정에서유력후보들은이구동성으로남 북관계를지금과같이유지 특집 해서는안된다고주장했던사실을상기할필요가있다. 18) 4. 남 북경협의필요성과목표, 원칙 1) 남 북관계와남 북경협의필요성 남 북경협의미래를논하기위해서는우선남 북경협의필요성과 의미에대한재검토, 재정립이불가피하다. 남 북경협의필요성과의 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 51

52 미에대해다소회의적인입장, 따라서무조건적인남 북경협의복원에반대하는입장의사람도적지않기때문이다. 남 북경협의필요성과의미를논하기위해서는남 북관계의필요성과의미부터시작해야한다. 북한의미래는북한이결정한다. 그런데이단순한사실, 하지만엄연한진리를우리는종종잊어버리곤한다. 극단적으로북한이내전내지무정부상태에돌입한다해도, 정권이껍데기에불과한존재로전락한다해도, 조선민주주의공화국이라는국가가존속하는한, 국제사회가북한의미래를결정할권한은없다. PKO와같은조직이북한에주둔할수는있어도이는과도기적상황에불과하다. 결국북한주민의선거에의해북한스스로의정권을수립하고, 이정권이주권국가북한의장래를결정하는것이다. 누구에게의탁할것인지, 홀로서기를할것인지를스스로결정한다. 남한이북한과의통일을지향한다면그때를준비해야한다. 그렇다고하면결국북한주민이든, 북한지도부이든그들의마음을여는것이남한으로서는중요한과제로제기된다. 남한과북한의신뢰가중요한것도바로그때문이다. 그리고남한이국제사회에대해남 북통일의당위성을주장하기위해서는남한스스로의의지와자세를인정받아야한다. 단순히같은민족이라는사실하나만으로는국제사회가수긍하기어렵다. 과거에동일한민족이었지만지금은남남으로살고있는국가는이지구상에한둘이아니다. 요컨대한반도에서북한에대한남한의특수한지위를국제사회에주장할수있기위해서는 남 북관계 라는것이반드시존재해야한다. 한반도의운명이주변열강에의해타율적으로결정되지않고남과북이일정정도자율성을가지고결정하는것이매우중요하다. 이를 52 동향과전망 87 호

53 위해서는 남 북관계 의유지, 발전이필수적인조건으로된다. 이러한남 북관계는여러가지측면이있다. 그런데당분간은경제적측면이핵심적이다. 최근남 북관계에서경제분야의교류 협력은정치 군사등다른분야의남 북관계들, 나아가남 북간전반적인화해 협력을선도하는기능을부여받았다. 물론이러한 선도성 에다소한계가있기는하지만 우선성 을부인할정도는아니다. 경제분야의교류 협력이이러한역할을수행하게된것은남 북관계의안정 발전에서북한의심각한경제난완화가우선적과제로등장한시대적상황에비추어볼때당연한것이라할수있다. 특집 2) 남 북경협의목표향후남 북경협의복원과발전을위해서는남 북경협의목표에대한성찰및토론과정을통해국민적합의수준을제고하려는노력이불가피하다. 이는남 북경협의필요성, 의미에대한논의와맞물려있다. 통상적으로남 북경협은여러가지목표를설정해왔는데남한정부의정책기조에따라목표의우선순위와강조점이다를수있다. 지금까지여러가지목표가제시되었으나다음의세가지로압축가능하다. 첫째, 위험관리다. 이는북한이남한에대해미치는부정적영향을극소화하는것이다. 한편으로는북한의경제적붕괴를방지함으로써대량탈북, 북한내소요사태, 남 북간 ( 국지적 ) 군사적충돌가능성등예기치못한위험을억제하는것이고, 또한편으로는북한경제의한국의존성심화라는레버리지를통해남 북간정치적군사적긴장을완화, 관리하는것이다. 달리보면한반도정세및남 북관계를안정적으로관리하는것이다. 제2의천안함연평도사건을막기위해서도 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 53

54 남 북경협의이러한경제외적효과를새삼인식할필요가있다. 둘째, 한국경제의발전이다. 즉북한이남한에대해미치는부정적영향을최소화하는데서한걸음더나아가북한이남한과좋은관계를맺을때발생할수있는긍정적효과를극대화하는것이다. 이는한편으로는한반도긴장완화및평화체제구축을통해남한경제의성장에간접적으로기여하는것이고또한편으로는북한의저렴한노동력, 지하자원, 지리적장점등의경제자원을활용함으로써남한경제의성장에직접적으로기여하는것이다. 최근한국경제의잠재성장률이하락하고한국경제가자칫장기저성장의늪에빠질지도모른다는우려가제기되면서이에대한돌파구로서남 북경협에대한인식을새롭게하는경향이나타나고있다. 셋째, 남 북경제공동체형성이다. 남 북경제공동체는기본적으로통일의한과정으로파악되고있다. 통일은정치, 경제, 사회, 문화등전반적인분야에서통합이이루어지는과정이고, 이들각분야의통합과정은서로밀접하게연관되어있어독립적으로진행되기어려운것은분명한사실이다. 그렇다고해도경제분야의통합이상대적으로빨리이루어질가능성이있는것은부정하기어렵다. 기존에한국내남 북경제공동체논의는점진적 단계적통일방안에서핵심요소의하나였는데통일을위해서는경제공동체를우선적으로건설, 그기반위에정치적공동체를건설하는것이다. 예컨대 민족경제공동체건설방안 에서는화해협력단계, 남 북연합단계, 통일국가완성단계라는 3 단계를설정했는데두번째단계인남 북연합단계에경제공동체건설을상정하는것이다. 남 북경제공동체는한국의어느정부라도소홀히할수없는목표이다. 이처럼남 북경협의목표는 위험관리, 한국경제의발전, 남 북경제공동체형성의세가지로정리할수있으나, 향후 5년간중 54 동향과전망 87 호

55 단기적으로는한국경제의발전과남 북경제공동체형성에우선순위를부여해야한다. 물론위험관리를목표로하지않는다는것은아니다. 다만위험관리는소극적인목표설정이며, 따라서보다적극적으로목표를설정, 한국경제의발전과남 북경제공동체형성을추구해야한다는것이다. 또한위험관리및한국경제의발전이라는목표도보다전향적으로재해석할필요가있다. 위험관리라기보다는남 북관계의개선, 나아가한반도평화의추구다. 또한한국경제의발전에서한걸음더나아가남 북한경제의발전을추구하는것이다. 이와관련, 북한주민의기초생활보장이라는목표도고려할필요가있다. 북한주민의삶의질향상을위해의식주, 보건의료등의분야에서최소한의토대를마련하는것이다. 특집 3) 남 북경협의원칙향후남 북경협의추진을위해서는남 북경협의원칙에대한재점검도필요하다. 첫째, 정경분리다. 이는정치와경제의영역을분리하는것으로서남 북한경제협력이북핵문제, 남 북관계등정치적상황의영향을받지않도록하는원칙이다. 정경분리원칙을현실세계에서지켜내기가용이하지않은것은분명하다. 다만이명박정부의경우, 과도한정경연계정책이었다는평가를받고있다. 북핵문제와남 북경협의철저한연계도그러하지만 5 24 조치가단적으로보여주고있다. 그리고북한의장거리로켓발사등을배경으로박근혜정부시대에도정경연계정책이펼쳐질우려가있다. 따라서향후최소한, 민간차원의경협에대해서는정경분리원칙을 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 55

56 지키기위한노력이필요하다. 특히정부가정치군사적여건을이유로민간차원의경협에직접적인제약을가하는것은피해야한다. 정부차원경협의경우, 완전하지는않겠지만일정수준의정경분리노력이필요하다. 북핵문제가해결되지않은상태에서도여건과사안에따라서는남 북경협을적극추진해야한다. 둘째, 정부와민간의역할분담이다. 남 북경협은기본적으로공공재적성격이강하다. 경제적비경제적외부성 (externality) 이존재한다. 여기서정부의적극적역할의필요성이도출된다. 또한정부의정책은남 북경협에대한 시장의실패 와관련된문제를해결하는차원에서이루어져야한다. 즉정부정책은여러요인들에의해시장의힘만으로는사회적으로바람직한수준만큼이루어지지못하고있는남 북경협에대해제반시장적비시장적장애를제거하고필요한정책적지원을제공함으로써경협이효율적인수준에서이루어질수있도록한다는데역점을두게된다. 특히정부는제도적환경구축에그칠것이아니라필요할때는민간이나서기어려운분야에정부재정을투입할필요가있다. 물론일각에서는민간의대북사업에대해철저한시장경제원리에입각한기업의자기책임만을강조한다. 정부의역할을제한해야한다는것이다. 하지만북한과같이시장이제대로형성되어있지않은지역에대해시장경제원리를적용하는것은얼마나적절한지의문이제기된다. 일정수준의정부개입은불가피하다. 또한일정정도는대북정책뿐아니라중소기업정책차원에서도민간을지원해야한다. 물론정부개입의정도, 수준, 방식등에대해서는사전적으로원칙과기준을설정해둘필요가있으며동시에민간의도덕적해이현상을막기위한대책도강구해야한다. 56 동향과전망 87 호

57 5. 차기정부의대북경협정책과제 1) 당면과제 (1) 5 24 조치해제문제 특집 5 24 조치의해제에대해서는우리사회에공감대가상당정도형성되어있다. 하지만전제조건및방법에대해서는정부 여당과야당사이에상당히큰견해차가있다. 박근혜당선인은언론과의인터뷰에서북한과대화를통해문제를풀어가겠지만 ( 남 북대화를한다고 ) 5 24 조치를해제하는것은아니다. 지금 ( 북한이 ) 아무변화도없는데아무일없다는식으로할수는없다 고밝힌바있다. 19) 5 24 조치의해제는천안함 연평도에대한북한의사과를포함해북한의태도변화가전제되어야한다는것으로써이명박정부의인식과큰차이가없다는지적이많다. 반면야당에서는 5 24 조치가실효성이없으며우리기업의피해만크기때문에아무런조건없이즉각해제해야한다는주장을펴고있다. 그런데북한은연평도사건에대해서는사과할용의가있으나천안함사건자체에대해서는자신들의연관성자체를부인하고있기때문에사과할가능성은거의없다. 결국문제를풀어가기가쉽지않다. 따라서여러가지정책적아이디어가제시되고있다. 우선국회공론화과정을통해해결을모색하자는의견 20) 도나오고있다. 국회가 5 24 조치의해제를결의하고이를정부에건의하는방식으로하자는것이다. 아울러 5 24 조치는그대로둔채정부가새로운방침, 조치를취함으로써이문제를우회적으로해결하자는주장도나오고있다. 이와관련, 여당일각에서는 5 24 조치의해제를반드시선언적 ( 방법 ) 으로해야하는것만은아니다 라는주장도나오고있어주목되고있다. 공식적해제는정치적부담감이크기때문에곤란하고따라서 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 57

58 실질적해제가차선의방안혹은과도기적방안으로서추진될수있다. 아울러전면적해제가아니라부분적 단계적해제도검토의대상이될수있다. 이른바 유연화조치 를확대해나가는방안 21) 이다. 물론여기에도수준과범위의문제는남겠지만방향성자체에대해서는공감하는의견들이어느정도있다. 한편향후 5 24조치가해제되더라도남 북경협기업들이즉각사업을재개할수있는것은결코아니다. 이들은사업재개를모색하는데어려움을겪을수밖에없으며, 특히 5 24조치이전과같은사업환경을조성하는데는상당한시간과투자가필요할것으로보인다. 우선기존의북한파트너가여전히유효한지가불분명하고기존에북한에투자했던설비나장비들도개보수가필요한상황이다. 또한기투자분의회수와개보수및추가투자를둘러싸고남 북간, 또남한내에서여러가지어려운상황이발생할전망이다. 5 24조치이후중국및동남아시아등으로거래선을옮긴위탁가공업체들은다시북한으로거래선을변경하는데적지않은시간과노력이필요할것으로보인다. 상당수업체들은 5 24조치로인한피해보상을주장하면서현재입법화를추진하고있다. 또한업체들은 5 24조치로자금사정이매우어려워졌고교역재개를위해서는손실보상과더불어금융지원등의정부지원이필요함을강하게주장하고있다. 이러한문제들에대한정부의전향적인태도가요구되고있다. (2) 금강산관광재개문제금강산관광재개문제는여전히쉽지않다. 이또한 5 24 해제와유사하게관광재개의전제조건을둘러싸고우리사회내에대립적인견해들이존재한다. 핵심은 관광객피격사망사건진상규명, 재발방지책마련, 관광객신변안전을위한제도적장치마련등 3대전제조건 58 동향과전망 87 호

59 의충족과관련된 수위 의문제다. 그동안이명박정부는이러한 3대전제조건의충족을지속적으로요구해왔으며최근에는신변안전과재발방지에초점을맞추어북한이관광객신변안전을보장하고재발방지를확약해야만관광재개가가능하다고주장해왔다. 박근혜당선자의인식도크게다르지않은데 북한당국이지금이라도재발방지등우리국민이납득할수있는책임있는조치를취한다면관광을재개할수있다 고밝힌바있다. 22) 반면야당에서는 2009년북측이최고지도자의발언이라는형태로신변보장에대해의사표현을했다는점, 그리고 2010년당국간실무접촉에서관광객의신변안전을 문서 로보장했다 23) 는점들을고려해야한다고주장한다. 이처럼양측의견해차를좁히기는용이하지않다. 따라서여기에서도정책적아이디어들이제시되고있다. 예를들어그동안우리가요구했던 3대전제조건을김정일위원장이약속했다는큰틀을인정하면서우리의요구조건을구체화하는협상을추진하는방안 24) 이다. 아울러사건이발생한지상당한시일이흘러진상조사는실질적의미가크지않고, 북측이이미간접적인경로와방법으로사과를표명했으므로향후신변안전보장에대한제도적장치의구축을전제로관광재개를추진하는방안 25) 도제시되고있다. 그런데금강산관광재개는 3대전제조건만으로끝나지않는다. 관광대가라는현금이북한당국에게직접유입됨으로써북한의군사력강화에도움이된다는인식이우리정부에남아있다. 그런식으로따지면남 북간에는일체의경제교류협력을하지말아야한다는비판의목소리도만만치않다. 박근혜정부가어떤태도를취할지아직은미지수이다. 한편관광사업을재개하는것도쉽지않은문제이지만재개한다고 특집 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 59

60 해서문제가끝나는것은아니다. 북한은이미 2011년에금강산국제관광특구법제정이라는새로운입법조치를단행해, 2002년에제정한금강산관광지구법을사실상무효화시키고사업자인현대아산의독점권을취소했으며, 금강산지구내우리측자산에대한법적처분을단행한다고발표했다. 이렇듯뒤엉켜버린사태를어떻게수습할지도고민거리이다. 또한향후우리가북측에대해원상회복을요구할경우북측은관광중단에따른피해보상을요구할가능성이높은데우리정부는어떻게대응할것인지도간단치않은문제다. (3) 개성공단사업개성공단사업의최대현안은노동력문제다. 노동력부족문제에대한해결방안모색이시급하다. 당분간은근로자숙소문제가최대과제인데이것과관련된핵심쟁점의하나가소요재원을각주체별로, 즉한국정부, 한국기업, 북한정부간에어떻게분담할것인가하는문제다. 근로자숙소문제가핵심현안이기는하지만이는근본적인해결방안이될수없다. 철도, 도로등교통망확충을통해근로자출퇴근여건개선을통한근로자공급확대방안도검토할필요가있다. 보다근원적으로는노동력의수요를억제하기위한방안, 특히기업들의과잉수요를제어하기위한방안에대해서도깊게생각해야한다. 노동력과더불어가장큰현안은통행, 통신, 통관등 3통문제이다. 이는기존에남 북간에논의되고합의된내용을구체화하고수정 보완해실천할필요가있다. 한편남 북당국은 2007년 10월 2차남 북정상회담직후인동년 12월개최된개성공단협력분과위원회제1차회의에서노동력공급문제, 3통문제등개성공단의핵심현안의해결에대해합의를도출한바있다. 이러한합의사항을이행하기위해 2008년 1월에실무협의를했 60 동향과전망 87 호

61 < 표 3> 개성공단관련남 북간주요합의사항 ( ) 1 남 북군사당국이합의한시행일부터연간매일 07:00 22:00까지상시통행보장 일요일통행시 48시간전통보 남 북간출입업무, 출입심사를전자적으로처리하기위한전자출입체계 (RFID) 를 2008년상반기중본격운영 2 통신센터건설, 인터넷, 유무선전화서비스제공을위한실무협의를빠른시일내에개최 3 통관방식을선별검사로빠른시일안에시행 4 1만 5천여명규모의북측근로자숙소착공 (2008년상반기 ) 년개성공단통근열차운행 6 개성공단협력분과위제2차회의는 2008년 2월중개성개최 특집 으나결국협의가진전되지못했다. 여기에는정권교체기라는사정이크게작용했다. 결국그이후로지금까지개성공단문제를둘러싼남 북당국간의공식접촉은중단된상태다. 이에따라개성공단의최대현안인노동력공급문제, 3통문제는해결되지못한상태에서 5년이경과했다. 한편 5 24 조치해제이후의개성공단추진방안에대한심도있는연구와토론이필요하다. 향후남 북관계개선국면에서는개성공단 2단계개발여부가핵심이슈가될가능성이크다고지적하는사람들이적지않다. 일각에서는개성공단사업은이제한계에도달했기때문에 1단계사업에서끝내고 2, 3 단계사업은유보하면서다른지역에제2, 제3의개성공단사업을추진해야한다고주장하고있다. 하지만개성공단사업은이미성과가입증되었고, 인프라에이미투하된자금이충분해추가적소요자금이그다지크지않아적어도 2단계사업까지는확대되어도경제성이충분하며, 따라서개성공단 2단계사업도추진하는것을전제로한상태에서제2, 제3의개성공단사업을추진해야한다는 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 61

62 주장도만만치않은편이다. 그러나이들은모두지나치게앞서간논의들이다. 현재개성공단은 1단계사업이진행중으로필지기준으로 210개사 ( 아파트형공장을포함하면 300개사전후 ) 가입주할예정인데현재는 123개사만입주해있는상태다. 입주예정기업의 40% 만입주해있는셈이다. 이들이모두입주하면개성공단근로자수는 13만 15만명에달할전망이다. 현재는 123개사에 5만명의근로자가근무중인데입주기업의요구만놓고보더라도 2만명이모자란다. 따라서향후추가적으로 8만 10만명의근로자가필요한데이들을어떻게공급할것인가하는문제에봉착한다. 그런데북한지역에서인프라에대한추가적투자없이동원할수있는개성지역및인근지역근로자들은사실상바닥난상태이다. 한국정부가근로자숙소건설등에재정을투입한다고해도명분이있어야한다. 결국 3통문제해결등개성공단의제도적여건을개선하기위한북한당국의노력이필요한데북한당국이얼마나협조적일지아직은미지수이다. 2) 중장기적과제 (1) 경협의제도화수준제고남 북경협에있어서글로벌스탠다드의적용이라는관점에서든, 남 북경협의불가역적구조창출차원에서든경협의제도화수준을제고하는노력이매우중요하다. 최근황금평, 라선개발을둘러싸고북 중경협에서나타난제도화수준향상현상은남 북경협에도시사하는바가적지않다. 무엇보다도투자보장, 이중과세방지, 상사분쟁해결, 청산결제등에관한이른바 4대경협합의서가조속히가동될수있도록노력을경주해야한다. 법 제도의구축노력과함께남 북한합의사항을이행 62 동향과전망 87 호

63 할수있는신뢰의구축노력이병행되어야한다. (2) 기반조성용사업과직접적상생사업의병행추진 특집 현재북한은대외경협을하기에는내부적경제적여건이너무열악한상태임을고려해야한다. 특히북한은현재식량, 보건의료등주민들의기초생활보장조차어려운상황임에유념할필요가있다. 아울러남한의대북투자 북한의경제회복 남한의경제발전이라는선순환구조의실현을위해서는각종중간고리의구축이선결요건이다. 남 북경협에대해중장기적관점에서기반조성을하는것이필요하다. 남 북한농업협력, 보건의료협력에대해서는이러한관점이필요하다. 즉단순지원이아니라투자의기반조성을위한일종의초기투자개념으로접근하는것이다. 물론남 북한농업협력에는상생적요소도있다. 이러한기반조성용사업과함께남 북한경제에실질적으로기여하는상생 (win-win) 의경협을적극추구해야한다. 즉남 북경협이북한경제의재건에실질적으로도움이되고, 아울러남한경제에도실질적으로기여하는경협모델의창출이중요한과제다. 이는남 북경협에있어서남 북한경제적보완구조를십분감안한경협사업을발굴하고, 이의추진을통해남 북한의경쟁력을재고하고궁극적으로는남 북경제공동체형성에기여하는것이다. (3) 남 북간신규경협사업모색과 10 4 공동선언향후남 북간신규경협사업모색에있어서 10 4 공동선언이출발점이되지않을수없다. 남 북대화재개시어차피기존합의사항부터논의를시작해야함은매우당연하다. 당시경협분야에서의주요합의내용은다음과같다. 우선서해평화 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 63

64 협력특별지대의창설로이는공동어로구역과평화수역설정, 해주경제특구건설, 해주항활용, 해주직항로통과, 한강하구공동이용등을포함한다. 아울러남 북한철도도로연결및공동이용인데여기에는개성공단용문산 -봉동간철도화물수송, 개성-신의주철도및개성 - 평양고속도로공동이용등이포함된다. 개성공단에서는 1단계의조속한완공및 2단계착수, 3통문제등제도적보장장치가합의되었고, 기타분야에서는안변과남포에조선협력단지건설, 백두산관광, 농업, 보건의료, 환경보호협력사업추진등이합의되었다. 다만 2007년당시의남 북경협여건과지금의여건은상당히다르다. 변화된오늘의여건에비추어사업들을재검토하는것은불가피하다. (4) 협력거점의선택, 집중, 확산전략남 북경협은당분간협력거점을중심으로한전략이불가피하다. 북한은개혁개방의점진성에비추어볼때경제특구중심의대외협력을선호하는경향이강하다. 남한을비롯한해외자본의입장에서도특구를중심으로한거점개발방식을선호하고있다. 따라서남 북경협은향후협력거점을선택, 집중, 확산시키는전략이필요하다. 선택은협력유망산업및협력가능지역을선정하는것이다. 집중은선정된유망산업지역에대해정부차원의자원배분을집중시켜거점으로써정착시키는것이다. 확산은경협거점지역을순차적으로확산하는것으로서남한의입장에서는향후개성, 금강산이라는제한된거점을보다확대할필요가있다. (5) 남 북경협과동북아경제협력의연계추진 남 북경협과동북아경제협력의연계추진은종전에도논의되었던 64 동향과전망 87 호

65 바이다. 이는단순히재원조달측면에서의불가피성만은아니다. 남한의입장에서보면북한의존재및미개방상태로인해상실한동북아경제협력공간의복원이필요하다. 또한북한을경제교류확대및상호의존확대의장으로끌어내기위해서는남한의노력만으로는부족하고, 중국등주변국들의노력이병행되어야한다. 최근에는양자의연계추진필요성이더욱증대되었다. 앞에서언급했듯이북 중경협의확대, 한반도에서중국의영향력확대가중요한배경요인이다. 또한북 러간대외채무문제해결로양국간경협이확대될가능성이커졌다는점도고려되어야한다. 이러한여건변화를배경으로향후남 북 러가스관연결사업, TSR-TKR 연결사업등에대한재조명노력이필요하다. 또한라선, 황금평등북 중협력경제특구, 나아가북 중접경지대에서의한국의참여협력방안을고민해야한다. 특집 6. 맺음말에대신하여 : 남 북경협의복원을위한첫단추 북한의장거리로켓발사, 안보와교류협력의균형을강조하는박근혜정부의출범등으로인해중단기적으로남 북경협의여건은그다지좋지않은상태다. 하지만남 북경협은이른바남 북관계의핵심적인토대를제공한다. 게다가남 북경협은 한반도정세의안정적관리및남 북관계의개선, 남 북경제공동체형성, 한국경제에대한기여등의의미가있다. 따라서열악한조건속에서도남 북경협을발전시키기위한노력이요구된다. 그렇다면앞으로어떻게할것인가. 남한의새정부는어떤대북경협정책을펴야하는가. 원론적으로보면단계적접근이필요하다. 사실 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 65

66 남 북경협에서단계적접근의필요성은여러차원에서제기된바있다. 이는주로경협의여건과관계가있는데대표적인것이대외적인군사안보적차원의문제다. 북핵문제해결수준이가장중요하고남 북한군사적긴장관계수준을포함한남 북관계의수준도주요변수이다. 이와함께남한내여건도중요한데특히남한내여론의향배가핵심요인이다. 현재는남 북경협의활성화및발전을논할단계가아니다. 이에앞서남 북경협의복원을우선적으로고민해야한다. 이는남 북경협의현주소를어떻게진단할것인가하는문제와직접적인관계가있다. 이명박정부의대북경협정책, 나아가 5 24 조치는남 북경협의시계바늘을 2008년 2월, 2010년 5월에서멈추게한것이아니라그보다훨씬이전으로되돌려놓았음을인식할필요가있다. 아울러상황이중립적인것이아니라더욱악화되었음을, 특히실타래를더욱꼬이게만들었다는사실도인식할필요가있다. 따라서남 북경협을복원하는데는생각보다많은시간과노력이필요하다. 복원의시기가늦어지면늦어질수록복원에필요한시간과노력은더욱늘어나게된다. 그렇다면남 북경협의복원을위한첫단추를어디에서꿸것인가. 26) 앞에서보았듯이 5 24 조치해제든금강산관광재개든한국내이른바보수진영과진보진영의견해차가상당히크다는사실을새삼확인할수있다. 게다가북한이올초에남측이기대하는수준의 행동 또는 변화 를보여줄지는미지수다. 과거의경험에비추어볼때한국신정부출범초기에북한은 간보기 또는 기싸움 을시도할가능성이농후하다. 따라서 5 24 조치해제나금강산관광재개같이어려운문제를남 북경협을푸는첫단추로활용하기는쉽지않다. 상대적으로용이한개성공단문제에서부터출발하는방안을검토해볼만하다. 앞에서보았듯이 2007년 12월개최된개성공단협력분과 66 동향과전망 87 호

67 위원회제1차회의에서남과북은노동력공급문제, 3통문제등개성공단의핵심현안의해결에대해합의를도출한바있다. 그런데이후남 북관계의악화등으로합의는전혀이행되지않고있다. 결국문제해결의출발점으로써기존합의의 이행 을위한당국간회담을시작하고이의 이행 을남 북한당국이서로에게보여주는방안을검토할수있다. 더욱이이합의는북한이남한에대해지난 5년동안줄기차게이행을요구했던 10 4 공동선언의일부다. 물론오늘날의변화된여건을감안해당시합의한모든사안을이행하는것은현실적으로어렵다. 하지만핵심적인사안은남한당국이 15,000명근로자숙소를건설하는대신북한당국은 3통문제해결에적극나서는것인데이에대한이행여부는남 북한당국의의지에달려있다. 이는한편으로는서로에게 행동 또는 태도변화 를보여주는것이고, 나아가 신뢰 를쌓기위한첫걸음이라는의미가있다. 그렇게해서서로가조금씩신뢰를쌓게되면 5 24 해제나금강산관광재개문제를본격논의하는단계로넘어가는방안이다. 상대적으로쉬운일부터, 실천가능한일부터시작한다는데는우리사회에폭넓은공감대가형성되어있다. 특집 접수 / 심사 / 채택 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 67

68 주석 1) 박종철 (2012). 세후보의대북통일정책비교 : 신뢰구축, 남북경제연합, 북방경제블루오션의변주곡. 한반도포커스 월호. 2) 연합뉴스, ) 5 24 조치이후남 북경협기업의상황에대해보다자세한것은양문수 ( ) 조치 1년과남 북경협. KDI 북한경제리뷰. 참조. 4) 남 북경협피해조사단의실태조사는 2011년 1월 24일부터 3월 25일까지실시되었다. 당초실태조사대상으로선정된업체는모두 1,017개사였으나, 연락처의부정확, 업체의폐업, 업체의조사거부등으로 154개사가설문조사에응했고, 이가운데 13개사에대해서는방문조사가실시되었다. 국회외교통상통일위원회 ( ). 남 북경협실태조사보고서. 5) 물론이수치를어느정도신뢰할수있는지는의문이다. 기업이일방적으로제시하는손실규모를그대로수용할수밖에없었다고남 북경협피해조사단측은밝히고있다. 6) 금강산관광사업중단에따른각종문제점에대해보다자세한것은예컨대신용석 (2012). 남북관광현황분석및정책대응방안. 서울 : 한국문화관광연구원 를참조. 7) 이명박정부시절개성공단이겪은각종위기적상황에대해보다자세한것은예컨대개성공단기업협회 (2012). 개성공단에서통일경제의희망을본다. 서울 : 웃고문화사. 제4 장을참조. 8) 통일부관계자는기업들의요구만놓고보면아직도 2만명의노동력이추가로필요한상태라고밝혔다. 9) 통일부 ( ). 대북정책, 이렇게해왔습니다 ( 이명박대통령취임 4주년대북정책설명자료 ). 10) 조남훈 (2012). 이명박정부의남 북경협평가와향후바람직한남 북경협방향. KDI 북한경제리뷰 월호, 동향과전망 87 호

69 11) 북 중교역의급격한증가세는 2012년들어서도지속되고있다. 1월부터 5월까지의북 중교역은 25억 900만달러로지난해같은기간에비해 27.9% 나증가했다. 이가운데북한의대중수입은 14억 5,900만달러로전년동기대비 27.1% 늘었고, 북한의대중수출은 10억 4,900만달러로전년동기대비 29.0% 증가했다. 특집 12) 북한과중국의주요경제협력통로로떠오른나진항- 원정리구간의도로보수공사완료로운행시간이절반이상줄어들고화물수송및관광산업에기여할것으로북한측은기대하고있다. 이구간의도로길이는 50여 km이고너비는 8m ( 최대 16m) 인것으로전해지고있다. 조선중앙통신 ( ) 13) 자유아시아방송 ( ). 14) 자유아시아방송 ( ). 15) 황금평 위화도경제지대법과개정라선경제무역지대법이개성공업지구법보다훨씬기업친화적, 시장친화적요소를담고있는구체적사례들에대해서는예컨대이영훈 (2012). 북 중경협확대현황및전망, 정책적시사점. 북한연구학회 2012 동계학술회의, 전환기한반도정치경제의동학 : 구상 정책 실천 을참조. 16) 김석진 (2012). 남 북경협의이상과현실. KDI 북한경제리뷰 월호, 8. 17) 조동호편 (2012). 공진을위한남 북경협전략 : 보수와진보가함께고민하다. 서울 : 동아시아연구원. 제3장참조. 18) 현대경제연구원이 2012년 8월북한관련전문가 112명을대상으로실시한설문조사에서차기정부의대북정책기조에대해 기존대북정책기조를유지해야한다 고응답한전문가는단한명도없었다. 대북정책을전면전환해야한다 는응답은전체의 50.0%, 전면수정은아니더라도유연하게수정해야한다 는응답은전체의 50.0% 였다. 홍순직외 (2012). 차기정부의대북정책과제 : 대북정책의전환요구높다. 현안과과제 ) 조선일보, ) 박근혜당선인의외교안보정책을총괄하는윤병세전청와대외교안보수석의의견. 동아일보, ) 유연화조치 란 5 24 조치의원칙을지키면서기업의피해최소화를위해정 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 69

70 책적유연성을발휘한다는것으로기업의대북경영활동을부분적으로재개할수있도록허용하는조치이다. 예컨대 2010년 5월당시개성공단에공장을새로짓거나증축하던중에 5 24조치로공사가중단된 12개사에대해 2011년 10월, 공사의재개를허용한것이다. 또한 2012년 3월에는개성공단입주기업에대해설비반출, 대체건축을시급성 규모등을고려하여단계적으로허용하고있다. 통일부 (2012). 개성공단업무현황. 통일부출입기자단테마브리핑자료 ) 조선일보, ) 민주당홍익표의원은지난 11월 26일, 2010년 2월개성에서열린 금강산관광및개성관광재개를위한북남실무접촉합의서 초안을공개, 북한은 관광에필요한모든편의와관광객들의신변안전을철저히보장하기로했다 고문서로약속했음을밝혔다. 이는북한이금강산관광객의신변안전을 문서 로보장하지않아관광을재개할수없다고하던정부주장과배치된다. 한겨레, ) 민주평화통일자문회의 (2011). 통일 대북정책추진에관한건의 : ) 조동호편 (2012). 공진을위한남 북경협전략 : 보수와진보가함께고민하다. 서울 : 동아시아연구원, 제10장참조. 26) 충남대김학성교수는 차기정부의남 북관계개선수준및속도는첫단추를어떻게꿰는가에좌우될것 이며 김정은체제와국제환경변화에대한정확한이해를바탕으로대북정책의기본철학과방향에대한국민적공감대를확보하는것이일차적과제 라고주장해주목을끌었다. 김학성 (2012). 남 북관계전망과대북정책추진방향. 민주평화통일자문회의 화정평화재단주최제9회남 북관계전문가초청대토론회. 차기정부의대북정책방향과과제 동향과전망 87 호

71 참고문헌 특집 국회외교통상통일위원회 (2011). 남 북경협실태조사보고서. 개성공단기업협회 (2012). 개성공단에서통일경제의희망을본다. 웃고문화사. 김석진 (2012). 남 북경협의이상과현실. KDI 북한경제리뷰, 12 월호, 김학성 (2012). 남북관계전망과대북정책추진방향. 민주평화통일자문회의 화정평화재단주최제9 회남북관계전문가초청대토론회. 차기정부의대북정책방향과과제, 민주평화통일자문회의 (2011). 통일 대북정책추진에관한건의, 10 월. 박종철 (2012). 세후보의대북통일정책비교 : 신뢰구축, 남북경제연합, 북방경제블루오션의변주곡. 한반도포커스, 11 12월호, 신용석 (2012). 남북관광현황분석및정책대응방안. 한국문화관광연구원. 양문수 (2011) 조치 1 년과남 북경협. KDI 북한경제리뷰, 5 월호, 이영훈 (2012). 북 중경협확대현황및전망, 정책적시사점. 북한연구학회 2012 동계학술회의, 전환기한반도정치경제의동학 : 구상 정책 실천, 70 98, 조남훈 (2012). 이명박정부의남 북경협평가와향후바람직한남 북경협방향. KDI 북한경제리뷰, 12 월호, 조동호편 (2012). 공진을위한남 북경협전략 : 보수와진보가함께고민하다. 동아시아연구원. 홍순직외 (2012). 차기정부의대북정책과제 : 대북정책의전환요구높다. 현안과과제, 1 20, 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 71

72 초록 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 경제협력분야를중심으로 양문수 이논문은남북간경제협력분야를중심으로한국새정부의대북정책과제를도출하기위한토론의기초자료를제공하는것이목적이다. 북한의장거리로켓발사, 안보와교류협력의균형을강조하는한국새정부의출범등으로인해중단기적으로남 북경협의여건은그다지좋지않은상태이다. 하지만남 북경협은이른바남북관계의핵심적인토대를제공한다. 게다가남 북경협은 한반도정세의안정적관리및남북관계의개선, 남 북경제공동체형성, 한국경제에대한기여등의의미를가진다. 따라서열악한조건속에서도남 북경협을발전시키기위한노력이요구된다. 다만단계적접근이필요하다. 현재는남 북경협의활성화및발전을논할단계가아니다. 이에앞서남 북경협의복원을우선적으로고민해야하는단계다. 현재는남 북경협의복원그자체에반대하는의견도만만치않으며복원의전제조건으로서북한의 변화 를요구하는사람도적지않다. 따라서남 북경협을복원하는데필요한시간 72 동향과전망 87 호

73 과노력이예상보다훨씬더클수있다. 그렇다면남 북경협의복원을위한첫조치를어디서어떻게취할것인가. 이른바 5 24 조치로불리는대북경제제재의해제문제, 금강산관광재개문제에대해서는한국내에서이른바보수진영과진보진영의견해차가상당히크다. 그래서상대적으로용이한개성공단문제에서부터출발하는방안을검토해볼만하다. 즉문제해결의출발점으로써개성공단에대한기존의남북간합의의 이행 을위한당국간회담을시작하고이의 이행 을남북한당국이서로에게보여주는방안을검토할수있다. 그렇게해서서로가조금씩신뢰를쌓게되면 5 24 해제나금강산관광재개문제를본격논의하는단계로넘어가는방안이다. 상대적으로쉬운일부터, 실천가능한일부터시작한다는데는우리사회에폭넓은공감대가형성되어있다. 특집 주제어 남북관계, 남 북경협, 대북정책, 복원, 개성공단, 합의이행 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 73

74 Abstract The Direction of The New Government s North Korea Policy A Focus on Economic Cooperation Moon-Soo Yang The purpose of this paper is to provide basic information necessary for the development of major agendas for North Korea policy, particularly in economic cooperation sector, for the South Korea s newly elected government. Inter-Korean economic cooperation serves as a critical foundation for the entire inter-korean relations. Moreover, economic cooperation is meaningful on many levels as it plays positive roles in stable management of the Korean peninsula, improved relations between South and North Korea, formation of inter-korean economic community, and contribution in the South Korean economy. Thus, economic cooperation must be pushed forward even during the most severe circumstances. However, it must be pursued in a step-by-step approach. At the present time, it is still premature to discuss revitalization and development of inter-korean economic cooperation. Prior to this discussion, restoration of economic cooperation must take place. There are still antagonistic opinions against economic cooperation with North Korea in its entirety and change in North Korea is placed as a precondition for any type of exchange or cooperation. Therefore, it may take longer than expected to resume the dialogue on restoring the inter-korean economic cooperation. Then, what should be the first step to restore the economic cooperation? The first step should be taken with resolving the relatively simple issue first, which is the Kaesong Industrial Complex. 74 동향과전망 87 호

75 Once new dialogue is resumed to discuss Kaesong Industrial Complex and fulfillment of previous agreements reached between the two countries, both parties can start the talks as a starting point to resolve the issues at hand and explore new ways to implement agreements. Through this effort, both sides can build confidence and it can naturally precede to the more difficult phase of ending May 24 Measures and resumption of Mount Kumgang tours. 특집 Key words North Korea Policy, inter-korean economic cooperation, restoration, Kaesong Industrial Complex 새정부의대북정책, 어떻게할것인가 75

76 특집 [ 새로운대외 - 남북관계의모색 ] 분단체제하에서의평화담론 평화국가의가능성과경로를중심으로 1) 이남주 * 성공회대학교중어중국학과교수 1. 한반도평화에대한새로운접근 최근수년동안한반도에서는그어느때보다군사적긴장이고조되어왔다. 2009년이후에만북한은한차례의핵실험과세차례의로켓발사를감행했고, 남 북간에는정전협정체결이후처음으로연평도포격사건과같이상대의영토를겨냥한공방전도발생했다. 냉전체제가해체된지 20년이지났지만한반도에서는오히려열전의가능성이높아지고있다. 군사적긴장이고조될수록외부로부터의위협에대응하기위한충분한군사력을갖추는것이국가안보를위한가장현실적이고효과적인수단이라는신념에기초한안보논리가평화적방식으로문제를해결하자는목소리를압도하기마련이다. 분단체제하에서안보논리가국방영역을넘어사회전반에큰영향을미친우리의경우는더욱그렇다. * lee87@skhu.ac.kr 76 동향과전망 87 호

77 그러나최근의한반도상황은위기에대한관습적인대응이평화를보장하기어렵고위기를증폭시킬뿐이라는사실을잘보여주고있다. 냉전해체이후미국과남한의군사력은북한에대해압도적우위를확보했으나이것이한반도평화로이어지지는않았다. 1) 북한은핵능력과비대칭적전력을강화하는방식으로대응하면서한반도위기는더고조되었다. 북한의이러한대응은다시미국과남한의군비증강을위한명분이되고있다. 군사력에기대어안보를확보하려는시도가안보딜레마를심화시키는전형적인상황이한반도에서출현하고있는것이다. 문제를더심각하게만들고있는것은분단체제하에서적대적관계가유지되지만이것이전쟁으로이어지는것을방지하는기능을하던정전체제가효력을상실해가고있다는사실이다. 북한은 1994년에군사정전위원회에서철수하면서정전협정의법률적효력을부정해왔고북방한계선 (NLL) 처럼정전협정으로는해결할수없는새로운갈등요인들이등장하고있다. 이제정전협정을대체하는새로운평화체제가건설되지않고서는문제가해결되기어려운상황이다. 이러한전환을위해서는안보담론을넘어선새로운발상이필요하다. 그핵심은군사적수단이아니라평화적수단에의한평화를추구하는것이다. 갈퉁 (Johan Galtung) 은전쟁의반대로서의소극적평화가아니라간접적이고구조적인폭력이없는적극적평화를목표로삼아이러한전환의필요성을강조했다 (Galtung, 2000: 17 33). 그리고이러한평화개념을한반도평화논의에적용하려는시도도시작되고있다 ( 구갑우, 2007). 그럼에도불구하고이러한문제제기가우리사회에서적극적으로수용되지않고있다. 필자는그주요한원인이여전히보편적이고이상주의적인평화담론과분단이라는한반도의특수하고도냉혹한현실사이의거리에있다고생각한다. 따라서평화에대한발상의전환이사회 특집 분단체제하에서의평화담론 77

78 적으로뿌리를내리고실천적효과를내기위해서는그거리를좁힐필요가있다. 이글은이상적으로보일수있는평화담론을한반도의현실에적용하는것이가능하다는점을보이고그경로를제시하기위한시도다. 2장에서는먼저안보담론과의비교를통해평화담론의의의와핵심내용을제시할것이다. 3장에서는분단체제와평화의관계를살펴볼것이다. 특히냉전체제의해체이후분단체제의동요로정전체제가최소한의평화유지기능을하기어렵게되고이것이한반도에서군사적위기를고조시키는가장중요한원인이라는사실과이러한위기에대처하기위해서는평화에대한새로운접근이요청되고있음을보일것이다. 4장에서는평화국가론을주요분석대상으로삼아보편주의적인평화담론과한반도현실을결합시키는방안을논의할것이다. 특히평화국가론이우리사회에서실천적기획이되기위해서는평화와국가, 평화와통일, 평화와복지등의세가지관계를우리현실에맞게풀어갈수있는대안이필요함을지적하고그에대한답을찾고자시도했다. 5장에서는앞의논의를요약하고한반도평화를위한평화주의적접근의중요성을다시강조할것이다. 2. 안보담론과평화담론 현실세계에서안보논리를넘어서는것은쉽지않다. 전쟁과평화 의문제는항상인간의삶과분리될수없는중요한정치문제이자윤리문제였다. 그렇지만자연상태를만인대만인의투쟁으로본홉스 (Thomas Hobbes) 는물론이고자연상태의인간을평화로운존재로여긴루소 (Jean Jacques Rousseau) 도문명의발생으로전쟁을피하기어렵게되 78 동향과전망 87 호

79 었다고보았다. 영구평화론 을저술한칸트 (Immanuel Kant) 도 전쟁은우리인간의본성에들어있는듯하다 며평화에대한비관론을내비쳤다 ( 김재명, 2011: 32 33). 이러한이유로국제관계이론에서는국제정치가힘, 특히군사력을추구하는국가행위에의해지배된다고주장하는현실주의 (Morgenthau, 1985) 가압도적인영향력을행사해왔고, 현실주의는안보담론에인식론적기초를제공해주었다. 현실주의를정교화한왈츠 (Kenneth N. Waltz) 의신현실주의는국제사회가무정부적성격을극복하기어렵고국가간협력을통해세계평화가이루어질수없다는전제아래세력균형이전쟁을방지할수있는가장유력한방안이라고주장했다 (Waltz, 1979). 세력균형에는내적균형 (internal balancing) 과외적균형 (external balancing) 등의두유형이있는데각각군비증강과동맹이주요수단이된다. 왈츠의현실주의는모겐소 (Hans J. Morgenthau) 의현실주의가힘을향한의지라는인간의본능에서국가행위의원리를찾는것에반해, 무정부상태의국제정치체제의구조가국가로하여금힘을추구하게만들지만국가는무한히힘을추구하는것이아니라세력균형이라는현상유지적목표를추구한다고주장한다는점에서방어적현실주의로분류되기도한다. 이에대해미어셰이머 (John J, Mearsheimer) 는무정부상태라는국제정치체제의구조가국가들로하여금힘을추구하게만든다는점에서는왈츠의현실주의와공통점을갖지만, 국가는현상유지를목적으로하는것이아니라상대적힘을최대화시키고자한다고주장한다는점에서는왈츠의현실주의와는다른공격적현실주의를제시했다 (Mearsheimer, 2004: 68 70). 그렇기때문에공격적현실주의는자신의안보를증진시키기위한행위가상대국의안보를해치고이들로하여금다시최악의상태에대비하도록만드는 안보딜레마 (security 특집 분단체제하에서의평화담론 79

80 dilemma), 그리고전쟁을피하기어렵다고본다 (Mearsheimer, 2004: 95 96). 여기서현실주의와안보논리의비극적양상이드러난다. 패권국이될때만이게임에서승리할수있을뿐인데그마저일시적인승리일가능성이높다. 그럼에도불구하고현실주의에기초한안보담론이여전히한반도평화에대한논의를지배하고그결과안보딜레마가심화되고있는것은한반도의비극이아닐수없다. 그렇다면안보담론에서평화담론으로의전환을위한이론적근거는어디에서찾을수있을것인가? 국제관계이론내에서는자유주의적전통이군사력에의존하지않는평화의가능성을모색해왔다. 최근에는경제적상호의존의증가, 국제제도의활성화등이국제사회의무정부적속성을약화시키고국가간협력의가능성을높인다는주장들이적극적으로제기되어왔다 (Rosecrance, 1986; Koehane, 1984). 그리고냉전해체로한때이러한전망이실현될가능성이높아진것처럼보였다. 그러나 2001년 9 11사태발생이후네오콘 (neo-con) 이라고불리는더극단적인현실주의의영향력이증가했다. 이라크전쟁의실패로네오콘의기획도실패했지만그렇다고경제적상호의존이나국제기구의발전이평화를보장할수있을것이라고이야기하기도어려운것이작금의현실이다. 한반도에서도 2000년 6 15 정상회담이후개성공단, 금강산관광등의남 북경협이활성화됨에따라자유주의적접근을한반도에적용하기위한시도들이등장했다. 남 북경협을통해만들어지는경제적상호의존과이를뒷받침하기위한네트워크와제도의발전이남과북이안보딜레마에서벗어나협력을통한평화로나아갈수있는길을제공할수있다는것이다 ( 김연철, 2006). 이러한접근은여전히유효하다. 최근에는남 북경협이북한에대한일방적인지원이아니라남과북의경제가상생발전하기위한전략으로써의의미가강조되고있다 80 동향과전망 87 호

81 ( 서동만, 2007; 이남주, 2012). 그러나국제적차원은물론이고한반도에서도경제적상호의존이안보딜레마를얼마나효과적으로해결할수있는가에대해적지않은의문들이제기되어왔다. 특히한반도와같이남과북사이에이념적, 정치적대립이고착되어있는상황에서경제이익만으로안보논리를극복하는것은더어렵다. 안보논리가경제이익을따르기보다는경제이익이안보논리에의해희생될가능성이더높기때문이다. 실제로이명박정부의등장과함께남 북경협은명맥을유지하기도어려운상황이되었다. 자유주의적접근만으로한반도평화를실현시키려는시도는한계를드러냈다고할수있다. 여기서평화에대한새로운인식, 특히평화적수단에의해평화를실현시키는길을모색해야한다는문제의식이중요한의미를갖는다. 안보논리자체를극복하거나최소한그영향력을크게약화시키지않고서는평화로향하는길을만들기어렵기때문이다. 즉안보담론을우회하는것이아니라안보담론자체를문제로삼고안보담론을평화담론으로전환시키기위한노력이필요한것이다. 2) 2006년참여연대평화군축센터 3주년발족기념심포지움에서제출된바있는평화국가론도이를위한시도중의하나다. 평화국가론은평화적방법에의한평화를추구하는시민사회의담론과결합된새로운국가만들기로, 선군축 과같은비도발적방위를추구하는것을통해남한사회의구조변화를추동하고, 그변화를토대로한반도에서는북한을국제적차원에서는동북아국가를평화국가로바꾸어가려는정치적기획을의미한다 ( 구갑우, 2007, 31 32). 여기서가장핵심적인주장은상대방에게안전감을줄수있도록행동하는것이안보딜레마에서벗어나평화로가는길을여는열쇠라는것이다. 남북간의적대관계가계속유지되는상황에서이러한접근 특집 분단체제하에서의평화담론 81

82 은지나치게순진한것이라는비판이제기될수있다. 그러나북한이핵무기를개발한상황에서는군비증강으로해결할수있는문제는거의없다. 3) 그보다는남한이우위를확보하고있는통상전력의축소로북한의변화를유도하고한반도에서위협에대한인식을전환시키는것이한반도평화보장을위한더적절한대안이될수있다. 평화담론으로의전환은이러한한반도현실을고려한기획이며단순히이상주의적이고윤리적인요청만은아니다. 3. 분단체제의변화와한반도평화 한반도와남한에서는안보논리가분단체제를배경으로사회전반에깊게뿌리를내렸다. 분단은정치세력들간에민족국가의대표성을다투는내전적상황으로전쟁과분리되기어려운관계가있기때문이다. 제 2차세계대전이후에출현한분단상황도중국과베트남처럼협상보다는무력에의해해결되는경우가많았다. 독일만이평화적분단, 분단관리, 통일에성공했다. 이는독일이침략전쟁과홀로코스트를벌인책임이있는패전국이었던사정과관련이있다. 독일은분단을수용할수밖에없었을뿐만아니라전후독일에서는민족주의가정치적동원이나흡인력의대상이되기어려웠다 ( 이동기, 2009: 165). 분단시기서독은민족주의적정치목표보다는서구와의통합을통한경제발전과사회발전에국가역량을집중시켰는데이것이냉전체제가붕괴되던시기독일통일이국제사회의인정과지지를받는기초가되었다. 4) 한반도의상황은위의두경우와모두다르다. 무력에의해분단문제를해결하고자시도한한국전쟁은어느일방도승리하지못하고정전협정을체결하는것으로중단되었다. 그이후전쟁당사자들사이의 82 동향과전망 87 호

