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1 정책보고서 고품격공공시설물확보를위한 정부공사제도개선방안 본연구보고서는조달청연구용역수행의결과물로서정부공사제도연구포럼위원들중김재영, 이상호, 이현수, 박채규, 김명수, 김한수, 김예상, 권오경, 김태황위원이주제발표와담당부분을집필하였으며, 이를한국조달연구원에서종합한종합보고서에서정책담당자들의참고를위해정책적인사항만을발췌하여정리한보고서임 정부공사제도연구포럼

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3 목 차 Ⅰ. 배 경 1 1. 정부공사제도의 혁신 필요성 대두 1 2. 선진국의 혁신 움직임 7 3. 우리나라의 혁신 움직임 13 Ⅱ. 우리나라 정부공사제도의 실태와 문제점 우리나라 정부공사제도의 실태 17 가. 정부공사제도의 개요 17 나. 우리나라 정부공사제도의 특징 20 다. 건설생산체계와 업역화 23 라. 건설생산체계의 유형 27 마. 우리나라 건설환경의 특수성 정부공사제도의 문제점 32 가. 평가의 지나친 객관화 계량화 32 나. 입찰참가업체 과다로 실질적인 심사 곤란 33 다. 공공시설물 가치 제고 및 총생애주기비용 절감 등의 접근 미흡 33 라. 하드웨어인 건설공사 중심의 발주방식 34 마. 형식적인 공동도급 및 불법 다단계 하도급으로 인한 공사의 비효율 35 바. 정부공사제도내의 시장 크리어링 메카니즘 불비 35 사. 획일적인 발주 계약제도의 적용 36 Ⅲ. 제도개선 목표 및 기본방향 목 표 기본 방향 38 가. 기술경쟁 촉진 38 나. 총생애주기비용 절감 38 다. 건설생산체계의 합리화 39

4 Ⅳ. 정부공사제도 개선방안 가치지향 입찰방식의 확충 40 가. 기술제안형 입찰방식의 도입 40 나. 최저가낙찰제도의 개선 61 다. 설계시공 일괄 대안입찰 방식의 개선 기술평가 심사의 강화 77 가. PQ심사 81 나. 적격심사 84 다. 저가심사 86 라. 설계심사 87 마. 평가 방법의 획기적 개선 비가격 요소 등을 고려한 혁신적 발주방식 도입 검토 91 가. 책임형 CM(CM at Risk) 방식의 도입 94 나. 비가격 평가방식의 도입 방안 강구 96 다. 용역형 CM(CM for fee) 방식의 활성화 97 라. 건설공사 특성을 고려한 발주방식 적용 폭의 확대 생산체계 합리화를 위한 제도 개선 10 0 가. 건설기준의 국제화 및 설계품질 제고 10 0 나. 건설업체간 상생협력 강화 10 6 다. 정부공사제도와 건설보증제도 연계운영 강화 118 라. 건설감리제도 개선 12 7 Ⅴ. 추진전략 정책적 제안 단계별 추진계획 및 주관부처 13 8 참고문헌 14 3 [ 참고자료 ] 정부공사제도연구포럼개요 14 7

5 Ⅰ. 배경 1. 정부공사제도의혁신필요성대두 국가및국민들의자산으로서높은가치를지닌고품격의공공시설물을저렴하게공급하고경쟁력있는도시를건설하기위해서는건설업체의기술개발을촉진하고건설산업구조를합리화하는방향으로정부공사제도를혁신하여야함 가. 공공시설물의고품격화요구증가 도로, 교량, 지하철등공공시설과정부청사, 학교등공공건축물 등은국민생활과경제활동에필요한다양한서비스를제공하는 사회간접자본 (SOC) 이며미래세대에게남겨줄국가자산임 - 특히 높은수준의품질과함께국가자산으로서높은가치를지닌, 고품격의공공시설물과건축물 은국민생활을풍요롭게만들고산업경쟁력을제고시키며 - 국가의문화적위상을높이는한편관광자원화하여미래성장동력으로활용되며건설산업은물론국가대외경쟁력을제고하여경제성장과발전에도크게기여 구미선진국과일본은물론중동국가, 동남아국가그리고중국 등도고품격시설물과건축물을건설하고도시와국가경쟁력을 제고하기위한노력을기울여이미큰성과를얻음 - 1 -

6 - 유럽의고도 ( 古都 ), 일본의격조높은 SOC, 중동국가와동남아국가의마천루, 중국의고품격신흥도시등은세계인의찬사를받으며국가위상과경쟁력제고에기여 - 경제 사회구조변화에대비하여미래성장동력을창출하고국가위상과경쟁력을제고하여야하는우리나라도고품격시설물과건축물, 나아가도시의건설은시대적과제임 우리나라는 90 년대초에연이은대형사고 1) 를계기로국민들은 SOC 품질과안전성에대한관심이커졌고외환위기이후 SOC 투 자조정이이루어져건설예산절감이중요시되었음 - 이를위하여정부공사제도를지속적으로개선하였으며, 그결과품질과안전성은크게개선되었으며건설공사비의상승도억제되면서소기의성과를얻었음 - 그러나선진국수준의디자인이나편리성과서비스가높은고품격건축물이나시설물그리고도시 2) 로서미래성장동력을창출하고국가경쟁력을제고하는데에는한계가있다는평가 따라서고품격시설물이나건축물등문화자산을보유한도시 등을건설하기위해서는건설산업의기술개발성과가반영되고 기술경쟁을유도할수있도록정부공사제도를혁신하여야함 1) 우리나라의주요대형건설사고로 94 년성수대교붕괴사고 ( 사망 32 명 ), 95 년삼풍백화점붕괴사고 ( 사망 502 명 ), 97 년영광핵발전 2 호기파손사고등을들수있다. 2) 예로미국워싱턴의연방정부건물및각주정부건물, 구겐하임미술관으로대표되는스페인의빌바오시티및프랑스의미테랑프로젝트의일환으로추진된신개선문 ( 정부청사 ), 오르세미술관, 루브르피라미드, 라빌레뜨공원등 - 2 -

7 나. 국가경쟁력제고와고품격화에는기술경쟁의촉진이필수 우리나라는건설 R&D 투자를늘리고기술개발을촉진하여일 부분야는선진국수준의기술을보유하였으나건설산업차원에 서선진국과경쟁할수준의기술력확보는아직미흡한실정임 - 기술수준을가늠할수있는시공분야의해외시장점유도는 2004년현재 5.3% 인중국수준에훨씬못미치는 1.8% 수준이며설계부문은 0.21% 에불과함 년에는해외건설수주액이 160억달러를상회하는등 2004 년및 2005년에비해크게증가하였으나이는우리나라의기술경쟁력보다는상대국가의건설경기회복에기인하는바가큼 우리나라의시공건설분야의세계건설시장점유율추이 자료 : Engineering News Record 紙 우리나라의설계분야의세계건설시장점유율추이 * 자료 : Engineering News Record 紙 - 3 -

8 정부가 R&D 투자를늘리고중소건설업체의기술경쟁력을제 고하기위한방안을강구했음에도불구하고선진국과경쟁하기 에는품질과가격모두역부족인것이현주소임 - 대형국책사업의엔지니어링시장상당부분을외국사가잠식하고있으며건설공사기간이미국과일본에비해 1.3 배 3 배로동일품질대비공사비부담이큼 년사장교로건설한서해대교, 2002년현수교로시공한광안대교, 현재사장교로시공중인거가대교등대표적인 SOC 건설공사의대부분이대외기술의존도가높음 정부의 R&D 투자가증가하였고해외건설공사경험을상당부분쌓은우리건설산업의기술경쟁력이선진국수준에크게못미치는것은기술경쟁을촉발시키지못한정부공사제도에도원인이있음 - 이미해외건설시장은시설물의생애주기에걸친 Total 건설기술경쟁으로전환하고있으나우리의정부공사제도는아직도제한적인기술경쟁과가격경쟁이근간을이루고있음 - PQ심사와적격심사제도는기술경쟁을이끌어내지못하고있으며일괄 대안입찰제도도기술경쟁을유도하기에는한계가있으며더욱이최저가낙찰제도는기술경쟁자체가불가능함 따라서건설산업의경쟁력을제고하고고품격시설물을건설하기 위해서는기술경쟁을촉진할수있도록현행의정부공사제도를 다양화하고비가격요소를고려한새로운제도를도입하여야함 - 4 -

9 다. 시설물고품격화의전제조건은건설생산체계합리화 우리나라는특정한건설업체가특정한건설시장에참여하는극도로분업화된건설생산체계와시공분야가주도하는건설산업구조를형성 - 건설산업이형성되고발전하는단계에서는이러한건설생산체계와건설산업구조를통해서건설산업을보호 육성할수있었으며균형발전에도기여하는바가컸음 - 그후, 건설산업이성숙되고외환위기이후수주경쟁이치열해짐에따라서건설산업보호 육성에도한계가있으며기술개발을통한생산성향상과경쟁력제고에장애요인으로작용 건설생산체계와건설산업구조의합리성을평가하는간접적인 지표라할수있는단위건설비를영국과미국을대상으로비교 한결과우리나라가매우높은것은이를뒷받침 - 주로건축물이기때문에다소왜곡될수있다는점을고려하여도대부분용도의건축물의단위건설비가영국이나미국보다매우높았음 - 이는분업과산업보호에치중하는우리나라의건설생산체계와건설산업구조보다성과와경쟁을중시하는미국과영국의건설생산체계와건설산업구조가더합리적임을시사 - 5 -

10 단위건설비의각국별비교표 ( US $/ m2 ) 구분 창고 공동주택 ( 중층규모상업건물 ) 극장 병원 학교 호텔 영국 , ,217 한국 ,007 1,676 1, ,258 미국 , 자료 ; 건설기술연구원 건설산업은제도에영향을많이받는산업으로건설생산체계와 건설사업구조가정부공사제도와밀접한관계를갖고형성된다 는점에서이는정부공사제도의차이에서기인하는바가큼 - 미국과영국의경우정부공사제도에서건설업체를보호하는규정이나건설시장참여나이행에대한제약은거의없기때문에건설생산체계나건설산업에대한영향력도매우미약함 - 따라서건설생산체계는매우다양하고유연하게형성되고건설산업구조도건설시장구조변화에따라서형성되기때문에우리나라보다기술개발과비용절감효과가큼 따라서국민의부담을최소화하면서고품격시설물을건설하기 위해서는현행의수직적인원 하도급의건설생산체계를탈피 하여수평적인상생협력이가능하도록정부공사제도를혁신하 여야 함 - 6 -

11 2. 선진국의 혁신 움직임 선진국의 경우 년대부터 단순한 저비용, 고효율 보다 는 가치지향, 고품격 을 목표로 정부공사제도를 가격경쟁 보다는 기술경쟁으로 전환하고 시장경쟁에 기반을 두되 발 주기관의 자율성과 재량권에 근간을 두고 운영하여 건설공 사비용을 절감하면서 건설산업의 기술개발을 촉진하고 투 명성과 공정성을 확보하는 등의 성과를 얻고 있는 것으로 평가됨 가. 미국 기술경쟁력이가장높은미국도 '94 년부터 국가건설목표 (NCG : National Construction Goal) 를설정하여공기 50% 단축등을목표로공공사업의효율화를추진 - '94 년국가과학기술위원회 (NSTC) 산하에건설소위원회를 설치하여 4 개비전 3), 7 개목표 4), 8 개전략 5) 을도출하여 국가건설목표 를 설정 - 장관급독립위원회 (Cabinet-level Council) 하에 14 개연방기관들 이각업무별로 T/F 를구성 활동하고, 약 70 억달러의관련예 산을편성하는등획기적투자를실시 3) 1 고품질의건설시설물로미국산업전체의경쟁력제고와국민개개인의삶의질개선에기여한다. 2 미국의건설산업은건설과건설관련서비스세계시장에서품질과경제질서를이끌어가야한다. 3 건설산업과시설물은에너지측면에서효율적이고환경친화적이어야하며, 안전하고인체에무해하여야한다. 또, 인간의요구에적절히부응하는한편, 자원의사용에있어지속가능성을유지하여야한다. 4 자연재해나인재가대형사고의원인이되어서는안된다. 4) 1 건설공사기간의 50% 단축, 2 시설물의운영, 유지관리, 에너지비용의 50% 절감, 3 시설물사용자의생산성및쾌적도 30% 향상, 4 시설물사용자의질병및상해 50% 감축, 5 폐기물및공해의 50% 감축, 6 시설물의내구성및유연성 50% 향상, 7 건설인력의질병및상해 50% 감축 5) 1 기술혁신을위한리더쉽, 2 제도개선, 3 숙련공육성, 4 평가기준및방법, 5 인적요소, 6 정보시스템, 7 고성능자재및시스템, 8 자동화 - 7 -

12 그결과종전에는제품의질이나해당조달품목의제품주기전반에소요되는운영비용 (operating cost) 을고려하지않았으나, 최근에는조달품목의운영기간전반에걸친비용 (Life Cycle Cost) 을중요하게고려 - 어느정부기관이라도 GWAC(Government Wide Acquisition Contracts) 방식으로선정된낙찰업체로부터조달상한액 (ceiling) 까지별도입찰절차없이연간해당물품또는서비스를구매가능 - '94년 Federal Acquisition Streamline Act의도입으로조달분야의전자상거래방안을도입하는등주요혁신성과를얻은것으로분석 나. 영국 영국감사원이 '95 년 20 개대형사업을조사한결과, 평균 24% 정도의공사비가초과발생하였고, 대부분의사업에서공기초 과가발생함에따라서국가차원에서대응책마련의필요성대두 -'99년에또다른 66개대형사업을조사한결과 70% 정도의사업에서공사비초과및공기초과가발생하였으며미국이나서독등 EU국가에비교할때, 생산성과경쟁력이낮았음 -이에대응하여 '98년부터산 학 연공동으로 건설산업재인식운동 을추진했고, 구체적인추진전략으로변화주도 5개부문 6), 혁신대상 4개 7), 구체적실행전략 7 가지 8) 를도출 6) 1 헌신적인리더쉽, 2 고객중심사고, 3 건설생산팀통합, 4 품질 중심경영, 5 인적자원에대한헌신 7) 1 건설사업물개발, 2 자재공급자와의파트너링, 3 프로젝트실행, 4 생산요소관리 - 8 -

13 영국정부는건설분야혁신의대상으로발주자인공공기관과공 공발주제도를지목하였으며, 공공발주제도혁신을선도하여민 간건설분야의혁신까지유도하기로목표를설정 - 정부조달분야의혁신을선도하기위해영국의재정경제부산하 에독립기관으로정부상무청 (OGC : Office of Government Commerce) 을 2000 년에창설하여혁신을추진 주요혁신사례는조달 Best Practice 실체화 절차화, 조달혁신 Toolbox 개발, 일류건설프로그램 (Achieving Excellence in Construction) 운영등임 - 조달 Best Practice 실체화 : 공공발주기관의조달분야우수사례를선정 분석하여, High-level guides, Core guides, Supporting guides 등다양한가이드 Books 제작 배포 - 조달 Best Practice 절차화 : 조달분야의투자가치 (Value for Money) 를달성하기위한 step by step 방식에의거한절차체계인 Gateway Process 개발 보급 - 조달혁신 Toolbox 개발 : 조달분야의혁신을위해필요한각종지식, 자료, 우수사례등지식의보고인 Toolbox를집중관리 운영 8) 1 건설사업비연간 10% 절감, 2 공기연간 10% 단축, 3 예측도연간 20% 향상, 4 하자율연간 20% 감소, 5 안전사고율연간 20% 감소, 6 생산성연간 10% 향상, 7 매출및이윤연간 10% 증가 - 9 -

