이글은국립외교원외교안보연구소에서매주개최되는주요국제문제분석세미나에서의논의를참고로하여저자가작성한것입니다. 세미나일자 발 표 전혜원유럽 아프리카연구부교수 토 론 강선주경제통상연구부교수황태희연세대학교교수이홍엽북핵정책과장 발행일 2016년 7월 20일발행처

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병훈 국
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1 EU 제재 정책의 현황과 시사점 전혜원

2 이글은국립외교원외교안보연구소에서매주개최되는주요국제문제분석세미나에서의논의를참고로하여저자가작성한것입니다. 세미나일자 발 표 전혜원유럽 아프리카연구부교수 토 론 강선주경제통상연구부교수황태희연세대학교교수이홍엽북핵정책과장 발행일 2016년 7월 20일발행처국립외교원외교안보연구소편집김자용연구원 사진제공 연합뉴스 디자인역사공간인쇄웃고문화사발간등록번호 국립외교원외교안보연구소 ( 우 )06750 서울특별시서초구남부순환로 ifans@mofa.go.kr 이문건은집필자의견해를바탕으로 열린외교 의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로서외교부의공식입장과는무관한것입니다.

3 EU 제재정책의현황과시사점 CONTENTS 문제의제기 01 EU 제재의현황 04 EU 제재의절차 10 EU 제재의효과성평가 15 정책적고려사항 19

5 1. 문제의제기 제재는강압외교의한형태로서제재국이제재대상국에외교적 경제적압력을가해제재대상국이제재국이바라는행위를하도록하는데그목적이있음. 제재관련연구에서, 제재가제재조치에명시한목적을달성했는지여부 ( 즉제재국의행위변화 ) 를기준으로판단한제재효과성에대한논란이있는것은사실이나, 심리적압박, 비용증대, 고립등을통한제재국의도발약화와상징적효과등명시적으로나타나지않은목적까지제재의효과로간주해야한다는주장도제기되고있음. 제재효과에대한학문적논란에도불구하고, 냉전종식후지난 20년간국제연합 (UN: United Nations) 제재를비롯한국제사회의제재사용은급속히증가하는추세임. 유럽연합 (EU: European Union) 은지난 20년간국제사회의제재사용증가와맞춤형 (Smart/Targeted) 제재의집중에발맞춰 제재 를외교적수단으로빈번하게사용해왔음. 2014년기준으로, 세계최대경제규모의 EU 1) 는미국에견줄만한제재권력을가지고있고, 미국과달리자체군사력을보유하고있지않기때문에, 제재는 EU의유일한강제적 (coercive) 수단으로특별한의미가부여되고있음. EU의군사력사용은 EU 는미국과달리자체군사력을보유하고있지않기때문에, 제재는 EU 의유일한강제적 (coercive) 수단으로특별한의미가부여되고있음. 1) 2015 년최초로중국이세계최대경제국으로부상함. EU 제재정책의현황과시사점 1

6 회원국들의군사력을동원하는것으로가능하며, 이경우에도그목적이매우제한적이므로강압적수단으로사용되기어려움. EU가예산이거의소요되지않는제재조치를외교 안보적목적으로활발히사용하는이유는, 첫째, EU의예산규모가 EU 전체 GDP의 1.2% 이하로한정되어있고, 둘째, 이가운데외교 안보분야에배정된예산이미미하기때문임. EU가과거 UN 제재를이행하거나 UN 제재에추가하는행태와달리최근몇년간독자 (autonomous) 제재를활발하게사용하게된것은 EU 제재사용의변화된행태임. EU는전통적으로제재를 제한적조치 (restrictive measures) 라고지칭함. EU 회원국들은여전히단독으로제재를실시할권한을보유하고있기는하나, 1992년마스트리히트조약 (Maastricht Treaty) 에의해공동외교안보정책 (CFSP: Common Foreign and Security Policy) 이설립되면서제재가 EU의권한에편입된이래, 실제로는개별회원국차원의독자제재를거의취하지않고 EU 차원에서의제재만을실시하고있음. 이는 EU 회원국들이많은외교 안보분야에서독자적인행동을하고있음에도불구하고, 제재에서만큼은 EU를통한공동행동이효과적이라고인정함을보여준다고할수있음. 제재는정치적목적을위해취해지는법적조치라는점에서 EU의다른외교정책수단보다더공고하게 EU 회원국간외교정책의수렴을야기함. EU 가추구하는가치보호, 평화유지, 평등과단결의원칙유지, EU 의핵심이익과안보유지, UN 헌장과국제법의원칙보존, 분쟁방지와국제안보심화등광범위한목적으로제재가사용가능함. EU의제재목표는 EU의공동외교안보정책에명시된모든목표에해당할수있음. 즉, EU 조약 (TEU: Treaty of the European Union) 제21조 2항에명시된목적에따라, 2 주요국제문제분석

