이명박정부들어와서는박물관, 카지노입장행위, 입도행위등을대상으로지방세법에서과세요건을구체적으로정하고조례로과세여부등을결정할수있도록하는 선택적과세권확대방안 이검토된바도있었다. 제주도에서는관광진흥을위한측면과환경보전을위한측면에서도입논의가진행되었다. 1991년제2차제주도종합개발계획

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우혁 금
6 years ago
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1 제주환경보전기여금도입방안 강기춘 ( 제주발전연구원장 ) 1. 문제제기 세계의보물섬인제주의자연환경보전에문제가발생하고있다는것을많은분들이인식함에따라제주의자연가치를보존하고관광문화의품격을높이기위해제주환경보전기여금도입이필요하다는목소리가높아지고있다. 제주환경보전기여금도입의필요성이제기되는이유는여러가지가있지만크게보면두가지인데하나는제주의특수성이고, 다른하나는환경의특수성이다. 제주의특수성이라는것은제주도는세계유일의유네스코 3관왕지역인데최근에급증하는관광객으로인해환경관리비용이빠른속도로증가하고있고, 제주는섬이기때문에섬의환경오염문제는섬전체에영향을준다는것이다. 한편, 환경의특수성이라는것은환경은개인이독점할수없고공동으로이용해야하며 ( 환경의비배제성 ), 환경은한번파괴되면원상태로회복되기가어렵고 ( 환경의불가역성 ), 환경문제는특정지역이나특정공간에집중된형태로나타난다 ( 환경의지역성 ) 는것이다. 이러한배경속에서제주가환경보전기여금도입을논의하고있지만이논의가갑자기나온것은아니고관광진흥또는환경보전관련목적세도입에대한필요성이거론되어왔으며, 중앙정부가추진했던적도있었고제주도가추진했던적도있었는데이를정리하면 < 표 1> 과같다. 지방자치제도도입초기인 1995년국무총리실소속 지방자치실시연구위원회 가설치됨에따라지방재정수요를충족시키기위한지방세원발굴의필요성이제기되었고, 이에동위원회소속지방재정분과위원회에서국 공립공원, 온천, 해수욕장, 낚시터, 수렵행위등관광자원및환경오염유발요인세원화방안등이검토되었다. 참여정부시절인 25년지역균형발전의측면에서각지자체에독자적인세목과세율을일정범위안에서결정할수있도록하는 제한적과세권 도입방안이검토되었으나시 도간의형평성문제, 지방재정자립기여여부불확실성등에대한논의속에서도입이되지못하였다

2 이명박정부들어와서는박물관, 카지노입장행위, 입도행위등을대상으로지방세법에서과세요건을구체적으로정하고조례로과세여부등을결정할수있도록하는 선택적과세권확대방안 이검토된바도있었다. 제주도에서는관광진흥을위한측면과환경보전을위한측면에서도입논의가진행되었다. 1991년제2차제주도종합개발계획에관광시설및관광자원의이용객에게부과하는관광세신설에관한내용이포함되었으나동년 12월 31일 제주도개발특별법 이제정되면서무산이되고, 동법에서는골프장, 관광호텔, 카지노등에관광진흥기여금을도입하였다. 관광진흥기여금은연간약 4억원정도징수되었으나 제주국제자유도시특별법 이시행됨으로써 22년 4월에폐지되었다. 한편, 제주의환경자산보전을위해 212년제주특별법 5단계제도개선과제에제주도를찾는관광객들에게입도세인 환경자산보전협력금 부과를추진하였으나이후철회되었고, 213년 ( 가칭 ) 제주세계환경수도조성지원특별법연구에서환경복원및환경수용능력확충재원으로활용하기위해제주노선여객기나여객선이용료의 2% 범위안에서 ( 초기징수저항을줄이기위해최소요율을 1% 내에서조정가능하다고제시됨 ) 제주방문객에게 환경기여금 을징수하는방안을추진하였으나환경부에서는특정지역을대상으로정부입법을할수없다는입법문제의애로로추진되지못하였다

