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1 미래국토개척과신균형발전전략 New Paradigm of Balanced National Development and Futures of National Territory 김동주, 이상준, 이용우, 문정호, 이순자, 남기찬, 박정호, 이건민

2 연구진연구책임김동주국토계획연구본부장이상준선임연구위원이용우선임연구위원문정호연구위원이순자연구위원남기찬책임연구원박정호연구원이건민연구원 외부연구진강현수중부대학교교수김갑성연세대학교교수김강민단국대학교연구교수김원배중앙대학교초빙교수김재신단국대학교연구교수김현수단국대학교교수 연구심의위원박재길국토연구원부원장서태성국토연구원선임연구위원손경환국토연구원선임연구위원류재영국토연구원선임연구위원

3 F I N D I N G S 주요결론및정책제안 본연구보고서의주요결론은다음과같음 ❶ 안정성장기의도래와국토여건변화에따른국토정책이슈를도출하고미래新국토정책의방향및정책과제추진 ❷ 국토발전의새로운패러다임을선도하는국토종합계획수립및관리체제구축 ❸ 5+2 광역경제권체계의발전적보완을위한국토 지역정책공간체계로서도시권중심의신균형발전도모 ❹ 국책사업의원만한추진과갈등관리를위한상생발전형국책사업추진 ❺ 초국경화를기회로남북연계비교우위를강점으로활용하고미래통일시대를지향하는새로운한반도공동번영전략수립및추진본연구보고서의정책제안은다음과같음 ❶ 미래新국토정책으로적정국토개발유도, 국토이용의선택적집중, 지역성장동력확충, 지역격차완화등추진 ❷ 국토종합계획은미래트렌드대응형, 전방위융 복합형, 위기대응형, 글로벌연성형, 실천력제고형, 계획-평가연동형방식으로수립및추진 ❸ 도시권육성을위한 SOC 산업등분야연계 협력사업공동추진및특별법제정등제도적기반구축 ❹ 국책사업추진시사업지역주민및대국민수용성확보, 사업결정및추진시스템개선, 모니터링및사후평가체계구축등시행 ❺ 통일한반도및동북아시대에대비한동북아협력및남북협력연계체계구축 i

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5 P R E F A C E 발간사 지난반세기동안고도의경제성장은국민소득의향상과함께커다란사회적변화를가져오고있다. 저성장시대에진입하면서과거고도경제성장을위한거대담론적이고포괄적인공간계획의제도와논리도혁신이필요한시기에접어들었다. 또한저출산 고령화, FTA 체제확대및지역발전구도의변화, 삶의질요구증가, 사회양극화심화및복지수요증가, 첨단과학기술의발달, 기후변화심화등국토를둘러싼여건도급속하게변화하고있다. 바야흐로국토여건변화에선제적으로대응하면서공간계획과정책의논리를재정립하여새로운균형발전을도모하기위한방안이적극적으로모색되어야할때이다. 국토여건변화에대응하여바람직한방향으로미래국토를개척하기위해서는국토가나아가야할방향과미래상을전망해야한다. 이를기반으로국토분야의최상위계획에해당하는국토종합계획이미래의새로운국토발전패러다임을선도할수있도록해야한다. 미래국토발전을수용하고선도하기위해서는국토 지역정책공간체계를도시권등을중심으로구축할필요가있다. 국책사업추진에있어서도지역간갈등을최소화하여사회적합의에의한원활한추진이이루어질수있도록사업결정및추진시스템개선이필요하다. 나아가동북아경제권부상에따라초국경화를통한새로운한반도공동번영전략도국토차원에서모색되어야한다. 본연구는이러한미래국토개척과신균형발전전략수립의필요성에따라미래지향적인자세로국토를둘러싼시대환경의변화에대응하고새로운균형발전을위한전략을제시하고자추진되었다. 아무쪼록우리국민모두가새로운균형발전을통해미래국토에서행복한삶의터전을가꾸길바란다. 아울러본연구는새로운정부출범을앞두고있는현시점에서향후 5년간우리국토의나아가야할방향을제시하는시의적절한연구가될것으로기대된다. iii

6 연구의책임을맡은김동주선임연구위원을비롯하여이상준선임연구위원, 이용우선임연구위원, 문정호연구위원, 이순자연구위원, 남기찬책임연구원, 박정호연구원, 이건민연구원의노고에감사한다. 연구의질적향상에큰기여를해주신협동연구진과바쁜일정에도불구하고유용한보고서가될수있도록심의와자문을해주신여러분께도심심한감사의말씀을전한다 년 12 월 국토연구원장박양호 iv

7 S U M M A R Y 요약 저출산 고령화시대진입, 저성장시대의도래와과개발의한계, FTA 체제의확대와지역발전구도의변화, 양극화심화및복지수요의증가, IT 및 SNS 발달과시민사회역할증대, 기후변화 환경문제의심화와녹색성장등국토여건이급속한변화를보이고있다. 국토여건변화에선제적으로대응하고미래국토를창조적으로개척하기위한신균형발전전략모색의필요성이제기되고있다. 제1장에서는안정성장기의도래와국토여건변화에따른국토의미래상을전망하고, 국토정책의방향과미래新국토정책과제를제시하였다. 정책대안으로는적정한국토개발유도, 국토이용의선택적집중, 지역성장동력확충, 분권적지역발전, 지역격차완화등미래新국토정책과제를도출하였다. 제2장에서는지난 40년간추진되어온국토종합계획의성과와한계를살펴보고, 이를토대로새로운발전방향을제안하였다. 국토계획은그동안우리나라의경제성장과국토의효율적이용에핵심적인역할을하였으며, 앞으로는미래국토발전을위한지침역할을강화하고국토분야관련계획과의연계성을제고하며평가체계를강화할필요가있음을제안하였다. 특히국토계획의수립및운영방식개선과관련하여미래트렌드대응, 전방위융복합방식, 국가-지자체협력방식추진등 7개과제를제시하였다. 제3장에서는 5+2 광역경제권체계를보완또는대체하는국토 지역정책공간체계의대안으로서도시권중심의발전을제안하였다. 정책대안으로는도시권육성특별법제정및중추도시권의전략적발전체계구축을위한제도개편방안을제시하고, SOC 산업등분야연계 협력사업공동추진을위한제도적기반구축방안을도출하였다. 제4장은국가균형발전과지역경쟁력제고를위해추진된주요국책사업의중단과연기및백지화가정부정책에대한불신과예산낭비뿐만아니라사회통합저해와국론분열등심각한사회 경제적비용을증가시키고있다는문제인식을근거로 v

8 하고있다. 또한국가의이익과지역발전을위한주요국책사업들의표류사유와이러한문제를해결하기위한정부의역할및향후과제에대해살펴보았다. 정책대안으로는국책사업추진시사업지역주민및대국민수용성확보, 사업결정및추진시스템개선, 모니터링및사후평가체계구축등을제시하였다제5장에서는초국경화를기회로남북연계비교우위를강점으로활용하고미래통일시대를지향하는새로운한반도공동번영전략을모색하였다. 정책대안으로는동북아협력구도하에서의한반도공동번영추진전략및동북아협력과남북협력의연계를위한협력체계구축이핵심과제로제시하였다. vi

9 C O N T E N T S 차례 Ⅰ. 국토미래전망과정책방향 3 1. 서론 3 1) 연구의배경및목적 3 2) 연구의범위및방법론 4 2. 안정성장기의도래와국토여건변화 5 1) 국토외적여건변화 5 2) 국토내적여건변화 9 3) 소결 : 국토정책의이슈도출 국토미래의전망 14 1) 발전의개념재정립 14 2) 미래국토발전의개념정립 15 3) 미래新국토정책의방향 미래新국토정책과제 17 1) 국토이용의공급관리를통한적정국토개발유도 17 2) 국토이용의선택적집중 19 3) 지역성장동력확충 20 4) 지역간격차완화 21 Ⅱ. 국토종합계획의추진성과와발전방향 배경 국토종합계획의추진과주요전략 26 1) 국토종합계획의성격과추진체계 국토종합계획의성과와한계 28 1) 추진성과 28 2) 성과의요인 29 vii

10 3) 문제점 외국의국토계획동향 38 1) 프랑스 38 2) 독일 38 3) 네덜란드 38 4) 스위스 39 5) 일본 39 6) 외국국토계획의주요전략 ( 종합 ) 여건변화전망과국토종합계획의역할 40 1) 여건변화전망과국토분야의영향 40 2) 여건변화에대응한국토종합계획의역할 국토종합계획의미래과제와정책제언 43 1) 7대과제 43 2) 국토발전의신패러다임선도 43 3) 국토종합계획수립및관리방식개선 44 4) 정책제언 45 Ⅲ. 신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 검토배경및필요성 49 1) 그간국토ㆍ지역정책의평가와반성 49 2) 여건ㆍ국민의식변화동향및시사점 新국토ㆍ지역발전정책기조와공간체계개편대안 52 1) 국토 지역발전정책패러다임의전환방향 52 2) 국토 지역발전공간체계의대안 : 도시권체계 권역별특성화발전전략과정책과제 59 1) 수도권, 국민적합의에부응하는효율적관리체계구현 59 2) 중추도시권 중심으로새로운국토활력창출 60 3) 지역생활권, 최소한의삶의질과정주여건보장 新전략실현을위한제도개선방안 66 1) 지역발전제도의개편 66 viii

11 2) 도시권육성특별법제정 67 3) 핵심전략과제별제도개선방안 67 Ⅳ. 상생발전을위한국책사업추진방향 문제의제기 상생발전차원에서국책사업추진필요성 73 1) 국책사업의갈등특성 73 2) 상생발전과원활한국책사업추진과의관계 국책사업의갈등현황과문제점 76 1) 국책사업을둘러싼갈등의발생추이 76 2) 국책사업의갈등관리실태 78 3) 국책사업이표류하는이유 상생발전을위한국책사업추진방향 81 1) 국책사업에대한지역및대국민수용성확보 81 2) 국책사업의결정및추진시스템개선 83 3) 국책사업에대한객관적타당성검증 84 4) 국책사업모니터링및사후평가체계구축 85 Ⅴ. 초국경시대의동북아상생과한반도공동번영전략 동북아및남북관계정세동향과전망 89 1) 동북아의지경학적동향과전망 89 2) 남북관계의동향과전망 새로운한반도공동번영전략의필요성 94 1) 동북아차원의필요성 94 2) 남북차원의필요성 동북아협력구도하에서의한반도공동번영전략 95 1) 한반도공동번영의목표 95 2) 한반도공동번영의추진전략 핵심실천프로젝트추진 98 1) 한반도의초국경대륙연계강화를위한실천프로젝트 98 ix

12 2) 한반도의내부의지리경제적통합성강화를위한실천프로젝트 99 3) 한반도의환경적지속가능성강화를위한실천프로젝트 동북아와한반도공동번영을위한협력체계구축방안 102 1) 동북아동반발전관련연구기관및전문가네트워크구축추진 102 2) 중앙과지방차원에서의초국경협력역량강화 103 3) 남북한통합의물리적기반조성과북한국토개발및재생지원을 위한기획단운영 104 4) 북한의국토및도시정보구축을위한시스템구축 104 참고문헌 107 SUMMARY 113 부록 115 x

13 표 차 례 < 표 1-1> 산업단지현황 11 < 표 1-2> 미분양산업단지와계획입지수요비교 12 < 표 1-3> 고도성장과안정성장의비교 16 < 표 2-1> 주요국토지표의변화 ( ) 29 < 표 2-2> 외국국토계획의주요전략 40 < 표 3-1> 새로운사회적가치지향동향 52 < 표 3-2> 공간단위별특성화및관리전략 58 < 표 3-3> 지자체간협력분야및사업예시 62 < 표 4-1> 국토 지역분야에서의주요불공정내용 75 < 표 4-2> 공공갈등에영향을미치는원인들 81 < 표 5-1> 2010 년동북아지역의경제지표 90 xi

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15 그 림 차 례 < 그림 1-1> 미래신국토정책제시방법론 4 < 그림 1-2> 경제성장률 5 < 그림 1-3> 1인당 GDP성장률 5 < 그림 1-4> 잠재성장률전망 6 < 그림 1-5> 1인당성장률전망 6 < 그림 1-6> 전년대비취업자수증감률 6 < 그림 1-7> OECD 국가들의고령화전망 7 < 그림 1-8> 인구및노동력장기전망 8 < 그림 1-9> 인구및노동력성장률전망 8 < 그림 1-10> 주택공급계획및실적추이 10 < 그림 1-11> 생산액과공장부지면적증가추이 11 < 그림 1-12> 산업단지미분양현황 (2009) 12 < 그림 1-13> 도시화율추이 13 < 그림 2-1> 국토계획체계 27 < 그림 2-2> 경제성장기여도 32 < 그림 2-3> 국토발전기여도 32 < 그림 2-4> 국토종합계획의성과분야 33 < 그림 2-5> 국토및지역발전에대한성과사유 33 < 그림 2-6> 국토종합계획수립초기대비위상변화 34 < 그림 2-7> 국토종합계획의위상이낮아진이유 34 < 그림 2-8> 국토종합계획의성격 35 < 그림 2-9> 차기국토종합계획수립시주요정책방향 35 < 그림 2-10> 차기국토종합계획의공간정책단위 36 < 그림 2-11> 국토종합계획의역할과위상정립방안 36 < 그림 3-1> 광역경제권과도시권관계개념 55 xiii

16 < 그림 4-1> 공공갈등의발생빈도와누적빈도 74 < 그림 4-2> 연도별공공갈등발생추이 ( 좌 ) 및유형별갈등발생현황 ( 우 ) 77 < 그림 4-3> 공공갈등의종결방식현황 80 xiv

17 chapter 1 국토미래전망과정책방향

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19 C H A P T E R 0 1 국토미래전망과정책방향 제1장에서는안정성장기의도래와국토여건변화에따른국토정책이슈를도출하고, 미래新국토정책의방향과정책과제를제시하였다. 미래新국토정책과제는적정국토개발유도, 국토이용의선택적집중, 지역성장동력확충, 지역격차완화등으로도출되었다. 1. 서론 1) 연구의배경및목적 (1) 연구의배경 국토를둘러싼다양한변화양상은국토이용수요의양과질을변화시키고있음 - 인구저성장, 저출산 고령화, 노동력감소및잠재성장률의감소등에따른대응전략필요 - 이러한변화양상은국토의다양한여건변화를수반하고있음 안정성장기에적합한국토발전정책의필요성증대 - 안정성장기가도래함에따라양적성장위주의국토발전정책에서국민의행복및삶의질을추구하는질적성장발전정책으로의전환요구증대 제 1 장국토미래전망과정책방향 3