7 EU가추구하는가치 ( 민주주의, 인권, 법치등 ) 의보호, 평화유지, 평등과단결의원칙유지, EU의핵심이익과안보유지, UN 헌장과국제법의원칙보존, 분쟁방지와국제안보심화등광범위한목적으로제재가사용가능함. 구체적으로 EU 제재는위기관리 (1996년아프가니스탄, 2011년리비아와시리아 ), 민주주의와인권증진 (2006년벨라루스와 2011년시리아 ), 분쟁후제도공고화 (2009년기니 ), 핵비확산 (1994년리비아와 2006년이란 ), 국제테러대처 (1999년리비아와 EU 테러집단리스트 ), 주권국가영토권침해규탄및억제 (2014년러시아 ) 등다양한목표로실시됨. EU의제재는정부간 (Intergovernmental) 접근인공동외교안보정책의목적을달성하기위해 EU의배타적권한인경제영역 ( 공동체접근 ) 과회원국과 EU가공유하는정책영역에대한제재대상의접근을차단하는것으로이루어짐. 28개회원국과다양한 EU 기구들이제재결정과이행과정에참여하며, 제재성격과종류에따라제재조치의법적성격이다름. EU의제재는 EU 회원국과제재대상간정치 경제적이해관계를차치하더라도그복잡성으로인해이해에있어주의를요함. 제재가외교적목적에의해행해진다는점에서그결정이매우정치적이면서도, 제재조치를설계하고이행하는데있어고도의기술적지식이요구됨. 이와관련, EU 제재는 28개회원국의합의와이행을요구하며, 그효과를발휘하기위해우선각회원국의관계기관과 EU 관련기구들의지식축적과정보공유를필요로하고, 그외타국을비롯한다양한이해당사자들과의의사소통을요구함. 본보고서는 EU 제재의성격을분석하고그결정, 이행및해제등의절차를살펴봄으로써, 대EU 외교에서한국이 EU와효과적으로협력할방안을모색하고자함. EU 제재의장단점, EU의특징적제재수단, 제재관련의사결정과정에참여하는주요행위자들에대한이해는 UN 제재이행, 추가제재및독자제재추진, 그리고제재중단및해제에이르기까지, 북한은물론다른국가나비국가행위자에대한제재정책을조율하는데에필요할것임. EU 제재정책의현황과시사점 3

8 2. EU 제재의현황 가. EU 제재현황 2015 년기준으로 EU 는 37 개의제재레짐 (sanction regime) 을실시하고있으며, 그수는 1991년에비해서는 5배로, 1999년에비해서는두배로증가한것임 (< 그림 1> 참조 ). < 그림 1> EU 제재의발전 출처 : Dreyer and Luengo-Cabrera (eds) (2015) EU sanctions as security policy tools. EUISS. DE VRIES, PORTELA & GUIJARRO-USOBIAGA (2014). Improving the Effectiveness of Sanctions: A Checklist for the EU. CEPS Special Report No. 95 / November EU 제재는 (i) UN 안전보장이사회에서채택된제재, (ii) 소위 혼합 (Mixed) 제재로서 UN 제재를강화하기위한목적으로 UN 제재에추가적인조치를더하는제재 ( 예 : 이란, 북한 ), (iii) EU의독자 (autonomous) 제재 ( 예 : 벨라루스와시리아등 ) 세가지로분류됨. 4 주요국제문제분석

9 혼합제재는 UN 안전보장이사회상임이사국인영국과프랑스를중심으로추진되는경우가빈번함. 해당제재채택당시안전보장이사회에참여한영국과프랑스등 EU 회원국들은 UN 제재채택당시합의부재로제재목록에포함시키지못한제재대상들을 EU 제재목록에포함하거나, UN 제재보다높은수준의제재를 EU의 추가제재 (supplementary measures) 에포함함으로써 UN 차원에서달성하지못한수준의제재를 EU 차원에서실현시키려고시도함. 독자제재는특히 UN 안전보장이사회결의를위한합의를이루는데실패했을경우채택되는경향을보이나, 제재대상에대한 UN 안전보장이사회의결의도출노력의실패가독자제재의필요요건은아님 (< 그림 2> 참조 ). 독자제재는주로 EU 가추구하는가치 ( 민주주의, 인권, 법치등 ) 보호를목적으로행해지는경우가대부분이며, 이런경향은미국과의연계없이 EU 단독으로채택하는경우에더욱두드러짐. UN 안전보장이사회제재가평화에대한위협, 파괴및침략행위발생시국제평화와안전을유지또는회복하는것을제재의목적으로삼는반면, EU 제재는 UN 제재보다광범위한목적을위해취해진다는특징을가짐. 예를들어, 이란제재와같이, EU가 UN 안전보장이사회결의에따른제재를이미이행하고있더라도, EU가 UN 제재와다른목적 ( 즉, 인권보호 ) 에따라제재를결정한다면 EU 독자제재의형태를띠고실시하기도함. EU의독자제재의경우에도 EU의제재조치는일방적이라기보다다자적성격을띠며, EU는되도록미국과제재를조율하려는경향을보임 (< 표 1> 참조 ). 그러나 EU는미국의적극적인제재역외적용 (extra-territorial claims), 소위 2차제재 (secondary boycott) 를지속적으로반대함으로써제재의원칙적측면에서미국과갈등이있음. EU와그회원국은 2차제재위반을근거로미국정부가유럽금융회사에고액의벌금을부과한것에대해문제를제기하고, 미국의 2차제재에관해 EU 차원에서대미제재를실시하고있음 2). 2) EU 제재의관할권은 EU 의영공을포함한 EU 영토에만적용됨. 그러므로 EU 회원국국민, EU 회원국의법에따라설립된회사와단체 (EU 회사나단체의제 3 국지점포함 ), 일부나전부가 EU 에서행해지는비즈니스, EU 회원국관할권에속하는항공기와선박이 EU 제재의적용을받음. EU 제재정책의현황과시사점 5

