<362EBDC7BDC3B0A320B5F0C1F6C5D020C6F7B7BBBDC420B1E2B9DD20B7CEB1D7BCF6C1FD20C7C1B7CEB1D7B7A520B0B3B9DF2E687770>

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1 한국국가도시정책의전략과과제 National Urban Policy in Korea: Toward a Smart and Inclusive Growth 김태환, 박세훈, 이병재, 박소영, 정우성 김수진, 박찬, 임지영, 송지은, 김소영

2 연구진 김태환국토연구원본부장박세훈국토연구원연구위원이병재국토연구원책임연구원박소영국토연구원책임연구원정우성국토연구원책임연구원김수진국토연구원책임연구원박찬국토연구원책임연구원임지영국토연구원연구원송지은국토연구원연구원김소영국토연구원연구원 연구심의위원 김종원국토연구원부원장권영섭국토연구원선임연구위원이왕건국토연구원선임연구위원김명수국토연구원연구위원

3 F I N D I N G S 주요내용및정책제안 본연구보고서의주요내용 도시환경을둘러싸고저성장과인구감소, 고령화, 사회적양극화, 기후변화등새로운여건변화가진행되고있으며이에대응하기위해지자체, 시민사회, 중앙정부가공동으로도시발전의새로운방향을모색할시점임 향후국가도시정책의비전으로활기찬성장도시 열린포용도시로제안하고, 이를위한 5 대추진과제로인구감소에대응하는활력있는도시, 창조경제시대의혁신적도시, 더불어사는포용적도시, 안전하고편리한시민중심의도시, 도시광역화에대응한협력적발전을제시 이를추진해나가기위해우선활력, 포용, 협력발전등의새로운가치를포함한국가차원의도시정책방침마련이필요하고, 두번째로여건변화에따른도시정책추진을위해, 중앙정부, 지자체, 시민사회의역할분담과협력적추진체계마련및정부의지원체계강화필요 본연구보고서의정책제안 ❶ 인구감소, 고령화에대응하는활력있는도시가되기위해콤팩트시티조성, 장소중심의통합적도시재생추진, 도시활력을위한유휴공간의창조적활용등의정책필요 ❷ 창조경제시대의혁신적도시를위해지식기반강화를통한도시형신산업경쟁력제고, 창조인력유치 육성을통한창조적혁신역량강화, 역사문화자산활용을통한도시의문화정체성강화등의정책필요 ❸ 더불어사는포용적도시를위해사회적취약지구의환경개선및공공지원확대, 모든거주민을위한차별없는공공서비스접근성확보, 다문화사회에대응한공간정책확대, 주민주도참여거버넌스구축등이필요 ❹ 안전하고편리한시민중심의도시를위해기후변화대응재해안전도시조성, 삶의질제고를위한지속가능형스마트 녹색도시조성, 매력적이고편리한공공공간조성등이필요 ❺ 광역화에대응하는협력적도시발전을위해광역적협력으로글로벌경쟁력강화, 도시간연계ㆍ협력활성화, 광역적도시권관리를위한제도구축필요 i

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5 C O N T E N T S 차례 주요내용및정책제안 i I. 연구의개요 1 1. 연구의배경및목적 3 2. 연구의범위와방법 4 1) 연구의범위 4 2) 연구의방법 4 3. 기존연구검토및선행연구와의차별성 6 1) 기존연구검토 6 2) 본연구의차별성 7 4. 연구의흐름 8 Ⅱ. 국가도시정책의역할과필요성 9 1. 한국도시정책의문제점과과제 11 1) 한국국가도시정책의현황 11 2) 현행국가도시정책의문제점 해외도시정책에서의국가역할 15 1) 주요국의국가도시정책사례고찰 15 2) 영국도시정책 16 3) 프랑스도시정책 17 4) 미국도시정책 18 5) 일본도시정책 19 6) 호주도시정책 국가도시정책의필요성 23 iii

6 Ⅲ. 한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 개요 우리나라도시화와경제사회발전 30 1) 산업화와경제성장 30 2) 도시화와도시성장 32 3) 도시화와삶의질개선 시기별도시문제와정책대응 40 1) 성장기반의조성 : 1960~1970 년대 40 2) 양적팽창과위기관리 : 1980~1990 년대 44 3) 삶의질과균형발전의추구 : 2000년대 ~ 현재 도시정책의성과와한계 62 Ⅳ. 미래여건변화와국가도시정책비전 도시정책미래여건변화 69 1) 인구감소와고령화사회대두 69 2) 분권화에따른도시간경쟁및협력요인증대 73 3) 사회적양극화와갈등심화 77 4) 메가도시권의성장및중소도시침체 81 5) 지식기반경제로의이행 87 6) 과학기술의진화, 기후변화및도시방재 도시정책의주요영향요인및당면과제 99 1) 도시에미칠주요요인 99 2) 도시의당면과제 102 3) 미래도시정책방향 국가도시정책비전설정 107 iv

7 Ⅴ. 국가도시정책의 5대전략과과제 인구감소고령화에대응하는활력있는도시 창조경제시대의혁신적도시 더불어사는포용적도시발전 안전하고편리한시민중심의도시 대도시권의육성과도시간협력강화 국가도시정책추진을위한국가의역할과과제 190 참고문헌 199 영어요약 209 < 부록 1> 설문조사 213 < 부록 2> 시 도별현안과과제 220 < 부록 3> 주요국의도시정책사례 224 v

8 표 차 례 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 6 < 표 2-1> 중앙정부주요도시정책의흐름 11 < 표 2-2> 현행중앙정부도시정책 13 < 표 2-3> 해외주요국의국가도시정책사례 15 < 표 3-1> 도시기반시설주요지표의국제비교 39 < 표 3-2> 수도권제1기신도시개요 47 < 표 3-3> 참여정부의주요도시개발사업 (2003년 ) 55 < 표 3-4> 우리나라도시정책의시기별전개 62 < 표 4-1> 도시별고령화율 (2010) 71 < 표 4-2> 지방이양확정및완료건수추이 ( ) 73 < 표 4-3> 국세및지방세추이 ( ) 74 < 표 4-4> 재정자립도의변화 (2000~2015) 75 < 표 4-5> 재정자립도상 하위그룹비교 (2015년기준 ) 75 < 표 4-6> 지방자치이후자치단체간협력사업및갈등사례증감추이 76 < 표 4-7> 자치단체간갈등건수증감추이 77 < 표 4-8> 소득 5분위배율추이 78 < 표 4-9> 인구대비체류외국인현황 80 < 표 4-10> 인구대비외국인비율이높은도시 81 < 표 4-11> 1990년대비인구증가율 83 < 표 4-12> 도시인구증감율비교 ( , ) 85 < 표 4-13> 도시재생지표기준시도별쇠퇴지역수비교 86 < 표 4-14> 제조업과서비스업비중변화 87 < 표 4-15> 지식기반제조업과서비스업비중변화 88 vi

9 < 표 4-16> 서울, 인천, 경기지역의제조업과서비스업비중변화 90 < 표 4-17> 부산, 울산, 경남지역의제조업과서비스업비중변화 91 < 표 4-18> 도시의여건변화와당면과제및미래도시정책과제 99 < 표 4-19> 향후대도시정책에대한영향변수 100 < 표 4-20> 향후중소도시정책에대한영향변수 101 < 표 4-21> 우리나라대도시의문제점 102 < 표 4-22> 우리나라중소도시의문제점 103 < 표 4-23> 향후우리도시가지향해야할가치 104 < 표 4-24> 미래도시정책과제별중요도평가 105 < 표 4-25> 중앙정부의정책과제별중요도평가 106 < 표 5-1> 시기별유형별인구감소도시현황 113 < 표 5-2> 부처별지역개발시책의공간분할 117 < 표 5-3> 시도별 GRDP 성장률 129 < 표 5-4> 시군별경제활동격차 130 < 표 5-5> 관광산업의경제기여도 134 < 표 5-6> 지역별외국인관광객수 (2013) 135 < 표 5-7> 지역별문화산업종사자현황 (2013) 138 < 표 5-8> 여성친화도시지정현황 (30개지자체 ) 154 < 표 5-9> 주요대도시의도심및교외인구증가 ( ) 180 < 표 5-10> 메가도시와국가의경쟁력비교 181 < 표 5-11> 도시권내지방자치단체갈등사례 184 < 표 5-12> 광역행정제도의종류 186 < 표 5-13> 다양한연계 협력사업의방식 189 < 표 5-14> 지방자치법을준용한국가도시정책에서의국가의역할예시 192 < 표 5-15> 도시의지속가능성및생활인프라평가지표 (30개) 195 vii

10 그 림 차 례 < 그림 1-1> 연구체계 5 < 그림 1-2> 연구흐름도 8 < 그림 2-1> 좀더지속가능한호주 만들기를위한세가지정책 21 < 그림 2-2> 호주의국가도시정책의목적, 목표및원칙 22 < 그림 2-3> 국가도시정책의필요성 24 < 그림 2-4> UN-Habitat 의국가도시정책역할 24 < 그림 3-1> 우리나라국민총생산과경제성장률추이 30 < 그림 3-2> 산업별비중추이 32 < 그림 3-3> 전세계국가들의 1인당 GDP와도시화율과의관계 33 < 그림 3-4> 우리나라일인당국민소득과도시화율의추이 34 < 그림 3-5> 한국과해외주요국의도시화곡선비교 35 < 그림 3-6> 도시규모별인구비중추이 (1960~2010) 35 < 그림 3-7> 지역별도시인구성장 36 < 그림 3-8> 상수도보급율과인구천명당도로연장추이 38 < 그림 3-9> 박물관과도서관수추이 38 < 그림 3-10> 국토공간의접근성개선 39 < 그림 3-11> 개발제한구역의지정위치 44 < 그림 3-12> 서울시불량주택지역의변화 46 < 그림 3-13> 수도권 1기신도시건설전후의주택보급율변화 48 < 그림 3-14> 수도권제1기및 2기신도시위치 49 < 그림 3-15> 합동재개발의메커니즘 50 < 그림 3-16> 구릉지재개발 51 < 그림 3-17> 세입자갈등 51 viii

11 < 그림 3-18> 변경된국토계획체계 (2003) 52 < 그림 3-19> 쇠퇴도시현황 59 < 그림 3-20> 경제개발과도시화를연계한정책 63 < 그림 4-1> 저출산추이 ( ) 와인구성장가정별총인구 ( ) 70 < 그림 4-2> 도시별인구변화율 71 < 그림 4-3> 도시별고령화율 71 < 그림 4-4> 2000년도시별 1인가구비중 72 < 그림 4-5> 2010년도시별 1인가구비중 72 < 그림 4-6> 지방이양확정및완료건수추이 ( ) 현황 73 < 그림 4-7> 자치단체간협력사업건수추이 76 < 그림 4-8> 자치단체간갈등발생건수추이 76 < 그림 4-9> 지니계수추이 : < 그림 4-10> 상위계층과하위계층의소득점유율추이 : 1990~ < 그림 4-11> 소득5분위별가계수지및소득5분위배율변화 ( 도시2인이상가구 ) 79 < 그림 4-12> 서울시기초생활수급자현황 80 < 그림 4-13> 서울시구별 10만명당사망자수 80 < 그림 4-14> 인구대비외국인비율 81 < 그림 4-15> 인구분포변화 (1980~2010) 82 < 그림 4-16> 서울시및 5대광역시인구변화 ( ) 84 < 그림 4-17> 도시별노후건축물현황 86 < 그림 4-18> 도시쇠퇴현황 86 < 그림 4-19> 기후변화에따른재해취약지역변화전망 (2012~2100 년 ) 95 < 그림 4-20> 기후변화영향에따른피해위험증가 96 < 그림 4-21> 향후대도시정책에대한영향변수 100 ix

12 < 그림 4-22> 향후중소도시정책에대한영향변수 101 < 그림 4-23> 우리나라대도시의문제점 102 < 그림 4-24> 우리나라중소도시의문제점 103 < 그림 4-25> 향후우리도시가지향해야할가치 104 < 그림 4-26> 비전과과제 107 < 그림 5-1> 한국의인구전망 112 < 그림 5-2> 구시가지현황 115 < 그림 5-3> 2012 전국범죄지도, 2011 전국광역시도건강지표 116 < 그림 5-4> 광역연계형컴팩트시티개념도 120 < 그림 5-5> 일본의지역활성화통합본부를통한정책조정체계 121 < 그림 5-6> 독일함부르크하펜시티 122 < 그림 5-7> 네덜란드로테르담 RDM 캠퍼스 123 < 그림 5-8> 일본도쿄시나가와구초등학교활용한실버타운 124 < 그림 5-9> 지식기반산업사업체수와고용률변화추이 ( ) 및시도별시고용률 (2012) 131 < 그림 5-10> 시도별문화산업종사자비중 (2013) 138 < 그림 5-11> 포용적도시발전의필요성 143 < 그림 5-12> 포용적도시발전선언의대표적사례 144 < 그림 5-13> 포용적도시발전관련해외사례 146 < 그림 5-14> 포용적성장을위한지표개발사례 146 < 그림 5-15> 한국적포용도시정책의두가지차원 147 < 그림 5-16> 서울도심내공간적양극화심화 149 < 그림 5-17> 여성친화도시정책의현황과계획요소도출과정 150 < 그림 5-18> 안산다문화마을특구인구현황 151 < 그림 5-19> 포용도시아젠다와정책방향 156 < 그림 5-20> 공간사회적포용성제고를위한추진체제의정비 160 x

13 < 그림 5-21> 계획수립단계에서의도시포용성제고 161 < 그림 5-22> RCP 시나리오에의한미래한반도기온 ( 좌 ) 및강수량 ( 우 ) 변화의공간분포 162 < 그림 5-23> 자연재해로인한인명피해및재산피해연도별현황 163 < 그림 5-24> 호우및대설발생횟수추세 163 < 그림 5-25> 침수면적및수해피해액추세 166 < 그림 5-26> 국내온실가스총배출량및증가율 168 < 그림 5-27> 생활여가공간현황 170 < 그림 5-28> 2030년세계의도시화율과도시인구 178 < 그림 5-29> 우리나라광역시경제력과전국평균비교 181 < 그림 5-30> 수도권및부산권의시가화지역변화 (1980~2010) 182 < 그림 5-31> 도시권차원의 TOD, TOC, TOR 의예 187 < 그림 5-32> 도시정책평가환류시스템구조 196 xi