14 다양한수준의가이드예시 - 일류 건설프로그램 운영 발주자의 사업 시행 및 관리 능력의 향상을 위한 Best Practice 학습 민간의 사업관리 전문가를 활용하여 공공발주기관의 건설사 업관리 역량강화 성과측정지수를 통해 공공사업의 성과를 측정, 공공 발주자 에 대한 건설산업계의 만족도를 정기적으로 평가 발주기관이 건설업계와 팀으로 일할 수 있는 조달방식을 활 용하고, 민자유치 방식 파트너링 방식 디자인빌드 방식을 선도적으로 적용 전파 '05 년도영국감사원 (NAO) 조사에따르면 '99 년이후공공사업 의예산초과율이 6.5% 에서 4.1% 로낮아져, 2.4% 예산절감을 달성하는등혁신성과를얻은것으로평가

15 다. 일본 건설혁신운동의시초는 공공사업코스트절감운동 (10% 비용절감 ) 을중심으로추진하였으며이어서건설생산체계와건설산업구조의개편으로확대하고있는추세 - 공사기획, 설계및발주의효율화 (6%), 공사구성요소및사업의합리화, 규제완화 (4%) 등을집중적으로추진하면서과거제한적경쟁입찰제도를공개경쟁입찰제도로전환 - 종합건설업체중심의건설생산체계와건설산업구조를건설사업관리와엔지니어링의비중을높이는방향으로개편하기위한노력을강화하고있음 이를위하여대표적으로 공공공사의입찰및계약의적정화 촉진에관한법률 ('00) 과 공공공사품질확보법 ('05) 을추가 로제정 시행하고있음 - 기존의지명경쟁방식중심의공공발주방식을종합평가방식등경쟁성이확대된입낙찰방식으로제도를개선하여건설업체간기술경쟁을촉진하고건설비용절감을유도 - 영국의 'Value for Money' 와미국의 'Best Value' 등으로입찰제도의운영기조가변화하고있는점을감안하여기술경쟁을촉진하는방향으로정부공사제도를개편중 아직은가시적인성과를보이지않고있으나종합평가방식등 의도입을통해서기술경쟁이촉진되고건설공사제도의투명성 이확보되고있다는평가

16 - 일본도 선진국에서 적용하고 있는 책임형 CM(CM at risk) 제 도 등을 도입하고자 하고 있으나 건설산업과의 공감대 확보의 어려움 등으로 도입이 지연되고 있는 점은 우리나라의 경우와 유사함

17 3. 우리나라의혁신움직임 우리나라도정부공사제도를지속적으로개선하여 년 독립기념관화재사고 이후부실공사방지를위하여정부공사제도를개선하였고, 그후 W T O, O E C D 가입에따라서정부공사제도의선진화, 규제완화등을위한개편이이루어지고있으며최근에는건설기술및건축문화선진화차원에서정부공사제도에대한혁신이추진되고있는가운데재경부와건교부그리고조달청이함께이를뒷받침하고있음 가. 건설산업선진화기획단 ( 건설교통부 ; '0 4.4 ' ) 건설교통부가주도하여건설기술경쟁력을강화하고건설생산의 효율성을제고하는한편건설산업의투명성을높이고미래성장 기반과잠재성장력을확충하기위한방안을강구 - 산학연관의관계자등약 70 여명으로구성되어정부공사제도 개편, 기술개발투자확대, 건설자재및인력공급기반확충등 을주요골자로하는선진화방안을마련하여추진 주요개선내용 - 건설기술경쟁력강화 건설기술 R&D 투자확대, 건설엔지니어링활성화를통한기술경쟁력강화, CM/ 감리의고도화등 예방적이며성능중심의품질 안전 유지관리기반구축, 공정 / 비용개념의혁신을통한건설산업의고부가가치화추진

18 - 건설생산의효율성제고 일반및전문건설업의통합등을포함한건설업등록 신고제도개편 9) 과순수내역심사제도의도입등을포함한입찰 계약제도개선 10 ) 중소건설업체육성 지원및이를위한하도급관련제도정비 - 건설산업의투명성제고 건설공사관련정보공개범위의확대, 대형공사입찰 (T/K) 방법심사과정의투명화등공사시행과정의투명성확보 정보망구축, 부적격업체퇴출기준강화, 하도급의투명성확대등투명성확보시스템구축 - 성장기반구축및잠재력확충 건설인력의안정적공급과육성, 자재 기계의안정적공급과생산성향상 새로운유형의건설수요창출및해외건설활성화 나. 규제개혁기획단 ( 국무조정실 ; ' ~' ) '05 년 2 월규제개혁장관회의에서 건설산업규제개선 과제는 업역분야, 입찰 보증분야, 감리 안전분야에대해분야별 T/F 를 구성하여개선방안을마련하기로결정 - 이에국무조정실내담당공무원들과재경부, 건교부, 조달청등 각부처담당공무원들로구성된규제개혁기획단 T/F 를구성 9) 일반 전문건설업간겸업제한철폐개선안은건설산업기본법개정안이 07 년 4 월에국회를통과함에따라제도화되었음 10) 최고가치낙찰제, 순수내역입찰제도입등건축문화 건설기술선진화위원회의국가계약법시행령개정안을재경부에서내부검토중임

19 주요개선내용 - 건설산업의시장기능활성화및경쟁기반조성과품질보장을위해입찰 계약제도내규제내용들을개선 업역간겸업제한및분리발주의무화폐지 일괄 하도급금지제도보완및보증제도강화로수급자보호 적격 최저가낙찰제개선및보증 평가기능강화 설계자및시행자감리참여와감리자의책임강화 다. 건설기술 건축문화선진화위원회 ( 대통령자문 ; ' ~ 현재 ) '05년 3월건교부의 VIP 업무보고시건축의예술성 품질제고방안을포함한건설기술, 건축문화의획기적향상을위한대통령주관 위원회 의검토를지시 - 주요부처장관및외부건설전문가 (14 명 ) 들로건설기술 건축문화선진화위원회구성 운영 주요개선추진사항 - 기품있는도시 건축과경쟁력높은미래생산체계를지향 하면서건축문화혁신기반조성, 공공선도프로젝트시행, 기술혁신인프라구축, 글로벌스탠다드생산체계도입 - 특별발주제도도입및행복도시등에시범적용 기술력, 디자인능력경쟁을위한특별발주제도 * 도입관련 국가계약법시행령개정추진

20 * 최고가치낙찰제, 순수내역입찰제, 브릿징형턴키방식등 행복도시에시범적용을위해민간전문가등이참여하는 선진화위원회 ~ 행복청협력 T/F 구성 운영중 ('06.10~ ) - 설계 엔지니어링육성, 예산절감등을위한설계비체계개편 국제기준인 실비정액방식 ( 업무량비례 ) 도입추진 - 건축행정에민간전문가참여확대 디자인전문가에의한도시경관의체계적조성을위해행복 도시, 혁신도시 ( 전남 ) 에총괄계획가제도시범적용 - 건축기본법제정 건축관련 80 여개법령간의조정과건축문화의육성기반 마련을위한건축기본법제정 - 한옥건축보급확산및한국문화성확산 건축도시공간을고유의특색있는문화공간으로조성하고, 새로운한옥건축의보급확산을위한정책추진 - 건축문화를가이드하는정부출연연구기관설립 국무조정실과협의하여국토연구원부설로 건축도시연구소 를설립 추진 건축도시연구소 ( 설립예산 25 억원 ) : 30 인 (3 연구부, 3 센타, 1 실 )

21 Ⅱ. 우리나라정부공사제도의실태와문제점 1. 우리나라정부공사제도의실태 가. 정부공사제도의개요 시설물이나건축물을건설하고사용하는과정에서다양한유형의건설서비스수요가발생 - 기획, 설계, 시공, 감리, 사후관리등건설생애주기의각단계에서필요로하는유 무형의재화와서비스 - 공공발주자와민간건축주에따라서건설서비스수요가다르며, 건설물의용도 규모등에따라서도건설서비스수요의범위와내용, 질과양에차이가있음 건설단계 사후관리단계 건설생애주기단계별건설서비스수요 구분세부내용건설서비스수요 기획 설계 시공 계획수립 -> 예비타당성 -> 재원확보방안 기본설계 -> 실시설계, 설계감리, 설계 VE 등 ㅇ기초공사 -> 골조공사 -> 마감공사 ( 전기공사, 설비공사등 ) ㅇ시공관리, 공정별시공ㅇ시공감리 : 지도, 감독, 점검 컨설팅, 조사 연구서비스 설계 엔지니어링서비스 건설사업관리시공관리공정별현장작업건설자재및설비건설장비시공감리서비스 안전관리정기점검, 수시점검엔지니어링서비스 유지관리 보수, 보강, 대수선, 리모델링, 재건축 보수, 보강, 대수선, 리모델링관련현장작업

22 건설서비스공급은다양한건설서비스공급자에의하여이루 어지며공급자는건설서비스수요자와약정한범위 ( 계약 ) 내에 서품질, 성능, 공기등에대해서책임을짐 - 이는건설서비스시장의특징으로시설물하나를건설하는데다양한건설서비스시장이형성되고있다는것을의미하며정부공사제도는이에대응하면서운영됨 - 건설서비스가격 ( 비용 ) 은입찰또는협상등을통해서건설서비스공급자가정한범위내에서결정되며하나의건설서비스별로건설서비스가격이형성된다는특징이있음 공공부문의건설서비스를조달하는총체적인시스템이바로 정부공사제도로서양질의공공시설물이저렴하게건설될수 있도록우수한건설서비스공급자를선정하기위하여운영됨 - 정부공사제도는건설서비스공급자간의공정하고투명한경 쟁을통해서 저비용고효율 을추구하는것이기본원칙 이나, 건설산업육성과균형발전등도함께추구하여야함 우리나라의정부공사제도는건설생애주기단계별로건설서비스공급자의진입과참여, 입찰 계약방식및절차등을관련법률로규정 - 공공공사발주및입찰 계약제도와관련된기본법률은국가 ( 지방 ) 계약법 11) 12), 이법에근거하여공사발주및입찰 11) 국가를당사자로하는계약에관한법률과지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률등 12) 설계엔지니어링분야의입찰계약절차등은국가 ( 지방 ) 계약법을따르되건설기술관리법등에별도의규정을

23 계약과관련된세부사항을규율 - 발주기관은국가계약법령과회계예규틀속에서입찰 계약제도를운용 우리나라정부공사제도는건설생애주기의각단계별로규정된법령들에의해정형화되어있으며, 관련법령들에는건설분야별신고, 등록, 면허제도등건설시장진입방법을명시하고있을뿐만아니라개괄적인발주절차등까지제시 - 기획및설계단계에서는 건축사법 과 엔지니어링기술육성법 에건축설계사무소, 용역업등록기준및자격등을명시 - 시공및감리단계에서는 건설산업기본법 과 건설기술관리법 에일반 / 전문건설업등록기준과업역구분, 감리업요건및업무영역을기술 - 사후관리에관한법으로는 시설물안전관리에관한특별법 에안전진단업체와유지관리업체등에대해규정 건설생애주기별관련법령 생애주기단계기획 타당성조사설계 ( 생산계획 ) 시공 ( 감리 ) 유지관리 참여주체 엔지니어링업체 ( 용역업체 ) 건축사사무소엔지니어링업체 일반건설업체전문건설업체 ( 건설감리업체 ) 안전진단기관유지관리업체 공급서비스기획 조사서비스설계도서작성 시공 ( 감리 ) 시공관리 유지관리서비스 적용법률 건축사법엔지니어링기술육성법 건설산업기본법건설기술관리법 시설물안전관리에관한특별법 마련하여운영하고있음

24 나. 우리나라정부공사제도의특징 우리나라의정부공사제도의특징은건설공사규모별로계약방 법, 공동도급제한, 국제입찰대상여부, 낙찰자결정방법등이달 리적용되고있다는점임 - 예로설계시공일괄입찰방식은원칙적으로 100 억원이상공사에적용되며, 설계시공분리방식의경우 300억원이상은최저가낙찰제가, 300억원미만은적격심사제가적용됨 - 국내입찰은지역의무공동도급, 국제입찰은지역가점제가적용되는데, 국가기관공사의경우 74억원이상, 광역지방자치단체공사의경우 222억원이상이면국제입찰대상임

25 공사규모별정부공사제도특기사항 구분 계약방법 공동계약 국제입찰범위 낙찰자결정방법 최저가 낙찰제 PQ후 300억원 가격경쟁 국가기관 + 지자체외공공기관 100억원 74억원 시공능력평가액제한, 일괄 대안입찰 지역가점 지역의무공동도급 국제입찰 국내입찰 설계 가격평가 동시평가 적격심사제 선수행능력심사후적정가격경쟁 50 억원 등급제한 지역제한 ( 전기 통신 5 억원 ) 30 억원 실적제한 2 억원 300 억원 일반경쟁 소액수의 가격협상 최저가낙찰제 PQ 후가격경쟁 지역가점 ( 광역지자체 ) 국제입찰 ( 광역지자체 ) 지방자치단체 222억원 100억원 70억원 시공능력평가액제한, 일괄 대안입찰 지역제한 ( 전기 통신 5 억원 ) 지역의무공동도급 ( 광역지자체 ) 기초지자체는금액제한없음 국내입찰 ( 광역지자체 ) 기초지자체는미개방 설계 가격평가 동시평가적격심사제 선수행능력심사후적정가격경쟁 50 억원 등급제한 30 억원 실적제한 2 억원 일반경쟁 소액수의 가격협상

26 정부공사제도운영현황을살펴보면설계시공분리발주방식이 주종이며낙찰자선정방식은선 ( 先 ) 수행능력심사후적정가 격경쟁방식인적격심사제도를적용하는경우가가장많음 - 06년 8월현재공공공사전체통계를보면, 건수기준으로총 20,648건의건설공사중 99.2% 가설계 시공분리방식이었고 0.8% 만이설계 시공일괄방식이며, 금액기준으로는총건설공사 39조 6,000억원중 65.9% 가설계 시공분리방식이였고, 34.1% 가설계시공일괄방식이였음 2004년이후연도별현황에따를때, 적격심사제도의적용비중이미미하게감소하였으나, 정부공사제도의변화로인한것이라고보기는어려움 건수 금액 공공공사입찰방식의적용실적 13 ) ( 단위 : 억원, %) 구분 설계시공분리설계시공일괄적격심사최저가기타대안일괄 합계 , , ,768 ( 비중 ) 89.4% 2.3% 7.9% 0.1% 0.3% 100.0% , , ,118 ( 비중 ) 92.2% 2.1% 5.1% 0.1% 0.4% 100.0% , ,648 ( 비중 ) 91.7% 2.7% 4.8% 0.2% 0.6% 100.0% ,918 74,238 29,756 32,044 33, ,694 ( 비중 ) 61.5% 16.8% 6.8% 7.3% 7.7% 100.0% ,202 53,414 34,105 22,929 51, ,574 ( 비중 ) 60.4% 13.0% 8.3% 5.6% 12.7% 100.0% ,850 68,716 12,370 29, , ,849 ( 비중 ) 45.4% 17.4% 3.1% 7.4% 26.7% 100.0% 이와함께중소건설업체의보호와균형발전등을위해서건설 공사금액에따라서입찰참가를제한하거나지역건설업체와의 공동도급을확대하는추세임 13) 국토연구원에서관리하고있는건설산업정보종합관리체계 ( 건설산업 DB) 의건설공사대장을통해서수집된 1 억원이상건설공사계약자료를분석한결과이며 2006 년은 8 월말까지계약실적임

