6 국가전략 2017 년제23 권 3호 새로운관계의힘을사용, 독백 (monologue), 대화 (dialogue), 그리고쌍방향적인협동 (collaboration) 의과정을통해타국의국가, 사회, 시민들을다각도로이해하고자국에관한정보와정책을전달, 설득하면서그들에게영향력을행

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1 백우열 * v 요약 v 공공외교는전통적정무 경제외교와는구분되는국제관계의새로운패러다임으로부상했다 한국은선진국보다비교적최근들어기존의정무외교및경제외교와함께공공외교를대한민국외교의 대축으로설정하여공공외교를강화해왔다 이연구는한국의공공외교정책과전략을기존국제정치이론및실증연구와연계하여기초적유형화를시도 체계적인분석을시도한다 구체적으로공공외교를 장기적문화공공외교와 단기적정책공공외교의두가지기초적인유형으로구분하고이에대한다음의사례분석을통하여한국의중앙정부중심의공공외교전략의유효성에대한실증적인검증을시도한 다 첫번째유형의사례는외교부가실시한 년 개재외공관공공외교활동이며두번째유형의사례는일본역사인식 위안부문제 에대한국제적비판여론조성활동공공외교행위이다 이연구를통해서정치군사와경제양차원에서최강대국인미국과급부상하는강대국중국사이에서격변하는글로벌 동아시아의복합적인국제역학관계에대응해야하는한국과같은중견국에게공공외교는국제사회에서의영향력을확보하는중요한수단임을확인할수있다 또한공공외교와정무 경제외교의복합적상호작용에대한연구의필요성도제기한다 핵심어 : 공공외교, 소프트파워, 하드파워, 구성주의, 한국, 재외공관, 일본역사문제 공공외교 (public diplomacy) 는전통적정무, 경제외교와는구분되는국제관계의새로운패러다임으로부상했다. 공공외교는소위하드파워 (hard power) 로지칭되는정치군사적강압과위협이나경제적유인과보상에의하지않고소프트파워 (soft power) 의핵심인 자신이바라는것을상대방이바라도록만드는매력 을비롯한 국가전략 2017 년제 23 권 3 호 * 연세대학교정치외교학과교수

2 6 국가전략 2017 년제23 권 3호 새로운관계의힘을사용, 독백 (monologue), 대화 (dialogue), 그리고쌍방향적인협동 (collaboration) 의과정을통해타국의국가, 사회, 시민들을다각도로이해하고자국에관한정보와정책을전달, 설득하면서그들에게영향력을행사하여궁극적으로국가이익을추구하는외교행위이다 ( 김태환 2011; 김우상 2013; 외교부 2015a; 한인택 2015; Cowan and Arsenault 2008; Cull 2008; Fouts 2006; Gilboa 2008; Kim 2012; Melissen 2005; USC Center on Public Diplomacy 2015). 또한공공외교는한국과같은중견국 (middle power) 에게도국제정치의또다른협력과경쟁의장으로부상했다 ( 마영삼 2011; 백우열 2015; 성균중국연구소 2013; 왕츄빈 2014; 중앙일보 2015b; 2015c; Hall and Smith 2013; Wang 2008; Yan 2007). 공공외교는단기적으로이슈별국가이익을추구하고동시에국가이미지및브랜드강화와국제적공공재창출을통하여장기적국가이익을극대화할수있는한국에게필수적인외교전략인것이다. 왜냐하면안보와경제양차원에서최강대국인미국과급부상한중국사이에서복합적인국제역학관계에대응해야하는한국과같은중견국에게공공외교는이들강대국뿐만아니라지역내외의중견국과약소국들의광범위한이해와지지를확보하여국제사회에서의국가이익실현에기여하는중요한수단이기때문이다. 국제정치의역사에서공공외교는여러형태로실행되었으며냉전이본격화된이후처음으로국가가타국의대중들과직간접적으로교류하며대외정책목표를성취하려는과정에적용되기시작했다 (Cull 2008). 공공외교는한국가의소프트파워를확대하는수단으로서미국과소련간의냉전에서미국이승리한결정적이유중의하나였다 (Nye 2008; Wang 2008). 대체적으로한국은선진국보다비교적늦게공공외교를시작하였으나 2010년을 공공외교의원년 으로선포하고기존의정무외교및경제외교와함께공공외교를대한민국외교의 3대축으로설정하여공공외교역량강화를시도해왔다. 경제성장과민주화를동시달성한드문국가발전모델로서개도국성장모델, 개발경험전수, 선 후진국간의교량역할이가능하며침략의역사가없는평화국가의이미지와한류를포함한문화적인우수성이한국의공공외교의자산이다 ( 외교부 2015a; 외교부 2015c; 한인택 2015; Cho 2012; Kim and Kim 2011). 이러한현실국제정치에서의필요성의부각과더불어한국의학계와정책계에서도공공외교, 구체적으로한국의공공외교전략과실행에대한기초적인이론적,

3 한국공공외교전략및정책연구 7 실증적, 정책적분석이시작되고있다 ( 김기정, 최종건외 2012; 김태환 2011; 백우열 2015; 양명, 차창훈 2014; 이희옥 2010; 한인택 2015; 황병덕, 이기태외 2013; Cho 2012; Kim 2012). 그러나기존의논의는한국공공외교체계와실행전략에대한정책적제안에그초점이맞춰져있다. 이러한연구성과와정책제안들은그자체로시론적의의를지니지만뛰어난이론적연구 (Kim 2012) 와더불어나이 (Joseph Nye) 의소프트파워개념을중심으로서구공공외교를소개하며정책적제안에집중하였다. 그러나기존국제정치이론과실증연구와연계한체계적인분석은다소미흡했다. 그리고주관부서인외교부와핵심산하기관인국제교류재단도공공외교에대한학문적정책적자료들을제시했지만여전히정치학계의기초적인연구가절실하다 ( 낸시스노우, 필립테일러 2013). 이러한문제의식을기반으로본논문은공공외교를 (1) 장기적문화공공외교와 (2) 단기적정책공공외교의두가지기초적인유형으로구분하고이에대한개념화와더불어기초적인사례분석을통하여한국의공공외교전략들의효과성 (effectiveness) 에대한실증적인검증을기초적으로시도한다. 첫번째유형의공공외교의사례는외교부가실시한 2014년 179개재외공관공공외교의프로젝트를, 두번째유형의공공외교의사례는일본역사인식문제-위안부문제-에대한국제적비판여론조성프로젝트-를위한공공외교이다. 이연구가주목한위의사례들은아래에서설명하듯이매우광범위한공공외교의유형과전략들을포괄적으로분석하지못한다. 그러나국제정치에서공공외교전략연구의시도로서단순히사례들을설명하는데그치지않고기초적인유형의개념화를통하여객관적, 비판적분석을실시하고또하나의체계적인공공외교분석틀을제시하는것이이연구의목표이다. 이의실증적검증을위하여외교부공식문서, 백서, 출판물, 각종언론보도 ( 국문, 영문, 중문 ) 와같은문헌자료와외교관, 학계및정책계전문가인터뷰자료를수집하여사용하였다.

