(편집_5.14) _(18호)통일과법률(이은영_검토).hwp

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1 목 차 2014 / 5 특별기고 1. 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 이 정 훈 / 1 연구논문 1. 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 한 명 섭 / DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 제 성 호 / 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 김 유 진 / 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 김 익 성 / 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 김 명 아 / 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 한 승 호 / 203 실무 및 남북관계 동향 1. 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 남북관계 주요 통계 현황 303

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3 특별기고 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 이 정 훈 (외교부 인권대사, 연세대 국제대학원 교수) 目 次 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 1. 유엔 북한인권 조사위원회(COI)의 설립 및 주요 조사결과 2. 조사위원회의 권고사항과 국제사회의 동향 3. 유엔 인권이사회의 북한인권결의 채택 Ⅲ. 북한인권 개선을 위한 우리 정부 국회의 당면 과제 1. 북한인권법 제정 2. 북한인권기록보존소 설치 Ⅳ. 결론 Ⅰ. 서언 태어날 때부터 인간은 자유롭고 동등한 존엄성과 권리를 가지고 있다고 규정한 세 계인권선언문 이 채택된 지 어언 66년이 지났지만 북한에서는 아직도 인권에 대한 범 죄가 버젓이 저질러지고 있다. 이 선언문의 30개 조항 모두를 일상적으로 위반하고 있 는 북한은 국제사회에서 세계 최악의 인권국가로 인식되어가고 있다. 유엔인권이사회 는 2003년부터 매년 북한인권결의안을 채택하면서 북한인권 개선을 시도하였지만 상황 이 여의치 않자 작년 3월 북한인권 조사위원회(COI)를 창설하면서 북한인권에 대한 새 로운 국면을 모색하게 된다. 이 조사위원회는 1년간의 체계적이고 광범위한 조사 끝에 기대 이상의 강도 높은 보고서를 제출하였다. 보고서의 핵심은 3대에 걸친 수십 년간 의 조직적 인권탄압이 반인도 범죄 로 규정되었다는 것뿐만 아니라 국제법상 최악의

4 2 통일과 법률 범죄인 집단학살죄(genocide)로의 적용 가능성이 시사되었다는 점이다. 더 나아가 북한 인권 조사위원회의 마이클 커비 위원장은 보호책임(R2P) 원칙에 입각하여, 김정은을 비 롯한 북한 지도부의 국제형사재판소 회부를 포함한 국제사회 개입 의무를 권장하였다. 이것은 유례없이 강한 경고임이 분명하다. 그 결과, 유엔을 비롯한 국제사회는 북한 인권 개선을 위한 제도적 개입을 다양한 방면으로 검토하면서 추진하고 있다. 유엔안 보리의 아리아회의(Arria Formula) 개최, 보츠와나의 대북 외교관계 단절, 유엔 인권최 고대표사무소의 현장사무소 설치, 호간로벨스(Hogan Lovells) 국제법률사무소의 범죄자 기소를 위한 법적 검토, 미국, 영국, 캐나다 등의 국회 청문회 개최 등 북한인권에 대 한 국제사회의 보호책임 의지는 크게 강화되고 있다. 그 반면, 국내에서는 북한인권법 이 국회에서 10년간 표류중이며 북한인권 문제가 사회 전반에 걸쳐 큰 관심을 받지 못 하고 있어 국제사회로부터 따가운 눈총을 받고 있다. 대니얼 골드하겐 하버드대 교수는 일찍이 홀로코스트의 책임이 히틀러에게만 있는 것이 아니라 침묵한 독일인 전체에게 있다고 주장해 큰 논쟁을 불러일으킨 바 있다. 1) 북한인권에 대한 우리의 무관심과 침묵 역시 같은 맥락에서 볼 수 없는지 깊이 성찰할 필요가 있다. 마이클 커비 위원장은 북한인권 범죄가 홀로코스트 범죄를 연상시킨다고 했다. 그런데도 야당을 포함한 국내의 일부 진영은 북한인권을 논하는 것 자체를 내정 간섭, 실효성 부재 등의 이유로 집요하게 반대하고 있다. 통일 후 북한 주민에게 어떻 게 변명할지 궁금하다. 북한인권 문제는 이제 국제사회의 책임으로 인식되기 시작했다. 이에 따른 국제사회 의 적극적인 개입 역시 자연스럽게 증가되고 있다. 일관된 목표는 북한 체제의 변화이 다. 체제 변화 없이는 인권 개선이 현실적으로 어렵기 때문이다. 그리고 국제사회의 북 한체제 변화 시도는 곧 통일을 앞당기는 촉매제가 될 수 있음을 유념해야 한다. 그렇 기 때문에 지금 진행되고 있는 북한인권에 대한 국제사회의 흐름을 정확하게 읽을 필 요가 있다. 왜냐하면 올바른 대북 인권정책 마련이 북한주민의 기본인권을 지켜주는 것은 물론 자유 민주적 통일을 촉진시키는 기회로 돌아올 수도 있기 때문이다. 1) Daniel Jonah Goldhagen, Hitler's Willing Executioners: Ordinary Germans and the Holocaust (USA: Vintage Books, Random House, 1996)

5 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 3 Ⅱ. 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 1. 유엔 북한인권 조사위원회(COI)의 설립 및 주요 조사결과 대규모 인권침해 사태가 발생하는 경우 국제사회는 국제형사재판소(International Criminal Court : ICC)를 통한 사후적 처벌로 대응하거나, 진행 중인 사태에 대한 인도적 개입 논의를 통해 관련 사태를 중단시키고자 한다. 그 중 국제형사재판소는 반인도범죄, 집 단살해죄(genocide), 전쟁범죄(war crimes) 등의 관할범죄에 대한 형사처벌을 위해 국제 형사재판소에 관한 로마규정(Rome Statute of the International Criminal Court, 이하 로마 규정 )을 근거로 설립되었다. 만약 범죄 관련국이 로마규정에 가입한 당사국이 아닐 경 우에는 유엔 안전보장이사회(이하 안보리 )가 결의안 채택을 통해 관련 사건을 국제형 사재판소에 회부하여야 관할권이 인정된다. 대규모 인권침해 사태가 발생한 대다수 국 가들이 로마규정의 당사국이 아닌 점 등을 고려할 때 안보리의 역할이 결정적이라고 할 수 있다. 그뿐만 아니라 보호책임 등을 근거로 사태에 개입하기 위해서도 안보리의 의사결정이 필수적이다. 이와 같이 중요한 결정을 내려야 하는 안보리에게는 판단의 근거가 될 신뢰성 있는 정보를 확보하는 것이 중요한 사안이 되었다. 그에 따라 유엔은 대규모 인권침해 행위 등에 관하여 체계적으로 조사하고 그러한 행위에 따른 책임 문제를 다루기 위한 조사 시스템을 도입하고자 하였다. 그러한 국제사회의 맥락 속에서 문제가 되는 사태와 관 련된 사실(형사처벌을 위한 조사활동을 포함)을 전문적 체계적으로 조사하기 위한 목 적으로 조사위원회(Commission of Inquiry : COI)가 등장하게 되었다. 2004년 수단의 다 르푸르 국제 조사위원회(International Commission of Inquiry on Darfur), 2006년 레바논, 2011년 리비아, 시리아, 코트디부아르에 설립된 조사위원회 등이 그 예이다. 그러던 중 2013년 3월 21일, 유엔 인권이사회에서 북한인권 조사위원회를 설립하는 내용이 포함된 북한인권 결의안이 채택되었다. 1년 임기의 북한인권 조사위원회는 총 3인으로 구성되며, 북한인권 특별보고관이 유엔 인권이사회에 제출한 보고서에 적시된 9가지 인권침해 사항-식량권 침해, 정치범수용소, 고문과 비인간적 처우, 자의적 구금, 차별, 표현의 자유 침해, 생명권 침해, 이동의 자유 침해, 강제실종-에 관하여 포괄적으 로 조사하도록 임무를 부여받았다. 이러한 결의안이 유엔 인권이사회에서 표결 없이

6 4 통일과 법률 47개 인권이사국의 컨센서스(consensus)로 채택되었다는 것은 북한 인권상황의 심각성 에 대한 국제사회의 공통적 인식을 드러내는 것으로 볼 수 있다. 그리고 기존의 조사 위원회가 무력충돌과 관련된 인권침해 사태를 대상으로 설립된 반면 북한인권 조사위 원회(이하 조사위원회 )는 무력충돌이 발생하지 않은 상황에서 설립된 최초의 사례가 되었는데, 이 또한 북한인권의 실상을 국제사회가 얼마나 심각하게 받아들이고 있는지 보여주고 있다. 조사위원회는 반인도범죄(crimes against humanity) 등 국제범죄를 구성하는 사안에 대 해 온전한 책임(full accountability)을 묻기 위한 목적으로, 앞에서 적시한 9가지 인권침 해 사항이 있는지에 관하여 포괄적으로 조사하도록 임무를 부여받았다. 조사위원회는 임무 수행을 위해 북한 당국에 공식적으로 협조를 요청하였으나 북한 당국은 거부하 였고, 그에 따라 조사활동은 관련 국가들에서 이루어졌다. 1년간의 활동 끝에 제출된 조사위원회의 최종 보고서는 북한 내 인권침해 상황을 다음과 같은 6가지 유형으로 정 리하고 있다. 가. 사상 및 표현과 종교의 자유 침해 2) 북한은 최고지도자에 대한 절대복종 체제를 확립하기 위해 철저히 정보를 독점하고 어릴 때부터 세뇌작업을 실시하며 주민들의 사생활을 감시함으로써 독자적인 사상, 양 심, 표현 및 종교의 자유를 억누르고 있다. 그런데 근래 통신수단의 발달로 인해 외부 정보가 유입되자 가혹한 처벌을 통하여 주민들의 외부 정보와의 접촉을 막으려하고 있다. 나. 차별 북한 주민은 성분제도에 의해 태어날 때부터 주거, 직업, 학업, 배급, 결혼 등에서 차 별을 받으며, 가부장제에 의해 여성에 대한 차별이 존재한다. 북한은 그러한 차별제도 를 이용해 체제유지를 강화함으로써 각종 인권침해를 자행하고 있다. 근래에는 사경제 가 발달함에 따라 빈부격차가 심해지고 그에 따라 확대되는 극빈층에 대한 새로운 차 별이 심각해지고 있다. 2) COI 보고서 전문 유엔 인권최고대표사무소 홈페이지 참조. 국문 공식 번역본은 통일연구원 홈페이지 참조.

7 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 5 다. 이동 및 거주의 자유 침해 북한은 주민들간의 소통 및 외부 정보의 유입을 봉쇄함으로써 독재체제를 유지하기 위하여 이동의 자유를 제한하고 있다. 특히 해외여행을 엄격히 금지하여 이를 위반하 는 경우 조직적인 박해, 고문, 구금, 성폭력, 강제낙태 또는 영아살해 등을 가한다. 남 한 사람 또는 기독교인과의 접촉이 밝혀지는 경우에는 정치범수용소에 보내지거나 즉 결처형을 당하기도 한다. 라. 식량권 침해 및 생명권 관련 침해 북한은 국제사회에 식량 원조를 요청하기 훨씬 전부터 이미 식량 사정이 악화되고 있음을 알고 있었음에도, 북한은 비민주적인 기구 운용으로 투명성과 책임성 없이 정 책을 집행하면서 식량난 해고를 위한 경제정책이나 제도의 마련을 회피하였다. 오히려 북한은 식량을 주민 통제 수단으로 이용하여 식량 분배를 성분제도 등에 따라 체제유 지에 필요한 계층 및 평양 등 선호지역에 차별적으로 적용하였을 뿐만 아니라 고난의 행군(Arduous Mach)이라는 구호 아래 체제유지를 위한 이념적 세뇌작업을 벌임으로써 주민들이 스스로 살 길을 찾는 기회를 놓치게 하고 외부 원조도 제때 이루어지지 못하 게 하였다. 게다가 북한은 주민들이 먹을 것을 찾아 국내외로 이동하거나 사설 시장에 서 일하는 것을 처벌하였으며, 외부의 원조에 대해서도 비인도적인 조건을 붙이거나 시급한 계층 지역에 대한 공급을 막았고, 그로인해 더욱 많은 주민들이 굶어죽는 것 을 방치하였다. 마. 자의적 구금 고문 처형 및 정치범수용소 북한의 국가안전보위부, 인민보안부, 보위사령부는 정치범 혐의가 있는 사람을 비밀 리에 잡아간 뒤 오랫동안 행방을 알리지 않음으로써 주민들에게 극도의 공포심을 주 입하고 있다. 교화소를 비롯한 일반 구금시설에 수용된 사람들 역시 대부분 재판 자체 를 받지 않거나 불공정한 재판으로 수감되었으며, 수용소 및 구금시설 측의 광범위하 고 계획적인 굶기기, 강제노동, 고문, 강간 등 잔인한 처우에 시달리고 있다. 바. 납치 및 강제실종 북한은 6.25 전쟁 후 억류한 국군포로들을 송환하지 않고 있으며, 당시 수많은 민간

8 6 통일과 법률 인들을 납치하였을 뿐만 아니라 1960년대부터 최근까지 한국, 중국, 일본 등 여러 나라 의 국민들을 납치하였다. 납치되거나 억류된 사람들은 대부분 북한에서 적대계층에 속 하게 되어 큰 불이익과 차별대우를 받았다. 2. 조사위원회의 권고사항 및 국제사회의 동향 조사위원회는 북한 내 인권침해 행위들이 반인도범죄를 구성한다고 판단하고, 안보 리가 유엔헌장 제7장의 권한을 바탕으로 북한의 책임자들을 국제형사재판소 또는 특 별재판소(ad hoc tribunal)에 회부할 것을 권고하였다. 그리고 유엔 총회와 인권이사회는 북한인권특별보고관, 유엔 사무총장 및 인권최고대표사무소 등 기존의 북한 인권 감 시 보고 기관들의 활동기간을 연장하되 조사위원회의 권고사항에 대한 이행을 보고 하게 하는 한편, 유엔 사무국과 그 산하 기관들에게 반인도 범죄 방지를 위한 인권우 선(Right Up Front) 전략을 시행하도록 하였다. 조사위원회는 보호책임(Responsibility to Protect : R2P)을 근거로 북한인권 상황의 개선을 위해 국제사회가 나서야 한다고 강조 한다. 보호책임은 대규모 인권침해 행위에 대해 개입이라는 권리를 강조하는 기존의 인도적 개입(humanitarian intervention)을 넘어 책임이라는 의무를 강조하는 진전된 국제 사회의 대응방식이다. 3) 즉 북한이 주민을 보호해야 하는 책임을 다하지 못하고 있으므 로 국제사회가 그 책임을 맡아야 한다는 것이다. 그 밖에 조사위원회는 북한에 대해서 포괄적인 민주개혁을 요구하면서 정치범수용 소를 폐쇄하는 동시에 정치범을 석방하도록 권고하였다. 또한 공정한 재판을 받을 권 리 보장, 가혹행위 금지, 사형제 폐지, 언론 독립, 정보접근권 보장, 해외여행 금지조치 폐지 등의 개혁을 요구하였으며, 납북자 귀환, 이상가족 상봉, 유엔과의 협력 수용 등 인권개선을 위한 노력을 권장하였다. 중국에 대해서는 반인도 범죄 방조행위(aiding and abetting) 해당 가능성을 지적하며, 탈북자 강제 송환을 금지하고 국제난민법에 따른 의 무를 이행하여 탈북자 보호에 힘쓰도록 요청하였다. 유엔 인권이사회 및 인권최고대표사무소는 조사위원회의 후속 조치로서 국제사회의 제도적 개입을 검토하고 있다. 미국 하원 외교위원장 에드 로이스(Edward Randall 3) 김수암, COI 권고와 주요국의 대응과 과제, 유엔 북한인권조사위원회(COI) 권고와 북한인권 개선을 위한 전략, 국가인권위원회, , 23면.

9 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 7 Royce)는 하원에서 개최한 북한인권 관련 청문회에서 북한의 돈줄을 죄기 위한 북한 제재 이행 법안(North Korea Sanctions Enforcement Act, HR 1771) 4) 을 본격 심의하겠다 고 밝혔다. 그리고 남아프리카에 위치한 보츠와나(Botswana)는 지난 2월 19일 북한의 반인도적 범죄를 이유로 수교 40년 만에 북한과의 외교관계 단절을 선언하였다. 이처 럼 조사위원회의 활동 이후 북한인권에 대한 보호책임의 공감대는 국제사회의 대세로 자리매김하고 있다. 3. 유엔 인권이사회의 북한인권결의 채택 2014년 3월 28일 오후(현지시간) 스위스 제네바에서 열린 제25차 유엔 인권이사회에 서 우리정부 등이 공동 제안한 북한인권결의 가 채택되었다. 5) 이번 결의는 조사위원 회가 제출한 보고서를 바탕으로 북한 정권에 대해 인권침해 행위 중단 및 조사위원회 의 권고 이행을 촉구하고 있으며, 강제송환금지(non-refoulement) 원칙 존중 등 탈북민 보호도 촉구하고 있다. 또한 북한의 조직적 인권침해에 대한 책임규명(accountability)을 위해 유엔 총회가 조사위원회 보고서를 안보리에 제출할 것과 유엔 인권최고대표사무 소(OHCHR) 내에 북한인권 모니터링 및 기록을 위한 현장사무소 설치를 권고하였다. 유엔 인권최고대표사무소는 위 현장사무소의 후보지로 서울, 방콕, 동경을 검토하였 으나 현재 서울이 유력한 것으로 알려져 있다. 남북관계의 경색을 우려해서 서울 설치 를 반대하는 입장도 있지만 인권의 문제는 정치적 입장보다 인류보편적인 관점에서 접근해야 한다는 원칙에서 살펴보면, 북한주민의 인권 개선을 위한 국제적인 노력에 우리나라도 적극 동참하는 것은 너무나도 당연한 처사이다. 우리정부가 현장사무소를 서울로 유치함으로써 북한인권 개선을 위한 국제사회의 공조에 제 몫을 다 할 것으로 기대된다. 현장사무소의 서울 유치는 결국 북한인권 개선에 대한 우리의 의지를 부분 적으로 상징하기 때문에 매우 중요한 제도적 조치이기도 하다. 4) 북한과 거래하는 기업이나 은행, 정부 등이 미국을 상대로 경제활동을 하지 못하도록 하는 내용을 담고 있음 5) 표결결과 : 찬성 30(우리나라, 미국, 영국, 일본 등), 반대 6(중국, 러시아, 베트남, 파키스탄, 베네수엘라, 쿠바), 기권 11(인도, 인도네시아, 사우디아라비아, 남아공, 케냐, 알제리 등)

10 8 통일과 법률 Ⅲ. 북한인권 개선을 위한 우리 정부 국회의 당면 과제 1. 북한인권법 제정 북한인권법 제정은 보편적 가치(universal value) 로서의 인권이라는 차원에서 북한인 권 문제에 접근하는 방식이다. 북한주민 역시 대한민국 국민의 일부로서 당연히 인권 을 보장받아야 할 주체이며, 대한민국이 인권의 결핍 상황에 놓인 북한주민을 외면하 지 않고 노력하겠다는 의지를 보여주는 것이다. 그러한 노력을 안정적 지속적으로 펼 쳐나가기 위해서는 법에 근거를 두어야 한다. 또한 북한인권 개선에 필요한 예산의 마 련을 위해서도 북한인권법 제정이 필요하다. 북한인권법 제정에 있어서는 북한주민의 인권신장 이 최우선의 가치가 되어야 한다. 인권 문제는 좌우가 없는 것이며 정치화시켜서는 안 된다. 순수하게 보편적 인권의 차 원에서 접근해야 명분을 세우고 지지를 얻을 수 있다. 그리고 북한인권 개선을 위한 정책을 담당할 주체와 역할, 권한범위 등을 명확히 설정해야 한다. 그래야 통일부, 법 무부, 외교부 등 관련 부처 간의 업무중복, 관할문제와 같은 혼선을 최소화하고, 유기 적 협력관계를 구축함으로써 효율적인 업무 추진이 가능할 것이다. 또한 북한사회에 외부 정보를 유입시키기 위한 활동이 이루어지도록 해야 한다. 외부에서의 노력으로는 한계가 있기 때문에 북한주민들 사이에서 인권의식이 싹트게 하여 내부적인 움직임이 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 북한인권법 제정이 남북관계 악화를 불러올 것이라는 주장 역시 근거가 없다. 북한 인권법 없이도 북한은 이미 핵실험, 미사일 발사, 연평도 포격 등의 도발을 일삼아 왔 다. 남북관계 발전의 명분으로 국회가 지난 10년간 북한인권법을 제정하지 않았다고 해서 북한 당국이 인권 개선에 대한 최소한의 성의를 보인 것도 아니다. 또한 야권이 주장하는 민생지원은 별도의 법이 필요 없다. 특히 민생지원을 위해 왜 인권법이 필요 한지 아무도 명쾌한 설명을 제시하지 못하고 있다. 북한 취약계층의 식량권 건강권을 위한 인도적 지원이나 민생지원은 여건만 조성된다면 필요에 따라 언제나 가능하다. 북한인권법에 민생지원을 붙이는 이유는 결국 북한인권에 대한 관심이 없기 때문이라 는 간단한 결론을 내릴 수밖에 없다. 1963년 케네디 대통령은 당시 분단된 베를린을 방문해서 이 세상에는 자유세계와 공

11 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 9 산세계 간의 차이가 무엇인지 정말 모르는 사람들도 있고, 모르는 체하는 사람들도 있 다면서 그들을 베를린에 오게 하자고 강력히 호소해 베를린 시민의 환호를 받은 적이 있다. 북한인권을 방관하는 한국인들에 대해 케네디 대통령은 어떻게 생각했을지 궁금 한 대목이다. 2. 북한인권기록보존소 설치 동독의 베를린장벽 설치 후 동서독 간 가장 긴 국경선이 있던 서독의 니더작센 (Niedersachsen)주 잘츠기터(Salzgitter)에는 중앙기록보존소가 설치되었다. 중앙기록보존 소는 동독의 비인도적 반법치국가적 범죄행위에 대해 향후 형사소추가 가능해 졌을 때 공소시효에 관계없이 처벌할 수 있도록 해당 자료를 수집 보존하는 기관이다. 이 는 동독이 베를린 장벽을 세워 동서독 분단의 고착화를 시도한 것에 대한 서독 국민의 분노를 표현한 것이자 통일에의 의지를 나타내는 것이다. 6) 또한 중앙기록보존소는 분 단된 조국의 다른 부분에 거주하는 독일인에 대하여도 연방공화국의 모든 기관은 보 호의무를 다해야 한다는 기본법의 정신을 실현하는 기관이고 동독주민들에게 공산억 압체제를 넘어선 하나의 조국을 확인시켜주는 정신적 상징기관임과 동시에 독일국민 의 통일에의 의지를 표상하는 기관이었다. 7) 1961년 11월 잘츠기터에 중앙기록보존소가 설치된 후 2008년 12월 해체되기까지 동 독 인권침해사례를 기록한 중앙기록보존소의 활동 자체가 동독 주민들에 대한 인권침 해를 억제하는데 실제로 도움이 되었는지에 대해서는 견해가 나뉜다. 하지만 중앙기록 보존소의 활동을 통해 동독 지도부의 인권침해 상황을 국제사회에 구체적으로 드러냄 으로써 동독의 인권문제에 대한 국제적 압력을 가하는 토대를 마련했다는 점은 부정 할 수 없으며, 실제로 동독의 인권정책에 대한 태도 변화를 이끌어 내기도 하였다. 우리도 북한인권기록보존소를 설치하는 내용을 담은 북한인권법안이 국회에 발의되 어 있다. 발의된 법안들은 모두 북한의 인권침해 관련 자료의 체계적 조사 수집 보 존의 필요성을 인정하고 있는데, 다만 북한인권기록보존소를 어느 기관에 설치할 것인 지에 대해서는 다소 차이를 보이고 있다. 그런데 북한인권기록보존소 설치가 북한의 6) 전지연 홍성필, 북한 인권기록보존소 설치방안, 2013, 25면. 7) Heiner Sauer, Hans-Otto Plumeyer, Der Salzgitter Report, 1991, (법무부, 통일독일의 구동독 체제불법청산 개관, 1995, 115면에서 재인용).

12 10 통일과 법률 인권침해 억제 효과로 이어지기 위해서는 그 기록들을 바탕으로 언젠가는 인권침해에 책임 있는 자들이 형사처벌 될 수 있다는 가능성을 두어야 한다. 그리고 수집된 자료 는 향후 인권 침해자의 처벌뿐만 아니라 피해자에 대한 손해배상, 복권 및 피해회복의 지원, 부당판결 재심절차상 증거자료, 공무원 임용을 위한 검토 자료 등으로 활용될 가 능성이 높다. 이러한 기록들은 광범위한 개인적 정보를 담고 있다는 점에서 민간조직 보다는 의회와 법률의 통제를 받는 정부 차원에서 관리하는 것이 바람직하다. 또한 자 료의 특성과 용도 등을 고려할 때, 형사사건의 처리를 위한 조사능력 자료관리 능력 을 갖추고 있으며, 피해회복 지원을 위한 법적 절차를 직접 수행할 소관부처인 법무부 에 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 적절할 것이다. 유엔 인권이사회에서도 북한 인권 모니터링 및 기록을 위한 현장사무소를 설치하고자 하는 상황에서, 만약 정치적 사정 등으로 국회에서 북한인권법의 조속한 제정이 불투명하게 된다면, 법 제정과 별 개로 북한인권기록보존소를 우선 설립하여 그 활동을 개시하는 방안에 대한 검토가 이루어져야 한다. Ⅳ. 결어 인권침해 상황을 앞에 두고 스스로 눈을 감는 것은 정의롭지 못한 일이다. 또한 최 근 유엔 총회나 유엔 인권이사회에서 북한인권결의안이 컨센서스에 의해 통과되는 등 북한인권 문제의 심각성 및 그 해결을 위한 노력의 필요성에 대해서는 이미 국제사회 의 공감대가 이루어져 있다. 게다가 북한에 강력한 압박이 될 국제형사재판소 회부 문 제와 관련하여, G2 국가로 국제적인 인정을 받기 원하는 중국이 그 회부에 대해 거부 권을 행사하기도 부담이 되는 상황이다. 통일을 지향하는 우리나라로서는 이 같은 시 기에 더욱 적극적으로 그 역할과 책임을 다 해야 한다. 그 일환으로 먼저 북한인권 개 선을 위한 제도적 기반을 마련하기 위해 법무부에 북한인권기록보존소 를 설치하는 내용을 포함하는 북한인권법 제정을 서둘러야 한다. 물론 다양한 접점에서의 교류를 통해 상호 신뢰를 구축하면서 북한을 국제사회의 일원으로 이끌어 내려는 노력이 병 행되는 것도 중요하다. 그러한 노력들을 통해 대한민국은 경제강국, 문화강국에 이어 인권강국 으로 도약할 수 있고, 결국에는 자유민주적 기본질서에 입각한 통일을 이룰 수 있을 것이다.

13 연구논문(1) 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 * 8) 한 명 섭 (법무법인 한미 변호사) 요 약 문 현재 북한에서 자행되고 있는 인권침해 역시 우리의 분단 상황에서 벌어지고 있는 우리 의 역사이다. 이를 기록하고 보존하는 일은 그 자체로서 가치가 있는 일이다. 특히 북한인권 기록은 통일 이후의 사회통합과 미래지향적인 통일한국을 건설하기 위한 과거청산 과정에 반드시 필요한 작업이다. 이는 선택의 문제가 아니라 반드시 해야만 하는 일이다. 그럼에도 불구하고 북한인권기록보존소 설치 문제를 포함하여 북한인권법 제정에 대해서는 찬반 의견 이 팽팽히 대립하고 있다. 이 글의 목적은 북한인권기록보존소에 대한 문제를 과거청산의 관점에서 살펴보기 위한 것이다. 이를 위해 과거청산과 북한인권기록의 관계, 북한인권기록 실태, 북한인권기록보존 소 설치 규정을 포함한 북한인권법 제정의 필요성, 법무부의 북한인권기록 보존 업무의 필 요성 등에 대해 검토하였다. 북한인권침해에 대한 기록 업무의 중요성을 다시 한 번 되새겨 보고, 정권의 교체나 대북 정책에 관계없이 일관되게 체계적으로 북한인권침해에 대한 기록 업무가 수행될 수 있도록 조속한 시일 내에 북한인권법의 제정이 이루어지기를 기대한다. 주제어 북한인권, 북한인권기록보존소, 북한인권법, 과거청산, 불법청산, 국제형사재판소에 관한 로마규정, 국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관한 법률 * 이 논문은 필자가 (사)북한인권정보센터와 독일 한스자이델재단이 공동 주최한 북한인권 사건기록과 인권운동 세미나에서 발표한 소고 북한인권기록과 과거청산 을 수정 보완한 것이다.

14 12 통일과 법률 目 次 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 북한 과거청산과 북한인권기록의 관계 1. 북한에 대한 과거청산 2. 과거청산과 북한인권기록의 관계 Ⅲ. 북한인권기록 실태 Ⅳ. 북한인권법과 북한인권기록보존소 1. 북한인권법 제정 추진 경과 2. 북한인권기록보존소 규정의 비교 Ⅴ. 북한인권기록보존소의 필요성 1. 필요성에 대한 찬반론 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 Ⅵ. 북한인권기록보존소의 소재 1. 법안 및 관련 기관의 의견 대립 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 Ⅶ. 결론 Ⅰ. 서론 최근 북한은 국제사회의 북한인권에 대한 문제제기를 의식한 탓인지 나름대로 인권 관련 법제에도 개선의 노력을 보이고 있다. 무엇보다도 2009년 4월 헌법 개정시 제8조 를 개정하여 국가는 인권을 존중하고 보호한다 고 처음으로 국가의 인권존중과 보 호에 관한 의무 규정을 두었다. 이후 2010년 7월 8일 노동보호법, 2010년 12월 22일 여 성권리보장법과 아동권리보장법을 각 제정하는 등 국내법제 개선을 통해 인권존중 및 보호에 대한 의지를 표명하였다. 2013년 7월 3일에는 장애인권리협약(Convention on the Right of Persons with Disabilities)에 서명을 함으로써 인권에 관한 국제적 의지도 피력 하는 등 가시적인 조치를 취하였다. 재일본 조선인총연합회(조총련) 기관지인 조선신보 에 따르면 북한이 장애인 복지를 국제적 기준에 맞추기 위해 2013년 12월 6일 장애자 보호법을 개정하였다고도 한다. 1) 그러나 다른 한편으로는 2013년 6월 북한 주민들의 생활에 대해서는 헌법이나 노동 당 규약보다 상위에 있는 최고의 규범으로 평가되는 당의 유일적 영도 체계 확립의 10대 원칙 을 당의 유일사상체계 확립의 10대 원칙 으로 개정하면서 김정은에 대한 충성을 강요하고 있을 뿐 아니라 수시로 형법을 개정하고, 주민행정법 제정과 행정처 벌법 개정 등을 통해 주민통제를 강화하고 있다. 1) 연합뉴스, 2013년 12월 6일.

15 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 13 이 같은 상황에서 국제인권단체인 프리덤 하우스(Freedom House)는 2013 세계자유 보고서 에서 북한을 40년 연속 최악의 인권탄압국가로 규정하였다. 유엔인권이사회 (UNHRC)도 2013년 3월 21일 개최된 제22차 회의에서 이사국 만장일치로 북한인권조 사위원회(Commission of Inquiry: COI) 설립에 관한 결의를 채택하였다. 2) 북한인권조사 위원회는 지난 1년간의 활동을 마감하는 공식보고서를 2014년 2월 17일 제네바에서 공 개하였다. 위 보고서는 방대한 자료 제시 및 법적 분석을 통해 북한 내의 다양한 인권 침해 행위가 국제형사법상 인도에 반한 죄(crimes against humanity)를 구성한다고 명백 히 밝혔다. 또한 위 범죄는 국제형사재판소(ICC)의 관할 대상범죄일 뿐 아니라 보호책 임(R2P: Responsibility to Protect) 개념과도 직업 관련된다고 밝히면서, 유엔 안보리가 북한 상황을 국제형사재판소에 회부할 것을 권고하고 있다. 3) 2014년 3월 28일 유엔 인 권이사회는 위 보고서의 결론과 권고안에 대한 후속조치를 담은 결의안을 채택했다. 위 결의안의 핵심은 북한의 인권침해 가해자에 대한 국제법에 따른 처벌 메커니즘 마 련, 탈북자 강제송환 금지원칙의 재확립, 북한인권 상황을 계속 지켜볼 유엔 사무기구 의 설립 등으로 요약할 수 있다. 4) 이처럼 북한인권에 대한 문제는 단지 북한 내부나 남북한만의 문제가 아니라 국제 적인 관심의 대상이자 해결과제이다. 특히 분단국의 한 구성체인 우리로서는 북한인권 개선을 위해 노력해야 할 직접 당사자이기도 하기 때문에 더욱 큰 관심과 해결방안을 모색할 의무가 있다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 2005년 처음으로 북한인권에 대한 보다 체계적인 해결을 위해 북 한인권법안이 발의된 지 벌써 9년이란 시간이 흘렀다. 제17대 국회 및 제18대 국회에 제출된 북한인권법안들은 모두 해당 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 제19대 국회에 도 5개의 북한인권법안이 제출되었지만 아직까지 소관 위원회 심사 중에 있다. 북한인권법안 내용 중 가장 논란의 대상이 되고 있는 것은 북한인권기록보존소의 설치에 관한 것이다. 북한인권기록보존소 설치에 관한 규정이 들어 있는 북한인권법을 제정할 필요성이 있는지에 대해 찬반 논쟁이 첨예하게 대립하고 있다. 북한인권기록보 2) Human Rights Council Resolution A/HRC/RES/22/13. 3) 중앙일보, 2014년 2월 19일. 4) 조정현, 유엔 북한인권 조사위원회(COI) 보고서 분석 및 평가(전자자료), 주요국제문제분석 (국립외 교원 외교안보연구소, 2014), 1, 8면 참고.

16 14 통일과 법률 존소를 어느 기관에 설치하여야 하는지에 대해서도 법안의 내용이 다르다. 특히 국가 인권위원회와 법무부는 모두 자신들 산하에 위 기구를 설치하는 것이 바람직하다는 주장을 하고 있어 입장 정리가 쉽지 않은 상황이다. 위 논쟁에 대한 해법의 출발점은 결국 북한인권기록보존소의 설치 목적이 무엇인지 에 대한 근본적인 문제의 검토에서 출발해야만 한다. 북한인권기록보존소의 설치 목적 은 북한의 인권실태를 파악하여 그 개선을 촉구하는 자료로 활용한다는 점도 있지만 더욱 근본적인 목적은 통일 이후 과거청산의 자료로 활용하고자 하는데 있다고 본다. 이 글의 목적은 북한인권 침해 사례에 대한 기록(이하, 북한인권기록 이라 한다)에 대한 문제를 과거청산의 관점에서 살펴보고자 하는데 있다. 이를 위해 먼저 북한체제 에 대한 과거청산 문제를 개괄적으로 살펴본 후, 과거청산과 북한인권기록의 관계에 대해 검토해 보고자 한다. 이어서 현재 우리의 북한인권기록 실태를 살펴보고, 북한인 권기록에 관한 논쟁의 한 가운데 있는 북한인권기록보존소 설치의 필요성 및 위 보존 소를 어느 기관 산하에 두는 것이 바람직한지에 대해 검토해 보고자 한다. Ⅱ. 북한 과거청산과 북한인권기록의 관계 1. 북한에 대한 과거청산 가. 과거청산의 정의 통일한국의 헌법질서는 당연히 자유민주주의적 기본질서와 실질적 법치주의에 입각 하여야만 한다. 이는 곧 사회주의체제인 북한이 자유민주주의적 기본질서와 실질적 법 치주의 체제인 남한으로 통합되는 것을 의미한다. 이와 같은 체제통합 과정에서는 동 서독 통일의 사례를 보듯이 필연적으로 북한의 반치법국가적 잔재를 청산하는 과정, 즉 과거청산 또는 불법청산이 필요하다. 법학계에서는 과거청산이란 용어보다는 불법청산이란 용어가 더 선호되는 것으로 보인다. 불법청산(Aufarbeitung des Unrechts)이란 개념은 독일에서 과거 나치정권의 불 법을 규명하기 위해 처음으로 사용된 이래 독일 통일이후 구동독 공산당 정권에 의해

17 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 15 자행된 불법을 법치국가원칙에 따라 제거 또는 극복하는 작업을 의미하는 용어로 독 일학계와 판례를 통해 널리 인용되어 왔다. 불법청산이란 용어가 청산 대상 정권에 의해 자행된 불법을 법치국가원칙에 따라 제거 또는 극복하는 법적 특히 형사법적 청산의 의미가 강하다면, 과거청산이란 용어 는 정치적 사회적 도덕적 역사적 청산의 의미까지 포괄할 수 있는 용어라 할 수 있다. 남북통일을 전제로 북한 과거청산 에 대한 정의를 한다면 결국 통일이전에 북한 정 권에 의해 자행된 과거의 불법을 제거 또는 극복하는 작업이라고 정의할 수 있다. 북한 과거청산의 문제는 북한 정권에 의해 자행된 체제불법 에 대한 것이다. 체제불 법이란 통상 행위 당시의 국가의 권력강제에 의하여 보장되는 총체적 규범질서 속에 서 이에 준하는 명령에 근거한 국가행위의 행태로 자행됨으로써 체제 내부에서는 불 법으로 평가되지 아니하였지만 그 체제의 붕괴로 인하여 종전의 가치질서와 법률체계 가 전환됨에 따라 비로소 불법으로 평가받는 행위 라고 정의된다. 5) 체제불법은 특정한 정치조직체 내에서 제정된 법률에 근거하여 자행된 행위, 법률에 의하여 허용되거나 명령된 행위, 체제유지를 위하여 정권수뇌부의 명시적 묵시적 의 사에 따라 이루어진 행위를 포괄하는 개념으로서 이러한 행위들은 행위 당시에는 적 법한 행위로 취급되었지만, 그 체제가 붕괴되어 이념이나 가치가 전환된 새로운 체제 가 수립되면 비로소 불법성이 드러나 그 행위자에 대한 법적 도덕적 정치적 사회 적 책임이 추궁되는 특징을 갖는다. 6) 따라서 북한에서 발생한 인권침해 범죄라 할지라 도 그것이 북한 정권과 무관하게 개별적으로 이루어진 것이라면 이는 그 행위자에 대 한 개별적 형사처벌의 문제로 체제불법과는 구별되어야 할 것이다. 또한 이러한 체제 불법은 특별한 체계적 또는 국가적 자의에 기초하여 발생한 구체적인 불법형태로 나 타나므로 경제적 궁핍, 자유권과 행동의 일반적 제한 등과 같은 포괄적인 부정의나 정 의의 흠결 등은 체제불법의 개념에 포함되지 않는다. 7) 5) 법무부, 통일독일의 동독 체제불법청산 개관 (법무부, 1995). 45면. 6) 김하중, 체제불법 청산방안에 관한 헌법적 고찰-구 동독과 북한의 체제불법을 중심으로-, 고려대학교 박사논문(2008), 4면. 7) 위의 논문, 29면.

18 16 통일과 법률 나. 과거청산의 범위 북한 과거청산의 범위는 크게 시간적 범위와 장소적 범위 및 피해자의 범위로 구별 해 볼 수 있다. 시간적 범위는 간단하게 본다면 남북분단 이후 통일 이전까지로 보면 될 것이다. 굳 이 문제를 제기한다면 남북분단 이후 북한정권 수립 이전까지의 시기이다. 남북분단 이후 남한에는 미군정이 실시되었다. 북한의 경우에는 과연 이 시기를 소련군정기로 볼 것인지 여부가 명확하지 않다. 그러나 북한의 경우 이 시기의 법률 제정 등 사실상 통치가 북조선임시인민위원회 명의로 실시되었으므로 남북분단을 시점으로 보는 것이 타당하다고 본다. 또 하나의 문제는 현재 남한에서도 진행되고 있는 일제 과거청산의 문제이다. 일제 청산의 문제는 북한 내에서도 문제가 되기 때문이다. 그러나 이는 기본 적으로 일제 과거 청산의 문제이지 북한 과거 청산의 문제가 아니므로 별개로 논의 되어야 할 것이다. 장소적 범위의 문제는 북한 정권에 의해 자행된 행위라면 그 발생장소가 어디인지 는 크게 문제가 되지 않는다고 본다. 즉, 과거청산의 대상이 되는 행위가 이루어진 장 소가 북한은 물론 남한이나 제3국 어디든지 북한 정권에 의한 행위라면 과거청산의 범 위에 포함시켜야 할 것이다. 북한 과거청산의 문제를 피해자에 따라 구분해 본다면 북한 주민에 대한 불법만 대 상으로 할 것인지, 남한 주민을 포함하여 외국 또는 외국인에 대한 불법을 포함할 것 인지가 논의될 수 있으나 그 피해자를 북한 주민에 한정할 필요는 없을 것이다. 다. 과거청산의 대상 북한 과거청산은 통일 이전 북한 정권에 의해 자행된 모든 불법행위와 결과가 그 대상이다. 청산의 구체적 대상은 체제불법행위를 한 국가나 체제 자체가 아니라 그러 한 체제불법을 이루는 구체적 개별적인 행위들이다. 여기에는 불법행위자 개개인에 대한 인적 청산 외에 그 결과를 회복하기 위한 사법 재건과 같은 제도적 청산, 몰수재산처리와 같은 물적 청산도 포함된다. 다만 이 글에서 는 북한의 인권침해와 직접적 관련이 있는 인적 청산의 문제로 논의의 범위를 제한하 고자 한다.

19 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 17 과거청산의 대상을 유형별로 분류해 보면 통상 침해법익에 따라 생명권의 침해, 신 체와 건강에 대한 침해, 자유에 대한 침해, 거주와 이전의 제한, 재산권의 박탈, 직업에 대한 침해 등으로 구분한다. 그 밖에도 행위주체에 따라서는 사법종사자에 의한 사법 범죄, 경찰 교도관 세관원 국경수비대원 등에 의한 직무범죄, 체제수호기관에 위한 안보범죄, 경제부처에 의한 경제범죄 등으로 나누어 볼 수 있고, 행위태양의 관점에서 국경폐쇄, 법왜곡, 선거부정, 간첩행위, 강제입양, 경제범죄 등으로 구분해 볼 수도 있 다. 8) 라. 과거청산의 유형 과거 체제의 불법행위에 대한 새로운 체제하에서의 청산방식을 역사적으로 살펴보 면 각 나라마다 체제의 붕괴 내지 전환 과정과 시대적 배경, 새로운 체제의 법질서와 가치관, 국민들의 의사 등에 따라 다양한 형태로 전개되었다. 따라서 과거청산의 유형 에 대한 분류도 학자들마다 약간의 차이가 있다. 대표적으로 클라우스 킨켈(Klaus Kinkel)은 다음의 네 가지 유형으로 분류하고 있다. 1불법행위자를 모두 사면하는 방식이다. 라틴아메리카의 군사독재체제가 저지른 불법 에 대한 형사책임은 군사독재 종식 후에 독재자들과 그 협력자들을 과감히 사면하는 방식으로 청산되었다. 2사회 전체가 과거의 불법을 묵인하고 아무 일도 없었던 것처 럼 지나가는 방식이다. 제2차 세계대전이 종료한 후 전쟁에 대한 책임자들 중에서 전 범재판에 회부된 자들을 제외하고 어떤 사람에게도 그 책임을 묻지 않았던 일본의 사 례가 여기에 해당할 것이다. 3간단하고 형식적인 재판절차를 거쳐 과거의 불법행위자 들을 단죄하고 가혹하게 처벌하는 방식이다. 폭력혁명에 성공한 정권이 과거체제의 정 적을 제거하고 권력의 안정적 기반을 마련하기 위해 취해왔던 방법으로 역사상 수많 은 선례가 존재한다. 4법치국가원리에 입각한 적법절차에 따라 가해자를 사법처리하 고 피해자를 구제하며 불법행위로 인하여 발생한 부당한 결과를 원상회복하는 방법이 다. 이것은 통일독일이 동독의 체제불법을 청산함에 있어 취했던 방식이다. 9) 위의 네 가지 청산유형 중 2의 묵인 방식은 사실상 과거 청산 을 하지 않은 것이고, 3의 방식은 그 청산 방식 자체가 다시 과거청산의 대상이 될 소지가 크다는 점에서 8) 위의 논문, 30면. 9) Klaus Kinkel, Wiedervereinigung und Strafrecht, JZ p.486. 김하중, 위의 논문, 4면에서 재인용.

20 18 통일과 법률 바람직하지 않다. 현재까지의 역사적 과거청산 방식 중에서도 가장 높이 평가되는 방 식은 통일독일의 경우와 같이 법치국가원칙에 입각한 사법적 청산방식과 남아프리카 공화국의 경우와 같이 진실과 화해라는 보다 큰 가치를 추구하면서 실시한 사면방식 이라 할 수 있다. 마. 북한에 대한 과거청산 방식 통일 이후 북한에 대한 과거청산은 통일의 과정이나 유형에 따라 선택을 달리할 수 밖에 없을 것이다. 이는 통일 당시 과거청산의 주체 또는 주도적 세력이 누가 될 것이 냐에 따라 그 유형이나 청산 정도가 달라질 것이기 때문이다. 만일 과거청산의 대상이 되어야 할 현재의 북한 정권이 계속하여 영향력을 행사할 수 있는 형태의 통일이 된다 면 과거 동유럽 국가들의 체제 전환 과정에서 있었던 과거청산과 같이 특히 사법적 측 면에서의 과거청산은 제대로 이루어지지 않거나 매우 제한적으로 이루어질 수밖에 없 을 것이다. 북한에 대한 과거청산을 검토할 때 간과하지 말아야 할 것은 과거청산의 기본적 성 격에 대한 것이다. 과거청산의 문제는 체제불법을 말하는 것이다. 체제불법이란 행위 당시의 그 체제 내에서는 불법으로 평가되지 않았던 것이 체제의 붕괴로 인하여 종전 의 가치질서와 법률체계가 전환됨에 따라 비로소 불법으로 평가받는 행위를 말한다. 바로 이러한 성격 때문에 가장 모범적인 사례로 평가되는 통일독일의 과거청산도 일각에서는 사법적 보복, 혹은 자의적인 승자의 사법 이란 비판이 제기되었던 것이다. 통일독일의 사법적 청산조치는 하나의 주권국가였던 동독의 법질서와 사법실무를 무 시하고 사후적으로 불법이라고 선언한 것으로 법적 근거가 없고, 이는 승자가 패자에 게 자의적으로 적용하는 사실상의 힘에 근거한 것에 불과하다는 주장이다. 이와 관련하여 통일한국의 경우 위와 같은 사법적 보복 또는 승자의 사법이란 문제 제기를 불식시킬 수 있는 방안을 국제형사재판소에 관한 로마규정(Rome Statute of the International Criminal Court) 에서 찾아 볼 수 있다. 위 규정은 독일 통일 이후인 1998년 7월 17일 로마에서 채택되어 2002년 7월 1일 발효되었다. 우리나라는 2000년 3월 8일 서명을 하고, 2002년 11월 8일 국회동의를 받아 같은 달 13일 비준서를 기탁하였으며, 2003년 2월 1일 조약 제1619호로 발효되었다. 이후 2007

21 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 19 년 12월 21일 위 규정의 국내 이행법률인 국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관 한 법률 을 제정하여 동일자로 시행하고 있다. 위 법률은 제1조에서 명시하고 있는 바 와 같이 인간의 존엄과 가치를 존중하고 국제사회의 정의를 실현하기 위하여 국제형 사재판소에 관한 로마규정 에 따른 국제형사재판소의 관할 범죄를 처벌하고 대한민국 과 국제형사재판소 간의 협력에 관한 절차를 정함을 목적 으로 한다. 위 법에서는 국제형사재판소의 관할 범죄인 집단살해죄, 인도에 반한 죄 및 각종 전 쟁범죄에 대한 규정을 두고 있다. 특히 위 법에서 규정하고 있는 인도에 반한 죄에 관 한 처벌규정, 공소시효 배제에 관한 규정 및 외국인이 국외에서 범한 범죄의 처벌에 관한 형사법상의 특칙 등은 통일한국의 불법청산에 있어서 제기되는 여러 가지 법률 적 난제와 쟁점들을 해결하는데 도움이 될 수 있다. 무엇보다도 인류의 보편적 가치를 추구하는 객관적이고 공정한 국제규범에 입각한 형사처벌이라는 정당성을 확보할 수 있을 것이란 점에 특별히 주목할 필요가 있다. 위 규정과 법률은 동유럽 국가들의 체제전환이나 독일 통일 이후에 비준 또는 제정 된 것이다. 위 규정과 국내의 이행법률을 통한 불법청산은 통일독일의 경우보다도 법 치국가원칙의 준수란 측면에서 진일보한 불법청산의 새로운 선례를 만들 수 있을 것 으로 기대된다. 북한 과거청산은 주로 위 법률 제9조의 인도에 반한 죄와 관련된다. 현실적으로 한국전쟁의 전쟁 관련 책임자들이 대부분 사망한 상황에서 북한 과거청 산 시 가장 큰 문제가 되는 현재도 자행되고 있는 공개처형, 정치범수용소 운영 등을 통한 북한 주민들에 대한 광범위한 불법 체포와 구금 및 수용소 내에서의 각종 고문행 위, 남한 주민에 대한 각종 테러와 납치 행위가 될 것이다. 이러한 범죄들은 대부분 위 제9조의 적용으로 처벌이 가능하다. 다만 한 가지 문제는 위 법률의 시행일인 2007년 12월 21일 이전의 불법에 대해서는 위 법률을 적용할 수 없다는 한계가 있다. 그렇지 만 북한에서 자행되는 대부분의 인권침해행위는 계속범적 성격을 띠고 있고, 현재도 진행이 되고 있다. 통일의 시기에 따라서는 상당부분 위 법률의 적용만으로도 해결이 가능할 수 있을 것이다. 2. 과거청산과 북한인권기록의 관계 앞에서 본 바와 같이 통일한국의 북한에 대한 과거청산 방식은 통일의 유형과 통일

22 20 통일과 법률 당시 상황, 남북한 주민의 의사에 따라 선택을 달리 할 수밖에 없을 것이다. 다만 이를 묵인하거나 폭력적 청산 방식은 바람직하지 않으므로 위의 두 가지 방식을 제외한다 면, 역사적 경험에 비추어 볼 때 크게는 남아프리카공화국의 진실과 화해위원회(Truth and Reconciliation Commission)를 통한 사면 방식이나 통일독일의 경우처럼 법치국가원 칙에 입각한 사법적 청산방식 중에서 선택되거나 양자의 혼합 형태를 취하게 될 가능 성이 높다고 본다. 그런데 위 두 가지 청산방식 모두 반드시 수반되어야 할 선결조건이 있음을 주목할 필요가 있다. 바로 진실 규명의 문제이다. 사면 방식이 되었건 아니면 사법적 청산 방 식이 되었건 가장 중요한 것은 과거에 대한 명백한 진실의 규명이다. 모두가 납득할만 한 진실 규명이 없다면 사면이나 사법적 청산 모두 만족스러운 결과를 얻을 수 없다. 그렇게 되면 보다 철저한 과거청산을 요구하는 목소리가 끊이지 않을 것이고, 그로 인 한 사회적 갈등 역시 계속될 수밖에 없다. 일각에서 주장하는 바와 같이 만일 진실 규 명 활동을 통일 이후에 시작하게 된다면 이는 바람직하지 못하고 현실적으로 매우 힘 든 과정이 될 것이다. 과거청산이 진행되면 가해자들은 당연히 과거의 행적을 감추기 급급할 것이다. 굳이 통일독일의 사례가 아니더라도 이들에 의한 관련 자료의 폐기 등 은 당연히 예상되는 일이다. 따라서 과거 인권침해에 대한 진실 규명은 피해자와 목격 자 등의 진술에 대한 의존성이 높을 수밖에 없다. 현재도 북한의 인권침해 사례에 대한 조사는 북한이탈주민들을 통한 피해조사가 가 장 큰 비중을 차지한다. 그런데 사람의 기억이라는 것은 시간이 지남에 따라 희미해지 거나 변질이 될 우려가 높다. 또한 시간이 흘러 이들이 사망하게 되면 그 진술 자체를 확보할 수도 없게 된다. 따라서 이들의 진술 확보는 가능한 빠른 시일 내에 이루어져 야 한다. 과거청산의 측면에서 볼 때 이들을 상대로 한 북한인권기록은 매우 중요한 일이고, 반드시 바로 지금 당장 해야 하는 국가의 중요한 책무이다. 또한 북한인권기록은 사면 이나 형사소추의 자료로만 사용되는 것이 아니다. 무엇보다도 과거의 잘못을 되풀이 하지 않도록 할 중요한 역사의 기록이 되는 것이다. 또한 피해자에 대한 복권 및 보상 등에도 중요한 자료로 활용된다. 복권의 판단을 위한 증거자료가 될 뿐 아니라 정당한 보상의 근거가 활용됨과 동시에 잘못된 복권이

23 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 21 나 보상이 발생하지 않도록 방지하는데도 기여할 수 있다. 따라서 북한인권기록은 위 와 같이 과거청산을 염두에 두고 최대한 실체적 진실을 밝힐 수 있도록 제대로 생산하 고 관리할 필요가 있다. Ⅲ. 북한인권기록 실태 북한인권기록의 필요성과 중요성에 불구하고 아직까지 정부 차원에서는 북한인권 침해 사례에 관한 기록의 포괄적 체계적인 생산 수집 관리가 이루어지지 않고 있다. 법무부는 통일법무과를 중심으로 통일대비 업무와 관련하여 북한인권침해로 인한 과거청산과 관련한 연구업무를 수행하고 있기는 하지만 직접적으로 인권침해사례를 조사하거나 그 기록물을 생산 수집 관리하지는 않는다. 국가인권위원회는 2011년 3월 북한인권 문제와 관련한 기록을 체계적으로 수집 관 리하고, 북한인권 개선을 위한 정책 수립 등을 위해 북한인권침해신고센터를 설치하여 북한 주민, 재외탈북자, 국군포로, 납북자, 이산가족, 남한 주민이 북한에 의하여 인권 침해를 당한 사건에 대한 신고를 접수 관리하고 있다. 2012년 3월에는 1년간 북한인 권침해신고센터에 접수된 사례를 정리한 북한인권침해사례집을 발간한 바 있다. 위 사례집에는 1년간 834명으로부터 접수된 북한인권 침해 사례를 정리해 수록하였 다. 북한 정치범수용소에서의 인권침해, 구금시설인 교화소에서의 인권침해, 기타 구금 시설에서의 인권침해, 국군포로 납북자 이산가족에 대한 인권침해 등이 주요 내용을 이루고 있다. 그 밖에 통일부 산하 통일연구원에서 매년 북한인권백서를 발간하고 있지만, 북한인 권침해 실태에 대한 조사는 위 백서발간에 필요한 정도의 조사여서 매우 제한적이다. 민간단체인 대한변호사협회도 북한이탈주민들에 대한 설문조사 등을 통해 매 2년마다 북한인권백서를 발간하고 있다. 하지만 위 협회의 인권침해실태 조사 역시 백서발간의 목적 범위 내에서 제한적으로 이루어지고 있을 뿐이다. 그나마 다행인 것은 민간단체인 (사)북한인권정보센터(NKDB)가 10년 전부터 북한인 권침해에 대한 실태조사를 체계적으로 하여 기록을 관리해 오고 있다는 것이다. 특히

24 22 통일과 법률 북한이탈주민에 대한 전수조사를 하고 있다는 것은 매우 다행스러운 일이다. 위 북한 인권정보센터는 북한의 인권개선과 북한인권침해(과거사) 청산을 주요목표로 2003년에 설립되었다. 위 센터는 북한인권침해 실태조사, 북한인권침해 DB 구축 및 관리, 북한인권침해 구 제 및 예방, 북한인권피해자 보호와 정착 지원 업무를 수행하고 있다. 특히 2007년부터 북한인권 침해사례와 증거물을 체계적으로 관리하고 보존하기 위하여 부설기관으로 북한인권기록보존소를 설립하여 운영하고 있다. 북한인권기록보존소는 북한인권 사건 정보와 관련 인물 정보를 체계적으로 기록하 고 보존하기 위하여 NKDB 통합인권 DB 를 개발하여 활용하고 있다. NKDB 통합인 권 DB 는 탈북자 증언(인터뷰 및 설문조사), 문헌자료(국내외 문헌 및 북한의 판결문, 심문조서 등), 사진 및 영상물, 고문 도구 등 매년 새롭게 수집된 증거자료의 분석결과 를 보존하고 있다. 북한인권기록보존소가 보관중인 인권침해 사건은 2013년 7월 기준 46,713건으로 유 사한 기능을 수행한 서독 잘츠기터 중앙기록보존소 10) 의 최종 사건 규모인 41,390건 (1961년부터 1990년까지 30년간 집계)을 능가하는 기록이다. 11) Ⅳ. 북한인권법과 북한인권기록보존소 1. 북한인권법 제정 추진 경과 북한인권기록의 생산 및 관리는 당연히 국가에서 해야 할 업무임에도 불구하고 현 재로는 위와 같이 국가기관이 아닌 민간단체가 가장 포괄적이고 체계적으로 기록하여 관리하고 있는 형편이다. 이와 같은 문제점 등을 해결하기 위해 2005년 8월 11일 김문수 의원에 의해 최초로 10) 정식명칭은 die Zentrale Erfassungsstelle der Landesjustizverwaltungen 로 자료마다 번역을 달리하고 있으나 이 글에서는 편의상 잘츠기터 중앙기록보존소 로 용어를 통일하여 사용하고자 한다. 11) (사)북한인권정보센터 부설 북한인권기록보존소, 2013 북한인권백서 (2013), 39면 참조.

25 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 23 북한인권법안이 발의 되었다. 위 법안 제9조는 북한 내에서의 인권침해사례와 그 증거 를 체계적으로 수집 기록 보존하기 위하여 국가인권위원회에 북한인권기록보존소를 두도록 하고 있다. 그러나 위 법안은 제17대 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 제18대 국회에서도 김문수 황우여 윤상현 의원의 각 대표발의에 의한 북한인권법 안에 북한인권기록보존소 설치에 관한 내용이 포함되어 있었다. 그 밖에 황진하 의원 의 북한인권증진법안은 제13조에서 국가인권위원회가 북한 내 인권실태에 대한 정보 를 수집 분석하고, 그 보고서를 국회에 제출토록 하고 있고, 제18조에서는 통일부장관 은 북한주민의 인권실태 인권증진활동 및 인도적 지원활동에 관한 보고서를 6개월마 다 국회에 제출토록 규정하였으나 북한인권기록보존소를 별도로 설치하는 내용은 없 었다. 또한 홍일표 의원이 대표 발의한 북한인권재단 설립 운영에 관한 법률안은 북한인 권재단을 설립하여 위 재단의 사업으로 북한인권 실태에 대한 조사 연구, 북한 인권 침해 실태의 기록에 대한 보존 검증 등 10가지를 규정하고 있었다(안 제5조제1항 제1 호 내지 제10호). 제18대 국회에 제출된 위 법안들 역시 국회 임기만료로 모두 자동 폐기되었다. 현재의 제19대 국회에도 윤상현 황진하 이인제 조명철 심윤조 의원이 각 대표 발의한 5개의 북한인권법안이 제출되었으나 아직 소관 위원회 심사 중에 있다. 12) 2. 북한인권기록보존소 규정의 비교 제19대 국회에 제출된 위 5개의 북한인권법안은 모두 북한인권기록보존소 설치에 관한 규정을 포함하고 있다. 북한인권기록보존소에 관한 각 법안의 규정을 살펴보면 아래 표와 같다. 12) 위 5개의 법안 외에도 2012년 11월 15일 심재권 의원이 대표 발의한 북한주민 인권증진법안 이 있다. 위 법안 역시 북한 주민의 인권증진에 기여하고자 하는 목적은 다른 북한인권법안과 같지만 북한인권 기록보존소에 관한 규정이 없으므로 검토 대상에서 제외한다.

26 24 통일과 법률 <표 1> 19대 국회 북한인권법안의 북한인권기록보존소 관련 규정 비교 윤상현 의원안 황진하 의원안 이인제 의원안 조명철 의원안 심윤조 의원안 제10조(북한인권재 단의 설립) 1, 2 생략 3 재단은 다음 각 호의 사업을 수행한다. 1. (생 략) 2. 북한인권기록보존 소의 설치 운영 3. 8.(생 략) 4 그 밖에 재단의 설립에 필요한 사 항은 대통령령으로 정한다. 제12조(북한인권기록 보존소) 1 북한인 권 침해사례를 조 사하고 관련 자료 를 체계적으로 수 집 기록 보존하 기 위하여 법무부 에 북한인권기록보 존소를 둔다. 2 법무부장관은 북 한인권기록보존소 의 업무와 관련하 여 필요한 경우에 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체 의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요청을 받은 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장 은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하 여야 한다. 3 그 밖에 북한인 권기록보존소의 구 성 및 운영에 관한 사항은 대통령령으 로 정한다. 제14조(북한인권기록 보존소) 1 북한인 권 침해사례를 조 사하고 관련 자료 를 체계적으로 수 집 기록 보존하 기 위하여 국가인 권위원회에 북한인 권기록보존소를 둔 다. 2 제1항의 조사에 관하여는 성질에 반 하지 않는 한 국가 인권위원회법 제4장 이하의 규정을 준용 한다. 3 국가인권위원회 위 원장은 북한인권기 록보존소 업무와 관 련하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체 의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요 청을 받은 중앙행정 기관 또는 지방자치 단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이 에 응하여야 한다. 4 그 밖에 북한인권 기록보존소의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제13조(북한인권기록 보존소의 설치) 1 북한 인권 침해사 례와 관련된 자료 등을 체계적으로 수집ㆍ기록ㆍ보존 하기 위하여 국가 인권위원회에 북한 인권기록보존소를 둔다. 2 국가인권위원회는 북한인권 침해사건 에 대한 자료 수집 ㆍ기록ㆍ보존 업무 와 관련하여 필요 한 경우에 관계 중 앙행정기관의 장 또는 지방자치단체 의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요청을 받은 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체 의 장은 특별한 사 유가 없는 한 이에 따라야 한다. 3제1항에 따른 북 한인권기록보존소의 구성 및 운영에 필 요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제9조(북한인권기록 보존소의 설립) 1 북한인권 침해사례 를 조사하고 관련 자료를 체계적으로 수집 기록 보존 하기 위하여 국가 인권위원회 소속으 로 북한인권기록보 존소를 둔다. 2 제1항에 따른 북한인권기록보존 소의 구성 및 운영에 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다.

27 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 25 위 5개의 법안을 비교해 보면 모두 별도의 북한인권기록보존소 설치 운영에 관한 규정을 두고 있다. 황진하 이인제 심윤조 의원이 각 발의한 법안들은 북한인권기록보존소의 역할을 북한인권침해 사례의 조사 수집 기록 보존으로 규정하고 있고, 조명철 의원 법안에 는 위 네 가지 기능 중에서 조사기능이 빠져 있다. 황진하 이인제 조명철 의원안은 위 업무를 위해 중앙행정기관 및 지방자치단체장에게 협조를 요청할 수 있고, 위 요청 에 대해 특별한 사유가 없는 한 이에 응하도록 동일한 내용의 규정도 두고 있다. 북한 인권기록보존소의 구성과 운영에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 점은 동일하다. 13) 이처럼 각 법안이 거의 동일한 내용으로 되어 있으면서도 북한인권기록보존소를 어 느 기관에 설치한 것인지에 대해서는 내용을 달리한다. 윤상현 의원안은 북한인권재단 내에, 황진하 의원안은 법무부에, 나머지 3개의 법안은 국가인권위원회에 설치하는 것 으로 규정하고 있다. Ⅴ. 북한인권기록보존소의 필요성 1. 필요성에 대한 찬반론 북한인권법안의 핵심은 북한인권기록보존소 관련 규정이라 해도 과언이 아닐 것이 다. 따라서 북한인권기록보존소의 설치에 대한 찬반 의견은 결국 북한인권법 제정 자 체의 찬반론과 직접적인 관련이 있다. 먼저 위 법의 제정에 찬성하는 입장에서는 북한인권에 대한 선언적 추상적 규정 14) 보다 북한인권 개선을 실효적으로 추진하기 위해서 구체적인 제도장치 마련이 필요하 다는 점, 북한의 인권문제가 공개적 공식적으로 거론이 가능해짐에 따라 국민적 관심 13) 윤상현 의원안은 북한인권기록보존소의 구성과 운영에 대한 직접적인 규정은 없으나 제10조 제4항이 북한인권재단의 구성에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 14) 남북관계 발전에 관한 법률 제9조(인도적 문제 해결) 1 정부는 한반도 분단으로 인한 인도적 문제 해결과 인권개선을 위하여 노력한다.

28 26 통일과 법률 이 높아진다는 점, 국제적으로도 유엔인권이사회 및 유엔총회의 연례적 북한인권 결의 등 북한의 인권을 개선하기 위한 국제사회의 노력에 동참함으로써 국제사회와 유기적 이고 실질적인 협력체계 구축이 가능해진다는 점에서 의미가 있다고 보고 있다. 반면, 법률의 제정에 반대하는 입장에서는 북한 당국에 대북 압박의 요소로 인식될 수 있고, 이로 인한 북한 당국의 반발과 남북관계의 경색, 그리고 체제 위협을 의식한 북한 당 국의 북한주민에 대한 내부 통제 강화 등의 가능성도 있어 법률이 실효적으로 북한의 인권상황을 개선시킬 수 있을지 여부가 불투명하다는 점을 들고 있다. 15) 제19대 국회에 발의된 북한인권법안의 내용을 살펴보면 북한인권기록보존소 설치에 관한 규정 외에 북한인권자문위윈회 설치, 북한인권 기본계획 및 집행계획 수립, 북한 인권대사 임명, 북한인권재단 설립, 민간단체 지원 등의 문제에 대해 유사한 규정들을 두고 있다. 다만 국군포로 납북자 이산가족 등 인도주의 사안을 포함하고 있는지 여 부, 인도적 지원에 관한 규정의 유무, 북한인권기록보존소를 어느 기관에 설치할 것인 지에 대한 입장, 북한 주민의 정보접근에 관한 규정 유무, 북한에서 인권 관련 활동을 하는 북한 주민으로 구성된 단체에 대한 지원 규정 유무, 제3국 체류 북한 주민에 대 한 보호 규정 유무, 국제형사재판소 기소 관련 규정 유무 등에 있어서 약간의 차이가 있을 뿐이다. 각 법안의 제출이유나 목적 조항을 살펴보면 위 법의 제정 목적을 대체로 북한 주 민에 대한 인도적 지원, 북한인권개선, 또는 북한인권증진에 두고 있다. 북한인권기록 보존소의 설치 목적 내지 이유에 대해서도 과거청산을 목적으로 명시하고 있지는 않 고 주로 북한인권 침해사례를 조사하고 관련 자료를 체계적으로 수집 기록 보존하 기 위한 것으로만 명시하고 있다. 즉 어느 법안도 위 법안의 제출이유나 북한인권기록 보존소의 설치 목적에 대해 통일 이후 북한의 인권침해에 대한 과거청산에 있음을 밝 히고 있지 않다. 그러나 실질적으로 위 법안들의 주된 목적은 구서독의 잘츠기터 중앙기록보존소와 같이 북한인권기록보존소를 설치하여 북한이탈주민 등에 대한 조사 등을 통해 북한내 부에서 발생하고 있는 구체적인 인권침해사례를 조사하고 그 기록을 보존 관리하다 가 통일 이후 인권침해행위의 책임을 질 사람에 대한 형사소추를 비롯하여 구체적인 15) 이용준, 북한인권법안(심윤조의원 대표발의) 검토보고서 (국회 외교통상통일위원회 전문위원 검토보 고서, ), 6면.

29 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 27 과거청산의 자료로 활용하고자 하는데 있다고 해야 할 것이다. 바로 이 점 때문에 북 한인권기록보존소의 설치에 관한 규정을 포함하고 있는 북한인권법을 제정할 필요성 이 있는지에 대한 논쟁이 발생하고 있는 것이다. 위 법률의 제정에 반대하는 입장에서 가장 크게 우려하고 있는 바는 크게 두 가지 이다. 하나는 굳이 법률을 별도로 제정하지 않고서도 현실적으로 북한 인권 침해에 관 한 내용을 기록하여 활용할 수 있는데 별도로 법률을 제정하여 북한을 자극함으로써 남북관계를 경색국면으로 몰고 갈 필요가 있겠냐는 것이다. 다른 하나는 과연 위 법률 을 제정한다고 해서 북한인권 개선에 실질적인 도움을 줄 수 있겠느냐는 것이다. 위 법률의 제정 필요성은 사실상 북한인권기록보존소 설치의 필요성과 같은 의미라 고 본다. 북한인권기록보존소의 설치의 가장 주된 목적은 통일이후 과거청산에 있다고 보아야 할 것이다. 만일 북한인권법의 제정 목적을 통일이후 과거청산 문제를 염두에 두지 않고 단지 북한인권침해에 관한 사례를 조사하고 기록을 하며 그 자료를 인권교 육이나 북한인권 개선촉구 등의 목적으로 사용하기 위한 것으로만 본다면 법 제정 반 대론자들이 주장하는 바와 같이 굳이 별도로 법을 만들어 남북관계 경색을 초래할 필 요가 없다는 주장도 어느 정도 설득력이 있다고 본다. 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 북한인권법의 제정, 특히 북한인권기록보존소 설치가 통일이후 과거청산을 목적으로 한다면 위 법률의 제정 없이 과연 과거청산에 필요한 기록 확보가 얼마나 제대로 이루 어질 것인가를 생각해 볼 필요가 있다. 물론 북한인권기록보존소가 담당할 업무는 법 제정 반대론자들이 주장하는 바와 같 이 별도로 법을 제정하지 않더라도 현재 상태로도 불가능한 것은 아니다. 하지만 별도 의 법 제정이 없다면 굳이 독일의 사례를 보지 않더라도 각 정권의 정책과 노선에 따 라 수시로 사업이 중단될 소지가 매우 크다. 또한 업무에 필요한 예산과 인력 확보에 도 어려움이 많을 수밖에 없다. 따라서 정권이 바뀌더라도 일관성 있게 체계적으로 과 거청산을 목적으로 한 제대로 된 북한인권 침해 사례에 대한 조사와 기록 업무를 수행 하기 위해서는 별도의 법제정이 필수적이라고 본다. 법제정 반대론자들이 우려하는 바에 대해서도 독일의 사례를 참고할 수 있을 것이

30 28 통일과 법률 다. 즉, 독일에서도 잘츠기터 중앙기록보존소를 둘러싸고 우리와 비슷한 형태의 논쟁이 있었다. 독일 사민당은 위 중앙기록보존소가 동서독의 긴장완화정책에 저해가 된다면 서 끊임없이 기관폐쇄를 주장하였고, 심지어는 재정적 지원을 중단하기도 하였다. 그러 나 결과적으로는 사민당도 통일이후 중앙기록보존소의 설치가 올바른 선택이었음을 인정한 점을 주목할 필요가 있다. 1988년부터 1993년 슐레스비히-홀스타인(Schleswig-Holstein)의 주 수상이자 1991년부 터 1993년 사민당을 이끌었던 브요런 앵홀름(Bjoern Engholm)은 자신이 잘츠기터 중앙 기록보존소를 비판하는 이유에 대해 당시 우리들이 동독에 관한 모든 인식을 오늘의 관점에서 가졌다면, 동 보존소에 대한 비판적인 결정은 아마도 다르게 나타났을 수도 있을 것 이라고 언급하기도 하였다. 니더작센의 내무부장관인 우베 슈네만(Uwe Schüneman)도 잘츠기터 중앙기록보존소의 설립이 동독과 긴 국경선으로 대치하고 있 던 당시 상황에서 올바른 결정이었다고 강조한 바 있다. 16) 한스자이델 재단 한국사무소 대표인 베른하르트 젤리거 박사도 긴장완화정책이 인 권침해사례 수집으로 인해 어려움을 겪긴 했지만, 불가능하게 된 것은 아니었다. 내독 간의 협상에 있어서 가장 중요했던 요소는 경제분야의 목표들이었다. 사민당과 녹색당 그리고 자민당 일부에서 결정했던 동독 인권침해사례 수집 작업의 조기 포기는 실책 으로 판명되었다 고 한다. 17) 그는 또한 데일리NK와의 인터뷰에서도 중앙기록보존소와 관련하여 실질적으로 인권침해 가해자들이 법적으로는 동독 정부에 소속되어 있었기 때문에 처벌을 하기는 쉽지 않았지만 동독에서 인권을 침해하는 기관의 관료들은 자 신의 인권침해가 어딘가에 기록된다는 것을 알기 때문에 행동에 제약을 느끼는 예방 적 효과가 있었다고 밝힌 바 있다. 18) 물론 동서독의 분단 환경과 남북한의 분단 환경이 동일한 것도 아니고, 법 제정 반 대론자들이 주장하는 바와 같이 북한인권법을 제정할 경우 북한이 내정간섭 등을 이 유로 강력한 반발을 할 것은 당연히 예상된다. 하지만 남북한의 전반적인 관계가 위 16) 이건묵, 동독주민과 북한주민의 인권침해 기록보존소에 대한 정치적 갈등사례 비교와 시사점, 사회 과학 담론과 정책, 제4권 2호(경북대학교 사회과학연구원, ), 50면. 17) 베른하르트 젤리거, 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과, 통일과 법률, 통권 제8호(법무부, ), 14면. 18) 데일리NK, 2011년 6월 16일.

31 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 29 법의 제정 하나로 좌우되는 것은 아니다. 위 법을 제정하지 않는다고 해서 남북관계가 좋아질 것이라는 보장도 없다. 반대로 위 법을 제정한다고 해서 반드시 남북관계가 영 원히 경색국면으로 가는 것도 아닐 것이다. 이는 그 동안 북한의 입장에서는 자신들이 줄기차게 주장해 온 미군철수 문제와 국가보안법 폐지 문제가 이루어지지 않았고, 우 리의 입장에서는 북핵 문제가 해결되지 않은 상황에서도 남북한의 교류와 협력이 이 루어져 왔다는 점을 보아도 알 수 있는 일이다. 오히려 남북관계 경색에 대한 우려보다는 위 법의 제정을 통해 우리가 얻을 수 있 는 가치가 무엇인지를 생각해 볼 필요가 있다. 북한인권기록보존소가 그 기능을 제대 로 수행한다면 통일 이후의 과거청산에 대한 우려 때문이라도 북한의 인권침해 기관 종사자들이 심리적으로 위축됨으로써 얻게 되는 실질적인 북한의 인권개선 효과가 훨 씬 더 가치 있는 일이라고 본다. 이와 같이 과거청산을 염두에 둔 북한인권침해의 기 록에 따른 북한인권 개선의 효과는 단순히 인권침해 자료를 수집하고 국제사회와의 공조 등을 통해 북한에 대해 인권개선을 촉구하는 것 보다 훨씬 강력하고 직접적인 효 력을 가져올 것이다. 무엇보다도 인권침해기록은 통일 이후의 과거청산을 위해서도 반 드시 필요하다는 것은 두말할 나위가 없는 일이다. Ⅵ. 북한인권기록보존소의 소재 1. 법안 및 관련 기관의 의견 대립 가. 개요 북한인권기록보존소를 어느 기관에 설치할 것인지에 대해서도 각 부처 간의 입장에 차이가 있고, 북한인권법안들도 그 내용을 달리하고 있다. 먼저 법무부는 수사 형사소추 권한을 보유하고 있고 형사처벌 및 피해자 복권지원 이 가능한 법무부에 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 향후 북한인권기록을 바탕 으로 한 인권침해 사건에 대한 조사, 수사 등의 업무와 연속성을 갖기 용이한 측면이 있으므로 법무부에 북한인권기록보존소를 설치할 필요가 있다는 입장이다. 반면 국가 인권위원회는 정치적 중립성을 가지고 독립적인 조사기능이 있는 국가인권위원회에

32 30 통일과 법률 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 바람직하다는 입장이다. 다만 행정안전부는 국 가인권위원회법 제27조에 따라 인권에 관한 국내외의 정보와 자료 등을 수집 정리 보존하는 기능을 수행하는 인권도서관 이 국가인권위원회 내에 이미 설치되어 있으므 로, 북한인권 침해사례 조사 및 관련 자료의 체계적 수집 기록 보존을 위하여 인권 도서관 을 활용하는 것이 바람직하며, 북한인권 침해사례 조사에 해당 도서관을 활용 할 수 있도록 관련 조항을 수정하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다. 19) 현재까지의 진행 과정을 보면 대체로 국가인권위원회 설치안과 법무부 설치안이 가 장 유력해 보인다. 따라서 국가인원위원회와 법무부의 입장을 좀 더 구체적으로 살펴 보면 다음과 같다. 나. 국가인권위원회 설치안 국가인권위원회에 설치하는 것이 바람직하다는 견해의 이유는 첫째, 북한인권기록보 존소는 형사소추뿐만 아니라 다른 기능, 예를 들면 인권침해내용을 교육용 목적으로 활용하거나 국제사회의 자료요청에 협조하는 등 자료의 활용성 측면에서 많은 제약이 따른다는 것이다. 국가차원에서 북한인권침해와 관련하여 형사처벌과 과거청산 작업이 진행될 경우에도 법무부나 검찰은 그 기록의 보유기관에 대하여 자료요청을 할 수 있 으므로 활용도를 낮춰가면서 직접 자료를 관리할 이유가 없다는 것이다. 둘째, 법무부 에 형사소추를 목적으로 한 북한인권기록보존소를 설치한다면 북한으로부터 내정간섭 이라는 정치적 역공의 빌미를 제공하고 남북 간에 첨예한 외교적 마찰을 초래할 가능 성이 높다면서 독일의 경우에 법무부가 주도하여 기록보존소를 운영한 것은 우리나라 의 인권위원회와 같은 독립적인 인권기구가 설치되어 있지 않았다는 점도 유의할 필 요가 있다는 것이다. 반면 국가인권위원회는 인권에 대한 전문적인 능력과 국제인권규 범을 바탕으로 북한의 인권침해에 대한 현황 평가, 인권침해의 사안별 기록 및 활용을 유연하게 할 수 있고, 정부로부터 독립된 기관으로서 정권의 대북정책에 직접적인 영 향을 받지 않으므로 북한의 압박으로부터 상대적으로 자유로울 수 있으며 국가차원의 기록보존에도 불구하고 정부를 곤란한 처지에 놓이도록 하지 않을 수 있는 장점이 있 다고 주장한다. 20) 19) 배명근, 북한인권법안(윤상현 황진하 이인제 조명철의원 대표발의) 검토보고서 (국회 외교통상통 일위원회 전문위원 검토보고서, ), 38-40면.

33 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 31 다. 법무부 설치안 법무부의 견해를 정리해 보면 첫째, 북한인권기록보존소는 형사적 처벌을 위한 소추 기능과 복권 등 피해 회복조치 관련 집행기능이 함께 부여된 기관에 설치되어야 통일 후 체제불법 청산이란 본연의 임무를 수행할 수 있으며, 수사권 및 소추권이 없는 기 관에 설치할 경우 북한에 대한 경고 및 인권침해 억제 효과도 충분히 달성하기 어렵다 는 것이다. 둘째, 조사과정의 인권침해 방지와 개인정보 보호를 위해 범죄 피해자 조사 에 준하는 조사능력과 형사사건에 준하는 자료관리가 필요하다고 한다. 셋째, 민간단체 나 권고적 성격의 기구에 설치될 경우에는 수집 및 조사자료의 성격상 증거능력 측면 에서 근본적인 한계가 존재하고, 북한이탈주민 입국절차상 합동신문 과정에 참여할 수 있는 기관에 의한 조사가 필수적이며, 정확한 검증을 위해 국정원 등 대공수사기관과 의 긴밀한 협조가 긴요하다고 하다고 주장한다. 이런 점을 고려할 때 법무부는 통일 후 체제불법 청산과 관련된 계획을 수립 중에 있고, 북한의 인권침해 문제에 대해 가 장 객관적이고 공신력이 있는 조사 및 자료수집 체계를 갖추고 있으며, 서독의 경우도 베를린장벽 총격사건 후 1961년 각 주 법무장관 회의의 결정을 통해 접경지역인 니더 작센 주 법무부 산하에 잘츠기터 중앙기록보존소를 설치한 점 등을 고려할 때 법무부 산하에 설치하는 것이 바람직하다는 것이다. 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 앞에서 살펴본 바와 같이 과거청산을 염두에 둔 북한인권기록보존소를 설치한다면 그 자체로 북한 정권과 북한 내 인권침해 기관에 종사하는 관료 개개인들에 대한 심리 적 압박의 효과는 상당할 것이다. 즉, 북한인권기록보존소 설치를 포함한 북한인권법 제정 자체만으로도 북한의 강력한 반발은 당연히 예상이 되는 것이다. 따라서 북한인 권기록보존소를 법무부에 설치할 것인지 아니면 국가인권위원회에 설치할 것인지의 문제에 대해서는 북한의 반발 여부나 그 정도를 크게 고려할 것은 아니다. 오히려 중요한 것은 북한의 반응이 아니라 어느 기관에 설치하는 것이 가장 주된 20) 윤남근, 북한인권법 제정 필요성과 북한인권기록보존소 설치의 의의, 국가인권위원회 북한민주화위원회 공동주최 역사적 시대적 과제로서의 북한인권법 제정 세미나 자료집(국가인권위 원회, 2013), 26-27면. 김태훈, 북한인권법의 제정 필요성과 방향, 선진통일당 정책위원회 주최 북한인권법, 어떻게 할 것인가 세미나 자료집(2012), 12-14면도 거의 동일한 취지이다.

34 32 통일과 법률 목적인 과거청산 업무와 관련하여 더 효율적이고 실용성이 있으며, 북한 정권이나 인 권침해기관 종사자들에 대한 심리적 압박을 통한 인권개선의 효과가 더 있을 것인가 를 고민하는 것이 바람직한 접근방법이라고 본다. 이와 같은 입장에서 북한인권기록보존소 설치를 어디에 할 것인지를 생각해 본다면 국가인권위원회 보다는 법무부내에 설치하는 것이 바람직하다고 본다. 좀 더 정확하게 표현하자면 국가인권위원회가 위 업무를 하도록 할 것인지와 무관하게 법무부에서는 반드시 북한인권기록보존소의 설치 여부와 관계없이 해당 업무를 수행하여야만 한다 고 본다. 따라서 굳이 위 두 기관 중 어느 한 기관을 선택해야 한다면 법무부에 설치 하는 것이 바람직하다고 보는 것이다. 그 이유에 대해서는 앞에서 밝힌 법무부의 주장 과 더불어 다음과 같은 점을 들 수 있다. 첫째, 통일 이후 과거청산이 남아프리카공화국의 사면 방식이나 통일독일의 사법적 청산 방식 중 어느 방식을 택하더라도 가장 중요한 것은 실체적 진실을 규명하는 문제 이다. 실체적 진실의 규명은 행정조사보다는 수사의 방식이 훨씬 더 적합하다. 물론 국 가인권위원회에서도 충분히 능력 있는 인력을 확보하여 피해자들의 진술을 자세히 기 록할 수도 있을 것이다. 하지만 단순히 인권침해사실을 조사하는 것과 형사소추를 전 제로 한 수사기록의 작성에는 질적으로 많은 차이가 발생할 수밖에 없다. 제대로 된 실체 파악을 위해서는 피해자나 목격자의 진술이라고 해서 이를 그대로 기록만 해서 는 안 된다. 범죄수사에 있어서의 피해자 진술과 같이 이들을 상대로 진술내용에 모순 되는 부분은 없는지 살펴보고, 모순되거나 일반 경험칙에 반하여 납득하기 어려운 부 분이 있으면 이를 지적하고 재확인하는 등 수없이 반복되는 재질문을 통해 사실관계 를 명확히 밝힐 필요가 있다. 또한 그 진술을 뒷받침 할 수 있는 다른 증언이나 증거 물은 없는지 등 증거확보를 위한 노력도 병행해야 한다. 무엇보다도 가해자가 누구인 지를 최대한으로 특정해 놓아야 한다. 이런 작업들은 노련한 수사경험을 갖춘 검사들 이 직접 수행하는 것이 가장 적합하다 할 것이다. 둘째, 과거청산이 통일독일과 같이 사법적 청산 방식이 된다면 증거자료로 가장 중 요한 것은 수사기관이 작성한 피해자나 관련자들의 진술조서이다. 그런데 통일 이후 과거청산이 진행될 때 비로소 검찰이 국가인권위원회로부터 자료를 넘겨받아 검토하 고, 형사소추에 필요한 내용을 확보하기 위해 피해자들을 상대로 다시 진술을 받고자 한다면 이미 피해자가 사망한 경우도 있을 수 있고, 오래전 일을 다시 정확하게 기억

35 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 33 해 내기 어려울 것이다. 또한 과거청산을 염두에 두고 인권침해사례를 조사한다면 가 해자에게 적용할 죄명과 적용 법조를 염두에 두고 해당 범죄의 구성요건에 필요한 사 항을 조사해서 기록에 남겨야 한다. 이와 같은 방식의 조사 역시 국가인권위원회나 다 른 행정기관에서 하는 것은 적절하지 않고 수사기관, 특히 검사 작성의 진술조서를 통 해 이루어지는 것이 바람직하다고 본다. 셋째, 북한 인권침해 기관에 종사하는 관료들에 대한 심리적 압박을 통한 인권침해 방지 효과 면에서 보더라도 국가인권위원회 보다는 형사소추권을 가지고 있는 법무부 산하 검찰청의 검사들이 업무를 담당하는 것이 효과적일 것이다. 또한 검찰에서 위 업 무를 담당할 경우, 사안에 따라서는 가해자가 명확히 특정되는 경우에는 미리 이들을 입건하여 기소중지 처분을 둘 필요성도 있는데, 이를 위해서도 법무부가 위 업무를 담 당하는 것이 효율적이다. 넷째, 비용 등 국가예산의 측면에서 보더라도 국가인원위원회에 별도 기구를 설치하 고, 새로운 인력을 확보하기 보다는 이미 전국적 조직망을 갖춘 검찰조직을 그대로 활 용하는 것이 유리할 것이다. 더군다나 북한의 급변사태 등이 통일로 이어질 경우에는 통일에 임박하여 대규모의 북한이탈주민이 발생할 것이다. 이들을 상대로 한 인권침해 조사를 원만히 수행하기 위해서는 전국적 조직을 갖춘 검찰이 아니면 감당하기 어려 운 일이다. 다만 법무부에 북한인권기록보존소를 설치한다고 하더라도 국가인권위원회가 주장 하는 바와 같이 북한인권기록은 통일 이후의 과거청산자료로만 활용되는 것은 아니라 는 점을 유념할 필요가 있다. 따라서 법무부 자체적으로 인권침해내용을 교육용 목적 으로 활용하거나 북한인권 개선을 위한 국제사회와의 공조 등에도 소홀함이 없도록 해야만 한다. 아니면 필요한 범위 내에서 국가인권위원회를 비롯한 다른 국가기관과의 자료공유 등 업무협력이 원만하게 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다. 마지막으로 북한인권기록보존소를 법무부에 설치하는 것이 바람직하다고 해서 다른 기관이나 민간단체는 더 이상 이에 관한 업무를 하지 말아야 한다는 주장은 아니라는 것을 강조하고자 한다. 오히려 통일연구원이나 대한변호사협회, 북한인권정보센터가 지금까지 수행하여 온 북한인권기록 관련 업무는 더욱 확대 발전시켜 법무부와 상호 네트워크를 구축하는 것이 바람직할 것이다. 국가인권위원회 역시 업무가 중복된다고

36 34 통일과 법률 하여 현재 진행하고 있는 북한인권기록 업무를 중단할 필요는 없다고 본다. 북한인권 기록의 주된 목적이나 활용 방법이 각 기관 또는 단체마다 차이가 있기 때문에 각자 자신들의 목적에 부합하는 범위에서 관련 업무를 추진할 필요가 있다. 또한 어느 한 기관이 위 업무를 독점하게 되면 그 기관에서 간과하는 부분을 보완할 방법이 없게 된 다. 따라서 어느 정도 중복되는 부분이 있더라도 여러 기관이 북한인권기록 업무를 수 행하면서 다른 한편으로는 네트워크를 구축하여 상호 협조를 하는 것이 가장 바람직 한 형태라 할 것이다. 독일의 경우에도 동독의 인권침해기록보존 업무를 주로 중앙법무기록보존소가 담당 한 것은 사실이다. 하지만 위 중앙기록보존소 외에도 베를린 전독일연구소 에서는 인 권침해, 정치재판판결, 피구금자학대, 강제입양, 출국관련 범죄사례에 관한 130,000건의 문서가 보관되어 있었고, 포츠담의 군사중간기록보관소(Militärisches Zwischenarchiv) 에 서도 내독국경에서의 총격사건에 관한 100,000건 이상의 일일보고서가 보관되어 있었 다는 점을 간과해서는 안 될 것이다. 21) Ⅶ. 결어 북한의 인권침해 상황의 심각성에 대한 국제사회의 우려는 날로 깊어지고 있고, 이 를 개선하기 위한 노력도 강화되고 있다. 북한의 인권개선 문제를 해결하려면 먼저 북 한의 인권침해 실태에 대한 정확한 파악이 필요하다. 그러나 북한인권침해 실태에 대 한 우리 정부의 체계적인 조사 및 자료 관리는 제대로 이루어지지 않고 있다. 이 문제 를 해결하기 위해 북한인권침해에 대한 조사 등을 목적으로 한 북한인권기록보존소의 설치 및 운영에 대한 내용을 포함한 북한인권법안에 2005년에 처음 발의되었고, 현 국 회에도 5개의 유사한 법안에 발의되어 있다. 하지만 아직도 이에 대한 찬반론이 팽팽 하게 맞서고 있는 상황이어서 법안 통과를 낙관할 수 없는 상황이다. 이러한 상황에서 북한인권법안의 핵심 내용인 북한인권기록보존소 설치의 필요성 및 그 소재를 어디에 두는 것이 바람직한 지에 대하여 통일이후의 북한에 대한 과거청 21) 박수희, 형법을 통한 독일통일의 구동독 체제불법 청산에 관한 연구, 경희대학교 박사논문(1999), 233면.

37 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 35 산의 관점에서 살펴보았다. 북한인권법안은 북한의 인권증진을 목적으로 하고 있다. 법안의 핵심내용인 북한인 권기록보존소는 이를 위해 북한의 인권침해사례를 조사 수집 기록 보존하면서 북 한인권 개선의 촉구자료로 활용하기 위한 것이다. 그러나 다른 한편으로는 위 보존소 가 구서독의 잘츠기터 중앙기록보존소를 모델로 하였다는 점에서 알 수 있는 바와 같 이 장차 남북한이 통일되었을 때 북한의 체제불법에 대한 과거청산의 중요한 자료로 활용하기 위한 것이라는 점을 주목할 필요가 있다. 장차 북한의 인권침해 가해자들에 대한 과거청산의 형태가 어떤 방식으로 전개될 지 단정할 수는 없지만, 그 형태 여부 와 관계없이 정확한 침해행위의 실체를 파악하는 것은 반드시 필요한 일이다. 이를 위 해서는 인권침해의 피해자들에 대한 조사 및 광범위한 자료 수집과 보존이 필요하다. 북한인권기록보존소의 설치를 포함하여 북한인권법 제정을 반대하는 입장은 이로 인한 남북관계의 경색에 대한 우려를 가장 큰 이유로 들고 있다. 물론 북한인권법이 제정된다면 북한의 이에 대한 강력한 반발은 당연히 예상되는 일이다. 하지만 남북관 계가 위 법 제정 하나 의해서만 좌우되는 것은 아니다. 오히려 독일의 사례에서 보는 바와 같이 북한인권기록보존소를 설치하면 북한에서 자행되는 인권침해행위에 대한 간접적 압박을 통해 상당한 인권개선의 효과를 기대할 수 있을 것이다. 일각에서는 북 한인권법의 제정 없이도 사실상 북한인권기록 보존을 할 수 있다는 주장을 한다. 하지 만 관련 법 제정 없이는 정권 교체 때마다 해당 업무의 중요성을 달리하여 지속적이고 체계적인 업무추진도 어렵고 예산과 인력 확보도 쉽지 않다. 현재 발의된 5개의 법안 중 3개의 법안이 그 소재를 국가인권위원회에 두는 것을 내 용으로 하고 있다. 하지만 국가인권위원회에 설치하는 것보다는 수사권이 있는 법무부 에 두는 것이 북한에 대한 심리적 압박을 통한 인권침해 방지 효과도 극대화할 수 있 다. 나아가 통일 이후 가해자들에 대한 과거청산을 위한 증거자료로 활용하기 위해서 도 형사소추권을 가진 검사들이 직접 인권침해조사를 하고 피해자 진술조서를 작성할 필요가 있다. 인권침해 피해 사례에 대한 조사에 있어서도 수사경험이 많은 검사들이 직접 관여하는 것이 효율적이다. 또한 국가인권위원회 내에 추가 인력을 확보하기 보 다는 전국적 조직망을 갖춘 검찰 조직을 그대로 활용하는 것이 예산을 절약할 수도 있 다. 북한이탈주민이 대량으로 발생하더라도 즉각 대처할 수 있다는 장점도 있다.

38 36 통일과 법률 유엔의 세계인권선언 기초위원회 위원장으로 활약한 영국의 정치학자이자 역사학자 인 에드워드 핼릿 카(Edward Hallett Carr)는 역사란 현재와 과거 간의 끊임없는 대화라 며 기록의 중요성을 강조했다. 현재와 대화할 수 있으려면 기록해야 하고, 그래야 공동 의 기억이 될 수 있는 것이다. 현재 북한에서 자행되고 있는 인권침해 역시 우리의 분 단 상황에서 벌어지고 있는 우리의 역사이다. 이를 기록하고 보존하는 일은 그 자체로 서 가치가 있는 일이다. 모든 문제의 해결은 실태를 정확하게 파악하는 것에서 시작된다. 북한인권침해에 대 한 기록 업무의 필요성과 중요성을 다시 한 번 되새겨 봐야만 한다. 정권의 교체나 각 정부의 대북 정책과 관계없이 일관되게 체계적으로 북한인권침해에 대한 기록 업무가 수행될 수 있도록 조속한 시일 내에 북한인권법이 제정되면서 그 업무를 가장 효율적 으로 수행할 수 있는 법무부 산하에 북한인권기록보존소가 설치 운영되어야 할 것이다. (논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

39 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 37 참 고 문 헌 김태훈, 북한인권법의 제정 필요성과 방향, 선진통일당 정책위원회 주최 북한인권법, 어떻게 할 것인가 세미나 자료집(2012) 김하중, 체제불법 청산방안에 관한 헌법적 고찰-구 동독과 북한의 체제불법을 중심으 로-, 고려대학교 박사논문(2008) 박수희, 형법을 통한 독일통일의 구동독 체제불법 청산에 관한 연구, 경희대학교 박 사논문(1999) 배명근, 북한인권법안(윤상현 황진하 이인제 조명철의원 대표발의) (국회 외교통상통일위원회 전문위원 검토보고서, ) 검토보고서 법무부, 통일독일의 동독 체제불법청산 개관 (법무부, 1995) 베른하르트 젤리거, 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권 침해사례 수집소의 역할과 성과, 통일과 법률, 통권 제8호(법무부, ) (사)북한인권정보센터 부설 북한인권기록보존소, 2013 북한인권백서 ((사)북한인권정 보센터 부설 북한인권기록보존소, 2013) 윤남근, 북한인권법 제정 필요성과 북한인권기록보존소 설치의 의의, 국가 인권위원회 북한민주화위원회 공동주최 역사적 시대적 과제로서의 북한인 권법 제정 세미나 자료집(국가인권위원회, 2013) 이건묵, 동독주민과 북한주민의 인권침해 기록보존소에 대한 정치적 갈등사례 비교와 시사점, 사회과학 담론과 정책, 제4권 2호(경북대학교 사회과학연구원, ) 이용준, 북한인권법안(심윤조의원 대표발의) 전문위원 검토보고서, ) 검토보고서 (국회 외교통상통일위원회 조정현, 유엔 북한인권 조사위원회(COI) 보고서 분석 및 평가(전자자료), 주요국제문 제분석 (국립외교원 외교안보연구소, 2014) 데일리NK 연합뉴스 중앙일보

40 38 통일과 법률 <Abstract> Review of Transitional Justice and the establishment of North Korean Human Rights Archive Han Myung Sub The occurrence of current human rights violation cases in North Korea as of today's divided Peninsula is also part of our history. The act of recording and preserving the cases itself is significant. Especially for establishing unified society and pursuit of future oriented Unified Korea, record of North Korean human rights violation cases is required as a process during transitional justice. It is not a matter of a choice but required action. Nevertheless, there is a strong disagreement in the issue of North Korean Human Rights Act and the establishment of North Korean Human Rights Archive. Even in the issue of human rights, which is a universal value of mankind, the perspective of North Korean human rights varies in a great scale depending on the view of North Korea. This paper aims to examine North Korean Human Rights Archive from the perspective of transitional justice. One reviewed the relationship between the North Korean human rights records and transitional justice, the current situation of North Korean human rights violation record, the need for legislation of North Korean Human Rights Act which includes the principles of establishment of North Korean Human Rights Archives, and the need for preservation of the North Korean human rights records by the Ministry of Justice. In addition, regardless of South Korean's regimes change and its political policy of North Korea, one hopes continuous efforts towards North Korean human rights violation cases recording activity and immediate legislation of the North Korean Human Rights Act. Key Words North Korean human rights, North Korean Human Rights Archives, North Korean Human Rights Act, transitional justice, Rome Statute of the International Criminal Court, Act on the Punishment of Criminal Within The Jurisdiction of The International Criminal Court.