< 그림 2> UN, EU, 미국의제재비교 출처 : Council of Foreign Relations. EU 회원국들은 EU 제재나 UN 제재가없어도단독으로제재를실시할권한을보유하고있기는하나, 1992년마스트리히트조약에의해공동외교안보정책이설립되면서제재가 EU의권한에편입된이래, 실제로는개별회원국차원의독자적제재를거의취하지않고있음.

10 < 그림 2> UN, EU, 미국의제재비교 출처 : Council of Foreign Relations. EU 회원국들은 EU 제재나 UN 제재가없어도단독으로제재를실시할권한을보유하고있기는하나, 1992년마스트리히트조약에의해공동외교안보정책이설립되면서제재가 EU의권한에편입된이래, 실제로는개별회원국차원의독자적제재를거의취하지않고있음. 예외적으로영국은 2000년짐바브웨에대해무기금수, 여행금지, 자산동결과양자원조 1/3 삭감등독자제재를취하였으나, 짐바브웨에대한 EU 제재는 2년후인 2002년에야영국제재와유사한형태로채택됨. 나. EU 제재의수단 EU는광의의제재로서제재대상국과의외교관계중단이나 EU와회원국의조율에의한외교관소환등 외교적제재 등을포함함. 6 주요국제문제분석

11 협의의제재에는무기금수, 제재대상여행금지 (visa ban), 제재대상자 ( 개인과 단체 ) 의자산동결, 그외경제제재 ( 특정물품수출입과투자금지, 특정서비스제공금지, 특정분야의경제활동제한등 ) 가포함됨. 제재수단관련, EU 제재의특징은모든제재가 EU 이사회 (Council of the European Union) 의만장일치에의한결정 (decision) 에의해채택되나, 제재수단에따라그이행임무가다양한행위자에속하며, 이행주체에따라이행절차가달라진다는것임. 무기금수와여행금지는회원국에의해직접이행되며, EU 이사회의결정 (decision) 만으로도회원국에직접적으로법적구속력을가짐 (Treaty on the European Union 29, 30, 31조 ) 3). 회원국은여행금지대상에포함된자국민의입국을허용할자율권을갖고있으며, 여행금지대상에포함된제3국도국제행사참석등을이유로입국을허가할수있음. 자산동결과특정물품의수출입금지와같은경제제재의경우, 제재가역내시장에영향을미치므로 EU의권한에속하기때문에, EU 이사회결정을이행하기위한 EU 이사회규칙 (regulation) 을필요로함. 규칙은 EU 내시민과기업에직접적으로법적구속력을가짐. 이규칙은제재의내용에따라회원국과집행위원회에의해이행되며, 집행위원회는회원국이제재이행을시한에맞춰서적절하게이행하고있는지확인함. 3) EU 의대중제재인무기금수조치 (arms embargo) 는다른 EU 제재보다도그구속력이약함. 이는대중제재가예외적으로법적으로구속력이있는 EU 이사회결정이아니라유럽정상회의 (European Council) 의선언 (Declaration) 의형태로취해졌기때문임. EU 의대중국무기금수조치는천안문사태에대한 EU 의비난을담은 1989 년마드리드유럽정상회의 (European Council) 의선언 (Declaration) 에포함된내용으로, EU 회원국정부의중국과의무기거래금지를촉구할뿐임. EU 의대중국무기금수조치는일반적으로중대한무기금수조치에포함되는수출금지대상기술이나무기의목록이없다는점에서전통적인의미의무기금수조치는아니며, 무기수출의실질적금지를통한압박보다는정치적상징성의의미가큼. 수출금지대상이명시되어있지않으므로그제재의수준이나형태는개별회원국에따라달라질수있음. 무기금수조치는중국정부가내부적억압에사용할가능성이있는무기에한정되므로, 실질적으로 EU 회원국들이중국에무기수출하는것을중단시키지못함. 실제로, EU 회원국전체의중국무기수출총액은 2005 년 백만유로, 2006 년 백만유로, 2007 년에 91.6 백만유로였음. 다만이를해제하기위해서는 EU 27 개회원국의만장일치가필요하므로실질적효과의부재에도불구하고그해제는쉽지않음 ( 전혜원 EU 의對중국관계 : 현황과전망. 주요국제문제분석 ). EU 제재정책의현황과시사점 7