4 8 국가전략 2017 년제23 권 3호 1. 기존공공외교이론과한국공공외교의정의공공외교에관한이론적논의는활발하지만공공외교에목적과개념에따라다양하며유동적인정의가존재한다 (Cowan and Arsenault 2008; Cull 2008; Fouts 2006; Gilboa 2008; Melissen 2005; USC Center on Public Diplomacy 2015). 이는공공외교가국제정치의영역에속함에도불구하고공공외교성립의핵심개념인 소프트파워 에대한다양한정의와개념화, 그리고복수의학문적, 정책적분야에서접근하는특성에기인한다. 그러나공공외교가국제정치적수단임은누구도부인하지않으며나이 (Joseph Nye) 의소프트파워개념은그분석의시작점이될수있다. 나이는 소프트파워는원하는결과를얻기위해강제나보상이아닌매력을통해타인에게미치는영향력이며다음세가지자원, 즉 ( 상대방에게매력적인공간에존재하는 ) 문화, ( 자국과타국이모범으로삼을만한 ) 정치적가치, 그리고 ( 정당해보이고도덕적권위를갖춘 ) 외교정책 이라정의한다 (Nye 2004). 이를활용한공공외교는소프트파워추구의한수단이자정부가단순히타국정부뿐만아니라타국의대중과대화하고그들을매료시키기위해이러한자원들을동원하기위해사용하는수단이라고다소모호하게규정한다 (Nye 2004, 94-96). 이러한공공외교의이론적접근은현실주의 (realism) 및자유주의 (liberalism) 와더불어국제정치의핵심사조로서비교적최근에등장한구성주의 (constructivism) 의설명을필요로한다. 1990년대들어알렉산더웬트 (Alexander Wendt) 등은구성주의의이론틀을통해어떻게정치적행위자들의정체성과이해관계, 물질적인맥락의중요성을형성하는사회구조가협력과갈등의상호작용을통해생산-재생산되는지에주목한다 (Wendt 1995). 정치적정체성이란독립적일수없으며특정하게그리고사회적으로구성된세계안에상대적으로존재하므로모든정치적행위자는특정한국내및국제사회에서상황에따라복수의정체성을갖게되며이는상호주관성 (intersubjectivity) 을전제로한다. 또한 우리는때로우리가경험한적이없는상황에처하기도하며, 그럴경우우리는그것이갖는의미와이해관계를역사적으로유추해내거나새롭게개발해서구성해야한다. (Wendt 1992, 398) 여러수준의

5 한국공공외교전략및정책연구 9 정치적행위자가자신의정체성과이에따른이해관계를재해석, 재구성하는과정은정치적이해관계를내포하게된다. 국제정치에서한국가가이런사회적정체성의재구성을대상국과의외교적상호작용속에서달성함으로써소프트파워를증진하고궁극적으로국가이익을도모하는수단으로서공공외교를이해할수있다 (Scott-Smith 2008). 즉, 국제정치의자기장내에수많은정보들과관점들중에서공공외교는한국가의특정한생각을특정한정치적목적을가지고대상국가또는국제사회의특정한대상에게전달하고그에대해대상들과상호작용하며사회화하는방식으로영향을미치려는행위라는점을구성주의로설명할수있다. 이러한구성주의적이해를바탕으로국제정치학을넘어커뮤니케이션학등의다양한접근법을적용한공공외교의이론틀도제시되었다. 현대공공외교연구를선도해온미국 USC 대학의공공외교센터 (Public Diplomacy Center) 는 공공외교는외교정책의형성과집행에있어서대중의태도에대처- 대응하는것이며공공외교의구체적활동으로는자국정부가외국내여론을조성하는활동, 외국민간단체와자국민간단체간교류와상호작용, 국제문제와그것이정책에미치는영향에대한보도, 외교관과외국특파원과의소통, 그리고문화간소통등 이라고정의하고있다 (USC Center on Public Diplomacy 2015). 그렇다면공공외교는외국여론을대상으로하는정부의활동뿐만아니라민간교류, 보도, 공보, 문화교류까지도포함하는광의의개념으로확대된다. 일견공공외교는커뮤니케이션학에서말하는 PR(Public Relations) 과목적및방법론에서매우유사하다 (Signitzer and Coombs 1992). 그렇다면광의의공공외교는 정부및민간부문의개인과단체모두타국정부의외교정책결정에직접적으로영향을미치는다른국가대중의태도와인식에직간접적영향을주는방법 이라고구체적으로정의할수있다 ( 황병덕, 이기태외 2013, 18). 이러한공공외교의목적과개념에중요한요소가공공외교의궁극적인목적은국가이익의증진이라는점이다. 공공외교는그자체가목적이아닌국가의국제적이익을확대하는수단이라는점에서현대국제정치의기본적인법칙중하나인국가의생존과번영의추구에직결되어있다. 그러므로공공외교는그성격을구성주의를중심으로정의하더라도국가간의이해관계를정치군사와정치경제의하드파워를통해이해하는현실주의와자유주의의관점에서충분히분석되는외교행위이다. 물론이러한국가이익에대한국내적, 국제적합의는쉽지않다. 자국에유리

6 10 국가전략 2017 년제23 권 3호 한것이라는것에대한관점이다양하기때문이다. 예를들어한국공공외교의핵심목표중하나인 한반도통일 에대한국내이해당사자들의이해관계는최근의다양한여론조사결과에서볼수있듯이상이하게나타난다 ( 황병덕, 이기태외 2013; 전병곤, 이기현외 2013). 그럼에도불구하고공공외교의기본적인역할은전통적하드파워외교를통한국가이익의추구와결합또는상보하는소프트파워그리고이를통한대상국민들의공감과협력을이끌어내는역량을증진하는것이다. 한국정부가실행하는공공외교는위의기존공공외교에대한이해의범위를벗어나지않는다. 즉, 외국국민들- 엘리트및대중-과의직접적인소통을통해한국의역사, 전통, 문화, 예술, 가치, 정책, 비전등에대한공감대를확산하고신뢰를확보함으로써외교관계를증진시키고, 한국의국가이미지와국가브랜드를높여국제사회에서영향력을높이는외교활동이공공외교이다 ( 외교부 2015a; 2015c). 다시말해하드파워를기반으로각국가들의정부간소통과협상과정을일컫는기존의외교와달리문화, 역사, 도덕, 가치, 지식, 언어, 홍보등다양한소프트파워기재를활용하여대상국과국제사회의시민에게직접호감과공감을증진시켜한국의긍정적인이미지를형성하는과정을통해양자또는다자간의외교관계를발전시키고자하는외교행위이다. 2. 공공외교유형의개념화시도 : 문화공공외교와정책공공외교위에서살펴보았듯이공공외교이론의구체화작업은여러방향으로이루어졌다. 그러나국제정치의기본적인목적인힘 (power) 을통한국가이익의추구, 이를위한구체적인목적과달성기간 (time horizon) 이라는측면에서의개념화와그성공정도를가늠하는효과성 (effectiveness) 을중심으로하는연구는기존문헌에서부족하다. 이작업은또한정치군사적강압과위협이나경제적유인과보상, 즉소위정무외교와경제외교로지칭되는하드파워위주의전통적외교와소프트파워위주의공공외교의상호작용에대한연구의출발점이될수있다. 이러한맥락에서이논문은위에서언급한광의의공공외교에서범위를좁혀서국가, 특히, 중앙정부가주도하는형태의공공외교를분석대상으로설정한다. 본연구는이론적단순화를통해 문화공공외교 와 정책공공외교 의기초적인유형의개념화를시도한다. 1) 1) 한국외교부는공공외교를문화외교, 지식외교, 정책공공외교, 통일공공외교등의하위범주