20 중 단기적국토정책을견인하는장기적국토정책제시 - 새정부출범시점에제시가능한바람직한국토정책제안필요 (2) 연구의목적 안정성장기의도래에따른국토발전의의미를재해석 - 양적팽창에서질적발전으로의패러다임전환에따른국토발전의의미를정립하고바람직한국토정책제시 국토여건변화및이용수요변화에대응하는국토의미래를전망하고이에따른新국토정책의방향과과제를제시함 2) 연구의범위및방법론 ( 공간적범위 ) 한반도와부속도서및해양을아우르는국토전반 ( 내용적범위 ) 국토발전의중 단기전망대상은국토여건변화에따라향후변화가예견되는국토의이슈또는정책과제 ( 연구의방법 ) 국토미래비전과정책방향을제시할수있는방법론활용 - 안정성장기에서의국토여건변화의추세를파악 - 안정성장기의주요동인을이해 - 미래국토가나아가야할방향을제시하고이를실천하기위한과제를도출 < 그림 1-1> 미래新국토정책제시흐름도 4 미래국토개척과신균형발전전략

21 2. 안정성장기의도래와국토여건변화 1) 국토외적여건변화 (1) 경제성장률의둔화 1970년대이후지속적인경제성장률및 1인당 GDP의감소추세 - 경제성장률의경우 1970년대 ~1980 년대 10% 이상의경제성장률이점차둔화되어 2000년이후대부분 5% 미만의경제성장률을보임 - 1인당 GDP의경우 2003년이후 10% 미만의성장률을보임 < 그림 1-2> 경제성장률 자료 : 한국은행 국민소득. < 그림 1-3> 1 인당 GDP 성장률 자료 : 한국은행 국민소득. 제 1 장국토미래전망과정책방향 5

22 향후잠재성장률지속적하락 - 잠재성장률의경우 2010 년 4.2% 수준에서, 2030 년 3.8%, 2040 년 1.7% 까지감소될것으로예상 - 총요소생산성, 자본, 노동의요소중노동투입량이가장크게감소하여, 2031년 -2040년간마이너스성장으로전환될것으로예상 < 그림 1-4> 잠재성장률전망 < 그림 1-5> 1 인당성장률전망 자료 : OECD Economic Survey of Korea (2) 일자리 취업자수증감률의감소 - 전년대비취업자수는 1970 년대초반및 1980 년후반약 5% 수준을보였으나, 2000년대에이르러 2% 미만으로둔화되었음 < 그림 1-6> 전년대비취업자수증감률 자료 : 통계청 경제활동인구조사. 6 미래국토개척과신균형발전전략

23 (3) 저출산 고령화및노동력감소 전체인구는 2030년을정점으로감소화전망 년 5,200 만명을정점으로 2050 년까지매년약 8% 수준으로감소전망 년이후전년대비인구성장률이감소추세로전환 (1967년이후최초로감소 ) 급속한고령화전망 년기준 OECD국가중 3번째로젊은나라이지만, 2050년에는두번째로고령화된국가가될것으로전망됨 년에는 10 명가운데 4명이만 65 세이상의노인이될것으로전망 ( 이삼식, 2012) < 그림 1-7> OECD 국가들의고령화전망 자료 : OECD Economic Survey of Korea 노동력의감소가가중화됨 년 2,720 만명으로정점에도달한후 2050 년중반에는약 2,150 만명으로하락전망 - 전체인구대비노동력인구 (20세 -64세 ) 의비율은 1950 년 45.2% 에서부터 2017년에 66.9% 에다다른이후꾸준히감소하여 2050년 48.8% 수준에이를것 - 전년대비노동력성장률은 2020년에최초로감소추세에이를것 제 1 장국토미래전망과정책방향 7

24 < 그림 1-8> 인구및노동력장기전망 자료 : OECD Economic Survey of Korea < 그림 1-9> 인구및노동력성장률전망 자료 : OECD Economic Survey of Korea (4) 정치의다극화및경제의글로벌화 미국의지위하락과중국과인도의부상으로인해국제사회의재편심화 분권화및거버넌스의강화 - 국제관계에서의주권이국제기구로분산되며, 대내적으로국가권력이시장, 시민사회, 지방정부로이동 지역및국가간경제협력강화 - FTA, ASEAN+3 국 ( 한 중 일 ) 등지역및국가간경제통합의외연확대 8 미래국토개척과신균형발전전략

25 - 국제경쟁속에서의경쟁력확보를위한국제적생산체계 (global production network) 를구축하여국경없는무한경쟁에대응 산업구조의고도화 - 정보기술, 생명공학기술, 에너지및환경기술, 나노기술관련산업및융복합산업성장 (5) 기후변화및자원부족현상심화 지구온난화 - 최근 50년간의기온상승 (0.128 /10년) 은지난 100년간의기온상승 ( /10년 ) 의추세보다 2배가량빨라지고있음 - 세계 100 개국에서 8000 만명의사람들이사막화의위협에직면하고있음 에너지및자원부족 - 세계적인산업화의진전과물류 이동량의증대로인한에너지소비증가 - 화석에너지는석유 41 년, 천연가스 65 년간생산할수있는매장량을보유하고있어향후재생가능한에너지원의활용방안에대한강구가필요 2) 국토내적여건변화 (1) 주택및거주형태의변화 주택수요는점차감소추세 년약 46만 1천호에서 2011년 46만 2천호까지소폭증가한후, 2015 년 44만 2천호, 2020 년에는 41만호로감소할것으로전망 ( 김근용외, 2009) 제 1 장국토미래전망과정책방향 9

26 < 그림 1-10> 주택공급계획및실적추이 자료 : 국토해양부 ( 주택업무편람. 신규공급주택중아파트의비중은감소함 - 아파트는 1980 년 5.0% 의비중에서 2010 년 48.1% 로급격히증가하였으나, 신규공급주택중아파트의비중은 2000년이후점차감소하는추세임 주택소유의형태가자가에서점차임대로전환 - 수도권및대도시권의임대주택은 1980년 504만호에서 2010년 635만호로증가하였으며, 이중월세주택의비중은 35.4% 에서 45.2% 로증가함 (2) 산업공간 산업단지지정개소및면적은 2000 년대후반에이르러안정화되는추세이나, 지식산업센터 첨단산업단지는증가 - 국가 일반 도시첨단산업단지는 2001 년 199 개소 1,100 km2이후꾸준히증가하고있으나, 2000년대후반에이르러증가세둔화 - 그러나도시형산업입지수요에대응하여 2007년부터도시첨단산업단지가지정되었으며, 대도시를중심으로지식산업센터도증가하는추세임 10 미래국토개척과신균형발전전략

27 < 표 1-1> 산업단지현황 구분 국가산업단지일반산업단지도시첨단산업단지합계단지수면적 ( km3 ) 단지수면적 ( km3 ) 단지수면적 ( km3 ) 단지수면적 ( km3 ) , , ,178, , , ,117, , , ,143, , , ,216, , , ,285, , , ,268, , , ,274, , , ,287,150 자료 : 한국산업단지공단및국토해양부산업입지정보센터 ( 1981~2003 년전국공장용지는증가하고있으나, 연평균증가율은둔화하는 경향을보임 년대 4.6%, 1990 년대 3.3%, 2000 년대 2.9% 의연평균증가율을보임 < 그림 1-11> 생산액과공장부지면적증가추이 주 : 232개통합시군의 5인이상제조업체대상이며, 웅진군과울릉군은자료미흡으로제외. 자료 : 국토연구원 산업입지수요 공급실태분석연구. 제 1 장국토미래전망과정책방향 11

28 산업단지미분양장기화가능성 - 산업단지지구지정및개발권의지방이양으로증가하는일반산업단지와농공단지가지구지정후개발되지않거나개발후미분양되는경우가나타남 년말기준대부분의지방중소도시에서미분양이나타나고있음 - 향후신규산업용지수요감소와더불어기존제조업기지이전또는경쟁력악화가진행될경우중소도시의산업단지미분양장기화가능성존재 < 그림 1-12> 산업단지미분양현황 (2009) 자료 : 산업입지정보센터 ( < 표 1-2> 미분양산업단지와계획입지수요비교 구분미분양 계획입지면적 (A) 수요 (B) (A-B) 서울 인천 경기 대전 충남 충북 광주 전남 전북 부산 울산 경남 대구 경북 강원 제주 전국 자료 : 산업단지관리공단내부자료. 단위 : km2. (3) 도시화율의안정화 농촌은수도권및대도시권과의근접성등에따라성장에큰영향을받음 년대이후수도권및대도시권을중심으로농촌의도시화가급속하게진전되었음 12 미래국토개척과신균형발전전략

29 - 2011년기준 86개군지역의분포는강원도접경지역 ~ 백두대간 ~ 경북내륙 ~ 호남내륙 ~ 서해안으로연결되는 J자형분포패턴을가짐 도시는 1960 년대이후급속한도시화로인해상이한발전패턴을나타내면서국토공간구조에영향을미침 - 도시화율은 1960 년 39.1% 에서 2000 년 88.3% 까지매년 1% 이상급증하던추세가완화되어 2005 년 90% 를돌파한후증가율이점차둔화되어안정기에접어들었음 < 그림 1-13> 도시화율추이 자료 : 국토해양부 ( 도시계획현황. 3) 소결 : 국토정책의이슈도출 (1) 국토이용의수요감소대응 2000 년대에이르러주택, 산단, 도시화등의지표에서안정화추세를보이고있으나, 이에적절하게대응하지못하여국토과개발의문제가발생하고있는상황임 감소하는국토이용에대응할수있는국토의적정공급관리가필요 제 1 장국토미래전망과정책방향 13

30 (2) 양적지역발전에대한의지탈피 국토전반의양적성장에대한개발압력이여전히존재 국토의양적공급에서벗어나, 국토의실사용자에대한만족도제고필요 국토관리에대한기본적인방향재정립이필요 (3) 대내적인성장전략에서대외적인글로벌경쟁력확보를위한선택적집중 한정된재원을보다효율적으로활용하는국토이용의선택적집중이필요 세방화 (glocalization) 의시대에맞추어지방화의성공을통한세계적경쟁력확보 (4) 지역간격차완화를위한구조적변화요구 양적위주의개발에의한지역간격차심화문제발생 인구, 산업, 일자리등의쏠림현상으로저밀개발지역의불만감증대 3. 국토미래의전망 1) 발전의개념재정립 사회 문화적트렌드의변화 - 소득증가에따라쾌적한환경과여유로운삶등기존의가치체계변화 - 어메니티, 감성, 환경등비물질적가치에대한관심증가 양적인성장 (growth) 의측면에서질적인발전 (development) 으로의전환 - 그간의 발전 개념은상주인구의증가, 기반시설및단지개발, 택지개발등양적인확충의개념을담고있었음 - 최근의 발전 의개념은국토이용인구의증가, 이용자의만족도증가등질적인향상의개념으로전환되고있음 14 미래국토개척과신균형발전전략

31 양적성장에서질적성장으로전환되는과정은다양한방식으로논의됨 - 경제적양적성장 (economic growth) 과인류의발전 (human development) 은 발전 (development) 의두부문으로볼수있음 (Ranis et al., 2000) - 국민소득향상, 경제성장등의양적인성장은건강, 문화, 삶의질등사회적인서비스의향상을위한요구를증대시킴 - 사회서비스를향상시키는것은인류발전 (human development) 의측면에서중요하며이는결국 발전 의개념과연계됨 이러한측면에서그간논의되었던발전의의미를재정립할필요가있음 - 경제의양적성장체제가자유, 인류의권리, 민주적정의등사회적가치관을반영한발전체제로전환될필요가있음 (Puthenkalam, 1998) 2) 미래국토발전의개념정립 국토이용의수요감소로인한국토이용안정성장기의도래 - 그간시장경제에서발생되었던초과수요를충족하기위한과도한공급은 안정성장기에이르러초과공급을발생시킬우려 < 표 1-3> 고도성장과안정성장의비교 구분고도성장안정성장 의미 개요 대표적특징 대표적인국토정책 국민총생산이높은성장률로증가할때이루어지는성장 생산능력이향상하고수요가증대하여국민총생산이증대 생산능력을향상시키기위한대대적인투자활동이전개 급속한인구성장및무분별한난개발 연평균 10% 안팎의높은경제성장률 공급이수요를제대로충족시키지못하게되면서인플레이션이발생 성장거점개발방식 꾸준하고완만한성장 인플레이션이나디플레이션을발생하지않고국제수지를적자로만들지않으면서성장하는것 경제체제의구조적변화에중심 인구의성장률저하 연평균 5% 안팎의경제성장률 지역균형개발 제 1 장국토미래전망과정책방향 15

32 국민삶의만족을위한국토발전으로서의구조적체제전환필요 (Anand & Ravelion, 1993) - 국민소득향상으로인해개개인의삶의질향상에대한요구증가 - 사회적인보장체제는불균형을감소시킬수있는방안이라는인식제고 - 최소한으로요구되는교육, 보건등의서비스수준향상은국민삶의만족을의미 3) 미래新국토정책의방향 국토의이용수요감소에따른적정개발필요 - 그간국토이용에서발생되었던수요대응형공급은안정성장기에이르러초과공급을발생시킬우려존재 - 지역내기존시설의재활성화를위한정비방안강구 - 지역내ㆍ외의수요를연계한광역적측면에서의국토이용수요관리필요 - 국토이용계획의합리성을평가하는제도마련필요 대내적인성장전략에서대외적인글로벌경쟁력확보전략으로의방향전환 - 교통시설의확충및정보통신의발달로인한세방화 (glocalization) 시대부각 - 글로벌경쟁력의강화를위한규모의경제확보필요 - 한정된재원의효율적투자를통한지역의글로벌경쟁력확보필요 지역간발전격차완화를위한구조적변화요구 - 지역이특화하여국토가고루발전할수있는미래형국토정책필요 - 지역의자생적발전을유도할수있는지역의독립적역할부여필요 - 지역의최소기준충족, 재정지원등국가차원의역할증대필요 16 미래국토개척과신균형발전전략

33 국토이용의양적접근에서질적접근필요 - 삶의질 (Quality of Life) 을중시여기는사회로의전환 - 국토를이용하는국민의만족도제고 - 최소기준이상의서비스지속적확충 4. 미래新국토정책과제 1) 국토이용의공급관리를통한적정국토개발유도 (1) 배경 국토이용의수요가감소하고있으나이에대응하지못하여국토이용의과개발 문제가발생하고있는상황 (2) 의미 국토이용, 개발, 관리의기본적인이념의전환을통해국토이용수요의감소에대응한체계적공급관리정책을수립 - 효율성, 형평성, 친환경성등국토관리의기본이념을실현하여계획의합리성을제고 (3) 구체적내용 현재추진또는계획중인대형국책사업및지역개발사업의수요및적정성에대한전면적재검토를통한국토개발의관리 - 개발사업에대하여기본수요충족형 ( 접근성개선, 삶의질향상등 ) 인지아니면외부수요의존형 ( 리조트, 산업단지등 ) 인지를검토하여후자의경우추진여부를면밀히결정 - 국토계획및국토개발의지속가능성, 계획의실효성, 계획과사업의연계성, 제 1 장국토미래전망과정책방향 17