41 연구논문(2) DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 * 22) 제 성 호 (중앙대학교 법학전문대학원 교수) 요 약 문 현재 한반도의 DMZ는 말 그대로 비무장화된 지역이 아니라 이미 오래 전에 중무장화된 지역으로 변하였다. 이에 따라 DMZ의 완충기능은 상당히 약화되어 있으며, 언제든지 무력 충돌 가능성이 상존하는 것이 현실이다. 이 때문에 DMZ를 긴장완화 및 평화 조성의 전진기 지로 만드는 작업이 시급히 요구되고 있다. 이런 한반도 안보상황을 감안할 때 박근혜 대통 령이 2013년 제안한 DMZ세계평화공원 구상은 한반도 평화 증진에 기여함은 물론 남북화 해 협력을 견인할 수 있는 유용한 대북 제안이라고 볼 수 있다. 이 구상을 추진하기 위해 서는 다양한 법적 문제의 검토 및 철저한 대비가 요구된다. 본고에서는 이를 국제법적 측면, 남북관계 및 통일법적 측면, 국내법적 측면으로 나누어 고찰하였다. 무엇보다도 강조할 것은 DMZ세계평화공원 구상이 현실화되기 위해서는 3중 구조의 합의, 즉 유엔사-북한군 간의 장성급회담에서 DMZ 일부구역 개방을 위한 양자 간의 국제적 합의, 유엔사와 한국 국방부 간의 관리권 이양에 관한 국제적 합의, 그리고 남북한 당국(특히 국방부 장관) 간의 DMZ 세계평화공원 조성 지원을 위한 민족내부적 합의가 필요하다는 점이다. 주제어 비무장지대(DMZ), 평화적 이용, 세계평화공원, 정전협정, 유엔군사령부(유엔사), 유엔사-북 한군 간 장성급회담, 관할권, 관리권 이 글은 2013년 10월 필자가 작성, 통일연구원에 제출한 개조식 용역보고서(미출판)를 대폭 수정 보완해 논문형식으로 재작성한 것이다.

42 40 통일과 법률 Ⅰ. 서언 Ⅱ. DMZ의 설치와 법적 성격 1. DMZ의 설치 2. DMZ의 법적 성격과 관할권 Ⅲ. DMZ의 현황과 DMZ세계평화공원 구상의 의의 1. DMZ의 현황 2. DMZ의 평화적 이용의 주요 사례 3. DMZ세계평화공원 구상의 의의 目 次 4. DMZ세계평화공원 구상 관련 북한의 예상태도와 한국의 대응논리 Ⅳ. DMZ세계평화공원 구상 추진시 법적 고려사항 1. 국제법적 측면 2. 남북관계 및 통일법적 측면 3. 국내법적 측면 Ⅴ. 맺는 말 Ⅰ. 서언 박근혜 대통령은 버락 오바마 미국 대통령과 첫 한 미 정상회담을 가진 후 다음 날인 2013년 5월 8일(현지시간) 미국 의회를 방문, 상ㆍ하원 합동회의 연설을 통해 비 무장지대(Demilitarized Zone: DMZ)에 세계평화공원을 만들겠다는 의지를 천명했다. 즉, 박 대통령은 한반도 신뢰프로세스를 유지해 나가면서 DMZ 내에 세계평화공원을 만 들고 싶다 며 그곳에서 평화와 신뢰가 자라나는 계기가 됐으면 한다 고 밝힌 것이다. 박 대통령은 지난해 대선 경기지역 공약에서 경기 북부지역 개발과 함께 DMZ 한반 도 생태평화벨트 를 조성하겠다고 말한 바 있지만, 1) 이처럼 세계평화공원 건립을 언급 한 것은 처음이다. 박 대통령이 방미 기간에 밝힌 DMZ세계평화공원 구상은 남북과 유엔, 미국이 함 께 참여하는 그랜드 플랜으로 북한을 제외한 당사자들과 상당한 협의가 진행되고 있 는 것으로 알려지고 있다. 이와 관련, 동년 5월 13일 청와대의 한 핵심 관계자는 이번 방미 기간에 유엔과 미국에 DMZ세계평화공원 구상을 설명하고 동의를 요청했으며 긍정적인 답변을 들은 것으로 알고 있다 면서 넘어야 할 산은 많지만 대통령의 추진 1) 새누리당은 18대 대선에 즈음하여 서울 경기 지역공약의 6번째 공약으로 DMZ 한반도 생태평화벨트 조성을 제시한 바 있다. 새누리당, 세상을 바꾸는 약속, 책임있는 변화, 제18대 대통령선거 새누리당 정책공약, 시 도공약집 ( ), 46면.

43 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 41 의지가 강하고 이미 상당한 검토가 이뤄져 있다 고 말했다. 2) 이후 박 대통령은 동년 8 월 15일 광복절 68주년 기념사에서 DMZ세계평화공원 구상을 정식으로 북한측에 제 의하였고, 2014년 3월 28일 독일의 드레스덴을 방문한 계기에 드레스덴 공대에서 한 반도 평화통일을 위한 구상 (일명 드레스덴 대북 3대 제안 ) 3) 을 발표하였는데, 여기서 DMZ세계평화공원 구상의 수용을 다시 한 번 북한측에 촉구한 바 있다. 이상의 점에 비추어 박근혜 정부는 임기 5년 내에 DMZ세계평화공원 구상의 실천 을 위하여 다각도의 노력을 기울일 것이 분명하다. 다만 이 구상이 결실을 맺으려면 북한의 적극적인 호응이 있어야 함은 두말할 것도 없다. 4) 하지만 아직까지 북한이 그 러한 자세를 보일 조짐은 나타나고 있지 않다. 따라서 한국 정부로서는 북한의 진정성 있는 태도 변화를 유도하기 위하여 계속 노력하여야 한다. 더불어 모든 남북관계 사안 및 통일정책 과제가 그러하듯이 안정적인 추진을 위해 서는 반드시 법적 측면의 고려가 이루어져야 한다. 그리고 발생가능한 법적 문제를 미 리 예측하여 해결을 추구해 나감에 있어서 법적 제도화 및 규범화는 필수적으로 요구 된다. 물론 그러한 작업은 DMZ세계평화공원 조성사업의 법적 안정성 및 예측 가능 성을 제고하게 될 것이다. 이러한 점을 고려할 때 지금부터 법적 측면에서 철저한 준 비를 해두는 노력이 긴절하다고 하겠다. 이 같은 문제의식 아래 본고에서는 DMZ세계 평화공원 조성 시 제기되거나 검토해야 할 국제법적 및 국내법적 문제 혹은 고려사항 을 개괄적으로 고찰하기로 한다. 2) 박 대통령도 이날 대통령수석비서관 회의에서 DMZ 평화공원은 그 지역을 관할하고 있는 유엔, 미국 등과도 얘기를 나눠 봐야 할 문제가 될 것 이라며 세부 추진 의지와 방향을 간접적으로 내비쳤다. 앞서 박 대통령은 6일(현지 시간) 미국 뉴욕에서 진행된 반기문 유엔 사무총장과의 비공개 면담에서도 이 내 용을 상의한 것으로 알려졌다. 유엔 깃발 앞세워 DMZ 세계평화공원에 北 참여 유도, 동아일보, 2013년 5월 14일자. 3) 박근혜 대통령이 2014년 3월 28일 독일 드레스덴 공대 명예박사 학위 수여식에서 행한 한반도 평화통 일을 위한 구상 연설 참조. 4) 다만 이와 관련해서 북한 당국도 DMZ세계평화공원 에 대해 반드시 부정적인 입장만 갖고 있는 것은 아니라는 발언이나 보도가 있었음은 주목을 요한다. 이 구상과 관련된 김양건 조선노동당 통일전선부장 의 발언( 동아일보 2013년 8월 12일자)과 박상권 평화자동차 사장의 언론 인터뷰( YTN 2013년 8월 11일자 보도, 주간조선 2271호, 2013년 8월 26일자) 등이 그런 예다.

44 42 통일과 법률 Ⅱ. DMZ의 설치와 법적 성격 1. DMZ의 설치 DMZ는 1953년 7월 27일 6.25전쟁을 종식시키기 위해 체결된 한국군사정전협정(이하 정전협정이라고 함)이라는 특별국제법에 의해 설치되었다. 정전협정 제1항은 다음과 같이 규정하고 있다. 1. 한 개의 군사분계선을 확정하고 쌍방이 이 선으로부터 각기 이(2)키로메터씩 후퇴 함으로써 적대군대 간에 한 개의 비무장지대를 설정한다. 한 개의 비무장지대를 설정하여 이를 완충지대로 함으로써 적대행위의 재발을 초래할 수 있는 사건의 발생을 방지한다. 정전협정 그 자체의 성질과 상기 규정을 고려할 때 다음 3가지 결론을 도출할 수 있다. 첫째, DMZ는 정전협정이란 국제법에 따라 설치되었으며, 정전협정 당사자는 정전협 정이 존속하는 한 DMZ 제도에 구속된다. 정전협정의 어느 당사자도 자신의 국내법(사 후입법)을 내세워 DMZ를 폐지할 수 없다. 이와 관련, 정전협정 제61항과 제62항 5) 은 정전협정의 수정 증보 및 효력(유효기간)에 관한 특칙을 명시하고 있다. 둘째, DMZ는 군사분계선을 중심으로 남북 방향 각각 2km(총 4km)에 이르는 한 개 의 벨트를 형성한다. 셋째, DMZ의 본질적 성격은 군사적 완충지대이다. 곧 DMZ의 설치목적은 양측 군대 간의 이격과 완충을 통해 적대행위의 재발을 초래할 수 있는 사건의 발생을 방지하는 데 있다. 5) 정전협정 제61항 : 본 정전협정에 대한 수정과 증보는 반드시 적대쌍방 사령관들의 호상 합의를 거쳐 야 한다. 정전협정 제62항 : 본 정전협정의 각 조항은 쌍방이 공동으로 접수하는 수정 및 증보 또는 쌍방의 정 치적 수준에서의 평화적 해결을 위한 적당한 협정 중의 규정에 의하여 명확히 교체될 때까지는 계속 효력을 가진다.

45 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 DMZ의 법적 성격과 관할권 가. DMZ의 법적 성격 전술한 바와 같이 DMZ는 남북한의 어느 국내법에 의해 설치된 것이 아니라 정전협 정이라는 국제법에 의해 설치되었다. 따라서 정전협정의 정신과 문맥 속에서 DMZ의 법적 성격이 파악되어야 한다. DMZ의 법적 성격은 다음 몇 가지로 나누어 설명될 수 있다고 생각된다. 첫째, DMZ는 비무장화 내지 중립화란 목적 달성을 위해 특별히 설치된 군사지역일 뿐이다. DMZ의 설치는 동 지역의 영유권(공법적 의미) 귀속이나 개별 소유권(사법적 의미)의 행방에 영향을 주지 아니 한다. 둘째, 정전협정은 전체적으로 DMZ를 하나의 단위체'(a single unit)로 보는 입장을 취하고 있다. 이와 관련해서 이장희 교수는 DMZ를 남북한의 공동영유(condominium) 지역으로 성격지우기도 한다. 6) 물론 그렇게 볼 수 있는 측면이 있는 것이 사실이다. 하지만 지금까지 유엔군사령부(United Nations Command: UNC, 이하 유엔사라고 함)나 남북한 당국이 공식적으로 그런 입장을 표명한 바는 없다. 대한민국은 군사분계선 이 남의 DMZ는 대한민국의 관할영토로, 그리고 북한은 군사분계선 이북의 DMZ를 그들 의 관할영역으로 인식하는 태도가 오히려 더욱 정전협정 실행(실무관행)에 부합한다. 아마도 이 같은 태도는 DMZ 남측 지역의 민사행정 및 구제사업에 대한 집행책임이 유엔군사령관에게, 그리고 DMZ 북측 지역의 민사행정 및 구제사업에 대한 집행책임이 북한군사령관에게 있는 것과 무관치 않은 것으로 생각된다. 셋째, DMZ는 일종의 국제관할지역이다. 정전협정에서는 군사정전위원회란 국제기관 (합의체기관)을 설치하여 DMZ에 대한 국제관할의 책임을 담당토록 하였다. 정전협정 에 따라 군사정전위원회가 갖는 권한은 1 DMZ 내에 설치한 일체 표식물의 건립 감 독권(제4항), 2 DMZ 진입을 위한 특정의 허가권(제9항), 3 DMZ 내 위험물 철거 지 시 및 감독권(제13항 ㄱ목), 4 군사정전위원회(이하 군정위라고 함) 본부 부근 DMZ에 건설된 비행장의 용도 결정권(제13항 ㅈ목), 5 군정위 본부 위치 이설권(제25항 ㄱ목), 6) 이장희, 세계화와 비무장지대의 평화적 이용을 위한 법적 기본문제, 명지대학교 사회과학연구소, 세 계화와 통일정책의 당면과제, 제9회 통일문제 세미나, , 21면.

46 44 통일과 법률 6 필요한 절차 규정 채택권(제25항 ㄷ목), 7 비무장지대 관련 정전협정 규정의 집행 감독권(제25항 ㄹ목), 8 공동감시소조 사업 지도권(제25항 ㅁ목), 9 정전협정 위반사 건 협의 처리권(제25항 ㅂ목), 10 적대쌍방 사령관 간에 통신을 전달하는 중개권(제25 항 ㅈ목), 11 전쟁포로송환위원회와 실향사민 귀향협조위원회의 사업 지도 감독권(제 25항 ㅇ목), 12 증명 문건 및 휘장, 식별 표식 발급권(제25항 ㅊ목) 등이다. 넷째, DMZ는 대한민국의 통치권(imperium)이 1 정전협정에 따라, 2 주로 군사적 측면에서, 3 군사정전위원회 혹은 적대 쌍방사령관(유엔군사령관, 조선인민군 최고사 령관 및 중국인민지원군사령관)에 의해 상당한 제약을 받는 지역이다. 하지만 통치권 을 제외한 영유권(dominium)은 이른바 잔존주권(residual sovereignty)으로서 여전히 대한 민국에 귀속되어 있다. 나. DMZ에 대한 관할권 1953년 7월 정전협정이 체결된 후 2000년 이전까지 군정위나 유엔사는 DMZ에 대한 관할권이란 표현을 사용한 적이 없다. 공산측 사령관(북한과 중국)도 마찬가지였다. 사 실 정전협정에서도 직책과 권한이라는 용어를 사용하면서도 관할권이란 용어는 사용 하고 있지 않다. 그런데 2000년 6월 남북정상회담 이후 서울-신의주 간 철도와 개성-문산 간 도로, 그 리고 금강산 관광을 위한 남북 간 도로의 연결을 위하여 DMZ 일부를 개방하고 해당 지역의 지뢰를 제거하는 문제를 처리하는 과정에서, 관할권 (jurisdiction)과 관리 권 (administration)이라는 개념이 등장하였다. 이 개념은 유엔사가 제기하였고, 한국 국 방부가 동의한 것으로 보인다. 북한도 이 같은 개념 구별을 하고 있는지는 분명치 않 으나, 북한군이 한국군에 대하여 정전협정 상의 문제에 대한 직접 협상권과 포괄적인 처리권을 인정하고 있지 않음은 분명하다. 이러한 점에 비추어 북한측이 유엔사의 구 별을 사실상 묵인하는 것으로 파악된다. 이와 관련, 한국 국방부와 유엔사 사이에 2003년 5월 23일 군사분계선 통과승인에 관해 특별한 약정이 체결됐다고 한다. 그에 따르면, 정전협정에 대한 유엔사-북한군의 권한은 관할권 으로 DMZ 내 일부 지역을 남북관리구역으로 지정 설치, DMZ 진입 승인, MDL 통과 승인, 정전협정과 관계되는 문제의 처리, 정전협정의 유지를 담당한 다. 반면 한국군-북한군의 권한은 관리권 으로 지뢰제거, 철도 도로 및 지원 제반시설

47 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 45 공사와 정비, 인원열차차량 운행계획, DMZ 자기측 지역에서 안전보장을 담당한다. 그 리고 유엔사의 한국군에 대한 관리권 위임에 따라 DMZ 내에 설치된 남북관리구역 통 과는 남북한 군대 간의 통신을 통한 통보와 승인 절차를 거쳐 이루어지게 되었다고 한 다. 7) 생각건대, 관할권'과 관리권'의 구별은 유엔사의 정전협정 실무관행에 따른 것이다. 대체로 전자는 정전협정에 따라 군사정전위원회나 쌍방 적대사령관이 갖는 포괄적인 권한'을 가리킨다. 여기에는 DMZ 전반에서의 군사적 사항에 대한 입법권(유엔사규정 제정권), 행정권(승인권 집행권 협상권 등), 사법권(주로 분쟁 사건 처리권)이 포함 되는 것으로 보인다. 그에 비해 후자는 관할권의 하위개념으로서 DMZ의 일부 구역에 대한 행정적 기술적 사항에 대한 제한적인 권한,' 곧 (남북한 군대 간의) 협의권 및 집행권만을 지칭하는 것으로 풀이된다. Ⅲ. DMZ의 현황과 DMZ세계평화공원 구상의 의의 1. DMZ의 현황 DMZ는 군사분계선(Military Demarcation Line: MDL, 서부에서 동부까지 155마일)을 중심으로 하여 남북 방향 각기 2km의 벨트로서 1953년 7월 27일 6.25전쟁을 종식시키 기 위해 체결된 정전협정에 의해 설치되었다. DMZ는 정전협정이라는 국제법에 의해 설치된 비무장의 지역으로서 본질상 중립지대성 및 변경지대성을 가지며, 군사적 분리 및 완충기능을 수행하도록 예정된 제도였다. 하지만 60년이 지난 지금 DMZ는 더 이상 비무장화된 지역이 아니라 중무장지대 (Heavily Militarized Zone: HMZ)화되어 있다. DMZ는 한반도 전체 면적(약 22만 km²)의 0.4%에 불과하지만, 100만 개 이상의 지뢰 가 매설돼 있고 현재 동 지대를 사이에 두고 남북한 군사력의 70%가 배치되어 있다. 정전협정상 DMZ 내엔 소총과 같은 개인화기만 반입할 수 있지만, 남북한이 모두 7) 개성공업지구 법제연구회, 개성공업지구 법제의 진화와 미래, 경남대학교 극동문제연구소 북한연구시 리즈 40, 경남대학교 극동문제연구소, 2012, 245~248면; 김광길, 개성공단의 국제화 전략과 법제도적 과제, 대한변호사협회, 제50회 통일법 조찬포럼 발표문, , 3~4면.

48 46 통일과 법률 DMZ 내 최전방 감시소초(GP)와 중화기, 병력을 배치한 채 팽팽히 대치하고 있는 것이 다. 8) 북한은 현재 각종 진지 66개소(박격포 진지 28개소, 대공포 진지 25개소, 야포진 지 4개소, 대전차포진지 9개소), 4개의 갱도(땅굴), 29.4km의 지뢰지대, 283개소의 감시 소(Guard Post: GP) 및 관측소(Observation Post: OP), 100개의 방송시설, 철책선, 막사 등 의 시설을 설치 운영하고 있으며, 우리측도 북한측의 강화된 기습공격능력에 대응하 기 위한 방어목적에서 96개소의 GP 및 OP와 10개소의 방송시설을 설치 운영하고 있 다. 9) 이에 따라 DMZ의 완충기능은 상당히 약화되어 있으며, 언제든지 일촉즉발의 상 태, 곧 DMZ에서의 무력충돌 가능성이 상존하는 것이 현실이라고 하겠다. 이러한 점에 비추어 DMZ를 긴장완화 및 평화 조성의 전진기지로 만드는 작업을 더 이상 늦추어선 안 될 것이다. 10) 2. DMZ 평화적 이용의 주요 사례 DMZ 평화적 이용의 선례는 그리 많지 않으나, 정전협정체제 하에서 약간의 경험을 축적하고 있다. 첫째, 대성동 마을 (일명 자유의 마을')의 조성을 들 수 있다. 이는 북한의 기정동 마을' 11) 에 대응해 설치되었다. 대성동 마을은 1 민사행정 및 구제사업의 집행, 그리고 이에 대한 유엔군사령관의 책임을 명시한 정전협정 제9항과 제10항, 2 정전협정 추후 합의서(특히 1953녀 8월 3일자 사민의 비무장지대 출입에 관한 합의 12) )에 근거하여 조성되었다. 현재 유엔사는 대성동 마을에 대한 민사행정과 관련해서 대성동 민사행 정 (Civil Administration of Taesong-Dong)이라는 명칭의 유엔사규정 ) 를 제정 실 8) 동아일보, 2013년 5월 14일자. 9) 제성호, 한반도 비무장지대론: DMZ(비무장지대)를 평화지대로, 서울: 서울프레스, 1997, 77면; 손기웅, DMZ 총람: 개요, 정치 군사적 현황, KINU 정책연구시리즈 11-06, 서울: 통일연구원, 2011, 91~92면. 10) 그동안 DMZ의 평화적 이용 필요성으.로 첫째, 남북교류협력 활성화에 기여, 둘째, 남북한 신뢰구축과 군사적 긴장완화에 기여, 셋째,, 평화체제 전환 및 통일기반 조성에 기여, 넷째, 접경지역 주민의 삶의 질 개선(특히 소득 증대 및 복지 증진)에 기여, 다섯째, 국토의 효율적 이용 및 자원의 효과적 활용에 기여, 여섯째, 동북아 경제협력 활성화에 기여 등이 지적되어 왔다. 손기웅 김동성 김영봉 외, 접경 지역의 평화지대 조성을 통한 남북교류 활성화방안(Ⅰ), KINU 정책연구시리즈 09-02(Ⅰ), 서울: 통일연 구원, 2009, 43~47면. 11) 기정동 마을은 당초 선전마을로 조성되었으나, 이후 북한 당국이 DMZ 내로 일부 주민들을 이주시켜 실제로 마을을 운영하는 것으로 알려지고 있다. 12) 합참정보본부, 군사정전위원회 편람, 제5집, 2001, 60~62면.

49 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 47 시하고 있다. 이 같은 조치는 유엔군사령관의 정전협정 집행 및 DMZ 남측 구역 관할 권에 따른 것이라고 할 수 있다. 유엔사가 대성동 마을의 조성을 위하여 사전에 북한 측의 동의를 얻을 필요는 없다. 하지만 남측 대성동과 북측 기정동 마을의 조성과 관 련해서 군사정전위원회를 통해 유엔사 및 공산측이 서로 통보하고 상호 양해를 하는 절차를 거쳤을 것으로 생각된다. 둘째, 판문점 공동경비구역(Joint Security Area: JSA) 내에 자유의 집'(북한측 판문각 에 대응)과 평화의 집'(북한측 통일각'에 대응)을 설치해 관광지 및 남북회담 장소로 활용하고 있다. 자유의 집'과 평화의 집' 등의 시설은 군사정전위원회에서 정전협정 을 보충하는 특별협정, 곧 1953년 10월 19일자 군사정전위원회 본부구역, 본부구역의 안전 및 본부구역 수축에 관한 합의 에 근거한 것이다. 상기 두 건물은 동 합의 제3항 ㄴ목에 명시된 군사정전위원회 및 그 종속기관 중 자기측 인원만이 필요로 하는 건물 과 시설 에 해당된다고 볼 수 있다. 14) 현재 남북한은 자유의 집 과 판문각을 관광자원 으로 외부인들에게 개방하고 있는데, 본래 군사적 목적으로 설치된 시설물이 부수적으 로 관광 목적으로 활용되고 있는 사례라고 볼 수 있다. 15) 셋째, 경의선 및 동해선 철도와 도로 연결을 위한 DMZ 개방을 들 수 있다. DMZ 개 방은 1 유엔사-북한군 간의 장성급회담(UNC-KPA General Officers-level Talks), 2 유 엔사와 한국 국방부 간의 서한교환, 그리고 3 남북국방장관회담에 의거한 남북공동보 도문 채택이란 3중 구조의 합의에 따라 그 실현이 이루어졌다(보다 자세한 내용은 후 술 참조). 그리고 이에 따라 DMZ 일부 구역에서의 지뢰제거, 철도 부설 내지 도로 건 설의 작업이 진행되었다. 넷째, 개성공단 및 금강산지구 왕래를 위한 기업인, 관광객, 이산가족 등의 DMZ 출 입 및 남북왕래를 들 수 있다. 16) 이는 DMZ 내에서 별도의 새로운 시설을 설치하는 13) /UNC%20Reg% %20Civil%20Administration%20of%20Taesong-Dong.pdf. 14) 상게서, 51~53면. 15) 제성호, DMZ의 평화적 이용에 따른 법적 문제, 법조, 제55권 11호 ( ), 145~146면. 16) DMZ 출입과 관련해서 정전협정 제1조에서는 다음과 같은 일련의 규정들을 두고 있다. 제8항: 비무 장지대 내의 어떠한 군인이나 사민이나 그가 들어갈려고 요구하는 지역의 사령관의 특정한 허가없이 는 어느 일방의 군사통제하에 있는 지역에도 들어감을 허가하지 않는다. 제9항: 민사행정 및 구제사 업의 집행에 관계되는 인원과 군사정전위원회의 특정한 허가를 얻고 들어가는 인원을 제외하고는 어

50 48 통일과 법률 방식의 평화적 이용은 아니다. 단지 출입과 통행의 목적을 위한 DMZ의 평화적 이용이 라고 할 것이다. 다섯째, 판문점 남북연락사무소 및 남북적십자연락사무소를 설치하여 남북회담을 위 한 연락 기능, 인도적 목적의 적십자 접촉을 뒷받침하는 것이다. 이는 남북한 당국 또 는 준당국(적십자사) 간의 합의에 의해 성사된 것들이다. 이러한 사무소의 설치 운영 및 남북간 연락 접촉 지원은 DMZ 내에서 혹은 이를 매개로 해서 이루어진 것이기는 하지만, 엄밀하게 말해서 평화적 이용이라고 할 수 있을지는 다소 의문이 든다. 위에서 든 사례 가운데 셋째와 넷째 사례는 2000년 6월 남북정상회담 이후 비로소 실천된 것들이고, 첫째, 둘째와 다섯째 사례는 그 이전에 성사된 것들이다. 하지만 앞 으로 새로이 실시될 DMZ의 평화적 이용은 셋째 사례를 모델로 하여 3중 구조의 합의, 곧 유엔사-북한군 간, 유엔사-한국 정부간, 그리고 남북한 당국간 차원에서의 합의가 채택되어야 가능할 것으로 생각된다. 3. DMZ세계평화공원 구상의 의의 위에서 살펴본 바와 같이 DMZ는 군사적 긴장이 감돌고 있는 안보첨단지역이다. 이 곳에서 평화를 만들기 위한 노력의 일환으로 박근혜 대통령이 북한측에 제안한 DMZ 세계평화공원 구상은 여러 가지로 의미가 있다. 여기서는 몇 가지로 나누어 그 의의 를 살펴보기로 한다. 17) 떠한 군인이나 사민이나 비무장지대에 들어감을 허가하지 않는다. 제10항: 민사행정 및 구제사업 을 집행하기 위하여 비무장지대에 들어갈 것을 허가받는 군인 또는 사민의 인원수는 각방 사령관이 각각 이를 결정한다. 단 어느 일방이 허가한 인원의 총수는 언제나 천(1,000)명을 초과하지 못한다. 민 사행정 경찰의 인원 수 및 그가 휴대하는 무기는 군사정전위원회가 이를 규정한다. 기타 인원은 군사 정전위원회의 특정한 허가 없이는 무기를 휴대하지 못한다. 제11항: 본 조의 어떠한 규정이던지 모 두 군사정전위원회 그의 보조인원 그의 공동감시소조 및 소조의 보조인원 그리고 하기와 같이 설립한 중립국감독위원회 그의 보조인원 그의 중립국시찰소조 및 소조의 보조인원과 군사정전위원회로부터 비무장지대로 들어갈 것을 특히 허가받은 기타의 모든 인원, 물자 및 장비의 비무장지대 출입과 비무 장지대 내에서의 이동의 완전한 자유를 방해하는 것으로 해석하여서는 안된다. 비무장지대 내의 두 지점이 비무장지대 내에 전부 들어 있는 도로로써 연결되지 않는 경우에 이 두 지점간의 반드시 경과 하여야 할 통로를 왕래하기 위하여 어느 일방의 군사통제하에 있는 지역을 통과하는 이동의 편리를 허여한다. 한편 유엔사는 DMZ 출입절차와 관련해서 유엔사규정을 두고 있다. 그에 따르면 방문자는 유엔사 사무국에 24시간 전에 방문을 신청하여 승인을 받아야 하며(유엔사규정 55-4), 공동경비구역, 중립국감독위원회, 대성동 마을에 대해서는 모든 국적자의 방문을 허용하고 있다(유엔사규정 551-5). 17) 손기웅 박사는 DMZ세계평화공원 조성의 의미로 1 평화에 대한 의지, 2 한반도 신뢰프로세스의 구체적 실천전략, 3 경색된 남북관계를 뚫는 동력, 4 그린 데탕트와 연계, 5 새로운 한반도, 새로운

51 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 49 첫째, 한반도에서의 적대행위 정지를 의미하는 휴전 (armistice) 내지 정전 (truce)을 국제법적으로 보장한 한국군사정전협정(이하 정전협정이라고 함) 체결 60주년을 맞이 하는 시점에서 남북한 간의 접경지대인 DMZ에서부터 정전체제에 의해 구조화된 군사 적 대결과 긴장을 감소 완화하는 동시에, 평화를 창출해 나가자는 적극적인 대북 이 니셔티브(initiative)로서의 의미가 있다. 둘째, DMZ세계평화공원 구상의 추진을 위해서는 DMZ의 법질서를 제도화하고 있 는 현 정전협정의 유효성 인정 및 부분적인 작동을 전제로 한다. 현재 남북한을 구속 하는 유일한 국제협정은 정전협정 밖에 없다. 그간 북한은 정전협정을 백지화 혹은 무 실화시키는 조치를 취해 왔다. 이런 맥락에서 볼 때 DMZ세계평화공원 구상이 실천 에 옮겨질 경우, 이는 북한의 정전협정 무실화 책동을 무실화시키는 동시에, 정전협정 의 정상화를 가능케 하는 것을 의미한다. 이는 정전협정의 이행 준수에 기초한 안정 적인 평화체제로의 전환을 명시한 남북기본합의서 제5조의 효력을 재확인하는 의미도 아울러 갖는다. 요컨대, DMZ세계평화공원 구상은 정전협정 유지 준수라는 한국의 통일정책 및 대북군사전략에 부합하는 것이라고 하겠다. 셋째, DMZ세계평화공원 구상은 지난 시기 남북 양자 간의 교류협력이 안고 있었 던 한계와 문제점을 보완하는 의미도 갖는다. 18) 그동안 추진해 온 교류협력은 주로 남 북 양자간 교류협력이었다. 하지만 이 같은 방식은 북한 핵실험, 장거리 미사일 발사, 서해 북방한계선(NLL) 갈등, DMZ 통행 차단 등 정치적 군사적 외풍에서 자유롭지 못하였다. 이 때문에 가다 서다를 반복함으로써 사업의 지속성 및 안정성을 확보하기 가 어려웠다. 이런 배경에서 남북교류협력에 국제기구나 제3국의 참여를 통해 사업의 지속성 및 안정성을 제고할 필요성이 계속해서 지적되어 왔다. DMZ세계평화공원 구 상은 이 같은 요구에 잘 부응하는 사업구상이라고 할 수 있다. 넷째, DMZ세계평화공원 구상은 남북협력과 공존으로의 이행을 상징적으로 표현하 는 것이다. 19) 한반도 긴장완화 및 신뢰 구축 외에도, 녹색 교류협력 혹은 그린데탕트 동북아 건설의 5가지를 들고 있다. 손기웅, DMZ세계평화공원 의 의의와 기본방향, 코리아DMZ협의 회 통일연구원 외, DMZ세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의 자료집, , 4~6면. 18) 동아일보, 2013년 7월 16일자. 19) 최준영 이승현, DMZ 세계평화공원 조성을 위한 과제, 국회입법조사처, 이슈와 논점, 제703호, , 1면.

52 50 통일과 법률 및 남북환경공동체 형성 등 여러 측면에서 의미 있고 적실성 있는 과제라고 할 수 있 다. 20) 4. DMZ세계평화공원 관련 북한의 예상태도와 한국의 대응논리 북한이 DMZ세계평화공원 구상에 대해 어떤 자세로 나올 것인가를 예상해 보고 그에 대한 대응논리를 개발하는 것은 유의미한 일이다. 북한의 호응은 동 구상의 성패 를 좌우할 수 있기 때문이다. 그러므로 적절한 대응논리를 미리부터 마련함으로써 북 한 측의 예상되는 부당한 주장을 사전에 봉쇄하는 것이 긴요하다고 하겠다. 가. DMZ세계평화공원 의 협상당사자 북한은 DMZ세계평화공원 조성을 위한 협상당사자는 북한과 미국이라고 주장해 올 가능성이 있다. 이 같은 주장은 정전협정의 당사자가 북한과 미국이라는 논리, 이른 바 실질적 당사자론'에 기초한 것이다. 21) 하지만 북한의 실질적 당사자론은 정전협정 의 서명자 (Signatory)와 당사자 (Party)를 혼동하는 것으로 국제법상 타당성이 없다. 22) 마크 클라크 유엔군사령관이 정전협정에 서명한 것은 6.25전쟁의 유엔측 당사자, 곧 한 국과 참전 16개국을 대표하여 서명한 것으로서 그의 대표서명(또는 위임서명)으로 인 해 한국과 참전 16개국이 모두 정전협정의 당사자가 된다고 봄이 타당하기 때문이다. 여기서 2차 세계대전 이래 연합군(coalition)을 구성하여 참전한 경우 연합군총사령관 이 휴전협정 내지 정전협정에 대표서명하는 것은 일반적인 관례였음을 상기할 필요가 있다. 예컨대, 태평양전쟁을 종식시키기 위해 1945년 9월 2일 미국과 일본 대표 간에 무조건 항복문서'(Instrument of Unconditional Surrender, 이는 휴전협정에 해당함)가 조 20) 손기웅, DMZ세계평화공원 의 의의와 기본방향, 코리아DMZ협의회 통일연구원 외, DMZ세계평 화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의, , 6면; 추장민, 그린 데탕트 의 의의와 추진전략, 코리아DMZ협의회 통일연구원 외, DMZ세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아 DMZ협의회 국내학술회의, , 117면; 통일부, 한반도 프로세스, , 18~19, 32면. 21) 국토통일원, 북한 최고인민회의 자료집(제Ⅲ집: 4기 1차 회의 - 5기 7차 회의), 1988, 858면; 제성호, 북한의 대미 평화협정 체결전략: 내용, 의도 및 문제점, 민족통일연구원, 한반도 평화체제 구축방안 모색, 세미나 시리즈 95-01, 1995, 32면. 22) 백진현, 휴전협정체제의 대체에 관한 소고, 통일문제연구, 제3권 제4호, 통일원, 1991, 62~63면; 이서항, 유엔과 한국전쟁의 휴전과정, 강성학 편, 유엔과 한국전쟁, 서울: 리북, 2004, 70면; 이상철, 한반도 정전체제, 서울: KIDA 프레스, 2012, 126면.

53 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 51 인되었는데, 이 때 협정의 당사자는 미국과 일본이 아니라 모든 연합국과 일본인 것으 로 간주되었다. 실제로도 전 연합국에 대하여 무조건 항복문서'가 효력을 발생하였다. 이 밖에도 지난 60년간 북한은 한국군이 수없이 정전협정을 위반했다고 주장하여 왔 다. 이는 북한이 한국의 정전협정 당사자 성을 사실상 시인 내지 묵인한 것이라고 보 아야 할 것이다. 23) 한편, DMZ는 정전협정이라는 국제법에 의해 설치된 비무장의 지역으로서 이 지역에 세계평화공원을 설치하는 문제는 한국을 제쳐놓고 북한과 미국 간의 협상에서만 논의 될 수는 없다. 물론 정전협정의 집행 책임을 지고 있는 유엔군사령관과 북한군사령관 간의 논의는 필요할 수 있다. 그럼에도 유엔군사령관의 위임 하에 정전협정 이행에 참 여, 곧 DMZ 출입통제, 민정경찰 및 감시 등의 업무를 실제로 수행하는 한국과 북한 간에 어떤 형태로든 협의하는 절차가 반드시 요구된다고 할 것이다. 나. DMZ세계평화공원 조성과 정전협정 수정 여부 북한은 DMZ세계평화공원 조성을 위해서는 현 정전협정을 수정해야 한다고 주장 해 올 가능성도 있다. DMZ세계평화공원 조성은 DMZ의 평화적 이용에 해당되는데, 정전협정에서는 DMZ의 평화적 이용에 관한 규정을 두고 있지 아니하다. 정전협정은 정전의 보장을 목적으로 하는 군사협정이므로, 평화적 이용에 관한 규정을 두지 않은 것은 오히려 자연스러운 일이라고 하겠다. 24) 따라서 DMZ세계평화공원 조성을 위해 서는 현 정전협정을 수정해야 한다는 주장은 일견 법논리적으로는 맞는 말이다. 하지만 정전협정의 수정 필요성이 DMZ세계평화공원 건설사업의 추진을 결정적으 로 방해하는 요인이 될 수는 없다. 왜냐하면 남북한은 1992년 2월 19일 발효한 남북 기본합의서 제12조에서 DMZ의 평화적 이용에 관한 합의를 도출하였는바, DMZ세계 평화공원 조성은 그러한 합의의 구체적 실천에 해당되는 것이기 때문이다. 또한 전술 한 바와 같이 정전협정에 근거해 DMZ에서 몇 가지 평화적 이용에 관한 선례(경의선 철도 도로 연결을 위한 DMZ 개방 및 공동이용 등)도 이미 축적되어 있기 때문이다. 따라서 북한의 의지 가 가장 중요한 것이며, DMZ세계평화공원 조성의 성패는 바로 23) 백진현(1991), 전게논문, 65면; 제성호, 남북한의 정전협정 인식과 한국의 정책과제, 통일과 법률, 제15호, 법무부, , 91면. 24) 제성호(2006), 전게논문, 132~134면.

54 52 통일과 법률 북한 당국의 적극적인 태도 여하에 달려 있다고 할 것이다. 물론 정전협정체제의 구조나 DMZ 평화적 이용의 선례를 감안할 때 일정 부분 유엔 사의 관여는 불가피하다. 하지만 현재 유엔 사무총장과 유엔사가 모두 DMZ세계평화 공원 조성을 지지하고 있어, 유엔사가 이 사업 추진에 반대할 가능성은 낮다고 평가 된다. 더불어 1953년 이래 정전협정에 의해 설치된 군사정전위원회(이하 군정위라고 함)에 서 정전협정을 수정 증보하는 다수의 후속합의가 채택된 바 있음도 주목할 필요가 있다. 25) 1994년 4월 북한의 보이콧으로 군정위가 무실화된 후 1998년부터는 유엔사-북 한군 간의 장성급회담이 군정위를 대신해 경의선 동해선 철도 도로 연결과 관련해 서 정전협정을 2차례 수정 증보한 사례가 있다(자세한 내용은 후술 참조). 26) 다. DMZ세계평화공원 조성과 평화협정 체결과의 연계 여부 북한은 우리 정부가 추진하는 DMZ세계평화공원 조성사업을 평화협정 체결과 연 계 추진하려는 입장을 드러낼 가능성이 있다. 하지만 북한측의 그러한 태도는 국제법 적 논리나 지난 시기 남북관계의 경험을 고려할 때 지지를 받을 수 없다. 그간 북한은 평화 파괴 및 위협 행위(예: 핵실험 강행, 장거리 미사일 발사, NLL 침범을 비롯한 대 남 무력도발, 정전협정 백지화 선언 등 무실화 조치)를 진행하면서 평화협정 체결을 주장하는 모순된 행동을 보여 왔다. 이런 상황에서 졸속으로 체결하는 평화협정은 평 화를 보장하는 장치로 기능하기 어려움은 두말할 것도 없으며, 결국에는 제2의 정전 협정 으로 귀착될 공산이 크다. 반면 평화협정을 체결하기 위해서는 먼저 군사적 대결 및 긴장을 완화함으로써 상 호 간에 평화의지를 확인하는 조치와 절차가 선결적으로 이루어져야 한다. 앞에서 설 명한 바와 같이 DMZ세계평화공원 조성은 군사적 긴장완화 및 생태환경적 협력의 일환으로 추진하는 것인바, 이 같은 조치를 실시할 의지가 없는 상태에서 평화협정 체 결을 주장하는 것은 그 자체 자기모순이며 허구적인 것이라고 볼 수밖에 없다고 하겠 다. 요컨대, DMZ세계평화공원 구상의 실천은 평화협정 체결을 위한 사전 여건조성 25) 남북회담사무국, 판문점 수첩, 증보판, 1995, 181~253면. 26) 이상철(2012), 전게서, 58~62면.

55 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 53 의 의미를 갖는 것으로서 동 사업의 추진과 평화협정 체결을 연계하려는 태도는 적절 치 않다고 할 것이다. Ⅳ. DMZ세계평화공원 구상 추진시 법적 고려사항 DMZ세계평화공원 구상이 실현되기 위해서는 DMZ의 일부구역 개방 및 남북한 합 의에 의한 공동개발이 요구되며, DMZ 남측 구역(군사분계선-남방한계선의 DMZ 구역) 에 대한 국내법적 규제(제한사항)의 극복이 필요하다. 이러한 관점에서 다음에서는 1 국제법적 측면, 2 남북관계 및 통일법적 측면, 3 국내법적 측면으로 나누어 법적 고 려사항을 간략히 검토 제시하기로 한다. 1. 국제법적 측면 가. DMZ세계평화공원 설치를 위한 DMZ 구역 일부 개방 정전협정상 DMZ는 군정위의 통치 하에 두도록 되어 있다. 하지만 1991년 3월 이후 북한의 정전협정 무실화 전략에 따라 군정위의 기능이 정지되어 있다. 이에 전술한 바 와 같이 그동안 유엔사-북한군간 장성급 회담 이 군정위를 대신해 간헐적으로 개최되 어 한반도 위기관리 기능을 수행하여 왔다. 한편 쌍방 적대사령관들은 법적으로 정전협정의 집행 책임을 진다. 이에 따라 유엔 군사령관과 조선인민군사령관이 현실적으로 DMZ에 대한 관할권을 행사하고 있는 것 이다. 다시 말해서 정전협정 서명자들인 쌍방 적대사령관(현재는 유엔군사령관과 조선 인민군사령관)이 개입, 일정한 정도의 관할권을 행사할 수밖에 없는 것이 DMZ의 법현 실이다. 이러한 점을 감안할 때 세계평화공원 구상을 실현하기 위해서는 무엇보다도 먼저 유엔사와 북한군 간에 장성급회담을 개최하여 DMZ 일부구역, 즉 세계평화공원 대상지 역에 대한 개방 및 정전협정에 기초한 남북한 공동사용에 관한 합의를 도출하여야 한다. 이와 관련, 유엔사는 2000년 11월과 2002년 9월 경의선 및 동해선 철도 도로 연 결 추진과정에서 DMZ 일부구역 개방에 관한 합의, 즉 DMZ 일부 구역개방에 대한

56 54 통일과 법률 국제연합군과 조선인민군간 합의서 27) 를 각각 북한군과 체결한 선례가 있다. 더불어 유엔사가 DMZ세계평화공원 구상 실천에 대한 대북 협상권과 함께 해당 세계평화공원 지역에 대한 행정적 관리권(Administration)을 한국 정부(국방부)에 위임하 여야 한다. 이는 유엔사와 한국 국방부 간의 서한교환 (exchange of letters)에 의해 처 리할 사항이다. 이와 관련, 유엔사는 2000년 11월 DMZ 개방구역에 대한 대북 협상권 과 관리권, 특히 해당 DMZ 구역 출입절차 규율 및 운영 관리권을 우리 국방부에 위 임한 바 있음은 주목을 요한다. 28) 나. DMZ세계평화공원 과 국제기구 간에 일정한 유대관계 설정 (1) DMZ세계평화공원 의 유엔특별관리구역 화 DMZ세계평화공원 의 상징성 부각, 사업 추진의 안정성 제고, 한반도 평화는 물론 세계평화에 대한 기여 등 다각적인 측면을 고려하여 유엔특별관리구역 화 하는 방안 을 추진할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 남북한의 자발적 의지, 유엔사의 DMZ 관할 권 제한, 유엔의 개입 관리 초청(invitation) 등의 제반요소가 충족되어야 한다. 이러한 문제는 결국 남북한 및 유엔사무총장, 유엔사 4자간에 DMZ세계평화공원 을 유엔특 별관리구역 화 하는 내용의 국제협정 체결을 통해 해결할 수 있다. 다만, 유엔특별관리구역이라는 용어의 의미는 다의적이어서 그 실체적 내용은 합의 하기에 따라 달라질 수 있다. 즉, 유엔의 특별관리 는 상징적 형식적일 수도 있고, 실 질적인 권한을 부여하는 방식이 될 수도 있다. 후자의 방식을 채택할 경우, 유엔 사무 27) 2000년 11월에 채택된 비무장지대 일부구역 개방에 대한 국제연합군과 조선인민군간 합의서 의 내용은 다음과 같다. 1. 쌍방은 정전협정에 따라 서울-신의주간 철도와 문산-개성간 도로가 통과하는 군사분계선과 비무장 지대 일부구역을 개방하여 그 구역을 남과 북의 관리구역으로 한다. 2. 쌍방은 비무장지대안의 일부구역 개방과 관련된 기술 및 실무적인 문제들과 남과 북의 관리구역에서 제기되는 군사적인 문제들을 정전협정에 따라 남과 북의 군대들 사이에 협의처리 하도록 한다. 3. 본 합의서는 판문점 장성급회담에서 비준한 날로부터 효력을 발생한다. 2000년 11월 17일 마이클 엠. 던 소장 박림수 대좌 국제연합군측 대표 조선인민군측 대표 2002년 9월 채택된 합의서는 동해선 철도 및 도로에 관한 부분만 다를 뿐 실체적인 내용은 대동소이 하다. 합참정보본부, 군사정전위원회 편람, 제6집 (2000~2003), 58~61면. 28) 이에 관한 보다 자세한 내용은 제성호, 경의선철도 연결에 따른 법적 문제와 대책 -법정책론적 분석 을 중심으로, 서울국제법연구, 제7권 2호, , 21~24면 참조.

57 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 55 총장은 특별관리 와 관련해서 가칭 DMZ세계평화공원담당관 을 선임, 수시로 공원구 역을 방문 점검케 하고, 필요시 서울과 평양을 방문하여 남북한의 당국자들과 협의토 록 할 수 있을 것이다. 혹은 이에 대한 대안으로 DMZ세계평화공원 을 관리할 가칭 DMZ세계평화공원관리위원회 를 국제적 차원에서 구성하는 방안을 고려할 수 있다. 이 때 유엔의 DMZ세계평화공원담당관, 남한의 DMZ세계평화공원대표, 북한의 DMZ세계 평화공원대표 3인이 공동으로 관리위원장을 맡도록 하되, 유엔의 DMZ세계평화공원담 당관이 형식적으로는 수석위원장의 역할을 수행하고, 남북한의 관리위원장이 실제적으 로 관리권을 행사하면서 현안을 처리하도록 할 수 있을 것이다. 그러나 지금까지 우리 정부의 입장이 분명하게 드러난 바 없지만, 유엔특별관리구역 화 하는 방안까지는 고 려하지 않는 것으로 보인다. 만일 이를 추진하더라도 실질적인 권한을 유엔기구에 부 여하는 방안에 대해서는 소극적일 것으로 추정된다. 아무튼 유엔특별관리구역 을 추진할 경우 특별관리 의 내용이 형식적 상징적이든 아니면 실질적인 것이든 관계없이 DMZ세계평화공원 구역 내에서는 유엔기( 旗 )를 게 양할 수 있도록 함이 바람직하다. 북한측의 DMZ세계평화공원 운영에 대해 자의적이 고 일방적인 행동을 억제하는 효과를 기대할 수 있기 때문이다. (2) 관련 국제기구 유치 DMZ세계평화공원 건설 후 남북한의 합의 하에 세계공원지역에 유엔교육과학문화 기구(UNESCO), 국제자연보전연맹(IUCN), 유엔환경계획(UNEP) 등 유수한 국제기구의 지역사무소를 유치할 수 있다. 이러한 조치는 DMZ세계평화공원 의 상징성 및 자연친 화성 부각, 국제협력 창출, 세계평화에의 기여 등 긍정적인 측면을 가질 뿐더러, 남북 한 양자 간 교류협력의 한계와 문제점을 보완할 수 있는 장점을 갖고 있기 때문에 적 극 추진할 필요가 있다. DMZ세계평화공원 에 국제기구 지역사무소를 유치하려 할 경우에는 필요성, 명분, 적정면적 확보, 우호적 국제여론 조성 등 제반여건이 충분히 성숙되어야 한다. 공원 조 성 초기에는 관련 국제기구에 필요성을 설득하면서 외교적 협조를 확보하는 일부터 시작하는 것이 바람직하다. 또한 북한의 동의가 필수적인 바, 북한의 호응을 얻어내기 위한 설득 노력에 대해서도 다각적인 대책을 마련해야 할 것이다. 한편 DMZ세계평화공원 에 국제기구 사무소를 유치할 경우, 남북한과 해당 기구 3

58 56 통일과 법률 자 간에 명시적인 국제적 합의를 도출해야 할 것이다. 29) 이 밖에 유엔사도 서명자로 함께 참여할 수 있다. 이 경우 유엔사는 자연스럽게 협정이행의 보증자 역할을 담당하 게 될 것이다. 해당 국제협정에는 국제기구의 깃발 게양, 국제기구 사무소 및 동 대표 자의 특권 및 면제, 남북한 당국의 권리 및 의무 등이 명시될 것으로 예상된다. 다. DMZ세계평화공원 조성을 위한 다자협정 체결 여부 DMZ세계평화공원 조성을 위해서는 정전협정 핵심 당사국(남북한, 미국과 중국) 간 혹은 정전협정 당사국과 더불어 유엔, 유럽연합(EU), 캐나다 등 관련국 간에 가칭 DMZ세계평화공원 조성을 위한 국제협정 을 체결할 필요가 있는지 여부가 국제법상의 문제로 제기될 수 있다. 국제협정을 체결할 경우, DMZ세계평화공원 조성을 위한 국 제적 지지기반 확보 및 이행 보증의 측면에서 장점이 있기는 하다. 하지만 한반도문제 에 대한 외세의 개입을 제도화하는 단점도 있다. 한편 정전협정의 틀을 뛰어 넘는 다 자조약을 체결하여 DMZ세계평화공원 조성을 추진하려 할 경우, 미국과 중국과 같이 정전협정 이행과 관련해서 핵심적 이해관계를 갖는 나라들이 소극적인 입장을 보일 공산이 커 보인다. 이상의 점에 비추어 DMZ세계평화공원 의 조성은 정전협정의 틀을 유지하는 가운 데 한 미, 한 중, 한 유엔(한 유엔사 포함) 간의 긴밀한 협의, 관련 당사자들의 외 교적 지지와 협조를 바탕으로 그간 실제로 행해졌던 DMZ 일부 구역 개방의 선례 30) 를 따라 추진하는 것이 현실적이라고 판단된다. 2. 남북관계 및 통일법적 측면 가. DMZ세계평화공원 건설의 군사적 지원 및 공원 관리 운영에 관한 합의 유엔사-북한군 간의 DMZ 일부구역 개방 관련 합의에 근거하여 남북한은 국방장관 회담을 개최하여 세계평화공원 건설 지원에 관한 군사적 합의를 생산해야 한다. 이와 29) 제성호, DMZ 세계평화공원의 법적 대응, 코리아DMZ협의회 통일연구원 외, DMZ세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의, , 86면. 30) 이상철(2012), 전게서, 58~62면; 문성묵, DMZ세계평화공원 조성의 군사적 고려사항, 코리아DMZ 협의회 통일연구원 외, DMZ세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의, , 22면.

59 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 57 관련, 2000년 9월 26일 제주도에서 채택된 남북국방장관회담 공동보도문 제3항 및 제4항을 주목할 필요가 있다. 동 공동보도문 제3항은 남과 북을 연결하는 철도와 도 로공사를 위해 각측의 DMZ 안에 인원과 차량, 기재들이 들어오는 것을 허가하고 안전 을 보장 한다고 명시한 데 이어, 제4항은 남북을 연결하는 철도와 도로 주변의 군사 분계선과 DMZ를 개방하여 남북관할지역을 설정하는 문제는 정전협정에 기초해 처리 해 나가기로 한다 고 규정하고 있다. 31) 이러한 규정내용을 감안해서 남과 북은 세계 평화공원 조성을 위해 각측의 DMZ 안에 인원과 차량, 기재들이 들어오는 것을 허가하 고 안전을 보장 한다는 것, 그리고 남과 북은 세계평화공원 부지 및 주변의 군사분계 선과 DMZ를 개방하여 남북관할지역을 설정하는 문제는 정전협정에 기초해 처리해 나 가기로 한다 는 남북 당국간 합의를 채택하여야 할 것이다. 이후 상기와 같은 기본합의에 근거하여 평화공원 건설을 뒷받침하는 차원에서 부지 정리, 지뢰 제거, 남북한 군대 간의 더불어 통신 및 기타 인적 물적 지원에 관한 세부 합의서를 채택할 필요가 있다. 남북한 군 당국은 서해지구 남북관리구역 임시도로 통 행의 군사적 보장을 위한 잠정합의서 와 유사한 합의서를 만들어야 할 것이다. 나아가 DMZ세계평화공원 조성 공사 진행에 맞추어 적절한 시점에 남북한 당국은 세계평화공원 설치 운영 및 관리에 관한 구체적인 합의를 도출해야 할 것이다. 이 합 의서에서는 세계평화공원의 목적과 범위, 운영 및 관리 원칙, 가칭 DMZ세계평화공원 관리위원회 의 구성 운영, 공원 구역 내의 질서유지, 신변안전보장, 출입절차, 환경보 호, 화재예방, 사건 사고 처리절차, 휴대금지 품목, 행위 제한, 수익 배분, 국제기구 유 치, 남북 간 이견 해소절차 및 벌칙 등을 명시해야 할 것이다. 32) 나. DMZ세계평화공원관리위원회 의 독자적 관리권 DMZ세계평화공원 은 군사분계선을 중심으로 남과 북의 DMZ 구역에 등면적으로 구성될 가능성이 높다. 이것이 대등성과 상호성이 확보되는 방식이기 때문이다. 그러므 로 남북 당국간 합의서에서는 이를 하나의 단위체(a single unit), 즉 공동관리구역으로 설정하는 것이 타당하다. 33) 다시 말해서 DMZ 남측 구역은 남측 관할, DMZ 북측 구역 31) 제성호(2013), 전게논문, 87면. 32) 상게논문, p ) 이와 관련해서 이장희 교수는 DMZ를 남북한의 공동영유(condominium) 지역으로 성격지우기도 한다.

60 58 통일과 법률 은 북측 관할로 이원화하기보다는 DMZ세계평화공원 전체를 남북한의 공동관할구역 으로 삼도록 하여야 할 것이다. DMZ세계평화공원관리위원회 는 남북한 합의에 따라 설치되는 準 국제기구로서 개성공업지구관리위원회와 마찬가지로 자체적인 법규 제정 권, 독자적 재정권, 事 物 관할권 및 일정한 수준의 질서유지권을 갖도록 해야 할 것이다. 다. 신변안전 보장과 범죄행위 처리 신변안전보장 문제는 남북한 공동사업 성패를 좌우하는 최우선적 고려사항이다. 따 라서 신변안전보장 관련 사항은 금강산 관광객 박왕자씨 피격사건, 개성공단에서 활동 한 유 모씨 억류사건 등 관련 선례를 참고하여 자세하게 규정해야 할 것이다. 한 마디 로 한국 정부는 DMZ세계평화공원 에서 우리 국민이 최대한의 행동의 자유'를 확보 하는 방향으로 합의를 도출해야 한다. 더불어 DMZ세계평화공원 구역에서 우리 국민 이 저지르는 범죄는 屬 人 主 義 에 입각, 대한민국이 관할권을 행사하도록 하는 것이 타 당하다. 우리 헌법의 요구나 DMZ세계평화공원 사업의 원활한 추진 및 공원의 효과 적인 운영을 위해서도 속인주의 처리가 바람직하다. 다만, 이 경우 상대방 측에 처리결 과를 통보하는 절차는 필요할 것이다. 남북 당국간 합의서에 이 같은 취지를 명기해야 할 것이다. 34) 라. DMZ세계평화공원 관리기구 설치 운영 35) DMZ세계평화공원 을 관리하는 기구로서 남북 당국간 합의에 의해 가칭 DMZ세계 평화공원관리위원회 를 설치 운영하는 것이 필요한 바, 그 기본방향은 대략 다음과 같다. (1) 관리기구의 성격 관리기구를 정부 당국 간 기구로 설치 운영할 것인지, 아니면 반민 반관기구로 설 치 운영할 것인지, 아니면 남북 당국간 합의에 의해 민간업체에 위탁 관리 운영할 이장희, 세계화와 비무장지대의 평화적 이용을 위한 법적 기본문제, 명지대학교 사회과학연구소, 세 계화와 통일정책의 당면과제, 제9회 통일문제 세미나, , 21면. 아마도 이러한 입장은 DMZ가 정전협정상 군정위의 통치권에 복종하는 구조로 되어 있는 것과 무관치 않은 것으로 풀이된다. 34) 상게논문, 87, 88면. 35) 이하의 내용은 남북기본합의서에 의해 설치된 각종 분과위원회 및 공동위원회 구성원칙과 개성공업지 구관리위원회 운영경험 등을 토대로 하여 필자가 임의로 작성한 것이다.

61 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 59 것인지가 문제로 제기될 수 있다. DMZ라는 군사지역, 비무장 중립지역에 설치하는 기 구라는 점을 고려할 때 남북 당국 간 기구로 설치 운영하는 것이 바람직하다. (2) 관리기구의 구성 및 운영 관리기구는 정책결정기구와 사업운영기구로 2원화하여 운영하되, 기구 구성원칙으로 서 남북 동수의 원칙을 채택 적용하는 것이 바람직하다. 정책결정기구( DMZ세계평화 공원관리위원회 )는 일종의 이사회 역할을 하게 될 것이다. 사업운영기구는 실제 사업 추진 주체인 가칭 DMZ세계평화공원관리사업단 을 구성 운영하여 이것이 그 역할을 맡도록 하되, 정책결정기구가 사업운영기구의 활동을 지도 감독하는 임무를 수행하도 록 하면 될 것이다. 정책결정기구의 경우, 남과 북 각 5인으로 구성하는 관리위원회를 두고 위원장을 2 인으로 하되(공동위원장 운영체제), 월별로 돌아가며 회의를 주재하도록 하여야 할 것 이다. 그리고 필요시 분과위원회(군사지원위원회, 재무회계위원회, 행정지원위원회 등) 를 둘 수 있도록 한다. 다음 사업운영기구의 경우, 정책결정기구의 의사결정을 집행하 는 실무기구로 하되, 기획부서 사업부서 관리부서 회계부서 등을 두도록 한다. 한 편 DMZ세계평화공원관리사업단 의 책임자인 단장은 적어도 평화공원 사업이 일정한 단계(예컨대, 사업 시행 초기 3년간)에 진입하기 전까지는 우리 측이 담당토록 하는 것 이 좋을 것이다. 개별 부서의 운영은 남북한 동수의 직원으로 구성 운영하되, 부서장 (부장급)을 우리측이 담당할 경우, 북한측이 부책임자가 되도록 하고, 반대의 경우 동 일 원칙이 적용되도록 해야 할 것이다. (3) 관리기구의 운영원칙 관리기구의 운영원칙으로 합의제, 평등성과 상호주의, 상명하복, 공동운영, 수익의 공동분배 등을 채택하여야 할 것이다. 3. 국내법적 측면 가. DMZ세계평화공원 구역의 토지측량 및 대장 마련 대상지역 선정, 토지측량(현장 실사), 공원 설계 및 감리 등은 DMZ세계평화공원 의 건설 조성, 즉 DMZ 내 토지를 대상으로 한 개발행위의 과정에서 반드시 거쳐야 하는

62 60 통일과 법률 조치이자 절차라고 할 수 있다. 이와 관련, 분단 이후 DMZ 내의 토지 전반에 대해 측 량 및 실사가 이루어진 바 없음을 감안할 때 세계평화공원 건설을 계기로 최소한 DMZ 남측의 세계평화공원 조성 대상구역에 대해서는 정부(안전행정부)가 토지측량 및 실사를 거쳐 地 籍 簿 36)를 마련하여야 할 것이다. DMZ 내 지적부 마련은 통일 이전에 는 제한적이며 불완전하게 실시될 수밖에 없음을 감안하여 남북 간 합의에 근거한 점 진적 단계적 추진원칙을 수립하고, 필요 시 관련 법적 근거를 정비하도록 해야 한다. 더불어 대법원은 DMZ 내 토지에 대한 개별 소유권이 확인되는 대로 대법원규칙을 정 비하여 DMZ 관할의 등기소를 지정하는 한편, DMZ 토지에 대한 등기부를 마련해야 할 것이다. 37) 나. 국가에 의한 DMZ 내 토지사용 DMZ세계평화공원 구역의 토지이용과 관련해서 해당 토지의 소유권자가 재산권 (토지소유권) 침해 또는 부당이용이라고 문제 제기를 할 가능성이 있다. 38) 하지만 헌법 제23조 39) 에서는 공익 목적의 재산권 수용 사용 및 제한을 인정하고 있으므로 정부가 정당한 보상을 지급하면 토지 수용 자체는 헌법적으로 문제가 된다고 볼 수 없다. 만 일 정부가 보상하지 않는 정책을 취한다면 이는 헌법 제23조에 저촉될 뿐만 아니라 대가 없는 몰수를 배격 하는 법치주의 정신에도 맞지 않는 것이다. 국가가 DMZ 남측 세계평화공원 구역에 대하여 토지를 사용하려 할 경우, 공익목적의 토지수용 절차를 거쳐 해당 토지에 대해 정당한 보상 을 실시하는 것이 타당하다. 이와 관련해서 국토교통부는 해당 지역에 대한 공시지가를 산정할 필요가 있다. 더불어 남북 협력기금을 이용하거나 별도의 예산 반영을 통해 보상재원을 확보하도록 해야 한다. 40) 36) 지적부는 토지대장이나 토지 公 簿 라고도 하며, 농지대장 임야대장 등을 포함한다. 37) 이는 법무법인 양헌 의 제강호 변호사(통일부 법률고문 역임)와 가진 의견 교환을 참고하여 작성한 것이다. 38) DMZ 전반에 관한 토지소유권 문제에 대해서는 이효원, 한반도 통일과 DMZ의 효율적 관리를 위한 법제도화, 통일전략, 제12권, 한국통일전략학회, 2012, 68 71면. 39) 대한민국 헌법 제23조 1 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. 2 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. 3 공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 40) 제성호(2013), 전게논문, 88면.

63 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 61 정부가 DMZ세계평화공원 남측 구역 전체에 대해 공시지가 산정에 기초하여 총 보상액을 供 託 함으로써 토지 보상문제로 인해 세계평화공원 건설에 지장이 없도록 선 제적인 조치를 취해두는 것이 바람직하다. 다. DMZ의 제한보호구역 전환과 국방부장관과의 협의 현재 DMZ는 군사기지 및 군사시설 보호법 에 따라 그 전체가 통제보호구역 41) 으로 지정되어 있다. 통제보호구역에서는 1 해당 구역에의 출입, 2 주택의 신축, 3 동식 물의 포획 또는 채취, 4 촬영 묘사 녹취 측량 또는 이에 관한 문서나 도서 등의 발간 복제, 5 보호구역 등의 표지의 이전 또는 훼손 등이 엄격하게 금지되고 있다. 42) 그런데 DMZ세계평화공원 은 통일정책 추진의 차원에서 건설 조성되는 지역이라 할 수 있다. 따라서 군사기지 및 군사시설 보호법 제5조(보호구역 및 민간인통제선 의 지정범위 등) 제1항 제1호의 가 의 단서에서 명시한 바와 같이 세계평화공원 구역 을 종전의 통제보호구역 에서 제한보호구역 으로 전환하는 조치를 취함으로써 현행법 상의 엄격한 행위제한(출입, 측량, 주택의 신축 등의 금지)을 완화하는 조치가 요구된다. DMZ세계평화공원 은 최대한 자연적 지형을 원형 그대로 보존하는 가운데 조성할 것이나, 이를 건설하는 과정에서 극히 일부 구역에서나마 1 주택의 신축 증축 또는 공작물의 설치, 2 도로 교량 수로 매설물 등과 그 부속 공작물의 설치 또는 변경, 3 하천 또는 해면의 매립 준설, 4 광물 토석 또는 토사의 채취, 5 조림 또는 임목 의 벌채, 6 토지의 개간 또는 지형의 변경, 7 통신시설의 설치와 그 사용, 8 총포의 발사 또는 폭발물의 폭발, 9 立 標 그 밖의 표지의 설치 또는 변경 등의 행위를 실시 해야 할 가능성이 있다. 국가나 관계 행정기관의 장이 DMZ 안에서 상기 행위를 하려 면 군사기지 및 군사시설 보호법 제13조 제1항에 따라 국방부장관 또는 관할부대장 등과 협의하도록 되어 있다. 그러므로 DMZ세계평화공원 건설과정에서 주무장관인 통일부장관은 국방부장관과 긴밀하게 협의하여야 할 것이다. 41) 군사기지 및 군사시설 보호법 제2조 제6호의 가 는 통제보호구역 을 군사기지 및 군사시설 보호구 역(이하 보호구역이라 한다) 중 고도의 군사활동 보장이 요구되는 군사분계선의 인접지역과 중요한 군 사기지 및 군사시설의 기능보전이 요구되는 구역 라고 정의하고 있음. 다만, 동법 제5조(보호구역 및 민간인통제선의 지정범위 등) 제1항 제1호의 가 는 민간인통제선 이북지역의 통제보호구역이라도 통 일정책의 추진에 필요한 지역, 취락지역 또는 안보관광지역 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해 당하는 지역은 제한보호구역으로 지정할 수 있도록 되어 있음. 42) 군사기지 및 군사시설 보호법 제9조(보호구역에서의 금지 또는 제한) 참조.

64 62 통일과 법률 라. 환경보호 및 자연공원 관련 법제 최소한 DMZ세계평화공원 역시 국내법상 자연공원에 해당되는 바, DMZ 남측 구 역의 세계평화공원에 대하여는 자연공원법 과 함께 자연환경보전법 의 적용을 함께 받게 될 것이다. 그런데 DMZ세계평화공원 의 경우 공원 조성을 위해 필요한 개발을 최소화함으로써 가능한 한 자연상태를 유지하는 한편, 자연환경을 훼손하는 행위는 가 급적 억제하도록 해야 한다. 이러한 정책적 입장에서 DMZ세계평화공원 에서는 자연 환경보전법 의 관련 규정을 참고해 다음과 같은 범주의 행위제한 을 포함하는 가칭 DMZ세계평화공원 환경규정 및 시행세칙 을 마련 운영하도록 해야 할 것이다. - 1 야생동 식물을 포획 채취 이식( 移 植 ) 훼손하거나 고사시키는 행위, 2 토지 의 형질변경, 3 하천 호소 등의 구조를 변경하거나 수위 또는 수량에 증감을 가 져오는 행위, 4 토석의 채취, 5 주거 생계 등을 위한 건축물, 6 개인묘지의 설 치, 7 영농행위( 자연환경보전법 제15조 제1항, 제3항 및 제5항 참조) - 1 유독물을 버리는 행위, 2 인화물질 소지 및 취사 야영을 하는 행위, 3 자연환 경보전에 관한 안내판 그 밖의 표지물을 오손 또는 훼손하거나 이전하는 행위, 4 풀 나무의 채취 및 벌채 등의 행위( 자연환경보전법 제16조 제1항 참조) - 1 소리 빛 연기 악취 등을 내어 야생동물을 쫓는 행위, 2 야생동 식물의 둥 지 서식지를 훼손하는 행위, 3 가축의 방목, 4 동물을 포획하거나 알을 채취하는 행위 또는 화약류 덫 올무 그물 함정 등을 설치하는 행위( 자연환경보전법 제 17조 참조) 또한 DMZ세계평화공원 조성과정에서 통일부장관은 환경부장관과 환경영향평가 및 자연경관영향에 관한 협의 43) 를 거쳐 사업을 추진하고, 대기오염, 수질오염, 토양오 43) 자연환경보전법 제28조(자연경관영향의 협의 등) 1 관계행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 개발사업등으로서 환경영향평가법 제9조에 따른 전략환경영향평가 대상계획, 같은 법 제22조에 따른 환경영향평가 대 상사업 또는 같은 법 제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는 개발사업등에 대한 인 허가등을 하고자 하는 때에는 당해 개발사업등이 자연경관에 미치는 영향 및 보전방안 등을 전략 환경영향평가 협의, 환경영향평가 협의 또는 소규모 환경영향평가 협의 내용에 포함하여 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 협의를 하여야 한다. 1. 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 지역으로부터 대통령령이 정하는 거리 이내의 지역에서의 개발

65 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 63 염, 폐기물 등의 환경문제에 대한 적절한 법적 대응을 강구해야 할 것이다. 마. 문화재 보호 DMZ세계평화공원 을 건설하는 과정에서 문화재보호법 에 따라 보호가치가 있는 문화재(역사적 문화적 지질학적 과학적 유물 유적 등)를 발견한 경우, 이를 보호하 기 위한 조치를 취하는 한편, 이를 훼손하지 않도록 최대한 노력해야 한다. 이와 관련 남북한이 DMZ세계평화공원 구역에 각각의 조치를 취하기보다는 합의서 채택 등 공 통의 규칙을 마련하여 통일적으로 규율하는 것이 바람직하다. 바. 가칭 DMZ 세계평화공원 건설ㆍ운영 지원을 위한 특별법 제정 가칭 DMZ 세계평화공원 건설ㆍ운영 지원을 위한 특별법 을 제정하여 DMZ 세계평 화공원 건설ㆍ운영에 참여하는 기업에 대한 자금 및 세제 지원, 각종 편의 제공 등을 규정함으로써 세계평화공원 사업의 성공을 제도적으로 뒷받침해야 할 것이다. 구체적 인 입법 추진 시 개성공단의 안정적 지원을 위해 제정된 개성공업지구 지원에 관한 법률 44) 의 내용을 참고할 필요가 있다. 다만, DMZ세계평화공원 은 제조업 중심의 개 성공단과는 성질을 달리 하므로 DMZ세계평화공원 의 특성에 맞는 작은 지원법을 만 들면 될 것이다. 기반시설 건설업체, 공원관리 용역업체, 기념품 판매업체 등에 대한 자금 및 세제지원 등을 명시하면 될 것이다. 사업등 가. 자연공원법 제2조제1호의 규정에 의한 자연공원. 44) 개성공업지구 지원에 관한 법률 에서는 1 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따른 비용부담, 시설지원 및 자금지원, 2 중소기업 구조고도화자금의 지원, 3 중소기업창업 및 진흥기금의 지원, 4 산업안전 보건 및 산업재해예방을 위한 지원, 5 환경보전을 위한 지원, 6 에너지이용 합리화를 위한 지원, 7 남북협력기금의 지원 또는 융자, 8 외국인투자기업에 대한 특례, 9 인력 기술개발, 교육훈련, 경영 혁신 및 안정, 수출촉진 등을 위한 기업지원제도의 적용, 10 투자기업의 경영정상화 지원, 11 개성공 업지구 현지기업과 이에 고용된 남한주민에 대한 국민연금법, 국민건강보험법, 고용보험법, 산업재해 보상보험법, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률의 적용, 12 개성공업지구 현 지기업과 남한 근로자에 대한, 근로기준법, 최저임금법, 근로자퇴직급여 보장법, 임금채권보장법, 노동 조합 및 노동관계조정법의 적용, 13 조세감면, 14 왕래 및 교역의 특례 등을 명시하고 있다.

66 64 통일과 법률 Ⅴ. 맺는 말 DMZ세계평화공원 구상은 남북관계 경색이 계속되고 있고, DMZ의 군사적 완충 기능이 약화되고 있는 상황에서 한반도 평화와 남북간 화해 협력 분위기를 창출하는 좋은 대북 제안이라고 할 것이다. 시간이 다소 걸리겠지만, 한국이 국제사회와 긴밀히 협력하면서 꾸준히 북한을 설득할 경우 언젠가는 북한도 이 구상이 호응해 올 가능성 을 배제할 수 없다. DMZ세계평화공원 구상의 성공적인 실천을 위해서는 정치 외교 군사 경제적 측면 외에도 법적 측면에 대한 철저한 준비가 요구된다. 이런 맥락에서 위에서 DMZ 세계평화공원 구상을 추진할 때 제기되거나 또는 고려할 필요가 있는 대표적인 법적 문제들을 고찰하였다. 물론 그 중 일부는 실제 발생할 가능성이 낮은 것들도 있으나, 철저한 준비라는 관점에서 검토해 보았다. 본고에서 살펴본 사항은 DMZ세계평화공원 설치 과정에서 반드시 검토해야 할 가장 대표적인 법적 정책적 문제인 만큼, 정부는 유관부처 간의 입장 조율을 거쳐 가장 적실성 있는 대비책을 마련하여야 할 것이다. 더불어 사업 추진의 성공을 위해서는 국민적 지지와 성원이 있어야 하는 만큼, DMZ 세계평화공원 구상의 홍보에도 각별한 노력을 기울여야 할 것이다. (논문접수 : 심사개시 : 게재확정 : )

67 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 65 참 고 문 헌 개성공업지구 법제연구회, 개성공업지구 법제의 진화와 미래, 경남대학교 극동문제 연구소 북한연구시리즈 40, 서울: 경남대학교 극동문제연구소, 국토통일원, 북한 최고인민회의 자료집(제Ⅲ집: 4기 1차 회의 - 5기 7차 회의), 김광길, 개성공단의 국제화 전략과 법제도적 과제, 대한변호사협회, 제50회 통일법 조찬포럼 발표문, 남북회담사무국, 판문점 수첩, 증보판, 백진현, 휴전협정체제의 대체에 관한 소고, 통일문제연구, 제3권 제4호, 통일원 손기웅 김동성 김영봉 외, 접경지역의 평화지대 조성을 통한 남북교류 활성화방안 (Ⅰ), KINU 정책연구시리즈 09-02(Ⅰ), 서울: 통일연구원, 손기웅, DMZ 총람: 개요, 정치 군사적 현황, KINU 정책연구시리즈 11-06, 서울: 통 일연구원, 손기웅, DMZ세계평화공원 의 의의와 기본방향, 코리아DMZ협의회 통일연구원 외, DMZ세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의, 손기웅, 국가전략: DMZ 평화적 이용, 코리아DMZ협의회 한국DMZ학회 통일연구 원, 정전협정 및 DMZ 60년: 과거, 현재 그리고 미래, 코리아DMZ협의회 제4 차 국제학술회의, 유병화, 통일지향적 남북한관계의 법이론 연구, 국통정 , 국토통일원 이상철, 한반도 정전체제, 서울: KIDA 프레스, 이서항, 유엔과 한국전쟁의 휴전과정, 강성학 편, 유엔과 한국전쟁, 서울: 리북, 2004.

68 66 통일과 법률 이효원, 한반도 통일과 DMZ의 효율적 관리를 위한 법제도화, 통일전략, 제12권, 한국통일전략학회, 제성호, 한반도 비무장지대론: DMZ(비무장지대)를 평화지대로, 서울: 서울프레스, 제성호. DMZ의 평화적 이용에 따른 법적 문제, 법조, 제55권 11호, 제성호, DMZ 세계평화공원의 법적 대응, 코리아DMZ협의회 통일연구원 외, DMZ 세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의, 제성호, 남북한의 정전협정 인식과 한국의 정책과제, 통일과 법률, 제15호, 법무부, 최준영 이승현, DMZ 세계평화공원 조성을 위한 과제, 국회입법조사처, 이슈와 논 점, 제703호, 추장민, 그린 데탕트 의 의의와 추진전략, 코리아DMZ협의회 통일연구원 외, DMZ세계평화공원 과 그린 데탕트, 코리아DMZ협의회 국내학술회의, 통일부, 한반도 프로세스, 합참정보본부, 군사정전위원회 편람, 제5집, 합동참모본부, 군사정전위원회 편람(2000~2003), 제6집, 2003.

69 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 67 <Abstract> Meaning and Some Legal Considerations of DMZ World Peace Park Plan Jhe, Seong Ho The Korean DMZ is not a demilitarized zone in the sense of the word. It was changed to a heavily-militarized zone(hmz) a long time ago. In consequence, a stabilizing function of DMZ as a buffer zone is now sharply weakened. On the contrary, military confrontation or clash is highly possible at any moment. So the easing of tension and making peace in the DMZ is urgently required. Considering the present security condition surrounding the Korean Peninsula, DMZ World Peace Park agenda proposed by President Park Geun Hye of South Korea is to be regarded as a proper initiative toward North Korea which could contribute not only to increasing peaceful atmosphere but also to promoting reconciliation and cooperation between the South and the North. In order to enforce this plan, we should thoroughly examine and prepare for diverse legal issues that could take place in the course of pursuing. This paper investigate such legal problems on the three dimensions, namely, international law dimension, inter-korean relations and unification law dimension and national law dimension. Above all, it must be stressed that for the realization of DMZ World Peace Park idea, triple frame of agreements should be concluded. They are (1) international agreement on opening a part of DMZ between the United Nations Command (UNC) and the North Korean People's Army(KPA), (2) international agreement on transferring administration authority between the UNC and the ROK's Ministry of Defense, and finally (3) inter-korean agreement on supporting the plan militarily and technically between the South and the North, especially on Defense Minister level. Key Words Demilitarized Zone(DMZ), Peaceful Use, World Peace Park, Korean Armistice Agreement, United Nations Command(UNC), UNC-KPA General Officers-level Talks, Jurisdiction, Administration

70 연구논문(3) 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 * 45) 요 약 문 김 유 진 (고려대학교 정책대학원 정치학 석사) 남북한의 통일 과정은 국토의 통합뿐만 아니라 정치 경제 사회 문화 통일을 이루어 내는 완전한 통일의 방향성에서 60여 년간 분단된 정치체제의 이질성을 극복하고 정치 경제 사회 문화의 제도 통합을 이루어내는 과정이어야 한다. 이를 위해 통일한국에서 어 떤 선거제도를 선택해야 하는가는 매우 중요한 문제이다. 다행히 독일의 통일과정은 향후 통일한국의 선거제도 디자인 과정에 사사하는 바가 크다. 통일독일의 선거제도는 독일의 선거 방식의 특징인 다수대표제와 비례대표제를 혼합한 혼합식선거제도와 1인 2투표제에 의한 소선거구제와 비례대표제(주별정당명부)가 결합되어 있지만, 정당투표에 의한 비례대표 제가 기본적 원칙이라는 점에서 비례대표제의 골격 위에 다수대표제가 가미된 것이다. 일반적인 혼합선거제도에서 채용한 비례제(정당명부식)는 의석 배분에서 개별정당의 득 표율에 따라 할당된 의석을 전부 배정해야 하나, 독일식 비례제 배분은 1차적으로 지역구 의석과 비례제 의석을 정한 후, 이를 다시 주별로 재배분하는 2차 배분을 통해 의석을 할 당 배분한다. 단, 할당된 의석보다 지역구 의석이 많으면 초과의석 으로 인정하고, 적으면 비례의석 순위에 따라 의석이 확정되는 방식을 채택하여 운용하고 있다. 통일한국 선거제도의 디자인에 대한 논의는 선거(체계)제도의 핵심 요소인 당선인 결정 방식, 투표구조, 선거구크기를 중심으로 혼합식 선거제도의 장점인 다수대표제의 대표성(정 치적 안정성)과 소수의견(다양한 갈등 요인의 표출과 수렴)의 남북권역별 명부식 비례대표 제의 장점을 살려 불균형 상태에 있는 남북지역의 균형적 발전방향으로 비례성을 적절히 조화시켜 남북한 갈등구조를 완화시킬 수 있는 제도를 모색하여, 남북한 체제 이질성의 간 극을 좁혀 남북한 지역주의 균열과 갈등을 통합할 수 있는 선거제도가 디자인되어야 하며, * 이 논문은 김유진, 통일한국의 선거제도 연구 : 통일독일의 사례를 중심으로( ), 고려대학교 정책 대학원 석사학위 논문을 요약 발제한 것이다.

71 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 69 대표성과 비례성의 적절한 조화를 통한 선거구크기 획정문제, 배분방식의 효과를 통한 다 양한 민의와 이익표출을 수렴할 수 있어야 한다. 주제어 통일 통합, 혼합선거제도, 독일연방의회선거제도, 통일한국의 선거제도 目 次 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 통일한국의 선거제도에 대한 기존연구 검토 1. 남한의 혼합선거제도 2. 병용식 혼합선거제도의 메커니즘 3. 배분방식이 의석률에 미치는 효과 4. 북한 정당체계가 통일한국의 혼합 선거제도에 미치는 영향 Ⅲ. 통일독일의 연방의회 선거제도 사례 분석 1. 통일 독일 연방의회 선거제도 2. 통일 독일의 선거제도가 주는 시사점 Ⅳ. 통일한국의 선거제도 디자인 1. 선거제도 디자인 방향 2. 통일한국의 선거제도 유형 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 문제제기 통일 한국의 선거제도 디자인은 민의 통합이라는 방향성과 선거체계의 불비례성 혹 은 비( 非 )비례성 의 완화라는 측면에서 선거(체계)제도에 초점을 맞추어 정치체제의 이 질성을 극복하고 정치 경제 사회 문화의 완전한 통합을 이루어내기 위해서 통일 독일을 준거 틀이자 반면교사로 삼아 통일한국의 통일의회를 구성하기 위해 적실성 있는 선거제도 모색에 중점을 두어 통일독일의 사례를 중심으로 고찰하였으나, 몇 가 지 전제조건을 두어야 한다. 첫째, 통일한국의 선거(체계)제도는 정부형태, 의회제도, 정당체계 등 제반 정치체제 와의 연관성 속에서 결정되어야 할 것이다. 1) 1) 선거제도 안에서도 의원정수, 대표선출방식, 선거구획정, 투표방식 등 다양한 구성요소들에 대한 연구

72 70 통일과 법률 둘째, 단시간 내 통일 후유증을 극복하고 완전한 정치체제, 권력구조 통합과 경제체 제 및 사회 문화 통합까지 완전한 통일을 이루어내기 위해선 통일 한국의 정치체제 와 권력구조 및 선거(체계)제도에 대한 남 북한 합의가 전제되어야 할 것이다. 2) 셋째, 남북한은 통일한국을 새롭게 디자인하기 위해서 자연스럽게 헌법 개정이 논의 되어야 한다. 이러한 통일한국의 헌법 논의를 통해 현재 남한 정치체제가 갖고 있는 대통령중심제의 정치체제를 지방자치 및 분권과 연계된 헌법 개정을 통한 대안 모색 도 병행할 수 있을 것이기 때문이다. 3) 넷째, 통일한국의 정치체제는 현대 인류가 보편적으로 추구하는 민주이념, 자유평등 이념, 복지이념, 정의이념이 발현될 수 있어야 한다. 이를 기본으로 통일한국의 권력구 조는 국민주권, 대의제, 권력분립이라는 민주주의의 3대원칙에 충실한 모범적 권력구조 로 구축되어야 할 것이다. 4) 따라서 통일한국의 선거제도 디자인은 남북한 양 체제의 이질성 극복과 화합성에 비중을 두어 완전한 통합으로 갈 수 있도록 합리적인 통일한국의 선거(체계)제도를 위 해서, 통일독일 사례를 중심으로 현행 남북한 선거(체계)제도를 개괄적으로 진단하고 합리적인 남북한 통일과 통합을 위한 선거(체계)제도에 중점을 두어야 한다. 다섯째, 대한민국(이하 남한)과 조선민주주의인민공화국(이하 북한) 간의 통일은 기 본적으로 체제 공존기를 거쳐 점진적, 단계적인 통일과정을 통해 이루어질 것으로 가 정하고, 이러한 전제 위에서 통일한국의 선거(체계)제도를 구상해야 한다. 즉 본문에서 는 선거제도를 독립변수로 놓고, 정당체계에 영향을 미친다고 가정하고, 5) 이러한 전제 하에 통일한국의 선거체계(제도)는 1 남북한 갈등구조 이외에 지역갈등, 계층 간 갈등 등 정치 사회 문화적 차원에서 나타나는 다양한 갈등 요인과 균열구조를 해소할 수 있어야 하고 유권자의 민의와 선호도를 균형 있게 표출하고 수렴할 수 있어야 한다. 2 남북 간 지역주의 완화를 꾀하고, 남한의 과거 선거 경험에서 나타난 거대 정당의 와 숙고가 필요하다. 이러한 요소들과 결합하여 득표율이 의석률로 전환되는 비례성 의 결과가 달라지 기 때문이다. 2) 남한 헌법 제4조(대한민국은 통일을 지향햐며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립 하고 이를 추진한다.), 7 4 남북공동성명(1972년), 남북사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합 의서(1991년), 6 15 남북공동선언(2000년), 남북관계발전과 평화번영을 위한 선언(2007년 10월 4일) 참조. 3) 김병기, 분권헌법 : 미래를 위해 먼저 쓴 대한민국 헌법 개정안 (EAI 2007), pp.250~251 참조. 4) 최헌묵, 통일한국의 권력구조에 관한 연구 (박사학위논문 2005), pp.78~79 참조. 5) 박종철, 통일한국의 정당제도와 선거제도 (경남대학교 극동문제연구소 1995), pp.6~10 참조.

73 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 71 독식이라는 단점과 폐단을 해소시킬 수 있는 방안을 고려해야 한다. 그런 측면에서 독 일선거제도가 갖고 있는 혼합선거제도의 사례를 통해서 다수대표제와 비례대표제의 특징을 조화롭게 구현할 수 있어야 한다. 6) 3 선거제도 중 선거법과 관련된 제도적인 부분은 연관성이 있는 부분만 개괄적으로 설명하고, 유권자의 투표결과가 의석으로 전 환되는 과정에서의 일련의 규칙, 즉 투표방법, 선거구크기, 대표선출방식 및 당선자 확 정방식 등에 초점을 맞추어 비교하여 고찰하였다. Ⅱ. 통일한국의 선거제도에 대한 기존연구 검토 지금까지 통일한국의 선거제도의 논의에 대한 핵심은 통일 이후 조기에 통일 전 수 준과 상태에 도달하기 위한 관점에서 출발한다. 첫째, 정치질서유지 및 정책집행의 효율성이라는 측면과, 둘째, 사회적 갈등의 해소 및 사회적 통합이라는 두 가지 측면에서 논의의 방향이 집중되고 있다. 그런 측면에서 기존의 논의의 다수 의견은 두 제도의 장점을 결합한 혼합선거제도가 통일한국에 적 합하다는 것이 대체적인 중론이다. 그런데 이 두 가지의 핵심 기준은 서로 상이하면서 상충적인 요소를 갖고 있다. 즉, 첫 번째 관점은 통일 후 예견되는 후유증과 국론분열에 의한 정국혼란으로 예멘과 같 이 자칫 내전으로 치달을 수 있는 가능성을 심각하게 고려하여 조기 통합에 무게를 둔 것으로, 정치적 안정성 에 충실하여 다수 유권자의 선호도에 따른 투표성향을 중시하 고 다수대표제의 대표성의 장점을 고려한 것이다. 반면에 두 번째 관점은 화합과 통합 에 중점을 두어 유권자의 의사가 사표 되는 것 을 방지하여 다양한 의사와 선호를 수렴하려는 비례대표제의 비례성의 장점을 고려한 것이다. 그런데 이 두 가지 제도는 서로 상충되는 모순을 갖고 있는데, 첫 번째 기준에 중점을 두어 대표성에 무게중심을 두면 최다수득표자 이외의 50%에 가까운 유권자의 의사가 사표 되어 선호왜곡현상 으로 비례성이 축소되고, 이와 반대로 두 번째 기준에 중점을 두어 사회적 갈등과 지역주의 균열을 해소하기 위해 화합과 통합이라는 측면 6) 독일선거제도는 서로 다른 제도를 상호 접목시켜 양자의 단점을 보완하려는 제도로 상이상합( 相 異 相 合 ) 적인 성격을 지니고 있다. 황오연, 독일 선거제도와 한국 선거제도방향 모색 (호남대학교인문사회과학 연구소 1999), p.271 참조.

74 72 통일과 법률 에서 비례성에 무게중심을 둔다면, 결과적으로 대표성이 축소되어 정치적 안정성 이 약화되고, 통일 후 예상되는 다양한 이념적 스펙트럼에 따른 정당체계가 형성되어 정 치적 혼란과 국론분열이 심화되는 현상이 발생될 것이다. 따라서 이 두 가지 관점을 대비하여 기존 논의에 대해 비교 검토하고, 선거제도의 원리에 충실하면서 이러한 문제점을 해소할 수 있는 적실성 있는 제도 모색이 중요하 다고 하겠다. 1. 남한의 혼합선거제도 남한의 국회의원 선거는 1인1표제, 단순다수제 1인 소선거구제에 정당명부식비례대 표 병립식을 채택하여 혼합선거제도를 채택하여 운용하던 중, 2001년 7월 19일 헌법 재판소 결정에 따라 2002년 지방선거에 1인2표제를 채택하고, 2004년에는 제17대 국회 의원 선거에 적용하여 현재까지 운용하고 있다. 7) 1인1표제 의 불합리성을 예를 들어 가상 갑 지역 : 유권자 10,000명, 지역구 20석, 비례대표 20석, 병립식으로 선출할 경우 다음 <표 2-1>, <표 2-2>의 예를 통해 헌법재 판소 결정의 의미를 살펴보자. <표 2-1> 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 배분 정수 소수점 합계 의석비율(%)/비고 A당 11 5,095(50.95%) B당 5 3,100(31%) C당 3 1,500(15%) 무소속 1 305(3.05%) 합계 20 10,000(100%) 의석배분=비례대표의석수 정당득표율 (100/유효득표율) 7) 현행 비례 대표 의석 배분 방식은 선거권자가 비례대표 국회의원의 선출을 직접 결정할 수 없으므로 직접 선거의 원칙에 위배된다. 또, 어떤 선거권자의 투표는 지역구 의원의 선출과 그가 속한 정당의 비례 대표 의원의 선출에 기여하는 2중의 가치를 지니는 데 반하여, 어떤 선거권자가 무소속 후보자에 대해 투표하는 경우 비례 대표 의원의 선출에는 기여하지 못하므로, 투표 가치의 불평등이 발생하여 평등 선거의 원칙에 위배된다. 헌법재판소의 비례대표국회의원 의석배분방식 및 1인1표제의 위헌 성 (심판대상 : 헌법재판소 宣 告, 2000헌마91, 2000헌마112, 2000헌마134( 倂 合 ) 결정) 참조.

75 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 73 <표 2-2> 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 배분 정수 소수점 합계 의석비율(%)/비고 A당 11 5,095(50.95%) /+1과잉대표 B당 5 3,100(31%) /과소대표 C당 3 1,500(15%) /균형 무소속 1 305(3.05%) - 배제 사표 합계 20 10,000(100%) 의석배분=비례대표의석수 정당득표율 (100/유효득표율:96.95%) 위의 결과는 1인1표제 혼합선거체계 하에서 정당명부식 비례대표제(병립식, 구속 형)는 첫째, 정당(전국에 기반을 둔 정당)에 유리하고, 8) 둘째, 무소속의 득표가 많을 경 우 의석배분에 의해 대표성이 과대되거나 과소될 수 있으며, 셋째, 무소속 후보의 득표 율이 높을수록 불비례성 이 높아져 유권자의 선호왜곡현상 이 심화될 수 있다는 점을 나타내고 있다. 반면 1인2표제 병립식 은 첫째, 유권자의 선호에 따라 군소정당이 득표한 만큼 비례 성에 따라 의석 배분이 된다는 점에서는 1인1표제 와 같을 수 있지만 유권자의 입장 에서는 1인2표제 에서 1표는 비례대표 정당명부후보에 투표함으로써 지역구에서 나타 나는 대( 大 )정당 인물위주의 투표성향에서 보다 더 선택의 폭이 넓을 수 있다. 가상 을 지역 : 유권자 10,000명, 지역구 20석, 비례대표 10석을 병립식으로 선출한 다고 가정하면 다음 <표 2-3>과 같다. 8) David M. Farrell, Electoral Systems 전용주 옮김(한울아카데미 2012), p.129 참조.

76 74 통일과 법률 <표 2-3> 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 배분 정수 합계 의석비율(%)/비고 A당 11 4,795(47.95%) 4,100(41%)/ B당 6 2,300(23%) 2,200(22%)/ C당 3 1,400(14%) 2,000(20%)/ D당 0 605(6.05%) 800(8%)/ E당 0 300(3%) 300(3%)/ F당 0 200(2%) 200(2%)/ G당 0 400(4%) 400(4%)/ 합계 20 10,000(100%) 10,000/ 의석배분=비례대표의석수*정당득표율*(100/유효득표율) 이 결과는 A당이 지역구에서 과반의석을 획득하였지만 비례대표 배분에서는 지역구 인물위주 혹은 대( 大 )정당 선호 투표성향이 비례대표 정당후보에까지 반영되지 않아 과반 이상의 의석 획득이 어렵게 된다. 즉, 유권자는 1표는 지역구 인물위주에 의한 투 표성향을 보였다면 다른 1표는 합리적인 판단으로 선호하는 정당에 투표하는 경향이 강하게 나타남으로써 정당별 투표에서도 A당이 반드시 과반 이상을 득표한다고 볼 수 없다. 9) 즉 첫째, 비례성에 충실하여 다양한 유권자의 의견표출과 선호도를 다양하게 수렴할 수 있다는 점과 둘째, 단순다수제의 승자독식의 단점을 보완하고 있다는 점에서 1인1 표제 의 무소속 후보의 득표가 사표 되는 현상으로 인한 선호왜곡현상 을 줄일 수 있 다는 장점이 있다. 그러나 단점으로 1인2표제 는 1인1표제 보다 더 군소정당이 난립할 가능성이 높아 다수대표성의 과반 미만으로 인하여 보다 더 심화된 정치 불안정성으로 정국의 혼란 9) 김영태, 독일연방의회 선거체계의 제도적 효과: 한국 선거체계 개혁에 주는 시사점을 중심으로 (한국 국제정치학회 국제정치논총 제41집 3호, 월), p.284 참조.