3 < 표 1> 관광진흥또는환경보전관련목적세도입논의과정 구분 중앙정부 제 주 특 별 자 치 도 내용 지방자치제도입초기 :1995년국무총리소속 지방자치실시연구위원회 관광자원및환경오염유발요인세원화방안등검토 : 국 공립공원, 온천, 해수욕장, 낚시터, 수렵행위 참여정부 :25년 제한적과세권 의지방도입방안검토 시 도와의형평성문제, 지방재정자립기여불확실등에따라제한적과세권의도입실패 이명박정부 : 지방자치단체의 선택적과세권 확대방안도입검토 관광행위와관련하여검토된세원은박물관 카지노입장행위, 입도행위등 제2차제주도종합개발계획 (1991년) 관광시설및관광자원의이용객에게부과하는관광세신설포함 1991년 12월 31일 제주도개발특별법 제정 공포로무효화 제주도개발특별법 에의한관광진흥기여금 (1991년) 골프장, 관광호텔, 카지노등에관광진흥기여 ( 부가 ) 금을부과 제주국제자유도시특별법 의시행에따라 22년 4월부터폐지 ( 저비용관광활성화취지 ) 제주특별법 5단계제도개선과제 (212년) 관광객들에게입도세인 환경자산보전협력금 부과를추진하였으나, 철회 가칭 ) 제주세계환경수도조성지원특별법연구 (213년) 제주방문객에게 환경기여금 징수방안추진, 입법문제로미추진 제주노선여객기나여객선이용료의 2% 범위안에서설정, 환경복원및환경수용능력확충재원활용 2. 외국사례 외국의사례를보면관광진흥의목적으로도입하는경우와환경보전의목적으로도입하는경우로구분되고, 특정지역에만부과하는경우와전지역에부과하는경우로대별된다. 이구분에따라관광진흥의목적으로특정지역에부과하는경우, 관광진흥의목적으로전지역에부과하는경우, 환경보전의목적으로특정지역에부과하는경우, 환경보전의목적으로전지역에부과하는경우등 4가지경우의목적세도입이나타나는데이를정리하면 < 표 2> 와같다. 첫째, 관광진흥의목적으로특정지역에부과하는경우의대표적인사례로는일본도쿄도의숙박세, 미국네브라스카주의 Hotel Room Tax( 숙박세 ) 등을들수있다. 일본도쿄도의경우관광진흥을위한사업 ( 안내표지의정비, 관광안내소의정비, 관광정보의제공, 관광프로모션등 ) 의재원으로활용하기위하여 22년 1월도쿄도법정외세로호텔, 여관에부과하였고, 미국네브라스카주의경우관광, 스포츠, 복지등다양한공공재원으로사용하기위하여호 - 3 -

4 텔, 모텔, 여관등상용숙박시설의숙박요금에일정률의세금을부과하였다. 둘째, 환경보전의목적으로특정지역에부과하는경우의대표적인사례로는호주의 Environmental Management Charge( 환경부담관리금 ), 일본교토시의고도보전협력세, 일본다자이후시의역사와문화의환경세, 일본후지가와구치코정의유어세등을들수있다. 호주는 1891년세계자연유산으로지정된산호초지대인 Great Barrier Reef를방문하는관광객에게 Great Barrier Reef에관한연구및보호를위한재원확보를위해환경부담관리금을부과하고있고, 일본교토시는환경, 경관보전, 문화시설보호를위한재원확보를위해절과신사를참관하는방문객을대상으로고도보전협력세를 1985년도입하였다. 일본다자이후시의경우다자이후천만궁에관광객이급증하면서발생하는도로정체와소음대책의재원확보를위해역사와문화의환경세를도입하였고, 일본후지가와구치코정은가와구치호의담수어낚시손님의쓰레기, 주차장대책등의재원확보를위해 1인당 1일 2엔의유어세를부과하였다. 셋째, 환경보전의목적으로전지역에부과하는경우의대표적인사례로는몬테네그로의 Eco Tax( 환경세 ), 스페인발레아레스주의 Eco Tax( 숙박세 ), 인도케랄라주의 Entry Tax( 입도세 ), 몰디브의 Green Tax( 환경세 ) 등을들수있다. 몬테네그로는차량을이용하는방문객의급증으로환경훼손과대기오염이증대됨에따라기후변화대응및환경보전을위한재원을확보하기위해국경을통해입국하는관광객차량의종류에따라환경세를부과하고있고, 스페인의발레아레스주는관광객으로인한환경훼손등외부효과를교정하고세수확보를위해숙박요금에관광객별세금을부과하고있다. 한편, 인도케랄라주는아름다운해변과종교문화가조화를이룬유적으로유명한데주 ( 州 ) 에출입하는관광객차량에세금을부과하고있으며, 몰디브는기후변화대응과자연환경보호에필요한재원을확보하기위해관광객에게 1 일 6달러를부과하여리조트시설에서나오는폐기물을처리하는데사용하고있다. 한편, 관광진흥의목적으로전지역에부과하는사례는없는것으로조사되었다