12 < 표 1> 에서보듯이, EU의다른공동외교안보정책이주로 EU의인접지역에집중되는것과는달리, EU 제재정책은지리적으로원거리지역에도다양하게적용된다는점에서, EU의글로벌외교정책수단으로작동한다고할수있음. 제재수단에있어서 EU는무기금수, 특정개인과기업에대한여행금지와금융제재에집중함으로써제재의적용범위를최소화하고자함. 이는제재대상국국민의피해를최소화하려는인도주의적목적과제재로인한 EU의경제적손실을피하고자하는의도외에도, 부문별제재 (sectoral sanction) 와같이상대적으로포괄적인제재를채택할경우특정회원국의경제적손실이다른회원국보다클가능성이높기때문임. EU 제재가개인과기업에대한여행금지와자산동결등에주로집중되는이유는, EU 차원의제재보상제도가존재하지않는상황에서제재로인해상대적으로큰비용을치러야하는회원국의동의를획득하기어렵기때문임. 2012년이란의가스와원유수입을금지한 EU 제재는이러한경향에서예외적인경우로, 이란의원유수입에크게의존하던그리스, 이탈리아, 스페인의반대를극복하기위해제재채택후이행시한을 6개월부여함. < 표 1> 2015 년진행중인 EU 의주요제재 무기금수 내부억압제재 여행금지 금융제재 에너지금수 천연자원금수 핵물질금수 사치품금수 기타경제제재 러시아 우크라이나 벨라루스 몰도바 보스니아헤르체고비나 튀니지 리비아 8 주요국제문제분석

13 무기금수 내부억압제재 여행금지 금융제재 에너지금수 천연자원금수 핵물질금수 사치품금수 기타경제제재 이집트 기니비사우 기니공화국 라이베리아 코트디부아르 중앙아프리카공화국 콩고민주공화국 짐바브웨 부룬디 남수단 수단 소말리아 에리트레아 예멘 아프가니스탄 이란 이라크 시리아 레바논 중국 미얀마 ( 버마 ) 북한 출처 : EUISS Yearbook of European Security * 본표에포함된국가외에아이티에대한기타경제재제와테러집단에대한무기금수, 여행금지, 금융제재, 기타경제제재가있음. 또한 EU는 1996년이래미국의쿠바, 이란, 리비아에대한제재의역외적용으로부터 EU 기업체를보호하기위한대미제재를실시중임. EU 제재정책의현황과시사점 9

14 3. EU 제재의절차 가. EU 이사회결정 (Council Decision) EU의모든제재를채택하기위한절차적필수요건인 EU 이사회결정 (Council Decision) 은외교안보고위대표 (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, 소위 HR ) 나회원국의제안 (proposal) 에따라 EU 이사회 [( 구체적으로각국외교장관으로구성되고, 고위대표가의장을맡는외무이사회 (FAC: Foreign Affairs Council)] 에서회원국의만장일치로채택됨. EU 이사회결정채택전에제재제안을검토하는준비기구는제재대상국이속한지역담당이사회작업반 [ 예를들어, 우크라이나의경우동유럽 중앙아시아작업반 (COEST: Eastern Europe and Central Asia Working Party)], 외교관계자문관작업반 (RELEX: Foreign Relations Counsellors Working Party), 정치외교위원회 (PSC: Political and Security Committee), 그리고각회원국주 EU 대사들로구성된상임대표위원회 (COREPER II: Committee of Permanent Representatives) 임. 일반적으로제재제안을해당지역담당이사회작업반과정치외교위원회가먼저면밀히검토하여컨센서스로제재대상과제재이유를결정함. 그다음으로외교관계자문관작업반에서각회원국대표들이모든제재의구체적사항을협상한후, 최종적으로상임대표위원회와외무이사회에서만장일치로결정을채택하게됨. EU 대외관계청 (EEAS: European External Action Service) 은이모든과정에처음부터참여하여구체적제재수단제안및자세한법적근거기안등의역할을함. 제재가 EU 28개회원국의만장일치로채택되기때문에각회원국의지정학적 안보적 경제적 정치적이해관계가첨예하게대립하는사안의경우 EU 제재채택에까지때로는많은시간이소요되고는함. 예를들어, 2014년러시아의크리미아병합에대한 EU의대러시아제재의경우, 친 ( 親 ) 러시아정서가강하고러시아에대한에너지의존도가높은불가리아등을 10 주요국제문제분석