7 한국공공외교전략및정책연구 11 첫째유형은장기적문화공공외교이다. 정책커뮤니티에서는공공외교의목적은 다소모호하게 대상국국민의마음을얻는것 (to win the hearts and minds of people) 이라고표현한다. 물론이자체가공공외교의최종적목표는아니며보다 상위의외교적목표를달성하기위한수단이다. 이목표는국가이익의실현으로 전통적외교의그것과동일하다. 그러나공공외교를통해서달성하고자하는상위 의목적은국가별로그리고국가의정책별로다를수있다. 예를들어공공외교 정책의핵심목적이강대국의지위유지및강화인미국의경우 2001 년 9 11 테러 이후공공외교의주된목적이국가안보가된반면 (Nye 2008, U.S. Department of State 2015) 또하나의강대국인중국의경우중국의급격한부상에대한세계 각국의우려와경계심의완화에초점을맞추고있다 ( 양명, 차창훈 2014; 이희옥 2010; Hall 2013; Wang 2008; Yan 2007). 한국의경우도중견국으로서역내국가 간의갈등해소, 경제적협력강화, 그리고한반도평화와통일을궁극적인목적으 로설정한다. 물론이유형은공공외교의핵심동력인소프트파워확산을주요 기제로삼으며구성주의에서말하는국제적, 국내적상호주관적사회화과정을 전제하므로그효용성은장기적인기간을요구하는특성을지닌다. 이러한포괄적 이고점진적이며보다간접적인형태로공공외교대상국정책결정에참여하는 엘리트와일반시민들을대상으로자국에대한이미지와브랜드향상을궁극적으로 하드파워적인정치, 경제적외교효과와결합하는것이 장기적문화공공외교 이다. 둘째유형은단기적정책공공외교로서장기적인국가이미지및브랜드향상을 통한영향력확대보다구체적이고특정한소프트파워이슈별목표를설정하고 이의달성을위해실행하는유형이다. 즉, 국가의시급한핵심외교정책과이슈에 대한대상국및국제사회내의우호적인여론을조성하고이에대한대상국내의 지지세력을형성하는단기적정책적측면이강한공공외교이다. 이러한맥락에서 문화공공외교유형과는달리정무외교의성격도지닌다고할수있으나정무외교가 하드파워적수단을사용하는데비해정책공공외교는소프트파워적접근을한다는 데차이가있다. 여기서간과해서는안되는특징은현실외교정책의수립과실행 에서정무외교와경제외교그리고공공외교는병행또는혼합되는경우가적지 않다는것이다 ( 인터뷰, 한국외교관및공공외교전문가, 2017 년 7 월 27 일 ). 특히 로분류하지만유형화의기준이불분명하여이논문은문화공공외교와정책공공외교로유형의단순화와개념화를시도하며재분류하고있다.

8 12 국가전략 2017 년제23 권 3호 정책공공외교의경우공공외교가정무외교의한수단으로사용되는경우를다수발견할수있다. 이것은첫번째유형인문화공공외교와는특히구분되는특성이다. 지난몇년간동아시아의역사문제와관련하여격렬하게진행된한국과일본의미국과국제사회대상의공공외교영역의경쟁이적절한예라고할수있다. 양국에게전통적하드파워외교를뒷받침하는국제적명분과이미지의소프트파워는양국의실질적후견국역할을하고있는미국의승인 (endorsement) 이중요한전제이다. 한국의경우이러한일본의과거사무시또는지우기를위한정책공공외교로인하여동아시아에서의역사적, 도덕적우월성과명분이라는소프트파워의감소를인지했으며이를억제할공공외교적전략수행을미국정부와국제사회의정책결정자, 언론, 학계, 씽크탱크, 국제기구등에적극적으로실시하는대응을하였다. 그리고이보다는시간적급박함과직접성이덜하지만비슷한유형으로통일이전의서독과현재한국의 통일공공외교 가이유형의정책공공외교의사례로적절하다 ( 황병덕, 이기태외 2013; 전병곤, 이기현외 2013). 중부유럽의독일과한반도의통일은주변의핵심이해당사국인프랑스, 독일, 영국, 미국, 소련 / 러시아, 중국, 일본등에각각다른역학적이해득실을유발하며이에대응한이국가들의손익계산서 (balance sheet) 의긍정적구체화와설득이서독과한국의통일공공외교의전략적목표라고하겠다. 다시말해구체적인전략적이슈와대상을정하여포괄적이고일반적인 국가이미지 의개선을통한간접효과가아니라정책적목표를주로정책결정에직간접적으로참여하는엘리트들과이에영향을미칠수있는정책커뮤니티와언론등을대상으로직접적인구성주의적상호작용을통한사회화를통하여달성하려는유형의공공외교다. < 표 1> 중앙정부주도의공공외교유형화 중앙정부문화공공외교 중앙정부정책공공외교 목적 대상국내국가이미지 / 브랜드제고대상국내특정정책적우호여론 / 논의로국가이익달성 / 결정유도로국가이익달성 방법 국가이미지 / 브랜드홍보, 양국교류활동주도및지원 정책엘리트대상홍보, 로비, 설득활동 수행대상 대상국 ( 전세계강대국, 중견국, 약대상국 ( 주로지역내강대국 ) 정책결정소국 ) 정책결정엘리트, 일반시민엘리트 수행주체 중앙정부해당부서, 재외공관 중앙정부해당부서, 재외공관 시간 장기적 대체로단기적및 ( 이슈에따라 ) 장기적

9 한국공공외교전략및정책연구 한국공공외교전략의발전 한국의공공외교는비교적최근에주목을받기시작했으며위의두유형의공공 외교모두급속하게그중요성이부각되었다. 물론한국은공공외교라는공식적인 명칭을사용하기이전부터 문화외교 로대표되는여러형태의공공외교를실행해왔 지만공공외교로공식화됨과동시에정책적전략과실행의양적, 질적구체화는 2010 년이후시작되었다. 이는국제정치에서하드파워중심전통외교영역에서의 경쟁처럼소프트파워중심의공공외교도국가간경쟁의대상이되어가는흐름에 따른것이다 ( 인터뷰, 공공외교전문가, 2014 년 9 월 3 일 ; 2015 년 5 월 8 일 ; 2015 년 5 월 14 일 ; 2017 년 2 월 28 일 ; 2017 년 3 월 9 일 ; 한국외교관 2015 년 9 월 15 일 ; 2017 년 3 월 9 일 ). 한국의공공외교조직화과정은다음과같다. 외교부가 2010 년을 한국 공공외교의원년 으로지정하고공공외교를정무외교, 경제외교와더불어 3 대외교 정책분야로격상시키며산하기관인한국국제교류재단 (Korea Foundation) 에상설 자문기구인 한국공공외교포럼 창설, 2011 년공공외교대사직신설, 2012 년 1 월 문화외교국산하의문화외교정책과를공공외교정책과로개편하며급속도로관련 조직과예산을확대했다 년에는공공외교법의제정과정책공공외교와문화공 공외교를다루는조직의세분화가진행되며다양한정부와민간의공공외교주체들 을통합적으로관리, 운영하는체계화를추진하고있다 ( 외교부 2015e). 외교부와 더불어문화체육관광부는 2012 년이래 세계속의문화강국위상제고 를위한전략 적해외진출강화와국제행사와한류확산및한국어보급을위한 세종학당 등의 조직및예산확대를지속하고있다. 2) 이러한한국공공외교의조직적주체들은매우다양하지만이논문에서주목하는 것은순수한시민들간의교류와상호작용 (civic diplomacy) 의형태가아닌정부, 특히중앙정부가주도하는형태의공공외교이다. 위에서제시한두가지유형, 2) 이러한조직적분석은매우중요한주제지만이논문의주요연구대상이아니므로다음의연구성과 ( 김기정, 최종건외 2012; Cho 2012; Kim 2012) 참조.