83 적대관계를완전히청산하지못한채정전협정에의존한불안한평화가지속되고있다. 이러한환경을배경으로남과북의기득권세력이분단과전쟁에서비롯된남과북의적대관계를자신의통치강화에활용하는 적대적상호의존 메커니즘이구축되기시작했다. 즉분단체제란정치적분열이라는표면적상황을설명하기위한것이아니라그내에존재하는적대적상호의존메커니즘이한반도전체는물론이고남과북에미치는영향을설명하기위한개념이다 ( 백낙청, 1998; 김종엽, 2005). 이러한분단체제는한국전쟁을거쳐본격적으로형성되기시작했고, 남 북간의대화가남 북의기득권세력이정치적통제를강화하는것으로귀결되고판문점도끼살해사건으로북미관계가더악화된 1970년대에완숙단계로발전했다 ( 홍석률, 2012: 396). 한반도주변의긴장완화가한반도에서는적대관계의청산이아니라긴장고조로이어진첫사례였다고할수있다. 그렇지만적대적상호의존이대규모군사충돌로이어지지도않았다. 분단체제가남 북간의적대적관계에의존해유지되지만동시에체제를붕괴시킬수있는군사충돌의발생을방지하는장치도동시에가지고있었기때문이다. 첫째, 한국전쟁의파괴적결과로인해분단문제를평화적방식으로해결해야한다는것에대한공감대가확산되어왔다. 그결과 1972년 7 4남북공동성명에서평화가자주, 민족대단결과함께통일의 3대원칙의하나로포함될수있었다 ( 정영철, 2012: ). 둘째, 한국전쟁은전쟁의파괴적결과만이아니라어느일방도전쟁에서승리할수있을정도의힘의우위를확보하지못하고있다는현실도확인시켜주었다. 미국도 54,000여명의미군이사망하는등막대한인명피해를입었고처음으로승리하지못한전쟁이라는기록을남겼다. 5) 마지막으로냉전시기동북아에서는자본주의진영과사회주의진영사이의힘의 특집 분단체제하에서의평화담론 83

84 균형이유지되었고 1970년대부터는미 중협력관계가발전되면서전쟁을방지할수있는국제적메커니즘도형성되었다. 이에따라분단체제는내부의적대관계에도불구하고상대적안정을유지할수있었다. 그런데 1980년대후반부터분단체제가흔들리면서상황이변화했다. 남한에서 1987년이후민주화가진행되면서적대적의존관계에기대어기득권을유지하는세력이약화되었고분단체제에대한도전도거세졌다. 1990년대들어서는냉전해체로한반도를둘러싼힘의균형이급격하게변화하면서분단체제의안정성은더큰도전을받았다 ( 김종엽, 2005). 6) 분단체제의동요는남 북간의적대관계를협력관계로전환시킬수있는계기를제공했으나이러한전환이성공하지못할경우에는더큰위기로이어질가능성도내포하고있었다. 2000년 6 15 남북정상회담은전자의가능성을보여주었으나이명박정부의출범이후에는후자의우려가현실화되어왔다. 후자의위기는분단체제의동요로인해정전체제가최소한의평화유지기능도하기어렵게된사정과관련이있다. 첫째, 정전체제는 1990년대초반냉전체제의해체로발생한한반도를둘러싼힘의균형의변화를반영하지못하고있다. 정전협정이군사적충돌을방지하는장치로작동하는것은양측의군사력균형이유지될때가능하다. 적대관계가지속되는상황에서힘의균형이무너지게되면열세에처하게된측은자신의생존에대한위협을느끼게되고자신의안전보장을위한새로운조치를추구할수밖에없다. 이에따라냉전체제의붕괴이후외교적, 경제적으로고립된북한은평화협정과같이정전체제를대신해자신의안전을보장할수있는새로운조치의필요성을주장하며핵무기와비대칭적군사력을강화하는것으로군사력의열세에대응해왔다. 북한은 1994년 4월외교부대변인성명을통해군사정전위원회대표의철수를선언했고이에따라정전협정은전 84 동향과전망 87 호

85 반적으로기능이정지되거나제한적으로만준수되고있는상황이다 ( 제성호, 2002: 107). 그이후북한이평화협정체결등새로운조치의필요성을부각시키기위해의도적으로정전협정을무력화시키기위한시도를해오고있기때문에앞으로정전협정의효력에기대어한반도평화를유지하기어렵게되고있는것이다. 둘째, 정전협정은군비경쟁이새로운단계로상승하는것을방지하지못하고있다. 정전협정은 13항ᄅ항목에 한반도국경외로부터증원하는작전비행기, 장갑차량, 무기및탄약의반입을정지한다 는규정을두어군비경쟁을방지하고자했다. 그러나미국국무부와유엔군사령부는 1957년 6월이조항의폐기를선언했고, 미국은 1958년핵탄두를달수있는미사일을남한에배치했다고선언했다. 주한미군의축소가불가피한상황에서한반도군사력균형을유지하기위해주한미군을새로운무기로무장시켜야할필요성이있었기때문이다 ( 박태균, 2005: ). 그런데 1990년들어서는북한이핵무기개발에나서이미두차례의핵실험을감행했다. 이역시군사력의열세가커지는것을만회하기위한조치였다. 이에남한에서도미국의전술핵무기를다시도입해야한다는주장이등장하고있으며앞으로핵무장론이등장할가능성도배제할수없는상황이다. 7) 한반도에서군비경쟁이이제핵경쟁으로치닫고있는것이다. 셋째, 정전협정자체가해결하지못하고남겨놓은문제들이군사충돌로이어질수있는갈등요인으로등장하고있다. NLL( 북방한계선 ) 문제가대표적이다. 지금까지는정전협상에서는해양경계선에대한합의에도달하지못했고정전협정이체결된이후 UN사령부의클라크장군 (Mark Wayne Clark) 이남측의해군이넘어가서는안될선으로 NLL을설정하고이를군에통지했다고알려져왔다. 8) NLL 문제는북한이 1973년 12월서해 5도주변해역에대한관할권을주장하면서남북 특집 분단체제하에서의평화담론 85

86 간의갈등요인으로부상했다. 그리고 1990년대중반부터북한은 NLL 을인정하지않겠다는입장을반복해서밝히고북의어선등이 NLL을넘어오면서본격적으로갈등이고조되기시작했고이문제로남북해군간에두차례의해전이발생했다. 이처럼분단체제의동요에따라정전체제가최소한의평화를보장하는기능조차발휘하기어렵게되었고, 한반도는언제든지우발적인군사충돌이발생하고이것이민족적재앙으로이어질수있는상황에직면하고있다. 냉전체제해체이후한반도평화를위한노력과성과가전혀없었던것은아니다. 2003년 6자회담이시작되었고 2005년 9 19 공동선언에서는북핵문제의해결을북미관계정상화와함께진행하고, 한반도의영구적평화체제에관한협상과동북아안보협력의증진을위한방안과수단을모색하기로 6개국이합의했다. 그내용은냉전체제해체이후한반도평화를위협하고있는요인들에대한해결방안을포괄적으로담고있다고평가할수있다. 그렇지만 6자회담은그합의를실행하지못하고 2008년 12월수석대표회담을끝으로중단되어있고언제재개될지도불분명한상황이다. 북미와남북사이에존재하는상호불신이해소되지않고주요당사자들이군사력에의한안보라는관성에서벗어나지못하고있기때문이다. 이에따라위기와협상의사이클이반복되었고, 그사이에문제는더악화되었다. 앞으로 6자회담이재개되더라도상호불신을해소하고안보딜레마를초래하는안보담론에벗어나기위한노력이병행되지않으면성과를거두기어려울것이다. 86 동향과전망 87 호

87 4. 평화국가의가능성과경로 한반도가안보담론의지배를받는상황에서벗어나는것은일방의노력만으로는어렵다. 그렇지만조건을갖추고있는행위자들의선제적인노력이필요하다. 냉전해체이후남북사이에군사력을포함한국력에서격차가커져왔다는점이남한의선제적변화를가능하게하는객관적조건을제공해주고있다. 북의핵무기와비대칭전력은군사력의우위를보여주는것이라기보다는열세를만회하기위한수단이며, 통상전략의증강으로해결될수없는문제다. 그리고남한내에서안보논리에서벗어나기위한평화운동이꾸준히발전해온것도이러한변화를위한동력을제공해줄것이다. 주지하다시피 1990년대후반부터남한에서는미군범죄, 미군기지이전, 이라크파병반대등의문제들이평화운동발전에계기를제공했다 ( 이재철, 2007: ). 이러한과정을거치며시민들의평화에대한감수성이증가했고, 이것이평화국가론의제기와같은한반도평화문제에대한새로운발상을가능하게했 특집 다. 9) 그러나평화국가론이한반도에서실현가능한기획이되기위해서 는보편주의에많이기대고있는현재의담론을우리현실에부합하는실천전략과결합시킬필요가있다. 특히한반도에서군사적긴장과대결이고조되고있는상황에서평화국가가윤리적명령으로받아들여질경우현실과거리가먼순진한접근으로치부되고이에대한진진한논의가이어지기어렵다. 따라서평화국가를만들어가는과정에서실현가능한중간이정표를제시할필요가있다. 이와관련해평화국가론과관련한기존논의에서는평화와국가의관계, 평화와통일의관계, 평화와복지의관계가중요한문제로제기되어왔다. 분단체제하에서의평화담론 87

88 1) 평화와국가평화와국가의관계는안보담론에서평화담론으로의전환을추진하는데가장관건이되는문제다. 평화담론은탈민족주의만이아니라탈국가주의를지향하는경우가많다. 이러한관점에서본다면평화와국가는매끄럽게연결되기어려운개념들이다. 평화국가론에대해이러한비판이적극적으로제기된것은아니지만평화국가론을제기한논자들스스로가평화국가라는조어에내재하는모순을명확하게인식하고있었다 ( 구갑우, 2007: 68). 베버가 직업으로서의정치 에서근대국가를 한특정한영토내에서정당한물리적폭력을지배수단으로독점하는데성공한조직 (Weber, 1920, 32) 으로정의한것에서알수있듯이국가와폭력은불가분의관계를가지고있다. 특히국가의합법적폭력이자의적인폭력으로전환될가능성이항상존재한다. 뿐만아니라영토국가로의속성을가진근대국민국가는국민과영토의귀속을둘러싸고수많은전쟁을반복했다. 이처럼대내적으로나대외적으로국가가폭력의주요원인이되어왔기때문에평화를추구하는사람들이다양한형태의국가폭력에대해높은경각심을갖는것은당연하다. 따라서이들에게는평화와국가를직접결합시키는것에불편함을느껴질것이다. 그러나근대국민국가의문제점을지적하고이를극복하기위한노력이필요하다고하더라도당장국민국가를넘어서고자하는기획은비현실적이다. 다른측면에서보면국가라는정치조직체가스스로를합법적폭력의유일한원천으로규정하며사적이고자의적인폭력을금지시킨것은인권보호라는측면에서도진전이라고할수있다. 국가폭력에대해서는절차적, 규범적정당성을따질수있기때문이다. 더적극적으로평가하자면현재로서는국가가인류공동체의평화를보장하는가장유력한수단이라고할수도있다. 그렇다면국가개혁이평화 88 동향과전망 87 호

89 실현을위해반드시거쳐야하는중간경로가될수있다. 이를위해서는무엇보다도국가의물리력사용을시민의통제하에두는것이중요하다. 시민의통제로부터벗어날때국가는평화에대해가장위협적인존재로전화될가능성이높다. 따라서평화국가로의전환을위한일차적인과제는안보관련기구와정책에대한시민과국회의통제를강화하는것이다. 최근천안함사건과제주해군기지건설을둘러싼논란과갈등은안보기구의비민주성과안보논리의지배가초래하는문제점을보여주었지만이와동시에정부의일방주의가그대로관철되지않을정도로민주주의가성숙되었다는점도보여주었다. 평화적가치에대한공감대가확대될수록국가의안보기구에대한시민적통제의가능성이높아질것이다. 이를기초로국가가단순히영토와주권의수호를넘어서평화적가치를실현하는것을자신의중요한사명으로삼도록만들어야한다. 이는앞의것보다어려운과제다. 그러나평화국가라는담론은어떤이상적평화의지평을당장실현시키기위한것이아니라이러한전환을촉진하는것을핵심적인과제로삼고있다. 현실의평화국가는과정으로서의평화국가인것이다 ( 구갑우, 2007: 69). 이러한전환을촉진하는데주목할필요가있는것은 평화적생존권 혹은 평화권 에대한논의다. 10) 시민들이자신들의평화적삶을보호받고국가의행위에의해이것이위협받는것을반대할수있는권리를얻게된다면국가행위를평화지향적으로만들수있는실천이법적인수단과정당성을확보할수있기때문이다. 평화권이라는개념이추상적이라는평가가있을수있으나우리헌법은이보다도훨씬추상적인행복추구권을헌법에서권리로인정하고있다는점을고려하면평화권에대한논의가진행될수있는법적인근거는충분하다고할수있다. 평화권에대한논의가구체화된다면평화와국가사이의개념적긴장관계를해소하는데큰 특집 분단체제하에서의평화담론 89

90 도움을줄것이다. 2) 평화와통일남한에서평화는항상통일과연관된문제로다루어져왔다. 그런데최근통일과평화가밀접하게관련되어있지만평화는통일의수단과방법만이아니라통일과는독립된가치와실현경로를가진과제라는점에대한인식이증가해왔다. 심지어는통일과평화를대립시키는주장도등장했다. 통일담론과평화담론이분기하는상황이출현한것이다 ( 정영철, 2012: ). 통일과평화의관계에대한다양한논의가진행되어오고있는것도이러한사정을반영하는것이다. 11) 여기에는민족주의적목표를추구하는통일담론과탈민족주의적지향이강한평화담론사이의긴장이배경으로작동하고있지만더직접적인원인은북한에대한인식의변화라고할수있다. 2006년북한의핵실험과북한내부상황은북한이평화적가치를추구하기위해협력의대상이라기보다는극복의대상이라는인식을확산시켰기때문이다. 이러한상황에서한반도평화를위해서는통일이라는목표를버리고남북간의평화공존을먼저추구해야한다는주장들이제기되었다 ( 최장집, 2005). 평화국가론도처음제기되었을때에는평화국가로의국가개혁을뒷받침할수있는남북관계는어떤것이되어야하는지대한고민은충분하지않았다. 다양한적대관계가존재하는분단상황에서한쪽만평화담론전환을주장하는것은현실성이떨어진다는평화국가론에대한비판도이러한문제를지적한것이다 ( 유재건, 2006). 구갑우는이에대해안보가어떻게가능한가를묻는안보담론에서평화가어떻게가능한가를묻는평화담론으로의전환이라는점에더주목할것을요구했다. 특히선제적군축에나서는것이남 북간군사적불균형이확대되고있는한반 90 동향과전망 87 호

91 도에서는북한의군사주의를억제하는더적절한접근이된다는점이충분히설득력을가질수있다고주장했다 ( 구갑우, 2007: 78 80). 그러나이러한답역시평화국가가남북관계변화및분단체제의극복에어떤전망을가지고있는지는명확하게보여주지못했다. 평화라는가치를통일에종속시키는것은적절하지않다는문제제기는타당하다. 그렇다고통일을평화와관련한논의와실천의지평에서배제하는것으로문제가해결되기는어렵다. 특히헌법등에서한반도전체에대한통치를주장하는내용의조항을수정하는방식으로남과북이두개의정상적국가간관계로전환할수있다는발상은분단이남과북내부에도구조화되어있다는역사적이고객관적인현실을무시하는것이다. 분단체제하에서는평화가달성되어야남북통합이달성되는것이아니라남북통합이되어야이에상응해서달성될수있는평화의질도높아지는것이다 ( 홍석률, 2012: 404). 뿐만아니라이러한접근으로는남북간의현안을효과적으로다루기도어렵다. 예를들어국가대국가의관계로전환하기위해서는 NLL을국경선으로확정해야하는데, 이는통일을지향한다는공감대를전제로공동개발등의방식으로문제를해결할수있는가능성을차단하고더심각한갈등을유발할가능성이높다. 분단선을국경선으로변화시키는것은해결책이기보다는문제가될가능성이높다. 결국평화를위한분단의극복은현실 특집 적으로통일이외의방법을찾기어렵다 ( 정영철, 2012: 133). 12) 물론무조건적통일도바람직하지않다. 통일과정에서통일이평화적가치와충돌되지않도록하는관리와준비가필요하다. 이를위한가장현실적인대안은남북연합이라는복합국가모델 (compound state) 이다. 단일국가로의통일은현재남북간체제및이념적이질성, 경제적격차등을고려하면큰혼란을초래할수밖에없다. 통일이라는틀내에서평화공존을제도화시키고자하는남북연합은남한정부의역대통 분단체제하에서의평화담론 91

92 일론과연속성을가지고있을뿐만아니라남북이합의한유일한방안이라는점에서실현가능성이높다. 그리고이러한방안이단순히단일국가로향하는과도적장치가아니라현재한반도라는지역내의이질성, 다원성, 분산성을반영하는새로운최종적인통일국가의형식이될수도있는가능성도열려있다 ( 박명규, 2012: 325). 13) 물론현재최종적인통일국가의형태를미리예단할필요는없다. 그러나국가형태의새로운발상은탈근대와탈국가의가능성을확장시킬수있다. 이는근대에대한단순한기각이아니라근대에대한적극적인성찰을통해근대극복의가능성을찾아가는실천적사례가될수있다 ( 이남주, 2009). 뿐만아니라단일국가형식으로국민국가를건설하고자하는단위내에서발생한문제들이갈등의주요원인이되고있는동북아에서복합국가모델은중국의이른바양안문제나오키나와 ( 沖繩 ) 문제를포함해일본 ( 의국민국가론 ) 이안고있는여러난제를해결하는데유용한참조물이될수도있다 ( 백영서, 2009). 즉남북연합과같은복합국가모델이동북아국가는물론이고한반도통일국가의최종적국가모델이라고단정하기는어렵지만동북아에서국가간, 국가내갈등을해결하기위한새로운사유의계기는던져줄수있다. 3) 평화와복지평화국가론의심화과정에서제기되는또다른중요한문제는평화와복지의관계다. 평화라는것이구조적인폭력을제거하는것을지향한다고할때평화를위한사회경제적조건을어떻게구축할것인가에대한고민을하지않을수없고, 동시에평화를구체적인생활문제와연관시킬때평화를위한실천에시민들의참여를이끌어낼수있기때문이다. 이러한측면에서볼때복지국가가평화라는가치를실현시킬수 92 동향과전망 87 호

93 있는가장설득력이있는대안이라고할수있다. 그렇지만평화와복지의관계는생각보다복잡하다. 특히복지국가가반드시평화국가의실현을보장하는것은아니라는점에서그렇다. 구갑우는남한의복지국가전략에서 평화 문제가빠져있는것을규범적문제로지적한바있다. 복지국가의대표적모델이라고할수있는스웨덴의경우는전쟁국가적속성도같이가지고있기때문이다. 14) 더넓게생각하면서구에서복지국가의발전과이들의제국주의적팽창과사이의관계도문제로삼을수있다. 다만우리의경우분단체제라는객관적현실이평화와복지를더밀접하게연관된과제로만들고있다. 첫째, 남북간군사적대결과이에따른안보비용의증가는국가자원을복지확대에투입하는데제약을가하고있다. 이러한문제는현재북한에서더크나남한의경우도부담이만만치않다. 한국의 GDP 대비국방비비율은지난 1980년 6.0% 에서 93년 3.5%, 2003년 2.7%, 2010년 2.5% 까지하락했다. 정부재정대비국방비비중도낮아져 80년 34.7% 에서, 2003년 15.6%, 2010년 15% 로하락했다. 냉전해체, 한국경제의양적성장등이주요원인이었다. 문제는앞으로이를더낮추기는어렵고증가하는추세가나타날가능성이높다는점이다. 작전지휘권환수가국방예산증가의명분으로작용하고있고, 미국의방위비분담요구도증가할것이기때문이다. 국방비증액론자들은한국의 GDP 대비국방비지출규모가미국 (4.8%), 러시아 (2.8%), 이스라엘 (6.5%), 사우디 (10.1%) 등에비해현저하게낮으며, 국방비지출규모 (2010년기준, 251억달러 ) 도미국 (6,936억 $), 일본 (544억 $), 러시아 (419억 $), 중국 (764억 $), 영국 (578억 $), 프랑스 (520억 $), 독일 (441억 $), 사우디 (452억 $) 등에비해현저하게낮다는점을강조하고있다. 그러나복지국가의 GDP 대비국방예산의비율은 OECD 국가들의대부분이한국보다낮다. 세계은행 (World Bank) 의통계에따르면 특집 분단체제하에서의평화담론 93

94 2010년기준으로이비율이한국은 2.7% 인데오스트리아 (0.9%), 캐나다 (1.5%), 덴마크 (1.4%), 프랑스 (2.3%), 독일 (1.4%), 스웨덴 (1.3%), 스위스 (0.8%) 등이다. 15) 그리고이러한격차가오랜기간지속되었다는점을염두에둘필요가있다. 따라서북한, 앞으로는중국으로부터의위협에대응하기위해군비를증가시켜야한다는논리에서벗어나지못하면복지재정에대한제약은커질수밖에없다. 둘째, 국방비등의안보비용을축소시키지않고복지를확대하는것은재정적으로어려울뿐만아니라복지동맹의형성에도부정적인영향을미칠것이다. 우리사회에서는냉전이데올로기의영향이크기때문에복지확대에대한저항이서구보다더강하다. 이를극복하기위해서는폭넓은사회세력의연합이형성되어야하는데국방비가다른영역의자원을침식하게될경우이것이더어려워진다. 물론복지국가중영국이나프랑스처럼국방비지출이상대적으로많은경우가존재한다. 그러나이들국가들은대체로군수산업이발전되어있고무기수출도많이한다. SIPRI의통계에따르면 2011년무기수출순위는미국, 러시아, 프랑스, 중국, 독일, 영국, 이태리순으로많다. 16) 한국도군사비지출에따르는부담을군수산업의성장으로보완할수있을것이고한국의군수산업이수출산업으로의전환을모색하는추세가이미나타나고있다. 그러나이는복지국가에내재된가치와충돌하고평화가중요한의제로부상해있는상황에서이에대한국제적, 국내적제약에직면할가능성이높다. 그렇다면복지국가의실현을위해서도더적극적으로남북관계의개선과평화국가로의전환을추구할필요가있다. 즉복지국가전략에서도한반도평화와통일과정에부합하는실행프로그램에무엇인지를더진지하게고려할필요가있다. 민주적토대와평화적환경을구축하지못하면복지국가는지속가능하지않다. 동시에평화국가의건설이 94 동향과전망 87 호

95 복지국가의발전을위해필요하다는점을설득할수있으면평화국가에대한대중적동의를확대하는데도움을줄것이다. 특히분단체제로인해안보논리의영향이더강한우리사회에서는평화가삶의질의향상시키는데어떤도움이되는지를더적극적으로알릴필요가있다. 평화와복지사이의선순환을위한실천과제로는앞에서강조한것처럼 칼을쳐서보습을만들고창을쳐서쟁기를만드는 것에대한공감대를확산시키고군비축소를실현시키는것이다. 이는남한에만해당되는것이아니라북한에더절실한과제다. 그리고세계다른어떤지역보다군비경쟁이치열하게진행되고있는동아시아의과제이기도하다. 군비경쟁에제동을걸지않으면개별국가차원에서문제로되고있는민생문제를해결하기어려울뿐만또다른대규모전쟁이발발하는것을피하기어렵다. 영토분쟁등의갈등을겪고있는상황에서군비축소가쉽지않은것은사실이다. 그러나군비증강이안보딜레마를심화시키고있는한반도에서남북관계의개선과함께군비축소에나설수있다면동아시아차원에서군비축소를촉진할수있는동력을만들어낼수있을것이다. 특집 5. 결론 현재한반도평화의전망은그리밝지못하다. 분단체제의동요는새로운평화체제의구축으로이어지지못하고있고평화에더큰위협을제기하고있다. 특히이명박정부출범이후천안함사건과 5 24조치, 연평도포격사건, 그리고북한의로켓발사로남북, 북미사이의긴장은계속고조되어왔다. 냉전해체이후한반도에서의긴장고조는긴장을완화시키기위한협상이뒤따랐다. 그러나위협에대응하기위한미봉 분단체제하에서의평화담론 95

96 책으로서의협상으로는평화의실현이라는최종적목표에도달하기어렵다는사실도동시에보여주었다. 이러한변화는냉전체제이후분단체제가동요하고정전체제가최소한의평화유지기능을하기어려워진탓에출현한것이다. 그렇다면현재한반도가직면하고있는교착과위기상태를극복하기위해서는지난 20년과는달리문제의근원을해결할수있는접근이필요하다. 평화국가론은이러한요구를실현하기위한탐색의하나다. 예를들어평화국가론은선군축으로현재남 북간의악순환을차단해야한다는주장을제시했다. 일본의원로학자인사까모또요시까즈 ( 坂本義和 ) 도북한의체제안전에대한우려를완화시키고평화적공동체를만들기위해서는비대칭적우위에선미국, 한국, 일본이먼저긴장완화의이니셔티브를취하는것이불가결하다고주장했다 ( 사까모또요시까즈, 2009, 393). 물론이러한주장이당장안보논리를극복하기는힘들것이다. 그렇지만평화주의적접근이확산되고정당성을얻을때한반도의평화실현이가능하고 6자회담이성공할가능성도높을것이다. 평화국가론에대해서는한반도현실에부합하기어려운이상적인목표라는비판이제기될수있다. 이글에서는 평화와국가, 평화와통일, 평화와복지 라는세가지관계에논의를통해이러한비판을극복할수있는대안을찾고자했다. 그리고안보기구에대한시민적통제와평화권, 남북연합, 그리고평화적복지국가를위한군비축소등을평화국가론이추구하는평화주의의이상과한반도현실을결합시켜평화의길을열수있는중간경로로제시했다. 정전협정체결 60주년을맞는 2013년은한반도평화문제에대한논의가더활발해질것이다. 특히정전체제를항구적평화체제로전환시키는것이논의의초점이될것인데이러한논의가성과를거두기위해 96 동향과전망 87 호

97 서는안보논리의자장을벗어나한반도평화에대한발상전환노력이 함께진행되어야할것이다. 특집 접수 / 심사 / 채택 분단체제하에서의평화담론 97

98 주석 1) 북한이국방예산을발표하지않기때문에정확한예산을알수없으나 2011년남한의국방예산 (31조 4천억원 ) 이이미한국은행이추산한북한의 GNI( 국민총소득 ) 규모 (32조 4천억원 ) 와비슷하다는점을고려하면남북간국방예산의격차가매우크다는점을알수있다. 2) 갈퉁의평화연구가국제관계학에서현실주의가안보담론을지배하는상황에균열을낸이후안보개념에대한새로운해석을시도하는흐름들이강화되었다. 국가보다는개인혹은시민을지지대상으로삼는인간안보개념의등장도그대표적인사례다. 이패러다임은접근법에있어서비군사적영역의역할을중시한다는점에서는자유주의적접근, 국가이외의행위자와위협인식은구성되며변하거나완화될수있다는점을강조한다는점에서구성주의와의공통점을갖는다 (Tadjbakhsh & Chenoy, 2007: ). 위협에대한인식의변화가능성을제시한다는점에서구성주의적접근이자유주의적접근보다안보담론의평화담론으로의전환에더큰기여를할수있다. 물론어떻게위협에대한인식을전환시키고새로운방식의평화를가능하게할것인가라는실천적인차원에서구성주의적접근이갖는한계를간과할수는없다. 3) 북한에게중국의개혁개방을따르라는주문이많지만이는중국이개혁개방을했던시기와북한이 1990년대이후처했던안보환경의차이를무시한발상이다. 중국의개혁개방은 1979년 1월 1일자로미국과수교한것과동시에시작되었다. 중국과미국은 1972년닉슨 (Richard Nixon) 이중국을방문한이후이미전략적협력관계를발전시키고있었다. 반면북한은냉전해체이후러시아및중국과의관계는소원해지고미국과의관계는더악화되는등안보환경이더악화되었다. 이러한상황에서는북한이중국식개혁개방을나설가능성은높지않다. 4) 물론동서독의빠른통일은그이전의탈민족적담론의영향력을고려하면의외의결과라고도할수있다. 그러나냉전체제하에서도서독과동독내부에서민족적통합을추구하는새로운움직임이발생하고있었다는점을고려하면오히려당시독일문제의탈민족적해결만을추구한것이지나치게이상적이거나순진한발상이었다. 이시기독일내의탈민족담론과민족주의담론사이의상호작용에대해서는이동기 (2009: ) 를참고. 98 동향과전망 87 호

99 5) 1994년 1차핵위기당시미국국방부의한시뮬레이션에의하면전쟁이발발할경우민간인사망자 100만명, 한국군사망자 49만명, 미군사망자 5만명에달하며이로인해치러야할비용은 1조달러에달하는것으로예상하였다. 이것이당시미국이북한과협상을통한문제해결을시도한중요한이유였다. 특집 6) 백낙청은 1998년 흔들리는분단체제 라는책을출간하며분단체제가동요하고있다는판단을표명하였고, 2006년출간된 한반도식통일, 현재진행형 이라는글의 책머리에 에서분단체제가 1987년 6월부터동요하기시작했고 2000년 6 15공동선언을계기로분단체제가해체기에접어들었다는시대구분을한바있다 ( 백낙청, 2006: 5 6). 7) 새누리당전대표인정몽준의원이대권도전을준비하던 2012년 6월 3일기자회견에서북한의핵무장에대응하기위해남한도핵무장을해야한다는취지의주장을한바있다. 8) 최근서재정은 CIA 보고서 (The West Coast Korean Islands January 1974) 를근거로이러한통설도근거가없으며 1960년이전에는 NLL이설정되었다는사실을입증할수있는어떤문서도없다고주장했다 ( 서재정, 2012; CIA, 1994: 3). 9) 구갑우는이시기발전한평화운동중보편적가치를지향하는평화운동을 반전 반핵 군축운동, 생태주의적가치를평화와연계하는 생명 평화운동, 사회적소수자를위한인권운동으로서의 평화운동, 여성평화운동, 풀뿌리평화운동등으로분류했다 ( 구갑우, 2007: ). 평화국가론도이러한흐름과친화성이강하다고할수있다. 그리고이와달리한반도특수성에보다무게를두는평화운동으로 북한돕기운동, 반미 통일운동 을들었다. 반전운동등에서는이두흐름사이의연합이비교적쉽게이루어지기도하지만운동의목표와방식을둘러싸고두흐름사이에긴장관계도나타난다. 10) 2012년 10월 19일 < 평화권의국제적논의와한국에서의수용가능성 > 을주제로하는워크숍 ( 서강대학교법학연구소인권법센터, 서울지방변호회, 평화권연구모임공동주최 ) 이진행되어이에관심을가진법학자, 시민활동가등이참여해열띤토론을벌였다. 이토론에대한요약은김재명 (2012) 을참고. 세계인권의날 64주년을맞은 2012년 12월 10일참여연대느티나무홀에서 잘못된안보갈등과긴장에의해피해를입은 3개지역공동주민평화권선언 을발표했다. 한국의대표적안보피해지역인제주도서귀포강정마을, 평택대추리, 김포애기봉접경지역주민들은 주민평화권선언 에서 우리는우리의미래와우리의마을의미래를우리스스로결정할자기결정권을가지며, 국가의전쟁연 분단체제하에서의평화담론 99

100 습과전쟁유발에휩싸이지않고살수있는권리가우리의평화권 이라고주장했다. 11) 이에대한논의는구갑우 (2007), 박순성 (2006), 이남주 (2008), 서보혁 박홍서 (2011), 정영철 (2012) 등을참고. 12) 박명규는 평화통일 이아니라 통일평화 로통일과평화의관계를연결시키는것이더적절하다는제안을한바있다 ( 박명규, 2012: ). 13) 물론이러한점진적통일방식이그내부의역동성으로인해흡수통일로이어질가능성을내포하고있다는, 즉점진적통일방식과흡수통일이배타적관계는아니라는주장도있다 ( 김근식, 2012: ). 독일의경우도이러한사례의하나라고볼수있으나독일에서평화공존과화해협력이라는점진적인과정은있었지만국가연합이라는실험은없었다. 통일방안에대한준비가없는상황에서민족적통합을향한동력이강화되자흡수통일이유일한대안으로떠오르게되었다고도할수있다. 따라서남북이남북연합이라는제도를건설하기위해협력해간다면그결과는독일과다를수도있다. 14) 미국과이스라엘이전형적인 전쟁- 복지국가 유형에속하며, 서유럽의복지국가들도대부분복지국가가군수산업의발전등의여러형태의군사주의와결합되어있어전쟁- 복지국가적성격을가지고있다는것이그의핵심적인주장이다 ( 구갑우, 2012). 15) 16) 동향과전망 87 호

101 참고문헌 특집 구갑우 (2007). 비판적평화연구와한반도. 서울 : 후마니타스. 구갑우 (2012). 복지국가는평화국가와함께가야한다. 복지동향, 162 호. 김근식 (2012). 한반도통일과정의정치동학. 이수훈 조대엽공편. 한반도통일론의재구상. 서울 : 선인. 김연철 (2006). 한반도평화경제론 : 평화와경제협력의선순환. 북한연구학회보, 10권, 1호. 김재명 (2012). 오늘의세계분쟁. 서울 : 미지북스. 김재명 ( ). 국가폭력에내몰린평화권을생각한다. 프레시안, &section=05 김종엽 (2005). 분단체제와 87 년체제. 창작과비평, 2005 년겨울. 박명규 (2012). 남북경계선의사회학. 서울 : 창비. 박순성 (2006). 북핵실험이후, 6.15 시대담론과분단체제변혁론. 창작과비평. 2006년겨울호. 백낙청 (1998). 흔들리는분단체제. 서울 : 창비. 백낙청 (2006). 한반도식통일, 현재진행형. 서울 : 창비. 백영서 (2009). 동아시아론와근대적응- 근대극복의이중과제. 이남주편. 이중과제론 : 근대적응과근대극복의이중과제. 서울 : 창비. 사까모또요시까즈 (2009). 21세기에 동아시아공동체 가갖는의미. 창작과비평, 2009년가을호. 서보혁 박홍서 (2011). 통일과평화의운선순위에대한사례연구. 북한학연구, 7 권 2 호. 서동만 (2007). 대안체제의모색과 한반도경제. 창작과비평, 2007 년, 가을호. 서재정 ( ). 천안함사건 1주년을맞아- 남북군사충돌의뇌관, 북방한계선의역사적진실. 창비주간논평. 유재건 ( ). 남한의 평화국가 만들기는실현가능한의제인가. 창비주간논평, 이남주 (2008). 시민참여형통일운동의역할과가능성. 창작과비평, 2008 년겨울호. 분단체제하에서의평화담론 101

102 이남주 (2009). 서장 : 근대의이중과제란무엇인가. 이남주편. 이중과제론 : 근대적응과근대극복의이중과제. 서울 : 창비. 이남주 (2012). 동북아경제협력과한반도경제. 이수훈 조대엽공편. 한반도통일론의재구상. 서울 : 선인. 이동기 (2009). 독일분단과통일과정에서의 탈민족 담론과정치. 통일과평화, 2호. 이재철 (2007). 세계화와한국의시민사회- 평화운동을중심으로. 담론201, 10권 3호. 정영철 (2012). 한반도의 평화 와 통일 : 이론의긴장과현실의통합. 이수훈 조대엽공편. 한반도통일론의재구상. 서울 : 선인. 제성호 (2002). 한반도평화체제의모색. 서울 : 지평서원. 최장집 (2005). 해방 60년에대한하나의해석 : 민주주의자의퍼스펙티브에서. 참여사회연구소주최해방 60주년기념심포지엄 다시대한민국을묻는다- 역사와좌표. 국가인권위원회배움터 홍석률 (2012). 분단의히스테리. 서울 : 창비. CIA(1974.1). The West Coast Korean Islands. approved for release Galtung, Johan(1996). Peace by Peaceful Means. 강종일외옮김 (2000). 평화적수단에의한평화. 서울 : 들녘. Koehane, Robert O.(1984). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton, NJ: Princeton University Press. Mearsheimer, John J.(2001). The Tragedy of Great Power. 이춘근역 (2004). 강대국국제정치의비극. 서울 : 나남. Morgenthau, Hans J.(1985). Politics amon Nations: The Struggle for Power and Peace. New York: McGraw-Hill. Posecrance, Richard(1986). The Rise of Trading State: Commerce and Conquest in the Modern World. New York: Basic Books. Tadjbakhsh, Shahrabanou & Anuradha M. Chenoy(2007). Human Security: Concept and Implication. 박균열외옮김 (2010). 인간안보. 서울 : 철학과현실사. Waltz, Kenneth N.(1979). Theory of International Politics, New York: McGraw-Hill. Weber, Max(1920). Politik ala Beruf. 전성우옮김 (2007). 직업으로서의정치. 서울 : 나남. 102 동향과전망 87 호

103 초록 분단체제하에서의평화담론 평화국가의가능성과경로를중심으로 특집 이남주 분단체제하에서외부로부터의위협에대응하기위한충분한군사력을갖추는것이국가안보를위한가장현실적이고효과적인수단이라는신념에기초한안보논리가강하게작동해왔다. 그러나지난 20년의한반도상황은이러한관습적인방법으로는한반도평화를보장하기어렵고안보딜레마만을심화시킨다는사실을보여주었다. 한반도에서는군사충돌의가능성이그어느때보다높아졌으며군비경쟁은핵경쟁으로이어지고있다. 냉전체제의해체이후분단체제의동요로최소한의평화유지기능도하기어려워진정전체제를새로운평화체제로전환시키기않고서는이러한위기에서벗어나기힘들다. 본고는이를위해서평화적수단에의한평화를추구하는새로운접근이필요하다고주장한다. 그러나이러한평화담론은이상주의적인것으로간주되는경우가많다. 따라서본고는평화국가론을중심으로이상주의적인평화담론과적대관계가존재하는분단이라는현실사이의거리를좁힐수있는실천방안을검토했다. 주제어 분단체제, ( 국가 ) 안보담론, 평화담론, 평화국가 분단체제하에서의평화담론 103

104 Abstract Peace Discourse in The Division System on The Korean Peninsula Feasibility and Process of Peace State Nam Ju Lee Owing to the division system in Korean peninsula, the discourse of national security has prevailed over the national policy discussion. It is based on the belief that military power is the most realistic and effective means to cope with the external threats. But these conventional measures have failed to bring peace and have made security dilemma worse in 20 years. The probability of military crash has been increased and the Korean peninsula is heading for a nuclear arms race. To overcome these crises, the armistice should be replaced with the permanent peace framework. But it demands the new way of thinking that pursuits peace by peaceful means. These kind of peace discourses could be treated as a naive thinking. For that reason, this article also discusses the feasibility of the peace state and mid-term action plans to apply the idealistic peace discourse to the stark reality that hostility still prevails in the inter-korea relations. Key words division system, (national) security discourse, peace discourse, peace state 104 동향과전망 87 호

105 기획 [18 대대선분석 ] 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 정치질서론의시각 기획 1) 안병진경희사이버대학교미국학과부교수 * 1. 서문 : 정치질서론접근법의필요성 2012년 12월종료된한국대통령선거결과를둘러싸고백가쟁명식평가가제기되고있다. 지금진행되고있는수많은평가는크게두가지범주로압축될수있다. 하나는선거전략적접근법이고다른하나는유권자분포도나선거법등에대한구조환경론적접근이다. 전자는민주통합당문재인후보가패배한원인에대해박정희대노무현의선거프레임의한계, 민생이슈주도권상실, 단일화과정관리의문제, 후보인물경쟁력, 친노 패권주의, 당의무능과혁신실패, 좌경화노선등다양한분석을내놓고있다. 후자는선거전략이전에유권자분포에서고령화구조에의한보수우위의구조환경이나결선투표제미비등선거법등을중요한변수로강조한다. * nsfsr@khcu.ac.kr 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 105

106 위의선거전략이나구조환경론적설명은각각나름대로는야권패배의다양한원인을드러내주고있다. 하지만이번최근선거흐름에는두가지접근법만으로는상식적으로설명하기힘든기이한사실들도존재한다. 즉지난 2007년대선, 2012년총선, 2012년대선등일련의중요선거에서민주당과그후신인민주통합당은선거전략이나환경의제약을언급하기이전에자신들이처한정치지형에대한상식적판단에서도도저히이해하기힘든오판들을수차례반복한바있다. 예를들어 2007년대선에서민주당진영의일각은그간한국사회의지형이보수대진보가 51대 49론의박빙세임을고정관념처럼반복하며이명박후보의 대중보수주의 (popular conservatism) 로서의매력을인정하지않고선거중후반까지도 BBK 이슈라는네거티브선거전으로승리를장담한바있다. 하지만이명박후보는압도적표차이로당선되고대선직후이에충격을받은진보일각의논객들은영구적자민당집권체제의가능성까지도당시논의하기도했다. 결국이대선이후정치전략가들사이에서관습적으로회자되어온 51대 49론의담론은약화되었다. 당시제3 후보였던문국현후보진영또한자신들이민주당을대체하고독자적세력화에성공할수있다고낙관적으로장담하였지만참담한실패로종료되었다. 이후총선에서도상식적으로이해하기어려운구체적현실과의큰인식의괴리라는행태는고스란히반복되었다. 민주당과 혁신과통합 이라는일부진보적시민사회가합당한민주통합당은한 미 FTA 등주요이슈에서기존노무현정부기조보다좌파적노선을주도하고김용민막말파동에거리를두지못하면서결국중도층의심각한이반을초래하였다. 당시당의대표가자신들이집권정당시절비준을주도한한 미 FTA 폐기를주장하며대사관을방문한이벤트는정당에대한신뢰와책임이란측면에서이해하기어려운행태였다. 기이한것은선 106 동향과전망 87 호

107 거초반부에당의전략본부가외부전문기관관계자에의뢰하여실시 한한 미 FTA 등에대한심층면접조사결과와그전술적시사점은중 도층에대한신중한접근법을조언하고있지만당의지도부는거의귀 를기울이지않았다는사실이다. 심지어이들은당시심층면접조사라는중요한분석의장에핵심관계자누구도참관하지않은기이한행태를보였다. 이후이들은예상하지못한충격적총선패배이후에도구체적지표에대한확인및그원인에대한심층진단과이를반영한새로운노선을정립하기위한치열한노력을전개하지않았다. 더놀라운것은지난대선, 총선에서의이례적충격을겪은후에도민주통합당의현실인식은전혀달라진점이없다는사실이다. 특히놀라운것은지난총선에서극심한후유증을겪은바있는 < 나는꼼수다 > 진영과당의연계성은이번대선에서약화되기는커녕오히려이진영의핵심인사인탁현민씨가민주당주요선거유세를지휘하기까지했다는사실이다. 언론에서일부정치평론가들은일관된선거전략오류를주요계파의이익이나의원개개인의이익에따른합리적행동의결과로분석하기도한다. 하지만그간의중요선거과정들을보면일부계파의이익계산이전에선거를주도한이들전반의현실에대한극단적무지와무관심은일관된모습을보였다. 현실에무지하기에이들은굳이대담한혁신에대한문제의식자체가존재하지않았다. 이번 2012 년선거에서는특히일부민주통합당관련의선거관계자들은선거기간동안성찰없는 집단사고 (group thinking) 의전형적행태를보이며대선에서승리를확신한나머지패배직후심한정신적공황증세를보이고있다. 그리고이번대선에소위제 3후보로등장한안철수후보는지난 2007년문국현후보진영의오류에대해거의아무런학습이없었던채로선거에참여한것으로보인다. 예를들어안후보는자신의새정치 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 107

108 어젠다 ( 국회의원축소및청와대이전등 ) 의국민속영향력에대한믿음과선거기간내내자신의압도적우위세를자신하였지만이후문재인후보진영에자신들의예상외로추격을허용하였고결과적으로는자진사퇴로실험은실패로종료되었다. 위의전과정동안상대정치진영에대한현실인식에서도현야권진영은과소평가와냉소라는일관된심리패턴을보여주었다. 예를들어이명박정치인의보수포퓰리즘위력이나박근혜라는정치인의신뢰와안정성브랜드의위력등대중적현상에대한심층분석의노력이나상대캠페인의탁월함에대해배우려는노력은거의전개되지않았다는사실이다. 1) 오히려심층분석은커녕수첩공주론등과소평가의담론들만난무하였다. 그리고수년간상대진영의캠페인에대한조롱이나냉소가온 오프라인에서난무하였지만결과적으로총선, 대선에서탁월한선거캠페인을진행한것은현여권이었다. 심지어 SNS 선거전략가인유승찬대표는본인과의인터뷰에서놀랍게도진보의무기처럼인지되어온 SNS 영역에서도박근혜진영은문재인, 안철수후보진영보다더치열한노력을전개하였다고통렬히지적하고있다. 반면에민주통합당은투입예산비중, 체계적시스템, 당지도부의이해수준등전반에서극단적무지와무능을보였고단지일부명망가들의조율되지않은메시지에과도하게의존하였다. 이는야권이주장해온새로운정치, 새로운혁신세력이라는주장이무색해지는냉엄한현실이아닐수없다. 집권가능한주류정치세력이면서도이러한기이하게반복되는현실인식의완고한거부의패턴들에대한근본원인을묻지않고선거전략이나제도환경론적설명만으로선거를접근하는것은협소하거나심지어공허할수밖에없다. 위의일관된패턴이분명한객관현실이라면그진단은단지선거전략상미숙이나정당의무능만의문제로접근하 108 동향과전망 87 호

109 기어렵다. 혹은특정정치적계파의특권과이익에대한설명도이들 이합리적존재라는가정에기반을둔다. 하지만이들계파들은이익 추구이전에현실과유권자일반에대한터무니없는비현실적인식을 가지고있다. 그리고비례대표제강화등구조적환경이달라지면위의문제가자동으로극복되리라는가정은비현실적이고문제의일차원인에대한근본성찰의회피만을낳는다. 이글은위의반복되는패턴의근본원인으로기존지속된정치질서인민주화운동체제의퇴조혹은부패에서찾는하나의시론적글이다. 반면에이글은대선결과자체에대한심층적이고과학적분석을주요초점으로다루고있지는않다. 다만이글은정치질서론적접근법에기반하고선거과정에참여한일부관계자들에대한인터뷰에기반하여필자의시론적문제의식을주로드러내는에세이적성격의글이다. 보다체계적선거분석과역사적정치질서전반의변천과정은이후단행본분량의분석으로후속작업을전개하고자한다. 여기서 정치적질서 (political order) 라는개념은과거근대적정치학의시조라할수있는마키아벨리가처음사용한바있다. 필자는이를전국적차원에서상당기간일관된특징을나타내는특정가치, 담론, 문화, 제도, 정책, 주요정치행위자의전반적패턴으로이해한다. 2) 이정치질서는집단적열정과운동의에너지및새로운가치에의해지탱되면서성장하고일정시점이지나면새로운현실과괴리된채과도하게세력이확장되고정체되면서결국부패와퇴조의사이클을가진다. 이퇴조기에는새로운가치와문화를가진정치세력들이맹아적으로자라나서일정시점이되면대안적정치질서가형성된다. 이접근법의강점은특정시기선거나정치세력들의패턴을정세적이기보다는거시적역사시야속에서이해할수있게한다는점이다. 단지구체적정치지형에서특정세력들의전략이나환경에만분석을 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 109

110 집중하게되면근본원인, 미래전망등에서협소한시야에국한되게된다. 그리고이시각의또다른강점은실천적해법에서도근본적원인에대한이해에근거하여보다본질적으로접근이가능하다. 예를들어현재민주화운동체제의에너지가거의소진된시점에서선거전략의진화만으로이진영의위기가극복될수있다고보는시각은협소하다고할수있다. 반면에구조환경적으로현야권의집권가능성에대한비관주의적분석은퇴조기이후새로운변혁적정치질서의구축이새환경을능동적으로창출하는힘을과소평가한다. 예를들어미국에서 2000년, 2004년민주당이연속으로패배하자유권자의보수화, 정치양극화의구조적환경속에서민주당집권의불가능성이라는 불임정당론 이민주당일각에서제기된바있다. 이에따라민주당전략지도부일각에서는공화당대통령후보인존매케인상원의원을민주당부통령후보로영입하자는논의가나오기도했다. 하지만오늘날시점에서보면 2008년미국은새로운민주당정치질서를창출하였고오히려오늘날은공화당불임정당론이제기되고있다. 위의정치질서론적관점에서필자의전반적문제의식은다음과같다. 한국은민주화이후김대중정부수립으로그간민주화운동을주도해온세력들이본격적으로집권하여노무현정부를거치면서보다성숙, 발전했지만동시에노무현정부와그이후의기간은마치자연의질서처럼퇴조의과정이형성된기간이기도하다 ( 안병진, 2004). 마키아벨리등공화주의적정치철학기조에서는정치가반성적혁신과역동성을잃으면정체되고부패한다고본다. 이민주화운동진영을하나의일관된정치질서라부를수있는것은이들이계파나당내 외부를떠나일관된패턴들을가지고있기때문이다. 이들은과거권위주의에대한저항의시대에서야당이나시민사회의운동세력으로서성장해왔는데마치미국의 68혁명세대와같 110 동향과전망 87 호

111 은저항정치의세대라할수있다. 이들은비록보수우위의정치지형 이지만김대중, 노무현후보라는현실과이상에대한균형과성찰감각 및유권자심리를이해한프래그머티즘 (pragmatism) 의정치가배출을 통해적절한선거전략으로안정적국정운영까지는아니라도최소한집권에는성공할수있었고민주주의정치질서를만개시켰다. 하지만이들이기반하고있는민주화운동정치세력은과거권위주의정치질서와저항하던시대적맥락이가지는제약속에서당내 외로전반적으로공통의부정적특징도동시에지니는데이는두혁신적인정치지도자의부재속에서더두드러지게나타나고있다. 즉권위주의체제에대한단순저항의과정에서이들은사고체계에서구체적현실에근거한부단한성찰과혁신이아니라주관적이념과진영의논리에뿌리깊게근거하고있다. 이러한사고체계는한국유권자의복합적특성에의극단적무지와무관심, 특권의식과학연, 운동권서클의연고주의, 상대정치진영에대한무지와과소평가, 이념적관성과 21세기특성에대한무지와문화적부적응, 창조적혁신능력보다는관성적보수주의, 구체적실행력과전문성이아닌추상적사고방식등의수많은부작용을가지고있다. 과거민주주의정치질서의제약속에서도김대중, 노무현두정치지도자의탁월함은이례적이다. 과거김대중이란정치인은정치인의자질로서생의문제의식과상인의현실감각을항상강조해왔다. 노무현이란정치인도평생에걸쳐이상과현실의중용속에서고민해왔다. 이는정치철학적으로는존듀이나혹은더나아가로버트웅거가주장하는영구적혁신의실용주의 (pragmatism of permanent innovation), 혹은민주적실험주의 (democratic experimentalism) 와궤를같이한다. 3) 즉진정한실용이란현실추수가아니라부단히구체적현실이해속에서더나은진리를재구성해나가는실험정신을의미한다 ( 로버트 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 111

