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1 2011 경제발전경험모듈화사업: 쓰레기 종량제 정책 2012

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3 2011 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

4 2011 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책 Volume-based Waste Fee System in Korea 주관부처 환경부 연구수행기관 한국환경정책 평가연구원 연구진 김광임, 선임연구위원, 한국환경정책 평가연구원김윤정, 연구원, 한국환경정책 평가연구원 자문위원 김미화사무총장, 자원순환연대박준우교수, 상명대학교심재곤회장, 환경 인포럼, 전한국자원재생공사사장, 전환경부기획관리실장심무경과장, 환경부운영자원과 연구관리 한국개발연구원국제정책대학원대학교 사업총괄기관 기획재정부 본보고서는영문보고서를축약하여작성한것으로구체적인내용은영문보고서를참고하시기바랍니다. 정부간행물번호 ISBN ISBN ( 전40권 ) Copyright C 기획재정부

5 정부간행물번호 Knowledge Sharing Program 2011 경제발전경험모듈화사업 쓰레기종량제정책

6 Preface 서문 1950년대전쟁의폐허와가난속에서원조를받던나라에서급속한경제발전을통해원조공여국이된한국의성공스토리는많은개발도상국들에게귀감이되어왔습니다. 최근에는서울 G20 회의의성공적개최등으로한국의경제발전모형에대한국제적관심이더욱고조되는가운데, 단기간내에경제발전을이루어낸한국의발전경험공유에대한수요가개발도상국을중심으로급증하고있습니다. 그동안기획재정부는한국의경제발전경험을개발도상국과공유하기위한정책자문사업으로서 KSP(Knowledge Sharing Program) 사업을 KDI와함께추진하여왔습니다. 2004년부터 2010년까지총 22개개발도상국을대상으로 200여개주제에대하여 KSP 정책자문사업이실시되었습니다. 또한기획재정부는 2010년부터한국의경제발전경험모듈화사업을 KSP 정책자문사업과병행추진하고있습니다. 즉, 한국의성공적인개발정책및제도운용사례연구를기초로정책 제도의도입배경, 정책결정 추진과정, 성과평가, 발전모형제시라는맞춤형콘텐츠를구축하고그결과물을정책자문사업의기초참고자료로활용하기위한노력을기울이고있는것입니다. 개발도상국들이궁금해하고, 필요로하며, 배울점을찾을수있는한국의독창적인발전경험성공사례들이체계적으로정리되어축적될수있다면, KSP 정책자문사업의실효성을높이고, 세계은행과 OECD 등국제기구와관련지식을공유함으로써국제개발협력분야에서도큰기여를할수있을것입니다. 2011년발전경험모듈화사업은 2010년도 20개사례연구과제추진에이어, KSP 추진협의회 를통하여관계부처의견수렴을거쳐, 인적자원, 산업에너지, 농어업, 보건의료, 국토건설, 환경, 행정 ICT 및경제일반등경제 사회의각분야를망라하는 40개세부과제를선정하여추진하였습니다. 특히, 모듈화사업의효율적진행및품질관리를위하여과제별로담당부처, 학계와국책 민간연구기관및공기업전문가로구성된집필진, 전직관료와원로전문가가포함된자문위원단으로 T/F를구성, 개발도상국의정책입안및실행에실질적으로도움이될수있도록한국의발전경험을정책사례별로정리하고, 체계적인지식인프라를구축하였습니다.

7 본보고서의발간에즈음하여여러가지어려운여건에도불구하고발전경험모듈화사업전반에대한중요성을인식하고성공적인사업추진을위해노고를아끼지않은기획재정부를비롯한관계부처담당관과집필진, 그리고보고서의검토및보완에심혈을기울여준자문진과분과별 PM 연구기관 ( 산업연구원, 국토개발원, 한국교육개발연구원등 ) 책임연구위원, 익명의검토자분들께감사를드립니다. 모듈화사업의모든참여진의노력은개발도상국들의경제발전을도모함은물론한국과개도국간의경제협력과상호교류를통한상생관계를증진시키는밑거름이될것으로믿어마지않습니다. 아울러최선을다해모듈화사업을이끌며보고서의질적수준향상에만전을기해온 KDI국제정책대학원개발교육연구실김준경실장과박진교수, 이하구성원들의노력에감사드립니다. 끝으로본보고서에수록된내용은발전경험모듈화사업에참여한각집필자개인의견해로서 KDI국제정책대학원의공식적인의견을반영한것이아님을밝힙니다 년 5 월 KDI 국제정책대학원총장 현오석

8 Contents 요약 11 제 1 장서론 13 제 1 절연구범위및배경 14 제 2 절연구내용 16 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 17 제 1 절쓰레기종량제도입 ( ) 과국내여건 18 제 2 절 1990 년대까지의쓰레기관리체계현황 20 제3장쓰레기종량제의도입경과 31 제1절도입준비기 32 제2절도입기 35 제3절정착기 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

9 제4장쓰레기종량제의내용및추진체계 43 제1절쓰레기종량제개관 44 제2절쓰레기종량제의법적 제도적근거 49 제3절쓰레기종량제추진위한행정적구조및역할분담 52 제5장쓰레기종량제시행성과및개선방안 57 제1절쓰레기종량제시행성과종합 58 제2절쓰레기종량제개선방안 61 제3절종량제우수사례소개 64 제 6 장개도국제도도입에있어서의시사점 67 제 1 절개도국종량제도입을위한제언 68 제 2 절개도국종량제실시위한제도마련 71 참고문헌 79 목차 07

10 Contents 표목차 제2장 < 표 2-1> 종량제도입당시한국의주요사회지표 (1995) 20 < 표 2-2> 생활폐기물처리 25 < 표 2-3> 폐기물관리예산 26 < 표 2-4> 폐기물배출현황 27 제 3 장 < 표 3-1> 쓰레기배출량변화 40 제4장 < 표 4-1> 배출원별폐기물배출형태 45 < 표 4-2> 쓰레기봉투의용도및규격의다양화 (2003) 48 < 표 4-3> 종량제시행당시환경부폐기물관련과의기능 53 제6장 < 표 6-1> 2006년한국유기성폐기물발생및처리비율 73 < 표 6-2> 마을단위쓰레기종량제추진체계 76 < 표 6-3> 마을단위쓰레기종량제수거체계 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

11 Contents 그림목차 제 1 장 [ 그림 1-1] 한국의경제사회발전과정 16 제2장 [ 그림 2-1] 환경예산의증대추이 ( ) 19 [ 그림 2-2] 1980년대초반신문기사 (1981년 5월 7일매일경제신문 ) 21 [ 그림 2-3] 쓰레기공해문제를다룬 1970년대신문기사 (1977년8 월 22일동아일보 ) 21 [ 그림 2-4] 1990년대초반쓰레기공해관련기사 (1990년 5월 21일경향신문 ) 21 [ 그림 2-5] 1960년부터 2000년대초반까지폐기물관리법제의변천 22 [ 그림 2-6] 폐기물분류체계변천 23 [ 그림 2-7] 폐기물처리흐름도 24 [ 그림 2-8] 각국생활쓰레기배출량 ( 동아일보 1996년 6월 3일 ) 27 [ 그림 2-9] 1995년한국생활폐기물구성 28 [ 그림 2-10] 쓰레기의자연분해시간 28 [ 그림 2-11] 주민반대시위 1997년 6월 9일동아일보기사 29 [ 그림 2-12] 1992년 6월 16일중앙일보 30 [ 그림 2-13] 1991년 8월 7일경향신문 30 제 3 장 [ 그림 3-1] 쓰레기종량제실시신문홍보광고 (1994) 35 [ 그림 3-2] 1995 년 1 월 6 일자동아일보 37 목차 09

12 Contents 그림목차 제4장 [ 그림 4-1] 폐기물관리를위한경제적유인제도 46 [ 그림 4-2] 종량제봉투 ( 평택시 ) 47 [ 그림 4-3] 대형폐기물스티커 ( 포천시 ) 47 [ 그림 4-4] 쓰레기봉투지정판매소표지 ( 아산시 ) 47 제5장 [ 그림 5-1] 전국생활폐기물발생추이 58 [ 그림 5-2] 생활폐기물처리현황과재활용률의증가 59 [ 그림 5-3] 재사용종량제봉투홍보 62 제6장 [ 그림 6-1] 대형폐기물유해폐기물분리수거 70 [ 그림 6-2] 실내, 실외분리배출수거함 71 [ 그림 6-3] 음식물쓰레기분리수거통 72 [ 그림 6-4] 음식물쓰레기차량이전 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

13 요약 1960년대이후비약적인경제발전을이룩한우리나라는산업화와인구의도시집중화현상으로인하여환경문제가심각화, 다양화되면서각종폐기물이증가하였으나그처리를매립에주로의존하여쓰레기문제가심각한문제로대두되었다. 폐기물처리시설의설치가불가피한상황이었으나매립지, 소각장부지선정문제가지역간의갈등으로부각되었다. 쓰레기발생량의지속적인증가, 유해쓰레기및일회용품의증가에따른폐기물의악성화, 매립공간의부족및님비현상등을극복하기위하여쓰레기종량제를도입, 실시하게되었다. 기존의건물면적이나재산세에기초한고정율에의한수수료부과방식에서쓰레기발생량에따라쓰레기처리비용을배출자가부담하는오염자부담원칙을적용하였다. 쓰레기발생량에따라수수료를부과하므로쓰레기배출을줄이려고하는동기부여가되고, 재활용품을최대한분리배출하도록유도함으로써쓰레기를발생단계에서감량하고실제로쓰레기를발생시킨사람에게처리요금을부과하는데그목적이있다. 종량제가적용되는폐기물은생활쓰레기와사업장일반폐기물중생활폐기물과성상이유사하여생활폐기물의기준및방법으로수집 운반 보관 처리가가능한폐기물이다. 종량제봉투에버리지않는쓰레기는연탄재, 재활용가능폐기물, 대형폐기물, 농어촌쓰레기등이다. 대형폐기물은냉장고등가전제품, 가구등을포함하며, 재활용품은종류별로신문서적등종이류, 금속캔, 유리병, 고철, 플라스틱등 4-5종으로분류하고지역에적합한분리수거방식을택한다. 우리나라의경우생활쓰레기는각지자체가수거처리할책임이있어서지자체조례로그내용이규정되어운영되었기때문에환경부는제도의시행을위해쓰레기종량제지침을마련하여지자체에제공하여전국적인종량제의실시전에지자체가법적, 행정적, 재정적준비를갖출수있도록지원하였다. 제도의시행초기에서무단투기및불법소각의증가, 봉투재질및가격불만, 농촌지역의시행의어려움, 수거비용의증가, 행정체계의미비등이문제점으로지적되기도하였으나, 우리나라의경우쓰레기발생량의감소및재활용률의증가등성공적인성과를보여주었다. 그성공요인으로 요약 011

14 는민관의긴밀한협력과시민의적극적인참여를들수있다. 또한시범시행기간동안의평가를시민단체에위탁하여시행함으로써시민단체와정부의긴밀한협조하에제도를홍보하고시행해나갈수있었으며, 종량제의정착은실행에많은어려움을겪어왔던분리수거의정착으로자연스럽게이어졌다. 쓰레기종량제는시장에기반을둔환경정책의성공사례로이야기되고있다. 이제도를도입하고자하는개도국의경우대체로농촌인구의비중이높고, 폐기물중유기성폐기물의비중이높은특성을보이며, 쓰레기수거체계가잘확립되어있지않은경우가많을것으로예상된다. 농촌지역의문제는인구가적고 1일발생량이적어쓰레기가적체되는기간이길다는것이며수거주기를짧게하면비용이많이소요된다. 또수수료비용부담에대해주민들이느끼는부담감이커서불법소각이나비규격봉투사용등이늘어날수있다. 개도국의종량제제도도입시종량제시행의기초가되는분리수거제도의정착, 농촌지역종량제시행의어려움을극복하기위해설계도입된마을단위종량제, 그리고개도국사람들이큰관심을보이고있는유기성폐기물의처리에관련하여지역여건에맞는설계가필요하다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

15 2011 경제발전경험모듈화사업쓰레기종량제정책 제 1 장 서론 제 1 절 연구범위및배경 제 2 절연구내용

16 제 1 장 서론 제 1 절연구범위및배경 1900년대인적물적수탈이극에달했던일제강점기를거친한국은 1945년독립하였으나경제적으로매우피폐하고정치적으로도매우혼란한상황이었다. 이러한가운데 1950년 6.25 전쟁이발발하여 3년간지속되었고이로인한인명피해및산업시설의파괴는상황을더욱악화시켰다. 한국은행에서발간한최초의국민소득추계자료는 1953년 1인당국민총생산 (GNP) 을 67달러로기록하고있다. 이처럼국민소득세계최하위권에서출발한한국은 1960년대경제개발 5개년계획을기점으로산업화기간을거쳐급속한경제성장을이룩하였으며, 1995년세계은행의원조대상국명단에서제외되었고, 2007년국민소득 2만달러를처음돌파하였으며, 2009년경제협력개발기구 (OECD) 의개발원조위원회 (DAC) 에공식적으로가입하여원조를받던나라에서원조를하는국가로바뀐첫사례가되었다. 1) 그러나이러한압축적인성장의추진과정에서형성된산업구조, 생산및소비행태, 국민의의식구조등의사회경제체제는환경오염예방에매우취약한구조를갖게되었다. 급속한경제개발과정을지원하기위한국토이용과산업배치정책도효율성만을추구하여환경을고려한국토의균형있는발전을추구하지못하였다. 더구나한국은근본적으로환경용량에비해과도한인구가거주하여다른나라와비교할때환경오염에훨씬취약하고민감한국토여건을가지고있다. 성장우선주의에따라필연적으로환경문제가수반되었고, 1970년대후반에들어서면서더이상이를방치할수없다는인식하에환경정책이도입되기시작하였다. 우리나라는 1960년대이전에는도시지역에서배출되는쓰레기는비교적소량으로연탄재가주를이루었고음식물쓰레기는가축의사료로이용되고, 종이와나무는재활용되었다. 수질, 대기오 1) ODA&KOICA, History, 한국국제협력단영문홈페이지, 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