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15 제 1 장연구의개요

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17 CHAPTER 1 연구의개요 1. 연구의배경및목적 세계화ㆍ고령화ㆍ기후변화등의사회ㆍ경제적여건변화를맞이하여우리도시의대응방향과새로운비전에대한국가적차원의전략마련필요 - 그동안한국의도시정책은긴급한사회적현안에대한문제해결식의정책이중심이되었으며도시발전방향에대한장기적인정책방향마련은미흡 - 영국의 우리마을과도시 (Our Towns and Cities : The Future Delivering an Urban Renaissance, 2000), 프랑스의국토 (Territoires) 2040(2010), 호주의 우리의도시, 우리의미래 (Our City, Our Future, 2012) 와같은국가적차원의도시정책전략계획이마련된바없음 - 법정계획이있는국토분야 ( 국토종합계획 ) 에비하여도시정책분야에는국가의법정계획이존재하지않으며, 국가수준의계획이수립된예가없음 고도성장과개발연대를지나탈산업ㆍ탈개발의시대에진입하면서도시정책에서요구되는새로운과제를재정립하고추진방안마련필요 - 개발시대의정책과제도가중심이된현재도시정책을미래지향적으로재정립하고, 지방자치단체의도시정책가이드라인으로제시 - 세계화, 지방화시대에도시정책과관련한국가의역할재점검 도시정책에있어서우리의경험과과제를체계적으로정리하여해외국가와의도시정책경험상호학습을위한기반마련 제 1 장연구의개요 3

18 - 한국은급속한도시화가노정하는문제에대해비교적효과적으로대응해왔으며, 이러한정책경험은유사현상을경험하고있는개발도상국에게시사점제공가능 - UN-Habitat 는개발도상국의지속가능한도시화달성을위하여국가도시정책의수립과집행을권장하고있으며이에대해한국정부의협력을요청하고있음 본연구는도시정책에있어서한국의경험을정리하고사회경제적여건변화에대응하는미래도시정책의방향을국가적차원에서제시하는것을목적으로함 ~2000 년개발시대도시정책의공과과를평가하고시사점도출 - 우리도시의사회경제적여건분석및도시의당면과제도출 - 미래도시가지향해야할가치를도출하고이에기반한세부정책방향제시 2. 연구의범위와방법 1) 연구의범위 시간적범위 : 목표년도 2040 년을기준으로미래여건변화예측및도시정책방향제시 공간적범위 : 전국의도시를대상으로함 내용적범위 - 중앙정부가집행하거나가이드할수있는정책중심부문정책 ( 산업정책, 문화정책 ) 도포함하되공간정책관련부문에초점 - 실제정책현안에대한개선방안보다는중장기적비전과정책과제에초점 2) 연구의방법 미래도시정책포럼운영, 시도연구원과의공동연구, 전문가설문조사, 해외도시정책 사례조사등 4 한국국가도시정책의전략과과제

19 - ( 포럼 ) 연구내용자문, 관련전문가공감대구축, 국토부와의정책협의수단으로활용 - ( 시도연구원공동연구 ) 지방도시의현안과제, 미래여건변화인식, 도시비전설정등을파악하여국가도시정책비전과과제설정에반영 - ( 전문가설문조사 ) 여건변화에따른미래도시정책의우선순위를파악하고이를토대로미래도시정책의비전설정 - (UN-Habitat 지원 )HabitatⅢ 컨퍼런스 (2016 년 10월 17~20 일, 에콰도르 ) 준비를위한공식적인자문그룹에참여및컨퍼런스발표 (`15년 12월 ) ( 연구체계 ) 관계전문가, 연구기관의폭넓은의견수렴, 국토부및관계기관과의협력체계구축 < 그림 1-1> 연구체계 제 1 장연구의개요 5

20 3. 기존연구검토및선행연구와의차별성 1) 기존연구검토 국내연구로는국토해양부 (2008) 미래도시정책수립방향연구 와국토연구원 (2008) 상전벽해 : 국토60 년 이있음 - 국토해양부 (2008) 는우리도시의미래비전과장기정책방향을포괄적으로제시하고있으나, 국제비교의관점은결여되어있음 - 국토연구원 (2008) 은우리국토정책중도시분야를정리한바있으나성과를중심으로소략하게제시하고있어정책평가에이르지못함 해외의연구로는 OECD(2012) OECD Urban Policy Reviews 와 UN-Habitat(2014) 의 The Evolution of National Urban Policies 를대표적으로들수있음 - OECD(2012) 는한국의도시정책에대한 OECD 의리뷰보고서로한국도시의정책과제를국제비교의관점에서정리하고있음 - UN-Habitat(2014) 는각국의국가도시정책의개요를요약ㆍ정리하고있으며 UN차원에서국가도시정책의필요성과역할을제시함 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 구분 제목 선행연구와의차별성 주요내용 주요선행연구 국가도시정책분야 미래도시분야 국토해양부 (2008) 미래도시정책수립방향연구 국토연구원 (2008) 상전벽해 : 국토 60 년 등 국토교통부 (2015) 미래국토발전전략수립방안연구 우리도시의미래비전과장기정책방향을포괄적으로제시하고있으나, 국제비교의관점은결여되어있음 우리국토정책중도시분야를정리한바있으나성과를중심으로소략하게제시하고있어정책평가에이르지못함 국토분야의미래전략을제시하고있으며, 도시정책은간략히다루어짐 6 한국국가도시정책의전략과과제

21 구분 제목 선행연구와의차별성 주요내용 미래도시분야 국토연구원 (2012, 2013, 2014) 미래국토발전장기전망과실천전략연구 미래국토의모습을시나리오기법에의하여예측하여그것에제기하는정책과제를제안 이역시국토정책전체를다루고있으며도시정책내용은깊이있게다루지못함 해외도시정책분야 OECD(2012) OECD Urban Policy Reviews UN-Habitat(2014) The Evolution of National Urban Policies 한국의도시정책에대한 OECD 의리뷰보고서로한국도시의정책과제를국제비교의관점에서정리함 각국의국가도시정책의개요를요약ㆍ정리하고있으며 UN 차원에서국가도시정책의필요성과역할을제시함 본연구 미래도시의정책방향을국제비교적관점, 가치지향적인관점, 국가역할재정립이라는관점에서접근 단편적으로추진되어오던도시정책경험에대한평가및미래정책방향에대한논의를체계화하여도시정책가이드라인을제공 2) 본연구의차별성 본연구는미래도시의정책방향을국제비교적관점, 가치지향적인관점, 국가역할재정립이라는관점에서접근한다는점에서기존연구와차별성이있음 - 본연구는우리의경험을국제적인관점에서살피고이를기초로국제사회에대응하기위한노력의일환임 - 미래비전은분야별정책방향을제시하는수준을넘어서서관련전문가와시민이함께공유할수있는미래도시정책의가치 (value) 도출 - 미래도시정책에있어서국가의역할을체계적으로정립 그동안단편적으로추진되어오던도시정책경험에대한평가및미래정책방향에대한논의를체계화하여도시정책가이드라인을제공한다는점에서차별성이있음 - 세부분야별, 정부부처별접근을지향하고종합적, 포괄적접근을시도 제 1 장연구의개요 7

22 4. 연구의흐름 < 그림 1-2> 연구흐름도 8 한국국가도시정책의전략과과제

23 제 2 장국가도시정책의역할과필요성

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25 CHAPTER 2 국가도시정책의역할과필요성 1. 한국도시정책의문제점과과제 1) 한국국가도시정책의현황 중앙정부도시정책현황 1990년대까지주로개발을지원하기위한제도와정책을가지고있었다면 2000년대이후환경, 삶의질등의정책과제대두 다음의표는 1960년대 ~ 현재에이르기까지중앙정부의주요도시관련정책및법령의흐름을보여줌 < 표 2-1> 중앙정부주요도시정책의흐름산업정책신도시기성시가지정비계획체계 1960 년대 ㆍ 1964 수출산업공업단지개발조성법제정ㆍ 1965 조세감면규제법제정 ㆍ 1966 토지구획정리사업법 ㆍ 1962 도시계획법제정 ( 2002 국계법 ) 1970 년대 ㆍ 1972 국토이용관리법ㆍ 1973 산업기지개발촉진법ㆍ 1973 중화학입국선언ㆍ 1979 경제안정화조치 ㆍ 1972 주택건설촉진법제정 ㆍ 1973 주택개량촉진에관한임시조치법제정ㆍ 1976 도시재개발법제정 ㆍ 1977 환경보전법제정 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 11

26 산업정책신도시기성시가지정비계획체계 1980 년대 ㆍ 1983 농어촌소득원개발촉진법제정ㆍ 1986 개별산업육성법폐지및공업발전법통합 ㆍ1980년ㆍ1983 합동재개발도입택지개ㆍ1987 주택재건축사업발촉진ㆍ1989 도시저소득층의주법시행거안정을위한임시조치법 ㆍ 1980 건축법에의한도시설계 ㆍ 1980 자연공원법제정ㆍ 1980 도시공원법제정 1990 년대 ㆍ 1990 산업입지및개발에관한법률제정ㆍ 1999 산업기술단지지원에관한특례법제정 ㆍ제1 기신도시ㆍ1998 단독주택재건축사업개발 ㆍ 1991 도시계획법에의한상세계획 ㆍ 1993 환경영향평가법 2000 년대 ㆍ 2003 산업집적활성화및공장설립에관한법률제정ㆍ 2004 산업단지혁신클러스터방안발표ㆍ 2009 녹색성장계획발표 ㆍ제 2 기신도시개발 ㆍ 2000 도시개발법제정ㆍ 2002 도시및주거환경정비법제정ㆍ 2002 서울뉴타운사업ㆍ 2005 도시재정비촉진특별법제정ㆍ 2007 살고싶은도시 마을만들기시범사업 ㆍ 2000 도시계획법전문개정ㆍ 2000 지구단위계획도입ㆍ 2002 국토의계획및이용에관한법률제정 ㆍ 2000 환경교통재해인구영향평가법ㆍ 2007 생태자연도고시ㆍ 2009 환경영향평가법 ( 교통재해인구분리 ) 2010 년대 ㆍ 2010 저탄소녹색성장기본법ㆍ 2012 일자리중심의창조경제공표 ㆍ 2012 서울, 경기도뉴타운출구전략발표ㆍ 2013 도시재생활성화및지원에관한특별법 ㆍ 2015 건축법에의한사선제한제도폐지 ㆍ 2012 환경영향평가법통합개정ㆍ 2012 건축물환경평가도입 12 한국국가도시정책의전략과과제

27 현행중앙정부도시정책 ( 국토부도시정책관소관 ) 국토부에서는도시정책과, 도시재생과, 녹색도시과로구분하여정책추진중 < 표 2-2> 현행중앙정부도시정책 구분정책현황주요내용 지침을통한지자체의도시정책관리 도시 군기본계획수립지침, 도시관리계획수립지침, 지구단위계획수립지침, 개발행위허가운영지침, 기반시설연동제운영지침, 성장관리방안수립지침등 도시정책과 중앙도시계획위원회운영 도시의지속가능성및생활인프라평가 광역도시계획 도시 군계획 토지거래계약허가구역등심의, 도시계획에관한조사 연구 전국의 230 개지자체가의무적으로참여하는법정평가로서지자체맞춤형진단평가와모니터링을통한도시발전의방향제시 재해예방형도시계획수립지원 재해취약성분석매뉴얼배포및지자체컨설팅사업수행 도시재생활성화및지원 국가가도시재생활성화를종합적 효율적 체계적으로추진하기위한 국가도시재생기본방침 수립 도시재생과 취약지역생활여건개조사업 ( 새뜰사업 ) 도시활력증진지역개발사업 지역발전위원회와취약지역생존여건개선을위해주민공동체를활성화하고주민이주도하는주거지재생사업선정 추진 주거지재생, 중심시가지재생, 기초생활기반확충, 지역역량강화 4 개의내역사업으로구분하여추진 유비쿼터스도시건설지원 제1차유비쿼터스도시종합계획이수립된 2009년이후 U-City 지원사업을지속적으로수행 녹색도시과 개발제한구역지정및관리 도시공원및녹색인프라관리 개발제한구역법령운영, 각종행위제한및규제개혁, 불법행위단속, 개발제한구역주민협회등비영리법인지도. 감독, 민원및규제개혁신문고건의처리등 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 13

28 2) 현행국가도시정책의문제점 규제적정책중심, 선도적정책미흡 - 중앙정부도시정책은주로국토계획법을근간으로토지이용을규제 관리하는정책이중심이됨 ( 각종가이드라인 ) - 중앙정부가선도적으로지방자치단체의정책을견인하는역할이미흡함 ( 최근도시재생정책은선도적정책의한예로평가됨 ) - 환경변화에대응하여중앙정부가적극적으로개입해야할영역과지방과민간으로넘겨주어야할정책영역구분이필요 새로운환경변화에대응미흡 - 계획체계, 법령체계, 조직의편재등이개발시대의패러다임에머물러있는것으로평가됨 - 저성장, 인구감소, 고령화, 기후변화, 사회적양극화, 다문화ㆍ다인종화등새로운여건변화에대응하는정책발굴미흡 - 토지이용및물리적개발사업이외에경제사회적ㆍ문화적쟁점에대한도시정책적대응필요가커짐 중앙정부의고유역할확립필요 - 지방화ㆍ분권화시대를맞이하여도시정책에서중앙정부의고유역할을확인하고이에정책역량을집중할필요가있음 - 고령화ㆍ기후변화등국가적대응이필요한과제, 국가최소기준에미달하는취약지역지원, 도시간협력을요하는과제, 장기적도시정책방향에대한연구ㆍ홍보등 14 한국국가도시정책의전략과과제