112 웅거, 2012). 이는흔히한국에서실용주의가우파의전유물로이해되는것과사뭇다르다. 한국에서민주당내우파경향의정치인들은현실속에서미래경향의진보어젠다를발굴하기보다는보수진영의논리에쉽게투항하는현실추수를실용으로포장하고있다. 반면에민주당내좌파는구체적현실과정치지형, 유권자의복합성을떠난이상을언급하면서중간층과쉽게유리되곤한다. 반면에과거민주당의역동성을잠시복원시킨무상급식등의이슈는현실과이상사이에서적절한프래그머티즘의이슈라평가할수있다. 이무상급식이란쟁점은현한국의정치지형을초월하는유럽식사회민주주의의이상이아니면서도그간한국의복지패러다임을일보진전시키고야권의이슈주도력을강화한바있다. 이번 2012년대선은이러한민주화운동세력이위에서언급한특징에서벗어나새로운시대에조응하는보편적담론과가치, 문화, 정책, 인적구성을보여주지못했다. 그보편적담론의정수는과거권위주의정치에반대하는반독재민주화운동정치에서질적으로나아가대한민국전반을민주공화국으로성숙시킬미래가치로과거세력과차별화하는것이다. 예를들어미국의 2008년민주당오바마후보는과거민주당의지나친당파성과차별하여미국을다시보수와진보의양극화가아닌민주공화국으로통합하고새로운아메리칸드림의기회를제공하는비전을제시한바있다. 하지만한국의민주화운동세력들은과거자신들의민주화운동이왜차원이다른 21세기비전과활동방식, 문화적감수성으로성숙하고혁신해야하는지에대한깊은고민의결과물들을내놓고있지않다. 과연이번에새로운정치를내건안철수후보진영이기존민주화운동정치를대체한새로운정치질서의맹아인지이번선거과정의모습만보면다소의문을제기하게한다. 왜냐하면위에서언급한기존 112 동향과전망 87 호

113 민주화운동정치의특징과질적으로차별화하지못했고대안적정치 세력으로서의유능함의가능성을보여주지도못했기때문이다. 이들 은새로운정치, 시민참여적정치를단지구호가아닌선거과정상의구 체적활동방식전반속에서내면화하여보여주기보다는기존 20세기의상식적캠페인을반복한바있다. 그들이내건국회의원정수축소가과연새로운정치의핵심수단인가에대해선거과정에서많은정치학자들은강한의문을제기한바있다. 더구나중요한것은새로운정치질서란그저자신의고정된위치에서선포하고자동적으로정치세력과시민들이이에호응하는것을요구하는과정에서쉽게만들어지는성격의것이아니라는사실이다. 이는오히려복잡한정치지형속에선도적으로뛰어들어개입하며기존질서를흔들고, 변형하며재건할때가능하다. 전자를포고주의 (politics by declaration) 라면후자는재편적혹은구성적정치 (reconstructive politics) 라할수있다. 예를들어새로운정치질서구축에큰기여를한미국공화당의베리골드워터나민주당의하워드딘등역대걸출한정치인들은모두이러한역동적리더십구성과정을주도한바있다. 반면에안철수후보의선언적정치는구성적이기보다는결국자신의협소한구호를선언하는데그친미국의백만장자포퓰리스트인로스페로의 1992년선거전과유사하다. 당시로스페로의선언주의적정치는한국과달리탄력적인미국주류민주당의포섭능력에의해쉽게사멸했다. 즉클린턴정부는선거직후페로의핵심어젠다인균형예산을포섭하여자신정치질서의최대업적으로만들어냈고페로는오늘날정치무대에서사라졌다. 과연안철수후보가선거과정에서어떤교훈을배우고새로이성장할수있을지아직은유동적이다. 이러한민주화운동정치가새로운보편적문법을창출하지못하는혼란스러운과도기에는이를잘이해하고능동적으로활용하는보수 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 113

114 정치세력이성공할확률이높다. 즉아직민주화운동정치의자장이존재함을인지하면서이정치질서에순응하고동시에그불안정성을효과적으로공략하는보수정치세력이성공하기쉽다. 필자는이러한성공적유형을능동적포섭과불안의정치학을상징하는 닉슨주의 라칭한다. 닉슨주의란닉슨이아직미국판민주화운동정치질서인뉴딜시대의자장이남아있는상황을잘인식하면서보수의기조를약간완화시켜민주당노선을능동적으로포섭한것을말한다. 그리고다른한편으로는퇴조기와부패기의상대뉴딜정치질서의불안정성, 여러정치세력들의신뢰하기어려운특성을잘부각시켜안정과민생의보수정치의미래를제시하는것에성공한바있다. 후술하겠지만이번대선에서박근혜후보는바로이러한닉슨주의의성공유형을정확히준수하였기에성공할수있었다. 이는그녀와그주변정치블록이국민들의복합적마음을잘이해하고이를통치전략에반영하는오랜세월의정치훈련을받아왔기에가능하고보수적미디어환경들도이에크게일조하였다. 반면에민주화운동정치질서가이러한쇠퇴기가아니라새로운보편적문법창출에성공하는개막기라면형세는달라진다. 예를들어 2008년은공화당의존매케인후보는 68년집권에성공한닉슨과달리패배하였다. 왜냐하면미국의민주당이새로운정치질서의개막기사이클에들어갔고이질서를능동적으로만들어낼능력있는새정치세력이형성되었기때문이다. 이는경제위기지속등구조적환경이극도로악화된속에서도여유있게 2012년재집권에성공하는것으로나타났다. 반면에 2008년공화당후보인매케인은새로운민주공화국이라는보편적문법을제시한오바마앞에서능동적포섭과안정의닉슨주의를구현하지못하고대패하였다. 그는개혁적보수주의와기존보수주의사이에서갈팡질팡하였는데이는단지보수결집만으로는상대 114 동향과전망 87 호

115 후보인오바마의새로운정치문법을돌파하기어려운선거전략상곤 혹감을반영한다. 반면에 2004 년공화당의부시는아직새로운정치 질서의힘을보여주지못하고인물경쟁력에서도뒤진존캐리후보에 맞서손쉽게보수결집으로승리하였다. 다만이선거에서민주당은하워드딘당대표라는새로운정치의맹아를구현하면서결국그는이후당혁신을성공시키고오바마대통령을탄생시켰다. 이민주화운동퇴조기에자유주의정치와이에맞서는닉슨주의보수의특징이어떻게나타나는지를풍부히이해하기위해서이글은시론격으로매우유사한특징이나타난미국 68년대선을자세하게살펴보면서이번한국대선에가지는함의를찾아보고자한다. 당시 68년은미국판민주정부체제인뉴딜정치질서가쇠퇴하며보수로이행하는과도기선거였다. 이당시로버트케네디, 마틴루터킹등두정치지도자가극단주의자에의해비극적으로암살되어자유주의진영은반드시승리하리라믿었음에도결국패배한이후극도로충격을받게된다. 이는김대중, 노무현두대통령서거로정권교체에대한열망과확신이매우높은조건속에서박근혜후보당선이민주당성향의인사들에게준충격과도유사하다. 당시미국민주당내예선에서제 3후보성격의유진매카시는안철수후보의경우처럼맑은가치와신선함을가졌지만선거캠페인의미숙함을노출하고대안적정치세력으로인정받지못하면서보다주류후보인험프리에패배한다. 그리고민주당정권의부통령출신인험프리후보는문재인후보처럼훌륭한인품과책임감, 안정적정책능력의소유자이지만새로운미래희망을보여줄수있는비전과매력의소유자는아니었다. 결국그는본선내내기존존슨민주당정권에대한공격에시달리다가아쉽게패배하고말았다. 반면에당시닉슨후보는과거매우강경보수의아이콘이었지만 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 115

116 민주당의복지와민생노선을능동적으로잘포섭하고 ( 뉴닉슨주의 ) 민주당내외부의운동세력의불안정성과차별화되는안정과법질서의대통령으로이미지를구축하면서 침묵하는다수 의표를얻어냈다. 이는 2012 년총선, 대선에서박근혜후보의변화및핵심승리원인과일치한다. 이글은주로미국 1968년선거를자세히들여다보면서한국정치에주는시사점으로과도기적정치질서의성격, 이에대한닉슨주의보수의탁월한순응과상대에대한적절한균열전략, 그리고민생주의이미지구축의승리라는함의를도출한다. 반면에민주당주류후보및대안적후보들이가진제약과인물의한계들의시사점을추출한다. 다만이글이마치정치질서에대한결정론적해석으로오해를피하기위해다음을분명히하고자한다. 즉이글은미국 68년이나한국 2012년대선이민주화운동정치체제가필연적으로몰락할선거이므로이미패배가예정되어있었다는숙명론적주장을하는것이아니다. 정치질서는결정론적구조가아니라주체들이역동적으로만들어가는열린구성적미이다. 그러하기에이글은경제위기분석이나혹은구조분석에따른필연적결과가아니라정치행위자들의인식과대응을강조한다. 이글은다만각정치행위자들의행위패턴에서는각개별주체들의인식을넘어시대맥락이만들어내는일정한질서와경향성이존재함을강조하고자한다. 2. 미국 1968년선거의시사점 : 정치질서의퇴조기와닉슨주의성공 1) 닉슨주의적보수 미국의 1968 년민주당주요관계자들은이전의일련의선거에서실패 116 동향과전망 87 호

117 한경력이있어이미한물간패배자 (loser) 로간주되었고그리매력도 가높지않은닉슨에게패배하리라고는꿈에도생각하지못했다. 더구 나마틴루터킹목사, 로버트케네디대통령후보라는두걸출한자유 주의진영지도자의피살은이들로하여금닉슨을누르고승리할간절한이유와낙관주의가팽배한맥락으로작용하였다. 다만민주당정권에참여한험프리후보의한계에대한일말의불안감이존재하였다. 이는과거한나라당예비경선에서패배한박근혜후보의경쟁력에대한과소평가, 김대중, 노무현두전직민주당대통령의서거로인한절실함과낙관주의, 노무현전정부의핵심인문재인후보에대한불안감의한국정치지형과매우흡사하다고하겠다. 하지만자신들의현재행위를역사적맥락속에서이해하기힘들었던그들이간과한것은자신들이놓인정치질서가가지는과도기의성격이었다. 역사적으로이시기를정치질서론적으로보면뉴딜민주당정치질서의에너지가거의다쇠진하고보수적정치질서가이미형성되기시작한이행기적특징을가진다. 앞에서필자는역동적운동으로인한정치질서의창출이점차정부에의의존으로인한에너지약화를지적한바있다. 사실뉴딜정부의역할의확대는그간강력한정치적힘을행사해온지역정당조직들의힘을약화시켜왔다. 왜냐하면자원배분의기능이이들지역정당조직에서연방정부로이전됨에따라지역정치조직들이행사할수있는자원이줄어들기때문이다 (Plotke, 2006: 143). 이는마치노무현정부시절각유권자나시민, 직업단체들이극도로약화된지역정당을매개로해서가아니라직접정부고위층과의연결을시도하는경우와도유사하다. 이후루즈벨트를계승한민주당정부인트루만시대는열정적운동동원력의감소와뉴딜자유주의노선확대의어려움, 그리고거대정부에의의존의경향이더심화되어정치질서내부위기가증가하는것을 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 117

118 확인할수있다. 뉴딜자유주의를계승한트루만대통령이캐나다식단일지불체계의국민의료보험개혁에서실패했던사례는이미뉴딜자유주의의확장이어려운현실을잘드러내준다. 당시미국의학협회등은지금가치로환산하면 2억달러의액수로네거티브광고전을전개하여사회주의화된의술의위험성을경고하였다. 특히트루만시절이익집단의네거티브광고가위력적일수있었던것은당시인종주의보루인남부민주당원들이국민의료보험의성사에따라곧병원에서의흑백인종혼합시설화를우려하였기때문이다. 인종적균열에의한뉴딜진보주의어젠다의실패는크루그만의지적처럼이후뉴딜연합의붕괴의가능성을미리생생히보여준다 ( 크루그만, 2008: 93). 더구나트루만정부시기의뉴딜진보주의는이후보수주의의단골공격메뉴인거대정부의비효율성담론의소재를제공하는측면이존재한다. 즉콰다나오의예리한지적처럼다양한지방, 지역정부의관료주의적저항을우회하여직접풀뿌리커뮤니티에의직접지원을시도한뉴딜자유주의자들의문제의식은의도하지않은결과를낳았다. 한편으로는당시보수적기관을우회하는정치적노련함을발휘했다고평가할수는있지만사실상거대정부의비효율을발생시켰기때문이다 (Quadagno, 1994). 하지만린든존슨이강경보수주의자인베리골드워터를 1964년너무도쉽게누르고뉴딜자유주의를연장시켰을때많은이들에게보수는영원히불임정당으로전락하는것으로만보였다. 그러나뉴딜자유주의의운명은존슨의당선과함께마지막화려한불꽃을피우고는곧급격한추락으로치닫기시작한다. 존슨은아이러니하게도케네디라는걸출한자유주의가이루지못한진보주의적개혁을케네디암살이라는역사적위기를활용하여성공하게된다. 하지만그는탁월한마키아벨리스트답게자신의진보주의적개혁이가지는정치적의미를잘 118 동향과전망 87 호

119 이해하고있었다. 그가보좌관인빌모이어스 (Bill Moyers) 에게 자네 나내가사는동안남부는공화당일색이된듯하군 ( 크루그만, 2008: 131) 하고냉소적으로내뱉은일화는너무도유명하다. 정치질서론의시야에서보면마치공화당이라는존재가사라질계기처럼느껴진 1964년의참패는아이러니하게도보수의르네상스를열어간주춧돌이라는점이다. 닉슨은 1964년강경보수인골드워터의이념과조직적힘을흡수하면서이후대중적보수주의시대의초석을세웠다 (Middendorf, 2006). 그는자신의강경보수주의이념에만몰두한골드워터와달리정치질서론적감각을예리하게지닌탁월한리더였다. 즉그는뉴딜자유주의의자장이아직도강하게남은현실에서선거과정에서뉴딜체제를전면부정하지않았다. 2012년대선에서박근혜후보가그러하였듯이그는복지국가의확대를주장하였고민생을아는서민대통령의이미지를구축하였다. 그는자신의백인저소득층출신배경을강조하고상대당의귀족주의가문 ( 케네디 ) 이나엘리트이미지 ( 매카시 ) 를비난하며대중적보수주의소구를시도하였다. 이후후술하겠지만심지어집권직후에는사회보장법의확대와전국민의료보험을추구하였다. 닉슨은한편으로는뉴딜정치질서를전면부정하지않으면서도동시에당시시대의주요화두이자본선의핵심이슈는 법과질서 (law and order) 의대통령이라는점을잘인지하고있었다. 마치박근혜후보가일반평범한국민속에서의좌파엘리트운동권에대한피로감을적절히잘이용하여민주당을공격하였고텔레비전토론에서선보인이정희후보의극단적분노의정치스타일이여기에기름을부은것과도유사하다. 이미 1964년에골드워터공화당후보에의해주요이슈로등장하기시작한이시대적화두는 1968년선거의핵심으로부상하였다. 그리고이는플롯케가지적하듯이이후성장, 가족의가 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 119

120 치등과함께 80년대이후대중적보수주의의시대를열어간핵심담론으로정착되었다 (Plotke, 2002). 이미 68년선거에서확인된 법과질서 등의담론은미국에서기존자유주의에대해중산층들의환멸감이커지고새로운자유주의돌파가필요한중요한징후를보여준것으로평가할수있다 (Gest, 2001). 케네디도이를직관적으로인식하였기에캠페인에서자신의법무장관시절업적을환기하면서법과질서의대통령을공언한바있다. 이에대해당시레이건은자신들을따라하는케네디를비꼬기도했다 (Perstein, 2008: 267). 하지만케네디의노력에도불구하고법과질서라는프레임은당시자유주의자들이가져가기어려운것이었다. 왜냐하면당시자유주의는흑인들의폭동에대해우호적인이미지를강하게가지고있기때문이다. 예를들어당시험프리부통령은흑인폭동에대해 내가그런조건에살아가야한다면, 나라도엄청난시위를주도할것이다. 라고실언하여큰구설수에오르기도했다 (Solberg, 2003: 297). 더구나매카시나케네디의지지자들은반전시위자층이핵심을구성하는데특히케네디의경우 급진행동프로그램 (Radical Action Program) 같은흑인급진주의단체들의전폭적지지를받고있었다 (Boomhower, 2008: 63). 이들반전진보주의자들의민주당전당대회외곽시위와시카고경찰의진압과정에서다수시민들은경찰의편에섰음을기억할필요가있다. 컨버스교수등에따르면심지어당시언론이비교적이들반전시위에우호적보도를수행했음에도불구하고전쟁에대해 비둘기파 견해를가진백인층에서조차도 70% 이상이공권력의사용에공감을표시했다. 이들중 40% 는오히려시위를진압하기위해충분한공권력을사용하지못했다고까지지적하고있다. 반면에존슨의베트남정책에반대하면서동시에반전시위자들에공감하는백인층 ( 이들은거의대부분매카시지지층과중복된다 ) 은겨우 12% 에지나지않았다 (Converse, et al., 1969: 1087). 이는 120 동향과전망 87 호

121 당시법과질서의패러다임이강하게작용하는하나의증거로인식할 수있다. 즉닉슨은소위잊혀진중산층및백인노동자계급속에서공 화당의정치연합을구성하고자한것이다 (ibid, 1994: ). 이러 한법과질서담론에서의부정적낙인은한동안강력한힘을발휘하다가이후클린턴, 고어등신민주주의자들의새로운자유주의비전이등장해서야비로소깨지게된다 (Harris, 2005). 닉슨이일부특권주의적자유주의엘리트및그들이비호하는전투적흑인층대일반중산층과서민백인노동자층의대비를통해자유주의연합에효과적균열을낸방식도그의정치전략의중심을이룬다. 이는선거기간만이아니라집권이후에도일관되게이어지는데예를들어그는소위필라델피아플랜이라고불리는정부계약제의재조정을통해대략 20% 가량을소수인종에게배분하는조치를공표했다. 이조치의배경중하나는민주당핵심정치연합인소수인종계흑인과노동조합간의내부균열을노리는정치적전략이었다 (Quadagno, 1994: 80). 미국의 1968년이뉴딜민주정치질서의강점과한계와이를잘이해한닉슨보수의탁월한정치전략을보여주었다면한국의 2012년은그간민주화이후민주주의정치질서의강점과한계를잘이해한박근혜보수의탁월한닉슨주의전략을보여주었다. 우선박근혜후보는그간민주화이후민주주의정부의성과로인해정치적민주화만이아니라복지와경제적민주화, 문화적진보가중대쟁점으로부각되는시대의성격을잘이해하였다. 이에따라그녀는과거스탠포드연설에서선보인 규율있는자본주의 와복지강화의방향이집약된 뉴박근혜 노선을제기하였고이의상징적진보인물인김종인전부총리영입에성공하여총선, 대선에서전면에내세웠다. 김종인전부총리는그간민주당에서도주요인사로영입 1순위를기록할만큼진보유권자진영에서도소구력이큰인물이기에이는매우성 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 121

122 공적조치라평가할수있다. 또한그녀는놀랍게도그녀지지기반의확장세에걸림돌이되어온과거사이슈에서도전격적사과라는태도를통해이슈를제거하였고이명박정부를민생실패정부로규정하며차별화를시도하였다. 이러한일련의조치들은야권의복지와경제민주화, 박정희시대유산의공세의위력을크게반감시키고결국인물간매력도와신뢰도대결, 과거식정치대미래민생정치대결로갈수있는발판을제공하였다. 예를들어박근혜후보가 11월 30일격전지인부산의한유세에서사용한다음의어법은효과적으로보수층을파고들었다. 문후보는첫날부터부산에와서미래는애기하지않고저의과거사공격만늘어놓았다. 바로 5년전자신들의엄청난실정은까맣게잊어버리고 30년이다지난과거를끄집어내어선동했다. 무책임한선동만하니까정치가과거로돌아가고국민삶은보이지않는다 ( 최우석, 2012). 흥미로운것은이러한복지와경제민주화의이슈만이아니라여성후보란프레임은단독으로는아니지만함께어우러져과거시대의계승자라는불리한이미지를가진박근혜후보로하여금새로운시대후보의성격을만드는데일정정도기여한것으로보인다. 대선직후박근혜지지에대한이유를묻는조사에서 14% 나되는많은유권자들이공약선호도와동일한비율로여성을근거로설명하고있다 ( 헤럴드경제, ). 이후심층적분석이필요하겠지만이러한여성이슈는박근혜를구시대의상징으로만들고자한야권의전략을무디게하고여성특유의공감하는정치인이라는이미지를만드는데일정한역할을수행한것으로보인다. 반면에문재인후보는선거운동초반에는해병대출신등지나치게남성성이미지를지속적으로강조하여네티즌들로부터시대착오적이라며비난을받기도했다. 정치의본질은국민의삶을살피는것 이란구호가상징하듯이민 122 동향과전망 87 호

123 생이란이슈에서박근혜후보는야권의강점을무력화시킴과동시에 닉슨처럼안정과신뢰, 법치의이미지를강조하여보수진영은물론이 고중간층의지지를얻을수있었다. 예를들어복지와경제민주화등 의이슈에서박근혜의접근에위기감을느낀민주당이이와무리하게차별화를시도하려는과정에서그녀의온건한접근법은중간층을공략하기에매우유리한위치를차지하였다. 즉박근혜후보의이러한적절한수위의야권이슈포용시도는야권이무상시리즈와의료비 100만원상한제등중도층에게다소급진적으로받아들여질수있는차별화의강박관념을낳았고이는중도층과보수층에서불안감을조성하였다. 특히이러한온건한접근법은그간박근혜라는브랜드가가진신뢰라는가치와결합하여상대적안정감을부여한다. 한국갤럽의 12월 19 일조사에서박근혜후보지지의이유에대해신뢰가 22% 를기록하고있다는점은그녀가줄곳견고한지지세를유지해온가장큰동력이다. 또한 한겨레 의 12월 22 23일자조사에서박근혜지지층에게투표이유를물었을때 상대후보보다더안정감이있어서 라는항목이 55.5% 나기록하였다. 국가안보에서도박근혜후보는북방한계선등의이슈를공세적으로제기하여중산층의불안심리를효과적으로공략하였다. 물론위의전반적메시지는민주통합당과달리풀뿌리에단단히뿌리내린당의강력한지역조직세, SNS 등에서의체계적메시지캠페인, 종합편성채널등다양한언론의유리한환경등이결합하면서효과적동원기제로작동하였다. 결국닉슨적인박근혜의행보와이와대비되는야권의불안정성은중간층의불안감을크게자극하며기록적인지지세의결집을이루어내었다. 예를들어 50대의 89.9% 가결집한이례적투표율은젊은세대의투표율상승을충분히상쇄하고도남았다. 그리고수도권과충청에서대성공은결국문재인후보를누르는결정적 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 123

124 동인이되었다 ( 김대호, 2012). 위에서필자는닉슨과박근혜후보의캠페인의탁월함을지적하였다. 여기서중요한포인트는이들두후보의닉슨주의캠페인의위력을단지보수결집의결과로만편협하게이해하는경향을주의해야한다는점이다. 대선이후많은정치평론가들은 50대에서의기록적박근혜후보지지세와유권자보수화를과도하게강조하고있다. 하지만이러한분석은박근혜후보의대중적캠페인을과소평가하고싶은진보적성향이들의해묵은심리구조를보여줄뿐이다. 반면에유승찬선거전략가는본인과의인터뷰에서다음을강조하고있다. 그에따르면 2012 년대선직전의총선에서새누리당이득표한비율과대선에서박근혜후보가득표한비율을보면모든계층에서박근혜후보는상승세를기록하였다. 예를들어박근혜후보는자신이전면지휘에나선총선에비해 20대에서 3.3%, 30대에서 6.9%, 40대에서 10.5%, 50대에서 12% 등모든세대에서골고루상승세를기록하였다. 물론이는총선과대선의맥락차이이기도하지만박근혜후보의대중적매력에대해서는단지보수고정층결집, 박정희향수로만설명하고싶어하는심리를넘어보다심층적분석이필요한지점이아닐수없다. 2) 민주당대통령후보지명자의한계 1968 년선거에서공화당후보가시대정신과정치질서를잘이해한캠페인을전개하였다면반면에민주당후보인험프리는새로운정치문법을보여주지못했다. 심지어그간미국언론에서는험프리후보가기존민주당특권을대표하는후보이기에필연적으로패배하였다는평가가있다. 하지만이는과장된단순화이다. 단순히민주당기득권후보로만단순화하기에는험프리는미국역사상드문창조적이며진보적정치인중의하나다. 그는사실상그를대체하고자한유진매카시나 124 동향과전망 87 호

125 로버트케네디보다더철저한 60 년대진보적자유주의의대변자라할 수있다. 그의전기작가인솔버그 (Solberg) 에따르면그는사실 1964 년민권법의제정에가장큰공로를가지고있으며미국노동운동쇠퇴 에결정적전기를제공한태프트 -하틀리법에맞서가장치열하게투쟁한진보적자유주의자이기도하다. 그리고그는매카시가때로는석유자본등의이해와타협해온것과달리석유자본등의금권정치세력과도일관되고외로운투쟁을전개한것으로잘알려져있다 (2003, 146). 그는심지어유럽사회주의자들과의활발한지적교분에도앞서서그를부통령으로지명한존슨대통령을경악하게하기도했다. 또한그는오늘날민주당을집권정당으로재생시킨클린턴, 고어등의제 3의길의문제의식처럼이미그당시보수와진보의프레임을넘어서서국제곡물원조, 평화봉사단등에서초당적이고창조적인입법의성과를만들어내기도했다. 매카시나케네디가그와의당내경쟁에서패배한것은단지신화가말하듯이기득권세력의조종이라고만볼수는없다. 그는오히려이러한훌륭한입법의성과에따라민주당의핵심축이라할수있는노동계등의강고한신뢰와지지를바탕으로하고있었다. 험프리의이러한특성은오늘날한국대선에서문재인후보와도비교할만하다. 문재인후보대그를대체하고자한안철수후보를기존기득권자유주의대새자유주의라고이분법적으로분류하기란어렵다. 안철수진영의문재인후보에대한비판적평가와달리일자리, 노동등정책에서문재인이란정치가는안철수후보보다선거전에서일관되게진보적인입장을취해왔다. 그의이러한일관성은결국은수미초선의원등당내진보적자유주의자들, 진보정의당등당외부진보정치세력과진보자유주의지식인진영, 노동계등의강한지지세를이룩하였다. 또한그는과거노무현정부출신인사들중가장정치의지 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 125

126 나친당파성을혐오해온이들중하나이며국가안보등많은이슈에서보수와진보의프레임을넘어서는초당적태도를가지고있다는점에서그를둘러싼이들과는사뭇다른정치가다. 흔히알려진것과달리단순히당의기득권보스들의아바타가아닌험프리의비극은그가대통령으로의지름길이라고굳게믿은부통령에지명되면서맺은존슨대통령에대한충성맹세에서비롯된다. 그는주변의수차례경고에도불구하고이러한경로에대한잘못된환상을한참동안믿고있었으며존슨은그의베트남침공외교안보노선에대한험프리의비판적입장이노출될때마다이를철저히통제하고자하였다 (Solberg, 2003: 255). 결국한때 언어의램브란트 이며뛰어난포퓰리스트로불린험프리이지만인기없는존슨정부의확성기역할에만족할수밖에없는셈이다. 결국험프리는존슨에의해발이묶이면서기득권후보로공격받는곤혹스러운처지에몰렸다. 그리고그대가로그는당대의원들의충성스러운표로대통령후보로지명될수있었다. 그는더구나당충성파들에의해매카시지지자들이새로이당대의원으로선출되는것을방해하는공작의혜택까지입었다 (Sandbrook, 2004: 212). 한국대선에서문재인후보는과거험프리만큼은아니지만그또한소위친노계열당내외지지자들의열정적지지자층의핵심대변자이면서동시에중도층의과거노무현정부에대한비판의식에대한공감의사이에서곤혹스러운위치를찾아야했다. 비록그는노무현정부의한계를언급하는것을통해이를슬기롭게벗어나고자했지만선거기간내내기존노무현정부의단순계승자라는공격에시달려야했다. 실제로그는선거후반기에가서야주변노무현정부출신측근 2선후퇴등의조치를수행했지만이는그리큰효과를발휘하지못했다. 그리고그는미숙한대처과정에서기존구세력이미지인이해찬, 박지원 126 동향과전망 87 호

127 당지도부체제와의담합론공세에한동안시달렸고총선에서부작용 이이미노출된 < 나는꼼수다 > 등의당파적자유주의진영과밀접한선 거캠페인등에서이미지손상을감수해야만했다. 선거과정내내구세력의이미지에시달린미국의험프리는주변의압력속에서결국 9월말부터존슨과의거리두기행보를주저하면서시작했지만이미상당히늦은상태였다 (Perstein, 2008: 346). 그는 9월 30 일솔트레이크시티연설에가서야존슨노선과분명한거리를두면서폭격중지와남베트남지원에대한재평가를공약하였다. 이는베트남과의협상에서힘이약화될것을두려워한존슨과의힘겨운내부투쟁끝에얻어낸결실이었다. 시카고전당대회직후지지율이 10% 이상저하되었던험프리는이솔트레이크시티연설이후다시지지율이오르기시작했다. 하지만그는대선행보에너무도늦게뛰어들었고선거자금의부족으로광고들을취소하는등의어려운여건으로고초를겪었다. 그리고본선승리를위해그를지지하리라예상되던매카시는단지뒤늦게투표일일주일을앞두고미적지근한지지를표명하여박빙의선거전에사활적으로필요한새로운동력을제공해주지못하였다 (Sandbrook, 2004: 214). 그리고케네디의동생에드워드케네디를부통령후보로내세워반전진영과화해하고자하는전술도반전에대한형의대의를고려한에드워드케네디의거부로성사되지못했다 (Kennedy, 2009: 기획 273). 4) 이는한국대선에서도그대로반복된다. 안철수후보도단일화과정에서문재인후보진영에크게실망하며자진사퇴후뒤늦게미적지근한지지를표명하였다. 당시이캠프내부에서는독자출마로완주하느냐아니면문재인후보를지지하느냐를둘러싸고논쟁하느라며칠의귀중한시간을낭비하였다. 결국과거박원순서울시장후보와의인상 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 127

128 적인단일화사례와달리미적지근한봉합의결과로그이후안철수후보의적극적막바지유세결합에도불구하고극적인분위기는결코고조되지못했다. 단일화효과를다시복원하기위해문재인후보진영은안철수후보의어젠다일부수용및핵심인사의전방위영입을시도했지만이는분위기를반전시키기에는역부족이었다. 또한일부시민사회인사들이노무현정부출신인사의입각포기선언등새로운정치세력으로서의차별화조치를제언했지만문재인후보는이를수용하지않았다. 험프리, 문재인후보모두마지막새동력을얻기에는미진함이공통적으로있었던셈이다. 물론기득권후보인험프리의닉슨에의한패배를필연적으로설명하는신화는사실과어긋난다. 선거막바지에험프리는존슨과차별화에점차성공하며닉슨을거의따라잡았고실제선거결과도닉슨의압승이아니라아슬아슬한승리였다. 전체득표율에서닉슨은 43.42%, 험프리는 42.72%, 조지왈러스는 13.53% 로험프리가석패하였다. 이는 1964년공화당의악몽이었던골드워터의대참패에서공화당이겨우 5% 더득표한것에불과하다 (Perstein, 2008: 354). 당시험프리진영에참여했던정치컨설턴트인나폴리탄은단며칠만더있었더라면역전이가능했다고아쉬워하기도했다 ( 김윤재, 2005). 문재인후보의경우에도전반적추세와적극투표층에서는열세였지만방송 3자여론조사등대선마지막 TV 토론직후 12월 17일자여론조사에서는비록오차범위이지만 1.6% 역전을기록하기도했다 ( 월간중앙, 2013년 1월호 : 57). 문재인후보진영으로서는선거초반에보다새로운모습을보여주거나막바지보다대담한행보가있었다면하는아쉬움이있을수있는부분이다. 종합적으로평가하자면험프리의뒤늦은지난정권차별화과정과점차닉슨을따라잡은과정은오늘날문재인후보의경우와매우흡사 128 동향과전망 87 호

129 하다. 하지만험프리나문재인후보는결국그당시선전에도불구하고 새로운정치질서의선구자로인지되기에는일정한한계를가진후보들 이었다. 험프리후보가당혁신에서한계를가지듯이문재인후보는당 을철저히혁신하여새로운미래세력으로정립하는리더십을보여주지못했다. 그는총선기간부터대선마지막까지새로운정당, 새로운정치세력의모습을대담하게보여주지못했다. 그리고과거김대중대통령과이미지의큰차이를보여준노무현후보와달리그자신은노무현정부의핵심파트너로서이미지를여전히강하게가지고있었고노무현후보와같은대중적매력도가지고있지못했다. 예를들어갤럽여론조사에서유권자들이문재인후보지지의이유로든변수가정권교체열망이 26%, 정책이 20%, 상대후보를좋아하지않아서가 15% 로거명하고있다 ( 헤럴드경제, ). 문재인후보는심지어자신의국회의원지역구인사상구에서조차좋지못한성적을기록하였다는점에서후보의경쟁력에서다소한계를보인점은분명하다고할수있다. 기획 3) 대안적제 3 후보들의한계미국에서험프리만이아니라그를대체하고자한자유주의의다른후보들또한오늘날신화와달리당시많은한계를가지고있었다. 이러한한계는당시가새로운정치질서의개막이아니라기존정치질서의퇴조기임을잘보여준다. 특히유력했던매카시후보는오늘날한국대선에서의안철수후보처럼이념적모호성과응집력이약한다원적지지기반, 민주당에대한적극개입의실패, 열정을동원하지못하는지식인스타일의선거캠페인과정의미숙함등을보여주었다. 반면에중간에피살되어신화의영역으로넘어간로버트케네디는지지기반의협소하여본선승리가능성에다소의문이드는후보였다. 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 129

130 하지만오늘날미국은 1968년에대해 2012년안철수현상처럼많은신화가존재한다. 그극적반전의시기는다양한가능성들이교차하였기에아직도많은미국의미디어담론이나심지어학술적논문에서도 68년대선에대한 만약 (what if) 의질문들이자주등장한다. 가장많이제기되는질문은 만약케네디가그당시암살되지않았다면 이다. 더나아가존에프케네디의측근이었던테드소렌슨은 2008년회고록에서로버트케네디가당시암살당하지않았다면당내경선에서최종승리는물론이고이후매카시와험프리지지자들의표를결집하여본선에서닉슨을누르고대통령으로당선되었을것이라강하게확신을표명하고있다 (Sorenson, 2008: ). 이러한가정에기반을두어흔히 68년미대선에대한자유주의적미국인들의회상은다음과같은관습적견해로요약된다. 당시매카시와케네디는진짜배기정치인으로서당시부통령인험프리와같은기득권을대변하는후보 정치머신 ( 보스정치그룹 ) 에의해부당하게좌절당하였다. 더나아가만약케네디가암살당하지않았다면민주당경선과본선에서승리하여이후의공화당보수주의의시대를저지할수있었다. 이러한담론은단지진보적성향의미디어나정치인의언어에서만이아니라다양한형태의학문적글에서도자주등장하곤한다. 예를들어기틀린 (Tod Gitlin) 교수는 60년대사회운동을분석한그의대표저작에서당시자유주의좌파의열정적분위기를반영한후보가지명되었으면본선에서닉슨을누르고승리했을것이라고지적하고있다 (1993: 339). 그가이렇게지적한근거는전체유권자수에서민주당대선후보인험프리는겨우 51만의근소한차이로닉슨에게패배했기때문에만약좌파유권자들이열정적으로투표장에나왔다면승리할수있었다는논거다. 이러한담론은진보적경향의글들에서무수히반복 130 동향과전망 87 호

131 되곤한다. 보다이념적으로객관적성향의글에서도다소단순한분석 들은쉽게찾아볼수있다. 예를들어유권자행태분석의권위자인컨 버스교수는 68 년 월유권자성향조사에서케네디가심지어닉 슨후보보다높은평가 (70.4 대 67.7) 를받은조사를근거로케네디가당선될수있었다고지적하고있다 (Converse, et al., 1969: 1090). 최근릭펄스타인 (Perstein, 2008) 이나샌드브룩 (Sandbrook, 2004) 등은풍부한역사적리서치나회고를통해보다복잡하고풍부한현실을예리하게드러내준다. 흔히 1968년매카시와케네디는당시베트남반전운동의기수로낭만적으로묘사되곤한다. 하지만최근의미국사례에비유하자면그들은이라크전쟁을애초부터일관되게반대한바락오바마나하워드딘전대선후보와같은정치인이라기보다는이라크전쟁결의안에조건없이찬성표를던지며외교안보에서강경한태도를취하다가이후일부입장을뒤늦게변화한힐러리전상원의원에 기획 훨씬더가깝다고할수있다. 5) 이들이오바마보다는힐러리에더가까운이유는애초부터이들이정치적으로성장한것이냉전의전선에서공산주의와전투적으로대결하는 자유주의매파 의선구자들이기때문이다. 이에는매카시나케네디뿐아니라당시자유주의의대표주자인험프리도포함된다. 이들은그간미국의자유주의진영이지나치게공산주의에대해유약하거나동조적이라는당시보수주의진영의치열한공격에공감을표시하거나지원한이력들을가지고있다. 예를들어험프리는당시자유주의자이면서동시에미국공산당불법화법안을주도적으로제출하였고매카시는이법안통과에서선봉장으로활약한바있다 (Sandbrook, 2004: 65 66). 케네디는특히오늘날널리알려진것처럼반공산주의의선봉장인조셉매카시 ( 이글에서다루는반전후보인유진매카시와흔히혼동된다 ) 의원을위해일한적이있기에줄곳진보적자 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 131

132 유주의자들의의혹을받아왔다. 반면에두차례민주당대선후보로활약한애들라이스티븐슨 (Adlai Stevenson) 전유엔대사는공산주의진영과화해노선을취한 자유주의비둘기파 의대표주자로분류될수있다. 당시의시점에서보면이러한자유주의매파의전투적관점을채택한다면당연하게도베트남전쟁에대한입장에서공산주의영향을강하게견제하기위한도미노이론을수용하게된다. 따라서존에프케네디의베트남개입의핵심근거가바로도미노이론이었고매카시또한그관점에서베트남전쟁에찬성한바있다. 물론케네디행정부에참여한로버트케네디또한형의정책을한동안옹호해왔고외교안보이슈에서흔히비둘기파로만알려진것보다는강경한냉전자유주의자의입장을취했다 (Dobbs, 2008). 하지만점차좌파진영들이베트남전쟁의정당성에대해의문을제기하고그들스스로도전쟁의문제점들을인식해가면서이들은조금씩입장을선회해갔다. 매카시는상원외교관계위원회에서활동하면서풀브라이트의원의영향을받으며점차비판적목소리를강화해간것으로알려진다 (Sandbrooks, 2004: 128). 로버트케네디는형케네디의신중한개입정책과존슨후임대통령의무모한확전을대비하거나나중에는아예형의개입노선의오류를공개적으로시인하면서곤혹스러운입장을벗어나갔다 (Clarke, 2008: 45). 하지만 66년봄까지만하더라도그들은전쟁에대해비판적인의원들을 4개의그룹으로나누었을때가장온건한측으로분류될만큼입장에대한선회가매우느리게진행되었다 (Sandbrook, 2004: 136). 흥미로운것은당시혼동의과정은이들엘리트들차원에서만발생한것이아니라는점이다. 즉반전의기수라는신화에도불구하고당시이들을지지한유권자들의선택도매우복잡하거나혼돈스러웠다는사 132 동향과전망 87 호

133 실이다. 예를들어당시몇가지여론조사에서소위반전후보매카시 를지지하는 5 분의 3 의유권자가오히려전쟁의확전을지지하고있다 는사실을주목할필요가있다 (Gould, 1993: 40). 그리고이들중상당 수는매카시의외교노선에대해거의잘알고있지못한것으로알려진다. 이는컨버스교수의유권자조사결과에서도확인된다. 그에따르면 3, 4월예비경선에서의매카시지지자들에대한 11월조사에서과반수이상이극우후보인왈러스를가장이상적후보로평가하고있다 (Converse, et al., 1969: 1093). 사실대중적신화와달리 68년의대중적여론은복합적양상을띠고있었다. 당시는반전의여론과전투적캠페인만이아니라참전의여론과이들의전투적행위도광범위하였다 (Perstein, 2008: 81). 심지어당시뉴햄프셔예비경선에참여한민주당원의 10% 는투표자용지에리스트도없는공화당후보인닉슨을대안으로적어냈다는것을기억할필요가있다 (Converse et al., 1969: 1092). 그런점에서굴드가지적하듯이당시매카시와케네디에대한열광에는반전이냐참전이냐의문제보다는존슨행정부리더십전반의문제에대한광범위한불만이핵심이었다고할수있다 (Gould, 1993: 184). 이는비유하자면 2008년반전후보였던오바마후보에대한유권자의지지가단지이라크전쟁으로환원되기보다는부시행정부의전반적실정에대한반대표의성 기획 격이더강했던것과도유사하다. 6) 위에서유권자들의복잡하고다양한사고를고려해볼때이들의반전에대한일관되지못한태도는패배의핵심원인이라고지적하기어렵다. 오히려더중요한것은과연이들이신화와달리실제로존슨에게실망한유권자들에게설득력있는대안으로받아들여질수있는가의여부다. 대안으로성장하는것에있어매카시의선거운동은열정적지지자층을단단하게형성시키기힘든치명적결함을가지고있었다. 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 133

134 흥미로운것은오늘날신화화된매카시의열정적사회운동가이미지와달리그는사실상스티븐슨의계보를잇는지성주의캠페인의대표적인물이다 (ibid., 22). 민주당의대선주자들은보통단순화하자면두가지흐름으로구분할수있다. 하나는지성주의이고다른하나는열정주의라하겠다. 전자는이성적합리성과정책을강조하며캠페인의방식도차분한이성주의적설득을강조한다. 이는스티븐슨 (1952), 매카시 (1968) 에이어오늘날앨고어 (2000) 나존캐리 (2004), 힐러리 (2008) 등의대선후보로이어진다. 후자는열정적비전과이미지를강조하고캠페인의방식도마치종교적집회처럼열정적이다. 이는케네디 (1968), 하워드딘 (2004), 오바마 (2008) 등으로이어진다. 7) 위의두가지흐름으로보면매카시는전자의지성주의적경향의대표적인물이다. 그는반전후보라는닉네임과달리철학적으로네오토미즘의합리주의를신봉하고과도한열정의포퓰리즘적요소나정치주의적기질을매우혐오하는보수주의적성향을가지고있다 (Sandbrook, 2004: 10). 그는이러한기질은물론이고정책이슈에서도메디케어나사회보장제, 민권법등에서중도적성향을보여왔다. 그는험프리와같은전형적인뉴딜형자유주의자와달리오히려보수주의신학자인라인홀드니버의기질과도유사하다고지적된다 (ibid., 2004: 27). 그의이러한이념과기질적성향은그의캠페인스타일에서도잘드러난다. 그는한유세에서엄청나게고조된캠페인의열기를오히려적극적으로가라앉히려고노력하여열성적지지자층의이반을초래하기도했다 (ibid., 2004: 190). 그는또한유세에서분배주의적뉴딜자유주의와흑인등소수자지향성에대한민주당의정체성을거의강조하지않아민주당충성파들의거부감을조성하기도했다. 이에대해그를반전진보후보로높이평가한기틀린교수조차매카시가흑인게토지역등에서유세를거부한것에대해강한 134 동향과전망 87 호

135 실망감을표시하고있다 (Giltin, 1993: 297). 이러한매카시의경향 과기질은케네디진영이그에대한불신을품고출마하게하는명분 이나동기로부분적으로작용하였다는점에서이는그의전술적실책 으로평가할수있다 (Kennedy, 2009: 263). 하지만이러한매카시의기질때문에그를단순히중도로, 케네디를좌파로이분법적으로규정하는것도당시에대한정확한묘사라고보기는어렵다. 매카시의중도적스타일에도불구하고그의관점은다양한모순이혼재되어있다. 예를들어외교안보에서그는케네디형제가줄곧냉전자유주의입장을취해왔음을비판하며자신은철저한반전후보임을강조해왔다. 심지어케네디의강점인국내이슈에서도비록그는흑인게토지역을방문하지는않았지만종종케네디후보의태도보다진보적시각을취하기도했다. 예를들어그가승리한오레곤예비경선에서그는케네디의 흑인게토지역재개발공약이거대한경제적, 사회적양극화를근본적으로건드리지못하면서사실상아파르트헤이트 ( 인종격리 ) 로귀결될것 이라강하게비판하고있다 (Murphy, 1990: 412). 그의이지적은흔히케네디후보에대한일부좌파들의낭만적묘사와달리케네디의흑인, 빈민층에대한정책의근본한계를예리하게평가하는것이라할수있다. 하지만이러한모순과복잡성의존재에도불구하고그의전반적으로온건하고지성주의적기질은중도파나공화당성향의유권자들에게는거부감이없이받아들여질수있다. 그러하기에그는뉴햄프셔와위스콘신경선에서공화당과독립파들의상당한지지를얻어내기도했다. 그리고스티븐슨의지성주의에큰공명을느낀학생층, 백인중산층에게그는매력적으로받아들여졌다. 다만그의이러한중산층지식인위주의접근은민주당핵심지지층인흑인이나노동층등을동원하는것에는큰한계를가진다. 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 135

136 강한열정이결여된매카시의특징은케네디의암살직후에도그대로나타난다. 그시기는이제케네디의죽음으로매카시가진보파의유일한후보로서자기정립할수있는절호의기회였다. 하지만그는케네디암살직후부터전당대회까지일관되게수동적이고무기력한캠페인으로일관했다. 주변측근들은그가케네디암살로이미선거는험프리의승리로끝났다는비관주의적태도에물들어있었다고지적한다. 심지어일부지지자들은매카시의무기력에실망하여케네디가의막내인에드워드케네디출마운동을시도하기도했다 (Boomhower, 2008: 128). 케네디의캠페인또한에드워즈의긍정적영향처럼당시경선과정의어젠다를넓힌것으로평가할수있을것이다. 하지만그의캠페인은오늘날신화와달리일정한한계를가지는것도사실이다. 그는오늘날국민통합적후보로까지인식되지만사실은당시상당한비토세력을가지고있었다. 이는그가법무장관시절에서보인보수주의적이고권력지향의행보에환멸을느낀진보나그의열정적인흑인과빈곤층대변에혐오감과두려움을느끼는남부중심의보수층, 보수나진보를떠나서그의화려한명문집안출신에대한거부감, 당선가능성이보이자매카시라는진보후보가존재함에도불구하고비로소출마하는기회주의적태도등에대한혐오감등이복합적으로작용한다. 실제그의뒤늦은출마는진보후보의핵심지지층인학생층을이미매카시에게빼앗기는한계로나타나기도했다. 그런점에서클라크의지적처럼프랭클린루즈벨트이래로이토록다양하고광범위한적을가진정치인은처음이라할수있다 (Clark, 2008: 25). 그가오늘날국민통합의후보라는신화적이미지를가지고있는것은그의국가통합에대한명연설이나킹목사암살이라는엄청난비극적상황에서그의통합적연설로당시그가유세하던인디아나주의폭동을예방하는데 136 동향과전망 87 호

137 기여하였던전설등에서기인한다 (Perstein, 2008: 257). 하지만이러한비토세력의존재로인해신화와달리그가민주당 경선에서승리하기란쉽지않았다. 그는민주당내온건파들의지지를 받고있지못하였고당내대의원들은오히려뉴딜등의이슈에서일관되게자유주의적입장을견지해온험프리를더신뢰하고있었다. 물론케네디는제대로준비되지않은채시도한첫예비경선지로보수적지역인인디애나를선택한모험에서놀랍게도 77만 6천표중 42.3% 를획득하여 1위를기록했다. 지역주지사출신인브래니긴 (30. 7) 이 2위, 이미오래전선거운동을전개한매카시 (27) 가 3위를기록한것은무지개연합이가능한후보로서의케네디신화가일정한근거가있음을보여준다. 하지만이조차도자세히들여다보면케네디후보의본선경쟁력에의문을품게하기충분하다. 예를들어그는매카시와의경쟁인인디아나주경선에서그가얻은전체표중백인층은단지 15% 를구성하였다. 그리고백인교외지역에서그는매카시에게대패하였다 (Perstein, 2008: 270). 심지어케네디후보의측근들 (William vanden Heuvel and Milton Gwirtzman) 은 1970년케네디자서전집필을위해선거구투표결과들을자세히들여다보는과정에서당시의신화가과장되었음을발견하였다. 그들에따르면당시케네디팀이언론에그의무지개연합을상징하는곳으로예를든폴란드계선거구들은실제로는겨우 2곳만승리하였고게리지역의 70개백인선거구중 59개지역에서패배하였다. 결국그들은자서전에서백인유권자들이더인종투쟁의양상을경험할수록케네디를흑인정치와동일시하고상대후보를찍는다고결론내리고있다 (Boomhower, 2008: 116). 이는이후유사한무지개연합을추구한 2008년오바마후보의경우와비교했을때에도한계가선명해진다. 2008년오바마후보는민주당경선에서백인후보인힐러리후보와의백인층을둘러싼경쟁에서 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 137

138 박빙의승부를보였다. 결국그는본선에서도공화당매케인후보를맞이하여백인층에서약간의열세를보였을뿐젊은백인층에서는오히려우위를기록하였고히스패닉과흑인층에서의압도적우위를더해승리할수있었다. 8) 또한케네디자체의문제를떠나서그가본선승리를위해표를고스란히이전받아야할매카시지지진영의다원성을또다른변수로서고려할필요가있다. 심지어매카시지지층의다수가왈러스라는극우후보의지지성향을보일정도로매카시의지지층의다원성을고려할때그의표가국내외이슈에서보다진보적태도를표출한케네디로이전될가능성은적다. 이러한점을고려한다면기틀린교수의지적처럼험프리가케네디와같은자유주의좌파로서대선운동을전개했다면승리하였을것이라는추정이나컨버스교수의추정처럼케네디가매카시등의표를결집할것이라는것은지나치게단순하다고할수있다. 위에서매카시후보의이념적기질, 지성주의적스타일, 지지층의다원성은오늘날한국대선에서안철수후보와도흡사하다. 안철수후보또한이념적으로상대적으로문재인후보에비해모호한성격을지닌다. 그는이전이명박정부의위원회활동에참여하였으며한나라당개혁파보수인김성식전의원과이명박정부의이태규비서관을단지상징적조치를넘어핵심적인사들로영입하였고선거초반까지도정권교체에대해한동안모호한태도를취한점에서민주당진영으로부터줄곳정체성을의심받아왔다. 동시에그는 안철수의생각 이란자신의비전을종합한저서에서주주중심주의에서이해관계자중심주의로변화라는유럽적진보주의성향을드러내기도했다. 지성주의적스타일에서도안철수후보는매카시와매우흡사하다. 그는정치공학과네거티브공격을매우혐오하고가치와원칙, 명분을절대적으로중시하며정책주의및합리성을선호한다. 이러한기질을가 138 동향과전망 87 호