5 관광진흥 환경보전 구분국가및명칭내용 특정지역부과 특정지역부과 전지역부과 < 표 2> 관광진흥또는환경보전관련목적세도입사례 일본 : 숙박세 미국네브라스카주 : Hotel Room Tax( 숙박세 ) 호주 : Environmental Management Charge( 환경관리부과금 ) 일본 : 고도보전협력세 일본 : 역사와문화의환경세 일본 : 유어세 몬테네그로 : Eco Tax( 환경세 ) 스페인발레아레스주 : Eco Tax ( 숙박세 ) 인도케랄라주 : Entry Tax( 입도세 ) 몰디브 : Green Tax( 환경세 ) 22년 1월도쿄도법정외세로도입 ( 도쿄도숙박세조례 ) 호텔, 여관에부과하여관광진흥을위한대책재원으로사용 198년 The Nebraska Visitors Development Act 제정 호텔, 모텔, 여관등상용숙박시설부과, 관광등공공재원으로사용 Great Barrier Reef에관한연구및보호를위한재원확보 Great Barrier Reef 방문자에게세금부과 환경, 경관보전, 문화시설보호를위한재원확보 절, 신사등참관료에세금부과 다자이후천만궁주변관광지정비와도로정체대책재원확보 유료주차장 : 이륜차 5엔, 승용차 1 엔, 대형버스 5엔등 가와구치호의담수어낚시손님의쓰레기, 주차장대책재원확보 가와구치호유어권과세, 1인당 2엔 기후변화대응및환경보전을위한재원확보 국경을통해입국하는관광객차량의종류에따라부과 관광활동으로인한외부효과교정을위한과세 숙박요금에관광객별세금을부과 관광객차량당출입시세금부과 215 년 11 월부터관광객대상 1 일 US $6 부과, 폐기물처리사용 3. 현행제도분석 관광진흥또는환경보전재원마련을위한목적세관련현행제도는과세대상에따라분류가가능한데세금부과가사업자의부담이되는제도로는관광세, 관광진흥개발기금을들수있고, 세금부과가소비자 ( 관광객 ) 의부담이되는제도로는관광호텔숙박세, 구 ) 관광진흥기여 ( 부가 ) 금, 환경기여 ( 부담 ) 금, 가칭 ) 제주환경보전기여금을들수있는데이를제시근거, 부과대 - 5 -