77 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 75 을 가져올 수 있다. 또한 앞서 지적한 바와 같이 지역구 의석과 비례대표 의석 비율의 불균형이 존재하는 한 제도효과는 반감되기 때문이다. 10) 2. 병용식 혼합선거제도의 메커니즘 독일이 채택하고 있는 1인2표제 병용식(연동형) 을 살펴보면, 유권자는 1표를 우선 정당명부 후보자에게 투표하고, 다른 1표는 지역구 후보자에 투표한다. 의석배분은 전 국단위의 각 정당에 투표한 유효득표수를 집계하고, 각 정당이 획득한 유효득표수에 비례하여 정당별로 의석을 1차 배분한다. 각 정당은 배분받은 의석을 그 정당의 명부 후보자에게 순위별로 배분한다. 단 지역별 정당명부일 경우에는 각 정당이 지역별 득 표수에 비례하여 다시 지역별로 2차 배분한다. 이렇게 각 정당이 배분받은 의석은 우선 그 지역의 지역구에서 당선된 자를 당선인 으로 하고, 나머지 인원을 지역비례대표후보자명부에서 순위별로 당선인을 확정한다. 이 때 각 정당이 지역별로 배분받은 의석수보다 지역구 당선인수가 많으면 초과의석 으로 하여 지역구 당선인 원칙에 따라 지역에 할당된 의원 정수를 초과하여 당선인의 수가 확정된다. 따라서 1인2표제 비례대표제 병용식은 정당비례대표 득표율에 의한 의석배정이 지 역구 의석수와 연동하는 제도이므로 각 정당의 의석점유율에 있어 병립식과 상당한 차이가 발생할 수 있다. 또한, 비례대표 병용식(연동형)은 정당비례대표 후보 배분방식을 전국단위로 하여 연동 시키는 방식과 지역단위로 하여 연동시키는 방식에 따라 제도효과가 달라질 수 있다. 위의 <표 2-3>을 병용식으로 하였을 경우, 다음의 <표 2-4>와 같은 결과를 나타낸다. A당은 지역구에서 47.95%의 득표율로 11석을 획득하였으나, 정당비례대표에서 41% 의 득표로 4석을 배분받아, 의석 배분은 정당비례대표 득표율 기준인 4석이 된다. 그러 나 지역구 당선인 우선배정 원칙에 따라 지역구 의석 11명을 배정받아야 하나 정당비 례 득표 기준에 의하여 모두 배분받지 못함으로써 지역구 7석의 의석확정 문제가 발생 하게 되며, 지역구 당선인 우선배정 원칙에 따라 7석의 초과의석이 발생하게 된다. 10) David M. Farrell, 위 단행본, p.179 참조.

78 76 통일과 법률 이에 대한 제도 보완으로 독일연방의회제도는 이 문제점을 해결하기 위해 지역구당 선인은 초과의석수에 상관없이 우선 확정한다. 따라서 A당은 11석이 되고 초과의석 7 석이 발생하게 된다. 따라서 기타 정당이 배분받은 의석을 합산하면 배정된 10석의 의 석보다 12석이 더 많은 초과의석이 유동적으로 나타나는 문제점을 갖고 있다. 즉 초과 의석이 발생됨으로써 의회의 의원정원수가 당초 규정된 것보다 많아지게 된다는 점이다. <표 2-4> 가상 병 지역 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 배분 정수 합계 의석비율(%)/ 비고 A당 11 4,795(47.95%) 4,100(41%)/ /초과의석 7 B당 6 2,300(23%) 2,200(22%)/ /초과의석 4 C당 3 1,400(14%) 2,000(20%)/ /초과의석 1 D당 0 605(6.05%) 800(8%)/ E당 0 300(3%) 300(3%)/ F당 0 200(2%) 200(2%)/ G당 0 400(4%) 400(4%)/ 합계 20 10,000(100%) 10,000/ /초과의석 12 의석배분=비례대표의석수*정당득표율*(100/유효득표율) 위 <표2-4>의 선거결과의 문제점은 선거구에 배분된 총 의석 규모는 10석인데 반하 여, 지역구의석수는 20석이라는 불균형에서 출발한다. 결국 비례대표 병용식(연동형)의 제도효과의 필수조건은 지역구 의석수와 비례대표 의석수 간 적정비율의 배합과 조화 에 달려 있다고 하겠다. 11) <구체적인 내용은 제3장 1-1)항 참조> 위의 문제점을 보완하여 지역구 의석수와 비례대표 의석수의 비율을 1:1로 배정하여 다음 <표 2-5>, <표 2-6>의 결과를 살펴보자. 11) 구체적인 내용은 김유진 통일한국의 선거제도 연구 : 통일독일의 사례를 중심으로 ( 고려대 학교 정책대학원 석사학위 논문) p20 참조.

79 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 77 <표 2-5> 가상 정 지역 : 유권자 10,000명, 지역구 20석, 비례대표 20석, 병용식(연동형) 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 득표율/비례의석배분 합계 의석비율(%)/비고 A당 10 4,795(47.95%) 4,100(41%)/ /초과의석 2 B당 5 2,300(23%) 2,200(22%)/ /초과의석 1 C당 3 1,400(14%) 2,000(20%)/ /비례대표 1 D당 1 605(6.05%) 800(8%)/ /비례대표 1 E당 0 300(3%) 300(3%)/ /비례대표 1 F당 0 200(2%) 200(2%)/ G당 1 400(4%) 400(4%)/ / 합계 20 10,000(100%) 10,000/ /초과의석 3 의석배분=비례대표의석수*정당득표율*(100/유효득표율) 위 <표 2-5>의 의석배분 결과는 A당은 정당 득표 기준으로 8석을 배분받아야 하나 지역구에서 10명을 당선시켜 지역구 의석 우선배분 원칙과 지역구 당선인의 당선원칙 에 따라 초과 의석 2석이 발생되어 10석이 된다. B당 역시 4석을 배분받아야 하나 지역구에서 5명을 당선시켜 초과의석 1석이 발생 되어 5석이 배분되고, C당은 지역구 당선인 3명에 비례대표 후보 1순위 1석을 배분받 아 4석이 되고, D당 역시 지역구 당선인 1석에 비례대표 후보 1석을 배분받아 2석이 되고, E, G당은 지역구에서 1석의 당선자도 없으나 비례대표에서 각각 1석을 배분받는다. 이 유형의 장점은 유권자의 정당에 대한 투표 비율에 따라 유권자의 의사가 정당별로 의석으로 표출될 수 있어서 비례성의 원칙에 충실하면서, 지역구에서 당선된 후보를 우선 배정하는 측면에서 대표성의 원칙 또한 견지하고 있다는 점이다. 그러나 이 제도 역시 문제점을 갖고 있다. 즉 득표비율에 따른 합리적인 의석을 배분받지 못해 과소대 표 될 가능성이 높으며, 득표수와 의석수의 등가성이 일치하지 않는 단점이 있다. 즉 A당은 병립식을 채택한 <표 2-4>의 결과에서 보여주듯, 정당별 득표율에 따른 비 례대표 의석배분이 적을지라도 지역구(다수제)에서 획득한 의석수가 많기 때문에 과반

80 78 통일과 법률 에 가까운 점유율로 제1당의 지위를 보여주고 있다. 반면에 병용식을 채택한 <표 2-5>에서는 지역구에서 과반 이상 득표하여 의석수를 획득하였지만 비례대표 정당득표기준에 의하여 의석을 배분받기 때문에 의석 비율은 과반에 훨씬 못 미치는 결과를 나타내었다. 또한 <표 2-4>는 초과의석수의 발생이 12석에 이르나, <표 2-5>은 초과의석 발생이 3석에 그쳐, 지역구 의석수와 비례대표 의석수의 비율이 1:1에 가까울수록 초과의석 발생률이 적어지는 것으로 나타났다. 즉 병용식은 전국적으로 골고루 지지를 받는 안정된 대( 大 )정당이 아닌 경우에는 과 반 이상의 의석을 점유하기가 어렵다는 결과를 나타내고 있다. 12) 반면에 특정지역에서 절대 우세인 지역주의 정당 이외의 기타 정당들도 절대적으로 열세일지라도 의회진출이 가능함으로써 지역주의 완화 효과를 나타낸다. 13) <표 2-6> 가상 무 지역 : 유권자 10,000명, 지역구 20석, 비례대표 20석, 병용식(연동형) 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 득표율/비례의석배분 합계 의석비율(%)/비고 A당 20 4,795(47.95%) 4,100(41%)/ /초과의석 12 B당 0 2,300(23%) 2,200(22%)/ /비례대표 4 C당 0 1,400(14%) 2,000(20%)/ /비례대표 4 D당 0 605(6.05%) 800(8%)/ /비례대표 2 E당 0 300(3%) 300(3%)/ /비례대표 1 F당 0 200(2%) 200(2%)/ G당 0 400(4%) 400(4%)/ /비례대표 1 합계 20 10,000(100%) 10,000/ /12 의석배분=비례대표의석수*정당득표율*(100/유효득표율) 12) 독일연방의회 역대 총선 정당별 의석점유율과 연합정부구성 변화를 살펴보면, 과반 이상 의석을 점유 한 정당에 의한 단독정부를 구성한 사례가 단 한 차례도 없었다(1957년 제3대 총선에서 기민/기사련의 50.2%의 지지율로 과반 미만의석으로 단독정부를 구성한 사례가 한 차례 있었지만 기사련은 기민당의 자매당이라고 하나, 엄밀한 의미에서 바이에른 주 지역에 근거한 독립된 지역정당이다). 김면회, 통일 독일의 정치지형 변화 연구 - 정당체제를 중심으로, 한독사회과학논총 제20권 제2호, 2010 참조. 13) 김종갑, 독일선거제도를 통해 본 통일한국의 선거제도 (통일정책연구 제19권 2호 2010), pp.36~38 참조.

81 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 79 <표 2-6>에서 A당은 무 지역에서 지역구 의석 20개 모두를 획득하였으나, 비례대 표 기준 할당의석이 8석이므로 12석의 초과의석이 발생하였다. 병립식 배분일 경우에 는 28석의 의석을 배분받아야 하나, 병용(연동)식에서는 무 지역에 할당된 의석수가 20석이고, A당이 획득한 정당별 득표율에 따른 의석 배분은 8석에, 초과되어 당선된 지역구의석 12석을 더하여 20석을 배분받았다. 즉 A당이 무 지역구 의석 20석 모두 를 획득하고, 비례대표 정당별 득표에서도 100%를 획득하였다면 무 지역에 배분된 의석 20석을 합쳐 40석을 획득할 수 있다. 그러나 전국 합산된 각 정당별 유효득표수 기준으로 1차 의석배분을 하고, 각 정당은 배분 받은 의석을 지역별로 획득한 유효득 표율에 따라 2차 배분함으로써 특정 정당이 특정지역의 비례대표 의석 모두를 승자독 식하는 경우는 발생하지 않는다. 이와 같이 병용식(연동형)은 특정지역에 근거한 특정정당이 지역구에서 승자독식한 다 하더라도 각 정당의 전국득표율에 따라 정당에 의석을 1차배분하고, 각 정당의 지 역별 득표율에 따라 2차배분하도록 되어 있어, 할당된 의석을 초과하여 비례대표 의석 을 배분받을 수 없기 때문에 병립식에서 나타나는 승자독식의 폐단이 상당히 완화되 어 나타난다. 그러나 이 제도는 다수대표제의 대표성의 효과를 인위적으로 축소함으로써 정당별 지역구 득표율과 정당별 비례대표 득표율의 등가성이 왜곡된다는 점과, 과소대표되거 나 과다대표되는 현상이 나타날 수도 있으며, 과반이상 의석 점유 정당의 출현이 쉽지 않다는 단점을 갖고 있다.<구체적인 내용은 제3장 2항 참조> 혼합선거체계(제도)에서도 병용식(연동형)은 군소정당이 의회에 진입할 수 있는 기회 가 다른 제도보다 상대적으로 높아 군소정당의 난립이 훨씬 쉽게 나타날 수 있다. 이 는 다수대표성의 확보가 어려워 정치적 안정성 을 담보하기 어렵다는 방증이다. 따라 서 이러한 단점을 해소하는 방안의 하나로 봉쇄조항(배제조항 : Excluding clause)을 두 어 비례대표배분에서 배제시키는 방법을 사용한다. 14) 또한 봉쇄조항은 득표율이나 의 석수의 제한규정을 두는 방식을 주로 사용하나, 이 또한 득표율과 의석수의 제한 폭에 의해 상당한 영향을 받을 수 있다. 14) 양당제 혹은 온건한 다당체계 하에서 군소정당이 의회진입을 하기 위해서는 진입비용(thresholds) 이라 는 현실적인 벽에 부딪혀 특정한 지역 기반이 없는 한, 군소정당은 의회에 진출하기가 어려운 점이 있다. 이를 배제조항이라고도 하며, 군소정당이 의회에 진입할 수 있는 법정최소조건(legal threshold) 을 말한다.

82 80 통일과 법률 <표 2-7> 봉쇄조항을 득표율 3%로 설정하였을 경우 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표수/득표율 득표수(율)/ 의석배분 정수 소수점 합계 의석비율(%)/ 비고 A당 10 4,795(47.95%) 4,100(41%)/ /초과의석 2 B당 5 2,300(23%) 2,200(22%)/ /초과의석 1 C당 3 1,400(14%) 2,000(20%)/ /비례대표 1 D당 1 605(6.05%) 800(8%)/ /비례대표 1 E당 0 300(3%) 300(3%)/ /과잉대표 F당 0 200(2%) 200(2%) 배제 0 0 사표 G당 1 400(4%) 400(4%)/ 합계 20 10,000(100%) /초과의석 3 의석배분=비례대표의석수*정당득표율*(100/유효득표율 98%) <표 2-8> 봉쇄조항을 득표율 5%로 설정하였을 경우 소선거구, 단순다수제 비례대표제 결과 정당 지역구 득표/득표율 득표율/ 비례의석배분 정수 소수점 합계 의석비율/ 비고 A당 10 4,795(47.95%) 4,100(41%)/ /초과의석 1 B당 5 2,300(23%) 2,200(22%)/ /초과의석 1 C당 3 1,400(14%) 2,000(20%)/ /비례대표 1 D당 1 605(6.05%) 800(8%)/ /비례대표 2 E당 0 300(3%) 300(3%) 배제 - - 사표 F당 0 200(2%) 200(2%) 배제 - - 사표 G당 1 400(4%) 400(4%) 배제 - 1 사표 합계 20 10,000(100%) 10,000/ 의석배분=비례대표의석수*정당득표율*(100/유효득표율 91%) 100.0/초과의석 2 즉, 위의 표에서처럼 봉쇄조항(배제조항)의 폭을 어떻게 설정하느냐에 따라 대표성과 비례성의 차이를 보일 수 있으며, 봉쇄조항이 높으면 높을수록 대( 大 )정당에 유리한 결 과를 가져온다는 것을 나타내고 있다.

83 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 81 이와 같이 소선거구 단순다수제와 비례대표제 병용식(연동형)을 혼합한 선거제도는 첫째, 승자독식의 폐단을 보완하여 비례성에 근거하여 기타 정당에게도 의석이 배분된 다. 둘째, 지역주의에 근거한 특정정당의 독식을 차단하고, 기타 정당의 득표가 사표 되는 것을 방지하고, 유권자의 선호가 비례제를 통해서 수렴될 수 있다는 점이다. 따라 서 지역주의의 완화 효과가 그 어느 제도보다 뛰어나다고 할 수 있다. 또한 의석수로 진입장벽(threshold) 을 설정할 경우 특정지역에 근거하여 의회에 진입한 정당은 특정 지역에서 획득한 비례대표 득표율로 배분받을 수 있는 의석수가 전국적으로 고르게 득표한 정당보다 불리함으로써 지역주의에 근거한 지역패권정당의 출현이 어렵게 된다. 반면에 첫째, 과반 이상 득표한 정당의 출현이 어려워 정치적 혼란을 가져올 수 있 다. 둘째, 의석배분의 기준에 따라 비례대표제의 정당별 유효득표율에 따라 지역구 의 석수와 연동하여 할당된 의석을 초과하여 배분받을 수 없기 때문에 지역구 득표율과 의석률의 등가성이 일치하지 않는다. 셋째, 초과의석의 유동성으로 의회구성에 영향을 미치며, 추가비용의 문제 또한 발생할 수 있다. 이외에도 비례대표제의 의석배분방식으 로 인하여 의석률의 분포가 달라질 수 있다. 즉 혼합선거체계에서 단순다수제는 선거 구크기에 따라 최다득표 1인 혹은 다수득표자 수인을 선출하는 것으로 득표수에 따라 바로 의석으로의 전환이 쉽다. 그러나 혼합선거체계에서는 비례대표제의 비례적 배분 이라는 특성으로 인하여 의석배분 과정이 다소 복잡하게 나타난다. 즉 득표율이 의석 률로 전환되는 효과가 다양한 배분방식에 따라 다소 달라질 수 있기 때문이다. 3. 배분방식이 의석률에 미치는 효과 (1) 최대잔여(잉여)법(Largest remainder method) 이 방식은 잔여의석이 정수로 배정하고 남은 잉여표의 최대 순으로 배분되므로 의 석 배분에 필요한 평균득표수에 못 미치는 군소 정당들도 의석을 배분 받을 가능성이 커지는 장점이 있다. 당선기수(Quota)를 산출하는 방식에서 헤어식(Hare system)은 M (유효투표총수)분의 V(선거구정원수)로 하여 기준수를 정하고, <표 2-9>와 같이 산출 한다.

84 82 통일과 법률 <표 2-9> 헤어방식, 기수(Q)=총유효투표수/비례대표의석수(10석) 정당 득표수 정수 잔여표/소수점 배분순위 합계 A당 4, / B당 3, / C당 1, / D당 / 합계 10, 의석배분=정당득표수/기수(Q=1,000), 잔여의석은 소수점크기순 이 결과는 과다한 사표뿐만 아니라 총 의석수가 증가했을 때, 오히려 배분 의석이 줄어드는 정당이 발생하는 앨라배마 패러독스(Alabama paradox) 가 발생하는 것을 보 여준다. 15) 즉 배분방식의 결함으로 인위적으로 조작되어 득표율보다 과다하게 의석이 배분되는 현상을 나타낸다. <표 2-10> 참조. <표 2-10> 헤어방식, 기수(Q)=총유효투표수/비례대표의석수(20석) 정당 득표수 정수 잔여표/소수점 배분 합계 A당 4, / B당 3, / C당 1, /0.6-3 D당 / 합계 10, 의석배분=정당득표수/기수(Q=500), 잔여의석은 잔여표 크기순 15) 2009년 이전 독일 선거법에서 사용하였던 헤어-니마이어 방식의 배분기수에 따라, 정수 의석수 이외의 잔여의석을 나머지 소수점 이하의 크기순으로 배분하는 문제에서 나오는 현상으로 보통 연방제 국가 에서 전체의석이 연방차원에서 배정된 다음 주( 州 )단위 별로 재 배분하는 과정 중에서 나타나는 현상 이다. 실제로 1880년 인구센서스를 기반으로 주별로 하원의석 수를 새로 계산하는 과정에서 이 패러 독스가 발견됐다. 당시 새 인구수로 299명의 하원의원을 배정하면 앨라배마 주에 8석이 할당되지만, 300명으로 늘려서 다시 할당하면 7명으로 줄어드는 결과가 나왔다. 앨라배마 패러독스라는 명칭도 거 기에 유래했다.

85 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 83 <표 2-11> 헤어방식, 기수(Q)=총유효투표수/비례대표의석수(20석) 정당 득표수 정수 잔여표 배분순위 합계 A A A A A B당 3, C당 1, D당 F당 합계 10, 의석배분=정당득표수/기수(Q=500), 잔여의석은 잔여표 크기순 <표 2-11>의 결과를 살펴보면, A당이 <표 2-10>보다 1석을 더 많이 얻게 되었다. 따 라서 이러한 헤어식의 결점을 보완한 것이 드루프(Droop)식인데, 과다한 사표를 방지하 기 위해 인원수를 산출하는데 유효득표수를 (총 의석수+1)로 나누는 방식으로 당선기 수(Quota)가 적을수록 잔여 의석의 수가 적어져 군소정당이 의석을 얻는 것이 어려워 진다. <표 2-12> 참조. <표 2-12> 드루프방식, 기수(Q)=총유효투표수/비례대표의석수(10+1) 정당 득표수 정수 잔여표 <표 3-20>잔여표 배분 합계 A당 4, B당 3, C당 1, D당 합계 10, 의석배분=정당득표수/기수(Q=909), 잔여의석은 잔여표 크기순 또 이 외에 임페리얼리식(Imperiali system)은 (M+2)분의 V의 방법으로 산출하여 정하 는 방식으로 기수의 간격을 드루프식보다 더 좁게 하고 있다.

86 84 통일과 법률 <표 2-13> 임펠리얼리방식, 기수(Q)=총유효득표수/ 비례대표의석수(10+2) 정당 득표수 정수 잔여표 잔여표 배분 합계 비고 A당 4, B당 3, C당 1, D당 합계 10, 의석배분=정당득표수/기수(Q=833), 잔여의석은 잔여표 크기순 기준수 값이 적으면 그 값을 기준으로 배분되는 의석수가 늘어나는 반면, 잔여표를 기준으로 배분되는 의석수는 줄어들게 되어 비례성이 낮아진다는 것을 알 수 있다. 16) 이외에 헤어-니마이어(Hare-Niemeyer)식은 헤어식이 각 정당의 득표수에서 기수를 빼 어, 정수가 나올 때까지 의석을 배분하고, 잔여 의석은 잔여표의 크기로 배분하나, 헤 어-니마이어식은 기수로 나누어 잔여 의석은 소수점 크기의 순으로 배분하는 방식이 다. 17) 이 방식은 헤어식보다 군소정당에게 다소 유리하다. <표 2-14> 헤어-니마이어방식, 비례대표의석수(10석) 정당 득표수 정수 소수점 배분 합계 비고 A당 3, B당 3, C당 1, D당 무소속 합계 10, 의석배분=정당유효득표수*의석정수/유효득표총수, 잔여의석은 소수점크기순 16) David M. Farrell, 위 단행본, p.118 참조. 17) 1985년 이후 독일에서 동트식(d'Hondt method)의 배분방식을 보완하여 채택된 제도로 독일의 수학자 니마이어(Niemeyer)가 만들었으며 헤어식과 비슷하여 앞에 헤어를 붙였으며 산술비례제 라고 불리기도 한다. 각 정당의 유효득표수를 의석정수에 각각 곱한다. 그리고 그 결과를 총 유효투표수로 나눈다. 정당은 여기에서 나온 수치와 같은 수의 의석을 차지하게 된다. 잔여의석이 생길 경우에는 소수점 이 하의 수치크기에 따라 분할되며 이 방법은 동트식 산출법보다는 군소정당들에게 더 유리하게 작용한다.

87 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 85 (2) 최고평균법(Highest average system) 이 방식은 제수(Divisor)를 사용하는 정당명부식 비례대표제를 말하는데, 동트(d'Hondt method)식은 각 정당의 유효득표수를 제수1, 2, 3 와 같이 자연수로 나눈다. 18) 나눈 다음 숫자가 큰 순서대로 의석을 배분한다. 동트식을 사용하면 대( 大 )정당에 비해 소 ( 小 )정당에게 불리하게 작용하여 대( 大 )정당이 유리할 수 있다. 19) <표 2-15> 동트식 : 선거구 10인을 선출하여 배분할 경우 제수 A당 B당 C당 D당 E당 합계 비고 1 3,7001 3,4002 1, * , ,8503 1, ,2336 1, 의석합계 * 제수한 후 득표가 같을 경우 별도의 규칙이 필요하며, 일본은 추첨을 통해 의석을 결정한다. 이 결과는 최대잔여제방식인 <표 2-9>의 결과보다 D당이 배분순위에서 불리하게 작 용하여 나타난 것을 알 수 있다. 즉 동트식이 군소정당에게는 불리하게 작용하는 것을 나타낸다고 볼 수 있다. 생트-라게식(Sainte-Laguë method) 20) 은 1, 3, 5, 7 의 홀수로 나누어 가면서 의석을 확정해 나가는 방식이며, 동트식과 비교하면 군소 정당이 의석을 획득하기 쉬우며 특 히 최초 나누어 배분할 경우 의석을 획득할 가능성이 높아진다. 18) 벨기에의 수학교수인 빅토르 동트에 의해서 19세기말 창안된 방법으로 분모수열법 으로도 불린다. 동 트식의 계산을 간소화시킨 의식배분방법으로 하겐바흐-비숍(Hagenbach-Bischoff)식, 제퍼슨식이 있는데 같은 결과가 도출 된다. 19) David M. Farrell, 위 단행본, p.121 참조. 20) 앙드레 생트라귀(André Sainte-Laguë)가 고안했으며 웹스터 방식, 순수 생트-라게식(pure Sainte-Lague) 이라고도 불리며, 노르웨이, 덴마크, 스웨덴에서 사용된다. 라이파트는 이 방식은 비례성에 거의 근접 하고 있으며, 군소 정당을 완벽하게 동등한 형태로 대접한다. 라고 하였으며, 지나치게 비례적이어서 거의 사용되고 있지 않다. David M. Farrell, 위 게재 단행본, p.123 참조.

88 86 통일과 법률 <표 2-16> 생트-라게식 : 선거구 10인을 선출하여 배분할 경우 제수 A당 B당 C당 D당 E당 합계 비고 1 3,7001 3,4002 1, , ,2334 1, 의석합계 * 제수한 후 득표가 같을 경우 별도의 규칙이 필요하며, 일본은 추첨을 통해 의석을 결정한다. 위의 <표 2-16>의 결과는 동트식 <표 2-15>와 비교하면 D정당은 동트식에서 10순위 로 의석을 배분받았으나, 이 방식에서는 6순위로 배분받는 것을 통해서 군소정당이 최 초 의석을 확보하기가 쉽다는 것을 나타내주고 있다. 이 방식 이외에 다음 <표 2-17>은 변형된 수정 생트-라게식으로 제수를 1.4, 3, 5...,로 하여 <표 2-16>과 같이 결과는 같지만 비례성이 낮아져 의석배분 순서가 달라지게 되 어, 군소정당은 의석을 배분받기가 어려워지게 된다. <표 2-17> 수정 생트-라게식 : 선거구 10인을 선출하여 배분할 경우 제수 A당 B당 C당 D당 E당 합계 비고 3,7001 3,4002 1, , ,6423 2,4284 1, ,2336 1, 의석합계 * 제수한 후 득표가 같을 경우 별도의 규칙이 필요하며, 일본은 추첨을 통해 의석을 결정한다. 이와 같은 가상 사례를 통해 같은 득표수라 하더라도 배분방식에 의해서 의석수의 증감에 영향을 준다는 사실을 알 수 있다. 즉 비례성의 차이가 헤어식, 생트-라게식,

89 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 87 동트식의 순으로 비례성이 낮아지는 것을 알 수 있다. 이러한 배분방식의 차이에서 오 는 의석의 증감률은 미미할 수도 있다. 그러나 만약 선거구 수가 많은 국가에서 이러 한 차이가 최대한 증폭되어 나타난다면, 이러한 차이는 바로 정당체계에 상당한 영향 을 미칠 수도 있다. 4. 북한 정당체계가 통일한국의 혼합선거제도에 미치는 영향 통일 논의가 미래지향적으로 진전되기 위해서는 무엇보다 북한의 정치체제와 선거 제도에 대한 이해가 있어야 하며, 통일 논의가 가시화되면 북한 정치체제 역시 상당한 변화를 겪게 될 것이다. 즉 북한을 지배해왔던 노동당 중심의 일당 독재체제가 근본적 인 변화를 맞이할 것이다. 이런 변화에 의한 북한 지역의 대표성을 띠게 될 노동당이 어떤 변화를 택하느냐에 따라 통일 한국의 정치체제와 국민통합에 상당한 영향을 끼 칠 것이기 때문이다. 북한은 선거를 통치수단으로 사용하여 오고 있다. 21) 즉 전체주의적 특성을 가진 북 한의 정치체제는 대중의 기반에 의해 지지되는 정당이 아니므로 북한주민으로부터 존 립기반을 급격히 잃게 될 가능성이 높다는 것이다. 노동당이 와해되면 북한지역을 대 변할 정당들이 결성될 수도 있으나, 그 정당의 영향이 남한지역까지 미칠지는 의문이 다. 설사 그 영향이 미친다하더라도 그 효과의 크기는 미미할 것이다. 이와 마찬가지로 남한의 제 정당들도 단시일 내에 북한지역까지 그 영향을 미치기 는 어려울 것이다. 따라서 남북이 서로 배타적인 지지기반 속에서 상이한 정당체계를 형성하게 된다면 사회적 균열을 수렴 표출하여 조정하는 정당의 본질적인 기능이 원 활히 수행되기는 어려울 것이다. 따라서 통일한국의 선거제도 논의는 통일독일의 통일과정의 경험을 토대로 하여 선 21) 북한의 선거법을 살펴보면 선거법이란 각급 대의원 선거에서 사회주의적 민주주의를 높이 발달시켜 각급 인민회의를 인민의 충복으로 하고 인민정권을 강화하는데 기여한다. 고 명시함으로써 선거의 의 미를 인민의 대표자 선출과 정권강화로 규정하고 있다. 즉 북한의 정치용어사전 에서 선거란 < 마르 크스-레닌주의자들은 노동계급의 계급의식을 높이고 인민대중을 깨우치며 부르조아들의 반동성을 폭 로하는데 선거투쟁을 이용한다.>라고 기술되어 있으며, 선거를 계급투쟁의 개념 으로 사용하고 있다. 성기종 윤여상, 북한의 선거제도와 투표행태분석 (한국동북아논총 제8권 제1호 통권 26호, 2003년), p.158 참조. 김영래, 북한헌법상의 문제 (학술지 북한의 법과 법이론, 경남대학교극동문제연구소, 1988 년), pp.161~163 참조.

90 88 통일과 법률 거제도의 중요한 요소인 당선인결정방식, 투표구조, 선거구크기를 중심으로 비교하면 서, 혼합식 선거제도의 준거 틀이자 사례로서 통일독일의 다수대표제(지역구)와 비례 대표제 <주( 州 )별명부식>의 연동형 혼합선거제도를 검토하고, 이의 장단점을 분석하여 통일한국의 선거제도를 디자인하여야 한다. Ⅲ. 통일독일의 연방의회 선거제도 사례 분석 통일 독일의 선거제도는 연방제와 실질적인 의원내각제 의회제도를 기본으로 하여 시행되고 있다는 점에서 남한의 현재 대통령 중심제하의 단방제 의회제도와는 성격을 달리하고 있다. 또한 독일선거제도는 바이마르공화국 시절부터 지금까지 비례제를 근 간으로 하여, 남한의 제헌의회로부터 제2공화국시기의 참의원선거를 제외한 대부분의 선거가 단순다수제를 채택하여 대표성을 강조한 선거체계와는 다른 비례성을 강조한 선거체계를 유지해 오고 있다는 점이다. 따라서 통일독일 선거제도가 성립된 배경과 과정을 살펴보는 것이 매우 중요하며, 그 특징과 장단점을 분석하여 합리적인 통일한국의 선거제도의 대안 모색을 꾀하여야 한다. 그러나 독일식 혼합선거제도가 갖고 있는 지역구 당선자와 정당명부식비례제의 연동으로 인한 특성으로 정당별로 배분된 의석수를 초과하여 배분할 수 없어서 나타 나는 초과의석수의 문제, 지역구 3석 이상 혹은 정당득표율 5% 이상의 정당에게만 의 회에 진입시키고, 5% 진입장벽을 넘지 못하여 의석배분에서 제외되는 사표의 문제, 초 과의석수 인정으로 지역구의원의 우선배정으로 인한 정당명부비례대표후보자들이 의 석배분과정에서 제외되는 표의 등가성 불균형 문제 등에 대해서도 아울러 분석하고, 2012년 7월 개정된 선거법에 의해 균형의석제도 22) 를 도입하여 치러졌던 2013년 9월 22일 독일연방의회하원선거의 사례 분석을 통해 통일 한국의 혼합선거제에 어떤 영향 을 미치는지를 살펴보아야 한다. 22) 균형의석제도(Ausgleichsmandate, Compensation Seats) 혹은 보정의석제도라고도 한다. 2011년 독일 연방 헌법재판소는 초과의석은 직접선거의 원칙을 위배할 뿐 아니라 유권자들이 자신의 투표권행사가 선 거에 어떤 결과를 가져오는지 알 수 없다. 라고 하면서 초과의석수를 15석 이하로 줄이도록 명령하였 다. 이 제도는 초과의석이 발생되어 나타나는 정당 간 배분의석의 불균형을 다시 산정하여 정당득표 율에 근접하도록 의석수의 균형을 맞추는 방식으로 이루어진다.

91 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 통일 독일 연방의회 선거제도 독일의 현행 연방의회 선거제도는 1949년 옛 서독 정부 수립 이후 만들어진 관련법 들을 기초로 하고 있으며, 혼합선거제로 대표성과 비례성을 1:1로 조화시키는 독특한 선거방식을 채택하고 있다. 또한 투표방식도 유권자는 2표를 행사하며, 1표는 지역구후보 에게 다른 1표는 정당의 비례대표명부(폐쇄형 혹은 구속형이라고도 한다)에 투표한다. 당선인 결정방식과 의석 배분과정에서 정당명부식비례제는 일반적으로 개별정당의 득표율에 따라 할당된 의석을 전부 배정해야 하나, 독일식 비례제의 배분은 1차적으로 정당이 득표한 전국유효투표수에 의해 지역구 당선자와 비례제정당명부후보자의 당선 자를 정한 후 정당별로 할당하여 배분하면, 각 정당은 이를 다시 2차적으로 주( 州 )별 득표수에 따라 주( 州 )별로 배분하여 당선자가 확정되는 방식이다. <표 3-1> 참조. 독일식 선거제도의 특징은 비례대표제가 사회구성원의 정치적 선호도를 최대한 반 영한다는 점에서 사회적 균열현상을 충실히 대표하고, 다양한 세력 간 권력의 공유와 합의구조의 형성을 중요시하며, 선거에서 개인에 대한 유권자의 선호도보다 집단적인 형태의 이익표출 결과를 중시함으로써 정당을 우선하는 선거제도라는 특징과 정당명 부식비례제에 지역구 의원정수를 연동시켜, 지역에 배정된 의석수를 초과하여 정당명 부식비례제 할당의석을 배분받을 수 없도록 하여 단순다수대표제의 승자독식 단점을 극복한 데에 있다. 이러한 독일식 선거제도가 나타내는 제도적 효과는 지역주의 완화인데 비례성의 특징에 의해서 나타나는 효과보다 지역구와 비례의석의 1:1로 설정된 배분이 서로 상 쇄적으로 작용하기 때문에 특정지역에서 의석을 독점하는 지역패권정당이 출현하기 어렵다는 점에 있다. 23)24) 이처럼 독일식 선거제도의 제도적 효과는 지역구의석을 많이 얻을수록 그만큼 비례 23) 2009년 독일 총선 - 바이에른 주에서 기사련(CSU)은 정당득표율에 따라 42석을 배분받았으나, 지역구 의석 45석 전부를 획득하여 비례의석은 1석도 얻지 못하였다. 따라서 기사련 45석, 사민당 16석, 자민 당 14석, 녹색당 10석, 좌파정당 6석을 획득하였고, 2013년 총선에서도 바이에른 주 할당 의석 92석 중 기사련(CSU)은 지역구 의석수 45석을 전부 획득하였으나, 정당득표율 49.3%에 의해 45.35석에 따라 지역구 의석 45석을 우선 배정받아 정당득표율에 따른 비례의석은 1석도 배분받지 못하였다. 반면 사 민당(SPD) 등 기타 정당이 47석을 배분 받아, 기사련의 지역구 의석독점을 상당히 완화시키는 결과를 나타내었다. 24) 김종갑, 위 게재논문, p.37 인용.

92 90 통일과 법률 의석이 감소하게 되는 독득한 의석배분방식으로 특정 정당이 특정 지역에서 의석을 독점하는 현상을 완화시키는 효과를 나타낸다고 할 수 있다. 반면에 독일식 선거제도에서 문제점으로 나타나는 것은 의석배분결정에서 정당의 전국득표율이 적용되는 일률적으로 배분하는 방식 이 아니라 개별정당의 주( 州 )별 득 표율에 따라 이루어지는 주( 州 )별로 배분하는 방식 으로 정당의 전국득표율에 따라 배 분된 의석이 다시 주( 州 )별 득표율에 의해 다시 배분됨으로써 해당 주( 州 )에서 지지도 가 약한 정당은 많은 의석을 확보하기 어렵다는 점이다. <표 3-1> 2013년 독일 각 주( 州 )별 하원의석수 할당 수 주( 州 )명 할당의석수/ (지역구) 구 서독지역 주( 州 )명 할당의석수/ (지역구) 주( 州 )명 구 동독지역 할당의석수/ (지역구) Berlin 24(12) Bremen 5(2) MV 13(6) 비고 HB* 13(6)** NS 59(30)*** BB 19(10) SH 22(11) NW 128(64) Sachsen 32(16) RP 30(15) BW 76(38) TH 17(9) Hessen 43(22) BY 92(45) SA 18(9) SL 7(4) 11개지역 499(249) 5개지역 99(50) 합계 : 598 (299), **지역구보다 할당의석 많은 주, *** 할당의석보다 지역구의석이 많은 주 * SH(Schleswig-Holstein, 슐레스비히홀슈타인), HB(Hamburg, 함부르크), Bremen(브레멘), NS(Niedersachsen, 니더작센), Berlin(베를린), NW(Nordrhein-Westfalen, 노르트라인베스트팔렌), Hessen(헤센), RP(Rheinland- Pfalz, 라인란트팔츠), BY(Bayern, 바이에른), SL(Saarland, 자를란트), BW(Baden-Württemberg, 바덴뷔르템베르 크), Sachsen(작센), BB(Brandenburg, 브란덴부르크), TH(Thüringen, 튀링겐), MV(Mecklenburg-Vorpommern, 메클렌부르크포어포메른), SA(Sachsen- Anhalt, 작센안할트). 가. 독일연방의회 선거제도의 특징 독일연방의회 선거제도의 특징은 첫째, 1 <인물화된 비례대표제(personalized proportion system)>라 규정되어지는 선거법에 따라 비례제를 기초로 하고 있고, 2 비례제

93 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 91 를 근간으로 하면서도 소선거구 단순다수제의 대표성을 살리고 있다는 점에 있다. 25) 즉 단순다수제와 비례대표제 양 제도를 혼합한 혼합형 선거제도다. 그러나 독일식 혼 합형 선거제도는 정당별 비례대표 의석수가 지역구 의석수와 상호 연동되어 최종적인 의석수가 배분되어 당선자가 확정됨으로써 일본의 병립식(현재 남한이 채택하고 있는 정당명부식 비례제)과 구분된다. 둘째, 1인2표제 로 유권자들이 단순다수제로 선출하는 지역구 후보에게 1표를 행사 하고, 동시에 다른 1표는 주( 州 )별 정당명부에 기표한다. 의석배분 기준은 정당에 투표 한 유효득표수를 기준으로 한다. 의석배분은 생트-라게 방식(Sainte-Laguë method) 에 기초하여, 연방차원에서 각 정당이 득표한 비율에 따라 각 정당별 의석수가 정해지고, 다음 단계에서 정당별로 배분된 의석수만큼 주( 州 ) 단위로 정당별 의석수가 확정된다. 셋째, 각 정당은 연방차원의 제2투표에서 5% 이상의 득표를 하거나, 혹은 단순다수 로 선출되는 지역구 후보 중 3명 이상이 직접 당선되면 정당별 의석배분과정에 참여할 수 있다. 넷째, 주( 州 )별 정당별 총의석에서 지역구 당선자를 제외하고 폐쇄형 명부의 순위에 따라 명부후보의 당선이 확정된다(전체 의석수 50%가 단순다수로 선출이 확정된다). 다섯째, 지역구당선자는 반드시 의석이 배분되어야 하는 규정으로 초과의석이 발생 될 수 있다(<표 3-2> 참조). 여섯째, 초과의석을 확정시켜 의석수가 증가하게 되면, 초과의석을 그대로 인정해주 는 것이 아니라 의석정원수가 남는 다른 주에 추가시키는데 이를 부정적 득표비중 (Negatives Stimmgewicht) 현상이라고 한다. 이로 인하여 표의 등가성의 불일치 문제가 발생하여, 이러한 문제점을 보완하여 2013년 제18대 총선부터 균형의석(보정의석)제 도 를 도입하였다. 일곱째, 폐쇄형 명부에 등재된 후보가 지역구 직선후보로 출마할 수 있으며, 지역구 에서는 낙선되더라도 비례제 명부를 통해서 당선될 수도 있다. 여덟째, 보궐선거란 개념이 존재하지 않아 연방의회의원의 궐위가 생기면 정당명부 에 등재되어 있는 다음 순서의 후보가 자동적으로 의원직을 승계한다. 25) 연방선거법 제1조 1항은 연방의회를 인물선거가 결합된 비례제에 의해 선출한다고 규정하고 있다.

94 92 통일과 법률 <표 3-2> 통일독일 역대선거 정당별 초과의석(Uberhangmandate) 발생현황 년 도 의석수합계 균형의석수 합계 출처 : 검색일 : 2013년 11월 21일. 재구성함. 나. 독일연방의회 선거제도에 대한 분석과 검토 독일연방의회 선거제도는 유권자의 선호도를 최대한 반영하는 비례성의 장점과 단 순다수의 대표성의 장점을 살려 조합된 혼합선거제로 적지 않은 제도적 효과를 갖고 있는 반면 몇 가지 문제점을 내포하고 있다. 첫째, 1인2표제 투표방식에 의하여, 1표는 지역구 정당후보 혹은 다른 무소속후보 에게 투표하고(이하 : 제1투표 ), 다른 1표는 정당명부에 투표하는(이하 : 제2투표 ) 분 할투표로 인하여, 무소속후보가 정당후보보다 상대적으로 불리하여 정당 정치적 성격 을 강화하는 측면이 있다. 즉 무소속후보는 주( 州 )별 정당명부를 제출할 수 없다는 점 에서 50%에 해당하는 비례제대표 의석 배분에서 제외된다. 따라서 정당만이 명부후보 를 독점한 상태에서 인물투표와 분리된 정당에 대한 투표는 결국 유권자들이 제2투 표 에서도 정당후보에게 투표하는 경향을 강화시키는 효과를 나타내는 문제점이 있다. 다시 말하면 비례제의 병용식(연동형)의 제도효과를 통해 간접적으로 유권자의 선택권 을 제한한다는 의미이다. 둘째, 1인1표제 의 경우 1인 선거구의 표가 정당의 의석수를 결정하기 때문에 군소 정당에 대한 투표가 의석배분과정에 포함되지만, 1인2표제 의 경우 의석수는 제2투 표 에 의해 결정됨으로써 1인 선거구 지역구에 투표하는 제1투표 는 단순다수제와 마 찬가지로 대( 大 )정당에 표가 집중된다는 문제점이 있다. 역대 독일연방하원 지역구선거 를 살펴보면 군소정당이 지역구에서 획득한 의석수는 많지 않으며, 기민/기사, 사민당 으로 집중되어 나타나고 있다. 26) 26) 통일 전 까지는 서독에서 1인 2표제가 도입된 1953년 이후 군소정당인 녹색당, 자민당은 단 1명의 1 인선거구 당선자도 배출하지 못하였다. 통일 후 구동독지역 출신 정당인 민사당이 5% 예외조항 적용

95 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 93 이는 독일유권자들이 1인2표제 의 취지와 의석배분과정을 잘 이해하지 못하고 투 표하는 것에서 그 원인이 있다. 27) 는 견해도 있지만, 지역구 의석수와 비례대표 의석수 간 연동되는 상호작용에 의한 것으로 보는 것이 타당하다. 즉, 군소정당은 당선가능성 이 어려운 지역구에 자원을 집중시켜 전력투구할 이유가 없기 때문에 정당비례대표후 보에 투표하도록 전략적인 선거운동을 한다는 점이다. 이른 바 전략적 투표(Strategic voting) 라는 방법에 의해 분할투표(ticket-splitting)를 유도한다는 것이다. 또한 유권자가 정당과 상관없이 교차해 투표할 수 있는 선호투표제의 특징이 결합하여 나타난 현상 이라고 볼 수 있다. 28) 셋째, 1인1표제 는 지역구 후보와 선호하는 정당이 같을 수밖에 없다. 이와 달리 1 인2표제 는 선호하는 정당에 투표하는 제2투표 와 인물위주로 투표하는 제1투표 와의 일관성이 같지 않다는 점이 특징이다. 이는 유권자가 제1투표 는 선호하는 정당보다는 대( 大 )정당의 인물위주로 투표하는 경향인 사표방지심리 에 의한 것이다. 29) 즉 제1투표 가 능력 있는 인물을 선출한다는 기본 취지와 다르게 정당 간 전략적 연합이나 연정을 통해서 1인2표제 의 본래의 취지와는 다른 유권자의 선호왜곡현상 을 유도할 수 있다. 30) 넷째, 초과의석이 발생하여 의원정수가 유동적으로 변화할 수 있다는 것이다. 즉 정 당에 투표하는 제2투표 에 의해 각 정당의 의석수가 결정되는데, 이렇게 배정받은 의 석의 총수보다 제1투표 로 당선된 지역구 후보자의 수가 더 많은 경우에는 이를 추가 로 인정하기 때문에 초과의석 현상이 발생하게 된다. 31) 에 따라 1990년 총선에서 구동독 지역구에서 1석을 획득한 이후, 1994년 4석, 1998년 4석, 2002년 2석, 좌파연합, PDS으로 연합하여 2005년 3석, 2007년 6월 민사당과 노동과사회정의를위한선거대안당 (WASG) 의 통합으로 탄생된 좌파당이 2009년 총선에서 4석, 2013년 총선에서 4석을 획득한 바 있다. 녹색정당은 2002, 2005, 2009, 2013년에 각각 1석 씩 얻었다. 자민당은 1990년 1석을 얻은 이후, 지역 구에서 당선자를 배출하지 못했다. 27) 김영태, 독일연방의회 선거체계의 제도적 효과: 한국 선거체계 개혁에 주는 시사점을 중심으로 (한국 국제정치학회 국제정치논총 제41집 3호, 월), p.282 인용. 28) David M. Farrell, Electoral Systems 전용주 옮김(한울아카데미 2012), pp.172~174 참조. 29) 김영태, 위 논문, p.284 참조. 30) 기민당(CDU)은 자매당인 기사련(CSU)의 지기 근거가 강한 지역인 독일 바이에른 주에서는 지역구 후 보를 내지 않는다. 31) 독일연방의회 역대 선거에서 대부분 초과의석이 발생했으며, 2013년 선거에서도 총 의석수 598석보다 33석이 늘어난 631석이었다. 독일연방선거관리위원회 홈페이지 참조(검색일 : ).

96 94 통일과 법률 이는 두 개의 선거구를 연동하는 독일 선거제도의 구조적 특성에 기인하고 있어 병 립식보다 예상하지 못한 초과의석 발생으로 비용 부담이 가중될 수 있다는 점이다. 다섯째, 해당 주( 州 )에 할당된 의석수 제한에 의해 초과된 의석수를 남는 인근 주 ( 州 )에 배분함으로써 부정적 득표비중(Negatives Stimmgewicht) 이라는 현상이 발생한다. 이러한 독특한 배분방식으로 인하여 초과의석이 발생한 지역의 득표율과 의석수 간의 불균형이 발생하는 표의 등가성 불일치 현상이 나타나는 것이다. 여섯째, 초과의석은 기민당, 사민당 등 대( 大 )정당에 유리하여 바이에른 주에만 출 마하는 기사련(CSU)은 지역구 의석을 많이 획득하더라도 주에 배정된 의석수를 초과할 수 없게 된다. 따라서 정당별 비례득표에 따라 추가하여 의석을 획득할 수 없게 되어 표의 등가성의 문제가 발생하게 된다. 이를 조정하기 위해 2012년 7월 개정된 법안에 의해 균형의석제도 를 도입하여, 32) 추가의석(균형의석)이 발생하게 된다. 이 제도 역시 초과의석 발생정도에 따라 균형의석 이 발생하는 것이기 때문에 선거결과에 따라 최대 800석까지 증가할 가능성이 있어, 의석수의 유동성이 커질 수 있다는 문제점을 갖고 있다. <표 3-3> 2013년 독일총선 지역구 및 정당득표 현황(보정 전) 정당 지역구득표(%) 의석수 정당득표(%) 배분 의석수 정당별 의석수 유효투표수 43,625,042(100) ,726,856(100) * 기민당(CDU) 16,233,642(37.2) ,921,877(34.1) 사민당(SPD) 12,843,458(29.4) 58 11,252,215(25.7) 좌파당(LINKE) 3,585,178(8.2) 4 3,755,699(8.6) 녹색당(GRUNE) 3,180,299(7.3) 1 3,694,057(8.4) 기사당(CSU) 3,544,079(8.1) 45 3,243,569(7.4) 자민당(FDP) 1,028,645(2.4) - 2,083,533(4.8) ) 균형의석제도(Ausgleichsmandate, Compensation Seats) 혹은 보정의석제도라고도 한다. 2011년 독일 연방 헌법재판소는 초과의석은 직접선거의 원칙을 위배하는 것뿐만 아니라 유권자들이 자신의 투표권행사 가 선거에 어떤 결과를 가져오는지 알 수 없다. 라고 하면서 초과의석수를 15석 이하로 줄이도록 명 령하였다. 이 제도는 초과의석이 발생되어 나타나는 정당 간 배분의석의 불균형을 다시 산정하여 정 당득표율에 근접하도록 의석수의 균형을 맞추는 방식으로 이루어진다.

97 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 95 정당 지역구득표(%) 의석수 정당득표(%) 배분 의석수 정당별 의석수 독일대안당(AfD) 810,915(1.9) - 2,056,985(4.7) - - 해적당(PIRATEN) 963,623(2.2) - 959,177(2.2) - - 민족민주당(NPD) 635,135(1.5) - 560,660(1.3) - - 기타 800,068(1.8) - 1,199,084(2.8) - - 비 고 * 초과의석 4석이 발생함. 33) <표 3-4> 2013년 독일총선 지역구 및 정당득표 현황(보정 후) 정당 정당유효득표/(%) 보정전의석수/(%) 균형 의석수 보정 후/ 의석수(%) 기민당(CDU) 14,921,877(40.47) 242(40.20) (40.412) 사민당(SPD) 11,252,215(30.52) 183(30.40) (30.59) 좌파당(LINKE) 3,755,699(10.19) 60(9.97) 4 64(10.14) 녹색당(GRUNE) 3,694,057(10.02) 61(10.13) 2 63(9.984) 기사당(CSU) 3,243,569(8.80) 56(9.30) - 56(8.874) 합 계 36,867,417(100.00) 602(100.00) (100) 2. 통일 독일의 선거제도가 주는 시사점 1990년 12월 2일 전독일 연방의회선거 를 앞두고 기존 동독지역에서 결성되었던 단 체와 정당들이 서독정당체계에 흡수되기 시작하였다. 통일 이전, 구동독 집권당인 독일통일사회당(SED)은 당명을 버리고 민사당(PDS)으로 개명했음에도 불구하고 구서독지역 유권자 층의 지지를 얻지 못하는 한계를 보인 것 은 기존 동독의 자본주의체제의 극복 과 사회주의 실현 이라는 독일통일당(SED)의 이 념적 틀로부터 완전히 단절되지 못한 모습을 보여준 것으로, 서독지역 정당들과 차별 적인 정책적 대안이나 사상을 제시하지 못한 데 기인한 것이다. 그럼에도 불구하고 민 33) 기민련(CDU)이 브란덴부르크(Brandenburg)에서 1석, 라인란트팔츠(Rheinland-Pfalz) 2석, 자를란트(Saarland) 1석, 모두 4석을 초과하여 획득함.

98 96 통일과 법률 사당은 통일 이후 독일연방의회하원선거에서 동독지역을 기반으로 1990년 11%, 1994 년 19.8%, 1998년 21.6%, 2002년 16.9%, 2005년 25.3%, 2009년 25.8%, 2013년 22.24%라 는 안정적인 지지율을 유지하면서 대안정당으로의 모습을 보여주기 시작한다. 그러다 2002년 선거에서 구동독지역에서는 안정적인 지지기반을 토대로 지역구 2석을 획득하 지만, 전국득표 4.0%에 그쳐 5% 봉쇄조항 을 넘지 못하여, 비례대표의석을 배분받지 못하는 참패를 당한다. 2004년 유럽 의회 선거에서 6.1%를 획득한 민사당은 자신들의 정치적 기반인 구동독지역에 영향력을 확대하기 시작하였고, 2005년 7월에 독일 사회 민주당 탈당파와 노조를 중심으로 형성된, 강력한 급진 좌파 성향인 노동과 사회정의 를 위한 선거대안(WASG) 과 선거연합을 구성하여 비약적인 약진의 발판을 마련하여, 2005년 총선에서 전국득표율 8.7%(구서독지역에서 4.9%, 구동독지역에서 25.3%)를 획 득하여 60석이라는 의석을 확보한다. 이는 구동독 주민들이 통일 이후 과정에서 겪는 동서독지역 간의 경제적 격차, 구동 독지역의 실업률 증가에 따른 상대적 박탈감과 소외에 따른 불만이 사민당과 녹색당 의 연정에 대한 반발로 작용하여 민사당(PDS)에 대한 정당일체감 을 강화시켜 선거 결과로 나타난 것이라고 볼 수 있다. 다음 <표 3-5>에서 나타내는 바와 같이 거대정당인 기민/기사련과 사민당은 지지율 에 있어서 동서독 간 큰 편차를 보이지 않았지만, 상대적으로 동독지역을 기반으로 하 고 있는 제 정당들은 동독지역보다 서독지역에서 훨씬 낮은 지지율을 보여주었다. 1990년 통일이후 구동독지역 출신 정당들은 이러한 과정을 거쳐 자리 잡아가기 시작 하였고, 그 결과 독일정당체계는 서독지역에서 전국정당으로 변모한 기민/기사련과 사 민당 그리고 소수정당인 녹색당과 자민당이 경쟁구도를 형성하는 4당 체계가 만들어 지고, 동독지역에서는 기민/기사련, 사민당, 민사당의 3당 경쟁구도가 형성되었다. 34) <표 3-5> 참조. 34) 박종철, 통일한국의 정치적 갈등구조와 온건다당제 : 한국과 국제정치(경남대극동문제연구소 1995년도), pp.48~51 참조.

99 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 97 연도 <표 3-5> 통일독일 연방의회 역대 선거결과(단위 : %) 35) 기민/ 기사련 사민당 자민당 동맹90/ 녹색당 민사당/ 좌파당 36) 구서독 지역 구동독 지역 기타 35) 자료출처 : 김면회, 통일 독일의 정치지형 변화 연구 - 정당체제를 중심으로, 한독사회과학논총 제20권 제2호, 2010 자료 및 자료 재구성(검색일 : ). 36) 2007년 6월 민사당과 노동과사회정의를위한선거대안당(WASG) 가 합당함. 한겨레21, 제793호( 자) 참조.

100 98 통일과 법률 통일독일의 연방의회 선거제도는 대부분 서독 선거체계를 그대로 계승하여 지금까 지 실시되어 왔다. 그럼에도 불구하고 온건한 다당체계 현상이 나타난 것은 통일독일 의 통일 이후 다양한 정당 간 연합과 합당을 통한 정당체계의 재편과정에 기인한 바 크다는 점이다. 이른바 정당체제의 재편성이론 에 의하면 첫째, 안정적인 편성단계로 선거가 일상 적으로 치러지면서 기존에 형성된 정당체제가 안정적으로 유지되는 안정적인 편성 (Stable alignment of party system) 단계, 둘째, 정당편성의 해체단계로 사회적 균열과 정치적 균열 사이의 격차가 커지게 됨에 따라 정당체제의 안정적 편성이 동요 내지 해 체되는 단계로 들어서는 정당편성의 해체(Partisan dealignment) 단계 를 거쳐, 마지막 단계로 들어서는 정당체제의 재편성단계로 진입한다. 37) 는 것으로서, 사회적 균열과 정치적 균열 사이의 불일치는 새로운 정당체제의 등장을 낳고 정당 질서가 재편됨으 로 인하여 지금까지 정당에 소속감을 갖고 있지 않았던 많은 유권자들이 정당에 대한 관심 혹은 정당일체감을 선거라는 과정에 적극 참여하는 방식을 통해 드러냄으로써 그 격차가 다시 줄어드는 현상을 설명하는 것이라고 볼 수 있다. 이와 같이 독일선거제도는 이상적인 다수대표제와 비례제의 병용식(연동형) 1:1 의석 수 균형과 독특한 배분방식으로 나타나는 제도적 효과가 제 정당에 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 38) 특히 구동독지역 출신 정당은 이러한 독일식혼합선거체계가 갖는 특성 으로 인하여 구서독지역까지 안정적인 지지기반을 확보하지는 못했다고 하더라도 끊 임없이 시대변화에 따라 능동적으로 대처하면서 점차 그 지지기반을 넓혀가고 있다는 점에서 시사하는 바 크다고 하겠다. 다음 <표 3-6>는 통일 이후 독일총선결과를 통해서 의석증감과 정당체계의 변화를 나타내 주고 있다. 37) 김면회, 위 게재 논문, pp.41~42 인용. 38) 레이파트(Lijphart)에 의하면 독일식의 혼합선거제도는 실질적인 의미에서 완전한 비례대표제라 할 수 있다. 서복경, 선거제도와 정당체계 : 한국의 6대~15대 국회의원선거결과를 중심으로 (고려대학교대학원 정치학 석사학위논문, ), pp.16~17 참조.

101 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 99 <표 3-6> 독일연방의회 총선결과 주요 정당별 확보 의석수 현황 비교표 년도 기민/(기사) 311(56) 239(45) 사민당 39) 좌파당/민사 40) 녹색당 자민당 41) 기타정당 계 * 출처 : 자료 재구성(검색일 : ) Ⅳ. 통일한국의 선거제도 디자인 1. 선거제도 디자인 방향 통일한국 선거제도는 첫째, 통일과정에 대한 다양한 시나리오가 있으나, 제1장에서 검토한 바와 같이 기본적으로 남북한이 체제 공존기를 거쳐 점진적, 단계적 통일과정 을 논의할 것으로 가정하고, 이러한 전제 위에서 통일한국의 선거제도를 구상한다. 둘째, 정당에 대한 연구는 정당을 독립변수로 취급하여 정당구조나 정당정치의 제도 화와 정당체계 등이 정치적 안정이나 정권교체, 정부형태, 정책형성 등에 영향을 미친 39) 2009년 총선에서 사민당의 의석 급감원인은 1998년~2002년 녹색당과 적-녹 연정을 구성한 후 총선에 서 과반확보 실패로 인하여 2005년~2009년 사이에 정체성이 다른 기민련과 연정을 하면서, 사민당 내 부분열과 좌파진영의 공격에 따른 현상으로 나타난 것이다. 40) 2000년 좌파 진영 내부에서 벌어진 정책 토론으로 민사당 당수인 기지가 사임하면서 촉발된 사회민주 당과의 갈등으로, 2002년의 연방 선거에서는 구 동독지역 지역구에서 2석을 획득하였으나, 전국득표율 4.0%에 불과하여 봉쇄조항인 5%를 충족시키지 못해 비례대표 배분에서 의석을 할당 받지 못하게 되 었다. 41) 자민당은 2009년 93석을 얻어 기민/기사련과의 연정에 참여하였다. 그러나 당의 정체성을 부각시키지 못한 정책오류와 기민/기사련의 연정 파트너라는 부정적 인식과 극우정당인 대안정당의 출현으로 인하 여 지지층이 옮아 간 현상으로 1949년 이후 처음으로 의회에 진입하지 못하는 이변을 나타냈다. 김영일 김종갑, 이슈와논점 제723호 2013년 독일총선결과의 의미와 전망 국회입법조사처발행, 참조.

102 100 통일과 법률 다는 입장과 정당을 종속변수로 취급하여 헌법, 선거법, 정부구조, 사회 경제적 구조 등에 의해서 정당의 유형이 결정된다고 가정한다는 이론에서 출발한다. 그 중 본 논문 은 통일한국의 정당체계가 정치적 상황 및 이익균열구조에 의해서 결정된다고 가정하 고, 이러한 정당체계에 영향을 미칠 수 있는 법적 제도적 장치로서 선거(체계)제도를 디자인할 것이다. 셋째, 통일한국의 정치적 쟁점 및 정치사회적 갈등구조는 통일 전후 시점과 통일 이 후 시점이 다를 것으로 예상된다. 즉 통일 전후 시점에는 통일방식과 통일시점, 통일절 차 등이, 통일 후에는 각 부문의 실질적 체제전환 및 통합과정과 통일 후유증에 따른 정치사회적 갈등이 본격적으로 등장할 것으로 보고 정치사회적 갈등이 구조화되는 상 황을 상정하고 이러한 균열과 갈등구조를 해소하고 지역통합을 위한 선거제도를 모색 하는 데 주안점을 둘 것이다. 넷째, 통일한국의 선거제도는 정치적 안정 및 정치적 효율성과 정치적 화합성이라는 측면을 고려해야 하나, 정치적 효율성과 화합성은 서로 상이한 관계에 있다. 그러나 본 논문은 통일한국의 선거제도 디자인의 제도효과로 화합성에 중점을 두어 고찰하였다. 다섯째, 통일독일방식은 동서독관계와 남북관계의 상이성 및 통일 후유증 문제 때문 에 남북한에 그대로 적용되기에는 여러 가지 문제점이 있다. 하지만 거시적 측면에서 는 독일 통일방식이 동서독간의 장기간에 걸친 교류 협력의 축적, 동독의 내부변화에 의한 통일촉진, 선거를 통한 평화적 통일 등의 측면에서 남북통일에 교훈을 주는 바가 크다고 하겠다. 42) 또한 통일한국의 선거제도가 어떠한 국가체계, 권력구조와 어떻게 국회를 구성하느 냐에 따라 달라질 수 있으나, 이와 연관된 선거체계는 대체로 1 전형적인 다수결 유 형인 대통령중심제, 다수대표제 국회, 2 의원내각제, 다수대표제 국회, 3 의원내각제, 42) 오랜 기간 적대적 대치 국면을 이어온 남북한과는 달리 통일독일은 서독 정부의 꾸준한 노력과 동독 의 변화, 국제협력, 집단안보체제를 통한 안보 불안요소의 제거, 냉전체제의 붕괴 등 통일 환경의 변 화가 복합적으로 작용하였고, 1969년 서독 브란트 수상이 동방정책, 1972년에는 동서독 기본조약을 체결하여, 정치 경제 사회 문화 체육 등 제 분야 교류에 합의하고 각각 상주대표부를 설치하면서 동서독 주민의 왕래와 교류에 기인한 역사적 노력과 과정이 있었다. 독일의 통일후유증은 과도기간을 설정하지 않고 단시일 내에 동서독의 완전통합을 실사한 데에서 발생한 것에 불과하다. 특히 동서독 간 1대1의 화폐통합과 재산권처리에 있어서 배상이 아닌 원소유주반환원칙 등이 급격한 통일의 후유 증을 심화시킨 것으로 지적된다.

103 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 101 비례대표제 국회, 4 혼합유형인 대통령중심제, 비례대표제 국회, 5 혼합유형인 의원 내각제, 혼합선거제도의 유형 중 하나를 선택하여 선거제도가 디자인될 것이다. 따라서 본 장은 제3장-1항에서 설명한 독일식 선거제도의 특징을 준용하되, 제3장-2 항에서 설명한 바와 같이 독일식 선거제도가 갖고 있는 문제점을 검토하고, 제3장-3항 에서 설명한 바를 토대로 적절한 대안을 모색한 후 통일한국에 적합한 선거제도의 디 자인 유형을 살펴볼 것이다. 2. 통일한국의 선거제도 유형 통일한국의 정치체제와 관련한 많은 논의 중의 하나가 북한지역의 정치참여와 권리 를 보장하는 제도적 장치를 마련하는 것과 통일한국의 정치체제를 디자인하기 위한 개헌논의에 발맞추어 남한의 대통령중심제가 갖고 있는 과도한 권력집중과 정치체제 의 단점을 극복하자는 것이다. 이러한 논의의 중심에는 의원내각제 중심으로 정치체제를 전환하자는 것과 단원제 의 단점을 극복하고 소수의 이익을 대변하기 위해서, 양원제의 장점으로 이러한 선거 체계의 불비례성의 문제점을 보완하자는 것이 있다. 특히 예상되는 북한지역의 지역적 소외감과 정치적 불신을 차단하고 남북화합의 길로 갈 수 있는 정치체제와 권력구조 의 논의에 발맞추어, 대통령중심제의 권력집중 문제와 이로 인한 왜곡된 정당정치문화, 지역주의 갈등구조, 과도한 중앙 집중 권력구조 등 다수대표제의 절대적 대표성에 반 ( 反 )하여 소수자의 의사를 충실히 반영할 수 있는 헌정제도 디자인에 대한 논의가 그 것이다. 43) 여기에 지방분권을 통한 중앙정부와 지방자치정부의 효율적인 행정구역 개편에 대 한 논의를 더해, 향후 통일을 위한 선거제도의 디자인이라는 논의까지 편승하여, 독일 식 권역별정당명부병용식(연동형) 혼합선거제를 준용하는 선거체계의 개편과 제도 보 완에 대한 논의가 활발히 진행되고 있다. 또한 통일 후 예상되는 극심한 지역 균열과 이념표출의 문제로 인하여 일어날 수 있는 정치적 혼란을 억제한다는 측면에서 남북한 통합을 조기에 연착륙할 수 있는 정 43) 임혁백, 통일한국의 헌정제도 디자인, 아세아문제연구 통권 101호(1999년), pp.319~ 321 참조.

104 102 통일과 법률 치체제와 선거제도와의 연관성에 기초하여 정치적 안정성 과 효율성 에 중점을 둔 논 의도 있어 왔다. 그러나 효율성(정치적 안정성)과 화합성이라는 상이하면서도 상대적인 두 명제를 모두 조화롭게 반영하는 방향으로 통일한국의 선거제도를 디자인하기란 쉽지 않은 과제다. 여기에 상이한 체제 속에서 서로 다른 선거제도를 운용해온 남북한이 순조롭게 통 합하여 통일 후 조기에 연착륙하기란 쉽지 않아 보인다. 더구나 상대적으로 열세에 있 는 북한의 민의를 최대한 반영할 수 있는 선거구 획정과 이에 따른 의석수 조정의 문 제 역시 어려운 과제다. 또한 정치적 안정성과 효율성도 중요하지만 현재 남한이 채택 하여 운용하고 있는 병립형혼합선거제도의 고질적인 지역주의 투표행태, 승자독식, 불 비례성과 같은 문제점을 함께 해소하면서 완전한 통일과 통합이라는 화합성에 중점을 둔 선거제도를 디자인해야 한다. 그러므로 장차 남한의 선거제도를 밑바탕으로 한 통 일한국의 선거제도 디자인을 위해서 통일독일연방의회선거제도를 기본으로 할 경우 현재 남한의 지역구와 비례대표(정당명부식) 의석수의 불균형 격차를 1:1에 가깝게 줄 여 나가는 선거제도 개편도 병행되어야 할 것이다. 가. 단일국가체제하 선거제도 남북한의 정치체제의 조기 연착륙이라는 측면에서는 대통령중심제하의 의회제도(1국 가, 1체제, 1제도)를 주장하는 견해가 다수이다. 44) 즉 상대적 우위에 있는 남한이 북한을 흡수 통일한다는 전제하에 논의가 진행되고 있는 것이 사실이다. 이 논의는 남한의 선거제도가 안고 있는 문제의 해소보다 통일 후 예상되는 혼란을 차단하고 안정적으로 정국을 운영해가는 방향성에 중점을 둔 논 의이다. 그러나 비례대표제 다수제 단기비이양식 2~3인을 선출하는 중선거구제 하에 서조차도 영호남지역의 주요 지지기반을 토대로 특정지역에서 특정정당소속의 후보만 당선되는 패권적 지역주의 투표성향과 행태를 타파하기에는 한계가 있다. 45)46) 한편으 44) 김동성, 통일한국의 체제 및 이념모형과 국민정치의식 정향 (국제정치논총 제41집 제3호, 2001년 11 월), pp.77~78 참조. 45) 비례대표제 중 단기비이양식 대선거구제 하에서 5인을 선출한다고 해도 특정지역을 기반한 특정정당 이 복수공천할 경우 5인 모두 특정정당이 독식할 수 있다. 이 부분은 김유진, 통일한국의 선거제도 연구 : 통일독일의 사례를 중심으로 (고려대학교 정책대학원 석사학위 논문, ), pp.29~32와 김 순은, 사회통합과 지방의원 선거구제 : 사회통합 위해 광역의원 선거도 중 대선거구제로 전환해야,

105 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 103 로 현재 남한의 정당명부식 후보 추천은 정당(정당 보스)에 의해 주도됨으로써 이에 대해 보다 더 민주적이고 투명하면서, 유권자의 참여 폭을 확대할 수 있는 공천제도 개선을 선결해야 하는 과제 또한 남아 있다. 47) 이러한 이유로 정당(정당 보스)에 의해 주도되어 추천된 비례대표가 정당의 이해관계를 초월하여 남북한 전역을 대의하여 대 표하기란 쉽지 않을 것이기 때문이다. 따라서 통일한국도 이런 경험에 비추어 남북지역주의의 갈등과 균열을 재현하여, 남 한지역에서는 남한 정당이, 북한지역에서는 북한 정당이 의석을 독점하는 또 다른 지 역주의 현상을 나타낼 가능성이 높다고 하겠다. 그런 점에서 지역주의 완화효과 48) 를 가지고 있는 독일식 선거제도가 대안이 될 수 있다. 즉 특정지역에 기반한 특정정당이 지역구에서 승자독식하더라도 각 정당의 전국득표율에 따라 정당에 의석을 1차배분하 고 각 정당의 지역별 득표율에 따라 2차배분하도록 되어 있어 주( 州 )별로 할당된 의석 을 초과하여 비례대표 의석을 배분받을 수 없기 때문에 기타 정당도 정당별 득표율에 따라 의석을 골고루 비례하여 배분받을 수 있는 장점으로 인하여 북한지역에 기반한 정당도 남한지역에서 득표율에 따라 의석을 비례배분받을 수 있으며, 남한지역에 기반 한 정당도 북한지역에서 득표율에 따라 비례배분을 받을 수 있기 때문이다. 또한 군소 정당의 난립과 관련한 정치적 안정성 에 대한 우려는 제3장 2항에서 언급한 바와 같 이 현재 독일이 온건한 다당체계를 운용하여 오고 있는 경험적 사례를 비추어 봤을 때 크게 염려할 부분은 아니다. 아울러 현재 남한 선거제도가 갖고 있는 지역구와 비례제 의석의 현저한 불균형 비율의 개선을 통해 다양한 민의를 대표하고, 통일한국의 남북 한 갈등과 균열구조를 통합하면서 남북한 균형적인 발전을 지향하기 위해서 남북대권 역비례대표제 도입을 통해 통일독일선거제도가 갖고 있는 문제점을 보완한다면 통일 한국의 바람직한 선거제도는 <지역구 의석수와 비례제 : 권역별 정당명부식(폐쇄형)> 이 결합하여 연동되는 혼합선거제도를 기본으로 하여 디자인하는 것이 가장 이상적이 한국공공정책연구소 공공정책21 통권 제60호, 2010년 10월 참조. 46) 남한의 고질적인 패권적 지역주의를 완화하려면 적어도 5~6인 이상인 대선거구제라야 효과가 나타난 다는 용역보고가 있다. 그러나 1인 선출 선거구제는 불비례성이 크다는 이유로 비례성을 높이기 위해 선거구 크기를 늘리면 선거구 크기가 클수록 선거결과의 비례성은 더 높아진다는 것은 비례대표제에 서 적용되는 말이며, 상대다수제 1인 소선거구에서 2인 이상 선출할 경우 선출하는 인원이 많을수록 오히려 비례성은 낮아진다. 김욱 김영태 서복경, 미래지향적인 선거구제 개편방안에 관한 연구 (중 앙선거관리위원회연구용역보고서, 월) pp.125~126 참조. 47) 김욱 김영태 서복경, 위 게재 논문 pp.123~124 참조. 48) 김종갑, 독일선거제도를 통해 본 통일한국의 선거제도 (통일정책연구 제19권 2호 2010), pp.36~38 참조.

106 104 통일과 법률 라고 하겠다. 49) (1) 단원제하 독일식 선거제도와 남북권역비례대표제 혼합 현재 남한이 채택하고 있는 선거제도를 개선하여 독일식 선거제도의 1인2표제 에 <지역구 의석수와 비례제 : 주( 州 )별 정당명부식(폐쇄형)>를 연동해 남북을 별도의 권 역으로 설정하고 비례대표 의석을 배분하는 방식을 고려할 수 있다. 즉 남과 북을 대권역으로 하여 독일식 선거제도를 채택한다면 전국(남북한)에서 350 석을 지역구로 하고, 이와 별도로 남북한 지역 비례대표를 100석으로 하여 선출하는 방식이다. 그러나 현재 남한의 의석수는 300석으로 북한지역에 배정될 의석수는 남한 의 1/2에 불과한 인구비례에 의하면 50석~100석 규모로 북한지역을 대의하기란 턱 없 이 부족하다. 그러므로 남한의 지역구 246석, 비례대표 54석의 불균형 의석수의 비율을 우선 개선해야 할 것이다. 즉 남한 전체 의석수의 20%도 채 안 되는 비례대표의석수 로는 지역주의 완화와 선거체계의 불비례성의 문제점을 해소할 수 없다. 또한 의석수 의 불균형을 해소하려면 선거구를 다시 획정해야하는 어려움이 따르나, 독일식제도의 지역주의 완화효과라는 측면에서 지역구의석의 축소는 불가피하다고 하겠다. 그러므로 이 제도는 선결과제로 첫째, 현재 남한이 채택하여 운용하고 있는 지역구 의석수와 비례제의석수 비율을 1:1에 가깝게 조정해야 한다. 현실적으로 이러한 문제 점을 보완하기가 어렵다면 남북 대권역 혹은 소권역에 해당되는 보충선거구를 결합한 3계층선거구제방식 을 고려해 볼 수 있다. 50) 즉 단순다수제 소선거구제 지역구 의석수 와 권역별 정당명부식 비례대표제 연동형에 더해 남북지역을 대표하는 별도의 비례대 표제를 결합하는 방식을 뜻한다. 둘째, 군소정당의 난립을 저지하거나 억제할 수 있는 의회진입의 봉쇄조항 혹은 배 제조항(Excluding Clause) 에 대해 독일사례를 비교하여 논의해야 한다. 현재 남한의 선 거제도는 정당별 득표율 3% 이상이나 지역구 의석 5석 이상 획득하면 비례제 의석을 배분하고 있다. 따라서 위에서 논의한 지역구와 비례제 의석 비율을 상향 조정할 경우 군소정당에 배정될 기회가 더 높아져 상대적으로 통일독일의 통일과정 중에 나타난 49) 김욱 김영태 서복경, 위 게재 논문 p.135 참조. 50) 김종갑, 독일선거제도를 통해 본 통일한국의 선거제도 (통일정책연구 제19권 2호, 2010년), p.45 참조.

107 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 105 사례처럼 군소정당의 난립으로 인하여 통일 후 남북지역 간 다양한 이념표출과 지역 균열이 중층적으로 재현될 가능성이 높다. 즉 통일 후 북한의 노동당을 계승한 이념적 으로 극좌에 치우친 공산당의 출현, 민족주의에 기반을 둔 극우정당 출현도 예상될 수 있기 때문이다. 그러나 한편으로 봉쇄조항의 완화 혹은 북한지역의 예외 조항이 부정적이지 않다고 볼 수 있는 것은 앞서 제3장 독일사례에서 살펴본 바와 같이 선거체계를 통한 정당체 계의 재편성을 통해 이념적으로 근접한 남북한 제 정당들의 통합과 연합 등의 방식이 나, 이합집산을 통한 중도적 이념정당의 출현이라는 긍정적인 면도 예상할 수 있기 때 문이다. 따라서 통일 초기의 혼란 과정을 조기에 극복하고 완전한 제도통합을 위해서 는 군소정당의 봉쇄조항 혹은 배제조항 에 대해 과도적 경과규정 을 두어 선거제도를 만드는 방안도 검토될 수 있을 것이다. 이와 별도로 남한보다 상대적 열세에 있는 북 한지역 정당의 의회진입을 용이하게 하는 예외규정을 검토하는 것도 하나의 대안이 될 것이다. 51) 셋째, 배분방식의 개선으로 지역주의 완화를 위한 선거체계로의 개편이다. 즉 남한 의 제17대 국회의원선거부터 도입되어 온 1인2표제 의 효과로 정당별 투표에 따른 군 소정당의 의석배분으로 불비례성의 문제는 어느 정도 해소되었다고 하나, 현재에도 영 호남 지역주의에 기반한 특정 정당에 의한 지역주의 성향의 투표행태가 여전히 나타 나고 있는 사실에 비추어 이상적인 비례성까지는 아직도 요원하다. 이러한 이유로 인 하여 독일식선거제도가 갖고 있는 특징을 살려, 배분방식을 전국적 일률식 배분이 아 닌 남북지역 대권역으로 분할하여 배분하는 방식이나 중대권역으로 나누어 배분하는 방식도 하나의 대안이 될 것이다. (2) 양원제하 독일식 선거제도와 남북권역비례대표제 혼합 양원제 의회제도의 장점은 단원제의 1 경솔한 정책입안과 졸속 입법을 방지, 2 단 원제의 파쟁 방지, 3 의회구성에 권력분립의 원리 도입(원내다수파의 전제와 횡포방 지), 4 하원이 정부와 충돌할 때 상원이 조정역할, 5 직능단체 주( 州 )의 특수이익 대 51) 독일은 연방헌법재판소의 위헌 판결에 따라 지역구 3명이상, 전국단위 유효투표 정당득표율 5% 이상 득표 저지규정을 동독지역에서는 적용하지 않았다. 황오연, 독일 선거제도와 한국 선거제도방향 모색 (호남대학교인문사회과학연구소, 1999), p.273 참조.

108 106 통일과 법률 변(상원의 직능대표제 주대표제)하는 것 등을 예로 들 수 있다. 단점으로는 1 의안심 의의 지연, 2 국고낭비, 3 책임소재 불분명, 4 정부에 대한 의회의 지위 약화(권한 의 양분), 5 양원의 구성이 동일한 기반에 의해 구성될 경우 상원은 정당과 하원에 종속되어 무용지물이 되고, 상이한 기반에 의해 구성될 경우 상원이 보수화 반동화할 위험이 있다는 것 등을 예로 들 수 있는데, 화합이라는 측면에서는 양원제의 장점을 살려 남한의 우위(인구비례 등)에 기초한 단원제의 단점을 보완하고, 지역적 안배(미국 식 상원처럼 광역시 도별 동수의 의석 배정)를 통해서 남북한 지역의 균형적 발전을 도모한다는 측면을 강조한다면 이 제도하의 선거제도도 고려할 만하다고 하겠다. 52)53) 양원제하 독일식 선거제도와 남북권역대표제 혼합형은 남북균형발전이라는 하원(민 의원)의 수적 열세에서 나타나는 다수제의 횡포와 북한지역의 민의의 불비례성을 보다 용이하게 보완할 수 있다는 점에서 주목할 만하다. 양원제하의 의회제도에 기초하여 다양한 선거제도 개선 방안에 대해 초점이 모아지는 이유가 여기에 있다고 하겠다. 즉 남북한지역을 대변할 상원(참의원)의 구성은 통일 후 채택하게 될 정치체제(대통 령중심제하의 양원제이든, 의원내각제하의 양원제이든)에 따라 영향을 받게 되지만, 인 구비례에 대한 선출방식보단 남북한 지역을 대표하는 대표성에 중점을 두어 선출하는 방식을 채택하고, 하원은 독일식 선거제도의 <지역구 의석수와 비례제 : 주( 州 )별 정당 명부식(폐쇄형)>를 연동해서 선출한다면, 총 의석수는 상원(참의원) 의석수 100~150석 을 더해 550~600석 정도의 규모로 예상할 수 있다. 또한 지방분권화 시대에 따른 전면적인 남북한 행정체계 개편을 통해서 통일한국을 새롭게 디자인하는 방안도 있을 것이다. 이런 경우 통일한국의 초대 하원은 보다 더 복잡한 양상을 나타낼 것이다. 따라서 하원(민의원)은 독일식 제도를 준거 틀로 해서 지역구와 비례제 의석비율을 조정하고, 비례제 의석 선거구 규모를 남 북 권역(대권 역)이나, 광역시 도를 몇 개 권역으로 묶는 중대권역이나, 현재 남 북 행정체계를 중 심으로 하는 광역시 도별(소권역)로 하는 방안을 응용할 수도 있다. 위에서 논의한 각각의 선거제도는 최소한 현재 남한이 채택하고 있는 선거제도보다 52) 김우진, 한반도 통일국가의 양원제 의회에 관한 연구 (서울대학교대학원 법학과 석사학위논문, 2009), pp.66~69 참조. 53) 채정민, 통일문제에 대한 정치학적 접근 (현대사상연구7, 대구가톨릭대학교, 1997), pp.205~207 참조.

109 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 107 비례성의 원칙을 한층 더 충실하게 반영할 수 있으며, 남한 선거제도가 갖는 고질적인 병폐의 하나인 특정지역, 특정정당에 근거한 지역주의 투표행태를 완화시킬 수 있을 것이다. 나. 연방제 국가체제하 선거제도 (1) 양원제하 독일식 선거제도 대통령중심제하 양원제 역시 단원제가 취하고 있는 효율성보다 화합에 더 중점을 둔 정치체계라 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 의원내각제하의 양원제 선거제도에 대 해 초점이 모아지는 이유는 정치적 혼란과 지역균열과 갈등의 문제를 인위적으로 해 소하기보다는 정당체계에서 분출함으로써 이를 통해 조정과 화합의 과정을 거쳐야 진 정한 통일과 완전한 통합의 길로 갈 수 있기 때문이며, 그러한 견해를 바탕으로 의원 내각제 의회제도하 양원제가 적합하다는 의견이 모아지고 있다. 이미 남한은 제2공화 국 시기 의원내각제하 양원제를 채택하여 운용한 경험이 있다. 54) 통일독일연방의회는 보통 주정부에서 선출한 주 총리, 시장, 주 장관이 상원의 의회 를 구성한다. 55) 그러나 통일한국의 상원(참의원)은 대표성과 정당성의 문제를 고려하여 직접 선출하는 방식을 고려해야한다. 또한 정당에 종속되어 있는 하원과 달리 상원은 정당으로부터 자유로울 필요성이 있다. 상원조차 정당에 종속될 경우 당초 남북화합과 균형발전이라는 취지와 목적에 어긋나게 되고, 자신이 속한 정당의 노선에 따라 하원 과 마찬가지로 의회 내에서 갈등이 심화될 수 있을 것이다. 56) 54) 김영태, 독일연방의회 선거체계의 제도적 효과: 한국 선거체계 개혁에 주는 시사점을 중심으로 (국제 정치논총 제41집 제3호, 2001년 11월), pp.288~289 참조. 55) 독일의 연방상원은 주 총리, 주 장관, 시장 등으로 구성되며, 이들은 주 정부에서 선출한다. 연방 상원 에서 각 주는 저마다의 권리와 특전을 보호하기 위해 권한을 행사한다. 투표권은 각 주의 인구비례에 따라 부여된다. 즉, 함부르크, 브레멘, 메클렌부르크포어포메른, 자를란트 등 인구가 적은 주에는 최소 3표의 투표권, 베를린, 브란덴부르크, 라인란트팔츠, 튀링겐, 작센안할트, 작센, 슐레스비히홀슈타인 등 인구가 200만 이상인 주에는 4표, 헤센 등 인구가 600만 이상인 주에는 5표, 노르트라인베스트팔렌, 니더작센, 바이에른, 바덴뷔르템베르크 등 인구가 700만 이상인 주에는 6표를 부여한다. 각 주는 투표 권을 일괄적으로 행사해야 한다. 의장은 1년 임기로 주 총리가 교대로 맡는다. 연방하원에서 모든 법 률을 제정하지만, 재정 및 행정 분야의 입법 등 각 주의 이익에 직접적으로 관계되거나 기본법에 영 향을 미치는 법안은 연방상원이 동의를 해야 통과된다. 연방상원은 연방하원이 통과시킨 법안을 거부 할 수 있지만, 법안이 앞서 말한 범주에 속하지 않는 경우 연방하원은 다수결로 연방상원의 표결을 무효로 할 수 있다. 56) 김우진, 위 논문, p.86 참조. 박종철, 위 논문, p.57 참조.

110 108 통일과 법률 그러므로 양원제하 구성될 상원(참의원)은 지방정부에서 선출하는 형식이 아닌 별도 의 선거구를 통해 국민의 직접선거로 하여, 지역대표성과 남북화합이라는 비례성을 고 려하여 선출하는 것이 이상적이라고 할 것이다. 하원의 경우 <지역구 의석수와 비례제 : 권역별 정당명부식(폐쇄형) > 연동형 배분 방식을 채택하되, 비례제 선거구 규모 역시 지역구 의석수와 1:1에 근접한 비율을 기 초로 하여 앞서 제4장-2-1)-(2)항에서 살펴 본 바와 같은 행정구역에 따라 배분하는 방 식을 선택한다면, 통일한국의 선거제도는 현재 남한의 선거제도보다 더 비례성의 원칙 을 충실하게 반영할 수 있으며, 남한 선거제도가 갖는 고질적인 병폐의 하나인 특정지 역, 특정정당에 근거한 패권적 지역주의 투표행태를 상당한 수준으로 완화시킬 수 있 을 것이다. (2) 양원제하 독일식연동형과 남북권역별비례제 혼용 하원(민의원)은 제4장-2-1)-(2)항에서 살펴 본 바와 같은 방식으로 하고, 상원(참의원) 은 남북권역비례대표제 로 선출하는 방식이 다른 하나의 제도가 될 것이다. 이럴 경우 상원(참의원)의 선거구 규모 역시 남북권역을 대선거구제로 하여 비례대표를 선출하는 방식을 채택할 수 있다. 또한 광역시 도를 몇 개 권역으로 묶는 중대권역이나, 아니면 현재 남 북 행정체계를 중심으로 하는 광역시 도별(소권역)로 응용하는 방법도 고려 할 수 있다. 남과 북 2개 권역으로 할 경우 권역이 클수록 기본적으로 군소정당에게도 의석배분 의 기회가 커지는 장점이 있다. 즉 군소정당의 표 값이 의석배분에 반영되어 표의 등 가성을 높일 수 있기 때문이다. 57) 하원(민의원)의 비례대표제후보명부작성의 단위 역시 전국명부보다는 남 북한 지방 정부에 의해 작성된 대권역명부로 하는 것이 대표성을 높일 수 있는 방법이고, 당선인 결정 및 의석배분 방식도 전국 합산된 정당득표율에 의해 정당별 1차 배분하고 각 정 당은 남 북한 지방정부별로 의석을 배분한 후 지역(대권역, 중대권역, 소권역 중 하나 를 선택) 정당득표율에 따라 의석을 배분하는 방식이 되어야 할 것이다. 57) 독일선거제도는 연방차원의 5% 제한조건과 소선거구제 지역구에서 3인 이상 의석을 획득한 정당에 비례대표 의석을 배분한다. 따라서 진입장벽을 어떻게 정하느냐에 따라 군소정당의 존립여부에 영향 을 미친다.

111 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 109 그러나 이 제도 역시 상원은 정당들로부터 자유로워야 한다는 측면에서 정당명부에 의해 선출되는 비례제의 특성상 (1)항에서 언급한 바와 같이 정당노선에 따라 의회 내 또 다른 갈등의 양상으로 나타날 가능성이 높다. 따라서 이 경우에는 상원이나 남북권 역비례대표 선출에 한하여, 정당명부식 비례제가 아닌 단기이양식 이나 제한연기식 대선구제 를 채택하여 이원화된 선거체계를 디자인하는 것도 하나의 대안이 될 수 있 을 것이다. Ⅴ. 결론 남북한의 통일이 국토통합에 그치는 것이 아니라 완전한 통합으로 가기 위해서는 통일한국의 정치체제와 권력구조의 디자인은 그 무엇보다도 중요하다. 여기에 선거제 도는 정치체제와 권력구조에 영향을 미칠 대통령과 통일한국의 의회를 구성하는 방식 으로서, 어떤 선거체계를 구성하고 제도화하느냐에 따라 통일의 성패가 좌우될 것이다. 통일 후 예상되는 통일후유증의 극복문제, 남북지역 간 균열과 갈등문제, 남북지역 의 경제력 차이로 나타나는 북한지역 주민과 남한지역 주민 간의 계층 간 문제 등 많 은 갈등 구조가 형성되면서 다양한 민의와 욕구 표출로 나타날 것이다. 이러한 민의와 욕구 표출은 정치적 갈등 구조를 형성하면서 정치 정당체계에 적지 않은 영향을 미 칠 것이다. 이러한 영향에 의해 통일 후 남북한지역에서는 다양한 이념적 색채를 띤 정당이나 정치집단, 혹은 지역주의에 근거한 이익집단이 출현할 가능성이 높으며, 통일 한국의 정치지형에 영향을 미치거나 의회 내에서 새로운 갈등 구조로 나타날 가능성 이 높다. 따라서 통일의회를 구성할 남북지역대표를 선출하는 선거제도 역시 이러한 정치 정당체계와 밀접한 연관성을 갖고 있으며, 통일한국의 연착륙을 위해 선거제도가 미치 는 영향 또한 크다고 할 것이다. 그러나 남북한은 60여 년간 이질적인 양 체제 하에 단절된 상이한 체제 속에서 상이 한 선거제도가 갖고 있는 의식 정향을 비롯해 선거제도의 변천과정을 통해 본 상이한 제도의 통합 문제 또한 남아 있다. 그런 측면에서 독일이 통일과정을 겪으면서 보여 준 사례가 통일한국의 미래를 위

112 110 통일과 법률 해 유용한 준거 틀이자 반면교사의 역할을 해주고 있는 것은 다행이라고 하겠다. 하지 만 통일독일의 선거제도에 비해 상대적으로 비례성의 불균형 이 큰 남한의 선거체계 와 제도의 개선이 우선되어야 하며, 이러한 전제하에 독일식 선거제도가 갖고 있는 특 징을 소화해 낼 수 있다고 하겠다. 독일의 선거제도의 특징은 첫째, 대표성과 비례성을 조화시키는 독특한 배분방식에 있다. 둘째, 1인2표제 라는 투표방식에 의해 유권자는 1표는 지역구후보에게 다른 1표 는 정당의 비례대표명부에 투표하는 투표방식의 효과가 더해져 다양한 이념적 스펙트 럼을 형성하고 있다. 셋째, 1차적으로 지역구 의석과 비례제 의석을 정한 후, 이를 다 시 각 주( 州 )별 정당명부에의해 2차 배분을 통해 당선자를 확정하고 의석을 배분한다. 즉 비례대표제의 원리에 기초한 통일독일의 선거제도의 특성은 사회구성원의 정치 적 선호도를 최대한 반영한다는 점과 사회적 균열현상을 충실하게 대표하여 다양한 세력 간의 권력의 공유와 합의구조의 형성을 도모하고, 유권자는 개인에 대한 선호도 보다 정당을 통해 집단적인 형태의 이익표출 결과를 중시하는 경향을 보이고 있다. 58) 하지만 독일식 선거제도 역시 많은 문제점을 갖고 있다. 초과의석 발생의 문제, 초과 의석으로 비례대표의석을 배분받을 수 없는 표의 등가성의 문제를 해결하기 위해 도 입한 균형의석제도로 유동성이 큰 추가의석의 수와 이에 따른 의원정수와 비용의 문 제, 전국적인 정당조차도 과반 이상의 의석 획득이 어려워 단독 정부구성이 어렵다는 점이 독일식 선거제도의 특징이자 단점으로 나타나고 있다. 59) 결론적으로 독일식 선거제도의 특징은 지역구의석을 많이 얻을수록 비례의석의 배 분이 감소하게 되는 독특한 의석배분방식으로 특정 정당이 특정 지역에서 의석을 독 점하는 현상을 완화시키는 효과를 나타낸다고 할 수 있다. 그러므로 통일한국이 새롭게 디자인 할 선거체계와 선거제도는 바로 통일독일이 갖 58) 대연합은 다수의석을 차지하는 대( 大 )정당 간의 정당연합이며, 이런 경우는 군소정당들의 연합이 예상 되거나 정치체제가 이념적으로 양극화되어 양극단세력의 정치적 위협이 심각하게 제기될 경우 발생된 다. 따라서 대연합에 반대하는 야당이 실질적으로 존재하기 어렵게 된다. 반면 소연합은 여당과 소수 의 야당이 결합하는 경우이며, 소수의 야당은 권력을 공유하기보다는 여당의 안정 의석을 보장해 주 는 안전판 역할을 한다. 홍재우, 선거제도와 연합정치 : 이론, 원칙 그리고 쟁점 (한국선거학회 선거 연구 제2권 제2호, 2012년 가을호), pp.110~112 참조. 59) 독일은 과반 이상으로 단독정부를 구성한 사례가 단 한 차례도 없었으나, 대연정 혹은 소연정을 통해 정책합의와 권력의 공유를 통한 연합정부를 구성하여 오고 있다. 다음 표 참조.