139 진그이기에선거캠페인기간동안내부적으로전략이란단어에대한금 지령까지내린것으로알려진다. 그가민주당에대한강한혐오감과단 일화과정에서과도한민감성을보인이유도권력주의나정치공학, 네거 티브공격에능한진영이라는인식이강하게배어있기때문이다. 안철수후보가일약대선후보의반열로상승한청춘콘서트나이후선거캠페인내내보인모습도매카시후보를무척닮아있다. 그의연설은열정적선동이나분노의결집이아니라차근히설득하는대학교강의의스타일을연상하게한다. 후보의특성을닮아그의지지자층도문재인후보의열정적이고전투적지지자층에비해훨씬차분하고조용한결집의스타일을보여주었다. 그의지지진영의폭도매카시처럼새누리당지지세에서부터자유주의좌파에이르기까지매우다양한스펙트럼을지니면서도주로학생과중산층지지기반을가진다는공통점을지닌다. 기존정치에대한매카시와안철수후보의혐오감은민주당에대한적극적개입주의노선을포기하게하였다. 이는민주당과거리를두면서도전면부정하지않고민주당지지자층의마음을얻었으며결국민주당과의경선을승리로이끈박원순시장후보의경우와무척대비된다. 매카시후보와달리험프리주류후보에대한당의충성은위력적인결과를가져왔다. 사실예비경선에서는매카시는 38. 7% 를득표하고 30.6% 가케네디, 7.3% 가존슨이며단지 2.2% 만이험프리에게갔다. 이런점에서매카시나당시운동진영에서선거를도둑맞았다고분노하는것에는타당한배경이있다. 하지만당시의상황을당바깥의민심 ( 예비경선 ) 을억누른당심 ( 지구당당원대회 ) 의승리라고만단순화하기도어렵다. 왜냐하면당시구조적으로단지 15개주에서만예비경선이치러질뿐나머지주들은당대의원들에의한결정의구조를가지고있었다. 이를대의원수로환산하면 2,600명의대의원중단지 900명이 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 139

140 예비경선으로선출되는것이다. 사실지금시각이아니라당시시점에서보면예비경선은 1968년험프리의승리이후에야본격적으로중요한비율로증가하기시작한다는점이다. 당시험프리의승리를당심에의한민심의도둑질로여기며분노한개혁파들은 1968년 17개주에불과한예비경선을 80년도에이르면 36개주로확대시킨다. 이에따라지구당당원대회가아니라예비선거에서뽑힌대의원의비율이 1968년 38% 에서 1980년 76% 로상승한다. 하지만매카시는놀랍게도당시주어진구조적특성을전혀고려하지않고예비경선에만에너지를집중하였다. 물론주변측근들은이러한구조를잘알고있기에케네디암살사건직후매카시에게당의지도적대의원들을전면접촉할것을권유했지만그는전당대회까지이렇다할행동을보이지못했다 (Boomhower, 2008: 128). 이는당시 64년공화당의골드워터대선후보가전면적으로당대의원들을장악하여보수의새로운르네상스를열어간전략과는상당히대비된다 (Middendorf, 2006). 9) 결국이는매카시의선거전략이라는측면에서의오류라할수있다. 오늘날한국 2012년대선에서안철수후보는매카시와다소유사한접근법을취했다. 그는새로운정치의명분과이에따라지지하는중도층을고려하여민주당의일반당원들의당심과국회의원들전반에대한보다능동적공세및단일화이슈의주도권을전개하지않았다. 그의전방위적민주당공격과정권교체의절실함에대한모호한태도는결국민주당일반당원들의마음을강하게장악하지못하는결과로나타났다. 결국그는이후민주당의전방위적공세앞에서고전해야했고그의새로운정치어젠다가생각만큼지지세를확장시키지못하자에너지가퇴조해갔다. 이러한약화세를인지한문재인후보진영은안철수후보를더욱강하게압박하는전략을구사했고결국그는자진사퇴 140 동향과전망 87 호

141 라는극단적행동을취하게되었다. 사퇴한직후저녁 SNS 상에서는 민 주당으로는정치혁신못한다. 차라리박근혜를지지하겠다. 등의부정 적의견이봇물처럼쏟아지기도했다 ( 월간중앙, 2013 년 1 월호 : 57). 안철수후보진영의다원주의적스펙트럼이가진약점이전형적으로드러나는순간이었다. 결국지금까지의논의를요약하자면 1968년은기존민주주의정치체제의퇴조징후가노골화함, 이를능동적으로활용한닉슨주의보수전략의탁월함, 이에맞선자유주의후보와대안후보들의극명한한계등이란점에서 2012년한국의정치질서가드러낸특징과유사하다고하겠다. 기획 3. 이후정치질서의전망 : 닉슨의운명대 한국인처럼말하기 의학습 미국의 1968년이후자유주의정치세력들은과도기선거과정에서의혼란스러운모습을보인이후에도한동안불안정한행보를보였다. 민주당내자유주의좌파들은충격적인선거패배이후에도구체적현실데이터분석및기존자유주의정치질서의퇴조에대한근본적고민대신에자신들의가치와이해관계의본격적반영을시도한다. 이는곧자신들의또다른대변자인조지맥거번상원의원을중심으로본격적으로정당개혁운동으로나타났다. 이정당개혁운동의근저에는이논문이비판하고있는주장인즉 만약당심이아니라민심을반영하는매카시나케네디, 맥거번같은후보를지명할수있었다면승리했을것 이라는안이한가정이저변에깔려있다. 이정당개혁에따라맥거번은 1968년과달리 1972년험프리와왈러스를누르고당후보로지명된다. 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 141

142 하지만아이러니하게도 1972년민주당은당개혁이후야심차게자유주의좌파후보인맥거번을내세워재선을노리는닉슨과대결하였지만겨우사우스다코타의선거인단만확보하는등역사상대참패로귀결되었다. 이후민주당은제왕적대통령제스타일의닉슨의워터게이트스캔들로인한예외적상황을제외하고는 80년, 84년, 88년연속으로공화당에패배하면서보수주의시대야당에만족해야했다. 결국민주주의리더십회의 (DLC) 그룹등의자유주의내중도주의정치진영은다시좌파그룹의영향력을제어하기위한정당개혁운동을전개하고남부보수적민주당원, 신자유주의성향의민주당원, 공화당으로이탈하지않은신보수주의자들의대연합을이루어내며중도성향의클린턴을대선후보로옹립하여 1992년민주당을다시수권정당으로정립하는데성공한다 (Baer, 2000: 34). 과연민주주의리더십회의의우경화된노선이올바른정치질서재편의방향인가에대해서는아직까지도논쟁이존재한다. 그리고클린턴대통령이열어간민주당정치질서시대는단지민주주의리더십회의의우경적노선만이아니라스탠리그린버그전략가등이주도한보다진보적민생주의노선과절충과융합의산물이었다. 하지만여기서중요한것은최소한이들은다시구체적현실데이터에근거한실사구시의정신을회복하려고시도하였다는점이다. 즉자신들의이념적어젠다대신에구체적현실이해및국민일반들과소통하는것의중요성을자각했다는점이다. 그래서클린턴진영은그들의노선을 미국인처럼말하기 (speak American) 라부르기도했다 (Byongjin Ahn, 2002). 이를위해클린턴은 80년대부터줄곳비즈니스영역과공화당의최신여론조사기법들을선거만이아니라국정운영에서도적극수용하여유권자의복합성이해에서공화당을따라잡으려노력했다. 이러한노력은오늘날최첨단여론조사영역인빅데이터분석과이의체계적정치활용등 142 동향과전망 87 호

143 에서민주당이공화당을뛰어넘는탁월성을보이면서재선전망이불 투명한오바마진영을 2012 년승리로이끈 1 등공신으로평가받기도 한다. 미국의자유주의좌파들에있어서클린턴시대와달리진정으로매카시나케네디의부활로받아들여진것은 2008년오바마후보였다. 당시그들은웨스트윙드라마에서나존재하는 진짜배기정치인 이드디어나타났다고환호성을질렀다 (Plouffe, 2009). 비록당시오바마후보가클린턴류의중도주의자인가아니면케네디류의자유주의좌파인가에대해서는논란의소지가크지만최소한자유주의좌파진영은예비경선비중의적음과정당외곽의사회운동의효과가한계를가진 68년과달리예비경선의확대, 온라인과오프라인의결합과과학적선거전략을통해민주당경선을승리로이끌었다. 결국 68년진보후보의가능성에대한낭만적신화와달리케네디류의후보가승리하기위해서는그에조응하는시대의결과그에조응하는주체의오랜준비와전략이필요하다고평가할수있다. 닉슨은 1968년탁월한선거전략으로집권이후에국정운영에서도자신이뉴딜정치질서의자장안에서움직인다는사실을잘이해했다. 콰다그노가심지어민주당존슨과비교하여공화당닉슨을진정한거대정부론자라고평가하듯이그는푸드스탬프프로그램을확대하고사회보장지급액을대폭증액하며보장임금제를추진하였다. 그는심지어비록워터게이트사건으로사장되었지만오늘날보수주의가저주하는전국민의료보험까지도입하려고시도하였다 (Quadagno, 1994). 그의놀라운진보적문제의식에당시강경보수주의자들은그를위장된보수라고까지반발하기도했고얼마전서거한고에드워드케네디진보상원의원은그당시협조하여입법화하지못한잘못을솔직히반성하기도했다. 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 143

144 닉슨은외교안보노선에있어서도베리골드워터류의교조적보수주의자가아님을여실히보여주었다. 그가현실주의자인키신저국무장관과의파트너십을통해소비에트에대한효과적견제조치로중국과의대담한수료를마련하였다는것은이미잘알려져있다. 오늘날중국은붉은자본주의국가에불과하지만그당시중국은소비에트보다더저주받은 빨갱이 의나라였다. 이후키신저는소위 불량국가 인쿠바를상대로도유연한노선을시도하였다. 결국닉슨은국내외적으로미국보수주의가새로이헤게모니를가지는토대를마련한정부라고평가할수있다. 다만닉슨은편집증적인권력의지와제왕적대통령제스타일의리더십과이를견제하지못한측근들로인해온갖정치술수를전개했고결국이는그의낙마를초래하고말았다. 한국의경우에 2012년이후박근혜대통령의보수주의가과연선거기간에보여준닉슨주의를집권기간에도연장시킬지는아직은유동적이다. 그녀가닉슨과같이민주당의국내외어젠다를포섭하여기대치보다안정적국정운영을이루지만결국제왕적대통령제의부작용으로실패할지아니면닉슨과다른경로로나아갈지한국정치지형의선택은열려있다. 중요한것은그녀가자신이놓인정치질서에대해어떠한시대적감각을가지고국정에임하는가일것이다. 그리고미국과달리한국의대통령의국가안보노선은주변 4강및북한의전략적선택과도긴밀히연관되어있다. 한국의야당들의미래에는무척험난한길이놓여있다. 왜냐하면기존민주주의정치질서의퇴조가분명함에도아직그주요행위자들은여전히왜곡된현실감각을가진채정국을주도하고있다. 반면에이를대체하고자한한국판새로운자유주의세력인안철수후보진영은선거기간매우미숙한정치능력과선언주의적정치관을보여주었기때문이다. 민주당진영및이를대체하고자한안철수진영은공히 144 동향과전망 87 호

145 68 년미국자유주의진영의패배후프래그머티즘으로의치열한고투 나혹은 2004 년이후 21 세기온 / 오프시민네트워크정당으로의혁신 노력을아직은이해하고있지못하다. 이들이평면적인차원에서좌우 선회나혹은정당이냐시민정치이냐의논쟁에머물러있는것이그유력한증거라할수있다. 이번선거의핵심은좌우가아니라프래그머티즘의복원이다. 이들이추상적좌우논쟁에머물러있는동안푸르른현실은부단히변화할것이다. 이번선거의또다른핵심은정당대시민정치가아니라이둘을융합한 고에너지민주주의 (high-energy democracy) 다. 웅거는시민의열정이제도와구조를해동시키고영구적으로혁신하는 고활력의정치 를제안한바있다 ( 로베르토웅거, 2012). 미국자유주의자들은비록 1968년에는실패했지만 2008년선거과정에서는프래그머티즘의가치와함께정치온도를높이는데성공했다. 현재한국의자유주의진영을주도하는이들은프래그머티즘과고에너지민주주의라는영구적혁신정치의혼을이해하지못한채자신들의 20세기교과서나계파이익에근거하여이분법적사고에머무르고있다. 과연이들이비싼수업료를치룬선거과정에서어떤교훈을배우는가와자신들이놓인정치질서의성격과미래에대해얼마나지혜로운감각과능력을배워나가는가에따라한국정치의역동적미래가좌우될것이다. 하지만그무엇보다도중요한전제는야당들의정치관전반에서 21세기현실에대한프래그머티즘과영구적혁신자세의철저한복원이다. 그첫출발은그간선거과정에대한전례없는심층적탐구일것이다. 이를통해이들은과거클린턴진영이말했던것에비유하자면 한국인처럼말하기 (speak Korean) 를배워야한다. 기획 접수 / 심사 / 채택 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 145

146 주석 1) 이러한현실에대한심각한문제의식속에서필자는 박근혜현상 (2012) 이란공저 ( 이철희외 ) 에서새로운진정성의정치학이란견지에서이해를시도한바있다. 2012년초한토론회에서전노무현정부핵심인사는박근혜현상의견고함을지적하며위기를경고한본인에대해극단적언사를퍼붇기도했다. 2) 필자는이를활용하여오바마정치질서에대해분석한바있다 ( 안병진, 2009). 이개념의특징과이와관련된쟁점에대한보다자세하고정교한논의는다음의책참조할것. David Plotke(1996). Building A Democratic Political Order: Reshaping American Liberalism in the 1930s and 1940s, Cambridge: Cambridge University Press. 3) 한국에서는실용주의라는어휘자체가타락해사용되어오용되었다는점에서이글은프래그머티즘이란단어를강조하고있다. 4) 그는비록궁극적으로거절하였지만이최근회고록 (2011) 에서당시험프리후보의진정성을높이평가하고있다. 5) 이러한힐러리에대한비판적관점에기초해오바마후보와의차이를강조하는글로는 Kuttner, Robert, Obama s Chanllenge: America s Economic Crisis and the Power of a Transformative Presidency, Vermont: Chelsia Green Publishing(2008) 을참조할것. 6) 이에대해서는 Kuttner, Robert(2008) 를참조할것. 7) 물론필자의이러한구분은이념형에불과하며후보자들의스타일을극단적으로단순화시킨것이다. 따라서빌클린턴전대통령처럼이두가지흐름어느하나로구분하기어려운사례들도존재한다. 그는역대어느대통령보다도정책토의와감성소구에공히능한것으로평가되고있다. 이에대해서는 Harris, John(2005). The Survival. New York: Random House. 를참조할것. 8) 이에대한자세한묘사는 Todd, Chuck & Sheldon Gawiser(2009). How Barack Obama Won: A State-By-State Guide To The Historic 2008 Presidential Election. New York: Vintage Books. 를참조할것. 9) 미덴도르프의이책은골드워터의이러한전략에도불구하고비록 64년민주당 146 동향과전망 87 호

147 존슨에게참패로귀결되었지만골드워터운동은이후 68년닉슨캠페인의성공에지대한영향을미치며새로운보수주의시대의초석을놓은의의를잘보여주고있다. 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 147

148 참고문헌 김대호 (2012). 18 대대선의교훈과향후전망 (2): 성찰과모색의콘서트를위한주제곡. 사회디자인연구소. 김윤재 (2005). 조셉나폴리탄과의인터뷰. 뉴욕. 로버트웅거 (2012). 주체의각성. 앨피. 박미숙 최재필 (2012). 문재인민주통합당대선후보의패인분석. 월간중앙, 1월호. 안병진 (2004). 노무현과클린턴의탄핵정치학 : 미국적정치의시대와민주주의의미래. 푸른길. 안철수 (2012). 안철수의생각. 김영사. 이철희외공저 (2010). 박근혜현상. 위즈덤하우스. 이철희 (2012). 민주당아직도질서있는수습타령인가?. 프레시안, 유승찬 (2012). 필자와의수차례인터뷰. 최우석 (2012). 박근혜캠프 50일간의전투상황일지, 월간조선 1월호. Byong jin Ahn(2002). The Strategic Employment of Values Appeals In Reagan and Clinton s Presidencies: A Focus on 1984 and American Studies Institute: Seoul National University. Boomhower, Ray(2008). Robert F. Kennedy and the 1968 Indiana Primary. Bloomington: Indiana University Press. Clarke, Thurston(2008). The Last Campaign: Robert F. Kennedy And 82 Days That Inspired America. New York: Henry Holt and Company. Converse, Philip et all(1969). Continuity and Chance in American Politics: Parties and Issues in the 1968 Election. The American Political Science Review, 63. Dobbs, Michael(2008). One Minute to Midnight. New York: Alfred A. Knopf. Gitlin, Todd(1993). The Sixties: Years of Hope, Days of Rage. New York: Bantam Books. Gest, Ted(2001). Crime & Politics. Oxford: Oxford University Press. Gould, Lewis L.(1993). 1968: The Election That Changed America. Chicago: 148 동향과전망 87 호

149 Ivan R. Dee. Harris, John(2005). The Survival. New York: Random House. Kennedy, Edward(2009). True Compass. New York: Twelve. Kuttner, Robert(2008). Obama s Chanllenge: America s Economic Crisis and the Power of a Transformative Presidency. Vermont: Chelsia Green Publishing Middendorf, J. William(2006). A Glorious Disaster: Barry Goldwater s Presidential Campaign and the Origins of the Conservative Movement. New York: Perseus Books. Miller, James(1995). Democracy is in the Street. Boston: Harvard University Press. Plotke, David(2002). Democracy and Boundaries. Uppsala: Uppsala Universitet. Plouffe, David(2009). The Audacity to Win. New York: Viking. Sandbrook, Dominic(2004). Eugene McCarthy. New York: Alfred A. Knopf. Sorenson, Ted(2008). Counselor. New York: Harper. Sorkin, Aaron(2002). The West Wing. New York: Pocket Book. The Institute of Politics(2009). Campaign for President: The Managers Look at New York: Lowman & Littlefield Publishing. Thomson, Nicholars(2009). The Hawk and the Dove: Paul Nitze, George Kennan, and the history of the cold war. New York: Henry Holt and Company. Todd, Chuck & Sheldon Gawiser(2009). How Barack Obama Won: A State-By-State Guide To The Historic 2008 Presidential Election. New York: Vintage Books. Wilentz, Sean(2008). The Age of Reagan. New York: Harper. 기획 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 149

150 초록 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 정치질서론의시각 안병진 이글은정치질서론의이론적접근법을활용하여미국 1968년선거를들여다보면서한국 2012년대선에주는시사점을분석한다. 두선거의핵심공통점으로이논문은이행기에들어선민주주의운동정치질서의퇴조, 이에대한닉슨주의보수의탁월한순응과상대에대한적절한균열전략, 그리고민생주의이미지구축의승리라는함의를도출한다. 반면에민주당주류후보및대안적후보들이가진제약과인물의한계들의시사점을추출한다. 이글은결론부분에서닉슨주의정치질서와야권의미래의다양한가능성에대해전망한다. 주제어 1968 대선, 2012 대선, 닉슨주의 150 동향과전망 87 호

151 Abstract The Declining Political Order of Democratic Movement and The Success of Nixonism 기획 Byong jin Ahn Employing political order approach, this article seeks to examine American presidential election of 1968 and draws its implications for Korean presidential election in By looking into the main characteristics of 1968 election campaign, this paper concludes that both elections share common elements of demonstrating declining political order of democratic movement and the critical flaws of liberal candidates while Nixon conservatism manages to co-opt liberal strength. This paper also makes efforts to predict the fate of new conservative political order and possibility of new Democratic political order in Korea. Key words 1968 presidential election, 2012 presidential election, Nixonism 민주화운동체제의퇴조와닉슨주의보수의성공에대한시론 151

152 기획 [18 대대선분석 ] 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 18 대대선을중심으로 1) 허상수 * 지속가능한사회연구소소장 1. 문제제기 콘크리트처럼단단한보수의높은벽을진보의담쟁이는넘어가지못하였다. 2012년 12월 19일제18대대통령선거에서유권자 4,050만 7,842명가운데 3,072만 1,459명이투표했다. 이번투표율은 75.8% 였다. 10년전이었던 2002년제16대 70.8%, 2007년 17대대선투표율 63% 를훌쩍뛰어넘었다. 개표결과새누리당후보가유효투표 51.55%, 15,773,228표를얻어제18대대통령으로당선됐다. 새누리당박근혜후보 (61세, 이하박근혜로약칭한다 ) 의과반수당선은보수진영이주도한지역주의선거운동결과의일정한반영이다. 박근혜는그녀의고향인대구지역에서만 80% 를, 경쟁자였던민주통합당문재인후보 (60세, 이하문재인으로약칭한다 ) 는광주에서 92% 의표심을얻어냈다. 이번대통령선거역시 < 표 1> 지역별득표율에나타 * heo.sangsu@gmail.com 152 동향과전망 87 호

153 < 그림 1> 지역별득표율 : 2012년대 2002년권역별득표율비교 ( 12년의경우개표율 99.99%) 기획 난것과같이지역주의투표가당락을결정하는일정한요인으로서여전히강고하게작동하고있다는것을입증했다. 박근혜는독재자박정희대통령의고향경북에서만 1,058,505표를더득표함으로써문재인과의전체득표차이 1,080,496표와거의같은몰표를한지역에서독점 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 153

154 < 표 1> 지역별득표율 : 2012 년대 2002 년권역별득표율비교 ( 12 년의경우개표율 99.99%) 2012 년투표인수 새누리당 박근혜 민주통합당 문재인 이회창 + 이한동 노무현 + 권영길 문재인득표율 (2012 년 년 ) 수도권 대구경북 부산울산경남 광주전라 대전충청 강원 제주 19,999,290 7,405,937 7,463,787 5,157,168 6,285, % 50.0% 45.5% 54.8% -4.8% 4,176,733 2,642, , , , % 19.1% 75.7% 24.1% -5.0% 6,406,635 2,997,127 1,882,742 2,671,552 1,400, % 38.4% 65.5% 34.3% + 4.1% 4,131, ,154 2,842, ,415 2,786, % 89.0% 5.1% 94.4% -5.4% 4,106,611 1,661,318 1,375, ,249 1,330, % 45.1% 41.8% 57.7% -12.6% 1,235, , , , , % 37.5% 52.9% 46.6% -9.1% 451, , , , , % 49.0% 40.2% 59.3% -10.4% 전국 30,721,459 (75.8%) 15,773,228 14,692, % 48.02% 김대호 대대선의교훈과향후전망 (2) 하였다. 뒤에서살펴보겠지만지역감정은여전히한국정치에서불가침의영역으로남아있는것처럼보인다. 그리고세대투표에서는 20 30대의정치적의지표출이무산되는좌절과함께 50 60세대에서드러난 역선택의정치 현상을극적으로보여주었다. 그동안소셜미디어등공론장에서상대적으로젊은층과비교해볼때배제, 소외, 침체된성향을보여왔다고치부되던 숨은보 154 동향과전망 87 호

155 < 그림 2> 세대별유권자구성비교 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 155

156 < 그림 3> 연령별득표율 수성향표 가밖으로고개를내민셈이었다 (< 그림 3> 연령별투표율 ). 이리하여한국정치에서도세대간정치갈등이표출되었다. 18대대선때까지만해도 30 40대는각각 20.1%, 21.8% 였으나 5년뒤에맞을 19 대대선에서는 40대 20.2%, 50대 20.1%, 60대이상 25.0% 를차지하게될것임을찾아볼수있다 (< 그림 3> 참조 ). 이런고연령층의유권자분포는장래에투표율의향배와함께다음선거결과를좌우하는주요지표들이아닐수없다. 특히현재의노장년세대들은전쟁과독재, 급속한공업화와도시화를체험했다. 그뿐만아니라이들은민주화와시민사회의공론장을주름잡았던세대라는점에서도미래정치의향배를논의할때각별한관심과주의가요구되었던것이다. < 표 2> 세대별득표율을비교해보면 20대에서는문재인이 32.1% 로앞서고있으나 60대이상에서는 44.8% 로박근혜가앞선것으로집 156 동향과전망 87 호

157 < 표 2> 세대별득표율비교 기획 계되었다. 결국이번대선은 50 60대의높은투표율과보수후보로의높은지지율에의해당락이결정되었다. 젊은생산노동층의미래를연로한비생산연령층이결정하게된것이다. 그리고 < 그림 4> 학력별지지율을보면부자정당에대한지지가저학력출신일수록높다는걸확인할수있다. 대재이상고학력층은문재인지지가상대적으로높은반면에고졸및중졸이하학력층은박근혜지지가높았다. 그리고 < 그림 5> 소득별지지율을살펴보면월 200만원이하소득 < 그림 4> 학력별지지율 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 157

158 < 그림 5> 소득별지지율 계층에서부자정당후보에게과반수이상인 56.1% 의지지율을나타내어중산층과서민을대변한다는정당의경쟁후보지지율보다 2배나많은격차를보였다. 다시말하자면상대적으로고소득자는문재인을, 저소득자는박근혜를선호한셈이다. 문재인은전체유효투표의 48.02% 에달하는유권자 1,469만 2,632 명의지지를받았다. 문재인은서울강남구부자들의대표적거주공간인타워팰리스에서도지난 4월국회의원총선거보다더많은득표를했다. 이른바강남좌파의존재를확인한셈이다. 그리고자신의출신지역이기도하지만한동안보수정당의표밭이었던부산에서도 40% 득표하는선전을하였다. 더욱이문재인은해외교민투표와부재자투표에서도경쟁후보를앞섰다. 부재자투표개표결과는박근혜 46.2% (462,410 표 ), 문재인 51.4%(513,662표 ) 였고, 재외국민개표결과는박근혜 42.6%(67,319표 ), 문재인 56.4%(89,192표 ) 였다. 문재인은개표직후 1천 469만여표라는그동안우리가받아왔던지지보다훨씬많은지지도를얻었다. 고언급하면서지지자와당원들에게그간의노고와지지에감사를표했다. 선거전민주통합당지지도 158 동향과전망 87 호

159 보다더많은득표를했다는뜻이다. 그런데왜문재인은낙선한것일 까? 과연이번선거는민주통합당의석패인가완패인가? 그리고왜 978 만 4,411 명의유권자들은자신의투표할 권리 를포기한것일까? 도대 체이번대선에서유권자들은어떤 마음의체제 위에서투표행동을한것일까? 이글은 18대대통령선거결과를분석한것이다. 이런대선결과를놓고볼때한편으로진보개혁진영의선거실패는시민정치와노동정치의위기와몰락, 실패로부터시작된것이었다. 다른한편으로이번집권여당의승리요인은보수진영이전개한 감정의정치 에의한것이다. 이글은바로이점에주목하여그유권자마음의정치사회과정을살펴보고자한다. 한국에서는지역주의정치가계급정치를압도하고, 국민정치가대중정치의진출을견제하는양상이다. 지역연고주의투표는지역감정의반영이며지역패권주의의다른표현이다. 계급의식이나계층감정을초월하는허구적, 이중적지역감정의정치적표출을누가선점하느냐가지난선거결과를규정하는주요변수였다. 이런기계적구별이나대비에반대하는논자들은한국적특수상황, 예를들면민족분단현실에서적합한규정이아니라고반박할수있다. 1) 그래서정치현실, 선거과정, 투표행동, 선거결과평가에대한다른접근이필요하다. 이글은분석을위한개념틀로 2절에서 마음의체제 와 진정성의정치 를논하고, 3절에서시민정치와노동정치과정을살핀다음 4절에서보수여당의 감정정치 를정리해보고자한다. 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 159

160 2. 마음의체제 와진정성의정치 한국은오랜식민지경험과전쟁, 학살과독재를거쳐왔으면서도도시화와돌진적공업화를추진하여세계 10위권경제대국의반열에진입할수있었다. 그런와중에한국은민주화를이룩하는정치적진전을거두기도하였다. 이런정치경제사회과정은한국인들의정치적심성에상처 (trauma) 와낙인 (stigma) 을남기기도하고, 위기상황타개과정에서놀라울만치뛰어난역동성과열정을발휘하기도했다. 그러나한국은지역차별과계급모순, 환경위기와같은사회모순과문제, 그리고쟁점에대한대립과갈등, 반목으로말미암아전국방방곡곡이언제폭발할지모르는지뢰밭과같은 위험사회 이기도하다. 그래서이런모순이나갈등발생을예방, 관리, 해결할 통합의정치 가그어느때보다도요구되는지점에와있다. 문제는이갈등해결을위한사회적기제나장치가미흡하거나부족하여타협과통합의정치, 공존과상생의정치가지체, 동요, 좌절되고있다는데있다 ( 문용갑, 2011; 박태순, 2010; 서순복, 2005; 정주진, 2010). 2012년대통령선거는이런역사문화적배경위에서진행되어보수후보의당선과진보후보의낙선으로결말을짓게되었다. 이번선거과정은지역균열, 세대와가치균열양상을보이면서진보-보수진영투표의경향을나타내었다. 이대선결과는한편에서는정권연장과재창출이라는승리의환희를맛보게했으나다른한편에서는개인적, 집단적, 사회적상처와열패감을낳고있다. 문재인지지자중일부는이미트위터나페이스북, 카카오톡등소셜네트워크서비스 (SNS) 를통해 무력감, 좌절, 원망 같은감정을표현하면서선거패배를감내하고있다. 심지어자살이나이민을생각하는이들도있는것으로나타나고있다. 160 동향과전망 87 호

161 위와같은선거결과는이제다른설명체계를필요로한다. 왜냐하 면부자들은부자정당을찍고, 서민들은서민정당을선호한다는통설 로는이해되지않는선거결과가나왔기때문이다. 그래서이런결과를 낳게된유권자들이지니는감정의정치현상에주목하게되었다. 감정의정치 (politics of feelings) 는유권자감정과지지자감정으로나눠볼수있다. 유권자감정은경쟁하는정당과후보, 선거과정에대한평가를통해안정감과불안감으로, 지지자감정은적극적신뢰와비판적지지등으로나눠서여러가지측면에서살펴볼필요가있다. 왜냐하면유권자나지지자의감정정치는마음의체제위에서정형화된합리적행동으로표출되기도하지만상식적접근이나이해를넘어서는비합리적행태를해명할수있다고보기때문이다. 유권자들은종종비합리적행동을하는경향이있다. 예를들면유권자는자신이존립하고있는경제적또는계급적이해관계에따라행동하지않는경우를볼수가있다. 나아가어떤유권자는사실과믿음 (frame) 이서로경합하거나배치되는상황앞에서도특정사실또는진실을받아들이지않고, 기존의믿음을고수한다는점이다 (Lakoff, 2006 /2007: ; Ickes, 2003/2008: 70 72). 이런인지과학적연구결과는한국정치를이해하는데일정한설득력을지닌다. 보통 감정의정치 는이성정치와대비된다. 정치현상이나선거에관한사회과학적이해와설명은이성적정치현상에만치중하는경향이적지않다. 즉개인이나집단은정치현실에서언제나합리적으로사고하고, 이성적으로행동한다고부당전제하는수가있다는뜻이다. 그래서투표를한유권자에대한조사는많지만기권자나투표불참자, 무당파, 부동층에대한연구는많지않다. 그러므로이런비합리적정치행동이나정치적무관심또는참여거부등을포함한정치현상에대해기존의정치사회학적접근이아닌다 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 161

162 른설명틀을통해해명할필요가있다. 예를들면미국에서는보수우익성향의일부유권자들이고수하고있는틀 (frame) 에는나름대로무의식적인내적논리가작동한다고지적되고있다 (Lakoff, 2006). 나아가비슷한정치적견해를취하는대다수사람들은논란의여지가없는상식 (folk theory), 또는국민정서를통해그개념체계를추론해낼수있을것이다. 따라서정치현실을해명하기위해 마음의체제 (regime) 를읽어볼필요가있다 ( 김홍중, 2009). 예를들어실험사회심리학에서는 공감 (empathy) 을인간에게매우중요한본질적속성이라고간주한다. 독일철학자립스 (Theodor Lips) 는 1903년에심미적체험을설명하는중심개념으로 공감 (einfullung) 이라는용어를도입했고, 셸러 (Max Scheler) 는공감을 자신과타인모두의주관적경험이관여하는독특한심리상태 라고보았다. 사회학자베커 (Howard Becker) 는이를영어로번역하면서공감적심리상태를다음여섯가지로구분했다 (Ickes, 2008: 70 72): 정서적일치 (compathy), 정서적공감 (empathy), 정서적모방 (mimpathy), 정서적참여 (sympathy), 정서적전염 (transpathy), 정서적동일시 (unipathy). 개인의이런심리상태들은여러가지차원으로나눌수있지만이들사이에겹쳐지고, 비어있는, 그리고나누어진틈이나영역이존재할수있다. 그래서이런개념사를놓고볼때인간들사이의사회심리적양상은매우복잡하고, 중복되며, 다양한의미가혼재될뿐만아니라모호한특성을지닌다. 그렇다면개인들의이런심리상태를집단적, 사회적차원에서는어떻게이해할수있을까? 마음의체제 라고불리는집합심리의체계는대표적으로에토스 (ethos) 를통해접근할수있다 ( 김홍중, 2009: 22 23). 예를들어푸코 (Foucault) 의에토스는 같은시대의현실에관련되어있는어떤존재양식 사유하고느끼는양식 이며 행동방식이자행위양식 이다. 한마 162 동향과전망 87 호

163 디로에토스는집합체가공유하고있는습속 ( 習俗 ) 을의미한다. 그것은 토크빌 (Tocqueville) 의 풍속 (folklore), 베버 (M. Weber) 의청교도 윤 리 (ethik) 또는자본주의 정신 (geist), 뒤르켐 (Durkheim) 의 집합표상 (representation collective) 으로표현하는지시대상과의미가엇비슷하다. 이개념은원래인류학에서발명되었으나프랑스아날학파에의해창조된 심성 (mentalite), 미국개인주의를설명하기위해벨라등 (Bellah, et al.) 에의해창안된 마음의습관 (habit of the heart), 윌리엄스 (R. Williams) 의 감정구조 (structure of feelings) 나세계감 (pathos 기획 mundi) 개념같은것들과관련되어있다. 2) 이런개념들은다른이론적맥락과정치적입장, 시대적배경에도불구하고사회적행위자들이공유하고있는, 암묵적이고집합적인마음의문제에주목하고있다. 이때 마음 은사회적행위자들의습관화된행동패턴이나사회적행위의형성에영향을주는구조화된시스템, 즉 체제 (regime) 라는특징이있다 ( 김홍중, 2009). 이런 마음의체제 에주목하는이유는 진정성 (authenticity) 을이해하는데적합하다고보기때문이다. 다른개념들은한시대의 진정성 을이해하는데부적합하다고볼수있다. 예를들면 에토스 와 습속 은지나치게일상화되어있고, 윤리 나 정신 은관념론에뿌리를두고있고, 집합표상 은근대적인식론의함의가강하다고보기때문이다. 이에비하여 마음 은인지, 도덕, 미학적판단의총체를포괄적으로가리킨다는점에서 진정성 의실체를포착하기에효과적이다. 1980년대이후한국사회의 진정성 체제를이해하기위한개념도구로서 마음의체제 는 푸코의용어를빌리자면주체를형성하는담론적또는담론이아닌요소들의 네트워크 이자, 권력의특수한요구에의해역사적으로형성되어특정시대에특정방식의인식과실천주체들을걸러내고, 빚어내고, 결절시키는구조를가리키는일종의 장치 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 163

164 (depositif) 라고말할수있다 는것이다. 결국한사회란이런 마음의체제 위에구성된제도화다. 뒤르켐의 사회적사실 은여기서말하는 마음 에가깝다. 그는개인을통제하는행위양식, 사고양식, 감정의양식을들고, 특히감정의차원을강조하면서, 사회적사실의실례로 군중의열정적운동, 분노, 연민 을들고있다. 따라서우리는특정시기와국면에서집단의정치감정상태에주목해야한다. 이미한국사회에서이 진정성의체제 는 1997년외환위기를겪으면서 후기진정성의체제 로넘어갔다 ( 김홍중, 2009). 그체제는도덕적진정성과윤리적진정성이분리, 와해되어불안정한체제해체를거쳐나타난 진정성의상업적보편화, 진정하지않은삶의반성되지않은질주 다. 말하자면성공과부의축적을아무런반성이없이추구하고, 부자가되라 고덕담하며재산모우기기법과부동산투기, 자기계발이나개인행복에만몰두하는신자유주의적 속물주의 (snobbism) 와 동물성 이다. 다시말해 속물주의 의징후는진정성의물적토대가가능하지않은시대에진정성을규범적으로강조하는데서나타난다. 살아남기위해서라면무엇이든지어떤수단과방법을동원해서라도생존하려는자폐, 탈정치화, 사사화 ( 私事化 ), 자기도취의모습이기도하다. 바야흐로공감부재의시대는사이비진정성이발호할수있는조건이성숙한다. 정치지도자를선택하는유권자들의 심성 은매우복잡하다. 3) 한국국민들은한편으로정치인들에의해좌지우지되는권력의힘과방향에의존하고, 다른한편으로현실정치에대해냉소적이고냉담하며심지어매우비판적이기도하다. 그래서선거철이되면대부분의제도정당들은겉으로는많은유권자의선거참여나투표독려를아끼지않는다. 왜냐하면정치사회에서는무관심이나냉소주의, 정치허무주의가정치불신이나투표거부로나타나선거결과에서아래로부터의민심을있 164 동향과전망 87 호

165 는그대로반영하지않는다고여기기때문이다. 정치적부동층이나투 표기권자가많아질수록그정치사회의민주주의는그만큼퇴행적이고 반동적인성향을띠게된다고알려져있다. 그래서정치사회에서는정 당과후보, 정책과수사 (rhetoric) 의진정성유무가유권자의선택에의한정치현실변화와선거결과에큰영향을가져다주는중요한쟁점으로부각하게된다. 진정성은 자아정치 이자 현실정치 다 ( 김홍중, 2009: 130). 진정성은개별주체의행위 (action) 이고, 동시에진정성을추구하는주체들간의상호작용 (interaction) 이다. 여기서주체는비판적, 내면적, 성찰적주체이며상상적연대의주체이기도하다. 진정성은사회적연대의공적체험능력을갖는인간형성에주목하며, 공감력 ( 상상력 ) 을매개로한공동체의구성능력에달려있다. 진정성은전근대적도덕적가치인신실성 (sincerity) 과다르다. 신실성은자신에게거짓되지않은동시에타인에게도진실하게되기를원하는태도다. 이에비해진정성은자신의참된자아를실현하고자하는열정을가로막는사회적힘 ( 전통, 규범, 타인 ) 과의대립이나투쟁을마다하지않는진취적태도다. 진정성은대자적신실성이라면신실성은즉자적진정성이다. 한국정치에서 진정성 은노무현에의해본격적으로제기되었다. 그는 지역주의 야말로한국정치를퇴보, 지체, 답보하게만드는주원인이라고판단하고, 이를해체, 타파하려는실천을위해네번이나선거에출마하여낙선하는경험을하였다. 그래서노무현은대통령출마를시도하는과정에서 진정성의정치 야말로낡은정치와거리를두며, 새정치를전개하는문제틀이라고생각했다. 당시그는현역국회의원도아니었고, 당내기반도없었으며, 시쳇말로이력 (spec.) 이찬란한것도아니었다. 그러나그는 21세기로넘어가는역사적시간대에 변화 와 참여 라는시대정신을구현할 진정성의정치 로승부를걸고당선되었다. 그의당선 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 165

166 < 그림 6> 진정성의정치체제 의운영도식 주체 윤리적성찰 도덕적압력 내면 공적지평 참여 을이끈 진정성의정치 는국민참여경선, 붉은악마들이출몰한월드컵과국민축제분위기, 노무현을사랑하는모임 과같은팬덤 (fandom) 정치현상, 미군장갑차에의한여중생피살과촛불항의시위, 지식정보사회로의이행시기와같은시대상황에조응하는것이었다. 노무현의감정정치는이 진정성의정치 를전개, 확산, 실천하는과정을통해관철되었고, 지지자규합과세력확산과정에중요한기여를하였다. 그가 진정성의정치 를전개한다른이유는그자신소수자연합을통해다수자연합의주류정치를돌파하기위한고육책이기도했다. 특히지역주의에기반을두었던 3김 ( 김대중 김영삼 김종필 ) 시대의청산을위해선지역주의탈피를추구했던그가통합의정치를구현할새로운헤게모니구성요소인 심성 변화를자극했던게주효했던것이다. 이런 진정성의정치체제 운영방식을이념형적으로도식화하면 < 그림 6> 과같다 ( 김홍중, 2009: 31). < 그림 6> 진정성의정치체제 운영도식을보자면주체는현실정치인, 국민, 유권자, 지지자와반대자들이다. 이들은공적지평으로부 166 동향과전망 87 호

167 터암묵적, 직접적인여러가지도덕적압력을받게된다. 주체는당위 적인주장에거부감이나수용적태도, 공감이나거부감정을취할수있 다. 그래서유권자는윤리적성찰을하게되며 마음, 심성, 정서, 감 정 의변화를겪게된다. 그리고주체는내면변화를거쳐여러가지방식으로공적지평에참여 (engagement) 한다. 참여방식은적극적참여에서불참까지다양하다. 투표불참과기권조차유권자들의선택방식, 참여의변종이다. 이들은공적지평에서사회생활을하기도하고, 정당이나사회단체에가입해서활동하거나탈퇴할수있으며, 이들이제공하는지식과정보수용뿐만아니라유세장참석또는아예정치인무시나반대, 혐오의감정을드러내기도한다. 대부분의기존연구들은유권자와정당간에일방적관계양상에만주목하고, 주체의성찰과정, 내면의변화과정을무시, 경시하거나, 알지못하며, 일방적참여만을요구하는경향을띠고있다. 특히현대정당은미헬스 (Robert Michels) 의지적대로관료제라는철의법칙에따라유권자에대해일방적태도를취한다. 기성정치는기득권이라는관성 (inertia) 에서벗어나지못하는속성을감추지않는다. 진정성의정치를선거정치에대입한연구사례는거의없는것으로나타나고있다. 진정성의정치연구는근본적개인주의와현대사회의출현 (Berman, 2009), 원주민의진정성연구 (Lattqas, 1993), 흑인성연구 (patrick, et al., 2003), 미국자유주의와뉴레프트의진정성 (Rossinow, 1998), 시민의개인주의 (Seidman & Meeks, 2001) 등이있다. 국내에는진정성의철학연구작업이번역되어소개되어있다 (Taylor, 1991). 테일러는진정성을정서와느낌이라고말한다. 진정성은 내면의목소리 이며, 내적본성과의접촉 이다. 자신의삶과본연적인독자성에진실하다는것은나자신에게진실한것이다. 그리고이를위해우리는다양한관점에서볼수있는가치들을끊임없이논의하 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 167

168 여, 진정성을발굴해야한다. 테일러는이를 투쟁 이라고표현하고있다. 이투쟁은전투적이거나논쟁적인것이아니라창조적이고다양한지평을함의하고있는것이다. 더많은사람들의더다양한가치를위하여투쟁은계속되어야만하는것이다. 그리고김홍중의연구등이있다 ( 김홍중, 2009). 진보개혁진영은공적지평에서시민정치와노동정치를통해진정성의정치를구현하고자시도했다. 왜냐하면구태정치나보수우익중심정치현실의한계에대한유권자들의염증과거부감을피해야했기때문이다. 그길만이주체들이참여하는 진정성의정치 가실현될수있을것이라고상정하였다. 제도정당정치의한계를극복, 해결하기위하여진보개혁진영은시민정치로부터새로운정치자원을공급받고, 노동정치또는계급정치를통해지지기반의확장을도모하며, 연합정치에의해정치기회를개방하려고시도해왔다. 그러나이들이과연주체의내면, 마음의체계 에서일어나고있는변화과정의복잡성과다양성, 이질성에주목했던것일까? 3. 시민정치와노동정치의위기 진보진영은모든정치자산을총동원하여보수진영과맞대결한첫싸움에서프레임전쟁실패, 리더십실종, 50대소외, 개혁동력과조직력부재, 단일화매몰, 새정치현상소홀, 미완의단일화와폐쇄성, 단일화후보와의정치문법차이, 정권심판론의한계, 불분명한비전등의원인과이유로인해패퇴되었다. 1987년이후이들양대정당의선거결과를보면이들간의정당역량의차이를직감할수있다 (< 그림 7> 참조 ). 가상공간인인터넷상구글검색엔진을통해나타난시간흐름에따 168 동향과전망 87 호

169 < 그림 7> 1987 년이후주요양당의선거결과 기획 출처 : 민병두 대선패인분석과대안 른관심도변화를보면 12월대통령선거직전까지문재인은거의한번도박근혜를앞선것이없었던것으로나타나고있다. 그리고신문등대중매체에서발표한 18차례의여론조사에서도문재인은 1 2차례이외엔박근혜를앞선적이없었다. 막바지비공개된지지도조사에서 2 3차례앞섰다고나왔을뿐이다. 즉문재인의출마자체는언론매체환경만놓고보면처음부터 쉽지않은싸움 이었다고볼수있다. 그래서진보개혁진영은선거승리를위하여시민정치와노동정치뿐만아니라연합정치가요구되었던것이다. 문재인은그만큼언론매체에대중적으로노출되어있지않은후보였다. 그는지금부터불과 1년전까지만해도 무심의정치 또는 무위의정치 상태에있었다. 무위의정치 는 지도자가말을할듯말듯말을아끼면지도자가공을세워일을이루어내었다하더라도백성들은모두자기가해서일이이루어졌다고이야기하 는노자 ( 老子 ) 의정치지도자상을말한다 ( 임혁백, 2012). 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 169

170 문재인은이미수년전부터주위로부터본격적수준의현실정치입문을요청받고있었으나모두거절하고낙향한상태였다. 그는여러해동안부산시장, 김해보궐선거등지방자치와국회의원선거시기마다지역유지와지인들사이에서는현실정치인으로부각될기회가있었으나이를거부했다. 그의출마를통해부산과경남지역에서새로운정치돌풍이새롭게시작되어야한다는의견들이교환되고있었으나그는여러사정을들며정치입문을사양해왔다. 4) 2009년이후진보개혁진영에서는두대통령의연이은서거와집권여당의폭정으로부터벗어나기위한출구전략으로연합정치와시민정치라는새로운도전을하게되었다 ( 허상수, 2011). 연합정치의도모는자력에의한세력확장이어렵다는판단에서추진된것이기도하지만이념과정책부재의정당정치를극복하는제도화와발전모색의측면에서도필요한것이었다. 2010년지방자치선거에서진보개혁진영은정책연합및일부후보단일화를통해보수진영에맞선전열을정비, 승리할수있었다. 2012년 4월총선의정당투표에서도진보진영이앞섰다. 5) 그동안 1990년대이래급속도로성장한시민사회운동은준정당적 수준의정치발언과개입을통해국가를상대로한의견개진과제도개혁활동을통해사실상의또다른정치를수행하고있었다. 길거리직접행동차원의비합법적, 반합법적운동을장기간전개해온민족민주민중운동세력의비제도권운동정치와다른길을개척해왔다. 시민운동은제도권운동정치를통해시민사회내일정한도덕적정당성을확보해왔다. 이런기반위에서시민운동세력은이명박정권의실정과폭정을어떤방식으로든타개해야한다는아래로부터의요구와시민들의기대에직면해있었다. 한국사회에서정당정치가민주적방식으로이를수용하고해결하는데적극노력했더라면시민사회단체는 170 동향과전망 87 호

171 일정한자기역할범위내에서고유한시민운동만을전개하는데자족 할수도있었으나정치사회현실은그반대방향으로만나아갔다. 시민 정치는한편으로급진정치, 노동정치, 계급정치, 다른한편으로개혁정 치, 제도정치, 정당정치와다른무대 (arena) 를선택하면서그동안길러온운동역량을정치사회에개입하게된것이다. 문재인은한편으로연합정치의모색, 다른한편으로시민정치의대두라는조건에서현실정치에입문하게되었다. 문재인은노무현대통령사후장의위원회운영위원장을거쳐노무현재단이사장을맡으면서사실상장외정치를시작하였다. 그동안의기소침했던참여정부지지층을재규합하여이를발판으로처음엔연합정치를표방하는 혁신과통합 을건설하고, 그다음이를기반으로통합민주당과당대당합당하게되는시민통합당의실세또는일원이되었다. 그는 2012년국회의원과대통령양대선거승리와 2013년새로운체제를수립하기위한일부재야인사와시민단체원로협의기구를통해시민사회와정치사회의가운데공간에서수평적소통을도모하였다. 이런시도와노력들은 2010년서울시장보궐선거에서부터이미시민정치가일정한영향력을행사할수있게되면서발원한것이었다. 이정치공간에서이른바 박근혜대세론 을일거에허물어뜨리는 안철수현상 이일어났다. 2010년 9월, 무상급식반대를위해서울시장이신청했던주민투표발의가통합민주당과민주노동당, 국민참여당, 그리고시민단체의저지운동에의해불성립으로좌절하게되고, 서울시장이사퇴하였다. 그러나당시통합민주당내부에는서울시장보궐선거에나가서집권여당소속현직여성국회의원을상대할후보가마땅치않았다. 이틈새정치공간에서안철수교수는박원순변호사와함께유력한대항마로순식간에거론, 부상, 추앙되기에이르렀다. 민주당내부에서는마땅한유 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 171

172 력경쟁후보가없을만큼인물난에시달리던무상급식추진세력은이들의갑작스런출현소식을반색하였다. 이들두사람은잠시회동한다음즉시양보와함께후보단일화와지지라는극적장면을연출하며언론매체와정치사회에출몰하였다. 안철수는그동안스님과인기연예인, 시골의사와함께 청춘콘서트 라는이름조차새로운소통창구를통해 20대학생과청년들의고민과꿈을공유하는기회를마련함으로써새로운정치의아이콘으로부상하게되었다. 새로운정치는구태정치를극복하려는신인정치였고, 기존정당에대한염증이나정치적무관심을해소하는적극적기능을발휘하였다. 구태정치와새정치라는선거구도에서만살펴보자면그의이런진심어린비전은이번 18대대선기간내내정당정치권을진동시킨큰쟁점이었다. 그는대선기간동안양대후보못지않게많은언론과국민의주목을받는정치신인으로써구태정치의기득권해체를줄곧요구하였다. 그가벌인 경청의정치 는타자의고민과꿈을들어주기만해도효험을낳는치유 (healing) 의기능을발휘하였다. 그는곧기성정당의구태정치에대한불신과혐오, 무능, 무기력을일거에불식시킬수있는대안, 젊은이들의희망과열망을대변할수있는가상의권력자본으로받아들여졌다. 안철수현상 은정권교체와정치교체라는국민열망의수호천사를이르는보통명사였다. 국민들은보수야당뿐만아니라집권여당에대한정치염증을씻어줄청량제의구실을기대하였다. 그역시곧바로정당정치에입문하지않고무소속으로남아있으면서시민정치와제도정치의어느선상에서정당정치로진입하기위한참여기회를모색하게되었다. 안철수는 1년넘게대통령선거출마를위한고민과선택의기회를 172 동향과전망 87 호