6 상, 법개정관련, 외국사례로구분하여살펴보면 < 표 3> 과같다. 먼저, 세금부과가사업자의부담이되는관광세나관광진흥개발기금모두관련법개정이필요하며외국사례는없는것으로나타났다. 관광세는관광숙박업, 관광객이용시설업, 국제회의업, 카지노업, 유원시설, 관광편의시설운영사업장을부과대상으로하고있으며, 관광진흥개발기금은기금수입범위를관광숙박업, 관광음식점업으로확대하는것이다. 다음으로세금부과가소비자 ( 관광객 ) 의부담이되는관광호텔숙박세, 구 ) 관광진흥기여 ( 부가 ) 금, 환경기여 ( 부담 ) 금, 가칭 ) 제주환경보전기여금중폐지가된구 ) 관광진흥기여 ( 부가 ) 금을제외한모두관련법또는제주특별법개정이필요하며, 다양한외국사례가있는것으로나타났다. 관광호텔숙박세는제주미래비전에서제시하고있는데관광호텔투숙객에게숙박요금의일정률을세금으로부과하는것으로일본도쿄도나미국네브라스카주의사례가있으며, 환경기여 ( 부담 ) 금은가칭 ) 제주세계환경수도조성지원특별법연구에서제시되고있는데관광객을대상으로항공기, 여객선이용중일부를세금으로부과하는것으로몰디브, 몬테네그로및인도의사례가있다. 한편, 가칭 ) 제주환경보전기여금은자연공원법, 문화재법, 관광진흥법등에근거하여제주의특수한자연환경보전에필요한재원을확보하기위하여기여금을부과하는것으로호주나일본의지자체사례 ( 유어세, 고도보전협력세, 역사와문화의환경세등 ) 가있다. 구분 제시근거 부과대상 법개정관련 외국사례 관광숙박업, 관광객이용시설 관광세 이한구의원발의업, 국제회의업, 카지노업, 지방세법개 (214년) 유원시설, 관광편의시설운정 - 영사업장 관광진흥개발기금관광호텔숙박세구 ) 관광진흥기여 ( 부가 ) 금 환경기여 ( 부담 ) 금 가칭 ) 제주환경보전기여금 < 표 3> 관광진흥또는환경보전목적세관련현행제도분석 기금수입범위확대 제주미래비전 제주도개발특별법제 34 조 가칭 ) 제주세계환경수도조성지원특별법연구 (213년) 자연공원법, 문화재법, 관광진흥법등개별법 기금수입범위를관광숙박업, 관광음식점업으로확대 관광호텔투숙객 골프장, 관광호텔, 카지노등이용자에부과 관광객대상으로항공기, 여객선이용중일부를세금으로부과제주의특수한자연환경보전에필요한지역재원확보 ( 기여금 ) 관광진흥개발기금법개정지방세법개정 - 일본도쿄도, 미국네브라스카주 폐지 - 관련법및제주특별법개정 개별법개정 몰디브, 몬테네그로, 인도 호주, 일본지자체사례 ( 유어세, 협력세, 환경세 ) - 6 -

7 4. 도입방안 제주환경보전기여금 을제주특별자치도가제주의환경보전을위하여제주환경자산의이용자 ( 수혜자 ) 에게부과하는기여금으로정의하고제주의환경, 지리적특수성, 관광지역특수성을고려하고제주환경보전을위한공공재원마련및사용을위해가칭 ) 제주환경보전기여금을제주의환경적우선보전이필요한특수지역에도입하거나 (1안) 제주의환경보전을위한도전체지역에도입한다 (2안). 1안의경우현재입장료수준이상당히낮게책정되어있는세계자연유산의입장료를가칭 ) 제주환경보전기여금의명목으로인상시키는것이다. 이경우는조례를개정하면되기때문에도입에큰어려움이없고, 기여금을납부자도세계자연유산을관람하면서보전에기여를하고있다는자부심을가질수있다. 2안의경우기존에계속논의해왔던입도세개념이다. 이경우관광산업에영향이있을수있으나이전논의시와비교하여관광객이크게증가하였기때문에관광산업에영향이있기는하지만이전보다는작을것으로예상된다. 도의회의원및정책자문위원, 대학교수, 언론계, 제주관광공사및제주특별자치도관광협회의업종별대표, 시민사회단체, 제주발전연구원과제주테크노파크연구원들을대상으로 216년 1월 17일부터 2일까지조사한내용을중심으로논의하고자한다. 1) 도입여부 제주지역방문관광객대상환경보전기여금부과에대한응답을살펴보면 (< 그림 1> 참조 ) 찬성 15명 (93.8%), 반대 1명 (6.2%) 로나타났는데환경보전기여금부과에찬성하는이유를살펴보면관광객증가로인한환경처리비용재원마련 78명 (52.%), 자연환경보전을위해 35명 (23.3%), 고품질관광지로전환필요 17명 (11.3%), 저가관광으로제주발전한계발생 16명 (1.7%) 등의순으로나타났다. 제주도민대상환경보전기여금부과에대한의견을살펴보면반대 125명 (78.1%), 찬성 35명 (21.9%) 으로나타났는데환경보전기여금부과반대이유를살펴보면 (< 그림 2> 참조 ) 주민세등여러가지세금으로부담하고있기 - 7 -