113 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 111 고 있는 비례성에 충실한 선거체계의 원리를 담아내면서, 남한의 경험적 사례를 통한 제도적 개선을 모색하여야 할 것이다. 60) 따라서 남한은 통일을 대비한 선거제도의 끊임없는 연구와 개선을 병행하여야 하며, 독일식 선거제도가 갖고 있는 단점을 해소하기 위한 대안을 모색해야 한다. 통일한국의 정치체제는 제4장-2항 통일한국의 선거제도 유형에서 살펴 본 바와 같이 여러 유형 중 하나가 될 것이다. 그러나 어떠한 유형이라도 통일의 취지와 목적에 부 합하는 정치체제 디자인이 우선되어야 할 것이고, 이러한 정치체제에 의한 선거제도가 만들어 질 것이다. 그 중 대표적인 유형으로 첫째, 통일한국이 단방제하 단원제의 정치 체제를 갖는다면 독일식연동형에 남북권역비례대표제를 혼용하는 방안이 있다. 이 제 도는 현재 남한의 선거제도에서 소선거구 단순다수제가 갖고 있는 불비례성 의 단점 과 특정지역에서 패권정당의 출현의 폐단을 극복하고, 지역주의를 완화시키는 장점을 살릴 수 있다. 여기에 남북권역비례대표의석 100석 정도 규모의 의석을 추가해 남북지 독일 총선 정당별 득표율과 연합정부 구성 변화 회기 연합정부(득표율%) 총리 제1대(1949년) 기민당(31), 자민당(11.9), 바이에른당(4.2), 독일당(4) 연합 아데나워 제2대(1953년) 기민-기사연합(45.2), 사민당(28.8), 자민당(9.5) 아데나워 제3대(1957년) 기민-기사연합(50.2) 아데나워 제4대(1961년) 제5대(1965년) 기민-기사연합(45.6), 자민당(12.8) 기민-기사연합(47.6), 자민당(9.5) 아데나워, 에하르트 (1963년 이후) 에하르트, 키징어 (1966년 이후 대연정) 제6대(1969년) 사민당(42.7), 자민당(5.8) 브란트 제7대(1972년) 사민당(45.8), 자민당(8.4) 브란트, 슈미트 (1974년 이후) 제8대(1976년) 사민당(42.6), 자민당(7.9) 슈미트 제9대(1980년) 사민당(42.9), 자민당(10.6) 슈미트 제10대(1983년) 기민-기사연합(48.8)+자민당(7) 콜(1982년 이후) 제11대(1987년) 기민-기사연합(44.3)+자민당(9.1) 콜 제12대(1990년) 기민-기사연합(43.8)+자민당(11) 콜 제13대(1994년) 기민-기사연합(41.5)+자민당(6.9) 콜 제14대(1998년) 사민당(40.9), 녹색당(6.7) 슈뢰더 제15대(2002년) 사민당(38.5), 녹색당(8.6) 슈뢰더 제16대(2005년) 기민-기사연합(35.2), 사민당(34.2) 메르켈 제17대(2009년) 기민-기사연합(33.8)+자민당(14.6) 메르켈 제18대(2013년) 기민-기사연합(41.5)+사민당(25.7) 메르켈

114 112 통일과 법률 역 동수로 배정하는 방안을 채택한다면 보다 더 지역주의 완화효과를 나타낼 수 있다. 둘째, 통일한국이 연방제하 양원제의 정치체제를 갖는다면 하원(민의원)은 독일식 연 방의회 선거제도를 준용하되 상원(참의원)은 100석 정도의 추가의석을 배정하여, 남북 지역 간 지역주의 완화와 화합에 비중을 두어 인구비례가 아닌 지역비례로 남북한 1:1 동수로 의석을 배분하는 방식을 채택해야 한다. 셋째, 단방제하 양원제의 정치체제를 갖는다면 둘째 방식에 더해, 상원(참의원)을 구 성할 대표를 선출하는 방식에 대해서 숙고해야 할 것이다. 즉 중앙정부가 직접 선출할 것인지 간선제로 할 것인지, 그리고 남북 지방정부에 위임할 것인지의 문제에 따라 제 도적 효과가 다소 다르게 나타날 것이기 때문이다. 넷째, 연방제하 단원제의 정치체제를 갖는다면 첫째 방식에서 남북권역 비례대표를 선출하는 방식에 따라 비례성과 지역주의 완화 효과 등 제도적 효과가 다소 다르게 나 타날 것이다. 이와 같이 통일한국의 의회를 구성할 선거제도가 갖는 의미는 대의제 민주주의 원 칙에 의한 유권자의 대표를 선출하는 것 외에, 남북한 국토통일에 그치지 않고 정치 경제 사회 문화 등 제 분야의 완전한 통합에까지 영향을 미칠 수 있다는 것에 있다. 즉 남북한의 체제 이질성이라는 간극을 좁히고, 남북한 지역주의 균열과 갈등을 통합 할 수 있는 선거체계와 제도에 중점을 두어야 할 것이다. 즉 선거체계의 중요한 요소 인 당선인 결정방식에 담겨있는 대표성과 비례성의 적절한 조화를 통한 선거구크기 획정문제, 배분방식의 효과가 더해져 다양한 민의와 이익표출을 수렴할 수 있을 것이 다. 이러한 선거체계와 제도는 정당체계에 영향을 미칠 것이며, 이러한 상호작용에 의 해 보다 대의제 민주주의 원리에 충실한 선거제도의 효과로 표출될 것이다. (논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

115 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 113 참 고 문 헌 1. 단행본 통일부, 북한의 이해 (통일교육원, 2011) 통일부, 통일문제 이해 (통일교육원, 2011) 박종철, 통일한국의 정당제도와 선거제도 (민족통일연구원, 1994) 강원택, 통일이후의 한국민주주의, 나남(2011) 최병선 외, 분권헌법 (EAI 2007) 필립스 쉬블리 지음, 김계동 외 5명 옮김, 정치학개론 권력과 선택 (명인사, 2011) David M. Farrell, 선거제도의 이해: Electoral Systems, 전용주 옮김(한울아카데미, 2012) 김세균 외, 서울대학교 정치학과교수 공저, 정치의 이해 (박영사, 2011년) 2. 논문 최헌묵, 통일한국의 권력구조에 관한 연구 (한남대, 박사학위논문, 2005년) 서복경, 선거제도와 정당체계: 한국의 6대~15대국회의원 선거결과를 중심으로 (고려 대학교대학원 정치학 석사학위논문, 월) 하태호, 김우진, 선거제도가 정당체계에 미치는 효과 (중앙대학교대학원 정치학 석사학위논문, 1987) 한반도 통일국가의 양원제 의회에 관한 연구 (서울대학교대학원 법학과 석사 학위논문, 2009) 김 욱, 독일연방의회 선거제도가 한국의 선거제도 개혁에 주는 시사점 (한국세계지 역학회 연구논총 제24집 3호, 2006년 12월)

116 114 통일과 법률 김 욱 김영태 서복경, 미래지향적인 선거구제 개편방안에 관한 연구 (중앙선거관 리위원회연구용역보고서, 2011년 6월) 채정인, 통일 문제에 대한 정치학적 접근 (대구가톨릭대학교, 1997) 김면회, 김동성, 박종철, 통일 독일의 정치지형 변화 연구 - 정당체제를 중심으로 (한독사회과학논총 제20권 제2호, 2010) 통일한국의 체제 및 이념모형과 국민정치의식 정향 (한국과 국제정치 제10권 1호, 경남대극동문제연구소, 1994) 통일한국의 정치적 갈등구조와 온건다당제 (한국과국제정치, 경남대 극동문제 연구소, 1995년) 임혁백, 통일한국의 헌정제도 디자인 (아세아연구 통권 제101호, 1999) 황오연, 김순은, 독일 선거제도와 한국 선거제도방향 모색 (호남대학교, 인문사회과학연구, 제 6편, 1999) 사회통합과 지방의원 선거구제 : 사회통합 위해 광역의원 선거도 중 대선거 제로 전환해야 (한국공공정책연구소 공공정책21 통권 제60호, 2010) 성기종 윤여상, 26호, 2003) 북한의 선거제도와 투표행태분석 (한국동북아논총 제8권 제1호 통권 김영래, 홍재우, 김영태, 북한헌법상의 문제 (학술지 북한의 법과 법이론, 경남대학교극동문제연구소, 1988년) 선거제도와 연합정치 : 이론, 원칙 그리고 쟁점 (한국선거학회 선거연구 제2 권 제2호, 2012년 가을호) 선거제도의 기본원리와 선거제도개혁: 독일식 정당명부제를 중심으로, (한국 정당학회 토론회 발제문, ) 김영일 김종갑, 이슈와논점 제723호 2013년 독일총선결과의 의미와 전망 국회입법 조사처 발행, ) 김종갑, 선거제도 개혁과 권역별 비례대표 (국가전략 제19권 1호, 2013)

117 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 115 김종갑, 독일선거제도를 통해 본 통일한국의 선거제도 (통일정책연구 제19권 2호, 2010) 3. 인터넷 검색자료 (국내) 국회입법조사처, ; 중앙선거관리위원회, 통계청, ; 통일부, 통일교육원, ; 자치분권연구소, 한겨레 21, ; 헤럴드경제신문, 위키백과, 네이버두산백과사전 ; 대외경제정책연구원 ; (국외) 독일연방중앙선거관리위원회, International Democracy and Electoral Assistance,

118 116 통일과 법률 <Abstract> A study of the electoral system of a unified Korea - Focusing on the case of the united Germany - Kim Yoo-jin The unification of South and North Korea requires the integration of the divided land as well as their respective political, economic, social and cultural systems. In order to help overcome the differences that have accumulated between the two Koreas over the 60 years they have been separated, it is critical to select a suitable electoral system for the establishment of the first parliament of a unified Korea. However, the meaning and function of elections in the two countries one democratic, the other totalitarian differ greatly. In South Korea, representatives are democratically elected and thus the authority to form a government is delegated to them by the people. Meanwhile, in North Korea, elections function as a class struggle and a key element in the strengthening of political power, with a system of rule based on socialist theory. Although elections in North Korea are officially subject to electoral laws and regulations, they are regarded in reality as a method of formally validating the government led by the Labor Party and recruiting elite, and of mobilizing the public to participate in and pay attention to the political establishment. As it will strongly influence how well democracy is realized, the electoral system for a unified Korea must be designed to fairly and accurately reflect the opinions of the electorate to achieve a government for the people. The two most widespread forms of electoral system are majority representation and proportional representation. Although the majority representation system can achieve political stability, it cannot protect the interests of the minority as the disparity between voting proportions and the number of seats obtained can be significant.

119 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 117 In comparison, the proportional representation system more accurately reflects the political preferences of the public, while enabling the sharing of power and reaching an agreement through the political union of political parties, factions, and forces. In other words, the system gives priority to political parties, assuming collective interests to be more important than voters preferences for individual candidates. Although various social issues can be raised due to the guarantee of seats for minority parties based on the actual share of votes, the system can cause political unrest as various ideologies and interests clash. Due to these disadvantages, a third option is often considered: the mixed electoral system, which combines the majority and proportional representation systems. This was adopted in Germany in the form of a one-person two-vote system, where single member constituencies were combined with proportional representation. In this arrangement, proportional representation through the party vote takes precedence; majority representation is merely an addition to the fundamental principle of proportional representation. In this regard, Germany is the perfect example to follow in the process of designing a new electoral system for a reunified Korea. In a mixed electoral system, the seats are generally allocated according to share of the total vote won by individual parties. However, in the German electoral system, the proportional representation system decides the number of seats from local constituencies and the ones from proportional representation in the first phase, and then the seats are re-allocated by state in the second phase. If the number of seats from local constituencies is greater than the number of seats from the proportional representation, the local constituency seats are recognized as excessive seats. However, when the number of local constituency seats is less than the proportional representation seats, the proportional representation seats are assigned according to the share of the vote. Thus, designing an electoral system for a unified Korea should focus on three key elements: election method, voting structure, and constituency size. In addition, when the advantages of a mixed electoral system representativeness and political stability gained from majority representation, and increased minority participation gained from proportional representation are applied to South and North Korea, conflict over political ideology can be alleviated. In this regard, the German model, which combines majority representation in

120 118 통일과 법률 the form of the local constituencies and proportional representation in the form of the party vote and candidate lists, is the perfect model for a unified Korea to follow. The electoral system for a unified Korea would firstly require an adjustment of the ratio between local constituency and proportional representation seats, which currently sits at close to 1:1 in South Korea. A three-tiered electoral district system could then be considered, where by-election districts either large districts of South-North regions or smaller constituencies are added to the German electoral system model. In other words, the electoral system would combine local constituency seats from simple majority and single member district system, and party-list proportional representation seats by region with a separate proportional representation system that represents South Korean and North Korean regions. In order to avoid confusion in the initial stages of unification and thus achieve smooth institutional integration, the electoral system would make transitional provisions for lowering thresholds for minor political parties or excluding clouse. In addition, exceptions could be granted for political parties in the North Korean region in entering parliament, as they may be at a disadvantage compared to the political parties in South Korea. The electoral system for a unified Korea would not only elect representatives according to the principles of representative democracy, but also directly affect the success of political, economic, social, and cultural integration. In other words, an effectively designed electoral system would close the gap between the institutions in the two Koreas and reduce regionalism and any conflict that results from this. It could fully embrace public opinion with the combination of an appropriate number of constituencies and the allocation of seats through proportional representation. An electoral system such as this would positively influence the political party system and be regarded as an ideal example of the principles of representative democracy. Key Words Unification, integration, mixed electoral system, electoral system of the German Federal Parliament, and electoral system of a unified Korea.

121 연구논문(4) 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 요 약 문 김 익 성 (서울대학교 법과대학 금융법센터 연구원, 숙명여자대학교 법과대학 강사) 구동독의 경제체제 전환은 동 서독의 체제통합과 법의 동화를 기반으로 전개되었다. 이 에 따른 구동독 기업체제의 재편과 관련하여 구동독의 국영기업은 신탁관리법에 따라 법 정조직전환 방식에 의하여 물적회사로 전환되었다. 이 논문에서는 신탁관리법에 의한 법 정조직전환에 따르는 법적 문제를 회사의 실체형성 문제와 법정조직전환의 경직성의 문제 라는 두 영역으로 나누어 고찰하고 있다. 회사의 실체형성 문제에 관하여는 기존의 서독 회사법과 조직전환법의 법리에 기초하여 신탁관리법에 따른 설립추완 절차에 적용되는 회사설립법의 범위를 규명하고자 하였다. 이 에는 설립추완중의 회사의 법적 성격을 기준으로 하는 방법과 법정조직전환의 법적 성격 을 기준으로 하는 방법을 생각할 수 있다. 법정조직전환의 경직성의 문제는 신탁관리법의 문리적 해석에 기인한다. 이러한 점에 착 안하여 이 논문에서는 신탁관리법의 목적론적 해석을 통하여 이를 극복할 수 있는 방안을 모색하였다. 이러한 경직성의 유연화 방안은 기업분할 등의 조직재편행위는 법정조직전환과 모순되는 것인가, 일정한 기업을 법정조직전환에서 제외하는 신탁관리법 제11조 제3항의 규정은 독일 민법 제134조의 의미에서의 금지규범 인가 하는 문제의 검토에서 시작된다. 남북한의 체제통합과 법의 동화를 기반으로 북한의 사회주의 경제체제를 전환한다고 상 정하면, 북한의 국영기업은 우리나라의 법체계에 따라 회사로 전환되어야 한다. 즉 우리나 라 헌법 아래에 동화된 법체제에서는 북한의 사회주의재산 형태의 재산은 더 이상 존재할 수 없게 되고, 사회주의재산에 속하는 북한의 기업소는 우리나라 법에서 인정하는 기업형 태로 전환되어야 한다. 따라서 신탁관리법에 따른 법정조직전환이라는 구동독 국영기업의 회사전환방식은 우리나라에도 적용될 수 있다. 문제는 우리나라 법에는 독일 조직재편법상의 공기업의 조직전환과 같은 법적 제도가 존재하지 않는다는 점이다. 우리나라 상법에도 회사의 조직변경에 관한 규정을 두고 있으 나, 이 규정은 동질적인 회사 간의 조직변경을 그 대상으로 하고 있을 뿐만 아니라 그 규

122 120 통일과 법률 정도 미비한 점이 보인다. 따라서 독일의 경우와는 달리 북한 기업소의 회사전환에 따를 수 있는 법적 문제를 우리나라 상법의 조직변경법의 법리를 원용하여 해결할 수 없게 된 다. 우리나라 상법상의 조직변경제도에 대한 전반적인 법리적 검토와 입법적 보완이 시급 하다. 주제어 신탁관리법, 회사의 조직변경, 회사설립의 하자, 북한 기업소의 회사전환, 사회주의재산의 민영화, 독일 통일, 남북통일, 사회주의 국가의 체제전환 目 次 Ⅰ. 서론 1. 문제의 소재 및 연구목적 2. Umwandlung에 관한 용어의 사용방법 Ⅱ. 구동독 경제체제의 전환 1. 사회적 시장경제와 사회주의적 시장경제 2. 구동독의 경제개혁의 단계 3. 사회주의적 소유권체제의 전환 4. 통일기업법의 과제와 영역 Ⅲ. 신탁관리법에 따른 구동독 국영기업의 회사전환 1. 회사전환의 의의와 목적 2. 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 구조 3. 회사의 최종적 실체형성의 문제 4. 법정조직전환의 경직성의 문제 Ⅳ. 북한 국영기업의 조직재편에의 응용 1. 북한 경제개혁의 방식 2. 북한 기업의 회사전환 3. 법정조직변경 방식의 경직성의 유연화 4. 회사의 실체형성 5. 우리법의 미비점 Ⅴ. 결어 Ⅰ. 서론 1. 문제의 소재 및 연구목적 구동독은 서독과의 국가적 통일과 법의 동화 1) 를 기반으로 하여 그 경제체제를 전환 1) 이에 관하여는 Rechtseinheit와 Rechtsangleichung이라는 표현이 쓰이고 있으나 이 논문에서는 양자를 구 별하지 않고 법의 동화 라는 개념을 사용한다.

123 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 121 하였다. 특히 기업 분야에서는 콤비나트 등 사회주의적 재산제도에 기초를 둔 국영기 업 2) 을 신탁관리법에 따라 주식회사 또는 유한회사로 전환하였다. 이러한 종류의 회사전환은 당시 서독법에서도 공기업의 조직민영화(Organisationsprivatisierung)의 법적 수단으로서 구조직전환법 및 주식법에 규정되어 있었다. 그러나 신탁관리법에 따른 구동독 국영기업의 회사전환은 당시 서독법에 따른 공기업의 조직 전환과는 달리 당사자의 법률행위(조직전환의 결의)에 의해서가 아니라, 직접적으로 법률규정에 의하여(ex lege) 이행되었다. 즉 신탁관리법은 법정조직전환 이라는 방식 을 택하고 있다. 이러한 법정조직전환 방식에서는 인민콤비나트 등 구동독 인민경제등기부에 등기된, 법적으로 독립된 기업체(Wirtschaftseinheiten) 3) 는 직접적으로 신탁관리법의 법률규정에 의하여 일시에 주식회사 또는 유한회사로 조직전환되었다(신탁관리법 제11조 제2항). 아울러, 이러한 회사의 설립에 법적으로 필요한 조치는 사후에 추완 하도록 하였다(동 법 제19조 이하). 4) 신탁관리법에서는 이렇게 동법에 따른 법정조직변경에 의하여 성립 되어, 그 실체를 사후적으로 형성하는 과정에 있는 회사를 Gesellschaft im Aufbau 라 고 하였다. 5) 이 논문에서는 이를 설립추완중의 회사 라고 부르고자 한다. 이와 같이, 2) 우리나라의 거의 모든 문헌(이를테면 법무부, 통일독일 동구제국 몰수재산처리 개관, 1994)에서는 구 동독의 인민재산(Volkseigentum)에 속하는 기업을 국유기업으로 기술하고 있다. 그러나 인민재산은 우리 나라 국유재산법의 의미에서의 국유재산(행정재산과 일반재산)과 일치하는 개념이 아니다. 누가 인민소 유권의 권리주체인가는 개념상 확정되지 못하였다. 그러나 구동독 법학에서는 국가가 사회주의 사회의 대표자이므로, 이를 특별한 종류의 국가재산 이라고 하는 경향이 있었다(Horn, Das Zivil- und Wirtschaftsrecht im neuen Bundesgebiet, 2. Aufl., Köln 1993, 11 Rz. 3). 인민재산의 소유자는 국가라고 명시하고 있는 저서도 있다(이를테면 Brunner, Einführung in das Rechts der DDR, 2. Aufl., 1979, S. 100). 그러나 인민재산은 국유재산과는 달리 양도성이 없다는 점에서 국유재산과 동일시할 수 없다. 구동독 의 국영기업의 회사전환의 근거법인 신탁관리법도 국유재산(volkseigenes Vermögen, soweit dessen Rechtsträger der Staat sind: 그 권리주체가 국가인 인민재산)을 그 적용대상에서 제외하고 있다(신탁관리 법 제1조 제5항 첫 번째 연결부호). 또한 통일조약에서도 신탁관리재산(제25조)과는 별도로 행정재산 (Verwaltungsvermögen)과 일반재산(Finanzvermögen)의 귀속에 관하여 독립된 규정(제21조, 제22조)을 두고 있다. 따라서 이 논문에서는 최소한 신탁관리법에 따른 구동독 기업의 조직전환에 관한한 그 대상기업 을 국영기업'으로 부르고자 한다. 3) 인민콤비나트, 인민기업 등 구동독의 모든 기업형태를 망라하는 총체적 개념인 Wirtschaftseinheit 를 이 논문에서는 기업체 라는 용어로 표기하기로 한다. 4) 일반적인 회사의 설립에서는 설립행위에 의하여 정관, 자본 및 기관 등 회사의 실체가 형성되고, 설립 등기에 의하여 회사가 성립된다. 그러나 법정조직전환에서는 법률규정에 의하여 회사가 먼저 성립하고, 회사로서의 실체를 형성하는 절차를 사후적으로 추완하게 된다. 즉, 회사의 실체형성과 성립의 순서가 앞뒤로 뒤바뀐 셈이다.

124 122 통일과 법률 구동독의 국영기업은 법률규정에 의한 설립추완중의 회사의 성립과 설립절차의 추완 에 의한 회사실체의 사후적 형성이라는 2단계의 절차를 거쳐 완전한 물적회사로 전환 되었다. 한편, 앞에서 언급한 회사 설립절차의 추완에 관한 신탁관리법의 규정(제19조 이하) 은 그 자체로서는 불완전할 뿐만 아니라, 회사설립에 법적으로 필요한 조치 가 무엇 인가에 관하여도 시사하는 바가 전혀 없어서 혼란을 야기하였다. 6) 또한 신탁관리법은 그 입법목적에 걸맞게 극히 경직된 방식으로 규정되어 있다. 즉, 신탁관리법의 규정(제11조 제2항 첫째 단)을 문자 그대로 해석하면, 하나의 인민기업 체는 이 규정에 따라 그 자체로서 그대로 하나의 설립추완중의 회사로 조직전환되어 야 한다. 7) 또한 조직전환에서 제외된 기업(동법 제11조 제3항)은 동법에 따른 조직전 환이 금지된 것과 같은 결과로 된다. 8) 이 논문에서는 이러한 특이성을 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 경직성 이라고 정의하고자 한다. 이러한 경직성으로 말미암아 하 나의 인민기업을 분할하여 조직전환을 하거나(기업분할 사례), 9) 조직전환에서 제외된 기업이 조직전환된 경우(제외기업 사례) 10) 에 이러한 조직전환의 유효성이 논란의 대상 이 되었다. 이는 신탁관리법에 따른 구동독 국영기업의 조직재편에 커다란 장애가 되 었다. 이에 따라 이 논문에서는 신탁관리법에 의한 구동독 국영기업의 회사전환에 따르는 법적 문제를 크게 법정조직전환 방식에 의하여 성립된 회사의 실체형성 문제 와 법정 조직전환의 경직성의 유연화 문제 라는 두 개의 영역으로 나누어서 고찰한다. 이에 따 5) 신탁관리법 제14조는 신탁관리법에 따라 성립된 회사는 그 상호에 im Aufbau 라는 명칭을 포함하여 야 한다고 규정하고 있다. 6) Busche, in: RVI Band III B Rz. 3; Horn, a.a.o.(주2), 18 Rz. 134; Weimar, Treuhandgesetz Kommentar, Stuttgart/Berlin/Köln 1993, 19 Rz. 2 참조. 7) 이에 따르면 A 콤비나트는 A 주식회사로 전환되어야 한다. 따라서 이를테면 A콤비나트를 분할하여 A1 주식회사, A2 주식회사, A3 주식회사로 전환하는 것은 허용되지 않는다. 8) 여기서 금지 라 함은 당시 서독 민법 제134조의 의미에서의 금지를 뜻한다. 이 조항에 따르면, 금지 법규(gesetzliches Verbot)에 위반하는 법률행위는 그 법에 다른 규정이 없는 한 무효라고 한다. 9) Kübler, Fehlgeschlagene Spaltung von Treuhandgesellschaft, Festschrift Merz, Köln 1992, 333, 337는 이러 한 분할이 통례였다고 기술하고 있다. Horn, a.a.o.(주2), S. 807은 민영화가 진척되었음에도 인민기업체 의 수가 증가한 것은 분할에 기인한 것이라고 하고 있다. 10) Stute, Rechtsfolgen einer fehlerhaften Umwandlung nach 11 Treuhandgesetz, VIZ 1994, 381에 따르면, 그 수는 100건이 넘는다고 한다.

125 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 123 라 실체형성 문제 에서는 기존의 회사법의 회사실체형성에 관한 법리가 어느 범위에 서 신탁관리법에 따른 설립추완 절차에 적용될 수 있는지를 규명하고, 경직성의 유연 화 문제 에서는 신탁관리법에 대한 목적론적 해석에 의거하여 신탁관리법의 문리적 해 석에 기인하는 경직성의 문제를 극복하고, 이를 통하여 구동독 국영기업의 조직을 유 연하게 재편할 수 있는 방안을 검토하고자 한다. 나아가, 남북한의 체제통합과 법의 동화를 전제로 북한의 국영기업을 우리나라의 법 체계에 따라 회사로 전환한다는 가정 하에, 구동독 국영기업의 회사전환과 관련하여 이 논문에서 검토하는 문제제기 및 그에 대한 해결방안이 우리나라에서는 어떻게 응 용될 수 있는가를 고찰해 보기로 한다. 2. Umwandlung에 관한 용어의 사용방법 신탁관리법에 따른 구동독 국영기업의 회사전환에 관하여 신탁관리법은 Umwandlung 이라는 용어를 사용하였다. 이러한 구동독의 신탁관리법은 당시 서독법상의 Umwandlung제도를 모델로 하였다. 독일법의 Umwandlung제도는 1994년 법에 의하여 근본적으로 재편되었으며, 이에 따라 그 개념 및 용어사용에도 큰 변화가 있었다. 11) 이 논문에서는 독일법상 기업의 합병, 분할, 재산양도, 형태변경을 모두 아우르는 새 로운 총체적 개념으로서의 Umwandlung을 조직재편, 구법하에서의 Umwandlung에 해 당하는 개념을 조직전환 이라고 칭하고자 한다. 따라서 이 논문에서는 기존의 Umwandlungsgesetz는 구( 舊 )조직전환법, übertragende Umwandlung은 양도적 조직전환, formwechselnde Umwandlung은 형태변경적 조직전환, 1994년의 Umwandlungsrechtsbereinigungsgesetz는 조직재편법정비법, 새로운 Umwandlungsgesetz는 조직재편법이라고 표기 하기로 한다. 12) 또한, 신탁관리법에 따른 구동독 국영기업의 회사전환과 관련하여서는 조직전환이라는 용어를 사용한다. 다만, 우리나라의 법률관계에 관하여는 우리 상법상 의 조직변경이라는 용어를 그대로 사용하기로 한다. 11) 독일 조직재편법의 개정과 이에 따른 용어 및 법적 개념의 변화에 관하여는 김익성, 구동독 국영기업 의 회사전환에 관한 법적 연구, 서울대학교 대학원 법학박사학위논문, 2013, 10면, 88-92면 참조. 12) 우리나라의 조직변경 개념은 통일 당시 서독법상의 형태변경적 조직전환에 해당한다.

126 124 통일과 법률 Ⅱ. 구동독 경제체제의 전환 1. 사회적 시장경제와 사회주의적 시장경제 사회주의 국가의 경제체제의 전환의 목표는 시장경제의 도입에 있다. 이러한 사회주 의 국가의 경제개혁의 방식은 일반적으로 사회주의적 시장경제 방식과 사회적 시장 경제 방식으로 구분할 수 있다. 13) 이에 따라 사회주의 국가는 사회주의적 재산과 사 유재산이 공존 14) 하는 사회주의적 시장경제냐, 아니면 사유재산과 기업 활동의 자유를 기반으로 하는 사회적 시장경제냐 하는 선택의 문제에 직면하게 된다. 그러나 사회주 의적 시장경제는 기존의 사회주의 체제를 완화된 형태로 연장하려는 미봉책에 불과하 며, 이에 따라 사회주의적 시장경제 방식의 경제개혁은 실패할 수밖에 없다. 15) 한편 구동독은 통일 이전부터 벌써 서독의 중요한 경제법을 계수하였다. 이는 구동 독이 1945년 이전의 동서독의 공통적 문화와 역사를 기반으로 그들이 놓쳐 버린 지난 수십 년간의 발전을 몇 달 이내에 입법에 의하여 만회하려고 시도한 것이라는 평가를 받았다. 16) 통일에 의한 체제통합과 법의 동화를 기반으로 한 구동독의 경제체제의 전 환은 이러한 시도의 연장선상에 서 있다고 할 수 있다. 2. 구동독의 경제개혁의 단계 구동독의 경제개혁은 크게 사회주의적 시장경제의 단계와 사회적 시장경제의 단계 로 구분할 수 있다. 서독 정부는 이미 1990년 1월에 통화연합에 관한 첫 구상을 마련하였으며, 구동독은 1990년 3월 동서독의 통일을 전제로 인민재산을 보존할 목적으로 신탁관리청을 설립하 였다. 이러한 구동독의 경제개혁은 1990년 초 모드로프 정부가 사유재산을 금지하는 구동독 헌법 제12조 제2항을 개정하면서 시작되었다. 이후 구동독은 합작법(Joint- 13) Rittner, Die Umgestaltung in Osteuropa als wirtschaftsrechtliches Problem, WuW 2/1992, ) Rittner, a.a.o.(주13), ) Rittner, a.a.o.(주13), ) Rittner, a.a.o.(주13), 100: Rittner는 이러한 방식을 왕도(Königsweg) 라고 평가하고, 이러한 기회는 다른 어떤 국가에도 주어지지 않을 것이라고 한다.

127 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 125 Venture-Verordnung) 17) 및 기업법(Unternehmensgesetz) 18) 등의 개별적 법률에 의하여 단 계적으로 영업활동의 자유를 보장하였으며, 부분적으로 사기업 활동도 허용하였다. 그러나 이 단계에서는 아직 사적 자치와 사유재산 제도를 전면적으로 도입하는 헌 법을 제정하고 이를 기반으로 경제체제의 전환을 도모하는 데는 이르지 못하였다. 따 라서 이 단계에서는 구동독은 사회주의적 재산권과 사유재산권이 병존하는 사회주의 적 시장경제의 수준을 아직 벗어나지 못한 것으로 평가할 수 있다. 19) 다만 이미 이 단 계에서도 조직전환령(Umwandlungsverordnung) 20) 등 구동독 기업체를 회사로 조직전환 할 수 있는 법적 근거가 이미 마련되어 있었다. 21) 위와 같은 사회주의적 시장경제 방식의 경제개혁은 기대한 만큼의 결과를 가져 오 지 못하였다. 이에 따라 사적 자치에 기초를 두고 사유재산제와 기업 활동의 자유를 전면적으로 도입하는 헌법적 기초의 변화를 기반으로 한 경제체제의 전환, 즉 사회적 시장경제 방식의 경제체제 전환이 불가피하게 되었다. 구동독 헌법원칙법 22) 의 제정 에서 시작된 이러한 움직임은 동 서독 간의 국가조약 23) 과 통일조약 에 의하여 마 침내 독일의 체제통합 및 법의 동화로 귀결되었다. 특히 기업 분야에서는 인민재산에 속하던 구동독의 국영기업을 새로운 헌법에서 인 17) 합작법(Verordnung über die Gründung und Tätigkeit von Unternehmen mit ausländischer Beteiligung in der DDR vom 25. Januar 1990 (GBl. I Nr. 4 S. 16)). 18) 기업법(Gesetz über die Gründung und Tätigkeit privater Unternehmen und über Unternehmensbeteiligungen vom 7. März 1990 (GBl. I Nr. 17 S. 141) i. d. F. vom 28. Juni 1990 (GBl. I Nr. 38 S. 483)). 19) 이 단계는 Gorbatschow의 규제된 시장경제(geregelte Marktwirtschaft), Oskar Lange와 F. M. Tayler가 권 장하였던 사회적 경쟁이 존재하는 경쟁사회주의 또는 시장사회주의 등과 맥을 같이 한다. Rittner, a.a.o.(주13), 99 및 101 참조. 20) Verordnung zur Umwandlung von volkseigenen Kombinaten, Betrieben und Einrichtungen in Kapitalgesellschaften vom 1. März 1990 (GBl. I Nr. 14 S. 107, geändert GBl. DDR I Nr. 38 S. 509). 21) 1972년 이후 국유화되었던 기업은 기업법에 따라 인적회사나 개인기업 또는 물적회사로 조직전환될 수 있었고, 수공업조합은 수공업생산조합령에 따라 합자회사, 합명회사 또는 주식회사로 조직전환할 수 있었으며, 인민콤비나트 등 구동독 국영기업체는 조직전환령에 따라 유한회사나 주식회사로 조직 전환될 수 있었다. 22) 헌법원칙법은 구동독 헌법을 개정 및 보완하기 위한 1990년 7월 17일의 법(Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik (Verfasssungsgrundsätze) vom 17. Juni 1990(GBl. I S. 299))의 약칭으로서, 이 약칭은 법의 정식 명칭에 규정되어 있다. 23) Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990(GBl. I S. 332, BGBl. II S. 537).

128 126 통일과 법률 정하는 기업형태로 전환하는 문제가 시급하였다. 이에 따라 인민재산에 속하던 구동독 의 국영기업을 법률규정에 의해 일시에 강제적으로 주식회사 또는 유한회사로 전환하 는 신탁관리법이 제정되었다. 이전의 조직전환령이 조직전환결의라는 법률행위를 기반 으로 한 임의적 방식을 취하고 있는 반면에, 신탁관리법은 그 목적에 걸맞게 법정조 직전환 이라는 특이한 조직전환 방식을 취하였다. 24) 3. 사회주의적 소유권체제의 전환 통일조약과 민법시행법(EGBGB)에 근거하여 민사법 영역에서 법의 동화가 다시 성 취되었으며(통일조약 제8조, 민법시행법 Art. 230 이하), 이것이 사회주의적 소유권체계 를 대체하였다. 이에 따라 민법시행법이 별도의 다른 규정을 두고 있지 않는 한, 구동 독의 연방 가입일 당시에 구동독 지역에 존재하던 물건의 소유권에는 이 날로부터 서 독 민법의 규정이 적용되었다(민법시행법 Art. 233 제2조 제1항). 이에 따라 사회주의로부터 넘어 온 소유관계를 법적으로 재편하는 문제가 대두하였 다. 이러한 문제는 재산권의 전환(Umwandlung), 재산권의 귀속(Zuordnung), 재산권의 민 영화(Privatisierung)의 세 영역으로 구분할 수 있다. 25) 4. 통일기업법의 과제와 영역 앞에서 언급한 바와 같이 사회주의적 소유권체제의 전환은 재산권의 전환, 귀속 및 민영화 과정을 포괄하는 개념이다. 이 글에서는 사회주의적 인민경제 체제를 사유기업 체제로 전환하기 위하여 입법된 일련의 체제전환법률(Transformationsgesetze) 26) 과 국가 24) 이에 반하여 사회주의적 시장경제하에서 구동독 인민기업의 회사전환을 규정하고 있던 조직전환령에 따른 조직전환은 임의적 성격을 가졌다. 즉, 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 경우와는 달리 조직전 환을 하는 기업과 조직전환에 의하여 성립된 회사의 지분인수자인 신탁관리청의 조직전환의 의사표 시 를 필요로 하였다(조직전환령 제4조 제1항 첫째 단). 그러나 이렇게 당사자의 법률행위를 기반으로 하는 조직전환령은 인민재산의 민영화와 매각에 있어서 극복해야 할 경제적 과제의 요구에 따르지 못 하였다. 최고인민회의의 의사록에 따르면, 1990년 5월 31일까지 500여 개의 인민기업체가 조직전환되 었으며, 동년 6월 30일까지 그 수는 1,000여 개에 이를 것으로 예상되었다. 따라서 여전히 7,000여 개 의 인민기업체가 조직전환되지 못한 채 남아 있게 되었다(Plenarprotokoll, 15. Sitzung, 10. Volkskammer, 17. Juni 1990, S. 353). 이로 인하여 기업과 회생자금의 구조조정을 합목적적으로 계획하고 투입하는 것이 불가능하게 됨에 따라, 신탁관리회사를 재조직하려는 목적에서 신탁관리법이 제정되었다. 25) Horn, a.a.o.(주2), 12 Rz. 1-4 참조. 26) Horn, a.a.o.(주2), 3 Rz. 38.

129 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 127 조약 및 통일조약에 규정된 기업재편 관련 규정을 총칭하여 통일기업법이라고 부르고 자 한다. 이러한 통일기업법에는 통일조약 및 그에 근거한 체제전환법률 뿐만 아니라, 독일의 통일 이전에 사회주의적 시장경제체제하에서 모드로프정권에 의하여 입법된 체제전환법률과 국가조약 및 그 이행을 위하여 구동독에 의하여 입법된 체제전환법도 포함된다. 이러한 체제전환법률은 그 구성요건이 아주 다양하였다. 27) 한편, 기업법 분야에서의 사회주의적 소유권체제의 전환은 사회주의적 인민기업을 회사형태로 전환하여 이에 대한 사적 지분소유권을 창설하고 이러한 회사의 자산에 대한 회사의 사적 소유권을 창설하는 것, 이렇게 창설된 소유권을 특정한 소유자에게 귀속시키는 것, 나아가 이러한 지분권을 개인이나 회사 또는 기타의 사법상 법인에게 이전하는 것을 그 과제로 하였다. 28) 이에 따라 통일기업법은 기업의 법적 형태의 전환, 기업지분권의 귀속, 기업의 민영화 등을 그 대상으로 한다. 물론 기업의 법적 형태의 전환도 넓은 의미에서의 민영화의 개념에 포함시키기도 하며, 29) 수용된 기업을 구소유 권자에게 반환하는 재민영화(Reprivatisierung) 30) 를 민영화의 하위 그룹으로 보기도 한 다. 31) 이러한 통일기업법의 영역 중에서 이 논문은 광의에서의 민영화, 그 중에서도 구동 독 국영기업의 회사전환을 그 연구 대상으로 한다. 27) 그 이유는 주로 사회주의적 소유권에는 인민소유권, 조합소유권, 사회단체의 소유권 등 세 가지의 서 로 다른 재산형태가 존재하였고, 그 권리주체와 단체도 상이하였다는데 있다. 아울러 사회주의하에서 는 소유권문제를 법 기술적으로 정확하고 면밀하게 다루지 않았다. Horn, a.a.o.(주2), 12 Rz ) Horn, a.a.o.(주2), 12 Rz. 1-3 참조. 29) Horn, a.a.o.(주2), 12 Rz. 3 참조; 우리나라의 연구에서는 사회주의 계획경제로부터 시장경제로의 전환 시 행해지는 소유형태의 전환(김영봉/김대식/이종철, 남북 체제통합에 따른 북한경제의 사유화에 관한 연구, 국제경제연구, 제1권 제2호, 1995년 12월, 7) 내지는 소유권 이전(박성훈, 남북한 통일에 비 추어 본 독일신탁관리공사의 역할과 의의, 대외경제연구원, 1993, 19)을 사유화 라고 하고, 공기업을 주식회사 등 비국가구조로 전환하는 것을 민영화 (박제훈, 러시아의 시장경제로의 이행과 사유화, 비교경제연구, 창간호, 1992, 2)라고 하고 있다. 그러나 이 논문에서와 같이 사회주의 소유헝태의 전환을 광의의 민영화, 소유권 이전을 협의의 민영화로 파악하면 충분하고, 굳이 사영화 라는 개념을 새로 도입해야 할 필요는 없다고 본다. 기존의 독일법상의 조직민영화(Organisationsprivatisierung) 의 개념은 국유기업의 법적 형태의 전환과 그 지분의 매각을 아우르는 개념이다. 30) 재민영화는 구소유자 또는 그 권리승계자에 대한 원상회복(Restitution)을 통하여 수용(Enteignung)의 법 률효력을 되돌리는 것(Rückgängigmachung)을 말한다. 31) Horn, a.a.o.(주2), 12 Rz. 4 참조.

130 128 통일과 법률 Ⅲ. 신탁관리법에 따른 구동독 국영기업의 회사전환 1. 회사전환의 의의와 목적 구동독 국영기업의 회사전환은 통일기업법의 대상으로서 구동독의 사회주의적 소유 권체제의 전환의 한 영역을 이룬다. 이러한 회사전환은 경제 정책적으로는 구동독 기 업의 시장경쟁력을 확보하거나, 구동독 지역의 경제구조재편을 위한 재원을 조달하는 등의 목적을 추구한다. 그러나 법적인 관점에서 볼 때 이러한 회사전환의 가장 큰 의미는 기업의 법인격 유지라는 점에 있다. 즉 구동독은 체제통합과 법의 동화에 의한 시장경제의 도입 방식 을 택하였으며, 이에 따라 구동독 지역에는 기본법을 포함한 서독의 법이 확장 적용되 었다. 그러나 인민재산 이라는 법적 구조는 서독의 기본법에는 포함되어 있지 않았다. 따라서 인민소유재산이 주인 없이 소실되는 것을 방지하고, 인민재산에 대한 구동독 국민의 지분권을 보존하기 위해서 인민재산은 즉시 서독의 법적 형태와 소유형태에 상응하는 형태로 전환되어야 했다. 다른 한편으로 구동독 지도자들은 불법적으로 몰수 에 의하여 생겨난 인민재산이 그 탄생 이전의 소유권 관계가 고려되어야 한다는 사실 이 몰각된 채 서독의 국고재산으로 되는 것을 우려하였다. 32) 또한 국가조약은 동독의 예산을 서독의 예산구조에 맞게 조정하기 위하여 영리기업을 법적, 경제적으로 독립된 기업으로 조직전환함으로써 이를 국가예산에서 분리할 것을 규정하고 있다(국가조약 제26조 제2항 둘째 단, 둘째 연결부호). 이와 같은 요구에 따라 구동독 체계하에서 법인격을 가지고 있던 기업체들이 그 법 인격을 유지할 수 있게 하는 조치가 필요하였다. 이러한 조치의 대상으로는 당시 구동 독의 법체계하에서 인민경제등기부에 등기되고, 영리회계의 원칙에 따라서 활동하던 인민경제 영역의 콤비나트, 콤비나트기업, 그 밖의 인민기업 그리고 경제지도기관 및 시설 등 법인격을 갖춘 사회주의 기업체들이 고려될 수 있었으며, 이러한 기업체들이 법인격을 유지하기 위해서는 그에 상응하는 서독법상의 법인형태의 기업으로 전환되어 야 했다. 이때 지방자치단체의 조직형태선택의 자유 보장이라는 면도 간과할 수 없다. 32) Kimminich, Die Eigentumsgarantie im Prozeß der Wiedervereinigung, 1990, S. 57(Weimar, a.a.o.(주6), 1 Rz. 8에서 재인용).

131 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 구조 신탁관리법에 따른 조직전환은 기존 서독법상의 조직전환과 달리 기준일인 1990년 7 월 1일에 법률규정에 의해(ex lege) 일괄적으로 이행되었다. 이와 같은 신탁관리법에 따른 법정조직전환은 크게 법률규정에 의한 회사전환, 법률규정에 의한 재산이전, 법률 규정에 의한 임시적 실체형성, 그리고 설립절차의 추완이라는 네 가지의 구성요소로 구성되어 있다. 33) 가. 법률규정에 의한 회사전환 신탁관리법의 모델이 된 당시 서독의 구( 舊 )조직전환법과는 달리 신탁관리법에 따른 조직전환에 있어서는 조직전환의 결의가 없이 조직전환이 법률규정에 의해 직접적으 로 이행되었다(제11조 제2항 첫째 단). 이렇게 성립한 회사의 상호에는 설립추완중 이 라는 명칭이 포함되어야 했다(제14조). 이러한 설립추완중의 회사는 추후에 직권으로 등기되었다(제15조 제1항). 나. 법률규정에 의한 재산이전 신탁관리법의 법률규정에 의한 회사전환은 동시에 이전 인민기업체의 기금소유권에 속하는 재산 및 권리보유권에 속하던 부동산을 물적회사의 소유권으로 이전하는 효과 를 발생하게 하였다(신탁관리법 제11조 제2항 둘째 단). 그러나 인민기업체의 기금소유권(Fondsinhaberschaft) 및 권리보유권(Rechtsträgerschaft) 은 경영상 관리인 으로서의 한정된, 신탁과 비슷한 법적 지위이며 서독법상의 소유권 개념과 비교될 수 없다. 34) 이렇게 볼 때, 신탁관리법이 재산이전(Vermögensübergang)이 라는 용어를 사용하고는 있지만 과연 이 용어가 서독 민법에서 규정하고 있는 재산양 도(Vermögensübertragung) 의 개념으로 사용되었는지는 의문이다. 35) 33) Horn, a.a.o.(주2), 18 Rz. 106, 108 참조. 34) 동독 민법(ZGB)제1조 제4항에 지칭된 기업체는 동법 제19조에 따라서 사회주의적 국가에 의해서 그에 게 위탁된 인민재산을 법규정에 따라 점유하고, 사용하고, 특별한 전제조건하에서 처분할 권리가 있었 다. 콤비나트기업은 콤비나트령 제31조 제4항에 따라서 획일적인 국가적 인민재산의 기금(Fonds)을 가 졌었다. 그는 기금을 조성하고, 사용하고, 처분할 권한이 있었다; Horn, a.a.o.(주2), 11 Rz. 3; Busche, in: RVI, B200 THG Vor 1 Rz. 8 참조. 35) OLG Dresden VIZ 1994, 427, 429 참조.

132 130 통일과 법률 이런 맥락에서 신탁관리법 제5 시행령 36) 이 주목할 만하다. 여기서도 구동독법상의 권리보유권이라는 것이 서독법상의 소유자의 지위에는 미치지 못하는 개념이라는 것 을 확인할 수 있다. 다. 법률규정에 의한 회사의 임시적 실체의 형성 신탁관리법에 따른 법정조직전환에 의하여 그 대상기업은 주식회사 또는 유한회사 가 되었다. 그런데 당시 서독 구( 舊 )조직전환법에 따르면 회사의 조직전환결의에는 회 사의 정관이 포함되어야 했다. 37) 그러나 신탁관리법에 따른 법정조직전환에서는 조직 전환의 결의를 전제로 하지 않으므로 이러한 회사에서는 아직 회사의 정관이 작성되 지 못하였다. 따라서 일반적으로 회사정관의 절대적 기재사항인 상호, 자본, 주식 또는 지분, 이사의 수 등에 관하여도(주식회사법 제23조 제3항, 유한회사법 제3조 제1항) 확 정된 바가 전혀 없었다. 이에 따라 신탁관리법에는 정관의 절대적 기재사항의 대상이 되는 사항에 관하여 임시적 규정을 두고 있다. 먼저 상호와 관련하여 법정조직전환에 의하여 성립한 회사의 상호에는 설립추완중 의 주식회사 또는 설립추완중의 유한회사 라는 명칭이 포함되도록 하였다(신탁관리 법 제14조). 또한 신탁관리법에서는 임시기관의 선임에 관한 규정을 두었으며 이에 따라 신탁관 리공사로 하여금 1990년 7월 31일까지 임시 이사회구성원 또는 업무집행자를 선임하도 록 하였다. 그리고 임시기관이 선임될 때까지는 국영기업의 총지배인 또는 사업장지배 인이 그 임무를 수행하도록 하였다(동법 제16조). 아울러 자본구성에 관한 규정도 두고 있다. 이에 따르면 정관 또는 회사계약에서 기 초자본 또는 출자자본이 확정될 때까지는 유한회사의 출자자본은 50,000마르크, 주식회 사의 기초자본은 100,000마르크로 정하였다(동법 제15조 제4항). 성립한 회사의 정관이 36) Fünfte Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz vom 12. September 1990 (GBl. DDR I Nr. 60 S. 1466). 이 시행령은 토지의 이용계약에 기초한 토지이용권자에게 권리보유자과 동일한 지위를 부여하 고 있다. 37) 구( 舊 )조직전환법 체계하에서도 조직전환결의에는 상호와 그 밖에 조직전환의 실행에 필요한 정관변경 등에 관한 사항이 포함되어야 했다(이를테면, 주식법 제362조 제2항 넷째 단, 구( 舊 )조직전환법 제48조 제2항). 현행 조직재편법도 조직전환결의에는 유한회사의 회사계약 또는 주식회사의 정관이 포함되어 야 한다고 명백히 규정하고 있다(조직재편법 제218조 제1항 첫째 단, 제243조 제1항 첫째 단).

133 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 131 최종적으로 확정될 때까지는 주식회사의 주식은 무기명주식이며, 주식의 액면가는 50 마르크로 정하였다. 유한회사의 경우에는 출자1좌의 금액은 1,000마르크로 정하였다(동 법 제17조). 나아가 1990년 7월 31일까지 법정조직전환에 의하여 성립한 회사의 등기를 하기 위 하여, 기존의 기업체의 명칭, 회사의 상호 및 소재지, 기업의 목적, 임시이사회의 모든 구성원 또는 임시 업무집행자의 성명을 등기법원에 통지하여야 한다는 규정도 두었다 (동법 제15조 제2항). 라. 설립절차의 추완에 의한 회사의 최종적 실체의 형성 신탁관리법이 임시정관 및 임시기관에 관한 규정을 두고 있지만, 법정조직전환에 의 하여 성립한 주식회사 또는 유한회사는 아직 회사로서의 실체가 최종적으로 형성되지 못하였다. 또한 회사의 실체형성에 관한 법원의 검사도 물론 이행되지 못한 상태였 다. 38) 따라서 신탁관리법은 회사의 임시기관은 설립추완중의 회사가 등기된(신탁관리법 제 15조 제1항) 직후에 지체없이 주식회사 또는 유한회사의 설립에 필요한 설립조치를 취 하도록 하였다(동법 제19조). 그러나 신탁관리법 제19조 이하의 설립에 관한 규정은 그 자체로서는 불완전할 뿐만 아니라 법적으로 필요한 설립조치 가 무엇인지에 관하여도 시사하는 바도 없다. 따라서 이 규정의 의미는 전체적인 맥락으로부터 이해할 수밖에 없다고 한다. 이렇게 볼 때 이 규정은 설립추완중의 회사의 실체형성에 있어서는 당시 서독 물적회사법의 회사설립규정에 따라야 한다는 의미로 해석된다. 39) 3. 회사의 최종적 실체형성의 문제 가. 문제의 소재: 적용법리 판단의 기준 38) 독일 주식법에 따르면 법원은 회사가 규정에 맞게 설립되고 등기가 신청되었는지를 검사하여, 그렇지 못한 경우에는 등기를 거절해야 한다(동법 제38조 제1항). 또한, 법원은 설립보고와 검사보고가 부정확 또는 불완전하거나 법률규정에 위반한 사실이 명백한 경우, 설립검사인이 그러한 판단을 표명한 경우 에는 설립등기를 거절할 수 있다(동조 제2항). 39) Horn, a.a.o.(주2), 18 Rz. 134; Weimar는 독일 주식법이나 유한회사법에 대한 명백한 참조지시가 없더 라도 이렇게 이해하여야 한다고 한다. Weimar, a.a.o.(주6), 19 Rz. 2.

134 132 통일과 법률 서독의 회사법에서는 물적회사의 설립절차는 발기인조합, 설립중의 회사, 완성된 회 사의 단계로 구분되며, 각 단계마다 회사의 존립, 권리주체성, 책임관계에 관하여 서로 상이한 법리가 적용된다. 40) 한편 당시 서독의 구( 舊 )조직전환법에서는 새로운 회사형태 에 적용되는 설립규정을 조직전환에 적용하도록 규정하고 있었다. 다만 조직전환의 법 적 성격이 형태변경적 조직전환이냐 양도적 조직전환이냐에 따라 그 적용범위에 차이 가 있었다. 따라서 신탁관리법에 따른 설립추완절차에 적용되는 법리를 판단하는 기준 으로서는 설립추완중의 회사의 법적 성격과 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 법적 성격을 생각할 수 있다. 나. 설립추완중의 회사의 법적 성격 (1) 문제의 소재 위에서 언급한 바와 같이, 서독의 회사법에서는 회사의 설립 단계에 따라 상이한 법 리가 적용된다. 이에 따라 설립추완중의 회사에 어떠한 법리를 적용할 것인가 하는 문 제는 결국 설립추완중의 회사가 어떠한 법적 성격을 갖는가에 따라 결정될 수 있다. 문제는 신탁관리법이 한편으로는 신탁관리법의 규정에 따라 회사가 성립되었다고 하면서, 다른 한편으로는 회사의 설립에 필요한 절차를 시작하라고 하여 일응 모순되 는 것처럼 보이는 규정 방식을 택하고 있다는 점이다. 즉 기존의 회사법의 관점에서 볼 때 이 규정은 이미 성립된 회사에 회사설립에 관한 법리를 적용하라고 하고 있는 것과 같다. 만약에 설립추완중의 회사의 법적 성격을 완성된 회사라고 한다면, 회사의 설립등기 이전의 법률관계에 적용되는 소위 설립중의 회사 의 법리를 이러한 설립추 완중의 회사에 그대로 적용할 수 있는지가 문제로 될 수 있다. 이런 관점에서, 설립추 완중의 회사의 법적 성격을 규명하고 이를 기준으로 적용법리를 결정하는 것이 과연 타당한 방법인지를 검토할 필요가 있다. (2) 논의의 개관 신탁관리법에 따른 조직전환에서도 이와 같은 설립중의 회사는 존재할 수 있으며, 이에 따라 설립추완중의 회사를 설립중의 회사로 파악할 수 있는 여지도 존재한다. 이 렇게 볼 때 설립추완중의 회사와 설립추완절차에 의해서 완성되는 회사의 관계는 일 40) K. Schmidt, Gesellschaftsrecht, 2. Aufl. 34 III, S. 843.

135 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 133 반적인 회사설립에서의 설립중의 회사와 완성된 회사의 관계와 폭넓게 비견될 수 있다. 문제는 신탁관리법이 구동독의 인민기업은 1990년 7월 1일부터 주식회사 또는 유한 회사이다. 라고 규정하고 있다는 데 있다. 즉, 법문의 표현상 이러한 설립추완중의 회 사가 완성된 회사라는 점 또한 부정할 수 없는 것이다. 이에 따라 설립추완중의 회사 의 법적 성격에 관하여는 서로 상반되는 견해가 주장되었다. 즉, 설립추완중의 회사는 발기인조합이라거나 설립중의 회사에도 못 미치는 존재 라고 하는 견해에서부터, 41) 설립중의 회사라는 견해를 거쳐, 42) 완성된 회사라는 의견에 이르기까지 43) 다양한 견해 가 제시되었다. 이에 관한 논의는 특히 사원의 인적책임 문제 및 이전의 인민기업체의 구채무 (Altschulden) 문제와 같은 책임관계에 영향을 미칠 수 있다. 즉, 설립추완중의 회사를 설립중의 회사로 보는 경우에는 채권자에 대한 설립추완중의 회사의 책임 외에, 설립 중의 회사의 사원의 인적 책임과 업무집행자 등 설립중의 회사를 위하여 행위하는 자 의 책임(Handelndenhaftung) 등과 같은 기관 책임이 문제될 수 있다. 그러나 설립추완중 의 회사를 완성된 회사로 보는 경우에는 오직 설립추완중의 회사만이 책임을 진다. 44) 다만, K. Schmidt에 따르면 설립추완중의 회사 의 법적 성격을 추상적으로 평가하여 이를 기존의 법적 형태의 하나에 포섭하고, 나아가 이로부터 이 회사의 법률관계 및 책임관계를 이끌어내는 것은 문제해결에 큰 도움이 되지 않는다고 한다. 45) 41) Weimar, Die Kapitalgesellschaften "im Aufbau" in den neuen Bundesländern, BB 1991 Beilage 13, 12; Weimar, Haftungsrisiken für die Beteiligten einer GmbH "im Aufbau", GmbHR 1991, 507, ) Weimar, a.a.o.(주6), 11 Rz. 10; Timm, Die Sanierung der sogenannten "Treuhandunternehmen" zwischen Marktkonformität und Insolvenzrecht, ZIP 1991, 413, 417; Timm/Schöne, Die Thesen der Treuhandanstalt zu Haftungsfragen-eine kritische Bestandsaufnahme, ZIP 1992, 969, 973; Mayer, Zweifelsfragen bei der Spaltung der Treuhandunternehmen, DB 1991, 1609, 1610 Fn. 11; Lutter/Hommelhoff, GmbH-Gesetz, 14. Aufl., Köln 1995, 11 Rz. 14; Biener, Der Entwurf eines D-Markbilanzgesetzes 1990, DB DDR-Report 1990, 3066, 3067; Purwin, Finanzielle und rechtliche Risiken bei der Umwandlung volkseigener Betriebe und Kombinate, VIZ 1991, 41, 42 f. 43) BGH DB 1994, 1666; ArbG Chemnitz ZIP 1994, 1644, 1645; Priester, Gesellschaftsrechtliche Zweifelsfragen beim Umgang mit Treuhandunternehmen, DB 1991, 2373; Ulmer, in: Hommelhoff, Treuhandunternehmen im Umbruch, S. 39, 43 f.; K. Schmidt, in: Scholz, GmbHG, 11 Rz ) 이와는 별도로 설립추완중의 회사가 자기가 진 채무뿐만 아니라, 조직전환 시 이미 존재하는 1990년 7월 1일 이전에 발생한 인민기업체의 구채무에 대하여도 책임을 지는가의 여부가 문제가 되었다. Busche, in: RVI, B200 THG 11 Rz. 13 이하 참조. 45) K. Schmidt, in: Scholz, GmbHG, 11 Rz. 188는 이러한 입장에서 신탁관리법의 규정과 거기에 규정된

136 134 통일과 법률 다. 법정조직전환의 법적 성격 (1) 문제의 소재 당시 서독의 구( 舊 )조직전환법에서는 주식회사 및 유한회사가 주식합자회사로, 또는 유한회사, 광산법상의 조합, 상호보험사단, 조합이 주식회사로 형태변경적 조직변경을 하는 경우에는 여기에 적용되는 주식법의 회사설립규정을 구체적으로 열거하고, 그 외 의 형태변경적 조직변경과 모든 양도적 조직변경의 경우에는 유한회사법의 제1절(회사 의 창립) 또는 주식법의 제1편의 제1장(총칙규정) 및 제2장(회사의 설립)이 적용된다고 포괄적으로 규정하고 있었다. 46) 이에 따라 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 법적 성격을 어떻게 평가하느냐에 따 라 회사설립규정의 적용범위가 달라질 수 있었다. (2) 논의의 개관 당시 서독의 구( 舊 )조직전환법하에서는 47) 신탁관리법에 따른 법정조직전환의 법적 성격에 관하여 이를 형태변경적 조직전환으로 보는 견해 48) 와 양도적 조직전환으로 보 는 견해 49) 가 대립하였다. 50) 경제적 진행과정에 대한 이해가 중요하다고 한다. 46) 독일의 현행 조직재편법에서는 제5편 형태변경의 총칙부분에서 원칙적으로 모든 형태변경의 형태에 적용되는 일반규정을 규정하고(제190조 내지 제213조), 각칙부분에서는 상이한 기업형태의 특이성을 고려하는 규정을 두고 있다(제214조 내지 제 304조). 또한, 조직재편법에 특별한 규정이 없는 경우에는 각 회사의 형태에 적용되는 회사법의 회사설립규정을 적용하도록 규정하고 있다(제197조) 이러한 현행 조직재편법 제197조의 규정은 조직전환에 의해서 성립하는 새로운 법적 형태에 적용되는 더 엄격한 기준이 조직전환제도에 의하여 무력화 되는 일이 없도록 담보하는 역할을 해야 한다는데 그 의의가 있다. 이에 따라 적용되는 회사설립규정의 범위가 이러한 목적에 필요불가결한 범위에 한정되어야 하 는지에 관하여는 다툼이 있다. 47) 구( 舊 )조직전환법하에서 형태변경적 조직전환 과 양도적 조직전환 의 연혁에 관하여는 K. Schmidt, a.a.o.(주40), 12 IV 2 b) 참조; 1995년 1월 1일 발효된 새로운 독일 조직재편법(Umwandlungsgesetz)은 양자를 형태변경(Formwechsel)이라는 개념하에 통합하였다; 이전의 서독 구( 舊 )조직전환법하에서는 구 ( 舊 )조직전환법 제57조 또는 제58조에 따라 지방자치단체나 지방자치단체조합의 기업을 주식회사 또는 유한회사로 조직전환하는 경우에는 양도적 조직전환, 동법 제59조에 따라 공법상의 단체나 영조물을 유한회사로 조직전환하는 경우에는 형태변경적 조직전환 에 속한다고 하였다. 이에 관하여는 Horn, a.a.o.(주2), 18 Rz. 109 참조. 48) LG VIZ 1995, 425, 426; Spoerr, Treuhandanstalt und Treuhandunternehmen zwischen Verfassungs-, Verwaltungs- und Gesellschaftsrecht, Köln 1993., S. 85 이하; Hommelhoff/Habighorst, Gewerbliche Staatsbank-Kredite und ihre Behandlung nach dem DDR-Beitritt, ZIP 1992, 665, 669; Schießl, Rechtsnachfolge in Organisationseigene Betriebe, VIZ 1994, 377, 378.

137 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 135 이와 관련하여, 신탁관리법에 따른 법정조직전환이 이전의 인민소유 차변재산의 이 전에 관하여는 양도적 조직전환 으로서의 성격이 있고, 사회주의적 기업체의 선재 (Präexistenz) 및 구채무의 연속성에 관하여는 형태변경적 조직전환 으로서의 성격을 갖는다고 하여, 신탁관리법에 따른 조직전환과정의 양면적 의미 를 단초로 삼는 Horn 의 견해가 주목할 만하다. 51) 또한, K. Schmidt는 법적으로 독립된 기업체로부터 유한회 사가 성립하는 경우에는 구( 舊 )조직전환법 제59조에서와 같은 형태변경적 조직전환의 특징을 갖고, 법적으로 독립되지 못한 기업체로부터 유한회사가 성립하는 경우에는 구 ( 舊 )조직전환법 제56a조 이하, 제57조, 제58조의 양도적 조직전환의 특징을 갖는다고 한다. 52) 그 외에 세법적인 관점도 또한 이 조직전환의 법적 성격에 관한 논의에 영향을 미 쳤는데, 53) 1995년 5월 17일의 Sachsen-Anhalt 주 재무장관의 편지에서는 신탁관리법에 따른 조직전환은 세법상 형태변경적 조직전환으로 취급되어야 한다는 견해를 취하고 있다. 54) (3) 사견 신탁관리법에 따른 법정조직전환에서는 통일 후의 새로운 헌법체제 아래서 원래의 국영기업체가 조직전환과 동시에 소멸한다. 이에 따라 설립추완중의 회사는 업무를 집 행하는 회사로서의 지위와 설립업무를 집행하는 회사로서의 이중적 지위 를 갖게 된 다. 55) 따라서 설립추완중의 회사의 법적 성격을 규명하고, 이를 기준으로 설립추완절 차에 적용되는 법리를 결정하는 방식은 적합하지 않게 된다. 이렇게 볼 때 신탁관리법 49) BFH VIZ 1997, 253, 254는 나아가 조직전환령(Umwandlungsverordnung)에 따른 조직전환도 양도적 조 직전환으로 가정하고 있다; KG VIZ 1993, 113, 114; Hebing/Jaletzke, Bestellung von Vorstand und Aufsichtsrat bei Umwandlung volkseigener Betriebe, BB 1990, Beilage 37, S. 5, 8; Purwin, a.a.o.(주42), 41, 42; Stute, a.a.o.(주10), 381; Weimar, Spaltung von Treuhandunternehmen, DtZ 1991, 182 Fn ) 조직전환령에 따른 조직전환의 법적 성격과 관련하여, 조직전환령의 규정이 양 형태에 대한 유사점을 보이므로 명확하게 양도적 조직전환이나 형태변경적 조직전환으로 분류하는 것이 불가능하다는 견해 도 있다(Hermanns, in: Hahn, S. 61). 51) Horn, a.a.o.(주2), 18 Rz ) K. Schmidt, in: Scholz, GmbHG, 11 Rz. 188 참조. 53) K. Schmidt, a.a.o.(주40), 12 IV 2 b), 특히 주) 77 참조. 54) Schreiben von des Finanzministeriums des Landes Sachsen-Anhalt, VIZ 1995, ) 이에 관한 구체적인 판단근거에 관하여는 김익성, 전게서(주11), 면 참조.

138 136 통일과 법률 에 따른 법정조직전환에서는 조직전환의 법적 성격을 기준으로 그 적용법리를 결정하 는 방식이 더 적합하다고 할 수 있다. 한편, 형태변경적 조직전환은 권리주체의 동일성을 요소로 하고, 양도적 조직전환은 재산의 포괄승계를 그 요소로 한다. 이러한 기준에 따르면 신탁관리법에 따른 법정조 직전환을 절대적으로 어느 하나의 조직전환의 형태로 포섭하는 것은 힘들어 보인다. 56) 그러나 당시 서독 구조직전환법의 규정방식에 비추어 볼 때, 신탁관리법의 규정방식은 양도적 조직전환의 규정방식과 아주 유사하다. 즉 1995년 새로운 조직재편법이 발효되 기 이전에는 형태변경적 조직전환의 경우에는 xxx 회사는 yyy 회사로서 계속 존재한 다 라는 식의 규정을 두고 있었고, 양도적 조직전환의 경우에는 등기와 함께 회사 의 재산은 이전된다 는 식의 규정을 두고 있었다. 57) 아울러 인민기업체의 소유권이 서독 민법의 의미에서의 소유권이 아니라 경영상 관리권 58) 에 불과하다는 점을 고려 하면, 인민소유권으로부터 새로 성립하는 회사로의 재산양도가 필요불가결해 보인다. 따라서 신탁관리법에 따른 조직전환은 양도적 조직전환에 더 가깝다고 하여야 할 것 이다. 이와 같이 신탁관리법에 따른 법정조직전환에서의 설립추완 절차에는 양도적 조직 전환의 법리에 따라 각 회사형태에 적용되는 회사설립법이 포괄적으로 적용된다고 해 야 할 것이다. 즉, 주식회사의 경우에는 서독 주식법 제1편 제1장 및 제2장(제1조 내지 제53조)이 적용되고, 유한회사의 경우에는 유한회사법 제1절(제1조 내지 제12조)이 적 용되어야 할 것이다. 4. 법정조직전환의 경직성의 문제 가. 문제의 소재 서론에서 언급한 바와 같이 신탁관리법을 문리적으로 해석하면 법정조직전환의 경 직성의 문제가 발생한다. 분할사례의 경우에는 법정조직전환과 조직재편행위는 개념상 56) 이에 관한 검토는 김익성, 전게서(주11), 면 참조. 57) 예를 들어 서독 주식법 제381조 첫째 단(유한회사의 주식회사로의 형태변경적 조직전환), 구( 舊 )조직전 환법 제44조 제1항 둘째 단 (상법상의 인적회사의 주식회사로의 조직전환) 참조. 58) Brunner, a.a.o.(주2), S. 100 참조.

139 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 137 서로 모순되기 때문에 이러한 행위는 허용될 수 없다고 하며, 제외사례의 경우 특정한 기업을 법정조직전환에서 제외하는 규정은 당시 서독 민법 제134조의 의미에서의 금지 규범(Verbotsnorm)의 성격을 갖는다고 한다. 이와 같은 관점에서는 앞의 두 사례에서 법정조직전환에 따른 회사 성립의 유효성이 부정된다. 일반 회사법에서는 이와 같이 회사의 설립에 하자가 있는 경우에는 하자있는 회사 의 법리(Die Lehre von der fehlerhaften Gesellschaft) 의 적용을 받는다. 그러나 신탁관리 법에 따른 법정조직전환의 경직성을 인정하는 견해에 따르면, 신탁관리법에 따른 법정 조직전환에서는 하자있는 회사의 법리의 적용에 요구되는 회사의 계약적 기초와 창설 적 등기 등의 요건이 충족되지 못하며, 따라서 원칙적으로 이 법리를 적용할 수 없다 고 한다. 59) 따라서 이러한 경우에는 하자있는 회사가 아니라, 단지 표현회사 (Scheingesellschaft)만이 존재하게 된다고 한다. 여기서는 신탁관리법의 문리적 해석 방법 대신에 신탁관리법이 추구하는 목적을 고 려하는 목적론적 해석 방법을 통하여 이러한 경직성에 기인하는 법적 문제의 해결방 안을 검토하고자 한다. 이를 법정조직전환의 경직성의 유연화 라고 부르기로 한다. 나. 기업분할 사례 (1) 조직재편행위의 개념적 모순성의 문제 신탁관리법 제11조 제2항에 따른 조직전환은 법정조직전환이다. 즉, 여기서의 조직전 환은 계약적 기초에 의해서가 아니라, 직접적으로 법률규정에 의하여 그 효력이 발생 한다. 문리적으로 해석하면 이런 법정조직전환에서는 신탁관리법 제11조 제2항에 규정 된 그대로의 조직전환의 요건이 충족되지 않는 경우에는 조직전환의 효력이 발생하지 않는다. 이런 해석에 따르면 기업분할 등 조직전환주체의 일체의 관여행위는 법정조직 전환과 조화될 수 없다. 60) 이러한 모순성의 문제는 우선 실무상 신탁관리기업분할법의 발효 이전의 신탁관리 법의 대상기업의 사실분할(Realteilung)과 관련하여 논란의 대상이 되었다. 61) 당시 신탁 59) AG Charlottenburg ZIP 1992, 520, 521; LG Berlin ZIP 1991, 407, 408 und 409; Neye, AG Charlottenburg EWiR 11 3/92, 387, 388; Neye, KG EWiR 11 1/93, 397, 398; Horn, a.a.o.(주2), 16 Rz. 14; Schießl, a.a.o.(주48), 377, ) Weimar, a.a.o.(주6), 11 Rz. 4 참조.

140 138 통일과 법률 관리공사는 조직전환령에 따른 조직전환에서는 물론 신탁관리법에 따른 조직전환에서 도 인민기업체의 분할이 허용된다는 견해를 견지하였다. 62) 신탁관리공사에 따르면 신 탁관리기업분할법의 발효 이전에 그러한 분할은 일반적이었다고 한다. 63) 그러나 대다 수의 학설과 일부의 판례는 법정조직전환 과정에서의 분할은 법정조직전환과 조화되 지 않을 뿐만 아니라 그 법적 근거가 없다고 한다. 64) 왜냐하면, 총괄법에 따라 1990년 7월 1일부터 구동독 지역에 적용되었던 구( 舊 )조직전환법을 포함한 서독의 회사법에는 회사분할 제도를 두고 있지 않았기 때문이다. 이러한 모순성의 문제는 또한 신탁관리법의 규정과 관련하여서도 제기되었다. 즉, 신탁관리법 제11조 제1항 둘째 단은 콤비나트소속기업체나 기타의 인민기업체는 물적 회사, 우선적으로 유한회사로 조직전환된다고 규정하고 있다. 이 규정에 의하여 인민 기업체는 조직전환에 의해서 성립되는 회사의 형태를 선택할 수 있는 권리(선택권: Wahlrecht)를 갖게 된다. 이에 따라 이러한 식의 선택적 규정이 과연 경직적으로 규정 된 신탁관리법의 여타 규정과 조화될 수 있는가 하는 의문이 제기되었다. 따라서 과연 이러한 조직재편행위나 선택권의 행사가 법정조직전환과 개념적으로 양립될 수 없는 것인가, 양립될 수 있다면 그러한 조직재편행위는 어떠한 방식으로 실 현될 수 있는가에 관하여 검토가 필요하다. (2) 논의의 개관 신탁관리법에 따른 조직전환 과정에서의 기업분할과 관련하여 Kübler는 입법기술적 근거 및 신탁관리법 제11조 제2항의 문리적 해석을 근거로 법정조직전환 과정에서 분 할이 허용된다는 신탁관리공사의 견해를 부정하였다. 65) Charlottenburg 구( 區 ) 법원은 기 61) 신탁관리법에 따른 법정조직전환에서 사실분할의 문제가 발생하자 이를 계기로 신탁관리기업분할법 (Spaltungsgesetz vom 5. April 1991 (BGBl. I S. 854))이 제정되었다. 이 법은 신탁관리공사가 직 간접 으로 그 지분 전체를 소유하고 있는 물적회사의 분할에 관하여 규정하고 있다. 62) Ganske, Spaltung der Treuhandunternehmen, DB 1991, 791, 797 주) 100에 실린 1990년 8월 23일자 신 탁관리공사사장의 회람(Rundschreiben) 참조; LG Berlin ZIP 1991, 251; LG Berlin ZIP 1991, 407는 이에 찬성한다. 63) Kübler, a.a.o.(주9), S. 337 참조. 64) Busche, in: RVI, Band III, B200, 11 Rz. 1; Horn, a.a.o.(주2), 18, Rz. 102; Lachmann, Das Treuhandgesetz, DtZ 1990, 238; Weimar, a.a.o.(주6), 11 Rz. 4; AG Charlottenburg Beschluss v AR 1558/90; AG Charlottenburg ZIP 1992, 520, 521참조. 65) Kübler, a.a.o.(주9), S

141 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 139 업분할 사례에서 심지어 법적인 무( 無 )(rechtliches Nullum) 를 선언하였다. 66) 즉, 분할 은 법정조직전환과 조화되지 않는다는 것이다. 이에 반해서, Berlin 지방법원은 신탁관 리공사의 견해에 찬동한다. 67) 신탁관리법 제11조 제1항 둘째 단의 선택권규정과 관련해서도 상황은 비슷하다. 일 반적으로 이러한 선택권규정은 법정조직전환에는 적합하지 않다고 한다. 68) 그러나 Horn은 선택권 규정의 모순점에 대하여 언급하면서도, 신탁관리법 제19조 이하에 따른 설립절차의 추완과정에서의 선택권의 행사를 배제하지 않고 있다. 69) 독일연방대법원은 신탁관리법의 선택권규정과 법정조직전환의 모순점이 극복할 수 없는 것은 아니라고 하면서, 하나의 인민기업이 필연적으로 하나의 유한회사로 조직전환되어야 한다고 주장하는 견해는 입법자의 의지에 절대적으로 배치된다고 한다. 70) 문제는 신탁관리법에는 이러한 선택권을 행사하는 방식이나 기업분할에 관하여 아 무런 규정을 두고 있지 않다는 점이다. 여기에 입법의 흠결을 인정할 수 있다. 이러한 흠결은 신탁관리법에 규정된 선택권을 확장 해석하여 기업분할을 선택권의 행사로 봄 으로써 해결될 수 있을 것이다. 이런 경우에는 다만 그 이행방식을 법리적으로 어떻게 구성할 것인가 하는 문제가 남는다. 71) 다. 제외기업 사례 (1) 제외규정의 금지규범성의 문제 신탁관리법 제11조 제3항은 지방자치단체 관할 기업체 등의 인민기업을 이 법에 따 른 조직전환에서 제외하고 있다. 이러한 제외규정의 법적 성격과 관련하여 이 규정이 서독 민법 제134조의 의미에서의 금지규범이라고 하는 견해가 있다. 이러한 견해에 따르면 신탁관리법의 제외규정(제11조 제3항)에 위반한 조직전환에 66) AG Charlottenburg ZIP 1992, 520, ) LG Berlin ZIP 1991, 251; LG Berlin ZIP 1991, ) Busche, in: RVI, B200 THG 11 Rz. 1; Horn, a.a.o.(주2), 18, Rz. 102; Lachmann, a.a.o.(주64), 238; Weimar, a.a.o.(주6), 11, Rz. 4 참조. 69) Horn, a.a.o.(주2), 18, Rz. 102; Weimar, a.a.o.(주6), 11, Rz. 4도 이에 찬성한다. 70) BGH NJW 1994, 2484, ) 그 법리적 구성에 관하여는 김익성, 전게서(주11), 면 참조.

142 140 통일과 법률 의하여 인민재산의 민영화라는 신탁관리법에 따른 법적과제가 지속적으로 방해되거나 방해될 가능성이 있는 경우에는 이러한 조직전환은 신탁관리법의 보호목적 (Schutzzweck) 을 침해한다. 따라서 이러한 조직전환은 신탁관리법의 보호목적을 침해 하는 법률행위로서 무효라고 해야 한다는 것이다. 이에 따라 여기서는 과연 이러한 제외규정의 입법목적이 조직전환에서 제외된 인민 기업체가 신탁관리법에 따라 조직전환하는 것을 금지하려는 데 있었는가에 관하여 검 토해 볼 필요가 있다. 72) (2) 조직형태선택의 자유의 보장 예를 들어, 서독 구( 舊 )조직전환법 제50조 둘째 단, 제56조 둘째 단은 개인상인이 운 영하는 기업의 조직전환에 있어서 그 기업의 재산이 서독 민법 제419조 제1항의 재산 에 해당하는 경우에는 조직전환에서 제외하고 있었는데, 이 규정은 이러한 기업에 대 한 조직전환의 금지로서 강행규정이라고 해석되었다. 73) 그러나 신탁관리법 제11조 제3항의 제외규정에서는 이와 같은 해석이 꼭 타당한 것 은 아니다. 이를테면 신탁관리법의 제외규정(제11조 제3항)에 따라 조직전환에서 제외 된 지방자치단체 관할 기업의 경우에는 그 제외규정의 입법목적이 지방자치단체의 조 직형태 선택의 자유 를 보장하려는 데 있다. 즉 이러한 제외규정은 지방자치단체 관할 기업을 신탁관리법에 따른 강제적인 법정조직전환에서 제외함으로써 지방자치단체로 하여금 그 기업의 조직형태를 자유로이 선택할 수 있는 가능성을 부여하기 위한 것이 다. 따라서 신탁관리법의 제외규정은 조직전환의 금지 규정이라고 볼 수 없다. 이에 따라 입법자는 한편으로는 신탁관리법의 제외규정에 의하여 이러한 기업을 신 탁관리법에 따른 법정조직전환에서 제외하면서, 다른 한편으로는 지방자치단체재산법 에서 그러한 재산의 귀속에 대하여 규정하고 있다. 즉, 신탁관리법의 제외규정은 각각 72) 금지규범이라는 학설 및 판례에는 Weimar, Zum Wirkungsbereich der Treuhandanstalt gegenüber ihren Gesellschaften, DtZ 1991, 105, 107; Krebs, Rechtsschutzprobleme bei Entscheidungen der Treuhandanstalt, ZIP 1990, 1513, 1522; VG Berlin VIZ 1995, 672, 673; 금지규범이 아니라는 학설 및 판례에는 Busche, in: RVI, B200 THG 1 Rz. 4; Stute, a.a.o.(주10), 381, 386; 이 규정의 입법목적에 관하여는 BGH NJW 1994, 2487, 2487; KG NJ 1993, 321, 321; VG Berlin VIZ 1995, 627, 673 참조. 73) Priester, in Scholz, GmbHG 56a UmwG Rz. 10; 독일 민법 제419조는 Art. 33 EGInsO v (BGBl. I S. 2911)에 의해서 폐지되었다.

143 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 141 그 제외된 재산의 형태에 따라서 특별히 그 재산의 귀속에 관하여 규정하고 있는 병행 적인 귀속근거법과 연계되어 있다. 이렇게 볼 때, 이러한 귀속근거법은 신탁관리법 제 11조 제3항의 조직전환 제외규정을 정당화하는 근거가 된다고 해야 한다. 그렇다면 이러한 법이 처음부터 없거나, 사후에 변경 또는 폐지되거나 또는 그 법에 따른 재산의 처분이 그 법에서 의도한 대로 실현되지 않거나 하는 경우에는 신탁관리 법의 제외규정은 그 정당화 근거를 상실하게 된다고 해야 할 것이다. 이러한 경우에는 법정조직변경에서 제외되었던 해당 재산은 신탁관리법의 대상으로서의 지위를 회복한 다고 해야 한다. 또한 해당 지방자차단체가 선택에 따라 해당 기업을 사법상의 회사형 태로 경영하고자 하는 경우에는 그러한 법적수단을 제공하는 것이 조직형태선택자유 의 보장 이라는 제외규정의 입법목적에서 볼 때 타당하다고 할 것이다. 74) 이와 같이 신탁관리법의 제외규정은 지방자치단체가 이러한 기업을 강제적으로 물 적회사로 조직전환할 필요 없이 그 기업의 법적 형태를 자유로이 선택할 수 있는 가능 성을 보장하는 데 그 목적이 있는 것이다. 따라서 신탁관리법의 제외규정은 여기에 열 거된 인민기업체의 조직전환을 절대적으로 금지하고 있는 것이 아니다. 다만 예외적으로 행정재산의 경우에는 이런 해석이 적용될 수 없다고 해야 한다. 즉 행정재산은 그 성질상 사용 자체에 의해서 직접적으로 행정목적에 이용되어야 하며, 따라서 물적회사의 지분의 형태로 존재할 수 없다. 이에 따라 행정재산의 경우에는 신 탁관리법에 따른 조직전환은 허용될 수 없고, 그 조직전환은 하자있는 조직전환이 된 다. 그러나 이는 신탁관리법 제외규정(제11조 제3항)의 법적 성격이 금지규범이기 때문 에 그런 것은 아니다. 라. 조직소유기업 사례 신탁관리법에 따른 조직전환에서 사회단체소유재산과 관련한 문제는 구동독 정당 법 75) 과 이 법에 관한 통일조약의 조건규정 76) 에 의해서 야기되었다. 즉, 구동독 정당법 74) 통일 이후 입법상황의 변화에 따른 입법의 흠결이 발생하는 경우에 신탁관리법을 유추적용하거나, 신 청에 의하여 신탁관리법을 임의적으로 적용함으로써 조직형태선택 자유권을 보장하는 방안에 관하여 는 김익성, 전게서(주11), 면 참조. 75) Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen vom. 21. Februar 1990 (GBl. I S. 66), geändert durch ÄndG v. 31. Mai 1990 (GBl. I S. 274) und ÄndG v. 22. Juli 1990 (GBl. I S. 904).

144 142 통일과 법률 은 정치적 의사형성에 이용되지 않는 사회조직소유기업은 늦어도 1991년 12월 31일까 지는 다른 형태의 재산으로 전환되어야 한다고 규정하였다(구동독 정당법 제15조, 제 23조). 한편, 그 이후에 삽입된 구동독 정당법 제20b조 제1항은 1990년 6월 1일부터 사 회단체소유재산의 처분제한을 지시하였다. 77) 또한 정당 및 정당과 결합된 조직, 법인 그리고 대중조직의 구재산은 신탁관리공사의 신탁적 관리에 놓여졌다(통일조약의 조건 규정, 구동독 정당법 제20b조 제2항). 이에 따라 이 재산은 우선적으로 구권리자 또는 그 권리승계자에게 반환되고, 반환이 더 이상 불가능하게 되면 공익적 목적을 위하여 사용되도록 규정되었다. 이 재산은 기본법의 의미에서의 실체적 법치국가의 원칙에 따 라서 취득된 것이 입증된 때에만 정당 및 그 결합조직 등과 같은 기관의 처분권이 인 정되었다. 이러한 법적 상황 아래서 신탁관리법의 적용과 관련하여 다음과 같은 몇몇 법적 문 제가 제기되었다. 즉, 1989년 10월 7일 이후 구동독 정당법 제20b조의 발효 이전에, 즉 1990년 6월 1일 이전에 구동독 정당들은 구동독 정당법 제15조, 제23조에 따라서 다수 의 사회조직소유기업을 대부분 출판사나 인쇄소 인민재산으로 전환하였다. 78) 이러 한 기업은 조직전환령이나 신탁관리법에 따라서 물적회사로 조직전환되었다. 그런데 이러한 사회조직소유기업과 관련하여 어떤 물적회사가 이 사회조직소유기업의 권리승 계자라고 주장하면서 이전의 사회조직소유기업의 재산을 자기 재산이라고 주장하는 사례, 또는 사회조직소유기업의 권리승계자인 물적회사에 대하여 구동독 시절의 구채 무의 이행을 청구하는 사례가 나타났다. 79) 이에 따라 1990년 5월 31일까지 이미 인민재산으로 전환된 사회조직소유기업이 조직 전환령이나 신탁관리법에 따라 조직전환된 경우에 과연 이러한 조직전환이 유효한가 하는 문제가 제기되었다. 이러한 사회조직소유기업의 문제는 앞에서 살펴본 제외기업 의 문제(신탁관리법 제11조 제3항)와는 성격을 달리하며, 조직전환 대상기업의 범위(신 탁관리법 제1조 제1항 및 제4항)와 관련하여 동독 정당법 제20a조, 제20b조 등 해당조 76) Anlage II Kapitel II Sachgebiet A Abschnitt III EinigungsV. 77) 이 조항은 구동독 정당법 개정법(Änderungsgesetz v. 31. Mai 1990 (GBl. I S. 274))에 의하여 삽입되 었다. 78) Kloth, Nochmals: Rechtsnachfolge in Organisationseigene Betrieben, VIZ 1995, 88, ) Schießl, a.a.o.(주48), 377 m. w. N. 참조.

145 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 143 문의 해석에 관한 문제이다. 마. 회사설립의 하자의 문제 이미 언급한 대로 기업분할 사례와 제외기업 사례의 경우에 신탁관리법을 문리적으 로 해석하여 법정조직전환의 경직성 을 인정하는 입장에서는 회사는 우선 유효하게 성립되지 않았다고 한다. 그런데 당시 구동독에는 국가조약에 따라 서독의 회사법이 이미 적용되었으며, 이에 따라 신탁관리기업에는 독일연방대법원의 판례도 적용되었다. 따라서 이런 경우에 기존 회사법의 법리에 따라 원칙적으로 하자있는 회사의 법리 가 적용되었다. 특히 등기된 물적회사의 경우에는 원칙적으로 서독 구( 舊 )비송사건절차법 제144조 제1항 80) 과 결부하여 서독 유한회사법 제75조 이하 또는 서독 주식법 제275조 이하가 적용되었다. 따라서 기업분할 사례의 경우에서는, 이러한 유효하게 성립되지 못 한 회사가 상업등기부에 등기를 경료하였으면, 이 회사는 서독 구( 舊 )비송사건절차법 제144조 제1항과 결부하여 서독 주식법 제275조 이하 또는 서독 유한회사법 제75조 이 하에 따라서 상태보호(Bestandsschutz) 를 누릴 수 있었다. 이에 따르면 등기된 물적회 사는 그 설립에 하자가 있더라도 소급적으로 말소될 수 없고, 오직 무효사유가 존속하 는 경우에만 장래에 향하여 해산될 수 있을 뿐이다. 81) 그러나 신탁관리법을 문리적으로 해석하는 입장에서는 이러한 법정조직전환에는 회 사의 계약적 기초 가 존재하지 않을 뿐만 아니라, 신탁관리법 제15조 제1항 및 제21 조 제3항에 따른 등기는 창설적 효력을 갖는 일반 회사법상의 설립등기와는 달리 선언 적 효력 밖에 갖지 못한다고 한다. 이에 따라 회사의 계약적 기초와 창설적 효력을 갖 는 등기를 요건으로 하고 있는 물적회사법상의 상태보호규정이 신탁관리기업에도 적 용될 수 있는지가 문제로 되었다. 82) 이에 관하여는 상반되는 두 가지의 견해가 대립하 였다. 첫 번째 견해는 신탁관리법에 따른 법정조직전환에서 하자있는 회사의 법리의 적용을 부정한다. 이 견해에 따르면 하자있는 설립추완회사는 표현회사이고, 이 회사는 80) 독일 구( 舊 )비송사건절차법(Gesetz über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarketi(FGG) v. 17. Mai 1898 RGBl. S. 189)는 Artikel 112 Abs. 1 FGG-Reformgesetz. v. 17. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2586)(비송사건절차법개혁법)에 의해서 폐지되었다. 이 조항은 현재는 가사비송사건절차법(Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit vom 17. Dezember 2008 (FamFG)(BGBl. I S. 2586, 2587))의 제397조에 규정되어 있다. 81) Scholz/Winter, GmbHG, 10 Rz. 21이하 참조. 82) Horn, a.a.o.(주2), Kapitel4 16 Rz. 14 참조.

146 144 통일과 법률 서독 구( 舊 )비송사건절차법 제142조에 의해서 직권으로 그 등기가 말소되어야 한다고 한다. 83) 이에 반대하는 두 번째의 견해는 신탁관리법에 따른 법정조직전환에서도 하자 있는 회사의 법리가 적용될 수 있다고 한다. 84) 한편, 이러한 하자있는 회사의 법리에 의한 상태보호는 재산이전의 하자에는 아무런 영향을 미치지 못한다. 따라서 이러한 재산이전의 하자 문제를 해결하기 위하여 신탁 관리기업분할법 제12조 제1항 첫째 단이 제정되었다. 재산이전 하자의 문제는 이 규정 에 따라서 비로소 사후적으로 치유되었다. 다만 지배적 견해에 따르면 이 치유규정은 신탁관리법에 따른 법정조직전환으로부터 제외된 인민기업체(신탁관리법 제11조 제3 항)가 분할되어 조직전환된 경우에는 적용되지 않는다고 한다. 85) Ⅳ. 북한 국영기업의 조직재편에의 응용 1. 북한 경제개혁의 방식 전술한 바와 같이 사회주의 국가의 경제체제 전환의 방식으로는 사회주의적 시장경 제 방식과 사회적 시장경제 방식을 생각할 수 있다. 그러나 북한이 어떠한 경제개혁 방식을 택하더라도 기존의 시장경제 국가들과의 거리는 좁혀지기 어려울 것이다. 86) 이 러한 상황 아래서 독일만의 왕도 라고 평가되던 법의 동화에 의한 체제전환 방식은 결정적인 장점을 가지고 있다. 즉, 북한이 이제 시장경제를 도입하려고 한다면, 남한은 이미 수십 년에 걸쳐 그들이 이제 막 시작하려고 하는 바로 그 시장경제의 경험을 축 적하였고, 그에 상응하는 법체계와 제도를 갖추고 있다. 따라서 북한이 사회주의 헌법 83) AG Charlottenburg ZIP 1992, 520, 521; Neye AG Charlottenburg EWiR 11 3/92, 387, 388; Freiherr von Spiessen/Gruber, VIZ 1994, 209,210 und 212: 저자들은 신탁관리법 제11조 제3항에 따른 제외기업 사례 의 경우에는, 상태보호를 전제로 하고 있는, 신탁관리기업분할법 제12조 제1항 첫째 단의 적용을 부인 한다. 그러나 기업분할 사례의 경우에는 상태보호가 적용된다는 것을 전제로 하고 있는 것 같다. 84) 재산이전의 하자도 동시에 치유된다는 견해 KG VIZ 1993, 113, 114.; 재산이전의 하자는 그대로 남는 다는 견해 LG Berlin ZIP 1991, 251, 25; LG Berlin ZIP 1991, 407, 409; Stute, a.a.o.(주10), 381, , ; Weimar, a.a.o.(주49), 182, ) Freiherr von Spiessen, Friedhelm, Heilung notleidender Realteilungen gemäß 12 Spaltungsgesetz, VIZ 1994, 209, 210; 반대 견해에 관하여는 BezG Dresden, VIZ 1992, 116 참조. 86) Rittner, a.a.o.(주13), 105 참조.

147 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 145 을 포기하고 남한의 법체계를 광범위하게 계수하는 방식의 개혁을 택한다면, 남한이 이룩한 수십 년 간의 시장경제의 발전을 입법적으로 단숨에 만회할 수가 있다는 것이 다. 87) 서로 이질적인 두 체제가 해결해야 할 수많은 문제점에도 불구하고 통합과 협력 을 통해서 개혁에 성공할 수 있다는 사실은 독일의 통일과 그에 따른 경제개혁에 의하 여 이미 증명되었다. 북한의 국영기업을 체제통합과 법의 동화를 기반으로 재편하기 위한 기본적인 조건 은 갖추어져 있다. 즉, 1945년 이전에 한반도는 하나의 역사와 문화를 공유하고 있었으 며, 그 이후 정치적 이유에서 각각 사회주의경제 체제와 시장경제 체제라는 다른 길을 갔다. 따라서 체제통합과 법의 동화를 통하여 분단 이전의 남북한의 공통상태를 기반 으로 그 이후의 남한의 시장경제의 경험과 인프라를 도입한다는 기본구상은 구동독의 법의 동화에 의한 경제개혁 의 기본구상 88) 과 일맥상통한다. 한편 사회주의경제체제의 전환에서는 단지 시장제도를 도입한다는 데 그 의의가 있 는 것이 아니라, 경제형성의 권한이 국가와 개인 간에 어떻게 배분되는가 하는 문제 가 중요하다. 89) 기업분야에서는 이러한 권한배분은 그 기업의 법적 형태에 따라 다르 며, 그 기업에 적용되는 설립근거법에 따른 기업의 실체형성을 통하여 확정된다. 이런 관점에서 볼 때 북한의 국영기업을 우리나라의 법체계에 따라 회사로 전환한다는 것 은 북한의 기업분야에서의 권한배분체계를 우리나라의 기업법에 따른 권한배분체계에 상응하게 전환한다는 것을 의미한다. 2. 북한 기업의 회사전환 가. 회사전환의 의의와 목적 남북한의 체제통합과 법의 동화를 전제로 북한의 국영기업을 우리나라의 법체계에 따라 회사로 전환한다고 상정하면, 사회주의재산에 속하는 북한의 국영기업이 처하게 될 법적 상황은 원칙적으로 독일 통일 당시 구동독의 국영기업이 처했던 법적 상황과 다를 바가 없을 것이다. 따라서 북한 국영기업의 회사전환의 의의와 목적으로는 원칙 87) Rittner, a.a.o.(주13), 100 참조. 88) Rittner, a.a.o.(주13), ) Rittner, a.a.o.(주13), 99.

148 146 통일과 법률 적으로 구동독 국영기업의 회사전환의 목적과 관련하여 검토한 바를 그대로 원용할 수 있다. 따라서 북한 기업의 회사전환은 법적인 관점에서는 기업의 법인격의 유지, 적용법의 결정 및 조직형태선택 자유의 보장이라는 의미를 가지며, 경제 정책적으로는 기업의 시장경쟁력을 확보하고, 북한 지역의 경제구조재편을 위한 재원을 조달한다는 의미를 갖는다. 나. 회사전환의 법적 방식 (1) 문제의 소재 북한민법 제11조 제1항에 따르면 독립적인 경비예산이나 독립채산제로 운영되는 기관, 기업소, 단체와 공민이 민사법률관계의 당사자가 될 수 있다고 한다. 그리고 동법 제12조 내지 제17조에 조직된 기관, 기업소, 단체에 관한 규정을 두고 있다. 이러한 규정에 따 르면 조직된 기관, 기업소, 단체는 우리나라법상 법인에 해당하는 것으로 평가할 수 있다. 그러나 우리나라의 법체계는 특히 기업소라는 형태의 법인을 알지 못하므로, 우리의 법체계가 북한지역에도 적용되는 경우에는 이러한 형태의 법인은 그 법인격을 상실하게 되고, 결국은 해산될 수밖에 없게 된다. 따라서 북한의 기업이 독립된 권리의무의 주체로 서 기업 활동을 계속하기 위해서는 우리나라 법에서 인정하고 있는 법인 형태인 회사로 전환되어야 한다. 즉, 북한 국영기업의 법인격의 단절 을 방지하기 위해서는 회사전환의 대상인 기업을 일괄적으로 우리나라의 회사형태로 전환할 수 있는 법적 수단이 요구된다. 그러면 우리나라 법에는 이러한 법적 수단이 존재하는가? 우리나라 현행 상법에서 기업조직을 재편하는 제도로는 조직변경, 합병, 회사분할, 기업결합 등의 방법이 있다. 특히 공기업의 민영화에 있어서는 금전출자 및 현물출자 그리고 조직변경 방식이 이 용될 수 있다. 그러나 이러한 제도를 규정하고 있는 우리나라 상법이 북한 기업을 우 리나라 회사로 전환하는 근거법이 될 수 있을지는 의문이다. 먼저, 우리나라 국유재산 법이나 각각의 공사법 등에서도 이용되고 있는 금전출자나 현물출자에 의한 회사나 공사의 설립의 경우에는 무엇보다도 재산의 특별승계 를 요구한다는 것이 문제가 된 다. 게다가 설립되는 회사가 주식회사인 경우에는 현물출자에 관한 엄격한 규정이 적 용되며, 기존 회사의 청산도 요구된다. 따라서 이러한 방식으로 북한 기업을 일괄적으 로 회사로 전환한다는 것은 생각하기 어렵다.

149 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 147 이러한 어려움을 피할 수 있는 제도가 조직변경 방식이다. 그러나 이 방식을 북한 국영기업의 회사전환에 적용하는 데는 문제가 있다. 즉, 일반적으로 회사의 조직변경에 있어서는 그 법적 성격에 따라 동일성의 유지 라든가, 재산의 포괄승계 등의 법률 효과가 수반된다. 90) 그러나 과연 북한의 국영기업과 그로부터 전환되어 성립하는 회사 간에 이러한 동일성 을 인정할 수 있을지는 의문이다. 아울러 재산의 특별승계 를 원칙으로 하는 우리나라 사법에서는 재산의 포괄승계 는 특별한 법적 근거가 필요하 다. 91) 그러나 현행 상법은 동질적인 회사 간의 조직변경만을 규정하고 있으므로 재산 의 포괄승계 에 대한 법적 근거가 될 수 없다. 설사 현행 상법의 조직변경규정을 포 괄승계 의 법적 근거로 본다고 하더라도, 원칙적으로 이러한 규정의 유추적용은 금지 된다. 따라서 현행 상법상의 회사의 조직변경규정은 북한의 기업을 회사형태로 전환하 는 근거법이 될 수 없다. 결과적으로 현재의 입법 상황하에서는 우리의 기업과 본질적으로 다른 성격을 갖는 북한의 국영기업을 일괄적으로 우리나라법의 회사형태로 전환할 수 있는 방법이나 근 거법은 사실상 없다고 할 수 있다. (2) 법정조직변경과 그 근거법 위에서 살펴 본 바와 같이 북한의 국영기업을 일괄적으로 우리나라법의 회사형태로 전환할 수 있는 방법이나 근거법은 사실상 없다고 할 수 있다. 따라서 북한의 국영기 업을 우리나라 회사법상의 회사로 전환하기 위해서는 그에 관한 별도의 법적 근거를 마련해야 할 것이다. 이러한 특별법은 헌법적 기초의 변화, 이를테면 사회주의재산제도 를 폐지하는 통일헌법의 발효와 동시에 북한의 국영기업이 즉시 우리나라법상의 회사 형태로 전환되어 그 법인격을 유지할 수 있게 하는 역할을 하여야 한다. 이 논문에서 는 이러한 법을 북한기업회사전환법 이라고 부르고자 한다. 92) 그렇다면 북한기업회사 90) 독일의 구( 舊 )조직전환법에서는 경제조직적 동일성 과 권리주체의 동일성 을 구분하고, 권리주체의 변동이 있는 경우를 양도적 조직전환, 권리주체의 변동이 없는 경우를 형태변경적 조직전환 이라고 하였다. 이런 관점에서 볼 때, 동질의 회사간의 조직변경만을 인정하고 있는 우리나라의 조직변경제도 는 경제조직적 동일성 과 권리주체의 동일성 양자 모두를 전제로 한다고 볼 수 있다. 91) 이를테면 민법 1005조에 따른 상속인의 포괄적 권리의무의 승계라든가 상법 제235조에 따른 합병후 존속한 회사 또는 합병으로 인하여 설립된 회사의 권리의무의 승계. 92) 또한 북한 국영기업의 회사전환을 담당하고, 전환된 회사의 지분권자가 되는 주체를 북한기업민영화 공사 라고 칭한다.