173 지켜보다가 2012 년 9 월, 민주통합당대통령후보경선을종료한직후 대통령선거출마를공식선언함으로써한편으로구태정치정리와새 로운정치, 다른한편으로정권교체를위한출사표를던졌다. 그는아 무런정치경험이나자산, 공식적인후원조직이나지지집단의실질적형성도없이그리고아무런지역조직도결성하지않고 안철수현상 의아바타로써시민정치를넘어장외정치사회로진입하였다. 그에게는앞서 4년동안정치사회에서유지되어왔던 박근혜대세론 을일거에무너뜨린여론조사상의높은지지율만이떠받치고있었다. 출마선언이후안철수는민주통합당과문재인으로부터연이은단일화압박에시달렸다. 처음에민주당측은후보단일화를위한규칙제정등을안철수측에일임한다고말했으나뒤에불리하다고판단되는단일화안이나오자이를사실상거부하였다. 양자토론회이후안철수는자신에대한여론악화와함께협상이교착상태에빠져버리자 11월 23일한순간에예비후보를포기하고, 백의종군 을선언하였다. 그다음무려 13일만에야안철수는문재인과의관계정상화와선거지원의사를가시화함으로써많은국민과지지자들로부터진정성을의심받으며답답함과짜증을불러일으켰다. 이전후과정에서부터그의정치행보는새정치실현이라는가치를공유하는지지자들을설득해서문재인을지지하도록방향을선회하는데일정한능력상문제점을드러냈다. 그는지지자들이제기한불만이나아쉬움을잘달래거나다독이지못한셈이다. 안철수의첫번째정치실험좌절은비록문재인과민주통합당으로부터유발된것이었겠지만지지자내면의상처를치유하는데일정한한계를내보였다. 따라서그의지지자들은문재인의당선을위한질서있는언동을전개할수없었다. 진보는권력을쟁취한다음, 그정책집행과정에서지지자의높은기대와요구를원활하게수용하여그정치효과의실질적극대화에도 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 173

174 달하지못함으로써재집권이나정권유지에일정한미숙함을보이는한계가적지않은경향이있다. 6) 김대중대통령의국민의정부나노무현대통령의참여정부도마찬가지였다. 문재인은이런노무현의진정성의정치, 후보단일화라는연합정치의경험, 참여정부의성과와한계를고스란히떠안고시민정치를발판으로현실정치에개입하였다. 그리고그는초선국회의원신분으로정당경선을거쳐대통령후보가되었다. 유권자들은그의진정성을믿고정권교체와새정치를여는첫대통령으로당선되기를기대하였다. 역대어느진보후보보다많은득표를하며, 계급과지역과세대를뛰어넘는전국적지지를회복하는데일정한성공을거두었다. 정당은표심을담는그릇이다. 그러나민주통합당의협량정치는그의당선을뒷받침하기에부족한게한두가지가아니었다. 선거운동기간내내문재인은주체의내면을흔들어댈카리스마나결기를보여주지못하였다. 공적지평에서박근혜와의선거전쟁을수행하는데절대적으로요구되는도덕적압력을시도하기는했으나유권자를지지자로전환하는데필요한주체의윤리적성찰이나공감을자극, 격발, 선도할의제설정이나프레임전쟁에서앞서지못하였다. 그는구태정치나제도정당의기득권내려놓기를거당적으로보여주지못하는진정성의한계를보였다. 문재인은소셜네트워크시스템 (SNS) 이용실적에서도박근혜에밀린것으로선거후밝혀졌다. 트위터 계정의공식팔로어에서는문재인 (34만명 ) 이박근혜 (25만명 ) 을앞섰으나 카카오톡 의 플러스친구 는박근혜 (68만명 ) 가문재인 (53만명 ) 을 15만명이나앞섰다. 50대의스마트폰보급률이전년 10% 대에서거의 50% 가까이증가하였다. 그리고매체의양극화영향도받았다 대는 SNS상에서진보에대해많은선호를보였다면 50대이상자영업자들은밤낮방영되는보수 174 동향과전망 87 호

175 편향의종합편성채널을압도적으로많이시청했던것이다. 이것은대 중매체환경과공론장구조또는정보유통구조의판도가빠르게양극 화되고있다는증거다. 민주당등이이런환경변화에잘대응했는지확 인해볼필요가있다. 진보세력은국민감동의정치를전면화하지못했다. 호남지역은 1988년이래줄곧민주당이실질적여당으로군림해왔다고말할수있다. 그래서민주당정치에대한반발세력이항존해왔다. 문재인은전통적민주당지지세력, 그리고구민주당출신또는낙천자들과같은집단들의행태를우호적으로전환하는데공을들여야했다. 이들가운데일부는일정기간해당지역에서 안철수현상 을일으키는바람잡이와같은기능을수행하였다. 당권파의패권주의는민주당지지도저조현상이무엇으로부터기인하는것인지, 무엇이문제인지조차지각하지못했다. 그래서해답이나대안이없었다. 선거전후에나타난유권자와의공감능력상실은국민감정의추이와따로노는 판에박힌 (stereo typed) 기계적반응, 무대책, 즉물적대응, 비생산적행위를반복하게만든다. 그래서한때 65% 에달하던유권자들의높은정권교체열망에도불구하고정작대항정당인민주통합당에대한낮은지지도가계속되어왔다 (< 그림 8> 참조 ). 유권자들은과연수권정당으로서의능력, 정부수권능력, 즉정책집행능력 (operation) 을의심해온셈이다. 의사결정의과점화, 선거운동자원의분산, 무리한중도층지향의모호한정치성향역시혼재되어당내민주주의가불안한상황이다. 7) 투표율이높으면야권후보가유리하다는통념에너무의존하였다. 전국차원의선거운동을지도할구심의부재는전략역량유무조차회의하게만들었다. 이번대선에서후보단일화와야권연대는하나의선거전술이었을지라도유일한전략은아니었다. 그러나정당과후보는여기에쏙빠져들었다. 진보와보수의격돌이 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 175

176 < 그림 8> 2005 년부터현재까지새누리당과민주통합당의정당지지도변화 출처 : 민병두 2013 대선패인분석과대안 라는이번선거전쟁에서승리를쟁취하려면후보단일화이상의확장성을지닌전략이나의제설정, 시대정신의창출이더필요했던것이다. 그렇다면한국에서주체에압력을가하는또다른공적지평의장에서일어난노동정치의현실은어떠한가? 지난 11월 17일여의도광장에서개최된한국노동조합총연맹주최노동자대회에박근혜, 문재인, 안철수예비후보가등단하여차례로연설하였다. 다른노동정치예비후보들은연설하지않았다. 이날박근혜는자신의노동공약을소개하며, 한국노총과의관계개선을시도하였다. 비정규직축소를위해 동일노동동일임금원칙 수용까지시사하였다. 문재인은국회환경노동위원장과현직국회의원그리고민주당최고위원출신전직한국노총위원장까지함께등단하여민주통합당후보로써의공약과정책을강조 176 동향과전망 87 호

177 하였다. 안철수후보는단신등단하여연설을한다음그때까지기다리 고있던문재인과함께퇴장하였다. 문재인은전태일분신 42 주기를맞은 11 월 13 일오후전태일재단 을방문한다음인근청계천전태일다리까지도보이동하여헌화하고, 민주노총과한국노총을잇달아방문하여자신의노동공약을설명하고지지를호소하였다. 민주노총지도부와의간담회에서그는대부분의민주노총요구사항이반영되었음을강조하였다. 한국노총방문에서는많은노총임직원들의환영을받고연호를하며기념촬영까지하였다. 이미한국노총은위원장이앞장서서민주당과의통합을선언한상태였다. 그러나일부반대파들은보수진영에줄을대고있었다. 이에앞서 11월 11일, 민주노동조합총연맹노조원들은청계천전태일다리를출발하여시내가두행진을한다음서울역광장에서노동자대회를개최하였다. 그러나이행사에서는이들유력후보 3인은찾아볼수없었고, 다른노동자후보들만연설하였다. 민주노총은그때까지특정후보에대한지지의사를표명하지않은상태였다. 민주노총은 2012년 4월, 이른바 통합진보당선거부정사태 를겪으면서조직적차원에서통합진보당에대한공식지지입장을거두어들였고, 위원장이사퇴한상황이었다. 상기한 3개장면에나타난이런모습은현단계전국적노동조합연합단체들의노동정치수준과내용을그대로반영하는것이었다. 노동정치의분열과각개약진은조직또는비조직노동자뿐만아니라시민들로부터도조소와분노와실망의대상이되었다. 그것은노동정치의위기를넘어진보그자체의존폐를알리는적신호를발령한것이었다. 진보정의당심상정예비후보의사퇴와문재인과의연합정치성사는나름대로노동정치발전의가능성과기회포착의계기를마련한것이었다. 왜냐하면현재수준의노동정치에서는개혁정치세력과의연 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 177

178 대나연합정치를통해정치기반을확대하고, 정치역량을심화할수있는시간과경험과노력을축적해나가는게급선무이기때문이다. 지난 1987년 7 9월노동자대투쟁이후 25년동안노동정치의역정은모험적도전과시행착오가반복되면서정치사회내에시민권획득을위해얼마나지난한과정을수반했는지확인할수있다. 어렵사리 2000년민주노동당을창당하여국회의석을차지하였으나 2008년내분사태를맞아분당하였다. 이과정에서억압적국가기구, 반공검사의입에서도적시하지못한 종북좌파 라는악명을자당동지에게퍼붓고말았다. 이들이다시 2011년 12월, 재규합하는과정에서이질적정당과의무리한합당으로정체성위기를겪었다. 개혁주의정당과의결합은진보정당의내, 외부에서그진정성의정치를위협하는것이었다. 급기야통합진보당은 2012년 4월총선거직후비례대표선거부정시비사태를치루면서 2012년다시분당하게됨으로써조직노동자뿐만아니라노동자일반, 국민대중으로부터치명적인이미지손상을입었다. 노동자정당이범할수있는획일성이낳은오류의연속이었다. 기업별노조, 낮은노조조직률, 노동자계급일반의대표성부재, 노동자대중조직과정당간의느슨한관계등한국진보정당은넘어야할장애물과풀어야할과제가적지않게이들앞에놓여있다. 8) 경제협력기구 (OECD) 가입국가가운데가장낮은조직률을보이고있는한국노동조합운동의노동정치는이제변화된노동시장과다양하고이질적의식과요구, 격변하고있는세계경제에직면하고있는자본주의체제의변화양상에대응하는새로운조직, 투쟁, 연대활동의전개를통해거듭나야한다. 그연장선상에서대통령선거국면에서도보다신축적이고현실적접근을해야하는과제를수행하는일은재언이나췌사를더이상필요로하지않는다. 진보개혁정치세력은보수우익의지배논리를혁파할논리구성과담론이필요하다. 9) 178 동향과전망 87 호

179 이들은정치세력실종이나부재, 노동세계에서의억압과착취, 소 외와차별에대한무지나무시, 무관심이아니라자본운동의현실을직 시하고지양해야할것이다. 그동안자본주의생산양식의운동양상이 보다더다양하고교묘한방식으로변모해왔기때문에조직노동자들은이들사회경제체제에대한거부와반대, 쟁투역시세련되고위력적방식으로대응해야마땅할것이다. 민주주의는노동정치가뿌리내려야같이발전할수있다. 노동이없는민주주의는미완의, 반쪽의정치뿐이다. 진보진영은신뢰의위기, 신불안층무시, 세대전략의오류, 지역전략의부재, 계층전략의결핍등공당선거전에서감당해야할지상전과진지전, 공중전과육박전에서모두밀린것이다. 이것은공당의주의의무 (sorgfaltspflicht) 불이행과경계부실에해당하여이에대한책임을모면할수없는공당의중대과실로남겨져있다. 노동의주체들은공적지평에서일어나고있는이런현상들을목도하면서내면의상처와고통, 불신을수반하게되었다. 노동자들은선거나투표에적극적으로참여하기보다는수동적참여와방관, 동조와거부의양상을숨기지않는다. 노동정치는현실정치의진로에종속변수로만남아있게된것이다. 진보 주의 없는진보는설땅이없다 ( 사회와철학연구회, 2002: 15). 선거정치에서급진적발언이나막말, 그리고악담은풍자나은유의기능을무력화시키고, 정치수사를희석시켜도리어부정적효과를불러온다. 더욱이그런말투는안정논리에휘둘리는중산층유권자와의소원한관계조성, 생계가불안한서민층의반동적투표행위를유발한다. 이역시 마음의체제 와같은현실세계를천착하지못한데서비롯된허위의식에근거한경직된언술행위다. 막말이나악담, 네거티브선거운동만으로는유권자의감정정치를되돌릴수없다. 왜냐하면유권자역시살아있는구체적주체로써공적지평에서일어나는기성정치 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 179

180 인들의언술을수용하는과정에서그담론을곧이곧대로동조하기도하지만반감하거나동조를철회하는그들특유의방식으로감정정치의주역으로변신하기때문이다. 노동자는더이상진보정치인들의선동대상이아니며, 피동체에머무르지도않는다. 유권자는누가더진지하고, 구체적으로민생문제해결에골몰할것인가를주시, 판단한다. 사회적약자와공감대를형성하고, 자기삶의고통과눈물을해결해줄수있는후보는누구인가를묻는다. 한마디로유권자는 무엇을위해투표하는가 라고성찰한다. 유권자는 진정성의정치 를추구하는후보에게호감을갖는법이다. 그렇다면보수진영에서는어떤일이일어났던것일까? 4. 보수진영과유권자들이벌인감정의정치 박근혜는 잘살아보자 라는수사로사이비진정성의정치를감행하였다. 그리고정치안정과경제성장, 국가안보를선호하는다수의주체들로부터투표참여를이끌어내는데성공하였다. 감정의정치 는개발독재를강력하게밀고간철권통치자의딸에대한동정심으로부터발로한다. 이런국민감정은그녀를대중정치인으로승승장구하게만들어왔다. 박근혜는 1979년 10월 27일새벽대통령관저안방에서박정희대통령의친구이자심복의총격에의한아버지의죽음을처음통고받았을때, 전방상황은어떻습니까? 라는첫마디를내뱉었다고전해진다. 그녀는이한마디말을통해서자신의국가안보관또는위기관리의식을웅변적으로보여주었다. 이외마디는구호나문장에머무르지않고그녀의정치생명에서하나의전설또는스토리텔링을스스로만들어나갔다. 그녀는이미대학졸업후 1974년, 프랑스유학중 동향과전망 87 호

181 광복절기념식장에서재일교포간첩에의해어머니가살해된직후귀 국하여 5 년동안대통령곁에서사실상의퍼스트레이디로써의역할과 소임을다함으로써최고수준의국정경험을쌓기시작했다. 이두사건 이후그녀의이름은국민사이에널리알려지게되었다. 대통령시해라는대참극이후 18년동안독서와집필로소일하면서도 1974년부터육영수기념사업회이사와육영재단이사장을지내며사회봉사와장학사업을하던그녀는 1998년 4월 2일, 대구달성구보궐선거출마를통해국회의원에당선되어현실정치에투신하였다. 그녀는당대표를역임하는기회등을통하여국민대중과접촉기회와공간을확대하였다. 그녀는 5공화국신군부세력등이자신의아버지에대한폄하를수용할수없었기때문에이를회복하기위해서정치를개시한것이라고되뇌었다. 한마디로그녀는그의아버지가인권을침해하고노동자와농민을억압한독재자이며, 자신은그독재자의후손이라는점을전면부인하는태도였다. 그녀는한국경제성장의공로가자신의아버지에게있으며, 그밖의통치과정상한계나문제점은안중에없었다는것이다. 그후정치인박근혜에대한보수적국민대중의일방적, 맹목적지지는여전히현존하고있었다. 10) 그녀의얼굴을통해국민총화를강력히추진하여 한강의기적 을일구어낸박정희대통령에대한향수와더불어수난을당하는정치인의상을동시에반복하여연출해낸탓이었다. 박근혜는권력의지의화신이었고, 당선 만이정치를하는그녀의 존재이유 였다. 이를위해서말바꾸기와비일관성, 획일성, 정책과비전과가치무시는다반사였고당내부에서는불통의정치로불만이자자했다. 따라서그녀의언동등은진정성을의심하기에충분한것이었고한마디로사이비진정성의정치라고호칭할수밖에없는다른규정을할수없다. 박근혜는 2004년노무현대통령탄핵정국에서국민여론의역풍을 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 181

182 맞아고사직전에빠진위기속의한나라당을구원할요량으로 천막당사 를짓고, 동정심을십분유발함으로써난국의자기소속정당을되살려낸그들만의 잔다르크 였다 ( 임혁백, 2012). 그리고노무현참여정부아래에서집권열린우리당에맞서서각종선거에서 40대 0이라는승률을기록함으로써왜적에맞서연승을거듭한충무공이순신장군의승률을넘어서는위업을달성한선거전의명장이자 선거의여왕 이라는별칭을지닌노련미가넘치는전국적대중정치인이었다. 11) 박근혜의간결한말과절제된행위는지지자들에게안정된지도자상을심어주었다. 매일아침요가를한다는그녀의화두는오로지 선거 였다. 그녀가볼때선거는민주적절차에의해능력있는지도자를선출하는게아니라오직정권획득을위한 정치항쟁 으로서만의의를지닌것이었다. 이를통한범보수의재결집은박근혜주도의재정복 (reconquista) 이며, 1987년후기체제의성립이다. 지역정치를기반으로거점지역을재장악하고, 경제민주화와복지라는경쟁후보의핵심정책을모방, 답습하는중도화또는중위수정치를감행한다. 그리하여 시대정신 에충실한것처럼행세함으로써보수재건축 (rebuilding) 을완공하였다. 2012년 11월 16일선진통일당을흡수함으로써충청도뿐만아니라인근경기도와인천거주충청도민에까지손을뻗쳤다. 반대파의막말, 네거티브선거와후보검증이심해질수록박근혜에대한유권자들의정치감정은흉탄에쓰러진부모의죽음과그녀의수난과정을되살리게하기에충분했다. 유권자들은정치인들의발언이나행동을곧이곧대로수용하지않는다. 유권자들도대중적간지 ( 奸智 ) 를발휘하여반응, 판단하며 정권교체 라는과거평가적투표도하지만미래선택적투표도한다. 문재인은당내유력주자들이난립한사이에떠밀리다시피출마하여선거기간내내전통적지지층을재결집하는데너무많은시간과공 182 동향과전망 87 호

183 력을들여야했다. 특히안철수와의단일화에만매달리는행태를보이 면서민생과생활정치의해결전망을제시하고, 경쟁우위를확보하지 못하였다. 노무현을넘어서는국가비전, 고유의정체성, 대표브랜드가 없거나부족했다. 이에비해볼때박근혜는일찌감치강력한당선가능성을전면화하면서문재인의복지정책과경제민주화의제등을일정하게모방, 수렴하면서이런저런민생정책들을하나씩제시하였다. 나아가그녀의정당은안보와안정을선전하며전국곳곳에안성맞춤형지역공약을현수막으로내걸었다. 문재인은민생, 생활정치를구현할정책이나공약을집중제시하고, 전면화하지못하였다. 보수편향매체에의해조장, 증폭, 확산된그의정책이미지는미래정부의불안정, 가진자들의불편그리고생활불안감만을투사하게됨으로써마지막까지그를향한지지여부를놓고지켜보던 2% 부동층을자신을지지하는쪽으로이끌어내지못하였다. 보수언론은입을모아참여정부의실패를반복하여설파함으로써문재인측지지자정치공동체에상처를내고, 낙인을찍어댔다. 진보와보수, 배타적세계관이공존, 경합하는이중개념주의자 (biconceptuals) 들은 1948년체제 ( 반공 분단 냉전 반북체제 ) 가빚어낸 마음의체제 와보수우익 자본주의체제에서자유스럽지못하였다. 반면에박근혜는사이비진정성정치체제를통해동요하고있는유권자의내면을파고들며이들을포획, 인입, 설복하여분할지배 (divide and rule) 하는데수사 ( 修辭 ) 역량을집중하였다. 선거는이미지게임이다. 박근혜는박정희라는프리미엄과보수안정프레임을중심으로선거운동을해서득심에성공했다. 결국비합리적이고비이성적감정적유권자들은그녀에게박정희시절로되돌아가또다른성장과발전에정치적도박을건셈이다. 이미세계경제는저성장, 경제위기시대로진입 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 183

184 한상태인데과연그녀의정치능력으로어떻게경제성장을기대할수있을것인지회의적이다. 그녀의정치는모호한수사로점철된정치적기회주의를특징으로한다 ( 김종철, 2012). 이방식이집권기간에도힘을발휘할것인지, 아니면온정주의와철권통치가가미된새로운의사 ( 疑似 ) 파시즘체제로장기집권을기도할것인지지켜볼일이다. 더욱이문재인은북방한계선 (NLL, Northern Limit Line) 쟁점화시도, 북한의로켓발사등안보불안요인해법에대하여미적거리는사이에박근혜는체제불안세력의재집권을견제해야한다는수사를유권자들에게반복함으로써 마음의체제 에침적된오래된앙금을뒤척이게하는데성공하고, 표심으로이끌어낼수있었던것이다. 문재인은선거전략이나캠페인에서도밀리고, 민심을읽고대응하는데미숙했거나숙달되지못하였다. 선거과정의박진감은유권자에게열렬히지지할수있는동기를부여한다. 이번대선은흐름이나동향 (trends) 은있었으나운동 (movement) 은없었다. 진정성의정치 가주류가되어회자될공간이부족한선거였다. 3.53% 의유권자들은문재인의 사람이먼저다 라는구호보다박근혜의 준비된여성대통령 이라는주장을더많이지지하였다. 5. 결론을대신하며 문재인의정치수사는행복한미래를위한희망적선택에초점을두었다. 그러나박근혜의지지자들은불행한현재에대한절망적선택이더가치가있다고여겼다. 따라서이번선거는각성된시민들의이성적, 합리적판단으로행복을선택한것이아니라감정적국민들의정치적선호의결과였다. 184 동향과전망 87 호

185 진보세력에의한지속가능한튼튼한정부의진로는일정기간유보, 차단되었다. 신인정치의새로운협치나신정치를위한신생정치공동 체건설도유예되었다. 아마도문재인지지자들은 1997 년과 2002 년대 통령선거승리의기억회복이정지되면서 2007년과 2012년패배의기억망실과그학습효과로인해앞으로일정기간우여곡절과좌충우돌을반복하게될수도있다. 이제연합정치, 시민정치그리고노동정치와정당정치의새질서를도모, 형성하기위한새로운진로개척이야말로시급한과제다. 만약진보진영이대오각성해서 1500만여명의지지자정치공동체를유지, 확장하려면득심의정치, 민심회복의정치과정을실천해나가야한다. 사이비진정성체제를극복, 지양하고새로운진정성의정치체제형성으로진화해나가야한다. 따라서이난국타개를위해서도선거평가를냉정하고철저하게수행할필요가있다. 이글은 18대대통령선거에서진보개혁진영의선거실패요인을분석한것이다. 이번선거의특징은첫째, 정치신인들이정권교체와새로운정치라는국민열망을집약, 대변하게되었다. 그러나진보진영은정권교체를바라는많은국민들의높은여론과절반의연합정치성사에도불구하고유권자의심성또는 마음의체제 에대한이해부족과감정의정치조정미숙으로선거판도를유리하게이끌지못하였다. 둘째, 진보진영의시민정치와노동정치는국민감정, 호소력과콘텐츠의측면에서상대적으로밀렸다. 시민정치는좋은정치신인의천거, 정권교체와새정치를위한국민연대 의형성계기를제공하였으나, 정치경험부족으로인해중도층의안정감획득과지지표형성에실패하였다. 그리고시민정치를하는정치신인과의연합정치는충분한효과를발휘하지못하였다. 노동정치는진보정당의분열, 다자후보, 계급적이해관계의대변부족으로진보개혁진영후보로지지표를결집하는데크게기여하지못하였다. 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 185

186 셋째, 새누리당의감정정치는후보의집중성과확장성을통해선거막판지역및세대투표에서지지세결집으로이어졌다. 사이비진정성의정치가진정성의정치를제압하는파란을일으켰다. 결과적으로이번 18대대통령선거결과는경합하는양대정당과후보진영이유권자 마음의체제 에대한이해와 진정성의정치 라는접근법에서차이를보인데서비롯되었다 접수 / 심사 / 채택 186 동향과전망 87 호

187 주석 1) 최근 2010년지방자치선거를설명하는과정에서제기된 욕망의정치 는 가치의정치 에반한다. 보수성향의지지자는전자를선호하고, 진보취향의지지자는후자를추구한다. 한국현실정치에서는구태정치와신생정치또는신인정치로대별된다. 대체로한국의정당정치는전자에서, 시민정치는후자로부터나온다. 기획 2) 윌리엄스는그의문화분석을통해프롬 (E. Fromm) 의 사회적성격 ( 행동과태도의가치체계 ) 과베네딕트 (R. Benedict) 의 문화패턴 ( 하나의뚜렷한조직, 하나의 생활방식 을만들어내는이해관계와활동들의선택과설정, 그에대한특수한가치부여 ) 외에추가로 감정의구조 ( 한시대의문화, 전반적인사회조직내의모든요소들이특수하게살아있는결과, 의사소통이의존하는기반 ) 을들고있다 ( 윌리엄스, 2007: 92 94). 3) 프랑스어 심성 은 ( 그개념이 ) 모호해서, 부정확한것으로악명높은용어들인집단적재현 (collective representation), 역사심리, 집단무의식등과구별하기어려운것이사실이다. (Richer, 1995/2010: 150) 4) 문재인은변호사개업파트너이며민주화운동동지였던노무현대통령의돌연한서거이후그의사회적위상은전국적대중정치인으로도약할입지에들어서게되었고, 그의정치적 운명 은하루아침에돌변하게되었다. 2009년 5월 23 일낮노무현대통령의서거를알리는문재인의침착한표정은하루아침에국민사이에그의이름과얼굴을각인하는전기가되었다. 이때부터그는전직대통령비서실장이라는위상에서대통령의뒤를잇는차기주자의위상으로옮겨간셈이다. 1979년 12월, 전두환육군소장이텔레비전앞에나와박정희대통령시해사건발표를통해전국적지명도를높인것과비교할만한사건이었다. 5) 4 11 총선거에서당시진보세력은민주통합당 36.5%, 통합진보당 10.3%, 진보신당 1.1%, 창조한국당 0.4%, 정통민주당 0.2% 등 48.5% 를얻었다. 반면보수진영은새누리당 42.8%, 자유선진당 3.2%, 국민생각 0.7%, 친박연합 0.6%, 한나라당 0.9% 등 48.2% 를득표했다. 하기표에나타난것처럼역대국회의원선거득표율을들여다보면개혁주의정당과급진주의정당의지지율추이는동조현상을띠고있음을알수있다. 민주당이오르면진보정당의지지율도올라갔던것이다. 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 187

188 < 표 3> 국회의원선거지지율추이 선거연도 민주당 35.9% 38.3% 25.2% 36.5% 진보정당 1.2% 13% 5.7% 10.3% 6) 예를들면 1924년영국노동당은처음연립정부에참여하였으나곧권력을내놓아야했고, 1929년제 1당으로집권한다음불과 2년만에권력을내놓아야했고, 1945년제 1당으로재집권하는데까지오랜시간을투여해야만했다. 7) 이견의중요성과동조현상에대해서는 Sunstein(2003/2009) 참조. 8) 남북한을통틀어한국에서는마르크스주의또는사회주의실현가능성을이미사라진혁명적노동계급에게서만집착한다는고정관념이자리를터잡고있는지모른다. 한문화연구자는이런부류의마르크스생각에대한오판에서벗어나야한다고역설한다 (Eagleton, 2011/2012: 151). 이제공업노동자들만이사회혁명을희구하고이를위해단결하고투쟁하는것만이아니라는점은세계노동운동사뿐만이아니라현실노동운동의현주소가이를잘증명해주고있다. 9) 미국에서보수정치세력은언제나역효과, 무용, 위험명제를통해진보의진출을견제, 방해, 반대하며사회를지배해왔다. 오히려정반대의결과를낳을것이다. 그래봐야기존의체제가바꾸지않을것이다. 그렇게하면우리의자유와민주주의가위태로워질것이다 (Hirschman, 1991/2010). 이런명제를한국의다른경제학자는다음과같이해석해준다. 그래봐야너만더힘들어진다. 백날을해봐라, 아무일도안벌어진다. 복지를이야기하는사람은다빨갱이다. 10) 2012년 4월국회의원총선거에서민주통합당은과반수이상의석을차지할것이라는근거가희박한낙관론에젖어있었다. 그러나새누리당은박근혜의주도아래비상대책위원회를구성하고, 당명까지바꾸며선거운동을한결과영남권뿐만아니라강원도와충청도를휩쓸면서국회의석과반을넘게차지하는대승을거두었다. 이선거과정을고향에서지켜보며과거 40여년가까이민주화운동을벌여왔던한재야원로는이렇게회상하고있다 : 그녀가한번재래시장이나 5일장을다녀가고나면새누리당후보의지지율이하룻밤에몇 % 씩바뀌곤했다. 시집도가지않고나라를위해불쌍한사람이참고생을많이한다. 며부녀자들이쫓아나와그녀의손을잡아보기를원했다. 그래서박빙우세의지지세를보여주던민주당후보들이우수수떨어지고말았다. 이창복 민주통합시민행동 4월총선평가회. 발언요지발췌. 188 동향과전망 87 호

189 11) 반면에같은시기열린우리당은선거패배의책임을지고당대표가무려 9번이나교체되는모욕을당했다. 끝내당명까지바꿔달아야했다 ( 임혁백, 2012: 211). 더욱이민주통합당은 4번의주요선거에서패배하게되면서 2004년 17대국회부터따지면, 21번째지도부를맞이하고있다. 기획 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 189

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192 초록 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 18 대대선을중심으로 허상수 이글은 18대대통령선거에서진보개혁진영의선거실패요인을분석한것이다. 이번선거의특징은첫째, 정치신인들이정권교체와새정치라는국민열망을집약, 대변하게되었으나진보진영은절반의연합정치성사에도불구하고유권자의심성또는 마음의체제 에대한이해부족과감정정치의조정미숙으로선거판도를유리하게이끌지못하였다. 둘째, 진보진영의시민정치와노동정치는국민감정, 호소력과콘텐츠의측면에서상대적으로밀렸다. 시민정치는좋은정치신인의천거, 국민연대의형성계기를제공하였으나, 현실정치경험부족으로인해중도층의안정감획득과지지표심형성에실패하였다. 정치신인과의연합정치는충분한효과를발휘하지못하였다. 노동정치는진보정당의분열, 다자후보, 계급적이해관계의대변부족으로진보개혁진영후보로지지표를결집하는데크게기여하지못하였다. 셋째, 새누리당의감정정치는후보의집중성과확장성을통해선거막판지역및세대투표에서지지세결집으로이어졌다. 결과적으로이대통령선거결과는경합하는양대정당과후보진영이유권자 마음의체제 에대한이해와 진정성의정치 라는접근법에서차이를보인데서비롯된다. 주제어 18 대대선, 시민정치, 노동정치, 마음의체제, 감정의정치, 진정성의 정치 192 동향과전망 87 호

193 Abstract Crises of the Civic and Labor Politics in The Progressives and Feeling's Politics in The Conservatives 기획 Sang-Soo Hur This article analyzed the result of 18th Presidential Election focused with the cause of the liberal and progressive block s defeat in the South Korea politics. They failed the civic politics and labor politics in the campaign because of no ideas of mind s regime of voter, no contents, nor coordinations in despite of the semi success of coalition politics with other independent civil candidate onto the pan-national zeal of power shift by the democratic election. Lawyer Moon Jae-in, Democratic Unified Party s candidate did not play an irascibility or charismatic leadership in the party politics during the campaign. Ruling Party, New Frontier Party s candidate Park Geun-hye s victory in the presidential election is a big boost not only for women in South Korea but also women in many other male-dominated countries in East Asia, where Confucian values are still widely respected. Ruling party s politics of feelings has been mobilized the older voter s mind that is the momentum turned to victory by the candidate s concentration and extendability. I traced this authenticity politics from the beginning to the end where the mainstream or the established politics has often relied on a voter of beholder of mind s regime and authenticity that is why she won or he failed. Key words 18th Presidential Election, Civic Politics, Labor Politics, Feelings Politics, Politics of Authenticity, Mind s Regime 시민정치와노동정치의위기그리고 감정의정치 193

194 일반논문 노령화와지속가능성 인구문제의딜레마를중심으로 1) 이상호 * 원광대학교경제학부조교수 1. 서론 1970년대이후 지속가능성 (sustainability) 은주로환경문제와관련된쟁점이었지만, 최근에는이것이또다른측면에서중요한쟁점으로부상하고있다. 노령화 (ageing) 와관련된연금체계의지속가능성이그것이다. 두가지지속가능성은세대간형평성문제를안고있다는점에서비슷하지만, 원인이다른만큼별개의사안으로취급되는경우가일반적이다. 그렇지만조금더살펴보면사정이달라진다. 노령화의영향은연금체계의지속가능성에국한되지않는다. 인구가노령화될수록저축율의하락과노동공급의감소를나타나고, 이것이지속가능한성장의기반을약화시킬수있다. 또한기존의복지제도는대부분성장과연계되어있으므로, 성장기반의약화는복지제도에도상당히큰악영향을미칠수있다. 이렇게본다면, 노령화는연금체 * lsh09191@naver.com 194 동향과전망 87 호

195 계의지속가능성을위협하는사안에그치지않고거시경제전반의지속가능성을위협하는요인에해당된다. 그런데환경문제도성장의지속가능성과연결된다는점에서, 두개의지속가능성문제는서로다른원인에서출발했지만매우밀접한상관성을갖는다고판단된다. 물론노령화와환경은서로다른사안이며, 두문제와관련된지속가능성의의미또한상당히다르다. 그렇다고해도환경문제가간과될경우 지속불가능한개발 때문에지속가능한성장의기반이약화될수 있다면, 노령화와환경은서로분리될수있는사안이아니다. 1) 문제는그해법이서로충돌할수있다는점이다. 노령화의경우출산율상승이궁극적인해법일수있지만, 이에따른인구증가는환경문제의또다른원인으로작용할수있기때문이다. 이는곧노령화와환경을연결시킬경우, 지속가능성문제가출산을장려할수도, 장려하지않을수도없는상황에직면할수있음을암시한다. 이를 인구문제의딜레마 로정의한다면, 이것은지속가능성을위해반드시해결해야할과제일것이다. 아쉽게도오늘날노령화와관련된논의는주로연금체계에국한된사안으로이해되거나, 아무리확대되더라도환경문제로까지연결되지는않는다. 인구문제의딜레마에비추어볼때, 이는단순한문제가아니다. 지속가능성을위한시도가오히려정반대결과로이어질수도있기때문이다. 그렇다면인구와지속가능성의상관성에관한한, 노령화와환경은서로연결시켜살펴볼필요가있다. 이글은바로이러한관점에서노령화와환경문제를고려하면서두문제를동시에해결할수있는방안을모색하려는것이다. 논의의효율성을위해, 노령화에서비롯된지속가능성의문제는주로연금체계로국한할것이며, 관련주제또한인구문제로국한할것이다. 이글의초점은두개의지속가능성문제가필연적으로인구문제의 일반논문 노령화와지속가능성 195

196 딜레마에직면하는지, 만일아니라면이러한딜레마나나타나는이유는무엇이며여기서벗어날수있는가능성은무엇인지에대해살펴보는데있다. 아직까지노령화와환경문제를동시에연구한사례는거의찾아보기어렵다. 그래서본연구는노령화와환경문제를나누어접근하는방식을선택했다. 우선 2장에서는연금체계의지속가능성을위한다양한해법이궁극적으로출산율상승이나여기에기초한성장방식을전제하고있다는점이논증될것이다. 3장에서는이해법과환경문제의해법이충돌하면서인구문제의딜레마에직면하게되는상황을살펴보고, 4장에서는인구와환경의관계에관한논의들을살펴보면서인구문제의딜레마에서벗어날수있는가능성을모색해볼것이다. 특히이딜레마가단순히인구문제에국한된사안이아니라기존의성장방식과연결된사안이며, 여기서벗어날수있는가능성또한이러한측면에서찾아야한다는점이논증될것이다. 2. 노령화와연금체계의지속가능성 기존의연금체계는대부분급여세 (payroll tax) 로재원을확보해서노령퇴직자에게연금을지급하는부과방식 (pay as you go) 에다기여도 (contribution) 와무관하게사전에정해진연금이제공되는확정급여 (defined benefit) 방식이결합된형태였다. 이러한연금체계는주로임금 ( 혹은소득 ) 상승률, 인구변화, 실업률 ( 혹은경제활동참가율 ) 에따라재정상태가결정된다 (J. Myles & P. Pierson, 2001: ). 기존의경제구조나성장방식에서임금상승률과실업률이대체로성장률의함수임을감안하면, 연금체계의지속가능성은인구변화와성장률에따라결정되었던셈이다. 그렇다면연금개혁의필요성은노령화만으로설 196 동향과전망 87 호

197 명되지않을수도있다. 성장률이지속적으로하락할경우, 노령화여부와무관하게임금상승률 ( 실업률 ) 이지속적으로하락 ( 상승 ) 함으로써연금재정이취약해질수있기때문이다. 그렇지만성장률은인구변화로부터영향을받을뿐만아니라, 후자가연금체계에미치는영향은전자의영향에비해훨씬더근본적이다. 노령화는세대간자원이전이라는연금체계의전제조건을약화시켜이체계의지속가능성을뿌리부터흔들기때문이다. 그래서연금개혁의 필요성은노령화를중심으로전개될수밖에없다. 세계은행이 3층체계 (three-pillar system) 를대안으로제시하면서도, 그적용가능성을인구구조가젊고일인당소득이낮은경우, 인구구조가젊지만노령화속도가높은경우, 노령화사회에진입한경우로각각나누어살펴보는이유도이와무관하지않다 (World Bank, 1994: ). 노령화의정도나속도는출산율, 사망률 ( 혹은평균수명 ), 이민정책에따라결정된다 (S. H. Altman & D. I. Shactman, 2002: 8). 그렇지만적극적인이민정책을통해노령화문제를해결하거나크게완화시킬만한국가는소수의선진대국에불과하다. 그렇다면대부분의국가에서노령화는평균수명의증가와출산율의감소로설명될것이므로, 그현실적인해법은출산율을높이는데서찾을수밖에없다. 문제는현실적으로출산율을높이기가쉽지않을뿐더러, 그러한방안을확보했다고해도그효과가먼미래에나현실화될수있다는점이다. 그래서연금개혁은대부분출산율을높이려는방안과함께다양한대안이모색되고있는데, 후자는크게연금체계를조정하거나전환하는방법과고용구조를변화시키는방법으로구분된다. 연금체계를조정하거나전환하는방법은급여세 ( 혹은연금보험 ) 를인상하거나연금급여를인하하는방안, 2) 또는부과방식과확정급여중심의연금체계를전부 ( 혹은일부 ) 적립방식 (pre-funding) 이나확정기 일반논문 노령화와지속가능성 197

198 여 (defined contribution) 중심으로전환하거나연금운용에시장원리를도입하거나이를다원화하는방안으로나타난다. 세계은행의 3층체계안이대표적이다. 고용구조와관련된방법은다양한고용촉진 ( 특히여성취업 ) 방안이나퇴직연령의상향조정으로나타나는데, OECD 의 활동적인노년을위한개혁 (active ageing reform) 안이대표적이다 (OECD, 1998). 흥미로운사실은이러한두가지방법이모두인구변화나성장률의영향에서결코자유롭지못하다는점이다. 급여세를인상하거나연금급여를인하하는방법의경우, 단기적으로는연금재정의위기가능성을완화할수있겠지만, 노령화추세가지속되는한계속적인조정이불가피할것이므로장기적인효과까지기대하기는어렵다. 그래서이방법은흔히연금체계를전환하는방법과함께고려되고있으며, 그중요성또한후자가훨씬커보인다. 연금개혁과관련된논쟁이대부분확정급여대확정기여, 부과방식대적립방식, 공적연금대사적연금, 강제적인연금체계대자율적인연금체계의대립을중심으로전개되기때문이다 (W. McGillivray, 2000). 확정기여나적립방식의도입은대부분연금체계의다층화를전제하며, 이것은거의필연적으로기존연금체계의 ( 전부혹은부분적인 ) 민영화혹은시장화를동반한다. 여기에는연금체계가민영화, 시장화될경우연금재정운용의효율성이높아짐으로써연금체계의지속가능성에도기여할것이라는판단이놓여있다. 전통적인경제학논리에따를경우, 이러한판단에일리가없는것은아니다. 그렇지만이판단의타당성은시장실패가나타나지않는경우에국한되는데, 아쉽게도연금을포함해서모든사회보험영역은정보문제에서비롯된시장실패에서자유롭지않다 (N. Barr, 1992). 3) 또한연금체계는운용의효율성에못지않게연대혹은평등이라는기준도중요한데, 시장화나민영화는그속성상이기준을충족시키기는커녕그반대의결과를초래할가능 198 동향과전망 87 호

199 성이높다. 그래서연금체계에민영화나시장화가도입될경우젊은시절의불평등이노년시절에도그대로이어지거나, 연기금투자의수익성에따른불평등이새롭게나타날수도있다. 4) 연금체계의다층화는대체로연금체계의일부에만민영화나시장화논리를적용할뿐만아니라연대나평등을위한최소한의장치 5) 도마련되어있다는점에서, 위와같은비판이지나친것일수도있다. 6) 연금체계를적절히조정할경우, 효율성과평등기준을모두충족시키 는상황도완전히배제할수없기때문이다. 문제는이러한연금체계가확보될수있다고해도, 이체계의지속가능성은궁극적으로성장률에달려있다는점이다. 이는단순히연기금투자의수익률이장기적으로성장률에따라결정되기때문만은아니다. 기존의경제구조나성장방식이크게변하지않는한, 분배상태나복지수준은대체로성장률에의존할것이며, 연금과관련된평등혹은연대의기준의충족여부또한마찬가지일것이다. 그렇다면연금체계의변화는, 비교적높은성장률이지속되는상황에서만, 효율성과평등기준을동시에충족시킬수있는셈이다. 이러한조건은고용구조를변화시키는방법에도거의그대로적용된다. 이방법은주로실업률을낮추거나경제활동참가율을높이는방식, 또는퇴직연령을상향조정하는방식으로나타난다. 이는연금납부자대비연금수령자의비율, 즉부양률 (dependency rate) 7) 을하락시킴으로써연금체계의지속가능성을확보하려는것이다. 이를위해서는여성이나노인의경제활동참가율을상승시킬필요가있는데, 앞서언급했던 OECD의 활동적인노년을위한개혁 이나 일과노동의조화 (work-family life balance; J. Fagnani, 2011) 가여기에해당된다. 이를통해현직노동자규모를노인인구가증가되는만큼, 아니그이상으로증가시킬수있다면, 연금체계의지속가능성은약화되지않을수있다. 일반논문 노령화와지속가능성 199

200 그렇지만현실적으로부양률을낮추기는쉽지않다. 실업률 ( 경제활동참가율 ) 은대체로경제성장률에반비례 ( 비례 ) 한다. 그러므로실업률 ( 경제활동참가율 ) 을하락 ( 상승 ) 시킴으로써연금체계의지속가능성을확보하기위해서는, 지속적인경제성장이필수적이다. 이조건이충족되지않는한, 실업률 ( 경제할동참가율 ) 을하락 ( 상승 ) 시키기는어렵다. 이는퇴직연령을상향조정해서노년층의고용을확대하는경우에도똑같이적용될것이다. 경제가지속적으로성장하지않는한, 노년층의고용확대가청년실업이라는또다른실업문제로이어질수도있기때문이다. 물론노년층과청장년층의일자리를분명하게구분할수있다면, 노년층의고용확대가청년실업을유발하지않을수도있겠지만, 성장률이높지않은상황에서일자리를연령별로분명하게구분하기가쉽지않으며, 설령부분적으로가능하다고해도청년실업을유발할가능성이완전히부정되기는어렵다. 문제는여기서그치지않는다. 2차대전이후확립된복지제도는대체로성별분업을전제하며, 년대황금기의완전고용또한이와무관하지않다 (G. Esping-Andersen, 1999: 24 29). 이는곧비교적높은성장률에힘입어일자리가늘어나지않는한, 여성의취업이실업률을상승시키는결과로이어질수도있음을암시한다. 물론 년대스웨덴처럼공공부분의고용확대를통해여성취업욕구를수용할경우, 성장률이높지않더라도여성의취업문제와실업문제가동시에해결될수도있겠지만, 이러한방안은재정위기라는또다른문제로이어지기쉽다 (G. Esping-Andersen, 1996: 10 15). 그러므로부양률을낮추기위해여성의고용확대를유도하는방안은, 노인의고용을확대하는방안과마찬가지로, 비교적높은성장률이지속되어야만현실적으로가능한대안에가깝다. 이와관련해서, 일과가정의조화가전제되지않을경우여성의취 200 동향과전망 87 호

201 < 표 1> OECD 주요회원국의합계출산율 (Total fertility rate) 추이 ( 년 ) 독일캐나다 OECD 평균 핀란드덴마크미국노르웨이스웨덴영국프랑스 주 1: 합계출산율은여성한명이가임기간 (15 49 세 ) 동안낳을것으로예상되는평균출생아수를지칭. 자료 : OECD Family Database ( 업률상승이출산율하락으로이어질수도있다는점이고려되어야한다. 오늘날북유럽국가들은여성의취업률과출산율이모두높게나타나는특징을보여주는데, 그이면에는일과가정의조화를위한정책이놓여있다. 이를위해서는여성의취업을유도하기위한정책의도입과함께육아나탁아와관련된복지제도의확충이필수적이다 (OECD, 2008). 다만이러한정책이나제도의도입또는확충은북유럽국가들에서조차출산율을상승시키기보다는그하락세를제어하거나완화하는데기여하고있을뿐이다 (< 표 1> 참조 ). 이는곧일과가정의조화를위한정책이노령화추세를제거하거나역전시키기보다는이추세를완화하거나억제하는데기여하고있음을시사한다. 게다가일과가정의조화를위해복지제도를도입하거나확충할경우그에따른재정부담을피하기어렵다. 8) 이것이심각한재정문제로이어지지않기위해서는비교적높은성장률이거의필수적이다. 성장과복지의상관성에변화가없는한, 복지제도의지속적인확충은분명성장의함수일가능성이높기때문이다. 이렇게본다면, 연금체계의조정이나변화, 혹은고용구조의변화를통해이체계의지속가능성을확보하려는시도는큰효과를기대하 일반논문 노령화와지속가능성 201

202 기힘들다. 노령화때문에연금체계의계속적인조정이요구되거나, 이체계의중요한목적인연대혹은평등이라는기준을위배하기쉽다. 설령그렇지않다고해도, 위와같은시도는대체로지속적인성장, 그것도상당히높은수준의성장이확보되어야만현실성을지닐수있다. 일과가정의조화를통해여성의취업을유도하는방안또한예외가아니다. 성장의지속가능성이확보되지않는한육아나탁아관련복지제도를마련하거나확충하기힘들며, 그래서여성의취업률상승이출산율하락으로이어지는상황을피하기도어렵기때문이다. 그렇다면연금체계의지속가능성은, 연대혹은평등이라는기준을간과하지않으면서, 인구의노령화를해결하고성장의지속가능성까지확보해야하는문제로집약될수밖에없다. 물론위에서언급된다양한대안을적절히결합할수있다면, 노령화문제가완전히해결되지는않더라도연금체계의지속가능성문제가해결되거나적어도완화될수있을지모른다. 실제로대부분의연금개혁안은특정대안을강조하기보다다양한대안의결합을모색한다. 이를통해실업문제나연금운용의비효율성문제를유발하지않으면서도연대 ( 혹은평등 ) 이라는기준을충족할수있다면, 연금체계의지속가능성문제는분명상당부분완화될것이다. 그렇다고해도노령화가던지는질문에서완전히벗어난것은아니며, 대부분의연금개혁안이지속가능한성장, 그것도비교적높은성장률이지속되는상황을전제해야만현실성을확보할수있다는점또한여전히유효한듯보인다. 202 동향과전망 87 호

203 3. 지속가능성과두가지인구문제 연금체계의지속가능성이궁극적으로출산율을높이고비교적높은성장률을지속적으로확보하는문제로집약된다면, 이두가지과제를동시에해결할수있는방법이존재하는가? 그것도연대와평등이라는기준까지동시에충족하거나적어도약화시키지않을만한방법이존재하는가? 현실적으로출산율을높일수있는방법을찾아내기란쉽지않 으며, 찾아낸다고해도그효과는상당히먼미래에나현실화될수있다. 그렇다면장기적으로출산율을높이기위해계속노력하되, 적어도중단기적으로는미흡하나마 ( 연대혹은평등이라는기준을무시하지않으면서 ) 성장의지속가능성을통해연금체계의지속가능성을확보하는방법을모색할필요가있을것이다. 문제는노령화가성장의지속가능성에도악영향을끼친다는점이다. 그렇다면기술진보가새로운축적과성장의기회를제공하지않는한, 노령화사회에서비교적높은성장률이지속되기는쉽지않다 (H. Siebert, 2002). 이는곧연금체계의지속가능성을위한두조건, 즉출산율상승과성장의지속가능성이서로독립된사안이라기보다는오히려후자가전자에크게의존하는것일수있음을함축한다. 또한기술진보가성장의지속가능성을제공하는경우에도, 연금체계의지속가능성이자동적으로확보되지는않는다. 기술진보는고용을촉진하기도하지만실업을야기하기도하는데, 기존연금체계는대체로고용과연계되어있으므로기술진보가연금체계의지속가능성에기여하기위해서는고용증대효과가고용감소효과보다반드시커야한다. 그렇지만과거에는기술진보의고용증대효과가고용감소효과보다컸을지몰라도, 최근에는종종 고용없는성장 이문제될정도로그관계가역전되었을수도있다. 9) 그렇다면오늘날기술진보가성장의지속가능성은 일반논문 노령화와지속가능성 203