27 년 8 월현재, 건수로는총 20,648 건의공공공사중 7% 가 공동도급이었고단독도급은 93% 수준이었으나금액으로는 64.1% 가공동도급이었고 35.9% 가단독도급이었음 공공공사입찰방식별공동도급비중 14 ) 건수 금액 구분 설계시공분리설계시공일괄적격심사최저가기타대안일괄 합계 2004 공동도급 7.5% 12.5% 6.6% 88.9% 83.6% 7.9% 단독도급 92.5% 87.5% 93.4% 11.1% 16.4% 92.1% 2005 공동도급 7.5% 10.1% 9.4% 88.0% 92.4% 8.1% 단독도급 92.5% 89.9% 90.6% 12.0% 7.6% 91.9% 2006 공동도급 5.8% 19.3% 8.0% 86.8% 94.6% 7.0% 단독도급 94.2% 80.7% 92.0% 13.2% 5.4% 93.0% 2004 공동도급 52.6% 66.5% 23.8% 80.7% 95.6% 58.4% 단독도급 47.4% 33.5% 76.2% 19.3% 4.4% 41.6% 2005 공동도급 53.3% 58.1% 19.5% 99.6% 97.9% 59.4% 단독도급 46.7% 41.9% 80.5% 0.4% 2.1% 40.6% 2006 공동도급 43.3% 58.4% 17.0% 99.7% 99.0% 64.1% 단독도급 56.7% 41.6% 83.0% 0.3% 1.0% 35.9% 다. 건설생산체계와업역화 우리나라는건설생애주기단계에따라서건설업체에게참여자 격을부여함으로써건설업체의생산성향상및기술경쟁유도 - 그결과, 분업화와공동이행등이보편화되고있으며타분야건설업체들의참여를제한하는방향으로제도운영 - 각건설생산과정과각과정에참여하는주체들을보호 육성하기위하여별개로법률과제도가운영되어업역화가고착 14) 국토연구원에서관리하고있는건설산업정보종합관리체계 ( 건설산업 DB) 의건설공사대장을통해서수집된 1 억원이상건설공사계약자료를분석한결과이며 2006 년은 8 월말까지계약실적이다

28 건설공사에참여할수있는자격은건설공사를종합관리하는 일반건설업체와각공종별로시공을하는전문건설업체로건 산법에서구분 15) 하고이를근거로원 하도급자를구분 - 이는업역화의대표적인사례로건설업체간의갈등을초래하고중층하도급등으로건설공사비용이상승하는등건설생산체계의비효율성의주요인이라는지적 한편건설생산체계와업역이일치하는구조가아니어서건설시장참가를둘러싸고건설업역간갈등이형성되고전문건설업체와시참자간에중층하도급이구조화함 - 상하수도공사의경우일반 전문건설업체간의업역다툼이 발생하여건설생산체계의유연성을저해하는요인으로작용 공사종류별로생산체제가다르며각단계마다자재, 인력, 장 비등의공급자와건설서비스공급자가참여하는복잡한건설 생산체계로구성되어있음 15) 최근일반과전문건설업간의겸업제한을폐지하여건설업을단일업종으로통합하기위한법률개정이추진되고있는데이럴경우에도현행의하도급을근간으로하는건설생산체계는그대로존속할것으로예상된다. 그이유는건설공사는공종별로분리발주를국가계약법에서엄격하게제한하기때문이다

29 도로시설물공사공종별참여업종 공종공사내용참여전문업종 토공사 배수공사 구조물공사 굴착공사, 성토 ( 盛土 ), 절토 ( 切土 ), 흙막이공사, 흙운반, 터파기 돌쌓기, 돌붙임, 도로경계석 건축물및구조물해체, 각종파일공사, 각종말뚝밖기 보링공사, 착정 ( 鑿井 ) 공사, 그라우팅공사 상수도관매설, 하수도관매설, 맨홀, 관세척, 맹암거, 각종옥내 외관매설 각종철근가공 조립, 거푸집, 각종콘크리트타설, 옹벽, 공동구, BOX, 2 차로미만콘크리트포장 강재 ( 鋼材 ) 육교공사, 강교 ( 鋼橋 ) 공사 ( 하도급받아조립및설치만해당 ) 토공사업 석공사업 비계 구조물해체공사업 보링 그라우팅공사업 상 하수도설비공사업 철근 콘크리트공사업 강구조물공사업 강재 ( 鋼材 ) 육교공사, 강교 ( 鋼橋 ) 공사 ( 제작 조립 설치까지가능 ) 돌포장, 각종경계석 철강재설치공사업 석공사업 포장공사 2 차로미만콘크리트포장철근 콘크리트공사업 각종기층및보조기층포설및다짐, 아스팔트포장, 택코우팅, 프라임코우팅, 콘크리트포장, 덧씌우기, 과속방지턱설치 포장공사업 부대공사 보강토옹벽공사 차선도색 가드레일, 방음벽, 울타리, 표지판, 도로교통안전시설물, 옥외광고탑 미장 방수 조적공사업 도장공사업 금속구조물 창호공사업

30 건축공사공종별참여업종 공종공사내용참여업종 토공사 가설공사 지정공사 철근콘크리트공사 터파기및되메우기, 흙운반건축물및구조물해체 일반비계공사, 발판가설공사, 특수중량물설치공사, 높은장소에서행하여지는공사 각종파일공사, 각종말뚝공사보링공사, 그라우팅공사 철근가공및조립, 콘크리트공사, 거푸집및동바리공사, 토공사업비계 구조물해체공사업 비계 구조물해체공사업 비계 구조물해체공사업보링 그라우팅공사업 철근 콘크리트공사업 건축물의구조물조립 설치공사 ( 하도급으로철골공사조립 설치 ) 강구조물공사업 건축물의철구조물제작 조립 설치공사 철강재설치공사업 조적공사 타일공사, 조적공사 미장 방수 조적공사업 미장공사 미장공사 미장 방수 조적공사업 방수공사 방수공사 미장 방수 조적공사업 타일및 타일공사 미장 방수 조적공사업 석공사 돌붙임공사, 석재공사 석공사업 목재창호공사 실내건축공사업 창호공사금속재창호공사, 발코니창호공사, 커튼월창호공사 금속구조물 창호공사업 유리공사 유리공사 금속구조물 창호공사업 금속공사 수장공사 셔터공사, 난간, 계단, 굴뚝, 울타리, 경량칸막이등각종금속공사지붕공사, 지붕단열공사, 빗물받이및홈통공사, 샌드위치판넬, 각종판넬 실내공간의구조체제작및마감공사, 바닥공사각종천정금속공사일반도장, 도장뿜칠공사 상수도공사, 하수도공사, 조경수목식재및관리 금속구조물 창호공사업 지붕판금 건축물조립공사업 실내건축공사업 금속구조물 창호공사업도장공사업 상 하수도설비공사업조경식재공사업 기타공사 조경석, 인조목 석 잔디등설치공사야외의자, 파고라, 놀이시설, 운동기구등설치공사승객 화물용엘리베이터및에스컬레이트, 기계식주차설비공사 조경시설물설치공사업 승강기설치공사업 옥내가스설비, 가스분전함설치공사 가스시설시공업 (1종 ~3종 ) 보일러설치, 난방배관공사 난방시공업 (1종 ~3종 )

31 라. 건설생산체계의유형 1) 유형 1 : 설계 시공분리형 국가기관, 지자체, 정부투자기관등공공공사발주자가사업관리의주체가되어설계와시공을분리하여위탁시행하는건설생산체계 - 하도급의경우건설업체가직접시공하기보다는아래의그림에서와같이시참자가현장작업을담당하며관련정부공사제도는적격심사제도, 최저가낙찰제도등 설계 시공분리형 발주자 민간부문 ( 건축주, 시행사등 ) 공공부분 ( 정부, 지자체, 정부투자기관등 ) 원도급 설계토목 ( 엔지니어링업체 ) 건축 ( 건축설계사무소 ) 원도급 감리 ( 설계감리책임감리 ) 건축감리 시공 하도급 일반건설업체 전문건설업체 원도급 하도급시공참여자 ( 건설기능인력공급건설자재납품건설장비임대 ) 2 ) 유형 2 : 설계 시공일괄형 국가기관, 지자체, 정부투자기관등공공공사발주자가사업관 리의주체가되고하나의건설업체또는컨소시움이설계와 시공을동시에시행하는방식

32 - 유형 2 의건설생산체계와관련이있는건설발주방식은대안 입찰, 일괄입찰공사발주방식 발주자 설계 시공일괄형 민간부문 ( 건축주, 시행사등 ) 공공부분 ( 정부, 지자체, 정부투자기관등 ) 원도급설계시공자또는 JV 설계토목 ( 엔지니어링업체 ) 건축 ( 건축설계사무소 ) 시공 일반건설업체 하도급 건축감리 ( 설계감리책임감리 ) 원도급 감리 전문건설업체하도급 시공참여자 ( 건설기능인력공급건설자재납품건설장비임대 ) 3 ) 유형 3 : 건설사업관리자형등기타유형 제 3 의건설사업관리자가건설생애주기를관리하는건설사업관 리방식등이있는데우리나라에는용역형 CM 방식은이미도 입되었으며, 책임형 CM 방식은현재활성화에대한논의가진 행 중임 - 건설사업관리방식은사업관리의범위와내용에따라서용 역형과책임형등매우다양한유형으로구분

33 건설사업관리형 ( 전형 ) 발주자 민간부문 ( 건축주, 시행사등 ) 공공부분 ( 정부, 지자체, 정부투자기관등 ) 설계 원도급 토목 ( 엔지니어링업체 ) 용역형 ( 감리 +α) 건축 ( 건축설계사무소 ) 원도급 건설사업관리 (CM for fee) ( 감리 +α) 원도급 시공일반건설업체 하도급 전문건설업체 하도급시공참여자 ( 건설기능인력공급건설자재납품건설장비임대 ) 마. 우리나라건설환경의특수성 우리나라건설환경의특수성은관련제도나법률를개선 혁신 하는데영향을미칠뿐만아니라새로운제도를도입하는데 있어서장애요인으로작용 - 따라서정부공사제도혁신을위해서는건설사업수행체계, 건설현장여건, 건설기술자위상, 원하도급구조, 정부공사제 도에대한사회적인식등에대한검토가전제되어야함 1) 건설사업수행체계 건설선진국의수평적관계와는달리발주자, 원청자, 하도급자 등의순서로이어지는수직적이고권위적인서열로구성되어 있기때문에정부공사제도도이에대응하는형태로구성

34 - 업역화된건설생산체계에순응하여정부공사제도가형성되 고있기때문에혁신적인정부공사제도의도입에어려움을 겪고있으며효율성을제고하기어려움 2 ) 건설현장의운영체계 우리나라건설공사의현장운영체계는기업의규모가클수록 본사중심의관리구조이며현장중심의기술개발을위한투자 와노력은타산업에비하여매우저조 - 건설사업의투자회수기간이길어서단기간내에기술개발의효과를얻기가힘들고, 기술개발에필수적인시범적용현장 (Test Bed) 을운영하는건설현장이소수에불과 - 신기술 / 신공법개발은현장적용을통한생산성향상이라는측면보다는정부발주공사의사전입찰자격심사 (PQ심사) 등에서가산점을받기위한목적으로수행된경우가대다수 - 따라서건설업체간에기술력차이가뚜렷하지않기때문에기술경쟁을유도하기가어렵고, 기술력심사시변별력확보도어려워발주기관은가격경쟁을선호 3 ) 건설기술자의위상 타분야의기술자에비해장인정신이부족하고단기간의성과 에치중하는경향이높고건설기술자의근무연한이짧아건설 업체의기술력제고의장애요인으로작용

35 - 건설업체에서는 기술자보다는 수주능력이 탁월한 영업전문 가를 우대함으로써 고급 기술능력을 보유한 전문가가 점차 감소 추세 - 건설기술자 육성체계의 근간을 이루는 대학교육은 건설실무 보다는 이론교육에 치우쳐 있고, 기업의 계속교육 또한 형식 적이어서 건설기업 기술력 향상에 기여하지 못함 4 ) 원 하도급및대 중소업체간협력관계 영세ㆍ중소건설업체와중견대형건설업체간의수주격차는더욱 더커질것으로전망되는가운데중소건설업체간의협력관계 형성보다는경쟁관계로진행되는분위기 - 불법적다단계하도급관행은과당경쟁과저가하도급으로이어져서제도개선을저해하고, 제도가개선되어도하도급자에게영향력이미치지못해서중소건설업체로부터호응도가미흡함 5 ) 건설문화 / 국민의식 / 사회시스템 건설문화의확립과보전을위해서는건설이국민의삶과문화 의질을높일수있는중요한산업이라는인식을바탕으로건 설문화를실현시킬수있는기획력과창의력이발휘되어야함 - 그러나우리나라의건설문화는연고주의, 적당주의등부정 적이미지가강하며국민들의건설산업에대한신뢰도가낮 고기술경쟁에대한부정적인시각이지배적임

36 2. 정부공사제도의문제점 선진국의경우공공공사발주목표를최고가치 ( B e s t V a l u e ) 조달, 수요자보호, 발주자의자율성에두고있는데반해, 우리나라는최고가치조달을추구하고는있지만균형발전, 공정 투명성에도비중을많이두고있어기술경쟁보다가격경쟁으로낙찰자를선정할수밖에없다는것이고품격공공시설물획득에가장큰장애요인으로작용 가. 평가의지나친객관화 계량화 건설기술의발전과고품격시설물조달을위해서는기술경쟁 위주로사업자가선정되어야하나질적인주관적심사를기피 하여가격위주로사업자가선정 - 일괄 대안입찰의경우에도설계심의제도의객관성 공정성 문제로불충분한심사 평가기준을지나치게객관화 계량화한결과 PQ 심사에변별력 이없어상대적으로기술경쟁력이취약한업체도쉽게 PQ 를 통과 - 적격심사의 경우에도 경영상태, 기술능력 등 입찰가격을 제 외한 나머지 부문의 변별력이 없고 공사규모별로 일정한 낙 찰하한율을 설정한 것과 같아져서 건설업체의 수익성만 보 장해준다는 비판

37 나. 입찰참가업체과다로실질적인심사곤란 정책적으로건설업체면허 등록 신고기준을하향조정하여 건설업체등록만하면입찰참가자격이있는것으로오해 - 정부공사발주량은크게늘지않았으나 IMF 이후경쟁력없 는영세중소건설업체가양산되어상대적으로진입이손쉬 운정부공사입찰에관심 주로객관적인실적위주로적격업체를선정하다보니입찰참가 가용이하고너무많은업체가입찰에참가하여업체의기술력 이나저가투찰에대한실질적인심사가곤란 - 외국의경우에는내역서제출등을의무화하기때문에입찰 비용이커서가능성이없는업체는입찰참가자체를자제 토목 건축공사 (50 억원이상 ) 평균입찰참가업체수 : 한국 ( 약 390 개 ), 미국 ( 약 4.7 개 ) 다. 공공시설물가치제고및총생애주기비용절감등의접근미흡 현행입낙찰방식의거의대부분이공공시설물의초기투자비용 인건설공사비의최저가제안자나적정가격제안자를낙찰자 로선정하는최저가낙찰방식과적격심사방식임 - 이방식에서는공사비의적정성이나절감등은반영할수 있으나성과물의가치수준이나가치유지에필수적인총생애 주기비용절감사항을반영하는데에는미흡