34 사업의실현성등을제고하기위하여국토계획평가, 지역개발사업평가, 과개발검증등의평가제도를내실화 국토재생사업의활성화및광역적연계개발을통한공급관리 - 노후화된국토정비및현대적재창조를위한사업추진재정지원 - 광역적연계개발및이용활성화를통한국토이용의효율성제고 행정의경계를벋어난광역적연계개발및이용활성화 - 개별적국토이용으로발생되는지역간개발경쟁및지역별중복투자로인한비효율적손실발생 - 인접도시와의협력을통한경제권으로서의도시권형성을통하여공동발전전략과투자사업의추진 2) 국토이용의선택적집중 (1) 배경 한정된자원, 글로벌개발압력증대, 지역의세계화에대응하는국토이용필요 (2) 의미 국토이용의선택과집중의전략활용 - 초국가적개발이필요한지역에대하여글로벌경쟁력을집중육성하여국토경쟁력제고필요 (3) 구체적내용 세계도시의육성 - 다국적기업의본사, 국제적인사업서비스업의유치를통한세계경제를견인할수있는경제적세계도시로서의시스템의구축 18 미래국토개척과신균형발전전략

35 - 다문화의공존및국제기관의행사에적극참여할수있는사회 정치적세계도시지향 - 국제적스포츠행사유치, 세계적영향력을갖는미디어의발굴및박물관, 음악관등문화적역량확충 국가경쟁력제고를위한글로벌인프라의확충 - 국제공항및항만, KTX, 스마트하이웨이를입체적으로연계하는글로벌게이트웨이 (global gateway) 를구축 글로벌스탠다드업무단지조성 - 글로벌자본및기업유치를위해이들이선호하는입지에업무공간을글로벌스탠다드로조성하여글로벌지식기반서비스집적지로육성 공공기관종전부지의활용검토 - 행정및공공기관의종전부지를지역특성과수요를고려하여적정활용 3) 지역성장동력확충 (1) 배경 세방화 (glocalization) 시대의지역의역할증대, 하향식국가지원및외부자원에 의존적인지역성장체계의문제점대두 (2) 의미 지역고유의성장동력을통해자생적이며지속가능한성장의발판을마련 제 1 장국토미래전망과정책방향 19

36 (3) 구체적내용 지역의소프트파워 (soft power) 함양 - 물리적인하드파워 (hard power) 의개발양상에서지역의교육, 학문, 예술, 과학, 기술등인간의이성적및감성적능력의창조적산물과연계된소프트파워를활용하는체제로의전환 지역내생 (endogenous) 및토착자원 (indigenous resource) 의활용 - 자본조달, 기술개발, 교육서비스등스스로발전할수있는시스템구축 - 지역내부의인적, 자연적, 사회문화적자원을활용하는지역발전 4) 지역간격차완화 (1) 배경 고도성장으로인한국토쏠림으로인한과밀개발및저밀개발등의국토불균형문제발생 수도권과비수도권간격차문제, 도시와농촌간의격차문제, 신시가지와구시가지의문제등다양한지역격차의문제를해소할필요 (2) 의미 소득격차, 삶의질격차, 과밀에의한사회적손실, 양극화로인한사회복지비용증가, 난개발및왜곡된개발로인한재생비용등의사회적비용증가를최소화하기위한선제적투자로서의국토정책 (3) 구체적내용 최저생활기준의충족및상향 - 내셔널미니멈 (national minimum) 및리저널미니멈 (regional minimum) 을상향하여설정하고최소기준이하지역에대한재원의우선적배분 20 미래국토개척과신균형발전전략

37 농산어촌의지원 - FTA, 고령화등으로경쟁력이낮아지고있는농산어촌의경우대체산업지원, 귀농귀촌지원, 대도시와의접근성제고등우선적추진 지역격차완화를위한법ㆍ제도구축 - 지방의권한을보장하고재정의제도적지원을위한실질적작동체제및법ㆍ제도구축 주거수준, 공공서비스이용등의지역내미시적격차완화를위한정책추진 제 1 장국토미래전망과정책방향 21

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39 chapter 2 국토종합계획의추진성과와발전방향

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41 C H A P T E R 0 2 국토종합계획의추진성과와발전방향 제2장에서는지난 40년간추진되어온국토종합계획의성과와한계를살펴보고, 이를토대로새로운발전방향을연구하였다. 특히, 미래국토여건과정책환경변화에대응하여국토종합계획의새로운패러다임을정립하였으며, 이를위해전문가설문조사를실시하였다. 외국의국토계획의수립현황과역할, 추진전략을살펴보고, 국토종합계획의새로운발전을위한 7대과제를제안하였다. 1. 배경 1972년제1차국토종합개발계획 ( ) 이최초로수립 시행된이후, 2012년은 40년이되는해 1960년대부터시작된경제개발5개년계획과함께총 4회의국토종합계획 (3 회수정계획별도 ) 이수립 시행되면서우리나라의압축적경제성장과국토및지역발전을견인 특히, 도시화와산업화에따른도시개발, 주택공급, 토지이용, 도로등인프라확충, 국토환경보전등분야에서국민삶의질향상에기여 글로벌화, 지방화, 융복합화등여건변화와국토분야정책환경이변화함에 따라국토종합계획에대한새로운도전과기회가전개 경제사회여건의변화, 계획수립및추진체계의다기화등으로과거에비해 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 25

42 국토종합계획의위상이크게약화되었다는주장이제기 반면, 국토계획평가제도의시행, 국토교육의강화, 우리나라국토종합계획에대한개도국의벤치마킹증가등국토계획의수립및추진에대한새로운여건도조성 그동안시행된국토종합계획의추진성과를회고하고, 향후발전방향모색을통해국토종합계획의역할과기능을재정립함으로써미래국토및지역발전의선도역할을강화 시행중인제4차국토종합계획수정계획 ( ) 이후, 향후제5차국토계획수립에대비한추진방안을마련하고자함 2. 국토종합계획의추진과주요전략 1) 국토종합계획의성격과추진체계 성격과역할 국토종합계획은국토전역을대상으로하여국토의장기적인발전방향을제시하는종합계획 - 국토계획은 국토를이용 개발및보전함에있어서미래의경제적 사회적변동에대응하여국토가지향하여야할발전방향을설정하고이를달성하기위한계획 ( 국토기본법 ) 국토계획은국토종합계획, 도종합계획, 시군종합계획, 지역계획, 부문별계획으로구분 - 국토종합계획은도종합계획및시군종합계획의기본이되며, 부문별계획및지역계획과조화를이루어야함 26 미래국토개척과신균형발전전략

43 < 그림 2-1> 국토계획체계 국토종합계획 도종합계획 시군종합계획 지역계획 광역권계획 접경지역종합계획 수도권정비계획 특정지역개발계획 개발촉진지구계획등 부문별계획 국가기간교통망계획 전국도로망계획 전국항만계획 전국공항계획 수자원장기종합계획등 자료 : 국토해양부. 국토계획의구성분야 ( 국토기본법제102조 ) 국토의현황및여건변화전망 국토발전의기본이념및바람직한국토미래상의정립 국토공간구조의정비및지역별기능분담방향 국토의균형발전을위한시책및지역산업육성 국가경쟁력제고및국민생활의기반이되는국토기간시설의확충 토지 수자원 산림자원 해양자원등국토자원의효율적이용및관리 주택 상하수도등생활여건의조성및삶의질개선 수해 풍해그밖에재해의방지 지하공간의합리적이용및관리 지속가능한국토발전을위한국토환경의보전및개선 근거법률 국토종합건설계획법 (1963) 국토기본법 ( ) 및동법시행령 ( ) - 국토계획평가제도도입을위한국토기본법개정 ( ) 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 27

44 3. 국토종합계획의성과와한계 1) 추진성과 고도경제성장의지원및견인역할 급속한산업화와도시화과정에서도로, 철도, 항만, 공항등인프라의적기공급및도시개발등으로국가및지역경제발전에기여 국민삶의질향상 도로, 철도, 공항등인프라, 산업단지, 주택등의계획적공급으로국민생 활편의향상 국토균형발전촉진 성장거점육성, 10대광역권개발, 지역산업육성과신산업지대조성, 전국간선교통망구축등균형발전정책의선도적시행 국토종합계획등을통한균형발전정책의지속적인추진에도불구하고, 수도권집중이계속됨에따라향후해결해야할과제로남아있음 국토의계획적관리 국토공간구조개편, 토지정책수립등을통해국토난개발방지에기여 정책우선순위조정과자원의합리적배분 인프라공급, 상하수도, 주택건설등부문간조정 관련주체간지식공유및역량강화 (capacity building) 계획수립과정에서중앙과지방공무원, 교수, 민간단체등참여주체간의 정보교환, 토론, 학습등지식공유 (knowledge sharing) 를통한역량강화 28 미래국토개척과신균형발전전략

45 < 표 2-1> 주요국토지표의변화 ( ) 구분 1970년 (A) 2010년 (B) B/A 인구 ( 천명 ) 32,241 49, 인당 GNI (US달러) , 도로연장 (km) 40, , 철도연장 (km) 5,500 8, 산업단지면적 (km 2 ) 17 1, 주택보급률 (%) 도시화율 (%) 자료 : 통계청, 한국은행, 국토해양부등. 2) 성과의요인 (1) 계획의위상확보등국토계획시행체제구축 국토분야최상위계획역할수행 - 국토기본법 ( 종전국토종합건설계획법 ) 에근거하여수립하고대통령이공고 - 법정계획인도계획, 시군종합계획의지침역할, 각부처와지자체가수립하는지역계획및부문계획수립시국토종합계획반영 유관분야를연계한종합계획역할수행 - 도시, 주택, 토지, 산업입지, 인프라, 상하수도, 환경관리등포함 협력적계획수립 - 관련중앙부처 ( 국토해양부, 기획재정부, 지식경제부등 ), 시 도광역자치단체, 공공기관, 전문가등참여및협력 (2) 시기별여건을고려한개발전략의시행 년대거점개발 (growth poles), 1990 년대광역권개발등전략을 통해국토및지역발전을지원 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 29

46 (3) 국토계획추진실적의관리 제 2 차계획을중심으로매년추진실적을평가 - 시 도의추진실적자료를취합점검하고, 각시 도에국토계획담당자배정 (4) 계획수립및추진의적극지원 중앙정부의리더십 (leadership) - 국토해양부 ( 구건설부, 건설교통부 ) 주도로국토종합계획수립의기획및추진, 관련중앙부처및지방자치단체, 공공기관등의협의주도 - 법제도기반구축, 국토종합계획심의회운영 전문연구기관 ( 국토연구원 ) 의전담지원 - 공무원, 각계전문가등으로구성된국토계획수립연구단구성을통해자료분석과정책콘텐츠개발, 세미나 협의회 공청회등지원 - 계획수립과정에서의견수렴및취합, 조정등조정자역할수행 3) 문제점 (1) 계획수립관련 특별법등에의한계획수립및추진체계의다기화 경제자유구역, 과학비즈니스벨트등여러부처에서국토계획과무관하게독자적으로개발계획을수립추진 - 분권화에따라자치단체주도의계획수립도증가예상 지역발전5개년계획의도입으로계획체계의혼선 지역주체의소극적참여와의견수렴미약 지방화와분권화의진전에도불구하고, 중앙주도하의계획수립방식이계속되고, 광역시 도는의견개진역할 계획안의확정단계에서일회성주민공람과공청회개최로충분한의견수렴부족 30 미래국토개척과신균형발전전략

47 (2) 계획내용관련 유관계획과의정합성및연계미비 지역계획및부문계획수립시국토계획의정책기조와전략등을적극반영하지않으며, 이를규정하는제도가미비 계획과예산의연계부족 초기 ( 제1차-제2차 ) 에는개발계획및사업이예산 ( 차관포함 ) 과연계되었으나, 이후중장기비전중심의계획으로변화 - 계획과사업예산이직접연결되지않아지자체등에서관심저하 일부계획은정책대상범위가광범위하여지원가능한예산범위를초과 - 예 : 제2차계획의전국 28개생활권구상 정책의선도역할약화 5년단위수정계획으로여건변화대응이가능해진반면, 계획수립당시정부의국정과제중심으로수정됨에따라계획의정체성약화 제1-2 차국토계획당시는국토계획의정책과전략이국토발전을선도하였으나, 이후수정계획에서는기추진중인정책을후속적으로반영 (3) 계획추진관련 계획추진과정에대한체계적모니터링과피드백미흡 계획추진실적및문제점등에대한관리와평가가이루어지지않아국토계획의실천력저하원인으로작용 제2차계획기간동안추진실적을점검하였으나, 이후폐지 계획추진을주관하는거버넌스취약 계획을지속적으로관리하는전담기능이미비 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 31

48 (4) 국토종합계획의추진성과와발전방향에관한설문조사 1 조사개요 조사목적 : 1972년부터 4회에걸쳐시행된국토종합계획의성과와한계를파악하고, 향후국토종합계획의바람직한역할과발전방향의기초자료로활용하기위함 조사지역및대상 : 수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권, 강원권, 제주권에근무하는중앙정부 광역자치단체 기초자치단체공무원, 대학교수, 연구기관종사자등 210명 조사방법및기간 - 리스트를활용한표본을대상으로면접설문조사실시 ( 면접설문조사가곤란한경우, 이메일및전화조사병행 ) ~ 설문조사결과 경제성장및국토발전에대한기여도 - 국토종합계획이우리나라경제성장과국토발전에대한기여도평가에대해서높다 ( 아주높다 포함 ) 의비율이각각 75.7%, 79.5% 임 < 그림 2-2> 경제성장기여도 < 그림 2-3> 국토발전기여도 32 미래국토개척과신균형발전전략

49 국토종합계획의성과분야 - 국토종합계획의성과에대해 경제성장의지원및견인 38.6%, 국토의계획적관리 23.8%, 국민의삶의질향상 19.5%, 국토균형발전촉진 15.7% 순서 - 직업별로는공무원과교수는 경제성장의지원및견인, 연구원은 국민의삶의질향상 이높은성과라고응답 < 그림 2-4> 국토종합계획의성과분야 국토및지역발전에대한성과사유 - 국토분야의최상위계획으로지역계획등에서국토계획내용반영 53.8%, 국토발전의중장기비전의제시 22.4%, 중앙정부의계획추진의지와리더십 10.5% 순으로나타남 < 그림 2-5> 국토및지역발전에대한성과사유 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 33