17 염문제와마찬가지로폐기물문제가대두된시기도경제개발계획이성공하기시작한시기부터라고할수있다. 급속한산업화와도시화과정을거치면서생산과소비활동의부산물로서나타나는폐기물도양적으로대규모화되고성상도매우다양화되었다. 버릴쓰레기가없을정도로가난하던한국은경제개발이후 1970년대국민한사람이하루에 1kg의쓰레기를버린것으로조사되었고, 1990년에는쓰레기발생량이 2.2kg으로증가하여선진국과거의동일한수준으로폐기물을배출하게되었다. 이러한쓰레기문제는항상푸짐하게상을차려야잘차린것으로여기는음식문화, 포장을여러단계로하여예를갖추는생활문화도요인이되었다. 2) 폐기물의적정관리는우리나라는물론세계각국이안고있는가장심각한환경문제의하나이다. 그러나지가상승, 물류비용등사회적거래비용증가, 님비 (NIMBY) 현상으로표현되는잠재적지역갈등, 바젤협약과같은폐기물관련국제환경규제의강화등폐기물처리와관련한대내외적여건의변화는지속적으로증가하는폐기물에매립방식으로대응하던우리나라의폐기물정책의변화를요구하고있었다. 세계각국의환경정책은사후관리에치중했던기존의틀을탈피하여환경오염의사전예방을위한예방적정책을동시에추진하고있고이는폐기물정책에있어서도예외가아니다. 본연구에서소개하고자하는쓰레기종량제는 발생된폐기물의적정처리 라는정책목표에서 폐기물의최적발생및처리 로관심의대상이확대되었음을의미한다. 폐기물의효율적처리를위한사전적정책수단으로써경제적유인제도의일환으로 1992년한국에도입된쓰레기종량제는국민경제가환경친화적생산, 소비구조로전환하는데기여하였으며가장성공적인폐기물관리정책중하나로평가받고있다. 경제개발과국토개발에따른환경파괴와환경오염은어느정도피할수없는결과이지만후발산업국가인개도국들은이미선진국들에의해도입된제도와기술로현명하게대비하고적기에대응할수있는이점을가지고있다. 특히한국은 OECD DAC 가입국중개도국경험을가진유일한나라로한국의경험은선진국과개도국을연결하는가교로써의미가있다고할수있겠다. 한국은 2008년광복절기념사에서대통령이새국가전략으로저탄소녹색성장을제시한이래환경보전과경제성장이함께갈수있는새로운경제발전모델을국제사회에전파하기위해다양한노력을하고있다. 특히경제성장에관심이많은개발도상국은환경피해를최소화하는성장및기후변화적응을위한지원역할을한국이감당해야함을역설하였다. 2) 223p, 환경과공해, 이병학 제 1 장서론 015

18 제 1 장 그림 1-1 한국의경제사회발전과정 자료 : 녹색성장위원회, 녹색성장국가전략, 2009 제 2 절연구내용 본연구는폐기물감량및재활용촉진을위해쓰레기종량제를도입하고자하는국가들에게도움이될수있도록쓰레기종량제의도입배경, 추진경과및시행성과, 세부내용및시사점도출을내용으로한다. 도입배경에서는쓰레기종량제도입당시의사회적여건및쓰레기관리체계현황을알아본다. 세부내용및추진체계에서는쓰레기종량제의의의와특징, 법적근거, 제도의내용, 행정적구조및역할분담을기술한다. 시행성과부분에서는종량제를전후한생활쓰레기현황변동및우수사례를기술한다. 시사점에서는정책의교훈을도출하고, 협력대상국의쓰레기종량제에관한정책을자문할때에유의해야할점및보완점들을소개한다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

19 2011 경제발전경험모듈화사업쓰레기종량제정책 제 2 장 쓰레기종량제의도입배경 제 1 절 쓰레기종량제도입 ( ) 과국내여건 제 2 절 1990 년대까지의쓰레기관리체계현황

20 제 2 장 쓰레기종량제의도입배경 제 1 절쓰레기종량제도입 ( ) 과국내여건 1. 한국의 1990년대환경문제한국은급속한경제성장에따른산업및생활폐기물의배출로 1980년대를전후하여환경오염피해가급증하였다. 환경오염의피해를직접적으로경험하기시작한국민들의쾌적한환경에대한요구에따라 1980년 8차개헌에서헌법상환경권이명문화되었으며, 제5차경제개발 5개년계획 ( ) 때부터환경부문과관련된계획이독립적으로추가되게된다. 쓰레기종량제도입의배경이된 1990년대상반기는페놀오염사건, 쓰레기매립장건설관련분쟁, 핵폐기물처리장건설을둘러싼지역주민과환경단체들의투쟁과더불어지구온난화, 산성비등범지구적인환경문제가관심의대상이되기시작한시기이다. 이러한환경문제에대응하기위한환경행정의수요가폭발적으로증가함에따라보건사회부의요청으로 1980년발족한환경청은 1990년환경처로, 1995년에는환경부로승격하였으며, 이에따라예산의증대도함께이루어지게되었다 ( 그림 2-1). 이와같은환경에대한인식이강화됨에따라법과제도가정비되고행정조직과예산이증가하게되었다. 3) 1990년대는친환경적인생산및소비체계를구축하고환경투자를위한재원을마련하기위한취지에서환경관리를위한경제적규제수단들이많이도입되었던시기였으며, 쓰레기종량제도이의일환으로도입되었다. 3) 한국의환경오십년사, 환경부, p 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

21 그림 2-1 환경예산의증대추이 ( ) 자료 : 한국의환경오십년사 (1996), 환경부, 24p 2. 종량제도입당시한국사회 4) 1990년대우리사회는기존수출경제중심에서벗어나내수경제로시장을확장하면서, 대중소비사회로진입하게되었다. 1987년민주항쟁이후급격하게상승하기시작한임금은저임금을비교우위로하던수출경제를위축시킨반면에, 다른한편임금소득의증가로인한가계지출확대로이어지면서내수시장이활성화된것이다. 5) 이러한물질적풍요는 필요에의한소비 가 즐김을위한소비 로전환되는기반이되었고, 소비는단순히물질적인필요를충족시켜주는것을넘어서자신을표현하는하나의문화적현상이되었다. 쓰레기를 인간생활에있어어떤관점에서보면가치가있을수있으나소유자의입장에서보면불필요한것이라고생각되어배출된모든형태의것 으로정의할때, 6) 대량소비와짧아진상품주기는쓰레기의양을폭발적으로증가시키게되었다. 당시한국의주요사회경제지표를살펴보면 1인당국민소득 (GNI) 은 1985년 2,229$/ 인, 1990 년 5,886$/ 인, 1993년 7,811$/ 인, 1994년 8,998$/ 인으로 1990년대들어서면서크게증가하고있었다. 교육기회의확대로초등학생의중학교진학률은 99.9%, 중학생의고등학교진학률은 98.6% 이며고등학생중절반이상이전문대이상에진학하였고, 지속적인경제성장과국민소득상승으로주거공간이확대되었다. 4) 1995 년도한국의사회지표, 통계청 5) 1p, 쓰레기종량제시행 10 년평가, 자원순환연대 6) 16p, 일본정부의쓰레기정책, 일본폐기물학회 ( 편 ) 강영훈역 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 019

22 제 2 장 정치적으로종량제가도입된 1995년은 1991년부터부분적으로시행되던지방자치제가본격적으로확대된원년으로 4대지방선거 ( 광역및기초자치단체장, 광역및기초의회의원선거 ) 가헌정사상처음으로동시실시된해였다. 자치단체의정치와행정을단체의주민과대표자에의해처리하게된것은민주주의의진일보로볼수있었으나이른바혐오시설이라불리는쓰레기매립장등의건립에대해지역이기주의를심화시키는문제점을낳았다. 폐기물관리는지방자치단체가지역주민들에게제공하는공공서비스로폐기물처리시설의설치에대한지역주민간의갈등은심각한사회 경제적문제가되었다. 그러나이런갈등의심화는고속성장의기치아래갈등조정, 도덕중심의사고를무시하고과정의정당성보다결과의수월성을우선시하였던압축성장기로비롯된예견된반작용이었다고도볼수있다. 표 2-1 종량제도입당시한국의주요사회지표 (1995) 항목 1995 인구 44,851,000 명 평균국민연령 인당 GDP(1994) 8,483 달러 / 인 시도별인구비율및인구밀도 (1990) 도시거주자 74.4% 인구밀도 437 도시농촌가구평균소득비율 농촌 / 도시 =99.5 여성경제참여율 47.9% 정부예산및교육예산비율 22.8% 학력비율 (1990) 국졸이하 (33.4) 중졸 (19) 고졸 (33.5) 대졸 (14.1) GNP 대비연구개발투자비율 2.33%(1993년 ) 자료 : 1995년도한국의사회지표, 통계청 제 2 절 1990 년대까지의쓰레기관리체계현황 1. 한국의쓰레기문제 1980년대까지우리나라쓰레기처리는전반적으로쓰레기수거분야에만예산, 인력, 장비가집중되어수집된쓰레기는저습지공터, 하천부지, 주택또는공장신축부지에노천투기식으로버려졌다 ( 그림 2-2 참조 ). 80년대이후도시매립지의경우도위생매립과거리가먼단순적재방식으로심한악취, 가스폭발위험, 침출수로인한하천과토양오염등의환경문제를야기하였다. 정부는이러한생활쓰레기를위생적으로처리하기위해 1987년전국에쓰레기소각장, 위생매립지, 중간처리장등을건설하는계획을수립하였으나수도권과마산을제외하고는막대한투자비, 지가상승, 주민들의집단민원으로 1990년대에이르기까지공사중단상태가되거나심지어매립예정지선정도하지못한곳이대부분이었다. 1990년대대중소비사회의진입은쓰레기문제를더욱가중시켰다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

23 그림 년대초반신문기사 (1981 년 5 월 7 일매일경제신문 ) 그림 2-3 쓰레기공해문제를다룬 1970 년대신문기사 (1977 년 8 월 22 일동아일보 ) 그림 년대초반쓰레기공해관련기사 (1990 년 5 월 21 일경향신문 )) 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 021

24 제 2 장 2. 폐기물관리현황 가. 폐기물관리법제의변천 그림 년부터 2000 년대초반까지폐기물관리법제의변천 폐기물이국가의관리영역으로포함되게된것은 1960년대로쓰레기및분뇨처리를위하여 1961년오물청소법의제정이그시초이다. 1963년공해방지법상산업폐기물관리가규정되었으며, 1977년쓰레기처리를포함하는환경위생전반이새로제정된환경보전법상포함되었다. 폐기물관리의중요성이부각되면서, 1986년종전의오물청소법과환경보전법상의산업폐기물관리부분을통합하여독립된폐기물관리법이제정되게된다. 재활용 이라는개념이법상처음도입된것도이때이다. 이어 1992년에는폐기물감량화와재활용에대한인식이고조되어폐기물관리법제 3장의폐기물발생억제및재활용에대한규정이분리되어별도의법인자원의절약과재활용촉진에대한법률로독립하였다. 또한 1995년에는폐기물분류체계를유해성을기준으로재분류하고님비현상 (NIMBY: Not In My Back Yard) 완화를위해폐기물처리시설주변영향주민에대한지원을규정한폐기물처리시설촉진및주변지역지원에관한법률이제정되었고, 폐기물관리법상에생활폐기물감량정책의효율적추진에대한규정을추가하여종량제실시의촉진근거를마련하게되었다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

25 나. 생활폐기물관리소득증가와생활형태의변화, 산업화로인해폐기물의양과질이다양해지면서폐기물에대한분류도다음과같이변천되어왔다. 1986년폐기물관리법이제정되기이전부터우리나라의폐기물은일반폐기물과산업폐기물로분류되었으나, 1991년폐기물관리법 1차개정시생활계일반폐기물, 사업장일반폐기물과특정폐기물로분류기준이변경되었고, 1995년 8월 4일개정법에서다시생활폐기물과사업장폐기물로분류되었다. 그림 2-6 폐기물분류체계변천 자료 : 쓰레기종량제정책효과실증분석, 정광호외, 392p 폐기물관리법에의하면국가는폐기물관리전반에관한기본정책을입안하고, 지방자치단체에대한기술적재정적지원등을담당하며, 광역지방자치단체 ( 시도 ) 는관할기초자치단체간의조정및재정지원등을담당한다. 특별청소지역내 ( 서울특별시, 직할시, 시또는읍 ) 생활폐기물의처리책임은수거운반업무담당하는시장, 군수, 구청장이담당하고있었으며지자체의조례에따라대행업자에게처리를위탁할수있었다. 다. 생활폐기물처리방식과거에는가정에서배출된쓰레기중신문, 쇳조각등은회수업자에게매각하고종이, 나무등의가연성물질은부엌등에서연료로사용하며, 주방쓰레기, 분뇨및축산폐기물, 농촌의농산폐기물은퇴비로활용하는등가정내에서재이용이가능하였다. 쓰레기의배출량이증가하게됨에따라계획적인쓰레기의처리가필요하게되었다. 생활폐기물의처리방식은크게매립, 재활용, 소각으로분류된다. 유기성폐기물은사료화, 퇴비화되거나소각되고무기물질과소각잔재는매립된다. 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 023

26 제 2 장 그림 2-7 폐기물처리흐름도 1980 년대말에서 1990 년대초에는대부분의생활폐기물이지역및광역쓰레기매립장에직매 립되었고, 재활용되는폐기물량은극히적었다. 그러나 1991년분리수거의무화에따라재활용량이다소증가했다 ( 표 2-2 참조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

27 표 생활폐기물처리 ( 단위 : 톤 / 일 ) 계 매립 소각 재활용 기타 ,031(100) 63,411(94.6) 1,508(2.3) 1,562(2.3)) 550(0.8) ,897(100) 69,248(95.0) 1,210(1.7) 1,759(2.4) 680(0.9) ,021(100) 73,294(93.9) 1,478(1.9) 2,275(2.9) 974(1.3) ,962(100) 78,106(93.0) 1,493(1.8) 3,900(4.6) 463(0.6) ,246(100) 82,411(89.2) 1,497(1.6) 6,786(7.4) 1,552(1.7) ,096(100) 66,965(89.2) 1,132(1.5) 5,912(7.9) 1,087(1.4) ,940(100) 54,227(86.2) 1,480(2.4) 7,233(11.4) ,118(100) 47,166(81.2) 2,025(3.5) 8,927(15.3) - 라. 관리예산쓰레기종량제실시이전에도우리나라는쓰레기수수료의유료화제도를채택하여왔으나청소재정의자립도가매우낮았다. 사회구조가복잡하고다양화되어감에따라정부에서는복지분야와환경분야에투자되는비용이절대적으로증가할수밖에없고쓰레기를처리하는지방자체단체에서는쓰레기처리에소요되는비용대부분을일반예산에서충당함으로서조세의형평도맞지않을뿐만아니라투자비용도막대하였다. 7) 지방자치단체의다른고유의업무로인하여환경분야에투입되는재정은매우열악하였다. 폐기물에관한독립적인최초의법률인폐기물관리법이시행된이후정부및지방자치단체에서의폐기물관리예산내역은 < 표 2-3> 과같다. 이와같은쓰레기처리비용의증가와지방화시대에따른재정부족은쓰레기종량제를도입할수밖에없었던정책적이유가되었다. 종량제가도입되기직전인 1994년의예를들면전국적으로 232개의시군구의생활쓰레기수거운반처리에소요된비용이총 1,049,935 백만원이고, 쓰레기수수료수입은 132,800백만원으로써쓰레기처리자립도는 13.6% 에불과하였던것을알수있다. 7) 최창섭, 2001 쓰레기종량제의문제점과개선방안에관한연구 : 경남진주시를중심으로 경상대행정대학원석사학위논문 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 025