38 선진국수준의고품격공공시설물을건설하여국가자산으로가치를지니도록하기위해서는장기적으로는총생애주기비용을절감할수있는합리적인방안을제시하도록하여야함 - 그러나현행방식은계량화된과거실적위주로입찰참가자의기술력을평가하기때문에실질적으로공공시설물가치제고나총생애주기비용의절감이가능한기술력의평가는불가능 이러한까닭에우리나라의공공시설물의가치는급속하게저 하되고유지관리비가초기건설공사비용에비해크게증가하는 현상이나타나고있다는지적을받는실정임 라. 하드웨어인건설공사중심의발주방식 시공업무중심으로입찰 계약제도가규정되고있어건설용역, 사업관리등과관련된입찰 계약제도는미비하며특히종합 관리기능이취약 - 시공분야에적용되는입 낙찰제도가건설용역, 건설사업관리등고도의기술력평가가요구되는분야에도적용되어기술력이나가격등의평가에서불합리성증가 - 용역이나사업관리등의기술특성을고려한입 낙찰제도미비로시공분야와같은문제점이건설용역, 설계엔지니어링, 사업관리분야에서도노정 설계비가지나치게낮고실소요비용대신공사비에일정비율 을적용하는방식으로산정하여최적설계가곤란

39 마. 형식적인공동도급및불법다단계하도급으로인한공사의 비효율 공동도급제도가당초취지보다는정책적배려에서지방기업 우대, 대기업과중소기업간물량배분방식으로활용되고있어 업체변별력저하및비효율을초래 - 시공기술이전, 경험축적, 위험분산등의목적보다는 PQ 심사시부족한점수를보완하는목적으로활용되어변별력을저하 - 건설업자간의인위적인상호협력은공사비용과품질, 공기등에있어비효율초래 직접시공하지않는업체가공사를수주하여그부작용으로저가하 도급을야기할뿐만아니라부실공사등파생적인부작용을양산 - 하도급적정여부심사등보호제도를운용중이나실효성이미흡 하여이중계약및정당한공사대가를받지못하는사례가빈발 바. 정부공사제도내의시장 크리어링매카니즘 16 ) 불비 보증제도와입찰 계약제도의연계운영이이루어지지않아부 적격업체의건설시장참여를제한할수있는기능이취약 - 국내건설보증의대부분을차지하는건설공제조합의경우조 16) 정부공사제도의 크리어링매커니즘 (Clearing Mechanism) 은부적격업체를퇴출시키거나입찰참가업체수를조정하거나부실공사를감시하는각종제도적장치로서등록제도, 부실벌점제도, 보증제도, 책임감리제도등을들수있음

40 합원에대한보증인수거부가곤란하며수수료율도정책적으로 책정함으로써건설시장크리어링메카니즘으로역할에한계 부실공사를방지하고건설공사품질을제고하기위하여감리제도 를도입한후감리시장의양적인팽창에도불구하고감리실효성 에대한평가가낮음 - 감리인력의전문적자질이부족하고, 감리성과평가시스템의활용이미흡 - 설계감리와시공감리의분리운용에따른설계와시공의연계성미흡 사. 획일적인발주 계약제도의적용 국가계약법령및조달관련법령등에서공사규모가발주및입찰계약방식적용에중요한준거로활용되고있어, 사업의특성, 발주자의요구조건등에따라발주 계약방식의적용이배제되고공사규모에따른획일적발주 계약방식이적용 - 발주기관은공사특성등을고려한발주방식에대한신중한고 민없이국가계약법령의단순집행기능을선호하고, 발주기관 공무원의전문성또한크게미흡 17) 한것으로조사되고있음 17) 설문조사결과공공공사발주시담당공무원에대하여발주기관은 프로젝트견적능력 이미흡한것으로, 업계 전문가들은 기술력, 창의성구현능력, 프로젝트견적능력, 분쟁대처능력및사업자간조정능력 등이미흡한것으로조사 (2002 년국토연구원설문조사결과 )

41 Ⅲ. 제도개선목표및기본방향 1. 목표 높은수준의품질과함께국가자산으로서높은가치를지닌 고품격의공공시설물 획득 고품격공공시설물획득 - 세계적수준의상징적공공시설물 - 사용자편의지향적공공시설물 정부공사제도혁신 기술경쟁촉진 <-- 가격경쟁 총생애주기비용절감 <-- 단순시공비용절감 건설생산체계합리화 <-- 경직된건설생산체계

42 2. 기본방향 가. 기술경쟁촉진 건설업체의기술경쟁을유도하여정부공사의고품격화가이루어질수있도록기술경쟁을우선시하는가치지향입찰방식과비가격요인을고려하는혁신적인입찰방식등을도입하여현행의최저가낙찰제도와적격심사제도등의운영과정에서제기된문제점을개선 1 가치지향입찰제도의도입을위해가격 기술력등을근간으로한종합평가제도를도입하고관련법ㆍ제도를정비하여빠른시기에건설현장에서적용될수있도록함 2 공기단축과비용절감등에긍정적인효과를갖는공기, 성능등비가격적요인을고려한설계시공병행 (Fast Track) 방식, 분할발주방식등의활성화방안을마련 3 실비정산계약방식 (Cost+fee방식), 공기단축형 성능보장형계약방식 (GMP방식) 등을도입할수있는기반을조성하여책임형 CM 방식 (CM at risk 방식 ) 도활성화함 나. 총생애주기비용 ( L i f e C y c l e C o s t ) 절감 높은수준의품질과함께국가자산으로서높은가치를지닌 고품격공공시설물 을획득하기위해서는건설공사비용의절감에서벗어나서초기투자비와유지관리비등을총체적으로절감하는총생애주기비용을절감할수있도록정부공사제도를혁신하여야함

43 1 가치지향, 고품격 정부공사제도를구축하기위하여정부가산학연과함께마련한혁신적인입찰및계약제도의도입을촉진하여고품격을확보하면서총생애주기비용을절감 2 생애주기비용절감등에긍정적인효과를갖는성능등설계의경제성평가및설계시 VE 등을활성화하고이를건설공사단계로활용범위를확대함 3 PQ심사, 적격심사, 설계심사등에서적용기술과비용의범위를초기공사비에서총생애주기비용으로확대하여기술변별력과입찰비용의적정성을확보할수있도록함 다. 건설생산체계의합리화건설업체간갈등을초래하는양극화요인을제거하기위하여상생협력을근간으로하는파트너링제도를활성화하고하도급제도를개선하는한편부적절한건설업체에대한퇴출기능을강화하기위하여건설보증제도를강화하고저가투찰로인한건설공사품질저하를방지하기위하여건설감리제도를개선함 1 기술력증진, 비용절감을위하여건설기준을국제적성능기준으로전면개선하고현행가격경쟁위주의설계풍토를개선하기위해지명 공개등의다양한설계경기방식을확대추진 2 파트너링방식의활성화를위한제도적기반을조성하고중소건설업체의참여기회확대를위해지역제한, 지역의무공동도급제도등을개선하는한편하도급자제도를개선함 3 저가하도급심사기능을합리화하고부적격업체퇴출기능강화를위해건설보증심사기능을강화하는한편건설감리제도를개선하여실질적인품질관리가이루어지도록함

44 Ⅳ. 정부공사제도개선방안 1. 가치지향입찰방식의확충 가. 기술제안형입찰방식의도입 < 현황 > 우리나라의경우발주기관이마련한설계도서와예정가격을기 초로건설공사만을수행하는업체와설계및건설공사를일괄 수행하는업체그리고건설관리업무를수행하는업체를선정 - 기술능력과입찰가격을토대로선정하며기술능력의경우 첫번째경우는시공능력, 두번째는설계능력과시공능력 이며세번째는관리능력임 우리나라의정부공사제도는건설생산체계에따라설계시공분 리형, 설계시공일괄형, 건설산업분리형으로구분적용 - 이러한건설생산체계에따라발주기관이마련한설계도서와예정가격을기초로건설공사만을수행하는업체, 설계및건설공사를일괄수행하는업체또는건설관리업무를수행하는업체를선정 - 이들업체에필요한기술능력의경우첫번째의경우는시공능력, 두번째는설계능력과시공능력이며, 세번째는관리능력임

45 경쟁방식에따라가격위주의경쟁형, 가격 + 기술경쟁형등으 로구분적용 - 공사금액에따라서최저가낙찰제도, 적격심사제도, 일괄 대 안입찰, 용역형건설사업관리 (CM for fee) 입찰등으로구분 되며, 시공능력심사, 설계심사, 가격심사등을통해낙찰자 를 결정 우리나라정부공사제도기본골격 구 분 시공형 설계 시공분리형 건설생산체계 설계 시공일괄형 사업관리형 건설사업관리형 비용경쟁 경쟁방식 기술경쟁 가격요소만고려 ( 기술심사안함 ) 가격및비가격요소고려 ( 설계심사또는기술심사와가격제안서동시평가 ) 최저가낙찰제 (300 억원이상공사 ) 적격심사제 (300 억원미만공사 ) 일괄 대안제외 일괄 대안입찰 (100 억원이상대형공사 ) CM for fee 이와함께중소건설업체의보호와균형발전등을위해서건설 공사금액에따라서입찰참가를제한하거나지역건설업체와의 공동도급을확대하는추이임 억원이상대형공사의경우일괄 대안방식을적용하고있 으며 300 억원이상의대형공사는최저가낙찰제도를적용하고 있는등건설시장특성을감안하면서정부공사제도를운영

46 < 문제점 > 우리나라정부공사제도의근본적인문제점은발주기관에서정 한설계도서와예정가격을기초로건설업체를선정하여건설 공사를수행하도록하는데에서비롯됨 - 발주기관이설계도서를작성하기때문에입찰참가자의기술 제안이제한적이며건설공사비만예정가격으로추정하기때 문에공사비절감폭도제한적이고가치극대화에도한계 이때문에낙찰자선정에서시공능력과건설비용절감만고려할수밖에없으며가격요소와비가격요소를동시에고려한적격심사제도도기술변별력보다는가격적중률로낙찰자가결정되는운찰제로변질 - 이제도는일괄입찰방식이적용되지않는 100억원미만공사와최저가낙찰제도가적용되지않는 300억원미만공사에주로적용 - 기술변별력을획기적으로제고시킬수있는방식의도입이현실적으로어려우며가격경쟁방식으로전환할경우저가투찰로인한부실공사의우려가큼 최저가낙찰제도는입찰참여업체에대한기술력검증이이루어 지지않은상태에서과도한가격경쟁으로저가투찰이만연하 여부실공사우려가크고건설업체의채산성도악화되고있음

47 - 최저가낙찰제도의경우 PQ 심사와저가심의에서만건설업 체에대한기술력을심사하기때문에건설공사비의적정성 을평가하는것이현실적으로어려움 18) - 저가투찰에따른건설공사품질저하를방지하기위하여저 가심사제도를운용하고있으며책임감리를강화하고있으나 저가투찰로인한품질저하에대한우려를해소하지못함 < 선진국의추이 > 미국에서는프로젝트의성공과효율향상이라는목적아래기 본적으로설계시공분리, 설계시공일괄, CM 방식등을근간으 로다양하게변형된발주방식을적용 - 특정발주방식을법률적용어로규정하지않기때문에같은 방식이어도발주기관에따라달리불려지며, 동일한명칭이 라하여도내용적으로는차이를보임 미국의건설협회 (AGC; Associated General Contractors) 는발 주방식을설계와시공을수행하는자들을어떻게구성하는가, 또그들에대한대금지급방법이무엇인가에따라서구분 - 발주자가설계자, 시공자와따로계약을맺는가장기본적인 설계 시공분리계약방식의경우, 그것이총액계약에의한 18) 최저가낙찰제를둘러싸고제기되는문제점으로는첫째, 설계변경이가능하기때문에낙찰가가실질적인건설공사비가될수없어결코건설공사비가절감되지않는다는것이고, 기술수준에대한검증이거의이루어지지않기때문에기술수준에대한검증이가능한일괄 대안입찰보다유지관리과정에서비용이증가하여총생애주기비용면에서는매우불리함 ( 건설기술연구원분석결과 )

48 것인지, 또는 실비가산보수지급방식에 의한 것인지만 구분 - AGC는 이 두 개의 기본적인 계약방식 외에도 설계시공 일 괄발주방식인 디자인 빌드 방식과 건설관리 (CM) 방식을 대 표적인 발주체계로 활용 - 그리고 경쟁입찰에 의해 낙찰자를 선정하는 지 또는 협상에 의해 선정하는 지 등 계약방식에 따라서 발주방식을 세분하 여 건설공사 특성과 발주자 요구에 따라서 유연하게 활용 특히미국에서는설계용역이나시공등에서기술제안서방식 을일반화하고있는추세이며일반경쟁, 제한적경쟁, 협상에 의한입찰등의낙찰자선정에활용 - 미국은 정부조달결과물이발주자가요구하는총체적인이 익을극대화 하는최고가치를선택한다는 (Best Value Selection) 19) 원칙에따른가치지향낙찰방식이대세 20) 시설물의최고가치를지향하는가치지향발주의공통적인원 칙은가격뿐만아니라성능과공기등비가격요소와건설업 체의기술력등을낙찰자선정기준으로서고려하되 21) - 낙찰자선정시가격요소와기술요소의중요도를공사특성과 발주자의요구를감안하여상대적으로상이하게적용한다는 19) 영국에서는총생애주기비용 (whole life cycle costs) 에입각하여발주자의총비용을최소화하는것으로정의하고있다. 즉, 최고가치는발주자의이익을극대화하거나비용을최소화하여투자효율성 (Value for Money) 을극대화하는가치를말한다. 20) 'Best Value means the expected outcome of an acquisition that, in the Government's estimation, provides the greatest overall benefit in response to the requirement(far Part 2). 21) 이와관련하여미국연방교통부도로청 (FHWA) 에서는최고가치낙찰제도를 최저가격입찰 + 기타요소에기초한낙찰제 ( Award is based on lowest bid, plus other factors ) 로정의하고있다

49 것이큰특징 22) - 시설물의최고가치를지향하는가치지향형낙찰방식은최저가낙찰방식과성능기반낙찰방식의절충형으로설계-시공분리방식과설계-시공일괄방식등에적용가능 최고가치선택가치지향형발주방식의위상 자료 : AGC & NASFA(2006.1). Best Practices for Use of Best Value Selections. 가치지향형발주시발주자는다단계경쟁입찰절차를활용, 첫 번째단계에서입찰자를대상으로 PQ 심사를하고, 통과한입 찰자들이경쟁입찰서류를제출하도록하는것이일반적임 - 발주자는고려해야할성과기준을확인하고입찰자가충족 시켜야할특정요구조건을공고하고, 입찰안내서 (RFP) 와 함께제시되는공식적인자격심사안내서 (RFQ) 에서요구조 건명세서를제시 - 이에근거하여입찰자들은그들이요구되는자격과능력을 가지고있음을증명하는문서를제출 22) 이를미국의연방조달규정에서는 최고가치연속체 (best value continuum)' 로표현하고있으며 (FAR Best Value Continuum), 이는가격과기술이라는양극단을가진연속체상에서협상을통해무수히다양한균형점, 즉최고가치가찾아질수있음을의미한다

50 - 가치지향발주에서는가격과기술제안서를함께제출하고 이를평가하여낙찰자를결정한다는점에기술제안형발주 방식이라고할수있음 미국의가치지향형입찰절차 ( G S A 방식 ) 선정계획 제안모집 가격및기술제안 평가 분석 토의하지않고심사 불합격통지 결과보고 경쟁범위결정 경쟁범위밖의제안자통지 전체제안자의구두및문서에의한토의 최적의최종제안요구 최적의최종제안제출 평가 심사 불합격자통지 결과보고 미국최고가치지향입찰방식에서입찰가격평가는최저가에 최고점수를부여하는방식과최저가격에대한상대비교방식, 기준가격비교방식, 기술점수당가격점수비교방식등을적용