10 14 국가전략 2017 년제23 권 3호 즉 문화공공외교 와 정책공공외교 유형의공공외교행위들은상당부분중앙정부의전략과이에따른정책에따라실행된다. 외교부가주도하는공공외교는본부의문화외교국공공외교정책과, 각지역국 ( 예를들어동북아시아국, 미주국, 서남아시아국, 아프리카국등 ) 179개재외공관 (2015년기준 ), 그리고산하단체 ( 한국국제교류재단, KOICA 등 ) 가공동으로또는독자적으로실행한다. 문화체육관광부와통일부도각각공공외교조직을운영하고있으며여기에관련부처에소속된씽크탱크인통일연구원, 국립외교원, 국방연구원, 제주평화연구원등도중심적인역할을하고있다. 물론각급지방정부수준에서의독자적인공공외교정책수행도활발하며민간공공외교또한급속히팽창하고있지만여전히한국의공공외교는중앙정부의주도로이루어지고있는것이현실이다 ( 김수한 2013; 백우열 2015; 인터뷰, 한국외교부관계자 2015년 1월 8일 ; 2015년 1월 19일 ; 한국공공외교전문가 2015년 11월 19일 ; 2017년 4월 14일 ; 2017년 4월 15일 ; 지방정부공공외교실무자 2013년 1월 28일 ; 2014년 12월 22일 ). 2. 한국의문화공공외교사례분석 : 외교부재외공관공공외교프로젝트국제정치에서한국의소프트파워에대한평가는엇갈린다. 공공외교전문가뿐만아니라일반국민들도흔히거론하는타국의한국문화에대한인식은소위 한강의기적 (a Miracle of Han River) 으로상징되는경제성장과민주화의정치경제적가치그리고비교적최근발전한한국의대중문화 한류 (Korean Wave) 를중심으로한문화상품을중심으로형성되어왔다 ( 성균중국연구소 2013; 외교부 2014; Jang and Paik 2012). 구체적으로이는국가이미지또는브랜드와직결된다. 이러한종류의소프트파워는공공외교대상국의국민들과국제사회에서한국의국가, 사회, 국민들에대해지니는인식, 생각, 인상의집합체로서정치, 외교, 경제, 사회, 역사, 문화, 예술, 스포츠등의다양한요소들에대한정보를통하여종합적으로구성된다. 이국가이미지가긍정적으로형성된다면대상국국민의자국정책들에대한적극적인이해, 동의, 지지를이끌어내는결과로서의공공외교의효과성 (effectiveness) 을증진시킬수있다. 외교부 ( 외교부 2014) 에의하면아시아, 유럽, 아프리카, 중동, 미주 12개국국민들의한국의국가이미지는긍정적이지도부정적이지도않은중립적 ( 평균 3.03/5)

11 한국공공외교전략및정책연구 15 수준으로파악되었다특히선진국에가까운경제와세계적인한국기업및상품에대한인지도가높았으며 한국전쟁 을제외한정치, 사회에대한인식수준은낮아서여전히 신비로운나라 로남아있는상황이다. 이의지표인최초상기이미지는 기술 (technology), 삼성 (Samsung), 전쟁 (War), 싸이 / 강남스타일 (PSY/Gangnam Style), 기타한국관련사항 (country related) 이 1~5위를차지하였다. 이한국의일반적인국가브랜드 -이미지는강대국뿐만아니라중견국과약소국들의광범위한이해와지지를얻어내어국제사회에서의국가중장기적인이익실현을위한중요한소프트파워적외교자원이기에매우중요하다. 이와같은국가브랜드 -이미지향상을위한중앙정부주도의공공외교는다양한방법으로실행될수있으며각국가의특성에따라유연하게적용된다. 이러한원칙하에서외교부의전체적인전략에따라 179개재외공관에서는한국에관한세미나, 전시, 공연등을통해대상국국민, NGO, 대학, 언론등에한국의소프트파워적매력을소개하고전파했다. 또한정부주도의공공외교이지만적극적인민간참여로민관협동의공공외교로발전시키려는전략도적극추진했다. 공공외교정책에대한자국민의이해와지지가필수적이므로이러한문화공공외교전략은자국민과단체 기관도공공외교의행위자로활용하는적극적인형태를취한다. 대외적으로는외교부내문화외교국이공공외교라는이름으로다양한홍보활동들을수행하지만실질적으로핵심은외교의최전선에서각국국민들에게직접다가가는재외공관의공공외교활동이다. 이러한맥락에서 2014년에외교부 179개재외공관 ( 대사관 113, 총영사관 43, 대표부 5, 분관 12, 출장소 5, 타이페이대표부 ) 에서공식적으로행해진공공외교역량강화사업의사례를전수조사하여압축적으로분석한다. 현재재외공관에서실시하고있는재외공관공공외교역량강화사업은다음과같은총 10가지유형 -매력한국알리기, 퀴즈온코리아, 코리아코너, 외국교과서내한국발전상확대, 친한외국인기반구축, K-POP World Festival, 지구촌한국의맛콘테스트, 공공외교친선사절, 스포츠공공외교협력, 기타네트워크구축- 이다. 정리한각사업의개요와현황은다음의 < 표 2> 와같다. 3) 3) 이자료들은외교부 (2015c; 2015d) 와복수의외교부공공외교관계자인터뷰 (2015 년 1 월 8 일 ; 2015 년 1 월 19 일 ; 2015 년 9 월 15 일 ; 2017 년 3 월 9 일 ) 에근거하여작성.

12 16 국가전략 2017 년제23 권 3호 유형성격사업목적및내용주요사례실적예산 매력한국알리기 퀴즈온코리아 코리아코너 외국교과서내한국발전상기술확대 친한외국인기반구축 K-Pop World Festival 지구촌한국의맛콘테스트 공공외교친선사절 스포츠공공외교협력 기타네트워크구축 < 표 2> 2014 한국재외공관문화공공외교활동 ( 예산순 ) 국가이미지정보제고 국가이미지정보제고 국가이미지정보제고 국가이미지정보제고 공공외교네트워크구축 국가이미지정보제고 / 공공외교네트워크구축 국가이미지정보제고 공공외교네트워크구축 국가이미지정보제고 / 공공외교네트워크구축 공공외교네트워크구축 재외공관이현지특성과한국에대한이해도를고려하여현지에적합하도록현지여론주도층과대중을대상으로다양한행사와활동을공관자율주도형및맞춤형으로시행하는종합적성격의한국홍보사업 재외공관의현지특성과한국에대한이해도고려하여부대행사를동반한퀴즈대회예선전개최후, 예선전우승자들을한국초청 KBS 1TV 에서결승전진행방영으로해당국참여자들과커뮤니티의한국에대한깊은이해와긍정적이미지증진 해외현지주요대학, 도서관등에 IT 기술제품들과각종기자재및한국소개자료를기증한국복합홍보관설치로해당지역시민들의한국에대한긍정적이미지고취 재외공관의해당국초중고교과서에한국발전상 ( 민주주의, 경제발전, 국제사회기여 ) 을수록하고기존교과서에한국관련사실오류수정을통해현지미래세대의한국에대한긍정적이미지증진 재외공관해당국및지역의한인네트워크이외의친한성격의네트워크 ( 한류동호회, 한국유학 - 업무경험자회, 태권도협회 ) 의소속시민들의세미나, 포럼, 전시회등의자발적한국홍보행사지원으로한국에대한긍정적이미지증진 재외공관해당국의 K-Pop 한류동호회들인청소년, 대학생, 청년층들을중심으로지역예선우승자를한국에초청 KBS 2TV/World 에서결승전진행, 100 여개국가에방영으로미래세대의한국문화에대한긍정적이미지증진 재외공관해당국의한식경연지역예선우승자를한국에초청전주와서울로초청 MBC 와아리랑 TV 에서교육본선결승전진행. 한식에대한대상국관심제고및한식의글로벌화확산으로한국식문화에대한긍정적이미지고취 재외공관해당국의유명인사를공공외교친선사절로초빙, 각종문화행사에서한국을홍보하는역할부여로한국에대한궁정적친밀감을증진 재외공관해당지역의태권도종목위상제고및수련인구확대와더불어공관장배태권도대회개최하여대상국시민들의한국문화에대한긍정적이미지확대 재외공관해당국의한국전참전, 해외입양인, 현지주재원, 한국경험자등을중심으로한인네트워크또는인적인프라구축을통해서한국문화에대한긍정적이미지유지 홍보주간, 전통예술공연, 지역정화행사, 한국문화공연, 통일강연 / 세미나 퀴즈대회, 문화예술부대행사 한국복합홍보관설치 교과서내한국발전상수록및한국관련오류사항수정 한국이해및홍보목적의자발적세미나, 포럼, 사진전, 전시회 K-Pop World Festival 지역예선, 한국결승 지구촌한국의맛콘테스트지역예선, 한국결승 공공외교친선사절임명, 활동 공관장배태권도대회및부대행사개최 한국체험프로그램실시 113 개공관, 211 개사업시행 24 개공관, 24 개사업시행 12 개공관, 12 개사업시행 20 개공관, 24 개사업시행 60 개공관, 7 7 개사업시행 69 개공관지역예선, 한국본선시행 15 개공관, 15 개사업시행 10 개공관, 9 명위촉 37.6 억원 53.4 억원 5 억원 5 억원 4.5 억원 2.6 억원 2.6 억원 2.1 억원 57 개공관사업시행 2 억원 8 개공관, 8 개사업시행 2 억원