15 중심으로일부회원국들이대러제재를강력히반대하여 EU 제재채택에어려움을겪음. EU 회원국간이해상충을극복하고만장일치를이루는과정에서제재의수위가모든회원국들이동의할수있는매우낮은수준으로결정될가능성이크다는것이 EU 제재의한계로작용함. < 상자 1> 최근 EU의대북제재현황 * 대북안보리제재결의 2270 호 ( 채택 ) 에대한추가제재로서, EU 는 EU 이사회결정을통해개인 18 명과조선인민군전략로케트부대를제재리스트에추가하여, 현재까지개인 66 명과단체 42 개를제재대상으로지정하고있음 EU 이사회결정 (Council Decision (CFSP) 2016/849) 은대북교역금지품목확대와사치품금수품목확대등의추가조치를단행함. EU 의독려를통해, 마케도니아, 몬테네그로, 세르비아, 보스니아 / 헤르체고비나, 아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 몰도바, 아르메니아도본 EU 이사회결정에동참하기로함. 위두결정은모두서면절차 ( w r i t t e n p r o c e d u r e ) 로이루어졌으며, E U 제재의통상적인의사결정에비해신속히취해졌다는평가를받음. 나. EU 이사회규칙 (Regulation) EU 이사회결정이 EU의권한에속하는제재를포함할경우 EU 이사회규칙 (Regulation) 이유럽연합기능조약 (TFEU: Treaty on the Functioning of the European Union) 215조에의거하여고위대표와집행위원회의공동제안에따라 EU 이사회의가중다수결제에의해채택됨. 이공동제안은채택이전외교관계자문관작업반 (RELEX) 과상임대표위원회의검토를거치며, 규칙채택후 EU 이사회는이를유럽의회에통보함. 결국집행위원회가경제제재와금융제재의이행을위한규칙의원안을기안할수있기는하나, EU 제재는기본적으로 EU 이사회가최종적인결정권을갖고있다는점에서회원국간합의가가장중요한결정요인이라고할수있음. 다만, EU 제재가테러와관련활동을방지하고퇴치하기위한목적으로사용될 EU 제재정책의현황과시사점 11

16 경우 EU 기능조약 75조에따라일반입법절차 (ordinary legislative procedure) 에의해 EU 이사회 ( 가중다수결 ) 와유럽의회의공동결정으로경제제재및금융제재의틀이결정되고, 이를이행하기위한 EU 이사회규칙이집행위원회제안에기초해채택됨. EU는제재의신속한이행과효과의극대화를위해제재관련 EU 이사회결정과 EU 이사회규칙의동시채택을위해노력하나, 두법의채택사이의기간이항상짧은것은아님. 제재결정과제재규칙간의시차가클수록제재대상이제재를회피하기위한조치를취할기회가증가함. 특히, 자산동결의경우, 제재관련이사회결정채택으로제재대상자가알려진상황에서제재규칙의채택지연은제재이행을지연시켜자산처분및이동의기회를봉쇄하지못하고실질적으로자산동결을무의미하게만들수있음. 제재의정치적인목적에공감하여제재결정에동의한회원국이제재로야기되는경제적비용을최소화하기위해이행규칙의채택을지연시킬가능성도존재함. 그러므로제재결정이회원국전체의만장일치에의해결정되는반면, 결정을이행하기위한규칙이회원국의가중다수결에의해결정되는것은일부회원국이최초제재결정이후에이행을위한세부사항을반대하더라도제재이행을위한규칙이통과됨으로써제재의이행가능성을높이는제도적장치라고평가됨. 다만, 이행규칙에반대표를던진회원국이제재를성실히이행하지않을위험성은존재함. 다. 회원국에의한이행 EU 제재의결정과규칙은직접적효력을갖으나, 각회원국내제재이행의책임이해당국정부에있으므로회원국의역할없이 EU 제재의이행은불가능함. EU 제재의결정과규칙은직접적효력을갖으나, 각회원국내제재이행의책임이해당국정부에있으므로회원국의역할없이 EU 제재의이행은불가능함. 일반적으로회원국의관련기관은제재위반에대한처벌수위결정, 제재이행의무면제, 금융기관등과의협조및정보수 12 주요국제문제분석