51 - 사례 1 : 최저가 입찰자에게 최고 점수를 부여하고, 다음으로 최저가격을 분자로, 각 제안자의 가격을 분모로 하는 수식을 사용 - 이렇게 도출된 숫자에 최고 점수를 곱하여 각 제안자의 점수 를 결정, 가격 제안에 대한 최고 점수 = 100점 Proposer #1 Price = $1,000,000 Proposer #1: Given 100 points Proposer #2 Price = $1,100,000 Proposer #2: $1,000,000 $1,100,000 Proposer #3 Price = $1,200,000 Proposer #3 $1,000,000 $1,200,000 Proposer #4 Price = $1,400,000 Proposer #4 $1,000,000 $1,400,000 X 100 points = X 100 = 91 points X 100 points = X 100 = 83 points X 100 points = X 100 = 71 points - 사례 2 : 예산혹은기준선과의비교방식으로본질적으로너무높거나너무낮은제안에불이익을주는것으로기준선가격에서벗어나는일정범위와각범위에대해점수를부여 - 기준선은미리설정된예산이거나제안된가격들의평균일수도있음 < 예산과의비교 : 예산 = $1,000,000 > Proposer #1 Price = $1,000,000 Proposer #1: Given 100 points Proposer #2 Price = $1,100,000 Proposer #2: $1,000,000 $1,100,000 X 100 points = X 100 = 91 points Proposer #3 Price = $1,200,000 Proposer #3 $1,000,000 $1,200,000 X 100 points = X 100 = 83 points Proposer #4 Price = $1,400,000 Proposer #4 $1,000,000 $1,400,000 X 100 points = X 100 = 71 points Proposer #5 Price = $ 900,000 Proposer #5 $1,000,000 $ 900,000 X 100 points = X 100 = 111 points

52 < 기준선과비교 : 평균 = $1,120,000 > Proposer #1 Price = $1,000,000 Proposer #1: $1,120,000 X100points = 1.12 X 100 = 112 points $1,000,000 Proposer #2 Price = $1,100,000 Proposer #2: $1,120,000 X100points = X 100 = points $1,100,000 Proposer #3 Price = $1,200,000 Proposer #3 $1,120,000 X100points = X 100 = 93.3 points $1,200,000 Proposer #4 Price = $1,400,000 Proposer #4 $1,120,000 X100points = 0.8 X 100 = 80 points $1,400,000 Proposer #5 Price = $ 900,000 Proposer #5 $1,120,000 X100points=1.111 X = points $ 900,000 - 사례 3 : 기술점수당가격점수 (Price Per Quality Point) 방식으로기술적요소에대한위원회의점수부여를통해각제안자는보통 100 점척도로단일한기술점수를획득 - 입찰공개후, 각입찰자의입찰가격을기술점수로나누어서기술점수당가격점수 (PPQP) 를도출하고단위기술점수에대해최저가격을제시한입찰자가낙찰자로결정 Proposer #1 Price = $5,000,000 Proposer #1 Score = 80 $5,000, = PPQP = $62,500 Proposer #2 Price = $5,300,000 Proposer #2: Score = 90 $5,300, = PPQP = $58,889 Proposer #3 Price = $5,200,000 Proposer #3 Score = 72 $5,200, = PPQP = $72,222 Proposer #4 Price = $5,400,000 Proposer #4 Score = 64 $5,400, = PPQP = $84,375 Proposer #5 Price = $4,900,000 Proposer #5 Score = 40 $4,900, = PPQP = $122,

53 일본은지명경쟁을근간으로하는가격제안입찰방식이기술 개발과건설산업보호육성이라는순기능보다담합, 공사비증 가, 예산낭비등역기능이커짐에따라, - 지명경쟁에서의투명성을확보하기위하여지명기준을공표 하는한편기술제안서를제출하고가격과기술력을종합평 가하는방식을도입 일본의기술제안형종합평가입찰방식의기본골격 유자격자명부등록 기술적검토여지가적은공사소규모공사일반공사 시공기술등일반적인기술제안이필요한공사 기술적검토여지가많은공사 개별공사에대한기술심사ㆍ건설업체 ( 엔지니어링업체포함 ) 와기술자의동종ㆍ유사공사경험ㆍ개략적인시공계획ㆍ필요시배치예정기술자의면담 고도기술등창의적기술제안이필요한공사 건설공사발주시활용 기술제안심사평가 기술력평가ㆍ시공계획 ( 절차ㆍ공정 ), 품질관리 ( 방법포함 ) ㆍ건설업체 ( 엔지니어링업체포함 ) 와기술자의동종ㆍ유사공사경험성적등 고도기술력심사ㆍ평가ㆍ시공기술제안 ( 안전, 환경대책, 공기단축등 ) 고도기술력심사ㆍ평가ㆍ구조물의품질향상을기하는제안 ( 강도, 내구성, 경관라이프사이클등 ) 기술제안의개선 예정가격작성 건설산업정보종합관리체계 (DB 화 ) 가격경쟁 종합평가 ( 간이형 ) 종합평가 ( 표준형 ) 종합평가 ( 고도기술제안형 ) 수주ㆍ준공 공사경험 사후평가 공사평가

54 즉최저가격을제시한업자가자동적으로낙찰자로되기때문에공기, 안전성, 유지관리비용, 디자인등의경쟁이발주자에게장점이되는경우에도이를낙찰자결정에반영할수없다는점을개선하여 - 민간에의한기술개발이현저한분야에서특히시공실적이 적은공사등에대해서가격, 공기, 안전성, 품질등의평가 요소를종합적으로반영한기술제안종합평가방식임 일본의종합평가낙찰방식의절차 공고 입찰설명서교부 입찰설명에대한질문서제출 자료작성설명회 신청및자료제출기한 청문회 기술능력심사경쟁참가자격확인 기술제안형 A( 표준 ) 기술제안개선 개선된기술제안제출 기술제안심사 고도기술제안형 개선된기술제안제출 기술제안심사 입찰설명에대한질문서제출기한 질문서에대한회답기간 경쟁참가결과의통지입찰기술제안평가결과보고

55 < 개선방안 > 현행의제도로는고품격의건축물과시설물그리고도시의건 설이현실적으로어려우므로건설업체의창의력과기술력을 검증할수있는입찰방식도입이불가피 - 건설비용과유지관리비용등이포함된총생애주기비용의절감을통해서공공시설물과건축물의가치를극대화할수있는전략을입찰참가자가제시하도록하는기술제안형입찰방식 23) 을신규도입 기술제안형입찰방식의기본골격 건설업체는설계도서또는별도양식의기술제안서를통해서기술을제안하며총생애주기비용을가장절감한기술제안서를제출한입찰참가자가낙찰자가됨 총생애주기비용은발주자가제시한건설공사비용을기초로추정하여야하며건설공사비와유지관리비는별개로평가 낙찰자는 3단계의심사과정을거쳐서결정하며 1단계 PQ심사, 2 단계기술제안서심사, 3단계입찰가격적정성평가임 기술제안서심사는적격심사나일괄 대안입찰과별개로마련 1) 기술제안서평가제도신규도입 기술제안형입찰방식이란현행의일괄 대안입찰제도에서한 차원더나아가별도의기술제안서제출을허용함으로써기능 23) 미국의최고가치 (Best Value) 계약방식, 영국의최고성과 (Value for Money) 및 Achieving Excellence 프로그램방식, 일본의종합평가낙찰방식등이나영국의제도는최고가치를획득하기위한전반적인시스템적측면이강하며, 일본의경우는구체적인낙찰자선정방식에가깝다는데에차이가있음

56 뿐만아니라성능및효율까지도종합적으로심사하여가장우 수한고품격시설물을완성할자를낙찰자로선정하는방식 - 기술제안서에는구조물의총생애주기비용 (whole life cycle costs ; 건설비용은물론완성이후의유지관리비, 에너지효 율, 시설물이용상의편익등 ), 품질관리, 창의성등을포함 - 낙찰자선정은기술력심사기능을강화하되, 기술제안서 ( 공 사수행능력, 설계능력 ) 평가점수와입찰가격평가점수를종합 평가하여낙찰자를결정 현행유사제도들 일괄 대안입찰 - 공사수행능력, 설계점수, 입찰가격을종합평가 - 설계서 ( 대안입찰은대안설계서 ) 에대한설계평가만할뿐구조물의생애주기비용, 품질관리, 창의성등기술제안서제출기회없음 현행제도와의차이점 기술제안형입찰방식 가치지향은근본적으로기술력을바탕으로총생애주기비용을효율적으로절감하는것을의미 - 발주자는기술평가항목을결정하고, 공법등시공기술등이포함된기술제안서와입찰가격을평가하여낙찰자를결정 - 기술제안서에는구조물의총생애주기비용 (life cycle costs), 품질관리, 창의성등이포함 일괄입찰대안입찰기술제안형입찰 기본설계 대안설계 제안범위 발주기관결정 ( 기본혹은실시설계 ) 공사수행계획및품질관리계획등 설계서만평가 ( 계획성, 시공성, 左同경제성등평가 ) 평가범위 설계서평가 ( 기존평가항목 + 창의성, 심미성등평가 ) 공사수행계획및품질관리평가추가 입찰가격기준 左同 가격기준 입찰가격 + 총생애주기비용기준

57 기술제안형입찰방식의위치 낙찰방식발주유형설계 시공분리형설계 시공일괄형 가격및비가격요소경쟁 가격경쟁최저가낙찰제 - 계량평가중심 비계량평가중심 적격심사제 기술제안형입찰방식 일괄 대안입찰 현행일괄 대안입찰방식과기술제안형입찰방식의평가항목비교 심사항목 일괄 대안입찰방식 기술제안형입찰방식 - 일괄입찰 : 자유로운기 - 창의성, 심미성, 총생애주기비용등 본설계제출가능 제안범위 - 대안입찰 : 허용된부분 주관적평가가제안서의중요부분을차지 에대하여대안설계제 - 사전에허용된분야없이공사전체 출가능 중자유롭게대안제시가능 계획성 공법, 자재, 장비, 설비등좌동, 창의성, 심미성 ( 예술성 ) 시공성편의성, 공사기간등좌동, 공사기간제안의적절성및효과 유지관리유지관리방법적절성좌동, 하자보증이행방법및합 목적성 안전성구조, 시공중 사용중방재대책좌동 경제성공사금액좌동, 생애주기비용 (life-cycle cost) 환경성 환경친화 환경보존대책 좌동 기타 공사특성에따른필요사항 좌동 수행능력회사의개략적인수행능력 품질관리 좌동, 당해공사세부수행능력 ( 조직, 계획, 하도급, 공정관리등 ) 공사목적물의시공계획, 품질관리 07 년까지기술제안형입찰방식을시범적용할수있도록입찰 절차, 가격및기술제안서작성, 낙찰자선정을위한종합평가 기준등운영기반을조성

58 - 산학연관이참가하는기술제안형입찰방식도입을위한 T/F 를구성하여 07년에발주절차와심사지침을확립하고 08 년에시범적으로실시 - 장기적으로는 300억원이상모든공사를대상으로하되, 단기적으로중소건설업체들의적응력을고려하여 1,000억원이상공사에시범적으로적용후단계적으로확대 06년조달청발주공사를기준으로 1,000억원이상공사는 26 건으로 3조3 천억원수준임 2 ) 심사평가절차및기준확립 심사평가절차개요 기술제안형가치지향입찰에서는입찰참가희망자를대상으로하는 1단계 PQ심사, 입찰참가자를대상으로하는 2단계기술제안서평가, 낙찰예정자를대상으로하는 3단계입찰가격적정성심사등을통해최종낙찰자를선정함 - 입찰참가희망자는 1 차적으로입찰참가의향서를, 2 차적으로 기술제안서와입찰가격을동시에제출하면이를순차적으로 심사평가하여최종낙찰자를결정 1 단계는입찰참가자격심사 (PQ 심사 ) 로입찰참가희망업체가 1 차적으로제출하는입찰참가의향서에는설계및기술제안능력 을심사평가할수있는자료가포함됨

59 - 현행 PQ심사기준에설계및기술제안능력과관련하여참여기술자및기술자별설계및시공참여경력을상세히기술한자료를제출하도록하고이를평가하여 PQ점수에반영 입찰참가자로선정후기술제안서를제출할때, PQ심사시제출한기술자의설계및시공참여도를기재하도록함 기술제안형입찰방식절차 ( 예시 ) 입찰방법결정 ( 발주기관 ) 건교부중앙건설심의위원회심의 확정 질문서제출 발주기관 : 입찰안내서작성 ( 설계지침혹은설계도, 기술제안서작성요령, 평가내용및방법등 ) 발주기관 : 입찰공고 ( 입찰자격, 낙찰자결정방법등을포함 ) 입찰참가업체 : 입찰참가자격의향서제출 현장설명회개최및입찰자격사전심사 (PQ) ( 설계및기술제안능력 ) 입찰참가자격자통보 입찰참가업체 : 기술제안서등제출 ( 설계도서, 공사수행계획, 입찰가격등 ) 평가위원선정및기술제안서평가 ( 설계도서, 공사수행능력등 ) 입찰가격 ( 총생애주기비용 ; Life cycle cost) 적정성심사 최종낙찰자결정및계약체결

60 PQ 심사를통과한입찰참가업체는 2 차적으로기술제안서와입 찰가격을함께제출하면발주기관은자체심의기구나심의위 원회를구성하여순차적으로심의평가 - 기술제안서에는설계도서와공사수행계획, 입찰가격이포함되며우선설계도서와공사수행계획을평가한후입찰가격의적정성을평가하도록함 이경우입찰가격은밀봉하여제출하도록하고복수또는단수의낙찰예정자가결정되면이들이제출한것만개봉하여적정성을심사하여최종적으로낙찰자를결정 - 설계도서와공사수행계획은현행의일괄 대안입찰방식에서의평가기준을준용하되건설현장의특성과발주자의요구조건등을반영하여심사항목을정하도록함 최종낙찰자결정방식 단수또는복수의낙찰예정자를대상으로종합평가방식의적 용이가능하며발주기관에서건설공사특성이나발주기관의 요구조건등을감안하여가중치등은자율적으로결정 - 기술제안서 평가 ( 공사수행능력, 품질관리, 설계서 ), 입찰가격 평가를 종합한 평점이 가장 높은 평점을 얻은 자를 낙찰자로 결정 - 종합평가방법에 의한 낙찰자 결정방식은 심사분야별 ( 기술제 안서, 입찰가격 ) 통합심사 및 평가결과에 따라 가중치를 적 용한 종합평점이 가장 높은 자를 선정하므로 발주자 입장에

61 서최소비용으로최고가치창출이가능하여기술제안형입 찰방식에 적합 최고가치 (Best Value) 란낙찰자결정시가격요소뿐만아니 라품질등비가격요소를종합적으로평가하여가장높은점 수를받은업체를낙찰자로결정하는방식임