13 한국공공외교전략및정책연구 17 이러한재외공관의공공외교사업은기존에문화외교를비롯한여러형태로수행해오던것을공공외교가본격화된 2012년문화외교국의공공외교정책과출범과더불어사업검토와내실화를추진하였으며 2014년에들어체계화를본격적으로시도한것으로파악된다. 4) 이재외공관공공외교사업은위에서제시한첫번째공공외교유형인문화공공외교의정확한사례라고할수있다. 특히이사업들은크게한국의 국가이미지정보제고및증진 과 대상국내친한네트워크구축 이라는두가지목적중하나또는모두를추구하는것으로분석된다. 각사업별로기존한국의공공외교대상국내의인식, 이해도, 호감도등을고려해서외교부본부에서제시한지역화된아이디어와사업들중효과적인것을선택, 수행하였다. 위의공공외교사업중상당수프로젝트는지난수년간실행된것의연장선상이며수십 ~ 수만명의참여자수를기록하였고현지언론의적극적인보도를근거로한국의국가인지도및이미지 / 브랜드향상효과를기초적으로발생시켰다는측면에서기초적인효과성은기대되지만 5) 그장기적인효과성에대한평가는어렵다. 6) 그러나현재이유형의공공외교정책이형성되고있는단계임을고려하더라도이프로젝트들의제도화, 예산분배, 선택과집중의측면에서적절성과효율성은매우미흡하다. 국가이미지정보제고및증진 을위한공공외교사업들중가장큰유효성을보여준것은가장예산이적은편인 K-POP World Festival ( 외교부 2015d, ), 스포츠공공외교협력 ( 태권도사업 ) ( 외교부 2015d, ) 이라고할수있다. 전체해당사업예산의약 2% 로 61개국의 69개공관에서대상국의수많은청소년, 청년들이참가, 관람하였으며이들의자발적한류문화확산은한국 4) 본논문이문화공공외교가대체적으로장기적외교활동을전제함에도 2014 년도재외공관공공외교사업만을다루는이유는이러한중앙정부의문화공공외교활동에대한종합적인자료 ( 외교부 2015c; 2015d) 가최초로조사, 발표되었기때문이다. 이논문은외교부자체의자료에서자의적, 홍보적요소가있다는점을인지하고있으며이에대해비판적인시각을갖고분석을시도하고있다. 5) 외교부재외공관 2014 공공외교활동성과 (2015c; 2015d) 에 332 개사례소개에기재된각각현지언론보도와참가자를통한현지파급효과를기초로효과성을간접적으로측정하였다. 하나의예로주중국대사관에서실시한매력한국알리기의일환인 중국파워블로거초청사업 은중국참가자들을통해서약 7,400 만명의중국네티즌에게관련소식과정보가전파되었고중국현지언론등에 20 여회의기사가보도되면서그효과성을간접적으로나마확인할수있다 ( 외교부 2015c, 47). 6) 또한이인과관계에서의선후관계의문제 (endogeneity) 도명확히검증하기어렵다는한계가있다.

14 18 국가전략 2017 년제23 권 3호 의공공외교방송채널을통해서 100 여개국가에방영하며한국국가문화선진국 이미지의향상의핵심역할을했다. 또한 태권도사업 을중심으로한스포츠공공 외교협력사업은각재외공관의해당지역사회와밀접하게결합되어현대화된 한국전통문화의국가이미지를제고했다. 그러나교과서내한국발전상기술확대의경우와코리아코너의경우사업초기 임을감안하더라도몇개의예외 ( 전자의경우네덜란드 ) 를제외하고그파급력은 제한적이다. 또한전체예산의약 50% 배정된퀴즈온코리아의경우는창의적인 아이디어임에도단발성행사성격과홍보효과가크지않고예산의 40% 가까이를 사용한매력한국알리기의경우다른사업들과여러면에서중복되는문제점으로 선택과집중이란측면에서효과성이떨어진다. 7) 이는두번째유형인 대상국내 친한네트워크구축 에해당하는 친한외국인기반구축 과 공공외교친선사절, 그리고 기타네트워크구축 과같은사업에도해당한다. 그중요성에도불구하고 예산상의제약과전시성행사위주의사업이라는특성이더해져서그효과성은 미미했다. 특히공공외교친선사절의경우위촉된외교친선사절의활동은매우제한 적이어서문화공공외교의목적을달성하지못했다. 각각의사업과사례에대한구체적인효과성에대한기초적인평가와더불어 주목할한국재외공관공공외교의가장중요한특징은이사업들이선진국보다 개발도상국에서더큰효과를거두고있다는점이다. 그러나아래 < 표 3> 에서 볼수있듯이사업들은아시아 (29.1%), 미주 (27.3%), 유럽 (30.8%) 에주로집중되 었으며중동 (7.2%) 과아프리카 (5.6%) 에는소수가실행되었다. 이는공공외교의 대상국이그국가의이익추구에큰영향을미치는국가들을위주로지정되는일반 적인특성을보여준다고하겠다. 미국, 서유럽국가, 일본, 중국등의강대국또는 중견국국가에역량이집중되었고이에더해한국에게그정치경제적중요도가 강화되고있는동남아시아의 ASEAN 국가들에대한집중도도주목할만하다. 그러나그내용을살펴보면미국, 일본, 서유럽국가들등에서행해지고있는 사업의파급력척도인해당국가및지역의언론보도수준과여론에의영향은낮은 수준이다 ( 외교부 2015c; 2015d). 오히려개발도상국이밀집한아시아, 중동, 아프 리카에서의홍보및네트워크구성효과성은매우가시적이지만상대적으로적은 7) 단이매력한국알리기사업복합성을고려할때개개별의공공외교사업들을함께추진하여시너지효과를추구할경우바람직한형태라고할수있다.

15 한국공공외교전략및정책연구 19 자원이투입되고있다. 효과성이큰대상국에적은자원이투입되고그렇지않은대상국에많은자원이투입되는상황이라고하겠다. 이것은소프트파워를중심으로한공공외교도하드파워의전통적외교의영역에궁극적으로수렴되는원리를보여주며한국의중견국국가규모로인하여미국, 중국등의강대국과는문화공공외교대상선정과자원투입이다르게나타날수있음을보여준다. 이러한문제의식보다더근본적인문제는대다수의사업대상이수십 ~ 수백명정도로제한되어있어공공외교대상국에광범위한국가브랜드제고효과를기대하기어려웠다는점이다. 그렇다면문화공공외교유형의효과성에대한의문이제기된다. < 표 3> 2014 년한국공공외교역량강화사업대륙별사업이행현황 ( 사업수기준 ) 사업명 아시아 미주 유럽 중동 아프리카 총계 1 매력한국알리기 친한외국인기반구축 공공외교친선사절 기타네트워크구축 코리아코너 퀴즈온코리아 지구촌한국의맛콘테스트 K-POP WORLD FESTIVAL 외국교과서내한국발전상확대 스포츠공공외교협력 총계 출처 : 외교부 (2015c; 2015d) 자료분석 152 (30%) 135 (27%) 160 (31%) 36 (7%) 28 (5%) 511 (100%) 국제정치에서한국의소프트파워는역사문제와밀접한연관이있다. 특히동아시아에서서구제국주의에이은일본의제국주의적침략과식민지화에대한역사적, 도덕적, 정치적평가는이지역내국가인한국, 북한, 중국, 대만, 그리고동남아시아 ASEAN 10개국의복합적인소프트파워의형성과발전의핵심기제중하나이