50 국토종합계획의위상변화 - 국토종합계획수립초기 ( 제1차 ~ 제2차 ) 와최근의국토종합계획 ( 제4차계획이후 ) 을비교하여 초기에비해최근계획의위상이낮아졌다 는응답이 77.0% 로나타남 < 그림 2-6> 국토종합계획수립초기대비위상변화 국토종합계획의위상이낮아진이유 - 정권교체시마다당시정부정책중심으로수정계획수립 32.3%, 계획과예산의연계약화 31.1% 순서로응답 < 그림 2-7> 국토종합계획의위상이낮아진이유 34 미래국토개척과신균형발전전략

51 국토종합계획의성격 - 비전과지침중심의계획 43.3%, 정책과전략중심의계획 33.7% 순서로응답 < 그림 2-8> 국토종합계획의성격 차기국토종합계획수립시주요정책방향 - 글로벌개방경제대응 19.2%, 저성장고령화대응 18.3%, 지역간발전격차해소 14.9% 순서로응답 < 그림 2-9> 차기국토종합계획수립시주요정책방향 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 35

52 차기국토종합계획의공간정책단위 - 국토및지역발전을위해가장역점을두어야할공간정책단위로 도시권 37.7%, 광역경제권 31.4%, 광역시 도 24.2% 순서로응답 - 직업별로는교수와연구원은 도시권, 공무원은 광역시 도 를제안 - 근무지역별로는수도권, 충청권은 도시권, 대경권, 동남권은 광역경제권, 호남권과제주권은 광역시 도 단위를선호 < 그림 2-10> 차기국토종합계획의공간정책단위 국토종합계획의역할및위상정립방안 - 국토종합계획과의유관계획의연계성및정합성강화 41.3%, 국토종합계획과예산과의연계강화 26.4%, 국토종합계획수립시지방자치단체의역할강화 16.8% 순서로응답 < 그림 2-11> 국토종합계획의역할과위상정립방안 36 미래국토개척과신균형발전전략

53 3 설문조사결과종합 국토종합계획은우리나라의경제성정과국토발전에대해크게기여함 - 국토종합계획의성과분야로는 경제성장의지원및견인 이높으며, 국토의계획적관리, 국민의삶의질향상, 국토균형발전촉진 순서로높음 - 국토및지역발전에대한성과사유로는 국토분야의최상위계획으로지역계획등에서국토계획내용을반영 하였기때문으로평가함 국토종합계획위상의점진적약화현상초래 - 국토종합계획의위상이 초기에비해최근계획의위상이낮아졌다 라는견해가높게나타남 - 국토종합계획의위상이낮아진이유로는 정권교체시마다당시정부정책중심으로수정계획수립, 계획과예산의연계약화 가주된요인임 차기국토종합계획은비전과전략중심의계획으로서, 국토분야최상위계획역할정립을강조 - 국토종합계획의성격은 비전과지침중심의계획, 정책과전략중심의계획 이바람직하다는의견이높음 - 차기국토종합계획수립시 글로벌개방경제대응, 저성장고령화대응, 지역간발전격차해소 를중점적으로고려해야한다는의견제시 - 차기국토종합계획의공간정책단위로 도시권 또는 광역경제권 체계가바람직하다는의견제시 - 국토종합계획의역할및위상정립을위해서는 국토종합계획과의유관계획의연계성및정합성강화, 국토종합계획과예산과의연계강화, 국토종합계획수립시지방자치단체의역할강화 등이중요 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 37

54 4. 외국의국토계획동향 1) 프랑스 국토 2040: 경쟁력 (compétitivité) 과통합 (cohésion) France 2020, Territoires 2030, Territoires 2040 등수립 고령화, 기후변화, 경제활동의세계화와지역화등변화요인에대응 네트워크에의한다핵국토지향 세계경제에서프랑스의지역시스템, 대도시네트워크, 지역간이동, 산업지역의경쟁력, 중소규모도시와농촌육성등 7개공간시스템발전 2) 독일 연방공간정비계획 (Raumordnungspläne): 지속가능발전 목표 : 기초생활서비스, 인프라등접근기회보장을통한균등한생활여건 (gleichwertige Lebensverhältnisse) 조성 역할 : 주 (Land) 계획, 지역 (Region) 계획의지침, 하향식과상향식결합 3대방향 : 성장과혁신, 공공서비스공급및기초생활보장, 공간잠재력제고 3) 네덜란드 국가공간전략 (National Spatial Strategy): 개발과보전의조화 1960년대수도권 (Randstad) 과밀억제, 1970년대환경보전및사회적불균형해소, 1980년대경제와환경, 2000년대재생, 네트워크사회구현 4대정책목표 : 국제경쟁력강화, 경쟁력있는도시와활력있는농촌, 자연 경관 문화적가치보존및개발, 공공안전확보 중점분야 : 국가공간구조, 거점지역, 항만, 연계교통망, 경관보전등 Basic quality standards 확보 : 도농간기능배분, 수자원, 경관, 환경, 안전등 조정철학 (steering philosophy) 으로요약되는계획과정에서의합의와거버넌스모델 38 미래국토개척과신균형발전전략

55 - 원칙적으로계획에따른책임을각지방정부에분권화시키고중앙정부는공간정책에대한 기본계획기준 (Basic quality standards) 을제시하는수준에서국가공간전략을수립 - 중앙정부의국가공간전략은지방정부, 민간기업과지역커뮤니티, 비정부기구및공공기관의협력과협조를통해서만완성될수있으며, 한번수립된국가공간전략은지방과의충분한논의를통해결정된것으로서향후에도변경되지않고집행력을담보하게됨 ( 강호제, 2011) 4) 스위스 국토발전전략 (Spatial Development Strategy): 역동적 통합적발전 (Dynamic and Cohesive Switzerland) 스위스연방헌법에명시된 지속가능발전 구현을위한국토전략 - 국토의균형있는부의분배와경제적활력기반구축, 국민비전달성 시나리오방식에의한미래예측과전략구상 - 다중심스위스 (Polycentric Switzerland) 5) 일본 전국종합개발계획에서국토형성계획으로변화 배경 : 국토총합개발법 (1950) 에의해 1962년부터 5차례전국총합개발계획수립, 국토형성계획법 (2005) 에의해국토형성계획수립 역할 : 도도부현계획의지침, 이후광역지방계획의지침 목적 : 국토에관한최상위계획으로국토의이용 개발 보전 특징 : 양적개발에서전환, 국가와지방의협력에의한비전수립 6) 외국국토계획의주요전략 ( 종합 ) 전략 경쟁과협력, 역동성과통합, 지속가능발전등지향 다핵 ( 다중심 ) 국토구조기반의전략계획수립추진 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 39

56 국가국토계획목표비고 프랑스 독일 네덜란드 스위스 일본 국토 2040 (Territoires 2040) 연방공간정비계획 (Raumordnungspläne) 국가공간전략 (National Spatial Strategy) 국가공간발전전략 (Spatial Development Strategy) 국토형성계획 ( 國土形成計劃 ) < 표 2-2> 외국국토계획의주요전략 경쟁력 (compétitivité) 과통합 (cohésion) 지속가능발전 : 성장과혁신, 기초생활서비스보장, 지역잠재력제고 개발과보전의조화 basic quality standard 제시 역동적 통합적국토발전 _ 다중심스위스 (Polycentric Switzerland) 국토이용 개발 보전 DATAR 주관 주 (Land) 및지역 (Region) 계획의지침 국가의회에서채택 지속가능발전의연방헌법정신의구현 광역지방계획의지침 개도국은우리나라국토계획과전략의벤치마킹과반영증가 미얀마, 인도네시아, 콜롬비아, 르완다등 5. 여건변화전망과국토종합계획의역할 1) 여건변화전망과국토분야의영향 글로벌화와 ' 로컬노믹스 (localnomics) FTA 등초국경경제, 다국적생산네트워크 지역의역할증가, 지역간의경쟁과협력, 국토차원의대응 저성장기조 : 새로운표준 (new normal) 하향안정적경제성장전망 (3% 내외 ) 신규개발중심의계획지양, 과개발억제, 선택과집중의전략적투자 40 미래국토개척과신균형발전전략

57 인구구조변화 저출산과인구감소, 가구규모축소, 다문화, 고령화와장수사회, 건강과웰빙중시 교통, 주택, 도시개발등의이용패턴과공급방식변화 기후변화와에너지위기 지구온난화, 재해위험, 에너지및자원부족 압축 (compact) 개발, 재생, 방재형국토 첨단기술발전과융복합화 IT, BT, CT, NT, ET 등발달및기술간융복합심화 주거, 교통, 안전등분야의첨단기술접목 ( 스마트교통, 스마트도시, 스마트국토 ) 삶의질요구증가 문화, 복지, 환경과생태등중시 삶의질등분야의소프트웨어 (s/w) 강화, 생활과관련한하드웨어 (h/w) 부각 분권화와지방화 지방의권한의지속적확대 : 재정, 조직등 지역발전에서주민, 기업, 대학등참여확대 분권형지역발전, 새로운거버넌스형성, 국토계획체계영향 남북경제협력과동아시아발전 한반도의전략적위상증가 초국경적지역협력과국토경쟁력 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 41

58 2) 여건변화에대응한국토종합계획의역할 국민소득 4만불시대를향한국토발전패러다임선도 양적팽창에서질적성장으로변화 개발위주에서문화 복지 환경지향 국내중심의발전에서글로벌지향의연성적국토발전 글로벌화, 분권화 지방화에따른다양한유형의지역발전에대한국토차원 의방향제시와연계조정 다양한지역계획과특성화발전에대한국가차원의정책방향정립 지역의이해와국토발전의지향가치의정합성제고 예 : 개별도시정책 (urban policy) 국가도시정책 ( national urban policy) 융복합화에따른부문간 지역간연계 통합을국토차원에서관리 교통과환경, 복지와문화등 광역화와도시권성장, 초국경화와전략적지역발전 국토발전에대한사후적관리와규제보다는사전적유도필요 국토발전의원칙과방향제시 ( 네덜란드는 basic quality standard 제시 ) 도시와농촌발전, 기후변화대응도시 지역발전, 인프라투자방향등 42 미래국토개척과신균형발전전략

59 6. 국토종합계획의미래과제와정책제언 1) 7 대과제 미래트렌드대응형국토전략계획 전방위융 복합형국토전략계획 위기대응형국토전략계획 글로벌연성형국토전략계획 국토계획분야의실천적국토전략계획 계획-평가연동형국토전략계획 국가-지자체협력형국토전략계획 2) 국토발전의신패러다임선도 (1) 미래트렌드대응형국토전략계획 국가미래발전을위한국토분야의비전과정책방향제시 저출산 고령화, 기후변화등미래트렌드에대응한국토분야중점전략 국토및도시재생, 지속가능국토발전, 국토분야초국경협력등 (2) 전방위융 복합형국토전략계획 첨단기술, 산업, 문화, 복지, 지역등을연계한스마트형국토발전선도 인프라, 주택, 공공서비스등분야의연계강화 스마트교통, 스마트도시등 지역간연계와협력에의한상생형국토발전 시 군이참여하는도시권 (city-region) 육성등 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 43

60 (3) 위기대응형국토전략계획 경제, 환경등분야의미래불확실성에대응한국토및지역분야전략 글로벌경제위기등에대비한국토및지역경제생태계구축 지역간, 계층간양극화심화에따른일자리창출등전략 기후및환경변화등재해증가에대비한방재국토계획 (KOPSS, GIS 등과학적기법활용 ) (4) 글로벌연성형국토전략계획 중국경제의부상, 글로벌초국경시대에대비한국토및지역차원의경영전략 남북경제협력및통일에대비한한반도발전전략 3) 국토종합계획수립및관리방식개선 (5) 국토분야의실천적국토전략계획 현행 : 특별법등에의한계획수립및추진체계의다기화 분권화, 전문화등으로중앙부처와자치단체에서독자적인개발계획수립 추진증가 ( 경제자유구역, 과학비즈니스벨트등 ) 2004년부터지역발전5개년계획 ( 균특법 ) 시행으로국토계획체계에영향 개선 : 국토계획체계강화를통한실천력제고 특별법에의한각종개발계획의국토기본법연계및반영강화 - 계획간역할분담및정합성제고 : 지역발전5개년계획등 국토계획과지역및부문계획간정합성기반으로추진되는핵심프로젝트와예산간연계를강화하여국토계획의실천력을제고 44 미래국토개척과신균형발전전략

61 (6) 계획-평가연동형국토전략계획 현행 : 국토분야유관계획의관리와조정미약 국토종합계획을기반으로수립되는지역계획및부문계획에대해계획수립및추진과정에대한평가와모니터링이미흡 제2차계획기간동안 (1980년대) 추진실적을점검하였으나, 이후미시행 개선 : 국토계획평가제도의확대시행 월부터시행중인국토계획평가제도의내실화 국토계획평가제도는도종합계획, 도시기본계획, 국가기간망계획등 29개계획에대해균형발전, 찬환경적국토관리등을사전검토 평가기준, 평가방법과절차등을업그레이드하며, 평가결과를반영하는등계획-평가의연동형체제구축 (7) 국가-지자체협력형국토전략계획 현행 : 중앙주도의계획수립 중앙주도의계획수립및주관, 광역시도는의견개진역할 계획안확정단계에서주민공람과공청회개최로충분한의견수렴미흡 개선 : 지방분권화에따른중앙과지방의실질적협력강화 지방자치단체의계획수립에적극참여 : 지역편작성등 - 다양한지역주체 ( 경제계, 시민단체등 ) 의계획수립과정참여 국가와지방자치단체의국토계획수립과추진에실질적협력강화 - 지방의권한과책임을기반으로참여하며지역개발사업의경쟁적제안지양 4) 정책제언 국토계획분야 7대요소가결합된 시스템적국토전략계획 을기반으로하여국민소득 4만불시대를향한국토발전선도 중앙과지방이협력하여미래국토발전을위한창조적인전략을공동으로수립추진해야함 제 2 장국토종합계획의추진성과와발전방향 45

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63 chapter 3 신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향