17 집, 이행상황에대한집행위원회보고등의책임을지고있음. 기업이나개인등이 EU 제재를위반했을경우, 개별회원국이국내법에따라이에대한형사처벌을관할하도록되어있음. EU는제재관련결정이나규칙에처벌수위가효과적이고비례적이며발생예방을인도하는수준이어야한다는원칙을제시하는데그침. 미국의해외자산통제사무소 (OFAC: Office of Foreign Assents Control) 와같은제재의이행준수확인의역할을하는 EU 차원의조직이부재한상황에서제재이행의모니터링에서 EU는취약성을드러냄. 제재에관련된정치 경제적이해관계와이행의지, 이행을위한행정력의수준이상이한회원국에이행을의존하는현시스템하에서 EU 제재는그이행준수자체에관한평가자체가어려움. 제재결정과제재규칙이회원국에법적구속력을가짐에도불구하고, 회원국이이를성실히이행하지않았을경우, 이를 EU 차원에서강제할방법이존재하지않음. EU의배타적권한에속하는역내시장등의분야에서집행위원회의제소권과 EU 사법재판소의재판권및벌금부과등이가능한것과는달리, 회원국의주권인정이상대적으로강한공동외교정책에서 EU 사법재판소는회원국의이행을강제할관할권을갖고있지않음. 그러므로 EU 제재는실질적으로는회원국의자발적이행에크게의존하고있음. EU 제재이행의다른특징은법원의역할임. EU 제재대상자는 EU 이사회에자신을제재대상에서제외해줄것을요청하거나, EU 일반법원 (General Court of the EU) 에소송을제기할수있음. 제재대상자는회원국법원에도제재관련소송이가능함. EU 일반법원에제기된제재관련소송은 2011년 93건, 2012년 59건, 2013년 41건으로, 2013년말에총 107건이진행중임. 이가운데과반수가 EU의독자제재에관련된것으로, 약 40% 가개인의제재목록포함에관련된것임. EU 일반법원소송에일반적으로 2년이상이소요되고, EU 일반법원은판결전까지제재중단을극히예외적으로명령하기때문에소송기간동안제재가이행되지않을가능성은낮음. EU 제재정책의현황과시사점 13

18 그러나이러한소송에서도회원국의협조는매우중요함. 제재대상의선정이회원국정부의건의에많은영향을받음에따라, EU 제재관련소송에서제재목록에소송제기자가포함된이유를증명할증거를회원국정부가보유하고있는경우가빈번함. 회원국정부가비밀유지필요를이유로 EU 법원에제재대상선정에관련된정보를제공할것을거부함으로써증거불충분을이유로제재대상자가승소한최근의사례는 EU 제재가결정부터이행까지회원국정부에의존하는데따른부작용을보여줌. 라. 검토 (Review) EU의모든제재는지속적으로검토되며, 그가운데 EU의독자제재는시한이정해져있으므로, 그연장을위해회원국의만장일치가필요하므로다른제재에비해유연하다고할수있음. EU가 UN 제재를이행하는경우, EU 제재는시효를설정하지않으며 UN의결정에따라수정혹은해제됨. 혼합제재, 즉 UN 제재를강화하기위한목적으로 UN 제재에추가적인조치를더하는제재의경우, 시효는존재하지않으나최소 12개월마다한번검토를거침. EU의독자제재를채택하는 EU 이사회결정은 12개월의시효를가지며, EU 이사회는상황의변화에따라이를수정, 연장혹은일시정지할수있음. EU의독자제재는그연장을위해회원국들의만장일치가필요하므로제재로인해큰경제적손실을입고있는회원국이나제재대상국의로비나압력의대상이되기도함. 예를들어, 러시아에대한 EU의독자제재의경우 2014년 7월최초결정된이래시효만료가가까울때마다지속적으로 EU 일부회원국들의제재연장중단과제재완화가제기되어왔음. 2016년 7월 31일본제재의만료를앞두고독일과프랑스등을중심으로대러제재완화가거론되었으나일단 6개월을연장하는것으로잠정결정됨. EU 제재의해제를위해서도회원국전체의만장일치가필요하며현재까지어느회원국도제재해제에반대표를던진사례는없음. 14 주요국제문제분석