16 20 국가전략 2017 년제23 권 3호 다. 위의구성주의이론틀과더불어나이 (Nye) 의정의에서보듯이소프트파워는원하는결과를얻기위해강제나보상이아닌매력을통해타인에게미치는영향력이며이는문화, 정치적가치, 그리고도덕적이며정당한외교정책으로구성된다. 이세가지요소중일본의역사인식과반성의문제는정치적가치와연관된도덕적외교정책과직결된다. 이문제는한국가의문화공공외교를통한이미지또는브랜드와도연결되지만오히려이를둘러싼동아시아각국의이슈별외교행위의측면에서정책공공외교의유형으로분석하는것이적절하다. 그리고이역사적, 도덕적소프트파워는문화공공외교유형보다훨씬더공공외교대상국과의직접적역학관계뿐만아니라자국국민들의인식과이에따른국내정치의역학관계에도지대한영향을끼친다. 이역사인식문제와관련된일본과한국및주변국들의외교적충돌과타협은지난수십년간지속되었다. 그러나 2000년대중반이후, 특히아베신조정권을비롯한일본자민당집권하의정부는전세계, 특히미국과서유럽국가들, 그리고국제기구들을대상으로명확한인정, 사과와충분한보상필요성을부정하면서광범위한과거사수정및지우기를시도하며이소프트파워와관련된분쟁, 그리고공공외교적경쟁을유발시켰다. 중국의급격한부상 (the rise of China) 에대응하는일본의재부상 (the reemergence of Japan) 국제전략에서이러한역사적도덕성의회복및강화의소프트파워는일본의정치군사적및경제적하드파워강화정책추진의중요한합리화기제또는명분이된다. 왜냐하면 2차대전패배이후샌프란시스코강화조약에서규정된제국주의침략국, 패전국으로서제한된역사적도덕성의소프트파워는일본의하드파워, 특히정치군사력의동아시아및세계적수준의재건과강화에대한동북아시아와동남아시아지역내이해당사국들의경계와거부를근본적으로정당화하기때문이다. 중국의정치군사적부상과마찬가지로역사적, 도덕적정당성이결여된일본의정치군사적재부상은지역내중견국과약소국들에게위협으로간주된다. 이러한맥락에서이와같은일본의정책공공외교의목적은국가의도덕적, 정치적가치부문의신속한국가이미지개선이었다. 한국은이와같은일본의공공외교로인한동아시아에서의역사문제및정치적가치문제와관련된적절한해결과보상이해결되지않은상황에서역사적, 도덕적우월성과명분이라는소프트파워의감소를억제할대응성격의 정책공공외교 를실행하였다. 이러한역사적소프트파워의확보를둘러싼한국과일본의공공외교

17 한국공공외교전략및정책연구 21 행위는거의 제로섬게임 (zero-sum game) 의성격으로까지발전하여하드파워의정치군사적, 경제적외교협력에부정적인영향을미치는수준으로격화되었다. 이일본역사인식문제에대한한국의공공외교정책은이슈별, 시기별로성공과실패를겪었으며이에정책공공외교의 효과성 을분석하는좋은사례다. 다양한구체적사례중에서일본역사인식관련이슈를공공외교의목표로한국이대응한 일본군위안부문제국제사회공론화 를분석한다. 8) 1991년한국인위안부피해자 3명이일본정부를제소하면서시작된일본군위안부문제는 1993년일본정부의위안부동원강제성등을인정한 고노담화 와 1994년위안부에대한일본정부의사죄를표명한 무라야마담화 를 2012년아베신조총리의 2기내각이부정하기시작하며격화되었다. 2012년스가관방장관의 고노담화수정 발언과 2013년아베총리의 위안부강제성증거없다 는발언으로한국정부의강력한비판이야기되면서전면적인한국과일본의외교문제로비화되었다. 이후일본군위안부문제에대한일본정부의단기적정책공공외교의목표는위안부와관련된역사적사실들이대부분과장되었거나잘못된이해를바탕으로한것이라는주장의합리화였다. 이의핵심논리는제2차세계대전당시한반도를비롯한동아시아각국에서행해진위안부차출과이들의관리는당시일본정부와군대의책임이아니며이들을관리하는사영업자들에의해이루어진일종의이윤추구사업행위였다는것이다. 9) 또한 성노예 (sex slave) 라는명칭은잘못된것이며이는전쟁이라는특수한상황속에서발생한상업적인 매춘 행위에가깝다는역사인식변환을추진해왔다. 이에대응하여한국정부는일본에대한정무외교적대응과더불어주로대통령의정상외교와외교부고위관료들의정책공공외교행위를통하여일본군위안부문제를단순한일본과한국, 그리고일본침략의피해국들의문제에서국제여성인 8) 이사례이외에도일본역사인식과연관된주요문제로 일본역사교과서문제, 일본근대산업시설세계유산등재반대, 일본강제징용자문제 등이있으며상호간에밀접하게연결되어있다. 또한이문제를대상으로한국과중국이대일본역사문제에대해서정책공공외교적인공동대처를한사례또한추후의연구대상이된다. 9) 이를상징적으로보여주는것이다음과같은아베신조총리의위안부관련발언이다. 고노담화의핵심이되는강제연행을증명할자료는없었다. 새담화를내야한다. (2012 년 9 월자민당총재선거기자회견 ); 고노담화작성과정을검증하는팀을정부내에설치, 6 월에검증보고서중의원에제출하겠다. (2014 년 2 월인터뷰 )

18 22 국가전략 2017 년제23 권 3호 권의보편적문제로성격을전환하여미국과국제사회에서공론화하여사안에영향을미칠수있는강대국및이해당사국들의정책엘리트들과언론을대상으로정책공공외교를실행하였다. 이는일본의과거역사문제인식과관련양국간문제에서동아시아지역과전세계의이슈이자인류보편적도덕성의문제화되며그역사적, 도덕적소프트파워측면에서일본의피해가극대화되는것으로서일본정부가가장회피하려고하는외교적갈등과대결방향이라고할수있다. < 표 4> 한국의일본위안부문제의국제여성인권문제공론화정책공공외교행위 시기, 장소, 주체 2014 년 9 월 24 일, UN 기조연설, 박근혜대통령 10) 2014 년 3 월 5 일, 제 25 차유엔인권이사회 (UNHRC) 기조연설, 외교부장관 2014 년 6 월 12 일, 런던 분쟁하성폭력방지이니셔티브 국제회의, 외교부 2 차관 중앙정부정책공공외교활동내용중연설내용 전시여성에대한성폭력은어느시대, 어떤지역을막론하고인권과인도주의에반하는행위임을강조. 또한, 대한민국은분쟁지역에서고난을겪고있는여성과아동들의인도주의적피해를방지하는데도큰관심을기울이고있습니다. 이런취지에서작년 2 월안보리의장국으로서 분쟁하민간인보호에대한고위급공개토의 를개최하여국제사회의관심을환기시켰고, 분쟁하성폭력방지이니셔티브 (PSVI) 의대표국가 (Champion) 로도참여하고있습니다. 전시여성에대한성폭력은어느시대, 어떤지역을막론하고, 분명히인권과인도주의에반하는행위입니다. 21 세기현재에도분쟁하성폭력문제가악화되고있는것은과거에발생하여아직까지도해결되지않고진행중인문제와도관련됩니다. 잘못된과거에대한반성없이올바른미래로나아갈수없기때문입니다. 실증적인사례가바로일제하 일본군위안부 피해자문제입니다. 이문제는한국, 중국, 동남아, 네덜란드등피해국들과일본간양자문제만이아니라인류보편적인권문제이며, 여전히살아있는현재의문제이기도합니다. 지난세기우리는 2 차례의세계대전과함께여러전쟁및내전을거치면서수많은인권침해를목격하였습니다. 인권침해를방지하기위한노력의출발은, 인권침해의책임이있는국가들이과거의잘못과이에대한책임을인정하고, 자라나는세대에대한올바른역사교육을실시하는것입니다. 이를통해가치와이해를공유하는한 - 일양국이동북아와세계의평화와공동번영을위해함께기여할수있기를바랍니다. 인류가염원하는성폭력없는세상을만들기위해서는앞으로있을범죄에대한예방및대응뿐만아니라과거범죄에대해서도진정한반성과충분한책임규명이필요하다. 지난세기에있었던가장끔찍한전시성폭력사례중하나가 2 차세계대전중에벌어진군대에의한강제성노예제도 일본군위안부피해자들이지금도한국과세계여러곳에생존해있다 인간의존엄성을되찾을날을손꼽아기다리며평생트라우마를안고살아가고있다 인도적원칙에반하는이러한끔직한범죄가다시는되풀이되지말아야한다 과거과오에대한정부책임을인정하고책임있는조치를취하는것은이러한비극의재발을방지하기위한필수요건 분쟁하성폭력을효과적으로방지하고대응하기위해정부 국제기구 시민사회의역량을강화하고분쟁해결과평화구축과정의여성의참여를확대하겠다. 10) 박근혜대통령의위안부문제국제사회공론화공공외교는 70 차유엔총회기조연설 (2015 년 9 월 28 일 ) 중일본군위안부문제의조속한해결필요성에대한강조와더불어유엔인권이사회 (2015 년 3 월 ) 와유엔여성지위위원회 (2015 년 3 월 ) 에서도실시되었다.