62 종합평가기준 ( 안 ) 현행의일괄 대안입찰방식의심의기준을참고로평가기준을정할수있으며새로이도입되는기술제안형입찰방식기준은기술제안 ( 설계개선포함 ), 입찰가격등을대상으로설정 24) - 평가기준은기술제안서평가기준과입찰가격적정성심사기준을구분하여운영 기술제안서평가기준 ( 예시 ) 평가분야 평가항목 비중평가방법 배점및 - 계획성 ( 발주자설계대체가능성 ) 비계량 설계 - 창의성 예술성 ( 발주자설계대비 ) 30점우수성 - 안전성 ( 구조, 시공중 사용중, 방재대책등 ) - 환경성 ( 환경친화 환경보존대책 ) 공사기간 - 공사기간제안의적절성및단축가능성 2점 계량 비계량 공사수행계획 품질관리 - 주공종에대한공사수행능력적정성 계량 - 공사관리조직의적정성 - 공사관리계획의적정성 12.5점 - 하도급계약의적정성 - 공정관리계획의적정성 - 시공계획의적정성 계량 - 품질관리계획의적정성 5.5점 - 하자보증이행방법및합 목적성 입찰가격적정성심사기준 ( 예시 ) 입찰가격 공사금액 (= 입찰가격 ) 적정성 - 특정공종에대한공사금액 (= 입찰가격 ) 적정성 경제성 ( 생애주기비용측면에서 ) 필요한경우설계VE결과를제출하도록함 50 점 계량 비계량 24) 유사한현행의일괄 대안입찰방식의평가항목은 1 계획성공법 ( 자재, 장비, 설비등 ) 2 시공성 ( 편의성, 공사기간등 ) 3 유지관리 ( 유지관리방법적절성 ) 4 안전성 ( 구조, 시공중 사용중방재대책 ) 5 경제성 ( 공사금액 ) 6 환경성 ( 환경친화 환경보존대책 ) 7 기타공사특성에따른필요사항 8 회사의개략적인수행능력 9 품질관리등으로가치지향기술제안형입 낙찰방식과는평가항목구성등이다름

63 기술제안형가치지향발주상세순서도 ( 예시 ) 입찰방법 ( 가치지향, 일괄 대안입찰, 기타 ) 에대한발주기관에서발주방침결정 입찰방법에대하여건설교통부중앙건설심의위원회에서최종심의및의결 가치지향발주방식으로결정된경우발주기관은입찰안내서, 설계지침, 기술제안서작성요령, 평가내용및방법등작성 발주기관은입찰자격, 낙찰자결정방법등을포함하여입찰공고 입찰참가를희망하는업체를대상으로입찰참가자격사전심사신청및심사 ( 현행 PQ 심사기준에의한심사및입찰적격자선정 ) 입찰참가적격자를대상으로현장설명 ( 입찰안내서, 설계지침혹은설계도, 기술제안서작성요령, 평가내용및방법등배포 ) 입찰업체는기술제안서, 입찰가격자료등을입찰공고에서정한기한내에발주기관에제출 기술제안서심의위원선정공고및선정 기술제안서 ( 설계서의창의성, 심미성, 공사기간등제안적절성및효과등 ) 비계량화 계량화부분에대한심의및평가점수산정 발주기관은공사수행능력 품질관리부분에대한계량된평가지침및내용에의한심의및평가점수산정 입찰가격 ( 생애주기비용 ; life-cycle cost) 적정성심사 ( 현행최저가낙찰제공사에대한입찰가격적정성심사기준을준용 ) 낙찰자선정및계약체결기술제안서와입찰가격각각에대한배점에대하여획득한종합평점을기준으로가장많은점수를얻은자를낙찰자로선정

64 3 ) 기술제안형입찰방식도입을위한기반조성 고품격공공시설물획득이필요한공사의경우기술제안형가 치지향입찰방식을적용할경우참여업체의모든기술력을충 분히검토할수있으며 - 뿐만아니라공기, 하도급을포함한시공계획등을포괄적으로심사함으로써 저비용고품격 건설공사가가능할것으로예상됨 일반공사는최저가낙찰제, 설계와시공능력의전문성이필요한공사는일괄 대안입찰방식, 고난이도기술력을요하는공사에는기술제안형가치지향입찰방식을적용하는등입찰방식의다양성을확보하는데에도기여 - 그러나평가 심사과정에서공정 투명성이확보되지않을경우일괄 대안입찰의설계심사와같은문제점이발생할수있음 따라서기술제안형가치지향입찰방식을도입하기위해서는 이와관련하여법률조항과세부적인운영절차등기반조성이 필수적임 - 국가계약법시행령 80 조 ( 대형공사입찰방법 ) 에서현행일괄 대안입찰, 기타방법 (PQ, 실적제한등 ) 에의한입찰방법에가 치지향입찰방식에대한정의, 대상공사등을기술

65 - 이와관련하여가치지향입찰방식에따른기술제안서평가방법, 심사항목, 배점등에대한세부회계기준을마련 - 또한건설기술관리법령에가치지향입찰방식도입에따른대상공사선정심사기준을마련하고중앙건설기술심의위원회심의와관련된규정을개정함 - 가장중요한기반은가치지향의기술제안서를평가하는각발주기관별로공사특성에맞는제안서평가지침및위원회세부운영기준을마련하는것임 나. 최저가낙찰제도의개선 < 현황 > 최저가낙찰제도는 PQ심사를통과한입찰참가자가발주자가제공한내역서에기초하여가격을산정 제안하여가장낮은가격을제시한입찰참가자가낙찰자로결정되는입찰방식으로 - 이제도에서는입찰참가자의기술력은 PQ 심사를통해서만 확인되며낙찰자결정에는가격만고려하며최저가를제시하 면거의자동적으로낙찰자로결정됨 2001 년에 1,000 억원이상 PQ 공사를대상으로최저가낙찰제도 입, 단계적으로 500 억원이상 PQ 공사 ( ), 300 억원이상 공사 (2006.5) 로확대적용하고있음

66 - 최저가낙찰제 공사가 전체 공공공사에서 차지하는 비중은 2005년까지는 상대적으로 적었으나, 2006년 하반기부터 급증, 2007년 이후 금액으로 공공공사의 50% 이상을 점할 것으로 예상됨 공공공사입낙찰제도유형별수주비중추이 일괄대안입찰 적격심사 최저가낙찰제 자료 : 대한건설협회 < 문제점 > 최저가낙찰제도는예정공사비대비가장낮은공사비즉최 저가를제시한입찰참가자가최종낙찰자로선정되어건설공 사를수행하도록하는제도임 - 최종낙찰자로선정된건설업체는발주기관에서제시한설 계도서와낙찰가격을기준으로건설공사를수행하게되며 건설공사의품질등에대한책임은건설공사수행자가짐

67 공개경쟁방식과가격경쟁만으로낙찰자를결정하기때문에 입찰ㆍ계약절차의투명성, 객관성, 경쟁성이높고, 예정가격대 비예산절감효과가있는등장점이있음 - 그러나저가투찰로보여도최저가만제시하면공사수행능 력에대한객관적인평가없이건설공사를수행하도록함으 로써수행과정에서여러문제점이제기되고있는실정임 특히문제시되는것은저가투찰로볼수있는예정가격대비 지나치게저가의가격으로최종낙찰자가결정된건설공사가 아무런문제없이진행되고있다는점임 - 거의동일한조건의건설공사에비해낙찰률기준건설공사비가 10% 이상저렴함에도불구하고아무런문제없이건설공사진행된다는것은예정가격산정기준, 건설업체의건설생산체계에대한국민적인불신을조장하고있다는점임 - 이에대해서건설업계에서는이른바자전거이론을들며손해를감수하고있다고주장하고하도급자들은저가하도급으로도산위기에있다고주장함 이러한실정을고려하여발주기관에서최저가낙찰공사에대 한감리를강화하고설계변경기준을엄격하게적용하는한편, 저가투찰을방지하기위해저가심의제도를운영중임 - 그러나현재운용중인저가심의제도는저가투찰을방지하는 데에는한계가있다는주장이며보다효과적으로저가투찰을 방지할수있는제도적장치가마련되어야할필요성이제기

68 < 선진국의추이 > EU 의입찰제도는공개 (Open), 제한 (Selected), 수의 (Negotia t e d ) 방식등을적용하고, 가격을주된낙찰요건으로하고있으나 질적요소도낙찰요건으로함께고려하는국가도다수 - 독일의경우가격만이낙찰자결정요인이아니고발주자는입찰참가업체의능력, 기술과창의성등을우선고려 - 프랑스와벨기에, 영국의경우가격이판단의기준이며일반적으로가장최저가격 ( 단일정수준의최저가격이상 ) 의입찰자를낙찰자로선정 - 이경우영국에서는보다신뢰성을확보하기위하여평균적인가격을제시한입찰자를낙찰자로결정하나많은경우병행하여질적요소도고려 영국의경우적산사가작성한수량명세서를사용하기때문에 입찰참가자가동일한기준에서입찰서를작성하는것이가능 하기때문에최저가가낙찰자로선정되는요건이됨 - 프랑스의경우최저가입찰자이외의자를낙찰자로선정할 경우대외적으로설명하여야하기때문에통상최저가입찰 자를낙찰자로결정

69 유럽연합 ( E U) 의계약상대자선정방식 입찰유형 25) 경쟁절차 평가기준 유형 A 공개경제성 적용대상 PQ 26) 선정기준 공사및업무범위가명확하게확정될수있는대형사업 없음 기술력 가격전분야심사 유형 B 지명기술력 EURO 200,000 을초과하는공공공사에는적용않음 일반적능력심사 (3~6 인선정 ) 기술력심사 유형 C 지명경제성 유형 D 지명가격 가격이선정기준인경우적당 단순 전형적인공사에업무범위가명확한경우 유형 E 수의기술력 ( 유형 B 와같음 ) 유형 F 수의경제성 특수한여건하에있는공공공사및가격이선정기준인민간분야에적당 일반적능력심사 (5~20 인선정 ) 일반적능력심사및특정능력심사 (5~20 인선정 ) 일반적능력심사 ( 약 3 인선정 ) 일반적능력심사 ( 약 3 인선정 ) 기술력 가격전분야심사 최저가 기술력심사 기술력 가격전분야심사 자료 : ( 사 ) 한국건설문화원, 국가계약체계의개편연구, , 225 쪽 EU 의경우건설업을하기위해서는등록 (Resistration) 을요하 고공공공사의경우사전자격심사 (Prequalification) 를하도록 하고있으나국가에따라서적용목적이다름 - 프랑스는건설업등록과자격심사는기본적으로보험을목 적으로하며영국은공공입찰에참가하기위해서는등록이 필수적이며많은기관이유자격자명부를작성하여활용 일본의경우최저가낙찰제도를적용하되지명경쟁입찰방식 을기반으로함으로써저가투찰등의문제가없었으나 1990 년 25) 유형 A~F1 유형 A : 경제성위주의공개입찰 2 유형 B : 기술력위주의지명입찰 3 유형 C : 경제성위주의지명입찰 4 유형 D : 가격위주의지명입찰 5 유형 E : 기술력위주의수의계약 6 유형 F : 경제성위주의수의계약으로구분된다. 26) EU 에서는 (Pre-Qualification) 는최종후보자의선정, 즉 Short List 의작성을뜻한다. FIDIC 의경우 PQ 는 Long List 의작성 (Longlisting) 을의미한다는점에서차이가있다

70 대에들어서일반경쟁입찰제도를도입이후, - 우리나라와 같이 최저가 낙찰제도의 순기능보다 역기능이 나타남에 따라서 일반경쟁 입찰제도의 기본골격은 유지하면 서 자격심사 강화, 발주업무 증가 경감 방안 등을 강구 - 또한 최저가낙찰제도의 기본골격을 유지하면서 일반경쟁 입 찰의 역기능을 방지하기 위하여 기술제안형 경쟁입찰 방식, 기술제안형 종합평가방식, 설계-시공일괄입찰방식 등도 활 용 < 개선방안 > 최저가낙찰제도는설계 - 시공분리방식으로일반경쟁과가격경 쟁으로낙찰자를결정하기때문에최종낙찰자의시공능력과 낙찰가격의적정성확보가관건임 - 이를감안할때최저가낙찰방식의개선은최저가낙찰공사입찰참가자의시공능력을 PQ심사시심도깊게평가할수있는방안이강구되어야하고 - 최종낙찰예정자가제시한공사금액의적정성을평가하는데있어서고품격가격으로서의적합성을평가할수있는기준이마련되어야하며 - 최저가낙찰공사에대해서는설계변경시 VE평가를반드시거치도록하여초기건설공사비의증액을최소화하는방안을강구하여야함

71 최저가낙찰방식개선방향 이를 감안할 때 우선 최저가 낙찰공사에 참여하고자 하는 입찰참 가자의 시공능력을 PQ심사시 보다 심도깊게 평가할 수 있는 방안 이 강구되어야 하고 PQ심사 부분에서 집중 논의 낙찰예정자의 건설공사비 적정성을 평가하는데 있어서 건설공사 의 질적수준과 가치 등을 동시에 고려할 수 있는 입찰가격을 고려 하는 방안을 강구하여야 하며, 이를 토대로 계약후에도 설계변경시 VE를 적용하여 건설공사비 의 증액을 최소화함으로써 총생애주기비용이 절감될 수 있도록 함 1) 저가심의제도개선 입찰금액적정성심사항목에신기술 신공법등을적용한경우에대한공사금액절감사유를추가 - ( 기술보유 ) 입찰에참여하는건설업체또는하도급업체가기술을보유하거나해당공사에실제적용한경우에한정 - ( 성능확보 ) 기존설계상시공공법과비교하여신기술 신공법이당초공법보다동등또는그이상의성능확보 저가심사시신기술 신공법평가및배점기준 ( 예시 ) 구분 배점내용 배점 비고 신기 시공성 20 상 : 20점, 중 : 10점, 하 : 3점 술공기단축 10 상 : 10점, 중 : 6점, 하 : 1점ㆍ신공정관리계획의적정성 10 상 : 10점, 중 : 6점, 하 : 1점공법안전성 20 상 : 20점, 중 : 10점, 하 : 3점의미관 15 상 : 15점, 중 : 8점, 하 : 2점 적정 환경 15 상 : 15점, 중 : 8점, 하 : 2점 여부 유지관리 10 상 : 10점, 중 : 6점, 하 : 1점 총점 100 신기술ㆍ신공법 (5점) - 총점 5/

72 저가심의제도개선시고려사항 저가심사시신기술 신공법의심사항목을신설하고, 계약후 VE 제도를연계하여운용하면건설업체들의기술경쟁을유도할수있다는장점이있음 그러나저가심사시신기술 신공법평가도입및계약후 VE를통한인센티브부여시특수공법을소지한소수업체에대한특혜시비등형평성문제가제기될수있음 따라서공사비절감유형을다양화하여다수의건설업체들이기술경쟁에동참할수있도록참여폭을확대하는방안을함께강구하여야함 07.2 월현재신기술등록현황 : 토목 ( 58건 ), 토질및기초 ( 24 건 ), 건축 (26건), 환경 ( 29건 ), 도로 ( 9건 ), 방수 ( 3건 ), 콘크리트 ( 5건 ), 조경 ( 5건 ), 기계 ( 1건 ) 등 2 ) 계약후 V E ( V a l u e - E n g i n e e r i n g ) 제도의활성화 낙찰자선정후공사과정에서설계변경으로인한공사비상승 요인을차단하고현장에서비용절감이가능하도록최저가낙 찰공사중사후적으로기술제안가능한공사를대상으로 - 계약후시공방법등에대하여기술제안을하고채택된경우제안에따라서설계변경을하고제안인센티브를부여 - 이를위해서계약액의절감액일부에상당하는금액을수주자에게지불하는것을전제로계약후감액변경을하는방식 계약후 VE 제도는현재회계예규에명시되어있지만활성화 되지못한실정이며, 적용대상업체가대부분신기술 신공 법보유업체로서특혜시비발생이예상되기때문에이에대