150 148 통일과 법률 전환법에 의한 회사전환은 어떠한 방식을 취해야 할 것인가? 북한기업을 회사로 전환하는 이유와 목적을 고려하면 현물출자를 포함해서 일반적 인 회사설립 방식은 적합하지 않다는 것은 이미 밝혀졌다. 동질적 회사 간의 조직변경 에만 인정되는 우리나라 상법의 조직변경 규정도 그 법적 근거가 될 수 없다. 따라서 남은 것은 북한의 국영기업을 직접적으로 우리나라법의 주식회사나 유한회사로 조직 변경하는 별도의 독립적 근거규정을 두는 방법 밖에는 없다. 다만, 이는 동질적인 회사 간에만 조직변경이 허용된다는 기존의 우리나라 상법학의 기본 개념이 변화된다는 전 제하에만 가능하다. 93) 그러나 이렇게 이질적인 회사 간의 조직변경 제도를 인정하는 것만으로 모든 문제 가 다 해결되는 것은 아니다. 우리나라 상법상 회사의 조직변경은 법률행위를 기반으 로 하고 있다. 즉, 원래의 회사가 정관작성 등의 조직변경 절차를 이행하고, 그 절차가 완결되면 존속하는 회사는 변경등기를 하고, 소멸하는 회사는 해산등기를 하고, 설립되 는 회사는 설립등기를 하는 식으로 절차가 진행된다(상법 제233조). 그런데 북한의 국 영기업의 회사전환에서는 원래의 기업주체인 국영기업이 헌법적 기초의 변화, 이를테 면 사회주의재산제도를 폐지하는 통일헌법의 발효와 동시에 새로운 기업주체인 회사 가 설립절차를 완료하기도 전에 즉시 그 법인격을 잃게 된다는 데 문제가 있다. 즉, 별단의 조치가 없이는 통일헌법의 발효와 동시에 이러한 기업은 해산하게 되는 것이 다. 이렇게 되면 이제 남은 방법은 이렇게 해산된 기업의 재산을 가지고 일반적인 회 사설립절차에 따라서 현물출자 등의 방식으로 회사를 설립하는 방법 밖에는 없다. 그 러나 현물출자 방식이 북한기업의 회사전환이라는 목적에 적합하지 않은 방식이라는 것은 이미 언급하였다. 이와 같이, 법률행위를 기반으로 하는 일반 회사법의 조직변 경 방식은 북한 국영기업의 회사전환을 위한 특별법의 방식으로는 적합하지 않다. 다시 한 번 말하자면, 북한의 국영기업을 회사로 전환함에 있어서 필요불가결한 전 제조건은 이런 기업이 사회주의재산을 폐지하는 통일헌법의 발효와 동시에 적법한 법 인격을 취득하게 함으로써 기업의 계속성 을 보장해야 한다는 것이다. 법률행위를 기 93) 그 방법으로는 구독일조직전환법에서처럼 형태변경적 조직전환과 양도적 조직전환을 나란히 존치하는 방법과 현행 독일 조직재편법에서와 같이 형태변경이라는 개념하에 양자를 통합하여 규정하는 방법이 있을 수 있다. 우리나라와 같이 인적회사의 법인격을 인정하는 법제에서는 법리적으로는 후자의 방법 이 더 적합하다고 할 수 있다.

151 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 149 반으로 하는 일반적인 회사설립 방식이나 조직변경 방식에 의해서는 이러한 조건은 결코 충족될 수 없다. 그렇다면 법률규정에 의하여 일시에 북한의 국영기업을 일괄적 으로 회사로 전환하는 방법 외에는 선택의 여지가 없다. 따라서 북한 기업의 회사전환 의 이유와 목적에 가장 적합한 방식은 법정 회사전환 방식이라고 할 수 있다. (3) 법정조직변경 방식의 경직성의 유연화 그러나 법정조직변경의 방식을 택하는 경우에는 구동독의 예에서 보는 바와 같은 경직성의 문제가 발생할 수 있다. 특히 북한의 기업소는 국가의 경제계획을 실천하는 도구로서 국가계획의 범위 내에서 필요에 따라 국가 또는 지방기관의 설립결정과 해 당 국가기관에서의 등록에 의하여 설립된다. 따라서 생산수단의 사유화와 모든 개인의 경제활동의 자유를 전제로 영리추구를 본질로 하는 자본주의 기업체계의 관점에서 북 한의 기업을 경쟁력 있게 재편하기 위해서는 단지 국가기관에서의 등록 등 일정한 형 식적 기준에 따라 기계적으로 전환대상을 결정할 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 법정조직변경 방식의 회사전환을 유연하게 운용할 수 있는 방안을 마련하여 야 할 것이다. 이러한 방안으로는 회사전환의 대상과 회사전환의 자격을 구분하는 방 안을 생각할 수 있다. 즉 우선 회사전환의 대상이 되는 기업과 제외되는 기업을 일정 한 기준에 따라 결정해 놓고, 회사전환의 목적과 입법상황의 변화 등에 따라 필요한 경우에는 사후에 회사전환의 자격을 재확정하거나 추가로 부여하는 방안이다. 법정조직전환은 기업매각, 법인격 유지 및 지방자치단체의 조직형태선택의 자유의 보장 목적 등을 그 목적으로 한다. 먼저 이러한 목적을 고려하여 법정조직전환의 대상 기업을 결정하는 기준을 정한다. 94) 그리고 회사전환의 자격을 추가로 부여할 필요가 있는 경우로는 기업의 재편이 필요한 경우라든가 또는 기업의 귀속권리자가 그 권리 행사를 게을리 하여 그 기업의 법인격이 소멸할 우려가 있다든가, 그 밖에 관련 법규 의 개정 폐지 등 입법상황의 변화에 따라 입법자가 예정하지 않았던 입법의 흠결이 생기는 경우 등을 생각할 수 있다. 이런 경우에는 법인격의 유지라든가 조직형태선택 자유의 보장, 기업의 계속 등의 관점에서 기업의 간이분할, 95) 신청주의에 의한 보완 96) 94) 법정조직전환의 대상기업과 제외기업의 결정 기준에 관하여는 김익성, 전게서(주11), 면 참조. 95) 김익성, 전게서(주11), 면 참조. 96) 김익성, 전게서(주11), 면 참조.

152 150 통일과 법률 및 법정조직변경 규정의 유추적용 97) 등을 통하여 사후에 해당 기업의 회사전환 자격 을 재확정하거나 추가적으로 부여함으로써 법정조직변경의 경직성을 유연화할 수 있 을 것이다. 98) 4. 회사의 실체형성 북한의 국영기업을 법정회사전환 방식에 의하여 회사로 전환하는 경우에도 직접적 으로 법률규정에 따른 회사의 조직변경 내지는 성립, 법규정에 의한 회사의 임시적 실 체형성 및 회사의 최종적 실체형성 절차라는 규정 방식은 불가피해 보인다. 따라서 법 정회사전환 방식에 의하여 북한 국영기업을 회사로 전환함에 있어서는 회사의 임시적 실체형성 및 최종적 실체형성과 관련하여 어느 범위에서 법정조직변경의 근거법이 직 접 규정하고, 어느 범위에서 해당 회사의 회사설립규정에 맡기도록 할 것인가 하는 역 할분담이 문제된다. 99) 우리나라 법에서는 회사분할의 경우를 제외하고는 회사 합병이나 조직변경에 있어 서 각 회사형태에 적용되는 회사설립규정을 적용하여야 한다는 명문의 규정은 없다. 그러나 조직변경(상법 제606조, 제607조 제5항), 합병(상법 제233조, 제269조, 제528조, 제602조)의 경우에 형식상 새로 성립하는 회사의 설립등기를 하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 우리나라 법에서도 회사의 조직재편에 의하여 새로운 회사가 성립하는 경우에는 특별한 규정이 없는 한 각 회사의 형태에 적용되는 회사설립규정이 적용되 어야 할 것으로 보인다. 100) 특히 정부출자기업체를 주식회사로 전환하는 경우에는 상 97) 김익성, 전게서(주11), 면 참조. 98) 최초에 법정조직전환에 의하여 성립된 설립추완중의 회사가 아니라, 분할에 의하여 새로이 성립된 설립추완중의 회사가 법정조직전환에 의하여 성립된 것으로 다시 확인된다는 의미에서 회사전환자격 의 재확인이라고 하고(분할기업 사례), 원칙적으로 회사전환에서 제외된 기업이 필요에 따라 사후에 전환자격을 새로이 취득하게 된다는 의미에서 회사전환자격의 추가적 부여라고 하였다(제외기업 사례). 99) 물론 회사의 조직변경에 있어서 실제로 회사의 설립절차를 밟는 것은 아니다. 그러나 독일 조직재편 법에서 보는 바와 같이 엄격한 회사설립규정의 회피행위를 방지하기 위하여 새로운 회사형태의 회사 설립규정은 적용되어야 하며, 다만 그 적용범위가 문제된다.; 우리나라 상법에서는 회피방지 목적으 로 법원의 인가를 요구하고 있다(상법 제607조 제3항). 100) 우리나라 상업등기법은 조직변경된 주식회사 및 유한회사의 등기에 있어서 특히 정관 및 회사에 현 존하는 순자산액을 증명하는 서면을 제출하도록 하고 있다(상업등기법 제110조 제1항 제1호, 제3호, 제102조 제1항 제1호, 제3호). 또한, 등기할 사항의 무효나 취소원인의 존재는 등기관에 의한 등기각 하의 사유(동법 제27조, 제110조 제2항, 제76조 제3항), 등기된 사항의 무효원인의 존재는 당사자에 의한 등기말소 신청의 사유(동법 제116조 제1항 제2호) 및 등기관에 의한 등기의 직권말소의 사유(동

153 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 151 법의 엄격한 적용이 요구된다고 볼 수 있다. 즉, 국유재산법 제65조는 정부출자기업체 가 정부의 현물출자를 받는 경우에는 상법 제295조 제2항(현물출자의 이행), 제299조 제1항(검사인의 조사, 보고), 제299조의2(현물출자등의 증명)와 제422조(현물출자의 검 사)를 적용하지 않는다고 규정하고 있다. 이러한 기업체의 경우에는 그 설립 또는 자 본금의 증가 시에 현물출자에 관한 상법상의 규정에 따른 절차를 생략하였을 것이다. 따라서 이러한 기업체를 주식회사로 전환하는 경우에는 이렇게 생략되었던 현물출자 와 관련한 상법상의 절차를 반드시 이행하도록 해야 할 필요성이 크다고 할 것이다. 5. 우리법의 미비점 가. 조직변경제도의 흠결 우리 상법은 오로지 동종의 회사 간의 조직변경에 관하여만 단편적으로 규정을 두 고 있다. 그러나 북한의 국영기업의 법정조직변경은 이질적인 회사 간의 조직변경이다. 물론 상법의 조직변경 규정이 이러한 법정조직변경에 직접 적용될 수는 없다. 그러나 북한기업의 법정조직변경에 따를 수 있는 법적 문제를 우리나라 상법을 원용해서 해 결하기 위해서는 우리나라 상법에 이질적인 회사 간의 조직변경에 관한 규정이 입법 되고 그에 관한 법리가 발달되어 있어야 할 것이다. 마찬가지 이유에서 공기업의 조직 변경에 관한 규정의 입법도 요구된다. 현행 독일 조직재편법에서는 동질적인 회사 간의 조직변경과 이질적인 회사 간의 조직변경을 형태변경이라는 하나의 제도에 통합하였으나, 현재도 이와 관련하여 법리 적 다툼이 있다. 101) 그러나 우리 상법은 독일법에서와는 달리 합명회사 및 합자회사를 포함하여 모든 회사에 법인격을 부여하고 있다. 따라서 이질적인 회사 간의 조직변경 을 가능하게 하는 제도를 법리적으로 뒷받침하기 위한 여건이 독일법에서보다도 오히 려 낫다고 생각된다. 법 제117조 제1항)로 규정되어 있다. 이렇게 볼 때, 정관의 기재사항 및 회사의 순자산액과 관련된 회사법 회사설립규정의 준수 여부는 법원에 의한 검토의 대상이 된다고 하여야 할 것이다. 101) 현행 독일 조직재편법의 단일한 동일성사고에 대한 선택이 이질적인 회사 간의 형태변경을 포함한 모든 형태변경의 사례에 있어서 근본적인 가치결정인가에 관한 다툼에 관하여는 Decher, in: Lutter, UmwG, Vor 190 Rz. 4 참조.

154 152 통일과 법률 나. 설립중의 회사에 관한 법리의 흠결 법정조직변경에서는 구( 舊 )권리주체인 인민기업체는 법정조직전환과 동시에 소멸한 다. 따라서 법정조직변경에서는 통상적인 조직변경에서 구( 舊 )권리주체가 하는 역할을 대신하여야 할 존재가 필요하다. 이러한 존재가 바로 설립추완중의 회사인 것이다. 결 과적으로 설립추완중의 회사는 설립중의 회사로서의 지위와 완성된 회사로서의 지위 가 하나의 법적존재에 통합된 이중적 지위 를 가진 회사라고 하지 않을 수 없다. 102) 이러한 설립추완중의 회사는 필연적으로 조직변경 이전의 구( 舊 )기업체가 영위하던 업무를 집행하게 된다. 이때 이러한 업무집행으로 인한 책임문제가 발생할 수 있다. 문 제는 우리 상법에서는 설립중의 회사에서의 업무집행의 범위를 매우 좁게 인정하고 있다는 것이다. 이에 따라 이러한 업무집행에 따르는 책임문제에 대한 법리도 형성되 어 있지 못하다. 독일법에서는 이러한 경우에 사전부담책임(Vorbelastungshaftung) 의 법리가 확립되어 있다. 다. 조직변경의 하자에 관한 규정의 흠결 독일의 경우에서 본 바와 같이 법정조직변경에서는 수많은 법적 문제들이 뒤따를 수 있다. 회사의 설립이나 조직재편행위의 유효성이 문제로 되는 경우에 독일법에서는 회사무효의 소에 관한 규정을 두고 있고, 특히 합병, 분할, 형태변경 등 조직재편행위 에서는 그 하자의 치유규정을 두고 있다. 그러나 우리 상법에는 설립무효 취소의 소 및 합병무효의 소에 관한 규정을 두고 있으나, 조직변경의 하자에 관하여는 이러한 규 정을 두고 있지 않아서 문제이다. 라. 회사의 전환에 따르는 제반 여건 및 후속문제 북한 국영기업의 회사 전환에는 회사의 설립이나 조직재편과 관련하여 등기가 중요 한 역할을 하게 된다. 또한 기업에 대한 객관적 가치평가기준의 결여는 기업에 대한 투자장애요소가 된다. 103) 나아가 북한 기업의 매각과 관련하여 기업에 대한 투자보장, 고용승계 등의 목적을 달성하기 위하여 그 계약을 어떻게 구성할 것이며, 이에는 어떠 한 법적 문제가 따를 수 있는가 하는 문제 등도 검토되어야 할 것이다. 102) 설립추완중의 회사의 법적 성격 및 그 이중적 지위에 관하여는 김익성, 전게서(주11), 면 참조. 103) 구동독 국영기업의 민영화와 관련한 문제점에 관하여는 법무부, 전게서(주2), 면 참조.

155 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 153 Ⅴ. 결어 이 논문에서는 신탁관리법에 의한 구동독 국영기업의 법정조직전환에 따르는 회사 의 실체형성 문제와 법정조직전환의 경직성의 문제를 검토하였다. 먼저 신탁관리법에 의한 법정조직전환에 따르는 회사실체형성에 적용되는 법리를 결정하기 위한 기준으로는 설립추완중의 회사의 법적 성격이라는 기준보다는 법정조 직전환의 법적 성격이라는 기준이 더 적합하다는 결론을 얻었다. 또한 신탁관리법의 경직성은 그 목적론적 해석을 통하여 유연화될 수 있다. 기업분 할 등의 조직재편행위는 법정조직전환과 모순되는 것이 아니다. 또한 일련의 기업을 법정조직전환에서 제외하는 규정은 그 조직전환을 금지하는 것이 아니라, 오히려 그 권리주체에 대하여 귀속 기업의 조직형태선택의 자유를 보장하려는 데 그 목적이 있 다는 점을 염두에 두어야 할 것이다. 한편 남북한의 체제통합과 법의 동화를 전제로 북한의 국영기업을 우리나라의 법체 계에 따라 회사로 전환하는 경우를 상정하면, 우리나라의 헌법하에 동화된 법체제에서 사회주의재산에 속하는 북한의 기업소는 우리나라법에서 인정하는 기업형태로 전환되 어야 한다. 이러한 목적을 위해서는 독일의 신탁관리법과 같은 독립된 근거법의 입법 이 요구된다. 문제는 우리나라법에 독일 조직재편법상의 공기업의 조직전환과 같은 법 적 제도가 존재하지 않는다는 점이다. 즉 우리나라 상법에도 단편적으로 회사의 조직 변경에 관한 규정을 두고 있으나, 이 규정은 동질적인 회사 간의 조직변경을 그 대상 으로 하고 있을 뿐만 아니라, 그 규정도 미비한 점이 보인다. 따라서 독일의 경우와는 달리 북한 기업소의 회사전환에 따르는 법적 문제의 해결에 원용할 수 있는 법리를 우 리나라 상법의 조직변경 제도에서 찾을 수 없게 된다. 우리나라 상법상의 조직변경제 도에 대한 전반적인 법리적 검토와 입법적 보완이 시급하다. 구동독이나 북한의 국영기업은 기존의 법체계하에서 이미 하나의 기업으로 존속하 고 있던 기업이다. 따라서 독일의 신탁관리법이나 이 논문에서 상정하고 있는 가칭 북한기업회사전환법 은 체제통합과 법의 동화에 의하여 기업의 법적 환경이 변화함에 따라 그러한 기업을 변화된 법적 환경에 적응시킨다는 의미를 갖는다. 다시 말해서, 기 존의 법체계하에서 존재하던 기업은 이러한 적응을 통하여 새로운 법체계하에서 그

156 154 통일과 법률 법인격이 유지되고, 기업의 계속성이 보장되어야 하는 것이다. 이를 통하여 새로이 얻 은 기업형태와 그에 따른 실체형성에 따라서 국가와 개인 간의 경제형성에서의 권한 배분이 재편될 뿐이다. 따라서 체제전환과 관련한 법의 규정방식의 특이성이나 입법의 미비가 회사설립의 하자로 이어지고, 이로 말미암아 이미 존속하고 있었고 앞으로도 생존 가능한 기업이 해산되어야 하는 결과에 이르게 된다면, 이는 사회주의 경제체제에 기반을 둔 기업의 조직재편, 고용의 유지 및 창출 등 이러한 법이 추구하는 목적에 배치되는 결과가 된 다. 법정조직전환에서의 회사의 실체형성 및 경직성의 유연화에 관한 논의는 특히 이 러한 상황을 염두에 두고서 검토되어야 할 것이다. (논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

157 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 155 참 고 문 헌 김영봉/김대식/이종철, 남북 체제통합에 따른 북한경제의 사유화에 관한 연구, 국제 경제연구, 제1권 제2호, 1995년 12월, 1 김익성, 구동독 국영기업의 회사전환에 관한 법적 연구, 서울대학교 대학원 법학박 사학위논문, 2013 박성훈, 남북한 통일에 비추어 본 독일신탁관리공사의 역할과 의의, 대외경제정책연 구원, 1993 박제훈, 러시아의 시장경제로의 이행과 사유화, 비교경제연구, 창간호, 1992, 1 법무부, 통일독일 동구제국 몰수재산처리 개관, 법무부, 1994 Biener, Herbert, Der Entwurf eines D-Markbilanzgesetzes 1990, DB DDR-Report 1990, Brunner, Georg, Einführung in das Rechts der DDR, 2. Aufl., 1979 Dornberger, Gerhard/Dornberger, Ute, Das Gesetz zur Privatisierung und Reorganisation des volkseigenen Vermögens (Treuhandgesetz), DB 1990 Nr. 4, Freiherr von Spiessen, Friedhelm, Heilung notleidender Realteilungen gemäß 12 Spaltungsgesetz, VIZ 1994, Ganske, Spaltung der Treuhandunternehmen, DB 1991, Hebing, Wilhelm/Jaletzke, Mattias, Bestellung von Vorstand und Aufsichtsrat bei Umwandlung volkseigener Betriebe, BB 1990, Beilage 37, S Hommelhoff, Peter (Herausg.), Treuhandunternehmen im Umbruch, RWS-Forum 7, Köln 1991 Hommelhoff, Peter/Habighorst, Oliver, Gewerbliche Staatsbank-Kredite und ihre Behandlung nach dem DDR-Beitritt, ZIP 1992, 665

158 156 통일과 법률 Horn, Norbert, Das Zivil- und Wirtschaftsrecht im neuen Bundesgebiet, 2. Aufl., Köln 1993 Kimminich, Die Eigentumsgarantie im Prozeß der Wiedervereinigung, Frankfurt 1990 Kloth, Karsten, Nochmals: Rechtsnachfolge in Organisationseigene Betrieben, VIZ 1995, Krebs, Walter, Rechtsschutzprobleme bei Entscheidungen der Treuhandanstalt, ZIP 1990, Kübler, Bruno M., Fehlgeschlagene Spaltung von Treuhandgesellschaft, Festschrift Merz, Köln 1992, S Lachmann, Jens-Peter, Das Treuhandgesetz, DtZ 1990, Lutter, Marcus (Hrsg.), Umwandlungsgesetz, Kommentar, Köln 1996 Lutter, Marcus/Hommelhoff, Peter, GmbH-Gesetz, 14. Aufl., Köln 1995 Mayer, Dieter, Zweifelsfragen bei der Spaltung der Treuhandunternehmen, DB 1991, Priester, Hans-Joachim, Gesellschaftsrechtliche Zweifelsfragen beim Umgang mit Treuhandunternehmen, DB 1991, Purwin, Hans, Finanzielle und rechtliche Risiken bei der Umwandlung volkseigener Betriebe und Kombinate, VIZ 1991, Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, Stand 1. Januar 1998, München Rittner, Fritz, Die Umgestaltung in Osteuropa als wirtschaftsrechtliches Problem, WuW 2/1992 Schießl, Martin, Rechtsnachfolge in Organisationseigene Betriebe, VIZ 1994, Schmidt, Karsten, Gesellschaftsrecht, 2. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/München 1991 Scholz, Franz, Kommentar zum GmbH-Gesetz, Band I ( 1-44), 8. Aufl., Köln 1993; Band II ( 45-85), 8. Aufl., Köln 1995; Band II ( 41-85) 7. Aufl., Köln 1988

159 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 157 Schreiben von des Finanzministeriums des Landes Sachsen-Anhalt, VIZ 1995, 458 Spoerr, Wolfgang, Treuhandanstalt und Treuhandunternehmen zwischen Verfassungs-, Verwaltungs- und Gesellschaftsrecht, Köln 1993 Stute, Andreas, Rechtsfolgen einer fehlerhaften Umwandlung nach 11 Treuhandgesetz, VIZ 1994, Timm, Wolfram, Die Sanierung der sogenannten "Treuhandunternehmen" zwischen Marktkonformität und Insolvenzrecht, ZIP 1991, Timm, Wolfram/Schöne, Torsten, Die Thesen der Treuhandanstalt zu Haftungsfragen-eine kritische Bestandsaufnahme, ZIP 1992, Weimar, Treuhandgesetz Kommentar, Stuttgart/Berlin/Köln 1993, Die Kapitalgesellschaften "im Aufbau" in den neuen Bundesländern, BB 1991 Beilage 13, 12-20, Spaltung von Treuhandunternehmen, DtZ 1991, , Zum Wirkungsbereich der Treuhandanstalt gegenüber ihren Gesellschaften, DtZ 1991, , Haftungsrisiken für die Beteiligten einer GmbH "im Aufbau", GmbHR 1991,

160 158 통일과 법률 <Abstract> Umwandlung der volkseigenen Wirtschaftseinheiten der ehemaligen DDR in Kapitalgesellschaften Kim, Ik Sung Die Umwandlung der sozialistischen Wirtschaft der ehemaligen DDR basierte auf Staatsund Rechtseinheit. Im Rahmen der Umgestaltung der Unternehmensstruktur wurden die volkseigenen Wirtschaftseinheiten nach dem Treuhandgesetz(THG) ex lege in Kapitalgesellschaften umgewandelt. Dadurch konnte die Rechtspersönlichkeit der Unternehmen beibehalten und die Kontinuität gesichert werden. Die gesetzliche Umwandlung nach dem THG brachte Rechtsproblemen mit sich, die auf ihre Besonderheiten zurückzuführen waren. Diese Rechtsproblematik unterteilt sich in zwei Gruppen, nämlich in Nachholung der Gründungsmaßnahmen und Inflexibilität des THG. Hierbei gilt es, einerseits die auf die Gründungsnachholung anzuwendenden Gründungsvorschriften des Gesellschaftsrechts festzustellen, anderseits zu versuchen, im Wege der teleologischen Auslegung die Inflexibilität des THG zu überwinden. Die gesetzliche Umwandlung nach dem THG ist grundsätzlich auf die Überführung der Wirtschaftseinheiten Nordkoreas übertragbar. Problematisch ist nur, dass das Recht Südkoreas eine Institution wie die Umwandlung von Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts nicht kennt, wie sie im deutschen Umwandlungsrecht vorgesehen ist. Folglich ist eine Lösung für die Rechtsfragen bezüglich der gesetzlichen Umwandlung der Wirtschaftseinheiten Nordkoreas nicht anhand der bestehenden Institutionen des Handelsgesetzbuches Südkoreas möglich. Von daher gilt es, das Umwandlungsrecht des koreanischen Handelsgesetzbuches schnellstmöglich rechtsdogmatischen Auseinandersetzungen zu unterziehen, um die Gesetzgebungsmängel zu beseitigen und damit gegen die obige Problematik vorgehen zu können.

161 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 159 Key Words Treuhandgesetz, Umwandlung von Unternehmen Nordkoreas (change in form of corporations of North Korea), Deutsche Einheit(unification of Germany), Koreanische Einheit(unification of Korea), Transformation des sozialistischen Systems(transformation of socialist system)

162 연구논문(5) 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 김 명 아 (한국법제연구원 부연구위원) 요 약 문 최근 한-중FTA와 TPP에 관한 논의가 고조되면서 ECFA에 대한 관심도 증가하고 있다. 특히, ECFA 체결을 통한 중국과 대만 간의 교류 협력 강화 노력은 역사적 문화적 배경 이 비슷한 남북한 관계에 대하여서도 그 해법에 일정한 시사점을 주고 있다. 즉, 중국과 대만 모두 그 관계를 양안( 兩 岸 ) 으로 지칭하면서 1980년대부터 대립관계에서 벗어나 인적교류와 다양한 민간교류를 통하여 협력을 강화해 왔으며, 이후에도 양안 간 긴장과 완화 관계를 반복하였으나, 2009년부터는 양안 간 경제협력이 본격적으로 개시되어 2010년 6 월 29일에 ECFA가 체결되기에 이르렀다. 또한, ECFA 체결 이후에도 지식재산권 보호협정 과 투자보장협정, 세관협정, ECFA 서비스협정 등의 후속협정이 꾸준히 진행되어 온 바 있다. 최근 ECFA 서비스협정과 관련하여 대만 내에서는 ECFA 후속협정 체결 과정에 대한 국 민참여권 보장 및 대국민공개, 발효 전 협정문에 대한 입법원의 조문별 실질심사 등 다양 한 국민적 요청이 수렴되는 중이며, 이는 향후 양안 경제협력관계에 대한 절차상의 변화를 가져올 것으로 보인다. 이러한 중국-대만 ECFA와 후속협정 체결 과정에서의 노력과 경험에 대한 분석은 향후 남북 간의 교류 협력 방안을 마련하는 데 대한 방향성 설정에 도움을 줄 수 있을 것이다. 향후 남북 관계 진전을 통한 한반도 경제공동체 건설을 통해 우리나라가 동북아 경제중심 지로 도약할 수 있는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있으며, 나아가 남북관계가 개선되 고 교류협력이 활성화 될 경우에 대한 남북경협사업의 확대 방안과 함께 남북간 교류 협 력 강화를 위한 남북CEPA 체결 방안에 관하여서도 고민해 볼 필요가 있다. 따라서, 본문에서는 중국-대만 간 교류협력의 연혁과 양안 간 ECFA 체결의 배경 및 과 정을 살펴보고, ECFA의 법적 쟁점을 분석하는 한편, ECFA와 중국-홍콩 CEPA의 비교를 통하여 남북 CEPA의 형식과 내용, 방향성에 대한 기초 방안을 모색하고자 한다. 주제어 중국-대만 ECFA, 중국-홍콩 CEPA, 한-중 FTA, 남북경협, 남북 CEPA

163 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 161 目 次 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 중국-대만 ECFA의 체결과정과 특징 1. ECFA 체결과정 2. ECFA의 특징 Ⅲ. 중국-대만 ECFA와 중국-홍콩 CEPA와의 비교 1. 법적 성격 2. 상품무역 분야 조기자유화 프로그램 3. 서비스무역 분야 조기자유화 프로그램 4. 무역구제조치 Ⅳ. 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 비교 및 시사점 1. 남북경협의 체결 주체와 법적 성격 2. ECFA와 남북경협의 비교 3. 남북경협에 대한 시사점 Ⅴ. 결어 Ⅰ. 서언 중국과 대만 1) 간 체결된 경제협력기본협정(Economic Cooperation Framework Agreement; 海 峽 兩 岸 經 濟 合 作 框 架 協 議 )(이하, ECFA 라 함)은 최근 한-중FTA와 환태평양경제동반 자협정(Trans-Pacific Partnership)(이하, TPP 라 함)에 관한 논의와 관심이 고조되면서 그 에 대한 관심이 함께 커지고 있다. 그리고, ECFA 체결 과정을 통한 중국과 대만 간의 협력 강화는 역사적, 문화적 배경이 비슷한 남북한관계에 대하여서도 그 해법에 일정 한 시사점을 주고 있다. 2) 즉, ECFA와 그 후속협정을 주시함으로써 양안( 兩 岸 ) 3) 간 협 력 진전이 우리 경제에 미치는 영향과 대응방안을 수립할 수 있을 것이며, 남북 간의 협력 강화 방안도 함께 도출할 수 있을 것이다. 4) 특히, 남북관계 진전을 통한 한반도 1) 본 논문에서는 中 华 人 民 共 和 国 (the People's Republic of China (PRC)) 을 중국 내지 중국 대륙, 대륙 으로, 中 華 民 國 (the Republic of China, ROC) 을 대만 으로 표기하였다. 국호 내지 지역명에 대한 표기 법 원칙에 대하여서는 양측의 입장에 차이가 있다. 2) 대만과 중국의 무역량은 1990년대부터 꾸준히 증가하여왔으며, 2010년 6월 29일 체결되어 같은 해 9월 12일 발효된 ECFA에 힘입어 대만의 대 중국 무역액은 2011년에 2009년 대비 60% 가까이 증가되었다 (한국무역협회( 자료를 인용). 3) 양안( 两 岸 )이라는 표현은 중국 대륙과 대만 간의 관계를 지칭하는 용어이다. 그 표현상 중국과 대만이 서로 하나의 국가임을 포기하지 않고, 양자의 사이를 국가 대 국가로 보지 않는다는 의도에서 비롯된 용어라 할 수 있다 고 해석하는 견해도 있다(조명철, 중국-대만 양안 간 경제협력 확대와 남북경협에 대한 시사점, 월간국토 2007년 9월호(311호), 국토연구원, 2007, 46면).

164 162 통일과 법률 경제공동체 건설을 통해 우리나라가 동북아경제중심지로 도약할 수 있는 방안을 적극 적으로 모색할 필요가 있다. 나아가, 남북관계가 개선되고 교류협력이 활성화될 경우에 대한 남북경협사업의 확대 방안과 함께 남북 간 협력 강화를 위한 남북CEPA(Closer Economic Partnership Arrangement) 체결 방안에 관하여서도 고민해 볼 필요가 있을 것이다. 아래에서는 중국-대만 간 교류협력의 연혁과 양안 간 ECFA 체결의 배경 및 과정을 살펴보고, ECFA의 법적 쟁점을 분석하는 한편, ECFA와 중국-홍콩 간 체결한 CEPA의 비교를 통하여 남북CEPA의 형식과 내용, 방향성에 대한 기초 방안을 모색하고자 한다. Ⅱ. ECFA의 체결과정과 특징 1. ECFA 체결과정 중국과 대만은 1980년대부터 대립관계에서 벗어나 민간 교류를 확대하여 온 바 있다. 특히, 대만은 폐쇄적인 대륙정책이 한계에 부딪치자 1987년 친척 방문 등 인적교류를 통한 다각적인 양안( 兩 岸 ) 간 교류 협력을 촉진하고, 단절 고립의 양안관계를 교류 협력의 관계로 전환하였다. 1988년 7월 국민당 제13차 대표대회에서는 신대륙 정책을 채택하고, 대( 對 )중국 정책의 목표는 대륙의 민심 쟁취, 최종목표는 중국통일 건설임을 확인하였다. 5) 1990년 이후 대만 정부의 대륙정책이 적극적 대륙정책으로 전환됨에 따라 양안 간 교류 협력이 확대되고 제도화되기 시작하였다. 기존의 비현실적, 수세적 입장을 지양 하고자 대만에서는 새로운 차원의 양안 관계 수립을 위해 통일 추진기구를 정비하고 각종 통일 지침을 제정 시행하게 되었다. 6) 그러나 중국 측의 즉각적인 교류 완전 개방 4) 조명철, 위의 글, 51~52면; 조성식, 중국의 FTA 전략에 관한 연구 - 중 대만 ECFA 입법배경 분석을 중심으로, 관세학회지 제14권 4호, 한국관세학회, , 150면. 5) 한편, 1988년 7월 중국은 중국 공산당과 대만 국민당 간의 협상에 의한 개정 헌법 제정과 연합정부 구 성을 제의하였다. 6) 1991년 3월 대만은 중국정책 최고지도지침으로 국가통일강령 을 제정하여 4개4원칙 과 3개3과정 을 수립한 바 있다. 4개4원칙은 1) 국가통일은 공동책임이며, 2) 통일은 전 국민의 복지를 목적으로 하고, 3) 통일은 기본인권을 보장하고 민주법치를 실천하며, 4) 이성( 理 性 ), 평화 대등호혜원칙하에 단계적으 로 추진한다는 것이다. 또한, 3개3과정은 1) 제1단계 - 교류와 호혜 단계 : 양측간 정치실체 인정, 양측 간 교류의 질서와 규범 확립 및 교류 중개기구 설치, 민간교류 증대, 2) 제2단계 - 상호신뢰구축과 협력

165 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 163 요구에 대해서는 중국이 대만 정치 실체를 인정할 것(일국양제 원칙에 따른 대등한 관계 수립 도모)과 외교 독립화 및 무력침략 의도 포기를 교류 개방의 전제조건으로 하였다. 7) 대만의 해협교류기금회( 海 峽 交 流 基 金 會, 이하 해기회 라 함) 8) 에 상응하여 중국에서도 1991년 12월 해협양안관계협회( 海 峡 两 岸 关 系 协 会, 이하 해협회 라 함)를 설립하였다. 9) 1991년 12월 대만 측 해기회와 대륙 측 해협회의 설립 이래 3차례의 예비회담 10) 이 개최되었으며, 그 결과로서 양측은 1992년 공통인식( 九 二 共 識 )에 대한 의견을 표명한 바 있다. 이어, 중국의 해협회와 대만의 해기회 회장 간 회담 11) 이 1993년 4월 개최되 었으며, 이를 계기로 양안 간 준공식적 접촉이 개시되었다. 회장 간 회담은 민간교류 촉진 및 교류과정에서 발생하는 문제의 해결 방안 등을 협의하기 위한 상설대화채널 구축 필요성 때문에 개시되었으며, 주요 협의 의제로는 a) 항공기 납치범 처리, 해상밀 수 밀입국 문제, 지적소유권 보호, 사법기관 간 협조, 해상분쟁, b) 경제교류, 에너지 자원개발 및 교류, c) 과학기술, 교육, 문화, 청소년 교류 등을 포함하고 있었다. 이후에도 양안 간 긴장과 완화 관계는 반복되었으나, 2008년 6월 개최된 양안 간 고위급 회담을 통하여 재개된 양안 간 대화를 통하여 이후의 경제협력은 더욱 심화 확대되었다. 12) 대만 마잉주 총통은 2009년 2월 국내 ECFA 추진정책을 발표하고, 각계의 의견을 수 렴하였으며, 그 과정에서 기존에 제안한 포괄적 경제협력협정(CECA: Comprehensive Economic Cooperation Agreement) 이라는 명칭을 경제협력체제협정(ECFA: Economic Cooperation Framework Agreement) 으로 변경하였다. 13) 단계 : 평화협정 체결, 3 通 실시 및 고위인사 교류, 3) 제3단계 - 통일 협상단계 : 통일 협상기구 설립 및 통일 실현으로 이루어져 있다. 7) 외교통상부, 2013 중국개황, 2013, 112~113면(외교부홈페이지( - 국가 및 지역정 보- 국가(지역) 전체보기 - 중국 - 최신정보 중국개황). 8) 설립, 정식활동 개시 9) 해협회는 양안관계 사무 처리시 국무원 대만업무판공실( 国 务 院 台 湾 事 务 办 公 室 )의 지도와 감독을 받는 한편, 또한 국무원 대만업무판공실로부터 권한을 위임받아 해기회 등 대만 유관단체와 협정을 체결할 수 있는 권한을 가진 단체로서의 성격을 띤다. 10) 제1차(1992.3, 북경), 제2차( , 홍콩), 제3차(1993.3, 북경) 11) 일명 汪 - 辜 회담(해협회 회장 : 汪 道 涵 - 해기회 회장 : 辜 振 甫 ) 12) 중국 측 해협회와 대만 측 회기회 간에도 2008년 6월, 2008년 11월, 2009년 4월, 2009년 12월, 2010년 6월의 5차례 회담이 개최되었다. 13) 이는 일부에서 기존의 CECA라는 명칭이 중국과 홍콩 간에 체결된 경제긴밀화 협정(CEPA: Closer

166 164 통일과 법률 2009년 4월 26일에는 해협양안 금융협력 협정( 海 峽 兩 岸 金 融 合 作 協 議 ) (이하, ECFA 금융협력협정이라 함)이 체결되었고, 14) 중국 대륙 측에서는 2009년 5월 양안 경제통합 시범경제권 개발을 위한 해협서안경제구( 海 峡 西 岸 经 济 区 ) 개발안이 확정되어, 국무원 령으로 복건성 해협서안경제구 조성에 관한 의견( 关 于 支 持 福 建 省 加 快 建 设 海 峡 西 岸 经 济 区 的 若 干 意 见 ) 을 발표하였다. 15) 2009년 5월 15일부터 시작된 해협포럼에서는 중국과 대만의 구체적인 협력 방안에 대한 다양한 논의들을 이끌어 낸 바 있다. ECFA 체결 전의 양안 경제협력 강화를 위한 양측의 노력과 그에 따른 정책들을 간단히 소개하면 다음 <표 1>과 같다. 16) <표 1> 2009년의 양안 경제협력 확대를 위한 주요 정책 일정 주요 정책과 내용 양안 금융협력 협력 체결 - 중국자본의 대만 자본시장에 대한 투자허용 중국 국무원의 복건성 해협서안경제구 조성에 관한 의견 발표 - 대만과 가까운 지리적 이점을 활용한 복건성 발전계획 제1회 해협포럼( ~22)에서 중국 측이 양안 경제협력 촉진을 위한 8개 구체방안 발표 17) - 중국기업 대만투자 촉진, 중국의 대만상품 구입, 대만기업 중국투자 촉진, 중 국인 대만여행 장려, 경제협력기본협정(ECFA) 체결 노력, 전문자격증 시장 일부 개방, 농업협력 확대, 법률 서비스 일부 개방 등 대만정부가 대륙자본의 대만 내 투자 허용에 대한 지침 발표 - 192개 업종: 제조업30%, 서비스업36%, 공공건설업14% - 대만기업과의 합작투자만 가능 Economic Partership Arrangement) 을 연상시켜 대만의 홍콩화를 우려했기 때문으로 알려져 있다. 14) 해협양안 금융협력 협정은 12개 조항으로 구성되어 있으며, 금융협력과, 정보교환, 비밀보호의무, 상호 기구 설치, 심사방식, 업무교류, 문서형식, 연락담당자, 협정이행과 변경, 분쟁해결, 미규정사항, 효력발생 등이 그 내용이 된다. 양측은 동 협정에서 상호 간 금융감독관리와 화폐관리 업무에 대한 책임 이행에 협조하 기로 동의하며, 금융분야의 광범위한 협력을 강화하고, 금융시장 안정을 공동으로 보호유지하기로 하였다. 15) 복건성 해협서안경제구조성에 관한 의견( 关 于 支 持 福 建 省 加 快 建 设 海 峡 西 岸 经 济 区 的 若 干 意 见 ( 国 发 [2009] 24 号 ))은 복건성을 해협양안경제구의 전략지로 활용하려는 의도에서 마련되었으며, 대만과 장강삼각주, 주강 삼각주를 잇는 경제요충지의 의미를 가지고 있다. 또한 복건성 해협서안경제구는 양안의 민간교류협력의 선행지역으로 기능하여, 시범적 정책을 시행하는 지역으로의 의미를 가진다. 해협서안경제구는 대만 간의 경제협력에서 전면적 대응관계를 가지고 있으며, 이를 통하여 2012년까지 대외개방의 종합통로로서 기반 시설을 강화하고, 철도 고속도로 해운 항공의 가교역할을 함으로써 서비스업과 제조업, 관광업 발전 기지로 발돋움해 왔다. 2020년까지 복건성 해협서안경제구 조성을 마무리하는 것으로 계획하고 있다. ( 복건성 정부 홈페이지 - 国 务 院 常 务 会 议 通 过 支 持 福 建 加 快 建 设 海 西 意 见 - 综 合 动 态, 2014년 5월 9일 검색)) 16) 외교통상부, 앞의 자료, 120~121면의 표를 수정 보완하여 재구성하였음.

167 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 년 5월 대만 국민당 우보슝( 吴 伯 雄 ) 주석이 베이징을 방문하여 2009년 하반기부 터 ECFA 체결에 관하여 본격적으로 논의하기로 합의하였으며, 중국과 대만은 ECFA 협상 추진에 앞서 각각 2009년 7월과 10월에 개별 연구 결과를 대외에 공개하였다. 양 안 공동연구 결과는 2010년 1월 20일 발표하였다. ECFA의 전체적인 협상 과정을 보면, 대만 측에서는 ECFA 본협정과 후속협정들을 정식 협정으로 파악하여 개별 연구 공동연구 협상 서명(체결) 입법원(대 만) 비준 공고 의 절차를 거쳐 발효되도록 하고 있으며, 이 때 입법원의 비준 절차 는 필수적인 것이다. 한편, 중국 측에서 보자면, 경제협정으로 분류되는 FTA에 대한 협상권한은 국무원에 있다. 그러나, 중국 측은 하나의 중국 원칙 에 입각하여 ECFA를 국내 독립관세 지역 간 협정으로 파악하기 때문에 대만에 상응하는 비준절차나 국무원이 체결 주체가 되 어야 할 필요가 없게 된다. 실제로 중국 측의 ECFA에 대한 정책 지원은 상무부( 商 务 部 )에서 담당하게 된다. 18) 중국과 대만은 2009년 12월 제4차 양안회담에서, 제5차 양안회담에서 ECFA 체결 을 목표로 하여 실무급 협상을 조속히 시행하기로 합의하였다. 이후 중국과 대만은 2010 년 1월 26일 ECFA 체결을 위한 정식 실무협상을 개시한 바 있으며, 이후 5개월간의 5 차례에 거친 ECFA 협상 끝에 6월 29일 ECFA가 정식 체결되었다. 아래의 <표 2>는 ECFA 협상 과정을 간단히 정리한 표이다. 19) 17) 5월 9일 검색) 18) 상무부의 대외무역 관련 주요 업무에는 다자 및 지역 경제무역 정책의 수립 및 집행, 자유무역협정의 전략 수립, 경제무역 관련 대외협상이 포함되어 있다( 中 国 自 由 贸 易 区 服 务 网 - channel/aboutus.shtml, 2014년 5월 9일 검색). 구체적으로 상무부는 중국이 외국과 체결하는 FTA에 대하여서 a) 대외적으로는 FTA 추진을 위한 사 전 접촉, FTA 타당성 검토, 협상단 조직 및 협상권 행사 등 FTA와 관련된 제반 업무를 주관하고, 중 화인민공화국인민정부를 대표하여 외국과 FTA 협정을 체결한다. b) 대내적으로는 FTA 관련 제반 대 외업무를 추진하기 위한 관련 정부부처와의 협의를 통하여, FTA의 체결 및 FTA 체결 후의 중국 내 법률절차의 추진을 위한 관련 법률 제정에 대한 업무를 주관한다(유예리, 중국의 FTA 체결 절차와 이행에 관한 법체계- 워크숍 자료집, 한국법제연구원, , 36면). 19) 배기환, 중국-대만간 ECFA의 대만 경제에 대한 영향 및 시사점, 국제경제정보 호, 한국은행, 2012, 3면의 표와 권혁재, 중국-대만 경제협력기본협정(ECFA)의 주요 내용과 대응방향, SERI 경제 포커스 제300호, 삼성경제연구소, , 1면; 지만수 이승신 여지나, 중국 대만 ECFA의 주요 내용과 시사점, KIEP 오늘의 세계경제 vol.10 No.23, , 2면의 표를 참조하여 재구성한 표임.

168 166 통일과 법률 <표 2> ECFA 협상 과정 일정 협상 경과 ECFA 논의 개시 합의 - 대만 국민당 우보슝 주석의 베이징 방문에서 2009년 하반기 ECFA 체결을 본격적으로 논의하기로 합의 대만과 중국 각각 7월과 9월에 ECFA개별연구 결과 발표, 11월에 ECFA공동 연구 종료 - ECFA가 양측의 경제발전에 유리하다는 결론에 도달함 ECFA공동연구 결과 발표 제1차 협상(중국 베이징) - 공동연구 및 사전협의 결과에 기반한 협상 개시 : ECFA 정식 명칭 및 기본 구조, 실무 인력구성 상호 통보, 경제무역 관련 규정에 관한 정보 교류 및 논의 제2차 협상(대만 타이베이) - 중국이 대만에 대한 농산품 개방요구를 포기 : 조기자유화 목록 포함 품목과 서비스분야의 상호 민감성 고려 원칙에 동 의(목록에서 중국 농산품 제외, 대만 취약 산업 및 중소기업 보호) / 협정 초안에 대한 의견 교환 / 원산지 규정 전담팀 협상 개시 결정 ECFA 발표 제3차 협상(중국 베이징) - 협정초안의 내용과 구성에 대한 합의, 양측 시장개방 목록 교환 제4차 협상(대만 타이베이) - 협정문 및 부속서 전체 검토 제5차 정식 협상(중국 충칭) - ECFA 체결 ECFA 조기자유화프로그램 전면 발효 양안경제협력위원회 출범 2. ECFA의 특징 가. 의의 중국과 대만은 2010년 6월 29일 중국 충칭에서 ECFA를 체결하였으며, 같은 해 9월 12일 정식 발효되었다.

169 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 167 ECFA는 양안 간 경제, 무역, 투자 협력의 강화와 무역 자유화 및 투자보장 시스템 확립, 경제협력 영역 확대 및 협력시스템 구축을 목표로 하는 협정이다. ECFA의 주요 내용은 조기자유화 프로그램을 통한 상품무역의 자유화와 서비스무역 의 자유화라고 할 수 있다. 동 협정에서 대만은 총 539개 품목에 대해 조기자유화를 양허 받았으며, 중국은 267개 항목에 대해 양허 받은 바 있다. 서비스 분야의 경우 중국은 비금융서비스업 8개, 금융서비스업 3개 등 총 11개 분야, 대만은 비금융서비스업 8개, 금융서비스업 1개 등 총 9개 분야가 자유화되었다. 한편, 조기자유화 프로그램의 경우 협정문에서 약정한 바대로 2011년 1월 1일부터 발효되었 다. 20) 2011년 1월에는 대만 해협교류기금회( 海 峽 交 流 基 金 會 ) 와 중국 해협양안관계협회( 海 峡 两 岸 关 系 协 会 ) 소속 6개 전담팀으로 구성된 양안경제협력위원회( 兩 岸 經 濟 合 作 委 員 會 )가 발족되었으며, 동 위원회에서 서비스무역, 상품무역, 투자보장, 분쟁해결, 지식재 산권, 원산지 증명, 경제협력 등 ECFA 합의 사항의 이행 추진에 관한 업무를 맡고 있 다. 동 위원회는 ECFA 이행을 위한 제도적 장치로서 기능하고 있다는 점에 주목할 만 하다. 대만은 중국과의 ECFA 체결로 중국시장 진출을 위한 교두보로서 외자의 대만 투자 가 증가할 것으로 예상하여 왔으며, 그 외에도 양안 간 분업 시스템 정비를 통해 시너 지가 창출되고 중국시장을 기반으로 한 규모의 경제가 확보되어 대만 경제의 전반적 인 체질개선에도 효과를 나타날 것으로 기대하였다. 21) ECFA 서비스협정이 발효되면, ECFA 상품협정 체결도 가속화될 것으로 예상된다. 22) 20) ECFA 서비스협정은 양안 간 오랜 협의를 거쳐 2013년 5월 이미 타결된 바 있으나, 대만에서는 아직 그 국내적 비준 과정을 통과하지 못하고 있는 실정이다. 2013년 3월 18일 발생한 대규모 학생시위는 중국 대륙시장의 서비스업 개방에 대한 상당한 공포심에 기인한 것이지만 향후 TPP와 RCEP의 가입 에 대하여서도 영향을 줄 것으로 예측하고 있다( 杜 巧 霞, RCEP 與 東 南 亞 區 域 經 濟 整 合 : 趨 勢 與 挑 戰, FTA, 東 亞 區 域 經 濟 整 合 與 台 灣 角 色 : 機 會 與 挑 戰, 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, , 74~75면). 21) 杜 震 華, ECFA 商 品 貿 易 與 服 務 貿 易 合 作 之 協 商, 國 政 硏 究 報 告, 财 团 法 人 国 家 政 策 研 究 基 金 会, 2011 ( 5월 9일 검색) 22) 우리나라와의 관련성을 살펴본다면, 한국의 對 中 수출 500 大 품목 중 ECFA 조기수확프로그램(539개) 적용 대상은 총 164개 품목이며, 그 중에서도 석유화학(항공휘발유, PX, PP, PC 등), 공작기계(수치제 어식 금속절삭 가공용 선반 등) 등 품목군은 부정적 영향을 받을 가능성이 높다고 알려져 있다. 다만, ECFA체결에 따른 효과가 단기적으로 크게 나타나 있지는 않기 때문에 오히려 중국과 대만의 협력을

170 168 통일과 법률 나. 체결 주체 ECFA는 일종의 지역무역협정으로 해석할 여지가 있으나, 23) 중국 측 대표 해협양안 관계협회 회장과 대만 측 대표 재단법인 해협교류기금회 이사장이 서명하여 그 체결 주체가 정부가 아닌 민간기구라는 특징을 지니고 있다. 24) 해협양안관계협회와 해협교 류기금회는 민간성격을 띠고 있지만 정부의 위탁을 받아 공권력을 집행할 수 있는 기 관이므로 ECFA의 체결주체로서 기능할 여지가 있다. 25) 즉, 해협양안관계협회는 1991년 12월 16일 북경에서 설립된 사단법인으로서, 그 정관 제4조에 따라 중국 정부의 위탁을 받아 대만 정부와 수권단체 내지 인사들과 해협양안 간의 거래에서 발생할 수 있는 문제에 대하여 협상을 진행할 수 있으며, 협정의 성격 을 띤 문서를 체결할 수 있다. 해협교류기금회는 재단법인으로서 1991년 2월 대만 정부 및 민간인사들의 출연을 받 아 설립되었으며, 대만정부의 위탁을 받아 중국 측과 공권력의 행사에 관한 사항에 대 한 연락과 협상을 해 오고 있다. 즉, 중국 정부와 대만 정부 간의 정치외교적 관계가 복잡하여 정부간 업무를 처리하 기 어려운 점을 극복하고, 정부 간 접촉이 적어 공권력의 직접적인 개입이 쉽지 않은 상황을 해결하기 위하여 해협양안관계협회와 해협교류기금회를 통해 공권력을 집행할 수 있는 민간기구를 창설한 것이다. 동 협회와 기금회가 주체가 되어 양안 관계에 대 하여 적극적인 노력을 기울인 결과 2010년 8월 17일, 양측 정부를 대신하여 협정 성격 을 지닌 ECFA를 체결하기에 이르렀다. ECFA 체결 이후에는 협의체인 양안경제협력위 원회를 설립하여 후속협정에 대한 다양한 논의를 이끌어가고 있다. 통한 차이완 기업의 부상이나 양안 간 협력 체계에서 우리 기업이 배제되는 것에 대비할 필요는 있을 것이다. 또한, ECFA를 통하여 자유화수준을 높이고 있는 중국의 정책을 통하여 일정부분 한-중 FTA 에 대한 시사점도 얻을 수 있을 것으로 기대한다. 23) 金 堅 敏, 亞 洲 經 濟 整 合 進 展 與 對 台 灣 的 建 議, FTA, 東 亞 區 域 經 濟 整 合 與 台 灣 角 色 : 機 會 與 挑 戰, 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, , 96면. 24) 년 5월 9일 검색. 25) 대륙 해협양안관계협회 정관 제4조에서 본회는 유관 방면의 위탁을 받아 대만 유관 부처 및 수권단 체 내지 인사와 해협양안의 교류 왕래에 관한 문제를 협상할 수 있으며, 협의성문건( 协 议 性 文 件 )에 서 명할 수 있다. 고 규정하고 있다. 한편, 대만 해협교류기금회 정관 제2조에서는 본회는 대만지구와 대륙지구 인민의 왕래 관련 사무 처 리에 협조하며, 양 지구 인민 권익 보장을 목적으로 하며, 영리를 목적으로 하지 않는다. 다만 서비스 제공시 서비스에 관한 일정한 비용은 받을 수 있다. 라는 규정을, 제3조에서는 본회는 전조에 규정된 목적을 달성하기 위하여, 정부의 위탁을 받아 다음의 업무를 처리한다. 1. 라는 규정을 두고 있다.

171 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 169 다. 법적 성격 중국의 역사적 특수성으로 인하여 대륙, 대만, 홍콩, 마카오는 각각 독립된 행정구역 과 경제권을 가지고 있다. 중국-홍콩 CEPA(Closer Ecomomic Partnership Arrangement)와 중국-마카오 CEPA의 법 적 성격에 대하여서는 국내에서의 약정이라는 견해와 WTO 협정을 근거로 하는 국제 조약이라는 견해, 그리고 국제조약은 아니지만 일부의 내용이 WTO 규범에 따르는 주 권국가 내부의 특수한 약정이라는 의견이 있다. 중국과 홍콩, 마카오 간에 이루어진 경제관계 긴밀화 수립 약정( 关 于 建 立 更 紧 密 经 贸 关 系 的 安 排 ; Closer Ecomomic Partnership Arrangement) 은 그 명칭에서 보는 것과 같이 중국어 표기는 협의( 协 议 ) 나 협정( 协 定 ) 이 아닌 약정( 安 排 ) 이며, 영어 표기도 Agreement'가 아닌 Arrangement'로 사용하고 있다. 26) 이는 CEPA를 중국 국내법인 홍 콩 내지 마카오의 특별행정구역 기본법에 근거하여 내국의 관세독립지역과 체결한 역 내 협정으로 인식하고 있는 것과 상통하는 것으로 파악할 수 있다. ECFA의 경우에는 CEPA가 가지는 법적 성격과는 또 다른 모습을 가지고 있다. 중국 과 대만은 2001년 12월 11일과 2002년 1월 1일에 각각 WTO에 중화인민공화국 (People's Republic of China)'과 대만 팽호 금문 마조 단독관세지역(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu)'이라는 명칭으로 별도 가입한 바 있다. 또한, ECFA의 경우에는 CEPA의 법적 성격이 가지는 특징보다 더욱 복잡한 양상을 보 이게 되며, 이는 대만에 대해서는 중국 국내법에 기본법 형태의 법률이 존재하지 않 기 때문이다. 또한, 대륙 정부가 대만에 대해 정치, 외교, 경제, 군사 면에서의 통치권 을 행사하지 않는 것과도 연관되어 있다. CEPA와 비교하여 ECFA의 명칭을 살펴보더 라도 Arrangement'와 Agreement'임을 고려한다면, 국제법상의 협정 내지 조약으로 해 석할 여지가 충분할 것이다. 다만, ECFA의 협상과 체결 과정에서 독특한 모습을 보이 고 있는데, 중국 대륙 측 대표인 해협양안관계협회 회장과 대만 측 대표인 재단법인 해협교류기금회 이사장이 양안 관계에 관하여 각 정부의 수권을 받아 업무를 처리하 26) 중국의 유명 검색엔진인 Baidu.com에서 协 议 나 协 定 이라는 단어를 검색하면, 상응하는 영어단어로 Agreement 가 제시된다. 한편, Arrangement 에 상응하는 安 排 라는 단어를 검색하면 장기계획이라는 의미를 가지고 있는 것으로 소개하고 있다.

172 170 통일과 법률 고, 그 권리와 의무는 각 소속 정부로 귀속되는 것으로 하고 있기 때문이다. 이는 ECFA가 가지는 국제법적 지위 27) 와 협정 체결 주체에 대한 법적 성격을 논하게 되는 근거가 되기도 한다. 28) 라. 조기자유화 ECFA는 서언과 본문(5장 16개 조항) 및 5개의 부속서를 포함하고 있으며, 본문은 제 1장 총칙, 제2장 무역과 투자, 제3장 경제협력, 제4장 조기자유화, 제5장 기타 등으로 구성되어 있다. 특히, 제4장 조기자유화에서는 상품무역 조기자유화, 서비스무역 조기 자유화에 대한 내용을 두고 있으며, 5개의 부속서에는 상품무역 조기자유화(Early Harvest; 早 期 收 获 ) 상품목록 및 세금 인하 계획, 상품무역 조기자유화 상품에 적용되는 임시 원산지 규정, 상품무역 조기자유화 상품에 적용되는 양자 간 긴급수입제한조치, 서비스무역 조기자유화 부문 및 개방조치, 서비스무역 조기자유화 부문 및 개방조치에 적용되는 서비스제공자의 정의 등을 규정하고 있다. ECFA의 목표를 조속히 실현할 수 있도록 양측은 부속서1의 상품과 부속서4의 서비 스무역부문에 재해 조기자유화 프로그램(Early Harvest Program, 이하 EHP라 함)을 실시 하는 데 합의하였다. 상품의 경우, 발효 후 6개월 내에, 서비스무역부문의 경우 발효 후 가능한 신속히 실시하도록 하고 있다(제7조 제1항, 제8조 제1항). 조기자유화 프로 그램에 따라 중국 대륙과 대만 간 무역 규모가 실제로 증가하는 효과가 있었으며, 현 재에는 조기자유화 프로그램보다 그 개방 폭이 훨씬 확대된 상품무역협정 협상을 준 비 중이다. 조기자유화 프로그램의 내용을 소개하면 다음과 같다. 구체적으로 상품무역 분야에 있어 대륙 측은 대만 측을 원산지로 하는 539가지 상품 에 대하여 관세를 인하하고, 농산물, 화학공업제품, 기계제품, 전자제품, 자동차 부속품 및 부품, 방직제품, 경공업제품, 야금제품, 측량측정제품과 의료제품 등 10개 종류가 이 에 속한다. 한편, 대만 측은 대륙 측을 원산지로 하는 267개 상품에 대해 관세를 인하 27) ECFA의 법적 지위에 대하여 대만 국내적으로는 하나의 중국 원칙에 따라 조약이나 국제서면협정이 아닌 1국내의 교류협력에 관한 합의로 해석되고 있으나, 대외적으로는 양안 간의 FTA 또는 경제 관계 에 대한 국제협정으로 설명하고 있다. 이는 GATT 제24조에 근거한 독립관세구역 의 개념으로 이해할 수 있다. 28) 김명아, 남북한과 양안의 4자간 경제구도변화와 법적 대응 방안에 관한 연구, 한중사회과학연구 제 10권 제2호, 한중사회과학학회, 2012, 39~41면.

173 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 171 하며, 석유화학제품, 기계제품, 방직제품 및 기타 제품 등 4개 종류를 포함한다. 양측은 조기자유화 프로그램의 시행 후 2년 내에 3단계에 걸쳐 조기자유화 상품에 대해 무관 세를 실현하게 되며, 그 시기는 매년 1월 1일로 한다(ECFA 부속서 1). ECFA는 2010년 9월 12일부터 발효되었으며, 조기자유화 프로그램은 2011년 1월 1일부터 시행되어오고 있다. 서비스무역 분야에서는 대륙 측의 회계, 컴퓨터 및 관련 서비스, 연구와 개발, 회의, 전문 설계, 스크린쿼터, 병원, 민용항공기의 보수 및 은행, 증권 보험 등 11개 분야에 대하여 대만 측에 더욱 개방된 조치를 취하겠다는 약속이 있었다. 대만 측은 연구와 개발, 회의, 전시, 특정제품의 설계, 스크린쿼터, 중개상, 스포츠엔터테인먼트, 항공기 컴퓨터 좌석 예약 시스템 및 은행 등의 9개 부문에 대하여 개방을 약속하였다(ECFA 부속서 4). 중국이 체결한 FTA 29) 중에서 조기자유화 프로그램을 두고 있는 경우는 ECFA 외에 도 중국-아세안 FTA와 중국-파키스탄 FTA가 있다. 서비스무역 협정이 2013년 6월 21일 체결된 바 있으나, 대만 측의 국내수용 절차인 입법원 비준을 남겨두고 있어서 아직 발효되지는 못하고 있는 실정이며, 따라서 현재 에는 조기자유화 프로그램 수준의 개방 폭 내에서의 서비스무역만 이루어지고 있는 상황이다. 마. ECFA 후속협정 ECFA에서는 ECFA가 체결된 후에도 양안은 후속협의를 계속 진행하여야 하며(제13 조), 상품무역, 서비스무역, 투자보장, 분쟁해결 등 개별 협정의 협상에 대하여서도 ECFA 발효 6개월 내에 협상을 시작하여 조속히 완성하도록 하고 있다(제4조 제1항). 상품무역 분야에 있어, 양측은 그 협상 내용에 다음과 같은 내용을 포함하기로 합의 하였다. 즉, a) 관세인하 또는 철폐 모델, b) 원산지 규정, c) 통관 절차, d) 무역에 대 한 기술장벽(TBT)'과 위생 및 식물 위생조치(SPS)'를 포함한 비관세조치, e) 반덤핑과 상계관세, 다자간 긴급수입제한조치와 양자 간 긴급수입제한조치를 포함한 무역구제조 치가 그것이다. 이후 본격적인 상품무역협정에 포함하여야 할 상품에 대하여서도 무관 29) 中 国 自 由 贸 易 区 服 务 网 ( 년 5월 9일 검색.

174 172 통일과 법률 세상품, 단계적 관세인하 상품, 제외상품 내지 기타 상품 등의 세 가지 부류로 구분하 기로 규정하였다(ECFA 제3조). 서비스무역 분야에 있어서도 양안은 서비스무역에 대한 제한 조치를 단계적으로 감 소 또는 철폐하기로 하였으며, 서비스무역의 발전을 위해 지속적인 노력을 기울이고 서비스무역 분야에 있어서의 협력을 강화하기로 하였다(제4조 제2항). 투자 분야에 있어서는 투자 보장 체계를 마련하고, 투자 관련 규정의 투명성을 제 고하며, 상대방에 대한 투자제한을 점진적으로 감소하기로 하였다. 또한 투자 원활화와 투자 촉진을 위하여 노력하기로 하였다(제5조). 30) 경제협력 측면에 있어, 양측은 ECFA의 효과성을 강화 및 확대하기 위하여 다음 사 항의 협력을 강화하기로 하였다. 즉, a) 지적재산권의 보호와 협력, b) 금융 협력, c) 무 역촉진 및 무역원활화, d) 통관 협력, e) 전자산거래 협력, f) 양측 산업협력의 분포와 중점 분야에 대한 연구, 양측 중대 프로젝트의 협력 추진, 양측 산업협력 중 발생하는 문제에 대한 해결의 협조, g) 양안 중소기업 협력의 촉진과 중소기업 경쟁력의 제고, h) 양안 상호간 경제 협력 사단법인 사무소 설치가 그것이다. 위에서 소개한 것과 같 이 지적재산권 보호나 금융 협력, 통관협력 등에 대한 협정은 체결된 바 있으며, 그 밖 에도 ECFA에서 정하고 있는 다양한 후속 협정 체결과 발효를 위하여 지속적으로 노 력 중이다. (1) ECFA 지식재산권 보호 협정 대륙 측 해협양안관계협회(해협회) 회장 천윈린과 대만 측 해협교류기금회(해기회) 이사장 장빙쿤은 2010년 6월 29일 충칭에서 ECFA 외에도 해협양안 지식재산권 보호 협력 협정( 海 峽 兩 岸 知 識 產 權 保 護 合 作 協 議 ) (이하, ECFA 지식재산권 협정 이라 함)에 서명한 바 있다. 즉, 해협양안 국민의 권익과 양안의 경제 과학기술 및 문화발전을 촉진하기 위하여, 해협양안관계협회와 재단법인 해협교류기금회가 양안의 지식재산권 보호 협력 사항에 30) FTA 체결 시에 투자협정을 포함하는 경우(NAFTA 내지 한-칠레 FTA)도 있지만, 대부분은 투자협정을 별도로 체결한다. 양자 간 투자협정은 투자보호와 투자자유화를 모두 포함하며, FTA의 경우에는 시장 접근서비스 무역규범과 투자자유화를 함께 포함할 수 있다. ECFA를 통해 양안 간의 경제협력은 투자 협정을 포함하는 형태로 발전할 것이 예상된다.

175 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 173 관한 평등한 협상을 통하여 17개 조항에 이르는 협정을 체결한 것이다. 동 협정에서는 ECFA 체결 당사자 간의 우선적 권리를 인정하고 있으며, 양측의 특 허 등의 심사 결과를 상호 이용할 수 있도록 하는 향후의 정책 협상을 추진하는 내용 에 동의하고 있어서 주목할 만하다. ECFA 지식재산권 협정은 협력의 목표와 우선권, 보호품목, 심사협력, 업계의 협력, 인증 서비스, 이행시스템, 업무교류, 업무계획, 비밀보호의무, 용도제한, 문서형식, 연락체계, 협 정의 이행과 변경, 분쟁해결, 미규정 사항, 발효 시기 등에 대한 내용으로 이루어져 있다. ECFA 지식재산권 협정은 2010년 6월 29일 ECFA 협정과 함께 체결되어 같은 해 9 월 12일 발효되었다. ECFA 지식재산권 협정의 특징을 살펴보면, 양측의 국내 지식재 산권 관련 법규와 절차에 따르도록 하고 있을 뿐 국제규범에 대한 언급이 없다. 이는 일반 FTA나 지식재산권 관련 조약과는 다소 다른 성격을 띠는 것으로서, 양안 관계의 특수성을 반영한 것이라 판단된다. 또한, 분쟁해결절차나 협정의 이행 및 변경에 대하여서도 향후 협상의 여지를 충분 히 남겨 두고 있는 점 등은 양안관계의 진전을 통한 구체적인 후속협의가 이루어질 수 있음을 시사하고 있다. (2) ECFA 투자보장 협정의 내용 ECFA 체결 이후 상품과 서비스, 투자, 분쟁해결, 산업 협력, 세관 협력 등의 6개 분 야에서 진행되어 온 후속 협상 중에서 투자 분야에 대한 협정인 ECFA 투자보장협정 ( 海 峽 兩 岸 投 資 保 護 和 促 進 協 議 ) 이 체결되었으며, 동 협정에서는 기체결 FTA 투자협정 의 요소들을 대부분 포함하고 있는 동시에 기존 양자 간 투자협정(BIT)에서는 다루지 않은 새로운 조항들을 포함하고 있다. 31) 즉, 중국에 투자한 대만 기업인들이 중국에 대하여 어려움을 토로한 투자보호조치가 상당 부분 보완된 것이다. 이러한 투자보장협정에 따라 경영권과 신변안전 등 중국 대륙과 대만( 兩 岸 ) 투자자 들의 권익보장을 제도화함으로써 건전한 투자환경을 조성하고 경제협력을 한층 가속 화하는 데 기여할 것으로 평가된다. 32) 31) 여지나, 중 대만 ECFA 투자보장협정의 주요 내용과 한 중 FTA에 대한 시사점, KIEP 오늘의 세 계경제 Vol. 12 No. 21, 대외경제정책연구원, , 2면.

176 174 통일과 법률 ECFA 투자보장협정은 18개의 조문과, 분쟁해결절차에 관한 부속서, 신변안전에 대 한 합의의 세 부분으로 이루어져 있다. 신변자유와 보장에 대한 해협교류기금회와 해 협양안관계협회의 공동인식 33) 이라는 명칭으로 신변안전에 대한 합의가 이루어졌으며, 협정 본문의 18개 조문 하단에는 투자보상분쟁 조정절차에 대한 부속서가 첨부되어 있 다. 협정 본문은 제1조 정의, 제2조 적용 범위와 예외, 제3조 투자대우, 제4조 투명성, 제5조 비합치조치와 투자제한의 점진적 철폐, 제6조 투자 촉진, 제7조 수용, 제8조 손 실보상, 제9조 대위변제, 제10조 송금, 제11조 혜택의 부인, 제12조 협정당사자 간 분 쟁, 제13조 ISD, 제14조 투자자 간 분쟁, 제15조 투자 협력 기제, 제16조 문서 형식, 제 17조 개정 방식, 제18조 발효 시기로 구성되어 있다. 동 협정에는 중국의 기체결 FTA 투자협정의 요소들이 대부분 포함되어 있으며, 투 자자 간의 분쟁과 신변 자유와 안전 보장에 대한 내용이 규정되어 있다. 투자의 정의에서는 일괄수주, 건설공정, 관리, 생산, 이익배당 및 기타 유사한 계약권 이 포함되어 있어 기존 FTA나 BIT에서의 투자의 범위보다 넓게 인정되어 있는 것이 특징이다. 투자자간의 분쟁은 보통 FTA에서는 언급하고 있지 않은 것이 일반적이나, 동 협정 제14조 3항에서는 투자자간의 분쟁(일방투자자와 상대당사국의 자연인, 법인, 기타 조 직)에 대하여 국제중재기관에 대한 중재 신청을 인정하고 있지 않으며, 34) 중국 대륙과 32) 김다영, 진통 끝 중국-대만 투자보장협정 체결, 타이베이무역관 해외시장정보 - FTA/무역협정 - 중국 투자뉴스 제311호, , 1~3면 참조(KOTRA 해외비지니스정보포럼 [global window]( globalwindow.org) 년 5월 9일 검색). 33) 海 基 會 與 海 協 會 有 關 海 峽 兩 岸 投 資 保 障 和 促 進 協 議 人 身 自 由 與 安 全 保 障 共 識 ' ( Item=403730&ctNode=3810&mp=19) 34) 여지나, 중 대만 ECFA 투자보장협정의 주요 내용과 한 중 FTA에 대한 시사점, 12면에서는 공공기 관과 정부를 동 분쟁해결제도의 적용범위에 포함하는 것으로 해석하고 있으나, 기타 조직( 其 他 組 織 ) 에 정부가 포함되는지, 공공기관의 범위를 어떻게 해석해야 할지에 대하여서는 논의의 여지가 있다. 제2조 7항에 의하여 정부조달은 동 협정의 적용이 제외되기 때문에 정부가 체결하는 상사계약은 한계 가 있고. 중국 민사소송법 제5조와 제48조에 대한 사법해석 민사소송법 적용 문제에 관한 의견( 关 于 适 用 < 中 华 人 民 共 和 国 民 事 诉 讼 法 > 若 干 问 题 的 意 见 ) 제40조에서도 기타 조직 의 범위를 1 적법하게 등기하여 영업허가증을 취득한 사영독자기업과 조합조직, 2 적법하게 등기하여 영업허가증을 취득한 조합형 연영기업, 3 적법하게 등기하여 영업허가증을 취득한 중외합작경영기업과 외자기업, 4 민정 부의 허가를 받아 등기하고 사회단체 등기증을 취득한 사회단체, 5 적법하게 설립하여 영업허가증을 취득한 법인의 지점, 6 중국인민은행, 각 전문은행이 각 지방에 설립한 지점, 7 중국인민보험회사가 각 지방에 설립한 지점, 8 허가를 얻어 등기하고 영업허가증을 취득한 향진, 가도, 촌단위 기업, 9 기타 동 규정의 요건에 부합하는 다른 형태의 조직 으로 규정하고 있을 뿐이다. 중국의 민 상사 계약

177 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 175 대만의 중재기관을 선택하도록 하고, 35) 양 당사자가 합의한 중재지에서 분쟁을 해결하 도록 하고 있다. 36) (3) ECFA 세관협정 2012년 8월 9일 ECFA 세관협정이 ECFA 투자보장 협정과 함께 체결되었으며, ECFA 세관협정은 양안 간 이중과세를 방지하고, 다른 국가나 지역과의 공평한 경쟁환경을 조성하는 기능을 가진 조세협정이며, 중국 대륙과 대만의 평등한 협상을 기초로 하고 있다. 37) ECFA 세관협정은 총5장 17개 조문으로 구성되어 있으며, 그 내용을 보면 제1장 총칙, 제2장 세관 절차, 제3장 세관 협력, 제4장 청구 절차, 제5장 기타로 규정되어 있다. 제1장 총칙에서는 정의 규정과 적용범위, 목적을, 제2장 세관절차에서는 편리화 조치 와, 위험관리, 투명도, 행정구제에 대한 내용을 담고 있다. 제3장 세관 협력에서는 협력 의 내용을 12가지로 정하고 있다. 제4장 청구 절차에서는 청구의 방식과 내용, 집행에 대한 규정을 두고 있으며, 제5장 기타에서는 연락체계와 비밀보호의무, 비용, 문서형식, 개정, 효력발생시기에 대하여 정하여 두고 있다. ECFA 세관협정에서는 2010년 6월 29일 체결된 ECFA 지식재산권 협정에서보다 조 금 더 진전된 규정 형식을 가지고 있다. 즉, WTO 규범과 WCO 규범에 따른 통관절차 의 시행에 관한 내용이나 ECFA 상품무역 원활화를 위한 ECFA 규정에 따르는 다양한 내용들이 그것이다. ECFA 세관협정 체결 후 양측 세관은 동 협정에 따라 ECFA의 원산지 판정과 관세 에 관한 기본 원칙을 정하고 있는 민법통칙( 民 法 通 则 ) 에는 그 근거 규정이 없기 때문에, 위의 사법해 석이 중국의 다양한 법규와 협정문에서 사용하고 있는 기타 조직 의 정의와 범위를 확정할 수 있는 근거 규정이 될 수 있을 것이다. 35) 또한 ISD 관련 규정에서는 중국 대륙과 대만의 특수한 관계를 감안하여 분쟁해결제도를 5가지 종류로 다양하게 규정하고 있다. 조정의 성격을 가진 다양한 기제 즉, 協 調 와 協 助, 調 解 가 규정되어 있으나 그 기능이 모두 중국 민사소송법, 인민조정법( 人 民 調 解 法 ) 내지 중재법 상의 조정( 調 解 )과 유사하여 중 재보다는 조정으로 보는 것이 좋을 것으로 판단된다. 이에 대하여 제3국 중재기관 또는 국제중재기관을 인정하지 않은 투자자 간 분쟁해결제도는 크게 의미가 없다고 보는 견해들도 있다(김다영, 앞의 글, 3 면). 36) 중재 관련 법규에서는 일반적으로 중재기관 소재지를 중재지로 간주하므로, 제3국이 중재지가 될 확 률은 극히 낮다고 평가된다. 37) 대만 재정부( 財 政 部 h) 홈페이지( - 首 頁 - 工 作 重 點 - [ 兩 岸 租 稅 協 議 ]의 내용을 참조.

178 176 통일과 법률 율 부과 기준에 대한 다양한 내부 지침을 마련한 바 있다. 향후 ECFA 상품무역협정이 체결되면 동 ECFA 세관협정에도 상당한 변경이 있을 것으로 예상된다. (4) ECFA 서비스협정 2013년 6월 21일 상해( 上 海 )에서 체결된 해협양안 서비스 무역 협정( 海 峡 两 岸 服 务 贸 易 协 议 ) (ECFA 서비스협정으로 약칭)은 양안 간의 서비스 무역 자유화를 실현하기 위 한 의지의 결과물로 볼 수 있다. 시장진입요건 완화와 지분제한의 취소, 경영범위와 경 영지역의 확대, 심사허가권한의 하급 기관으로의 이관, 시장진입에 대한 편리성 제공 등의 내용을 포함하고 있는 동 협정은 아직 대만 입법원의 비준 절차를 남겨두고 있는 상태이다. 다만, 대만 내부의 반대 여론에 부딪히고 있는 상황과 대선이 가까워 온 점 등을 비추어 볼 때 동 협정의 발효시기는 대만의 국내적인 제도적 법적 절차상의 문 제를 해결한 이후로 예상된다. 다만 이러한 우려에 대하여 대만 정부는 적절한 관련 조치를 취할 것이라고 공언하였으며, 38) ECFA 무역협정으로 인하여 독점이나 과점 등 부당한 행위가 발생하는 경우에는 관련 법률을 적용하도록 하며, 필요한 경우 투자를 철회할 것이라고 밝히고 있는 상태이다. 39) ECFA 서비스협정 본문은 총4장 24개 조문으로 구성되어 있으며, 부속서 1 서비스 38) 필자가 2014년 5월 2일 대만에서 진행한 관련 인사들에 대한 인터뷰 내용과 관련 보도( 台 湾 学 生 号 召 大 规 模 反 服 贸 示 威, 2014 年 03 月 28 日, 财 新 网 보도( 년 5 월 9일 검색))에 따르면, 2014년 3월 18일의 대규모 학생시위의 원인으로는 1. 대만의 독립성 확보, 2. 행정권력의 ECFA 체결에 대한 독점적 행사 반대, 3. 입법원의 ECFA 서비스협정 각 조문에 대한 실질 심사 진행, 4. ECFA 체결과정에 대한 공개적이고 공평한 의견 수렴 절차 요구 등을 들 수 있다. ECFA 발효시에는 대만 국내적으로 하나의 중국 원칙에 따라 체결된 것으로 입법원의 실질심사를 거칠 필요가 없이 형식심사만으로 비준하는 것으로 해석되었으나( 大 法 官 解 釋 釋 字 第 329 號 ), 2013년 ECFA 서비스협정에 대하여서는 대규모 학생시위에서 이 부분에 관한 절차상의 문제점과 국민의 감독 심사권리를 제기하였고, 소관 행정부문은 조문별 실질심사 에 동의하기에 이르렀다. 대만 정부도 아시 아태평양 지역에서의 선도적인 FTA 추진을 목표로 하고 있어서 앞으로 FTA 홍보와 공개적 의렴수렴 통로를 마련해 갈 것으로 예상되며, 법 제도적 절차를 함께 보완해 갈 것으로 전망된다. 참고로, 대만의 中 華 民 國 憲 法 本 文 제7장 司 法 제78조에서는 사법원( 司 法 院 )이 헌법에 대한 해석권 을 가지며, 법률과 명령에 대한 통일적인 해석의 권한을 가진다. 고 규정하고 있는 바, 헌법상 조약에 대한 함의와 입법원 심의를 거쳐야 하는지 여부에 대한 1993년 12월 24일의 사법원 대법관해석 제329 호( 大 法 官 解 釋 釋 字 第 329 號 )에서는 대만과 대륙 간의 체결하는 협의는 본 해석에서 가리키는 국제서 면협정이 아니므로, 입법원 심의를 거치지 아니하며, 본건 해석의 범위에도 포함되지 않는다( 臺 灣 地 區 與 大 陸 地 區 間 訂 定 之 協 議, 因 非 本 解 釋 所 稱 之 國 際 書 面 協 定, 應 否 送 請 立 法 院 審 議, 不 在 本 件 解 釋 之 範 圍, 併 此 說 明 ). 고 규정하고 있다. 39) 마잉주 총통, 서비스무역협정 체결 목적은 대외경제 영역 확대, BreakNew ( com/sub_read.html?uid= 년 5월 9일 검색)

179 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 177 무역 양허안 과 부속서 2 서비스제공자에 관한 구체적 규정 이 포함되어 있다. 제1장 총칙에서는 본 협정의 목표와 정의규정, 적용범위에 대하여 규정하고 있으며, 제2장 의무 및 규범에서는 공평대우와 정보공개 및 제공, 관리규범, 상업행위, 긴급상 황의 협상, 지급과 송금, 대외수지평형에 대한 제한의 확보, 예외, 협력 규정에 대한 내 용을 담고 있다. 제3장 구체적 양허에서는 시장개방과 기타 양허에 관한 내용 및 구체 적 양허표, 서비스무역 제한의 점진적 축소, 양허표의 수정에 대한 규정을 두고 있으 며, 제4장 기타 조항에는 연락기제, 심의, 분쟁해결, 문서형식, 부속서, 개정, 효력 발생 에 대한 규정이 있다. 이번 ECFA 서비스협정에서는 중국 대륙 측이 80개 품목(비금융 65개, 금융 15개)을 개방하고 있어 중국의 WTO 양허안을 초과한 것으로 알려져 있다. 대만 측에서는 64 개 품목(비금융 55개, 금융9개)을 양허하였으며, 그 중 37개 항목은 대륙 자본의 투자 에 대한 미개방 품목이었다. 협정문이 발효하게 되면 대만의 서비스업계는 협정을 이 용한 다양한 혜택을 누리게 될 것이며 다른 국가들보다 유리한 조건으로 중국 대륙 시 장에 진출할 수 있을 것으로 예상되고 있다. 40) ECFA 서비스협정 제2장 제3조 적용범위 제3호에서는 WTO 서비스무역협정(GATS; The General Agreement on Trade in Services)상의 자연인의 이동에 관한 부속서 내용을 적절히 조정하여 동 협정에 적용하도록 하고 있다. 이는 인력이동과 관련된 내용으로 서 ECFA 서비스협정에서 뿐만 아니라, 한-중FTA나 한-중-일FTA에서도 중요한 내용으 로 다루어지고 있다. 41) ECFA 서비스협정에서 GATS 규범의 적용 가능성을 도입한 것 은 향후 ECFA 서비스협정에 따른 양국의 개방 정도를 점진적으로 WTO 양허안 수준 이상 끌어올리려는 의도가 깔려 있는 것으로 해석된다. 또한, 제2조 정의 규정 제5호 이하에서 서비스제공자 의 개념에 상업존재( 商 業 存 在 ) 라는 표현을 사용하고 있는 바, 이는 GATS 서비스 분야 공급 형태(Mode) 중에서 다른 회원국의 영토에 주재하면서 한 회원국의 서비스 제공자가 상업적 목적으로 서 비스를 공급하는 상업적 주재(Commercial Presence(Mode 3))'에 해당하는 내용으로 파 40) 대만 행정원( 行 政 院 ), 兩 岸 服 務 合 作 的 第 一 步 加 入 區 域 整 合 的 一 大 步 - 海 峽 兩 岸 服 務 貿 易 協 議 問 答 集, , 5면( 년 5월 9일 검색). 41) 최영렬, 한 중 일 FTA와 인력이동 : Mode 4를 중심으로, 한국직업능력개발원, , 5면

180 178 통일과 법률 악할 수 있다. 동조 제9호에서 상업존재 란 형태를 불문한 상업 또는 전문기관을 가리 키는 것으로서 일방당사국에서 1) 설립, 인수하거나 흡수합병 또는 2) 1개 지점 내지 대표처를 설립하거나 유지하는 방식을 포함한다고 규정하고 있는 것과 관련하여 살펴 볼 수 있을 것이다. 동조 제3호에서 사람( 人 ) 이란 자연인과 법인을 가리키는 것으로 서, 제5호 이하에서 서비스제공자 의 정의를 양안 일방으로서 서비스를 제공하는 모 든 사람( 任 何 人 ) 으로 하고 있는 점이나 제3조 3호의 규정과 관련하여서 보더라도 GATS 규정과의 관련성을 배제할 수 없을 것이다. 42) 한편, 제9조 지급과 송금에서는 본 협정 제10조의 대외수지평형을 확보하기 위한 제한의 경우를 제외하고는 일방이 구체적 양허안과 관련된 경상항목의 거래에 대하여 대외자금 송금과 지급 실시에 제한을 두어서는 안 되도록 규정하고 있어서, 향후 중 국 대륙과 대만의 자유로운 외환거래 가능성을 열어두고 있다. 한-중 FTA 내지 한-중 -일 FTA를 준비하고 있는 우리나라 입장에서도 이에 대하여 주목할 필요성이 있을 것이다. 그러나, ECFA 서비스협정은 아직 대만 입법원의 비준을 통과하지 못한 상태 로서 발효시기는 향후 대만의 TPP와 RCEP 가입 43) 과 속도를 같이할 것으로 예상된 다. 44) ECFA 서비스협정은 중국과 FTA 협상을 하고 있는 우리나라에도 일정한 시사 점을 줄 수 있으므로, 향후 재협상 여부 등에 대하여 지속적으로 관심을 기울여야 할 것이다. 45) 42) GATS에서는 서비스 분야 공급형태를 1. 한 회원국이 영토에서 다른 회원국 영토로 서비스를 공급하 는 국경 간 공급(Mode 1, cross-border supply)과 2. 한 회원국 영토 내에서 다른 회원국의 서비스 소비 자에게 서비스를 공급하는 해외소비(Mode 2, consumption abroad), 3. 다른 회원국의 영토에 주재하면서 한 회원국의 서비스 공급자가 상업적 목적으로 서비스를 공급하는 상업적 주재(Mode 3, commercial presence), 4. 한 회원국의 자연인이 다른 회원국의 영토에 주재하면서 서비스를 공급하는 자연인주재 (Mode 4, presence of natural persons) 등의 4가지 형태로 분류한다. 따라서, ECFA 서비스협정에서의 Mode 4는 중국이 체결한 FTA 중 상당히 높은 수준의 개방이라고 평가할 수 있다. 43) 譚 瑾 瑜, 台 灣 在 亞 太 區 域 經 濟 整 合 中 的 挑 戰 與 因 應 策 略, FTA, 東 亞 區 域 經 濟 整 合 與 台 灣 角 色 : 機 會 與 挑 戰, 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, , 116면. 44) 년 5월 9일 검색. 45) 본 논문은 중국-대만 ECFA와 그 후속협정들에 대한 추진연혁과 배경, 주요내용에 대하여 소개하고, 중국-홍콩 CEPA와의 비교를 통하여 남북경협에 대한 일정한 시사점을 제공하는 것을 목적으로 하므 로, ECFA 서비스협정에 관한 상세한 분석 및 검토는 다른 기회를 통하여 지속하여 연구성과를 소개 하기로 한다.

181 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 179 Ⅲ. ECFA와 중국-홍콩 CEPA와의 비교 1. 법적 성격 중국과 홍콩, 마카오 간에 이루어진 CEPA(Closer Ecomomic Partnership Arrangement) 에 대하여서는 홍콩특별행정구기본법( 中 华 人 民 共 和 国 香 港 特 别 行 政 区 基 本 法 ) 과 마카 오특별행정구기본법( 中 华 人 民 共 和 国 澳 门 特 别 行 政 区 基 本 法 ) 을 근거로 하고 있는 국내 에서의 약정이라는 의견과 WTO 협정을 근거로 하는 국제조약으로서 국제법의 범주에 있는 것이라는 의견, 그리고 국제조약은 아니지만 일부의 내용은 WTO 규칙의 규범 하에서 주권국가 내부의 특수한 약정 또는 역내협정이라는 의견이 있다. 46) 특히, 중국 대륙 학자들은 대부분 CEPA는 국제조약이 아닌 부분적 내용이 WTO 규칙의 규범과 조정을 받는 한 주권국가 내의 서로 다른 단독관세지역 정부 간에 체결된 역내 협정이 라고 주장하고 있다. 47) ECFA의 경우에는 CEPA의 법적 성격이 가지는 특징보다 더욱 복잡한 양상을 보이 게 된다. 즉, 대만에 대하여 중국 국내법에서는 홍콩이나 마카오에 대하여 제정한 특별 행정구기본법과 같은 기본법 형태나 명칭의 법률은 존재하지 않기 때문이다. 1994년 전국인민대표대회 상무위원회가 제정한 대만동포 투자보호법( 中 华 人 民 共 和 国 台 湾 同 胞 投 资 保 护 法 ) 에서는 제1조에서 그 입법 목적을 대만 동포의 투자를 보호하 고 격려하며, 해협양안의 경제발전을 촉진하기 위하여'라고 밝히고 있을 뿐, 위의 홍콩 특별행정구기본법 제1조에서와 같은 홍콩특별행정구는 중화인민공화국과 분리할 수 없는 일부이다'와 같은 선언적 규정은 찾아 볼 수 없다. 중국 대륙 정부는 대만에 대해 정치, 외교, 경제, 군사 면에서의 통치권을 실제로 행 사하고 있지 않으며, 대만동포 투자보호법은 투자 관련법으로서 기능하고 있을 뿐, 홍 콩특별행정구기본법 제2조에서 밝히고 있는 전국인민대표대회는 홍콩특별행정구에 동 법 규정에 따라 고도의 자치를 수행하도록 권한을 수여하며, 행정관리권, 입법권, 독립 46) 국제법상 조약은 국제법 주체 간에 국제법에 근거하여 체결하는 것으로서, 이를 근거로 그 상호간의 권리와 의무를 확정한다. 대만이 국제법상의 주체인가에 관하여 중국 대륙정부와 대만 정부는 다른 시각을 보이고 있다(김명아, 남북한과 양안의 4자간 경제구도변화와 법적 대응 방안에 관한 연구', 40면). 47) 마광, 해협양안 경제협력 기본협정에 대한 연구, 중국법연구 제15집, 한중법학회, , 210면.

182 180 통일과 법률 된 사법권과 종심권을 향유하도록 한다'와 같은 구체적인 규정도 두고 있지 않다. 또한, 중국과 대만은 2001년 12월 11일과 2002년 1월 1일에 각각 WTO에 별도로 가 입하였으며, 가입 공식명칭은 중화인민공화국(People's Republic of China)'과 대만 팽 호 금문 마조 단독관세지역(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu)'이다. 48)49). 국제법상 조약은 국제법 주체 간에, 주로 국가 간에 체결하는 것이지만, WTO설립협 정 제12조 50) 에 따르면 독립된 관세영역은 대외무역관계 및 다자간 무역협정 등에 가 입할 수 있고, WTO 규범하에서 이루어지는 FTA도 체결할 수 있다. 따라서 ECFA의 법적 성격을 조약이 아닌 것으로 해석하는 것보다는 조약으로 해석하는 것이 타당한 것으로 생각되며, CEPA와 비교하여 ECFA의 명칭을 살펴보더라도 Arrangement'와 Agreement'임을 고려한다면, 51) 국제법상의 조약 또는 협정으로 해석할 여지가 충분하다. 한편, ECFA의 체결에 정부가 직접 관여하지 않고 민간단체를 이용하여 체결한 점은 중국 대륙과 대만의 이러한 특수 상황을 잘 반영한 점이라 하겠다. 중국 대륙 측 대표인 해협양안관계협회 회장과 대만 측 대표인 재단법인 해협교류 기금회 이사장이 양안 관계에 관하여 각 정부의 수권을 받아 업무를 처리하고, 그 권 리와 의무는 각 소속 정부에로 귀속되므로 양측 정부에 대한 구속력을 가지는 것으로 해석하기도 한다. 52) 48) 49) 홍콩과 마카오는 WTO의 창설회원이고, 중국과 대만은 순차적으로 각각 WTO에 가입한 바 있다. 중국 정부 입장에서 보는 경우 중국이 4개의 WTO 회원자격을 가지는 1국4석 형식을 지니고 있는 것으로 해석하기도 한다(마광, 앞의 글, 206~208면; 王 瑞, 兩 岸 間 經 濟 貿 易 에 관한 法 的 硏 究 ', 중국법연구 제 12집, , 102~106면). 50) Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization Article XII Accession 1. Any State or separate customs territory possessing full autonomy in the conduct of its external commercial relations and of the other matters provided for in this Agreement and the Multilateral Trade Agreements may accede to this Agreement, on terms to be agreed between it and the WTO. Such accession shall apply to this Agreement and the Multilateral Trade Agreements annexed thereto. 51) 강효백, 중-홍콩 CEPA와 중-대만 ECFA의 비교 연구', 중국법연구 제15집, 한중법학회, , 190~191면. 52) 마광, 앞의 글, 211면.

183 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 181 이러한 특수성은 ECFA가 가지는 체결주체의 특징이 되며, 민간기구의 협상이 양측 정부를 구속하는 점에서 조약으로서의 성격을 논하게 되는 근거가 되기도 한다. 53) 2. 상품무역 분야 조기자유화 프로그램 중국-대만 ECFA의 상품무역 분야 조기자유화(EHP) 목록에서는 중국 539개, 대만 267개 품목을 대상으로 하고 있다. 중국의 EHP 목록의 구성을 살펴보면, 농산품 18개 품목, 기계 107개 품목, 석유화학 88개 품목, 자동차부품 50개 품목, 방직 136개 품목, 전자, 경공업, 금속, 의료계측기 및 의료제품 등을 포함하고 있다. 이에 반하여, 대만의 EHP 목록에서는 석유화학 42개 품목, 기계 69개 품목, 방직 22 개 품목 등이 주를 이루고 있다. 조기자유화 목록에 포함되어 있는 품목에 대하여서는 ECFA EHP 발효 이후 관세율 을 매년 일정비율로 감소하여 3년차에는 무관세가 되도록 설계하였다. ECFA 부속서 2는 조기자유화 프로그램 해당 품목 판정을 위한 임시 원산지 규정이 며, 원산지 결정 기준, 최소가공원칙, 직접운송원칙, 포장 및 용기, 세트상품 등의 다양 한 규정이 조기자유화 품목 원산지 판정에 적용된다. 3. 서비스무역 분야 조기자유화 프로그램 중국-홍콩 CEPA의 개방수준과 중국-대만 ECFA가 서로 유사한 것으로 평가되고 있 으나, 54) 금융 분야의 경우 ECFA의 EHP가 CEPA의 EHP 보다는 좀 더 높은 수준의 개 방을 양허한 것으로 평가할 수 있다. 다만, CEPA에서는 10년에 걸친 보충협정을 통하 여 점진적으로 서비스무역 분야의 개방 수준을 계속 높이고 있으며, 55) ECFA 서비스협 53) 김명아, 남북한과 양안의 4자간 경제구도변화와 법적 대응 방안에 관한 연구', 39~41면. 54) 여지나 박민숙, 중 ASEAN FTA 투자협정의 내용과 시사점, KIEP 지역경제 포커스, 09-44호, 대 외경제정책연구원, , 74~75면. 55) CEPA IX와 CEPA X, CEPA XI(중국-홍콩 제10차 보충협정, 2013년 8월 29일 체결, 2014년 1월 1일부 터 발효)에 이르는 지속적인 보충협정을 통하여 중국-홍콩 CEPA는 총 65개 서비스 분야에서 403개의 개방조치를 취한 바 있으며, 금융협력 분야에 대한 개방조치도 확대되고 있다. 상세한 내용은 홍콩 경

184 182 통일과 법률 정 또한 현재 체결되어 대만 입법원의 비준 절차를 기다리고 있는 상태이기 때문에 앞 으로도 개방 수준과 범위는 계속 확대될 것으로 예상된다. 중국은 대만에 대하여 회계, 은행, 보험, 증권, 설계, 의료 서비스, 시청각, 항공기 수 리, 컴퓨터 관련 서비스, R&D, 회의 등의 11개 분야에 대하여 조기자유화를 실시하고, 대만은 중국에 대하여 R&D, 회의, 전시, 특정제품 설계, 영화, 스포츠 레저, 유통, 항공 자동예약시스템 서비스, 은행 등의 9개 분야에 대한 조기자유화를 실시한다. 설계 서비스 양허안은 국경 간 공급과 해외소비를 개방하고, 상업적 주재에 대하여 합자, 합작 및 독자기업 설립을 내용으로 하고 있다. 또한, 의료 서비스에 대하여서는 상업적 주재에 대하여 합자 및 합작 병원 설립을 허용하고, 상해, 강소, 복건, 하남성에 대한 독자 병원 설립을 허용한 바 있다. CEPA 체결 이후 수년이 지나서야 CEPA Ⅷ에서 처음 독자 병원 설립이 허용된 것에 비하면 상당한 개방 조치로 해석이 가능할 것이다. 회계 서비스 분야에 대하여서는 CEPA에서 5년으로 하고 있는 임시 회계 경영 허가 증의 유효기간에 대하여 ECFA에서는 1년으로 정한 바 있다. 컴퓨터 관련 서비스와 컨 벤션 및 전시 서비스의 경우, GATS 양허안에서는 Joint Venture만 허용하던 것에서 나 아가 CEPA EHP와 ECFA EHP에서는 독자기업 설립을 허용한 바 있다. R&D의 경우, CEPA EHP와 마찬가지로 ECFA EHP에서도 개방하고 있으며, 운송서비스는 CEPA Ⅷ 에서와 마찬가지로 항공기 유지보수 서비스에 대한 합자, 합작 및 독자기업 설립을 허 용하고 있다. 중국-대만 ECFA 조기자유화 프로그램(EHP)에 따른 금융업 개방 내용에 대하여서는 WTO 가입 양허안과 중국-홍콩 CEPA과 비교하여 자세히 살펴볼 수 있겠다. 정리하면 다음 <표 3>과 같다. 56) 제국 홈페이지( CEPA 제10차 보충협정 규정(Supplement X to CEPA (signed on 30 August 2013)을 참조. 56) 지만수 이승신 여지나, 중국-대만 ECFA의 주요 내용과 시사점, 5면의 표들을 수정 보완한 표임.