19 4. EU 제재의효과성평가 가. 국제은행간 SWIFT 를통한금융제재의장단점 국제은행간통신협회 (SWIFT: Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) 에대한접근제한은 EU가가진강력한제재수단의하나로대이란제재시 EU 제재중가장큰효과를발휘한제재로꼽힘 4). SWIFT는하루 25만여건, 금액으로수십억달러에달하는회원은행들의송금요청을처리하는글로벌금융시스템에서핵심적인역할을하고있는기구임. 본기구는벨기에, 프랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 영국, 스위스, 스웨덴, 캐나다, 미국, 일본의중앙은행과유럽중앙은행이감독하고있음. 벨기에에본사를두고있으므로벨기에국내법에의해규제를받고있음. 따라서 SWIFT 제재를가장직접적으로명령할수있는것은벨기에와 EU가될것임. 2012년 3월 EU는공동외교안보정책관련이사회결정 (Council Decision 2012/635/CFSP) 과이를이행하는이사회규칙 (Council Regulation 267/2012) 에따라, 14개이란은행에금융메세지시스템의서비스를제공하는것을막음. 이에따라브뤼셀에본사를둔 SWIFT도본제재를이행해야하는법적의무가발생하여소위 이란에대한 SWIFT 제재 가시작됨. 이는 1973년창립이래 SWIFT 역사상처음으로제재이행을위해특정은행의 SWIFT 이용을차단하였다는점에서의미가있음. SWIFT에연결되어있는이란은행은총 21개로제재대상이아닌다른은행들은여전히 SWIFT 접근이가능했음. 금융제재중하나인 SWIFT 제재는국제금융시스템인 SWIFT 메시지서비스를이란의주요은행이사용하지못하도록함. 4) 세계은행간금융전자통신기구 (SWIFT 는벨기에에본사를둔세계은행간금융통신망운영및소프트웨어판매회사로세계은행들은대부분 SWIFT 를통해통신을하고있음. EU 제재정책의현황과시사점 15

20 대러시아제재에도 SWIFT 제재를포함하자는제안이영국과유럽의회등에서제기되고있으나, 러시아측의반발과유럽경제에미칠영향에대한우려로인해아직공식적으로검토되지는않고있음. 유럽의회는 2014년 9월 EU 회원국들에대러제재의일부로서러시아의 SWIFT 접근을막을것을고려할것을촉구한바있음 [ European Parliament Joint Motion for a Resolution on the situation in Ukraine and the state of play of EU-Russia relations, 2014/2841 (RSP)]. 이는이란제재규정 (Council Regulation 267/2012) 23조 4항에 SWIFT 제재를 전문화된금융메시지공급 이란추상적인표현으로포함했던것과는달리, Swift system 이란단어를직접적으로결의안에포함함으로써중립적이미지를지키고자하는 SWIFT의반발을삼. 영국의카메론 (David Cameron) 총리도 2014년 8월 EU 정상회의 (European Council) 와 2015년 2월에걸쳐, 대러제재강화차원에서 SWIFT 제재를고려해야한다고다른회원국들에촉구함. 대외경제의존도나국제금융시장에의노출정도가이미장기간의제재를겪은이란보다월등하게높은러시아에대한 SWIFT 제재는, 이란의경우보다러시아경제에큰타격을줄수있으므로 SWIFT 제재시이에대한러시아의반격도클것으로예상됨. 러시아는알렉세이울류카에프 (Alexei Ulyukayev) 러시아경제개발부장관은 SWIFT 제재가러시아은행에불이익을초래할수없다고주장하였고, 러시아중앙은행도 SWIFT 제재시대체은행간커뮤니케이션채널을도입할것이라고주장함. 반면, 러시아의메드베데프 (Dmitry Medvedev) 총리는 SWIFT 제재시러시아는 무제한의 (unlimited) 의대응을할것임을천명함. 러시아에 2위은행인 VTB Bank의은행장인안드레이코스틴 (Andrei Kostin) 도 2015년초러시아에대한 SWIFT 제재는주미러시아대사소환과주러미국대사추방을야기할것이라고언급함. 16 주요국제문제분석

21 SWIFT 제재는 제재의핵무기 라고불릴정도로그효과가크기는하나, 국제경제에의노출이적은국가나오랜경제제재로인해이미국제금융시장의연결이약해진국가를대상으로할때는큰영향을미치지못할수있음. 또한 SWIFT 접근제한이지속적으로 EU 등에의해제재의수단으로사용될경우, 중국이나러시아등비서구국가는대안적국제금융메시지시스템을도입및사용하게되어장기적으로는 SWIFT의금융시장지배력이약화되고결과적으로제재의수단으로사용되지못할수있음. SWIFT는제재수단으로서뿐만이아니라테러자금등불법자금의흐름이나자금세탁등을추적하는데에도쓰이고있으므로. SWIFT를대체하는대안적금융연락시스템의구축은불법자금망의새로운토양을제공할위험이있음. 또한 SWIFT 제재가야기하는제재대상국에대한경제적타격이큰만큼, 해당국가와경제적관계를맺고있는제재국의산업도타격을받을수있으므로제재에수반되는비용이적다고할수없음. 나. EU 제재에서유럽제재로확대 : 비 EU 유럽국가와의공조 EU는 28개회원국외에도 EU 가입후보국등다른비EU 유럽국의 EU 제재동참을유도함으로써, 제재효과를극대화하는동시에 EU 제재가 EU만의것이아닌유럽의행동으로나타나도록노력하고있음. EU는공동외교안보정책선언 (CFSP Declarations) 에 14개비EU 유럽국가들가운데일부혹은전부에대한제재동참촉구와이들의제재동참시이에대한감사를표명하는방색을취함. 특히, EU 가입후보국은 EU 가입을위해모든 EU의기존법령을채택및이행하여야하고제재에관련된 EU법역시이에포함되므로 EU 제재에동참할동기가큼. 2007년부터 2014년까지 556개 CFSP 선언문에서명시된제재동참을요청받은국가의제재동참율을보면, 7개국 ( 크로아티아, 몬테네그로, 아이슬란드, 알바니아, EU 제재정책의현황과시사점 17