28 제 2 장 표 폐기물관리예산 ( 단위 : 백만원 ) 구분 계 국비 지방비 차관 지방채 기타 수수료징수 , ,590 9, , , ,361 3,094-2,777 28, ,111 1, , ,329 32, , ,504 6, , ,799 5, ,673 4, ,690 71, ,127 3, ,867 3,565 7,711 40,234 78, ,571 9, ,442-7,833 9,560 97, ,049,935 19, ,159-11,811 34, , ,173,971 41,242 1,105,791-26, 자료출처 : 한국의환경오십년사, 379p 발췌 3. 쓰레기처리의문제점 가. 쓰레기발생의지속적인증가및처리한계도달산업발전및대중소비사회의도래로쓰레기양이급증하였으나 1980년대까지의우리나라쓰레기처리는전반적으로쓰레기수거분야에만예산, 인력, 장비가집중되어수집된쓰레기는저습지공터, 하천부지, 주택또는공장신축부지에노천투기식으로버려졌다. 1980년대이후도시매립지의경우도위생매립과거리가먼단순적재방식으로심한악취, 가스폭발위험, 침출수로인한하천과토양오염등의환경문제를야기하였다. 정부는이러한생활쓰레기를위생적으로처리하기위해 1987년전국에쓰레기소각장, 위생매립지, 중간처리장등을건설하는계획을수립하였으나수도권과마산을제외하고는막대한투자비, 지가상승, 주민들의집단민원으로 1990년대에이르기까지공사중단상태가되거나심지어매립예정지선정도하지못한곳이대부분이었다. 쓰레기배출량은 92년말 75,096 톤 / 일로 88년이후매년 7%~10% 의높은증가세였으며이는 1 인당기준환산시 1.8kg( 인 / 일 ) 으로미국 1.3kg, 일본 1.0kg, 영국 0.9kg, 독일 0.9kg에비해월등히높은비율이며 1인당하루음식물쓰레기배출량은 0.52kg으로일본 0.37kg, 독일 0.27kg, 영국 0.26kg에비해 2배이다. 이는소비수준상승이외에도각가정에서김장철채소류쓰레기배출등한국음식문화의영향도있는것으로분석된다 ( 표 2-8 참조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

29 표 폐기물배출현황 년도 총계 생활폐기물 산업폐기물 일인당배출량 (Kg) ,374 83,963 61, ,376 92,246 66, ,535 75,096 69, ,383 62,940 78, ,049 58,118 88, 그림 2-8 각국생활쓰레기배출량 ( 동아일보 1996 년 6 월 3 일 ) 나. 유해쓰레기및일회용품의증가등으로인한폐기물의악성화과거가정에서발생하는생활쓰레기의대부분은연탄재가 80% 이상을차지하였고, 음식물쓰레기는적은양이어서연탄재와음식물쓰레기가매립된경우쉽게농경지로전환이가능하였다. 70년대후반부터산업사회로진입함에따라음식물, 종이, 섬유같은유기물질생활쓰레기및건전지, 전구, 가전제품등유해물질함유쓰레기가크게증가하였다. 또소비생활의서구화로플라스틱, 유리, 섬유, 알루미늄등새로운형태의쓰레기가계속발생하였으며이러한폐합성수지및금속은분해되는데오랜시간이필요하다. 종량제도입당시의생활폐기물의구성을보면음식물쓰레기와 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 027

30 제 2 장 기타잡쓰레기가절반을넘고종이를제외하고거의분리배출되지않고있다는것을알수있다. 이러한도시생활쓰레기들은매립시에는긴기간동안분해되지않고, 소각시에는대기오염을일으키는유해가스및다이옥신과같은강력한발암물질을생성하는것으로알려져소각장건설에대한지역주민들과환경단체들의강력한반발을불러일으키는원인이되었다. 그림 년한국생활폐기물구성 그림 2-10 쓰레기의자연분해시간 자료 : 농촌진흥청어린이체험관, 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

31 다. 매립공간의부족및집단이기주의 (NIMBY) 8) 현상쓰레기를처리할수있는토지가제한되어있는상태에서매립공간의부족은이미 80년대중반부터심각한사회문제로대두되었다. 대부분의매립장은유독침출수와가스에무방비상태였으며이로인해야기되는지하수및하천오염, 악취, 해충발생, 소각시발생하는유해물질은주민반대를설득하는큰장애물이었다. 지방자치가본격적으로시행된 1990년에이르러매립과소각을위한부지를확보하는것은더욱어려워졌다. 도시의경우인근농촌및산간지역후보지를구하면서집단민원을야기시켜왔는데, 지방의회가구성된뒤에는시군구의회에서타지역쓰레기유입자체를거부하는경우가증가하였다. 그림 2-11 주민반대시위 1997 년 6 월 9 일동아일보기사 라. 미비한수거체계및저조한분리수거실적쓰레기분리수거의필요성은 1970년대후반부터끊임없이제기되어이미 1980년대초반부터부분적으로도입되어있었으나분리된쓰레기를활용하고처리할인프라의부족, 분리수거기준의불명확, 쓰레기수거업자들과의마찰등실천과정에서상당한어려움을겪고있었다. 1991년분리수 18) NIMBY:Not In My Backyard, 1987 년 3 월미국근교아이슬립이라는곳의쓰레기처리와관련된사회적갈등에서비롯된용어. 아이슬립에서배출된쓰레기의처리방안을찾지못하자정부는쓰레기 3000 천톤을바지선에싣고남부 6 개주및멕시코등중남미연안까지 6 개월동안 6,000 마일을항해했으나처리하지못하고실패하여돌아온사건에서유래 제 2 장쓰레기종량제의도입배경 029

32 제 2 장 거를의무화하면서분리배출의무를위반한사람에게 100만원이하의과태료가부과되고, 국가정책적인폐기물감량화및재활용을촉진하면서재활용량이증가하게되었다. 각지자체별로폐기물소각시설이다수설치되면서소각처리되는폐기물의양도서서히증가하였으나여전히분리수거정착에어려움이많았다. 그림 년 6 월 16 일중앙일보 그림 년 8 월 7 일경향신문 마. 낮은쓰레기수수료및수수료책정의문제점낮은수수료요금체계는쓰레기관리예산의부족과직접연결되어환경적으로건전한쓰레기처리시설 ( 위생매립지 ) 을설치하기어렵게만드는한원인이되었다. 그리고쓰레기요금정액제하에서는공동주택은건물면적, 단독주택은건물분재산세의크기에따라책정하여재산세를많이납입하는가정은부유하기때문에쓰레기를많이배출한다고가정하고있었다. 그러나이러한방식은쓰레기발생량과요금간에직접적인상관관계가없고, 이러한시스템하에서는쓰레기감량에대한유인을전혀제공하지못하였다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

33 2011 경제발전경험모듈화사업쓰레기종량제정책 제 3 장 쓰레기종량제의도입경과 제1절도입준비기제2절도입기제3절정착기

34 제 3 장 쓰레기종량제의도입경과 쓰레기문제에있어인구밀도가높은한국은 1980년대이후이미공간적용량과사회적용량에서그한계를벗어났다고보아야한다. 종량제전한국의쓰레기관련정책은주로행정당국의주도하에이루어졌고, 배출된폐기물의신속한격리나위생매립, 소각등위생적처리에중점을두었다. 쓰레기종량제는환경부가 발생된쓰레기를어떻게처리하느냐 하는문제보다 쓰레기발생을어떻게줄여나가느냐 하는문제에초점을맞추어, 폐기물의발생량을줄이고자원으로재활용하여안전하게처리할수있는정책의일환으로실시하게되었다. 정부는폐기물정책의기본방향을첫째, 감량화, 둘째재활용, 셋째위생적인소각과매립으로설정하고쓰레기문제해결을위한경제적유인수단으로원인자부담원칙을적용하고자하였다. 쓰레기감량화의수단으로써쓰레기종량제가차지하는비중은쓰레기전체처리과정에서 수거 단계에불과하므로형식적인의미는크지않다고볼수있으나, 쓰레기종량제가국민전체를대상으로하는환경분야최초의경제적유인제도라는실천적의미에서는정치 경제 사회 문화영역에도그파급효과가매우광범위하였다. 제 1 절도입준비기 1. 종량제도입타당성검토 가. 종량제의도입타당성검증조사연구용역실시 (1992.9~1993.1) 늘어만가는쓰레기의양을해결하기위해일단의학자들은종량제로상징되는오염자부담원칙의실현을통한수요관리정책으로의폐기물정책기조의전환을강력하게지속적으로요구하고있었다. 한국폐기물학회는폐기물의법령개정사항과시행방안, 기대효과및파급효과를포함한정책보고서를제출하게된다. 법령개정작업과정의부처협의와대국회활동, 주민설득, 홍보업 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

35 무의모든분야에서자문을수행하고시범실시와본격실시의모든단계에걸쳐담당공무원과함께긴밀히협조하였다. 나. 종량제도입필요성에대한각계각층의의견수렴 (1993.2~1993.8) 관계전문가민간단체, 청소업체등이참가하는공청회및간담회개최 (1993.2~1993.7), 소비자단체, 주부단체및봉투제작업체와간담회개최 (1993.7), 시 도청소과장회의및폐기물분과위원회의견수렴 (1993.7~8) 등종량제도입과관련하여각계의의견을수렴하였다. 다. 규격봉투제작에관한총무처, 법무부등관계기관의견조회 (1993.9) 자치단체의문장을쓰레기봉투에유인하여사용할수있고, 종량제쓰레기봉투는시청이나구청마크뿐아니라문자로서읽을수있는시장또는구청장명의까지인쇄돼있는만큼공문서로볼수있으며, 이를위조해판매한것은위조공문서행사에해당된다. 2. 시범실시 가. 종량제실시방침확정및시범지침안통보 ( ) 국가폐기물처리종합계획내용에종량제실시방침, 1994년시범실시를확정하였으며시 도보사환경국장회의시종량제시범지침안을통보하였다. 종량제의실시계획이구체화되면서나타난각계의대응은확연히구별되었다. 관리행정을담당하는지방정부는구체적인시행방법, 즉수수료, 봉투배부방법, 증가할재활용품의처리방안등에주로관심을두었고, 여기에저소득층의보호방안, 기존청소대행체계의유지방안등을부차적으로검토하였다. 반면환경각분야에서활동하고있는사회단체들은주민차원에서의문제점파악, 효과의검토및개선안도출등시범시행에서의문제점을평가하여이의여론화에주력하였다. 나. 종량제시범실시 ( ) 전국 15개시 도별 1-3 개시 군 구를시범지역으로 ( 각시 도에서도시지역과농촌지역을각 1 개소씩선정 ) 종량제를실시하였다. 시범실시의효과가나타나면서여타시 군 구가자발적으로참여, 1994년 11월부터는 33개시 군 구에서 89개시 군 구로확대실시되었다. 시범실시결과쓰레기는 40% 감소, 재활용품은 100% 증가하였다. 시범실시기간동안언론의태도변화를살펴보면종량제에대한여론의흐름을짐작해볼수있다. 다. 종량제민간평가단중간평가실시 (1994.8) YWCA, YMCA, 배달녹색연합, 환경운동연합등 7개민간단체가참여한민간평가단에서도 165명의모니터요원을통해평가한결과긍정적평가를얻었다. 이과정에서가장반대할것으로 제 3 장쓰레기종량제의도입경과 033

36 제 3 장 생각되던시민단체에종량제의평가를맡긴것도초기의리스크를감수한전략이오히려가장큰원군을얻게한성공의비결이라고할수있을것이다. 처음에는소극적인입장에서평가업무에임하였던시민단체들이종량제의성과에놀라고제도의긍정적측면을이해하면서초기에문제점으로지적했던주민에게만감량의책임을뒤집어씌우는제도, 불법배출을조장하는제도라는낙인을거두어들이고쓰레기관리와관련한환경의식의제고, 민관의새로운협력관계의설정, 쓰레기배출량의감소, 재활용품의배출량증가, 쓰레기재정자립도의제고및예산절감효과라는긍정적평가를내놓았다. 장바구니들기, 음식물쓰레기줄이기, 상품구입시포장재제거등쓰레기배출형태에큰변화가있었으며, 그동안근무하기를꺼려하던일선청소담당공무원들이종량제실시로쓰레기처리에자신감을가지고적극적으로업무를수행하는등긍정적성과를볼수있었다. 라. 종량제관련공무원연찬회개최 (1994.6) 종량제시범실시와함께이를위한공무원연찬회를 1994년 6월제주도에서개최하였고시 도및시 군 구관련공무원 330명이참석하였다. 시범지역관계공무원, 학계, 전문가, 언론계등관련인사가참석한가운데종량제추진상황중간평가및수범사례발표가있었고시범실시상의문제및개선방안 10개과제에대한 20개분임조를구성하여분임토의가실시되었다. 3. 전국확대실시준비 가. 보완시행지침마련 ( ) 시범실시과정에서나타난문제점을보완한전국확대시행지침을각시도에시달하였다. 나. 평가및점검쓰레기종량제의전국적인시행을앞두고종량제에대한평가및점검이이루어졌다. 시 도관계기관회의를개최하여지방자치단체의추진상황에대한중간평가를실시하였다 ( ). 또한종량제추진본부및상황실을설치하여자치단체의준비상황을평가하였는데, 이를위해전국 260개시군구와직접연락체계를확립, 준비상황일일점검등유기적업무협조체계를구축하고중간점검결과나타난문제점해소대책을시달하였다.( ) 그내용으로는급증하게될재활용품에대비한지역별재활용품처리기본대책, 종량제시행직전예상되는쓰레기다량배출을대비하여연말쓰레기긴급수송기간설정, 종량제추진소요인력보강책이있다. 1995년 1월 1일실시를앞두고관련조례의재개정, 쓰레기봉투제작관리, 봉투판매소지정등대국민홍보작업을완료하였다. 전국적실시를 1주일앞둔 1994년 일에는청와대관계관및내무부와의합동점검을통해시 도준비실태에대한현지점검을실시, 미진한사항에대한이행을촉구하였다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

37 다. 대국민홍보주민들의불만은 쓰레기버리는데도돈을내야하나? 로집약되었으며낡은구시대관행에오래도록젖어있던주민의의식을바꾸기위해서는철저하게계획된주민홍보의중요성이가장강조되었다. TV 상업광고물제작, 방영, 일간신문광고, TV 대담등언론매체를통한대국민홍보를실시하였고 VTR 테이프, 홍보용책자, 포스터등홍보물을제작, 배포하였다. 전국실시에앞서대대적인홍보를편것은당시상황이요구하는피해갈수없는선택이었다. 가장인기있던연예인을앞세워정부의대대적인홍보가시작되었고계속적인평가와주민공청회, 담당공무원의연찬회, 워크숍, 세미나, 학술대회등이이어졌다. 제 2 절도입기 년 1 월 1 일쓰레기종량제전국실시 그림 3-1 쓰레기종량제실시신문홍보광고 (1995) 1995년 1월 1일부터전국시군구에쓰레기종량제가일제히적용되었다. 종량제시행을회고하는 2001년 7월월간폐기물21 에실린특집기사 종량제, 누가만들고어떻게되었는가 를보면이기사는 군사작전보다더치밀했던종량제시범사업과본격시행 이라는소제목으로시작한다.... 외국의전문가들은한국의전격적인종량제시행을접하고서 역시한국은대단하다 는말을자주하였다. 전제국가도아니고민주주의라는나라에서어떻게국가전체가하루아침에종량제를 제 3 장쓰레기종량제의도입경과 035