185 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 183 <표 3> 중국의 금융업 개방 수준 비교표 구분 개방내용 WTO 가입 개방수준 중국-홍콩 CEPA 중국-대만 ECFA 독자은행 및 지점 설 립 신청 요건 인민폐 업무 신청 요건 대표처 설립 3년 이상 중국 내 영업 3년 이 상, 신청 전 2년 연속 이익 대표처 설립 1년 이상 (CEPA Ⅷ) 중국 내 영업 2년 이 상, 신청 전 1년 이상 이익(CEPA Ⅷ) 대표처 설립 1년 이상 중국 내 영업 2년 이 상, 신청 전 1년 이 상 이익 은행 중국내 대만기업 대 상 위안화업무 중소기업 대상 전문 금융기관 설립 이익 요건 산정 방식 대만은행의 중국설립 을 위한 편리조치( 绿 色 通 道 ) 보험 증권 시장진입조건을 총자 산 50억 달러 이상, 영 업력 30년 이상, 2년 이상 중국 내 대표처 설립 홍콩자본으로 설립된 중국 내 영업 은행이 중국 관련 법규에 따 라 설립(CEPA Ⅷ) 중국 내 모든 지점의 이익을 합산(CEPA I) 시장 진입 조건 충족 을 위한 구조조정 및 전략적 합병 허용 (CEPA I) 홍콩 영주권자는 중 국 증권 및 선물업 자격획득을 위한 교 육 이수 후에 시험합 격하면 자격 취득(전 문지식 시험 면제) 개설 1년, 1년 이상 이익 중국에서 영업 중인 대만은행이 중국 관 련 법규에 따라 설립 중국 내 모든 지점이 이익을 합산 중서부와 동북부지 역에 대만 은행 개설 시 특별절차 시장 진입 조건 충족 을 위한 구조조정 및 전략적 합병 허용 대만 금융사의 QFII 57) 자격 신청허용, QDI I 58) 가 투자 가능한 금융파생상품거래소 리스트에 대만증권 거래소와 선물거래 소를 조속히 포함, 대만 증권업 종사자 의 중국 종사자격 및 영업 자격 취득 절차 간소화 57) Qualified Foreign Institutional Investor( 合 格 的 境 外 机 构 投 资 者 ) 58) Qualified Domestic Institutional Investor( 合 格 的 境 內 机 构 投 资 者 )

186 184 통일과 법률 4. 무역구제조치 중국-홍콩 CEPA에서는 상품무역에 대하여서는 반덤핑조치를 적용하지 않는다고 규 정하고 있으나, ECFA에서는 이에 관한 규정이 없다. 또한, 보조금 및 상계조치 관련 규정에 대하여서 중국-홍콩 CEPA에서는 양자가 WTO 보조금 및 상계조치에 관한 협정과 GATT 1994 제16조를 준수하고, 양자의 원산 지 수입상품에 대하여서는 보조금 상계조치를 적용하지 않는다고 규정하고 있으나, ECFA에서는 이에 관한 규정이 없다. 59) Ⅳ. ECFA의 남북경협에 대한 비교 및 시사점 1. 남북경협의 체결 주체와 법적 성격 남북한은 2000년 12월 16일 남북한장관급회담에서 2000년 6월의 남북공동선언에서 합의한 경제교류 및 상호협력을 구체적으로 실천하기 위하여 남북사이의 투자보장에 관한 합의서, 남북사이의 소득에 대한 이중과세방지합의서, 남북사이의 상사분쟁해결 절차에 관한 합의서, 남북사이의 청산결제에 관한 합의서(이하, 동 4개 합의서를 남북 경협합의서로 약칭)에 각각 서명하였고, 동 남북경협합의서는 2003년 8월 18일 남북한 간 발효통지문의 상호 교환을 통해 공식 발효되었다. 60) 이러한 남북경협합의서의 법적 성격과 관련하여 남북경협합의서를 조약으로 추진할지 또는 이행법률로 추진할지의 여부를 중심으로 상당한 법리적 논쟁이 전개되어 왔다. 61) 59) 이상모, 중국이 체결한 FTA 주요조문 비교분석, 한국법제연구원, 2012, 75면. 60) 남북경협의 체결 주체와 법적 성격에 관하여서는 김명아, 남북한과 양안의 4자간 경제구도변화와 법 적 대응 방안에 관한 연구, 48~51면의 내용을 많은 부분 인용하였다. 61) 2005년 12월 29일 제정된 남북관계 발전에 관한 법률 에서는 남북 간에 진행되는 회담과 합의서 작성 등과 관련하여 법적 근거를 명확하게 함으로써 남북관계의 투명성과 일관성을 확보하도록 하였으며, 법리적으로 논란이 많았던 남북회담 대표의 임명, 남북합의서의 체결 공포, 공무원의 북한지역 파견 등에 대한 법적 근거를 마련하였다(신현윤, 남 북 경제협력 활성화를 위한 법제 정비방안, 저스티 스 통권 제106호, 한국법학원, , 152면).

187 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 185 가. 체결 주체 2000년 3월 9일 김대중 대통령의 베를린 선언을 통하여 정부차원에서의 남북교류협 력을 본격적으로 추진하기 위하여 남북대화의 재개를 제의하고, 2000년 4월 8일 남북 간 특사합의를 통하여 남북정상회담의 개최에 대한 합의를 이끌어 내었다. 2000년 6월 15일 평양에서 진행된 김대중 대통령과 김정일 국방위원장 간의 남북정상회담에서 경 제 사회 문화 분야 등에서의 교류 협력 등에 합의함으로써 경제분야에서의 협력사 업이 활발하게 추진된 바 있다. 이러한 남북한 간의 경제협력사업이 보다 안정적이고 체계적으로 이루어질 수 있도록 두 번의 남북경제협력실무접촉을 통하여 2000년 12월 6일 남북장관급회담에서 남측의 박재규 통일부장관과 북측의 전금진 내각참사가 남북 경협합의서에 각각 서명하였다. 62) 이후 2003년 8월 31일부터 남북 간에 발효되었으며, 남북경협합의서의 후속조치를 위해 2003년 7월 31일에는 남북사이에 거래되는 물품의 원산지 확인 절차에 관한 합의서 가 채택되었고, 동 합의서는 체결 30일 이후부터 시 행되었다. 이에 비하여, ECFA는 중국 측 대표 해협양안관계협회 회장과 대만 측 대표 재단법 인 해협교류기금회 이사장이 서명하여 그 체결주체가 정부가 아닌 민간기구라는 특징 을 지니고 있다. 63) 즉, 해협양안관계협회와 해협교류기금회는 형식상 민간성격을 띠고 있지만, 그 정관에서 정부의 위탁을 받아 공권력을 집행할 수 있는 기관으로 규정되어 있어서 ECFA의 체결주체로서 기능할 수 있도록 하고 있다. 64) 62) 우리 헌법 제6조 제1항에는 헌법에 의하여 체결, 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내 법과 같은 효력을 지닌다고 규정되어 있으며, 제73조에는 조약의 체결 비준권을 국가를 대표하는 대 통령만이 행사할 수 있도록 규정하고, 제89조 제3호에서는 조약의 체결, 비준에 대하여는 국무회의의 심의를 거치도록 하였고, 제60조 제1항에서는 국가의 중요정책이나 국민의 권리, 의무와 관련된 중요 한 조약에 대하여는 국회의 동의를 거치도록 하고 있다. 정부대표에 관련된 규정은 조약법에 관한 비 엔나협약과 정부대표 및 특별사절의 임명과 권한에 관한 법률에서 각각 규정하고 있는 바, 동 협약 제7조 2항 (a)에서는 조약의 체결에 관련된 모든 행위를 수행할 목적으로서는 국가원수, 정부수반 및 외무부장관은 그의 직무상, 전권위임장을 제시하지 아니하여도 자국을 대표하는 것으로 간주된다. 동 법률 제2조에서는 누구든지 이 법 또는 다른 법률에 의하지 아니하고는 정부를 대표하여 조약에 서명 또는 가서명할 수 없도록 하고 있으며, 제3조에서는 외교부장관이 조약의 서명 또는 가서명에 있어서 정부대표가 된다고 규정되어 있고, 제5조 1항에서는 정부대표를 외교부장관이 임명하되, 중요사항에 관하여 교섭하거나 중요조약에 대하여 서명 또는 가서명 하는 경우에는 외교부장관의 제청으로 국무 총리를 거쳐 대통령이 임명하는 자만이 이를 행할 수 있도록 되어 있으며, 동조 제3항에서는 정부대 표에게 발급하는 전권위임장에는 외교부장관 또는 대통령이 서명하도록 되어 있다. 63) 64) 대만( 中 華 民 國 )의 사법원 대법관해석( 大 法 官 解 釋 ) 제329호( 釋 字 第 329 號 )에서는 헌법에서 가리키는 조

188 186 통일과 법률 나. 법적 성격 남북경협합의서는 국민의 권리 의무와 직접적으로 관련되는 사항을 포함하고 있으 며, 65) 동 합의서에 대한 법적 기속력 여부가 문제되기도 하였다. 66) 이는 북한의 국제 법적 지위와도 관련된 것이며, 이는 중국의 양안관계와도 상당부분 유사한 부분이 있 다 할 것이다. 즉, 북한을 사실상의 당국 또는 사실상의 지방적 정부라는 국제법적 지위를 인정할 것인가의 문제에 있어서 우리 헌법 제3조와 제4조, 북한 헌법 제3조와 제4조에 대한 규정 해석이 전제가 되어야 할 것이다. 우리 헌법 제3조는 한반도와 부속도서를 대한 민국의 영토라고 규정하고 있어서, 북한을 사실상의 당국 또는 사실상의 지방적 정부 로서 실효적 지배를 완성한 국가적 실체로서 타국의 승인여부와 관계없이 그 정치적 실체를 인정하게 되면, 67) 헌법에 충돌할 가능성이 있는 것이다. 68) 약은 우리나라(주관기관이 권한을 부여한 기구 또는 단체를 포함)가 기타 국가(수권을 부여한 기관 또 는 단체를 포함) 또는 국제조직과 체결하는 국제서면협정으로써, 명칭에서 조약 또는 공약을 사용하는 경우 또는 기타 명칭으로 그 내용이 직접적으로 국방, 외교, 재정, 경제 등의 국가 중요사항 또는 직 접적으로 인민의 권리의무에 미치거나 법률상의 효력을 갖는 경우를 말한다. 그 명칭에 조약 또는 공 약 내지 협정 등을 사용하는 경우에는 당연히 입법원의 심의를 거쳐야 한다. 고 하여 해기회와 해협 회의 체결주체에 대한 법적 지위를 준용할 수 있으나, 동 해석에 따르면 ECFA는 헌법상의 조약 이 아니어서 일정한 제약이 따르게 된다. 그러나 현재 대만에서 일어나고 있는 ECFA 서비스무역협정 반 대 시위에서는 ECFA 서비스협정에 대하여서도 입법원의 실질심사 절차를 통하여 조문별 심의를 진행 하도록 하고, 협정체결 절차에 있어서 정보공개와 의견수렴 절차를 충분히 거치도록 요구하고 있다. 따라서 우리나라에서 남북합의서를 두고 진행되었던 법적 지위와 성격을 둘러싼 다양한 논의와 유사 한 해결방안에 대한 연구가 대만에서도 활발히 진행될 것으로 예상된다. 65) 1991년 2월 13일 체결한 남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서에서는 나라 사이의 관 계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특정관계라는 것을 인정하고 평화통일을 성취하기 위한 공동의 노력을 경주할 것을 다짐하였다. 남북기본합의서나 남북경제협력합의서 또한 현재의 남북관계가 가지는 특수한 이중성을 잠정적 특수관계라는 개념으로 수용하고 있다. 66) 김광길, 남북합의서의 체결절차 연구, 통일과 법률, 법무부, , 24~26면; 이상훈 금창섭, 남 북기본합의서 및 남북경협합의서의 법적 성격에 대한 고찰, 법제처 홈페이지( - 지식창고 - [남북법제연구자료], 2008, 37면. 67) 제성호, 남북합의서에 대한 국내법적 효력부여방안, 법제처 남북법제연구반 간담회 자료집, 2003년, 5~32면. 68) 남북교류협력에 관한 법률 내지 북남교류협력에 관한 법률에서는 남북경협을 민족내부거래로 정하고 있는데 이는 GATT 규정과 관련하여 복잡한 법적 문제점을 포함하고 있다. 한미FTA와 한중FTA를 고 려하더라도 남북한의 거래에 대한 법적인 문제점을 극복할 필요가 있을 것이다. 이에 대한 상세한 논 의는 최원목 박찬호, FTA체결에 따른 남북한 관련 국내법제의 개선방안 연구, 비교법제 연구 08-04, 한국법제연구원, 2008, 30~38면을 참조.

189 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 187 남북경협합의서의 체결은 남북한 간 경제활동에 적용될 제도적, 규범적 장치를 남북 한 당국 간의 합의를 통하여 최초로 마련한 의의를 가지고 있다. 남북경협합의서의 체 결을 시작으로 남북경제협력의 바탕이 형성되어 왔다고 해도 과언이 아닐 것이다. 남북경협합의서 중 투자보장합의서 및 이중과세방지합의서는 통상의 투자보장협정 및 이중과세방지협정과 그 내용이 거의 유사하나, 상사분쟁해결합의서 및 청산결제합 의서는 남북 간의 민족내부 교류라는 특수한 상황을 반영함과 동시에 상사분쟁해결과 결제절차에 관한 국제관행을 참고하여 체결된 것으로 해석된다. 69) 중국-홍콩 CEPA와 중국-마카오 CEPA의 법적 성격에 대하여서는 국내에서의 약정이 라는 견해와 WTO 협정을 근거로 하는 국제조약이라는 견해, 그리고 국제조약은 아니 지만 일부의 내용이 WTO 규범에 따르는 주권국가 내부의 특수한 약정이라는 의견이 있다. 그러나 ECFA의 경우에는 CEPA가 가지는 법적 성격과는 또 다른 모습을 가지고 있다. 중국과 대만은 2001년 12월 11일과 2002년 1월 1일에 각각 WTO에 중화인민공 화국(People's Republic of China)'과 대만 팽호 금문 마조 단독관세지역(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu)'이라는 명칭으로 별도 가입한 바 있고, 중국 국내법에 기본법 형태의 법률이 존재하지 않기 때문이다. 또한, 대륙 정부가 대만에 대해 정치, 외교, 경제, 군사 면에서의 통치권을 행사하지 않는 것과도 연관되어 있다. CEPA와 비교하여 ECFA의 명칭을 살펴보더라도 Arrangement'와 Agreement'임을 고려한다면, ECFA는 국제법상의 협정 내지 조약으로 해석할 여지가 충분할 것이다. 70) 따라서, 남북 간 경제협력 강화를 위한 협의를 체결한다면 CEPA의 형식으로 하는 것이 우리나라의 현실에 더욱 적절할 것으로 생각한다. 2. ECFA와 남북경협의 비교 가. 서명주체와 비준 ECFA는 중국 대륙 측 대표 해협양안관계협회 회장과 대만 측 대표 재단법인 해협 69) 이상훈 금창섭, 앞의 글, 13면. 70) 대만은 국내적으로는 하나의 중국 원칙을 수용하고 있는 반면, 국제적으로는 WTO가입국이므로 GATT 제24조에 근거한 독립관세구역으로서 경제 관련 협정을 맺을 수 있는 지위를 가지고 있어서, 최근 다양한 국가 및 지역경제블록과 FTA를 체결해나가고 있다. 아래의 법적 근거에서 상세하게 설명 하기로 한다.

190 188 통일과 법률 교류기금회 이사장이 서명하여 그 체결주체가 정부가 아닌 민간기구라는 특징을 지니 고 있다. 이러한 방식을 취한 것은 해협양안관계협회와 해협교류기금회 모두 중국 정 부와 대만 정부 간의 관계가 복잡하고 정부 간의 접촉이 어려웠던 점을 고려하여 공권 력의 직접적인 개입을 통하여 업무를 처리할 수 없는 상황을 해결하기 위하여 공권력 을 집행할 수 있는 민간기관을 이용할 필요가 있었기 때문이다. 대만의 해기회는 1992 년 2월 대만정부의 위탁과 수권을 받아 정관에 중국 측과 공권력의 행사에 관련되는 사항에 대한 협상을 할 수 있도록 규정함으로써 이러한 문제를 해결한 것이다. 다만, 이에 대한 비준 절차에는 대만 정부와 중국 정부 간에 차이를 보이고 있다. 즉, 대만 측에서는 대만헌법에 근거하여 국가와 국가 간의 조약 내지 중요한 협정으로 간주하 고 대만의 의회인 입법원에서 2010년 8월 18일 비준함으로써 공식적인 법적 절차를 모 두 갖춘 바 있으나, 중국 측에서는 ECFA를 자국 내의 약정으로 간주하여 대만 측 서 명자인 대만해협기금회에 대한 통지를 함으로써 비준 절차는 생략한 바 있다. 71) 한편, 남북경협의 경우에는 남북장관급회담에서 남한의 통일부장관과 북한의 내각참 사가 서명하고, 남북한은 동 합의서의 서명 이후 남북전통문의 발신 및 회신을 통하여 동 합의서에 법적 기속력을 부여하기로 합의하였다. 정부에서는 동 합의서의 법적 기 속력을 부여하기 위하여 조약추진방안으로 이를 확정한 후 2001년 5월 22일 국무회의 의 심의 및 대통령의 재가를 거쳐 2001년 6월 1일 헌법 제60조 제1항의 규정에 따라 국회에 그 체결동의를 요청하였으며, 2003년 6월 30일 국회의 동의를 받아 2003년 8월 18일 남북 간 발효통지문의 교환을 통하여 이를 정식 발효시킨 바 있다. 나. 법적 근거 중국과 홍콩간의 CEPA는 홍콩특별행정구기본법이 존재하며, CEPA의 법적 성격을 국내의 약정인가, WTO협정을 근거로 한 국제조약인가, 또는 WTO 규범 내에서의 역 내협정인가에 대한 문제는 논외로 하더라도, ECFA의 경우에는 중국 국내법에 기본법 형태의 법률이 존재하지 않는다는 점을 그 특징으로 들 수 있겠다. ECFA는 서언에서 71) 협약의 등록에 관하여 일반적인 FTA는 WTO에 등록하지만 이는 협약의 성립요건이나 효력발생 요건 은 아니며, 홍콩과 중국 간의 CEPA가 WTO에 등록된 것에 비하여, ECFA는 등록되어 있지 않다(강효 백, 앞의 글, 193면). 한편, WTO 이행에 관한 특별법 에서는 남북한 간의 거래는 민족내부거래로서 협정에 따른 국가 간의 거래로 보지 아니한다고 규정하고 있어서, 남북경협이나 거래에 대한 법적 성 격을 반영하고 있다고 할 수 있겠다.

191 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 189 WTO의 기본원칙에 따라 라는 내용을 명시하고 있으므로, ECFA의 법적 근거는 GATT 제24조 내지 GATS 제5조 및 제24조라고 볼 수 있을 것이다. 그 법적 성격에 대 하여서는 논쟁의 여지가 있으나, 72) WTO회원의 일원으로 인정되는 주체끼리 체결한 협정의 성격을 띠고 있다. 한편, 남북경협의 경우에도 남북기본합의서나 남북경협합의서를 조약으로 볼 것인가 에 대한 논쟁이 이루어져 온 바 있다. 73) 그러나, 세계무역기구협정의 이행에 관한 특 별법에서는 남북한 간의 거래를 민족내부거래로 명시하고, 이를 협정에 따른 국가 간 의 거래로 보지 아니한다. 라고 규정하고 있어서, 74) 남북경협의 법적 근거로 WTO의 규정들이 적용되기 어려운 점이 있다. 75) 다. ECFA의 이행과 남북경협 이행상의 법적 과제 ECFA 제6조에서는 지적재산권보호와 협력, 금융협력, 무역촉진 및 무역원활화, 세관 간 협력, 전자상거래 협력, 양측 산업협력의 분포와 중점분야에 대한 연구, 양측 주요 프로젝트에 대한 협력의 추진, 양측 산업협력 중 발생하는 문제에 대한 해결을 위한 협력, 양측 중소기업의 협력과 중소기업 경쟁력의 향상, 양측 경제무역사회단체의 사무 기관 상호설치 등에 관한 내용을 두고 있다. 2011년 1월 양안경제협력위원회가 설치되 고, 양안 간의 경제 협력과 무역 활성화를 위한 정부와 민간의 노력이 지속되고 있으 나 아직까지 ECFA의 더욱 발전된 방안에 대하여서는 적극적인 조치가 이루어지지 않 고 있다. 최근 대만 총통의 ECFA의 적극적인 활용과 미국과의 경제협력 논의에 대한 의지를 비추어 본다면 향후 ECFA의 구체적인 실현이 이루어질 것으로 기대되며, 이에 대한 지속적인 관심과 연구가 따라야 할 것으로 생각한다. 남북경협의 경우에는 민족 간의 내부거래라는 원칙에 따라 거래를 진행하는 경우에 발생할 수 있는 많은 법적 문제점을 안고 있다. 개성공단 제품의 원산지 문제나 향후 72) 강효백, 앞의 글, 196~198면; 마광, 앞의 글, 211면; 王 瑞, 앞의 글, 102~106면). 73) 정응기, 남북경협사업과 투자보호, 법학연구 제24권 제1호, 충남대학교 법학연구소, , 407~411면; 이창훈 금창섭, 앞의 글, 291~325면. 74) 안택식, 민족내부거래성 확보를 위한 남북교류협력법의 개선방안, 한양법학 제23집, , 290~294면을 참조. 75) 이러한 법적 근거와 원산지 문제 내지 최혜국대우원칙의 위반 여부에 대한 상세한 논의는 최원목 박 찬호, 앞의 글, 28~35면을 참조.

192 190 통일과 법률 남북 경제 협력을 실질적으로 활성화할 수 있는 구체적인 조치의 필요성 등이 그것이 다. 76) 우리 정부는 세계 각국과 FTA 체결을 통한 다각적인 경제협력을 모색하고 있으 므로 한 중 FTA나 한 대만 FTA의 협상 시에도 문제가 될 소지가 있는 국내법적 문 제점을 해결해 나갈 필요가 있다. 라. 분쟁해결의 방법과 절차 ECFA 제10조와 ECFA 투자보장협정 제12조에서는 ECFA의 해석과 시행 및 적용에 관하여 다툼이 있는 때에는 ECFA 발효 6개월 이내에 적절한 분쟁해결절차를 수립하 여 해결하도록 하고 있으며, ECFA 발효 전에는 그 다툼에 대하여 양측의 협상을 통하 거나 양안경제협력위원회( 兩 岸 經 濟 合 作 委 員 會 ) 77) 를 통하여 해결하도록 하였다. 또한, ECFA 투자보장협정 제13조에서는 상대방투자자와 일방(투자소재지) 사이의 분쟁해결 에 대한 규정을 두고 있는데, 1) 분쟁발생 당사자 간 협상을 통한 우호적 해결, 2) 투 자소재지 또는 그 상급 기관의 협조, 3) 양안경제협력위원회 투자업무팀의 협조, 4) 전 문 양안투자분쟁해결기관의 조정(반기별로 분쟁처리상황을 양안경제협력위원회 투자업 무팀에 보고), 5) 투자소재지 행정심판 또는 사법절차에 따른 해결의 방법을 통하여 분 쟁을 해결하도록 하고 있다. 또한, 제14조에서는 투자자간 상사분쟁에 대하여서는 중재 의 방식으로 해결하도록 규정하고 있다. 2000년 12월 16일 합의한 남북사이의 투자보장에 관한 합의서와 남북사이의 상사분 쟁 해결절차에 관한 합의서나 2003년 10월 12일 작성된 남북상사중재위원회 구성 운 영에 관한 합의서에서도 분쟁의 신속, 공정한 해결을 위하여 다양한 규정을 마련한 바 있다. 즉, 남북사이의 투자보장에 관한 합의서 제7조 78) 와 남북사이의 상사분쟁 해결절 76) 최원목 박찬호, 앞의 글, 107~113면; 최석범 외, 남북상사중재위원회 운영상의 문제점과 활성화 방 안, 중재연구 제17권 제1호, , 174~177면; 박재옥 이상훈, 남북한 경협관련 분쟁해결방안, 법제처 홈페이지, 2008, 72~73면. 77) 양안경제협력위원회는 양측에서 지정한 대표로 구성되며, 동 협정과 관련하여 1) 동 협정의 목적에 부 합되는 필수적 협상의 완성, 2) 동협정의 이행에 대한 감독과 평가, 3) 동 협정 조문의 해석, 4) 중요 경제무역 정보의 통지, 5) 동 협정 제10조에 따른 동 협정의 해석과 시행 및 적용에 대한 분쟁의 해결 등의 사항을 처리한다(ECFA 제11조). 78) 남북사이의 투자보장에 관한 합의서 제7조 분쟁해결 1. 이 합의서에 의해 부여된 권리의 침해로 상대방 투자자와 일방 사이에 발생되는 분쟁은 당사자 사 이에 협의의 방법으로 해결한다. 분쟁이 협의의 방법으로 해결되지 않을 경우에는 투자자는 남과 북의 합의에 의하여 구성되는 남북상사중재위원회에 제기하여 해결한다. 남과 북의 당국은 투자자 가 분쟁을 중재의 방법으로 해결하는 것에 대하여 동의한다.

193 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 191 차에 관한 합의서 제1조 79) 및 제3조에서는 상대방 투자자와 일방(투자소재지) 사이의 분쟁해결과 투자당사자의 분쟁해결 모두 협의와 중재를 통하여 분쟁을 해결하도록 하 고 있다. 80) 향후 남북 간에도 상대방 투자자와 일방 간의 분쟁해결 절차에 대하여 양안 간의 분쟁해결 절차를 참고하여 다양한 형태의 분쟁해결 기제를 도입한다면 남측 투자자의 권리를 보다 두텁게 보호할 수 있는 여지가 생길 것이다. 3. 남북경협에 대한 시사점 가. 남북 CEPA의 체결 필요성 CEPA(Closer Economic Partnership Arrangement, 경제협력강화약정)는 1국 내에 2개 또 는 그 이상의 독립관세구역 간 체결하는 자유무역협정(FTA)으로서, 이미 중국-홍콩 CEPA 내지 중국-마카오 CEPA의 선례가 있다. 중국-홍콩 CEPA의 경우에는 상품 및 서비스무역의 자유화와 무역 및 투자와 관련된 투자촉진 조치 등에 대한 내용을 담고 있는 포괄적 FTA의 성격을 가지고 있다. 81) 남북한 관계에 있어서는 앞에서 살펴본 바와 같이 세계무역기구협정의 이행에 관 한 특별법 에서나 남북(북남)교류협력에 관한 법률 에서 모두 남북한 간의 거래를 민 족내부거래 로 명시하고 있어서, 남북한 간의 경제협력에 관하여서는 CEPA의 형태로 체결하는 것이 법적으로 타당할 것이다. 82) 2. 남북 당국 사이에 합의서의 해석 및 적용과 관련하여 생기는 분쟁은 남북장관급회담 또는 그가 정 하는 기관에서 협의 해결한다. 79) 남북사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서 제1조 분쟁해결의 원칙 남북 사이의 경제교류 협력 과정에서 생기는 상사분쟁은 당사자 사이에 협의의 방법으로 해결한다. 협의의 방법으로 해결되지 않는 분쟁은 중재의 방법으로 해결하는 것을 원칙으로 한다. 80) 남북사이의 투자보장에 관한 합의서 제7조 1항의 경우 동 합의서의 다른 조문들과 비교하여 볼 때 상대방 투자자와 일방 이라는 표현은 당사자 사이를 뜻하는 것이 아닌 일방의 당사자와 상대국의 당 국 사이를 뜻하는 것으로 해석되므로 남북사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서 제3조 제1항에 서의 남과 북의 당사자 사이 또는 일방의 당사자와 상대방의 당국 사이 가 아닌 제2항의 적용을 받 게 된다. 81) 임수호 동용승, 남북한 경제협력강화약정(CEPA)의 의의와 가능성, Issue Paper, 삼성경제연구소, , 1면. 82) 인적 물적 교류협력 방안에 대한 상세한 내용은 안택식, 앞의 글, 297면을 참조.

194 192 통일과 법률 남북한 간에는 이미 남북기본합의서와 남북경협합의서가 채택된 바 있으므로 향후 남북경협합의서의 이행 및 확대, 활성화를 위한 방안으로서 남북한 양측의 실질적이고 포괄적인 경제협력약정인 남북 CEPA를 체결하는 방안을 현실화해가는 실질적인 노력 이 필요할 것이다. 다만, 중국-홍콩 CEPA나 중국-마카오 CEPA의 경우에는 중국 국내법에서 홍콩특별 행정구역법 과 마카오특별행정구역법 을 제정하여 그에 따르는 반면, 중국-대만 ECFA나 후속협정의 경우에는 중국 국내법에 투자보장에 관한 법률 외에 영토나 주권 에 관하여 구체적으로 정하고 있는 입법이 없는 점을 감안하면, 중국-대만 ECFA로부 터 얻는 시사점이 더욱 크다고 할 것이다. 즉, 남북한 간의 경제력 격차와 체제적 이질 성, 정치적 관계를 고려한다면 남북 CEPA에 대한 형식은 CEPA로 하되, 그 실질적인 요소들과 경제협력 관계의 모델은 중국-대만 ECFA를 참고로 하여 그 내용을 구성하는 것이 바람직하겠다. 최근 중국-대만 ECFA의 체결과 후속협정의 체결에 따라 중국과 대만 양측은 상호 간 의 경제적 효익 외에 대외경제협력에 있어서도 상당한 주목과 관심을 받게 되었으며, 이를 통하여 양측 모두 대외 FTA 전략과 외교 전략에도 유리한 입지를 가지게 되었 다. 중국-대만 ECFA의 체결 이전에도 중국과 대만 양측의 끊임없는 대화 노력과 경제 교류 협력에 관한 의지가 지속적으로 표현되어 온 점이나, 2009년 해협양안 금융협 력 협정 등이 ECFA 체결에 앞서 체결되었던 것을 감안한다면 남북한 간의 남북경협 합의서를 토대로 한 남북 CEPA 체결도 남북한 양측 모두의 적극적인 노력과 의지가 있다면 그리 요원한 것만은 아니라고 본다. 나. 북한의 법적 지위 남북 CEPA 협상을 위하여서는 북한을 사실상의 당국 또는 사실상의 지방적 정부라 는 국제법적 지위를 인정할 것인지에 대한 법적 논의가 선행되어야 할 것이다. 이에 대하여서는 앞에서 살펴본 바와 같이 다양한 법적 논의 가능성이 있다. 다만, 1991년의 남북기본합의서에서는 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특정관계라고 하였으며, 남북경협합의서에서는 현재의 남북 관계

195 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 193 가 가지는 특수한 이중성을 잠정적 특수관계라는 개념으로 수용하고 있으므로, 헌법 합치 문제에 대한 논의는 별개로 하여야 할 것이다. 이는 남북한이 UN에도 독립의석 으로 가입되어 있는 점과, WTO 규범에 따른 FTA 체결 주체로서의 권한이 있는지에 대한 문제와도 관련이 있으므로 향후 구체적인 후속연구가 계속되어야 할 것이다. 다. 북한 내부 경제발전관과의 정합성 기존의 남북경제협력은 한국에게 이익이 거의 없는 상태로서, 정부 주도의 대북 지 원사업을 위주로 이루어져 왔다. 그러나 경제협력은 지원-수혜의 관계 보다는 실질적 인 양측의 경제 교류와 민간 위주의 경제협력이 우선되어야 할 것이다. 따라서 남북한 경제협력에 대한 정책 수립 시에는 다음과 같이 중장기적인 안목을 가지고 접근해야 할 것이다. 83) 첫째, 경제협력과 교류의 증대를 통한 사회 문화적 교류와 평화통일이라는 기본적 인 목표 설정이 필요할 것이다. 둘째, 남한과 북한에 비하여, 중국과 대만에서는 양측의 관계에 대한 국내의 정치나 여론의 영향을 상대적으로 적게 받았다고 할 수 있다. 84) 이는 민간교류 활성화를 위한 노력을 꾸준히 기울여 온 덕분이라고 할 것이며, 민족 공동의 발전을 위한 중장기적인 목표에 따른 정책을 적절히 잘 수립하였기 때문일 것이다. 셋째, 경제적 측면에서 상대적으로 열세에 있는 측의 흡수통일에 대한 두려움과 거 부감 유발을 막기 위하여, 우세적 지위에 있는 측에서 남북한 주민의 이해 증진과 민 간 경제협력을 위한 정책을 주도적으로 수행해 가야 할 것이다. 넷째, 중국의 경우에서와는 달리 홍콩이나 마카오와 같은 특별행정구역과 그 관계법 률이 없는 남북한의 경우에는 남한과 북한의 정치적 긴장 관계에 대한 관심이 집중되 어 고조될 수 있으므로, 이에 대한 초연한 태도와 정책적 지원이 필요하다. 또한, 미국 과 중국, 일본, 러시아, ASEAN 10개국 등 한반도를 둘러싼 국제 정세에 있어 남북한 의 평화적인 상태와 경제협력 증진이 환태평양 평화와 아시아 정세에도 유리하다는 83) 田 炳 坤, ECFA 之 後 兩 岸 交 流 合 作 與 南 北 關 係 的 含 意, 變 遷 國 際 秩 序 下 的 兩 岸 與 南 北 韓 한중사회과학학 회 한국외국어대학교대만연구센터 2011년 동계국제학술대회 자료집, , 49~51면의 내용을 대 부분 참고하였음. 84) 田 炳 坤, 앞의 글, 49면.

196 194 통일과 법률 점을 지속적으로 알려가는 실제적인 노력이 필요할 것이다. 다섯째, 북한의 비핵화를 위한 공동의 노력을 통하여 남북한 간의 신뢰관계가 회복 되면, ECFA에서와 같은 전략적 접근을 통한 남북경제협력이 필요하다. 즉, 평화통일에 대한 공동의 목표를 수립하고, 양측 모두 양보를 통한 전략적 접근이 필요할 것이다. 라. 원산지 판정 남북경협합의서의 후속조치를 위한 합의서로서 남북사이에 거래되는 물품의 원산 지 확인 절차에 관한 합의서 가 존재하는데, 동 합의서에서는 남북한 간 원산지 판정 에 관한 규정들을 마련하여 두고 있다. 이에 따르면 남 또는 북에서 반출되는 물품 중, 당해 물품의 전부가 남 또는 북에서 생산 가공 제조된 경우나 당해 물품이 2개국 이 상에 걸쳐 생산 가공 제조된 경우에는 그 물품의 본질적 특성을 부여하기에 충분한 정도의 실질적인 생산 가공 제조 과정이 최종적으로 수행된 지역을 원산지로 인정 하도록 하고 있다(동합의서 제4조). 남북 사이에 거래되는 물품에 대한 원산지증명서 발급기관은 남한 측에서는 세관 및 대 한상공회의소로 정하고 있고, 북한 측에서는 조선민족경제협력연합회로 정하여 두고 있다. 다만, 이러한 남북한 간 거래되는 물품의 원산지 판정 문제는 동 합의서에서 구체적 으로 정하고 있으나, 외국과 거래되는 물품에 대하여 남북한 간 인정되는 원산지 판정 에 대한 내용은 구체적으로 정하고 있지 않다. 또한, 남한 측은 동 합의서에 따라 북한에서 반입되는 제품에 대하여 실질적인 변형 을 기준으로 북한산으로 인정하고 있어서, 제3국에 대하여 북한 영토 내에서 실질적 변형이 발생하였는지 여부에 관계없이 한국산(남한산)으로 인정해 줄 것을 주장하는 데 대한 근거가 약하다. 85) 이러한 문제를 해결하기 위하여 표준조항의 도입을 통하여 역외가공 인정대상 품목에 대한 범위를 설정하고, 그 목록을 사정변경에 따라 추가할 수 있도록 규정하고, 비원산지 투입가치와 원산지 재료가치 간의 비율요건의 표준화된 기준을 마련하여 한국 내 최종공정 요건을 부과할 것인지 여부에 대한 기준을 마련함 으로써 남북한 간 거래되는 물품의 원산지 판정기준과 제3국과 거래되는 물품의 원산 85) 최원목 박찬호, 앞의 글, 40면.

197 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 195 지 판정기준의 통일화가 필요할 것이다. 86) 이에 대하여서는 향후 한국이 다른 나라와 체결하는 FTA에서의 원산지 판정 문제나 개성공단 역외가공지역 인정 문제와도 연계하여 고민하여야 할 것이다. 이는 한-중 FTA 협상 시에도 역외가공지역 인정과 원산지판정 문제에 대한 중요한 사항이 될 것 으로 본다. 마. 신변안전 보장 2012년 8월 중국과 대만의 해협회와 해기회는 해협양안 투자보장협정 에 관한 중 국과 대만의 인신자유와 안전 보호에 대한 공동인식( 有 关 海 峡 两 岸 投 资 保 护 和 促 进 协 议 人 身 自 由 与 安 全 保 护 共 识 ) 을 통하여 투자자의 신변 안전에 문제가 있는 경우 24시 간 내에 가족에게 통지하도록 하였으며, 범죄 퇴치와 사법 공조에 관한 협정( 海 峽 兩 岸 共 同 打 擊 犯 罪 及 司 法 互 助 協 議 ) 87) 제12조에 따라 중국 대륙과 대만은 투자자의 신변 안 전에 관한 소식을 즉시 통지할 수 있는 체계를 갖추어, 가족 및 변호사 면회 등의 편 의를 제공하기로 협의한 바 있다. 남북경협합의서의 하나인 남북사이의 투자보장에 관한 합의서 에서는 투자촉진 조 치와 최혜국대우를 보장하는 등 투자협정에 가까운 내용들을 많이 담고 있으나, 남북 한의 정치적 상황을 고려한 신변안전 보장 에 관한 조항은 포함되어 있지 않다. 다만, 개성공업지구와 금강산관광지구 출입 및 체류에 관한 합의서 제2조 기본원칙 88) 과 제10조 신변안전보장 89) 에서는 북측의 남측 인원에 대한 일정한 신변안전을 보장하는 86) 최원목 박찬호, 앞의 글, 107~108면. 87) 범죄 퇴치와 사법 공조에 관한 협정 은 2009년 4월 26일 난징( 南 京 )에서 체결되었으며, 6월25일 발효 하였다. 동 협정에서는 민 형사 부문에서의 1) 공동 범죄퇴치, 2) 문서송달, 3) 증거조사 수집, 4) 민 사판결과 중재판정 승인과 집행, 5) 형사판결이 확정된 피고인의 인도, 6) 양측이 합의한 기타 사항 등 에 대한 양측의 사법상의 공조에 대한 사항을 포함하고 있다. 특히 제3장 사법공조 제12조 인도적 면 회에서는 상대측 인원의 신변자유에 대한 제약, 병사가 아닌 사망 또는 병사가 아닌 사망이 의심되는 경우에 대하여 즉시 통지하는데 의견을 같이 하며, 자기측 규정에 따라 가족의 면회에 필요한 편리를 제공한다 고 규정하고 있다. 88) 제2조 기본원칙 1. 남과 북은 인원과 통행차량 등의 신속하고 안전한 출입과 체류를 보장하기 위하여 적극 협력한다. 2. 북측은 인원의 신변안전과 출입 및 체류목적수행에 필요한 편의를 보장한다. 3. 인원은 지구에 적용되는 법질서를 존중하고 준수한다. 89) 제10조 신변안전보장 1. 북측은 인원의 신체, 주거, 개인재산의 불가침권을 보장한다.

198 196 통일과 법률 내용의 규정을 두고 있으나, 신체의 불가침권이나 기본적인 권리 보장에 대한 상세한 내용이 부족하여 실질적인 신변안전을 보장받기에는 부족함이 있다. 따라서 향후 남북 간 합의서의 보충이나 남북 CEPA를 통하여 ECFA 투자보장협정에 따른 투자자 신변 자유와 안전보장에 대한 공동인식 에서와 같은 실질적인 신변안전 통지 조치와 가족 및 변호사의 면회를 위한 편의 제공에 관한 내용 등을 포함하도록 하여야 할 것이다. Ⅴ. 결어 남북한 CEPA 체결 문제나 FTA 체결에 따른 남북한 관련 국내법제의 개선방안에 관 한 선행연구는 앞에서 살펴본 바와 같이 이미 다양한 각도에서 수행되고 있다. 90) 그리 고, 1국가 내의 독립관세구역 간의 FTA인 CEPA는 중국과 홍콩, 중국과 마카오 간 이 미 체결되어 있으며, 이에 대한 내용은 앞에서도 충분히 논의한 바 있다. 그러나 중국, 홍콩, 마카오는 모두 WTO에 가입한 독립관세지역으로 분류할 수 있으 나, 북한은 WTO 가입이 되어 있지 않아 GATT 규정에 따른 FTA 체결의 법적 지위를 얻을 수 있을지에 대한 문제가 남아 있다. 이에 FTA 체결의 당사국(지역)이 반드시 모 두 WTO 가입국(지역)은 아니었음을 주장하여, WTO 규범에 따르는 FTA 성격의 CEPA 체결이 가능함을 설득할 수 있을 것이다. 91) 그리고 남북한의 정치 외교적 상황은 중국-홍콩 마카오의 관계보다는 중국-대만의 2. 북측은 인원이 지구에 적용되는 법질서를 위반하였을 경우 이를 중지시킨 후 조사하고 대상자의 위반내용을 남측에 통보하며 위반정도에 따라 경고 또는 범칙금을 부과하거나 남측 지역으로 추방 한다. 다만 남과 북이 합의하는 엄중한 위반행위에 대하여는 쌍방이 별도로 합의하여 처리한다. 3. 북측은 인원이 조사를 받는 동안 그의 기본적인 권리를 보장한다. 4. 남측은 법질서를 위반하고 남측 지역으로 추방된 인원에 대하여 북측의 의견을 고려하여 조사, 처 리하고 그 결과에 대하여 북측에 통보하며, 법질서 위반행위의 재발방지에 필요한 대책을 세운다. 5. 남과 북은 인원의 불법행위로 인하여 발생한 인적 및 물질적 피해의 보상문제에 대하여 적극 협력 하여 해결한다. 6. 외국인이 법질서를 위반하였을 경우에는 북측과 해당 국가 사이에 맺은 조약이 있을 경우 그에 따 른다. 90) 남북한 CEPA의 구체적인 범위와 내용에 대한 다양한 연구 내용에 관하여서는 임성택, 북한 경제특구 관련 남북합의서의 현황과 과제, 통일과 법률, 법무부, , 96~104면; 박훤일, 경제분야 남북 합의서의 분석, 통일과 법률, 법무부, , 121~126면; 신현윤, 앞의 글, 158~161면 등을 참조. 91) 임수호 동용승, 앞의 글, 12면.

199 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 197 관계와 더 유사한 측면이 있다고 할 수 있는데, 이는 홍콩과 마카오의 경우 국제적으 로도 주권반환 절차에 따른 중국으로의 흡수가 공식화되어 있고, 중국 국내법에서도 특별행정구역법 에 따라 특별행정구역으로 일정한 특수 지위를 허용하고 있기 때문 이다. 한편, 대만에 대하여서는 공식적으로 특별행정구역임을 인정하는 중국 국내법 규 정이 없고, 다만 대만 동포 라는 개념을 사용하여 대만투자자의 투자 보호를 규정하고 있는 법규가 존재하고 있을 뿐이다. 이러한 측면에서 본다면, 오히려 남북한 CEPA 체 결에 주는 실질적인 문제점과 시사점은 ECFA에서 더욱 많은 부분을 찾아볼 수 있을 것이다. 다만, 북한의 정서를 고려하여 민족내부의 거래 라는 점과 장기적으로 북한의 경제 성장에 도움이 될 것이라는 논리와 해법을 제시함으로써 그 경제적 효과를 설득해 가 야 할 것이다. 특히, 남북 간에 있어서도 양안 간 ECFA와 같이 상품무역과 서비스무 역 등을 포함하는 광범위한 분야에 대한 실질적인 교류와 협력의 가능성이 열려 있음 에 관하여 서로 이해의 폭을 넓혀가야 할 것이다. 또한, 향후 우리나라가 체결하게 될 다양한 FTA에 대비하여, FTA 적용영역에서 개 성공단 제품의 원산지 문제에 대한 국내법적 개선방안과 국제법적 수용방안에 대한 논의와 함께 남북 CEPA 협상에서의 원산지 판정 기준에 대한 다양한 분석과 실증적 연구가 이어져야 할 것이다. (논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

200 198 통일과 법률 참 고 문 헌 杜 巧 霞, RCEP 與 東 南 亞 區 域 經 濟 整 合 : 趨 勢 與 挑 戰, FTA, 東 亞 區 域 經 濟 整 合 與 台 灣 角 色 : 機 會 與 挑 戰, 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, 杜 震 華, ECFA 商 品 貿 易 與 服 務 貿 易 合 作 之 協 商, 國 政 硏 究 報 告, 财 团 法 人 国 家 政 策 研 究 基 金 会, 金 堅 敏, 亞 洲 經 濟 整 合 進 展 與 對 台 灣 的 建 議, FTA, 東 亞 區 域 經 濟 整 合 與 台 灣 角 色 : 機 會 與 挑 戰, 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, 譚 瑾 瑜, 台 灣 在 亞 太 區 域 經 濟 整 合 中 的 挑 戰 與 因 應 策 略, FTA, 東 亞 區 域 經 濟 整 合 與 台 灣 角 色 : 機 會 與 挑 戰, 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, 조성식, 중국의 FTA 전략에 관한 연구 - 중 대만 ECFA 입법배경 분석을 중심으로, 관세학회지 제14권 4호, 한국관세학회, 김광길, 남북합의서의 체결절차 연구, 통일과 법률, 법무부, 박훤일, 경제분야 남북합의서의 분석, 통일과 법률, 법무부, 임성택, 북한 경제특구 관련 남북합의서의 현황과 과제, 통일과 법률, 법무부, 대만 행정원( 行 政 院 ), 兩 岸 服 務 合 作 的 第 一 步 加 入 區 域 整 合 的 一 大 步 - 海 峽 兩 岸 服 務 貿 易 協 議 問 答 集, 정응기, 남북경협사업과 투자보호, 법학연구 제24권 제1호, 충남대학교 법학연구소, 외교통상부, 2013 중국개황, 배기환, 중국-대만간 ECFA의 대만 경제에 대한 영향 및 시사점, 국제경제정보 호, 한국은행, 여지나, 중 대만 ECFA 투자보장협정의 주요 내용과 한 중 FTA에 대한 시사점, KIEP 오늘의 세계경제 Vol. 12 No. 21, 대외경제정책연구원, 이상모, 중국이 체결한 FTA 주요조문 비교분석, 한국법제연구원, 2012.

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203 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 201 <Abstract> A Study on Implications of ECFA for the Inter-Korean Exchange and Cooperation Kim, Myoung-Ah China and Taiwan are making all efforts for construction of so called Chi-wan joint economic entity' by entering into Economic Cooperation Framework Agreement(ECFA) in It is excepted to be even greater in volume of trade between Chinese Mainland and Taiwan(Cross-strait relations), making their partnership become intensified, by concluding additional Cross-strait Investment Protection and Promotion Agreement' and Cross-strait Customs Cooperation Agreement' on Aug In case of Inter-Korean relations, both laws - the Special law on the implementation of WTO Agreement, Inter-Korean Exchange and Cooperation Act, are referring to transactions between the two independent tariff zones as internal ones. Thus, it will be possible to consider reaching CEPA to strengthen economic ties between two sides. The CEPA will be a realistic means to activate existing two agreements - the Inter-Korean Basic Agreement and the Economic Cooperation Agreement. The CEPA is looked upon as a kind of special FTA between two entities or independent tariff zones within one nation, and is already found in China-Hongkong CEPA and China-Macau CEPA. Especially, China-Hongkong CEPA is characterized as comprehensive FTA including the liberalization of trade of goods and services, and investment promotion measures. But the China-Taiwan ECFA has greater implications for Inter-Korean CEPA in that there are no specific legislations referring to territory and sovereignty between two sides other than Chinese investment laws following ECFA, compared with China-Hongkong CEPA and China-Macau CEPA, which has following legislations such as Special Administrative District Act based on Chinese domestic laws.

204 202 통일과 법률 That is, given the economic gap and difference in many aspects including social and political system, it will be a more realistic idea to adopt the model of the China-Taiwan ECFA for possible Inter-Korean CEPA. Recently, China and Taiwan are enjoying a reciprocal benefit in establishing the FTA strategy as well as diplomatic policy, to say nothing of economic gains by concluding ECFA and its following agreements. The outlook of reaching Inter-Korean CEPA will be bright if two sides actively strive for bearing fruit by making use of the existing economic cooperation agreement, considering the example of the China-Taiwan ECFA, both of which had tried to make a incessant dialog and shown a strong will to cooperate each other, and there had been Cross-Strait financial cooperation agreement(2009) concluded in advance. Key Words the China and Taiwan ECFA, the Mainland and Hong Kong CEPA, Korea-China FTA, the Inter-Korean Economic Cooperation, the Inter-Korean CEPA in future

205 연구논문(6) 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 * 1) 한 승 호 (선문대학교 동북아학과 강사) 요 약 문 1953년 7월 27일 정전협정이 체결된 이후 60년이 지난 지금까지도 남한은 자유민주주의 체제를, 북한은 공산주의 체제를 각각 유지하고 있다. 이는 분단 반세기 동안 남과 북이 서로 단절됨으로써 정치 경제 사회문화 등에서 전반적으로 이질화 현상이 심각하다는 것을 의미한다. 남북한 간의 이질화 현상을 극복하기 위해서는 정치 경제 사회체제에서 의 제도적 통일, 즉 남북한 단일정부를 수립해야 할 것이다. 하지만 예멘 사례에서 드러나 듯, 23년 전 정치적 일괄타결 방식에 의해 통일정부가 구성되었지만 예멘은 여전히 정치 경제 사회문화 등의 각 부문에서 통합을 완결하지 못하고 혼란스러운 상황에 있다. 한반 도에서 제도적 통일을 이루었다 하더라도 남북한 주민 간의 사고방식의 차이를 좁히지 못 한다면 예멘처럼 사회 갈등 및 혼란은 통일 이전보다 더 가중될 수도 있다. 이에 우리는 한반도에서의 제도적 통일과 더불어 남북한 간의 사회문화 통합을 위한 준비까지 해야 할 것이다. 한반도에서의 통일 및 통합을 위해서는 남북교류협력이 필요하며 남북교류협력은 정 치 경제 사회문화 등의 다양한 영역에서 활발히 진행될 필요가 있다. 특히 남북교류협력 에 있어서 사회문화 영역은 분단으로 야기된 남북한 간의 이질적인 문화의 정도를 파악하 고 이를 극복하는데 필요하다. 따라서 남북사회문화교류협력은 사회문화를 한층 더 발전시 킬 수 있는 방향으로 전개되어야 할 것이다. 남북사회문화교류협력은 후진적인 북한 사회 문화를 남한 사회문화처럼 근대화시키겠다는 인식의 틀에서 벗어나 문화적 상대주의의 입 장을 견지하면서 이루어져야 할 필요가 있다. 이에 우리 사회는 남북사회문화교류협력에 있어서 북한을 근대화론 입장에서 이해하고 접근하고 있는 것은 아닌지 성찰해 볼 때이다. * 이 논문은 2013년 10월23일 선문대학교 국제다문화연구원이 개최한 2013년도 선문대학교 통일포럼-남북 통일문화와 통일아리랑- 에서 발표한 내용을 수정 보완하였음.

206 204 통일과 법률 한반도에서의 통일이 막연하게 당장 이루어지기 힘든 현실 속에서 남북한 간 사회문화 통합은 점진적이며 단계적인 접근 방법으로 진행되어야 할 것이다. 남북한 간 사회문화적 차이가 상당히 크기 때문이다. 이에 우리는 남북사회문화교류협력을 통하여 서로 다른 사 회문화를 확인하고 상호간의 문화가 공존할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 특히 폐 쇄적이고 경직된 북한의 사회문화가 발전적인 방향으로 변하도록 유인하기 위해서는 남북 사회문화교류협력 횟수를 늘려야 함은 물론, 우리 사회가 바라보는 북한사회 문화에 대한 부정적인 편견 및 인식도 전환할 필요가 있다. 주제어 남북사회문화교류협력, 남북관계, 남북교류협력에 관한 법률, 통일문화, 남북한 사회문화 目 次 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 남북한 사회문화교류협력의 의미 Ⅲ. 남북한 사회문화 이질화 현황 Ⅳ. 남북한 사회문화 동질성 회복 방안 Ⅴ. 남북한 사회문화교류협력의 방향 Ⅵ. 결론 Ⅰ. 서론 1953년 7월 27일 정전협정이 체결된 이후 60년이 지난 지금까지도 남한은 자유민주 주의 체제를, 북한은 공산주의 체제를 각각 유지하고 있다. 이는 분단 반세기 동안 남 과 북이 서로 단절됨으로써 정치 경제 사회문화 등에서 전반적으로 이질화 현상이 심각하다는 것을 의미한다. 남북한 간의 이질화 현상을 극복하기 위해서는 정치 경 제 사회체제에서의 제도적 통일과 더불어 사회문화적 통합도 준비해야 할 것이다. 예멘 사례에서 드러나듯, 23년 전 정치적 일괄타결 방식에 의해 통일정부가 구성되 었지만 예멘은 여전히 정치 경제 사회문화 등의 각 부문에서 통합을 완결하지 못하 고 혼란스러운 상황에 있다. 한반도에서 제도적 통일을 이루었다 하더라도 남북한 주

207 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 205 민 간의 사고방식의 차이를 좁히지 못한다면 예멘처럼 사회 갈등 및 혼란은 통일 이전 보다 더 가중될 수도 있다. 이에 한반도에서의 통일은 제도적인 부분에서의 통일 준비 와 사회문화적인 부분에서의 통일 준비를 동시에 해야 할 것이다. 지금까지 우리 사회에서는 남북통일 및 남북통합을 위한 다양한 논의가 이루어져 왔다. 하지만 한반도에서의 통일과 통합을 위한 추진과정에서 끊임없는 불협화음이 일 어나고 있다. 대표적인 예로 남북교류협력 사업은 우리가 원하는 방향의 결과로 이어 지고 있지 않기에 남북교류협력을 보는 시각은 크게 보수적, 진보적으로 양분되어 있 다. 보수적으로 남북교류협력을 보는 시각은 북한의 변화 혹은 변화 의지가 전제되어 야 남북교류협력이 지속적으로 가능할 것으로 보고 있다. 진보적으로 남북교류협력을 보는 시각은 남북교류협력의 과정에서 제한적이지만 북 한 변화를 유도할 수 있으며 궁극적으로 북한 변화를 이끌어낼 것으로 보고 있다. 우 리사회에서 남북교류협력의 성격에 대한 인식과 평가가 다르다는 것은 사회적 갈등을 야기 시킬 수 있다는 것을 의미한다. 물론 남북교류협력에 있어서 보수와 진보의 접점 을 찾기 어렵지만 양측 모두 남북교류협력의 필요성을 공통으로 인식하고 있다. 이는 남북교류협력이 단절된 남한과 북한을 서로 연결하는 매개 역할을 하기 때문이다. 한반도에서의 통일과 통합을 위해서는 남북교류협력이 필요하며 남북교류협력은 정 치 경제 사회문화 등의 다양한 영역에서 활발히 진행될 필요가 있다. 특히 남북교류 협력에 있어서 사회문화 영역에 관하여는 분단으로 야기된 남북한 간의 이질적인 문 화의 정도를 파악하고 이를 극복하는 것이 필요하다. 따라서 남북사회문화교류협력은 사회문화를 한층 더 발전시킬 수 있는 방향으로 전개되어야 할 것이다. 이에 본 논문 에서는 남북한 사회문화 통합에 있어서 남북사회문화교류협력의 의미와 이질화의 정 도를 살펴볼 것이다. 또한 남북한 간의 이질화된 사회문화를 극복하고 민족의 동질성 을 회복하기 위해 필요한 것이 무엇인지 고민하고 발전적인 방향의 남북한 사회문화 교류협력에는 어떠한 것이 있는지를 구체적으로 모색해 볼 것이다.

208 206 통일과 법률 Ⅱ. 남북한 사회문화 교류협력 1) 의 의미 최근 한반도 통일에 있어서 체제 혹은 제도적 통일이라는 당위론적 접근과 더불어 분단으로 이질화된 남북한의 사회문화 통합에 초점을 맞춘 연구와 관심이 늘고 있다. 통일논의에 있어서 남북한 간 사회문화적 이질성 극복방안 및 동질성 회복을 위한 노 력 등 사회문화적 통합에 관한 연구가 필요하기 때문이다. 이와 같은 관심과 연구 분 위기가 조성되고 있는 것은 우리 사회에 정착한 2만 6천 명 가량의 북한이탈주민을 통 해 북한 문화를 접할 수 있는 기회의 폭이 넓어졌기 때문이다. 또한 우리 사회에서 북 한 영화, 음악, 소설 등의 문학예술을 접하는 것이 과거에 비해 용이해졌기 때문이기도 하다. 우리 사회에는 한반도 통일 사회문화 구현을 위해 남북한 간 사회문화교류협력이 활발해질 필요가 있다는 인식과 공감대가 형성되어 있다. 남북사회문화교류협력이 지 금보다 더욱 활발해지면 통일 사회문화도 곧 실현될 것이다. 그러나 통일 사회문화 구 현에 있어서 남북사회문화교류협력이 필요조건인지에 대해 깊이 생각해 볼 필요가 있다. <표 1> 사회문화교류협력의 목적과 방향 남북한 간 사회문화교류협력 남북한 간의 상호이해 증진 이질성 극복 동질성 회복 통일 사회문화 구현 위 <표 1>에 나타나듯, 남북한 간의 사회문화교류협력은 상호이해 증진에 도움이 된 다. 여기서 남북한 간 상호이해의 증진은 남북한 간의 불신을 해소하고, 신뢰를 쌓아 1) 사회문화교류협력은 개념상 광범위하며 다양한 분야를 포괄하고 있기에 정의내리기 어렵다. 그러나 현 재 남북관계에서 이해되는 사회문화는 정치와 경제를 제외한 나머지 부문을 지칭하고 있다. 구체적으 로 남북사회문화교류협력은 학술, 문화예술, 종교, 체육, 언론출판, 과학기술 등으로 영역을 구분하고 있다. 조한범, 남북한 이질화와 사회문화교류협력, 남북한 관계의 분야별 현황과 과제 :쟁점과 대 책, 통일문제 특별학술회의 자료집( ), p. 168.

209 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 207 분단으로 야기된 이질화된 문화적 차이를 극복하여 통일문화를 구현하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 2000년 제1차 남북정상회담 전후로 하여 남북한 간 인적 왕래와 교역 이 비약적으로 확대되고, 남북교류협력이 급격히 성장했음에도 불구하고 남북한 간 갈 등은 여전히 진행 중이다. 남북사회문화교류협력을 통하여 분단 이후 이질화된 남북한 간 사회문화를 극복하고 통일문화를 구현한다는 구상이 단순히 우리의 소망인 것인지 에 대해 이제 냉철하게 접근할 필요가 있다. 남북사회문화교류협력을 통해 우리가 북한 사회와 문화를 이해하고, 장점을 받아들 임으로써 우리 사회와 문화 발전을 도모한다는 것에 이견은 없다. 그러나 분단 이후 남한은 자본주의문화 속에서, 북한은 사회주의문화 속에서 각각 서로 다른 문화를 형 성하면서 서로의 문화를 적대시해 왔다. 다시 말해서 이는 남한식 자본주의문화에 익 숙한 일반대중이 낯선 북한 사회주의문화를 이해하고 받아들이기 보다는 부정적으로 생각할 가능성이 크다는 것을 의미한다. 예를 들면, 탈북청소년들의 학교생활을 통하여 이러한 문제점들을 확인할 수 있다. 일반학교에 적응하기 어려워 탈북청소년 대안학교인 여명학교(고교과정)에 전학 온 A 양은 탈북자라고 밝혔더니 일진들이 빨갱이, 거지 라고 욕하고 괴롭혀 견딜 수가 없었다 고 말했다. 탈북청소년 B군은 학교에서 탈북자 출신이란 사실이 알려지자 학 급 애들이 무시하고 따돌렸다 며 자존심이 상해 공격적인 태도로 애들을 대했더니 나 중에는 담임선생님까지 나를 성격이상자 취급을 하더라 라고 말했다. 2) 위 사례를 통해 서도 확인할 수 있듯이 우리 사회에서는 아직까지도 반공주의문화가 사회 저변에 만 연해 있다. 뿐만 아니라 북한 문화를 저급한 것으로 인식하는 경향이 크다는 것도 확 인가능하다. 이는 북한 문화를 받아들이고 이해할 준비가 되어있지 않은 상태에서 무 조건적으로 남북한 간 사회문화교류협력을 양적으로 확대시키는데 주력하면 오히려 북한과의 사회문화적 차이가 크다는 것만 확인하는 결과를 초래할 수 있다는 것을 보 여주는 예이다. 2000년 이후 각 대학에서 개최되었던 북한 영화제, 여러 국제대회에서 남북한 공동 입장, 남북 간 언어 및 재외교포 사용 언어를 하나로 종합 정리하는 사업인 겨레말 큰 사전편찬 사업, 종교 간의 교류협력, 예술공연단 교환공연, 남북공동학술세미나 등 우 2) 연합뉴스, 2012년 10월 12일.

210 208 통일과 법률 리 사회는 사회문화적으로 북한과의 접촉 빈도수가 상당히 높았다. 2000년 전후로 하 여 남북교류협력의 양적 증가와 탈북자의 국내 입국 증가 등을 통하여 우리 사회는 북 한을 접할 수 있는 기회의 폭이 넓어졌다. 그러나 2000년 이후 남북사회문화교류협력이 양적으로 성장하는 동안 북한은 김대 중 노무현 이명박 정부를 거쳐 박근혜 정부에 이르기까지 핵실험, NLL도발, 미사일 발사, 대남 비방 등을 재개 및 중단을 반복하면서 한반도에서의 긴장을 고조시켰다. 북 한의 이러한 도발은 우리 정부를 비롯한 국제사회의 제재와 압박으로 이어졌고 남북 한 간에 여전히 신뢰보다는 불신이 팽배한 상태이다. 더 큰 문제는 우리 사회에서 통 일에 대한 부정적인 인식이 강해졌고, 북한을 협력의 대상이 아닌 경계의 대상으로 여 기는 인식이 더 높아지고 있다는 것이다. 3) 이는 상호 공감대를 형성하지 못한 채 북한 과의 사회문화교류협력이 추진될 경우 반북의식이 더욱 확대되고, 오히려 문화통일에 대한 부정적 인식을 갖게 될 수 있다는 것을 보여주고 있다. 물론, 북한과의 단절이 남 북한 간의 이질화된 사회문화를 극복하고 통일문화를 이룩하는 대안이 될 수는 없다. 지난 15년 간 양적으로 급격히 증가한 남북사회문화교류협력 사업은 우리가 막연히 생각했던 북한의 사회문화를 직접 접할 수 있는 계기를 마련해주었고 남북한 사회문 화 이질화의 정도가 충격적으로 크다는 것을 체감하게 하였다. 남북사회문화교류협력 으로 인하여 불거진 부정적인 면은 단순하고도 막연히 생각했던 한반도 통일에 대해 현실적인 접근을 하도록 유인 기능을 하는 것으로 볼 수 있다. 앞에서 언급했듯이 남 북사회문화교류협력이 양적으로 증가된다고 해서 이질화된 남북한 사회문화를 극복할 수 있는 것은 아니지만 우리는 북한과의 사회문화교류협력을 꾸준히 지속시켜야할 필 요가 있다. 남북사회문화교류협력은 남북한 간 사회문화의 이질성 정도를 확인시켜주 며 나아가 남북한 사회문화를 통합하고, 남북한 간의 사회문화적 이질성에 대해 진지 하게 성찰할 수 있는 계기를 마련해주기 때문이다. 따라서 남북사회문화교류협력은 이 질화된 남북한 사회문화를 통합하는 데 있어서 중요한 매개체라 하겠다. 3) 2010년과 2011년, 2012년 KBS의 조사에서는 북한에 대해 경계대상(32.8%, 26.3%, 37.4%) 인식이 협력 대상(21.7%, 25.8%, 29.2%) 의 인식보다 높게 조사되었다. KBS남북협력기획단, 국민 통일의식 변화 추세 2012년 국민 통일의식 조사 (서울: KBS남북협력기획단, 2012), p. 83; 2014년 3월 24일 순천향 대에 따르면 최근 통일부장관 초청 통일과 관련한 토크콘서트를 열면서 재학생 1천 160명을 대상으로 남북통일에 대해 설문조사한 결과 반대가 57.9%(672명)로, 찬성 42.1%(488명)보다 15.8% 포인트나 높았 다. 연합뉴스, 2014년 3월 24일.

211 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 209 Ⅲ. 남북한 사회문화 이질화 현황 1953년 7월 27일 정전협정 이후 남한과 북한 주민은 서로 다른 두 체제 하에서 서로 다른 문화 속에서 살아왔다. 남북한 간 사회문화 이질화가 심화된 것은 남한과 북한의 이념적 지향이 다르기에 나타난 결과이다. 남한과 북한의 이념적 지향이 다르다는 것 은 주민들의 사고방식 역시 다르다는 것을 의미한다. 따라서 이질화된 남북한 사회문 화는 이질화의 근원인 이념과 이로 인해 서로 달라진 주민들의 사고방식으로 구분할 수 있다. 첫째, 서로 다른 이념으로 인해 야기된 사회문화적 이질화는 남북한 문화통합의 저 해요인이다. 우리 사회에서 문화는 한 사회 집단의 역사적 산물인 동시에 사회구성원 들 생활사의 산물로서 개인의 태도와 경험뿐만 아니라 집단의 공적인 사건과 이데올 로기, 민족정신, 국민의 기본가치 등을 설명하는, 즉 전체적이고도 포괄적인 개념으로 이해 되고 있다. 4) 우리와 달리 북한은 문화를 주체사상 실현을 위한 도구적 수단으로 활용하고 있다. 5) 예컨대 2002년 부산아시안게임과 2003년 대구유니버시아드대회에 북한이 선수단과 더불어 대규모 응원단까지 남한에 파견한 적이 있다. 2003년 8월 대구하계유니버시아 드대회 당시에 북한 응원단은 김대중 대통령과 김정일 국방위원장의 악수 사진이 인 쇄된 현수막이 비에 젖은 걸 발견하자 버스에서 내려 현수막을 떼어내며 장군님 사진 에 어떻게 비를 맞히냐? 고 항의하고 눈물을 흘렸다. 이 사건 이후 대구의 한 경기장 에서는 북한의 인공기 훼손을 막기 위해 우리 경찰이 특별 경계까지 한 바 있다. 우리 사회에서는 북한 주민들의 이와 같은 행동을 이해할 수 없다. 그러나 북한 사회에서는 혁명적 수령관이나 사회정치적생명체론 6) 등이 사회적 문화(규범)으로 자리 잡고 있기 때문에 자연스러운 행위인 것이다. 특히 북한의 유일사상체계는 혁명적 수령론에 그 이론적 바탕을 두고 있으며 북한사회 문화에 지침서 역할을 하고 있다. 7) 4) 이경숙, 남북한 사회문화의 특성, 남북한 사회문화 비교 (서울: 숙명여자대학교출판사, 1999), pp ) 이인정, 남북한사회문화 통합과 전통문화의 역할, 남북한 사회통합론 (서울: 삶과 꿈, 1997), p ) 수령에 대한 충실성은 사회정치적 집단의 생명이 개개인 생명의 모체라는 집단주의적생명관에 기초하고 있습니다. 생명 가운데서도 육체적 생명보다 사회정치적생명이 더 귀중하며 개인의 생명보다 사회적집단 의 생명이 더 귀중합니다. 김정일, 친애하는 지도자 김정일동지의 문헌집 (평양: 조선로동당출판사, 1992), p. 164; 김형일, 수령은 사회정치적 생명체의 최고뇌수, 근로자 1호 (평양: 근로자사, 1988), pp ) 정우곤, 주체사상의 혁명적 수령론 연구, 한국과 국제정치 6권 1호, 1990, pp

212 210 통일과 법률 북한에서는 비오는 날에 김일성 동상과 김정일 초상화를 큰 천으로 가리는 것이 문 화이며 당연한 의무이다. 그러나 우리 사회가 바라보는 북한의 이러한 문화는 충격적 일 수밖에 없다. 특히 2011년 12월 17일 김정일 사망 이후 그의 운구차량이 지나가는 길에 주민들이 외투를 벗어서 길을 만드는 모습은 우리 사회에서는 이해할 수 없는 행 동으로 보였다. 북한 사회에서 이러한 일들이 자연스러운 것은 이데올로기가 정치와 이념, 사상 등에 국한된 것이 아니라 주민들의 일상생활을 평가하고 지도하는데 동원 되는 제반 가치관의 체계로 문화를 이해하고 있기 때문이다. 8) 둘째, 다원주의 문화 속의 남한사회 문화와 폐쇄적이고 중앙 집중화된 북한사회 문 화는 전혀 다르기에 남북한 주민들의 사고방식 역시 다를 수밖에 없다. 남북한 주민들 의 사고방식이 다르다는 것은 남과 북이 접촉함에 있어서 어려움이 크다는 것을 말하 는 것이다. 예컨대 어떤 예술단체 간의 교류에서는 남북의 동질감이 확인된 순간 어떤 사람이 너무 기쁜 나머지 대한민국 만세! 하고 외쳐버렸다. 행사가 한순간에 파산되었음은 물 론이다. 이 같은 일은 남북 교류에 전문적인 사람들 간에도 일어난다. 금강산에는 김정 일 국방위원장을 천출명장 이라 표현한 구절이 있는데, 이를 보고 남측관계자가 농담 을 한다는 것이 하필 저건 천민출신이라는 뜻입니까? 였다. 이 사소한 실수 하나는 수십 년의 피눈물이 담긴 이산가족의 상봉을 중단시켜 버렸다. 9) 이는 북한이 국가, 개 인, 사회의 구분 없이 하나는 전체를 위하여, 전체는 하나를 위하여 와 같은 전체주의 적 성격의 사회이기 때문이다. 10) 분단 이후 남북한은 60년 이상을 상호 이질적인 체제에서 존재해 왔기 때문에 상호 간의 문화적 이질감과 오해는 생길 수밖에 없다. 이러한 문제는 남북사회문화교류협력 을 지속적으로 유지해 나감으로써 해소할 수 있다. 물론 선 제도적 통일, 후 사회문화 적 통합 을 통해서도 남북한 간 사회문화적 이질감을 극복할 수 있다. 그러나 사회문 화 통합은 제도적 통일과 달리 한순간에 이루어낼 수 있는 것이 아니다. 사회문화를 통합하는 것은 인간 생활양식의 총체이기 때문에 사회적 행동 양식, 사회적 생활양식 8) 남인숙, 남북한 사회문화에 내재한 가부장성에 관한 연구, 북한연구학회보 3권 1호, 1999, pp ) 김형수, 겨레말 큰사전 은 우리에게 무엇이어야 하는가, 겨레말 소식, 창간호, 2006, p ) 오기성, 북한의 규범문화 연구, 국민윤리연구 38호, 1998, p. 273.

213 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 211 등을 통합하는 데에는 오랜 시간과 노력을 필요로 하고 있다. 따라서 남북한 사회문화 통합은 제도적 통일과 달리 통합의 과정이라는 시간이 절대적으로 필요하며 장기간에 걸친 남북사회문화교류협력을 통해 이질화된 남북한 간의 사회문화를 극복해 나가야 할 것이다. Ⅳ. 남북한 사회문화 동질성 회복 방안 남한의 문화는 정치, 경제, 사회를 지탱하는 가치체계에 내재하는 기본 개념이자 그 자체를 목표개념으로 설정하고 있는데 11) 반해, 북한은 문화를 정치, 경제, 사회의 발전 을 달성하기 위한 수단개념으로 간주하고 있다. 12) 이는 남북한 주민들의 가치의식 이 질화로 나타나고 있다. <표 2> 남북한 주민의 가치의식 비교 <이념적 가치체계> <사회적 가치의식> <선호되는 가치순위> 남한 시장경제적 가치관 * 개인주의 * 진취성 * 경쟁적 * 자율성 * 개방성 * 개인적 권리 * 합리성 * 사교성 1. 행복한 가족관계 2. 편리한 삶 3. 자유 4. 타인의 인정 5. 국가의 안정 등 북한 사회주의적 가치관 * 집단주의 * 수동성 * 협동성 * 단결성 * 독자성(폐쇄성) * 조직전체의 이익 * 충실성 * 열정성 1. 국가의 발전 2. 평등 3. 편안한 삶 4. 행복한 가족관계 5. 자유 등 출처: 이장호, 남북한 의식구조의 격차와 통일교육에의 시사점, 제3회 통일대비 교육포럼 (서울: 한국 교육개발원, ), p ) 이경숙, 앞의 책, pp ) 북한에서 문화는 력사 발전의 행정에서 인류가 창조한 물질적 및 정신적 부의 총체, 문화는 사회발 전의 매단계에서 이룩된 과학과 기술, 문학예술, 도덕과 풍습 등의 발전 수준을 반영한다. 문화는 사 회생활의 어떤 령역을 반영하는가에 따라 물질문화와 정신문화로 구분된다. 매개 나라의 문화는 자기 의 고유한 민족적 특성을 가지고 있으며 계급사회에서 문화는 계급적 성격을 띤다 고 명명하고 있다. 사회과학원 언어연구소 편, 조선말 대사전 (평양: 사회과학출판사, 1992), p.1185.

214 212 통일과 법률 위 <표 2>에서 드러나듯이 북한은 남한과 달리 사회주의적 가치관이 사회 전 구성 원들에게 내재해 있다. 이러한 상황 하에서 남북한 간 사회문화의 이질성 극복과 동질 성 회복이라는 테제는 저급한 북한 문화를 발전시키기 위해 우월한 남한 문화를 북한 사회에 이식시키겠다는 제국주의적 문화통합으로 이어질 수 있다. 예컨대 북한은 우리 와 다른 경제체제이기 때문에 자본주의체제에서 존재하는 시민 의 개념이 없다. 북한 주민들은 사회주의적 가치관 에서 시장경제적 가치관 으로의 전환을 해야 한다. 뿐만 아니라 북한의 사회 전 구성원들은 남한식 가치체계 가치의식에 적응해야 한다. 결과 적으로 남북한 간의 이질화된 사회문화는 남과 북의 새로운 결합이 아닌 북한 사회문 화의 남한 사회문화로의 흡수로 귀결될 수밖에 없다. 우리 정부의 제국주의적 문화통 합은 북한이탈주민 지원정책에서도 그대로 드러나고 있다. 우리 정부는 북한이탈주민들의 남한 사회 정착을 위해 정착지원금 지급 및 취업 교육 의료 등의 다양한 지원을 하고 있으며 기초생활보장비, 정착지원금, 보조금 제도 등을 통하여 오히려 과보호하고 있을 정도이다. 13) 그러나 우리 사회에서 북한이탈주민 삶의 질은 호전되지 않고 있으며 오히려 이들의 범죄는 급격히 늘어나고 있다. 14) 이러 한 문제들이 불거지는 것은 우리 정부의 북한이탈주민 지원제도와 정책이 급증하는 북한이탈주민들의 다양한 수요와 변화상을 제대로 반영하지 못하고 있기 때문에 나타 난 결과이다. 그러나 북한이탈주민이 우리 사회에 적응을 하지 못하는 것이 제도적 문제로 야기 된 것만으로 볼 수 없다. 북한이탈주민들이 우리 사회의 한 구성원으로 정착하지 못하 는 것은 이들에 대한 우리 사회의 편견과 차별이 가장 크다. 15) 실제로 우리 사회의 한 구성원인 북한이탈주민들의 큰 고충은 북한이탈주민에 대한 우리 사회의 편견이다. 이 는 우리 사회가 아직도 북한이탈주민을 포용할 수 있는 사회적 분위기가 형성되어 있 지 않다는 것을 의미한다. 이러한 사회구조 속에서 남북사회문화교류협력을 통하여 이 13) 박영숙, 북한이탈주민의 보호 및 지원현황과 방향, 인권복지연구 13호, 2013, p ) 1999년부터 2008년까지 북한이탈주민 범죄는 총 1687건이다. 북한이탈주민 전체 인원 중 10% 이상이 범죄를 저지른 것으로 나타났다. 남한주민의 연평균 범죄율이 4.3%인 데 비해 북한이탈주민의 범죄율은 2배 이상 높은 것이다. 이는 1990년 이전 입국한 북한이탈주민 범죄 발생률 5.5%(국내 거주자 414명 중 23건)에 비해서도 2배 가까이 증가한 수치다. 범죄 내용 면에서도 사회적 이목을 집중시키는 범죄 발생이 늘고 있다. 과거에는 단순 교통사범, 폭력이 주된 범죄였다면 최근에는 강도살인 미수, 마약, 국가보안법 위반 등 강력 범죄가 증가하는 것이 두드러지는 특징이다. 주간동아, 2008년 8월 27일. 15) 서한승 외, 북한이탈주민 취업실태와 정책과제 연구 (서울: 한국노동연구원, 2005) 참고.

215 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 213 질화된 남북한 간의 사회문화를 극복하고 동질성을 회복할 수는 없다. 남북사회문화교 류협력이 남북한 간 사회문화 통합을 위해 필요조건이지만 우리 사회가 북한의 사회 문화를 이해하고 존중하고 받아들일 준비가 되어 있는지에 대한 성찰을 먼저 할 필요 가 있다. <표 3> 1989년 1월-2014년 2월까지의 남북사회문화교류협력 사업 현황 방북 현황 방남 현황 총계 교육학술 308건 3,706명 11건 101명 318건 승인 3,807명 문화예술 157건 2,446명 8건 540명 165건 승인 2,986명 과학기술 73건 400명 0건 0명 73건 승인 400명 체육 318건 4,155명 26건 2,147명 343건 승인 6,302명 종교 461건 9,195명 3건 59명 464건 승인 9,254명 언론출판 303건 2,949명 3건 60명 306건 승인 3,009명 사회문화교류 합계 총 1,620건 승인 총 22,851명 방북 총 51건 승인 총 2,907명 방남 - 출처: 문화체육관광부 편, 남북 문화교류협력 사업 분석 및 발전 방안 연구 (서울: 문화체육관광부, 2013), pp ; 통일부 편, 남북교류협력 동향 1호-272호 (서울: 통일부, 1981), 참조. 위 <표-3>에 나타나듯이 남북사회문화교류협력은 학술, 예술, 과학, 체육, 종교, 언 론 출판 등의 각기 다양한 영역에서 추진되었다. 그러나 남북사회문화교류협력을 통 하여 단기적으로는 북한 사회 변화 및 체제를 개혁 개방화할 수 있을 것인지, 장기적 으로는 통일문화공동체를 형성할 수 있는 기반 구축이 가능한 것인지에 대해서는 생 각해 볼 문제이다. 물론, 북한 연인들 사이에서 한류바람 이 거세게 불어 100일 기념 일 을 챙기거나 친족에게만 쓰는 오빠 라는 호칭을 연상의 남자친구에게 사용하고 커

216 214 통일과 법률 플자전거로 데이트를 즐기는 모습을 평양에서 볼 수 있다. 16) 더욱이 2001년 10월 9일 북한은 109그루빠(일명 109상무) 를 조직하면서 검열을 강화하고 자본주의 황색바람 을 차단하는데 주력하고 있다. 이러한 뉴스를 접하면 북한 사회가 곧 변화될 것처럼 보이기도 한다. 북한에 남한 및 자본주의 사회의 문화인 영화 드라마 음악 등 정보의 유입은 1995 년 고난의 행군 시기를 전후로 하여 시작되었다. 20여년 이상 북한 사회에 남한을 비 롯한 자본주의 문화가 유입되었지만 1990년대 중반의 북한 사회와 비교하여 현재 북한 사회가 크게 변화되었다고 볼 수는 없다. 현 시점에서 우리는 남북사회문화교류협력을 통하여 단기적으로는 북한 사회에 변화를 이끌어 내고, 장기적으로는 남북한 간의 사 회문화를 통합하기 위한 깊은 성찰을 해야 하고 어떠한 실천적 노력이 필요한지 고민 해야 한다. 남북사회문화교류협력이 양적 질적으로 성장하기 위해서는 남북한 간 사회문화의 다름을 인식할 필요가 있다. 우리 사회가 북한 문화를 차이(gap) 가 아닌 다름 (difference) 으로 이해하고 접근한다면 우리 사회의 문화를 한층 발전시키고 성숙시킬 수 있을 것이다. 남북한 사회문화 통합을 이루기 위해서는 남북사회문화교류협력에 있 어서 상대주의를 전제로 한 교류협력으로 패러다임을 전환할 필요가 있다. 남북사회문화교류협력은 북한의 사회문화 개방을 의미함과 동시에 남한의 사회문화 개방을 의미하는 것이기도 하다. 그러나 북한은 남북사회문화교류협력에 있어서 소극 적이며 수동적인 입장을 견지하고 있다. 이는 자본주의 황색바람 이 북한 사회 전역에 확산되어 김정은 중심의 정치체제에 위협 요인이 될 수 있기 때문이다. 그러나 남북사 회문화교류협력을 통하여 북한 사회문화가 개방된다고 하여 북한 체제가 위협을 받기 만 하는 것은 아니다. 예컨대 1998년 10월 김대중 정부는 일본 문화를 단계적으로 개 방한다고 공식적으로 발표를 했고 개방이 이루어졌다. 당시 우리 사회에서는 일본에 문화를 개방하면 다 죽는다 면서 사회적으로 논란이 크게 일었다. 일본 문화가 개방된 지 15년이 지난 지금 우리나라 문화는 일본 문화에 종속된 것이 아니라 오히려 일본에 서 한류열풍을 일으키고 있다. 즉 북한 역시 문화를 대외적으로 전면 개방한다고 하여 16) 탈북자 최모 씨는 북한 젊은이도 이제는 100일째 만남을 챙기고 선물을 주고받는다 면서 심지어 호 칭마저 한국처럼 여자가 남자에게 오빠 라고 부르기도 한다. 한국 드라마에 나오는 모습을 흉내 내는 경향이 있다고 말했다. 동아일보, 2013년 7월 5일.

217 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 215 북한 사회가 남한 사회에 종속되는 것이 아니라는 것을 인식시켜 줄 필요가 있다. 남북사회문화교류협력이 발전적 방향으로 전개되려면 저급한 북한의 사회문화가 우 월한 남한의 사회문화로 흡수되어야 한다는 제국주의적 문화통합 방식은 지양해야 할 것이다. 우리의 사회문화 전체가 문제없고, 북한의 사회문화 전체가 문제 있는 것이 아 니기 때문이다. 발전적 방향의 남북사회문화교류협력은 우리의 사회문화 장점과 북한 의 사회문화 장점을 각각 찾아 수용함으로써 발전된 하나의 통일문화공동체를 형성하 는 것이다. 이에 남한과 북한은 사회문화교류협력에 있어서 상호간의 입장 차이를 인 식할 필요가 있다. 여기서 상호간의 입장 차이는 남북한 간의 상호 다름을 인정하는 것을 의미한다. 상호 다름을 인정한다는 것은 이질화된 남북한 간의 사회문화를 극복 하고 동질성을 회복할 수 있는 토대를 마련하기 때문이다. Ⅴ. 남북한 사회문화교류협력의 방향 1989년 6월 12일 남북교류협력에 관한 기본지침 이 시행된 이후 남북한 간 교역이 본격적으로 추진되었고, 경제교류와 더불어 사회문화부문에서의 교류도 양적으로 크게 증가했다. 더욱이 2000년을 전후로 하여 남북한 간의 사회문화교류협력이 양적으로 급 격히 증가했음에도 불구하고 아래 <표-4>에 나타나듯이 사회문화적 동질성을 회복하고 한반도 통일의 여건을 조성하지는 못했다. 17) <표 4> 남북한 간 사회문화협력의 분야별 성과와 한계 분야 특징 성과 한계 종교 2008년 이후에도 중단없이 접촉을 지속한 유일한 분야 교류의 지속성, 종교 건물의 복원 및 개축은 문화재 보 존에 기여 교류의 비대칭성, 단순지원 수준의 교류 17) 남북경제협력 및 남북사회문화교류협력은 상호 이해를 확대하여 남북한의 통합을 촉진시키는 것이기 에 우리의 의지와 노력만으로는 한계가 있다. 특히 남북관계와 정치 군사적으로 남북사회문화교류협 력은 상당한 영향을 받고 있다. 이에 북한의 핵실험 및 무력도발과 같은 행태는 남북교류협력의 질적 발전을 저해하는 요인으로 작용하고 있으며 보혁갈등도 조장하고 있다.

218 216 통일과 법률 체육 남북간 상호왕래가 가장 활발하게 이루어짐 사회문화협력 가운데 북 한에서 남한으로 방문 건 수와 인원이 가장 많은 분야 국제대회 공동 입장으로 한민족 과시, 대규모 상호 왕래 추진 교류의 정례화 미흡 교육학술 역사분야 등 상대적으로 이념 충돌이 작은 범위부 터 협력 추진 역사유적 발굴 UNSCO 등재, 장기적이고 지속적 인 사업 추진 교육분야의 협력은 단순 지원 수준 언론출판 남북간 공동 작업 진행 등 북한의 참여를 유도하 는 다양한 교류 추진 북한 주민의 참여 유도, 민족 언어와 문학의 공감 대 형성 저작권 교류 관련 제도적 장치 미비 문화예술 남북 사회문화협력 가운 데 가장 긴 역사를 가지 고 있음 남북공동행사의 개최 지속적 공연교류는 일회성 이벤 트에 그침, 영화교류도 초 보적 수준 과학기술 북한의 우수한 인력이라 는 인적 인프라 구비, 국 제 사회의 대북제재로 제 도적 한계 내재 IT 분야의 성공적 협력, 인력 양성효과 전략물자 수출통제 등 제 도적 제약 출처: 이해정, 남북간 사회문화협력의 특징과 과제, 통일경제 겨울호 (서울: 현대경제연구원, 2013), p. 60. 남북사회문화교류협력 사업은 초기에 미국 일본 중국 등의 제3국에서 진행되었지 만 현재는 한반도에서 이루어지고 있다는 측면에서 보면 괄목할만한 성과를 이루었다. 또한 남북한 간 인적 물적 교류협력을 통하여 상호 다름을 확인하고 발전적인 방향 으로의 통합을 구체적으로 고찰할 수 있는 계기를 마련해 주었다. 반면에 지금까지 남 북사회문화교류협력 사업은 교류협력 자체가 제한적이고, 또 사업 중심이어서 그 자체 로 교류협력을 진전시키는데 한계가 있다. 18) 즉 정치 군사, 외교적 상황에 따라 남북 사회문화교류협력이 중단과 재개를 반복하는 문제, 추진과정에서의 투명성 전문성의 18) 남북한 간 대중문화교류의 문제점은 1. 남한 대중문화 중심의 편향된 교류협력이었다. 2. 특정분야의 문화류에 집중되어 추진되었다. 3. 북한의 대중문화가 남한에 소개되는 경우는 극소수였다. 이우영, 남북간 대중문화 교류의 현 상황과 미래, 플랫폼 26호, 2011, pp

219 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 217 확보 문제, 일회성 이벤트성 행사로 그치는 문제, 제도적 장비 미비 문제 등이 있다. 이러한 문제들을 해결하고 발전적인 방향으로 남북사회문화교류협력을 추진하기 위해 서는 첫째, 정치 군사와 사회문화를 분리하여 접근할 필요가 있다. 둘째, 남북한 간 상호 신뢰를 구축해야 할 것이다. 셋째, 남북교류협력에 관한 법률 을 기반으로 사회 문화교류협력과 관련된 법을 재정비할 필요가 있다. 첫째, 정치 군사와 사회문화를 분리하여 남북사회문화교류협력을 추진할 필요가 있 다. 제11차 남북장관급회담에서 합의하였던 남북사회문화협력분과회의 구성 문제의 경우 남북사회문화교류의 기본적인 조직임에도 불구하고 2003년 합의 이후 북핵문제 해결을 위한 6자회담에 밀려 논의가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 남북사회문화교 류협력이 외형적으로는 민간차원에서 이루어지는 사업이지만 일정 규모 이상인 경우 에는 정부와 관련 있는 기관에서 참여하는 경우가 많기 때문이다. 남북사회문화교류협 력은 정치 예속화 문제에서 탈피해야 할 필요가 있으며 상업적인 목적에 의해 그 의미 가 희석되는 것에 대해서도 유의해야 할 것이다. 남북사회문화교류협력은 말 그대로 사회 및 문화 교류 자체가 중심이 되어야 하고, 선 통일에 대한 국민적 공감대 형성, 후 민족의 동질성 회복이라는 거시적 차원에서의 접근이 필요하다. 19) 둘째, 장기간의 시간과 노력이 필요하더라도 반드시 남북한 간 신뢰를 구축해야 할 것이다. 20) 한반도에서의 통일은 남북한 주민들이 서로에 대한 이해를 바탕으로 공동의 미래를 만들어 나간다는 동반자 의식 속에서 구체적으로 실현될 수 있다. 상호간의 불 신과 대결 의식이 해소되지 않고서는 정치적 통합을 넘어 미래 한반도에서의 평화를 보장할 수 없다. 남북한 주민들이 서로의 입장과 처지를 이해하고 함께 발전적 방향의 19) 전영선, 2000년 이후 남북사회문화교류에 대한 평가와 전망, 월간 아태지역동향 2월호, 2006, p ) 1992년 국제원자력기구(IAEA)가 영변의 5MW 원자로에서 플루토늄을 추출했을 것으로 의심하며 특별 사찰을 요구하자 북한은 1993년 핵확산금지조약(NPT)을 탈퇴하며 1차 북핵 위기를 촉발시켰다. 또한 북한은 2005년 4차 6자회담에서 모든 핵무기를 포기하고 NPT체제에 복귀하는 내용의 9.19공동성명에 합의했다. 그러나 북한은 2006년 1차 핵실험으로 긴장을 고조시켰다. 2012년에는 미국과의 2.29합의를 통해 핵실험과 미사일 발사를 중단하기로 약속한 지 두 달 만에 장거리 로켓을 발사했다. 남북 경제 협력 합의에서도 북한은 1998년 금강산 관광사업을 시작하며 사업 주체인 현대아산에 건물, 시설 등 에 대해 50년 간 권리를 보장하겠다고 약속했지만 2008년 박왕자씨 피살 사건을 거치면서 긴장감을 높였고 2010년 자산을 몰수 및 동결하고 관리인원을 추방하며 1조 원 가량의 경제적 손실을 입혔다. 이처럼 북한은 도발을 감행해 제재를 받고 냉각기를 거치다가 관계 개선 제스처를 통해 미국 등과 잠 정적인 합의를 이끌어낸 뒤 보상을 받으면 또 다른 도발을 시도하는 악순환을 반복하고 있다. 한국 일보, 2013년 4월 10일.

220 218 통일과 법률 한반도 미래를 모색하기 위해서는 신뢰기반이 선결되고 확대 강화되어야 한다. 특히 문화예술, 체육, 종교, 언론 출판, 과학기술 등의 다양한 사회문화 영역에서의 남북사 회문화교류협력은 남북한 주민들 간의 상호 이해의 폭을 넓히고 신뢰기반을 확충하는 데 기여할 수 있을 것이다. 남북한 간 상호 신뢰를 구축하기 위해서는 단기적인 성과 에 연연하기 보다는 지속가능한 남북사회문화교류협력 사업이 되도록 중장기적인 정 책을 마련해야 할 필요가 있다. 21) 셋째, 남북사회문화교류협력이 지속발전가능하기 위해서는 남북교류협력에 관한 법 률 을 기반으로 사회문화교류협력과 관련된 법을 재정비할 필요가 있다. 1989년 6월 12일 남북교류협력에 관한 기본지침 이, 1990년 8월 1일 남북교류협력에 관한 법률 이, 1991년 12월 남북기본합의서 가, 1997년 6월 남북사회문화협력사업처리에 관한 규 정 등이 각각 제정되면서 남북한 간 사회문화교류가 양적으로 성장할 수 있는 기반이 조성되었다. 물론 2000년 제1차 남북정상회담 이후 남북교류협력이 비약적으로 증가함 에 따라 남북교류협력에 관한 법률 은 2005년과 2009년 두 차례에 걸쳐 대폭적으로 개정된 바 있다. 22) 그러나 남북사회문화교류협력을 추진하거나 활성화시키기 위해서는 작금의 제도적 장치로는 한계가 있다. 예컨대 동서독의 경우, 1970년 우편협정, 1971년 베를린협정, 1972년 통행협정, 1972년 기본조약, 1974년 체육 보건협정, 1986년 문화협 정, 1987년 방송협정 및 과학 기술협정 등 사회문화교류와 관련하여 각종 협정을 체 결하였다. 1986년 5월 동서독 간 문화협정 체결시 문화의 개념을 연극 문학 음악 미술 분야를 포함한 교육, 학문, 출판, 도서관, 역사적인 문서, 대중매체, 스포츠, 청소 년 분야까지 확대하였다. 23) 이와 같은 동서독 간의 구체적인 협정 사례는 현재 남북사 회문화교류협력에 있어서 문제로 대두되고 있는 사안인 정치의 예속화 문제, 투명적이 지 못하고 이벤트적인 사업, 전문성을 확보하기 어렵다는 문제 등을 제도적 장치 마련 을 통하여 극복할 수 있다는 것을 보여준다. 남북사회문화교류협력 사업에 있어서 불 21) 변종헌, 남북한의 신뢰형성에 관한 비판적 논의, 윤리연구 93호, 2013, pp ) 2005년 5월 31일 개정된 내용은 다음과 같다. 1) 북한주민접촉 승인제 를 신고제 로 변경, 2) 남한과 북한 간의 거래를 민족내부의 거래 로 명문화, 3) 과태료를 제재조항으로 신설 등의 내용이다. 2009년 1월 30일 개정된 내용은 다음과 같다. 1) 북한주민접촉신고 면제근거 신설, 2) 교역대상자 지정제도 폐 지, 3) 협력사업자 승인제도 폐지 및 협력사업 신고제도 도입, 3) 행정조사제도 마련, 4) 업무위탁근거 신설 등의 내용이다. 통일부 편, 남북교류협력에 관한 법률 해설집 (서울: 통일부. 2009), p ) 이해정, 남북간 사회문화협력의 특징과 과제, 통일경제 겨울호 (서울: 현대경제연구원, 2013), p. 62.