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65 C H A P T E R 0 3 신균형발전시대의 국토공간체계구축과발전방향 제 3 장에서는 5+2 광역경제권체계의발전적보완을위한국토 지역정책공간체계의 대안으로서도시권중심의공간체계를제안하였다. 정책대안으로는도시권육성특별 법제정및중추도시권의전략적발전체계구축을위한제도개편방안을제시하였다. 1. 검토배경및필요성 1) 그간국토ㆍ지역정책의평가와반성 (1) 참여정부의국가균형발전정책과한계 2003년참여정부는국가균형발전을국토계획및지역발전정책의기조로채택하고신행정수도건설등분산정책과혁신주도형지역발전정책을전개 그러나참여정부의균형발전정책은사회각계각층의심층적인논의및국민적합의가미흡한상황에서추진되어사회적갈등이증폭되고, 결과적으로분배적균형의한계노정 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 49

66 (2) 이명박정부의국토및지역발전정책과한계 2008년이명박정부는경쟁의원리에의한지역특성화발전전략에기초한 5+2 광역경제권을중심으로기초생활권및초광역개발권개념을보완적으로적용하여이른바 3차원지역발전정책 을추진 - 지역발전정책의핵심전략은여전히산업발전위주로지역발전위원회 ( 前국가균형발전위원회 ) 와지식경제부중심으로계속추진 - 지역정책의주요재원으로광역ㆍ지역발전특별회계를운영하고, 포괄보조금제도도입등지역발전사업추진효율성제고시도 - 3차원지역발전정책중핵심이라고할수있는광역경제권육성정책은 30대선도프로젝트, 선도산업육성, 인력양성등 3개분야별로추진중 이와같은이명박정부의국토ㆍ지역발전정책은참여정부의 16 개시ㆍ도중심의정책에서 5개광역권정책으로지역정책의공간단위가광역화되었다는점을제외하고는차별적성과도출에한계노정 - 광역경제권별선도산업은지역역량과연계되지않아지역발전의새로운성장동력이되기에미흡하고, 인프라부문의선도프로젝트도새로운재원의투입이아닌기존계획의연장에불과 - 기초생활권정책은 기초생활권발전계획 ( 비법정계획 ) 수립에도불구하고실천수단의미흡으로지방정부와주민의비판과반감을초래 - 동ㆍ서ㆍ남해안ㆍ접경지역ㆍ 3대내륙벨트등 3대초광역개발권종합발전계획수립또는수립중이나, 재정투입의불투명성으로인해정책실효성이미흡 2) 여건ㆍ국민의식변화동향및시사점 (1) 국내외여건의변화 저출산ㆍ초고령화시대진입 - 1-2인가구증가, 생산인구의감소와복지재원을필요로하는고령층의증가, 절대인구감소로인한국가재정위기및경쟁력의약화와함께 50 미래국토개척과신균형발전전략

67 평균수명증대와고령인구증가로인한국민생활의기초수요변화 저성장시대의도래와과개발의한계 - 압축성장시기의적정수요를초과한국토개발, 자원과소비형경제구조고착등의부작용이나타나고있는여건하에서, 지역별로과다한개발요구가지속 FTA 체제의확대와지역발전구도의변화 - 세계경제체제의연동화가강화되고 FTA 등경제적국경개념이희석되어가고있으며, 타국가, 민족, 이민등에대한다문화적포용성증대 양극화심화및복지수요의증가 - 세계화로인한시장경제체제강화, 생산기술발달로인한유효고용의정체, 주택ㆍ토지ㆍ증권등자산증식기회의고소득계층편중등소득, 고용, 자산의경제적양극화심화 IT 및 SNS 발달과시민사회역할증대 - 분권화와함께 IT와 SNS 의발달로지역사회, 주민, 사회단체등의발언권과참여가증대되고있으며, 국민의문화적다양성과자율성증대 기후변화ㆍ환경문제의심화와녹색성장의실천 - 자원고갈, 환경오염등을둘러싼국내외적갈등의심화 (2) 국민의식및가치성향의변화 2010년대우리나라사회와국토 지역부문의위기 년대이후 30 여년간의압축성장기를지나 1990 년대 IMF 위기를넘기고다시 2008 년이후글로벌금융위기국면에처해있는우리사회에서는그동안누적되어왔던많은문제들이이념적이고정치적인논란으로분출되고있음 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 51

68 - 국토및지역부문에서도서민주거가불안정하고, 중소도시와농산어촌의활력저하와주민들을위한생활인프라부족, 국책사업을둘러싼지역간갈등과지역개발재원에대한다툼, 무분별한재개발, 재건축등많은문제점들이나타나고있음 이와동시에국토 지역발전정책의패러다임을형성하는새로운사회적가치지향이관측되고있음 - 신지역주의 (New Regionalism) 성향과참여거버넌스 - 신자유주의 (New Liberalism) 와 평등주의적자유주의 성향의공존 - 사회민주주의 (Social Democratism) 성향과복지 - 노마디즘 (Nomadism) 성향과다양성 < 표 3-1> 새로운사회적가치지향동향 새로운가치동향 1 신지역주의 (New Regionalism) 2 신자유주의 (New Liberalism) 3 사회민주주의 (Social Democratism) 4 노마디즘 (Normadism) 주요내용세계화의맥락에서지역정책의광역화와함께자발적 참여적인과정의거버넌스형성, 개방적서향등신지역주의조류가부각시장무한경쟁체제의현실을인정하고정치적자유를추구하면서사회정의또는공정성을위한공공의역할은일정수준포용양극화, 청년실업, 무상급식등문제에관한복지또는분배적정책을옹호하는성향증가다양성, 자율성, 냉소성등복합적인이기주의및개인주의적경향확산, IT SNS 발달로무정형의관계성과의사소통증대 2. 新국토ㆍ지역발전정책기조와공간체계개편대안 1) 국토 지역발전정책패러다임의전환방향 그간의국토및지역발전정책은국내외환경변화와국민의의식변화에효과적으로적응하지못한채과거의정책관행을되풀이하고있으며, 특히지역발전 ( 균형발전 ) 부문은정책추진동력이크게약화 52 미래국토개척과신균형발전전략

69 국가경제가어느정도궤도에오른 1990년대이후에는국가가아닌 지역 관점에서의지역발전정책이추진되기시작하였고, 특히 1994 년이후지방자치가실시되면서보다직접적이고실질적인지역발전정책을요구하는지역의목소리가증폭됨 년대이후지역경쟁력강화를위한산업발전위주정책들이국토및지역정책의핵심역할을하였으나, 국민의체감도는미흡 그간국토및지역발전정책에서의정책대상공간개념, 공급과수요의개념, 목적개념등에대한관점을전반적으로전환할필요 - 부문별접근에서 공간통합적지역정책 으로전환 - 공급위주의지역개발에서 적정수준의개발 과재생정책으로전환 - 지역발전정책의관점을장소의번영이아닌 사람의번영 으로전환 - 경제적산출극대화위주에서 문화ㆍ품격지향정책 으로전환 - 지역발전잠재력 ( 경쟁력 ) 강화를위한 개방 과 국제적연계ㆍ협력 도모 이와같은새로운정책관점을실현하기위해 5+2 광역경제권체계를보완또는대체하는국토 지역정책공간체계의대안모색필요 - 지금까지시ㆍ도및광역경제권체계에서의기계적분배와미흡한자율발전체계를극복하고각지역의잠재력과지역간의기능연계를탄력적으로반영하는전략적인지역발전정책공간체계로의전환필요 - 경제사회적공간연계성, 주민생활권, 행정효율화, 규모의경제등지역여건을탄력적으로반영하고향후행정구역개편에대비한실효성있는지역발전정책틀마련필요 2) 국토 지역발전공간체계의대안 : 도시권체계 (1) 국토 지역정책공간체계현황과문제점 참여정부시기까지 16 개시 도구분을기본적인지역발전정책공간단위로 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 53

70 인식하여왔으나서울-인천-경기의수도권집중심화, 부산-울산의연접화등지역간기능연계또는생활권화가지속적으로진행 - 선진국의지역정책공간체계도 Mega City-Region 을지향하는대도시권화및지역경쟁력강화의공간단위를규모의경제관점에서의광역화가지속적으로추진됨 ( 프랑스 DATAR, 영국 RDA 등 ) 지역정책공간단위의광역화, 지역간연계-협력강화의추세를따라이명박정부도광역공간단위를기축으로하는 5+2 광역경제권 체제를도입하였으나, 광역화효과가제대로시현되고있지않음 - 세계경제의블록화와경쟁심화로인해광역화효과를극대화할수있는공간단위로서도시권단위의공간체계개편필요성증가 (2) 공간체계개편의기본방향 : 도시권 중심의자율발전체계 실질적인자율지역발전체계구현은현실적으로작동하는공간인 도시권 중심으로접근할필요 도시권 (City-Region) 의개념 : 기능적으로연계된다수의도시와지역들이경제적ㆍ기능적집적과네트워킹을통해경쟁력을형성하는공간단위 - Robson et al.(2006) 은도시권을 핵심도시와인근지역이직장및쇼핑, 교육, 여가등의활발한교류가이루어지는공간영역으로, 경제및산업활동에서공급사슬및생산자서비스접근에핵심역할을하는기능적지역단위 로정의 - 통계청 (2007) 은도시권을 중심도시및기능적으로연계된배후지역으로서, 통근권및경제권, 일상생활권에기반하여일체화된기능지역 으로정의 - 학자에따라메트로폴리스 (metropolis), 대도시권 (metropolitan region, metropolitan area), 메갈로폴리스 (megalopolis) 등의다양한용어를사용하고있으나, 대체로중심도시와인접도시간의연계를중시 우리나라는 1960 년대이후도시중심의산업과경제성장이이루어지면서농촌인 구의도시유입가속화등도시중심의정주체계가형성됨 54 미래국토개척과신균형발전전략

71 - 한편으로는산업생산, 경제활동, 정주생활등이수도권에집중되어, 비수도권의대도시및중소도시지역은상대적으로성장이정체되고경쟁력이약화되고있으나, 도시화율이 90% 를상회하는 ( 10 년 90.6%) 현상황에서국가균형발전을위한지방대도시및중소도시들의위상및역할강화필요 세계적으로도대도시권육성을통한지역발전추진경향이두드러짐 - 글로벌경제체제의진전으로세계경제의조정, 통제및자본축적기능이확대되면서세계도시육성이국가전략으로대두되고있으며, 이는 1990 년대이후 지역정책의광역화 중에서도가장두드러진현상임 - 독일의 11 개대도시권 (metropolitan regions), 영국의도시권육성을위한새로운수단으로지자체-기업파트너십제도 (LEP) 도입, 프랑스의 11개메트로폴 (métropole) 육성정책, 미국의 11개거대도시지역 (mega-regions) 구상등 - 이는단순히행정구역기준의광역화정책이아닌경쟁력있는중심지와연계경제 생활권을아우르는보다효과적으로작동하는유기적도시권발전전략임 따라서행정구역중심의광역경제권정책을대체또는보완하기위한현실적기능연계, 생활및경제활동연계를중심으로하는기능적도시권을지역정책공간단위로설정하고, 수동적 배분적방식이아닌경쟁적 자율적방식의발전체계를정립할필요 < 그림 3-1> 광역경제권과도시권관계개념 자료 : 김동주외 글로벌도시권육성방안연구 (Ⅱ). 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 55

72 (3) 도시권중심의지역정책공간체계정립방향 시ㆍ도및광역경제권체계를극복할수있는현실적, 탄력적, 전략적인지역발전정책공간체계로개편 - 첫째, 배타적이고경직적인행정구역중심의지역구분이아닌경제사회적연계성과주민의현실적생활권을반영하는유연하고탄력적인권역으로설정 - 둘째, 정책자원투입효율성을제고하기위하여, 규모의경제 수준에따른특성화된권역을설정 - 셋째, 특성화지역발전권역과별도로균형있는지역발전을추구하기위해소도시, 농산어촌, 도서, 접경등지역발전잠재력이저하될우려가있는지역에대한활성화정책을병행 국가균형발전이념의일관성있는추진을위해수도권은과다집중과외연적확산을방지할수있도록지속적인계획적관리필요 - 다만수도권내상대적저발전지역 ( 예 : 옹진군 -강화군등 ) 은수도권계획적관리에서예외지역으로검토필요 (4) 도시권체계도입 ( 안 ) 지역발전정책의공간단위를 도시권 중심으로설정하되인구규모, 생활권의공간적범위, 산업ㆍ경제ㆍ문화적기능, 광역적위상과역할등을고려하여다음과같이구분 - 수도권 : 수도서울을포함하는우리나라를대표하는글로벌도시권으로특수한국가전략적및계획적관리가필요한권역 - 중추도시권 : 중심지와배후지인구가일정규모 ( 만 ) 이상이거나광역적차원에서중심지로기능하는지역수위도시권또는도시네트워크로산업ㆍ경제ㆍ행정ㆍ문화등분야별광역적발전을도모할필요가있는경제지리적권역 - 지역생활권 : 도시권에는속하지않고지역발전잠재력과활력이저하될 56 미래국토개척과신균형발전전략

73 우려가있는지역으로지역균형발전차원에서지역발전기회균등과주민 삶의질의 Minimum Standard 를보장하는지역정책의대상권역 (5) 새로운공간체계의작동방식 유연적ㆍ탄력적권역설정과도시권및지역생활권거버넌스 - 중추도시권과지역생활권설정은기초자치단체를최소단위로서로합의하여추진하되, 중앙정부차원에서최소한의검증과권고절차이행 - 설정된권역은 3-5년단위로갱신할수있도록조치하되, 조합규약등자율적으로정하도록함 수도권과중추도시권은중심도시와주변의경제적ㆍ지리적ㆍ기능적연계지역 ( 혹은도시네트워크 ) 을 지자체조합 등의거버넌스를구성 수도권ㆍ중추도시권ㆍ지역생활권의행ㆍ재정적역할과권한을명확히설정 - 2개이상의시ㆍ군ㆍ구및시ㆍ도에걸친산업입지, 도시개발, 교통인프라, 생활인프라등도시ㆍ지역계획수립및집행 - 도시권체계의재정불균형해소를위해중앙정부가개입하는수직적지방재정조정뿐아니라수도권 중추도시권 지역생활권간수평적으로운영되는수평적지방재정협력체계구축필요 - 국계법, 균특법, 지방행재정관련법등해당법률개정 균특법상의광역계정을도시권계정으로재편하고, 지역계정을지역생활권계정으로개편하여각도시권및지역생활권별로해당지역의생산과생활기반을확충및지역경쟁력제고를위한사업을자율적으로추진할수있도록조치 - 중추도시권및지역생활권은지리적으로연접한타권역과관광, 교육, 인프라, 문화등다양한분야에서공동사업을발굴하여추진 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 57