38 제 3 장 시행할수있었는지궁금해했다는것이다. 쓰레기종량제를전국적으로일시에시작한것은우리나라가처음으로, 쓰레기종량제를우리보다먼저시행한독일, 스위스, 일본에서도전국적인시행을하지못하고있는상태였다. 종량제실시로종전수거료는봉투값이대신하게되었고, 봉투는겉면에적힌지역에서만사용할수있었다. 일반쓰레기는지정판매소에서봉투를구입해점선까지쓰레기를담아묶어서집앞에배출하고, 재활용품은종이류, 병류, 캔류, 플라스틱류로분리배출하며, 냉장고와장롱등대형쓰레기는주소, 이름, 쓰레기종류, 크기등을행정기관에전화로사전신고하고공무원이방문수거후처리비용청구서를발급하는형식을취하였다. 환경부의집계에따르면쓰레기종량제가실시된신정연휴기간동안전국에서하루 9만 6천톤의쓰레기가발생, 평상시 (6만 3천톤 ) 에비해 53% 가늘어났으며수도권은평상시의 2배인 5만 6천톤이나배출됐다. 9) 쓰레기종량제실시초반의언론을살펴보면쓰레기더미사태에대한홍보부족, 준비부족에대한기사가주를이루었지만 1주일이채안되어규격봉투사용률증가, 쓰레기배출량의감소와함께쓰레기양을줄이기위한국민들의생활양식상이보도되면서, 언론의비판조는상당히누그러졌다. 문제점으로지적되었던것은무엇이재활용품이고무엇이일반쓰레기인지구분하지도못하는상황에서의갑작스러운종량제실시, 지역적상황을고려하지않은시행강행등이주를이루었다. 특히시군구마다쓰레기처리규정을정하는지방조례가종량제시행을불과며칠앞둔시점에무더기로통과되는바람에물리적으로준비기간을갖지못했고, 종량제실시를쓰레기를처리할일손이절대적으로부족한연초연휴기간에시행하여어려움을겪었다. 주민들은연휴기간중약국등규격봉투판매처가문을닫는바람에쓰레기봉투구입에애를먹어야했으며일부지역에서는사재기현상까지빚어졌다. 무엇보다큰문제점은실종된시민의식으로종량제시행에앞서집안쓰레기를모두처리하겠다는이기심때문에너도나도쓰레기를버렸고, 특히옷장이나냉장고등덩치큰폐기물을한꺼번에배출하여혼란이가중되었다. 9) 경향신문, 새해연휴 :, 전국이쓰레기홍역 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

39 그림 년 1 월 6 일자동아일보 종량제도입 100일평가 1995년 4월 20일종량제 100일평가대토론회는환경부가성과를발표하고시민단체와전문가들이이를평가하는자리였다. 높은주민참여수준과더불어쓰레기종량제실시전보다전국평균 37% 정도의안정된감량추세 (53,546톤 / 일-> 33,841톤 / 일 ) 가나타났으며, 대도시-> 중소도시-> 농촌지역순으로감량효과는큰것으로나타났다. 종량제실시 2개월후전국시지역의주부 1,000명을대상으로실시된설문조사를보면시행한달만에거의정착하고있는것으로나타났다. 응답자인전국시지역주부의 98.6% 는스스로쓰레기종량제를잘실천하고있다고평가하고있었다. 가장많이사용되고있는규격봉투는 10l. 5l, 20l 순으로나타났다. 주부들은정착을위한실천방안으로좀더철저한분리수거, 재활용품홍보, 분리수거쓰레기통을보다많이설치할것등을개선책으로제시하였다. 제안된보완점으로는쓰레기봉투의규격개선, 공공장소의종량제적용세부시행지침마련, 어촌지역쓰레기관리대책마련, 재활용마크표시제마련, 재활용품의적기수거및혼합수거방지조치, 1회용품과다포장규제강화, 공공지역청소체계확립, 관공서에종량제철저적용과태료부과 제 3 장쓰레기종량제의도입경과 037

40 제 3 장 기준적용지침마련, 재활용품재활용네트워크의구축및확충, 봉투가격의적정성확보, 부담금제 예치금제등관련제도와의연계, 종량제관련정보의제공및홍보활성화등이있었다 종량제담당공무원연찬회 1995년 11월에는종량제담당공무원의연찬회를개최하여현장의목소리를듣는한편유공자표창등을통하여공무원을격려하고위로하는자리를만들었다. 재미있는것은이자리에서담당공무원들의결의까지낭독했다는것이다. 연찬회에서시달된각종지침의목록을보면얼마나구체적으로지침을만들었는지얼마나철저한사전준비가있었는지짐작할수있다. 지침목록은다음과같다. - 재활용가능품목및세부품목별분류배출요령 - 공공지역쓰레기종량제적용세부지침 - 어촌지역의쓰레기종량제적용세부지침 - 과태로부과기준적용사례 - 일반폐기물다량배출사업장및처리업소지도점검 - 음식물쓰레기관리대책추진철저 - 가전제품포장용합성수지재질완충재감량화지침 - 1회용품사용규제관련업무처리지침 - 폐기물재활용 ( 성토 복토 ) 신고검토시고려사항 - 폐스티로폴의재활용가능기본종목지정추진계획안내 제 3 절정착기 1. 쓰레기종량제시행 1년의분석평가쓰레기종량제시행 1년의실적을분석한결과쓰레기양은 27% 가줄어들었고, 재활용품은 35% 가늘어났다. 쓰레기양의감소와재활용품의증가로인하여 3,000억원에달하는국가경제적이득과함께연 20만평 ( 여의도면적의 25%) 의매립지절감효과를가져왔다. 외국언론까지도성공적이라는찬사를받았으며일본언론에서도우리나라종량제에대해대서특필하였다. 1년의성과를종합판단하면다음과같다. 가. 긍정적인평가 종량제의시행으로국민들의환경의식이높아지고제품의생산유통소비전과정이환경친화적으로변화되는계기가되었다. 가게에서물건을살때도쓰레기를덜발생시키는제품과리필제품 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

41 을선호하게되었으며기업에서도쓰레기를덜발생시키는제품생산시스템으로전환하려는움직임이감지되면서재생산업의시장점유율을높이는계기가되었다. 종량제실시이후음식쓰레기등을모두봉투에담아버림으로서쥐, 바퀴벌레등해충이감소하는등위생적인측면도개선되었다. 나. 부정적인평가우선시행 1년의경과후종량제에대한국민적열기가식었다는지적이있었다. 시행초기에는국민모두가적극동참하고주요언론과민간단체에서도적극협조하였으나 1년이지나면서분위기가다소가라앉았고실제로쓰레기배출량이 4/4 분기부터다시증가하고있었다. 두번째로시민들의협조와참여는높으나재활용기반시설의부족등공공부문에서의뒷받침이미흡하였다. 음식쓰레기에대한감량및사료퇴비화기술부족으로음식쓰레기처리에대한문제가상존하였고, 매년 10% 이상증가하고있는사업장쓰레기에대한대책이미흡하였으며, 폐플라스틱재활용시설부족으로재생처리가미흡하였다. 종량제봉투사용으로비닐사용량이전년도보다대폭증가하여 2차환경오염문제를야기하고있다는지적이있었다. 종량제봉투로사용된비닐은소각장에서태우거나매립지에서묻어서처리할수밖에없는데, 태우는경우대기오염문제가우려되고매립하는경우썩지아니하므로매립지 2차오염유발요인으로작용한다는지적이있었다. 기타쓰레기불법투기, 불법소각, 형광등과건전지등가정에서나오는유해쓰레기에대한수거체계미흡등이지적되었다. 이후로도지속적으로종량제의평가와개선을위한토론의장이마련되었는데다음해인 1996 년 5월7일에는세종문화회관대강당에서 쓰레기종량제의정착을위한대토론회 를열고 1년간의실적을분석하고평가하며개선방안을논의하였다. 한국환경기술개발원이주최하고 7개시민단체가후원하여정부와시민단체전문가의주제발표와모든이해관계자들의열띤토론이이루어졌다. 1997년 3월에는 2년차를맞아 종량제발전을위한심포지엄 을개최하고 15개광역자치단체의종량제추진에대한평가를단행하였다. 이러한지속적인노력이전혀생소하고국민들이받아들이기어려운정책을이만큼수용하게하는밑거름이되었다는사실은이제도를도입하고자하는개도국들에게반드시알려주어야할사항으로생각된다. 다. 보완발전대책종량제재점화를위한국민적참여분위기조성을위해민간단체중심의범국민종량제 1년평가대회를개최하고, 중앙과지방에종량제추진협의회를구성, 운영하여자치단체및민간단체의추진실적을평가하고평가결과를공개함으로서종량제활성화를촉진하도록하였다. 또한음식쓰레기에대한감량화대책및기술개발추진, 종교단체민간단체와협조를통한음식쓰레기줄이기범국민운동전개, 사업장폐기물감량화대책추진및사업장폐기물종량제적용대상확대, 일정량이상유해폐기물배출사업장에대한감량목표제도입및폐기물감소를의무화하였다. 폐플라스틱재활용기반시설확충을위하여 231억원을투자 (1996년), 폐플라스틱선별, 파쇄시설등 9개재활용처리시설을우선설치하여적체되거나처리가어려운플라스틱폐기물을처리하고, 민간재활용산업체에대한금융지원강화와더불어녹지지역및도심주변에민간재활용시 제 3 장쓰레기종량제의도입경과 039

42 제 3 장 설의입지허용확대방안을강구하며, 재생처리시설및재활용비축시설을설치하도록하였다. 또한비닐봉투구조및재질개선을위한썩는비닐연구개발적극추진, 형광등, 건전지등유해쓰레기수거체계확립, 불법쓰레기배출등에대한집중단속실시, 종량제봉투가격상향조정등국가폐기물종합계획을보완하고종량제시행이후의변화된쓰레기에대한과학적조사를위하여쓰레기통계조사센서스를용역사업으로추진하도록하였다. 2. 쓰레기종량제시행 2년의분석평가쓰레기종량제의시행으로쓰레기발생량이 30% 가까이줄었고재활용품배출도크게늘어나연간 4,500여억원에달하는경제적이익과 25만여평의매립지절감효과를가져온것으로평가되었다. 그해 4월파리에서개최된 OECD 환경성과평가회의에서도우리나라의쓰레기종량제에대하여여러국가대표로부터많은관심과좋은평가를받았다. 가. 긍정적인평가쓰레기종량제 2년을평가할때생활쓰레기발생량은시행전보다 29.4% 감소, 재활용품배출량은 28.5% 증가하였다. 종량제시행 2년만에 1인당쓰레기발생량이선진국수준에접근하게된것이다. 재활용및소각처리율이증가하였고, 매립처리물량이감소하였다. 기타평가는 1차년도와유사하다. 관련재활용사업에있어서도가전업계가구류제조업계등대형제품제조업계의포장재에대한역경로회수체계도입, 완충제의환경친화적재료로의대체품개발등쓰레기감량화추진활발, 기저귀생산업계의슬림형기저귀생산량증가, 제과업계의단일포장으로의전환, 도시락제조업체의친환경재질이용증가, 호텔, 대형음식점등에서의음식물쓰레기줄이기노력과백화점의장바구니사용권장및무포장고객에대한사은품지급사례가급증하였다. 표 3-1 쓰레기배출량변화 총배출량 ( 톤 / 일 ) 58,118 47,774 46,194 재활용품 ( 톤 / 일 ) 8,927 11,306 11,468 버리는쓰레기 ( 톤 / 일 ) 49,191 36,468 34,726 1인당발생량 (kg/ 인 일 ) 나. 부정적인평가종량제도입에따라골목길청소부재와남의집앞까지쓸어주던미덕이퇴조되었다는지적이있었다. 그리고시행첫해인 95년에비해 96년에는쓰레기감량률이둔화되어이에대한대책이필요하다는의견도제기되었다 ( 표 3-1 참조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

43 다. 보완발전대책주택불량지역, 고지대주거지역, 상가대로변지역등취약지역의쓰레기불법투기상존으로이에대한대책추진이요구되었다. 또종량제의목적이쓰레기발생량의감소에만초점을두고있는나머지페인트, 스프레이, 폐의약품, 폐형광등생활계유해폐기물분리수거에관심및적정관리대책이필요하다는지적이있었다. 그밖에지방자치단체청소행정의비효율성내재및청소행정에대한개선도요구되었다 ( 생활폐기물수집인력 1인당 1인수거량은 0.96 톤이며차량 1대당 1인운반량은 4.5톤 ). 음식물쓰레기를활용한지렁이사료화사업등자원화, 감량화기술개발연구사업도추진되었다. 제 3 장쓰레기종량제의도입경과 041

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45 2011 경제발전경험모듈화사업쓰레기종량제정책 제 4 장 쓰레기종량제의내용및추진체계 제1절쓰레기종량제개관제2절쓰레기종량제의법적 제도적근거제3절쓰레기종량제추진위한행정적구조및역할분담

46 제 4 장 쓰레기종량제의내용및추진체계 제 1 절쓰레기종량제개관 1. 쓰레기종량제의의의쓰레기종량제의대상이되는폐기물은폐기물관리법상지정폐기물과산업폐기물이아닌생활폐기물에해당하는것으로각가정의생활과정에서배출되는소규모폐기물과사업장에서배출되는생활폐기물이다. 종량제는쓰레기발생량에따라수수료를부과하므로 ( 종량제봉투가격에는쓰레기처리비용이포함되어있음 ) 쓰레기배출을줄이려고하는동기부여가되고재활용품을최대한분리배출하도록유도함으로써쓰레기를발생단계에서감량화하는데그목적이있다. 쓰레기종량제는쓰레기의분리수거제도를그전제로하고있으며이에대해서는추후상술한다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

47 표 4-1 배출원별폐기물배출형태 구분배출원구분배출형태 종량제봉투사용대상 마을단위쓰레기종량제적용지역 종량제봉투적용제외대상 가정배출원사업장도로및녹지폐기물가정배출원전지역일부사업장다량배출자공사현장소각장인근지역매립장인근지역 가정용종량제봉투 사업장용종량제봉투 공공용종량제봉투 공동수거함 재활용품분리배출연탄재분리배출대형폐기물분리배출 수거업체에위탁 건설폐기물 ( 하수준설토 ) 분리배출 가연성폐기물분리배출 불연성폐기물분리배출 자료 : 국립환경연구원 (2004). 마을단위의폐기물재활용개선에관한연구. p 쓰레기종량제의적용원칙 10) 가. 오염자부담원칙오염자부담원칙이란오염자가자신의환경파괴나오염행위로인하여발생하는피해와그피해의복구에소요되는비용을부담하여야한다는것으로선진국들의모임인 OECD의환경정책의제 1원칙이며환경문제에대하여세계각국이채택하고있는원칙이다. 1991년 OECD 권고안과리우선언은오염피해비용을오염자부담원칙의범주에포함시켜서내재화시키는것을정당화하고있다. 나. 경제적유인수단의원칙경제적유인제도는환경으로배출하는오염물질의양과질에기초하여부과하는배출부과금, 수수료, 세금이가장널리사용되고있으며, 쓰레기처리에소요되는비용을사전에예치하게한후회수시에되돌려주는예치금제와보조금제등이다양하게사용되고있다. 10) 쓰레기종량제시행 10 년평가및종량제봉투가격의현실화방안연구 제 4 장쓰레기종량제의내용및추진체계 045