221 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 219 거진 문제는 시간과 노력을 통해 극복할 수 있지만 제도적 장치 마련 없이 남북사회문 화교류협력이 이루어진다면 지속성을 유지하기 어려울 것이다. 이에 우리는 남북사회 문화교류협력 사업이 지속발전 가능하도록 제도적 장치를 마련하는 데 총력을 기울일 필요가 있다. Ⅵ. 결론 남북한 간의 사회문화적 이질성을 극복하고 민족 동질성을 회복하기 위해서는 남북 사회문화교류협력이 필요하다. 남북사회문화교류협력은 후진적인 북한사회 문화를 우 리사회 문화처럼 근대화시키겠다는 인식의 틀에서 벗어나 문화적 상대주의의 입장을 견지하면서 이루어져야 할 것이다. 이에 우리 사회는 남북사회문화교류협력에 있어서 북한을 근대화론 입장에서 이해하고 접근하고 있는 것은 아닌지 성찰해 볼 때이다. 한반도에서의 통일이 막연하게 당장 이루어지기 힘든 현실 속에서 남북한 간 사회 문화 통합은 점진적이며 단계적인 접근 방법으로 진행되어야 할 것이다. 앞에서 살펴 보았듯이 남북한 간 사회문화적 차이가 상당히 크기 때문이다. 이에 우리는 남북사회 문화교류협력을 통하여 서로 다른 사회문화를 확인하고 상호간의 문화가 공존할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 특히 폐쇄적이고 경직된 북한의 사회문화가 발전적 인 방향으로 변하도록 유인하기 위해서는 남북사회문화교류협력 횟수를 늘려야 함은 물론, 우리 사회가 바라보는 북한사회 문화에 대한 부정적인 편견 및 인식도 전환할 필요가 있다. 반세기 넘게 이어온 한반도 분단은 정치 경제 사회문화 등의 전 영역에서 지속되 고 있으며 이는 분단구조를 고착화시키고 있다. 따라서 남한과 북한에 새로운 문화가 형성되었고 이는 서로 다른 문화 발전으로 이어졌다. 이는 한반도 통일을 준비하는 과 정에서 이질화를 극복하고 동질성을 회복해야 하는 문제를 야기하였다. 다행히도 남한 과 북한은 단일 민족으로서의 문화적 전통을 공유하고 있다. 따라서 남한과 북한은 민 족적 정체성을 형성할 수 있다. 또한 남한과 북한에 새롭게 형성된 서로 다른 문화를 기반으로 상호발전적인 측면에서 사회문화 통합을 위한 접근을 시도한다면 미래지향 적인 발전적인 문화통합의 면모를 이루어낼 수 있다.

222 220 통일과 법률 문화란 본질적으로 살아있는 물질과 같이 생동하는 것이다. 결국 문화는 다른 문화 와의 교류를 통하여 충돌하거나 융합되면서 새로운 문화를 생산하는 선순환적 구조를 만들어 낸다. 남북사회문화교류협력 역시 남한의 사회문화와 북한의 사회문화가 서로 융합되면서 발전적 형태의 새로운 문화가 형성될 수 있다. 따라서 남북사회문화교류협 력을 통하여 남북한 간 사회문화의 동질성 회복 가능성은 열려 있으며 북한 사회문화 를 바라보는 우리의 시선과 인식이 편견에서 포용으로 바뀔 때 진정으로 발전적인 통 일 사회문화를 구현할 수 있을 것이다. (논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

223 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 221 참 고 문 헌 김정일, 친애하는 지도자 김정일동지의 문헌집 (평양: 조선로동당출판사, 1992). 김형수, 겨레말 큰사전 은 우리에게 무엇이어야 하는가, 겨레말 소식, 창간호, 김형일, 수령은 사회정치적 생명체의 최고뇌수, 근로자 1호 (평양: 근로자사, 1988). 남인숙, 남북한 사회문화에 내재한 가부장성에 관한 연구, 북한연구학회보 3권 1호, 문화체육관광부 편, 남북 문화교류협력 사업 분석 및 발전 방안 연구 (서울: 문화체 육관광부, 2013). 박신의, 남한과 북한, 통일의 문화적 조건, 국학연구 10집, 박영숙, 북한이탈주민의 보호 및 지원현황과 방향, 인권복지연구 13호, 변종헌, 남북한의 신뢰형성에 관한 비판적 논의, 윤리연구 93호, 사회과학원 언어연구소 편, 조선말 대사전 (평양: 사회과학출판사, 1992). 서한승 외, 북한이탈주민 취업실태와 정책과제 연구 (서울: 한국노동연구원, 2005). 오기성, 북한의 규범문화 연구, 국민윤리연구 38호, 이경숙, 남북한 사회문화의 특성, 남북한 사회문화 비교 (서울: 숙명여자대학교출판부, 1999). 이인정, 남북한사회문화 통합과 전통문화의 역할, 남북한 사회통합론 (서울: 삶과 꿈, 1997). 이우영, 남북한 문화의 이질화를 어떻게 볼 것인가? 사회과학논집 33권, 2003., 남북간 대중문화 교류의 현 상황과 미래, 플랫폼 26호, 이장호, 남북한 의식구조의 격차와 통일교육에의 시사점, 제3회 통일대비 교육포럼 (서울: 한국교육개발원, ).

224 222 통일과 법률 이해정, 남북간 사회문화협력의 특징과 과제, 통일경제 겨울호 (서울: 현대경제연구원, 2013). 전영선, 2000년 이후 남북사회문화교류에 대한 평가와 전망, 월간 아태지역동향 2 월호, 정우곤, 주체사상의 혁명적 수령론 연구, 한국과 국제정치 6권 1호, 조한범, 남북한 이질화와 사회문화교류협력, 남북한 관계의 분야별 현황과 과제 :쟁 점과 대책, 통일문제 특별학술회의 자료집( ). 통일부 편, 남북교류협력에 관한 법률 해설집 (서울: 통일부. 2009). KBS남북협력기획단, 국민 통일의식 변화추세 2012년 국민 통일의식 조사 (서울: KBS남북협력기획단, 2012). 연합뉴스. 통아일보. 주간동아. 천지일보. 한국일보.

225 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 223 <Abstract> A Study on Direction to Promote Social and Cultural Exchange and Cooperation between South and North Korea Han Seung Ho South Korea maintains the free democratic system after 60 years since entering the cease fire agreement in July 27, 1953, on the other hand, North keeps the communism system. It means that the hetrogeneity is severe generally in the politics economics social culture from the disconnection between South and North during the half century of the division. The institutional unification in the politics economics social system, that is, the single government of South and North Korea shall be established to overcome the hetrogeneity absolutely. As it was shown in the case of Yemen, the unified government had been constituted by the package agreement type on the politics 23 years ago, but Yemen is in chaos situation without completing the unification in politics economics social culture. The conflicts and the chaos may be more heavily added than before the unification like Yemen when the discrepancy of the ways of thinking among South and North Korean people even though the institutional unification can be made in Korean peninsular. Therefore, we have to prepare the social cultural unification between South and North Korea as well as the institutional unification in Korean peninsular. The cooperation of South and North exchange shall be made aggressively in various fields in politics economics social culture to recover the homogeneity of the race and to overcome the hetrogeneity between North and South Korea which were arisen from the division. For this matter, it is necessary not simply to recover the racial homogeneity but towards to the developmental direction. The cooperation of South and North social culture exchange shall be made by standing on the culture relativism position out of the framework of understanding to modernize the underdeveloped North Korean social culture to that of South Korean. Accordingly, now it is a time to look back upon whether we approach to

226 224 통일과 법률 North Korea through understanding in modernization position in cooperation of South and North social culture exchange. Therefore, this study looked into the meaning of the cooperation of South and North social culture exchange in social culture unification. In addition, the methods to recover the social culture homogeneity and to over the hetrogeneity between South and North Korea were considered. The direction and our methods of approaching to create the unification culture in Korean peninsular were explored in this study. Key Words social and culture integration of South and North, South and North relation, North Korean society, social and cultural integration, building unification culture

227 실무 및 남북관계 동향 1. 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 남북관계 주요 통계 현황 303

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229 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 227 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (월) - 北, 일주일째 묵묵부답 (조선8면, 동아6면) 북한이 우리 정부의 이산가족 상봉 제안에 대해 일주일째 묵묵부답, 이에 따라 오는 17~22일로 우리 정부가 제안했던 설맞이 상봉행사 개최가 점점 불투명 북한은 상봉 일정이 김정일 생일 연휴(16~17일)와 겹치는 데다 상봉 대상자 사상교육을 위한 시간을 벌기 위해 고의로 답변을 피하고 있을 가능성 제기 또 2월말까지 시간을 끈 뒤 한 미 키 리졸브 독수리 연습 시작을 이유로 행사를 연기시킬 명분을 찾으려 한다는 관측도 제기 - 北 평화공세 뒤켠서 핵시설 풀가동 정부 상황 심각 (동아6면) 미국 제임스 클래퍼 국가정보국(DNI) 국장은 지난달 29일 상원 정보위원회 청문회에 제출한 글로벌 위협 평가 보고서에서 북한이 영변 핵 단지의 우 라늄 농축 시설 규모를 확장하고 있고 플루토늄 원자로도 재가동에 들어갔다 고 밝힘 또 북한의 이동식 대륙간탄도미사일(ICBM)이 발사 실험을 위한 배치 초기 단계 라고 설명, 미국의 북한 전문 웹사이트인 38노스 는 미국 본토 일부까지 도달할 수 있는 은하 3호보다 사거리가 긴 ICBM 발사장 확장 공사를 벌이고 있다고 밝힘 이에 대해 통일부는 성명을 내고 북한이 핵무기 프로그램을 진전시키고 있 는 것은 매우 심각하고 유감스러운 일 이라고 비판, 청와대 관계자도 시험 가동 정도가 아니라 원자로가 본격 재가동되고 있으며 상당히 우려스러운 상 황 이라고 언급

230 228 통일과 법률 - 英 주재 北 대사 장성택 공금유용으로 총살 (한겨레8면, 동아6면, 경향5면) 현학봉 영국 주재 북한대사가 지난달 30일 영국 <스카이뉴스 티브이>와의 인 터뷰에서 장 전 부장과 관련해 법정에서 법에 따라 사형이 선고됐고, 총살형 에 처해졌다, 장은 권력을 남용해 국가 경제를 망쳤다. 2009년 460만 유로(약 67억원)를 유용하는 등 정부와 인민에 중대한 죄를 범했다 고 설명 - 北 인권법에 총력 (조선6면) 새누리당 최경환 원내대표는 2일 북한인권법 처리에 당력을 집중해 2월 임 시국회에 임하겠다 고 밝힘, 최근 장성택 처형으로 북한 인권에 대한 관심이 고조된 이때 반드시 처리돼야 한다 고 강조 그는 북한 인권단체들에 대한 지원과 함께 우리 측이 보낸 식량 의약품 등이 투명하게 배분되도록 절차를 밟게 한다는 내용이 법안에 제대로 들어간다면 북한인권법 이란 명칭을 포함해 다른 내용은 민주당과 얼마든지 절충할 수 있 다 고 설명 (화) - 케리 中 과 한반도 통일 논의할 것 공개 발언 (조선 1면, 동아 5면, 한겨레 3면) 존 케리 미국 국무장관은 지난 1일 독일 뮌헨에서 열린 안보회의에서 중국과 (한반도) 통일 문제를 논의하겠다 고 공개적으로 발언 미 중 간에 한반도 통일을 논의한다는 것은 그만큼 양국이 북한 정세의 변화 가능성을 높게 보고 있다는 의미로 해석 한편 헤이글 미국 국방장관은 세계적 위협 요인 중 하나가 북한과 같은 깡패 국가들(rogue nations) 이라고 언급 - 중국이 북한 포기 안 할 거라는 건 오판 (중앙 1,4면) 중국 최대 싱크탱크인 사회과학원이 공개한 2014년 아시아 태평양 지구 발 전 보고서 에서 향후 10년 남북관계의 핵심은 통일 문제다. 그리고 중국은 북한을 포기하지 않을 것이라는 (북한의) 오판을 없애야 한다 고 지적

231 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 229 이는 역내 안정과 한반도 통일이 중국에 도움이 된다면 완충지대로서의 북한의 전략적 가치도 포기할 수 있다는 해석 가능 또한 향후 5~10년 한반도에서 일어날 수 있는 세 가지 가능성으로 남북통일 현상 유지 (국지적) 군사 충돌 등이며, 이 중 통일 문제가 향후 남북관계의 핵심이 될 것이라고 전망 한반도 통일에 대한 공개 토론을 통제하고 있는 중국에서 국가 최고 정책자문 연구기관이 이 문제를 공개 거론한 것은 이례적인 일 - 2월 5일 이산가족 상봉 실무접촉 17일 성사는 불투명 (동아 1면, 조선 5면) 이산가족 상봉을 위한 남북 적십자 실무접촉이 오는 5일 오전 10시 판문점 북측 지역 통일각에서 열릴 예정 그러나 최소 2주간의 준비 기간이 필요하다는 점에서 당초 우리 정부가 추진 해 온 2월 중순 이산가족 상봉이 성사될 수 있을지는 불투명한 상황 우리 정부가 17일부터 이산가족 상봉 행사를 갖자고 제의한 것은 이달 하순 부터 시작되는 한 미 합동군사연습 때문, 그러나 북한은 군사훈련 중지를 요 구하는 카드로 이산가족 상봉을 활용할 가능성도 유력 - 북, 장성택 잔존세력 1만 명 조사 중 6월까지 청산 (중앙 4면) 정부 당국자는 지난해 12월 12일 장성택 처형 이후, 주변 인물들을 4등급으로 나눠 잔존세력에 대한 청산작업을 6월까지 진행될 것으로 예상 북한은 국가반역죄엔 연좌죄를 적용하고 있어 여독청산을 위해 조사를 받는 인물들이 1만여 명에 달할 것 추산 (수) - 北, 김정은 선거구는 제111호 백두 (동아5면) 북한 노동신문과 조선중앙통신, 4일 3일 평양인민무력부 청사 앞에서 열린 제111호 백두선거구 선거자 대회 에서 제13기 최고인민회의(한국의 국회의원 격) 대의원 선거에서 김정은 노동당 제1비서가 제111호 백두선거구 후보자 로 추대됐다. 보도

232 230 통일과 법률 3일 대회에는 최룡해 군 총정치국장, 이영길 군총참모장, 장정남 인민무력부장 등 군 핵심인사들 참석 정부 관계자, 김정은이 김일성 김정일에 이은 백두혈통이라는 점을 강조해 권력의 정당성을 선전하기 위한 것으로 보인다. 언급 북한은 3월 9일 13기 최고인민회의 대의원 선거에서 임기 5년의 새 대의원을 구성한다. 북한 핵심 인사들은 대부분 대의원 겸임. 대의원은 입법권 및 내각 선출권 등을 갖는다. 김정일은 1982년부터 대의원에 추대됐고 김정은은 이번이 처음 - 황우여, 국회 內 한반도 통일협의체 제안 (조선5면) 새누리당 황우여 대표는 4일 국회 교섭단체 대표 연설에서 범국가적으로 합 의된 하나의 정책이 필요하다. 여야가 국회에 한반도통일평화협의체 를 두고 함께 협의할 것을 제안한다. (통일협의체를 통해) 여야가 국민적 공감과 합의 를 바탕으로 중장기 통일 대북정책을 마련한뒤 함께 추진해 나가도록 하겠 다. 고 언급 - 中 企 중앙회 해주 남포에 제2개성공단 추진 (조선4면) 중소기업중앙회 김기문 회장, 4일 서울 여의도의 한 식당에서 가진 간담회에 서 북한에 제2개성공단 설치를 추진하겠다. 적합한 지역으로는 해주나 남포 지역을 염두에 두고 있다. 개성공단에 대한 중소기업들의 만족도가 높고 남북 협력에 공단 조성도 이산가족 상봉만큼이나 중요한 역할을 했다고 본다. 최근 동남아 지역 인건비가 많이 올라 2,000개 중소기업이 개성공단 입주 대기 상 태 언급 정부 관계자, 제2개성공단과 관련해 중기중앙회로부터 어떤 협의 요청도 받은 적이 없고 정부 내부에서도 전혀 검토된 바 없다. 제2개성공단은 남북 관계 진 전으로 5 24 조치가 해제되기 전에는 불가능한 얘기 언급 (목) - 2월 20~25일 이산가족 금강산 상봉 합의 (조선 동아 경향 한겨레 세계1면) 남북은 오는 20~25일 금강산에서 이산가족 상봉 행사를 개최하기로 5일 합의

233 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 231 최대 쟁점이었던 상봉 시기에 대해서 우리측은 오는 17~22일을 주장했으나 북측이 내부 사정을 이유로 20~25일을 제의하여 우리측이 이를 수용 이에 따라 이산가족 상봉 행사는 2010년 10월 이후 3년 4개월 만에 다시 열 리게 됐으며, 상봉자 규모는 남북 쌍방 각 100명으로 하되 지난해 9월 추석 상봉 추진 때 교환한 명단에 있는 이들을 대상으로 하기로 합의 한편 상봉시기가 한미 연합군사훈련 기간(2월 24일부터 4월까지)과 일부 겹치 게 만든 의도에 대해 관심이 쏠리고 있는 가운데 상봉 행사를 계기로 북한이 향후 금강산 관광 재개, 비료나 쌀 등 식량지원 등을 요구할 가능성이 클 것 으로 예상 - 김한길 통일시대준비위 만들자 (중앙3면, 동아 경향4면, 한겨레 세계6면, 조선8면) 민주당 김한길 대표는 5일 국회 교섭단체 연설에서 국민 통합적인 통일정책 준비를 위해 여 야 정과 시민단체 등이 모두 참여하는 통일준비위원회 구 성을 제안 김 대표는 박근혜 대통령의 통일 대박론 은 북한 급변사태 임박론으로 오해 받을 수 있기 때문에 민주당은 평화적 점진적 통일 정책을 추구한다 며 정 권이 교체돼도 바뀌지 않는 국민 모두의 소통과 합의에 기반한 통일정책을 준비하자 고 여당에 요구 - 김정은, 軍 간부 계급 들었다놨다<계급장 통치술로 충성경쟁 유도> (동아3면) 조선중앙 TV가 4일 방영한 제111호 백두산 선거구 선거자대회 영상에서 북한 장정남 인민무력부장(한국의 국방부 장관 격)이 대장에서 상장(한국군 중장) 으로, 염철성 인민군 총정치국 선전부국장이 중장(한국군 소장)에서 소장(준 장)으로 강등된 모습이 확인 김정은 체제 들어 군 수뇌부에 대한 강등과 복권이 빈번히 이뤄지는데 대해 군 관계자는 김정은이 군 핵심 인사의 계급을 흔들어 충성경쟁을 극대화하 면서 군 장악과 입지 강화를 꾀하고 있다 고 밝힘

234 232 통일과 법률 (금) - 北 주민 삶 향상 통일정책 최우선 (조선 1,3면, 세계 4면, 동아 6면, 한겨레 5면) 박근혜 대통령은 6일 외교 통일 국방부 보훈처의 합동 업무보고에서 통일 기반 조성'을 강조하며, 우리의 기술과 지식을 공유하는 것을 시작으로 북한 주민의 삶을 실질적으로 향상시킬 수 있도록 해야 하겠다 고 말함 외교부는 외교 정책의 3대 기본방향으로 지속가능한 평화 정착 국제 협 력을 통한 북한 변화 유도 국제적 통일 지지기반 확충 등을 제시 통일부는 민간교류 확대 비무장지대(DMZ) 세계평화공원 조성 구체화 통일 친화적 사회 분위기 조성 방안 등에 대해 보고 - 朴 대통령 임기중 北 급변사태 가능성 염두에 둬 (조선 3면) 정부는 6일 외교 통일 국방부 합동 업무보고에서 향후 4년이 한반도 평화 통일의 분수령이 될 것 이라고 강조 이런 인식은 북한의 정세 변화에 대한 분석에 기초하여, 급변사태 등 통일 준 비의 시급성이 대두되고 있다고 지적 - 하루 만에 북한 이산상봉 재고할 수 있다 (한국, 경향, 동아, 한겨레 1면) 북한은 적십자 실무 접촉이 열리던 지난 5일 미국의 B-52 전략폭격기의 서해 훈련을 문제 삼아, 상봉 합의 다음 날인 6일 한 미 합동 군사훈련 중단과 북 한에 대한 비방 중상 중지를 요구하면서 상봉 합의 이행을 재고할 수 있다고 주장 북한의 갑작스러운 태도 변화는 인도주의적 사안인 이산가족 상봉을 대남 압 박 수단으로 활용할 의도가 있음을 분명히 보여주는 것으로 오는 20~25일 예 정인 이산가족 상봉 행사에 악영향을 미칠 것으로 관측 정부는 유감을 표명하고 상봉 합의를 지켜야 한다 고 강조했으며, 이산가족 상봉과 관계없이 한 미 군사연습 키 리졸브 와 독수리 연습 정상 진행 예 정임을 밝힘

235 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 항미원조전쟁 北 남침 중국내부 北 - 中 혈맹 뿌리 흔들 (동아 17면) 중국사회과학원이 지난해 12월 발간한 아시아 태평양지구 발전 보고(2014) 에서 북한의 남침으로 6 25전쟁이 시작됐다는 사실을 처음으로 인정 이는 중국이 북한을 바라보는 시각이 좀 더 객관적으로 바뀌고, 북-중 혈맹관 계에 대해 중국 측이 회의감을 갖고 있다는 관측으로도 연결 단, 이번 보고서와 함께 내놓은 글로벌 정치 및 안전보고(2014) 에서는 (중 국의 대북 제재 등으로 인해) 중국의 대한반도 전략이 180도 바뀐 것이 아니 라는 점을 주목해야 한다 고 강조 (월) - 나진-하산 프로젝트 현장실사단 18명 11-13일 방북(경향5면, 세계6면, 연합뉴스) 북한과 러시아 경협사업인 나진-하산 프로젝트에 우리 기업이 우회적으로 참 여키로 한 가운데 해당 기업들이 현장실사를 위해 11일 방북 정부 당국자는 9일 나진-하산 현장시찰단이 11 13일 나진 하산 철도구간, 나진항 등에 대해 현장실사를 할 계획 이라면서 지난 7일 방북을 승인했다 고 밝힘 현장시찰단은 코레일, 포스코, 현대상선 등 프로젝트에 우회 참여하는 우리 컨소시엄 3사 관계자 18명으로 구성됐으며, 사흘간 집중적으로 나진지역을 시 찰할 예정 이번 실사단 파견으로 러시아 극동 하산과 북한 나진항을 잇는 54km 구간 철 로 개 보수와 나진항 현대화 작업, 복합 물류 사업 등이 핵심인 나진-하산 물류협력사업에 대한 우리 기업의 참여가 본격화될 것으로 예상 - 통일대박 전파할 한국판 VOA<미국의 소리> 추진 (동아8면) 통일부가 남북한 주민과 중국 일본 등 주변국 국민을 대상으로 통일방송국 설립을 추진, 이는 미국 연방정부가 운영하는 국제방송인 미국의 소리(Voice of America VOA) 를 참고한 것으로 한국판 VOA 를 만들겠다는 구상

236 234 통일과 법률 통일방송에는 한반도 통일의 필요성, 북한의 실상, 탈북자의 성공적인 한국 정착 등 통일에 우호적인 여론을 형성하기 위한 다양한 콘텐츠가 담길 것으 로 전망 - 케네스 배 특별교화소 行 에 가족들 엄청난 충격 (경향5면, 한겨레8면, 연합뉴스) 북한에 장기 억류 중인 한국계 미국인 케네스 배(45 한국명 배준호)씨가 다 시 특별교화소(교도소)로 옮겨진 사실이 알려지자 배씨의 가족들이 충격과 우 려를 표명 배씨 여동생인 테리 정씨는 8일 미국 CNN 방송과 인터뷰에서 배씨가 평양친 선병원에서 기자회견을 한 뒤 바로 특별교화소로 옮겨졌다는 소식에 엄청난 충격을 받았다 며 우리 모두 낙담하고 걱정하고 있다 고 언급 - 北 김영남, 소치서 시진핑 푸틴과 잇달아 만나 (조선4면) 소치 동계올림픽 출전권을 따지 못해 한 명의 선수단도 보내지 못한 북한이 90세가 넘은 김영남을 단장으로 한 정부대표단을 보내 시진핑 중국 국가주석 과 블라디미르 푸틴 러시아 대통령을 잇달아 만난 것은 국제적 고립에서 벗 어나기 위해 중 러와의 관계 회복을 시도한 것으로 해석 - 케리 美 국무 주내 방한 北 문제 등 논의 (세계6면) 존 케리 미국 국무부 장관이 이번 주 후반 1박2일 일정으로 한국을 방문, 북한 장성택 전 국방위 부위원장 처형 이후의 북한 내부 동향, 북한 비핵화 대화 재 개 문제 등을 집중 논의할 것으로 예상 (화) - 수십년전 실종처리 北 주민 상속권 첫 인정 (동아1면, 중앙13면, 조선14면) 6 25 전쟁 때 북한에 끌려가 실종 처리돼 상속권을 잃은 지 수십년이 지났 어도 상속 당시 생존한 사실이 확인됐다면 상속권을 인정해줘야 한다는 첫 판결이 나옴 서울남부지법 민사9단독(서영효 판사)은 6 25전쟁 당시 북에 끌려가 36년 전

237 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 235 실종 처리된 이 모(1933년생 사망)씨의 탈북자 딸(45)이 할아버지 재산의 상 속분을 돌려달라 며 아버지 친척들을 상대로 낸 상속재산회복청구소송에서 선산 315분의 45 지분 소유권을 이전하라 며 원고 일부승소 판결했다고 10 일 밝힘 2012년 5월 시행된 남북 주민 사이의 가족관계와 상속 등에 관한 특례법 (법 무부 제정)은 북한 주민도 상속 회복 소송을 낼 수 있다고 규정하고 있음 재판부는 민법 제999조에는 해당 소송을 10년 이내 제기할 수 있다고 제한 되어 있지만 특례법은 분단이라는 특수성을 고려하지 않고 민법을 적용하면 북한의 상속인이 사실상 상속권을 박탈당하는 가혹한 결과가 초래된다는 점을 고려해 제정됐다고 보이며 이에 따라 10년 제한을 두지 않아야 한다 고 판시 - 北, 5만~10만달러 이상 자산가 24만명 (조선1면) 북한의 대외무역과 시장경제 규모가 커지면서 5만~10만달러 이상 재산을 보 유한 자산가가 24만명 가량 되는 것으로 추정 정부 소식통은 북한이 과거 출신 성분을 중시했던 데서 벗어나 개인의 사 ( 私 )경제 능력에 따른 계층 분화가 이뤄지고 있다 며 자산가 중에는 중앙당 간부나 외교관, 외화벌이 상사원, 시장에서 돈을 번 돈주(전주) 등이 많다 고 밝힘 한편, 북한은 작년 시 도별로 경제개발구 14개를 만들면서 이 지역에서 미국 달러화와 중국 위안화, 유로화 등 외화의 유통 및 결제를 합법화하는 조치를 내린 것으로 확인돼 북한의 시장화를 촉진할 수 있을지 주목되고 있음 - 北, 풍계리 핵실험 준비 마쳐 (동아6면) 김관진 국방부 장관은 10일 국회 대정부질문에서 (북한은) 함북 풍계리 일대에 핵실험 준비를 마친 상태이지만 당장 핵실험 임박 징후는 없다 고 밝힘 또한 평북 동창리 일대 장거리로켓 발사도 기초준비 과정이 식별된다 며 북한 지도부 결정에 따라 핵실험 등이 이뤄질 수 있다고 보고 감시대비 중 이라고 답변

238 236 통일과 법률 (수) - 南 北 7년만에 오늘 고위급 회담 (조선1 4면, 동아1 8면, 중앙1 6면) 남북이 12일 오전 10시 평화의집에서 고위급 접촉을 갖기로 11일 전격합의 남북 고위 당국자 간 회담은 2007년 남북 국방장관 회담 등에 이어 7년만임 남측은 김규현 대통령국가안보실 제1차장 겸 국가안전보장회의(NCS) 사무처 장이, 북측은 원동연 통일전선부 제1부부장이 수석대표로 참석, 김 차장은 차 관급이고 원 부부장은 북한에서 장관급 대우를 받는 것으로 알려져 정부 고위관계자, 북측은 이 채널을 통한 고위급 접촉의 정례화를 원하고 있는 것 같다. 고 언급, 다른 정부 관계자는 현안이 많은 만큼 여러 번 만날 필요가 있다. 고 언급 김의도 통일부 대변인, 의제는 남북이 각자 생각하는 것을 꺼내 놓고 조율하는 과정 거칠 것 언급 이산가족 상봉 외에도 북한 핵, 금강산 관광, 5 24 조치 등 남북 간 현안에 대한 일괄 타결 시도 가능성 존재 - 남북 고위급 접촉 진행 경과 (조선4면) 8일 오후, 북 국방위 청와대 국가안보실에 고위급 접촉 제안 통지문 발송 8일 저녁, 청와대 긴급 국가안전보장회의 개최 10~11일 오후, 판문점 연락관 통해 5~6차례 접촉 일시 및 장소 협의 11일 오후, 최종 합의 발표 - 北 급변 때 中 군사개입 단정할 필요 없어 (조선4면) 천영우 전 외교안보수석, 11일 국회 의원회관서 열린 통일경제교실 세미나에서 북한 급변 사태가 발생할 경우 중국이 모든 희생을 감수하고 (군사적으로) 개 입할 것이라고 단정할 필요가 없다. 중국은 북한이 망하는 것보다 존속하길 바 라겠지만 북한의 존속을 위해 인명 피해를 감수하고 돈을 쓰는 것은 다르다 언급

239 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 작년 10월 중국서 북-일 고위급 접촉 (조선4면) 일본 교도통신, 11일 아베 신조 일본 총리의 핵심 측근인 이지마 이사오 일 본 내각관방 참여(자문역)가 작년 10월말 중국에서 북한 고위 관계자와 비밀 접촉한 것으로 보인다. 보도 (수) - 의제 모두 꺼내놓고 南 北, 할말 다했다 (조선 6면, 동아 1,4면, 중앙 1,3면) 남북은 12일 2007년 이후 7년 만에 열린 고위급 접촉에서 심야까지 각종 현 안에 대한 일괄 타결을 시도 김규현 수석대표(NSC 사무처장)는 이산가족 상봉 정례화 등 인도적 문제, 북 한 핵 문제 해결 등 우리 측이 준비한 의제를 제시 원동연 수석대표(노동당 통일전선부 부부장)는 상호 비방 및 한 미 연합 훈 련 중지, 5 24 조치' 해제와 금강산 관광 재개 등을 주장 북측은 당초 고위급 비밀 접촉을 제안했지만 우리 정부의 반대로 공개회담으 로 진행하고 구체내용은 발표하지 않기로 합의 - 20일 이산가족 상봉 성사 여부 불투명 (조선 1면) 남북이 12일 판문점에서 7년 만에 고위급 접촉을 가졌지만 별다른 성과 없어 북측은 이날 회담에서 20~25일 열릴 예정이었던 이산가족 상봉 행사가 끝난 이후 한 미 연합 키리졸브 독수리 연습(24일 예정)을 시작하라고 우리 측에 요구 이에 대해 우리 측은 수용할 수 없다는 입장을 견지했으며, 통일부 당국자는 한 미 연합훈련을 이산가족 상봉 이후에 하라고 주장한 것은 매우 이례적 이라며 20일 상봉 성사 여부가 불투명해졌다 고 밝힘 - 유엔 北 인권조사위 인권유린 북한정권에 국제사회가 압박해야 (조선 1, 6면) 유엔 북한인권조사위원회(COI)는 17일 발표할 최종 보고서에서 김정은 등 북 한 지도부를 국제형사재판소(ICC) 등에 회부하는 방안을 검토 예정

240 238 통일과 법률 또 유엔이 보호책임(R2P Responsibility to Protect)' 개념을 북한에 적용해서 국제사회가 제도적으로 깊숙이 관여하는 방안을 고려해야 한다고 제언 예정 보고서는 북한 인권 관련 중 최고의 권위를 갖는 것으로, 김정은 등 인권 유린 가해자에 대한 단죄가 가능한 합리적인 근거 를 확보했다는 평가 - 美 정보당국 김정은 권력 굳히기 성공 (조선 8면, 한겨레 4면) 미 국방정보국(DIA)은 김정은 북한 국방위원회 제1위원장이 당과 군의 세대 교체 및 숙청 등을 통해 권력을 굳히는 데 성공했다고 판단 또한 김정은이 지난해 초 핵무기 생산과 국가경제 개발을 동시에 추구하는 이른바 병진노선'으로 당분간 정권 운영 예상 (금) - 남북, 오늘 고위급 회담 재개 이산상봉 향배 주목 (동아 한겨레 세계1면, 조선6면) 남북은 14일 오전 10시 판문점 우리 측 지역 평화의 집에서 2차 고위급 회담을 재개하여 현격한 입장 차이를 드러낸 이산가족 상봉과 군사훈련 문제 등에 대 한 입장을 집중 조율할 것으로 예상 특히 한미연합군사훈련인 키 리졸브를 이산가족 상봉 행사 이후로 연기할 것 을 요구하면서 군사 훈련 기간에 상봉행사를 개최할 수 없다는 것이 원칙적 입장 이라고 밝힌 북한의 입장 변화 여부가 주목 북한은 1차 회담이 결렬된지 불과 12시간 만인 13일 낮 회담 속개 를 다시 우 리 측에 제안하고 장소도 판문점 우리측 지역인 평화의 집을 제시하는 등 적 극성을 보이고 있어 절충안을 만들어 낼 수 있을 지에 관심이 집중되고 있음 - 北 인프라 조성 돕는 통일촉진 法 만든다 (조선1면) 새누리당 의원 35명(대표 원유철 의원)이 참여하는 통일을 여는 국회의원 모 임 은 13일 통일에 대비해 북한에 인프라 금융 기반을 조성해 주고, 산업 농림 분야 기술 등을 지원할 수 있도록 하는 내용의 통일 기반 조성 및 촉 진법 을 제정하는 방안을 적극 추진키로 함 또 국회에 통일 문제 논의를 위한 특별위원회나 법정 협의기구를 만드는 작

241 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 239 업에도 착수하여 국회 차원에서 통일 논의가 본격화하는 계기가 될 것으로 기대 - 北, 김일성-김정일 우상화 기금 확보 안간힘<1억달러 목표 1%밖에 안걷혀> (동아5면) 김정일의 생일(2월 16일)인 이른바 광명성절 을 앞두고 대대적인 기념행사를 진행 중인 북한이 우상화 재원 마련을 위해 김일성 김정일 기금 확보에 총 력을 기울이는 것으로 알려졌으나 모금 실적은 극히 저조한 것으로 전해짐 대북 소식통은 13일 북한이 기금의 목표액을 1억 달러(약 1,070억 원)로 설정 했지만 실적은 목표의 1%(약 100만 달러)에 불과해 모금 확대에 사활을 걸고 있다고 밝힘 이 기금은 북한이 2007년 10월 국제 김일성상 수상과 주체사상의 세계적 연구 보급 을 명목으로 창설한 국제김일성기금 을 2012년 5월 확대 개편한 것임 (월) - 케리 中 과 北 비핵화 논의 남북 북핵 대화 물꼬 트나 (동아8면, 조선6면, 세계4면) 존 케리 미 국무장관은 14일 중국 베이징 한 호텔에서 열린 기자회견에서 미중 양국이 북한 비핵화 촉진과 관련한 서로의 안( 案 )을 제시했다 며 사안 의 긴급성을 고려해 앞으로 수일간 매우 진지하게 대화를 계속할 것 이라고 밝힘 케리장관은 또 중국이 제시한 구상을 귀국하는 대로 버락 오바마 대통령에게 보고할 것 이라고 언급, 중국의 이 방안은 2월 초 한반도를 담당하는 중국 외 교관들이 북한에 다녀온 내용이 포함됐을 것이라는 관측, 중국이 먼저 북한의 의향을 타진한 뒤 이를 구체화시켜 미국에 제시했을 개연성 - NSC, 對 北 인도적 지원 확대 검토 (조선1면, 중앙4면) 정부는 15일 국가안전보장회의(NSC) 상임위원회를 열어 오는 20~25일 이산가 족 상봉 행사의 성공적 개최를 전제로 대북 인도적 지원 문제를 전향적으로 확대하는 방안을 검토, 그러나 경제적 지원 문제는 북측이 이산가족 상봉 행 사의 성공에 얼마나 진정성을 갖고 노력하는지 지켜본 후 결정하기로

242 240 통일과 법률 - 북 인권탄압은 반인도적 범죄 안보리에 ICC제소 권고 (중앙4면, 경향5면) 유엔 북한인권조사위원회(COI)가 북한의 인권탄압 상황을 반인도적 범죄로 규정, COI는 17일 제네바에서 보고서 내용을 발표하고, 다음 달 열리는 유엔 인권이사회(UNHRC) 정례회의에 보고할 계획, 유엔안전보장이사회에 인권 유 린 가해자들을 국제형사재판소(ICC)에 제소하는 방안도 권고할 예정 - 북 특구개발 도로구축 등 건설 물량 60조원 (조선6면, 세계4면) 한국건설산업연구원은 북한의 경제 관광특구 개발, 철도 고속도로 건설 등 교통 인프라 구축 등에서 발생할 수 있는 건설물량이 약 60조원이라는 연구 결과 발표 연구원은 16일 황해도 강령군 특구에서 31조원, 함경도 나선과 평북 신의주 공업단지에서 약 15조원 등의 건설 물량이 발생할 것 이라며 이 공사를 위한 국내 건설업계의 적극적인 관심과 참여가 필요하다 고 강조 - 軍 차원 대북심리전, 비방중단 합의와 별개로 지속 강화 (동아8면) 군은 16일 상호비방, 중상중단과 군 차원의 대북 심리전은 전혀 별개의 사 안 이라며 군 차원의 대북 심리전 능력을 강화하는 방안을 본격 추진할 방침 현재 대북 심리전의 대표적 2대 유형은 자유의 소리 라는 FM 라디오 방송, 인터넷 심리전 등으로 전 평시 대북 심리전의 수단과 방법의 개선작업에 주 력할 계획 (화) - 유엔 北 인권 委 (COI), 17일 최종보고서 발표 (조선1면) 작년 3월부터 북한 인권 실태를 조사해온 유엔 북한 인권 조사위원회(COI)가 17일 최종 보고서 발표 보고서는 북한 정권이 국가 정책에 따라 국제형사재판소(ICC)에 기소 가능한 반인도 범죄에 해당하는 조직적이고 광범위하며 심각한 인권 침해를 저질러 왔으며, 국제사회가 북한 정부를 대신해서 북한 주민을 지킬 보호책임을 져야 한다. 는 내용

243 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 유엔 北 인권 委 주요 권고 사항 (조선8면) <북한에 대한 권고> 반인도 범죄 책임자 처벌 정치범 수용소 폐쇄, 탈북민 보호 출신 성분에 의한 차별과 주민 감시 폐지 식량권과 언론 사상 종교 이동의 자유 보장 <국제사회 및 유엔에 대한 권고> 반인도 범죄자에 대한 유엔 안보리 제재 실시 3대 수령 등 가해자 국제형사 재판소(ICC)에 제소 인권, 인도적 원칙에 따른 대북 인도적 지원 <중국과 기타 국가에 대한 권고> 탈북자 보호와 강제송환 금지원칙 준수 - 유엔 北 인권위원장 조사결과 발표하며 모두 김정은 책임 (조선8면) 유엔 북한 인권조사위원회의 마이클 커비 조사위원장, 북한인권 최종 보고서를 발표하면서 북한 정권의 인권침해는 국제형사재판소에 회부될 만한 반인도 범죄 이며 이 책임은 모두 북한의 최고 지도자 김정은에게로 돌아간다. 언급 - 정부 對 北 전단 자제... 인권 단체들 반발(조선8면) 통일부 김의도 대변인, 17일 정례브리핑에서 (지난주) 고위급 접촉에서 합의 한 상호 비방 중상 중단은 그 대상이 남북 간 당국이다. 민간단체의 대북 전단 살포는 법적으로 규제할 방법 없지만 남북관계 상황 등을 고려해서 자제를 권 고하겠다. 고 언급, 관련 인권 단체들 반발 자유북한운동연합(대표 박상학), 기독탈북인연합(대표 이민복) 등은 대북 전단 살포를 중단할 의사가 없다. 고 밝혀 (수) - 北 급변 가능성, 과거와 달리 심상찮아 (조선 8면)

244 242 통일과 법률 조태열 외교부 2차관은 18일 국회 외교통일위원회 전체회의에 참석 북한의 급변 사태 가능성과 관련, 상당히 과거와는 다른 심상치 않은 상황으로 진척 되고 있다는 정도로 말할 수 있겠다 고 밝힘 또한 외교부 자체 판단뿐 아니라 여러 우방국을 비롯해 세계 도처에서 그런 (급변사태) 문제에 대해 문제의식이 점점 높아지고 있다 며 관련 첩보나 정 보도 증대하고 있는 상황 이라고 덧붙임 - 이산상봉 대상자 96명 중 15명 포기 (동아 10면, 중앙 6면, 세계 8면) 지난해 추석 상봉 대상자 96명(지난해 9월 16일 기준) 중 2명 사망, 12명 건 강 악화로 오는 20~25일 이산가족 상봉행사에 남한 방문단은 83가족, 북한측 상봉 대상자는 88명으로 최종 집계 한국의 이산가족 등록자 12만 9,287명 중 사망자만 5만 7,784명(44.7%)이며, 생존자 7만 1,503명 중 절반 이상(52.8%)이 80세 이상 고령자 박근혜 대통령은 18일 국무회의에서 이산가족들이 자주 만날 수 있는 근본적인 대책 마련을 강조 - 김정은, 집권후 사치품 수입 年 6억 달러대 (조선 8면) 유엔 북한 인권 조사위원회(COI)는 북한 김정은이 집권 이후 2012년 한 해 사치품 수입에 6억4580만 달러(약 6,870억 원)를 썼으며, 이는 김정일 정권의 두 배 이상이 되는 금액이라고 평가 보고서는 사치품으로 지도층, 엘리트 및 그 가족을 달래고 있지만 김정은과 그 지도부는 절대다수 국민에게 체계적으로 광범위하고 잔인한 인권유린을 감행하고 있다고 지적 - 광주 전남 기독교계 北 인권법 제정 촉구 (조선 14면) 광주 전남 지역 기독교계 지도자들이 18일 북한 인권 광주 전남 교회연합' 창립총회를 갖고 북한 인권법 제정을 촉구 참석자들은 결의문에서 북한 인권법 제정 중국 정부의 탈북 난민 강제 북송 중단 대한민국을 반대하고 북한 입장만 추종하는 공산주의 세력 척결 등을 촉구

245 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (목) - 3년 4개월 만에 이산가족 상봉 (조선10, 동아1,3면) 2010년 10월 이후 3년 4개월 만에 금강산에서 재개되는 남북 이산가족 상봉행 사를 하루 앞둔 19일 남측 이산가족들이 숙소인 강원도 속초 한화콘도에 집결 이번 상봉 행사에 참석하는 남측 상봉 대상자는 82명, 동반 가족 58명을 합하면 총 140명 상봉 대상자 82명 중 80세 이상이 66명, 지난해 9월 추석 상봉 행사 추진 당시 대상자는 남측 96명, 북측 100명이었지만 그 동안 사망하거나 건강이 악화돼 남측은 14명, 북측은 12명 감소 남측 가족들은 오늘 오전 9시쯤 속초를 출발하여 육로로 금강산으로 갈 예정 20~22일 1차 상봉 때 남측 대상자 82명과 동반 가족이 방북해 북측 가족을 먼저 만나고, 23~25일 2차 상봉 때 북측 상봉 대상자 88명이 방북하는 남측 가족 361명과 상봉 예정 - 中, 방북단 활동 이례적 실시간 공개...6자회담 재개 촉구 (동아2면) 중국 외교부, 19일 방북 중인 류전민 외교부 부부장이 유관 국가가 함께 노 력해 한반도 정세 완화를 추진하고 평화와 안정을 유지함으로써 6자회담을 조속히 재개하기 위해 유리한 조건을 만들기 바란다. 고 말했다고 홈페이지에 게시 류 부주장은 또 북한과 한국 간 관계개선 지지, 최근 양측 대화진전 긍정적 평가, 한반도에서 전쟁발발 또는 혼란 절대 불용 강조 이에 북측은 한반도 비핵화는 김일성 주석과 김정일 총비서의 유훈, 조선(북 한)은 중국과 대화와 협력을 강화해 긴장을 완화하고 6자회담 재개를 위해 최대한 노력하겠다. 고 대답 - 北, 관광 온 호주 선교사 한글 종교자료 소지 혐의 체포 (조선8면) 호주 일간 오스트레일리안, 북한을 방문한 존 쇼트 선교사(75세)가 한국어로 번역된 종교자료를 소지한 혐의로 17일 북한 당국에 체포됐다. 보도

246 244 통일과 법률 쇼트 선교사는 15일 관광객 신분으로 북한에 입국하였으며 이번이 두 번째 방북, 부인 케런 쇼트 씨는 AFP 통신에 17일 오전 7시경 북한 경찰이 남편 과 중국인 안내인을 데려가며 출국시키겠다고 말했지만 끝내 공항에 오지 않 았다. 고 밝혀 (금) - 이산상봉 첫날 감격적 재회 (조선 동아 중앙 한겨레 세계1면) 남북 이산가족이 20일 오후 금강산에서 3년 4개월 만에 다시 상봉 전날 강원도 속초에 모여 하룻밤을 보낸 남쪽 이산가족 82명과 동반가족 58 명은 이날 금강산으로 들어가 북쪽의 가족 178명과 상면 21일에는 개별 상봉에 이어 단체 상봉을 한 뒤 22일 작별 상봉을 끝으로 헤 어지며, 23~25일 2차 상봉에는 북쪽 상봉자 88명이 남쪽 가족 361명을 만날 예정 - 상봉 신청 12만 9,264명 중 5만 7,784명 이미 세상 떴다 (조선4면, 한겨레5면) 현대경제연구원이 20일 내놓은 <80세 이상 고령 이산가족을 위한 긴급 대책> 보고서에 따르면 1988년 이후 2013년 말까지 동록된 이산가족 상봉 신청자는 총 12만 9,264명이며, 이 가운데 절반에 가까운 44.7%인 5만 7,784명은 이미 사망한 것으로 확인 특히, 2003년 이후 사망자 수는 매년 3,800명에 달하나, 상봉자 수는 1,600명에 불과해 연간 2,200명에 달하는 이산가족들이 상봉하지 못하고 사망한 것으로 확인되고 있어 이산가족의 전면적인 생사확인을 위한 남북한 이산가족정보 통 합시스템 구축과 금강산 이산가족면회소 상시 운영, 서신교환, 화상상봉 등을 제안 - 아프리카 小 國 이 西 方 보다 먼저 北 인권에 칼들다< 北 과 단교> (조선16면, 동아21면) 남부 아프리카의 국가 보츠와나가 북한의 반인도적 범죄를 이유로 북한과의 국교를 단절하겠다고 선언

247 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 245 보츠와나 외무부는 19일(현지 시각) 국민의 인권을 무시하는 정부와 협력할 수 없다. 지금부터 북한과의 모든 외교관계를 단절한다 고 밝힘 아프리카 국가의 인권 탄압 문제로 서방 국가가 이들과의 국교를 단절한 사 례는 있었지만 아프리카 국가가 같은 이유로 특정 국가와의 국교를 단절한 것은 이번이 처음이며 인권 문제로 북한과 단교를 선언한 사례도 보츠와나가 처음 - 서울대 法 大, 학부생 대상 통일법 강의 개설 (조선13면) 서울대 법대가 학부생 대상 통일법 강의를 오는 3월 7일 개설한다고 20일 밝힘 지금까지 로스쿨이나 일반 법학대학원에 북한법 통일법 등의 강좌가 개설 돼 있었지만 학부생 대상 강의는 이번이 처음 (월) - 죽은 줄만 알았는데 南 357명 금강산서 가족상봉 (한겨레4면, 동아 조선8면) 23일 금강산 이산가족면회소에서 남측 가족 357명이 북측 신청자 88명과 만 나는 이산가족 상봉행사 개최, 24일에는 금강산호텔에서 개별상봉 과 공동중 식, 이산가족면회소에서 단체상봉 이 이어지며, 마지막 날인 25일 오전 9시 금강산호텔에서 작별상봉 을 끝으로 2박 3일간 6차례, 11시간에 걸친 만남을 마감할 예정 - 北, 남측기자 노트북 자료 문제 삼아 13시간 입경 거부 (한겨레4면, 동아8면) 북한이 이산가족 상봉행사 남측 취재진의 노트북 컴퓨터를 문제 삼아 입경을 거부하다가 13시간 만에 허가하는 사건이 발생 23일 오전 9시 상봉 공동취재단 중 한 명인 S 기자의 컴퓨터에서 북한인권 법 자료를 발견한 북측 세관원은 평양에 보고하고 판단을 기다려야 한다. 며 그의 입경을 거부, 13시간 만인 오후 10시에야 금강산으로 이동

248 246 통일과 법률 - 서울시 경평축구 등 남북교류 본격 추진 (한겨레4면) 3년 4개월 만에 남북 이산가족 상봉이 재개된 것을 계기로 서울시가 경평 축 구대회 등 평양과 지방정부 차원의 교류협력에 적극 나서기로 결정 서울시는 이런 내용의 올해 남북교류협력 사업계획을 오는 25일 서울시의회에 보고할 예정이며 먼저 경평축구 재개를 위해 통일부에 남북 고위급 회담 때 의제에 포함할 것을 요청하기로 결정 - 유엔 조사위, 작년 12월 中 정부에 탈북자 북송 반대 서한 (동아16면) 유엔 북한인권조사위원회(COI)가 지난해 12월 중국 정부에 편지를 보내 탈북자 강제송환에 반대한다는 뜻을 전달한 것으로 23일 확인 올해 1월 김정은 북한 노동당 제1비서에게 편지를 보내기 전 중국에 먼저 반대 의사를 전달한 것은 COI가 중국의 북한 비호에서 파생한 인권 침해를 북한의 반인도적 범죄만큼 심각하게 받아들이고 있음을 의미 - 박근혜 1년 통일 엔 끄덕 통합 엔 갸웃 (동아1면, 조선5면) 박근혜 대통령 취임 1주년 분야별 평가 결과 가장 좋은 점수는 개성공단 정 상화와 이산가족 상봉 등 남북관계의 진전 등 외교안부 분야, 올해 통일 대 박론 을 통일 비전으로 제시한 점과 굳건한 한미동맹을 비롯한 주변국과의 우호적 협력도 지난 1년간의 성과로 꼽혀, 다만 정치분야 즉 국민대통합 부문 은 가장 낮은 점수 (화) - 北, 구제역 심각...정부 방역 지원 (조선1면, 동아1면) 정부, 북한 평양 지역에 발생한 구제역의 확산 차단과 퇴치를 위해 북한에 방역 약품과 장비 등을 지원키로 24일 잠정 결정 통일부 당국자, 이날 오늘 오전 11시 판문점 연락관 채널을 통해 구제역 차단 및 퇴치를 지원하기 위한 남북 방역 당국자 간 실무 접촉을 제안했다 고 밝혀 북한은 지난 19일 세계동물보건기구(OIE)에 구제역이 발생했다고 신고했고, 북한 조선중앙통신은 지난 21일 1월8일부터 평양시 사동구역에 있는 평양돼지농장에서 발생한 구제역이 현재까지 평

249 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 247 양시와 황해북도 중화군의 17개 단위들에 전파됐다. 돼지 3,200여 마리가 감염, 그 중 360여 마리가 폐사했고 2,900마리가 도살됐다 고 보도 운동 북 아기들 지원 분유 2만 6,000통 어제 출발 (중앙 1,3면) 민간 통일운동 단체인 1090 평화와 통일운동 이 24일 북한 영 유아를 위한 조제분유를 북한에 보내 1090운동은 10대부터 90대까지 모든 세대를 아울러 평화와 통일에 대한 관심과 의지를 확산 하자는 취지로 출범한 민간단체 이번에 보내는 분유는 국내산 제품 2만 6,000통(1통 850g, 3억4,000만원 상당) 분량으로 1만3,000명이 한 달 동안 먹을 수 있어 - 이산가족 2차 상봉 이틀째 (조선4면) 남북 이산가족 2차 상봉단은 24일 금강산에서 6시간에 걸쳐 가족별 개별 상 봉과 공동 중식, 단체 상봉 자리 가져 북측 리충북 조선적십자회 중앙위원회 부위원장은 이산가족 상봉 정례화에 대해 더 논의해봐야 한다. 지금 분위기가 좋으니까... 라고 언급 - 北 당국자, 말레이시아서 15억원 반출하려다 덜미 (동아2면) 일본 마이니치 신문, 24일 북한 당국자로 추정되는 남녀 3명이 17일 말레 이시아 쿠알라룸푸르에서 현금 145만 달러(약 15억4,000만원)을 갖고 중국 베 이징으로 가는 항공기에 탑승하기 직전 말레이시아 공항세관에 체포됐다. 고 보도 세관 당국은 이들을 현장에서 곧바로 체포하고 현금을 압수, 남성 2명과 여성 1명인 이들은 공용여권을 지니고 있어 외교관 등 북한 정부 당국자로 추정 (수) - 통일대박' 준비할 통일준비위 발족(조선, 동아, 중앙, 경향 1면 ) 박근혜 대통령은 25일 대통령 직속으로 통일준비위원회'를 발족시켜 체계적 이고 건설적인 통일의 방향을 모색해나가고자 한다 고 밝힘

250 248 통일과 법률 통일대박론'에 이어 대통령직속기구를 통한 통일청사진을 제시키로 함에 따 라 정치권 등을 중심으로 통일 논의가 본격화할 것으로 전망 박 대통령은 통일 준비를 위한 시급한 과제로 민간 교류 확대를 꼽았고, 산 업 농업 보건 분야 등에서 다양한 교류 협력 방안을 제시할 것으로 예상 통일준비위는 외교 안보, 경제 사회 문화 등 제반 분야의 민간 전문가들과 시민단체 등 각계각층이 참여는 민 관 협업 기구가 될 것 정부 일각에서는 통일준비위의 업무가 기존 통일부와 일부 겹칠 가능성이 있 고 헌법기구인 민주평화통일자문회의와도 중복될 수 있다는 우려 제기 - 이산가족 고령화 심각 최소 年 3000명은 만나야 (조선 8면, 중앙 10면, 동아 1,5면) 3년 4개월 만에 재개된 남북 이산가족 상봉 행사에서 남측 455명, 북측 268명 이 헤어졌던 가족을 60여년 만에 만남 그러나 상봉 규모가 작아서 현행 방식대로라면 상봉 대기자 7만2000명이 20 년을 기다려도 다 만나기 힘들다는 지적 제기 한편 남북 이산가족 상봉 기간인 24일 밤부터 25일 새벽까지 북한군 경비정 이 서해 연평도 인근 북방한계선(NLL)을 3차례 침범 군 당국은 북한이 최근 평화 공세를 펴는 가운데 우리 군의 대응 태세를 떠 보기 위해 NLL을 침범한 것으로 파악 - 北 장관급 인사 비밀리에 訪 中, 투자유치 활동 (조선 1,8면) 북한 경제특구 개발을 총괄하는 김기석(국가경제개발위원회 위원장, 장관급) 이 최근 비공개로 중국, 싱가포르, 말레이시아 등을 방문해 투자 유치 활동 작년 12월 장성택 국방위원회 부위원장의 처형 이후 북한의 장관급 인사가 방중한 것은 이번이 처음 김기석은 중국에서 신의주 특구 문제를 논의하고, 싱가포르에선 원산 관광특 구 문제를 협의하였으나 구체적인 투자 유치 성과는 없는 것으로 알려짐 북한은 작년 10월 신의주 원산 등 특구 14개를 개발하기 위해 국가경제개발위를 출범

251 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (목) - 관광재개 놓고 외교-통일부 엇박자<외교부 안보리 동의 필요한 사안, 통일부 금강산 관광은 해당 안 돼 > (한겨레8면) 25일 외교부 조태영 대변인은 브리핑에서 금강산 관광 재개가 북한의 3차 핵실험에 따라 채택된 유엔 대북 제재 결의(2094호)에 위배되느냐 는 기자의 질문에 최종적으로 유엔 안보리의 유권 해석을 받아야 한다 고 답변 한편 통일부는 지난해 3월 박수진 통일부 부대변인의 브리핑에서 같은 질문 을 받고 금강산 관광 재개가 유엔 안보리의 대북 제재 대상이 아니라고 밝혀 실제 금강산 관광 재개가 논의될 경우 논란이 예상 - 김정일 이어 김정은도 모기장 개방론 (경향6면) 김정은 북한 노동당 제1비서는 25일 폐막된 노동당 제8차 사상일꾼대회 에서 적들이 끈질기게 들이미는 자본주의 독소가 우리 지경을 넘어서지 못하도록 모기장을 2중 3중으로 든든히 치면서 제국주의의 사상 문화적 침투책동을 물 거품으로 만들기 위한 주동적인 작전을 전개해야 하겠다 고 밝힘 이는 아버지 김정일 위원장이 1999년 신년사에서 밝힌 것과 같은 것으로 김 정은 시대에 추진되고 있는 경제개혁과 개방도 결국 체제 유지가 가능한 수 준의 제한된 범위 내에서 추진될 것으로 전망 - 남북 오늘 축구 상봉 8년만에 성인 친선경기<중국 광저우서 열려> (한겨레1면) 인천시는 27일 오후 3시 중국 광저우에서 프로축구단 인천유나이티드와 북한 4 25체육단 축구부 남자종합팀이 친선 경기를 하기로 했다고 26일 밝힘 남북간 성인 남성 축구팀의 친선경기는 2005년 8월 서울에서 열린 이후 8년만임 - 北, FAO에 구제역 방역 지원 요청<우리 정부 지원 제안엔 침묵> (세계2면) 미국 자유아시아방송은 26일 북한이 구제역의 방역 및 퇴치 지원을 23일 FAO에 요청했고, 다음날 양측 관계자들이 만나 대책회의를 진행했다고 밝힘

252 250 통일과 법률 앞서 통일부는 이산가족 상봉행사가 진행 중이던 24일 구제역 확산 방지 및 퇴치를 위한 지원 의사를 북한에 전달한 뒤 실무접촉을 제안했으나 북한은 현재까지 별다른 응답을 하지 않고 있음 (금) - 北 단거리 미사일 동해로 4발 발사 (동아 조선 세계1면, 경향2면, 한겨레5면, 중앙10면) 북한이 이산가족 상봉 기간인 24, 25일 북한 경비정이 서해 북방한계선(NLL) 을 침범한 지 이틀 만인 27일 오후 스커드 미사일로 추정되는 단거리 발사체 4발을 동해상으로 잇달아 발사, 발사체는 200km 이상을 날아가 동해상에 낙하 정부 및 군 당국은 국제적인 파장이 큰 장거리 미사일이 아니라 사거리가 길 지 않은 미사일을 발사했고, 발사한 방향도 남쪽이 아니라 북동쪽이라는 점을 들어 북한이 일단 현재의 남북대화 기조를 깨려는 의도는 없는 것으로 분석 - 北, 日 엔 적십자회담 요청, 내달 中 선양서 실무 만남 (조선 동아1면, 세계2면, 한겨레5면) 일본과 북한이 내달 중국에서 적십자 실무회담 개최, 일본은 아베 신조 총리의 야스쿠니 신사 참배로 심화되고 있는 한 중과의 외교적 갈등을 돌파하는 지렛 대로, 북한은 한국에 대한 압박 카드로 활용하기 위해 회담을 추진했다는 관측 일본 외무성은 내달 3일 중국 선양에서 일본 적십자사와 북한 적십자사 간의 실무 회담을 개최한다고 27일 발표, 일본은 회담을 통해 해방 이후 북한에 잔 류했던 일본인들의 유골 송환문제를 협의할 예정, 이번 회담은 북한이 먼저 요청 - 밀입북 체포 한국인 선교사 北 서 기자회견 정부 일방적 억류 유감 (조선8면, 동아 경향2면) 작년 10월 북한에 밀입북했다 체포된 것으로 알려진 한국인 선교사 김정욱(50 세)씨가 27일 평양에서 기자회견을 통해 반국가 범죄 혐의로 북한에 억류됐 으며 나의 행동에 대해 사죄한다 이에 대해 통일부는 27일 성명을 통해 북한 이 어떠한 사전 설명도 없이 우리 국민을 일방적으로 억류한 데 대하여 유감 스럽게 생각한다며 송환을 촉구

253 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 케리 北 은 惡 가장 잔인한 곳 (동아2면, 세계5면, 경향8면, 중앙10면) 존 케리 미국 국무장관은 26일 북한이 지구상에서 가장 폐쇄적이고 잔인한 곳 가운데 하나라는 데 의심할 여지가 없다 며 그곳에서는 우리가 아주 걱정 해야만 하는 사악한 일이 벌어지고 있다 고 강력히 비난 이는 부시 전 미국 대통령이 2002년 1월 신년 연두교서에서 북한을 이란, 이 라크와 함께 악의 축 이라고 언급한 이후 북한을 향한 최고 수준의 강경발언 으로 평가 (월) - 정부, 이산상봉 정례화 논의 접촉 조만간 제의 (세계1면, 경향5면, 동아 조선6면) 정부는 박대통령이 3 1절 기념사에서 언급한 이산가족 상봉 정례화 관련 논 의를 위해 이르면 이번주 내에 북한에 남북 적십자 추가 실무접촉 등을 제안 할 방침, 정부의 제의는 키리졸브 연습이 끝나는 6일 이후 이뤄질 가능성이 큰 것으로 전망 - 북한-일본, 오늘 선양서 1년7개월 만에 적십자 회담(연합뉴스,MBC,KBS,SBS) 북한과 일본이 오늘 중국 선양에서 1년7개월 만에 적십자 회담을 개최, 양측 대표단은 오전 9시30분부터 선양 시내 성마오 호텔에서 북한 내 일본 유골 반환과 일본인 유족의 북한 내 묘소 참배 허용 문제를 주 의제로 협의할 예정 - 개성공단 재가동 후 5개 업체 사업 접어 (세계5면) 통일부에 따르면 지난해 9월 개성공단이 재가동된 이후 개성공단 입주업체 5 곳이 현지 공장을 다른 입주기업에 매각하고 철수 통일부 관계자는 2일 가동 중단 기간에 해외에 별도의 공장을 설립하거나 모기업이 업종을 변경하는 등 사유가 있는 것으로 안다 고 밝힘, - 北, 최근 300mm 방사 砲 시험 단거리 미사일보다 위협적 (조선6면) 군 당국은 북한이 이산가족 상봉 기간 중인 지난 21일 동해안으로 발사한 단

254 252 통일과 법률 거리 발사체는 미사일이 아니라 신형 300mm 대구경 방사포(다연장로켓)인 것 으로 잠정 결론 최대 사정거리는 180여km로 DMZ(비무장지대)에서 평택 오산 미군기지는 물 론 수원 충주 서산 공군기지, 대전 인근까지 사정권으로 군 당국이 대책 마 련에 고심 - 유엔 北 대사 취임 첫날 깜짝이야 (동아27면) 유엔 북한대표부의 기피 인물 1위인 마영애 미주탈북자선교회 대표(47)가 자 성남 유엔 북한대표부 대사 출근 첫날 면전에서 살인 악마 김정은 국제형사 재판 회부 라는 한글과 영문으로 쓴 피켓을 들고 1인 시위 벌여 마씨는 북한예술단 출신으로 미국에 정착한 탈북인사 1세대로 남편이 북한 정권에 의해 처형당한 것으로 알려졌으며, 7년간 유엔본부 앞에서 수백차례 시위 (화) - 150<2월21일> 220<2월27일> 500km<어제> 北, 발사 거리 늘리며 압박(세계1 면, 동아 경향5면, 한겨레6면, 조선 중앙8면) 북한이 3일 오전 스커드-D(최대 사거리 700km) 또는 스커드-ER(최대 사거리 1000km)로 추정되는 탄도 미사일 2발을 동해상으로 또 발사 이 미사일들은 500여km를 비행해 일본 이시카와현 와지마에서 북서쪽으로 400km, 456km 떨어진 일본 방공식별구역 내 공해상에 각각 떨어짐 북한은 동해상으로 발사한 방사포 또는 미사일의 비행거리를 150여km(2월 21 일) 220여km(2월 27일) 500여km(3월 3일)로 늘려 왔으며, 정부와 군 당국은 북한이 한 미 연합 키 리졸브 연습에 대한 불만을 표출하는 한편 주변 국가 들을 압박하기 위한 무력시위로 보고 있음 국방부는 북한의 이번 미사일 발사가 모든 탄도미사일 발사 행위를 금지한 유엔 안보리 결의에 위반된다고 보고 유엔과 협의하는 방안을 검토 중

255 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 朴 대통령 北 핵 포기 빠를수록 통일 앞당겨질 것 (조선1면, 세계6면) 박근혜 대통령은 3일 서울 중구 신라호텔에서 세계 주요국의 전직 정상들이 참석한 제5회 아시안리더십콘퍼런스 에 참석, 통일로 가는 길은 북한의 핵 포기가 빠를수록 앞당겨질 것 이라고 밝힘 박 대통령은 이날 축사에서 북한이 핵을 내려놓고, 그 자리에 국제사회의 신 뢰를 채워나가고, 남북관계를 발전시켜 나간다면 남북한 모두가 행복한 통일 시대를 열어갈 수 있을 것 이라고 강조 또한 앞으로 통일준비위원회에서 정부와 민간 전문가, 시민단체들이 함께 지 혜와 역량을 모아 통일 한국의 청사진 을 제시하고, 통일 과정과 통합 과정 을 위한 구체적인 준비를 진행할 것 이라고 덧붙임 - 국제사회가 연대해 北 정권의 변화 이끌어야 (조선1면) 제5회 아시안리더십콘퍼런스에 참석한 세계 주요국의 전직 정상들은 북한 핵을 포기시키고 개혁 개방으로 이끌어 내기 위해 국제사회가 다양한 방식 으로 연대해 나가야 하며, 한반도 통일은 한국이 美 中 양쪽과의 관계가 밀 접해야 도움이 될 것 이라고 밝힘 (수) - 이산가족 생사 확인 서신 교환 화상 상봉, 北 과 협의하라 (한겨레1면, 조선5면) 박근혜 대통령은 4일 국무회의에서 통일부와 대한적십자사는 남북 이산가족 상봉 정례화는 물론이고 생사 확인과 서신 교환, 화상 상봉 등을 실현하기 위 해 북한과 협의하라 고 지시 또한 생존해 계신 이산가족들이 한번이라도 헤어진 가족들을 만나려면 상봉 규모를 매년 6000명 이상으로 늘려야 한다 며 상봉 정례화 규모까지 언급 박 대통령은 통일을 염원할수록 그 준비는 더욱 철저히 해야 한다 며 (대통 령 직속) 통일준비위원회 의 구성부터 국민의 지지를 받을 수 있도록 관련 부처는 국민적 사명감을 부여받아 최선을 다해 달라 고 당부 - 北 이번엔 방사포 7발 동해로 발사 (경향2면, 조선5면, 세계6면, 동아8면, 중앙10면)

256 254 통일과 법률 북한이 4일에도 신형 방사포(다연장로켓) 4발을 포함해 총 7발의 방사포를 동 해상으로 발사 오전 6시쯤에는 240mm방사포로 추정되는 발사체 3발을 발사해 50여km를 날 아간 뒤 떨어졌고, 오후에는 4시 17분부터 한 시간여 동안 최대 사거리 180km로 추정되는 신형 300mm방사포(다연장로켓) KN-09 4발을 발사해 155km를 비행한 뒤 공해상에 떨어짐 군 당국은 북한이 지난달 21일 이후 스커드 계열의 단거리 미사일과 신형 방 사포를 잇달아 발사하면서 긴장 수위를 높이는 것은 키리졸브 한미 연합군사 연습을 겨냥한 무력시위로 보고 있음 - 北 개발기금 조성 국제기구에 요청 <신제윤 금융위원장 통일비용, 금융으로 해결 > (조선1면) 4일 서울 중구 신라호텔에서 이틀째 열린 제5회 아시안리더십콘퍼런스 에서 신제윤 금융위원장은 통일에 대비해 주변국이나 국제기구로부터 협력을 받 아 북한 개발기금을 조성하겠다 고 밝힘 그는 통일 과정에서 단기적인 금전적 부담 때문에 증세가 불가피하다는 견 해가 있지만, 통일금융 으로 문제를 해결할 수 있다고 본다 며 이를 위해 아 시아개발은행(ADB), 세계은행과 같은 국제기구에 특별기금을 요청할 계획 이 라고 언급 (목) - 북한이 쏜 방사포, 중국 여객기 맞힐 뻔 (조선2면, 동아1면, 중앙3면) 국방부는 5일 북한이 전날 오후 원산에서 발사한 300mm 신형 방사포 KN-09'가 인근 지역을 비행 중이던 중국 민항기의 안전을 심각하게 위협했다고 밝힘 북서 방향으로 비행하던 중국 민항기는 북한이 북동 방향으로 발사한 방사포가 지나간 상공을 시간상 6분, 거리상 86km 정도의 차이로 통과 국방부는 주한 중국대사관 무관을 통해 이런 사실을 중국 측에 통보했고, 북 한의 도발 행위는 국제적 항행 질서 위반이자 민간인 안전에 심대한 위협이 라고 밝힘

257 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 북 핵 미사일, 미국에 직접적 위협 점증 (한겨레 6면, 서울 5면) 미 국방부는 4일(현지시간) 공개한 4개년 국방전략 검토보고서(QDR)에서 폐 쇄적이고 권위주의적인 북한 정권이 한반도와 동북아시아 지역의 평화와 안 정에 심각한 위협을 주고 있다 고 평가 국제사회의 우려에도 핵무기 개발을 고집하는 북한이 미국에 직접적이고 커 지는 위협 요인 이라고 지적 보고서에 따르면 미군은 북한의 도발을 억지하고 방어하기 위해 한국군과 긴밀한 협력을 지속할 것이며, 국방부가 최근 7만~8만명의 육군 감축 계획을 밝혔으나 주한 미군은 유지하겠다고 강조한 것도 이 같은 맥락으로 풀이 - 북에 이산상봉 정례화하자 12일 적십자 접촉 제안 (조선 한겨레 6면, 동아 1면) 정부는 5일 상봉 정례화 등 이산가족 문제의 근본적 해결방안을 협의하기 위한 남북 적십자 실무접촉을 12일 판문점 한국 측 평화의 집에서 열자고 북한에 제의 정부는 매년 6000명 이상씩 상봉할 수 있도록 매주 상봉을 정례화하는 방안을 북한에 제의할 것 이산가족 상봉 신청자 중 생존자는 7만1503명, 70세 이상 고령자가 81.5%(5만8258명) 정부는 이산가족의 전면적 생사 확인과 서신교환, 화상상봉 재개, 납북자 국 군포로 문제 근본적 해결도 북한에 제의할 계획 - 윤병세 장관 日 위안부 진실 외면 유엔서 초강수 (조선 동아 중앙 1면, 한겨레 6면) 윤병세 외교부 장관이 5일 유엔 인권이사회에서 일본군 위안부 문제와 북한에 강제송환금지 원칙을 준수할 것을 촉구하면서 탈북민 보호의 중요성을 강조 또한 국제사회가 UNHRC를 중심으로 북한의 인권상황 개선을 위한 후속조치 논의를 조속히 시작해야 한다고 촉구 (금) - 北, 이산상봉 정례화 실무접촉 거부 (세계3면, 동아 경향5면, 조선6면, 한겨레8면) 북한이 6일 조선적십자회 중앙위원장 명의의 통지문을 통해 이산가족 상봉

258 256 통일과 법률 정례화 방안을 협의하자는 우리 정부의 제안을 거부 북한은 통지문에서 지금은 이산가족 문제를 협의하기 위한 남북 적십자 실 무접촉을 가질 환경과 분위기가 조성돼 있지 못하다 며 이산가족 상봉 정례 화와 같은 중대한 인도적 문제들은 남북 적십자 간 협의로 해결될 문제가 아 니다 고 밝힘 정부는 한 미 연합 키리졸브, 독수리연습이 진행되는 기간에는 이산가족 문 제를 더 이상 논의하기 어렵고, 추후 고위급 접촉을 통해 논의하자는 뜻으로 해석 - 韓 - 美 - 英 - 濠, 유엔에 北 단거리 미사일 제재 촉구(동아6면, 연합뉴스) 한국 미국 영국 호주 4개국이 유엔 안전보장이사회 산하 북한제재위원회에 북한의 단거리 탄도미사일 발사는 유엔 결의안 위반 이라며 제재를 공식 요청 유엔 안보리 관계자는 북한의 단거리 미사일 발사는 그 동안 경미한 사안으 로 보고 유엔 회원국이 대응하지 않았다. 그러나 이번에 여러 회원국이 문제를 제기한 것은 그 만큼 북한 제재에 대해 민감도가 높아진 것 이라고 해석 - 7 4, 6 15기념 행사 南 北 공동개최 검토 (동아5면, 조선6면) 홍사덕 민족화해협력범국민협의회(민화협) 대표상임의장은 6일 올해 7 4 공 동성명과 6 15 공동선언 기념행사를 남북이 공동으로 개최하는 방안을 검토 하겠다고 밝힘 홍 의장은 남북 교류를 확대하고 남북 관계를 발전시키자면 그 동안 남북 간에 맺어진 역사적 합의를 존중하고 실천해 나가는 일이 중요하다 며 7 4 공동성명과 6 15 공동선언을 기념하는 행사를 북측 민화협과 실무협의를 통 해 남북이 공동으로 개최하는 방안을 검토해 볼 것 이라고 밝힘 - 北 南, 전단 살포 중단 요구 靑 제한 못해 答 信 (조선6면) 북한이 지난 5일 국내 민간단체의 대북 전단 살포를 문제 삼는 통지문을 청와대 국가안보실로 보내온 데 대해 우리 국민은 헌법상 표현과 집회 결사의 자유를 보장받고 있으며, 이런 기본적 권리를 명확한 법적 근거없이 제한할 수 없음을 다시 한 번 강조한다 는 답신을 보냈다고 민경욱 청와대 대변인이 6일 밝힘

259 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (월) - 김정은 체제 권력변동 촉각 곳곳 포스터 훼손 주민불만 폭발? (세계6면) 9일 한국의 국회의원 총선거에 해당하는 제13기 최고인민회의 대의원 선거가 실시, 최고주권기관 인 최고인민회의는 5년마다 대의원 선거를 통해 새로 구성 선거를 앞두고 많은 투표소에 김정은 국방위원회 제1위원장 지지를 호소하는 포스터가 훼손되는 사건이 발생해 북 중 국경순찰 강화를 위해 파견된 군 병력이 급히 소환돼 투표소 순찰에 투입됐다고 영국 텔레그래프 인터넷판이 보도 이번 선거는 김정은 집권 이후 처음 치러진 대의원 선거로 김정은 시대를 이 끌어갈 권력집단의 윤곽을 보여줄 것으로 관측, 결과는 10일 오후쯤 공개 예정 - 김정은 여동생 김여정 핵심인사로 공식 등장 (조선 경향5면, 세계 한겨레6면, 중앙8면) 김정은 북한 국방위원회 제1위원장의 친여동생인 김여정이 9일 제13기 최고 인민회의 대의원 선거를 통해 북한 매체에 공식 등장 조선중앙방송은 김 제1위원장의 투표소식을 전하며 수행인으로 최룡해 군 총 정치국장과 당 중앙위원회 책임일꾼 으로 김경옥(조선노동당 조직지도부 제1 부부장), 황병서(당 조직지도부 부부장), 김여정을 소개 김여정은 과거 북한 주요행사에 참석한 모습이 조선중앙TV 카메라 등에 포 착되기는 했지만 북한매체에서 이름이 공식 호명된 것은 이번이 처음, 황 부 부장 바로 다음에 호명된 점으로 미뤄 직급은 우리의 차관급인 당 부부장일 것으로 관측 - 北 에 가족 둔 한국계 미국인도 이산상봉을 (세계6면) 북한에 가족과 친척을 둔 한국계 미국인도 친지 상봉 기회를 가져야 한다고 촉구하는 결의안이 미국 연방 하원에서 다시 발의 결의안에서 한반도 분단으로 한국인 1,000만명이 서로 떨어져 사는데 일부가 미국 시민권자 라며 남 북 이산가족 상봉 행사가 가끔 열리고 있는데도 미국 이 북한과 외교관계가 없다는 이유로 한국계 미국인은 배제되고 있다 고 지적

260 258 통일과 법률 - 왕이, 비핵화만이 한반도 평화 이룰 수 있어 (세계6면) 왕이 중국 외교부장은 8일 취임 후 첫 기자회견에서 한반도 문제를 언덕을 오르고 구덩이를 지나 정도를 걷는 것 에 비유하면서 먼저 비핵화라는 언덕을 올라야 하며 비핵화를 실현할 때 진정한 항구적 평화를 이룰 수 있다 고 강조 또 북 미 간 불신을 겨냥한 듯 상호 신뢰 부족이라는 구덩이가 있다 면서 평등한 대화, 협상과 담판만이 정도 라고 지적, 그러면서 (중국은) 의장국으로서 조속한 6자 회담 재개를 희망한다 고 밝힘 (화) - 김정은, 최고인민회의 대의원에 첫 선출 (조선 동아 세계5면, 경향6면, 한겨레8면) 북한 김정은 노동당 제1비서가 9일 치러진 제13기 최고인민회의 대의원(한국 의 국회의원 격)에 처음으로 이름을 올림 조선중앙통신은 10일 제111호 백두산 선거구 의 전체 선거자가 전날 김정은 제1위원장에게 100% 찬성투표를 했다며 김정은 동지께서 최고인민회의 대의 원으로 높이 추대되셨다 고 보도 나머지 당선자는 발표하지 않아 김정은의 첫 대의원 추대에 관심을 집중시키 기 위한 의도로 풀이되고 있으며, 지난해 말 전격 처형된 장성택과 가까웠던 이들이 대거 교체된 것으로 추정 - 탈북 위장 北 보위부 직파간첩 구속기소 (한겨레10면, 세계11면, 조선12면, 동아 중앙14면) 서울중앙지검 공안1부(부장 이현철)는 중국에서 탈북 브로커 납치를 시도하고 탈북자 동향과 국정원 정보세력을 파악하라는 지령을 받고 탈북자로 위장해 국내에 잠입을 시도한 혐의로 북한 보위사령부 7처(대남 공작부서) 소속 공작 원 홍모 씨(40)를 구속기소했다고 밝힘 - 정부, 금강산관광 재개 놓고 유엔 결의 위반 타령 (경향6면) 북한이 요구하는 금강산관광 재개 여부를 놓고 정부가 관광 대가로 북한에 현금을 제공하는 것은 문제가 있다고 정면으로 밝히지 않고 유엔 결의를 핑 계로 내세우며 불필요한 논란을 자초하고 있다는 지적

261 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 259 김의도 통일부 대변인은 10일 브리핑에서 금강산관광으로 인한 송금이 대량 살상무기와 관련이 되면 이것은 유엔 제재 대상 이라며 유엔 결의에 위배될 수 있다고 밝히면서 대량살상무기와 관련이 있다는 증거는 제시하지 않아 유 엔 결의를 정치적으로 이용한다는 지적이 제기 통일부가 애매모호한 태도를 취하는 것은 과거처럼 현금을 제공하는 방식의 관광재개는 안된다는 인식 때문인 것으로 보이나 다른 정부관계자는 북한에 현금을 제공하는 것은 국민적 정서에 반하는 것이므로 현물 제공 등으로 지불 방식을 바꿔야 한다고 공개적으로 밝히고 국민적 공감대를 얻으면 되는 데 굳이 유엔 결의를 끌어들여 궁색한 논리를 펴는 것은 당당하지 못하다 고 비판 (수) - 北, 최고 인민회의대의원 55% 교체 (조선5면, 동아10면) 북한 매체들이 11일 공개한 북한 중앙선거위원회 발표에 따르면 제13기 최고 인민회의 대의원 선거 당선자 687명 중 김정은을 비롯해 376명이 새로 선출 교체비율은 55%로 2009년 12기 때(45%) 보다 높은 수치 - 北, 장성택 측근 빠지고 장정남-김수길 등 新 실세 약진 (동아10면) 장성택 측근으로 분류된 이명수 전 인민보안부장은 대의원 명단에서 탈락 이외에도 정치국 후보위원 중 문경덕 당 비서겸 평양시 당 책임비서, 현영철 전 총참모장도 대의원 명단에서 탈락 반면, 장성택의 측근 중 김양건 당 비서겸 통일전선부장과 지재룡 주중대사 등은 건재 최근 김정은 수행 빈도가 높은 新 실세로 분류되는 장정남 인민무력부장, 김수 길 군 총정치국 부국장 등은 새로 뽑혀 특히 올해 김정은 수행 빈도가 가장 높은 황병서 당 부부장 등 노동당 신진 세력의 약진 주목, 남북 고위급회담의 북한 측 수석대표로 나선 원동연 통일 전선부 제1부부장, 지난해 무산된 남북 장관급 회담에서 북한이 수석대표로 세웠던 강지영 조국평화통일위원회 서기국장도 새로 선출

262 260 통일과 법률 - 北, 장거리로켓에 한국-미국 産 반도체사용 (동아10면) 북한이 2012년 12월에 발사한 장거리 로켓 은하 3호 잔해에서 한국산과 미 국산 메모리반도체가 나와 유엔이 확인 작업 돌입 유엔 안전보장이사회 산하 북한제재위원회가 11일 공개한 전문가 패널의 2014년 연례보고서 에 따르면 한국 정부가 수거한 은하 3호 잔해에서 메모 리반도체인 SD램이 발견되었고 이 부품은 2003년~2010년 한국 업체가 제조한 것으로 확인, 그러나 어떠한 경로로 북한 측에 들어갔는지는 미확인 미국 측은 자국산 연상증폭기 30개와 직접회로(IC) 1개가 사용된 경위에 대한 정보를 유엔에 제공하기로 했다고 밝혀 - 김정은, 2012년 사치품 구입 6,900억 원 썼다 (중앙10면) 미국 터프츠대학 이성윤 교수 등이 지난달 발표된 유엔 북한인권조사위원회 보고서를 확인한 결과 김정은이 2012년 한 해 동안 값비싼 호화 사치품 구입 에 6억 4,580만 달러(약 6,900억 원)를 쓴 것으로 분석 (목) - 南 北, 오늘 개성공단 상사중재위' 첫 회의(KBS, YTN, 뉴스1) 남북이 개성공단의 기업 관련 분쟁 사안을 논의할 상사중재위원회 첫 회의를 13일 오전 10시 개성공단 종합지원센터에서 개최 이번 개성공단 상사중재위 회의는 개성공단 관련 뿐 아니라 남북 당국간 처 음으로 열리는 상사중재위 회의라는 점에서 의미 통일부 관계자는 개성공단에서 상사중재위가 가동된다는 것은 공단의 분쟁 해결에 국제적으로 통용되는 제도적 방식이 도입된다는 의미가 있다 고 밝힘 - 개성공단 근로자 월급, 北 정권이 대부분 뜯어가 (조선 8면) 미국의 북한경제전문가인 마커스 놀런드은 11일(현지 시각) 한국의 북한 근 로자 고용 관행과 노동기준에 관한 보고서'에서 2013년 개성공단의 최저 월 급여는 67.05달러, 각종 수당과 성과급을 합하면 130달러에 이른다 고 밝힘

263 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 261 그러나, 북한 정부가 근로자들이 받는 임금을 각종 명목으로 착취해 실질적 임금은 쌀 2~3kg 정도에 해당하는 2달러 정도에 불과한 가치라고 주장 이에 대해 통일부 관계자는 북한 당국이 월급 130달러 중 50달러를 떼가고 80달러의 실질 구매력을 보장받고 있다 고 밝힘 - 김정은 헤어스타일 안경까지 권력 코디네이터 여정<여동생> (중앙 2면) 지난 9일 북한 최고인민회의 13기 대의원 선거는 김여정(25)의 오빠 김정은 (30) 국방위원회 제1위원장을 수행한 핵심 실세로 화려한 데뷔무대 사실상 북한 권력의 2인자라는 분석, 입에 올리기 어려운 쓴소리로 김정은에 게 조언할 수 있는 사람은 북한에 김여정뿐일 것이라는 게 전문가들의 진단 한 미 정보당국은 김정은의 후계자 부상 이후 김여정에게 주목하고, 당분간 노동당 업무에 집중하며 평양 권력의 보이지 않는 손 역할을 할 것으로 예상 - 尹 외교 北 돈줄 상당히 차단 (세계 6면) 윤병세 외교부 장관이 12일 학술회의에서 (북핵) 6자회담은 재개 조건조차 합의하지 못하고 있지만 강력한 유엔 안전보장이사회 제재 결의는 나름 효과 를 내고 있다 며 최근 일련의 사태를 통해 북한 돈줄이 상당히 차단되고 있 음을 알 수 있다 고 평가 - 초록우산 어린이재단, 북한에 밀 콩가루 200t 지원 (동아 6면, 한겨레 9면) 초록우산 어린이재단은 12일 북한 남포지역 어린이와 임산부를 위한 2억원을 들여 마련한 밀가루 179t과 비타민 무기질이 함유된 영양콩가루 20t을 보냄 이번 민간지원은 박근혜정부 이후 민간단체의 북한 인도적 지원사업으로는 가장 큰 규모로 평가 (금) - 개성공단 기업 분쟁 해결 국제적 룰 도입 (서울 4면, 조선 6면) 개성공단에서 발생하는 상사 분쟁 사건을 처리하는 상사중재위원회가 13일 북한 개성에서 첫 회의 개최

264 262 통일과 법률 상사중재위는 개성공단의 남북 간 각종 법률적 분쟁을 조정하는 공동 기구로, 남북 각각 30명씩 중재인을 두고 구체적인 분쟁 사건이 발생하면 이들 가운 데 각각 3인을 선정해 법원과 같은 중재재판부를 구성해 사건을 처리하는 구조 개성공단 입주 회사들의 분쟁 해결에 국제적으로 통용되는 중재위 운용 방식 이 도입돼 제도적 진전을 이루게 됐다는 평가 - 통일부인지 반통일부인지 위기의 류길재 장관 (중앙 3면) 박근혜 대통령이 통일준비위원회라는 조직을 대통령 직속으로 만들겠다고 하 자 통일부의 위기감 확대, 대북정책을 놓고 청와대와 엇박자를 내며 갈팡질팡 하는 등 신뢰를 잃었기 때문이란 분석 외교안보 부처들 사이에서 통일부가 주도적인 목소리( 통일 대박' 뒤 후속대 책)를 내지 못하는 것도 문제로 지적 민간단체의 대북 접촉을 잇달아 불허하는 등 통일부인지 反 통일부인지... 라 는 볼멘소리도 제기 - 통일 후 北 토지 원소유권 不 許, 상징적 보상만 (조선 6면) 한국자산관리공사는 작년 통일 이후 북한 지역 국유재산 관리 방안'에 대한 비공개 연구에서 통일 후 북한 지역 토지의 원소유자들에 대해선 소유권을 인정하지 않고 상징적 수준의 보상'을 하는 것이 바람직하다는 결론 도출 또한, 통일 이후 북한 지역 농지는 해당 지역 농민들에게 무상분배하는 방안 을 제시 독일은 통일 이후 원소유권을 인정했다가 부동산 반환 소송이 223만 건 제기 돼 상당한 혼란 경험한 바 있음 - 김정은 고모 김경희, 대의원 탈락 가능성 (조선 6면, 경향 4면, 한경 6면) 북한 김정은 노동당 제1비서의 고모이자 처형된 장성택 노동당 행정부장의 부인인 김경희 노동당 비서가 제13기 최고인민회의 대의원에서 탈락했을 가 능성 제기 또한 북한의 명목상 국가수반인 김영남 최고인민회의 상임위원장도 대의원에 서 제외됐을 가능성이 제기

265 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 263 이 경우 대의원 선거 후 북한에서 지도부 개편이 이어질 것으로 전망 (월) - 北, 단거리 로켓 25발 발사 (세계1면, 경향2면, 중앙4면, 조선 한겨레6면, 동아10면) 북한이 16일 오후 6시20분부터 10발, 오후 8시3분부터 8발, 오후 9시28분부터 7발 포함 세차례에 걸쳐 총 25발의 단거리 로켓을 동쪽 방향 해상으로 발사 북한의 이날 단거리 로켓 발사는 지난 4일 이후 12일 만으로 군 당국은 발사 체의 사거리가 70km 내외로 판단되며 한 미 연합훈련인 독수리연습에 대응 하는 동시에 자체 동계훈련의 하나로 단거리 로켓을 발사했을 것으로 분석 - 北 피랍 메구미 부모 딸 몽골서 첫 상봉 (중앙4면, 세계 경향6면, 동아8면) 북한에 납치된 일본인 요코타 메구미(1977년 실종 당시 13세)의 부모가 최근 몽골에서 요코타가 북한에서 낳은 딸과 처음 만났다고 요미우리신문이 16일 보도 북한의 상봉 허락은 납치문제의 해결을 포함해 양측 협의를 진전시키려는 자 세를 내외에 보여주려는 의도, 北 日 은 19~20일 중국에서 적십자 실무협의 개최 예정 - 北, 개성공단 임금 10% 인상 요구 정부, 협의 불응키로(세계6면, 연합뉴스) 북한이 매년 5% 올리던 개성공단 북측 근로자 임금을 지난해 인상되지 못한 임금 인상분 5%를 더해 올해 임금을 한꺼번에 10% 인상해달라고 요구 5만여 명의 개성공단 근로자가 1년에 받는 임금 총액은 8천만 달러(약 856억 원)가량, 북측의 요구대로라면 연간 86억 원 가량의 임금을 추가 부담해야 할 형편 정부는 개성공단 근로자 임금 가이드라인을 정기적으로 협의하는 7월 전에는 북측 요구 수용이 불가하며 관례대로 7월에 협상을 진행하자는 입장을 북측 에 전달

266 264 통일과 법률 - 킹 특사 北 인권, 안보리 의제로 다룰지 검토중 (동아10면) 로버트 킹 미국 국무부 북한인권특사는 14일 유엔 인권이사회가 이달 말 채 택될 것으로 보이는 북한인권 결의안에 유엔 북한인권조사위원회(COI)의 권 고안을 일부 담을 것으로 확신한다 며, 유엔 안보리가 북한의 반인도 범죄 여부를 의제로 채택해 다룬다면 우리(미국)는 분명히 지지할 것 이라고 언급 - 작년 北 1인당 GDP 854 弗 南 3.6% 수준 (세계6면) 지난해 북한의 1인당 국내총생산(GDP)이 854달러로 2012년 보다 39달러 늘어 난 것으로 추산, 현대경제연구원은 북한의 1인당 명목 GDP는 남한의 1인당 명목 GDP 2만3,838달러의 3.6% 수준이라고 분석 (화) - 북한 반인도 범죄는 나치 크메르루주 級 (동아1면, 조선5면, 세계6면) 마이클 커비 유엔 북한 인권조사위원장은 17일 스위스 제네바에서 열린 유엔 인권이사회에서 북한 정권의 반인도 범죄 에 대해 독일 나치 정권이나 캄보 디아 국민 170만명을 처형한 크메르루주 정권과 비교하면 북한에서 벌어지는 조직적이고 광범위한 반인도적 범죄를 더는 방관하거나 방치할 수 없다 고 밝힘 - 탈북자 60명 北 인권 실태 증언 기사 (동아1, 2, 3, 4면) 북송 뒤 고문 각목이 부러뜨린 내 인권 먹고살아야 한다는 생각뿐 인권이 뭔지도 몰랐다<탈북 시도하다 보위부에 붙잡혀 잠도 못자고 10일간 고문당해, 탈북 여성 中 서 인신매매 내몰려 남편 폭력 시달리다 목숨 잃기도> 돈 찔러주면 사형도 무기징역으로, 北 에선 뇌물 주면 모두 해결, 담배 1보루 나 술 1병이 기본 병원에 반창고 주사기 부족해 환자가 직접 장마당서 구입, 월급으론 쌀 1kg 사기도 빠듯 평양 아파트도 2층까지만 수돗물 전기 하루 4시간 공급

267 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 민화협 北 비료지원 계속, 통일부 5 24 조치 위배 (조선5면, 세계6면) 대규모 대북비료 지원을 둘러싸고 민족화해협력범국민협의회(민화협)와 정부가 엇박자를 내고 있음 정부는 17일 5 24 조치 를 거론하며 이에 대해 부정적인 입장을 밝혔지만 친박 중진 홍사덕 전의원이 대표 상임의장을 맡고 있는 민화협은 이날 북한 에 비료 100만포대 보내기 운동을 계속 하겠다고 밝혀 논란이 예상 - 中 우다웨이<6자회담 중국 수석 대표>, 장성택 처형 후 첫 방북 (한겨레2면, 경향5면) 중국의 6자회담 수석대표인 우다웨이 한반도사무특별대표가 17일 평양에 도 착했다고 조선중앙통신이 보도 북핵 문제를 주로 다루는 우다웨이 대표의 방북을 통해 6자회담 재개를 위한 여러 방안들이 논의될 것으로 예상 (수) - 유엔의 北 인권 권고, 否 認 으로 일관하는 중국 (조선6면, 동아10면) 스위스 제네바에서 17일 열린 유엔 인권이사회에서 상임이사국인 중국이 유 엔 북한인권조사위원회(COI)의 북한 인권보고서에 대해 신뢰성이 없다 며 안 보리에 상정되면 거부권 행사할 뜻 비쳐 이날 회의에서 중국 대표부 천촨둥 참사관은 당사국의 협조를 얻지 못하고 외부의 정보와 인터뷰에 기초한 이번 보고서는 근거 없는 내용 담고 있다. 일 부 내용은 현실과 동떨어진 것 언급, 이는 북한 인권침해의 책임자인 김정은 북한 노동당 제1비서를 국제형사재판소(ICC)에 회부해야 한다는 내용에 대한 것으로 알려져 마이클 커비 COI 위원장, 보고서가 결코 휴지통에 버려지지 않도록 할 것 이라고 강조 인권이사회는 이번 회기가 끝나는 25일까지 북한인권결의안을 채택할 예정 - 日 아사히 탈북자 60명 인권 3개면 걸쳐 보도 (동아2면) 일본의 아사히 신문은 북한, 무거운 인도에 관한 죄 라는 제목의 1면 머리기

268 266 통일과 법률 사에서 유엔 북한 인권조사위원회 보고서가 지적한 북한의 고문 및 사상통 제 등 인권에 대한 죄 에 대해 아사히신문과 동아일보가 공동조사해 탈북자 60명의 실태를 확인했다. 고 보도 - 자성남 北 유엔대사 南 과 관계개선 노력 (조선6면) 북한 자성남 유엔 주재 대표부 대사가 17일 북한 정권이 남한과의 관계 개 선에 노력하고 있다 고 말한 것으로 전해져 존 애시 유엔총회 의장실은 이날 유엔 홈페이지에 올린 성명을 통해 자성남 대사가 애시 의장을 만난 자리에서 북한 정권이 사회복지 확대, 인프라 개발 등을 통해 주민의 삶의 수준을 높이는 것을 우선순위로 두고 있다 며 이 같 이 말했다고 밝혀 - 北 은 평양공화국...평양엔 시민 證, 지방엔 공민 證 (조선6면) 북한이 김정은 집권 후 혁명 수도 현대화 사업 을 앞세워 정부 재원을 평양 에 집중 투입하고 지방에 대한 재정투입은 사실상 끊기면서 평양과 지방 간 격차가 남 북한 간의 경제적 격차만큼 커져, 평양에는 수억원대 아파트에 거 주하며 식모 두고 월 1,000달러 생활비 지출, 지방에는 자력 갱생하라 지시, 지방 간부들 수탈 갈수록 극성 (목) - 북핵공조 韓 美 日 내주 정상회담 유력 (동아 중앙 조선 경향 한겨레 세계1면) 청와대는 19일 긴급 국가안전보장회의(NSC)를 열어 오는 24~25일 네덜란드 헤이그에서 열리는 제3차 핵안보정상회의 기간에 한미일 정상회담을 개최하 자는 미국측 제안을 수용하기로 결론 내리고 이를 박대통령에게 보고 3국 정상회담에서는 북핵문제와 한반도 동북아 정세 등에 대한 한미일 3각 협력 방안 등이 논의될 것으로 전망, 정부는 대통령의 재가가 나오는 대로 미 일 측에 이같은 방침을 알리고 구체적인 회담 일정과 의제 조율작업에 들어 갈 예정