74 < 표 3-2> 공간단위별특성화및관리전략 공간단위 수도권 특성화및관리전략 성격 : 서울을포함하는우리나라를대표하는글로벌도시권으로특수한국가전략적및계획적관리가필요한권역 권역기준으로는 중추도시권 에해당되나, 수도권의국가경제적위상과균형발전등의차원에서여타중추도시권과는다른별도의전략필요 관리방향 : 균형발전 과 글로벌기능 확보간의조화추구 - 권역구분ㆍ설정및관리방식의전면개편 - 수도권규제완화의효과를지방발전지원수단과연계 : 공생구조정착 - 수도권내불균형해소와지역특성에맞는맞춤형관리전략추진 중추도시권 성격 : 중심지와배후지인구가일정규모 (100~500만) 이상이거나광역적차원에서중심지로기능하는수위도시권또는도시네트워크로산업ㆍ경제ㆍ행정ㆍ문화등분야별광역적발전을도모할필요가있는권역 관리방향 : 권역선정은지자체간협의와자율을존중하고, 중앙과지자체간체계적인역할분담 ( 협약등 ) 에의해체감가능한변화및발전선도기능유도 - ( 지방도시 ) 도시권형성, 발전전략수립, 핵심사업발굴ㆍ협력시행 - ( 중앙정부 ) 제도마련, 평가및모니터링, 우수사업선별지원, 연계인프라확충및도시품격 / 발전역량 ( 재생 ) 증진등을전략적으로유도 대도시중심형 ( 예시 ) 네트워크형 ( 예시 ) 부산ㆍ울산, 대구, 광주, 대전 남중권 ( 여수ㆍ광양ㆍ사천 ), 전주ㆍ익산ㆍ새만금, 충주ㆍ제천ㆍ음성, 원주ㆍ평창ㆍ강릉, 경북북부, 제주등 지역생활권 성격 : 발전잠재력과활력이저하될우려가있는지역으로지역균형발전차원에서기회균등과주민삶의질의 Minimum Standard 를보장하는지역정책의대상권역 관리방향 : 삶의질을결정짓는핵심요소를기준으로 National Minimum 이충족될수있도록통합지원할수있는범부처추진체계정립 - 지역어메니티증진과삶의질향상에기여할수있도록지역의품격을향상시킬수있는맞춤형지역개발사업발굴ㆍ추진 - 귀농ㆍ귀촌흐름에대비한정주체계 ( 가칭무지개타운 ) 구축지원등 - 지자체재정여건개선및지역개발예산지원강화병행 58 미래국토개척과신균형발전전략

75 3. 권역별특성화발전전략과정책과제 1) 수도권, 국민적합의에부응하는효율적관리체계구현 (1) 현황및문제점 수도권은세계 10 대도시권에근접한우리나라국가발전의상징으로국가경쟁력의근간을이루는권역임에도불구하고, 과다한일극집중으로국가균형발전의저해요소로인식되는경향이일반화 - 따라서수도권정책은글로벌도시권으로서의경쟁력을유지또는제고하는동시에균형발전을위한계획적관리또는규제권역으로취급해야하는상황에처해있음 수도권규제에도불구하고수도권집중은지속적으로심화되어왔으며, 이에따른지방의불만과지속적규제에따른수도권의불만이동시에누적되어국가적갈등현상으로노정되고있음 - 특히 2000년대적극적인분산정책실시이후 수도권대지방 의대립적정책구도가가시화되고지역갈등도증폭 - 정부교체시마다다양한관점의수도권정책이전개되어왔기때문에정책일관성에대한국민적신뢰저하 (2) 기본전략방향 향후의수도권정책은보다일관성있는국가적정책목표에따라국민적합의에기초한장기국가발전전략차원에서입안되어야함 - 지난 20년간규제일변도의수도권정책을전환하여 성장잠재력을훼손하지않는선별적규제시스템도입및지방과의동반발전 이라는전략에서접근필요 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 59

76 경직되고배타적인행정구역이아닌실질적으로작동하는경제권역관점으로수도권의개념을재정의할필요가있으며, 이에따라권역조정및하위권역의성격규정등을다시검토할필요 - 수도권내저발전지역을수도권에서제외하고, 현재의과밀억제권역, 성장관리권역등에대한적용규제를재검토 기존의과밀부담금제도를개편하여지방과의상호협의와실질적상호이익창출이가능한 ( 가칭 ) 수도권개발권거래제 로전환하는방안검토 - 수도권의규제철폐또는완화가필요한사안에있어서개발이익환수제와유사한 규제의가격 을제시토록하거나 ( 수도권입장에서는역경매의개념 ) 각지방은수도권에개발권을양도할수있는유연한개발권거래제도도입검토 국제경쟁력제고를위한수도권역할의강화를위해글로벌수준고도화전략추진필요 - 글로벌경쟁력을갖는금융, 물류, 관광, IT 등기존의글로벌전략에더하여, Culturenomics( 문화역사자원, 한류, The Unique Dynamic Korea 등 ) 관점에서지속가능한 장소의매력 창조를위한문화도시로의전환모색 하위권역별공간정비전략등광역적토지이용, GBㆍ종전부지ㆍ도시재생사업ㆍ신규 SOC 등전략적중점관리사항을설정하고, 광역관리거버넌스를강화하여계획적관리체계실효성제고 2) 중추도시권 중심으로새로운국토활력창출 (1) 현황및문제점 2008년부터 3차원지역발전정책에기반한 5+2 광역경제권정책의도입으로시 도경계를초월한광역적발전을추진해왔으나, 실질적정책효과는대체로미흡한평가를받고있음 60 미래국토개척과신균형발전전략

77 - 광역경제권별산업및대학육성, 인프라확충등부문별전략에집중함으로써, 성장잠재력이높은도시와지역의공간적역량결집과확산이미흡 광역경제권정책을보완하여도시와시ㆍ군을연계하는도시권등국민생활중심의공간정책도입필요 - 수도권을포함하여대전, 광주, 대구, 부산ㆍ울산광역시등중추도시를중심으로하는대도시중심의중추도시권을비롯하여중소도시를연계하는네트워크형도시권형성이가능 수도권및 4개지방도시권인구 : 36,918 천인 ( 전국대비 78.3%) 국토발전의거점역할을하는도시권의중요성에도불구하고, 지역간협력수준이낮고경쟁력도낮아이를보완하기위한정책도입이필요 - EU 등외국도시권에비해, 우리나라지방도시권은인구규모대비경제력, 정주여건, 글로벌기능등이크게낮은수준 영국은도시경제활동의광역화, 지역불균형해소, 지자체간협력강화를위해도시권 (city-region) 정책추진 년부터전국 38개지자체 기업파트너십 (Local Enterprise Partnership: LEP) 체제를도입하여전국적으로시행 프랑스는도시권차원의협력적발전을통해국제경쟁력을강화하기위해메트로폴 (metropole) 정책추진 - 리옹, 마르세이유등지방거점도시와인근지역의연계발전추진 독일은유럽통합과세계화, 지역간격차및행정구역의비효율성해소등을위해대도시권 (metropolitan region) 중심의경제권정책추진 - 뮌헨, 함부르크, 슈투트가르트등 11개메트로폴리탄운영중 (2) 정책방향 지자체의특성화를기반으로상호보완적ㆍ협력적발전으로경쟁력을제고하기위해지자체자율로도시권을형성하여국토발전의선도거점역할수행 - 지자체자율의도시권형성과발전 - 지자체연계ㆍ협력사업공동추진 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 61

78 - 국토발전의선도지역화 지자체주도의도시권설정 - 행정구역을초월한도시권의형성및발전을위해지자체자율에의해도시권참여지자체를구성 - 도시권설정은기능적연계성 ( 통근율, 역통근율, 일상통행율 ), 지리적근접성 ( 행정경제인접여부, 연담성 ), 도시적활동성 ( 농가율, 인구밀도, 토지이용율 ) 등을고려 - 도시권의범위는여건에따라조정이가능하도록유연하게운영 공동발전계획수립및전략추진 - 지자체가공동으로도시권별특성에맞는발전전략과이를구체화하는연계협력사업수립및추진 특성화발전전략추진 - 지역재생을통한일자리창출과경제활성화 - KTX를이용한도시권연계발전 - 생활중심형 SOC확충 - 국제적경제거점기반조성및규제개선 분야 협력사업 ( 예시 ) SOC 확충 지하철확충및연장, 광역철도망및도로망구축 광역서비스공급 산업분야 < 표 3-3> 지자체간협력분야및사업예시 광역대중교통서비스공급, 광역상하수도, 환경, 체육및문화시설조성, 기후변화대응, 공동방재 도시권특화산업육성및클러스터구축, 테크노폴리스및산업단지조성 공동체형성및사회통합 초ㆍ중등광역교육구운영, 사회적기업육성 행정협력 사무행정, 공동계획수립, 공동 DB 구축 기타해외투자공동유치, 공공기관지방이전성과제고, 환경및자원관리등 62 미래국토개척과신균형발전전략

79 창조적도시권발전을위한연계ㆍ협력사업발굴및추진 - 지자체간공동발전과관련한 SOC 확충, 인프라확충, 광역서비스공급, 산업분야등다양한분야의협력사업발굴및추진 협약을통한도시권발전추진력및이행력제고 - 지자체간공동발전계획수립및추진, 중앙과지자체간재원분담, 제도적지원등을뒷받침할수있는도시권발전협약제도입 국가균형발전특별법 ( 제20조 ) 과 지역균형개발및중소기업육성에관한특별법 ( 제 8조 ) 에협약관련사항이규정되어있으나협약의수립및체결절차, 효력등에대한규정이미비하여실제적용사례가거의없음 협약이행을위한인센티브및보조금등제도마련 - 지자체간공동추진사업에대한예산우선배정, 예산쿼터제도입등검토 영국은다지역간협약제도 (Multi-Area Agreements: MAAs) 를이용하여지자체간협력이행과도시권 (City-regions) 정책의추진을구체화 - 협약의주체는지방자치단체, 중앙정부, 지역개발청 (RDA) 등이며, 협약대상분야는경제개발, 인프라투자, 투자등지역경제발전관련분야에집중 프랑스의계약계획 (Contrats de Plan) 는지방분권이후나타나는문제를해결하고, 국가계획과지역계획 ( 레지옹계획 ) 을연계하는수단으로도입 - 레지옹차원의계획계약의주체는레지옹의회의장, 레지옹경제및사회위원회 ( 자문기능 ) 가있으며, 투자재원은국가와레지옹이공동부담 - 협약대상은주로교통, 교육, 환경등인프라중심 도시권협의회등협력적추진기구구성및운영 - ( 가칭 ) 도시권협의회를구성하여지자체간공동으로도시권별특성에맞는발전전략과이를구체화할연계협력사업수립및추진 도시권발전기금신설등의재원확보 - 도시권특성화발전및연계협력사업지원을위한재원확보 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 63

80 3) 지역생활권, 최소한의삶의질과정주여건보장 (1) 현황및문제점 현행기초생활권정책의한계 - 기초생활권은모든주민들이안정된일자리와소득을창출하며일상생활에필요한수요를기본적으로충족할수있는지역 - 3차원지역발전정책에서는기초생활권주민의최저한삶의질보장을중점적으로추진하였으나주민의일상생활에서체감하는성과가가시화되고있지않음 지방농촌및중소도시의정주기반약화 - 지방농촌및중소도시의인구감소와고령화추이심각 - 기초적인삶의질을누릴수있는정주기반이인구감소및고령화로약화심각 지역개발사업추진의비효율성 - 지역개발사업의부처간, 부서간, 중앙과지방에서각소관별로조정없이추진됨에따라중복투자발생 - 과잉지정및중복지정으로운영이부진하여지정목적을달성하지못하고예산낭비초래, 민원해결성ㆍ선심성사업등꼭필요하지않은사업편성ㆍ집행에대한방지체계가미흡 저발전지역에대한종합적, 체계적인계획및지원대책미흡 - 부처별로기초생활권 ( 시ㆍ군 ), 특수상황지역 ( 도서ㆍ접경지역 ), 농어촌지역, 성장촉진지역등분산된국지적 개별적 단편적저발전지역대책추진 (2) 정책방향 기본방향 - 非수도권과非중추도시권등에속하지않는도시와농촌지역주민들의최소한삶의질보장 - 메가트렌드에선제적으로대응하는지역발전추구 64 미래국토개척과신균형발전전략

81 - 종합적, 체계적지역발전정책수립및추진 국가최저서비스기준 (National Minimum Standard) 도입 - 인구감소와고령화로지역발전잠재력과활력저하가우려되는지역생활권주민의최소한삶의질보장을위해국가최저서비스기준을설정 - 지역생활권에서가까운중추도시권에서제공하는고용기회및다양한생활서비스의접근성을제고하기위하여간선및연결도로망등의지속적확충 - 지역생활권주민의최저서비스수준을보장하기위한종합적지원체계를확립 지역생활권내발적발전역량의특화 - 지역의내발적발전역량을특화하여지역내소득과고용창출을극대화 - 기존의 SOC 위주에서탈피하여지역별특화사업에대한선택과집중을통한맞춤형지원이가능하도록부처간협업체계구축 지역및주민수요맞춤형적정개발강화 - 지방자치제의정착과저성장시대의지속가능한발전을위하여지역 주민수요맞춤형지역개발사업및정책이필요 - 전국적인과개발이우려되는가운데지자체들의개발욕구는지속적으로증가하여적정개발을실현할수있는효과적정책수단발굴절실 - 지역개발사업을사전적유도형에서사후적지원형사업으로전환 - 과도한계획수립방지및사업추진결과관리를위한검증시스템구축 - 기존사업지구등을대상으로지정목적, 추진상황등을점검하여현재의지역 지구를재편 지역특화발전특구 : 계획은폐지하고지정된지구는완료시까지현행유지하고, 신규지정및사업은기초생활권발전계획으로추진 도시은퇴인구및귀농귀촌가구의적극유치를통한지역활성화 - 도시민및은퇴인구를위한세컨드하우스커뮤니티조성사업을추진 - 은퇴자, 고령인구, 귀농귀촌가구등목표집단별맞춤형지역개발사업추진 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 65