22 리히텐슈타인, 노르웨이, 몰도바 ) 가 90% 이상의동참율을보임. 터키, 마케도니아 (FYROM), 보스니아헤르체고비나, 세르비아, 우크라이나가 70% 이상의동참율을보였고, 그외아르메니아 (62%), 그루지아 (58%), 아제르바이잔 (20%) 이 EU 제재에동참함 5). EU 제재에동참한제3국이리히텐슈타인과같이국제금융에서중요한위치를차지하거나스위스와유럽경제지역 (EEA: European Economic Area) 회원국 ( 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인 ) 국가들이 EU와경제적으로밀접히통합되어있다는것을고려할때, 이들국가의 EU 제재동참은그경제규모와관계없이제재의효과성을높이는데기여함. 또한정치적으로도 EU가국제문제에서 28개회원국만이아닌유럽전체의외교정책의구심점을역할을하는데있어 EU 제재가일정정도역할을하고있는것으로평가됨. 5) Cardwell, P. (2015) The legalisation of European Union foreign policy and the use of sanctions, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 17(1), pp 주요국제문제분석

23 5. 정책적고려사항 가. EU 제재채택관련대 EU 외교의다각적접근 28개회원국과다양한 EU 기관이참여하는 EU 제재결정과정은그복잡성에비례하여다수의접촉점도존재함. EU 제재의초기논의단계부터제재결정과검토단계에이르기까지 EU 대외관계청과 EU 이사회의주요접촉점을파악하여다각적으로대EU 제재외교에접근하는것이중요함. 정보력, 경제력, 정치력을바탕으로 EU 제재구상에있어큰영향력을발휘하는주요회원국과의공조도필요함. EU의독자제재나혼합제재채택과이행에있어서제재대상에대한정확한정보제공이지속적으로강조되고있으므로, 대북제재관련정보축적과공유가대EU 제재외교의주요축중하나가되어야할것임. UN 제재가 EU에서이행되기위해서는 EU 이사회의결정이필요하고, EU 이사회결정전까지개별회원국이잠정이행조치를취할수있음. 그러므로 EU 이사회결정과정이지연될시, UN 제재의신속한적용을위한대EU 외교는 EU 차원의조치뿐만아니라개별회원국을상대로한잠정이행조치의채택촉구도포함해야할것임. 나. EU 제재이행관련 EU 회원국과협조 이미채택된 EU 제재가효과를발휘하기위해서는개별회원국의의지와노력이매우중요하므로, 한국은 EU 제재관련외교에서개별회원국의이행을적극적으로촉구하는노력을지속해야할것임. EU 회원국정부는제재위반관련감시와처벌, 금수품목에대한면제신청처리, 제재목록포함에대한이의제기, 제재대상자의예외적입국허가등에있어서 EU 제재정책의현황과시사점 19

24 상당한수준의재량권을갖고있음. 제재이행의공백이발생하지않도록각국과지속적인접촉을유지하는것이필요하며, 관련사항발생시해당국가에제재대상에대한정보공유와한국의입장을전달해야할것임. EU 제재에동참하는비EU 유럽국가와의협력도필요함. 다. EU 제재에대한이해제고로경제적이익보호 EU 제재는 EU에진출한우리기업에도영향을미칠수있으므로, EU 제재에대한이해제고를통해이들의제재준수를돕고의도치않은제재위반을방지할수있도록지원하는것이바람직함. 또한대한민국국민이나기업이부당하게제재대상이되거나제재위반으로오인되었을경우이에대한법적구제장치가있다는사실을알리고가능한지원을할필요가있음. 20 주요국제문제분석

25 CONTRARIA SVNT COMPLEMENTA 상반되는것은보완적인것이다

28 Institute of Foreign Affairs & National Security Korea National Diplomatic Academy

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ìœ€íŁ´IP( _0219).xlsx 차단 IP 국적 공격유형 목적지포트 IPS 룰 180.97.215.45 중국 서비스취약점공격 TCP/5555 (0001)SYN Port Scan 222.186.42.248 중국 서비스취약점공격 TCP/80 (0001)SYN Port Scan 104.236.178.166 미국 웹해킹 TCP/80 (5010)HEAD / HTTP (Http server buffer