269 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 식량-땔감-사료 동시에 해결할 林 農 복합경영 北 에 제안 (동아6면, 한겨레10면) 북한 산림녹화와 식량난 해소 등 북한 주민의 삶의 질 개선을 동시에 추진 하는 한반도 녹화계획(Green Korea Project)'의 청사진이 제시 19일 아시아녹화기구(GAO) 창립식 및 기념 심포지엄에서 고건 전 국무총리는 북한의 산림을 복원하는 임농 복합경영 을 제안, 또 양묘 조림 연료(땔감) 식 량 문제를 체계적으로 연결해 북한 주민이 나무를 심고 식량문제를 해결하며 소득까지 올리는 농촌지역개발사업 이 추진 될 것이라고 강조 - 日 납치문제 해결 안되면 경제 제재 못풀어 (조선3면, 세계5면) 일본과 북한의 적십자 회담이 지난 3일에 이어 19일 중국 선양에서 개최, 공식 명분은 패전 후 북한에 남겨진 일본인 유골 송환문제, 그러나 실질적으로는 일 본인 납치 피해자, 경제 제제 완화 등의 협상을 위한 정부 간 예비회담 일본 정부는 납치문제가 해결되지 않으면 경제 제재 해제와 지원은 있을 수 없다 고 밝혔으며, 일본이 제시한 납치 피해자 재조사에 북한이 적극적으로 응할 경우 일본 정부가 경제 제재를 일부 완화할 것이라는 관측 - 류길재 對 北 비료지원, 지금은 타이밍 아니다 (조선3면) 류길재 통일부 장관은 19일 민족화해협력범국민협의회(민화협)의 대북 비료 지원 계획과 관련해 지금은 타이밍이 아니다 며 부정적 의견 제시 류장관은 현재 남북관계의 가장 큰 장애물은 북핵 문제 라며 남북관계는 이 게 해결되지 않으면 더 나아갈 수 없고 한반도의 진정한 평화도 있을 수 없 다 고 언급, 이에 따라 북한에 비료 100만포대를 보내겠다며 국민 모금 운동을 하고 있는 민화협의 계획은 당분간 성사가 쉽지 않을 것으로 전망 (금) - 원산특구 개발 나선 北, 中 다롄에 사무소 열기로 (동아1면) 북한, 중국 랴오닝 성 다롄에 원산특구 개발 위한 해외사무소 설치 방침 대북소식통, 북한은 최근 다롄에 사무소를 개설하기 위해 평양에 원산특구청

270 268 통일과 법률 이라는 전담조직을 개설하고 다롄시와 협의 중, 특구청은 항구도시이자 공 업 관광도시인 다롄을 원산 개발의 모델로 벤치마킹하기 위해 사무소를 만 들기로 했다. 언급 북한은 지난해 5월 경제개발구법을 제정하고 11월 경제개발구 발표, 원산시 현동리 일대 2km2를 정보산업과 경공업 위주의 공업개발구로 조성 방침 북한은 또 원산일대를 금융무역지구와 공원 체육 오락시설 용지 및 체육촌 으로 개발 예정 송도원해수욕장, 명사십리, 갈마반도, 마식령스키장과 연계해 사계절 휴양지로 만든다는 계획 다롄은 김정일 국방위원장이 2010년 5월 중국 방문 때 거쳤던 곳으로 당시 그는 경제기술개 발구를 시찰하고 베이징으로 갔었음 - 北 日 국장급 회담 16개월만에 再 開 합의 (조선1면, 동아1면) 일본과 북한은 19~20일 중국 선양에서 열린 적십자 실무회담과 외무성 과장 간 비공식 협의를 통해 국장급 공식회담 재개에 합의 양국 간 국장급 회담은 2012년 11월 북한의 탄도미사일 발사를 계기로 일본 정부가 중단시킴. 북한 핵 미사일 문제에 진전이 없는데도 일본 정부가 북한 대화 공세에 적극 응하는 모양새 (월) - 北 탈북 장성택 측근 南 데려가지 마라 (세계 1면) 정부 소식통에 따르면 북한이 지난 2월 남북 고위급 접촉 당시 중국 등으로 탈출한 장성택 관련 인사들을 남한으로 데려가지 말 것을 요구했던 것으로 알려짐 이런 요구 배경과 관련해 1997년 베이징 주재 한국총영사관을 통해 한국으로 망명한 뒤 북한 체제 비판에 앞장섰던 황장엽 파문 의 재연을 우려 정보당국 관계자는 한국으로 송환된 북한 고위인사 2명이 지난 2월 사전교 육을 마치고 미국으로 출국하기 위해 부산에서 대기 중 이라며 이들의 구체 적 신원은 공개할 수 없지만 북한에서 항구와 항만 교역 업무를 담당하던 장 성택 라인 인사들 이라고 밝힘

271 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 朴 대통령 시진핑 북핵 공조 논의 (세계 1면, 한겨레 3면) 박근혜 대통령은 제3차 핵안보정상회의가 열리는 네덜란드 헤이그에서 북한 비핵화를 위한 원칙있는 대화 와 실효적 방안, 국제 핵안보체제의 발전 방향 을 제시하고 각 국의 협조를 요청할 것 특히 헤이그 도착 직후 시진핑 중국 국가주석과 정상회담을 통해, 한 미 일 3국 정상회담과 별도로 균형자적 외교 를 추진하는 동시에 북핵 해결에 열쇠 를 쥐고 있는 중국을 의식한 행보로 풀이 - 北, 주말 새벽 이틀간 단거리 로켓 46발 발사 (조선, 경향 5면, 세계 2면) 북한이 지난 22일과 23일 새벽 프로그(FROG Free Rocket Over Ground)'로 추정되는 단거리 로켓 46발을 동해 공해상으로 발사 군은 북한이 한 미 연합훈련에 대해 무력시위를 하는 차원에서 로켓과 미사 일 발사 도발을 감행하고 있는 것으로 분석 - 北, 신형 고속침투선박 시험 운항 (세계 2면, 동아 8면) 정부 소식통은 23일 북한이 작년부터 해상 기습 침투 능력을 높이기 위해 고속선박을 건조했으며, 위성을 통해 시험운항 중인 모습을 확인했다 고 밝힘 북한은 천안함 피격 이후 해상 침투 전력을 꾸준히 늘리고 있으며, 고속선박 건조도 이런 전력 확충 계획에 따른 것으로 전해짐 - 탈북자에 행복통장 (동아 1면) 탈북자의 성공적인 한국 정착을 지원하는 정부 정책이 대폭 강화 통일부는 탈북자의 저축 액수만큼 정부가 돈을 지원하는 미래행복통장 도 입하고 탈북 여성의 취업과 양육을 지원하는 다양한 지원개선책도 내놓을 계획 (화) - 朴 대통령 핵무기없는 세상, 한반도서 시작돼야 (조선, 동아, 중앙, 한겨레 1면) 박근혜 대통령은 헤이그에서 열린 핵안보정상회의 개회식에서 핵안보와 핵

272 270 통일과 법률 군축, 핵비확산의 시너지를 위한 통합적 접근 외에 핵안보에 관한 지역협의 메커니즘의 적극 모색 핵안보 분야 국가들 사이의 역량격차 해소 원전 시설에 대한 사이버테러 대응방안 강구 등의 구상을 밝힘 특히 북핵 문제와 관련, 핵무기 없는 세상의 비전은 한반도에서 시작돼야 한 다는 신념을 갖고 있다 고 강조 - 시진핑 한반도 자주 평화통일 확고히지지 (중앙 1면, 동아 3면, 서울경제 1면) 박근혜 대통령은 첫 일정으로 시진핑 중국 국가주석과 정상회담을 열어 양국 간 자유무역협정(FTA)의 조속한 타결과 북한 핵 문제 공동대응 방안 등을 논의 시진핑 주석은 한반도 신뢰 프로세스를 적극 지지하며 남북한 간 화해와 평화를 이루고 나아가 한반도가 자주적 평화통일을 이루기를 확고히 지지한다 고 말함 또한 북핵문제에 대해 현재 중국 측 방식으로 북한을 설득하고 있으며 북한 을 국제사회가 원하는 방향으로 잘 유도해나가야 할 것이라 강조 - 금강산 관광 재개 노력 정부, 통일백서에 명시 (한겨레 1면, 동아 8면) 통일부가 발간한 <2014 통일백서>에서, 앞으로 금강산 관광이 국민의 우려를 해소하고, 발전적인 방향에서 재개될 수 있도록 노력해 나갈 방침 이라고 밝힘 또한 이번 백서에는 박근혜 정부가 추진 중인 남북 비무장지대 모두를 포함 하는 생태친화적 세계평화공원 조성, 북한의 경제특구 진출을 모색하고 북한 의 국제금융기구 가입 지원 등의 내용을 포함 - 김정은 체제단속 국적 불문 국경 넘나드는 중국인도 타깃 (동아 1, 8면) 북한이 북-중 접경지역의 중국 도시에서 중국인(50대 화교 대북사업가)을 납 치해 평양으로 끌고 갔다는 주장이 제기 중국 국적자 피랍설은 김정은 집권 이후 북한이 체제 안정에 위협이 된다고 판단되면 국적을 가리지 않고 무차별 공격하는 정황을 뒷받침한다는 지적 - 남북협력사무소 건립 액션 플랜 시동 (서울 1, 2면) 통일부에 따르면 2015년 서울과 평양에 각각 남북교류협력사무소를 설치하고, 북한의 평양 청사 건립에 100억원의 예산을 책정하는 등 구체적인 검토 착수

273 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 271 또한 북한 경제의 자립을 돕는 경제인력 양성을 위해 50억원의 예산을 해마 다 지원할 수 있다고 검토한 것으로도 확인 독일은 1974년 동독의 수도인 동베를린과 서독의 수도인 본에 각각 상주대표부를 두고 통일 전까지 동서독 각계 인사들의 네트워크를 구성한 바 있음 (수) - 韓 美 日 정상, 北 核 불용 원칙 재확인 (조선1,3면, 동아1,3,4면, 중앙1,4면) 제3차 핵안보정상회의가 열린 네덜란드 헤이그에서 25일 한 미 일 핵안보 정상회의 개최 박근혜 대통령과 버락 오바마 미국 대통령, 아베 신조 일본 총리는 이날 북핵 불용 원칙을 재확인하고 북한 비핵화 달성을 위한 3국 공조 방안을 심도 있 게 논의 세 정상은 북한의 비핵화와 핵 비확산을 위해 한 미 일 3개국이 굳건한 협력 체제를 구축한다. 는데 합의 - 美 中 北 核 해법 온도차 (조선1,3면, 동아1,3,4면, 중앙1,4면) 시진핑 중국 국가주석, 24일 버락 오바마 미국 대통령과 정상회담에서 중국 은 한반도 비핵화 실현과 평화 안정을 위해 결연히 힘을 쓸 것, 대화만이 유 일한 해법, 6자회담 재개하는 것이 급선무 언급 반면, 버락 오바마 대통령은 어떤 협상이나 대화도 북한의 행동에 근거해야 한다. 그러나 북한은 아직 협상 테이블에 앉으려는 의도를 보여주지 않고 있 다. 언급 - 김정은, 2015년 통일대전 만반의 준비 지시 (조선1,4면) 김정은 북한 노동당 제1비서, 2015년 한반도에서의 전쟁 가능성 언급 정부 소식통, 김정은이 올 초 북한 군 지휘관 회의를 소집한 자리에서 2015 년에 한반도에서 무력 충돌이 일어날 수 있다. 통일 대전을 위해 전략 물자를 최대한 마련하고 언제나 전쟁할 수 있도록 만반의 준비를 다하라. 고 지시했 다. 언급

274 272 통일과 법률 김정은은 지난달 25일 평양에서 개최된 제8차 사상일꾼대회에서 조선 혁명 의 완수와 최후 승리를 위해 적들과의 총결사전 을 언급했고, 작년에는 3년 내 무력으로 통일하겠다. 고 선언했고, 2011년 말 집권 직후부터 나의 통일 관은 무력통일이며 직접 탱크를 몰고 서울로 진격하겠다. 는 말을 자주 해왔 다는 전언 - 탈북자 단체인 북한민주화 청년학생포럼 유우성 고발 (동아6면) 북한 민주화청년학생포럼은 중국 국적을 숨기고 사회정착지원금 및 대학 등 록금 등 국가 지원을 받은 혐의(위계에 의한 공무집행 방해 및 사기)와 2007~2009년 대북송금(일명 프로돈 사업)을 해 26억원을 북한으로 송금하고 4 억원을 불법 취득한 혐의(외국환거래법 위반)으로 유우성 고발 서울중앙지검은 1심에서 무죄가 선고된 간첩 혐의와 별개로 수사 방침 (목) - 박 대통령 휴전선도 반드시 무너지는 날 올거라 확신 (조선, 동아, 중앙, 한겨레 1면) 독일을 국빈방문 중인 박근혜 대통령은 26일(현지시간) 우리 휴전선이 반드 시 무너지는 날이 올 것이라고 확신한다 고 밝힘 박 대통령은 가우크 독일 대통령, 메르켈 독일 총리, 베를린 시장 등과 잇달아 만나 통독의 교훈을 배우고 남북통일 구상을 가다듬기 위한 통일 행보 에 분주 - 3국 6자대표 만나도 회담 재개보단 대북 압박 나설 듯 (한겨레 1,4면) 한국과 미국, 일본 정상이 25일(현지시각) 네덜란드 헤이그에서 한-미-일 6자 회담 수석대표 회의 를 열기로 합의 6자회담 수석대표 회의는 본회담과 달리 수석대표끼리 모여 각국의 의제와 입장을 조율하는 자리로 북한 핵 문제 해결보다는 공조를 확인 강화하는 차 원으로 해석 26일 중국 외교부 대변인은 정례 브리핑에서 한-미-일 정상회담을 언급하며 중국은 책임지는 대국으로 6자회담을 재개하기 위한 노력을 게을리 하지 않 을 것 이라고 밝힘

275 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 北, 핵 싣는 탄도미사일 로, 한미일 북핵 불용 에 맞대응(조선 동아 중앙 1면, 한겨레 5면) 북한이 26일 새벽 최대 사거리 1300km의 중거리 노동미사일 두 발을 기습 발사 첫발은 새벽 2시35분께 발사됐고, 네덜란드 헤이그에서 한 미 일 정상회담 이 시작된 시간으로 북핵불용 원칙 표명에 대한 무력시위 차원으로 추정 특히 노동미사일은 핵탄두 탑재가 가능한 탄도미사일로, 국방부 대변인이 유 엔 안보리 결의를 명백히 위반했다 고 비판 - 탈북자 55% 생활여건 3년 전보다 좋아져 (동아 10면) 남북하나재단의 2013 북한이탈주민 사회조사 결과에서 삶의 질에 대한 탈북 자들의 만족도가 일반 한국인보다 높은 것으로 나타남 탈북자들은 대부분 취약계층이어서 행복감을 덜 느낄 것 이라는 인식과 다른 결과로 주목 - 중국 국적 속인 유우성<공무원 간첩사건 피의자> 탈북자 아파트도 받아(중앙 13면) 서울시 공무원 간첩 증거조작 사건의 피해자이자 간첩 혐의 피고인인 유우성 씨가 2007년 탈북자 특별분양용 임대아파트 입주권을 받아 현재 거주 중인 것으로 확인 검찰은 유씨가 탈북자인 것처럼 속이고 임대아파트 입주권을 따낸 것은 불법 이라고 판단, 수사에 착수 (금) - 메르켈 독일 통일 대박이었다 (조선 동아 경향 세계1면, 중앙4면) 메르켈 독일 총리는 26일 한 독 정상회담 직후 공동 기자회견에서 행운 횡재 를 뜻하는 독일어인 Glücksfall 을 사용하며 독일 통일은 정말 행운이자 대박 이라고 언급하며 박 대통령에게 공감을 표시 박 대통령은 독일은 한반도 평화통일의 모델 이라며 독일과 사회통합, 경제 통합, 국제협력 등 분야별로 다면적 통일 협력 체계를 구축하겠다 고 밝혔으 며, 금일 구동독 중심도시였던 드레스덴 공과대학에서 통일 독트린 을 발표 할 예정

276 274 통일과 법률 - 박 대통령 휴전선 반드시 무너지는 날 올 것 (경향3면) 박 대통령은 26일 독일 대통령과의 오찬에서 우리 휴전선이 반드시 무너지 는 날이 올 것이라고 확신한다 고 언급, 이는 자칫 베를린 장벽 붕괴 같은 급변사태를 염두에 둔 것으로 해석될 수 있는 민감한 발언 - 해군, NLL 침범 北 어선 1척 경고사격 후 나포 (조선6면, 중앙 한겨레8면, 세계2면) 북한 어선 1척이 27일 서해 백령도 동방 인근 북방한계선(NLL)을 2시간 넘게 침범해 우리 해군 함정이 경고 사격 이후 나포 국방부 관계자는 조사 결과 어선은 엔진 고장으로 표류하고 있었다 며 승선 인원은 어민 3명으로 귀순 의사가 없어 북한 송환을 검토 중 이라고 밝힘 - 南 北 상호비방 중단하자더니 北 조평통, 朴 대통령에 막말(조선6면, 동아5면, 중앙3면) 조평통은 27일 박 대통령이 헤이그에서 열린 핵안보정상회의에서 북한 비핵화 를 강조한데 대해 심히 못된 망발이다, 박근혜가 북남관계 개선을 원하면 아 무 말이나 제멋대로 하지 말아야 한다 고 비난, 조평통은 무지와 무식의 표현 방구석에서 횡설수설하던 아낙네의 근성 이라는 막말에 가까운 표현도 사용 지난 달 14일 남북 고위급 접촉에서 상호 비방 중단에 합의한 이후 박 대통 령을 실명으로 비난한 것은 이번 처음, 정부는 남북 간 합의에 대한 중대한 위반임은 물론 상대방에 대한 최소한의 예의마저 저버린 행위로서 매우 유감 이라고 밝힘 - 김정은 파산시킬 것 美 의회, 對 北 제재법안 5월 입법 착수 (조선2면, 동아5면, 경향4면) 미 하원 외교위원장이 26일 기존 대북 제재 중 가장 포괄적이고 강력한 것으 로 평가받는 북한제재 이행법안 (HR1771)의 입법처리를 오는 5월 본격화하겠 다고 밝힘 법안 통과 시 북한과 거래가 활발한 중국 기업을 압박하는 효과가 클것으로 예 상되며 미국 재무부가 2005년 취했던 마카오 소재 방코델타아시아(BDA)의 북 한 계좌 동결 조치를 넘어서는 강력한 대북 압박 효과를 발휘할 것으로 전망

277 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (월) - 北 새 형태 核 실험 상상못할 조치 준비 (조선 중앙 동아 경향 세계1면, 한겨레6면) 북한은 30일 유엔의 북한 미사일 발사 규탄 성명을 비난하면서 핵 억제력을 더욱 강화하기 위한 새로운 형태의 핵실험도 배제하지 않을 것 이라고 위협 새로운 형태의 핵 실험은 기존 플루토늄이 아닌 우라늄을 이용한 핵 실험이 나 수소폭탄 실험 등을 염두에 둔 표현일 수 있다는 관측, 외교적 고립상태에 빠진 북한이 국제사회의 주목을 끌기 위해서 제4차 핵실험을 강행할 수 있다 는 전망 북한의 이번 위협은 박 대통령이 북한에 3대 제안(인도적 문제 해결, 민생 인 프라 구축, 민족동질성 회복)을 한지 이틀 만에 나온 것으로 6자회담 분위기 가 무르익는 상황에서 북한이 유리한 협상 고지를 노린 전략으로 분석 - 北 日 국장급 협상 국교 정상화 거론되나 (조선 동아 세계 한겨레6면, 중앙2면, 경향5면) 북한과 일본이 30일 중국 베이징 주중 북한대사관에서 1년 4개월 만에 정부 간 공식 협상 시작, 이번 협상은 북한의 미사일 발사를 계기로 중단된 2012년 11월 이후 1년 4개월 만에 재개되는 것으로 특히 아베 정권 들어 첫 번째 협상 북한이 납북자 문제 해결에 협조하고 일본의 대북 제재 완화 논의가 진전될 경우 국교 정상화까지 언급될 가능성이 있다는 분석 - 北 김여정, 黨 서기실장 맡아 김정은 비서실장 역할 (조선3면, 동아6면, 경향 세계5면) 대북 소식통은 30일 김여정이 장성택 숙청 이전인 작년 상반기쯤부터 노동 당 서기실장에 임명돼 활동하고 있다 고 밝힘 서기실장을 직계가족이 맡은 것은 김여정이 처음, 서기실은 정책 결정에는 관 여하지 않으면서 최고지도자와 그 직계가족에 대한 생필품 구입 및 공급 등 일상생활을 돌보는 일을 수행, 특히 주요 보고문건을 김정은에게 전달하는 역 할도 수행

278 276 통일과 법률 - 中 막히자 러에 손 뻗은 北 러 기업 개성공단 진출 논의 (조선6면, 세계5면) 미국의 자유아시아방송(RFA)은 29일 북한과 러시아가 러시아 기업의 개성공 단 진출 문제를 논의키로 합의했다고 보도, 양국은 2020년까지 교역 규모를 10억달러로 늘리기로 합의했으며 나진항 개발 등도 함께 논의 - 정부, 드레스덴 구상 후속조치 착수 (경향 세계1면, 동아 한겨레6면) 정부는 박 대통령의 3대 대북제안을 핵심으로 하는 드레스덴 통일 구상 을 구체화하는 후속조치 작업에 착수, 정부는 다음달 중순쯤 출발하는 통일준비 위원회, 통일부 외교부 등 정부 관계 부처, 전문가들과의 협의를 토대로 드 레스덴 구상을 구체화할 계획 (화) - 北, NLL 이남으로 100여발<총 500여발 중> 포격 (조선 동아 중앙 경향 한겨레1면) 북한이 31일 백령도 인근을 비롯한 서해 북방한계선(NLL) 인근 7개 해역에서 실시(오후 12:15 ~ 15:30)한 해상사격 훈련에서 총 500여발의 해안포와 방사포 를 발사했고, 이중 100여발이 NLL 이남 우리 해역에 떨어진 것으로 확인 우리 군은 북한군 포탄이 NLL 이남 해상에 떨어지자 K-9 자주포로 300여발 의 대응 포격을 했고, F-15K 전투기를 서북도서 인근 상공으로 출동시켜 확 전 가능성에 대비 김민석 국방부 대변인은 긴급 브리핑에서 우리 군은 북한의 이번 해상사격 이 계획된 도발이며, 남북관계에 주도권을 갖고 NLL에 대한 우리 군의 수호 의지를 시험하려는 것으로 판단하고 있다 며 우리의 정당한 대응사격을 빌 미로 우리 도서와 해역에 도발한다면 우리 군은 단호하게 응징할 것 이라고 밝힘 한편 북한 조선중앙통신은 이날 밤 박근혜 대통령의 드레스덴 3대 제안 (1 인도적 문제 해결, 2 남북한 공동 인프라 구축, 3 남북 동질성 회복)에 대해 잡동사니들을 이것저것 긁어모아 통일제안 이랍시고 내들었다 며 박 대통령 의 제안을 사실상 거부

279 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 중국, 北 포격에 이례적 우려 표명 (경향2면, 조선3면) 중국 외교부는 31일 북한의 해안포 발사와 한국의 대응사격에 대해 우려를 표명한다 고 밝힘 중국 정부가 북한의 도발에 대해 우려를 표한 것은 이례적으로 미국 백악관 도 이날 북한의 행동은 위험하고 도발적 이라며 강도 높게 비판 - 北 4차 핵실험, 기술적으론 4월 중 가능 (조선4면) 정부 소식통들은 북한의 4차 핵실험 가능성과 관련, 아직 임박한 징후는 없지만 북한이 기술적으로 수 주가량 마무리 작업을 마치면 이달 중이라도 가능한 상 태라고 밝힘 (수) - 백령도 파주 無 人 耭 모두 북한 製 인 듯 (조선1,3면, 동아1,3면, 중앙1,3면) 북한이 서해 북방한계선(NLL) 인근에 집중 포격을 했던 지난 31일 오후 4시 쯤 백령도에 추락했던 무인 항공기와 지난 24일 경기도 파주에 떨어졌던 무 인기가 모두 북한의 무인 정찰기일 가능성이 크다고 군 관계자들이 1일 밝혀 군에 따르면 백령도에 추락한 무인기는 날개 폭 2.45m, 동체길이 1.83m로 파 주에 추락한 무인기(날개폭 1.92m, 동체길이 1.43m)와 크기와 형태는 다르지 만 하늘색에 흰색 구름무늬 문양 동일, 지난 2012년 4월 김일성 생일 100주년 열병식 때 공개된 자폭형 무인 공격기도 비슷한 색상 백령도와 파주에서 발견된 무인기는 또 프로펠러 엔진과 고성능 비행장치, 카 메라, 낙하산 등 설치된 장치도 거의 동일 백령도에서 발견된 무인기에서는 해병대 6여단 등 서북 도서 일대 군사시설 을 찍은 사진 발견, 지난 31일 NLL에서 대규모 포격할 때 이 무인기로 우리 군의 군사 동향을 실시간 파악했을 가능성 존재 파주에서 발견된 무인기에는 청와대 경복궁 외에 파주~서울 간 국도 1호선 모습이 찍혀 있어

280 278 통일과 법률 - 박근혜 대통령의 드레스덴 구상 과 북한의 반응 (동아1,3면, 조선4면) <드레스덴 구상> 인도적 문제 해결 : 이산가족 상봉 정례화, 북 산모 유아지원 민생인프라 구축 : 복합농촌단지 건설, 교통 통신 건설 투자, 지하자원 개발 남북 동질성 회복 : 남북교류협력 사무소 설치, 역사 문화 스포츠 교류 <북한 반응 및 북한이 바라는 것> 잡동사니를 이것저것 긁어모아 통일제안 이랍시고 내밀었다 박근혜가 추구하는 통일은 반민족적인 체제통일 임산부와 아이들에 대해 걱정하는 듯이 생색을 낸 것...참으로 가소롭다 북한이 바라는 것 : 금강산 관광 재개, 5 24 조치 해제, 대규모 쌀 비료 지원 - 脫 北 者 비공개 법정증언, 북에 유출 (조선1,6면, 중앙13면) 서울시 공무원 간첩 사건 항소심 공판에서 비공개 증언했던 탈북자의 증언 내용과 신상 정보가 북한에 유출 된 것으로 알려져 북한 보위부 출신 탈북자 A씨는 지난 1월 14일 항소심 재판부에 비공개로 출석했던 사실이 북한 쪽에 알려져 북한에 있는 아들과 딸이 보위부에서 조 사를 받았다 는 내용의 탄원서 제출 (목) - 北 무인기 청와대 테러해도 못 막을 판 (조선 동아 중앙 한겨레1면) 지난 24일 파주에서 추락한 북한 소형 무인정찰기는 당초 알려진 것과 달리 청 와대 바로 위(약 1km 고도)를 비행하며 근접 사진 촬영을 했던 것으로 밝혀짐 전문가들은 무인기의 추정 속도는 시속 100km 남짓으로 보이고, 청와대 상공 을 20초 정도 날았으며, 청와대 춘추관과 비서실 건물, 대통령 집무실이 있는 본관 바로 위를 차례대로 횡단했다 며 북한이 정찰이 아니라 청와대 자폭 테러 용으로 사용했더라면 속수무책으로 당할 수 밖에 없었을 것이란 우려가 나옴 민경욱 청와대 대변인은 소형 무인항공기는 레이더로 식별하기 어려운 것이

281 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 279 사실 이라며 합동조사가 끝나는 대로 대통령국가안보실 주관으로 관계 기관 회의를 열어 대비책을 마련하겠다 고 발표 - 軍, 北 무인기인줄 알고도 1주일 넘게 쉬쉬 뒷북대응 (한겨레2면, 조선3면) 우리 군 당국이 지난달 24일 경기도 파주에서 추락한 무인기를 회수한 직후 북 한제로 추정할 만한 증거를 찾았지만 이를 일주일 넘게 쉬쉬한 것으로 드러남 청와대 하늘이 뚫렸다는 비판을 피하기 위해 사건을 고의 축소하려 했던 것 아니냐는 의혹이 일고 있음 - 김정은 총대로 적들 짓부숴 버릴 것 (중앙 세계1면, 동아3면, 조선4면, 경향5면) 북한 김정은 노동당 제1비서가 1일 현 조선 정세가 엄중하다. 오직 총대로 최후 승리하고 미국의 적대 정책을 짓부숴 버릴 것 이라고 말했다고 2일 북 한 매체들이 보도 김정은은 백두산 삼지연에서 열린 북한군 연합부대 지휘관 결의대회 연설에 서 이같이 밝히고 미국과 적대 세력들은 우리의 아량과 선의를 무시하고 정 치적으로 말살하고 경제적으로 고립시키며 군사적으로 압살하기 위한 책동을 더욱 악랄하게 감행하고 있다 고 비판 북한이 제4차 핵실험을 시사하고 서해에서 대규모 사격 훈련을 한 데 이어 김정은이 직접 육성으로 도발 가능성을 언급하며 한반도 긴장을 고조시키고 있음 (금) - 北, 핵<풍계리>-미사일<동창리> 동시도발 D데이 정해 (동아 1면) 3일 군 고위 소식통에 따르면 북한이 D-데이 (실행일)를 염두에 두고 함경북 도 풍계리 핵실험장과 평안북도 동창리 기지에서 핵실험과 장거리 로켓 발사 준비를 동시에 진행 중인 것으로 확인 또 반잠수정을 이용해 제2의 천안함 폭침 도발을 준비하는 유력한 정황도 포 착돼 한국군 당국이 예의주시 한편 중국 언론은 3일 사설에서 핵무기를 보유하면 모든 것을 가질 수 있다 는 생각은 환상 이라며 현실적 방안을 다시 설계하라고 촉구

282 280 통일과 법률 - 무인기 핵심 자이로센서<gyrosensor:유도무기 부품>'는 북한산(중앙1면, 조선, 동아 3면) 지난달 24일 파주에 추락한 무인항공기에서 북한이 자체 개발한 것으로 추정 되는 유도 무기용 핵심 부품인 자이로센서 발견 국방부는 기용 날자 사용중지 날자 등 북한식 표기가 적힌 배터리 사진을 공개 한편 무인기에서 정체 불명의 지문 6개가 발견됐고, 군과 경찰은 북한인 지문 일 것으로 추정하고 확인 중 - 6자회담 수석대표에 황준국 본부장, 한미일 대표 7일 워싱턴서 회동 (동아, 한국 6면, 조선 5면, 서울, 국민 2면) 외교부는 북핵 6자회담 수석대표에 황준국 한 미 방위비분담협상 대사를 임명 한 미 일 6자회담 수석대표 회의는 지난달 네덜란드 헤이그에서 이뤄진 한 미 일 3국 정상회담 합의사항으로 미국 워싱턴에서 7일(현지시간) 열릴 예정 특히 이번 회의에서 북한이 최근 거론한 새로운 형태의 핵실험 등에 대한 공동대처 방안을 집중 협의할 것으로 알려짐 - 張 처형 여파, 北 中 교역 한달새 절반(1 月 5억4600만달러 2 月 2억5500만달러) 급감 (조선 4면) 한국무역협회에 따르면 지난 2월 북한과 중국의 교역량이 작년 같은 기간보다 14%, 지난 1월에 비해선 46% 줄어든 것으로 나타남 북한은 작년 2월 제3차 핵실험 이후 중국과 관계가 나빠졌고, 장성택 처형 이후 외교 관계가 더욱 소원해짐 북 중 교역이 줄어들 경우 남북 경협에 대한 수요가 커질 것으로 전망 가능 - 朴 정부 첫 녹색통일 나무 北 으로 (동아 6면) 통일부는 식목일(5일)을 앞둔 3일 한국수자원공사에서 기증 받은 이팝나무(총 7,000그루)를 개성공단 정 배수장 인근의 민둥산에 심었다고 밝힘 정부가 이번에 북한에 심는 묘목 7,000그루는 2012년 심은 3,500여 그루의 2 배로, 박근혜 정부의 남북 산림 협력에 대한 의지가 읽히는 대목

283 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (월) - 북한제 추정 무인기, 강원 삼척 야산서도 발견 (조선 중앙 경향 세계1면, 동아3면) 무인항공기 1대가 비무장지대에서 130여km 떨어진 강원도 삼척의 한 야산에 추락한 채 발견, 발견된 무인기는 경기도 파주에 추락한 무인기와 동일 기종 으로 확인 일각에서는 경북 울진의 원자력 발전소와 강원도 해안지역의 군부대 시설을 정찰했을 가능성 제기, 국방부는 잇달아 발견되는 소형 무인기를 북한의 실질 적인 위협으로 판단, 7일 전군주요지휘관회의를 갖고 대책을 논의할 예정 - 北 자폭형 無 人 타격기, 南 韓 전역 사정권에 (조선5면, 세계3면) 북한이 2012년 처음으로 공개한 무인타격기는 남한 전역을 타격권에 넣을 수 있는 공격능력을 갖춘 것으로 평가, 상당수가 실전에 배치된 것으로 확인, 무 인타격기는 무인항공기에 폭발물을 실어 목표물을 향해 비행한 뒤 자폭하는 방식 - 北 추가핵실험 위협 속 6자회담국 대응협의 본격화 (한겨레6면) 북핵 6자회담 우리 측 새 수석대표로 임명된 황준국 신임 외교부 한반도평화 교섭본부장이 7일 워싱턴에서 한미일 6자회담 수석대표 회담 개최 예정 이번 회담은 헤이그에서 열린 한미일 3국 정상회담 합의에 따른 것으로 북한 의 추가 핵실험 도발을 차단하기 위한 공 조방안을 집중 논의할 것으로 예상 - 정부, 구조된 북한 선원 3명 판문점 통해 송환 (세계2면) 정부는 전남 여수 인근 공해상에서 침몰한 몽골 국적 화물선에 탄 북한 선원 가운데 구조된 3명과 시신 2구를 6일 오후 판문점을 통해 북한에 송환 지난 4일 오전 1시19분 여수 거문도 남동쪽 63km 공해상에서 항해 중이던 몽 골 선적 4천300t급 화물선 그랜드포춘1호 가 침몰해 이 배에 타고 있던 북한 선원 16명 중 3명이 구조되고 2명이 숨진 채 발견, 11명 수색작업 중

284 282 통일과 법률 - 北 美 레드라인 넘으면 핵실험 (동아4면, 세계2면) 이동일 북한 유엔대표부 차석대사는 4일 미국 뉴욕 유엔본부에서 예고없이 기자회견을 열고 (북한은) 붉은 선 을 그었는데 미국이 도발을 계속하면서 이 선을 넘어선다면 새로운 형태의 핵실험을 하겠다 고 주장 - 北, 日 에 이례적 호의 보인 까닭은 (동아4면, 경향5면, 세계2면) 북한은 4월 17일까지 동해상에서 해상포격과 미사일 발사연습을 할 예정 이라 고 일본 측에 비공식적으로 통지, 북한의 이 같은 호의는 재일본조선인총연합회 중앙본부 건물과 토지 경매 문제를 시급히 해결해 달라는 메시지로 해석 (화) - 박 대통령 방공망 문제있어 군 질타 (조선 동아 중앙 한겨레 경향 세계1면) 박근혜 대통령은 7일 북한제 추정 무인기가 우리나라를 전방위로 정찰한 것 으로 보이는데 우리 군 당국이 관련 사실을 전혀 파악하지 못하고 있던 것은 방공망 및 지상 정찰(감시) 체계에 문제가 있는 것 이라며 군을 질타 국방부는 이날 뒤늦게 무인기 대책을 논의하는 한편 북한이 일방적으로 우위 를 점하고 있는 비대칭 위협에 대한 평가 및 대응책 마련에 나섬 한편 전문가들은 무인기 이외에도 북한의 비대칭 위협은 핵탄두를 장착한 미사일, 장사정포, 특수부대, 생화학무기, 사이버전, 테러 등 상당수이며, 북한의 다양한 비대칭 위협을 무력화할 수 있는 맞춤형 전력 증강책을 강구해야 한다고 지적 - 한국 유엔 北 인권사무소 유치 포기 (조선1면) 유엔이 북한 정권의 반인도적 범죄에 대한 책임자 규명을 위해 아시아에 설 치키로 한 현장 사무소를 우리 정부가 유치하지 않기로 입장을 정한 것으로 알려짐 유엔인권최고대표(OHCHR)는 탈북자 조사를 주임무로 하는 5명 내외의 소규 모 사무실을 한국에 두는 방안을 유력하게 검토했으나, 우리 정부가 유엔 사 무소를 유치할 경우 북한이 체제 흔들기 라며 반발하고, 이산가족 상봉 등 인도적 사업 진행에 차질이 생길 것을 우려해 유치를 포기한 것으로 전해짐

285 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 北 정치범수용소 3곳 확장중 추가 숙청 예고 (동아2면) 북한이 장성택 측근으로 분류된 노동당 및 조선인민군 간부 200명과 이들에 게 동조한 주변인과 가족 약 1000명을 구속한 것으로 전해진 가운데 이들을 수용하기 위해 정치범 수용소를 대규모로 확장하고 있다고 일본 산케이신문 이 7일 보도 정치범 수용소 가운데 16호(함경북도 화성), 25호(함경북도 청진), 18호(평안남 도 북창) 등 3곳에서 용지 확장이나 건물 증설 등의 움직임이 있다고 전함 - 北 김영남, 박봉주 퇴진 가능성 (조선2면, 중앙10면) 16년째 북한의 대외적 국가수반 역할을 맡아온 김영남 최고인민회의 상임위 원장과 박봉주 총리가 9일 열리는 제13기 최고인민회의 제1차 회의를 계기로 퇴진할 가능성이 제기 북한 소식통은 7일 김 상임위원장은 고령(89세)으로 거동이 불편해 물러날 수 있고, 박 총리는 경제난 해결 부진 등의 책임으로 경질될 것 같다 며 이같이 밝힘 (수) - 中, 北 4차 핵실험 말라 北 대사 불러 강력 경고 (조선1면) 최근 북한이 제4차 핵실험 가능성을 거론한 데 대해 중국 정부가 지재룡 주 중 북한 대사를 외교부로 불러 강력한 경고 메시지 전달 베이징 외교 소식통, 8일 중국이 지재룡 주중 북한 대사를 부르는 것을 포함 해 여러 경로로 북한에 핵실험 하지 말라는 메시지를 보낸 것으로 안다. 중국 은 북한의 핵개발과 중 장거리 미사일 발사라는 두 문제에 대해 반대 의사 를 특별히 강조하고 있다. 고 언급 - 北 핵실험 강행땐 대가 치를 것 한 미 일 6자수석대표 경고 (동아2면, 중앙10면) 한국 미국 일본의 북한 핵문제 6자회담 수석 대표들, 지난 7일(현지시간) 워싱턴에서 회담 개최하고 북한이 추가 핵실험을 강행한다면 상응하는 대가 를 치르도록 할 것 이라고 경고

286 284 통일과 법률 황준국 외교부 한반도평화교섭본부장 겸 6자회담 수석대표, 7일 6자회담 수 석대표 회의를 마친 뒤 북한이 핵실험을 강행할 경우 유엔 안전보장이사회 를 포함해 다양한 제재 조치를 취하기로 협의했다. 언급 - 北 영변 원자로 냉각시스템 고장...방사능 누출 우려 (조선5면, 동아5면) 미국 존스홉킨스대 국제대학원 한 미연구소의 북한 전문 웹사이트인 38노 스 는 7일 북한 영변 원자로 냉각 시스템에 문제가 생겨 올해 초부터 5MW급 원자로의 가동을 중단하거나 최소한의 전력을 사용하는 가동으로 전환하고 수리 등 추가 조치에 들어갔던 것으로 확인됐다. 언급 북한 전문가 닉 헨슨은 이번 냉각 시스템 문제는 지난해 7월 있었던 대량 강우 및 홍수로 냉각수를 공급받던 구룡강의 모래가 물탱크에 들어갔으며 이 때문에 파이프가 파괴된 것으로 보인다. 언급 - 北, 주력 무인정찰기 300여대 실전배치 (조선4면) 국방부 관계자, 8일 북한이 주력 무인정찰기 방현Ⅰ Ⅱ를 300여대 운용중이 며, 러시아제 쉬메르 역시 10여대 실전 배치했다. 언급 방현Ⅰ Ⅱ는 중국의 무인기 D-4 를 개조한 것으로 동체 길이 3.3.m, 날개 폭 4.3m, 최대시속 160km, 작전반경 40~60km로 알려져 쉬메르는 러시아에서 개발한 단거리 무인기로 북한이 1990년대 수입, 최대시 속 60km, 작전반경 최대 60km 자폭형 무인공격기는 수십대 이상 운용중인 것으로 알려졌으며, 이 무인기는 작전반경이 600~800km로 추정돼 우리나라 전 지역 타격 가능 (목) - 최룡해 국방위 부위원장 선출, 북 2인자 자리 굳혔다(조선 서울 1면, 동아 3면, 한겨레 5면) 북한이 9일 13기 최고인민회의 첫 회의를 열고 최룡해 인민군 총정치국장을 국방 위원회 부위원장으로 선출 최룡해 총정치국장은 당 중앙위 정치국 상무위원과 당 중앙군사위원회 부위원장 등 3대 핵심 권력기관의 요직을 다 차지해 김정은 체제의 2인자 자리로 평가

287 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 285 최고지도자인 김정은 노동당 제1비서가 국방위원회 제1위원장에 재추대되고, 교 체설이 나돌던 김영남 최고인민회의 상임위원장과 박봉주 내각 총리는 재선출 김정은 체제의 첫 최고인민회의는 변화보다는 안정 과 지속성 을 선택한 것 으로 평가 상업성 외무성 임업성 등 내각 개편도 단행, 특히 외무성은 김정은의 유학 생활을 뒷바라지한 것으로 알려져 있는 리수용 전 스위스 대사가 새로 맡음 - 北 에 6자회담 再 開 전제 조건' 문턱 낮춰준다 (조선, 한겨레 5면, 중앙 3면) 한 미 일 3국의 6자회담 수석대표가 지난 7일 워싱턴에서 열린 회담에서 6 자회담 재개 전제 조건(비핵화 사전 조치)의 유연한 적용 방안을 검토한 것으 로 9일 확인 북한이 지난달 30일 새로운 형태의 핵실험'을 언급한 가운데, 주변국들이 6 자회담 재개의 문턱'을 낮춰 북한을 일단 대화의 장으로 끌어낼 여지가 발생 미 중이 북한 핵 문제를 심각한 공동 과제로 인식하고 있는 만큼, 대화를 재 개하려는 노력은 활발해질 것으로 전망 - 북한 군사정보 교류, 한 미 일 본격 공조 (중앙 1면) 북한의 군사정보를 교류하기 위한 한국 미국 일본 3국 간 공조 움직임이 급물살 정부는 워싱턴에서 열리는 한 미 일 차관보급 안보토의(DTT Defense Tri-lateral Talks)에서 최종 결론을 내릴 것이며, 빠르며 다음 달 1일 시행 전망 - 北 인권사무소 유치에 소극적이던 정부, 뒤늦게 적극 검토 (조선 5면) 정부가 유엔이 북한 정권의 반인도적 범죄에 대한 책임자 규명을 위해 아시 아에 설치키로 한 현장 사무소 유치를 적극 검토하는 쪽으로 입장을 선회 정부는 기존 북한을 자극한다 등의 이유로 소극적인 태도를 보임 북한인권시민연합 등 17개 북한 인권 단체 및 여당 의원 55명도 적극 나서라 촉구 성명 발표

288 286 통일과 법률 (금) - 北, 4차 핵실험 땐 상상도 못할 대가 치를 것 (조선 세계6면, 중앙10면) 윤병세 외교부 장관은 10일 북한이 추가 핵실험에 나선다면 상상할 수 없는 대가를 치르게 될 것 이라고 경고 윤 장관은 또한 최근 중국을 포함한 국제사회가 북핵 불용( 不 容 )을 향해 한 치 빈틈없이 단합한 상황에서 핵실험이 무엇을 의미하는지 북한 정권은 심각 히 판단해야 할 것 이라고 밝힘 한편 북한을 협상 테이블로 끌어내기 위해 황준국 6자회담 수석대표가 11일 중국을 방문, 우다웨이 중국 측 수석대표와 6자회담 재개 방안에 대해 논의할 예정으로 북한에 대한 경고 메시지와 함께 온건책도 함께 병행하고 있음 - 禁 輸 품목 자이로센서<무인기-미사일 등 핵심부품> 年 30개이상 北 유입 (동아2면) 무인기나 미사일의 핵심 부품인 자이로센서가 매년 중국을 통해 북한으로 최 소 30개 이상 유입되고 있다고 대북 소식통들이 밝힘 기체가 비행할 때 균형을 잡아주는 자이로센서는 유엔의 대북제재 결의에 따라 금수품목 전략물자로 묶여 있지만 북한이 감시망을 피해 지속적으로 반입에 성공 2006년 유엔 대북제재결의 1718호 이후에도 자이로센서가 꾸준히 북한으로 들 어가고 있으며, 북한과 거래하는 중국 무역상들이 일본에서 자이로센서를 구매 하면서 최종 수요처가 북한이라는 점을 속이기 위해 싱가포르 등 동남아 국가 4, 5곳을 경유한 뒤 중국을 통해 북으로 빼내는 방법을 쓰는 것으로 전해짐 - 정부 내부정비 끝낸 北, 6자회담 집중 가능성 (한겨레5면) 북한 핵심 인물들이 대부분 유임되는 등 변화보다 안정을 택한 북한의 최고인 민회의 제13기 첫 회의 결과에 대해 통일부는 10일 내부 정비가 마무리되면 서 6자회담 재개 등 대외관계 개선에 역량을 집중할 가능성이 있다 고 분석 또한 북한이 지난해 확립한 국가 운영 기조인 경제건설 - 핵무력건설 병진 노 선 을 유지해 나갈 것으로 예상하면서 박봉주 내각 총리를 비롯한 경제 라인이 재신임을 받은 만큼 추가적인 내부 경제개혁에 나설 수 있을 것 이라고 전망

289 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 (월) - 朴 대통령 통일대박론 속도 조절 (동아5면, 중앙10면, 경향3면) 박 대통령의 드레스덴 통일 구상 에 북한이 강한 거부감을 나타내는 데다 무 인정찰기 사건까지 겹치면서 통일대박론 에 대한 속도조절, 북한이 새로운 형태의 핵실험 까지 예고한 상황에서 일방적으로 통일 분위기를 띄우기 어렵 게 된 것 직격타를 맞은 건 대통령직속 통일준비위원회, 당장 통일준비위 인선 발표는 없을 것으로 전망, 하지만 남북관계의 경색이 풀리면 통일준비위를 언제든 출 범시킬 수 있도록 인선작업은 계속 진행, 정부 측 부위원장으로 류길재 통일부 장관이 결정됐으며 민간인 부위원장으로는 강인덕 전 통일부 장관 등 거론 - 北 南 드레스덴 선언, 흡수통일 의도 맹비난 (경향1면, 조선4면, 한겨레6면, 세계8면) 북한 국방위원회가 12일 박 대통령의 드레스덴 선언에 대해 흡수통일의 의 도를 보여준 것 이라며 민족 반역과 위선, 반( 反 )통일 속내로 얼룩진 시대의 퇴적물 이라고 맹비난하면서 사실상 거부의사를 밝힘에 따라 이번 제안의 운 명이 주목 북한이 노동신문 등 언론매체를 통해 드레스덴 선언을 비난한 적은 있지만 공식 국가기관인 국방위원회가 입장을 밝힌 것은 이번이 처음, 남북관계가 예 상대로 단기적 교착 상태를 벗어나기는 쉽지 않을 것이라는 전망 - 美 대북정책 바뀐 것 없다 공은 여전히 북한에 (세계8면, 경향3면) 미국은 북핵문제와 관련한 미국의 정책에 변화가 없다는 입장을 확인, 미국 국무부 대변인은 11일 (6자회담 재개를 위해) 분명히 북한이 취해야 할 조치 들이 있다며 공은 여전히 북한에 넘어가 있다 고 강조 중국 측 6자회담 수석대표인 우다웨이 한반도사무특별대표는 14일부터 이틀 간 뉴욕에서, 17일 워싱턴에서 미 국무부 대북정책특별대표를 만나 북한과 관 련한 광범위한 사안을 논의할 예정

290 288 통일과 법률 - 北 노동당 장성택 물빼기 본격화 (세계8면) 북한의 제13기 최고인민회의 1차 회의를 전후해 장성택 물빼기 작업이 본 격화하는 양상, 장성택 계열의 문경덕 전 평양시 당책임비서, 리영수 노동당 근로단체부장, 리병삼 인민내무군 정치국장 등이 자취를 감추거나 교체, 당 경공업부장 백계룡 등 김경희 관련 인물도 제13기 최고인민회의 대의원에서 탈락 (화) - 北 무인기 사건은 제2의 천안함 날조, 공동 조사하자 (동아 한겨레1면, 조선4면) 북한 국방위원회가 14일 파주와 백령도, 삼척에 추락한 무인기 사건이 북측 소 행이라는 우리 정부의 발표를 반박하며 공동조사를 하자고 우리 정부에 제안 북한은 이날 무인기 사건의 북( 北 ) 소행설 은 철두철미 천안함 사건의 복 사판 이라는 제목으로 진상 공개장을 발표하고, 남한 정부의 조사 결과는 앞 뒤가 맞지 않는 비과학적이고 비현실적인 것 이라고 비난 이에 대해 국방부는 누가 봐도 북한 소행임이 거의 확실한데 오히려 대한민 국을 중상 비방하는 것은 맞지 않다 며 근거 없는 대남 비방을 중단하라 고 밝힘 전문가들은 북한이 국내 일각에서 제기되는 조작설과 음모론에 편승해 무인 기 사건을 남북관계를 파국으로 몰고 가는 비방 중상 으로 몰아가려는 의도 라고 분석 - 너무 나간 정청래 무인기 발언 野 는 선 긋기 (조선4면, 동아8면) 새정치민주연합 정청래 의원이 지난 11일 북한 무인기에 대해 북한에서 보낸 게 아닐 가능성이 크다 고 발언한 것을 놓고 정치권의 논란이 커지고 있음 새누리당은 14일 남남( 南 南 ) 갈등을 부추기는 무책임한 발언 이라며 정 의원 의 징계를 요구했고, 새정치민주연합은 정 의원 발언 3일 만에 그의 주장은 개인의 생각일 뿐 당의 생각과 다르다 며 선 긋기에 나섬

291 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 北, 오늘 김일성 생일 열병식 대신 화력시범 준비 (조선6면) 북한은 15일 김일성 생일과 25일 북한군 창군 기념일에 대규모 열병식을 실시 하지 않는 대신, 방사포 등으로 대규모 화력 시범을 준비 중인 것으로 알려짐 정부 소식통은 평양 인근에서 방사포와 자주포 등 포병 장비를 집결시키고 있어 오는 18일 우리 독수리 연습이 끝나는 시기를 전후해 무력 시위성 대규 모 화력 시범을 실시할 가능성이 높다고 보고 예의주시 중 이라고 밝힘 - 中, 韓 에 한 미 훈련 자제 촉구 (세계2면) 중국이 지난 11일 베이징에서 열린 한국과의 6자회담 수석대표 회동에서 한 미 연합훈련은 한반도 긴장을 고조시키는 원인 중 하나 라며 자제를 촉 구했고, 우리 외교부는 한 미 훈련은 방어적 성격 이라며 중국 측 주장을 반박한 것으로 전해짐 (목) - 北, 무인기 제작 결정적 증거 노출 (조선5면, 동아5면, 중앙6면) 북한 김정은 노동당 제1비서가 작년 3월 북한의 일선 부대를 방문한 모습을 찍은 북한 조선중앙통신 사진에서 파주 삼척에서 추락한 북한 소형 무인기 기종의 날개 부분으로 추정되는 물체 포착, 15일 군당국 분석 착수 작년 3월 25일 조선중앙통신은 김정은 비서가 어제(24일) 인민군 제1501부대 를 찾아 독자적으로 만든 첨단 전투기술 장비를 점검하고 실전 배치를 위한 전술을 제시했다. 면서 시찰 사진을 공개 이 사진 좌측 하단부에는 하늘색 바탕에 구름무늬 문양이 칠해진 날개 형상 의 물체가 찍혀 있어 국방부 관계자, 사진에 나온 물체는 무인기 날개로 추정된다. 파주 삼척 무 인기 날개와 색상은 물론 날개 끝부분이 꺽인 각도까지 똑같다. 언급 김정은이 방문한 1501부대는 북한의 대남 공작 기구인 정찰총국 산하 부대로 지금까지 대남 침투용 반잠수정 등을 제조 운영

292 290 통일과 법률 - 北, 김일성 생일 무기쇼 없이 불꽃쇼만 (동아5면) 북한이 김일성 생일(태양절)인 15일 축포야회(불꽃놀이) 행사 개최, 장거리 탄 도 미사일 발사나 열병식 등 무력시위는 없어 북한은 2009, 2010, 2012년 김일성 생일 때 불꽃놀이 행사를 개최 정부 추산에 따르면 북한은 역대 최대 규모였던 2012년 김일성 생일 행사비 용으로 3억4,000만 달러(약3,800억 원)를 지출 북한전문가들, 북한이 경제난에도 불구하고 거액이 소요되는 불꽃놀이 행사 를 개최한 것은 9일 최고인민회의에서 김정은 유일통치 강화를 위한 권력 개 편을 한 뒤 권력이 안정화 됐음을 과시하기 위한 의도 라고 분석 북한 노동신문, 백두혈통 영원히 잇자 고 주장, 김일성 김정일에 이은 3대 세습을 통해 권력의 정통성을 홍보하고 있는 셈 - 中 우다웨이, 美 에 북핵 중재안 제시 (세계6면) 미국과 중국의 6자회담 수석대표인 글린 데이비스 국무부 대북정책특별대표와 우다웨이 한반도사무특별대표는 14일 뉴욕의 미국 유엔대표부에서 비공개 회동 이번 회동에서 우 대표는 지난달 17일부터 21일까지 평양을 다녀온 결과를 설명하고 북 미 간 입장을 절충한 중재안을 제시한 것으로 전해져 우 대표는 오는 17일 워싱턴에서 데이비스 수석대표와 다시 만나 6자회담 재 개방안 협의 예정 (목) - 북, 기록영화서 김경희 모습 삭제 (한겨레, 서울 9면, 동아 12면) 북한이 지난해 처형한 장성택의 부인이자 김정은 국방위원회 제1위원장의 고 모인 김경희 당비서의 모습을 기록영화에서 삭제한 것으로 16일 확인 조선중앙TV는 15일 기록영화 영원한 태양의 성지로 만대에 빛내이시려 를 재 방송하면서 김 비서가 나왔던 장면을 빼고 기존에 없던 다른 화면으로 대체 북한이 과거에도 주요 간부를 숙청하고 각종 보도 매체에서 이들의 흔적을 지 우는 행태를 보여왔다는 점에서 김 당비서에 대한 정치적 제거 작업으로 해석

293 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 DMZ 평화공원 후보지 조사 착수 (세계 8면) 통일부 DMZ 세계평화공원 추진기획단 TF 소속 직원들이 지난 2~3월 경기도 파주와 강원도 철원, 고성 등 DMZ 세계평화공원 유치 경쟁에 나선 지역을 수차례 방문 이들은 해당 지방자치단체 관계자와 면담해 전반적인 상황을 청취하고 민간 인 토지 소유 현황과 공시지가 등 자료를 제출받은 것으로 전해짐 통일부는 후보지 조사 결과와 추가 연구용역 등을 바탕으로 조만간 기본계획 을 마련할 예정이지만 남북관계 상황, 지방선거 등을 고려해 조심스럽게 움직 일 방침 - 北 무인기, 중국제품 개조한 듯 (세계 8면) 최근 경기도 파주와 강원도 삼척에서 추락한 채 발견된 무인항공기가 북한이 아닌 중국 업체가 제작한 무인기일 가능성을 보여주는 정황이 발견 16일 각종 온라인 커뮤니티와 SNS 등에서는 중교통신의 SKY-09 모델과 파 주 삼척 무인기를 비교하며 외관과 성능이 매우 유사하다는 주장이 제기 이에 따라 북한이 중국 제품인 SKY-09를 구입해 개조했거나 소량을 구입해 자체적으로 복제했을 가능성이 제기 - 마약 위폐 北, 범죄적 시장경제로 진입 중 (동아 23면) 15일 워싱턴 브루킹스연구소와 미국 북한인권위원회 공동 주최로 열린 세미 나에서 북한의 진화하는 불법 외화벌이 활동 이라는 보고서를 통해 북한이 위아래 없는 광범위한 불법적 시장경제로 진입 중이라 분석 탈북자 인터뷰를 바탕으로 작성된 보고서는 마약, 위조 화폐, 담배, 모조 비아 *라 등을 대표적인 불법 거래 품목으로 제시 또한 주요한 6대 외화벌이로 1개성공단 운영 2북-중 무역 3관광객 유치 4중국으로 노동력 수출 5탈북자로부터의 송금 6세금 부과 등을 서술 많은 전문가와 탈북자들은 북한에 변화를 가져올 수 있는 최선의 희망은 민 간 경제 활동이다 라고 밝힘

294 292 통일과 법률 (금) - 통일부 김경희, 黨 주요 직위서 물러난 듯 (조선16면, 동아12면) 김정은 북한 노동당 제1비서의 고모인 김경희가 지난 2월부터 북한 기록영화 에서도 사라져 정치적으로 숙청됐을 것이라는 관측 지난 15일 북한 조선중앙TV가 방영한 기록영화 영원한 태양의 성지로 만대 에 빛내이시려 에서 김경희가 들어간 장면은 다른 장면으로 대체 올 1월까지 방영된 기록영화에서는 김정은과 상복을 입을 리설주, 김경희가 금수산기념궁전 참배를 위해 함께 걸어가는 장면이 있었지만 지난 2월 이후 김경희가 없는 장면으로 바뀐 것 통일부 당국자, 17일 김경희가 당의 주요 직위에서 물러난 것으로 보이는데 숙청 또는 유고 여부는 추가 확인이 필요하다. 언급 - 유엔 安 保 理, 北 인권 첫 논의 (조선16면) 유엔안전보장이사회, 17일(현지시각) 미국 뉴욕본부에서 비공식 회의를 열고 북한 정권의 반인권 범죄대책에 대해 논의 마이클 커비 전 유엔 북한인권조사위원장은 이날 회의에서 북한의 반인도 범 죄 실태조사 결과 보고, 또 북한이 자국민 보호에 실패한 상황에서 국제사회 가 국제법상 보호책임(R2P)을 발동해 개입해야 한다고 밝혀 회의에선 북한 정권의 책임자를 국제형사재판소(ICC)에 회부해야한다는 의견 도 나왔으나 거부권을 가진 중국이 부정적 입장을 밝혀 ICC 회부나 제재 등의 실효적인 조치를 위해서는 안보리 결의 필요 이날 회의에서는 북한 평안남도 개천 14호 수용소에서 태어난 후 2005년 탈 출한 신동혁(32)씨와 2013년 미국에서 열린 TED 콘퍼런스에서 탈북과정을 증 언했던 이현서(32 여)씨가 증인으로 참석 - 소형 무인기는 북한 소행 한 미 의견 일치 (중앙16면) 류제승 국방부 국방정책실장,16일 워싱턴에서 5차 한 미 통합국방협의체 (KIDD)를 마친 뒤 한 미 군사연합연습에 맞춤형 억제전략을 구체적으로 이

295 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 293 행해나가는 방안을 논의했다. 양국은 소형 무인기 침투가 북한 소행으로 확실 시 된다는 데 의견을 같이했다. 소형 무인기의 정확한 실체를 확인하기 위해 미국 전문가들을 참여시켜 조사하기로 했다. 고 밝혀 (월) - 정부, 최연혜 코레일 사장 등 5명 訪 北 승인 (세계10면, 경향11면, 조선16면, 동아18면) 정부는 24~28일 평양에서 열리는 국제철도협력기구(OSJD) 사장단 회의 참석을 위해 방북을 신청한 최연혜(58) 사장 등 코레일 임직원 5명의 방북을 20일 승인 OSJD는 러시아, 중국, 북한, 동유럽 중앙아시아 등 옛 사회주의권 27개 국가 사이의 철도 관련 국제협력기구, 박근혜 대통령이 구상하는 실크로드 익스프 레스(SRX)'의 실현을 위해서는 이 기구의 협조가 필수적 최 사장의 방북이 승인됨에 따라 한반도와 아시아, 유럽을 잇는 유라시아 대 륙을 단일 경제권으로 발전시키자는 취지로 박근혜 대통령이 지난해 제안한 유라시아 이니셔티브 가 탄력을 받게 될지 주목 유라시아 이니셔티브(Eurasia initiative) : 유라시아 대륙을 하나의 경제공동체로 묶고 북한에 대한 개방을 유도해 한반도의 평화를 구축하는 방안 최 사장은 박근혜 정부 들어 처음으로 평양을 방문하는 공공기관장이라는 점 에서 북한 당국과 남북 교류협력 확대를 위한 논의가 이뤄질지도 관심 - 최소 9개 안보리 이사국이 北 인권 ICC회부 찬성 (SBS, 연합뉴스) 유엔 안전보장이사회(안보리) 15 이사국 가운데 적어도 9개국이 북한 인권문 제와 관련자들을 국제형사재판소(ICC)에 회부하는데 적극 찬성 커비 위원장은 15개국 가운데 9개국 찬성, 나머지 6개국 가운데 중국과 러시 아는 불참, 2개국은 추가 논의 제안, 나머지 2개국은 유보입장을 밝혔다고 설명 북한인권조사위원회(COI)가 작성한 북한인권보고서 를 유엔 공식문서로 등재, 이는 북한 인권문제가 처음으로 안보리 공식 논의사항으로 분류됐다는 의미 - 한 미 일 북핵 미사일 도발 긴밀공조 재확인 (한겨레12면) 한 미 일 3국이 국방 관련 차관보급 안보토의(DTT)를 열어 북한의 핵 미사

296 294 통일과 법률 일 개발과 도발행위를 억제하기 위하여 긴밀히 공조해 나간다는 방침을 재확인 국방부는 한 미 일 3국간 군사정보교류 양해각서(MOU) 체결문제가 의제에 오르지는 않았지만 북한의 핵 불용이라는 확고한 원칙과 앞으로도 북한의 핵 미사일 개발과 도발행위를 억제하기 위하여 3국이 긴밀히 공조해 나갈 것임을 재확인했다 고 밝힘 - 북한, 중국인 관광객 유치 위해 안간힘 (MBC,연합뉴스) 지난해 3차 핵실험 이후 중국인 관광객 감소로 외화벌이에 어려움을 겪었던 북한이 올해 중국인 관광객을 늘리는데 안간힘을 쏟고 있는 것을 확인 최근 북한은 노동절 연휴를 전후해 장기간 중단했던 중국인 상대 관광코스를 다시 열고 테마형 관광 같은 신상품을 내놓는 등 분주한 움직임, 오는 30일 에는 지린성 투먼~칠보산 열차관광도 운행을 재개할 예정 (화) - 北, 핵실험 징후 (조선1면, 중앙15면) 한 미 정보 당국은 북한이 함경북도 길주군 풍계리 핵실험장에서 4차 핵실 험 준비를 서두르는 정황을 포착, 예의주시 정부 소식통, 21일 풍계리 핵실험장 일대에서 차량과 사람의 활동이 증가하 고 갱도 입구에 가림막이 설치됐고, 일부 장비와 자재가 반입됐다. 언급 다른 소식통, 북한이 25~26일로 예정된 버락 오바마 미 대통령 방한에 맞춰 핵실험을 하는 것이 물리적으로 불가능하지 않다. 언급 정부와 군당국, 북한이 오바마 대통령 방한과 북한군 창군 기념일(25일) 등에 맞춰 4차 핵실험을 강행할 가능성과 대미 협상력 제고 차원에서 관심끌기용 기만전술을 펴고 있을 가능성을 염두에 두고 대비 북한은 지난해 2월 풍계리 서쪽 갱도에서 3차 핵실험을 실시했으며, 현재 남쪽 갱도는 며칠 간 마무리 작업만 하면 즉각 핵실험을 실시할 수 있는 수준. 지하 핵실험은 갱도 굴착 후 핵 폭발 장치 및 계측장비 설치 계측장비와 지상 통제소간 케이블 연결 갱도 되메우기 등 단 계를 거쳐 실시되는데 아직 갱도 되메우기는 이뤄지지 않음

297 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 코레일 사장 북한 52번 열차 로 訪 北 (조선16면) 코레일, 21일 최연혜 사장이 24일부터 나흘간 평양에서 열리는 국제철도협력 기구(OSJD) 사장단 회의에 참석하기 위해 21일 오후 중국 베이징역에서 베이 징~평양 간 국제열차를 타고 평양으로 출발했다. 남측 고위 인사가 열차를 타 고 북한을 방문하는 것은 이번이 처음 이라고 밝혀 OSJD는 러시아 중국 북한 등 27개국의 철도 기구로 지난달 코레일의 제휴회원 가입식 자 리에서 최 사장을 평양 회의에 초청. 정부는 북한이 초청장을 보내오자 20일 코레일의 방북 신청을 승인. 최사장은 이날 주중 북한 대사관을 방문해 비자를 발급받음 코레일 관계자, 최 사장의 방북은 2010년 5 24 초치 이후 북한이 방북을 허 가한 첫 번째 사례이자 2007년 제2차 남북 정상회담 이후 평양을 방문한 고 위급 인사라는 점에서 주목 받고 있다. 대륙 철도 운영이나 기술 협력에 대한 정보 공유가 이뤄지는 자리이니만큼 회의에 충실히 임한다는 방침 이라고 언급 - 北 - 日 핑퐁 외교...납북자 문제 물꼬 트나 (동아21면) 일본 정부가 28일 일본 도쿄에서 열리는 세계 탁구선수권 대회에 참가하는 북한 선수단에 비자를 발급해 북-일간 핑퐁 외교 가 재현될지 주목 (수) - 核 이든 戰 線 이든 4월 30일 이전에 큰 한 방 준비 중 (조선 동아 한겨레 세계1면) 국방부는 22일 북한이 4차 핵실험 준비 움직임을 보이고 있는 가운데 최근 북한 내부에서 4월 30일 이전에 큰일이 날 것이다 큰 한 방을 준비하고 있 다 는 등의 말이 나오고 있다고 밝힘 이런 언급은 그동안 북한의 공식 매체에서 소개된 적이 없으며, 우리 정보 당 국이 인적 정보(휴민트) 또는 통신 감청 등을 통해 파악한 것으로 추정 국방부와 합참은 북한이 오는 25~26일로 예정된 오바마 미 대통령 방한을 전 후해 4차 핵실험 등 고강도 도발을 할 가능성이 높다고 보고 24시간 통합 위 기관리 태스크포스 가동에 들어감

298 296 통일과 법률 - 北, 풍계리 갱도에 核 폭발 장치 계측장비 반입 (조선12, 동아14면) 한 미 당국은 북한의 풍계리 갱도에 핵폭발 장치와 계측 장비가 반입되고, 계측 장비와 지상 통제소 간 통신 케이블 연결도 이뤄진 것으로 파악 북한의 핵실험 기술 향상에 따라 갱도 되메우기 없이 여러 차단벽을 설치함 으로써 실험 준비를 마친 것으로 분석 국방부는 22일 북한이 언제든지 기습적으로 핵실험을 할 수 있는 상태 라면서 과거 사례에서 보듯이 핵실험을 위장한 기만전술일 가능성도 있다 고 밝힘 - 中 의 6자회담 중재 노력, 걷어찬 北 (조선14면) 중국이 잇달아 북한, 미국을 방문하며 6자회담 재개 노력을 기울였지만 북한 은 오히려 4차 핵실험 준비를 노골화 6자회담 중국 수석대표인 우다웨이는 지난달 방북에서 의례방문 에 해당하는 일정만 소화했을 뿐 자신의 업무 파트너인 김계관 외무성 제1부상 등은 만나 지 못해 중국이 북한과 밀도 있는 대화를 못한 상황에서 회담 재개의 돌파구 를 만들기는 어려운 것으로 알려짐 한편 외교소식통은 22일 북한이 핵실험 준비 과정을 노출시키며 긴장감을 끌 어올리는 것은 핵 경제개발 병진노선 채택 1년째를 맞은 북한이 내부 결 속을 위해 외부와의 갈등구도를 증폭시키고 있다 고 평가 (목) - 박근혜 대통령, 시진핑에 북한 핵실험 중단 설득 요청 (동아 한국 1면, 조선 14면) 박근혜 대통령은 23일 오전 시진핑( 習 近 平 ) 중국 국가주석과 전화 통화를 갖고 최근 북한의 4차 핵실험 징후 등과 관련해 핵실험 중단을 설득해줄 것을 요청 이에 시 주석은 한반도의 긴장 고조를 막는 것은 한중 양국의 이익에 부합 한다 며 중국은 한반도의 평화와 안정을 유지할 수 있도록 (북한을) 대화로 설득하는 등 최선의 노력을 다하고 있다 고 밝힘 - 北 핵탄두 소형화, 가시화되는 단계 (조선 14면, 한겨레 12면) 국방부는 23일 한 미 정보 당국의 분석 결과 북한 핵( 核 )실험이 임박했으며

299 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 297 탄두 소형화도 가시화하고 있다 고 밝힘 핵탄두 소형화는 무게를 1,000kg, 탄두 직경도 90cm 이하로 만드는 것을 뜻하 며, 스커드B 미사일(사거리 300km)에 핵폭탄을 장착해 사용 가능 한편 미국 북한 전문 웹사이트 38노스'는 위성사진 분석 결과 풍계리 핵실험 장 움직임이 지난 핵실험만큼 활발하지 않다며 25~26일 예정된 버락 오바마 미국 대통령 방한 기간에는 북한이 핵실험을 할 가능성이 크지 않다고 분석 - 北 세월호 참사 위로의 뜻 조의 표명 (서울 10면, 동아 16면) 북한은 23일 통지문으로 여객선 세월호 침몰 사고로 어린 학생들을 비롯한 수많은 승객이 사망하거나 실종된 데 대해 심심한 위로의 뜻을 전달 북한이 우리의 대형 재난 사건과 관련해 위로의 뜻을 전한 것은 2003년 대구 지하철 참사와 태풍 매미 피해 이후 처음 - 북 조평통, 박 대통령에 10개항 공개질문장 (한겨레 12면, 경향 13면, 동아 16면) 북한 대남기구인 조국평화통일위원회는 23일 박근혜 대통령에게 공개질문장 을 보내 남북관계는 전적으로 박 대통령 태도에 달렸다고 주장 질문장에 8월 예정된 한 미군사훈련 중단 용의가 있는지 5.24조치 를 철회할 생각이 있는지 서해 평화수역 조성 의향이 있는지 등 10개 질문에 대답할 것을 요구 - 시진핑, 양안 3단계 통일방안 제시 (동아 16면) 시진핑 중국 국가주석이 최근 대만과의 통일방안으로 1평화적 발전 2고 위층 왕래 3정치협상 의 3단계를 제시 평화적 발전 : 9 2 공식 (하나의 중국을 전제로 서로를 인정)을 기초로 교류 협력을 통해 발전을 추구 고위층 왕래 : 다양한 분야에서 광범위한 인적 교류를 넘어 점차 정치 분야로 확대되고 궁극적으로 최고지도자 간 회동이 이뤄지는 단계 정치협상 : 양측 고위 정치인사 교류를 통해 자연스럽게 평화통일 논의

300 298 통일과 법률 (금) - 韓 美 정상 오늘 북핵 동북아 정세 논의 (동아 경향 세계 한겨레1면) 박근혜 대통령은 오늘 방한하는 버락 오바마 미국 대통령과 청와대에서 정상 회담을 하고 북한 핵실험 위협 등을 포함한 한반도 정세를 논의 회담에서는 한 미 동맹의 발전방향 및 최근 북 핵실험 위협과 관련한 동향 등 북핵문제, 동북아정세 등에 대한 전략적 차원의 논의가 이뤄질 계획 이번 회담은 지난해 5월 워싱턴 한 미 정상회담과 지난 3월 헤이그 한 미 일 3국 정상회담 연장선, 오바마 대통령은 세월호 사고와 관련해 애도의 뜻도 표할 예정 - 中, 1 3월 北 에 原 油 공급 중단 (조선1면, 중앙8면, 동아20면) 중국이 올해 1분기(1 3월) 북한에 원유를 전혀 보내지 않았던 것으로 밝혀 져, 북한은 연간 필요한 원유 52만 57만t을 대부분 중국에 의존 중국이 송유관 점검 등을 이유로 한두 달 북한에 원유를 주지 않은 적은 있 지만 석 달째 원유를 끊은 것은 2009년 이후 처음, 베이징의 대북 소식통은 최근 북한의 잇따른 도발과 중국의 원유 중단과의 관계를 주목하고 있다 고 언급 중국은 24일 한반도의 평화와 안정은 중국 자신의 이익과 결부된 사안 이라 면서 우리 집 대문 앞에서 난( 亂 동란)이 발생하거나 일이 터지는 것을 결 단코 허락하지 않을 것 이라고 밝힘 - 北, 우라늄 농축시설 확장 끝내고 원심분리기 설치 중 (조선 동아13면) 미국 워싱턴 DC에 있는 핵 안보관련 싱크탱크 과학국제안보연구소(ISIS)는 23 일 북한이 평북 영변의 우라늄 농축시설 확장을 마치고 원심분리기 설치를 진행하고 있다고 분석 미국의 북한 전문 사이트(38노스) 는 24일 (25 26일 버락 오바마 미국 대통 령의 방한을 전후해) 북한이 동시다발 실험 또는 고농축 우라늄을 이용한 실 험에 나설 가능성이 있다 고 밝힘

301 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 北 핵탄두 이미 소형화 (동아13면) 북한이 4차 핵실험을 예고한 가운데 북한 핵기술이 이미 소형화 단계에 도 달했다는 관측이 제기, 일반적으로 핵탄두를 무게 1t, 지름 90cm 이내로 만들 었을 때 소형화 단계라고 평가 1960대 이후 핵 개발을 했던 국가들은 핵실험 성공이후 5~6년 안에, 1980년대 이후엔 3년 이내에 소형화에 성공, 이를 감안하면 1990년대부터 본격적인 핵 개발을 시작한 북한도 이미 소형화 기술을 확보했을 가능성이 있다는 설명 (월) - 우린 함께 간다(We go together) 北 核 저지 한마음 (조선2면, 중앙7면, 세계8면) 우리 함께 갑시다, We go together 박근혜 대통령과 오바마 미국 대통령이 북핵 저지를 위한 한 미 연합방위 태세와 대북공조 강화에 한목소리 1978년 창설 이래 처음으로 두 정상이 한미연합사령부를 방문한 자리에서 북한의 도발 시 한 미가 굳건한 연합방위 태세를 바탕으로 단호히 대처 하 겠다 는 강한 의지를 천명, 북한의 추가 핵실험 움직임을 강력히 경고하며 한 미 공조체제 재확인 - 北, 한미정상회담 원색 비난 남북관계 더 기대 안 해 (동아14면, 경향 한겨레10면) 북한 대남기구인 조국평화통일위원회는 27일 성명을 통해 박근혜는 오바마를 만나 우리 핵과 병진노선, 존엄과 체제를 악랄하게 시비질하면서 온갖 악담을 늘어놓았다 며 서울에서 열린 한미정상회담 내용을 원색적으로 맹렬히 비난 성명은 특히 박 대통령의 북한 관련 발언을 철부지 계집애, 구정물 같은 망발, 사대매국노 등 입에 담지 못할 저속한 표현을 써가며 비난하고 박정희 전 대통령 암살사건까지 언급하는 등 북한의 대남 비난 수위는 그 어느 때 보다 높아 성명은 또 박 대통령이 청와대에 둥지를 틀고 있는 한 북남관계는 그 무엇도 기대할 것이 없다는 것이 명백해졌다 고 강조, 뿐만 아니라 박근혜는 이번 행 실로 북남화해에 기초한 평화통일이냐 하는 우리의 물음에 전쟁으로 대답했 다 고 주장

302 300 통일과 법률 - 北 황병서 서열변화 주목 軍 총정치국 요직 맡은 듯 (조선2면, 동아14면) 김정은 체제의 신실세 로 알려진 황병서 노동당 조직지도부 군사담당 제1부 부장이 북한 매체에서 군 총참모장(리영길)과 인민무력부장(장정남)보다 먼저 호명돼 그의 권력서열 변화 여부에 관심 일각에서는 황병서가 최근 건강이 악화된 것으로 알려진 최룡해의 후임으로 총정치국장에 임명됐거나 그에게 총정치국 제1부국장을 맡겨 총정치국을 이 끌도록 한 것 아니냐는 관측 북한 권력 2인자이자 군부 내 최고 실력자로 알려진 최룡해 조선인민군 총정치국장이 최근 자취를 감춰 와병설 등장, 김정은이 권력이 커진 최룡해를 숙청했을 가능성도 제기 - 軍, 한미일 정보공유MOU 체결 시 북 핵 미사일 에 한정(동아14면, 세계8면, 한겨레10면) 군 당국은 한미일 3국간 군사정보공유 양해각서(MOU)를 체결하더라도 북한 의 핵과 미사일 관련 정보만 공유할 방침 정부 관계자는 27일 한미일 군사정보공유 MOU 체결은 정부 내 실무논의를 거친 뒤 관련국과 실무협의에 나서게 될 것 이라며 실제 MOU를 체결하더라 도 공유 정보는 북한의 핵과 미사일 정보에 한정될 것 이라고 밝힘 (화) - 北 국방위 핵실험 이상의 조치 취할 수 있다 위협 (동아12면, 조선16면) 북한 국방위원회는 28일 (수소폭탄의 전 단계인) 증폭 핵분열탄 실험이나 대 륙간탄도미사일 이상의 조치도 취할 수 있다 고 위협 북한은 미국의 직접적 위협이 되는 북핵을 불용한다 고 강조한 오바마 미국 대통령의 한미 정상회담 언급을 강하게 비난하며 이같이 주장 정부 안팎에선 오바마 대통령의 아시아 4개국 순방(23~29일)이 끝나는 30일 전후 북한의 도발을 예측하고 있는 것으로 전해짐 - 北 황병서, 차수 로 초고속 승진 (동아 한겨레12면, 중앙 경향13면, 조선16면) 북한 김정은 체제의 실세로 부상한 황병서 노동당 조직지도부 제1부부장이 차수(원수와 대장 사이의 군 계급) 칭호가 수여됐다고 조선중앙통신이 28일

303 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 301 보도 대장 진급이 확인된 지 10여일 만에 차수가 되는 초고속 승진으로 최룡해의 뒤를 이어 군 서열 1위인 조선인민군 총정치국장을 맡았다는 관측이 제기 - 유엔 北 인권유린, 국가 범죄 단계에 이르렀다 (조선16면) 마르주키 다루스만 유엔 북한인권특별보고관은 27일(현지 시각) 인도네시아 자카르타에서 열린 북한인권주간 행사에서 유엔은 북한의 지금 상황이 단 순한 인권 유린이 아니라 국가 범죄에 이르렀다고 판단했다 고 밝힘 또한 북한은 영토 전체가 창살 없는 감옥 이라며 감옥에서 살고 있는 2,400 만 북한주민의 인권을 위해 국제사회가 노력해야 한다 고 덧붙임 (수) - 北, 한달만에 또 서해 NLL 사격훈련 (조선1면, 동아1면, 중앙14면) 북한, 29일 오후 2시부터 10분 동안 서해 북방한계선(NLL) 부근 해상에 또 다시 사격훈련 실시 지난 31일 사격 훈련 때와는 달리 포탄이 NLL을 넘어오지는 않아 북한군 서남전선사령부, 이날 오전 8시 52분 우리 해군 2함대에 백령도로부 터 동쪽으로 약 12km 떨어진 북한 월래도 근처 해상과 연평도 북서쪽으로 11 km에 있는 북한 무도 근처 해상에서 사격훈련을 실시하겠다. 고 통지 북한군, 예고된 지역에 130mm 해안포(사거리 27km)와 76.2mm 해안포(사거리 12 km)로 총 50여발 포격 - 北 인권 核 문제 해결, 아세안 역할 늘려야 (조선8면) 29일 인도네시아 자카르타 국립 과학원(LIPI)에서 열린 북한인권시민연합 주 최 북한인권주간 세미나에서 리에프치 무나 국립과학원 연구원은 북한 인권 과 핵 문제 해결에서 유엔과 더불어 아세안(ASEAN 동남아시아국가연합)의 역할을 증대해 북한을 압박해야 한다. 아세안은 과거 북한 인권문제에서 매우 제한적인 태도를 취해왔지만 북한의 폐쇄와 고집을 꺾는 데 중요한 역할을

304 302 통일과 법률 하게 될 것 언급 과학원의 아드리아나 엘리자벳 박사, 북한의 인권 상황은 인도네시아보다 한 참 못한 상황 이라고 언급 - 유엔 북한인권사무소, 서울에 설치키로 (중앙14면) 북한 정권의 인권탄압 감시와 책임 규명을 맡게 될 유엔의 북한 인권사무소 가 한국에 설치될 전망 정부 소식통, 29일 유엔이 얼마 전 한국에 현장 사무소가 설치됐으면 좋겠다 는 견해를 공식적으로 표명해 왔고, 정부가 이를 받아들이기로 했다. 언급 유엔이 한국 사무소 설치를 공식 발표하면, 올 중반기 정도에 실무 직원 4~5명 정도의 사무소가 서울에 들어설 전망 유엔 인권최고대표사무소(OHCHR)가 추진하는 인권사무소는 북한 인권 관련 업무 전반을 담 당할 현장조직. 지난 2월 북한인권조사위원회(COI)가 북한 정권의 인권유린을 반인도 범죄로 규정하는 보고서를 내면서 유엔에 설치 권고 북한 대남기구인 조국평화통일위원회, 이와 관련하여 지난 21일 체제 대결의 선전포고로 간주하고 처절한 대가를 치르게 할 것 엄포

305 남북관계 주요 통계 현황 303 남북관계 주요 통계 현황 1) 인적 왕래 현황 북한방문 연도 89~ 단위(명) 55,257 26,213 87, , , , , , , ,360 76,503 남한방문 연도 89~ 단위(명) 3, , , 개성공단방문 연도 단위(명) 40,874 60, , , , , , ,119 75,990 9,060 교 역 연도별 남북교역액 현황 연도 89~ 단위 (백만불) 3, ,055 1,350 1,798 1,820 1,679 1,912 1,714 1,971 1,136 1) 자료출처 : 통일부 홈페이지, 현재 기준

306 304 통일과 법률 경제협력 사업 2) 연도 91~ 민간경협 경제 개성 공단 승인 신고 인도적 지원 연도 단위 (억원) 3,226 3,373 4,230 3,926 2,982 4,397 1, 북한이탈주민 현황 연 월 (잠정) (잠정) 단위 (명) 남 여 2,195 2,252 1,811 1,911 1,098 1, 합계 2,803 2,914 2,402 2,706 1,502 1, 현재 남한 정착 북한이탈주민 합계 26,483명 2) 승인 및 신고수리 기준

307 통일과 법률 원고 심사 및 편집 등에 관한 규정 305 통일과 법률 원고 심사 및 편집 등에 관한 규정 제 1 장 총 칙 2010년 1월 11일 제1조(목적) 본 규정은 법무부 통일법무과가 발간하는 통일과 법률 誌 에 게재할 원고의 심사 및 편집 등에 관한 절차와 기준을 정함을 목적으로 한다. 제2조(대상) 심사대상 원고는 다른 학술지 등에 발표되지 않은 것이어야 하며, 원고의 체제와 분량은 통일과 법률 誌 의 원고 작성 방법에 따라야 한다. 제 2 장 편집위원회의 구성과 운영 제3조(원고 심사 및 편집) 통일과 법률 誌 에 게재할 원고의 심사와 편집에 관한 사 항을 결정하기 위하여 통일과 법률 편집위원회 (이하 위원회 라 한다)를 둔다. 제4조(위원회의 구성) 1위원회는 위원장 및 10인 이내의 위원으로 구성한다. 2위원장은 법무부 통일법무과장으로 한다. 3위원은 판사, 검사, 변호사 및 관련 분야 전문가 중 위원장이 위촉한다. 4위원의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다. 5위원장은 위원회의 업무를 효율적으로 처리하기 위하여 편집위원 중 1인을 간사로 지명할 수 있다. 제5조(위원회의 운영) 1위원회는 다음 각호에 관한 사항을 심의, 의결한다. 1. 통일과 법률 誌 의 편집 및 출판에 관한 일반 사항 2. 원고의 접수 및 심사 3. 위원회 운영에 관한 사항 2위원회는 편집위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만 긴급을 요하거나 위원 과반수의 출석이 곤란한 부득이한 경우에는 모사전송, 전자문서 등을 통한 회의로 의결할 수 있다 3법무부는 필요한 경우 편집위원에게 실비 등 경비와 수당을 지급할 수 있다.

308 306 통일과 법률 제 3 장 원고의 심사와 게재 제6조(원고 심사) 1제출된 원고는 위원회가 위촉한 3인 이상의 심사위원에 의한 심 사를 받아야 한다. 2원고 심사와 관련하여 원고의 작성자 및 심사위원 등에 관한 사항은 공개하지 아니 한다. 3법무부는 원고 심사위원에게 소정의 심사료를 지급할 수 있다. 제7조(심사 기준) 원고의 심사는 다음과 같은 기준에 의한다. 1. 논리적 완결성 2. 내용의 독창성 3. 학문적 기여도 4. 문장 및 각주 처리의 정확성 5. 기타 위원회에서 통일과 법률 誌 의 심사를 위해 필요하다고 인정하는 사항 제8조(심사 판정) 1심사위원은 원고의 심사 결과를 위원회에 보고하고, 위원회는 보 고된 원고에 대하여 다음과 같이 판정한다. 1. 게재 2. 수정보완 후 게재 3. 게재 유보 4. 게재 불가 2위원회의 판정은 제5조 제2항의 위원회의 의결방법에 의한다. 3 수정 보안 후 게재 로 판정된 원고는 수정보완 후 위원장이 게재 여부를 결정한다. 4 게재 유보 로 판정된 원고는 수정하여 다시 투고하면 위원회의 재심사를 거쳐 게재 여부를 결정한다. 제9조(원고의 게재) 1위원회에서 게재 로 판정한 원고는 통일과 법률 誌 에 게재한다. 2 통일과 법률 誌 의 내용은 법무부 및 관련기관의 인터넷 홈페이지에 게시할 수 있다. 3법무부는 원고의 작성자에게 소정의 원고료를 지급할 수 있다. 4 통일과 법률 誌 는 매년 2, 5, 8, 11월 15일에 발행한다. 다만, 발간일이 공휴일인 경우 공휴일이 아닌 익일 발행한다.

309 통일과 법률 원고 심사 및 편집 등에 관한 규정 307 제10조(자료의 전송) 위원회는 통일과 법률 誌 를 법률문화 발전, 학술진흥 기여 기타 필요한 경우 데이터화하여 각종 도서관 등에 전송 및 제공할 수 있다. 이에 동의하지 않는 원고의 작성자는 발행일로부터 1월 이내에 반대의 의사표시를 할 수 있고 당해 원고는 전송되지 아니한다. 제 4 장 보 칙 제11조(규정의 개정) 본 규정은 재적 편집위원 과반수의 찬성으로 개정할 수 있다. 부 칙 제1조(시행일) 본 규정은 2010년 1월 11일부터 시행한다.

310 308 통일과 법률 통일과 법률 연구윤리규정 2010년 1월 25일 제1조(목적) 본 규정은 법무부 통일법무과가 발간하는 통일과 법률 誌 에 논문을 투고 하는 연구자의 연구윤리를 확립하고 연구윤리의 위반 행위에 대한 조치 및 그 절차 등을 정함을 목적으로 한다. 제2조(연구윤리 위반행위의 정의) 다음 각 호의 하나에 해당하는 행위는 연구윤리를 위반한 것으로 본다. 1. 타인의 연구내용의 전체 또는 일부를 인용출처의 표시 없이 도용하는 행위 2. 논문의 작성에 실질적인 기여없이 작성자로 기재하는 행위 3. 존재하지 아니하는 연구결과를 허위로 만들어 기록하거나 연구와 관련된 자료를 사실과 다르게 임의로 변경, 누락하여 연구내용이나 그 결과를 왜곡하는 행위 4. 과거에 학술지 등에 게재한 저작물을 중복하여 게재 출판하는 행위 5. 정당한 이유없이 타인의 명예를 훼손하는 표현을 사용하는 행위 제3조(연구윤리위원회의 구성과 운영) 1연구윤리 위반행위에 대한 구체적 제보 또 는 상당한 의혹이 제기되어 그에 대한 조사 등의 필요성이 인정되는 경우 통일과 법률 편집위원장은 연구윤리 위반행위의 조사 및 검증, 제재조치 등을 심의 의결 하기 위하여 비상설위원회로 연구윤리위원회(이하 위원회 라고 한다)를 구성한다. 2위원회는 통일과 법률 편집위원장을 위원장으로, 위원장이 위촉하는 5인 이상의 연구윤리위원으로 구성한다. 3위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 재적 과반수의 출석으로 성립하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 4필요한 경우 위원장은 위원이 아닌 해당 심의 분야의 전문가를 회의에 참석시켜 의견을 들을 수 있다. 5위원회의 회의는 비공개로 하며, 위원은 심의와 관련된 제반 사항에 대하여 비밀을 준수하여야 한다.

311 통일과 법률 연구윤리규정 309 제4조(연구윤리 위반행위의 조사 및 검증) 1위원회는 위원 중 1인을 조사위원으로 지정하여 연구윤리 위반행위에 예비적인 조사 및 검증을 수행하게 할 수 있다. 2조사위원은 예비적인 조사 및 검증을 수행한 후 그 결과를 위원회에 보고하여야 한다. 3위원회는 예비조사 결과와 조사대상자의 의견진술 등을 종합하여 연구윤리 위반 행위 해당 여부를 심의 의결한다. 제5조(연구윤리 위반행위에 대한 제재) 연구윤리위원회는 연구윤리위반행위에 대하여 다음 각호의 조치를 취할 수 있다. 1. 연구윤리를 위반한 논문의 게재 취소 2. 논문 게재 취소 사실 및 연구윤리 위반행위에 대한 법무부 홈페이지 공고 3. 연구윤리 위반행위자에 대한 3년 이상 논문투고 금지 제6조(규정의 개정) 본 규정은 재적 편집위원 과반수의 찬성으로 개정할 수 있다. 부 칙 제1조(시행일) 본 규정은 2010년 1월 25일부터 시행한다.

312 310 통일과 법률 통일과 법률 원고 작성 방법 제1조(원고의 양식) 원고는 본 요령에 따라 글 로 작성함을 원칙으로 한다. 제2조(원고의 요건) 원고는 독창성을 갖는 것으로서 다른 학술지에 게재되지 아니한 것이어야 한다. 제3조(원고 작성 요령) 1원고는 특별기고(시론을 포함한다), 연구논문, 실무연구 및 동향 등으로 구별하여 작성한다. 2원고는 원고지 150매 내외 (A4용지 20~25매) 분량으로 작성함을 원칙으로 한다. 3원고는 표지, 본문, 참고문헌 목록, 초록으로 구성한다. 4원고의 표지에는 원고의 종류, 논문 제목(영문 및 한문 제목 모두 표기), 필자의 성명 (괄호 안에 영문 및 한자 표기), 소속 직책, 학위, 연락처(주소, 전화번호, 이메 일주소) 등의 인적사항, 은행계좌, 주민등록번호를 기재한다. 5공동으로 집필한 논문의 경우는 주 저자(책임 연구자)와 공동 저자를 구분하여, 주저자 공동 저자의 순서로 표시한다. 6원고는 다음의 규격에 따라 작성한다. 1. 용지여백 : 위쪽 20, 아래쪽 15, 왼쪽 30, 오른쪽 30, 머리말 15, 꼬리말 본문 : 왼쪽 여백 0, 오른쪽 여백 0, 들여쓰기 2, 줄간격 160, 글꼴 신명조, 글자크기 각주 : 왼쪽 여백 3, 오른쪽 여백 0, 들여쓰기 3, 줄간격 160 글꼴 신명조, 글자크기 9 7목차는 Ⅰ, 1, 가, (1), (가)의 순으로 표기한다. 8인용할 때에는 를 사용하고 강조할 때는 를 사용한다. 9각주는 다음과 같이 기재한다. 1. 단행본 : 저자명, 서명, 출판연도, 면수 2. 정기간행물 : 저자명, 논문제목, 학술지명, 권 호수, 간행연월, 면수 3. 판례 : 대법원 선고 00다0000판결(법원공보 2000년, 000면) 또는 대판 , 00다 외국 출전 및 판결은 그 나라의 표준적인 표시방법에 따라 표시할 수 있다. 단, 일본 판결의 경우 선고 일에 평성, 소화 등 연호를 쓸 경우 괄호 안에 서기를 표시한다.

313 통일과 법률 원고 작성 방법 영문성명, 논문명, 서명 등은 각 단어의 첫 자 외에는 반드시 소문자로 표기한다. 10국문 또는 한자로 표시되는 저서나 논문을 인용할 때는 면 으로 표기하고, 로마자로 표시되는 저서나 논문을 인용할 때는 별도의 p 와 같은 표시를 생략하고 숫자만을 표기하며, 면수나 연도 등에서 부터 까지 를 나타내는 부호로 - 를 사용한다. 11외국 법률이나 제도 등은 우리말로 표기하고 ( )안에 원어를 표시한다. 12참고 문헌은 각주의 기재 방식에 따름을 원칙으로 하되, 다음과 같은 사항에 유의 하여 기재한다. 1. 저자명, 서명, 출판관련사항은 각 마침표로 구분한다. 2. 출판관련사항의 경우, 출판지 : 출판사, 출판연도 의 형식으로 표기한다. 3. 서양인 저자의 이름을 적을 때에는 성을 먼저 쓰고, 공저의 경우에는 처음 나오는 저자만 성을 먼저 쓴다. 4. 동일 저자가 작성한 문헌이 복수인 경우, 문헌이 출판된 연도순에 의하여 나열한다. 13원고 뒷부분에 국문 및 영문 초록과 주제어(keywords, 국문 및 영문)를 10개 내외로 기재한다. 14기타 논문작성방법에 관하여는 사단법인 한국법학교수회에서 제정한 논문작성 및 문헌인용에 관한 표준 에 따른다. 제4조(원고의 제출) 작성 완료한 논문은 발행일 20일 전까지 편집위원회의 간사가 지정한 전자우편( )주소로 송부한다.

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315 편집위원장:최기식(통일법무과장) 편 집 위 원:한상국(전북대 교수) 이성우(동아대 교수) 박흥식(충남대 교수) 한명섭(변호사) 이효원(서울대 교수) 장소영(법무부 통일법무과 검사) 김정환(법무부 통일법무과 검사) 최대건(법무부 통일법무과 검사) 이은영(법무부 통일법무과 사무관, 편집간사) 계 간 2014년 5월 15일 발행(제 18호) 발간등록번호: IS S N: 발행인:법무부장관 황 교 안 편집인:법 무 실 장 정 인 창 발행처:법무부 / 편집실:통일법무과 전화:(02) 팩스:(02) 주 소:( ) 경기도 과천시 관문로 47 정부과천청사 1동 인 쇄:성 진사: 비 매 품 Publisher Editor UNIFICATION & LAW Vol. 18 Publication May 15, 2014 HWANG, KYO-AHN/ Minister of Justice JUNG, IN-CHANG / Director General, Office of Legal Affairs Edited in Unification Legal Affairs Division published Trimonthly by Ministry of Justice