29 2. 해외도시정책에서의국가역할 1) 주요국의국가도시정책사례고찰 선진국들은국가의계획전통과분권화의수준에따라도시정책에서국가의역할이상이함 - 명시적인도시정책을가지고있는경우는많지않으며지방자치단체계획을유도하는가이드라인을제시하는경우가많음 ( 영국, 일본 ) - 프랑스는중앙차원의도시정책을추진하는반면, 미국은국가의역할이제한적 이하에서고찰한주요국의국가도시정책수립내용을요약하면다음과같음 < 표 2-3> 해외주요국의국가도시정책사례 국가기조목적내용주요문서 영국 지속가능발전을위한기반만들기 지역커뮤니티역량강화및참여확대 12 개의기본원칙 NPPF (National Planning Policy Framework) 프랑스 도시사회통합을위한실천 사회복지정책과도시정책의결합 도시계약과사회적취약지구선정및투자 - 미국 국가의번영은대도시권의번영에달려있다 대도시권에초점을맞춘도시정책의방향제시 국가번영의 4 가지추진동력 : 혁신, 인적자본, 기반시설, 질좋은장소 Blueprint for American Prosperity 일본 컴팩트시티와네트워크구축 성숙사회에대응한지속가능발전 12 개의기본전략 국토의그랜드디자인 2050 호주 더욱지속가능한호주 생산성지속가능성활력성 14 개의정책목표와 9 개의원칙제시 Our Cities, Our Future (2012) 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 15

30 2) 영국도시정책 추진배경 1990년대의국가주도도시정책은주로도시계획위주의물리적환경정비를강조하고주거복지와같은사회적이슈를도외시했다는비판을받음 ( 하성규, 2006) 2000 년대사회당정권은도시정책과사회복지정책을결합한통합적인접근법을도입하고빈민지구와그외지역간의격차를줄이기위한대책을마련 2010년대초기존에발간한정책문서들을간략하게하나의정책문서 NPPF (National Planning Policy Framework) 로정리함 주요내용 NPPF (National Planning Policy Framework) 의주요역할은지방자치단체가계획을수립하기위한기본지침을제공한다는데있으며 England 에만적용됨 (DCLG, 2012) 기존에개발계획을 Local Development Framework 라고통칭했는데이를 Local Plan으로전환했으며, 지방자치단체가 Local Plan을수립하기위한대략적인기본가이드라인을제공함 (DCLG, 2012) 총 65쪽의문서로 27쪽의테크니컬가이드라인을포함하는데, 대략 1300 쪽의분량으로작성되어온기존의계획정책문서들 (PPS/PPG) 을하나로통합하고 1/20의분량으로간략하게정리 추진체계 The Localism Act of 2011 은도시계획수립시중앙정부, 지자체, 그리고커뮤니티각각의권한과역할을명시하고예산배분에대한가이드라인을제공하는데, 지역커뮤니티의대다수가합의를이룬사안에대해서는상위레 16 한국국가도시정책의전략과과제

31 벨의계획을적용할필요없이자생적으로정책을수립하고계획을허가할수있는권한을부여함 (DCLG, 2011) NPPF (National Planning Policy Framework) 의주된향후과제는분권화의흐름에도불구하고지방자치단체로하여금중앙정부가마련한가이드라인을실질적으로반영하도록하는계획의추진체계를마련하는것임 3) 프랑스도시정책 추진배경 1980 년대초사회적취약지구에서지속적으로발생하는폭동으로인해인종적갈등이심화되면서기존도시정책에대한비판이제기되고새로운도시정책의패러다임이요구됨 ( 정인철, 배민애, 2007) 1990 년대이후등장한도시정책적대응으로는도시계약 (Urban Contract) 의제도마련을들수있는데중앙정부와지방정부간의도시계획을수립하기위한협력적인거버넌스체제를구축하는계기가됨 ( 배준구, 2014) 주요내용 2000년대이후보를로법안이채택되면서도시정책이 ( 재 ) 중앙집권화됨 2003년국가도시재생청 ANRU(National Agency for Urban Renovation) 가창설되었는데, 이는영국으로부터도입된신관리주의적인정책도구의일환으로해석됨. 또한도시계약의형태를좀더경쟁적인방식으로수정하면서새로운제도적디자인을시도함 ( 최민아, 2011) 2012년에서 2015년현재까지올랑드정권이후는 Changer la ville, c est changer la vie des citoyens 도시를변화시킨다는것은, 도시거주민의삶을변화시키는것과같다 는슬로건하에, 2014 년올랑드대통령이도시재생을 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 17

32 위한새로운프로그램 (Le nouveau programme de renouvellement urbain) 을 공표하면서 1,300 여개의극빈층지구의경제활성화에더욱집중하게됨 추진체계 1990년창설된 Ministere de la Ville ( 도시부 ) 주도하에일련의정부기관들 (Agencies) 이수립되었음. 이를토대로수상이국가도시정책의방향을설정하고, 자문단의조언을참조하여, 협의회에서프로그램을정하고예산을분배함 또한대표단에서도시계약의시행을모니터링하고지자체에영향력을행사하는역할을담당하며, 정책수행은각지역에서실행하는체계를세움 4) 미국도시정책 추진배경 미국연방정부가발간한정책문서는없지만, 브룩킹즈연구소 (Brookings Institute) 가 2007 년발간한 미국번영을위한청사진 (Blueprint for American Prosperity) 이최근선행연구중가장정책적기여도가높은연구로서미국국가도시정책의나아가야할방향을제시하고있다고평가됨 클린턴행정부는지역사회역량강화아젠다 (Community Empowerment Agenda) 를중심으로상향식도시정책을추진해왔으나, 부시행정부말기와오바마행정부에이르러서는대도시권에초점을맞춘 미국의번영을위해대도시권의번영을추구해야한다 정책기조로전환하게됨 주요내용 미국번영을위한청사진 의대도시권정책의추진근거는대도시야말로국가번영의 4가지추진동력 ( 혁신, 인적자본, 기반시설, 질좋은장소 ) 과핵심자산이집중된곳이라는데있음 18 한국국가도시정책의전략과과제

33 - 대도시권은경제성장의동력으로이를위해서연방정부는도시를하나의시스템으로인식하고통합적으로관리해야함 미국번영을위한청사진 의주요전략은대도시권으로권한의이양과역량강화이며, 정책의효율성측면에서는통합적접근법을강조함 추진체계 도시정책소관부처 (Department of Housing and Urban Development) 와백악관 (White House Office of Urban Affairs) 에서국가주도의도시정책을추진중 5) 일본도시정책 추진배경 중앙정부의국토교통성에서제도의기획 입안을수행하고있으며, 도시계획운용지침을통해지방자치단체의도시계획수립을통제 관리하고, 인센티브및세제혜택제공등을통해지원함 국토교통성은급격한인구감소, 저출산, 고령화, 인프라의노후화, 재해등의성숙사회의문제점과기후변화로인한여건변화에대응하기위해 2014 년국토형성계획의일환으로 국토의그랜드디자인 2050 을제안함 주요내용 국토의그랜드디자인 2050 의주요내용은 컴팩트시티와네트워크구축 으로 12가지의기본전략과권역별구체적인추진방안으로구성됨 마을공동체를중심거점으로중소도시를연담하여도시를콤팩트하게만들고, 도시간의네트워크를구축해서행정, 의료, 복지, 상업등의기반서비스를효율적으로제공하고자하는전략 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 19

34 중앙신칸센을활용, 오사카, 나고야, 동경대도시권을하나로연결하여 슈퍼메 가리전 을구축하여도시경쟁력을강화 추진체계 국토의미래에대한시민사회의논의를활성화하기위해현국토형성계획의재검토과정에있어지역주민과전문가의지속적인참여를독려 - 지방의특성에맞게도시계획을수립하면서, 국가차원의문제해결을위해서 도시계획운용지침 과별도로법적구속력없는 정책과제대응형도시계획운용지침 을제시 - 필요에따라중앙정부차원의사업을시행하거나인센티브, 세제혜택등을통해서국가차원에서의바람직한방향으로도시정책방향을유도 6) 호주도시정책 추진배경 호주는국토면적, 인구밀도등국토여건이나정치체계 ( 연방입헌군주제국가 ) 면에서한국과는상이하나, 도시에의인구집중과국가도시체계의환경변화라는측면에서한국이직면한상황과크게다르지않음 생산성향상, 저렴가격주택 (affordable housing) 수요증가, 고령화, 지속가능성, 지역사회의안전, 포용력 (inclusive) 있고응집력 (cohesive) 있는사회추구, 기후변화등의당면과제에대한국가적차원의대응의결과로호주의국가도시정책 (the National Urban Policy) 은도시에대한정책개발과공공과민간의투자를선도하는장기적인국가적체계적지침서역할을수행 20 한국국가도시정책의전략과과제

35 주요내용 좀더지속가능한호주 (A more sustainable Australia) 라는비전을위해사회, 경제, 환경의세가지정책영역을설정 - 이를구현하기위한정책으로국가도시정책 (National Urban Policy) 외에지속가능한인구전략 (Sustainable Population Strategy) 과지역정책아젠다 (Regional Policy Agenda) 를통해각각활력있는도시, 지속가능한지역사회및지역개발을추진중 < 그림 2-1> 좀더지속가능한호주 만들기를위한세가지정책 출처 : Department of Infrastructure and Transport(2011) 이중국가도시정책은생산성 (productivity), 지속가능성 (sustainability), 활력성 (livability) 과같은정책기조와이를실현하기위한거버넌스체계 (good governance) 를구현하기위해 14개의정책목표 (objectives) 와 9개의원칙 (principles) 을제시함 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 21

36 < 그림 2-2> 호주의국가도시정책의목적, 목표및원칙 정책목적 생산성 지속가능성 목표 1. 노동및자본생산성의향상 2. 토지이용과인프라의통합 3. 도시인프라의효율성개선 4. 자연및건조환경의보호와유지 5. 온실가스방출감소와공기질개선 6. 지속가능한방식의자원관리 7. 기후변화, 긴급사건, 자연적위해에대한회복력증가 8. 적정한소득계층혼합주거의공급촉진 원칙 효율성 (efficiency) 공공지출의타당성 (value for money) 혁신 (innovation) 적응성 (adaptability) 회복력 (resilience) 형평성 (equity) 활력성 좋은거버넌스 9. 저렴한생활선택권제공 10. 접근성개선과자가용의존성낮추기 11. 지역사회복지지원 12. 도시계획및관리개선 13. 행정과정의간소화 14. 과정평가 저렴주택공급 (affordability) 보충성원리 (subsidiarity) 통합 (integration) 참여 (engagement) 출처 : Department of Infrastructure and Transport(2011) 계획의추진체계 호주연방정부가주도 ( 州都 ) 의전략적계획체계에적용할 9가지기준 (national criteria) 1) 제시하고, 최고위급정부간포럼인호주정부회의 (The Council of Australian Governments (COAG)) 에서동의를거쳐, 주와준주 ( 準州 ), 지방정부 (States and Territories, together with local governments) 가이를적용할수있도록전략적계획수립을지원 1) 부록참조 22 한국국가도시정책의전략과과제

37 3. 국가도시정책의필요성 국가도시정책의필요성 도시화성숙기에들어서면서기존과는다른새로운도시문제등장, 새로운정책대응의필요성증대 - 도시의광역화로인한도시관리체계및도시관리비용의증대, 도시공간구조의양극화, 성장도시와쇠퇴도시등인구격차의심화, 사회적양극화와다양한갈등의표출등이발생 분권화에따른도시간경쟁및협력요인이증대되고있어중앙정부의조정가능이필요 - 도시계획수립및승인등도시계획권한의지방이양이지속되고있으나이에반해예산및전문성부족으로독자적인공간계획수립및집행역량이취약한실정 - 또한분권화가진전되면서지방자치단체간무분별한경쟁이심화되고있으나이에대한국가적가이드라인및정책수단이부재 - 즉지방자치단체사이의도시정책수립역량의차이상존한현실에서중앙과지방이서로공유할수있는도시정책방향을마련하는등국가차원의대응이필요 - 중앙과지방사이의도시정책방향에대한정책방향논의부재, 지방자치단체사이의도시정책수립역량의차이상존등에대한국가적대응필요 미래여건변화에대응하는도시정책이부재한실정 - 인구감소와고령화사회의대두, 사회문화적다원화경향의심화, 성장동력으로서도시의역할증대, 기후변화, 사회적양극화등개별도시에서대응하기어려운국가적ㆍ초국가적쟁점이부상 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 23

38 < 그림 2-3> 국가도시정책의필요성 국가도시정책의개념 국가도시정책은미래도시발전을위해국가, 지방자치단체, 시민사회가함께공유할수있는도시정책의방향성을의미 UN-Habitat 는개발도상국의지속가능한도시화달성을위하여국가도시정책의수립과집행을권장하고있음 - UN-Habitat 는국가도시정책이 1 도시발전의쟁점간의우선순위를설정하고, 2 주체들간의조정과협의를유도하며, 3 도시발전방향에대한가이드라인을제공하고, 4 협력적투자를유도하는역할을수행할것으로기대 < 그림 2-4> UN-Habitat 의국가도시정책역할 출처 : UN-Habitat 홈페이지 24 한국국가도시정책의전략과과제

39 <National Urban Policy 의정의와역할 > 국가도시정책 (National Urban Policy) 은장기적으로보다생산적이고, 포용적이며, 회복력있는도시발전을위하여여러행위자들이공유된비전과목표를가지도록조정하고유도하는정부주도의일련의정책을의미한다. 때문에국가도시정책은도시의과제를해결하고도시화의혜택을극대화하고, 동시에부정적인영향을줄일수있는포괄적인조정의틀거리를제시한다. 국가도시정책은국가마다상이하며, 다루는문제와깊이에있어서로다르다. 국가도시정책은도시의긍정적가능성을현실화하고인구와경제활동의집중에서파생하는문제를해결하기위한비전설정, 원칙과관련행위자들을유도하는것을목적으로한다. 국가도시정책은도시들 대도시에서소도시까지 이경제적으로사회적으로생태적으로더잘기능하기위한정부의노력과역할을담는다. 출처 : UN-HABITAT 홈페이지 UN-Habitat 는 Habitat Ⅲ( , 에콰도로키토 ) 를준비하면서핵심의제로국가도시정책을설정하고있으며, 국가도시정책이다음과같은내용을담아야할것으로설정 1 도시화와국가발전계획과정의유기적연계 2 거버넌스의법적, 사회적제도화 3 경제성장의핵심요소로써도시경제의발전 4 경제성장, 사회포용, 환경적지속가능성을위한도시계획 5 지방재정시스템의강화 6 기후변화적응, 빈곤퇴치를위한도시기반시설에의투자 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 25