73 한대비책의강구가필요함 - 제도활성화를위해 VE제도적용범위를계약후신기술 신공법취득한경우로엄격히제한하는대신적용결과에대한심사는위원회운영규정및세부평가지표를구체화하여폭넓게인정하는제도개선추진 감축액의일부를지불하기위해서는계약변경시산출된공사 가격을구성하는항목으로 VE 관리비 를신설 - 계약변경시공사원가에 "VE 관리비 항목신설을위해서는 회계예규 ( 예정가격작성기준 ) 개정이요망됨 다. 설계시공일괄 대안입찰방식의개선 < 현황 > 설계 시공일괄입찰제도는설계와시공을일괄하여함께입찰에부치는제도로 100억원이상의고기술 고난도공사중중앙건설기술심의위원회 ( 또는지방건설기술심의위원회 ) 의입찰방법심의를거쳐선정 - 대안입찰은발주기관이제시하는원안의공사입찰기본설계또는실시설계에대하여기본방침의변경없이원안과동등이상의기능과효과를가진신공법 신기술 공기단축등이반영된설계대안으로입찰

74 - 일괄및대안입찰은모두입찰자의설계평가점수, 입찰가격 평가점수, 공사수행능력평가점수등을종합적으로심사하여 최고득점자를낙찰자로결정 2004 년이후일괄및대안입찰공사비중이급증하는추세인데, 2005 년도에는전체건설공사계약액의 11.2%, 공공공사의 40.3% 가일괄및대안입찰공사였음 년 7 월말까지는전체건설공사계약액의 13.7%, 공공공 사의 40.5% 를차지 2004년이후일괄및대안입찰공사의발주건수및계약실적이늘어난원인은최저가낙찰제의도입과확대에따른품질확보의불안감회피, 정부의일괄및대안입찰활성화노력, 일괄 대안입찰방식자체의장점등이복합적으로작용한결과로볼수있음 - 반면에설계심의과정의공정성의혹이나대기업의수주편 중등과같은문제도야기

75 공공공사에서일괄 대안입찰공사가차지하는발주금액및비중추이 일괄대안입찰 적격심사 최저가낙찰제 일괄대안입찰 최저가낙찰제 적격심사 자료 : 한국건설산업연구원 < 문제점 > 일괄및대안입찰공사의문제점은크게 3 가지로요약됨 - 최저가낙찰제회피목적으로일괄및대안입찰급증 - 대기업위주의수주편중으로중견및중소건설업체의수주기회취약

76 - 설계심의과정의공정성에대한의혹및설계평가위원의전 문성부족등으로인한설계심의내실화부족 설계 시공일괄및대안입찰제도의문제점요약 구분내용연계된문제및논의 일괄및대안입찰남용대기업위주의수주구조 -최저가낙찰제를회피하기위한수단으로일괄 대안입찰입찰증대 -소수대기업에의한수주독점및가격담합우려 ( 상위 6개사가 50% 이상점유 ) -1천억원이상의초대형공사가대다수 ( 03년 74.4%) 입찰방법심의권한일원화설계보상비증액초대형공사의공구분할입찰비용절감 -과도한로비등으로평가결과에대한신뢰설계심의의성및공정성시비공정성및내실화 -평가위원의전문성부족 -시간및제도적제약으로실질적심의불가 상설설계심의기구설치공정성제고방안설계심의내실화방안 < 선진국의추이 > 가. 미국 미국연방정부의경우, 2005년현재 50% 이상의시설공사를설계 시공일괄방식으로추진하고있음 27) - 90% 이상의전세계미국대사관건설공사및모든연방교도소건설공사에도일괄방식적용 년경에는비주거용건설공사의 50% 이상에일괄방식적 용 전망 27)

77 미국에서설계 시공일괄방식의활용이증가하게된배경은 발주자입장에서공기, 공사비, 품질등의성과측면에서전통 적인설계 / 시공분리방식보다장점이월등하게많기때문임 - 시공자도더많은이윤 (profit) 을확보할수있어서로가 win-win 할수있는발주방식이라는공감대형성 미국의 비주거용건설공사발주방식변화추이와전망 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 82% 72% 65% 54% 50% 40% 35% 설계시공일괄입찰설계시공분리입찰 CM at Risk 50% 45% 40% 25% 15% 12% 13% 5% 10% 10% 10% 10% 10% 자료 : Design-Build Institute of America (2005) 나. 유럽 유럽각국에서도설계 시공일괄입찰 (Design-Build) 방식의 활용이급증 28) 28) U.S.DOT Federal Highway Administration(Summer 2005). Construction Management Practices in Canada and Europe. 을참조 (

78 - 네덜란드의경우, 2004년현재 5% 에불과한일괄방식을 2007년까지는 90% 로높여사실상설계 / 시공분리발주방식대체예정 (2004년현재설계 / 시공분리발주방식의비중은 67% 이지만, 2007년까지는 2% 로축소전망 ) - 핀란드의경우, 2002년예산금액의 35% 가설계 / 시공분리방식이었고, 일괄방식은 65%( 건수기준으로는 75 : 25) - 스코틀랜드의경우, 교통시설의 70% 를일괄방식으로수행 (5 백만유로미만은설계 / 시공분리방식 ) - 영국고속도로청 (Highways Agency) 은거의대부분을일괄방식으로수행 - 독일과캐나다는아직도 설계 / 시공분리발주 + 최저가낙찰제 가근간이긴하지만, 최근들어이들국가에서도일괄방식활용도증대 - 스웨덴에서도설계 / 시공분리발주가근간이긴하지만, 최근 10 년간교량은일괄방식이표준 - 프랑스와포르투갈의경우는 concessions( 우리나라의민간투자사업개념과유사 ; 형태를막론하고일정한사업을수행한뒤수익을거둘수있는권리를의미 ) 방식으로주요고속도로프로젝트를수행하고있는데, concessions의개념에는설계 시공일괄방식내포 이처럼유럽각국에서일괄방식의활용도가높은이유는미국 에서와마찬가지로공기단축및혁신가능성과관련됨. - 기술혁신과공기단축중시 - 유럽발주기관의기술인력부족도일괄발주확대의중요요인

79 < 개선방안 2 9 ) > 1) 공사수행능력평가강화 일괄 대안입찰방식의경우설계평가와공사수행능력평가에 대한배점비율을조정하여배점한도를비슷하게적용 - 현재 500억원 미만 공사의 경우 공사수행능력 점수가 90점 이상인 업체만 입찰참가가 가능하도록 Pass/Fail 방식으로 운용되며, 500억원 이상 공사의 경우에는 공사수행능력 (20%), 설계평가 (45%), 입찰가격평가 (35%) 를 종합하여 평가 - 향후 500억원 이상 공사는 공사수행능력 및 설계평가 비중 을 각각 30%, 35% 로 조정토록 개선하고, 500억원 미만 공 사의 경우에는 평가항목의 변별력을 높이는 방향으로 연구 개선 건설공사특성을감안하여발주기관이자체적으로공사수행능 력항목별비중을조정할수있도록허용 - 현재금액기준으로구분된공사수행능력세부지표 ( 시공경험, 기술능력, 시공평가결과, 경영상태, 신인도 ) 비중을공사특성 에따라발주기관이조정 29) 일괄대안입찰제도의개선방안은현재감사원과건설교통부에서검토중에있으며, 건설기술연구원등에서개선방안을마련하고있는점을고려하여특히중요한사항만을언급하였음

80 2 ) 설계평가방식개선 특정위원의편파적인평가결과가전체결과를좌우하는것을예방하기위해평가위원간최고점수폭이 ± 5 ~ 10% 이내가되도록유도 - 공사특성을 고려한 발주기관의 재량성을 어느정도 보장하기 위해 점수 격차 폭을 발주기관에서 최종적으로 확정하는 방 안도 가능 발주기관별설계평가위원회운영의공정 투명성을보장하기 위해운영기준을구체화한표준메뉴얼제작 배포 3 ) 지방자치단체의일괄 대안입찰발주방식결정기구의일원화 지방자치단체의경우에도무분별한일괄입찰발주남용을방지하기위해일괄입찰발주대상여부에대한광역자치단체별심사를지양하고중앙건설기술심의위원회로결정기구를일원화하여남발을방지 - 지방분권화추세를감안하여단기적으로 300 억원이상의대 형공사만중앙으로일원화하고, 중 소규모공사의발주방식 결정은지방으로위임

81 2. 기술평가심사의강화 < 현황 > 국가계약조달관련법률및규정등에서는공사금액및입찰 방식등에따라서별도의심사제도가운용되고있음 - 중앙기술심의위원회가입찰방법을결정할경우에는심의위원들의협의를통해서결정 - PQ심사, 적격심사는발주기관이자체적으로실시하고설계심사는심사항목별로외부전문가가평가 입찰단계별심의제도개요 협의에의한심사 입찰방법결정 입찰공고 시공경험, 기술능력, 경영상태, 신인도 적격심사 최저가낙찰 저가심사 설계 - 시공분리발주 입찰참가자격사전심사 (PQ) 예정가격작성 입찰 낙찰자결정 계약체결 계약이행ㆍ준공 시공능력평가 ( 기술능력, 경영상태, 기술자보유, 신인도 ) 유자격자명부 설계심사, 적격심사 일괄ㆍ대안입찰방식 설계 - 시공일괄발주 사후평가 (500 억원이상공사 ) 심사종류에 따라서 심사항목이 다르지만 기술능력과 경영상태 평가로 구분되어 있으며 적격심사의 경우 가격과 기술을 종합 평가를 함

82 < 문제점 > PQ 심사의경우적격업체의선정기능이미흡하고건설업체의 기술개발및전문화를유인하는기능도미흡한것으로평가되 고있으며거래비용만증가시킨다는지적 30) - 각발주기관에서는기술력평가항목의강화보다는가산점 부여하는등기술외적항목을통한변별력부여에치중하고 있으나여전히변별력부족이문제시됨 적격심사의경우입찰가격을제외한나머지평가항목의변별 력부족과더불어복수예비가격제도의운용으로인하여 운찰 제 로변질되었다는비판이있음 - 적격심사의경우객관적이고합리적으로가격평가를할수있는기준이마련되어있지않기때문에기술력평가에가격평가가종속되어결정된다는문제점도있음 - 저가낙찰방지를위해도입한저가심의제도는지속적인낙찰률하락을막지못했을뿐만아니라, 제도적맹점을이용한일부입찰참가자간공모적 ( 共謨的 ) 입찰내역서작성의혹까지제기되고있음 하도급금액이낙찰가대비 82% 미만인공공기관발주공사의 경우하도급적정성심사가의무화되었으나 ( 04.12, 건산법개 30) 기술및가격경쟁력이있는건설업체들의공사수주기회가늘어나야기술개발과건설업체의경쟁력을강화할수있지만, 손쉽게 PQ, 적격심사에서심사대상업체의대부분이통과하고있으며설계심의도기술력을평가하는데한계가있다는주장이있는등변별력이부족한것으로평가된다

83 정 ) 발주청이적정한심사를기피하여계약금액을 82% 이상으 로획일적으로조정하도록강요하는사례가발생 - 이에따라이중계약서작성등의부조리도발생하고있어저가하도급심사제도의취지에서벗어나고있어이에대한개선이요구됨 < 선진국의추이 > 미국, 영국, 프랑스등구미국가에서는발주자에의해서재무 능력, 기술능력등의항목을중심으로입찰참가자에대한자격 심사등을하고있으며 - 국가에따라서입찰참가자에대한사전심사기능을하거나 유격자명부로작성되어활용하고있음 구미국가의자격심사의개요 국가미국영국프랑스 자격심사개요 발주자에의해서입찰전후에재무능력, 기술능력등에대한심사를하며보증회사의보증인수심사가사실상재무면을중심으로한사전심사기능을함 발주자에의해서재무제표, 납세증명, 종업원수, 공사실적, 공사희망등을조사하고 유자격자명부 ( Appred List) 를작성하여심사를함 발주자에의해서재무능력, 기술능력등의심사를하며건축관계기업의자격인정과부여를하는제 3 의기관으로서 건축업자격분류기관 (OPQCB) 가있고 OPQCB 가발행하는증명서를참고로하고있음. 역시토목관련기업에대해서도전국토목협회 (FNTP) 가자격을부여하고있음

84 미국의경우에는경쟁입찰이나기술제안입찰등에대해서기 술평가와가격평가를하고이를종합적으로평가하고있음 - 호주의경우에도가격 시공기술종합평가제도를운용하고 있으며미국보다는좀더간략한항목으로평가하고있음 미국의기술제안입찰에대한평가기준 ( 예 ) 구분 기술평가 세부항목 1 시공기술계획... 계 825 시공및공정계획...50 진입도로및공사용기지...40 도수로터널시공 항도의시공 각종부대시설물시공 기계설비계획...70 수질관리 환기계획...80 기타항목 요원배치 ( 현장요원 )...50 평가기준 : 기술적경력 40%, 관리경력 40%, 학력 20% 3 과거 10 년간의동종공사실적 안전관리계획 안전성적등...85 기술평점합계 가격평가 1 제안가격의상대평가 ( P( 대상입찰자의가격 )-L( 최저입찰가격 ) L( 최저입찰가격 ) ) 2가격제안의질적평가 견적방법의합리성 견적가격의타당성 기술제안 사양과의정합성 가격평점합계 종합평가 ( 기술평가 70%) + ( 가격평가 30%)

85 호주의지자체가격 기술종합평가사례 Blacktown City Council : 영업중철도간선 도로교차부교량공사하부 : 케인기초상부 : PC프리케스트, 52hr 의선로점유기간의교량항목 평점 가중치 평균가격 1 가격 ( -입찰가격 평균가격 ) % 2 배치요원 3 공정계획 Project Manager General Foreman 노선점유전노선점유기간중 4 상부가설방법 5 시공법전방 6 철도영업선점유공사실적 본공사의입찰참가자격 : SRA 발주의동종, 유사공사의시공실적이있을것 % 5% 5% 5% 10% 10% 10% < 개선방안 > 가. P Q 심사 1) P Q 심사시시공능력평가지표보완 PQ심사시입찰업체의시공능력을평가할수있는지표를개발하여입찰업체의시공기술능력을평가 - 입찰참가자가입찰설명서에제시된시공방식을채택하거나다른시공방식을제안하면발주기관은 PQ심사시심사하여입찰참가자격을부여 시공기술능력평가는낙찰예정자결정후저가심사시적용하는방안도고려할수있으며이경우대체설계등을통한절감사유서를통하여심사하고, 최종평점에가산점형태로비중을높임으로써참가업체들의시공기술활용도제고가능함

86 2 ) 공동수급체구성원요건강화 지역업체를제외한대표자및구성원각각은경영상태및공 사수행능력이일정점수이상에해당하는자만공동수급체구 성원적격자로허용 - 최소능력이있는자만공동수급체구성원으로서인정함으로 써 PQ 변별력을도모하고부실공동계약예방가능 3 ) 공종별유자격자명부제도의도입확대 매건별 PQ 심사를하는제도를조달청에서 2006 년부터최초로 도입한공종별유자격자명부제도를확대적용 - 공사의종류별, 유형별로건설업체의자격과능력을평가하여명부에등록하고, 일정기간 (1년 ) 동안명부에의하여입찰참가자격을부여 - 공사별전문화를유도하고부실업체의입찰참여배제 - 자격과능력을갖춘건설업체간적정경쟁을도모하고건설기술개발유도및건설산업의국제경쟁력제고 4 ) 실적평가기준의강화 현행 PQ 심사제도의문제점인과다한 PQ 통과업체수를적정 수준으로유지하기위해실적평가체계를개선 - 예 ; 준공기간경과에따른시공경험 ( 실적 ) 평가차감제도도입