204 몰라도, 연금체계의지속가능성까지보장한다고장담하기는쉽지않은셈이다. 10) 흥미로운사실은인구의노령화가기존의성장방식과무관하지않다는점이다. 노령화는평균수명의상승과출산율의하락으로설명되는데, 이중에서후자는기존의성장방식과밀접한상관성이있기때문이다. 익히알다시피, 경제발전론에서는인구규모가후진국의빈곤을설명해주는중요한요인으로취급되며, 그래서산아제한이후진국의경제성장전략에서성장과풍요를위한이론적 정책적과제로제시된다 (G. M. Meier, 1984: ). 또한개인과사회의소득결정에서인적자본이차지하는비중이커질수록출산의기회비용이상승하기쉽다. 그래서경제가성장할수록출산율이하락할가능성이있다. 11) 이렇게본다면, 노령화는기존의성장방식의산물이거나적어도이와무관하지않은사안이면서오늘날에는성장을위협하는요인으로전환된, 지극히역설적인현상으로판단된다. 문제는여기서그치지않는다. 기존의복지제도는대체로성장을전제한다. 그래서성장의지속가능성이위협받을경우, 고용만이아니라분배측면에서도상당히심각한문제가나타날수있다. 그렇다면육아나탁아관련복지제도의도입이나확충을통해여성의취업이출산율하락으로이어지는상황을막아낼수있다고해도, 노령화로성장률이하락할가능성이높은사회에서이는결코쉽지않은선택이다. 이런의미에서노령화는연금체계에국한된문제가아니라복지, 성장, 고용등거시경제전반에걸친문제인셈이다. 에스핑 -안데르센이노령화문제를성장과분배의상관성측면에서언급하면서출산율상승의필요성을강조하는이유도이와무관하지않다 (G. Esping-Andersen, 1996: 24 27). 그렇다고해서노령화문제의해결이연금체계의지속가능성이나 204 동향과전망 87 호

205 복지와성장의지속가능성을자동적으로보장하는것은아니다. 또한기존의연금체계가어떤식으로든성장 고용과연결된다고해서, 경기침체나실업이모두노령화문제로설명되는것도아니다. 출산율상승이장기적인경기침체와동시에나타날수도있는데, 이경우연금체계의지속가능성만이아니라복지제도의지속가능성까지악화되기쉽다. 경기침체상황에서출산율상승은실업문제를더욱악화시킬것이기때문이다. 그렇다면연금체계의지속가능성은대체로출산율상승 이높은성장률로이어지거나고도성장과동시에나타날때비로소확보될수있다고판단된다. 이는곧연금체계와관련된노령화문제의해법이 년대황금기와같은성장-고용- 분배의선순환을확보하는데서찾을수있음을암시한다. 12) 차이가있다면, 이러한선순환이출산율상승과함께나타나야된다는점이다. 안타깝게도, 년대는고도성장과완전고용의시기이기도하지만, 환경문제가심각해진시기이기도하다. 자연환경이파괴되면인간의경제활동은물론이고생존까지위협받을수있으므로, 환경친화적인경제는인류의생존과경제활동의지속가능성을위한필수조건에가깝다. 더구나환경문제는대체로인간에의해파괴된자연이인간에게보복하는사안이라는점에서, 어떤식으로든기존의성장방식의변화혹은이에대한반성을요구한다. 1970년대이후 지속가능한개발 (Sustainable Development) 이강조되는이유는바로여기에있다. 브룬틀란트보고서에따르면, 과도한환경파괴를동반하는성장방식은미래의성장잠재력을약화시킨다는점에서근본적으로지속불가능한것일뿐더러현세대의풍요로움을위해미래세대를희생시키는것이기도하다. 이와달리지속가능한개발은성장과환경의조화를통해지속가능한성장과함께세대간형평성을보장해준다 (WCED, 1987: 43). 이렇게볼때, 환경문제는외형상노령화문제와너무도비 일반논문 노령화와지속가능성 205

206 슷하다. 두문제모두세대간형평성의문제이자지속가능성의문제이기때문이다. 그렇지만좀더자세히보면상당한차이가발견된다. 노령화문제는 년대처럼성장률이높을수록, 그래서고용창출능력이클수록해결될가능성이높다. 문제는이러한성장이 ( 년대처럼환경을고려하지않을경우 ) 지속불가능한개발로이어질수있다는점이다. 이는곧지속가능성을위한노력이또다른지속불가능성을야기할수있음을암시한다. 문제는여기서그치지않는다. 노령화문제의해법은단순히성장의지속가능성을확보하는데있지않다. 그성장은출산율상승을동반하는, 아니좀더심하게말해서출산율상승을통한것이어야한다. 여기서출산율은높을수록좋다. 그런데브룬틀란트보고서에따르면, 인구규모가생태계의생산역량과일치하는수준에서안정될때, 지속가능한개발이한층순조롭게이루어질수있다 (WCED, 1987: 56). 이는곧환경과성장의조화, 즉 지속가능한개발 이인구와환경의조화를전제하고있음을함축한다. 이를부인할수없다면, 지속가능성과인구의관계는이중적이다. 노령화문제가주로인구구조 ( 연령별분포 ) 와관련된다면, 환경문제는주로인구규모 ( 절대적크기 ) 와관련된다. 그래서전자는가급적높은출산율을요구하지만, 후자는그렇지않다. 높은출산율은인구규모가 생태계의생산역량과일치하는수준에서안정 되어야한다는조건을충족하기가쉽지않기때문이다. 이렇게볼때, 이중적인인구문제는딜레마로이어질가능성이높다. 노령화문제를해결하기위해출산율을높인다면연금체계의지속가능성이나성장과복지의지속가능성은확보될지몰라도 지속불가능한개발 이초래될수있다. 이와달리환경문제를해결하기위해인구와환경의조화를강조할경우, 지속가능한개발 은확보될지몰라도연금체계의지속가능성이보장되지않을수있다. 이러한상황에서는 206 동향과전망 87 호

207 하나의인구문제를해결하기위한노력이또다른인구문제를초래하는, 즉하나의지속가능성을위한노력이또다른지속불가능성을초래하는역설에직면하기쉽다. 물론성장이나인구증가가언제나환경문제를유발하는것은아니다. 일인당자원소비량을감소시키고오염문제까지완화하거나해결하는방법이나기술이개발될수있다면, 성장과인구증가가환경문제를유발하지않을수도있다. 아니이러한방법은흔히성장의산물일 수있다는점에서, 성장이환경보전에유리한조건일수도있다. 그렇지만과거의역사가보여주듯이, 이러한상황이현실화되기는쉽지않다. 일인당자원소비량을감소시키는방법을찾아낸다고해도그것이자원고갈의가능성이라는근본적인문제에서완전히자유롭다고보기힘들뿐더러, 자연환경의복잡성을고려할때환경문제를해결하거나완화하려는방법이나기술이또다른환경문제를유발할수도있기때문이다. 그렇다면노령화는연금체계의지속가능성에국한된문제가아니다. 직접적으로는성장의지속가능성에서부터고용 분배문제까지얽혀있을뿐만아니라간접적으로는 지속가능한개발 의문제까지얽혀있다. 물론노령화와관련된연금문제가환경문제보다심각하므로, 인구문제의딜레마를인정하더라도좀더심각한문제부터해결할필요가있다고판단할수도있다. 또한노령화는기본적으로인구와관련된문제이지만, 환경문제는인구와무관하게나타나는경우도많으며인구증가의영향을인정한다고해도이영향이가장중요한요인이아닐수있다. 그렇다고해서노령화와환경의상관성이부정될수는없다. 인구문제의딜레마를무시할수없는한, 연금체계의지속가능성을위한노력이지속불가능한개발로이어지고, 그래서결과적으로연금체계의지속가능성이약화되는상황으로까지이어질수있기때문이 일반논문 노령화와지속가능성 207

208 다. 이는곧연금문제를환경문제와분리시켜접근할경우, 단기적으로는몰라도장기적으로는역효과의가능성을결코무시할수없음을암시한다. 따라서노령화와관련된연금문제는, 연금체계의지속가능성을위해서라도, 어떤식으로든환경문제와연결시켜살펴볼필요가있는셈이다. 4. 인구문제의딜레마와지속가능성 노령화문제의해법이출산율상승과함께, 아니이를통해지속가능한성장을확보하는데있다면, 이것이환경문제까지해결할수있는가능성은인구문제의딜레마를해결함과동시에 지속가능한개발 을확보하는데있다. 과연이가능성이확보될수있을까? 맬더스주의자들 (Neo-Malthusian) 의견해를수용할경우, 그가능성은거의없다. 이들은유한한자연환경때문에성장이무한히지속될수없다고본다. 이점을무시하고끊임없이성장을추구할경우, 지나친환경파괴로더이상성장이불가능한상태에직면하게되는데, 이것이바로환경문제다. 이들에게지속가능한개발은유한한자연환경에맞추어성장률을조정하는문제로집약된다. 이러한견해는환경주의자들사이에서특별한것이아니다. 다만맬더스주의자들은환경문제의가장중요한혹은유일한원인으로인구증가를꼽는다는점에서차이가있을뿐이다 (G. Hardin, 1968). 브룬틀란트보고서는인구증가를환경문제의가장중요하거나유일한원인으로보지않는다. 오히려이보고서는빈곤이나분배문제까지환경문제의원인으로거론할정도로 (WCED, 1987: 40 41), 이문제에대해다양하게접근한다. 이를수용할경우, 맬더스주의처럼주로 208 동향과전망 87 호

209 인구증가에서환경문제의원인을찾는견해는너무도단순한, 그래서틀릴수도있는견해에가깝다. 그렇지만환경문제의원인이아무리다양할지라도, 인구와환경의관계에관한한맬더스주의자들의판단을완전히무시하기는어렵다. 브룬틀란트보고서에서조차, 지속가능한개발 을위해서는 인구규모가생태계의생산역량과일치하는수준에서안정 될필요가있다고명시적으로언급되어있을정도다. 13) 사정이이러하다면, 지속가능한개발은 생태계의생산역량 에맞추 어성장률과함께인구규모까지조절해야하는문제로집약된다. 이렇듯인구와환경의조화가지속가능한개발의유일한조건은아닐지라도, 가장중요한조건이라면, 지속가능성문제가인구문제의딜레마를피하기란쉽지않다. 물론이딜레마에서벗어날가능성이전혀없는것은아니다. 그가능성은크게두가지로집약되는데, 생태계의생산역량 에맞추어성장률과인구규모를조절하면서연금체계의지속가능성을확보하는방법이그하나라면, 비교적높은성장률과인구증가율을보이면서도지속가능한개발을확보하는방법이다른하나다. 첫번째가능성부터살펴보자. 자연환경이나생태계가가용자원을무한히공급할수없는한, 생태계의생산역량에맞추어성장률을조절할경우무한한성장의가능성은부정되기쉽다. 그렇지만무한한성장의가능성이부정된다고해서, 실업혹은분배문제가필연적으로나타날만한이유는없다. 적절한복지제도가존재한다면, 이러한문제가해결될수있기때문이다. 그렇다면지속가능한개발을위해무한한성장이나인구증가의위험성이강조될경우성장률은낮아지겠지만, 적절한복지제도가존재한다면연금체계의지속가능성은약화되지않을수있다. 이는성장의지속가능성보다적절한복지제도가연금체계의지속가능성을위해더필요한조건일수있음을암시한다. 그렇지만실업혹은분배문제가주로성장률에따라결정되는방식이크게변하지 일반논문 노령화와지속가능성 209

210 않는한, 성장률이낮은데도적절한복지제도를통해연금체계의지속가능성이확보되는상황을기대하기란현실적으로쉽지않다. 두번째가능성은자연환경을좀더효율적으로이용하는방법을고안할경우, 충분히고려될수있는대안이다. 그렇다고해서인구와환경의조화가무시되는것도아니다. 자연환경을좀더효율적으로이용함으로써 1인당자원소비량이줄어든다면, 인구가증가하더라도총자원소비량은오히려감소될수있다. 이러한상황에서는인구문제의딜레마가더이상문제되지않는다. 높은성장률과인구증가율이지속가능한개발과공존함으로써인구구조에서비롯된연금문제와인구규모에서비롯된환경문제가동시에해결될수있기때문이다. 이러한가능성은신고전파경제학의 외부효과의내부화 방법에서가장잘드러난다. 익히알다시피, 신고전파경제학에서환경문제는 외부효과 로정의된다. 이효과는자연환경에사유재산권이설정되지않아서가격메커니즘이적용되지못한결과로서, 비효율성의문제다. 이는곧효율적인자원배분이환경문제의대안임을함축한다. 여기서 외부효과의내부화 는맬더스주의를비판하면서인구증가와 지속가능한개발 의공존가능성까지입증해주는중요한근거로이해된다. 이러한관점은환경과성장의조화에다른해석을가능케한다. 여기서는무한한성장의가능성이부정되지않는다. 그렇다고해서자연환경이무한하다고보는것은아니다. 다만자연환경의유한성이 희소성 제약조건과다르지않으며, 설령다르다해도환경자원과인공자원의대체가능성을통해충분히극복될수있다고판단할뿐이다 (R. Solow, 1974). 이러한진단이현실적으로타당하다면, 연금문제의해법과환경문제의해법이충돌할가능성은거의없으며, 인구문제의딜레마도더이상문제되지않는다. 210 동향과전망 87 호

211 이에대해환경주의자들 ( 맬더스주의자를포함해서 ) 은자연환경을희소성으로정의할수있다고해도그희소성은인공자원의희소성과다르다고주장한다. 인공자원과달리, 환경자원은고갈가능성 (exhaustibility) 이라는특성을갖고있다고보기때문이다. 이렇게볼경우, 환경자원과인공자원은대체가능하지않으며, 설령가능하다고해도그정도는부분적이다 (N. Georgescu-Roegen, 1986: ). 이는곧 외부효과의내부화 를이용해서지속가능한개발을확보할수있다는판단이 타당하지않을수도있음을암시한다. 문제는여기서그치지않는다. 경제학에서자원배분의효율성은비용과편익에대한정확한판단을전제한다. 그런데외부효과의내부화는시장이부재한상황에서진행되므로비용과편익에대해 추정 할수밖에없으므로오류를피하기어렵다 (N. Hanley & C. L. Spash, 1993: 58 89). 여기에자연환경은너무도복잡해서구체적인인과관계를파악하기가쉽지않다는점까지감안하면, 주어진환경과관련된비용이나편익을정확히판단하기란매우어렵다. 좀더심각한문제는 외부효과의내부화 에이용되는효율성논리가근본적으로자연환경이나생태계의특성과충돌할수도있다는점이다. 효율성논리는양적판단이며시간에대해가역적이지만, 자연환경이나생태계는기본적으로시간에대해비가역적이다. 비가역성은질적변화를동반한다. 파괴된자연환경에대해완전한보상이불가능한이유도이와무관하지않다. 그러므로자연환경을양적기준으로환원할수있다고해도, 이러한질적변화가무시되어서는안된다. 물론외부효과의내부화가환경관련기술의발달을유도함으로써환경문제의해결에기여할수도있다. 그렇다고해도자연환경의복잡성과비가역성을감안할때이러한기술발달의효과가장기적으로지속되기는힘들뿐더러, 또다른환경문제를유발할가능성또한배제하기어렵 일반논문 노령화와지속가능성 211

212 다. 14) 그렇다면효율성논리로환경문제에접근하는것은불충분할뿐더러위험하기까지하다. 설령그렇지않다고해도, 지속가능한개발을위해서는어떤식으로든과거보다환경 생태친화적인내용을좀더강화할필요가있을것이다. 이렇게볼때, 높은성장률과인구증가율을유지하면서도환경보전이가능할수있다는판단은너무도순진한믿음에가깝다. 그런데도신고전파경제학은기존의효율성논리를거의그대로자연환경이나생태계에적용하면환경문제가충분히해결될수있다고믿는다. 여기서성장문제와환경문제는모두효율성의문제라는점에서서로구별되지도않는다. 이렇게믿을경우, 성장혹은이와관련된효율성논리는지속가능성을판가름하는데여전히중요한조건일수밖에없다. 흥미로운사실은이러한한계가결코우연의산물은아니라는점이다. 앞서지적했듯이, 기존의성장방식에서성장혹은효율성논리는언제나거의모든사회경제문제를해결하기위한출발점이다. 신고전파경제학 ( 을중심으로한거의모든경제학 ) 또한여기서자유롭지않으며, 그렇기때문에경제의효율화가성장 고용 분배문제만이아니라환경문제까지해결해줄수있는거의유일한대안으로이해한다. 15) 이러한접근은문제의원인에서문제의해결책을찾는것일수도있다는점에서, 상당히위험하다. 근본적인해결책은언제나문제의원인에대한정확한진단과반성에서출발해야한다면, 지속가능한개발 은기존의성장방식에대한반성에서시작될수밖에없기때문이다. 그런데이러한반성은단순히환경문제를해결하기위한조건에국한되지않는다. 앞서언급했듯이, 성장의지속가능성을위해서라도출산율이상승할필요가있는데, 이를위해서는일과가정의조화를위한복지제도의도입이나확충이요구된다. 그런데기존의성장방식이지배하는한, 노령화로성장률의하락이예상되는상황에서출산과육아를위 212 동향과전망 87 호

213 한복지제도가도입되거나확충되는상황을현실적으로기대하기는어렵다. 이는곧기존의성장방식에대한반성이연금체계의지속가능성에도기여할수있는조건임을암시한다. 기존의성장방식의변화나이에대한반성은결코간단한일이아니다. 성장률에따라고용과복지수준이결정되던방식을변화시키는일은어떤의미에서기존의경제구조를근본적으로뒤흔드는것일수있기때문이다. 그렇지만현재의인구추세가크게달라지지않는한, 노령화에따른저성장은이미미래의필연적인모습에가깝다. 이는곧성장- 고용-분배에관한기존의결정방식이앞으로는점점더유지되기힘들어질수있음을암시한다. 이러한상황에서성장중심의경제구조를고집하는것은연금체계의지속가능성은말할것도없고성장의지속가능성조차확보하기힘든선택일수있다. 성장률의하락이실업률의상승과복지축소로이어질것이며, 이와함께출산과육아에관한복지제도까지축소된다면출산율이더떨어지면서성장률을더욱떨어뜨릴것이기때문이다. 인구의노령화는성장을통해고용 분배문제를해결할수있는가능성과함께인구증가에따른환경문제의발생가능성까지떨어뜨렸다는점에서, 오늘날우리에게는성장방식에대한반성이인구문제의딜레마보다훨씬더시급한과제일수있다. 아니좀더심하게표현하자면, 인구문제의딜레마자체가이미기존의성장방식에서비롯된사안일지도모른다. 앞서보았듯이, ( 맬더스주의를수용해서 ) 저성장과산아제한을선택하더라도빈곤혹은고용문제를해결해주는적절한복지제도가존재한다면, 연금체계의지속가능성이확보될수있지만, 이러한방법을현실화하기힘든이유가바로기존의성장방식에있기때문이다. 이는결국연금과환경의지속가능성문제가겉으로는인구문제의 일반논문 노령화와지속가능성 213

214 딜레마처럼보이지만, 조금더깊게들여다보면성장방식또는성장중심의경제구조에관한문제로집약되고있음을암시한다. 이는어쩌면노령화문제나환경문제가모두기존의성장방식과무관하지않다는점에서, 당연한결론일수도있다. 더구나현실적으로출산율을높이기도쉽지않다면, 성장에대한과도한집착에서벗어나복지와환경에대해좀더관심을기울이는것은인구의노령화가우리에게던져주는지속가능성이라는과제를해결할수있는거의유일한방법일지도모르겠다. 16) 이는분명쉽지않은과제이며, 자동적으로확보되는것도아니다. 기존의성장방식이지배하는한, 인구가감소하거나성장률이낮아지는상황에서도환경파괴가충분히나타날수있다. 아울러성장- 고용 -분배의선순환이작동되던 년대에상당히심각한환경문제가나타났음을감안할때, 복지제도가언제나환경친화적인것도아니다. 그렇다면연금과환경의지속가능성문제는성장에대한과도한집착에서벗어나고용과분배, 출산과육아를위한복지제도를도입 확충하되, 이에따른경제구조가 생태계의생산역량 에부합되는데서그해답을찾아야것이다. 그래서성장과복지만이아니라, 환경까지조화를이룰수있는경제구조를확보하는데서그해답을찾아야할것이다. 5. 결론 노령화가성장과복지의지속가능성에서부터 지속가능한개발 까지 연결된사안이라면, 여기서주로연금개혁의필요성만을추론하려는 시도는너무단순하며, 때로는위험하기까지하다. 이러한시도는인구 214 동향과전망 87 호

215 문제의딜레마에직면하기쉬우며, 그래서연금체계의지속가능성을위한노력이연금체계의지속가능성조차보장하지못하는상황으로이어질수있기때문이다. 그렇다면연금문제와환경문제를지속가능성차원에서동시에고려하는것은연금체계의지속가능성을위해서라도반드시필요한접근일수있다. 연금문제와환경문제를동시에고려할때, 인구와환경의조화가인구증가의억제를전제한다면인구문제의딜레마는거의필연에가깝 다. 그렇지만고용문제나분배문제를해결해주는복지제도가존재한다면, 인구증가가억제되어성장률이낮아질지라도연금체계나복지제도의지속가능성에문제가발생하지않을수있으며, 이것이다시성장으로이어질수도있다. 이는곧맬더스주의처럼 지속가능한개발 을위해산아제한을강조한다고해도, 연금체계의지속가능성이확보될수도있음을함축한다. 다만여기서는출산장려를허용하는신고전파경제학에비해좀더많은복지비용이수반될수도있으므로, 인구문제의딜레마가여전히중요하다고생각될수도있다. 현실적으로출산율을높이기는쉽지않으며, 이러한상황에서는성장의지속가능성이약화되면서연금체계나복지제도의지속가능성에도문제가발생할수있다. 설령기술혁신이새로운성장의가능성을제공한다고해도, 그것이고용이나분배문제까지완전히해결할수있다고장담하기는어렵다. 이렇게출산율의상승가능성이높지않은상황에서, 지속가능성의해법을성장에서만찾는것은위험하다. 아니복지제도가출산율을높여주지는못할지라도그하락추세만큼은막아주거나완화시킬수있다면, 기존의성장방식에대한반성은노령화문제를완화하기위해서라도반드시필요하다. 이는곧출산율을높이기가쉽지않은상황에서는인구문제의딜레마보다오히려기존의성장방식혹은성장중심의경제구조가훨씬더심각한문제일수있음을함축 일반논문 노령화와지속가능성 215

216 한다. 성장의필요성까지부정할이유는없다. 복지비용때문에어느정도의성장은불가피한것일수있지만, 성장이거의모든사회경제문제의해법일수있다는판단은위험하다. 성장과환경의조화는결코간과될수없는조건이며, 빈곤 분배 고용문제가언제나성장을통해해결될수있는것도아니다. 설령그렇다고해도노령화사회에서그러한성장은더이상현실화되기어렵다. 기술혁신이새로운성장가능성을제공할수도있겠지만, 그것이고용감축으로이어지지않는다고장담할수없는한, 지속가능성의해법을성장에서찾는방식은이제더이상유지되기어렵다. 이런점에서노령화는우리에게복지와환경측면에서기존의성장방식에대한좀더철저한재검토혹은반성을요구하는사안에해당된다. 이러한재검토혹은반성은단순히 년대의황금기와같은, 성장과고용혹은분배의호순환을확보하는것에국한되지않는다. 노령화시대에지속가능성을확보하기위해서는무엇보다도복지제도의보완혹은조정이요구될뿐만아니라, 지속가능한개발 또한성장의지속가능성을위해결코간과될수없는조건이기때문이다. 어쩌면이러한사회경제구조의필요성이야말로노령화사회가우리에게던지는가장큰질문일지도모르겠다. 이러한점에서고령화는우리에게저성장기조아래서도고용과복지문제가나타나지않는, 그래서연금과환경의지속가능성이동시에보장되는사회경제구조를새롭게확보하는과제를던지고있는것인지도모르겠다 접수 / 심사 / 채택 216 동향과전망 87 호

217 주석 1) 노령화문제가제기된후 지속가능한개발 (sustainable development) 이라는개념또한연금재정의지속가능성과관련된의미로사용되는경우가많다. 그렇지만여기서는논의의효율성을위해, 이개념을환경문제의대안을지칭하는의미로만사용할것이다. 2) 참여정부시절국민연금법개정안은여기에속할것이다. 이와관련된논쟁이나국민연금법개정안의역사적의미나특징에대해서는오건호 (2007) 를참조하라. 3) 연기금의지배구조문제까지고려하면, 연금체계의시장화나민영화는훨씬더복잡한문제를내포한다 ( 전창환, 2006). 4) 기존의연금체계가평등기준을모두충족하는것은아니다. 고소득자가저소득자에비해평균수명이높다는점에서, 기존의연금체계는고소득자에게상대적으로유리한것일수있다. 이는곧연대나평등을위해서라도연금체계에민영화나시장화논리를도입할필요가있음을암시한다 (E. James, 1997). 그렇지만이러한불평등은조세기반을확대하거나조세체계를변화시키는것으로도충분히해결될수있으므로 (C. Gillion, 2000), 민영화나시장화의도입을정당화해주는근거로보기는어렵다. 일반논문 5) 참여정부시절에국민연금법개정과함께도입된기초노령연금이여기에해당된다. 6) 스티글리츠와오르짜그는훨씬더가혹한비판을주저하지않는다. 이들에따르면, 연금체계의민영화나시장화는개념상의오류를안고있으며, 그래서이러한개혁안이연금체계의지속가능성에기여할수있다는판단은신화나환상에불과하기때문이다 (P. R. Orszag & J. E. Stiglitz, 1999). 7) 엄밀히말해서이것은생산활동이가능한인구 (15 64세) 대비아동 (15세미만 ) 과노인 (65세이상 ) 인구의비율을지칭하지만, 이글에서는노인인구에국한된의미로사용될것이다. 8) 예를들어, 프랑스는합계출산율이 1970년대부터지속적으로하락하여 1993년에 1.63명으로까지떨어졌다가 1994년이후지속적으로상승하고있는데, 여기에는 GDP 대비가족지원정책의지출비중이 OECD 최고수준인 3.08%(2005년현재 ) 에이른다는사실이놓여있다 ( 안종범, 2010: 61 62). 또한덴마크와스웨덴은일 노령화와지속가능성 217

218 과가정의조화라는측면에서모범적인사례에속하지만, 높은조세부담률때문에다른나라들이두국가의정책을그대로수용하기가쉽지않다 (OECD, 2008: 5). 9) 피어슨은오늘날복지축소의가장중요한원인을 탈산업화 (deindustrialization) 에서찾는데, 그이유는고용문제에있다 (P. Pierson, 2001: 81 89). 10) 노령화가노동력부족을야기할수있으므로, 앞으로는기술진보가실업을유발하는가능성보다인력부족이훨씬더심각한문제일지도모르겠다. 그렇지만현재와같은기술변화추세가변하지않는한, 향후인력부족문제는주로적합한기술인력의부족으로나타날것이며, 이것이임금과고용의질에서의격차확대로이어질것이다. 이는향후기술진보에입각한성장이연금체계의지속가성을위한또다른기준인연대와평등을위배할수도있음을암시한다. 문제는이에따른사회경제적문제들이기존의성장주도형분배체계나전통적인케인즈주의적복지제도만으로는해결되기힘들다는점이다 ( 전병유, 2006). 11) 루카스 (R. E. Lucas) 에따르면, 내생적인인적자본증가가성장의주요원천일경우경제성장이출산율을떨어뜨릴수있다. 부모들이자녀들에게좀더많은자원과시간을투입하기위해자녀수를줄이는선택을하게되기때문이다 ( 최경수 문형표 신인석 한진희편, 2003: 39 40). 12) 그렇다고해서 년대와같은경직적인고용구조까지강조할필요는없다. 일과가정의조화를위해서라도노동시장의유연화가필요하기때문이다. 그렇지만지나친유연화는 노동빈곤층 (working poor) 을양산해서 (G. Myles, 1996: ), 연금체계의또다른목적인연대와평등에위배되는상황을초래할수있다. 그렇다면일과가정의조화를위한노동시장의유연화는적절한복지제도와적극적인노동시장정책을동반하는, 그래서평생고용과소득안정을동시에추구하는 유연안전성 (flexicurity) 차원에서접근할필요가있다. 13) 환경정의 (environmental justice) 를강조하는사람들은맬더스주의를비판하면서환경문제의주요원인을분배불평등에서찾는다 (J. Martinez-Alier, 2012). 그렇지만이들도환경문제의주요원인에대해서는맬더스주의를비판하지만, 인구증가가환경문제를유발할수있다는사실자체를부정하지는않을것이다. 14) 조금더심하게말하자면, 성장논리나이와관련된과학기술은환경문제의대안이라기보다오히려그원인에해당되는것일지도모르겠다 (E. F. Schumacher, 1993; B. Commoner, 1971). 15) 이는기존의경제구조나경제학이대체로성장중심의가치관에사로잡혀있다 218 동향과전망 87 호

219 는사실과무관하지않다. 16) 현재의인구변화추세가지속된다면 지속가능한성장 은불가능한목표일수있으며, 그래서앞으로는저성장상황에서고용및분배문제를해결하는방법을확보하는것이절대적으로필요한과제일수있다. 이러한맥락에서, 최근일부생태주의자들사이에서제기되는 탈성장 (degrowth) 개념은매우흥미롭다. 이개념은성장중심의논리나가치관에대한비판과반성을전제하는데, 이것의구체적인의미와역사적전개과정에대해서는 M. Bonaiuti(2012) 를참조하라. 일반논문 노령화와지속가능성 219

220 참고문헌 안종법 (2010). 저출산 고령화시대의재정정책과제. 서울 : 국제무역경영연구원. 오건호 (2007). 국민연금법개정안평가및연금정치. 동향과전망, 71 호, 전병유 (2006). 고용의위기와고용전략의모색. 동향과전망, 66 호, 전창환 (2006). 연금지배구조의정치경제학 : 미국과캐나다의사례. 동향과전망, 66호, 최경수 문형표 신인석 한진희편 (2003). 인구구조고령화의경제적영향과대응과제 (Ⅰ), 서울 : 한국개발원. Altman, S. H. & Shactman, D. I.(2002). Overview: Issues and Options for an Aging Population. S. H. Altman & D. I. Shactman(ed.), Policies for An Aging Society. The Johns Hopkins Univ. Bar, N.(1992). Economic Theory and the Welfare State: A Survey and Interpretation. Journal of Economic Literature, XXX, Bonaiuti, M.(2012). Degrowth: Tools for a Complex Analysis of the Multidimensional Crisis. Capitalism Nature Socialism, 23(1), Commoner, B.(1971). The Closing Circle. 송상용역 (1982). 원은닫혀야한다. 서울 : 전파과학사. Esping-Andersen, G.(1996). After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy; in G. Esping-Andersen(ed.), Welfare State in Transition. London: Sage. Esping-Andersen, G.(1999). Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford Univ. Fagnani, J.(2011). Work/Family Life Balance: Future Trends and Challenges. OECD/IFP Project on the Future of Families to Paris: OECD. Georgescu-Roegen, N.(1986). Man and Production; in M. Baranzini & R. Scazzieri(ed.), Foundations of Economics-Structures of Inquiry and Economic Theory. Oxford: Basil Blackwell. Gillion, C.(2001). The development and reform of social security pension: The Approach of the International Labor Office. International Social Security Review, 53(1), 동향과전망 87 호

221 Hanley, N. & Spash, C. L.(1993). Cost-Benefit Analysis and the Environment. Hants & Verment: Edward Elgar Hardin, G.(1968). The Tragedy of the Commons. Science, 162, James, E.(1997). Pension Reform: Is There An Efficiency-Equity Trade-Off?, World Bank Policy Research Working Papers, Martinez-Alier, J.(2012). Environmental Justice and Economic Degrowth: An Alliance between Two Movements, Capitalism Nature Socialism, 23(1), McGillivray, W.(2000). Pension reform: Where are we now?. International Social Security Review, 53(1), 3 10 Meier, G. M.(1984). Leading Issues in Economic Development, 4th(ed.), Oxford Univ. Myles, G.(1996). Markets Fails: Social Welfare in Canada and the United States; in G. Esping-Andersen(ed.), Welfare State in Transition. Sage, London. Myles, J. & Pierson, P.(2001). The Comparative Political Economy of Pension Reform; in P. Pierson(ed.), The New Politics of the Welfare State. Oxford Univ. OECD(1998). Maintaining Prosperity in an Ageing Society. OECD, Paris OECD(2008). Matching Family and Work Committment. Orszag, P. R. & Stiglitz, J. E.(1999). Rethinking Pension Reform: Ten Myths About Social Security Systems, World Bank Conference, Sept, Pierson, P.(2001). Post-Industrial Pressures on the Mature Welfare States; in P. Pierson(ed.), The New Politics of the Welfare State. Oxford Univ. Schumacher, E. F.(1993). Small Is Beautiful. London: Vintage Books. Siebert, H.(2002). Economic perspectives for Aging Societies, H. Siebert(ed.), Economic policiy for Aging Societies, Berlin: Springer. Solow, R.(1974). The Economics of Resources or the Resources of Economics. American Economic Review, 64(2), WCED(1987). Our Common Future. Oxford Univ. World Bank(1994). Averting the Old Age Crisis. Oxford Univ. 일반논문 노령화와지속가능성 221

222 초록 노령화와지속가능성 인구문제의딜레마를중심으로 이상호 지속가능성측면에서노령화는환경문제와비슷하지만, 인구와관련된해법은서로상충된다. 노령화문제는연금체계나성장의지속가능성을위해출산장려와높은성장률을요구하지만, 환경문제의경우이러한해법은 지속불가능한개발 로이어질수있다. 그래서노령화를환경문제와분리시켜접근할경우, 인구문제의딜레마에빠짐으로써연금체계나성장의지속가능성마저보장할수없는상황에직면할수도있다. 그렇다면연금체계의지속가능성을위해서라도지속가능한개발기준을충족할필요가있다. 이를위해서는자연환경에맞추어성장률과출산율을조절하면서적절한복지제도를통해실업문제와분배문제에대처하는방법이가장적절한데, 이러한방법은거의모든사회경제문제의해법을성장에서찾던기존의경제구조에서벗어나야만현실화될수있다. 주제어 노령화, 지속가능성, 인구문제의딜레마 222 동향과전망 87 호

223 Abstract Aging and Sustainability Focused on The Dilemma of Population Problem Sang-Ho Lee 일반논문 This essay studies on the relation of aging problem and sustainability and is intended to the danger of the approach that aging is mainly the problem of pension system. aging problem is related not only to the crisis of pension system, but also to crisis of Growth and Welfare in general, Sustainable Development. therefore, aging is the problem that requires the reflection on the relation of population, growth, welfare, environment. without respect to this point, discources of the aging problem are limited to crisis of pension system is very dangerous. because sustainability of pension system requires encouragement of childbirth, but sustainable development does not. Therefore discourses of the aging problem are limited to crisis of pension system is got into dilemma of population problem, or is resulted in the unsustainable development by valuing growth above everything else, and more likely not to guarantee the sustainability of pension system. Key words Aging, Sustainability, dilemma of population problem 노령화와지속가능성 223

224 일반논문 이명박정부의노동정책 변화와연속성?* 1)2) 조효래 ** 창원대학교사회학과교수 1. 머리말 이명박정부집권 5년간정치, 경제, 사회적으로많은변화가있었고, 민주주의의후퇴, 경제적양극화, 남북관계의경색에대해서많은논란과비판이있었다. 이명박정부의출범당시에는자유주의적정부 10년만에복귀한보수정권이라는점에서, 노동정책의변화가클것으로예측되었고, 노사관계의퇴행이예상되었다. 그러나 IMF이후 10년의기간동안신자유주의물결이거세게몰아쳤고, 민주 정부하의 1997년노동체제가노동시장의분절과사회적양극화를특징으로하는체제였다는점에서, 노동정책에서만은변화보다는연속성이클것이라는전망이우세했다. 이러한측면에서보수적정권하에서신자유주의정책의폭과강도가얼마나확대될것이며, 사용자편향적인반노동적인노사관계로의재편이어떠한양상을띠게될것인지에대해많은관심이집 * 이논문은 2011년창원대학교학술연구비의지원을받아연구되었음. ** hrcho@changwon.ac.kr 224 동향과전망 87 호

225 중되었고우려가팽배했다. 실제로지난 5년간이명박정부의노동정책은반노동적인성격과권위주의적정책집행을특징으로했다. 노동시장유연화를축으로한신자유주의적노동정책이라는기조에서는김대중 노무현정부와의연속성을보여주고있지만, 사용자편향성과노동에대한배제, 억압의강도가훨씬높아졌다는점에서과거권위주의체제의노동정책으로퇴행하는모습을보여주었다. 그럼에도불구하고정부의노동정책은효 과적으로노사관계및노동시장을재편하고있는것으로보인다. 노사관계는안정되고있으며, 노사관계를규율하는법적, 제도적틀은현장노사관계에직접적인영향을미치고있다. 현장수준에서노사간권력관계는크게변화되었고, 유연한노동시장을뒷받침하는여러가지제도와규칙들이새롭게도입되고있다. 자유주의정부의노동정책에대해격렬히저항했던노동조합들은이명박정부의노동정책에대해별다른저항의목소리를내지못한채침묵하거나각개격파되는모습을보이고있다. 자유주의정부하에서타협과절충을시도했던노동정책이노동조합의격렬한저항에직면했던반면, 더권위적이고더억압적인노동정책이상대적으로손쉽게노동조합을무력화하면서노사관계와노동시장을재편하고있다. 이명박정부노동정책에서는적극적인갈등조정과사회통합노력이없었고오히려노동억압과권위주의적정책개입이지배적이었음에도불구하고, 노사관계가안정화되고노사관계를규율하는법적제도화는상당한진척을보였다. 도대체어떻게이것이가능했는가? 이전정부의노동정책과비교해어떤변화가있었고, 그변화의함의는무엇인가? 이명박정부에서는시장주의적정책기조와권위주의적정책집행이라는특성이두드러진다. 자유주의정부하에서도신자유주의정책 일반논문 이명박정부의노동정책 225

226 이광범위하게추진되었고, 노동쟁의에대한물리적억압이이루어졌다는점만으로정책의연속성만을강조하기에는정책의추진과정이나노동에미치는효과, 노사관계환경의새로운제도화라는점에서상당한차이가있다. 이는이전정부의노동정책과비교해신자유주의적노동정책의연속성, 권위주의적억압의강화라는차별성을어떻게이해할것인가의문제다. 이글은먼저, 노동정책에대한기존연구들을정리하고문제를보는관점을제시한다. 그리고이명박정부노동정책의기조와구체적내용을검토하고, 이전과비교하여어떤부분이달라졌는지, 노동배제적정책이상대적으로성공할수있었던요인은무엇이었는지를분석한다. 2. 기존연구검토와문제를보는관점 1997년이후노동정책의성격에대한기존연구들은주로제솝의전략관계국가론에기대어헤게모니프로젝트라는개념으로이를설명해왔다. 1) 한종희 하재룡 (2005) 은정부의노동정책이 년의국민통합헤게모니전략, 년까지국민분리헤게모니프로젝트로의전환, 1997년이후신자유주의헤게모니담론에힘입어국민분리헤게모니전략에기초한시장순응적노동정책으로변화했다고평가하고있다. 노중기 (2010) 역시 1997년이후노동정책의변화를조직노동일부를포섭하는민주화프로젝트와노동시장유연화와법치주의강화를핵심으로하는선진화프로젝트라는두개의국가프로젝트개념을통해설명하고있는데, 동시적으로진행된이두프로젝트가법치주의를통해내적으로결합되어있었다고주장한다. 2) 그는헤게모니통제전략이라는관점에서이명박정부와민주정부의연속성에주목해야하 226 동향과전망 87 호

227 며, 노무현정부의노동정책이 1987년노동체제의종결과종속적신자유주의노동체제의제도적완성이라는의미를갖는다고평가하고있다.( 노중기, 2006; 노중기 전병유, 2010) 조돈문 (2006) 은노동정책이축적체제의효율적가동과안정적재생산을위해사회경제주체들의행위양식을규제하는조절양식의한부분이기때문에, 축적체제와조절양식의제도적상보성을위해서는노무현정부에서사회통합적노사관계가폐기될수밖에없었다고주장한 다. 김성희 (2008) 역시민주화이후노동정책을개혁의포기와유연화강화의일관된흐름으로정리하고있으며, 특히노무현정부의노동정책을개혁적의제설정과비개혁적, 반개혁적실현으로요약하고있다. 박태주 (2008) 도노무현정부가노사관계개선을법제도의개선으로축소시킴으로써노동정책에서의타협모델을법치주의로전환시켰고, 무분별한신자유주의수용과노동배제적노동정책으로귀결되었다고평가한다. 이러한논의들은대체로참여정부노동정책의모순적성격과반노동적결과를강조하고있다. 그러나신자유주의축적체제하에서노무현정부의사회통합적노사관계가반노동적인노동정책으로변화된이유가무엇인가에대해서는, 축적체제와의조응성이나노동체제의연속성과같은구조적요인을강조하는입장 ( 조돈문, 2006; 노중기, 2010) 과행위자들의구조화된성향이나전략선택을강조하는입장 ( 신원철, 2004; 박태주, 2008) 으로대별할수있다. 전자의입장이주로축적체제와조절양식의조응성에기초하고있기때문에 1997년이후신자유주의노동체제의연속성을잘보여주고있지만, 정권교체에따른노동정책의변화와차이를설명할수있는이론적자원으로는한계가있어보인다. 때문에노중기 (2010) 역시이명박정부에서노동개혁의제의소멸, 참여 합의적노동정책의중단, 사회복지확대의폐기등질적인 일반논문 이명박정부의노동정책 227

228 차별성이있다고지적하지만, 그차이는우연적인것으로나타난다. 이러한점에서신자유주의의다양성과역동성을포착할것을강조하거나, 신자유주의의상이한시대와국면을구분하려는논의가보다유용해보인다 ( 윤상우, 2008; 임운택, 2010). 3) 윤상우에따르면, 신자유주의체제는폭넓은스펙트럼과유연성을지니면서시기별로그특성과내용을조정하면서진화해왔고, 공간적으로도다양한모습을보인다. 4) 신자유주의가이처럼다양한경로와정책조합을낳는것은국가행위자의역할, 제도와관행의경로의존성, 국내외이익집단의입장과행위양식등이복합적으로작용한결과라는것이다. 임운택역시신자유주의의목표와수단, 헤게모니블록의범위에따라, 신자유주의의발전유형을보수적- 교조적신자유주의, 사민주의적신자유주의, 탈시민적신자유주의 ( 권위주의적신자유주의 ) 를구분하고있고, 이를세계적수준에서신자유주의의변화와 1997년이후한국의신자유주의에대응시키고있다. 이러한시각은신자유주의가그전개국면과정치적조건에따라서다양한형태의하위유형으로분화될수있고, 국가정책에서동의와억압의결합방식을변화시킬수있음을보여주기때문에노동정책에서도변화와차이를설명할수있는가능성을열어준다. 1997년이후노동정책의연속성과변화를설명하기위해서는축적체제로서의신자유주의의연속성과함께계급권력회복을위한정치적프로젝트로서신자유주의의하위유형을구분하는방식이유용하다. 축적체제로서의신자유주의, 자유시장경제모델의형성과확대에상응하는조절양식으로서노동정책의연속성을파악하는한편, 이신자유주의가자본의계급투쟁프로젝트라는점에서, 계급적, 정치적권력관계의변화에따라정책패키지의변화나노동정책의차이를설명할수있을것이다. 이는역사적, 제도적지형속에서노사정행위자들의권력관계와 228 동향과전망 87 호

229 전략선택의산물로서노동정책의변화를이해하는것을의미한다. 특정시기노동정책의결정과집행에는전략적행위자들의권력관계및전략선택, 경제환경의변화나축적상의위기, 정권의이념적성격과정치적연합의변화등이복합적으로영향을미친다. 민주화와권력관계의변화라는맥락에서노동기본권및노사관계제도개혁을둘러싼각축, 새로운축적전략을둘러싼각축, 노동시장유연화와취약계층에대한사회적보호를둘러싼각축이정치변동에따른권력관계의변화 와해당시기노사정의전략적선택에의해어떻게매개되고있는가를파악하는것이중요하다. 이러한측면에서노동정책이노사관계의역사적, 제도적특성에주목하는시각이보다유용할수있다 ( 신원철, 2004). 노사관계의역사적, 제도적특성을강조하는시각은노동정책의연속성과경로의존성. 특정시기의노동정책을그이전시기노동정책과의연관성속에서파악하는것을가능하게한다. 노동정책은노사정간의투쟁과협상과정에영향을미치면서이에직접영향을받게되는데, 행위자들의목표와수단선택은이전시기에제도화된법과제도, 관행의틀속에서이루어진다. 각시기노동정책은이전시기권력관계와전략선택의산물인법제도, 관행의지형으로부터자유롭지못하다. 이명박정부의노동정책역시노사관계법제도의유산, 계급적정치적권력관계의변화, 노사정행위자의전략선택이라는시각에서접근할수있다. 이글은신자유주의프로젝트를민주화국면에서약화된 계급권력의회복 이라는관점에서파악한다. 1987년노동체제하에서계급권력회복을위한자본의요구가 1997년노동법을통해그윤곽을드러냈고, 축적체제전환이분명해진민주정부 10년간의노사각축은노동정책의모순적성격과노동배제적유연화정책으로귀결된반면, 이명박정부의노동정책은계급권력관계의변화를기반으로일관되게 일반논문 이명박정부의노동정책 229

230 노동조합의무력화와노동시장의전면적유연화를추진했던것이다. 3. 이명박정부노동정책의전개와주요내용 2008년 3월의노동부업무보고는이명박정부의노동관련국정과제로 1 노사관계선진화, 2 활력있는노동시장, 3 따뜻한노동행정을제시하고, 이중에서 노사관계선진화 를최우선과제로제시했다. 특히법 제도와관련하여, 1 복수노조 노조전임자관련정부입법추진, 2 기간제근로자사용기간연장, 파견허용업무확대, 사내하도급대책마련, 차별시정제도개선등비정규직법의보완추진, 3 노동조합설립, 부당노동행위, 각종신고의무관련제도개선등새로운노사관계패러다임을위한제도개선을구체적인실천계획으로제시했다. 또한정부는노사관계갈등에대한강경대응방침을천명하고이를 노사관계법치화 로개념화했다. 그것은곧 법과원칙에대한준수관행을확립하는것으로, 법을지키는노사간자율협상을유도하되기업의불투명한경영행위및불법노사분규에대해서는엄격하게법을집행한다는정책기조 라고정의했다. 노동시장과관련해서는연공중심에서직무 성과중심으로의임금체계개편, 탄력적근로시간제 등임금, 근로시간, 고용의유연화를제시하고있다. 여기에노동행정의규제개혁으로최저임금제합리화와근로시간의탄력성제고, 비정규직제도개선, 산업안전보건기준의합리적조정과행정부담감축, 민간직업소개사업규제완화, 직업훈련시장의진입장벽제거와같은내용을두루포괄하고있다. 정부부처들의추진과제에나타난노동정책의핵심기조는 1 협력적노사관계의정착을위한법제도개선, 2 노동쟁의에대한강경대응 230 동향과전망 87 호

231 을포함하는노사관계법치화, 3 임금, 근로시간, 고용등노동시장유연화를확대하는근로관계법률과제도의개편으로요약된다. 특히노사관계 선진화 는사용자의경영권보장과노동조합의준법관행확립, 협력적노사관계의정착을목표로 불법적 노동쟁의에대한엄격한법적대응및노조의권력을약화시키는법제도확립을주내용으로하는것이었다. 노사관계의안정 을넘어사용자우위의협력적노사관계를뒷받침하는 새로운법제도의안정적정착, 사용자의권력을위협하는 불합리한노사문화, 관행의개선 이곧노사관계선진화인것이다. 1) 노사관계정책의전개집권 5년동안노동정책의전개과정을보면, 촛불시위와금융위기의충격이컸던 2008년에는공공부문을제외하고기존의노사관계구도를변화시키려는적극적노력이없었던반면, 2009년 2기윤증현경제팀의출범이후노동정책의주요내용들이본격적으로실행되기시작했다. 여기에는촛불위기이후의정국안정과금융위기로부터의회복이라는정세의변화와함께, 비정규직법시행 2년과복수노조유예기간만료라는시기적특성이주요한계기가되었다. 정부는이러한시기적특성을새로운노사관계재편을위한계기로활용해적극개입하기시작했다. 그리하여 2009년봄부터비정규법개정시도, 쌍용차공권력투입, 시국선언에대한공무원 교원탄압, 철도파업에대한강경대응, 복수노조와전임자임금입법의원안처리등노사관계에서공세적전환이뚜렷하게확인된다. 이명박정부노동정책에서가장강력하게추진된것은 공공부문선진화 정책이었다. 2008년 8월발표한 1차공기업선진화방안은 27개기관을민영화하고 12개기관의비핵심사업을매각하는등민영화와 일반논문 이명박정부의노동정책 231

232 통폐합, 기능조정, 정원감축을포함했다. 각기관별로평균 12% 의정원을일괄적으로감원했고, 계약직근로자 29,000명의무기계약전환이폐기되었다. 2009년 11월시정연설에서대통령은공공부문선진화를노사관계선진화, 책임경영시스템정착으로확대할것이라고밝혔다. 특히노사관계선진화와관련해, 불합리한노사관행개선, 법과원칙에입각한노사관계정립을주장하며, 단체협약을분석하고이를공공기관경영평가에반영할것임을강조했다. 공공부문노사관계재편의첫번째조치로정부는인사 경영권침해조항을포함한단체협약을개정토록하고, 단체협약과복리후생등노사관계항목을공시하게하였다. 이를위해기획재정부는노사관계협력정도, 단체협약합리성여부등을기관장평가에반영해기관장책임하에불합리한단체협약과노사관계를개선하도록강제했다 년한해동안약 100여개공공기관이단체협약을개정하였고, 유급휴일축소, 연봉제도입, 노조활동축소를포함하는단체협약개편은수많은공공부문에서노사갈등을초래했다. 많은기관에서단체협약이해지되고무단협상태의공공기관이급증했다. 2009년 11월철도노조파업에대한정부의강경대응은공공부문의노사관계재편을노린전형적사례였다. 철도노조파업에대한정부대응이중요한것은공공부문의가장강력한대기업노조를상대로단체협약해지와사실상의파업유도를통해노조를무력화시키고자했고, 합법파업을불법으로몰아노사관계의근본적인변화를추구했다는점이다. 공공부문노사관계에대한정부의강경대응은공무원노조와전교조에대한제재에서그대로반복되었다. 2009년 9월공무원노조들의통합과민주노총가입투표이후행정안전부는노조간부 18명을파면또는해임했고노동부는전국공무원노조 ( 전공노 ) 의노조설립신고를취소하고공무원노조들의규약과단체협약에대해시정명령을내렸다. 공 232 동향과전망 87 호