48 제 4 장 다. 예방원칙예방의원칙 (The Precautionary Principles:PP) 은예방이치유에우선한다는원칙으로종량제측면에서보면지금까지의공급중심의폐기물정책을수요관리중심으로전환시키는의의를가진다. 그림 4-1 폐기물관리를위한경제적유인제도 3. 쓰레기종량제의운영 가. 종량제적용대상폐기물및배출방법가정의쓰레기와소규모사업장의 1일 300kg 미만일반쓰레기에대한수수료종량제가 1995년 1월 1일부터전국시군구에서동시에실시되었다. 종량제가적용되는폐기물은가정쓰레기와다량배출자가아닌소규모사업장의일반쓰레기이다. 단지그중에서연탄재, 대형폐기물, 재활용가능한폐기물은제외되었다. 종량제적용대상쓰레기는시군구에서제작 판매하는규격봉투에담아배출하고, 종량제적용대상에서배제된폐기물은위탁처리또는자체처리를해야하며, 연탄재는정기수거일을지정하거나별도로수거하는등시군구의조례에따른다. 쓰레기봉투에담기어려운폐기물즉깨진유리, 스티로폴이나건축폐기물과같이일시에다량으로배출되는폐기물은대형폐기물의수집 운반처리에관한사항에대해지자체의조례에서정하도록되어있다. 음식물쓰레기는음식물쓰레기수집운반및재활용촉진을위한시군구조례에서정한방법으로배출한다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

49 그림 4-2 종량제봉투 ( 평택시 ) 그림 4-3 대형폐기물스티커 ( 포천시 ) 그림 4-4 쓰레기봉투지정판매소표지 ( 아산시 ) 제 4 장쓰레기종량제의내용및추진체계 047

50 제 4 장 나. 쓰레기규격봉투의가격및구입방법쓰레기봉투값은쓰레기처리비용과지자체의재정능력, 주민생활수준등을고려하여지방의회에서조례로결정하였다. 1995년종량제도입당시쓰레기처리비용에대한주민부담수준은수거처리비용의 30~40% 정도이며 20l용량규격봉투가격은 200~300원대수준에서책정되었다. 쓰레기봉투의최종판매가격은 리터당처리비용 봉투용량 주민부담률 ( 목표치 )+ 봉투제작비 + 판매수수료 로산정하되자치단체여건에따라다르게산정하도록하고있다. 자치단체별로매년혼합쓰레기, 음식물쓰레기, 재활용품, 폐기물, 소량건설폐기물, 사업장일반폐기물의수집운반처리비용과가로청소비용등청소행정에소요된제반비용과청소관련총수입액을산출하여청소예산재정자립도를산정하며, 광역자치단체는청소예산재정자립도가낮은기초자치단체에대해개선을권고, 격차해소를위해노력하도록하고있다. 쓰레기봉투는아파트관리실, 슈퍼마켓등주민생활주변에가까운장소로시군구에서지정한장소에서판매하고지정표지판을부착하게하였다. 2002년에는유통매장에서 1회용비닐봉투사용량을줄이기위하여비닐봉투대용으로재사용종량제봉투판매를추진하였고, 저소득층의종량제수수료부담을줄이기위해국민기초생활보장법에의한수급자, 기타시장 군수 구청장이인정하는저소득영세민에대해서는 1인당매월 60리터를기준으로일반용봉투를무료로공급하거나봉투값을경감하여매월생활보호비 ( 물품 ) 와함께제공하고있다. 쓰레기봉투는가정용과사업장용으로사용될일반용봉투와도로변가로및골목길쓰레기수거에사용될공공용봉투로구분되며용량은일반용이 10l, 20l, 50l, 100l 이며공공용은 50l, 100l 로분류된다. 이러한봉투의규격은시간이지나면서아래와같이다양하여졌다 (2003 년기준 ). 표 4-2 쓰레기봉투의용도및규격의다양화 (2003) 용도일반용봉투공공용봉투음식물쓰레기전용봉투 용량 2l, 5l, 10l, 20l, 30l, 50l, 75l, 100l 30l, 50l, 100l 1l, 2l, 3l, 5l 1 회용비닐봉투전용봉투 3l, 5l 다. 쓰레기종량제단속단속은대개 2가지방법으로진행되었다. 비규격봉투의쓰레기가집중배출되는일정한취약지 ( 전신주밑, 담벼락밑, 공지등 ) 에서몸을숨기고있다가배출자를적발, 확인서를징구하고과태료를부과 (1회:10 만원, 2회 :20만원, 3회 :50만원) 하였다. 이러한방법은배출시간대의부정확으로무작정기다려야하는어려움이따랐다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

51 비규격봉투쓰레기에대해서는일정기간수거하지않고적치해두었다가단속반을편성하고 (1 개조 2~3명정도 ) 쓰레기내용물을확인하여배출자가누구인지증거를찾는방법을사용하였다. 이방법으로는쓰레기를세밀하게뒤적이는과정에서어린아기배설물, 환부의거즈등단속과정중형언할수없는혐오감으로과연공무원이해야할일인지회의감마저느끼고, 증거물을찾아내었다하더라고이것을배출자에게찾아가확인서를징구하는과정에서끝내발뺌하는주민에게는대책이없는어려움이있었다. 비규격봉투의쓰레기에대해의도적으로수거치않고적치하는과정에서청소과에는항의전화가끊이지않았지만일부지각있는시민들이행정기관의이러한조치에대해이해한다며노고가많다는격려전화를하기도하였다. 이러한좌충우돌끝에얻은결과는시민들이규격봉투에대한인식이높아졌고봉투판매실적이종전보다상향되는성과를얻었으나홍보및단속은지속적으로종량제의고민해야할문제로남아있다. 라. 종량제명예단속원위촉및교육종량제정착의걸림돌은주민기피 ( 비규격봉투사용 ) 현상및공무원단속의한계이다. 이에대하여주민스스로가감시자가되어생활주변에서일어나고있는불법투기행위를지도계몽내지는골목의잔소리꾼으로유도하고자종량제명예단속원제도를실시하였다. 21일간매일 90분동안교육을실시하였고교육자료준비를위해구청자체적으로영상슬라이드를제작했는데이슬라이드에는쓰레기방기장면, 문전수거실시장면, 재활용품수거장면, 쓰레기매립과관련한장면등을담아 13분간상영했으며청소와관련한내용을담아책자를제작배부하여생활에참고토록하였고, 대구지역환경운동단체장및간부 5명을강사로초청, 강의함으로써명예단속원들이모처럼환경과접할수있는계기를만들어좋은반응을얻었다. 교육기간동안에는청소과직원들은본연의업무를전폐할정도로교육에전담해야하는어려움도있었고강사진이환경단체장및간부들로서행정기관을감시하는입장에있었으므로청소행정을비판하는사례들도있었지만참석자들은한결같이환경에대한인식을새롭게하는좋은계기가되었다는호응을얻었다. 교육실시이후당장가시적인효과판단에는어려움이있었으나명예단속원은각자의생활주변에서종량제에대한지도, 계몽및단속활동을전개할것으로기대하고교육을지속하였다. 제 2 절쓰레기종량제의법적 제도적근거 1. 폐기물관리법과거환경보전법과오물청소법으로이원화되어있는폐기물법체계를일원화하여 1986년 12월 31일폐기물관리법이제정공시되었다. 폐기물관리법상시장 군수는일반폐기물처리시설의설치와운영등일반폐기물처리사업을수행하고, 환경청장과시도지사는폐기물처리기본계획을수립한다. 수집운반등의일반폐기물처리업허가제, 쓰레기처리시설설치승인제, 산업폐기물배출 제 4 장쓰레기종량제의내용및추진체계 049

52 제 4 장 자의신고의무, 일정규모이상의축산시설설치자의축산폐수정화시설설치의무등도규정되어있다. 쓰레기종량제는 1991년개정된폐기물관리법제 13조제 4항에근거하여출발하였다. 이조항에의하면시장군수구청장은일반폐기물을수집 운반 처리함에있어당해지방자치단체의조례가정하는바에따라수수료를징수할수있다. 하지만이조항에는처리수수료의차등징수에관하여규정하고있지않아, 중앙정부가지방자치단체들을지도하는데미흡한면이있었다. 그래서정부는쓰레기종량제의도입을위한법적근거마련을위해폐기물관리법을개정하였다. 1995년 8월 4일에개정된폐기물관리법은종전의제4항을제3항으로바꾸고 시장 군수 구청장은생활폐기물을수집 운반 처리함에있어당해지방자치단체의조례가정하는바에따라수수료를정할수있다 라고하여일반폐기물이라는용어를생활폐기물로내용을수정하였다. 그리고제 4항을신설하여 환경부장관은제 3항의규정에의하여수수료를정하고자하는지방자치단체에대하여폐기물배출량에따라수수료를차등징수할수있도록권고할수있다 는내용을추가적으로명문화함으로써종량제실시촉진근거를종량제실시후마련하게된다. 한편에서는이처럼폐기물관리법개정을통해쓰레기종량제의법적근거를공고히하면서, 다른한편에서는행정지침을활용하여구체적으로종량제도를전국적으로설계해나갔다. 폐기물관리법 13조에따라생활폐기물관련사항은시군구조례에따르게되어있었으므로법적으로종량제를도입하는데입법, 개정절차는필요하지않았다. 대신정부는종량제의세부사항을쓰레기관리지침으로마련하여시군구조례의제정기준으로활용하게하였다. 2. 쓰레기관리지침 (1994) 1994년환경부는전국적인종량제의실시전에자자체가법적, 행정적, 재정적준비를갖추도록쓰레기수수료종량제시행지침을배포하였다. 이지침은구체적법적근거에의하여제정되었다기보다국가의일반적책무조항 ( 폐기물관리법제4조제4항 ) 에근거하여제정된것으로이해할수있다. 그내용으로는쓰레기종량제적용대상폐기물의배출방법, 쓰레기봉투의종류및규격에관한사항, 쓰레기봉투제작및관리에관한사항, 봉투가격관련사항, 공공장소종량제적용방법, 저소득층수수료경감사항, 쓰레기불법배출에관한사항을포함한다. 지방자치단체가종량제전에준비할사항으로전담조직신설, 소요예산확보, 재활용품수집처리대책수립, 조례제정, 봉투제작, 공무원교육, 주민홍보교육, 자율감시반운영등의내용을다루고있다. 3. 쓰레기종량제와관련된제도쓰레기종량제는다른재활용정책과함께연계하여추진되었다. 쓰레기종량제의대전제가된분리수거제는 1991년의무화되었으며그밖에종량제시행을뒷받침한 90년대시행된폐기물관련주요정책은다음과같다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

53 가. 1회용품사용억제 (1994) 1회용품사용규제는자원의절약과재활용촉진에관한법률제10조에의거시행하고있으며, 유통업체에서무상으로제공하던 1회용비닐봉투에보증금을부과하고이를되가져올경우동일금액을환불한다. 나. 음식물쓰레기감량정책 (1994) 1992년정부는 좋은식단제 를도입하고 1994년 9월부터는음식점 집단급식소에대해음식물쓰레기감량의무를부여하였으며 1996년 11월수도권매립지에음식물쓰레기의반입을제한하였다. 다. 포장용기재사용 (1993) 제품의포장재질 포장방법에관한기준등에관한규칙제10조에는포장용기로리필용기를일정비율이상사용하도록하는제품이명시되어있으며, 이에해당하는제품을생산하는업체는정해진비율만큼리필용기를사용하도록규정하였다. 라. 재활용센터운영 (1995) ( 사 ) 한국생활자원재활용협회는재활용센터운영사업자들이설립한민간단체로 1995년 5월에설립되었으며, 가정이나사무실에서사용하는전자제품 (TV, 냉장고, 세탁기, 선풍기등 ), 가구제품 ( 전자제품, 소파, 침대, 책상등 ), 운동기구등을무료로수거하여수리한후중고품으로판매하거나고아원, 양로원등에무상으로기증하는사업을추진하였다. 마. 공공기관재활용제품우선구매제도 (1992) 재활용제품의구매활성화로폐기물의감량화및재활용촉진을위하여공공기관부터환경부장관이공고하는재활용제품을우선적으로구매하도록하는공공기관의재활용제품우선구매제도를자원의절약과재활용촉진에관한법률제32조의규정에의거하여시행하였다. 바. 재활용산업육성자금지원 (1993) 한국환경자원공사에서는영세한재활용사업자의기반시설구축과재활용시설확충의어려움을해소하고재활용산업의활성화를도모하고자재활용시설, 기술개발, 경영안정등을위하여재활용산업육성자금을장기 저리로융자한다. 제 4 장쓰레기종량제의내용및추진체계 051

54 제 4 장 제 3 절쓰레기종량제추진을위한행정적구조및역할분담 1. 중앙정부 ( 환경부 ) 의역할 가. 환경부와폐기물관련부서조직변천환경문제가심화되면서환경부가 1980년환경청으로독립한당시폐기물분야업무는수질보전국내에폐기물처리과에서담당하였다. 1986년 10월 29일각종폐기물의증가와다양화로인하여날로심화되고있는폐기물처리문제의효율적해결을위해폐기물처리과는폐기물관리국으로확대 개편되고그밑에 3개과가신설되었다. 그리고 1990년환경청이환경처로승격되면서폐기물관리국은유독물질담당관과폐기물제도과, 일반폐기물과, 특정폐기물과, 폐기물재활용과, 유독물질관리과, 토양보존과로확대 개편되었다. 또폐기된자원의재활용과자연환경의보전에기여하기위하여합성수지폐기물처리사업법제5조규정에의거 1980년 9월 11일한국자원재생공사가설립되었다. 환경관련업무는각관계부처별로관장하고있었는데특히폐기물관리분야중에서폐자원의활용은동력자원부, 특별청소지역내일반폐기물수집 처리와공동변소설치 관리는내무부, 병원에서발생되는적축물의관리는보건사회부, 핵물질및방사능폐기물운송 처리 처분은과기처에서관장하고있었다. 1994년 12월환경처는환경부로승격되었으며이때폐기물관리국은폐기물자원국으로개칭하고폐기물정책과, 폐기물관리과, 폐기물시설과, 폐기물재활용과로개편되었다. 나. 쓰레기종량제추진과환경부종량제추진에있어환경부의역할은다음과같다. 쓰레기종량제의시행을위해서는지방자치단체의협조가필수적이었는데, 종량제시행을위하여일반폐기물수집처리및지방자치단체를관장하는내무부의협조가동반되었다. 1) 종량제지침의작성및전달 2) 집행기관에대한정기적인점검 - 쓰레기발생량보고 - 불법투기점검및보고 - 종량제시행현황점검전담반운영 3) 우수사례시상및재정적지원 4) 정책평가분석및개선발전대책정리 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