8 때문에 63 명 (5.4%), 관광객으로한정하여부담하게하는것이타당 39 명 (31.2%), 추가부담해야할명분이없기때문에 17 명 (13.6%), 현실적으로 제도화하기어렵기때문에 4 명 (3.2%) 등의순으로나타났다 관광객부과 ( 찬성 ) 관광객부과 ( 반대 ) 도민부과 ( 찬성 ) 도민부과 ( 반대 ) 35 < 그림 1> 환경보전기여금부과 제주지역방문관광객대상환경보전기여금부과에대한교차분석결과직업계층간유의한차이가있는것으로나타났는데모든직업군에서찬성비중이높게나타났으며, 연구원의경우찬성비중이다른직업에비해상대적으로낮은것으로나타났다 연구원대학교수언론인도의회시민사회단체관광업계 종사자 < 그림 2> 관광객대상환경보전기여금부과찬성 - 8 -

9 2) 제주의환경보전이필요한특정지역에도입 (1 안 ) 탐방예약제시행예정지역인한라산 5개코스와성산일출봉, 그리고세계자연유산지역인만장굴, 거문오름등의방문객에게가칭 ) 제주환경보전기여금을부과하는것이다. 환경보전기여금부과수준은외국의유사사례를참고할수있을것이다. 예를들면유네스코세계자연유산지역 4개소의평균입장료 (211년기준 ) 는 24,원이고, 미국죠슈아국립공원은 2달러 ( 약 22,원 ), 중국푸다쥐국립공원의경우 258위안 ( 약 43,원 ), 그리고일본후지산은 1,엔 ( 약 11,원 ) 인것으로조사되었다. 1 환경보전기여금부과이유 관광객대상환경보전기여금부과에찬성하는이유를살펴보면 (< 그림 3> 참조 ) 관광객증가로인한환경처리비용재원마련 78명 (52.%), 자연환경보전을위해 35명 (23.3%), 고품질관광지로전환필요 17명 (11.3%), 저가관광으로제주발전한계발생 16명 (1.7%), 기타 4명 (2.7%) 등의순으로나타났다 저가관광으로 고품질관광지로 자연환경보전을 관광객증가로인한 기타 제주발전한계발생 전환필요 위해 환경처리비용재원 마련 < 그림 3> 관광객대상환경보전기여금부과찬성이유 - 9 -

10 2 사용용도 환경보전기여금사용용도에대한응답을살펴보면 (< 그림 4> 참조 ) 환경개선비용 93명 (58.2%), 관광환경개선비용 36명 (22.5%), 자연자산매입비용 21명 (13.1%), 자연해설사등일자리창출과기타가각각 5명 (3.1%) 등의순으로나타났다. 1안의경우탐방예약제시행지역및세계자연유산지역의환경보전및복원용도로사용하고, 사용을지속적으로모니터링하고투명하게공개하는것이바람직하다 환경개선비용 관광환경 자연해설사등 자연자산 기타 개선비용 일자리창출 매입비용 < 그림 4> 환경보전기여금사용용도 3) 제주의환경보전을의해도전체지역에도입 (2 안 ) 제주의환경보전을위해제주방문객모두에게가칭 ) 제주환경보전기여금을부과하는것이다. 이전의연구를살펴보면한국재정학회 (21) 는관광세형태로 2,8원을제시하였고, 제주발전연구원 (216.5) 은가칭 ) 환경보전기부금형태로관광객 1,89원, 도민 1,81원을제시하였으며, 제주도의회정책토론회 (216.7) 에서는환경부담금형태로 2,원이제시되었다. 1 부과수준 - 1 -