19 한국공공외교전략및정책연구 23 이러한한국중앙정부의정책공공외교는가시적인결과를도출했다고평가할수있으며그유효성을입증했다. 2014년 8월의유엔인권최고대표의관련문제에대한포괄적- 영구적해결책강구권고 (Pillay 2014), 2014년 8월유엔인종차별철폐위원회의최종의견서에서일본정부의조치촉구, 11) 2014년 9월미국하원의원성명서의의회공식기록등재, 그리고다수의공공외교대상국들의주요언론사들의일본역사인식관련기사및칼럼게재등으로국제사회에서의위안부문제가공론화되면서한국이일본과의공공외교적경쟁에서정책적유효성을보였다. 이외에도관련된, 특히한국과일본의소프트파워증진과경쟁의대상국인미국에서의중요한한국중앙정부의정책공공외교활동의효과성을보여주는실증적증거는다음과같다 ( 외교부 2015e, 8). (1) 유엔인권최고대표의 포괄적, 영구적해결책강구 권고 (2014년 8월 ), 시민적 정치적권리규약위원회 (2014년 7월 ), 유엔인종차별철폐위원회의최종의견서 (2014년 8월 ) (2) 미국버락오바마대통령의 위안부문제는끔찍하고극악무도한인권침해 언급 (2014년 4월 ), 팀머만스네덜란드외교장관, 일본군위안부제도는강제매춘그자체 언급 (2014년 10월 ) (3) 미국매릴랜드주상원 (2015년 3월 ) 및시카고시의회 (2015년 6월 ) 위안부문제해결촉구결의채택, 미국하원의원 25인연명서한 (2015년 4월 ), Mike Honda 등미하원의원 5인의입장표명연설 (2015 년 4월 ), 미국의회에서최초로샌프란시스코시의회, 위안부기념시설건립촉구결의안만장일치통과 (2015년9월) (4) 미국역사학회 (AHA) 소속학자공동서한발표 (2015년 2월 ), 세계일본학전문가 187인공개서한 (2015년 5월 ), 일본역사학관계 16개단체공동성명 (2015년 5월 ), 한일역사문제에관한일본지식인공동성명 (2015년 6월 ), 한국, 일본그리고세계지식인 528인공동성명 (2015년 7월 ). 그러나이공공외교의유효성은동아시아국제관계의핵심적행위자인미국의정부, 엘리트를대상으로한일본의전방위적정책공공외교전략에의해서상당히무력화되었다. 특히일본정부는미국씽크탱크와정부및의회의정치엘리트, 11) 유엔차별철폐위 일본군위안부부정시도규탄 ( 연합뉴스, 2014 년 8 월 0 일, yonhapnews.co.kr/international/2014/08/30/ akr html, 검색일 2015 년 12 월 1 일 )

20 24 국가전략 2017 년제23 권 3호 언론들을대상으로 위안부문제의국제여성인권문제공론화 의무력화를비롯한과거사문제에대한우호적여론조성을위하여엄청난외교적자원을투입하였다 ( 인터뷰, 한국외교부관계자 2015년 1월 8일 ; 2015년 1월 19일 ; 2015년 9월 15일 ; 일본외무성관계자 2016년 12월 15일 ; 2017년 2월 14일 ; 일본공공외교전문가 2017년 2월 23일 ; 중앙일보 2014a; 2015a; 2015c). 일본은 2014년외무성의공공외교담당차관의책임하에공공정책과를신설하고미국싱크탱크투자계획을전담하게끔했다. 미국의싱크탱크는 회전문인사 (revolving door), 즉정부와싱크탱크의반복된인적교류로인해서미국의외교정책에미치는영향이매우크다. 일본은이를공공외교의핵심대상으로삼아한국해당예산의 100배에달하는약 1억달러를싱크탱크후원금만으로사용했다 ( 인터뷰, 일본외무성관계자 2014년 11월 20일 ; 2015년 12월10일 ; 중앙일보 2014b). 또한일본최대공익법인인사사카와평화재단과대기업들도미국싱크탱크의각종행사들을후원하면서위의위안부동원을중심으로한역사문제를비롯한여러소프트파워요소, 즉정치적가치와외교정책들에대한일본지지이자간접적인한국비판으로돌아서는결과를도출해냈다. 이러한위안부문제를둘러싼한국과일본간국제사회와미국과의관계에서의갈등과경쟁은 워싱턴은지금공공외교의각축장 이라는판단이적절함을보여준다 ( 인터뷰, 한국외교부관계자 2015년 1월 8일 ; 2015년 1월 19일 ; 한국공공외교전문가 2015년 11월 19일 ; 일본외무성관계자 2016년 12월 15일 ; 2017년 2월 14일 ; 일본공공외교전문가 2017년 2월 23일 ; 중앙일보 2014a; 2015c). 위에서도언급했듯이현대국제정치에서하드파워중심의전통외교에서의경쟁처럼소프트파워중심의공공외교도국가간의경쟁의대상이되었다. 결국이분야의전략적공공외교정책의효과성은국제기구를통한정상및외교부공공외교는성공적이었지만핵심국가인미국의싱크탱크등을통한대상국정책결정자및여론주도엘리트대상의공공외교에서는부분적인실패도경험하였다. 이와같은일본의위안부역사인식과관련된한국과일본의정책공공외교적갈등과경쟁은결국 2015년 12월 28일양국의외교장관회담을통한 위안부문제협상 의 최종 타결을통해정무외교측면에서잠정적으로일단락되었다 (Choe 2015). 이협상결과는일본정부의책임명기, 총리의사죄및반성명기, 일본정부예산을통한피해자지원계획명기라는성과와동시에일본의국가적, 법적