82 4. 新전략실현을위한제도개선방안 1) 지역발전제도의개편 국가균형발전특별법 과 국토기본법 의동시개정추진 - 지역발전정책의총괄적정책운용기구정립 ( 국무총리실, 지역발전위혹은국토해양부 ). 부처간업무조정기능을강화하고, 특히국토해양부소관국토계획, 도시계획등과연계, 조정및다른부처의국책사업과도연계성강화 광역경제권발전위원회를도시권발전위원회로개편하되법적ㆍ제도적장치마련 - 국가균형발전특별법을국토균형발전특별법으로개정하고도시권발전위원회를집행력이있는기관으로규정 - 도시권발전위원회는사업추진을위한재원 ( 참여지자체의국비보조금중 9% 를갹출 ) 과조직 ( 인력 ) 을확보 지방재정확충및분권정책의실효성강화를위한제도정비추진 - 국가사업, 지자체위임사업, 지자체사업등으로구분하고지자체의집행역량제고를위한지자체위임사업의단계적이양 - 사업규모와중요도등을감안하여집행을이양 - 지속적인중앙의평가관리를통한사업의품질제고및지자체역량점진적강화 5+2 광역경제권정책의내실화를위해광특회계내도시권계정신설ㆍ예산을별도배정하며, 연계ㆍ협력예산을확대하여추진력확보 - 도시권의경쟁력을강화할수있는사업을추진할수있는계정과예산을확보하고사업을추진함으로써실천력확보 초광역개발사업은물론국토종합계획에제시된사업들이광특회계에포함되어추진될수있게함으로써국토계획의실천력확보 - 국토종합계획에제시된사업은물론초광역개발사업이계획대로추진되 66 미래국토개척과신균형발전전략

83 기위해서는예측가능한안정적예산확보가필수 - 광특회계가꾸준히증가하고있고광특회계내지역개발계정사업이지역발 전에기여하기위해서는국토종합계획과의연계필요 2) 도시권육성특별법제정 新국토ㆍ지역발전정책추진을위한법적기반마련 - 도시권참여지자체구성, 지자체간협력사업추진, 지자체간협약, 예산확보및분담, 성과공유, 추진조직구성ㆍ운영등에관한사항 - 도시권과유사한정책내용 ( 광역도시계획, 광역권등 ) 을규정하고있는 국토의계획및이용에관한법률 과 지역균형개발및중소기업육성에관한법률 개정 지자체간협력을토대로하여도시권이형성발전되기위해서는지자체의적극적인참여와함께중앙정부의역할을제도적으로확립할필요 - 지자체는공동사업발굴, 협력예산지원, 지자체간협약체결, 협력기반구성주체의참여유도, 지자체간인적교류를통한신뢰기반구축 - 중앙정부는도시권정책추진과관련한가이드라인마련, 도시권사업에대한규제완화및행정지원, 재정지원, 제도적기반마련 3) 핵심전략과제별제도개선방안 (1) 수도권관리제도개선방안 관리체계개선을위한수도권정비법개정 - 저발전지역 ( 옹진, 강화등 ) 을수도권범위에서제외하거나, 수도권규제의기본틀에서적용을배제 - 현행수도권내권역구분 ( 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역 ) 을에서성장유도권역분리, 신설 제 3 장신균형발전시대의국토공간체계구축과발전방향 67

84 (2) 중추도시권의전략적발전체계구축을위한제도개선방안 도시권지자체간협약및집행을위한제도마련 - 지자체간공동발전계획수립및추진, 중앙과지자체간재원분담, 제도적지원등을뒷받침할수있는도시권발전협약제도입 - 협약안의지침마련 : 1 협약의배경및목적, 2 법적근거, 3 프로젝트, 4 협약주체의역할, 5 재원조달, 6 추진일정등을포함 협약이행을위한인센티브및보조금, 지자체간공동추진사업에대한예산우선배정, 예산쿼터제도입등의근거제도마련 도시권특성화발전및연계협력사업지원을위한재원확보를위해기존의광역지역발전특별회계내에도시권발전계정을설치하고, 중앙부처별로시행중인사업비를도시권별로통합ㆍ집행토록규정 (3) 지역생활권의발전및삶의질보장을위한제도개선방안 신발전지역육성을위한투자촉진특별법 중심의저발전지역정책체계정비 - 발전촉진지구및투자촉진지구지정활성화 : 기존지원제도 ( 조세 8개 ) 부담금 (4개) 감면, 국고보조금지원, 지역주민우선고용, 학교 의료시설설치및주택공급특례, 인 허가의제등강화 ) - 사업시행자와입주기업에대한조세감면, 입주기업자금지원 ( 용지비융자, 토지임대료감면등 ) 강화및사업시행자채무보증 - 기반시설및보조금지원강화 : 도로 용수시설등기반시설지원및보조금인상지원, 관광진흥개발기금대여 보조확대등 과도한계획수립방지및사업추진결과를관리하기위한사업검증시스템구축 - 사업완료후 5년내에사업평가를통해사업파급효과등을분석하여향후정책에반영토록국계법등계획법체계에규정 - 실효성없는지구등은계획은폐지하고, 신규지정및사업은지역생활권 ( 기초생활권 ) 발전계획으로추진가능토록균특법과연계개정 68 미래국토개척과신균형발전전략

85 chapter 4 상생발전을위한국책사업추진방향

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87 C H A P T E R 0 4 상생발전을위한국책사업추진방향 그동안국가균형발전과지역경쟁력제고를위해추진된주요국책사업의중단과연기및백지화가정부정책에대한불신과예산낭비뿐만아니라사회통합저해와국론분열등심각한사회 경제적비용을야기하고있다. 이에 4장에서는국가의전체이익과지역발전을위한다는주요국책사업들이왜표류하고있으며, 정부는이문제를해결하기위해무슨노력을해왔는지를살펴보고, 좀더원활한국책사업추진을위해앞으로무엇을, 어떻게해야만하는지에대해바람직한협력과경쟁의구조, 즉상생발전의관점에서제시해보았다. 1. 문제의제기 1980 년대중반이후노동현장을비롯한각종사회적이슈에서갈등이봇물처럼발생하기시작하였고, 1990년대에지방자치실시를기점으로주민참여및정보공유의욕구가증가하면서점점공공갈등이빈번해짐 - 다양한이해와가치의충돌이사회전반에확산되면서개발과보전, 계층간부의분배, 이념과가치관차이등의이슈를두고지역ㆍ계층ㆍ세대ㆍ이념사이의갈등이복합적으로동시에분출되는갈등의시대를맞이함 최근들어국가균형발전과지역경쟁력강화를목표로다양한사업들이추진되는가운데, 중앙정부차원에서주도적으로재원을조달하는국책사업유치를둘러싼경쟁과갈등이더욱심화되고있음 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 71

88 - 국가의경제규모와예산이커지면서대규모개발사업추진이불가피하기는하나, 제때에추진되지못하는국책사업은고스란히국가부담으로작용 사업결정자체에결함이있을뿐만아니라, 본래정책의도나설계와는다르게정치적압력에영향을받는등비합리적인결정과정등으로갈등이불거지는경우가대부분임 - 국책사업갈등원인은크게내용적인것과절차적인것으로구분되는데, 전자는사업이추구하는목적과가치, 이익이무엇이냐에관한것이라면, 후자는의사결정과정에서이해당사자들의목소리를제대로들었는가에관한것임 그동안은님비시설이나환경이슈가주된공공갈등사유였다면, 최근에는국가개발사업에대한지역간과도유치경쟁으로갈등의양상이변화되고있음 - 이는많은경우선심성개발공약과포크배럴식사업쟁탈에기인하는것으로, 2010 년현재 7개부처및 1개청에서 39개법률에의거해 55개지역 지구 1,556 곳을지정했으며, 그면적이약 13만 860km2로남한의 1.3배에이름 1) 대통령선거와함께곧이어질국회의원총선거, 지방선거등에서대규모국가재원이투입되는많은지역개발사업의추진이공약될것으로예상되는바, 이들은또다른갈등의불씨가될가능성이큼 - 일반적으로정치적이벤트이후대형국책사업의수가대폭늘어나는현상을보이고있는데, 이를두고 국책사업포퓰리즘 2) 이라는비판이나오고있음 고령화와저성장등변화하는정책환경은우리의국토미래도안정성장기를맞이할것을전망하는가운데, 제한된자원을속에서국가이익과지역발전을위해 어떤 국책사업을 어떻게 추진할지에대한고민이필요함 - 의사소통과협력및사회적공감대형성을통한상생발전차원에서향후국책사업의성격과추진방향을정립해보는일이무엇보다중요 1) 장철순. 2011(7). p.7 에서인용함. 2) 박민정. 2011(4). pp 및문화일보. 현재의주요국책사업도대통령이나유력한대권후보자가 어디로가야한다 는한마디만하면그쪽으로결정되는후진적인구도를가지고있다 일자에서인용함. 72 미래국토개척과신균형발전전략

89 2. 상생발전차원에서국책사업추진필요성 1) 국책사업의갈등특성 국책사업에대한명확한개념정의는없으나, 대체로 공공서비스의제공을위해국가가주도적으로재원을조달하여시행하는개발사업 을의미함 3) - 국가재정법 에서는 기획재정부장관은대통령령이정하는대규모사업에대한예산을편성하기위하여미리예비타당성조사를실시해야한다 ( 제38조제1항 ) 고규정하고, 시행령에서 총사업비가 500억원이상이고국가의재정지원규모가 300억원이상의신규사업 으로규정 4) - 이밖에국가가재정을직접투입하지않더라도국가위임을받은공기업이나민간기업이계획을수립하거나국가승인을받아추진하는 SOC 확충 공급사업등도국가가주도하여관리한다는점에서포함시키기도함 이러한대규모국책사업의경우, 갈등의발생잠재력은크지만해결방안을마련하기는매우어렵다는특성을지니고있음 5) - 국책사업은국가발전계획과밀접하게관련되므로사회 경제적파급효과가클뿐만아니라, 장기간에걸쳐여러단계의절차와다양한이해관계가얽힌종합프로젝트성격이므로이들간에양립할수없는목표, 수단, 가치가상존 - 기술적복잡성및불확실성이클뿐만아니라, 국가의필요에의해특정지역에시설을설치함으로써편익은골고루퍼지는대신비용은일정지역에서부담하는비용-편익불평등문제를야기 - 사업의타당성이나효율성보다는선거공약등정치적논리에따라결정되는경우나또는해당부처및전문가중심으로추진되면서계획과정에사회적합의도출을위한시민참여가배제되는경우가많음 3) 임석민 p.103; 정우송 pp 등을참조하여정리함. 4) 감사원이적용하였던사업비 2 조원이상을대형국책사업으로보기도함. 5) 김선희. 2005a. p.15 및 2005b. p.117; 하혜영 pp.2-3; 하혜수 p.19; 정정화, p.5; 박형서 p.12; 강현호 pp 를참조하여정리함. 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 73

90 - 국책사업이일단착수되면행정청이나사업추진주체가시행한구체적인처분등에대해불가쟁력이발생하여행정소송을제기하기어렵고, 행정청의처분등이무효가되려면처분등에존재하는하자가중대한법규정을위반했음이명백하게입증되어야만하므로승소하기어려움 < 그림 4-1> 공공갈등의발생빈도와누적빈도 분쟁발생 분쟁누적 자료 : 대통령직속사회통합위원회 실효성있는갈등관리 해결절차의제도화연구. 2) 상생발전과원활한국책사업추진과의관계 6) 국토연구원이실시한전문가설문조사에의하면, 7) 부문에따라편차가크지만불공정한측면이더욱많다 에 73.1%, 거의모든부문에있어불공정한일이많다 에 12.3% 가응답해대체로불공정하다고인식하는것으로나타남 - 특히, 불공정한일로간주되는경우로는주로국책사업입지 (18.2%), 낙후지역지원 (10.1%), 개발이익환수 (9.3%), 인 허가불공정 (9.3%), 지방재정지원 (8.7%), 토지이용규제 (8.3%) 등을꼽았음 - 기타부동산세제 (7.1%), 토지이용계획 (5.9%), 수도권규제 (5.9%), 기피시설입지 (4.9%), 지자체권한 (4.3%), 주민참여 (3.8%), 토지보상 (3.2%) 도지적 6) 문정호 pp 의내용을정리함. 7) 국토 지역분야의불공정현황을진단하기위해관련학과교수, 연구원, 지방자치단체및유관기관담당공무원등 1,300 명의전문가를대상으로 2011 년 1 월 14 일부터 2 월 5 일까지설문조사를실시하였고, 응답률은 13.2%(171 명 ) 이었음. 74 미래국토개척과신균형발전전략

91 < 표 4-1> 국토 지역분야에서의주요불공정내용 구분공간적 지역적편중개발문제 경제적배분문제 삶의질과기본적복지문제 절차적 ( 과정적 ) 불공정문제 주요내용 주요공공사업의지역편중, 낙후도에따른지역간차등지원미흡, 수도권 - 지방간격차존속내지증대, 도시 - 농어촌간격차증대 등을지적 지역개발사업, 토지이용계획등으로인한개발이익의발생, 개발사업, 도시계획등관련토지수용이나재산권제한에대한보상미흡 등을지적 임대및서민주택부족과사회적약자주거지원미흡, 서민실수요자에대한주택금융미흡 과함께, 장애인 고령자등사회적약자를위한인프라정책미흡, 저소득층, 농산어촌주민등을위한교통정책미흡 등을지적 지역정책 도시계획결정과정의주민참여미흡, 지방정부권한미약 등을지적 상대방또는주변과더불어잘사는것을강조하는상생발전 8) 의관점에서보면, 국토 지역분야에서도많은문제들이포착됨 - 주택이나부동산시장의파행속에서서민주거의불안정, 중소도시와농산어촌의활력저하와주민들의생활인프라부족, 국책사업을둘러싼지역간갈등과지역개발재원에대한다툼, 무분별한재개발과재건축으로인한지역사회해체, 과도한개발로인한환경파괴등이그것들임 이중에서도특히최근국토및지역개발사업을둘러싼갈등의심화는사회통합과안정을위협하고불신과관계를악화시키는결과를초래하고있고, 갈등관리가가장시급한국토 지역분야정책과제로등장하고있음 - 국토 지역분야의불공정현상과이에대한인식또는피해의식의확산은결국국가-지자체간, 광역지자체-광역지자체간, 광역지자체-기초지자체간, 기초지자체-기초지자체간갈등으로표출되기마련임 8) 상생 ( 相生 ) 과공생 ( 共生 ) 은혼용되는경우가많은데, 상대방또는주변과더불어살기를강조하고있다는점, 즉상대를배려한다는점에서표현만다를뿐뜻은거의같은것이라고할수있음. 다만, 상생이상대를나와분리된별개의존재로고정시켜놓은상태에서나보다상대적으로열세적상황에처해있는상대가거기서벗어날수있도록베푼다는뜻을강조하는반면, 공생은상대와내가근본적으로별개의존재가아니라내가잘살면상대도최소한내가사는정도로는살수있도록도와주는것을의미한다는점에서차이가남. 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 75