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41 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전

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43 CHAPTER 3 한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 1. 개요 본장은한국의도시화와도시정책의역사적경험을오늘날의관점에서성찰하고이를기반으로향후도시정책의방향을제시하는것을목적으로함 - 한편한국의도시화 / 도시정책경험을경제사회발전과연계하여검토함으로써해외국가와의정책공유를위한기반마련 경제개발이시작된 1960 년부터오늘날까지도시화과정, 도시문제의발생, 도시정책의대응을다루며최종적으로오늘날도시정책의과제를도출함 - 산업화와도시화의진전에따라시기별로어떠한도시문제가발생하였으며그에대해정부가어떻게대응해왔는지를서술 각시기도시정책에있어서국가의역할을중점적으로검토함 - 국가가도시화의촉진, 도시인프라의공급, 제도적기반구축에있어서어떠한역할을수행하였으며, 시기별로그역할이어떻게달라져왔는지를살펴봄 - 개별도시정책의성공과실패여부보다는경제성장에따라도시정책의흐름이어떻게변화되어왔는지를거시적으로고찰 오늘날변화된여건속에서도시정책에서의국가역할재정립방향설정 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 29

44 2. 우리나라도시화와경제사회발전 1) 산업화와경제성장 우리나라는 1960 년대본격적인정부주도의성장전략을추구한이후오늘날까지전세계가주목하는경제성장과사회발전을이룩하였음 - 명목국민총생산 (GDP) 은 1960 년 250 억원에서 2014 년 1,485 조원으로상승하여경제규모가 5,940 배커졌으며, 1인당국민소득역시 1960 년 80달러에서 2014년 28,000달러로 350배상승 - 삶의질도빠르게개선되어평균수명은 1960 년 52.4 세에서 2013 년 81.9 세까지상승하였으며, 영아사망률은인구 1,000명당 1960년 70명에서 2013년 3명으로크게감소함 < 그림 3-1> 우리나라국민총생산과경제성장률추이 출처 : 통계청 세계적으로개발도상국가운데한국과같이경제성장과사회발전을성취한 국가는많지않으며, 때문에이러한성과는종종기적 (miracle) 으로표현됨 (World Bank, 1993) 30 한국국가도시정책의전략과과제

45 - 많은개발도상국은선진국과소득격차가더벌어지거나, 성장하다가도다시성장이둔화되는경향을보임 - 우리나라는지속적인선진국경제추격을통하여선진국과소득격차를줄여나갔으며, 소득분배역시비교적양호한상태를유지함 우리나라를비롯한동아시아의경제발전에대해서는시장친화적인관점 market friendly view) 과발전국가관점 (developmental state view) 의두가지상반된견해가존재 - 시장친화적관점은정부가거시경제를안정시키고인적자본을배양하는데주력한결과높은성장이가능하였고반면에특정산업육성을위한정부개입은큰효과가없었다는시각 (World Bank, 1993) - 발전국가관점은한국을비롯한동아시아국가들은인위적으로상대가격을조정하여특정산업을육성함으로써시장의실패를피할수있었다는시각 (Amsden, 1989) 이두가지시각중어느하나만이옳다고보기는어려우며경제발전의초기단계와성숙단계, 그리고산업부문별로정부개입의강도와그성격은상이함 - 경제발전초기높은수준의수입장벽, 자본이동규제, 금융억압을추진한반면, 동시에사유재산권확립, 교육부문에대한투자등시장친화적정책도추진함 - 경제가성숙단계에접어들자 1980 년대이후정부는시장개입을줄이고대외개방을추진하기시작하였으며 1997 년발생한외환위기는이러한추세를가속화함 경제성장은급속한산업구조의변화를동반하여농업중심의경제구조에서제조업과서비스업이중심이되는경제로이행함 년대농림어업은총생산기준전체경제의 40% 가량을차지하였으나, 2010년 2.5% 로감소 - 동시기제조업은 21.1% 에서 30.7% 로증가하였으며, 서비스업은 42.6% 에서 52.3% 로증가 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 31

46 < 그림 3-2> 산업별비중추이 출처 : 통계청 2) 도시화와도시성장 도시화와경제성장의상호작용 일반적으로경제성장과도시화의관계는양자가서로를지지하는상관관계를가지고있는것으로여겨지며, 이러한상호보완적관계가개발도상국의도시화를촉진하는공공정책의근거가되고있음 (Henderson, 2003; Pugh, 1995) - 전세계 226 개국가를대상으로한비교연구에의하면, 1인당 GDP 와도시화율간에는매우높은상관성을갖는것으로나타남 (Chen et al, 2014) 우리나라의경우도경제개발이진행되면서본격적으로도시화도진행되어도시화와경제성장은매우밀접한관계를가짐 - 경제성장을가속화하기위해서는생산성이높은부문으로자원배분이원활하게 32 한국국가도시정책의전략과과제

47 이루어져야하는데그중핵심이농업부문에서제조업부문으로의자원의재배분임 - 도시화는제조업에저임금의노동력을제공하는역할을하였으며, 부가가치가높은산업으로의자원이동을가능케하는사회적토대가됨 - 도시화가일정수준에다다른이후도시는새로운혁신창출의근거지가되어경제성장을견인 < 그림 3-3> 전세계국가들의 1 인당 GDP 와도시화율과의관계 출처 : Chen et al(2014) 정부는경제성장을지원하기위하여공식적 비공식적으로도시화를지원 - 지방에는공업도시를건설하여노동자를유치하였으며, 대도시에는주택공급을확대하는한편국공유지에불량주택이들어서는것을용인하고양성화 - 정부가적극적인공간정책을추진하고도시인구증가에대응하여도시기반시설을빠르게확충하여도시화를촉진해옴 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 33

48 < 그림 3-4> 우리나라일인당국민소득과도시화율의추이 출처 : 통계청 압축적도시화 우리나라의도시화는 1960 년이후본격화되어 1960 년 28% 에불과했던도시화율은 2010년 82% 로상승 2) 년까지도시화율은급속히증가하였으나이후증가속도가감소하였으며, 2010년에는증가율이 0.6% 까지감소 우리나라의도시화는대부분의선진 OECD 국가들과유사한형태를띠고있으나더짧은기간동안급격한변화를경험했다는특징이있음 년대에는주요선진국에비하여낮은수준의도시화율을보였으나 2010 년현재한국은선진국중에서도높은수준의도시화율을나타냄 - 오늘날우리나라의도시성장속도는다른 OECD 국가들보다완만한상태로도시화가거의한계에도달 2) 우리나라에서도시화율을정의하는방식은행정구역을기준으로하는방식과용도지역을기준으로하는방식의두가지가있다. 행정구역기준은통계청에서산정하는방식으로인구 5 만이상시의동 ( 洞 ) 만을도시로보며, 용도지역기준은국토교통부의기준으로용도지역상주거, 상업, 공업지역을도시로본다. 여기서는보다국제적인기준에부합하는행정구역기준을적용하였다. 34 한국국가도시정책의전략과과제

49 < 그림 3-5> 한국과해외주요국의도시화곡선비교 출처 : OECD(2012) < 그림 3-6> 도시규모별인구비중추이 (1960~2010) 출처 : 통계청. 각년도인구센서스 급속한도시화로인하여우리사회는전형적인농촌사회에서대도시거주인구비중이큰도시사회로변화하였음 - 100만이상도시에거주하는인구비중은 1960 년 14% 였으나 2010 년 50% 로증가하였으며 5만이하농촌지역에거주하는인구비중은 1960 년 72% 였으나 2010년 8% 로감소 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 35

50 대도시중심의불균형공간구조형성 우리나라도시화는서울을중심으로하는대도시가주도하였으며그결과수도권과동남권의성장이두드러짐 - 서울, 부산, 대구, 광주, 울산등대도시가산업화의거점이되었으며이들도시에인구집중가속화 < 그림 3-7> 지역별도시인구성장 출처 : 박세훈외 (2012) 균형있는국토발전을위하여대도시의성장을규제하고소도시및농촌지역을지원하는정책을추진해왔지만실효성은크지않았음 - 급속한도시화에따른폐해를줄이기위하여 70년대이후대도시의성장을억제하기위한개발제한구역등의정책추진 - 수도권인구집중완화와계획적개발을위한수도권정비계획수립 추진 - 국가균형발전을위해기업도시, 혁신도시, 행정중심복합도시를건설하여분권화추진 (2003년이후 ) 36 한국국가도시정책의전략과과제

51 3) 도시화와삶의질개선 도시화는경제발전의수단이면서동시에국민의삶의질을개선하는데에도크게기여함 - 경제성장은도시민의소득수준을향상시키고이는다시도시기반시설에대한재원이됨에따라 도시화 경제성장 도시기발시설확충 도시화 라는선순환구조구축 - 중앙정부는계획을수립하고제도적기반을마련하였을뿐아니라한국주택공사, 한국토지공사등을통하여직접적인행위자로서도시개발에참여 산업화의속도를넘어서는급속한도시화에따라도시빈민계층의형성, 노동자계층의희생도있었음 - 70~80 년대급속한도시인구집중에따라대도시를중심으로불량주택지역이형성되었으며, 주택가격급등에따라여러차례주택위기를경험 - 오늘날기반시설을갖추지못한불량주택지역은상당부분해소되었으나도시의사회적양극화문제는상존 도시화과정을통해주택, 도로, 상하수도, 공원, 문화시설등도시기반시설에대한지속적인투자로도시민의생활수준이향상됨 - 매년 50만호내외의주택이지속적으로건설되고있으며그중절반가량은인구가집중되는수도권에서건설됨 - 상수도보급율은 96% 에, 인구천명당도로연장은 2.12km2에이름 - 박물관, 도서관등의문화시설도지속적으로확충되어주민의삶의질향상에기여 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 37

52 < 그림 3-8> 상수도보급율과인구천명당도로연장추이 출처 : 통계청 ( < 그림 3-9> 박물관과도서관수추이 출처 : 통계청 기초수요에대한도시기반시설은어느정도충족된것으로평가되고있지만 아직선진국에비하면양적 질적으로부족한수준임 38 한국국가도시정책의전략과과제

53 - 다음의표에서제시된바와같이주택, 도시공원, 공공도서관, 박물관등의 지표에있어서주요선진국과의차이가존재함 지표기준한국미국영국일본 주택천명당주택수 (2010) 도시공원 공공도서관 박물관 출처 : 통계청 (2015) < 표 3-1> 도시기반시설주요지표의국제비교 1 인당면적 ( m2 ) ( 한국 14, 해외 12 기준 ) 1 관당인구수 ( ) 1 관당인구수 ( 한국 07, 해외 04 기준 ) ( 뉴욕 ) 26.9( 런던 ) 4.4( 동경 ) 59,123 33,532 15,200 38, 만 6 만 만 도시를연결하는고속도로망의지속적인확충으로도시간접근성이크게개선됨 - 고속도로로부터 30분이내에접근가능한권역 (30km2) 이 1970년 14.7% 에서 2010년 55.4% 로 3.8배증가 < 그림 3-10> 국토공간의접근성개선 출처 : 이용우외 (2014) 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 39

54 3. 시기별도시문제와정책대응 1) 성장기반의조성 : 1960~1970 년대 (1) 도시여건과도시문제 1960 년대와 70년대는경제성장을최우선과제로인식하고그것을구현하기위한수단으로도시정책추진 - 50년대전후재건 복구사업이추진되었지만본격적인도시개발은경제성장이본격화된 60년대이후부터이루어짐 - 경제성장을뒷받침하기위한산업단지조성, 공업도시건설, 고속도로등기반시설조성이핵심적과제로부상 1960 년대이후국가주도의산업화가시작되면서산업화와도시화의병진현상이나타나기시작 - 제1차, 2차경제개발 5개년계획 (1961~1966, 1967~1971) 의수립 추진됨에따라년 8~9% 의고도성장달성 - 경제개발계획이시작되면서산업화가도시화를앞서기시작했으며, 도시의고용기회증대로수용능력이커지면서이전시기 과잉도시화 의흔적이사라짐 ( 장세훈, 2002) - 서울, 부산등대도시가도시화를선도했지만울산, 마산등새롭게조성된신흥공업도시들도성장의축으로등장 도시건설을위한제도적기반을구축하고이를통해산업기반을확충하는것이시대적과제로대두 년국토계획학회가발족되었고, 1962 년도시계획법과건축법이제정되었으며, 1966년토지구획정리사업법이도시계획법으로부터분리 제정됨 1970 년대이후급격한도시화로서울인구가급성장하였으며, 소위 수도권집중 의문제가국가적현안으로부상 40 한국국가도시정책의전략과과제

55 년 245 만이었던서울의인구는 1970 년 543 만명으로급증하였으며, 서울의인구집중억제를위한인구분산계획, 개발제한구역설치, 토지이용계 획의강화등이추진 (2) 도시정책의대응 제도적기반의조성 : 도시계획법등의제정 50년대말까지시가지계획령에근거하여도시관리와전재복구를추진하였으나 1960 년대급속히도시화가진행되면서기존법령으로대응이어려워짐 - 경제발전에대응하는산업기반시설이요구되고각종도시계획수요가급증함에따라새로운공간계획관련법제의필요성이커짐 1960년대초도시계획법 (1962) 과 건축법 (1961) 이제정되면서도시개발및관리를위한제도적수단마련 - 조선시가지계획령 에포함되어있던내용중도시계획과토지구획정리사업분야는 도시계획법 (1962) 를통해규정하고건축사항은 건축법 (196 1) 으로분리 도시계획법에따라도시건설사업은탄력을받게되고, 전국 123개도시에대한도시계획을수립하면서경제성장과함께계획적인시가지형성에기여 년 1차개정작업으로서울의인구집중문제를정책과제로인식하고인구분산정책과관련된일부시설을도시계획에포함시킴 - 고속교통로와교통시설을도시계획시설로결정할수있는규정이포함 도시계획법제정을시작으로국토개발, 도시개발, 산업단지조성등을위한법령이제정되면서국토 도시발전을위한제도적기반구축 - 지방공업개발법 (1970), 국토이용관리법 (1972), 산업기지개발촉진법 (1973), 공업배치법 (1977), 도시재개발법 (1876), 환경보전법 (1977), 주택건설촉진법 (1977) 등제정 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 41