233 공부문노조에대한탄압은 2009년전교조의시국선언과공무원노조의신문광고를계기로교사와노조간부에대한중징계와형사고발로이어졌다. 법적타당성과무관하게모든행정적개입수단을통해노조의권력을약화시키기위한공세적대응이이루어졌다. 노사관계개편이라는측면에서공공부문을대상으로선택과집중이이루어졌던것이다. 한편 2010년 1월발효된노동조합법개정은 1997년노동법개정이후 13년간유보되었던사업장단위복수노조허용과노조전임자임금 지급금지를교섭창구단일화제도와근로시간면제제도라는형태로법제화한것이다. 이는노조전임자에대한임금지급을금지해대기업노조의활동력을약화시키려는사용자의요구와기업단위에서의자주적단결권요구를상호교환이라는방식으로묶어놓은것이다. 행위자들의입장으로보면, 현행법강행을주장하는정부와사회적타협을요구하는한국노총의입장이충돌한반면, 복수노조허용및자율교섭을요구하는민주노총과복수노조에대한입장이분열되어있던재계는어정쩡한태도를보였다. 새로운노조법협상과정에서노동부의강경입장과한국노총의입장선회는결정적이었다. 정부는현행법시행의강한의지를고수했으며, 노총이요구하는사회적대화형식은수용했지만그것은사실상한국노총을설득하고압박하는과정이었다. 민주노총의동원력이약화된상황에서한국노총의교섭력역시무력화될수밖에없었고, 한국노총은정부와재계의압력에굴복할수밖에없었다. 노사정합의에성공하자정부는이를근거로의회에서야당을압박해강행처리를밀어붙였다. 2010년노조법개정은 1997년이후진행된사용자우위의노사관계재편을마무리짓는과정이었다. 근로시간면제제도는근로시간면제의최대한도를설정하여이를초과하면부당노동행위로처벌하도록함으로써노조에대한강력한규제효과를가져왔고, 복수노조교섭창 일반논문 이명박정부의노동정책 233

234 구단일화제도역시산별노조와소수노조의교섭권을제한하고, 기업별교섭을사실상법으로강제한것이다. 더욱이이는사용자의교섭비용을최소화하면서노조간의경쟁을유도하고소수노조의교섭권여부를사용자권한으로위임함으로써복수노조설립을사실상노조통제의기제로변질시켰다. 이후노사관계정책은 2010년 7월시행된근로시간면제제도와 2011 년 7월시행된복수노조교섭창구단일화제도의안착에초점이맞추어졌다. 근로시간면제제도의안정적정착을위해노동부는모든행정적수단을총동원하여현장의반발을무력화해야했다. 노동부는근로시간면제제도매뉴얼을통해현재의유급전임자수준을유지하는노사합의를하거나타임오프한도보다사용인원이많은사업장에대해서는부당노동행위로처벌하겠다는강경한입장을밝혔다. 노동부는타임오프한도를초과하는노사합의가이루어진경우, 자율시정권고, 노동위원회의결을통한시정명령, 사법조치라는수순으로압박을가했다. 2011년복수노조교섭창구단일화제도의시행에서도노동부의행정적압박은중요한역할을수행했다. 5) 교섭창구단일화가강제되면서, 일부무노조기업에서회사노조를설립해교섭대표노조의지위를선점하고신규노조의교섭권을무력화하는가하면, 교섭창구단일화절차를밟지않은산별노조의쟁의조정신청을부정하는일이발생했다. 뿐만아니라교섭창구단일화의문제점을보완하기위해, 현격한근로조건의차이나고용형태, 교섭관행 을고려한교섭단위분리신청역시사실상유명무실한제도로전락했다. 복수노조창구단일화로산별파업역시어려워졌다. 산별노조가파업에들어가려면산하사업장모두에서교섭대표권을확보한뒤에야쟁의행위를벌일수있기때문이다. 234 동향과전망 87 호

235 2) 노동시장정책의전개이미취임초기부터정부는노동시장유연성과노동규제개혁을통해기업환경을개선하고일자리를창출한다는정책적목표를분명히했다. 2008년 12월말노동부는고용창출을저해하는주요한장벽이노동시장의경직성이기때문에, 기간제 파견근로자의고용기간을연장하고, 기간제한적용예외를확대하며, 파견허용업무를확대하는등고용촉진을위한법제도의선진화를이루어야한다고주장했다. 노동부 는 2009년 6월부터비정규노동자 100만해고대란설을조직적으로유포하면서기간제및파견근로자의사용기간을 3 4년으로연장하는비정규직법개정을시도했다. 6) 노동부는 2009년 7월부터이법이적용되는근로자수가매월 4만명을넘지않는다는것을알면서도, 비정규직노동자들의고용불안심리를이용해비정규직법개악의명분을확보하려했던것이다. 정부는국회에개정법안을제출하였으나, 국회처리과정에서강력한반대와저항으로무산되었다. 정부는 2010년 7월노동부의명칭을고용노동부로변경하면서, 업무중심을노사갈등관리에서일자리문제로전환하겠다고밝혔다. 2010년 10월발표된 국가고용전략 2020 은고용률을 2020년 70% 까지높이는것을목표로, 고용친화적경제 산업정책, 공정하고역동적인일터조성, 취약인력의활용과직업능력개발강화, 근로유인형사회안전망개편이라는 4대전략을제시하고있다. 국가고용전략 2020 은정부가고용문제를국가최우선과제로선정하고고용전략을체계적으로제시하였다는점에서의의가있지만, 구체적인실행계획이제시되어있지않고, 일자리의질에대한고려가충분하지못하다는점에서한계를안고있었다 ( 정이환, 2010). 무엇보다심각한것은근로시간유연화와고용규제합리화를통한노동시장유연화계획을명확히하고있다는점이다. 특히고용규제합리화는현행 32개인파견허용업종을확대 일반논문 이명박정부의노동정책 235

236 하고청소 경비업무를포함해기간제근로자사용기간 (2년) 제한의예외대상을확대해비정규직고용을늘리겠다는의미로해석되었다. 또한, 탄력적근로시간제의단위기간을 3개월에서 1년으로확대한것과 근로시간저축휴가제 는초과근로에대해수당을주지않거나근로조건을악화시킬것으로예상되었다. 상용형시간제일자리확대 와시간제근로자고용촉진방안역시시간비례균등대우와고용안정에대한대책은포함하지않았다. 국가고용전략 2020 은 2010년하반기부터구체화되기시작했다. 먼저, 정부는 2010년 11월 근로시간저축휴가제도의도입과 탄력적근로시간제도 의단위기간을 3개월에서 1년으로확대하는근로기준법개정안을입법예고했고, 2011년 7월부터시행에들어갔다. 7) 노동계는이제도가초과근로에대해할증임금을주지않고작업물량이적을때휴가를강제하거나노동강도를강화시킬가능성을우려했다. 둘째, 파견허용업무확대는이미 2009년 5월서비스산업선진화민관합동회의와 2009년 12월대통령합동업무보고에서계속확인된방침이었다. 정부는 32개파견허용업무를최대 49개로늘리겠다는의지를밝혔다. 8) 노동부는단순노무종사자의범위를확대해제조업관련단순노무종사자와택시운전기사를포함시켜야한다는입장을고수했다. 셋째, 정부는 2010년 11월직업안정법을고용서비스활성화에관한법률로바꾸고민간고용서비스를전문화, 대형화하겠다는계획을밝혔다. 이는고용중개회사들이취업알선과직업정보제공, 직업훈련, 근로자파견사업을동시에수행할수있게함으로써전문화, 대형화된종합인력회사로육성하겠다는것이다. 그러나이역시모집과파견을같이하는것이불법파견의확산으로귀결될것이라는노동계의반발로시행되지못했다. 넷째, 2011년 9월고용노동부는 20개기능 57개사무를지방으로 236 동향과전망 87 호

237 이양하는내용의현황자료를국회에제출했다. 주된지방이양사무들이근로기준법관련사무들과감독, 규제, 취약계층보호와관련한것들이란점에서, 전문성이나근로감독의지의약화를초래할것이라는비판이제기되었다. 다섯째, 유연근무제를확대하는정책이시행되었다, 2011년 5월기획재정부는공기업과준정부기관을상대로신규채용인원의 10% 이상을 40시간미만단시간근로자로채용할것을권고하고, 이를경영평가 에반영하겠다는방침을밝혔다. 공무원노조는이제도가공직사회를정규직업무와비정규직업무로양극화시키고, 여성의직무를비정규직업무로고착화시킬것이라고반발했다. 한편, 2011년이후고용정책에서는비정규직보호와노동시간단축문제가주요한의제로부각되었다. 2011년 9월발표된비정규직종합대책은 비정규직활용은불가피하지만, 불합리한차별과취약계층에대한사회안전망누락이문제 라는시각에서출발하고있다. 그러나그구체적내용은영세사업장저임금근로자에대한사회보험료지원이나근로감독관에대한차별시정지도감독권부여, 차별시정신청기간연장에그쳤고, 불법파견시사용기간에관계없이직접고용을의무화했으나상용형파견에대해서는오히려규제를완화하였다. 2011년 11월공공부문비정규직고용개선대책역시상시 지속적업무종사자는원칙적으로무기계약직으로전환채용하지만, 근무실적과능력, 태도등을평가하여전환한다는단서를붙였다. 전체적으로비정규직대책은비정규직활용을제한하거나고용불안을해소하고저임금을개선하기보다, 비정규직보호를불합리한차별이나사회안전망문제로좁히는수준에머물러그실효성에대한의문이제기되었다. 또한정부는실근로시간단축을위한제도개선을주요한정책과제로추진했고, 여기에는노동계의오랜요구와함께노동시간단축이고 일반논문 이명박정부의노동정책 237

238 용창출에긍정적이라는인식이크게작용했다. 고용노동부는 2010년 12월장시간근로개선종합대책을마련하고, 2012년에는교대제개편을적극적으로추진했다. 그러나 2012년 5월관계부처장관회의에서 근로시간단축을무리하게추진하지않기 로결론을내리면서근로기준법개정은사실상무산되었다. 이처럼노동시장구조를개선하기위한핵심적사항인비정규직대책이나실노동시간단축을위한법제도의개선은알맹이가빠진채추진되거나좌초하고말았다. 4. 이명박정부노동정책의특징 : 연속성과변화 1997년이후모든정부의노동정책은그목표가노동시장유연화를통해경쟁력을강화하고, 협력적노사관계를확립하는것이라는점에서연속성과일관성을갖고있었다. 특히노동시장분절과노사관계불안정이대기업노조의전투성에기인한다는인식을공유하고있다. 그러나이명박정부에서가장큰차이를보이는것은노동시장유연화를보완하기위한사회적보호의의제가대단히약화되었다는점과노사관계에서사회적대화와노사자율의원칙이후퇴하고행정적개입이강화되었다는점이다. 특히노동정책이노동시장유연화, 일자리창출에초점을맞추게되면서경제정책에종속되는경향이더욱심화되었다. 1) 경제정책에의종속과경제부처의주도권강화이명박정부노동정책의가장뚜렷한특징은노동기본권이나갈등조정의중요성이약화되는대신에, 선진화담론을매개로노동시장유연화나규제완화와같은시장주의논리가전면화되었다는점이다. 그에따라노동정책이경제정책에종속되는경향이강화되었고, 노동정책에 238 동향과전망 87 호

239 대한경제부처의주도권이크게확대되었다. 노동정책의중심축은노사관계로부터고용 노동시장으로이동하였고, 노동정책은사회정책이라기보다사실상경제정책의하위영역으로간주되었다. 이명박정부에서노동정책은경제정책운용의부차적변수였을뿐만아니라, 고용정책역시오로지유연성강화를통한단기적일자리확대에초점을맞추고있었다. 노사갈등은집단이기주의의표출이거나불법적집단행동으로법치원리에대한도전이라는인식을넘어서지않았다. 이러 한인식은사회정책으로서노동정책의독자적인의의를인정하지않는것이었다. 고용정책이국정의우선과제로부각되었지만, 노동정책은경제부처에의해기획되고노동부가행정적으로뒷받침하는수직적분업관계에가까웠다. 기획재정부는노동시장정책의기조와추진속도를결정하고노사관계정책에까지광범위한영향력을미쳤다. 공공부문노사관계개편은기획재정부가추진한공공부문선진화정책의일부였으며, 인원감축과단체협약개정, 임금삭감과같은조치들은기획재정부의지침과경영평가에의해직접영향을받았다. 공공기관운영에관한법률 에따라기재부장관은세세한노동조건까지규제했으며, 기재부의 공공기관예산편성지침 은임금협상의기준이되었다. 또한기획재정부는단체협약과노사관계에대해서도직접적인지침을통해개입했다. 기획재정부는공공기관경영평가에서인사경영권확립과불합리한노조활동관행개선실적을주요지표로제시했다. 이는공공기관의개별경영자들에대한평가와압박을통해노조무력화를경영능력평가의기준으로제시한것이다. 일반논문 2) 노동시장유연화공세와사회적보호의약화 노동시장유연화가다방면에걸쳐서공세적으로추진되었던데반해, 이명박정부의노동정책 239

240 취약계층노동자에대한사회적보호조치는크게약화되었다. 가장대표적인것이노동시장취약계층을보호하기위한최저임금인상률의하락이다. 최저임금인상률은 2000년대들어매년 10% 수준으로인상되었던데비해, 이명박정부들어크게하락하여 % 수준을보였고 2010년에는 2.75% 인상에머물렀다. 최저임금수혜를받는대상자비율인최저임금영향률역시 2000년에서 2008년까지 % 까지꾸준히상승해오다가 2011년이후에는하락하는양상을보여주고있다. 정규직대비비정규직의임금역시 2008년이후급격히감소하고있다. 정규직대비비정규직의임금은 2007년까지 % 수준을유지했으나, 2008년 60.9% 수준으로하락한이후 % 수준을유지하고있다. 특히기간제근로자와파견근로자의상대적임금하락폭이큰것으로나타나고있다. < 표 1> 최저임금추이 적용년도 시간급 일급 (8 시간기준 ) 인상률영향률미만률 ,580 4,320 4,110 4,000 36,640 34,560 32,880 32, ,770 3,480 3,100 2,840 2,510 30,160 27,840 24,800 22,720 20, ,275 2,100 1,865 18,200 16,800 14, 영향률 : 수혜근로자 / 적용근로자 *100 미만률 : 미만근로자수 / 임금근로자수 ( 각연도 8 월기준 ) 출처 : 최저임금위원회, 동향과전망 87 호

241 < 표 2> 고용형태별월평균상대임금추이 구분정규직비정규직한시적근로 반복기간제갱신비전형파견용역특고일일근로 시간제 일반논문 출처 : 노동연구원, KLI 비정규직노동통계 취약계층근로자들을보호하기위한근로감독기능역시크게약화되었다. 노동부의근로감독에따른사법처리건수는 2008년 92건, 2009 년 66건, 2010년 120건으로전체노동법위반건수의 0.1% 에도못미치며, 2011년에만 168개업체 249건으로증가했을뿐이다. 이는 2010년전체법위반건수 77,685건 (15,608곳) 에비해지나치게적은수치로기업의불법행위에대해관대하게넘어가고있음을의미한다 ( 매일노동뉴스, ). < 표 3> 사내하도급점검및불법파견조치현황추이는이명박정부하에서근로감독의현실을분명하게보여주고있다. 사내하도급업체중불법파견으로적발된건수는 2007년이후급격히하락하여불법파견에대해사실상의면죄부가주어졌다는점을알수있다. 불법파견조치현황을보면, 2007년에서 2010년까지 4년간정부가적발한사내하도급불법파견업체는총 24곳에불과하고이중사법처리된업체는 8곳 이명박정부의노동정책 241

242 < 표 3> 사내하도급점검및불법파견조치현황 대상 ( 개소 ) 점검결과 ( 개소 ) 불법파견조치현황 ( 건수 ) 구분계원청하청적법불법 직접채용 사법조치 도급전환 파견전환 기타 합계 7,288 2,288 5,000 6, , , , , ,364 2, 출처 : 고용노동백서, 2012 에불과하다. 이는 2004년 268곳, 2005년 171건, 2006년 68곳이불법파견으로적발되어 3년간총 253건이사법처리된것과크게비교되는결과이다. 다만사내하도급에대한법원판결의여파로사업장점검을대폭강화한 2011년에와서야불법파견건수가크게늘어났다. 또한노동자들이부당한대우를받았을때노동위원회에서구제받는비율역시크게떨어졌다. 노동위원회의부당노동행위인정률은 2004년 19.7% 로최고를기록한이후하락하다가노동조합법개정직후인 2010년과 2011년에는 3.3% 와 3.5% 까지급속히하락하였다. 부당해고인정률역시 2007년 44.4% 에서 32.1% 로급격히하락했다. 이처럼 2009년이후최약계층근로자에대한사회적보호를담당해야할노동부와노동위원회등국가기구에의한근로감독및법적제재가크게약화되었고, 법적조치역시사용자편향적인경향이 242 동향과전망 87 호

243 < 표 4> 노동위원회부당노동행위, 부당해고판정현황 부당노동행위판정및구제명령 부당해고등에관한판정및구제명령 처리건수인정률 (%) 처리건수인정률 (%) 지노위 중노위포함 지노위 중노위포함 지노위 중노위포함 지노위 중노위포함 , ,033 1,351 1, ,599 4,190 4,518 4,525 5,597 4,419 5,092 5,487 5,835 6, , ,138 1,217 1,807 1,361 출처 : 고용노동백서, ,506 8,212 8,480 8,345 8,693 9,292 9,582 9, 일반논문 강화되었다. 3) 행정적개입의강화와노사자율의후퇴단체협약에대한정부의행정적개입이늘어나고노사자율에의한교섭이크게위축되었다. 노사관계에서합법과불법에대한판정이집합행동에큰영향을미치면서, 행정부가법률을노동통제의도구로활용하는경향이크게증대하였으며, 법률에대한일방적해석을근거로행정적개입을강화하거나물리적개입을정당화하는사례가늘었다. 불법파견문제, 근로시간면제제도나복수노조교섭창구단일화제도의준수여부에대한법적, 행정적판단이노사관계의주요쟁점이되었고, 노사역관계를결정하는데큰영향을미쳤다. 무엇보다노사가자율적으로맺는단체협약에대해, 행정부가시정명령을내리거나단체협약해지를종용하는사례가크게늘어났다. 단체협약시정명령은, 2009년부터공무원노조와교원노조의단체협약들 이명박정부의노동정책 243

244 에대해내려지기시작했고, 근로시간면제제도및교섭창구단일화제도가도입된이후에는공공과민간을가리지않고주요사업장을표적으로광범위하게활용되었다. 단체협약시정명령접수건수는 2008년까지 5건내외였던데반해 2009년 35건, 2010년 94건, 2011년 42건으로급속히늘어났다. 이에대해노동위원회는대부분노동부의단체협약시정명령을인정하는모습을보여주었다. 공공부문의경우, 일상적인조합활동보장조항이나복리후생기금조항등에대해서도시정명령이행해지고있어, 주요사업장에대한행정관청의시정명령은사실상새로운노조탄압의수단으로행해지고있는상황이다. 단체협약에대한노동부의시정명령권고나노동위원회의시정명령의결이이루어지지않더라도, 정부는공공부문에대해단체협약과규약에대한시정지침을내리고시정여부를기관장평가에반영하는방식으로노사관계에직접개입했다. 정부는공공부문의인사경영권, 노조활동, 임금복리후생등위법부당한단체협약이나불합리한노사관행에대해단체협약개정을일관되게요구했고, 노조가반발하는경우단협해지통보로대응했다. 9) 행정적개입은단체협약에대한시정 < 표 5> 단체협약시정명령의결사건처리현황 연도 접수건수 처리내역 계전부인정일부인정기각각하취하화해 진행 출처 : 고용노동백서, 동향과전망 87 호

245 < 표 6> 불합리한노사문화 관행개선실적 합계 위법한단체협약노조규약 부당노동행위 인사경영권제약 불법폭력정치파업 과도한노조전임자 무노동무임금 민형사상책임면제 산별파업, 이중파업 기타 , , 출처 : 고용노동백서, 2012 명령뿐만아니라노조설립신고반려, 업무매뉴얼을근거로한개별노사관계에대한개입, 행정적지도감독의강화등다양한방식으로이루어졌다. 정부의노사관계에대한행정적개입과노사자율에대한침해는근로시간면제제도와복수노조창구단일화제도의도입을둘러싼논란과노동부의업무매뉴얼에근거한불법규정, 시정지시, 지도감독에서절정에이르렀다. 특히 2010년 12월의사업장단위복수노조업무매뉴얼은복수노조와관련한모든법조항을강행규정으로해석해노사합의에도불구하고이를위반하면모두불법으로규정하고있다. 또한노동부에의한 불합리한노사관행 지도감독이광범위하게이루어졌다. 문제는불합리한노사관행개선의내용이다. 고용노동부의 노사문화관행개선실적 을보면, 대부분과도한노조전임자, 유일교섭조항이나노조운영비원조, 파견전임자무급처리, 해고자조합원자격등위법한단체협약및노조규약, 인사경영권제약, 무노동무임금등노동조합이확보해왔던권리를무력화하는데집중되어있다. 부당노동행위역시자판기매점수익권회수, 전임자급여회수, 면제한도를초과한급여지급등노동조합을압박하는내용들이고, 기타불합리한노사관행역시과도한휴가일수정비, 무교섭타결, 교섭창구단일화절차진행등이다. 일반논문 이명박정부의노동정책 245

246 4) 사용자의부당노동행위에대한용인이명박정부에서는대규모노동쟁의가적었기때문에쌍용자동차파업을제외하고공권력투입의필요성은감소되었고구속노동자수도감소되는양상을보였다. 반면, 직장폐쇄나업무방해죄, 손해배상가압류, 필수유지업무제도등사용자의제도적대항권이크게강화되었다. 특히이명박정부에서노동쟁의발생건수가줄어든데반해, 직장폐쇄비율은크게늘어났다 년간 540건의쟁의가발생했고 88 건의직장폐쇄가이루어져쟁의대비직장폐쇄발생비율이 16.3% 였던반면, 년 3년간 315건의쟁의에대해 71건의직장폐쇄가단행되어그비율은 22.5% 로증가했다. 이비율은 2008년 27.8%, 2009년 17.4%, 2010년 23.2%, 2011년상반기 30.8% 로매년꾸준히증가했다 ( 매일노동뉴스, ). 노동쟁의에대해사용자의직장폐쇄와용역폭력, 복수노조설립등사용자의공세적대응이크게확대되었고, 많은경우정부는사용자의부당노동행위나불법행동에대해묵인하거나방관하는태도를보였다. 유성기업, 현대자동차, KEC 쟁의, 만도와 SJM 노동쟁의에서와같이, 부당노동행위에대한컨설팅, 용역폭력을동원한공격적직장폐쇄, 복수노조설립을통한민주노조고립화가하나의패턴으로자리잡았고, 이과정에서정부는사측의불법행위에대해방관하거나외면하는모습을보였다. 많은쟁의사업장에서사용자들은단협해지, 직장폐쇄, 손배가압류, 복수노조설립과같은제도적수단을최대한활용하면서, 조합원들에게경제적압박을가하고노조를고립화시키는전략을사용했다. 10) 또한 2008년 1월부터필수유지업무제도가시행되면서, 철도, 병원, 지하철, 발전등필수공익사업장의파업양상이달라졌다. 필수유지업무협정에따라노조의합법파업이가능해진대신, 사측도업무가마비되 246 동향과전망 87 호

247 지않으면서대체인력투입을통해사실상파업을무력화할수있게된 것이다. 5) 노사정위원회의무력화와사회적합의의유실노동정책에서나타난가장큰변화중하나는노사정위원회의위상이저하되고사회적합의에대한정부의의지가약화되었다는점이다. 이명박정부에게사회적합의는정책결정을지연시키는비효율적이고불 필요한절차였을뿐만아니라정부의정책을뒷받침하거나정당화하는역할을벗어날수없었다. 대부분의정책은경제부처가결정했고여기서제시된자본의요구사항을노동부가실행하는수직적의사결정과집행의양상을보였다. 2009년 2월경제위기극복을위한노사민정합의문을채택한것을제외하면, 대부분의의제별위원회는별다른사회적합의를이끌어내지못했고합의가이루어진경우도선언적내용에불과했다. 특히공익위원이정부의입김에휘둘리면서사실상사회적대화기구로서의역할을상실하고정부정책의들러리기구로전락했다. 노사정위원장이대통령을만나자문을하거나직접보고한적이없으며, 정부관료들이노사정위원회에참석하지않을뿐아니라, 위원장을비롯해의제별위원회위원장들의이념적편향성이논란을빚었다. 대통령자문기구인노사정위원회위원장이청와대고용노사비서관에게취임당시충성서약서를제출했다는보도가논란이될정도로그위상이추락하였다. 특히 2010년노동조합법개정협상과정에서확인된것은정부가노사정위원회를통한사회적합의에별로개의치않았다는점이다. 노사정위원회를통한갈등조정은사실상포기되고노사정위원회는한국노총을압박하고정책에절차적정당성을부여하기위한수단으로전락했다. 이명박정부후반기로갈수록사회적대화의위상과기능은더 일반논문 이명박정부의노동정책 247

248 욱위축되었고, 노사정위원회역시사실상관료기구의지배를받는기 구로그위상과기능이위축되었다. 노사정어느쪽도사회적합의기 구에기대를걸지않았다. 5. 전체적평가와변화의요인 그렇다면노동시장유연화정책의연속성에도불구하고, 노사정위원회무력화, 경제부처의주도권강화와사회적보호의약화, 행정적개입과법치주의의강화, 사용자폭력의방조와같은변화가갖는함의는무엇인가? 그것은사회정책의영역이실종됨과동시에국가기구의개입주의와권위주의적특성이강화되었음을의미하고, 신자유주의노동체제는제도적으로완성되고그권위주의적성격이분명해졌다. 이명박정부의신자유주의가갖는권위주의적성격과관련해서, 영국대처리즘에대한홀과제솝의분석이시사적이다. 스튜어트홀은영국의대처주의를 권위주의적포퓰리즘 으로설명하는데, 이는대처리즘국가가시장과경제에서는탈규제와자유주의를추구하지만이데올로기부문에서는가족, 국가, 명예, 가부장주의와질서등개입주의적양면성을띠는특징을포착하기위한것이다. 이국가형태는파시즘과달리공식적인대의기구를그대로유지하면서적극적인대중적동의를구축할수있었다는것이다. 11) 이에대해제솝은 권위주의적포퓰리즘 의용어자체가모호하여, 권위주의와포퓰리즘개념이상이한내포를가지고있다고비판하고있다 ( 제솝외, 1995: ). 이러한논의에서보면, 권위주의적포퓰리즘은민주적계급지배의외형을유지하면서도사회적규율과국가통제의강화, 민주주의이념과운동, 제도의급격한쇠퇴, 공식적자유의위축을포함하는신자유주의프로젝트의 248 동향과전망 87 호

249 한유형적특징을포착하는개념일수있다. 다만이명박정부의신자유주의에서는경제성장이외에보수적의제에대한대중적동원이나포퓰리즘적요소를찾기어렵다는점에서대처리즘과구분된다, 임운택 (2010) 은노무현정부의신자유주의가서구에서나타난 신자유주의의사민주의적변형 과유사하며, 사회정책을통해사회적양극화를해결하면서축적체제에조응하는안정적인사회질서를부여하려는수동혁명의성격을갖는다고주장한다. 이것이성공하지못했기 때문에, 이불만을우파가흡수해권위주의적, 탈시민적신자유주의가출현했다는것이다. 노무현정부가진정한의미의 사민주의적신자유주의 인가하는논란과는별도로, 노동정책에서노동시장과노사관계, 복지서비스의측면에서사회적합의와유연안정성등경쟁적코포라티즘의환경을창출하는데관심을갖고있었다는점은분명하다. 12) 정권초기의이러한시도가노사양측의반발에의해좌절되자, 신자유주의는법치주의와위로부터합의의강제라는형태로추진되었지만, 헤게모니를창출하는데실패했다. 이미노무현정부에서신자유주의는양극화의심화속에서헤게모니의위기에직면했지만, 우파는이를신자유주의의불철저함에기인한것으로돌리고철저한신자유주의화와전면적유연화, 권위주의적사회통제의강화로돌파하고자했던것이다. 그러나이신자유주의는오직성장을통한복지라는수동적인합의에기초한것이었기때문에대중적동원의요소를결여하고있고, 오직사회적규율과국가통제의강화, 민주주의와시민적자유의급격한쇠퇴에의해유지되었다는점에서, 신자유주의의권위주의적유형으로지칭할수있을것이다. 신자유주의축적체제와그에조응하는경쟁적코포라티즘의조절양식이확립되기위해서는노동시장의유연화와함께이를보완하기위한사회정책및사회적합의에기초한협력적노사관계가불가피하 일반논문 이명박정부의노동정책 249

250 다. 이러한점에서민주정부 10년의노동정책은축적체제의요구로부터비롯되는노동시장유연화의확대, 이를보완하기위한사회정책, 협력적노사관계를제도화하기위한사회적합의의시도, 노조의쟁의행위에대한법적규율들이모순적으로결합되어있었다. 정권초기에는노동시장의측면에서유연안정성, 즉유연화와사회적보호, 복지의결합, 노사관계의측면에서국제기준의법제도에준거한타협과절충을통해경쟁적코포라티즘을창출하려는시도가나타났다. 그러나노동의저항과자본의비타협성에직면할때마다, 노동정책은노동시장유연화를위해사회적합의를희생하거나, 노조의협력을이끌어내기어렵게되자대기업노조의권력을제한하는방향으로회귀했다. 이러한점에서노무현정부의노동정책은정책기조의비일관성, 의도와행위의불일치, 목표와수단의불일치등모순적이고비일관성을특징으로한것이었다. 13) 이명박정부의노동정책역시축적체제에조응하는노동시장유연화와협력적노사관계의확립이라는기조에서는이전정부들의그것과유사하지만, 노동조합의무력화를전제로한노동시장의전면적유연화를추진했다는점에서정책추진의의지와방식은많이달랐다. 노동시장유연화는사회적보호에대한고려가없이광범위한영역을포함했고, 노조의무력화를통해사용자의배타적경영권을보장하고협조적노사관계를안착시키려했다는점에서사회적합의는불필요했다. 정책의추진방식역시경제부처주도의법률개정과공공부문경영평가나행정해석등행정적개입에주로의존했다. 노동정책은유연성확대를통한단기적일자리창출, 사용자우위의노사관계재편을위한법제도개혁, 노동조합의무력화와계급권력회복을위한행정적개입이주된축을이루었다. 정부는노사관계영역에서노동조합의무력화를통한배타적경영권의보장이라는목표를분명히드러냈고, 노동시장에서단 250 동향과전망 87 호

251 기적일자리의대량창출을위해전면적유연화와규제완화를추진했다. 이명박정부에와서경제정책과사회정책, 구조조정과고용확대, 사회적합의와노동시장유연화등정책들간의긴장은해소되었다. 그렇다면이명박정부와자유주의정부에서나타난노동정책의연속성과변화를어떻게설명할수있을까? 여기에는한편으로신자유주의축적체제의확립에따른신자유주의노동체제의공고화, 년노동법의경로제약성, 다른한편으로민주화의역전, 계급권력강화 와공고화를위한프로젝트로서신자유주의가취하는형태변화를지적할수있을것이다. 먼저, 년노동법개정과경제위기를계기로확립된신자유주의노동체제는이후노동정책의내용을직접규정했다. 1987년이후보수적민주화의결과로노사관계민주화의지체현상과함께, 1996 년노사관계개혁위원회협상에서노동시장유연화가정치적교환의의제로제시되면서, 노개위협상은새로운노동체제의윤곽과주요요소들을내포하고있었다. 1997년개정노동법은 1년여에걸친노사정협상과총파업, 여야정당의합의를거쳐이루어진, 민주화이후투쟁과타협의제도적결과물이자불균형한권력관계의산물이었다. 더욱이경제위기이후 1998년민주정부주도의사회협약과그에따른개정노동법은이후노사관계규칙들이제도화되는협상과정에서기준선으로기능했다 년노동법은민주노조운동이동원력의최대치를보여준국면에서이루어진노사정대치의산물이라는점에서, 이후노사정간의협상과정에서기본적인한계선으로작용했다. 14) 사회적합의의방식으로노사관계제도화와노동시장개혁을추구할때, 신자유주의적축적체제가유지되는한노사관계의민주적제도화는그상한선을넘어설수없었고, 노동운동의동원력이붕괴되지않는한유연화의확대나노조에대한규제역시그하한선밑으로내려가기어려웠다. 일반논문 이명박정부의노동정책 251

252 노사정권력관계의근본적변화가없고노사관계제도화가협상의틀을벗어나지않는한, 노사정행위자들모두이한계선으로부터벗어나기어려웠다. 이것이전임자임금지급금지와사업장단위복수노조허용이 13년간이나유예를거듭하고기간제및파견근로에대한노사양측의불만이계속되었던이유였다. 15) 년노동법은한편으로신자유주의노동체제를확립한계기이지만, 동시에민주노조운동의동원과규제력에의해그범위가제한적이었다는점에서, 노동운동의동원력이약화됨에따라서자본에게유리한조항들의하한선은더욱내려갔다 년노동법은이후노동조합의권력을규율하고, 사용자의대항권을강화하는방향으로보완되었다. 노사정협상이민주노총의불참과한국노총을상대로한지루한힘겨루기양상으로진행되면서, 노동계의요구는오직민주노총의동원능력에의해서만뒷받침되는허약한구조를갖고있었다. 제도적수준의노사정협상은기울어진축구장에서의경기와같은성격을지녔다. 국제적수준 의관행과기준은사용자에게유리한경우에만선택적으로활용되었다. 이는한국의신자유주의가 1987년노동체제 에대한자본의계급투쟁, 계급권력회복프로젝트로서의성격을갖고있었기때문이다. 이처럼권력관계의불균형과교착상태에서참여정부의노동정책은모순적이고비일관적인특성을보여주었고, 참여정부의신자유주의는헤게모니를확립하는데실패했다. 그결과보수적정권교체이후신자유주의공세는 1987 년노동체제 의핵심요소였던노동조합의무력화하고사회적합의의형식을행정적개입과법적규율로대체함으로써자본의계급권력을공고화하는방향으로전개되었다. 노동정책의변화에있어노사간의권력관계는매우중요하다. 특히 1997년경제위기는노사간의권력관계변화에중요한계기였다. 252 동향과전망 87 호

253 IMF에대한재벌책임론에도불구하고경제위기를거치면서독점은더욱심화되었고국가- 재벌- 국제금융자본의정치적동맹구조는더욱공고화되었다 ( 윤상우, 2009; 이병천, 2005). 양극화가심화되고국민경제의불안정성이악화될수록재벌과금융자본의지배력은더욱공고화되고, 사회에대한시장의권력은크게확대되었다. 재벌과금융자본의요구는경제관료를통해국가의의사결정과정에직접반영되었다. 제도정치의측면에서도의회의보수성과조합주의정치의취약성은명확 했다. 의회는항상보수적다수파로구성되어있었고, 의회는조합주의적합의를왜곡하거나자본편향적정책을일방적입법을통해기정사실화하는역할을수행했다. 특히이명박정부하에서여당은압도적과반의석을점유했고, 야당은무기력했으며진보정당은분열되었다. 정부는의회를통한입법화에자신감을가질수있었으며, 언론을통한이데올로기공세나법률에근거한행정적개입은효과적이었다. 정반대로 1997년이후노동운동의위기는심화되었고갈수록증폭되는양상을보였다. 대규모구조조정과노동시장유연화는노동시장의분절을초래했고, 조직노동의계급대표성을크게약화시켰다. 조직노동은소수대기업의정규직노동자를대표하는것으로간주되었고점점배부른이익집단으로고립화되었다. 그나마참여정부하에서노동운동은여전히상당한동원능력을유지하고있었고정치적개방의효과로집합행동의비용도상대적으로높지않았다. 민주노총의투쟁과동원, 이를매개로한한국노총의제도적협상력은노동정책추진에상당한변수로작용했다. 그러나시장과정치에서조직노동의영향력은급격히감소되었다. 노동조합조직률은꾸준히하락했고, 작업장수준에서는조합원의고령화와개별화, 비정규직노동자의소외, 집합행동에따른경제적부담증가, 현장조직력의약화등으로노동조합의동원능력역시크게손상되었다. 노동조합의관료화가심화되고조직노동 일반논문 이명박정부의노동정책 253

254 에대한냉소적태도가확산되었다. 이러한상황에서정부는조직노동의반발이라는제약으로부터자유로울수있었고, 정치적압박과행정적개입을통해정책을일방적으로추진할수있게되었다. 대부분의산별노조나민주노총은현장동원력이소진되면서적극적인반대전선을펼칠수없었다. 쌍용자동차파업이나한진중공업의구조조정투쟁등사회적으로큰파장을불러일으킨경우에도노동조합의전국적연대투쟁은찾아보기어려웠다. 노동조합의이해가첨예하게걸린쟁점에대해서도노동조합은사업장별로각자도생의길을찾는데급급했다. 이러한맥락에서정부의노동정책에서법적규율과제도적억압, 사용자의물리적, 경제적폭력은개별노동조합의투쟁을고립화하고무력화하는데큰효과를발휘했다. 이처럼노사간권력관계의변화와보수정권으로의정권교체와함께, 이명박정부의신자유주의는보다철저한탈규제와전면적유연화, 권위주의화로나아가게되었다. 민주정부 10년의신자유주의체제는국민경제의불안정성을증폭시키고경제적사회적양극화를심화시킴으로써대중의삶을악화시켰다. 민주정부의성과에대한대중의실망에대해우파는이를신자유주의의불철저함에기인한것으로돌리고철저한신자유주의화와전면적유연화, 권위주의적사회통제의강화로돌파하고자했던것이다. 권위주의적신자유주의는신자유주의의취약성을보완하기위해법치주의의이름으로사회를통제하며, 축적체제의정당성은수출을통한성장이라는포퓰리즘적목표를통해정당화되었다. 노무현정부의신자유주의가사회적양극화를봉합하고안정적인사회질서를확립하는데실패했다는것이분명해지고노동운동의동원력이취약해진조건에서, 이명박정부는사회적합의의절차를폐기했고, 취약계층에대한사회적보호의부담을벗어버리면서노동시장의 254 동향과전망 87 호

255 전면적유연화, 노사관계법치화를강하게추구할의지와능력을갖게된것이다. 이러한측면에서이명박정부에게헤게모니프로젝트로서의노동정책은필요하지않고존재하지도않았다. 이제그것은노동조합과시민사회의무력화를향하기시작했다. 결국이명박정권하에서신자유주의는노동배제의계급권력을공고히하기위한권위주의적신자유주의로퇴행했다. 6. 맺음말 한국에서신자유주의는발전국가자본주의의위기에대한대응으로선택된축적체제의전환을의미할뿐만아니라, 민주화의압박으로부터자본의계급권력을공고히하는정치적프로젝트였고, 노사관계의민주적제도화를요구하는민주화프로젝트와지속적으로충돌했다. 민주정부 10년의노동정책은축적체제의요구로부터비롯되는노동시장유연화, 유연안정성과사회적합의와같은 경쟁적코포라티즘 의조절양식을창출하려는노력, 노동기본권확대와노조행동에대한법적규율과물리적억압, 이데올로기적고립화등이모순적으로결합되어있었다. 노무현정부의노동정책은정책기조의비일관성, 정치적수사와실제정책의불일치, 목표와수단의괴리등모순적이고비일관성을특징으로한것이었다. 이러한모순과퇴행은민주적개혁에대한기대와요구, 신자유주의축적체제의공고화와이에대한노동운동의저항이결합되면서나타난현상이었다. 2008년보수적정권교체이후신자유주의는 1987년노동체제 의핵심요소였던노동조합을무력화하고사회적합의의형식을행정적개입과법적규율로대체함으로써자본의계급권력을공고화하는방향으 일반논문 이명박정부의노동정책 255

256 로전개되었다. 이명박정부의노동정책은민주적계급지배의외형을유지하면서도사회적규율과국가통제의강화, 민주주의원리와제도의급격한쇠퇴, 시민사회에대한억압과시민적자유의위축을포함하는권위주의적신자유주의의구체적표현을보여주고있다. 노동조합의무력화를겨냥한법제도의개편, 공공부문노사관계에대한전면적공격, 조합원의시민적권리에대한불관용, 민간부분노동쟁의에대한사적폭력의용인, 사회적합의의포기, 노동시장유연화를확대하는법제도의정비, 비정규직과근로빈곤층에대한무관심과같은특징들은대처정부하에서추진되었던것과같이노동조합에대한국가의전면전으로이해할수있는부분들이다. 이제신자유주의는노동계급과시민사회의무력화를목표로하는권위주의적신자유주의로퇴행했다. 1997년시장자유주의노동체제의성립이후, 민주정부 10년의모순과변형을거쳐, 2008년이후신자유주의노동체제의권위주의적버전이완성된것이다 접수 / 심사 / 채택 256 동향과전망 87 호

257 주석 1) 그에따르면, 특정한경제성장모델로정의되는축적전략의성공을위해 그에대한이데올로기적인사회적지지를얻어내기위한국가의의도적이고체계적인활동 으로서헤게모니프로젝트가출현한다. 이는물질적양보와상징적보상을통해전체인구의지지를동원하는국민통합헤게모니프로젝트와전체인구중전략적으로중요한부분의지지만을동원하고이프로젝트의비용을여타부분에전가하는국민분리헤게모니프로젝트로구분된다. 헤게모니프로젝트에대한합의는국가기구의상대적통일성과응집성의이데올로기적, 물질적토대를제공하며, 이때제도적총체로서의국가내부의통일성을부여하고자하는계기가국가프로젝트다. 2) 그러나엄밀하게말하면, 민주화프로젝트에대한지배계급의반격이신자유주의프로젝트로나타난것이며, 두개의프로젝트가동시에동등한위상으로추진된것이아니라민주화프로젝트에서선진화프로젝트로무게중심이이동하고있었고, 이는계급권력의회복이라는자본의요구를반영한것이었다. 1993년신노동정책의좌절이후 1996년노개위협상은이미국면의전환을보여주고있는것이었다. 민주화프로젝트는시민사회로부터의압박에의존했고그강도는계속약화되었던반면, 선진화프로젝트는민주화프로젝트의역전, 혹은이를대체할프로젝트의특성이더강하다고볼수있다. 1997년이후개발국가자본주의의종언과경제위기상황에서신자유주의체제의확립은개발국가이후의대안적자본주의모델을둘러싼각축에서민주화프로젝트의패배로이해하는것이타당하다. 일반논문 3) 하비 (Harvey, 2007) 역시신자유주의를자본축적의조건들을재건하고경제엘리트의권력을회복하기위한정치적프로젝트로해석하며, 국가별다양성과차이를강조한다. 4) 한국의신자유주의는경제성장을목표로하는발전주의적신자유주의이며, 대외개방과자유화, 규제완화를중심축으로하면서, 케인즈주의적이거나발전국가적개입정책, 사민주의적정책으로보완하는형태라는것이다. 5) 이와관련하여공동교섭단을구성할경우, 규모가전체조합원의 1/10 이하인노조는공동교섭에참여할수없도록하고, 특정노조의쟁의행위시전체노조원의쟁의행위찬반투표를통해과반수찬성을얻도록한것은사실상소수노조 이명박정부의노동정책 257

258 의단체교섭권과단체행동권을제한한것이고, 교섭창구단일화절차를강행규정으로간주해이를지키지않으면부당노동행위로처벌하도록한것, 현격한근무조건의차이나고용형태, 교섭관행을감안해교섭단위를분리할때, 기준이모호해부당노동행위가될수있으며, 교섭단위분리를노사합의가아니라노동위원회에의해서만가능하도록한것. 초기업별노조의유일교섭단체조항을부당노동행위로간주해교섭창구단일화강제하는문제, 교섭대표노조와사용자에의한불합리한차별의판단기준이불명확하다는점등이논란이되었다 ( 매일노동뉴스, ). 6) 기간제사용기간연장에대해노동부는 3년연장, 지식경제부는 4년연장을주장했고, 파견법과관련하여노동부는파견허용업무확대, 지식경제부는사용기간연장및네거티브리스트전환을제시했다. 7) 근로시간저축휴가제도는연장, 야간, 휴일근로등초과근로나연차휴가를근로시간으로환산해저축한뒤필요할때사용하거나, 미리휴가를사용하고나중에초과근로로보충할수있는제도이다. 탄력근로시간제는단위기간인 2주나 3 개월을평균해주당근무시간이 40시간을넘지않으면특정주에초과근로수당없이 40시간이상일할수있게하는제도다. 8) 이러한정책방향은파견대상업무를확대했을때추가고용이발생할것이며, 불법파견소지가있는노무도급을파견제로유도해양성화할수있고, 파견보다근로조건이열악한임시일용직이다수인업무가파견으로되면노동조건이개선될것이라는논리를깔고있다. 9) 단체협약해지는공공부문에서시작되어민간부문에까지크게확대되었다. 2009년한국노동연구원, 발전, 가스, 철도등에서줄줄이단체협약을해지하면서무단협상태에놓인공공기관이급증했고, 사측은단협이실효되자마자전임자현장복귀, 노조사무실폐쇄등강경하게대응했다. 2011년 9월고용노동부가국회환경노동위원회에제출한자료에따르면, 노조에단협해지를통보한공공기관은 2009년에는 14곳, 2010년 4곳, 2011년 16곳으로나타났다 ( 매일노동뉴스, ). 10) 노동자를대상으로한사용자의손해배상청구금액은 2008년 52억원에서 2009년 148억원, 2010년 121억으로증가했고, 2011년상반기에만 700억원으로 5배급증하고있다. 특히 2011년에는가압류가 160억원으로증가해노동자에대한경제적압박이크게증가하고있다. 2011년 5월현재민주노총사업장에청구된손해배상액은철도공사 120억원, 쌍용차 387억원, KEC 301억 258 동향과전망 87 호

259 원, 한진중공업 202억원, 현대자동차 206억원, 민주노총 28억원등총 1,582 억 7천만원에달하고있다 ( 민주노총이슈페이퍼, ). 11) 그가의존하고있는풀란차스의 권위주의적국가주의 는모든생활영역에대한국가통제의강화, 정치적민주주의제도의급격한쇠퇴, 공식적자유들의위축등이결합된것을의미했다. 권위주의적국가주의 는민주적계급지배의외형은건드리지않고유지하면서도, 스펙트럼에서강제쪽으로기울어지고있는강제 / 동의의새로운조합을보여준다는것이다. 12) 여기서경쟁적코포라티즘은조합주의적협상과타협의형태를구축하여자본의논리와한계안에서노사정의동반자관계를확립하려는것으로, 조합주의전략을통해계급투쟁을길들이고자본의경쟁력을강화하려는것으로규정할수있을것이다. 13) 애초노무현정부의초기노동정책방향은사회통합적노사관계였지만점차대기업노조에대한적대적태도를감추지않았다. 비정규직노동자들에대한차별과남용을억제한다는방침은실효성없는대책으로귀결되었고, 노사관계제도선진화방안역시노조의쟁의권을규제하고사용자대항권을강화하는방향으로귀결되었다. 일반논문 14) 모든사회변동에는변동의경로를설정하는최초의시기가존재한다. 이러한측면에서구조적제약, 최초의경로를설정하는결정적국면 (critical juncture) 이중요하다. 결정적국면이란노동포섭의특정한방향이형성되고이후장기적으로그유산과영향이확장되는상대적으로짧은시기를의미한다. 이는특정시기에형성된제도적, 조직적체계의장기적영향을포착하는개념이다 (Collier, 1989) 년개정노동법은 1987년이후노사관계행위자들의투쟁과타협, 권력관계의제도적결과물이었고, 이후노사정간의갈등과협상의출발점을이루고있다. 이후노사정의각축이 년개정노동법의틀내에서그변형을위한과정으로진행되었다는점에서 년노동법개정과정은이후노동체제전개에결정적국면 (critical juncture) 의역할을수행했다. 15) 노조는기간제근로자에대한사용사유제한, 파견근로의고용의제및간접고용규제를요구한반면, 자본은기간제근로자의기간제한연장, 파견근로의포지티브방식으로의전환을요구했다. 이명박정부의노동정책 259

260 참고문헌 김성희 (2008). 유연성우위의노무현정부노동정책. 양극화시대의한국경제. 후마니타스. 노동부 (2008). 노동분야국정과제세부실천계획 고용노동부. 주요업무추진계획. 2010, 2011, 고용노동부. 고용노동백서. 2010, 2011, 대통령자문정책기획위원회 (2008). 참여정부정책보고서. 노중기 (2006). 노무현정부의노동정책 : 평가와전망. 산업노동연구, 12권 2호. 노중기 (2009). 이명박정부출범 1년의노동정책. 경제와사회, 봄호 81호. 노중기 (2011). 한국노동정치와국가프로젝트변동. 산업노동연구, 16권 2호. 노중기 전병유 (2011). 시장친화와노조파괴 노동억압정책. 독단과퇴행, 이명박정부 3년백서. 메이데이. 박태주 (2008). 노동정책, 사회통합을위한노동개혁의실종. 노무현시대의좌절. 창비. 신원철 (2004). 노무현정부노동정책의평가와전망. 민주사회와정책연구, 통권 6호. 윤상우 (2009). 외환위기이후한국의발전주의적신자유주의화. 경제와사회, 83호. 임영일 (2003). 신자유주의적구조조정과노동체제전환. 신자유주의적구조조정과노동운동 : 한울임운택 (2010. 한국사회에서신자유주의의발전단계와헤게모니전략에대한이념형적분석. 경제와사회, 88호. 장홍근 (1999). 한국노동체제의전환과정에관한연구, 서울대박사학위논문. 정이환 (2010). 현정부고용정책평가. 민주노총고용전략심포지엄발표문. 조돈문 (2006). 자유시장경제모델로의이행과노무현정권의노동정책. 민주사회와정책연구, 통권10호. 최영기외 (2000). 한국의노동법개정과노사관계. 한국노동연구원. 한종희 하재룡 (2005). 이중적성찰성과전략적선택성의관점에서본국가능력과정책변화 : 노동정책사례를중심으로. 한국행정학보, 39권 1호. 260 동향과전망 87 호

261 Hall, Stuart(1988). The Hard Road to Renewal: That cherism and the Crisis of the Left Verso Books. 임영호옮김 (2007). 대처리즘의문화정치. 한나래. Harvey, David(2005). A Brief History of Neoliberalism. 최병두옮김 (2009). 신자유주의 : 간략한역사. 한울아카데미. Jessop, B., Bonnett, K., Bromley, S., & Ling, T.(1984). Authoritarian populism, two nations, and Thatcherism. New Left Review. 권위주의적민중주의, 두국민그리고대처주의, 김호기엮음 (1995). 포스트포드주의와신보수주의의미래. 한울아카데미. Jessop, Bob(1991). State theory: Putting the Capitalist State in Its Place. 유범상옮김 (2000). 전략관계적국가이론. 한울아카데미. 일반논문 이명박정부의노동정책 261

262 초록 이명박정부의노동정책 변화와연속성? 조효래 이글은이명박정부노동정책의주요내용과특징을검토하고, 이러한정책변화에영향을미친요인을분석한다. 이명박정부의노동정책은노동조합의무력화를통한배타적경영권보장, 유연화의전면적확대를통한단기적일자리의대량창출로요약된다. 노무현정부의노동정책이정책기조의비일관성, 정치적수사와실제정책의불일치등모순적이고비일관성을특징으로한것이었다면, 2008년보수적정권교체이후신자유주의는 1987년노동체제 의핵심요소였던노동조합을무력화하고사회적합의의형식을행정적개입과법적규율로대체함으로써자본의계급권력을공고화하는방향으로전개되었다. 이명박정부의노동정책은사회적규율과국가통제의강화, 민주주의원리와제도의급격한쇠퇴, 시민적자유의위축을포함하는권위주의적신자유주의의모습을보여주고있다. 이와같은노동정책의변화와상대적성공에는신자유주의축적체제의확립에따른신자유주의노동체제의공고화, 년노동법의경로제약성, 노사간권력관계의변화가큰영향을미쳤다. 주제어 노동정책, 이명박정부, 노동조합, 노사관계, 유연화 262 동향과전망 87 호