92 개발사업에대한지역간과도유치경쟁으로이러한현상은더욱심화될것으로예상되는가운데, 국토 지역분야에서의공공갈등의예방과해결은가장중요한정책적이슈의하나가될것임 이러한상황에서상생발전을위해서는국토 지역분야에서의공정성제고가필요하며, 이를위해서는무엇보다선진적인갈등관리가핵심정책과제임 3. 국책사업의갈등현황과문제점 1) 국책사업을둘러싼갈등의발생추이 우리나라에서대규모국책사업이체계적으로추진된것은 1960년대부터라고할수있으며, 경부고속도로건설등굵직한국책사업들은압축성장과개발중심의시대에비약적인경제성장을이룩하는데크게기여함 - 도로, 항만, 공항, 도시, 산업 ( 공업 ) 단지, 관광시설등대규모로이루어진 SOC 확충사업들을기반으로우리나라경제가성장해왔음은주지의사실 이러한국책사업들은사업내용에있어서약간의차이만있을뿐대부분개발을위주로한것들로, 지금까지도정부정책의핵심기조로자리잡고있음 - 참여정부는수도권중추행정기능과공공기관의지방이전, 지역혁신체계구축, 낙후지역지원, 지방대학육성등대부분대규모개발사업들을추진 - 이명박정부도 4대강살리기와주변지역연계발전, 국제과학비즈니스벨트, 새만금사업, 혁신도시, 첨단의료복합단지, 경인운하, 동남권신공항, 경인운하, 제주해군기지등대규모개발사업위주로정책을추진 그러던것이 1987년 6월민주화항쟁이후정치적발전과함께사회적으로커다란변화를경험하게되고, 1990 년대중반이후본격화된지방자치제도도우리사회에갈등이심화되고확산되는배경으로작동하게됨 9) 9) 어떤시점의정치, 사회, 경제적환경이나상황의변화는그사회에몸담고있는사람들의 76 미래국토개척과신균형발전전략

93 1980 년대중반부터조금씩표면화되던국책사업에대한반대운동이 1990 년대들어서면서는사회 정치적이슈로떠오르면서국책사업이표류하기시작하였고, 2000 년대는이러한갈등이더욱복잡하고다원화되는양상을보이고있음 년안면도핵폐기물처리장반대운동, 1991년낙동강페놀오염사건, 1994~1995 년굴업도핵폐기장반대투쟁, 1996년시화호오염사건, 1998~1999년동강댐건설반대운동, 1998~2006년새만금간척지사업등은정부정책이사회적인여론으로전면중단되거나연기된대표적인사례들임 단국대학교분쟁해결센터에서제공한자료에의하면, 1990~2008년까지공공갈등발생건수는총 624건으로매년평균 33건이발생한것으로조사됨 - 외환위기 (IMF) 전까지는한해평균 30 건정도발생하였으나, 1997 년외환위기이후최근 10년간은한해평균 37건으로증가 - 유형별로는선호 비선호시설입지선정과정, 개발과보전문제등과관련해발생한지역갈등과환경갈등은각각 119건및 89건으로약 33% 를차지 < 그림 4-2> 연도별공공갈등발생추이 ( 좌 ) 및유형별갈등발생현황 ( 우 ) 98~ 08 연평균 37 건 자료 : 대통령직속사회통합위원회 ( 지역발전과국가이익을위한다는국책사업이장기간표류하면서국책사업결정시스템에대한비판의목소리가점점높아지고있음 - 이러는가운데많은정책결정자들은국책사업을둘러싼갈등을지역이기주의로쉽게치부해버리지만, 이런갈등에관한연구들은이를지역정책과정중하나의요소로설명하려는경향이강해지고있음 10) 사고의틀을형성하고제한하는데결정적인역할을함. 다시말하면, 사회전반의분위기가갈등의발생과진행에큰영향을미치게됨. 박형서외 p.10 에서인용함. 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 77

94 2) 국책사업의갈등관리실태 11) 갈등에대한인식이달라지면서상호작용론적견해에따라실제공공정책형성과정에참여시스템을강화하여갈등원인을추출하고사전적조치를취함으로써갈등의예방적관리에중점을두는경향이강하게나타나기시작함 - 영국의 ENF 프로세스 (Early Neutral Evaluation), 미국과일본의주민참여제도 (Public Involvement), 네덜란드의 KPD 제도 (Key Planning Decision), 프랑스의국가공공토론위원회 (Commission Nationale Du Débat Public) 등 공공갈등예방과해결에관한규정도이를제도적으로도입한사례로, 2007 년초정부는 공공기관갈등예방과해결에관한규정 ( 대통령령 ) 을마련함으로써최초로갈등을관리해야할대상으로인식하기시작함 - 동규정은갈등영향평가의실시, 갈등관리심의위운회의설치와운영, 참여적의사결정방법의활용, 갈등조정협의회의설치와운영, 갈등관리연구기관의지정과운영, 갈등관리매뉴얼의작성및활용, 갈등관리실태의점검및보고, 갈등전문인력양성에관한규정등갈등관리의전반적인내용을포함 다만, 동규정은당시국회의입법여건이불확실해우선정부자체적으로대통령령으로갈등관리규정을제정 운영한경우로, 현재까지갈등관리를위한보다근본적인제도정착과실효성확보를위한기본법제정노력이경주되고있음 년 5월정부에의해 공공기관의갈등관리에관한법률안 이제안되어입법추진되다가국회임기만료로폐기 년 6월에임두성의원등국회의원 10인이 사회통합을위한정책갈등관리법안 을, 2010 년 7월에는권택기의원등국회의원 16 인이 공공정책갈등예방및해결을위한기본법안 을공동으로발의 - 정부차원에서는 2010 년 4월에사회통합위원회가한국행정학회와함께 공공 10) 나태준 p.1 의내용을발췌하여정리함. 11) 박형서외 및이순자외 의내용을발췌하여정리함. 78 미래국토개척과신균형발전전략

95 갈등의예방과해결에관한법률안 초안을마련했고, 의견수렴을거쳐 10 월에청와대에법률안제정을건의 년 7월, 사회통합위원장이공공갈등을해결할수있는독립기구를설치하는것을주된내용으로 공공갈등의예방과해결에관한법률안 을발표 공공갈등관리담당조직은청와대사회통합수석실과더불어대통령소속사회통합위원회와국무총리실사회통합정책실갈등관리정책팀, 그리고각부처의갈등관리심의위원회와갈등조정협의회가구성되어있음 - 지난 9월에사회통합위원장이국책사업갈등조정을위해관련법제정안마련등을목표로 ( 가칭 ) 국가공공토론위원회신설을추진중이라고발표 다만, 공공기관의갈등예방과해소에관한규정 에의거해 31개중앙부처에갈등관리심의위원회를설치 운영하도록했으나, 그실효성은의문스러움 년한보도에의하면, 의무설치기관중 22개만이갈등관리심의위원회를개최했고, 그개최횟수도연간 1~2회에불과했다고함 12) 갈등이슈가다양화및전문화되고시민단체나주민들의참여기회가증가하면서기존전통적방식으로는대응하기어렵다는인식하에대안적방식 (Alternative Dispute Resolution) 이나참여민주주의방식이강조되고있음 - 전통적방식은강제력을동원하는독자적해결방식과사법적판결방식이, 대안적방식은당사자간협상과제3자개입에의한조정및중재등이있음 다만, 우리나라에서공공의갈등관리는여전히조정이나중재방식에의한것보다는행정집행에의한강제종료방식이많은것으로나타남 - 행정집행이가장높은비율을나타내고있고, 입법과법원판결이비슷한수준의비율을보이고있으며, 물리적으로대응하는진압의경우도다른합의적종결방식의종류별비율보다높은비율 12) 동아일보, 갈등관리委, 2 년간회의한번안했다, 일자. 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 79

96 < 그림 4-3> 공공갈등의종결방식현황 자료 : 단국대학교분쟁해결연구센터 DB. 3) 국책사업이표류하는이유 국책사업의시설종류나특성이다양하고나타나는이슈나주변상황도복잡하기때문에잠재적갈등을외부로촉발시키는직접적인갈등원인도그만큼다양할뿐만아니라이런원인이갈등에미치는영향정도가상이함 - 보는시각에따라다양한원인을들고있으나대체로사회제도나사회의일반적인환경이갈등에간접적인영향을준다면, 국책사업으로추진되는시설이나이슈자체는갈등의직접적인원인이됨 특히국토및지역개발과관련된공공사업의갈등원인은크게행정적원인, 갈등이슈원인, 갈등행위자원인과간접적으로갈등상황에영향을미치는환경적원인으로구분해볼수있음 - 구체적으로는의견수렴및이해확산등이해당사자참여미흡, 정보공개및추진과정의불투명성, 타당성검토부족, 보상체계미흡, 갈등조정기구및중재그룹부재, 비용 -편익불일치, 집행기술등정부전문성불실, 국민의관심및가치의변화, 인터넷문화의확산과네티즌형성, 일관된추진의지부족, 경제적상황변화, 정치 사회적사건및압력의발생등을들수있음 13) 13) 나태준 pp.3-7; 주재복외 pp.27-38; 배상근 pp 등을정리함. 80 미래국토개척과신균형발전전략

97 범주 행정적원인 갈등이슈원인 갈등행위자원인 환경적원인 < 표 4-2> 공공갈등에영향을미치는원인들 조작적정의및예시 갈등당사자이자갈등해결의주체인공공이갈등관리를위한제도나절차, 그것들을운영할역량과자원등과관련된원인예시 > 주민참여수준, 정보공개수준, 공공의대응태도, 경제적보상수단등갈등의원인이된사업자체의본질적인특성과영향, 그것과관련해서갈등당사자가구체적으로제기하는쟁점과이슈등과관련된원인예시 > 위해성 위험성정도, 경제적효과범위, 비용-편익불평등발생여부등서로대립하는 ( 양립불가능한 ) 목표, 수단, 가치, 이익, 이해관계를가지는행위자들의개인적ㆍ집단적특성등과관련된원인예시 > 갈등당사자의이전유사경험유무, 지역리더관심 의지정도, 당사자집단특성등간접적으로영향을미치는사회ㆍ경제적환경등과관련된원인예시 > 시민단체 ( 학계등포함 ) 개입정도, 언론관심정도, 경제적상황변화유무, 정치 사회적사건 압력유무등 자료 : 이순자외 pp 를참조하여구성함. 특히국책사업에대한지역갈등의원인은근본적으로지방자치제도로귀결되는데, 민선단체장들이자신들의시책이나공약을추진하는과정에서종종중앙정부와인근지방정부와갈등이발생됨 - 국가전체또는지역의공통된이익보다는자기지역의이익을우선시하는경향이더욱두드러지게되면서갈등이유발 - 지역자율권이강화된지금도여전히대규모시설의입지나국토개발사업을수행하는데있어서중앙정부주도의하향식의사결정이이루어지는등추진과정에서의합리성, 투명성, 타협적인자세의결여가악영향을미침 4. 상생발전을위한국책사업추진방향 1) 국책사업에대한지역및대국민수용성확보 삶의질을향상시키고좋은일자리를창출하는국책사업의추진 당해사업으로국민의삶의질이향상되고좋은일자리가창출된다는것을체감한다면, 반대여론을크게완화시킬수있을것임 향후추진될국책사업은삶의질적수준을전반적으로제고하는동시에, 높은 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 81

98 소득과안정적인취업기회를제공할수있도록하는데역점을둘필요 국책사업의사전업무협의, 공동조사및지역간연계 협력사업의발굴과추진 최근국책사업갈등은각종개발사업에대한지역간경쟁과다툼에서비롯 재원, 인력등한정된자원속에서자치단체가독자적으로지역개발사업을추진하는데에는한계가있음 중앙정부-지방간, 자치단체간, 융 복합화사업등다양한연계및협력방식을통해인적, 물적역량을보완하고, 한정된투자재원을효율적으로배분할필요 다만, 광역협의체구성이대부분실질적인효과를거두지못해왔다는점을감안하여 ( 예, 지역균형발전협의체등 ), 특성화를위한역할분담, 성과공유, 단체장이나정책실무자역량증대, 중앙정부역할강화가전제가되어야함 SOC 등개발위주의국책사업에서재생중심으로정부정책의기조를전환 2010년현재, 7부처 1청에서 39개법률에의해 55개의지역 지구가 1,556 곳지정 ( 면적 13만 860km2로남한의 1.3배 ) 되는등여전히개발위주사업을추진 우리의미래국토는인구감소와초고령화, 안정성장기를맞이할것으로전망되고있어, 이러한정책환경변화에대응할필요 선심성대규모국책사업이반드시국민의삶을윤택하게하거나지속적이고진정한지역발전을이끄는것이아니라는것에대한인식제고필요 국책사업의민간투자사업전환및최소운영수입보장제도활용에신중 도로, 항만, 철도등 SOC 의건설사업을민간투자로추진하는것이국가재정으로추진하는것보다더성공적이라는증거는미비하나, 정부는민간투자유도를위해최소운영수입보장제도 (Minimum Revenue Guarantee) 를활용하고있음 2006 년민간제안사업의 MRG 는폐지되었고, 2009 년국가제안사업도폐지되었으나, 정부는다시민간투자사업활성화를명분으로투자위험분담방식이라는 82 미래국토개척과신균형발전전략

99 새로운형태의 MRG를도입함 한가지예로최초의민간투자항만으로 2004 년개장한목포신항의경우, 2008 년기아자동차하역을거부하였는데, 이는목포신항이기아자동차 1대를하역하면기아차로부터 16,800 원을받지만, 아예하역을하지않으면정부와체결한 MRG로인해정부로부터 66,000 원을받게되기때문이었음 2) 국책사업의결정및추진시스템개선 치밀하고설득력있는국책사업커뮤니케이션전략수립및수단강구 당해국책사업추진이국민의삶의질향상, 국가경제성장, 일자리창출, 기술축적등미래국가이익과지역발전에기여한다는점을충분히설명할수있는논리를개발할필요 오피니언리더들에게는사업에대한이해의폭을넓일수있도록지속적인노력과더불어, 일종의타운미팅형 (town meeting) 커뮤니케이션수단을강화 국책사업의원활한추진을위하여사업의심의, 평가및조정기능을강화 책임있는정책결정자와전문가등이참여하는민관공동의 ( 가칭 ) 국가공론위원회구성 ( 또는사회통합위원회등기존기구의독립기관화추진 ) 보통국책사업은대규모투자에장기간이소요된다는특성을감안하여, 계획수립 -사업진행-관리운영등각단계별로소위원회도운영 프랑스의경우갈등사전예방기구인국가공공토론위원회를독립기관으로두어사업전반을총괄감독하며, 공공토론을통해사업의목적, 타당성등에대해설명하고공중의의견을수렴, 반영하면서사업을추진하고있음 일본은국가의상위기본계획을세울때주민참여를제도적으로보장하고있으며, 주민참여절차의투명성, 객관성, 공정성을확보하기위해중립적인위치의제3기관을두고운영하고있음 제 4 장상생발전을위한국책사업추진방향 83