56 국토거점개발시동 : 국토종합개발계획의수립과추진 1960년대직면한저성장, 고실업등총체적인경제난국을타개하기위한종합대책으로국토개발을포함한 제1차경제개발 5개년계획 (1962~66) 착수 년대의국토개발은별도의국토계획을수립하지않고경제개발계획에통합하여추진 - 경제개발계획은사회간접자본확충등국토건설사업에큰비중을두고추진됨 1963 년국토건설종합법이제정되었으며, 이법에따라개발효과가큰지역을지정하여개발하는특정지역계획수립 - 페루 (F. Perroux) 의성장거점이론에따라서울- 인천을비롯하여총 12개의지역이특정지역으로지정 - 특정지역계획은 1990 년대까지이어졌으나, 계획의일관성부족, 재원조달의어려움등으로인하여울산을제외하고는큰성과를거두지못함 1970 년대이후국토종합개발계획이수립되면서본격적으로급속한산업화와도시화에대응하기시작 - 제1차국토종합개발계획은성장의잠재력이있는도시에투자를집중하고도시성장을도모하며, 그후점차적으로주변지역으로성장을확산시키는성장거점개발방식과권역별개발방식을채택 - 이에따라서울과부산등생산성이높은지역을중심으로대규모공업단지조성, 경제개발에대응하는도로, 전력, 통신등사회간접자본확충, 대도시인구집중이가속화됨에따라인구집중억제대책수립추진 공업도시건설 중공업육성정책의일환으로도시개발이추진되면서대규모공업기지건설과함께인근시가지의재개발, 주변미개발지를대상으로한신도시조성 - 울산 (1962), 포항 (1968), 구미 (1973) 와같은공업도시와창원 (1977), 여천 (1977) 등의공업단지배후도시를조성 42 한국국가도시정책의전략과과제

57 - 특히반월은서울의인구와공업을분산시키기위한목적으로창원과함께국내최초로신도시로서계획됨 - 울산, 옥포, 미포의 3개조선소, 고리, 월성등원자력발전소, 대덕연구단지등이조성됨 대규모공업단지조성사업을효율적으로추진할수있는체계를마련하기위해 1973년 산업기지개발촉진법 을제정 - 동법을통해그동안토지구획정리사업에만의존해왔던시가지조성사업에서공영개발방식을정착시키고대규모도시개발사업을확대 - 정부는중화학공업지역을항만, 공업용수, 도로등기반시설을갖춘산업기지로집중개발하기위해시행주체인 산업기지개발공사 를설립 - 개발방식은공공이주체가되어토지를전면매수하고주택건설과정에서민간주택건설업체를참여시키는합동개발방식으로추진함 개발제한구역제도의도입 1960년대이후급격한도시화와산업화에따른인구와산업의대도시집중현상을완화하기위해 1971년개발제한구역제도도입 년대부터정부는서울과부산의인구집중을막기위해다각적으로노력하였으나이러한시책이효과를거두지못하자개발제한구역제도도입 - 개발제한구역의지정목적은 1도시인구의집중방지 2도시의무질서한확산방지 3자연녹지의보전 4전통적인농촌경관의보전 5국방상의보안유지 6전국토의균형적개발등 1971년수도권개발제한구역설정을시작으로부산, 대구, 광주, 제주, 춘천, 대전, 청주, 마산, 울산, 진주, 충무, 전주권지정 (1971~73 년 ) 여천권 (1977 년 ) 을마지막으로총 8차에걸쳐완결 - 도시, 도청소재지, 공업도시, 자연환경보전필요도시등 7개대도시권과 7개중소도시권 - 국토의 5.4% 에해당하는 5397km2의면적이서울시, 5개광역시, 28개시, 36개군에지정 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 43

58 개발제한구역은여타행위규제제도에비해강력한토지이용규제를받아일체의개발행위가금지 년관리규정이제정, 개발제한구역의관리와운영은강력하고엄격한집행이이루어지고, 개발제한구역내행위자들의사용권과수익권을강력하게규제하는정책등이시행 < 그림 3-11> 개발제한구역의지정위치 이후김대중정부시기일부개발제한구역의조정과해제가있었지만기본적으로도시주변지역의환경을보호하는중요한수단으로자리잡음 년대후반까지일부생활편 출처 : 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법, 개발제한구역현황 의를위한규제완화를제외하면제도의골격이그대로유지 년환경평가에기초하여중소도시지역은해제하고, 대도시지역은선별적으로조정시행 2) 양적팽창과위기관리 : 1980~1990 년대 (1) 도시여건과도시문제 1980~90 년대는급속한산업화와도시화에따르는공간적모순이누적되어사회적위기가심화되는동시에도시화가고도화되면서환경, 복지등과같은새로운사회적요구가대두 - 서울을중심으로대도시의불량주택이증가하여주택문제가심화되었으며, 불량주택의철거와재개발을둘러싼사회적갈등증폭 44 한국국가도시정책의전략과과제

59 - 소득수준증대, 대중문화의발달, 시민사회의성장등에따라삶의질에대한요구가커졌으며경제성장이외의환경, 문화, 복지등새로운가치가등장 도시화율은 1980년 56.7% 의 2000년 79.6% 로대폭상승하였으며, 90년대이후도시화의속도가둔화되어고도도시화사회로진입 - 특히수도권의성장이두드러져 1980년 1,329만명이었던수도권인구는 2000년 2,135만명으로급증하였으며, 전국인구대비비중도 35.5% 에서 46.3% 로증가 - 한편 90년대중반이후도시화율증가속도가둔화되고주요대도시의인구감소, 수도권유입인구감소등도시화가한계에이른현상이뚜렷해짐 90년대이후자동차이용이보편화되면서도시외곽지역의개발압력이커졌으며, 도시의외연적확대진행 - 대도시주변지역의시가화와인구증가로대도시의범역이확대되자일부대도시는시역확대를통하여이에대응 - 부산광역시는제조업의침체와가용토지부족으로인구유출이시작되자, 기장군을편입하였으며 (1995년 ), 대구광역시는시역확대를위해달성군을편입 (1995년 ) 하고주변도시와의연계망을확충 - 인천광역시는경기도의강화군, 옹진군및김포군일부를편입하여시역을확대 (1995년 ) 도시화의진전에따라주택부족과주택가격상승이항상적인도시문제로대두되었으며주택공급확대와가격관리가중요한정책과제로대두 년대이후정부는주택공급확대와주택가격안정을정책목표로두고주택정책을추진 ( 주택분양제도및토지거래규제제도등 ) 하였으나실효를거두지못함 - 제6공화국출범이후정치적민주화와더불어소득계층간분배개선등경제적민주화의요구가증대되면서주택부족문제가사회적쟁점으로부각 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 45

60 - 정부는이에대응하기위해주택난이심각한수도권등대도시를중심으로 영구임대주택과분양주택을공급하는주택 200 만호건설계획을발표 추진, 수도권제 1 기신도시건설의배경이됨 < 그림 3-12> 서울시불량주택지역의변화 출처 : 김수현 (2008) 수도권등대도시외곽지역을중심으로기반시설을갖추지못한무분별한개발행위가확대되어삶의질을위협 년국토이용관리법의개정으로준농림지제도의도입이후소규모의난개발이확대되어환경오염, 자연경관훼손, 기반시설부족현상초래 준농림지역제도가도입된 1994 년부터 1999 년까지전체준농림지면적의 1.5% 에해당하는 403km2의토지가개발 - 이로인해도시환경에대한경각심이크게일어났으며, 2003 년선계획 -후개발을모토로한국토이용계획법탄생의배경이됨 환경문제의심화와환경의식의확산 - 경제성장중심의국토개발이지속됨에따라대도시와공업단지를중심으로환경오염문제가심각하게노정되었으며, 하천오염, 대기오염, 폐기물문제등이전국적으로불거짐 - 시민사회가성장하고국가의대규모개발사업에서환경갈등이첨예하게불거짐 : 안면도핵폐기물입지반대운동 (1990), 시화호오염사고 (1995), 위천공단입지, 영월동강댐, 새만금간척사업, 서울외곽순환고속도로, 경부고속철도사업등 46 한국국가도시정책의전략과과제

61 - 정부도점차환경보호와개선을위한시민사회의요구에호응하여환경관련법을 14개개별법으로분화하여부문별계획을수립하고국토 도시개발사업에서지속가능한개발개념을접목시키도록노력 년수립된 제4 차국토종합계획 은토지, 수자원, 지역개발등포괄적으로확대되는국토환경문제를해결하기위한틀제공에역점을둠 경기부양을위한규제완화노력이도시정책의주요흐름으로정착 - 경제의개방화가확대됨에따라규제완화를통한기업유치, 토지공급, 주택시장활성화, 도시개발촉진등의정책이일반화됨 (2) 도시정책의대응 주택부족에대응한신도시건설 1980 년대이후수도권등대도시를중심으로주택부족문제가심화되자 정부는신도시건설을통하여주택공급추진 - 신도시건설은주택 200 만호건설이라는목표하에이를달성하기위해법과 제도를보완하여불과 7~8 년이라는단기간에 5 개의신도시가건설됨 년부터분당, 일산, 평촌, 산본, 중동의 5 개신도시가건설되기시작하였으며 1988 년 9 월평촌, 산본신도시, 1989 년 4 월분당, 일산, 중동신도시개발계획이 발표됨 년 11 월분당신도시시범단지를최초로분양하였고 1991 년 9 월에입주를 시작, 1996 년까지 5 개신도시개발사업이최종적으로완료됨 < 표 3-2> 수도권제 1 기신도시개요 신도시 전체 분당 일산 평촌 중동 산본 행정구역 - 성남시 고양시 안양시 부천시 군포시 면적 ( 천m2 ) 50,136 19,639 15,736 5,106 5,452 4,203 수용인구 ( 천명 ) 주택건설 ( 천호 ) 사업기간 - `89~`96 `90~`95 `89~`95 90~`96 ``89~`95 사업시행자 - 토지공사 토지공사 토지공사 토지공사, 부천시, 주택공사주택공사 출처 : 국토교통부홈페이지, 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 47

62 1980 년 12월 택지개발촉진법 을제정하여공영개발방식을도입하여주택공급의양적목표를단기간에달성 - 공공이직접개발을주도하도록하여단기간에계획적으로개발사업을추진하였으며주택건설에필요한택지가능지를대량으로취득하고저렴한택지를개발하여공급 - 당시한국토지공사와한국주택공사는신도시계획수립의주체이자, 사업시행자로서토지의매수와택지조성, 매각을담당하고민간은시공업체로써참여 개발의재원은기본적으로택지개발로인한개발이익으로마련하였으며택지조성후고가로민간건설회사에토지를매각 - 정부는이렇게조성된개발이익을공원녹지등공공용지및광역기반시설구축에투자 년국민주택기금을설립하여택지와주택건설재원을확보 < 그림 3-13> 수도권 1 기신도시건설전후의주택보급율변화 출처 : 건설교통부. 국토이용에관한연차보고서. 각년도 수도권제 1 기신도시는대규모주택공급으로주택및부동산가격의안정화에 기여한반면, 단기간에대규모사업을시행함으로써많은부작용과문제점이 나타남 48 한국국가도시정책의전략과과제

63 - 긍정적평가로는 1주택의대량공급을통해주택가격의안정을시도하였고, 2공간정책차원에서서울의과밀한인구를도심의외곽으로분산하였으며, 3과잉유동자금의흐름을원활히함 - 부정적측면으로는 1수도권의거주공간을확대하므로써수도권으로인구집중을유발하였다는우려가제기되었고, 2일시에대규모신도시를건설함으로인한인력, 건자재수급불균형으로인건비및물가상승과경기과열이문제점으로제기 < 그림 3-14> 수도권제1기및 2기신도시위치 출처 : 매일경제 2011 년 7 월 5 일 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 49

64 2000년이후수도권에는추가적인신도시건설의필요성이대두됨에따라수도권의제2기신도시는서울시로부터외곽지역에있는판교, 위례, 동탄, 김포, 광교, 파주, 양주, 검단, 고덕의 9개지역에건설됨 - 단기간의대규모의택지조성보다는소규모의점진적개발방식을택함 - 제2기신도시로접어들면서사업추진주체는중앙정부에서지방자치단체의공공기관 ( 지방공사등 ) 으로다변화됨 기성시가지정비 급속한도시화과정에서발생한대규모불량 무허가주거지의전면적인정비를위하여 1983 년도시재개발법에근거한 합동재개발방식 이도입되었으며, 이후전면철거형재개발사업의원형이됨 년대초서울올림픽, 아시안게임등대규모국제행사가결정됨에따라행사시설뿐만아니라도시미화의필요성이대두되었으며, 중동건설시장에진출했던건설회사들이돌아옴에따라새로운투자처로주택건설시장이대두 년도시재개발법, 주택건설촉진법, 도시저소득주민의주거환경을위한임시조치법등정비관련제도가 도시및주거환경정비법 ( 도정법 ) 으로통합되어합동재개발은도정법에의한도시정비사업중하나로남게됨 < 그림 3-15> 합동재개발의메커니즘 출처 : 김형국, 하성규 (1998) 50 한국국가도시정책의전략과과제

65 합동재개발사업은국공유지불하를인센티브로현지거주자의토지, 민간건설사의자금과노하우를활용해서공적부문의부담을최소화해서추진하는민간주도의도시정비사업으로서현재와같은재개발 재건축사업의기본적인매커니즘을제공 - 토지등소유자가조합을구성하여법정시행자가되고, 건설사는추가공급된주택의분양을통해투자비를회수함으로써공적자금의투입없이도대규모로도시공간을정비할수있었음 합동재개발의결과도시내양질의주택, 공원, 주차장과같은기반시설이마련등불량주거지가정비되었지만, 강제철거과정에서의사회적갈등과도시내저렴주택 (affordable housing) 제고감소, 구릉지등에서의무리한고밀개발등의문제초래 - 재개발과정에서쫓겨나는세입자문제가사회문제화되면서, 1989년부터기존거주자의정착과커뮤니티의보전을위한대책이마련되기시작 < 그림 3-16> 구릉지재개발 < 그림 3-17> 세입자갈등 출처 : 임계호 (2011) 국토계획법 의제정과 선계획- 후개발 1990 년대초규제완화정책에따른준농림지의난개발문제해결과계획적인도시용지확보를위해 2002 년 국토이용관리법 과 도시계획법 을통합하여 국토의계획및이용에관한법률 로확대개편 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 51