21 한국공공외교전략및정책연구 25 책임인정의직접적인명기실패라는명백한한계도지녀현재논란이지속되고있다. 그러나일본정부로서는기존의정책공공외교적목표였던위안부문제의근본적부정을포기하는상황이며한국도이문제를통한역사적, 도덕적정당성의유지및확대를자제한것이라볼수있다. 이것은양국의소프트파워의확보를통한국가이익의추구가미국을중심으로한한국과일본의대중국하드파워적협력을통한국가이익의추구에미치는부정적영향과상호작용을하고있다는것을보여준다. 이타결에대한평가는아직이르지만이문제를둘러싼역사적, 도덕적정당성의소프트파워가동아시아국제정치의이해당사국들에게얼마나중요한이슈이자정책공공외교의핵심대상으로서하드파워의정무, 경제외교와도밀접하게연결되어있음을명확하게보여주었다. 이러한사례연구는현대동아시아국제정치에서국가는국제정치에서의하드파워와소프트파워의상호작용을자신들의특정이해관계를설득, 강요, 관철하는협상과정으로간주한다는특성 (Alagappa ; Hall and Smith 2013; He 2007; Ikenberry and Mastanduno 2003; Nye 2008; Shambough and Yahuda 2008) 을명확히보여준다. 국가의이해관계와개별국가내의정치적이해관계가가장중요하며국제정치에서의장기적국가이미지와더불어단기적이슈별우호성조차자국이익을극대화할수있는기회로간주되며극단적으로는민족주의의강화로이어지기도한다. 또한국가들의공공외교도자유주의이론에입각한글로벌경제의상호의존성으로생긴다자주의 (multilateralism) 의확장으로도, 현실주의이론에기인한글로벌정치군사의대결구도로유지, 강화되는일방주의 (unilateralism) 를추구하는긴장관계가강화되는기제로도활용된다. 이러한상황에적합한한국의 문화공공외교 유형과 정책공공외교 유형의공공외교전략들은무엇인가에대한연구의필요성은위의두가지사례연구에서잘나타나고있다. 본논문은 21 세기들어전통적외교와구분되는국제관계의또하나의새로운 패러다임으로부상한공공외교에대한기존의이론적검토를기반으로국가주도의 공공외교에적합한개념화수준의이론틀의구상과실증적사례연구를통해한국

22 26 국가전략 2017 년제23 권 3호 공공외교전략과실행의현재를분석했다. 한국정부가정의하는공공외교는, 소위하드파워로지칭되는정치군사적강제력이나경제적보상에의하지않고소프트파워를비롯한새로운관계의힘을사용, 쌍방향적인열린소통의과정을통해타국의국가, 사회, 시민들을다각도로이해하고자국에관한정보를전달하여그들에게영향력을행사하고궁극적으로국가이익을제고하고자하는외교행위 ( 외교부 2015a) 이며이는큰틀에서일반적인공공외교와일치한다. 공공외교는중국의부상과미국및일본의대응으로급격히지정학적변화를겪고있는한국과같은중견국에게국제정치의또다른협력과경쟁의장이되었다. 공공외교는 정책공공외교 전략으로당면이슈별국가이익을추구하고동시에 문화공공외교 전략을통하여국가이미지및브랜드강화와국제적공공재창출을통하여국가이익을극대화하는외교전략으로발전하고있다. 정치군사와경제양차원에서최강대국인미국과급부상하는강대국중국사이에서다시움직이고있는글로벌, 동아시아수준의 거대한체스판 (The Grand Chessboard) (Brzezinski, 1998) 에서복합적인국제역학관계에대응해야하는한국과같은중견국에게공공외교는강대국뿐만아니라지역내외의중견국과약소국들의광범위한이해와지지를확보하여국제사회에서의영향력을확보하는수단이된다. 이연구를통해서정치군사와경제양차원에서최강대국인미국과급부상하는강대국중국사이에서다시움직이고있는글로벌, 동아시아의복합적인국제역학관계에대응해야하는한국과같은중견국에게공공외교는국제사회에서의영향력을확보하는중요한수단임을확인할수있다. 이와같은한국공공외교의 문화공공외교 전략은 2014년에실시된외교부재외공관의공공외교프로젝트들의분석을통해서기초적인이해가가능했다. 재외공관공공외교역량강화사업은총 10가지유형으로시행되었고몇몇사업들의참가자수및현지언론보도등의외교부자체평가기준으로볼때성공적이었으나이러한효과성의한계도명확히드러난다. 그리고한국공공외교의 정책공공외교 전략은 일본역사인식문제 에대한한국의공공외교를일본위안부문제국제적공론화사례들을통하여분석했다. 이정책공공외교사례에서한국의중앙정부는국제사회구성원다수의동의를얻어냈지만핵심이해당사국인미국의설득에는그효과성을형성, 유지하지못하면서한국과일본의공공외교경쟁에서복합적인결과를도출했다. 이는정책공공외교가어떻게전통적정무외교와상호작용하는가를보여주는

23 한국공공외교전략및정책연구 27 한사례라고도하겠다. 12) 이연구가제시한두가지공공외교유형화를느슨하게적용한다면여러가지형태의공공외교에대한분석이가능할것이다. 특히현재갈수록중요성이높아지는 공적개발원조 (official development assistance) 의문화공공외교및정책공공외교수단으로의역할그리고각정권별외교전략과맞물린중앙정부의핵심외교정책의관철을위한정상및고위급정책공공외교를이해하는데도움이될것이다. 그리고이러한연구들을통해서이해되는소프트파워중심의정책공공외교와하드파워중심의전통적정무, 경제외교의밀접한상호작용이후속연구의핵심적주제가될것이다. 좀더구체적으로정책공공외교유형의연구에있어서가장중요하지만연구가미흡한부분은국가간하드파워의충돌이일어났을때소프트파워가어느정도의영향을미치는가와그반대의인과관계, 즉상호작용이다. 예를들어 동아시아의고질적인지정학적문제를공공외교로개선시키는보다근본적인효과성이담보되는가?, 동아시아의지정학적환경에서공공외교를통한소프트파워가하드파워와어떻게상호작용을하는가? 와같은질문에대한이론적, 실증적, 정책적분석이절실하다. 투고일 : 심사완료일 : 게재일 : ) 또한이논문에서기초적으로시도한공공외교의효과성평가는여러한계를지니고있다. 공공외교효과성에대한실증적검증은매우어렵다. 무엇보다도 공공외교에대한실증적분석의약점, 특히실증적근거의부족은공공외교의효과를평가하고자하는모든시도에공통적인한계이다. ( 익명의심사자비평 )

24 28 국가전략 2017 년제23 권 3호 김기정 최종건외 한국공공외교수행체계연구 외교통상부연구용역과제보고서 김수한 한중교류의새로운방식 인문유대와도시간국제협력 한중사회과학연구 권 호 김우상 대한민국의중견국공공외교 정치정보연구 권 호 김태환 세기신공공외교와포럼외교 정책포럼 낸시스노우 필립테일러 국제교류재단역 세기공공외교핸드북 서울 인간사랑 마영삼 공공외교의현황과우리의정책방향 정책포럼 백우열 한국의대중국공공외교전략과실행분석 한국과국제정치 권 호 양명 차창훈 중국공공외교의등장과강화 조직구조와수행방식을중심으로 세기정치학회보 권 호 성균중국연구소 파워인터뷰 유현석한국국제교류재단이사장 한중관계내실화와공공외교의진화 성균차이나브리프 권 호 왕츄빈 한중공공외교의기회와도전 성균차이나브리프 권 호 외교부 주요국가대상한국이미지조사및권역별공공외교중장기전략수립 서울 외교부 공공외교 란 검색일 년 월 일 보도자료 호 년한중인문유대세부사업확정발표 월 일 재외공관공공외교활동성과 서울 외교부 재외공관공공외교활동성과 서울 외교부 외교부내부자료 이희옥 중국공공외교의확산 체계와목표 중국학연구 권 전병곤 이기현외 한국의대중국통일공공외교실태 서울 통일연구원

25 한국공공외교전략및정책연구 29 중앙일보 워싱턴의국화파 월 일 유현석한국국제교류재단이사장인터뷰 미싱크탱크관리에큰돈쏟는일본 한국은걸음마 일본의 분의 수준 월 일 미국정치인방일후원 일본 돈으로 국화파 키웠다 월 일 워싱턴에서벌어지는싱크탱크삼국지 월 일 워싱턴움직이는공공외교예산한국 억 일본 억원 월 일 한인택 한국형공공외교모델의모색 정책네트워크를활용한맞춤형 과학적공공외교 월 황병덕 이기태외 한반도통일공공외교추진전략 한국의주변 국통일공공외교의실태연구 서울 통일연구원

26 30 국가전략 2017 년제23 권 3호 검색일 년 월 일 검색일 년 월 일

27 한국공공외교전략및정책연구 31 검색일 년 월 일