55 표 4-3 종량제시행당시환경부폐기물관련과의기능 부서폐기물정책과폐기물관리과폐기물시설과폐기물재활용과 기능 폐기물에관한기본정책수립폐기물의발생억제및감량화에관한제도의수립폐기물처리부담금제도의운영에관한사항 폐기물처리기본계획의수립폐기물의처리기준및방법설정에관한사항폐기물의국가간이동및처리에관한사항 폐기물처리시설설치기본계획의수립폐기물공공처리시설의설치및관리에관한사항폐기물처리시설주변영향지역에대한환경영향조사및지원대책의수립, 시행에관한사항 폐기물재활용기본계획의수립시행폐기물재활용산업의지원육성폐기물재활용기술의개발및재활용시설의설치지원 2. 광역지자체와기초지자체의역할종량제실시이후청소업무를담당하는공무원들이업무에적극성을띄고, 주민불편해소및청소행정서비스향상측면에서자지단체실정에맞는제도개선을추진하게됨에따라쓰레기관리행정의선진화를가져왔다. 또, 쓰레기배출시간을맞출수없는주민들의편의도모를위해문전수거방식으로의점진적전환, 감량에따른잉여인력과장비를재활용품수집, 운반분야에투입하는등의재활용품수거행정개선, 1회용품및과대포장규제등사전예방차원의쓰레기감량추진에대한관심이고조되는효과를가져왔다. 종량제가지방의쓰레기행정에미친영향으로먼저청소관련행정업무의내용변화를들수있다. 종전까지는주민의생각이나배출행태와는상관이없이일방적인수거업무에중점을두었다면종량제실시이후에는직접적인주민편의제공에더중점을두게되었기때문이다. 종량제실시이후쓰레기관련사안에대한주민들의높아진관심은민원의증가를가져왔고이러한민원해결에인력과시간을많이배정한결과주민과의소통, 주민의불편사항해결을위한방향으로청소행정과나아가다른지자체행정도변화하게되었다. 청소업무도단순매립과소각에서재활용으로업무비중이변하였다. 이는재활용의필요성에대한공무원과주민의공통된인식향상이그배경이되었다고생각되며이러한의식변화는종량제의기여가크다고생각된다. 지자체는매립시설건설에서자원회수시설로인프라구축의역점분야를바꾸게되었으며수거된재활용쓰레기의유상판매를통하여새로운수입원을창출하는데눈을뜨게되었다. 현재지방자치단체는단순한분리배출을넘어감량화를위한여러가지대안을찾아내고있으며음식물쓰레기자원화, 유기성폐기물의에너지화사업등환경관련사업을적극 제 4 장쓰레기종량제의내용및추진체계 053

56 제 4 장 추진하고있는실정이다. 앞서가는지자체는지역단위의자원순환망구축과인접지역과의전략적연계를통하여광역종합폐기물물류시스템을구축하고있고폐기물제로도시, 에너지자립마을건설등폐기물을기반으로하는새로운지역행정의구축을위한차세대행정으로넘어가고있는데이역시종량제가촉발한폐기물문제에대한현실적인식이그배경으로생각된다. 지방공무원의태도변화도종량제가가져온중요한변화로생각된다. 주민의환경문제, 특히청소행정에대한높아진관심탓으로선출직인단체장이청소행정에가장높은관심을보일수밖에없는상황이되면서청소행정부서에대한지원을늘리고관련인력에대한인사상의특혜등을부여하기시작하였다. 그결과과거기피부서였던청소업무를지원하는공무원이늘게되었고청소행정에대한보다적극적인자세가일반화되면서청소관련인접업무와나아가지방행정전반에대한공무원의태도변화가일어나게되었다. 공무원들이종래의무사안일태도에서벗어나보다적극적으로주민의의견을듣고이를개선하려는서비스마인드를가지게하는데종량제가일정기여를하였다고볼수있다. 3. 시민단체의역할한국의시민운동, 환경운동은 1990년대를기점으로성장하였고, 환경청이환경부로승격하는등환경에대한위상이높아지는시기였으며, 외국유학중이던지식인들이귀국하여 3R 운동을제안하는등환경에대한민간부분의움직임도활발하였다. 종량제시행당시환경부에서종량제평가를시민단체에위임함에따라시민단체의권한이확대되었고, 종량제를반대하는불법투기, 청소비용증가에대한우려에대하여시민단체가홍보하고감시할것을이야기하며설득하는역할을담당하였다. 홍보내용으로는종량제의실시로실질적으로세금이줄고일자리가늘어난다는것을주요골자로하였으며, 시민들의서명을받는것도함께진행하였다. 시민단체로결성된종량제시범사업민간평가단은정부의지원을받고사실상그들의반대를위한현장조사와정보수집업무를시작한것이나다름없었는데정부가시민단체를지원하는첫사례였다. 1994년 4월 27일발대식을가진평가단에는대한 YWCA연합회, 경제정의실천시민연합, 배달녹색연합, 전국주부교실중앙회, 천주교한마음운동본부, 한국YMCA전국연맹, 환경운동연합의 7개단체가참여하였다. 이들시민단체는처음의도와는달리전국단위의조직을통하여지자체별이행상황을점검하고평가하는과정에서단원들이종량제의취지를이해하게되고그성과를보면서종량제에대한지지로돌아서게된다. 종량제실행에있어시민단체의협력을최대한끌어내기위해서는이들의주인의식을확보하는것이중요하다. 종량제설계단계부터참여토록하여각계의의견수렴창구로활용하고실시방안 ( 사전준비사항과단계별실시사항및방법의결정등 ) 의설계와스케쥴링에도참여하여실현성을확보하도록한다. 시민단체의지역담당으로하여금지역별로지역의특성 ( 주민행태및주거특성, 폐기물배출관행등 ) 을파악하여지역실정에맞는종량제의실시방법을보고하도록하여정부로하여금지역실정에맞는방법을결정하게하고필요한사전준비 ( 배출대상의종류와방법, 배출함의비치, 수거주체, 주기및방법의결정등 ) 를하도록지원하게하여야함은물론사전준비로주민홍보를전담하도록역할을분담시키고실시후에는각지역별로모니터링요원을두어지자체공무 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

57 원의역할수행과태도, 주민의배출행태, 제도준수, 참여와협력, 불만사항을점검하고보고하도록한다. 무엇보다정부가주축이되어서는안되며종량제가시민단체의과업이며이제도의성공적정착은시민단체의사명으로인식되도록하는것이중요하다. 제 4 장쓰레기종량제의내용및추진체계 055

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59 2011 경제발전경험모듈화사업쓰레기종량제정책 제 5 장 쓰레기종량제시행성과및개선방안 제1절쓰레기종량제시행성과종합제2절쓰레기종량제개선방안제3절종량제우수사례소개

60 제 5 장 쓰레기종량제시행성과및개선방안 제 1 절쓰레기종량제시행성과종합 쓰레기를버리는가정에서는종량제봉투를직접구입해서사용하여야하므로국민누구나쓰레기의양을줄이기위한노력과재활용이가능한폐기물을분리배출하는노력을자발적으로실천하는계기가되었다. 또한수수료율의현실화를통한대국민청소서비스향상및쓰레기를위생적으로처리할수있는소요재원을확보하는효과를갖게되었다 그림 5-1 전국생활폐기물발생추이 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

61 1. 쓰레기발생량감소생활폐기물발생추이는 1991년이후생활폐기물배출량이감소추세를시작하다가 1995년쓰레기종량제가실시된해에급격한감소를보이고있는것을알수있다 ( 그림 5-1 참조 ). 1995년쓰레기배출량은종량제실시전보다전국평균 36% 정도의감량추세를보이고있으며시범실시때의 40% 정도감소하였다. 지역별감량률을볼때특별시, 광역시등대도시는평균 33% 정도, 일반시지역은 38% 정도군지역은 47% 정도로나타났는데쓰레기감량효과는대도시 > 중소도시 > 농촌지역순이며, 봉투구입비용이가계에서차지하는부담이높을수록감량유인효과가강하게나타났다. 쓰레기종량제시행결과쓰레기양은 1인당 1.33kg (1994년도 ) 에서 1.01kg (2001년도 ), 매립 소각되는쓰레기양은 44% 가감소된반면, 재활용품수거량은 134% 가증가되어재활용률은 15.4% 에서 43.1% 로증가하고매립률은 81.1% 에서 43.3% 로감소되었으며, 이로인해연간약 9,400억원에이르는사회 경제적편익을가져온것으로분석되었다. 2. 재활용품증가 그림 5-2 생활폐기물처리현황과재활용률의증가 1995년부터쓰레기종량제가도입된이후모든가정과소규모사업장의생활쓰레기배출자는종량제봉투를사용하게되었는데, 이에따라생활폐기물의감량과함께재활용품의분리배출이크게증가하였다. 3. 정책시행에따른국민의식의변화종량제의가장큰효과는국민의환경에대한인식수준을제고시킨데있다. 일반적인환경문제는사람들에게직접적인금전적이해관계를동반하지않기때문에환경정책이나제도가국민의환경인식을변화시키는데는제한적인효과만있다고알려져있으나폐기물수수료종량제는직접적 제 5 장쓰레기종량제시행성과및개선방안 059

62 제 5 장 인주민부담의변화를통하여사안에대한관심을끌어냄으로서폐기물문제의심각성과감량화의필요성, 폐기물비용에대한인식과수수료비용부담증대에대한이해와수용, 분리배출에의적극참여동기부여등폐기물문제에대한국민의인식을향상시키는데크게기여하였다. 그리고이러한폐기물문제에대한관심과이해는나아가환경문제전반에대한관심과이해로이어져오염자부담원칙의수용과다른환경관련정책에대한수용과참여등국민의환경인식을향상시키는데도기여하고있다. 종량제실시를계기로국민의일상생활과정에서쓰레기를줄이기위한분위기가확산되었다. 장바구니사용하기, 음식물쓰레기줄이기, 상품구입시포장재제거, 일회용품사용자제등쓰레기발생을줄이는생활습관이정착되었다. 또, 대형가구및가전제품고쳐쓰기, 어린이장난감교환사용등도나타났다. 많은국민이쓰레기가적게나오는상품구입을선호함에따라제품의생산유통과정에서쓰레기를줄이는연쇄파급효과가발생한것으로분석된다. ( 중국집배달용기스티로폴-> 내구성용기, 백화점등유통업소과대포장억제, 제품생산업체에재활용가능포장재질개발, 화장품등리필제품확대 ) 4. 파급효과 가. 기후변화방지및환경오염감소 매립이나소각에따르는환경오염을줄이며기후변화방지에도기여하였다. 나. 매립지수명연장에의한사회적비용절약 매립지의수명연장을통하여추가적인매립지건설에소요되는직 간접사회적비용의절약을가져왔고매립지건설을둘러싼주민갈등의기회를줄임으로서사회적갈등을줄이는데기여하였다. 다. 분리수거및재활용촉진종량제와함께실시된분리배출제도는재활용폐기물의분리수집을용이하게함으로서재활용을촉진시켰다. 분리배출된재활용쓰레기는봉투를사용하지않도록수수료를면제한결과종량제봉투가격을절약하기위하여주민들은분리배출에적극동참하였으며분리배출된재활용쓰레기의증가는직접적으로재활용산업의규모확대에기여하였다. 또분리배출은혼합배출에비하여수집, 선별비용이적게소요됨으로재활용산업의수익성향상을가능하게하였으며이로인한재활용관련산업의발전은국민소득증대와고용창출에도기여하였다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

63 제 2 절쓰레기종량제개선방안 11) 1. 쓰레기봉투재질및가격환경부는이후종량제봉투가약하고자주찢어진다는지적에따라고밀도폴리에틸렌으로봉투의두께를강화했으며가정에서많이사용하는 10~20l 용량의종량제봉투를사생활을위해불투명하게변경하였다. 또모든봉투판매소에서봉투의교환과환불을가능하게하였다. 또음식물쓰레기전용봉투는소형위주로만들고봉투를묶는끈의폭과길이를늘렸다. 또종량제봉투안에 1회용비닐봉투가 5~15 장까지과다하게버려지고있는문제점을해소하기위해 1회용비닐봉투분리수거체계를구축하였다. 또업소에서일회용비닐봉투대신종량제봉투로대체하여사용하는방안도제시되었다. 폐기물봉투로플라스틱을사용하는것은환경적인측면에서결코바람직한선택은아니다. 그러나종이나다른비내구적재질은운반수집과정에서치명적인결함이있어불가피하게플라스틱을선택하게되었다. 현재의기술로는생분해성플라스틱의친환경성이보장되지않고있어생분해성플라스틱으로의전환이결코올바른대안으로생각되지않고있는것이현실이다 ( 매립과정에서복토로덮여지는매립장에서광합성에의해분해되는플라스틱은실효성이없다는연구보고가있으며생분해성플라스틱은없어지는것이아니라작은입자로분리되는것이며이는오히려생태계에더큰피해를준다는연구도있음 ). 현재와같은현장에서의봉투파쇄가오히려실용적인대안으로지적되고있는상황이다. 이는결국기술개발과지역의특성을고려한봉투이외의용기방식으로의전환이현실적인대안이될것이며제도시행과정에서이러한대안을적극모색하지않은것이문제라고할수있을것이다. 봉투가격인상문제역시무조건주민의반발을무마하려는정책시행전략은잘못된것이다. 종량제의기본취지는오염자부담원칙의정립에있는것이며보다적극적인홍보를통하여봉투가격인상의필요성을주지시키는것이바른해결책이다. 실제주민의소득이나가계지출에서쓰레기비용부담이차지하는비중은크지않으며다만주민의높아진관심탓으로이러한불만이생기는것으로보인다. 보다적극적인이해와수용을요구하는방향으로, 그리고대신주민서비스를늘리는방향으로, 청소행정을단순행정에서서비스제공사업으로전환하고자하는지방행정의변화를유도하는보완대책을실시하는방향으로추진하는것이바른방향이라생각된다. 11) 환경부, 2002, 쓰레기종량제실무편람 제 5 장쓰레기종량제시행성과및개선방안 061

64 제 5 장 그림 5-3 재사용종량제봉투홍보 2. 무단투기및불법소각근절쓰레기처리비용부담을줄이기위한무단투기및불법소각의증가로종량제가환경오염을부추기고있다는비판이제기되었다. 쓰레기불법투기및소각방지를위한특별단속이실시되고감시카메라를설치하고, 상설단속반운영등다양한대책을추진하고는있으나 1999년불법투기적발건수는 8,200건에이르러불법행위가쉽게근절되지않는실정이다. 유원지하천등에서의쓰레기무단투기와저소득층주거지역, 농어촌지역에서의쓰레기불법소각행위가집중적으로발생하여쓰레기투기신고포상금제, 행락철쓰레기투기방지대책, 동절기불법소각방지대책을추진하고있다. 이러한쓰레기불법소각및무단투기행위를근절하기위해 청결유지책임제 와도심지쓰레기통설치확대, 마을청소참여단체모집운영등다양한청결유지대 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