66 - 압축적성장과정에서종합적인계획없이개별사업이난립한결과난개발이이루어졌다고판단하고, 2000년 국토의난개발방지종합대책 을발표하고 국토정비기획단 을구성하여대책을마련 - 이를통해 선계획 -후개발 원칙에입각한친환경적이고지속가능한국토관리체계구축 국토계획체계를수직적으로국토종합계획 -시 도종합계획 -도시( 군 ) 계획으로일원화하고, 모든시군은행정구역전역에대해도시계획기법을적용하여도시계획을수립토록하였으며, 난개발방지를위한각종보완장치마련 - 비도시지역에대한도시계획수립의무화및 2종지구단위계획도입을통하여비도시지역의개발행위에대한계획적관리 - 기반시설연동제를통하여새로운개발지역에대하여필수기반시설의설치비용을개발사업자가부담토록함 - 기반시설확보여부, 주변환경과의조화등을고려하여개발행위허가여부결정 < 그림 3-18> 변경된국토계획체계 (2003) 국토종합계획 도종합계획 시군종합계획 출처 : 국토해양부국토정책국 지역계획 광역권계획 접경지역종합계획 수도권정비계획 특정지역개발계획 개발촉진지구계획등 부문별계획 전국항만계획 전국공항계획 전국도로망계획 수자원장기종합계획 국가기간교통망계획등 국토이용계획법 제정을통하여국토를계획적으로관리하기위한원칙과 다양한수단을마련하였으나, 법제정이후경제위기에따른지속적규제완화 요구, 저성장인구감소등여건변화등으로인하여실효는미흡 52 한국국가도시정책의전략과과제

67 3) 삶의질과균형발전의추구 : 2000 년대 ~ 현재 (1) 도시여건과도시문제 1960년대이후매 10년마다 20% 씩증가하던도시화율이 2000 년대에는 2% 내외로감소하면서도시화성숙기진입 - 농촌인구의고령화, 과소화로인해이농 ( 離農 ) 이가능한대상인구자체가감소하면서도시화가한계에다다름 - 인구이동의패턴도변화하여, 베이비부머의은퇴시작으로귀농귀촌도가시화되고있으며, 고속교통망이확충되면서대도시외곽지역으로의분산이확대 - 신도시개발, 신규산업단지조성등의정부정책도인구의도시외곽지역분산에기여 - 중소도시의인구감소, 대도시중심부 ( 원도심 ) 의쇠퇴등도시쇠퇴의문제가도시정책의핵심과제로부상 세계화의진전에따라수도권과지방간격차심화되었으며, 이의시정을위한국토균형발전정책본격화 - 외환위기이후경제회복과정에서수도권첨단산업이크게성장함에따라수도권과지방의상대적격차심화 ( 수도권과지방의 GRDP 격차는 1990 년 3배수준에서 2000년 4배수준으로확대 ) - 수도권의인구 산업의집중을국가경쟁력저하의한원인으로보고, 중앙집권형국가에서분권형국가로전환하기위한국가균형발전정책추진 년국가균형발전특별법을제정하고국가균형발전계획을수립하였으며, 공간전략으로서행복도시, 혁신도시, 기업도시를건설 외환위기 (1997) 이후도시경쟁력담론이도시정책의전면에부상하였으며, 지방자치단체의기업가적행태확대 - 지방자치제가정착되면서자치단체장을중심으로도시의브랜드화, 장소마케팅을위한정책추진 ( 스포츠이벤트유치, 축제개최등 ) 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 53

68 - 중앙정부는규제완화, 권한이양등으로도시정책 계획의권한을지방자치단체에게넘겨줌으로써도시정책에서의영향력감소 - 한국시장이본격적으로개방됨에따라규제개혁논의가본격화되었으며, 행정규제기본법제정 (1997) 과규제개혁위원회신설 (1998) 문화적정체성에대한관심증대, 문화경제 (cultural economy) 의부상에따라도시의역사적자산의보존, 지역공동체의활성화등이도시정책의주요과제로부상 - 창조도시, 문화도시등의개념에기반한새로운도시발전전략이마련되었으며이를지원하기위한정부정책활성화 ( 광주아시아문화중심도시, 부산영상문화도시등 ) - 독특한개성을지닌장소가문화명소화되어활성화되는사례가전국적으로증가하였으며, 이를촉진하기위한정책확대 ( 전주한옥마을, 부산감천문화마을등 ) 인구감소, 저성장, 부동산경기침체의영향으로신개발사업과전면철거형재개발사업이위축되고기존의지역공동체를활성화하는도시재생이도시정책의중심으로부상 - 삶의질의고양, 지역공동체활성화, 장소의미의재발견등은도시사회가개발시대에서탈산업사회로진입하였음을반영 (2) 도시정책대응 국가균형발전과도시개발사업 2003 년출범한노무현정부는국가균형발전을국정기조로설정하고적극적인지방분산ㆍ분권정책을추진, 국가균형발전정책의 3대원칙을다음과같이제시 ( 서태성외, 2005) - 지방분권, 국가균형발전, 신행정수도건설 ( 이후행정중심복합도시로변경 ) 등 ' 종합적접근 ' 으로지방화를추진 54 한국국가도시정책의전략과과제

69 - 자립형지방화를위한 ' 지역혁신체계 ' 를구축하고, 이를통해지방경제를혁신주도경제로전환 - ' 선지방육성, 후수도권의계획적관리 ' 라는원칙하에지방과수도권이상생발전할수있는토대를구축 2003 년참여정부는국가균형발전을위하여크게균형발전전략거점개발, 지역혁신발전, 지방정부역량강화의세가지정책을추진 - 그중국토ㆍ도시정책으로핵심적인것은균형발전전략거점개발로, 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시등일련의지방도시개발정책을통해수도권소재각종기관ㆍ기업의비수도권이전을유도 - 한편경제자유구역지정을통하여국제경쟁력이있는지역거점을육성 < 표 3-3> 참여정부의주요도시개발사업 (2003년 ) 구분 면적 (km2) 인구 ( 천명 ) 개수 행복도시 개 기업도시 개 혁신도시 개 경제자유구역 개 출처 : 각사업별홈페이지 주 : 경제자유구역은노무현정부에서 3개소, 이명박정부에서 3개소총 6개가지정되었으며 여기서는전체의규모를나타내었음 국가균형발전정책은수도권의중추기능의지방이전으로지방의경제가활성화되는효과도있었지만 - 한편행복중심복합도시, 기업도시, 혁신도시의선정등의개발사업을시도별로배분함에따라서지역갈등이야기되었고, 수도권과비수도권의갈등이불거지는문제점도초래 - 신규로조성중인많은신도시들이수요부족으로개발에어려움을겪고있음 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 55

70 새로운국가발전패러다임으로녹색성장부상 2008년새로운국가발전패러다임으로 저탄소녹색성장 이제시됨에따라, 도시의모든구조를저탄소형시스템으로개편하여환경보전과기후변화에대응하고, 일자리와신성장동력을창출하여경제성장을이끄는 환경과경제가상생하는도시를위한도시정책이추진됨 - 압축형도시공간구조, 복합토지이용, 대중교통중심의교통체계, 신 재생에너지활용및물 자원순환구조등의환경오염과온실가스배출을최소화한녹색성장의요소들이확산될수있도록제도를정비하고, 예산을지원함 녹색성장정책의일환으로추진중인저탄소녹색도시조성사업은최근에조성중인신도시를중심으로 Zero 에너지타운, 에너지자립마을, 저탄소녹색마을등의명칭으로저탄소녹색도시시범마을조성사업등이추진됨 - 국토부는신도시를중심으로녹색도시시범마을을추진하였고, 환경부, 안행부, 농식품부, 산림청등각부처별로저탄소녹색마을조성사업을 2020 년까지 600개의마을조성을목표로추진함 - 최근에는환경기초시설, 비선호시설등에대한님비현상극복과녹색도시 ( 에너지문제해결 ) 조성을위한친환경에너지타운조성추진 저탄소녹색성장의정착ㆍ확산을위하여사업자와국민, 민간단체에정보의제공및재정지원의법률적, 제도적근거마련 - 저탄소녹색성장기본법이수립및시행 ( 10.4) 되어지방자치단체의저탄소녹색성장시책을장려하고지원함 - 저탄소녹색도시조성을위한도시 군계획수립지침을수립및제시하여도시기본계획에서제시하는저탄소녹색성장전략목표는국가의녹색성장전략과연계되어야하며, 지역적특성과공간발전전략에부합하는추진전략등이반영하도록함 56 한국국가도시정책의전략과과제

71 개발에서보존으로 : 마을만들기운동과살고싶은도시정책 1990 년대이후기존의공동체를파괴하는도시개발사업에대한반성으로마을공동체를보존하고활성화하려는노력이시민운동차원에서나타남 - 문민정부출범과지방자치제실시이후시민사회운동의방향이지역단위의생활환경개선운동으로전환되면서이와관련된시민단체의활동과사업이증가 - 도시전문가들에의해일본의마치즈쿠리등마을만들기개념이도입되었으며전문가들이결합하여한평공원만들기, 벽화그리기등활동시작 - 대구삼덕동담장허물기, 인사동걷고싶은거리, 부평문화의거리등의자생적인, 혹은활동가가결합된마을만들기사례가나타나면서마을만들기운동이전국적으로확산되기에이름 2008 년안산시에서 안산마을만들기지원센터 를출범시킨이후전국적으로약 30여개의마을만들기지원센터가설치되어마을만들기사업추진중 ( 마을만들기전국네트워크, 2013) - 이사업들은지방자치단체의자체사업으로주민역량강화, 주민주도의제발굴, 환경개선, 공동체활동등으로구성되어있음 중앙정부역시정부의힘만으로는도시문제를해결할수없다는인식하에주민과전문가가함께참여하는 살고싶은도시만들기, 살고싶은지역만들기 사업추진 - 살고싶은도시정책을통해지방도시의과소화와쇠퇴를방지하여수도권으로인구유입을억제하고국토의균형발전을추진하고자함 - 시범사업의법적근거는 국토의계획및이용에관한법률 ( 제 127조및관련규정사업공모에명시 ) 로기초지자체 ( 시 군 구 ) 를대상으로응모를통해선정 - 건설교통부 ( 현국토해양부 ) 와한국주택공사 ( 현 LH공사 ), 대한국토도시계획학회등이주축이되어그간의논의들과국내외선진사례들을모아 살고싶은도시만들기 정책을추진 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 57

72 2007 년부터 2009 년까지추진된시범사업은총 94곳으로시범도시, 시범마을, 계획비용지원도시, 성공모델지원사업의 4가지유형으로시행 ( 한국토지주택공사, 2009) - 이사업은민간과공공이협력하여새로운거버넌스를구축하고기존의개발사업형도시정책이아닌주민참여형도시정책을출범시켰다는데에의미가있음 - 그러나부처간의정책혼선, 과거관행에익숙한현실속에서큰성과가없이또하나의보조금사업으로머무르게됨 도시쇠퇴에대한대응으로도시재생정책확대 2000년대이후도시화의진전에따른도시쇠퇴문제가가속화됨에따라 2013년 도시재생활성화및지원에관한특별법 제정 - 지방소도시에국한되었던인구감소등쇠퇴문제가대도시및수도권지역까지확대되면서쇠퇴문제가도시문제의중심으로등장 - 전국적으로추진되었던뉴타운사업및정비사업이금융위기, 부동산경기침체등에따라정체또는취소됨에따라새로운정비방식에대한관심증대 도시정책의중심이도시개발 도시정비에서도시재생으로전환 - 국가도시재생기본방침을통해택지개발사업등대규모외곽신시가지개발중심에서기성시가지중심으로도시정책의방향전환선언 - 재개발 재건축사업, 뉴타운사업등민간주도사업성위주의개발사업에서국가의지원과지자체, 주민, 시민단체가협업할수있는기반마련 - 물리적환경개선중심에서사회 경제 문화 환경등통합적활성화를위한사업및프로그램마련 58 한국국가도시정책의전략과과제

73 < 그림 3-19> 쇠퇴도시현황 출처 : 국토교통부 (2014), 국가도시재생기본방침수립을위한연구 도시쇠퇴를국가차원의문제로보고국가의역할을명확히제시하고, 도시재생사업에서공동체참여를실현하기위한장치마련 - 신규용지수요는기성시가지재생을통해공급하고, 기존도시정주여건 매력극대화하는방향으로도시정책패러다임전환 - 각부처의도시재생관련사업예산을쇠퇴지역에집중지원하고, 추가로마중물예산지원 - 주택기금을도시재생사업에지원하고, 다양한금융기법도입, 맞춤형규제특례및국 공유지활용 - 협동조합, 마을기업등을도시재생의주체로육성, 주민교육 전문가양성등공동체역량강화 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 59