263 Abstract Labor Policy of Lee Government Change or Continuity? Hyo Rae Cho 일반논문 This study analyzes the characteristics of labor policy of Lee Myung-bak government in the development of neo-liberalist labor regime in South Korea. Neoliberal nature of labor policy has been reinforced under the conservative Lee government than the former governments. While all of the labor policies of three governments after 1997 have focused on cooperative labor relations and labor market flexibility, they were different in many aspects. The labor policy of Lee government can be largely summarized as follows. First, a drive for reforms of public sector industrial relations has strengthened under the name of advancement of public sector, which is strong intervention in industrial relations to weaken labor unions and to protect the employer s corporate control. Second, the bills introducing multiple trade unions in an enterprise and prohibiting payment to full-time union officials have taken effect to weaken the power of large enterprise unions and industrial unions. Third, the attempt to enact the Labor Market Flexibility has continued. But these policies didn t include the effort to improve the fundamental rights of laborers, social protection of contingent workers which compliment labor market flexibility, and social dialogue system such as Tripartite Commission. Key words Labor Policy, Industrial Relations, Trade Unions, Labor Market Flexibility 이명박정부의노동정책 263

264 일반논문 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 1) 이성로 * 안동대학교행정학과교수사회과학연구소장 어떤글도정치적편견으로부터자유롭지않다 ( 조지오웰 ) 민족은운명이다. 아무도민족의범위에서초탈할능력을가지지못한다 ( 이광수 ) 1. 들어가는말 2010년말북한의연평도포격은햇볕정책에대해격렬한논쟁을불러일으켰다. 당시집권여당인한나라당은과거김대중 -노무현정부가추진했던햇볕정책으로말미암아전혀변화할조짐을보이지않는북한에 퍼주기 를했고그결과핵폭탄으로되돌아왔다고목소리를높이며남 북관계파탄의책임을과거정부탓으로돌렸다. 연평도포격직후이명박정부는 1997년부터 2002년까지김대중노무현민주당정부 10년간추진된대북포용정책의잔영을완전히청산할것이라는선언하였다. 당시한나라당원내대표는 지난정권에서 10년동안햇볕정 * srlee@andong.ac.kr 264 동향과전망 87 호

265 책을하며북한도변할것이라는기대를했는데그결과는미사일, 핵 폭탄이돼서돌아왔다. 고말했다. 햇볕정책에대해서주로한나라당과보수언론등보수세력은매우부정적으로평가한다. 이미김대중정부기간중인 1999년 6월, 서해연평도인근에서북한경비정의 NLL 침범으로인한제1연평해전이발발했을때, 햇볕정책의실질적성과에대한논란이생겼다. 이때부터보수세력은포용정책의폐기론을강력하게주장했다. 특히, 2009년북한 의핵실험을계기로, 한나라당을비롯한일부전문가단체에서는이른바 햇볕정책책임론 이본격거론되기시작했다. 2009년, 한나라당은 북한핵문제는애초부터북이핵을포기할것이며, 협상으로그렇게유도할수있다고믿은김대중 노무현정부의판단착오 라고말했다. 협상의지가없는북한을상대로협상을시도한것자체가북한에핵개 일반논문 발에필요한시간과돈을벌어준셈이란것이다. 1) 반면에민주당등햇볕정책을지지하는시각에서는그정책의효과는이미국민의정부와참여정부기간동안에입증되었다고주장한다. 이에따르면우리나라는민주당정부 10년동안착실히남 북관계를우호와협력의관계로만들어왔다. 국민의정부동안에발생했던 1, 2 차연평해전에서양측에서수십명의사상자가발생했음에도불구하고전쟁을걱정하는국민은거의없었다는것이다. 햇볕정책의결과로남 북은해방후 6 25를거치며이어오던적대적관계를청산하고두번에걸친양국정상회담을이끌어내었으며, 이어서비무장지대등접경지역에서군사적긴장을해소하고, 상호교류와무역을증가시키고있었으며, 금강산관광에이어개성관광도실현하고, 노무현정부말기에는서해에평화구역설정에합의하는 10 4선언을이끌어내었는데어떻게실패라고규정할수있느냐는것이다. 그러면이렇게한정책을놓고서로상이한평가를내리게하는요 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 265

266 인은무엇일까? 사실햇볕정책에대한평가는정치적으로매우민감한영역인데이것은정치권력을추구하는정당들이당리당략에따라서로자기당에유리한평가를하려고하기때문이다. 즉, 햇볕정책은정책평가의이해관계자들이현재정치권력을장악하고있거나, 되찾으려는사람들이라는점에서객관적이고공정한평가가이루어지길기대하는것은힘든일이다. 여기서문제가되는것은평가의타당성이다. 적어도어느한쪽은잘못된평가방법을채택했거나, 측정도구에문제가있거나, 객관적평가를하는데실패하고있는것이분명하다고말할수있다. 이연구는햇볕정책에대한분석을평가의타당성에초점을맞추어실시함으로써현재진행되고있는논란을정리하는데기여하는것을목적으로하다. 즉, 이연구는햇볕정책이공공정책으로서과연잘만들어진정책이었나를밝혀내는데주요연구목적이있다. 이를위해네개의질문을던진다. 1 햇볕정책은이론적논리적으로잘구성된정책이었나? 2 햇볕정책은한반도에서평화를유지하고남 북이화해하는데도움이되었나? 3 햇볕정책은북한을개혁개방의길로이끌고있었나? 북한체제를변화시키고있었나? 4 햇볕정책은남 북통일을위하여도움이되었나? 이연구에서이네가지질문들에대한대답은긍정적으로나타났으며그러한논의연장선에서현정부가실행하고있는대북정책의궤도수정을권유한다. 햇볕정책은특정정권의전유물이아니며, 전국민이보다굳건히공유할수있는실용, 평화패러다임의정착차원에서햇볕정책에대한발전적재구조화작업이필요할것이다. 참혹한전쟁을겪은한반도에서의뒤늦게나마탈냉전시대의도래가가지는의미가결코적지않다. 266 동향과전망 87 호

267 2. 햇볕정책평가를위한시각과고려할점들 햇볕정책은대북한외교정책으로하나의국가공공정책이기때문에일반적정책분석혹정책평가의틀에서살펴볼수있을것이다. 정책학자들에의하면, 정책평가란 일반적으로정부가공공이익의실현을위해서정부가직접적으로선택하거나간접적으로간여하는활동이의미있는것인가하는정책의당위성, 정책집행의결과로어떤결과가나타 나게되었는가하는정책의영향과효과, 정책이달성하고자하는바를달성하였는가에대한목표달성정도, 그러한결과에이르기위해더나은방법은없었는가에대한정책대안등에대한일련의판단 을말한다 ( 정주택외, 2007: 3). 노화준 (2006: 4) 은정책평가를 정책의내용, 집행및집행의결과와그영향등을추정하거나사정또는평정하기위하여체계적연구방법을응용하는것으로써어떤한정책의과정이나결과를이해하고, 그값어치를판단하는사회적인과정 이라고보았다. 그것은정책을어떤직관이나선입견에의해판단하는것이아니며, 어떤체계적인방법의적용을통한증거의수집과정을뜻한다. 이연구에서는정책평가를정책분석과같은의미로사용한다. 정책학의아버지라스웰 (Lasswell, 1951) 은정책평가를인간의존엄성이좀더충실히실현되는인간다운사회의건설하는데있으며, 우리사회에서일어나는중요한문제의해결에직접적으로기여하고자하는의도를갖고, 문제를실제의공간적정치적, 역사적, 그리고윤리적맥락속에놓고접근하는맥락지향성을파악한다. 라스웰 (Lasswell) 의말처럼, 어떠한문제도그자체가하나의독립된전체일수는없으며, 그문제는언제나그것을포함하고있는더큰것의일부분에지나지않는다. 그러므로어떤문제를바르게진단처방하고해결하기위해서는그문제와관련된공간적, 정치적, 역사적맥락을고려할것이다. 일반논문 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 267

268 다음으로, 퍼주기 란담론이세간의주목을받을것을고려할때, 햇볕정책을평가하는데는비용편익분석은매우유용하다. 비용편익측면에서정책분석은기업차원의재무적분석과는달리사회적관점또는국민경제전체의관점에서비용과편익을파악하며, 정책을추진하고운영하는과정에서발생될것으로기대되는모든비용과편익을단기적시각이아니라장기적시각에서종합적으로평가할것이다. 정책분석은실증적인접근방법보다는규범적접근방법이다. 즉무엇을어떻게하는것이가장이상적인가를규명하는가치판단이내포된다 ( 김동건, 2008: 2). 비용편익분석의시각에서, 햇볕정책은하나의공공정책으로서그목적을달성한다면국민의삶의질을향상시키고경제적생산성을증대시킬것으로기대되는만큼, 편익과함께비용이수반된다는점을간과해서는안된다. 국가정책이란결코만병통치가아니다. 어떤정책도목표를완벽하게달성할수는없고다만그목표의달성을위해점진적인노력을경주하는것이다. 예를들어빈곤퇴치를위해특정사업을실행했는데빈곤이완전히퇴치되지못했으므로그정책이실패했다고말할수없다. 과연햇볕정책은북한에 퍼주기 만한것인가, 실제비용은얼마나들었으며, 그산출은없었나하는질문에초점을맞추어햇볕정책을평가하는것이타당할것이다. 정책평가에서가장중요한것은평가의타당성이다. 이는정책실행을통하여정책대상에서변화가발생한것이정책의순결과였는지아닌지하는측정의타당성문제이다. 즉정책이의도한결과를가져왔는가를측정하는데있어서그목표를달성했느냐하는정도를나타내는개념으로정책평가의타당성은정책평가의핵심개념이다. 햇볕정책평가의타당성과관련하여특히문제가되는것은허위적 (spurious relation) 인과관계의존재여부다. 허위적관계란제3의변수 268 동향과전망 87 호

269 에의해설명할수없는두변수간의연관성을말한다. ( 예를들어, 유명한소방정책에관한연구결과, 화재현장에출동한소방차및소방관의수와화재로인한피해액사이에상관관계가있다고해도, 소방차나소방관의수가피해액수의원인이되는것은아니다.) 이처럼허위적관계에기초한평가가있다면그평가는분명잘못된평가가될것이다. 햇볕정책이남 북관계의변화를가져왔는지또는북한의핵개발에기여했는지에대한판단은햇볕정책평가에매우중요한핵심문제다. 정책평가의타당성을확보하기위해서는적절한시간프레임이설정되어야한다. 즉어떤정책에대한평가는적절한시간범위내에서이루어져야하며, 정책이종료되고새로운환경이조성되어평가대상의속성이변화하고난이후의새로운상태를평가해서는안된다. 간단히말해서, 햇볕정책이남 북관계에어떤영향을미쳤는지를밝혀내기위해서는햇볕정책을시작하기이전과햇볕정책실행이후의남 북관계를단순비교하는것이필요하다. 즉, 2008년민주당정부가퇴진하고새로들어선이명박정부가들어섰는데이에따라바뀐대북정책에대한북한의대응을햇볕정책의효과로보는것은오류다. 물론그사이남 북관계에영향을미치는여러다양한외생변수나개입변수의효과를차단하는것이필요하다. 일반논문 3. 햇볕정책의당위성과국제국내정치적환경 1) 햇볕정책의당위성역사, 언어, 문화, 피부색등한민족이서로싸우지않고어려울때서로돕고평화롭게함께살아가야한다는것은너무당연하여긴말이필요없을것이다. 아무리이념이다르고체제가달라도, 아무리부정하고 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 269

270 싶어도같은민족이라는굴레 (?) 를벗어날수는없다. 춘원이광수 (1981) 는다음과같이말한다. 민족은운명이다. 아무도민족의범위에서초탈할능력을가지지못한다 그의피에흐르는선천적, 유전적조선민족적인성격은조물주도변역하고좌우할힘이없는것이다. 유태족을보라. 그들은국가생활을잃은지이미이천년이되어, 이래로이민족간에섞여살아제말과풍습조처잊어버린이가많건마는그들은언제까지든지유태인이아니냐. 아라사의유태인, 독일의유태인, 이모양으로야속하게도이민족으로부터특수한단일체인대우를받고있지아니한가. 이모양으로정치형태는변한다하더라도민족의본질은인류의기록에서보는한에서는불변이라할것이다. 이러한당위성은남한이북한동포와의관계에서자비심과인내심을잃지않으며최대한후덕하게상대한다는것을의미한다. 이말은대북정책도다소시간이걸리더라도유화적이고유연한정책수단을쓰며반대로강압적이고폭력적수단은쓰지않는다는의미로해석할수있다. 그래서은유적표현으로 겨울나그네의외투를벗게만드는것은강한바람이아니라, 따뜻한햇볕 이라는이솝우화를인용하였다. 햇볕정책은남 북간화해와협력의분위기를조성하는동시에상호신뢰를구축하고, 이를기반으로평화통일을이룬다는목표를갖고있다. 이를위하여 첫째, 평화를파괴하는일체의도발불용의원칙. 둘째, 흡수통일배제의원칙. 셋째, 화해 협력적극추진의원칙 이라는 대북정책 3대원칙 을세웠다. 이원칙아래, 국민의정부는보다많은접촉과보다많은대화, 보다많은협력을추구했으며, 정경분리원칙에따른경제교류를활성화했고, 인도적차원의대북식량지원과이 270 동향과전망 87 호

271 산가족문제해결에주력했다. 2) 햇볕정책의국제정치적환경햇볕정책은북한에대한남한의대북정책이지만이는다른국내정책처럼단순히남한스스로결정집행할수있는그리단순한정책이아니다. 대북정책으로서햇볕정책은한반도를둘러싸고있는미 일 중 러등 4대강국의이해관계와맞물려있어그들과의관계에중대한영향 을미치며묵시적명시적동의가필요하다. 한반도는세계유일의패권국인미국의세계전략과역사적으로끈질기게대륙진출을노리는일본등제국주의적자본주의패권세력과중국과러시아등대륙세력이충돌하는전략적요충지에위치해있다. 일반논문 (1) 미국 2차대전이후소련과중국두공산주의국가의세력팽창을봉쇄하는것은미국의가장큰세계전략이되어왔다. 냉전이끝나고서도미국은초강대국으로서세계지배전략을가동하고있다. 이런맥락에서미국의한반도정책은동북아에서이공산주의세력의봉쇄정책이라는커다란틀속에서수립되어왔다. 2차대전이끝나자미국은한국인의의사와는전혀상관없이한국을분단하였고남한을반공의보루로활용하려는전략을수립강행하여왔다. 최근중국이경제적성과를바탕으로군사력을강화하여결국동아시아지역의패권국가로등장할가능성에대해우려하고있으며, 그경우한국은여전히중국과러시아의팽창을봉쇄하는동아시아의전진기지로매우중요한위치를점유하고있다. 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 271

272 (2) 일본임진왜란과청일전쟁등역사에서보듯이, 역사적으로대륙진출을노려왔던일본은지역강국으로서중국과경쟁하여왔다. 일본은한반도를그들의생존과번영을위하여매우주요한지역으로인식하고있는것으로보인다. 한반도는근대이전에는중국과한국의선진문명을입수하기위한문명의수입창구로, 그리고근대이후태평양전쟁패전까지는러시아의남하정책을저지하고중국등대륙침략을위한전초기지로서사용하였다. 일본은중국이그들을사정거리안에둔핵과미사일무기를개발하였고공군을현대화하는동시에해양활동의범위를확대하고있는점을중시한다. 일본은북한의핵실험과대포동미사일발사시험이그들의안보를심각하게위협하고국익을저해하고있다고판단하고있다. 따라서한반도를자국안보의전략적요충지로판단하고있으며한반도에그들을적대하는세력의득세를극도로경계하고있다. (3) 중국역사적으로수많은변방이민족의침략에시달려왔던중국은그변방에그들의안보를위협할수있는상황이출현하는것을달가워하지않고있다. 그들은불과 100여년전어떻게서구식민제국열강이그들의영토를분할하여유린했으며, 그후만주에서일본제국주의의괴뢰정부가그들의황제를옹립하고본토를도륙하고있었는지를생생히기억하고있다. 중국은미국이그들을대상으로봉쇄전략을채택하고있다는걸잘알고있다. 중국은 NATO의팽창, 미국의중앙아시아정책, 미국의태평양정책등이별개의것이아니라미국의주도하에중국과러시아를봉쇄, 분리, 속박하려는일관된정책의산물로여기고있다. 미국은아 272 동향과전망 87 호

273 프가니스탄에서의군사행동을통해중앙아시아와남아시아에서자신의전략적인영향력을강화하였다. 우즈베키스탄과키르기스탄에미군기지가들어서고카자흐스탄과타지키스탄에미군기가착륙권을얻었다. 미국의봉쇄에대항해서중국은그국경변방국가를지원해왔다. 중국은그동북변방국가인북한이어려운고비마다경제적원조를해왔으며, 북한의체제유지를강력히뒷받침해주고있다. 이미잘알려 진대로, 중국은 6 25 한국전쟁을 항미원조전쟁으로미국제국주의에대항해서싸운영웅적전쟁 으로규정하고있으며이에따라북한에 30 만대군을보내참전했고, 1994년이래매년 10만톤이상의식량과상당량의원유를무상유상으로제공하고있다 ( 조성렬, 2012). 일반논문 (4) 러시아러시아인들역시역사적으로자국의안보를무척불안해하고있다. 중국과마찬가지로러시아인들은얼마나무자비하게나폴레옹과히틀러의군대가그들의심장부를짓밟고, 또일본의관동군이어떻게시베리아에서그들의국토를유린하고있었는지생생히기억하고있다. 러시아는극동및시베리아지역의안보를위하여한반도와동북아의안정과평화유지를우선적인국가목표로추구한다. 이러한맥락에서러시아는동아시아에서미국의영향력을견제하고, 독자적인세력균형자, 조정자로서역할을제고하고, 경제발전을위해시베리아및극동지역개발, 나아가아시아의안전보장공동체구축등을추구하고있다. 이에따라러시아에게는한반도는결코포기할수없는지역이다. 한국과는경제협력을강화하는한편북한과는전통적우호관계를유지하여한반도전역이전통적적대국인미국과일본의영향권으로완전히떨어지는것을좌시하지는않을것이다 ( 홍완석, 2006). 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 273

274 3) 국내정치적환경국내적으로대북정책은보수와진보로나누어져있는정치세력사이에서매우격렬한정치적논쟁과투쟁의장을제공하는특별한정책영역이다. 6 25라는피비린내나는전쟁을생생히기억하는노년층을중심으로하는이른바보수세력은전후반공이데올로기를대체로합리적정책노선으로받아들이는데주저하지않고있다. 그들에게북한은구소련과중국공산당의괴뢰정권이통치하는공산집단이며분단이후북한은끝없이적화통일을추구하고있다고보고있다. 따라서북한을기본적으로멸망시켜야할 주적 으로간주하고있다. 국내보수세력은햇볕정책을완벽히실패한최악의정책으로평가하고있는데, 그이유는햇볕정책이김정일체제만강화하였다고보고있기때문이다. 햇볕정책은북한에존재하는 혁명화구역, 완전통제구역 이라불리는최악의인권학살수용소에서죽어가는인민들은외면하며, 수천만북한인민이 1인독재체제의감시와억압속에죽어가는데그것에대해서도침묵한다고주장한다. 보수세력들은햇볕정책과 6 15 선언은북한을실질적으로변화시키는데실패하였다고주장한다. 그들은묻는다. 햇볕정책실행기간동안수억달러를김정일과인민군에게퍼다주고산평화가진정한평화인가? 햇볕정책을주장하는진보세력은민족주의, 평화주의를외치면서왜북한의절대다수인민의고통에는단한마디도하지않는가? 이들에게햇볕정책은주적에게자금과물자를지원하는이적행위라는것이다. 반면에주로진보세력등햇볕정책의지지자들은햇볕정책이야말로민족분단의비극을극복할수있는가장현실적인정책이라고본다. 햇볕정책은기본적으로남 북문제는우리자신의삶과민족의장래에직결되는문제로서당연히우리 7천만겨레의뜻을바탕으로남 274 동향과전망 87 호

275 북간의대화와협상을통해해결되어야한다고함으로써남 북문제의해결없는한반도의평화와경제발전은없다는인식을분명히하고있다. 햇볕정책이궁극적으로지향하는세상은민족에기반을둔국가형성, 즉통일을최고의목표로삼고이것을현실적으로가능한방법을동원하여점진적으로실현하려는정책이다. 보수세력의비판에대한햇볕정책옹호론은크게두세가지로요약될수있다. 첫째, 햇볕정책은힘의논리를완전히무시하고모든문제 를대화와협상으로해결하겠다는과도한이상주의적정책이아니다. 즉, 햇볕정책은안보를소홀히하는단순한유화정책이아니다. 이는과도기적상황의이중성을고려한복합적접근이며평화를만들어가는억제와협력의이중성을띠고있다. 남측이북측을지원하는것은결코 짝사랑 이아니라남측이필요한정책이북측에도유리한것일뿐이다 ( 구영록, 2000). 햇볕정책은분단의평화적관리라는 현상유지적 목표와통일이라는 현상변경적 목표를동시에추진하려는이중적성격을갖고있는데 ( 김근식, 2000), 이를동시에달성하는것은매우어려우며장시간동안의인내를요한다. 서독의동방에대한동방정책이효과를볼때까지는장시간이필요했다는사실을기억해둘필요가있다. 더중요한것은보수세력은햇볕정책을탈냉전시대의지구적시대조류를반영한대한민국의대북정책으로보기보다는김대중이라는정치인과그지지세력의정권적부산물로본다는것이다. 즉햇볕정책에대한비판이정책자체에대한냉정한평가라기보다는김대중정권에대한정치적차원의선호를반영하고있다는것이다 ( 김근식, 2000). 일반논문 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 275

276 4. 네가지질문으로본햇볕정책의평가 이러한논란을모든사람이수긍할수있게분명하게해결하는것은사실불가능하다. 이연구는다만그범위를좁혀서햇볕정책이과연잘만들어진정책이었나, 그리고정책목표를달성했는가하는문제를검증하려한다. 이를위해서다음과같은네가지질문들을던진다. 1) 햇볕정책은이론적논리적으로잘구성된정책이었나? 2) 햇볕정책은평화를유지하고화해를할수있었나? 3) 햇볕정책은북한을개혁개방의길로이끌고있었나, 체제를변화시키고있었나? 4) 햇볕정책은앞으로언젠가다가올남 북통일을위하여도움이되었나? 1) 햇볕정책은이론적논리적으로잘구성된정책이었나? 나그네는바람이강하게불때보다는햇볕이따갑게비출때스스로옷을벗을것이라는주장은기본적으로환경론자의논리다. 환경론이란인간의행동과사회구조는신의계시나타고난목적 ( 텔로스 ) 이있는것처럼미리정해지는것이아니고자연사회경제환경에의하여대부분정해진다는의미다. 이중자연적즉지리적환경에중점을두고이것이인간내지역사에미치는영향을강조하는지리적환경론의견해는일찍부터존재했다. 히포크라테스 헤로도토스등초기역사학자들은일찍이인간의행동이나역사를생리적 직접적인환경의영향을받는것으로보았다. 이와같은환경론은신학적 목적론적인세계관의지배를받던중세에는잠시모습을감췄으나, 르네상스이후합리적사고의부흥과더 276 동향과전망 87 호

277 불어부활했다. 먼저보댕, 몽테스키외가국가및사회의발전이지리적환경에의해서규정된다는설을제기했다. 이런견해는인간의정신생활에영향을미치는환경의중요성이강조되면서환경결정론은하나의문명사관으로까지발전했는데물론매우설득력이있는이론이다. 그런데 21세기초한국과미국이다시중세로돌아갔는지이환경론은거부당하고있는듯하다. 이란이라크와함께북한체제는원래부터사악한 악의축 으로간주되고있는것이다. 그국가들과사회가외 부환경과아무런상호작용도없고영향을받지도않고오직악을행하기위하여존재하는것은아닐것이다. 바꾸어말하면, 북한체제는본래신이내린것도아니고어떤특별한목적을위해서존재하는것도아니다. 그것은 2차대전후동서냉전체제와한반도의특수성이만들어낸하나의산물이다. 북한은분명지구상에서가장폐쇄적인국가이긴하나별천지에있는국가는아니다. 세계는상호관련되어있는하나의전체이며, 고정된것이아니라부단히운동 변화하고발전하는존재이며북한은엄연히그한부분이다. 북한주민과집권층의세계에대한인식역시, 그기초는물질적지리적역사적환경의산물로파악할수있다. 북한체제와그주민들이독특한정신세계에살고있는것처럼보이지만그들을둘러싸고있는물질적경제적환경이변한다면체제와주민모두가변할것이다. 이와같이, 만일이러한환경론자의논리가타당하다면햇볕정책은이론적논리적으로잘고안된정책이라고말할수있을것이다. 구조기능주의시각에서는사회의복잡성증가로발생하는보편적스트레스와욕구에대한집합적반응으로정치제도들이만들어지고변화한다고본다. 그리고이러한집합적반응으로서의사회제도는그사회의목표달성을위한성원들의합의의결과라고본다 (Parsons, 1902). 다른모든유기체들처럼사회도하나의유기체이기때문에늘정상상 일반논문 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 277

278 태를유지하려는항상성 (homeostasis) 을가진다. 항상성을유지하는것이사회의기본적목표이기때문에항상성을위협하는어떤변화를겪게되면유기체는변화된환경에맞추어적응을시도한다. 적응을위해서는에너지가필요하며, 에너지는유기체내부의자원을소모함으로써얻어진다. 사회는변화에적응하기위해노력할수밖에없는데, 이를위한자원은경제성장을통하여얻어지며근대화, 산업화, 도시화등은그필연적결과다. 햇볕정책은북한도항상성유지를필요로하는체제로인정하고환경을변화시킴으로써스스로변화하지않을수없게만드는조건을형성하는데있다고볼수있다. 햇볕정책이지속되어자본과동시에새로운생활양식과가치관이유입되면북한주민들의사고도변할수밖에없을것이며이는북한사회의산업화와도시화로이어질것이고, 이것은결국자연스럽게체제의개혁과개방으로연결될것이다. 구조기능주의시각에서는또햇볕정책이권위주의체제의변화내지는궁극적붕괴를앞당길수있는기제로작용할가능성이높다. 모든권위주의독재체제의공통적인특징은, 독립적인조직체를용인할수없고용인하지않는다. 체제의구성원은어떤집합적인대안이존재하지않는한그체제에복종하는경향이있다. 인간은대안이존재하지않기때문에개인적인나약함과무기력에굴복한다 (Weber, 1968). 권위주의체제를변화시키는것은정당성의붕괴와대항헤게모니의출현이다. 햇볕정책이불러들여올자본과일정한풍요는기존북한체제의정당성을상당부분훼손시킬것으로예상되는데, 이는북한주민에게는삶의시각과방식을제공하며, 결국개방과개혁이집단적인대안으로기능할것이고개인들은정치적선택권을행사할수있다는의미다. 278 동향과전망 87 호

279 2) 햇볕정책으로남 북은평화를유지하고화해할수있었나? 햇볕정책은 평화 화해 협력 을통한남 북관계개선이라는목표를분명히하고있다. 그러면햇볕정책은그목표를달성했는가? 이질문에대답하기위해서는먼저, 남 북이화해를하고평화를회복하였는가? 그리고더나아가양자사이에협력은이루어졌는가? 하는단순화된두개의질문으로재구성할수있다. 앞의질문이상대방에대한적대행위를중지하고살얼음과같은평화를회복하는소극적화해를반영 한다면, 뒤의질문은적대행위중지를넘어앞으로한걸음더나아가협 력을통한평화를공고히하는적극적화해를반영한다고볼수있다. (1) 소극적화해 : 적대행위의중지 일반논문 휴전이후크고작은북한의도발은계속되어왔지만, 햇볕정책을분기점으로북한의도발은현저히줄어들었으며그성격은본질적으로변하였다. 햇볕정책실행이전북한은 1968년 1 21청와대습격사건이나아웅산테러와같이무장군인을파견하여대통령이나국무위원등에대한살상을목적으로하거나민간항공기를공중에서폭파하고, 어선을격침납북시키는등극단적적대행위를표출하던도발을감행하였다. 그러나김대중의국민의정부출범되고햇볕정책이본격적으로가동된이후에는이러한종류의군사적적대행위는중지되었고 NLL 에대한불만을표시하는등현상타파를위한문제제기형으로변하였다. 결과적으로이전에언제발생할지모르던정부요인에대한테러행위나무장공비침투를통한민간인에대한살상과납북, 휴전선에서총격사건은사실상종결되었다. 또상호비방을목적으로하는대남대북방송이중지되었고, 휴전선에서확성기를통한심리전과전단지살포가중지되었다. 사실상남 북간무력충돌이나적대적행위가전면중지되었다. 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 279

280 또햇볕정책기간중 1999년 1차, 2002년 2차연평해전이발발했지만그것은화해의국면에서평화로가는일종의진통이라고볼수있었다. 중요한것은해전이발발했을때에도전쟁의공포로떠는국민은그다지많지않았다는사실이다. 반면에 2010년말발발한북한에의한연평도포격도발이대다수국민을전쟁의공포로몰아넣었다는사실을상기해볼필요가있다. 2) 김대중정부에서본격적으로시작한햇볕정책이그가시적효과가나타난것은노무현정부기간이었다. 노무현정부 5년동안남 북관계는단한차례의무력충돌도없었다. 개성공단이가동되고금강산관광에이어개성관광이시작되었으며서해상에서무력충돌을항구적으로예방할 10 4 선언이나왔다는사실에주목할필요가있다. (2) 적극적화해와협력군사도발중단이소극적화해라면평화를위한남 북간의정상회담, 경제사회문화교류와협력등적극적화해도이루어졌다. 김대중정부시절분단 55년만에처음으로이루어진 2000 남 북정상회담과여기에서합의한 6 15선언 은햇볕정책이빚어낸하나의결과였다. 이선언으로남 북관계의패러다임이과거의대결에서평화공존으로변화하는역사적계기가마련되었다. 남 북정상회담이후남 북관계는이산가족상봉등다양한종류의회담이정례화되었고각종교류가활성화되어한반도에서냉전이종식되는단계로진입하였다. 남 북경협을비롯한사회문화체육보건환경등여려교류와협력의활성화를위한기반이마련되었다. 남 북장관급회담은남 북정상간의합의에의해성사된당국간회담으로서, 6 15 공동선언을이행하고남 북화해협력관계를이끌어가는중심협의체로서의역할을수행하였다. 남 북장관급회담은남 북국 280 동향과전망 87 호

281 방장관회담, 경제협력추진위원회, 금강산관광당국회담, 등분야별로다양한회담을출범시켰다. 이회담은경의선및금강산육로연결, 개성공단건설, 이산가족문제해결등남 북의화해와협력을위한구체적합의를도출하였다. 그결과, 판문점연락사무소업무가재개되고, 이산가족의상봉및생사, 주소확인이이루어지는등남 북간에막혔던물꼬들이트이기시작하였다. 남 북정상회담이후남 북간에평화를향한노력이이루 어지고있음을잘나타내주는대표적사례가군사분야의남 북대화이다. 2000년 9월분단이후처음으로남 북군최고당국자가마주앉은남 북국방장관회담에서쌍방은 6 15 남 북공동선언이행에따른군사문제해결에적극협력하기로하는한편, 전쟁위험제거를위해공동노력하기로합의함으로써남 북간군사적신뢰구축을위한논의의토대를마련하였다. 이후군사실무회담에서는비무장지대내남 북관리구역설정문제와경의선철도연결및도로개설에따르는군사적보장문제를협의하였다. 남 북은 6 15 공동선언에따라경제협력을통하여민족경제를균형적으로발전시키기로합의하였다. 이를위하여남 북은기반시설의연결필요성에공감하고경의선철도와도로를연결하였다. 임진강수해방지사업은남 북이함께힘을모아홍수등재해를방지하고장기적으로공유하천을평화적으로이용해나가기위한치수사업이다. 2000년현대와북측아태사이에개성공단조성에대한합의서가체결된후공단이조성됨에따라북측은싼노동력을제공하는대가로부족한외화를벌어들이고남측은신발섬유등사양산업이활로를찾고국제경쟁력을회복하는데도움이되고있다. < 표 1> 은연도별남 북간교역금액을보여주고있는데햇볕정책이본격적으로가동되는 2000년이후부터교역량이대폭증가하고있 일반논문 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 281

282 < 표 1> 연도별남 북간교역금액현황 음을알수있다. 개성공단에는 2004년 6월시범단지에 15개사가입주계약을체결하고 2005년 18개사가입주한이래, 2010년 121개사가입주하여기업활동을하고있다. 이명박정부출범후사업여건이어려웠음에도불구하고 2008년이후 2010년 6월말까지 28개사가증가하였다. 생산액도급격히증가하여 2005년 1,400만달러에서 2008년에는 25,000만달러를넘어섰다. 근로자수는 2005년 6,020명에서 2008년 4만명에이르렀다. 남 북을왕래한인원도급격히증가하여 ( 금강산관광개성관광인원을제외하고도 ) 1989년부터 1999년사이 10년동안 12,000명수준에서 2007년한해동안에만 160,000명에이르렀다. 282 동향과전망 87 호

283 < 표 2> 개성공단가동기업수및생산액현황 자료 : 통일부, 2010 < 표 3> 개성공단근로자현황 일반논문 자료 : 통일부, ) 햇볕정책은북한을개혁개방의길로이끌고있었나? 즉, 햇볕정책은북한체제를변화시키고있었나? 햇볕정책이진정으로북한을변화시키고있었나에대해서역시진보와보수진영간에논란이뜨겁다. 보수진영은부정적시각을갖고있는데햇볕정책은 퍼주기 만했을뿐아무런효과가없었다는것이다. 그러나햇볕정책이단순히퍼주기만한것은아닌것으로보인다. 당시모든상황과정보를종합해볼때, 북한이미약하나마개혁과개방의길로나아가고있었다는것은부인하기어렵다. 북한에서는이미햇볕정책이본격적으로가동되기이전에수령제라고불리는그특유의사회주의적색깔이퇴색하고있었다. 1990년구소련체제의붕괴로부터시작된탈냉전의바람은극단적폐쇄적인북한체제가더이상버티지못하고중앙계획경제가이완, 침식되고이에따라계획경제의분권화과정을통해비록제한적이나마변화하고있다는조짐이보이기시 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 283

284 작한것이다 ( 정세진, 2002: 227). 햇볕정책은이미시작되고있던북한체제의개혁개방속도를가속화하였다. 북한체제가대내적으로는 고난의행군 을유지하고있지만, 대외적으로는개혁개방을외면할수는없었다. 2000년역사적남 북정상회담을개최한데이어김정일국방위원장이러시아와중국을방문하여정상외교를펼쳤으며, 그후서방국가를중심으로 17개나라와외교관계를열었다. 유럽연합과는 15개회원국중 13개나라와대사급외교관계를맺었다. 북한은 2001년경제부흥을제일의국가과제로선정하면서이른바 개방적자력갱생 노선을채택하였는데이에따라외화획득및첨단산업기술도입을적극추진하였다. 김정일위원장자신이중국경제성장의상징인상하이를방문하여첨단산업시설을시찰하고있는당시언로보도는학계는물론이고세간의화제가되었다. 햇볕정책이본격적으로가동하기시작한 1990년대말을전후로북한은그때까지의 고난의행군 시기를전환하기위하여다양한사회경제적변화를모색하고있었다. 우선 장마당 이라불리는농민시장을포함한사적시장이확산되기시작하였다. 김일성종합대학교의리동구교수는 1999년 2월 구식농민시장은보조적이고부차적이며시대에뒤진것으로전제한뒤정부는그런구식시장을인민들의생활수준향상을위해올바르게활용해야함 을주장하였다 (Wehrfritz, 1999, 정세진에서재인용 2002: 292). 2000년을전후로북한의경제는실제적인사회경제적현실을놓고볼때, 이미혼합경제로나아가고있었다. 구사회주의국가와의차이점은점진적개혁에의한결과가아니라경제난식량난이가져다준의도하지않는결과로볼수있지만햇볕정책은개혁과개방의길을가속화할가능성이높았다. 북한전문가들은당시의북한체제가스웨덴식경 284 동향과전망 87 호

285 제모델이나 ( 웬디셔먼미국국무부대북정책조정관 ) 1980년대중국처럼시장부문을지닌혼합경제로개혁하고있다고진단했다 ( 이종훈, 2000; 서의동, 2002). 실제로북한김정일위원장은빈번히중국을방문하여개혁개방을고민하고있었던것으로보인다. 2006년김위원장이 2001년방문한적이있는상하이를다시찾은것은북한의경제개혁을염두에둔경제적목적에따른것으로해석되었다. 당시김정일은회담에서 상해는천지 개벽됐다 고말한것으로전했다 ( 이제훈, 2006) 년이후김정일 의연이은중국방문또한북한체제의개방을염두에둔것으로볼수 있다. 일반논문 4) 햇볕정책은남 북통일을위하여도움이되는정책인가? 아직통일이달성된것이아니기때문에햇볕정책이통일을위하여얼마나도움이되는가를평가하는것은매우어렵고힘든일이다. 기본적으로미래에일어날일에대한평가는비현실적일뿐만아니라불가능하다. 따라서현실적으로이질문은 햇볕정책이평화를유지하는데도움이되었나? 로치환되어대답하는수밖에없다. 왜냐하면남 북통일에이르는길은, 전쟁의길을제외한다면, 남 북이합의를통해서평화적으로만가능하기때문이다. 남 북의평화적통일을위해서는크게두가지조건이있다. 독일통일의경우와같이, 남 북당국간국내적합의와한반도를둘러싼 4강의합의가있어야한다. 먼저국내적합의를이루기위해서는남 북상호간의관계가정상화되어야하고, 그관계가상당기간안정화되어야하며, 서로신뢰할수있는관계가선행되어야하는것이다. 이런의미에서햇볕정책이평화의유지를최우선목표로천명한것은적절했다. 김대중은 1970년대부터평화, 자유, 민주를통일의기본원칙으로 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 285

286 주장하였는데이중평화는우리에게지상명령이라고주창한바있다. 평화원칙은 3단계통일론의첫번째인남 북연합단계에서평화공존, 평화교류, 평화통일등통일의 3원칙으로특별히강조되고있다 ( 아태평화재단 2009). 이중에서도가장기본이되는것은평화공존이라고밝혔다. 햇볕정책은한마디로남 북한이평화공존과평화교류를이룩하자는정책 이며평화공존과평화교류를통해나중에 서로가안심할수있게될때평화통일을이룩하자는것이다. 햇볕정책은 당장통일을추구하기보다우선평화를중시하는남 북한공존 공영의정책 임을천명하고있다. 통일전이라도남 북의경제적문화적격차를좁혀놓는것이필요할것이다. 즉, 당장통일은아니더라도남 북간의적대행위라도끝내고화해하고통일에대비해준비가필요하다. 이것이바로햇볕정책이 궁극적으로북한정권을변화시키고주민을한민족으로서동질성을유지회복시키고, 통일을위한여건을형성할것 이라고주장하는이유다. 햇볕정책실행기간동안남한은북한에대한다양한정부와민간차원의지원사업과인도적지원사업을통해북한주민의민심을얻는데기여하였다고볼수있다. 두번째로, 햇볕정책은국제사회에서남 북한모두에게국가적자율성을높여주어분단을극복하고통일을위한여건을조성하는데어느정도기여했다고보아야한다. 그이유는햇볕정책으로남 북한의군사적대치상황을해소하고긴장완화를달성한것이사실이고이는남 북모두를미국이나중국에대한의존도를줄이는데기여했다. 앞서본바와같이, 역사적으로한반도는국제정치적으로미국, 일본, 중국, 러시아등 4강의이해관계가충돌하는전략적요충지다. 이런상황에서남 북한이강대국의이해로부터자유롭지못하고그들에얽매여있다면한민족은또다시우리의의사와는아무상관없이분단이지속 286 동향과전망 87 호

287 될것이고 6 25와같은전쟁터로내몰릴수있는것이다. 통일이되려면한반도를둘러싸고있는 4대초강대국사이에명시적묵시적합의가있어야한다. 만일그어느쪽도통일된한국이그들의국익에불리할것으로판단한다면그들은남 북이통일되는것을방해할것이다. 예를들어, 남한이지나치게미국이나일본과밀착되어있다면, 이는미국과경쟁또는대립하고있는중국과러시아의반발을불러들여결국한반도통일에부정적영향을줄것이분명하다. 3) 물 론그역도마찬가지다. 만일북한이중국이나러시아에지나치게밀착되어있다면, 유사시북한체제가붕괴되더라도남한에의한통일은어려울것이다. 만일남한이나북한이미국이나중국의꼭두각시로남아있다면, 설사북한체제가붕괴한다고해도중국과러시아는남한이북한을흡수통일하는것을보고만있지는않을것이기때문이다. 일반논문 5. 햇볕정책의비용과효과 햇볕정책은하나의국책사업으로당연히그에따른비용이지출된다. 보통국가의어지간한국책사업이수십조의사업비가소요되듯이 ( 예를들어, 새만금사업비 21조원, 4대강사업 25조원 ) 햇볕정책의사업비도상당한금액이들어갔는데, 문제는그금액이비판론자들이말하듯이어마어마한천문학적숫자이며 퍼주기 만하고돌아오는것은없는가하는것이다. 1) 햇볕정책의비용비록햇볕정책이란이름은붙이지않았으나, 북한에대한남한의대북지원은북한이극심한식량난을겪고있던김영삼정부집권 3년차인 1995년인도주의와동포애적차원에서시작되었다. 정부차원의지원 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 287

288 은 1995년 6월쌀 15만톤지원으로시작된이후유상지원 ( 식량차관 ) 및무상지원 ( 긴급구호및재해복구 ) 이지속되었다 ( 년은북경쌀회담결렬 (1995.9) 로당국직접지원이이루어지지않아국제기구를통해지원되었다.) 2008년이후로는남 북관계경색으로정부차원의지원은추진되지못했었으나최근천암함사건때까지민간단체및국제기구를통한지원은지속되고있었다. 햇볕정책의비용은북한에준금전적비금전적지원으로구성되어있다. 먼저금전적지원을보면다음과같다. 통일부 (2010) 의통계에따르면, 김대중노무현민주당정권 ( ) 10년간정부차원의무상지원은 1조가조금넘는다. 그리고민간기금과식량차관, 그리고순수한민간지원을포함하면 2조 7천억원이조금넘는다. 주목할것은정부차원에서지원한것중에는현금이없다는것이다. 전통일부장관정세현 (2010) 에의하면, 햇볕정책 10년동안북으로간액수에대해반대론자들은수조원의현금이갔다고주장하나이것이사실이아니라고말한다. 그근거로, 일단정부차원에서남 북협력기금이현금으로북으로간적이없다고말한다. 쌀과비료를산돈은남 북협력기금인데그건전부현물로전달되었다 (2010 국회상임위보고 ). 햇볕정책기간동안대북지원으로비료나쌀이가기시작한건 1999년부터인데, 총 20억달러정도가현물로지원되었다. 민간차원에서보면, 2000년남 북정상회담과관련해서북으로지불된돈은전부현대돈이었는데, 현대가정상회담이후남 북관계가 7대대북사업을독점개발하는권리를보장받으려고선수금으로 4억 5천만달러를지불한다. 현대아산은 98년 11월부터 2009년 7월까지 10 여년간금강산관광대금으로준돈이 4억 8600만달러였다. 개성공단건설과정에서약간의비용이발생했다. 개성공단은인건비, 공장부지, 땅값때문에중국베트남으로나가는우리중소기업들을 288 동향과전망 87 호

289 < 표 4> 대북지원현황 일반논문 자료 : 통일부 2010 위해서시작한것인데공단건설비용으로 1 단계 100 만평에 7,329 억원 이들어갔다. 이돈은토지공사, 한전한국통신등을통해서공단건설 비용으로충당되었다. 또일인당 달러로알려진공단근로자임 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 289

290 금으로 2004년부터 2010년까지 6,500만달러지불되었다. 이모든것을합계하면총 37억 3,000만달러정도 (3조 7,000억원 ) 된다. 그중에서현금은현대가준사업선수금과금강산관광대가, 공단임금등으로지불된 10억달러즉 1조원이다. 이와같은금전적비용이외, 햇볕정책은비금전적비용을수반한다. 즉, 햇볕정책으로일정기간동안남 북이공존하는현상을유지해야하고, 그사이분단상태를지속하는것을피할수없다. 따라서분단의고착화를초래할수도있다. 또, 햇볕정책으로북한에제공된약간의물질적지원이직접간접적으로핵개발에사용될수있으며, 햇볕정책의의도와는정반대로북한의개혁개방을지체시킬수도있다. 햇볕정책의가장큰비용은남쪽에서발생하는것이아니고북쪽에서발생한다. 즉햇볕정책이북한의반인권체제속에서억압받는동포의신음소리를외면한다는비판에서보듯이, 햇볕정책은특히, 북한에서정치적탄압을받는집단에게는어두운먹구름으로비쳐질수있겠다. 바꾸어말하면, 햇볕정책의결과로서북한체제가변할때까지는일부북한동포는계속하여자유를억압당할것이며희생당할것이다. 그러나남한에서적대적대결정책을쓴다고해서북한에서억압받는집단에게더좋을것은없다. 오히려모든독재자들이흔히쓰는수법으로내부의경쟁상대를제압하려는목적으로외부의적을만들어위기를조성하는것처럼, 북한체제가불안할때마다북한권력엘리트들은남쪽에적을만들어체제에저항하는세력을더욱탄압할수있는것이다. 문제는북한체제가언제변하는가하는것인데현재로서는어느정책이그시기를앞당길것인지예측할수없기때문이다. 햇볕정책에서도분단에따른비용이발생하는데이것은대결정책하에서도역시발생하는비용이므로따로계산할필요는없을것이다. 따라서분단비용은어떤정책을선택하더라도공통적으로발생하는비 290 동향과전망 87 호

291 용이다. 분단비용에대해서어떤전문가도정확한근사치를예측할수없는데그것은분단상황이얼마나오래지속될것인지기간을예측할수없기때문이다. 분단기간동안은분단으로인한과도한국방비지출과분단으로인한한반도의안보불안으로야기될불확실성은우리경제의부담으로작용하며이것을제거하는것이햇볕정책의핵심이다. 2) 햇볕정책의효과 (1) 국방비절감 만일, 남 북이내일이라도평화통일을이룬다면남 북이대치하고있는현재보다는막대한군사비의지출을상당부분절약할수있을것을충분히예상할수있다. 그러나남 북이통일했을경우는물론이고, 서로화해하고평화롭게자유로운교류만하고있어도국방지출의상당부분은절약할수있다고보인다. 이러한주장은이명박정부들어시작된남 북관계경색과이어진군사적긴장그리고군비증강에의해서여실히증명된다. 이명박정부와동시에시작된남 북관계의경색은결국 2010년말북한의연평도포격전으로이어졌고, 결과적으로원래예산보다수천억원안팎의국방예산이증액되지않을수없었다. 정부는 2011년국방예산 (31조 2,795억원 ) 을전년보다 5.8% 증액했다. 또, 우리국방부는 2010년말 NLL 수호와서해 5개섬방어를위해서해방위사령부를창설하는등서북도서를조기에요새화하기로하였고, 가장최근에는최첨단스텔스전투기도입을계획하고있다. 이에필요한전체사업비는수십조원을넘는다 ( 정욱식, 2011). 이군비증강을위하여외국에지출되는천문학적액수의돈은남 북이서로사이좋게산다면상당부분절약할수있는돈이며, 이돈을경제개발, 주민복지, 그리고문화창달에쓴다면우리나라는보다빨리 일반논문 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 291

292 문화 경제 복지강국이될것이다. 햇볕정책이실행된다면당장통일은어렵다하더라도이로인해예방되는전쟁비용을지출하지않아도된다. 말할것도없이남 북간에전쟁이일어났을경우는상상할수없는비싼대가를지불해야한다. 햇볕정책이전쟁을완전히방지하여전쟁이발발할가능성이전혀없는것은아니지만그가능성을대폭낮추는것은분명하다. 사람들은서로화해와협력, 그리고상호신뢰하는관계속에서도충돌할수있지만그것은갈등과대결그리고상호불신의단계를거치는것이일반적이다. 군사적측면에서햇볕정책으로전쟁이예방되어절약되는금전적이득을요약한다면, 우선전쟁에들어가는직접비용이있을것이며, 거기에전쟁으로파괴된산업시설의복구비용이절약될것이고, 전쟁을우리가승리한다고가정했을때추가로흡수통일비용이절약된다. 물론, 전쟁은수많은인명피해가추가될것이며, 잔학행위, 남 북남남북북상호간의불신과증오심은통일이후에도커다란갈등요인으로작용할것이다. 또, 이명박정부의기대대로, 당장북한체제가붕괴하여독일식흡수통일을할경우, 우리는최소 15년이상 GDP의 10% 이상을지불한다고가정했을때연간 80조이상을지불해야하며이럴경우우리의여력으로 5년을버티기힘들다. 따라서현상황에서는북한을좀더개방시켜북한사회스스로가시장주의경제에적응할수있는체질로개선해나가는것이우리경제의부담을최소화하면서통일로갈수있는가장경제적인방안이다. 통일당시세계 2위의경제대국인독일조차도그비용을감당하지못해 10여년간고통을받아왔다. 하물며경제규모에서는독일에미치지못하며남 북간의경제적격차가동서독의격차보다훨씬큰우리의경우에흡수통일에대한비용은우리가감당하기엔벅찰것이다. 292 동향과전망 87 호

293 < 그림 1> 군복무기간추이 ( 자료 : 연합통신, ) 일반논문 따라서북한스스로가시장경제에적응할수있도록체질개선을유도하고, 교류협력의확대를통해상호간에신뢰와이해의폭을점차증가시켜민족동질성회복을통한통일을이루는것이다. 이런의미에서햇볕정책이상당한장점이있는것이사실이다. (2) 군대문제 의해결만일한반도에평화가정착된다면지금우리나라모든청소년의어깨를짓누르고있는 군대문제 도점차해결될것이다. 현재지구상에서징집제를실행하고있는나라는우리나라나이스라엘등몇나라에불과한것이사실이다. 한반도에평화가정착된다면, 물론군에따라다르지만, 모든청소년들이국방의무를다할필요는없어질것이고, 따라서그들이군에서보내는약 2년여의젊은시절을중단없이교육과훈 공공정책으로서햇볕정책에대한평가 293