65 책을도입하는한편, 쓰레기의불법소각 투기행위를신고한자에게과태료부과금액의 80% 이하 ( 담배꽁초 휴지 40% 이하 ) 의범위에서포상금을지급토록하는 쓰레기투기신고포상금제 를도입하여지방자치단체별로조례로운영토록하였다. 3. 대형폐기물배출절차개선봉투에담기어려운대형폐기물의배출절차가간소화되었다. 가습기, 신발장, 옷걸이, 문짝, 장판등이대형폐기물에추가되고 3개분야 20개품목에서 4개분야 54개품목으로확대되었다. 또한대형폐기물배출시동사무소에신고하고스티커를구입하는복잡한절차를개선해, 인근봉투판매소에서스티커를구입하거나지정된전문업체에서수거해가도록하여배출자의편의를도모하였다. 4. 지역특성고려지역에따라교육, 통제, 지도의수준이각기다름에도불구하고, 종량제가지역여건에관한고려없이전국적으로일률적인방법으로실시됨에따라농촌지역에서는곳곳에서불법투기와무단소각이행해지고있음에도이에대한대책이미흡하였다. 또한소비행태를개선하고쓰레기처리의불편을감수하여야한다는당위성과실천방안에관한교육과홍보가병행되어야하지만민선지방자치단체장들은다음선거를의식하여이러한문제에적극적이지못하기때문에주민들의의식개혁성과가크게나아지고있지않다. 농촌의쓰레기처리형태를살펴보면음식물쓰레기는 90% 이상을가축사료나퇴비로재활용하고있으며, 종이, 병, 고철, 캔등재활용품이나농촌폐비닐, 농약병과같은영농쓰레기는민간수집상이나한국자원재생공사에서수집하고있다. 그러나일반쓰레기의경우종량제봉투를이용하여처리하여야하나많은부분소각에의존하는것으로조사되고있다. 농촌지역의경우쓰레기의양이적고쓰레기관련장비나인력등수거자원의부족, 수거차량진입이어려운공간적특수성등으로적기에수거되지않아불법소각이만연되고있으며특히겨울철에는차량진입이어려워이와같은현상이많이발생하고있다. 이러한수거체계미비로종량제봉투사용이 30% 대에불과한농촌지역에대하여마을단위쓰레기수거함을통한집중수거방식을활용하고수거량에따라처리비용을분담하는 마을단위종량제 의도입과함께 농기계폐윤활유수거체계 를구축하였다. 마을단위종량제에대한내용은차후상술하도록한다. 제 5 장쓰레기종량제시행성과및개선방안 063

66 제 5 장 제 3 절종량제우수사례소개 12) 1. 도봉구청의재활용품분리수거사례 아파트의경우주민자율적으로처리함을원칙으로하고일반주택지역은동에서적극개입수거 처리하는것을원칙으로하여 6 가지방침을마련하였다. 가 ) 전담수거체계동별재활용품수거전담반을마련하여재활용전담소형차량에환경미화원 1명운전미화원 1명씩조를편성하였으며담당직원이현장을같이뛰도록하였다. 또한전문매각처도확보하였다. 전문화된팀이전담장비를가지고전문적으로수거하여전문판매처에매각하고이윤을극대화하여그큰이윤만큼주민참여를극대화시킬수있었다. 나 ) 환물보상수거재활용품분리수거의올바른배출방법이나종량제는주민편에서보면상당히불편한제도이다. 주민들에게불편을감수하라고강요하면서, 애쓰며정성껏분류배출한재활용품을무상수거한다면모순이다. 환물보상수거를통해단기간내참여유도가가능하고홍보효과를극대화하게된다 ( 휴지지급 ). 다 ) 5종분리배출신문지, 파지, 우유팩, 병류, 기타류의 5종으로분류하고나름대로의배출방식정하여지키게함으로써관에서수거후곧바로전문매각처에매각이가능하도록품목을구분하면서주민편의도도모하였다. 라 ) 권역별매일순환수거동별의일괄적인수거방식을지양하고지역적여건에의거수거방법, 일정등을자율적으로조정할수있도록안배하였다. 즉전체동을순회하는것이아니라동전체를 5개권역으로분할하여하루에 1개권역씩만을세밀하게순회하며홍보, 수거등을실시하였다. 해당되는날문밖에아무렇게나배출한재활용품은절대로수거하지말것이며, 차에서방송되는로고음악을듣고차량에직접배출할수있도록유도하였다. 마 ) 당일수거, 당일매각 오전수거, 오후매각으로선별집하장의필요성을없앴다. 무조건재생공사등에매각하지말고품목별전문업소에매각하므로판매이윤을최대화여주민들에게돌렸다. 12) 환경부, 1996, 쓰레기종량제추진우수사례발표회자료집발췌 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

67 바 ) 시사점주민이해야할일을반드시주민손에서해결하도록하고행정관청은주민손에의해분리된그대로수거된재활용품을잘팔아서이득이많이날수있도록하여기금을늘렸고, 이것을아낌없이주민들에게되돌려주며, 주민의참여동기및욕구를촉발시킨것이성공의원인이라고할수있다. 구청장차원에서의강도높은교육을실시하고, 형식적인위원회조직대신현장에서공무원들이주부들과얼굴을맞대며홍보하도록하였다. 2. 인천시남동구청의무인카메라를이용한불법투기단속사례 가 ) 종량제정착을위한대주민홍보시책발굴추진종량제와근본적으로대치하는행위를바로잡고범구민참여분위기를유도하기위해종량제신고센터를설치하고일과시간에는청소과, 일과시간이후에는당직실에설치하여각종종량제와관련된민원사항을일원화하였다. 나 ) 명예단속원운영및주민포상제도운영쓰레기무단투기의근절을위해서는공직자의노력만으로는성과를거둘수없다는판단으로주민자율감시활동의필요성을절실히인식하고명예단속원제도를실행하였다. 명예단속원은지역의특성을감안하여통반장, 부녀회, 노인회, 상가번영회, 아파트관리소직원, 봉투판매업자등다양한계층을망라하여조직하였고, 쓰레기불법투기에대하여주민스스로감시활동체계를구축운영함으로써많은성과를거두었으며, 이와더불어신고포상제도를도입하여신고센터에접수된민원은현장확인후행정조치하고포상금 30,000원을지급하였다. 다 ) 현장대화의시간무단투기된쓰레기를무조건적으로처리하다보니관내고질적인무단투기지역이감소하기보다는증가하는현상이나타나주민, 행정기관, 청소업체가참여한가운데잘못된사항을같이토론하는대화의장이마련되었다. 이를통해주민, 행정기관, 청소업체별명확한책임분담에따라해결하고자하는대안이자연스럽게도출되었다. 라 ) 홍보전략강화종량제운영방향과주민들의참여를호소하기위하여관내전기업체상가, 유흥업소를대상으로공한문, 안내문을새롭게제작배포하여주민참여를독려하였으며특히주민들이직접쓰레기문제에대해피부로느낄수있는기회를부여하기위하여재활용집하선별장에서의체험의장을마련하였다. 중고등학생들의봉사활동을유치하여재활용품의배출, 수거, 분리작업의체험장으로제공하였고시기별로공무원, 주부, 회사원등을대상으로체험의장으로활용하였다. 제 5 장쓰레기종량제시행성과및개선방안 065

68 제 5 장 마 ) 불법배출및수거행위의관리강화무단투기에대한배출자를색출하여의법조치함으로써배출의적법성을확보하고구, 동전직원을단속반으로편성하여조간, 주간, 야간으로상시단속반을편성운영하게하였다. 특히인력에의한단속의한계를극복하고자시범적으로설치한무인카메라는불법배출및수거행위가주로취약시간대에이루어지고있는점과이를단속하기위하여단속원의활동범위도크게제약을받는약점을보완하기위하여주로 22:00 이후에설치운영하였다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

69 2011 경제발전경험모듈화사업쓰레기종량제정책 제 6 장 개도국제도도입에있어서의시사점 제 1 절 개도국종량제도입을위한제언 제 2 절개도국종량제실시위한제도마련

70 제 6 장 개도국제도도입에있어서의시사점 제 1 절개도국종량제도입을위한제언 1. 사전준비작업 가. 현지특성을반영한맞춤형제도를위한면밀한조사와연구쓰레기문제는생산과소비그리고폐기하는경제활동구조뿐만아니라인습, 전통, 관행, 제도, 법률등과같이문화적인요소가중요한몫을차지하고있다. 제도가시행될지역의특성에대한면밀한조사와연구가필요하다. 이러한조사를바탕으로그리고지역특성에맞는다양한모델이개발되어각지방이선택하도록하는것이바람직하다. 나. 종량제시행에대한공정설계종량제의시행의효과가의도하지않은방향으로나타날것에대비한보완대책 ( 감독체제의구축과지역주민의자율감시체제마련, 홍보와주민의식향상대책등 ) 의마련과본종량제도와보완대책의시행시기차등화혹은동시시행등스케쥴링의전략이필요하다. 예를들어주민의식향상정책은종량제시행적어도 1~2년전에시행되어야하며감독, 감시체계도제도시행에앞서이루어져야한다. 다. 종량제민관합동추진협의회운영모든정책은국민에의하여수용되어야하며주민스스로제도설계와시행절차의모든과정에참여하도록하는것이제도의수용성을높이는데절대적인도움이된다. 종량제시행에앞서지자체별로지역주민이참여하는민관합동추진협의회등을운영하는것도한방법이다. 물론시행이후에도청소행정에대한주민요구사항을적극반영하고지역실정에맞는청소서비스향상대책을지속적으로추진하도록담당공무원의서비스마인드를제고하고이를위한각종유인책을실시하여야한다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

71 라. 관련다른폐기물정책동시추진 예를들어생활계유해폐기물의별도수집체계구축, 재활용산업을육성하기위한수요창출, 기업지원, 교환제도리사이클링센터, 소비자예치금, EPR 등관련정책의동시추진도필요하다. 마. 소비문화변혁을위한정책추진무엇보다소비자의생활양식과소비문화의변화를위한정책과노력이필요하다. 선진국과개도국을막론하고공통적으로과잉소비가늘어나고있는것이현실이다. 보다적극적으로경쟁과모방의문화를비움과나눔의문화로바꾸어가는새로운글로벌가치창조를위한국가적, 국제적노력이그어느때보다절실하게요구된다. 2. 도입초반필수준비종량제는그대상이전국민으로워낙이광범위하고주민들간의이해수준이나환경수준도천차만별이기때문에이들을이해시키고참여를종용하기위해서는제도시행의준비와시행을위한수많은인력이필요하다. 제도성공의관건은또이러한많은인력을여하히적기에확보하느냐에달려있기도하다. 가. 홍보전담반및지역별모니터링인력제도를시행하기에앞서제도를전국단위지역별로홍보하고모니터링할현장요원이필요하다. 홍보및모니터링대상이되는공무원과주민들, 통장, 반장, 일반주민등의범위가매우넓어중앙부처에서단독으로할수가없다. 이들홍보요원은홍보이외에도지역별로시행과정을감시하고, 문제점을발견및보고하여정부가보완방안을마련하는데지원업무를수행하게된다. 이인력으로 NGO를활용하면효과적일것이다. 오늘날은대부분의국가에서 NGO가많은활동을하고있어서이들을활용하는것이어렵지않다. 나. 분리수거체계마련종량제시행이제대로이루어지기위한필수적인프라는분리배출제도가마련된수거체계이다. 종량제의취지는감량화에있으며감량화는두가지방법으로이루어지는데소비절약과재사용확대를통한배출원 ( 가정 ) 내의감량화와배출된폐기물을재활용함으로서매립소각대상폐기물의량을줄이는것이다. 전자의방법은한계가있으며후자의방법에정책의우선을두는것이일반적인관행이다. 분리수거는적어도종량제시행 1~2 년전에는주민들에게소개되어시행되어야한다. 제 6 장개도국제도도입에있어서의시사점 069

72 제 6 장 다. 시민교육주민을교육하는내용은다음과같은것이포함되어야한다. - 폐기물발생, 수거, 처리실태에대한사실전달 - 정부가지출하는폐기물비용규모전달 - 종량제를통하여절약되는비용의규모와지방정부재정개선효과설명 - 종량제의의도, 내용, 시행방안 ( 종량제를통하여재활용폐기물을분리배출함으로서수집, 선별비용을줄이고이로써재활용을늘리는데목적이있음을강조하여야함 ) - 분리배출요령 ( 분리배출대상폐기물의종류와범위, 배출방법, 배출함의위치와모양, 수거주기등 ) - 주민의협력사항 ( 분리배출요령의준수등 ) 그림 6-1 대형폐기물유해폐기물분리수거 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

73 그림 6-2 실내, 실외분리배출수거함 제 2 절개도국종량제실시를위한제도마련 개도국의경우대체로농촌인구의비중이높고, 폐기물중유기성폐기물의비중이높은특성을보이며, 쓰레기수거체계가잘확립되어있지않은경우가많을것으로예상된다. 농촌지역의문제는인구가적고일일발생량이적어쓰레기가적체되는기간이길다는것이며수거주기를짧게하면비용이많이소요된다. 또수수료비용부담에대해주민들이느끼는부담감이커서불법소각이나비규격봉투사용등이늘어난다. 그러나개도국이라하더라도우리나라와달리농촌인구가많은지역에서는이러한문제가나타나지않을수있을것으로생각된다. 본절에서는종량제시행의기초가되는분리수거제도와농촌지역종량제시행의어려움을극복하기위해도입된마을단위종량제그리고개도국사람들이큰관심을보이고있는유기성폐기물처리에대해간략히소개하도록한다. 1. 쓰레기분리수거제도종량제시행이전에미리분리배출을위한기반이구축되어있어야한다. 즉분리배출대상폐기물의종류와종류별배출요령의결정과주민홍보자료작성배포, 재활용폐기물의수거주체, 방법, 주기등에대한지자체별조례나기타제도적준비및배출함의제작과보급, 설치등의선행과업이이루어져야하는것이다. 분리수거의활성화를위해서는분리배출표시제도도함께운영되어야한다. 각종포장재의재질을표시하는분리배출표시는현재알루미늄, 철, 유리, 종이팩, 종이, HDPE( 고밀도폴리에틸렌 ), LDPE( 저밀도폴리에틸렌 ), PET( 폴리에틸렌테레프탈레이트 ), PP( 폴리프로필렌 ), PS( 폴리스티렌 ) 제 6 장개도국제도도입에있어서의시사점 071