74 경제활성화, 서민주택공급을위한규제완화확대 한국시장의개방이확대됨에따라김영삼정부 (1993~97) 이후경제를활성화하고무역마찰을피하기위한규제완화가하나의정책흐름으로자리잡음 1994 년기존의농지및준보전임지등의지역을도시적용도로개발가능하도록규제를완화한준농림지역을신설하였으며, 전국토의 27% 가준농림지역으로지정 - 준농림지역은도시외곽지역의소규모의난개발을부추기는결과를초래하였으며, 그결과 2000년폐지됨 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 을제정하여그동안엄격하게관리되어온개발제한구역일부를해제 - 산업단지, 집단취락 (20호이상, 밀도 10호 /ha), 국책사업, 지역현안사업등은우선해제, 시가지확산압력이낮고환경훼손의우려가적은도시권은전면해제 (7개중소도시권 ), 그리고수도권을비롯하여시가지확산압력이높고환경관리의필요성이높은 7개도시권은개발제한구역을유지하되광역도시계획을수립하여부분적으로조종 - 이후국민임대주택건설을위한개발제한구역해제 (2003), 서민주택 ( 보금자리주택 ) 공급확대를위한해제 (2008) 등지속적으로해제및조정됨 년 개발제한구역조정및관리계획 에의거보전할가치가낮고, 기반시설이갖추어진지역은추가해제를통해지역경제활성화및서민주거복지확대를위한산업용지, 서민주거용지등의도시용지로활용토록조정 이명박정부시기 (2008~2012) 전봇대로상징되는핵심규제개선과함께규제일몰제확대, 미동록규제조사등록, 규제정보시스템구축등으로규제완화가속화 - 수도권산업단지내입지규제폐지를포함한수도권규제완화, 산업단지내모든공장입지규제폐지, 군사시설보호구역해제, 완화 60 한국국가도시정책의전략과과제

75 박근혜정부시기입지규제최소구역제도도입 - 도심내쇠퇴한주거지역, 역세권등을주거 상업 문화기능이복합된지역으로개발하기위해 - 해당구역에서허용용도, 건폐율, 용적률등을용도지역구분에따라정해진기준과달리적용토록하며, 필요시대지안의공지, 도로사선제한, 주차장, 녹지등건축기준도완화 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 61

76 4. 도시정책의성과와한계 (1) 우리나라도시정책의종합적평가 우리나라도시정책은시기별도시문제에효과적으로대응하면서진화 ~70 년대는경제성장을위한거점을구축하는것이시대적인과제로국가는제도적기반을조성하고직접산업기반을구축하는역할수행 ~90 년대는삶의질에대한요구가분출되면서국가가주택, 도로등의기초생활시설의공급자로서의역할수행 년대이후저성장, 인구감소의문제가본격화되면서새로운도시정책과제에대응하기위한다양한노력이경주됨 < 표 3-4> 우리나라도시정책의시기별전개 구분 1960~70 년대 1980~90 년대 2000 년대이후 도시화수준 20~50% 50%~80% 80% 이상 도시정책과제 경제성장을위한기반제공, 사회간접자본확충 주택, 도로등기초생활시설확충을통한삶의질제고 사회통합, 문화융성등새로운가치창조 국가의역할 주요도시정책 산업기반조성 ( 물직, 제도적기반구축 ) 제도적기반구축 공업도시개발 개발제한구역제도 출처 : 각문헌을요약 정리 기초생활시설공급 ( 기반시설의수준제고 ) 신도시조성 기성시가지재개발 난개발대응 도시환경관리체계구축 정책선도, 갈등조정 ( 새로운여건변화대응 ) 녹색, 스마트성장 균형발전거점조성 국가도시재생정책추진 우리나라의도시는저개발국가에서나타나는만성적인도시빈곤과슬럼화를극복하고비교적빠른시간에양질의환경수준을달성 - 도시화초기도시화가지나치게빠르게진행되어도시기반시설의정비가도시화속도를따라오지못하는과잉도시화 (overurbanization) 가우려되었으나, 이후기반시설확충을통해삶의질을향상시킴 ( 조혜인, 1978) 62 한국국가도시정책의전략과과제

77 - 국가는계획을수립하고, 제도를만들고, 재원을조달하고, 사업을집행하는등도시정책의핵심주체로역할수행 한편, 도시정책의제도와경험이경제개발시기에형성되어, 탈산업 저성장 고령화등새롭게제기되는과제에대한대응이미흡 년이후도시정책의분권화가가속화되어전통적인도시정책의영역에서국가의역할쇠퇴 - 도시재생 사회통합등의새로운쟁점에대한기존의접근방식한계노정 (2) 도시정책의성취는어떻게가능했는가? 경제개발과도시화의연계 1960~70 년대경제개발과도시화를함께추진하여경제발전과도시화의선순환구조구축 - 국토 도시개발을경제개발정책의핵심으로이해하고 제1 차경제개발 5개년계획 (1962~66) 에국토개발을통합적으로고려 - 산업육성과함께그의기반이되는사회기반시설조성, 공업도시건설을함께추진함으로서효과적으로경제성장을뒷받침 < 그림 3-20> 경제개발과도시화를연계한정책 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 63

78 초기경제개발이성공적으로추진되면서도시기반시설을지속적으로확충할수있는동력확보 - 우리나라의도시기반시설은대체로개발에따르는개발이익을기초로하여공공재원의투입없이확충할수있었음 - 주된도시개발방식인토지구획정리사업, 택지개발사업, 재개발 재건축사업등이모두개발이익의공공환원을기초로하였음 - 이러한개발이익의존적도시정비방식은 2000 년이후경제가성숙기에접어들면서더이상개발이익이발생하지않자도시관리에문제점을노정하게됨 1980 년대이후경제발전이어느정도동력을확보하면서도시환경의질적수준제고에역량을집중 계획적정책수립과효과적집행 국가의주도적이고전략적인정책수립은한정된자원의효율적인배분을가능케함으로써성공적인도시화에기여 - 국가는국토종합개발계획으로대표되는개발계획및정비계획을지속적으로수립하였으며, 이를통해효과적으로자원을배분함 - 한국개발연구원, 국토연구원등의정부출연연구기관은경제개발및도시화정책추진에핵심적인역할수행 산업화초기효율적인관료체제와강력한행정역량은도시정책의효과성을크게높임 - 산업단지조성, 공업도시조성, 개발제한구역도입, 수도권신도시건설등성공적인도시정책은대체로강력한행정기능을기반으로추진 도시화시기별로대두되는도시문제에대해효과적인대처 - 산업기반의조성 생활기반확충 혁신역량제고 와같이시기별도시정책과제에효과적 효율적으로대응 64 한국국가도시정책의전략과과제

79 약한시민사회, 유예된삶의질 권위주의정부하에국가가강력한권력을행사한반면도시정책의한축이라할수있는시민사회가성장하지못함 - 도시정책에있어시민사회는 1980 년대이후환경운동이성장하면서도시정책의파트너로성장하기시작하였으나, 오늘날에까지서구에서보는바와같은자발적조직 (voluntary association) 활동은매우취약함 - 오늘날도시정책의전반에걸쳐서시민의참여가부족하고, 정부와행정중심으로도시정책이추진되면서복합적도시문제에대한대응미흡 - 도시재생, 사회적경제, 도시방재등시민및자발적결사체의참여가요구되는영역에정책성과미흡 산업화초기국가가정책적으로자원을경제성장에배분하면서국민들의삶의질상승지체 - 도시서민과노동자계층은국가의자원배분과정에서소외되어저임금과낮은삶의질감수 - 개발이익에기반한도시정비방식과취약한복지제도, 사회안전망의부재로인해사회적양극화및사회갈등심화 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 65

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81 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전

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83 CHAPTER 4 미래여건변화와국가도시정책비전 1. 도시정책미래여건변화 도시의여건변화를정리하고, 이에따른도시의변화모습을전망하여미래도시정책수요를가늠해볼수있음 본연구에서는우리나라도시의여건변화의변인정리를위하여 STEEP 기법을활용하되, 국가도시정책포럼, 통계자료및기존의선행연구 3) 에근거하여내용을정리함 - STEEP(Society, Technology, Economics, Ecology, Politics) 는전략적의사결정을위한거시적인환경또는여건변화분석에사용되는변인의분류체계이며, 현대사회에서일어나는메가트렌드를도출하는데 STEEP 의적용은유용함 ( 최항섭외, 2006; 박영숙외, 2006) 1) 인구감소와고령화사회대두 출산율의지속적인하락으로 2030년이후인구감소가예상됨 우리나라의합계출산율은 1970년 4.53에서 2014년 1.21로급격히하락함 현재의추세를유지한다면, 전국인구는 2030년까지 1% 미만의증가율로서서히정체하다가이후인구증가율이마이너스로돌아서전체인구는서서히감소할것으로전망 ( 중위수준추정시, 2030년 5,216만명인구정점 ) 3) 이용우외, 2014, 미래국토발전장기전망과실천전략연구 (III) 의트렌드일부내용인용 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 69

84 < 그림 4-1> 저출산추이 ( ) 와인구성장가정별총인구 ( ) 주1: 2014년출생아수및합계출산율수치는잠정치주2: 합계출산율 (TFR, Total Fertility Rate) : 여성 1명이평생동안낳을것으로예상되는평균출생아수를나타낸지표로서연령별출산율 (ASFR) 의총합이며, 출산력수준을나타내는대표적지표임출처 : ( 출산율 ) 통계청, 2014, 2014년출생사망통계 ( 잠정 ), 국가승인통계제10103 호출생통계 ( 인구성장추이 ) 통계청, 2011, 장래인구추계 고령화시대도래와도시별고령화격차심화 2000 년고령화율 7% ( 고령화사회진입 ), 2018 년 14%( 고령사회 ) 로예상되어고령화사회에서고령사회로진입하는데 17~18 년이소요될것으로예상되며, 이는일본 (24 년 ), 영국 (46 년 ) 보다고령화가급속하게진행됨을의미함 ( 박세훈외, 2012) 도시지역역시고령화의지역별격차가존재함 년인구총조사자료를기준으로 65세인구비중을살펴보면, 울산남구 (6.0) 와동구 (5.4), 북구 (5.3) 등일부기초자치단체를제외하면우리나라는전국이고령화사회 ( 고령화율 7%) 의단계에진입 * 서울 (9.64), 부산 (11.7), 대구 (10.3), 인천 (8.8), 광주 (9.1), 대전 (8.8), 울산 (7.01), 경기 (8.9), 충북 (13.9) - 부산, 대구, 광주의일부자치구들 ( 부산중구 (16.4) 서구 (16.5) 동구 (17.5) 영도구 (15.2) 강서구 (14.5), 대구중구 (16.5) 남구 (14.5), 광주동구 (15.2)) 은고령사회단계로진입했으며, 특히, 전남 (20.4) 과일부지방소도시들 ( 김제 (27.9), 상주 (26.7)) 등 ) 은초고령사회 ( 고령화율 20%) 단계로접어듦 70 한국국가도시정책의전략과과제

85 < 표 4-1> 도시별고령화율 (2010) 고령사회 (14% 이상 ) 초고령사회 (20% 이상 ) 광역시 도 시 자치구 강원 (15.5), 충남 (15.5), 전북 (16.4), 경북전남 (20.4) (16.7), 경남 (12.5) 제주 (12.8) 경기동두천시 (14.1) 포천시 (14.0), 강원도강충남보령시 (20.2) 논산시 (21.4), 전북정읍릉시 (14.5) 동해시 (14.3) 태백시 (15.6) 삼척시 (23.6) 남원시 (23.6) 김제시 (27.9), 전남 시 (19.4), 충북충주시 (15.1) 제천시 (15.8), 충나주시 (27.7), 경북김천시 (20.1) 영주시남공주시 (19.2) 서산시 (14.8), 경북경주시(20.5) 영천시 (23.7) 상주시 (26.7) 문경시 (16.4) 안동시 (19.4), 제주서귀포시 (17.7) (25.8), 경남밀양시 (22.6) 부산중구 (16.4) 서구 (16.5) 동구 (17.5) 영도구 (15.2) 강서구 (14.5), 대구중구 (16.5) 남구 (14.5), 광주동구 (15.2) 출처 : 통계청, 인구총조사 (2010) ( < 그림 4-2> 도시별인구변화율 < 그림 4-3> 도시별고령화율 출처 : 통계청 (2010) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 71

86 가구소규모화에따른도시생활서비스수요변화 가구구성측면에서 1인가구는꾸준히증가할것으로전망되며 2000 년전국가구대비 15.6% 에서 2035년에는 35% 에육박할것으로예상됨 ( 통계청 ) - 다만, 그증가율이 2~7% 수준으로전반적으로완만히증가하는경향을보일것으로전망됨 - 인구수가 2030 년이후로감소함을감안할때전반적으로가구의소규모화가진행될것으로전망됨 - 그러나전국65 세이상 1인가구는그증가율이 6~8% 수준으로다른연령대에비해뚜렷한상승세를보일것으로전망됨 1인가구증가에따라도시주거규모의축소와 1인가구등소규모가구를위한각종도시서비스수요구조 (e.g., 청소, 세탁, 캐터링등증가 ) 변화와고령친화적생활환경확충요구증대등이전망됨 < 그림 4-4> 2000 년도시별 1 인가구비중 < 그림 4-5> 2010 년도시별 1 인가구비중 출처 : 통계청 (2000, 2010) 72 한국국가도시정책의전략과과제

87 2) 분권화에따른도시간경쟁및협력요인증대 분권화는지속적으로추진되어왔으나여전히지방자치실현여건은미흡 1995 년지방자치의실시이후지속적인분권화추세로중앙정부에서지방정부로의권한이지속적으로이양됨 년이후중앙행정권한의지방이양은대통령소속지방이양추진위원회와지방분권촉진위원회를통해추진해옴 (2015 년현재는지방자치발전위원회 ) 중앙정부의사무의지방이양건수를통해지방분권정도를살펴보면, 2000 년에설치된지방이양위원회에서부터 2011 년 12월까지중앙권한의지방이양확정건수는총 3,023 건으로참여정부초기인 02~ 03 년도와실용정부초기인 09~ 10 년도에집중적으로이루어짐 - 그러나실제이양이완료된경우는 1,709건으로, 확정된이후완료까지의시차가존재함 < 표 4-2> 지방이양확정및완료건수추이 ( ) 구분 지방이양완료건수지방이양확정건수 합계 국민정부참여정부실용정부 지방이양추진위원회정부혁신지방분권위원회지방분권촉진위원회 , , < 그림 4-6> 지방이양확정및완료건수추이 ( ) 현황 출처 ; 김찬동 김귀영 (2011) p. 46 에서수정인용 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 73