11 관광객대상환경보전기여금부과수준에대한응답을살펴보면 (< 그림 5> 참조 ) 도의회 9,원, 시민단체 9,6원, 언론인 9,3원의순으로나타났고, 대학교수 7,원, 관광업계 7,원으로다른직업에비해상대적으로낮은것으로나타났으며, 전체평균은 8,9원으로나타났다. 12, 1, 8, 8,9 7,97 7, 9,3 9,8 9,6 7, 6, 4, 2, 전체연구원대학교수언론인도의회시민단체관광업계 < 그림 5> 관광객부과수준 한편, 도민대상환경보전기여금부과수준에대한응답을살펴보면 (< 그림 6> 참조 ) 시민단체 1,32원, 도의회 1,29원의순으로나타났고, 대학교수 32원, 연구원 4원으로다른직업에비해상대적으로낮은것으로나타났으며, 전체평균은 1,4원으로나타났다. 1,4 1,29 1,32 1,2 1, 1, 전체연구원대학교수언론인도의회시민단체관광업계 < 그림 6> 도민부과수준

12 2 부과방법 환경보전기여금부과방법에대한응답살펴보면 (< 그림 7> 참조 ) 항공기 / 여객선요금에포함 61명 (38.1%), 항공기 / 여객선탑승권구매시별도요금으로 36명 (22.5%), 특정자연유산입장요금에포함 27명 (16.9%), 관광지입장요금에포함 19명 (11.9%), 숙박료에포함 16명 (1.%), 기타 1명 (.6%) 등의순으로나타났다 항공기 / 여객선 항공기 / 여객선 숙박료에포함 관광지 특정자연유산.6 기타 요금에포함 탑승권구매시 입장요금에포함 입장요금에포함 별도요금으로 < 그림 7> 부과방법 한편, 사용용도는 2 안의경우제주전지역환경보전및복원, 관광서비스 개선, 문화재관리등용도로사용하고, 사용을지속적으로모니터링하고투 명하게공개하는것이바람직하다. 5. 맺는말 1991년제2차제주도종합개발계획에관광세신설이논의된이후 25년시간이지나갔다. 이러한논의가실현되지못한데는여러가지이유가있겠지만수요자인관광객의조세저항과공급자인관광업계의반발등을들수있다

13 향후가칭 ) 제주환경보전기여금을도입하는데여러가지난관이있을것으로예상이되지만먼저과거와달리도민들이제주환경보전기여금도입에절대적인지지를보여주고있고, 도내관광업계도과거와달리동제도의도입에상당한지지를보여주고있다. 또한도민들이제주미래비전의핵심가치로청정과공존을정해주셨고, 최근제주관광정책의패러다임이양적관광에서질적관광으로전환되는시점에있기때문에동제도의도입환경은과거보다크게나아지고있다. 따라서행정에서는수요자인관광객을설득시키고중앙정부를설득시킬확실한논리들을준비하고, 도민들은제주도를찾아오는분들에게지금보다더좋은서비스를제공하여관광객들이더큰만족을얻을수있도록하고, 제주발전연구원을포함한연구자들은제주의환경오염정도에대한정량적인조사를통해환경보전기여금부과의근거를객관적으로제시함으로써제주환경보전기여금이도입되어세계의보물섬제주를지키는좋은수단이될수있도록해야할것이다. < 참고문헌 > 강기춘, 제주미래가치실현을위한재원확보방안 가칭 ) 제주환경보전기여금을중심으로-, 제주자연가치보전과관광문화품격향상위한전문가토론회, 고태호 임정현, 지방세신세원도입의효율성분석 : 관광세를중심으로, 재정학연구제3권제1호통권제64호, 한국재정학회, 임정현, 환경부담금의필요성과적정부과액도출방안, 세계자연유산제주, 생태관광서비스패러다임전환서비스모색을위한제주특별자치도의회정책토론회, 제주발전연구원, 공영관광지요금현실화방안조사용역,

차 례

차 례 2015 년 8 월호 제주경제동향 차 례 제주지역경제동향 ʼ15.6 124.6 124.6 0.12% 0.12%, 105.7 0.52% 105.7-0.52% ʼ15.7 4p () 79 4p 100 720 46.6% ʼ15.6 5,355M/T 19,530-24.7% -4.7%, 110.2 2.1% 108.8 3.8% 183.4 45.6% 1,071,464-7.2%