74 제 6 장 PVC( 폴리염화비닐 ), 기타등모두 12종으로나눠표시하고있었는데, 환경부는 12종의재질에따라재활용품을구분하는분리배출표시제도를 5종으로간소화하였다. 알루미늄과철은캔류로, 7종의합성수지류는플라스틱으로통합된다. 다만삼각형재활용마크밑에 알루미늄, 철, PVC 등재질표시를덧붙이기로했다. 유리, 종이팩, 종이는현행대로유지한다. 이러한분리수거의단순화를통해복잡했던분리수거제도가간단해지면서참여율증가를제고하였다. 그리고이들폐기물을필요로하는수요처가확보되어야한다. 지자체별로먼저관할구역내에서영업중인재활용사업자 ( 수집, 선별, 재생공정별기업존재 ) 를파악하고이들을수집체계에편입시켜일정역할 ( 직접수집혹은수집상과의구입계약체결등 ) 을담당하도록지자체별로재활용폐기물의수집, 처리에대한계획을수립하도록의무를부과하고그이행상황을보고하도록하여야한다. 무엇보다분리배출된폐기물이제대로수집되어재활용과정에투입되게하는것이중요하다 ( 한국의경우초기에기껏분리배출해놓은폐기물을막상수집차량이그냥혼합하여수집해가는광경이목격되어주민들의노력이허사가된다는불만이많았다. 이를방지하기위해서는지역별로수요실태를조사하여분리수집이가능한범위내에서분리배출제도를시행하도록하는실정파악이중요하다 ). 2. 유기성폐기물자원화유기성폐기물이란음식물폐기물, 유기성오니 ( 폐수처리오니, 공정오니, 정수처리오니, 하수처리오니 ) 등이해당되며, 비료관리법및사료관리법에따라퇴비, 사료의원료로사용이가능한유기성폐기물을의미한다. 개도국의경우유기성폐기물의비중이전체폐기물중높은비중을차지하고있는관계로종량제를소개할때, 배출되는유기성폐기물처리에대한관심을보임에따라생활폐기물중대표적인유기성폐기물인음식물폐기물처리과정을간단히살펴보고자한다. 한국은고유의음식문화로인하여생활폐기물중음식물이차지하는양이높은편이어서정부는지속적으로음식물쓰레기감량및처리에대해고민해왔다. 그림 6-3 음식물쓰레기분리수거통 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

75 표 년한국유기성폐기물발생및처리비율 분류 음식 하수슬러지 폐수슬러지 분뇨가축분뇨동식물 폐목재 생성량 (1000t) Total 처리율 (%) 생성량 (1000t/yr) 4,736 2,561 4, , ,021 75, % 매립 (%) , % 소각 (%) , % 재활용 (%) , % 해양투기 (%) , % 기타 (%) , % 1992년정부는 좋은식단제 를도입하고, 1994년 9월부터는음식점 집단급식소에대해음식물쓰레기감량의무를부여하였으며, 1995년 7월부터는 8개중앙부처가참여하는 음식물쓰레기관리협의체 를구성했다. 1996년 11월수도권매립지에음식물쓰레기의반입을제한한이후같은해 12월환경보전위원회에서 음식물쓰레기줄이기종합대책 을확정하였다. 1998년 9월에는 음식물쓰레기자원화기본계획 을마련하여 2002년까지음식물쓰레기총배출량을 10% 감소하고배출총량의 60% 이상을자원화하기위한방안을마련했다. 1997년 7월에는폐기물관리법을개정하여음식물쓰레기감량의무대상사업장을확대하였으며 2000년말기준으로대상사업장은 62,000여개소로파악되었다. 1997년 12월에는폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률을개정하여주택 관광단지의음식물쓰레기자원화시설설치를의무화하였으며, 2005 년 1월부터는전국시지역에서음식물쓰레기직매립을금지했다. 수거된음식물쓰레기는자원화시설로옮겨져닭등의사료로쓰이거나과수원의퇴비로무료로공급되고있다. 음식물퇴비화시설의경우한국인식생활특징상다량포함되는염분으로인하여이를제거하는데많은에너지가투입되고생산된퇴비의경우양질의퇴비로인정받지못하고있다는것이문제점으로논의되고있다. 제 6 장개도국제도도입에있어서의시사점 073

76 제 6 장 그림 6-4 음식물쓰레기차량이전 3. 농어촌지역의마을단위종량제농촌지역의경우종량제봉투값에대한부담을가지고있으나귀찮다고느끼거나습관적으로불법처리하는경우가많으며, 수거주기가긴것도불법처리가다량발생하는원인이되고있다. 인구가밀집되어있는도시지역과달리농촌의경우주민의식이낮고지자체행정이미비하여쓰레기종량제정착에어려움을겪고있다. 농촌지역에서발생된폐기물또한분리수거되어종량제봉투에담아배출해야함에도불구하고임야, 하천등에불법투기되어자연환경을훼손하는경우가빈번히발생하고있으며경관저해요인으로작용하고있다. 경기개발연구원이발표한 농촌지역생활폐기물의효율적인관리방안 에따르면경기도농촌주민 62% 는생활폐기물을노천소각으로처리하며그중약 30% 는매주 1회소각한다는연구결과가나타났다. 이에정부는 2001년수수료종량제지침을개정하고 2002년 마을단위쓰레기종량제 를실시하였으나쓰레기종량제수수료의부담및홍보, 교육의부족, 수거체계미비로아직정착하지못하고있는상황이다. 농촌에서발생하는폐비닐, 농약병등영농폐기물의경우환경관리공단을중심으로수거체계를확립하고보조금을지급하고있으나부정기적발생특성과유해성을고려한, 보다체계적인관리의정비가필요하다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

77 가. 농촌폐기물수거농촌에서발생하는일반적인생활폐기물처리책임은지방자치단체에있으며기본적으로도시지역의생활폐기물관리와동일하게쓰레기종량제봉투를이용한배출및수거운반처리관리가이루어진다. 농촌지역에서만발생하는영농폐기물 ( 폐비닐, 폐농약용기 ) 의경우한국환경공단이수거및보상사업을추진하고있으며, 2011년부터는민간위탁을통해사업을진행하고있다. 폐농기계의경우한국환경공단이수거를전담하지않고중소규모의민간수집상에의해수집, 재활용되며폐농기계에서발생하는폐유는지정폐기물전문수집업자에의해별도의수거체계를통해처리된다. 1) 쓰레기종량제적용대상생활폐기물의수거방식농촌지역의경우에도종량제봉투에담아서배출하는생활폐기물의경우문전수거, 주민상차, 거점수거방식으로수거된다. 일반적으로단독주택지역은주로주민상차방식이나문전수거방식으로수거가이루어지고, 공동주택의경우거점수거방식으로운영된다. 쓰레기종량제시행이전에는주민상차식이대부분이었으나종량제시행이후에는배출자가지정된시간에집앞이나지정된장소에내놓는방식으로전환되고있다. 이러한전환이주민들의편리를증진시키는효과가있는반면생활폐기물의수거운반비의증가를가져오기도한다. 2) 농촌폐기물불법처리현황농어촌지역에서는종량제봉투를사용하지않고무단소각하는사례가많아서이에대한지도관리가어려웠다. 면단위지역에서는청소차량 1대가마을을순회하며재활용품을위주로수거를하였다. 당시폐기물관리법상종량제가적용되는지역은폐기물관리법제13조의규정에의한생활폐기물관리구역내에서만적용되었으며가구수가 50호미만인지역, 산간오지도서지역으로차량의출입이어려워생활폐기물의수집운반이불가능한지역을제외시키고있었다. 나. 마을단위쓰레기종량제 1) 마을단위쓰레기종량제추진지침 13) 마을단위쓰레기종량제 ( 이하 마을단위종량제 ) 란종량제봉투에의한쓰레기분리배출및수거가이루어지지않는농촌지역에대하여종량제규격봉투를사용하지않는대신마을단위로쓰레기를공동수거하고, 수거량에따라처리비용을부담토록하는제도이다. 마을단위종량제는현행종량제의원칙이훼손되지않도록최소한의농촌지역을선정하여실시해야하며, 생활쓰레기이외의농촌에서발생하는폐비닐, 폐농약용기등은현행한국환경공단 ( 민간위탁 ) 을통한분리수거체계를유지한다. 13) 환경부 (2002.6) 마을단위쓰레기종량제추진지침 제 6 장개도국제도도입에있어서의시사점 075

78 제 6 장 가 ) 추진체계및추진절차마을단위종량제의원활한추진을위하여이장, 부녀회장, 노인회장, 청년회장증마을지도자로구성된마을단위추진협의체를구성하고, 추진협의체를통해수거함설치장소선정 ( 토지사용승낙 ), 관리자선정 ( 마을대표자및마을공동기금의관리주체 ), 수거주기, 쓰레기수집 운반 처리비용부과및징수절차 방법등을협의해야한다. 추진협의체를통해쓰레기배출장소, 배출요령, 주민협조사항등에대한안내문배포, 홍보인쇄물부착, 마을방송등을통하여쓰레기배출요령을집중홍보하고쓰레기수거함관리, 재활용품분리를위한담당자를지정, 운영하며자율감시반을편성하여무단소각및투기행위를억제해야한다. 표 6-2 마을단위쓰레기종량제추진체계 < 주민 > < 자치단체 > 지역선정 주민홍보 수거함설치 수집 운반 수수료부과 납부 나 ) 생활쓰레기및재활용품수거시스템구축쓰레기수거함은인구수, 쓰레기배출량, 수거차량종류, 수거함설치장소등을종합적으로고려하여롤온박스또는압축차량용자동상차용기등을비교 검토하여설치한다. 롤온박스는용량이크기때문에쓰레기보관기일이많이소요되는단점이있으나기존유휴장비를활용하는장점이있고플라스틱자동상차용기 (700l) 는보관용량은적정하나새로이구해야하고내용물이완전히수거되지않는불편을초래할수있다. 재활용품분리수거함은기본적으로 4종 ( 캔, 고철류, 플라스틱류, 유리병류, 종이류 ) 이상을설치해야하며, 재활용품분리수거함은플라스틱용기, 그물망, 마대걸이방식등을비교, 검토하여유지관리와수거가편리한방식을채택한다. 쓰레기및재활용품수집 운반주기는마을별발생량, 수거함종류, 차량보유대수등을고려하여결정하되, 쓰레기수거는월 2회이상재활용품수거는월 1회이상실시한다. 대형폐기물에대하여는자치단체조례로정하는방법과수수료기준에따라별도로처리하며, 마을단위종량제추진에따른쓰레기및재활용품수집업무는쓰레기수거량에비해수거여건이열악한점 ( 지역이넓고도로여건미비 ) 을고려하여자치단체에서직영으로수거하는체계를구축하는것이바람직하나, 현재민간업체에청소업무를대행하고있거나지역적인특성상민간대행이불가피한경우에한해위탁처리도가능하다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

79 표 6-3 마을단위쓰레기종량제수거체계 분리배출수거함설치수집 운반수수료부과 납부 쓰레기 롤온박스등상차용기 월 2 회이상 수수료부과 납부 재활용품 품목별분리수거함 월 1 회이상 판매대금, 장려금지급 다 ) 쓰레기수집 운반 처리비용의부과및납부마을단위종량제의쓰레기수집 운반 처리비용의부과는첫째, 쓰레기수거량에따라톤당비용을산정하여마을별로부과하는방안과둘째, 1인당쓰레기발생량을토대로일정금액을마을별로매월정액을부과하는방안을비교 검토하여결정한다. 쓰레기수거량에따라비용을부과하는경우현행종량제봉투의가격산정근거와동일한산정기준을적용하여쓰레기수집 운반 처리비용을부과하는방안이고, 1인당쓰레기발생량에따라비용을부과하는방식 (1인당쓰레기발생량 kg 가구원수 마을별가구수 처리수수로 /kg) 으로비용을산정하여부과하게된다. 쓰레기수집 운반 처리비용납부징수는첫째, 마을대표자 ( 마을공동기금관리자 ) 에게총괄적으로부과하고마을공동기금으로납부하는방법, 둘째, 마을대표자에게총괄적으로부과징수하고마을에서자체적으로주민에게비용을분재하는방법, 셋째, 자치단체에서수거량에따라마을별가구별로비용을분배하여부과하고가구별로납부하는방법이있다. 환경부는위 3개방안중쓰레기처리비용납부와재활용품판매대금지급과의연계성을고려할경우 1안이적정하다고지침에제시하고있다. 다. 마을단위종량제시행및농촌폐기물적정관리방안쓰레기종량제시행이전에는주민상차식이대부분이었으나종량제시행이후에는배출자가지정된시간에집앞 ( 문전수거 ) 이나지정된장소 ( 거점수거 ) 에내놓는방식으로전환되고있다. 마을단위쓰레기종량제추진지침에서는수집운반업무는쓰레기수거량에비해수거여건이열악한점 ( 지역이넓고도로여건이미비 ) 을고려하여자치단체에직영으로수거하는체계를구축하는것이바람직하나불가피한경우에한해위탁처리도가능하다고제시하고있는점을고려할때직영체계로의전환을통한도시지역과의형평성제고및청소행정서비스개선이필요하다 제 6 장개도국제도도입에있어서의시사점 077

80 제 6 장 그리고도시와마찬가지로농촌에서발생하는건전지, 형광등, 페인트등가정용유해폐기물의수거체계를구축하여별도의지정일을운영하고동사무소등에일정수거장소를배치하여수거하는방안을고려할수있다. 매일수거가불가능한만큼발생량을체크하고수거주기를지자체상황에맞게다양화할필요가있다 경제발전경험모듈화사업 : 쓰레기종량제정책

81 참고문헌 김덕영 (2010), 생활폐기물관리정책의개선방안에관한연구, 전남대학교행정대학원김광임 (1998), 쓰레기종량제평가와개선방안, 한국환경정책 평가연구원박균성 함태성 (2008), 환경법 ( 제3판 ), 박영사박준우 (1990), 폐기물예치금제도및기금관리및운용방안에관한연구, 한국자원재생공사 (1993), 폐기물처리비용분담방안에관한연구, 한국자원재생공사손영배 (1997), 한국의쓰레기 2천년사, 문지사이정전 (2000), 환경경제학, 박영사정광호외 (2007), 쓰레기종량제정책효과실증분석 : 광역시도를중심으로, 한국행정학보정회성 변병설 (2003), 환경정책의이해, 박영사 시정개발연구원 (1994), 서울시쓰레기처리기본방향설정 : 종량제시행방안연구 한국환경기술개발원 (1996), 한국의환경오십년사 (1995), 쓰레기종량제 100일평가대토론회 (1996), 쓰레기종량제의정착을위한대토론회 환경부 (1995), 쓰레기종량제 100일평가자료 (1995), 쓰레기종량제 100일평가대토론회 (1995), 환경백서 (1995), 쓰레기종량제추진우수사례발표회 (1997), 쓰레기종량제시행 1년 : 실적분석평가 (2001), 2001년정보화에관한연차보고서 (2002), 쓰레기종량제실무편람 (2002), 쓰레기종량제실무편람 (2002), 쓰레기종량제실무편람 (2005), 생활폐기물관리체계혁신및쓰레기종량제발전방안토론회 한국폐기물학회외 (2001), 쓰레기종량제성과와개선방안에관한심포지움 참고문헌 079

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