87 5 ) 기술능력평가비중의상향조정 현재 PQ 심사시시공경험, 기술능력, 시공평가결과의배점한도 가 45:45:10 인것을기술능력부분의평가비중을상향조정 ( 예 40:55:5) - 대표자및구성원의기술자보유는배치 ( 예정 ) 기술자으로평가 6 ) 일반 P Q 공사도고난이도 P Q 공사의평가지표를참고하여 변별력 제고 일반 PQ 공사도고난이도 PQ 공사와같이종류별 ( 예 : 도로, 부 지정지, 하천, 건축등 ) 로각각시공경험, 기술능력, 시공평가 결과등을평가하는방안강구 - 현행 일반 PQ공사에서의 공사수행능력평가는 업종별 ( 토목, 건축 등 ) 실적누계액, 기술자보유 ( 일반, 시공지원 기술자 ), 기술개발투자비율, 시공평가결과, 신인도 등 약식의 기술력 평가만 실시 - 따라서 고난이도 PQ심사에 적용되는 동일실적, 경력기술자, 신기술 개발건수 및 금액, 시공경험 경과정도 평가 등은 일 반 PQ공사에서 평가되지 않고 있음

88 나. 적격심사 1) 적격심사고유의공사수행능력평가기준마련및비중상향 PQ 대상공사는 PQ 심사항목이외의공사수행능력항목을추가로 개발하여 PQ 심사항목을포함하여종합적으로평가하고공사 수행능력배점비율을상향조정 PQ 이외의추정가격 50 억원미만공사는현행과같이 PQ 심사 항목을활용하여적격심사를실시하고, 추정가격 50 억원이상 의공사는 PQ 대상공사와동일한제도개선 - PQ심사결과이외에적격심사자체적으로기술력을평가할수있는항목을추가로도출예 ) 기술자보유, 신기술개발건수, 개발투자비율등 - 현재 100 억원이상적격심사대상공사의경우공사수행능력 70점, 입찰가격 30점의비율로평가되는적격심사기준에서공사수행능력비중상향조정 (80:20) 2 ) 계약이행능력분야의변별력제고를위한사후평가지표추가 적격심사제는최저가입찰자부터계약이행능력 ( 시공경험 기술능력 경영상태 신인도 ) 을심사하여계약이행능력과가격점수의합계가예로 100억원이상 300억원미만은 92점, 100 억원미만은 95점이상이면낙찰자로결정

89 - 이에대해서정부는계약이행능력분야의변별력이취약하여기술과가격에서경쟁력있는업체를선정하는데한계가있다고보고있으며 - 업체는 운 에의한낙찰이되면서기술개발, 원가절감노력보다는낙찰확률을높이기위한계열사확장등에집중하는부작용이있다고주장하는실정 기수행된공사에대한사후평가요소 ( 하자발생비율, 사용자품 질평가등 ) 를심사기준에새로이추가 - 계약이행능력과직접적으로관련이없는신인도분야 ( 산업재해율가 감점제도등 ) 를축소하고, 평가등급을세분화 - 현재조달청에서활용중인시공평가지표및평가위원회세부운영기준을보완하여매뉴얼화한후기타발주기관에전파 사후평가지표 ( 예시 ) 심사항목평가지표배점 만족도 안전관리 - 사용자 ( 공무원, 국민 ) 설문조사 - 장애인 노약자사용만족도 - 하자발생정도 - 사용자사고발생율 비상관리 - 화재등재해대비정도 20 공정관리 - 공사추진실적 - 공사의난이도 환경관리 - 환경관리계획수립 실시

90 현행 시공평가 ( 건설기술관리법 제36조 ) 와 사후평가 비교 심사항목 시공평가 사후평가 평가중점 시공 준공후사용 feedback PQ심사 PQ 및적격심사 평가주체 7인이상위원회 위원회 + 사용자 평가시점 준공시 준공후 1~2년후 다. 저가심사 1) 저가심사범위를확대및기술능력평가강화 세부공종전체로저가심사확대하고과학적이고객관적인저 가판정기법을개발하며주관적심사시기술능력평가를강화하 고하도급적정성심사도포함하도록함 - 공종기준금액대비일정율 ( 예 : 63%) 미만세부공종과설계 ( 조사 ) 금액대비일정율 ( 예 : 70.4%) 미만인모든세부공종에 대하여저가심사실시 발주자설계에대한신기술 신공법에의한절감사유가있는 경우대체설계를허용토록하여 VE 기법에의한입찰금액절 감사유를인정토록개선 2 ) 합리적인하도급심사기준마련 낙찰가대비하도급금액비율등에대한실태조사실시후합 리적인하도급저가심의기준마련

91 - 하도급가액의직접조정보다는저가하도급으로인해공사수행능력및품질확보에문제가있는지를사전및사후심사를병행하는방안강구 - 도급받은금액대비하도급금액으로평가하되, 도급받은금액의 82% 이상또는설계 ( 조사 ) 금액이상으로하도급한경우에는적정한하도급으로처리 실태조사시저가하도급심사회피를위한이중계약서작성등 으로인해발생하는문제 ( 경영투명성, 탈세문제등 ) 를종합적 으로검토하여조치하는방안마련 - 하도급적정성심사에대한발주자평가제도도입및저가하도급 심사우수기관에대한표창등인센티브를부여하는방안검토 라. 설계심사 1) 설계심사시경제성 V E 평가를내실화 주요자재및구조형식, 적용공법등에대한 VE (Value Engineering) 검토서제출을의무화하여이를경제성평가지표 로활용하여기술능력중경제성평가를내실화 2 ) 설계심사결과에대한이의제기절차의구체화 설계평가결과에대한이의신청절차등을구체화하여평가의 공정성을 제고

92 - 평가결과에대한이의제기시해당위원 ( 실명은비공개 ) 의평가검 토서를제출받아해당업체에게개별적으로설득 (Debriefing 제 ) 주관적인기술평가비중강화와더불어평가위원들의책임성도강화 - 이의제기해당위원들의이력관리 (Blacklist 화 ) 및우수평가 위원의인센티브방안검토 3 ) 개방형심사방식도입 공통질문과답변형식의폐쇄적인설계심사방식을기술위원 과피평가업체들간의자유로운토론이가능토록허용하는개 방형심의방식도입 - 다만, 사후책임성담보와공정성을기하기위해녹취등토 론과정에대한기록은철저히관리 실제설계평가를담당하는평가위원들은기술위원들의토론 내용만을기준으로평가 마. 평가방법의획기적개선 < 현황및문제점 > 저가심사, 설계심사등주관적심사를위한평가위원회의공 정성 전문성에대한의혹이지속

93 - 건설업체의진정한경쟁력보다는평가위원에대한로비나수요기관의의지에의해심의결과가좌우된다는비판 - 직종, 기술사및학위소지여부외에평가위원의전문성에대한객관적검증시스템이미흡 평가위원회의공정성시비는실질적인검토시간을 3~5 시간으로줄여형식적이고수박겉핡기식심사를초래 - 특히, 매건별위원회를운영함에따라평가위원의전문성 공정성을일정수준이상으로유지하는데한계 기술경쟁중심의정부공사제도개선을위해서는공정성과전 문성이다같이확보될수있는평가방법의개선이필수적임 < 개선방안 > 1) 단기적으로현행명부제에기반한건별심사위원회운영방식을 개선 특정위원의선정및로비가능성을감소시키기위해전문분야별심사위원 Pool을단계적으로확대 - Pool의적정규모는심사평가시소요위원수와위원교섭에필요한심사평가빈도등을종합적으로고려하여산정 심사평가운용부서와별도로 Pool 관리및위원선정업무를감사실등에서관리토록하여 Pool 관리상의공정성 투명성을제고 - 감사실등 Pool 관리전담부서는명부보관, 평가위원선정

94 및교섭업무전담자등을지정하여보안성을강화 평가위원선정시기피 제척제도를적극적으로활용하여편파적인평가위원을선별할수있는제도적장치를구축 - 사후이의제기가빈번한위원, 심사대상사업과관련한용역등을수행한위원, 심사대상업체와연관성이있는위원등을이력관리하여공정한위원선정매카니즘을구축 2 ) 중장기적으로평가책임성이높은인사중심의상설평가위 원회운용검토 장기적으로현행수시선발되는외부위원들에비해책임성이 강한고위공무원 ( 발주기관중심 ) 혹은명망있는전문가등으 로상설평가위원회를운용하는방안검토 - 피평가업체들의악성소문등으로인해평가참석을기피하지않도록전문성있고양심있는전문가들이소신있게평가에참여할수있는제도적기반마련이전제되어야함 - 심사시녹취및영상촬영등심사과정의투명 공정성을확보할수있는방안보완필요

95 3. 비가격요소등을고려한혁신적발주방식도입 검토 < 현황 > 국가계약조달관련법률및규정등에따라서공사규모별로 발주및입찰계약방식을차별적으로적용 - 100억원이상공사는일괄 대안입찰방식으로, 300억원미만공사는적격심사제로, 300억원이상공사는일괄 대안입찰혹은최저가낙찰제를적용 - 대부분의공사는지역공동도급을의무화하고있으며 50억원미만공사 ( 전문공사 5억원미만 ) 는지역제한을적용 < 문제점 > 공사규모별발주방식, 입찰및계약방식의차등적용은중소기 업보호제도의전면적도입, 적용에따른부작용을방지하고자 하는의미를가진다는점은있지만, - 사업의특성, 발주자의요구조건을반영한다양한발주및 입찰계약방식의적용을제약하는요인으로작용

96 미국등외국과우리나라의발주및입찰계약제도비교 구분외국한국 1. 발주 계약방식 2. 발주 계약방식적용기준 - 발주기관이독자적으로공사특성 - 국가계약법령에근거한획일적이고다양에적합한다양한발주 계약방식성이부족한발주계약제도의운영운영 - 발주기관에서공사특성과발주자의요구사항 ( 공기, 공사비, 품질 - 국가계약법령에서공사규모를기준으로등 ) 을기준획일적으로선정되고 ( 예 :300억원이상 - 총액계약이외에실비정산, 비용가공사에최저가낙찰제적용등 ) 산보수방식, GMP 계약방식등사 - 공사계약방식은총액확정계약방식을업의유형및위험관리방식에따위주로적용되어다양성부족라다양한기준의방식적용 4. PQ 제도 - 엄격한심사를통한선별기능이강화 - 변별력부족과선별기능이미약 5. 입찰견적방식 6. 설계, 가격심의방식 - 입찰자의견적능력과기술능력을활용할수있는내역입찰및대안입찰의폭넓은활용 - 단가와금액만기재하는내역입찰방식만을고수하고대안입찰에있어서다양한대안제시형입찰이제약됨 - 설계심의의공정성에대한논란이지 - 설계심의에있어서발주기관의전문속 무수한제도변화초래적능력을토대로한책임성이강화 - 발주기관의전문성과책임을바탕으로 - 실질적설계심의와저가심의가가능하는실질적저가심의기능이미흡 200 억원이상대형공사에 PQ 심사제도를적용하고공사규모에 따라서대안입찰등기술경쟁방식과최저가낙찰제도등가 격경쟁방식을적용하고있지만, - 전자는건설공사비만증가시키고있고후자는저가투찰로인한부실공사의우려가있다는비판을받는등건설공사발주방식의선정의타당성과신뢰성을확보하지못하고있음 건설공사발주방식의차별적성과에대한국민적공감대형성이이루어지지않고있다는것도주요인

97 미국, 영국, 일본등선진국이나우리나라의주된해외건설시장 인싱가폴, 중동등에서는기술경쟁방식이주종을이루고있으 나그에대응한입찰제도의발전이이루어지지않음으로써 - 우리건설업체가고부가가치건설공사분야에서경쟁력을확보하는데에불리한조건임 해외건설공사의경우설계시공일괄방식 (DB방식), 건설사업관리 (CM) 방식이증가하고있어서이에대응하기위해서국내정부공사도기술경쟁중심의입찰방식이활성화되어야함 < 미국, E U 국가의추이 > 미국은 200 만달러 ( 약 19 억원 ) 이상의건설공사의설계ㆍ엔지니 어링서비스는 Design Excellence Program 을통해서조달, - 시공은건설공사의특성에따라서설계ㆍ시공분리, 디자인빌 드, CM 등을적용하여조달 1 만 200 만달러규모의소규모보수ㆍ변경공사의경우설계 ㆍ엔지니어링서비스는연고권을인정하고협상형태로업무를 추진하고시공은공개입찰 (Open bid) 로조달

98 미국 G S A 3 1) 가관할하는공사의유형및추진방법 공사유형설계 엔지니어링서비스시공비고 2 백만달러이상신축공사또는대규모보수 변경공사 1 만 -2 백만달러규모소규모보수 변경공사 1 만이하달러소규모보수공사 Design Excellence Program 을통한개별적으로조달 디자인빌드프로젝트는시공제안서 (construction proposal) 와연계해별도의절차에따라조달 IDIQ(Indefinite Delivery Indefinite Quantity) 계약에의해이미당해건설공사를수행했던업체가수행 작업지시 (work order) 의형태로협상에의해업무 추진 일반적으로설계 엔지니어링서비스가불필요하거나특정규정없음. GSA Bidding Procedure 에따라개별적으로조달 건설공사특성에따라설 계 시공분리, 디자인빌드, CM, 기타이상의방법을조합한방법으로조달 시공부문의 IDIQ계약에의하거나별도의공개입찰 (open bid) 시행 GSA Service Center 가지역업체를대상으로경쟁입찰을통해업체선정 또는시공부문의 IDIQ 계약에의해시행 프로젝트추진을위해의회승인이필요 의회승인불필요 의회승인불필요 < 개선방안 > 가. 책임형 C M ( C M a t R i s k ) 방식의도입 책임형 CM(CM at Risk) 은시공관리를포함한종합적건설 관리 (Construction Management) 와시공에대한책임을일괄 적으로부담하는건설공사발주방식의한종류 - 설계 - 시공분리발주방식에참여하는종합건설업체 (GC) 가할 수없는발주자 - 설계자 - 시공자를연계하여건설공사를수행 31) GSA 는 1949 년 Federal Property and Administrative Services Act 에의해설립된기관으로연방정부기관의업무와관련된각종구매활동을관리하며, 산하부서인 PBS 가연방정부직원들을위한시설물건설의설계, 엔지니어링, 시공등을구매하고관리하고있다. 이러한업무는워싱턴 D.C. GSA 본부의 PBS 와미국 11 개지역에있는지역사무소 (Regional Offices) 를통해추진

99 한다는점에서차이가있음 32) 책임형 C M 의기본적인계약구조 P M 과 C M 의서비스차이 기획 계획 기본설계 실시설계 입찰ㆍ계약 시공계획시공시공관리 준공인도 유지관리 CM 의업무범위 PM 의업무범위 이를도입하기위해서는발주방식에대한내용, 입낙찰을위 한입찰유의서, 입낙찰절차, 예정가격및 GMP 산정방식추가, 계약의방법등을추가하여법제화필요 - 건산법에책임형 CM(CM at Rsik) 규정추가하고도급및 하도급계약조건보완등도필요 - 공사수행방식의결정과관련하여책임형 CM 규정, 실시설 계와시공병행 (Fast-Track) 가능조항의추가필요 32) 미국건설산업연구원 (CII) 에따르면, 책임형 CM 은학교등을포함한교육시설, 공장, 창고, 우체국, 유통시설, 주차장시설등공사비용은크면서비교적복잡하지않은사업에서사업비관리측면에서가장적합한것으로평가