88 그러나재정분권을비롯한자치권확보, 자치단체간협력적거버넌스체계구축, 지역의자체적문제해결능력의측면에서여전히미흡 - 특히, 80:20 이라는국세와지방세의비중이개선되지않은상태에서재정분권에대한요구는계속될것으로전망됨 국금액 567, ,347 1,274,6571,777,184 2,019,065 ( 억원 ) 세비중 (%) 지금액 153, , , , ,789 방 ( 억원 ) 세비중 (%) 출처 : 행정자치부, 지방세통계 ; 통계청 내국세 + 교통세 + 교육세 + 농특세 (1992~1996). 내국세 + 관세 + 교통세 + 교육세 + 농특세 (1997~2005). < 표 4-3> 국세및지방세추이 ( ) 내국세 + 관세 + 교통에너지환경세 + 방위세 + 농특세 + 중부세 + 특별회계 (2006~2010) 도시재정여건의취약성증가와도시간재정격차로인한중앙정부의조정기능건재 향후비도시지역이나인구나산업의감소로인한쇠퇴도시의경우, 최소한의도시서비스제공이나노후인프라관리나복지예산등재정문제가큰이슈로부각될전망 - 가령, 시도의지방재정자립도는 2000 년 52.06% 에서 2015 년 42% 로, 시는 45.2% 에서 27.9% 로, 군지역은 18.5% 에서 10.9% 로, 특별시및광역시자치구의재정자립도는 44.8% 에서 25.1% 로지속적으로하락해온추세임 반면, 대도시와중소도시, 도시와농촌지역의자치단체의재정력격차등자치단체간재정여건의차이등은구조적으로극복되기어려워중앙정부의자치단체에대한재정조정기능은유지될것으로판단됨 - 대체적으로수도권거점도시들은재정상황이비교적양호한반면, 비수도권의소도시들은매우열악함 74 한국국가도시정책의전략과과제

89 구분 - 경기화성시 (59.1), 성남시 (56.2), 용인시 (54.8), 수원시 (51.8), 시흥시 (49.7) 등의재정자립도에비해경북안동시 (10.9), 전북정읍시 (9.2), 남원시 (9.1), 김제시 (8.6), 경북상주시 (8.4) 는상대적으로열악한상황임 시기 광역시도평균 시평균 군평균 < 표 4-4> 재정자립도의변화 (2000~2015) 자치구평균 주 1. 재정자립도 = ( 지방세 + 세외수입 )/ 자치단체예산규모 *100 주 2. 일반회계총계예산규모로산출함 ( 시도는순계예산규모로산출함 ) 출처 : 행정자치부 지방자치단체예산개요 통계청 ( - 대도시의자치구의경우에도지역간재정자립도격차는큰편임. 가령, 서울의 자치구재정자립도격차도큰편임 ( 서울강남구 (60.0%) vs. 서울노원구 (15.9%)) < 표 4-5> 재정자립도상 하위그룹비교 (2015 년기준 ) 시도 시 2015년재정자립도 상위그룹 하위그룹 도시별재정자립도현황 서울특별시 (80.3), 울산광역시 (63.6), 경기도 (60.7), 인천광역시 (59.1), 부산광역시 (51) 경기화성시 (59.1), 경기성남시 (56.2), 경기용인시 (54.8), 경기수원시 (51.8), 경기시흥시 (49.7), 경상남도 (37.4), 충청남도 (30.4), 제주특별자치도 (30.3), 충청북도 (28.1), 경상북도 (24.3), 전라북도 (22.1), 강원도 (21.5), 전라남도 (17.8) 경북안동시 (10.9), 전북정읍시 (9.2), 전북남원시 (9.1), 전북김제시 (8.6), 경북상주시 (8.4) 자치구 서울강남구 (60.0), 서울중구 (58.6), 서울서초구 (57.4), 서울종로구 (50.0), 인천중구 (46.5), 부산강서구 (44.6), 출처 : 행정자치부 지방자치단체예산개요 인천동구 (12.4), 광주남구 (12.2), 부산서구 (9.9), 부산영도구 (9.9), 대구남구 (9.9) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 75

90 시민사회의성장과도시간협력및갈등증가, 대도시지역분쟁사례빈번 2000년대들어본격적으로성장한비영리민간단체로대표되는시민사회는사회가치의다양화와참여욕구의증대등으로도시정책의결정과집행과정에있어협력의중요한파트너로서의역할이확대될것으로예상됨 * 비영리민간단체지원법에근거한비영리민간단체등록현황을살펴보면 4,623( 03.12) 5,586( 04.12) 6,316( 06.03) 6,491( 06.12) 7,241( 07.12) 8,175( 08.12) 9,003( 09.12) 9,603( 10.12) 10,209( 11.12) 10,860( 12.12) 11,579( 13.09) 12,252( 14.12) 12,755( 15.09) 4) 으로 2003년이후연평균 8.9% 의성장률을보이고있음 1995 년지방자치실시이후도시정책의권한과재원배분을둘러싼중앙정부와도시정부간의갈등, 도시정부간의연계와협력이슈의증가, 시민사회의참여욕구증대에따른참여방식의다양화등도시간경쟁과협력에관련된이슈들이점점증대함 - 협력사업의경우, 1995 년이전에는 11건에불과하였으나지방자치실시이후전반적으로크게증가하여 1996 년부터 2012 년까지연평균 22.7 건이이루어짐 - 자치단체간갈등건수는지방자치실시이후연평균 37.6 건으로지속적증가추세를보임 < 표 4-6> 지방자치이후자치단체간협력사업및갈등사례증감추이 1995 협력 합계이전사업 갈등 건수 출처 : ( 협력사업건수 ) 행자부 년도지방자치단체광역행정업무편람 ( 갈등건수 ) 단국대학교분쟁해결연구센터 < 그림 4-7> 자치단체간협력사업건수추이 < 그림 4-8> 자치단체간갈등발생건수추이 출처 : ( 협력사업건수 ) 행자부 년도지방자치단체광역행정업무편람 ( 갈등건수 ) 단국대학교분쟁해결연구센터 ( 4) 행정자치통계연보 [ ] 및행정자치부홈페이지 ( 76 한국국가도시정책의전략과과제

91 1990 년부터 2013 년간발생한자치단체간분쟁을포함하는공공분쟁발생건수를살펴보면지역적성격을띠지않은전국단위의분쟁이 245 건으로가장많았으며다음으로는서울, 경기등대도시지역의분쟁이많았음 - 이는지방자치이후지역간경쟁증가로인한요인외에이전에는인식되지못했던지역적요소들이중요하게부각되어나타는경우도증가함 - 밀도가높은대도시의경우도시시설유치및기피를둘러싼갈등외에지역주민들간의갈등등새로운유형의지역간갈등도증가함 공공분쟁발생건수 ( 90~ 13) 서울 142 경기 124 부산 32 강원 43 대구 13 충북 33 광주 10 충남 36 대전 9 전북 27 인천 36 전남 23 울산 18 경북 31 전국 245 경남 47 제주 9 < 표 4-7> 자치단체간갈등건수증감추이 출처 : 단국대학교분쟁해결연구센터 ( 도시권의발달과대도시권의공간구조변화등에따라권역이나지역의범위가 다양화되고, 그에따르는효율적인문제해결을위한지역특성에따른다양한 형태의광역적거버넌스제도등정책적필요성이증가할것으로전망됨 3) 사회적양극화와갈등심화 소득계층양극화와불평등의지속적 구조화 경제의글로벌화, 기술변화등과같은환경변화속에서소득계층간격차가발생하고, 성장의분배효과 (trickle down effects) 가사라지면서양극화심화 - 소득격차및불평등정도를나타내는지니계수를살펴보면 1990년이후소득격차는전반적으로확대돼왔다고볼수있음 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 77

92 < 그림 4-9> 지니계수추이 : 출처 : 국민대통합정책연구협의회 (2014) 소득 5분위배율 ( 하위계층 20% 의소득대비상위계층 20% 의소득 ) 을살펴보면 1995 년 4.63 에서 2005 년 5.43 으로급증하였으며전반적으로계층간소득격차가점차확대되는추세임 - 시장소득기준 1분위계층 ( 하위 20%) 의소득은 1990 년에서 2012 년사이에 43.1% 증가한데그친반면, 5분위계층 ( 상위 20%) 의소득은 109.4% 가증가해두배이상의격차를보여줌 ( 국민대통합위원회, 2014) - 1분위의점유율은 2014년 7% 인반면, 5분위의점유율은 38% 에달함 < 표 4-8> 소득 5분위배율추이 : 1990~2014 ( 시장소득기준, 단위 : 천원, %) 구분 1990년 2012년 증가율 1분위 분위 722 1, 분위 912 1, 분위 1,152 2, 분위 1,822 3, 출처 : 통계청자료, 국민통합이슈모니터링 (vol.4) < 그림 4-10> 상위계층과하위계층의소득점유율추이 : 1990~2014 ( 시장소득기준, 단위 : %) 출처 : 통계청 (2015), 가계동향조사 78 한국국가도시정책의전략과과제

93 < 그림 4-11> 소득 5 분위별가계수지및소득 5 분위배율변화 ( 도시 2 인이상가구 ) 출처 : 통계청 (1990 년 ~2014 년 ) 도시간 도시내소득양극화현상심화 서울및울산지역은 1인당지역내총생산, 1인당지역총소득, 1인당개인소득등모두전국평균수준을상회하였으나, 전남, 경북, 충북등일부지역은전국평균보다낮음 - 도시내에서도소득양극화현상이심화되는것을알수있는데그예로서울시기초생활수급자현황을살펴보면소득양극화는극명하게나타나고있음 - 지난 10년동안서울시 10만명당사망자수를분석한결과를살펴보면지역간소득격차에따라건강수준의격차역시심화된것으로나타남 사망률이낮은 10% 에속하는지역이사망률이가장낮은 3 개구에집중 (74%) 되어있으며 이지역은상대적으로저소득가구가적고높은사회적지위와교육수준을가진인구로 구성돼있는것으로나타남 ( 문화일보, 기사 ) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 79

94 < 그림 4-12> 서울시기초생활수급자 현황 < 그림 4-13> 서울시구별 10 만명당 사망자수 출처 : 서울통계 (2014) 문화일보기사 (2012 년 5 월 29 일 ) 도시외국인거주자증가에따른도시갈등요인증대및다문화정책수요증가전망 국내체류외국인은큰비율로증가하여 2008 년 80 만명에서 2014 년 156 만 9 천여명으로연평균 11.9% 증가하였음 - 특히, 장기체류외국인은 1998 년 14 만 7 천여명에서 2014 년말현재 137 만 7 천여명으로연평균 15.9% 증가함 ( 출입국, 외국인정책통계연보 ) < 표 4-9> 인구대비체류외국인현황 ( 단위 : 명, %) 구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 체류외국인 891,341 1,106,884 1,139,283 1,265,006 1,409,577 1,445,631 1,569,470 인구 49,540,367 49,773,145 50,515,666 50,734,284 50,948,272 51,141,463 51,327,916 인구대비체류외국인비율 1.80% 2.22% 2.26% 2.49% 2.77% 2.83% 3.06% 출처 : 통계청, 2015년외국인주민현황조사결과 / 행정자치부주민등록 인구통계 ( 외국인의분포를전체적으로살펴보면수도권에대부분밀집되어있는것을 볼수있음 년현재우리나라에서외국인이많이거주하고있는지역 10 곳을살펴보 면대부분수도권에밀집되어있으며가장많은외국인이거주하는서울이 5 곳으로가장많았고경기도지역은 3 곳그외의지역은 2 곳으로나타남 80 한국국가도시정책의전략과과제

95 - 외국인의비율이가장높은지역은안산시단원구 (11.20%) 로가장높은수치를나타냈으며그다음으로는영등포구 (10.60%), 금천구 (8.55%), 전라남도영암군 (7.66%), 구로구 (7.35%), 포천시 (6.92%), 종로구 (6.29%), 충청북도음성군 (5.84%), 수원시팔달구 (5.53%), 경상남도고성군 (5.45%) 로나타남 외국인의급증에대비한이민정책과다문화 다인종정책외에장기체류외국인에대한교육, 주거, 복지등도시정책을확대할필요가있음 < 그림 4-14> 인구대비외국인비율 < 표 4-10> 인구대비외국인비율이 높은도시 인구대비외국인비율 10% 이상 5~10% 이상 지역안산시단원구 (10.60%) 서울시영등포구 (10.60%) 서울시금천구 (8.55%), 전라남도영암군 (7.66%) 구로구 (7.35%) 포천시 (6.92%) 종로구 (6.29%) 충청북도음성군 (5.84%) 수원시팔달구 (5.53%) 경상남도고성군 (5.45%) 출처 : 통계청, 2011 년외국인거주통계자료 4) 메가도시권의성장및중소도시침체 메가시티리전 (Mega-city region, 초국가적광역경제권 ) 의부상 경제의세계화, 지식경제로의전환등으로국가는물론개별도시의경쟁력의한계노출 기존의대도시권과그주변지역과의네트워크가강화되면서이들을아우르는메가시티리전 5) 이글로벌경쟁의주체로부각됨 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 81

96 우리나라의경우서울을비롯한수도권과부울권 ( 부산, 울산, 경남권 ) 등광역 대도시권의글로벌경쟁력제고를위한공간구조개편, 산업구조고도화등의 전략이시급함 대도시 (Mega city) 권중심의도시권확장추세는지속될전망 한국의경우도시화율은이미임계치에이르렀으며, 인구의이동성 (mobility) 도안정화되는단계임 - 새로운도시권이부상하기보다는기존대도시지역을중심으로주변도시지역으로의연계가강화되어결과적으로대도시권역이확대될것으로판단됨 - 실제, 80년과 00년의인구분포를비교하면기존대도시들을중심으로주변도시에서의인구가증가되어대도시권의확장이보다뚜렷해짐을알수있음 - 반면비대도시권지역에서의인구는정체내지감소현상을보임 < 그림 4-15> 인구분포변화 (1980~2010) 1980년인구분포 2010년인구분포 출처 : 이용우외 (2014) 5) UN 보고서인 State of the World s Cities 2008/2009 HARMONIOUS CITIES 에따르면, 대도시연담화현상으로거론되는도시의범주는중국의홍콩 - 센젠 - 광저우 (1 억 2 천만 ), 일본의나고야 - 오사카 - 쿄토 - 고베 ( 약 6 천만명 ), 브라질의리오데자네이루 - 상파울로 (4 천 3 백만명 ) 등임 82 한국국가도시정책의전략과과제