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1 연구보고(수시과제) 09-R21 한국 청소년정책 20년사 - 한국 청소년정책의 성과와 전망 - 김광웅(전 숙명여자대학교) 이종원(한국청소년정책연구원) 천정웅(대구가톨릭대학교) 이용교(광주대학교) 길은배(한국체육대학교) 전명기(한국청소년진흥센터) 정효진(보건복지가족부)

2 연구요약 우리나라 최초의 청소년업무 전담부서인 체육부 청소년국 출범 21주년 과 한국청소년정책연구원 개원 20주년을 맞이하여, 그동안 추진되어 온 청소년정책의 부문별 동향과 변화과정, 주요성과를 정리 분석함으로써 청소년정책의 지속적인 발전을 위한 기초자료 제공하고자 함. 한국 청소년정책 발전 개관(제Ⅰ장) : 청소년정책의 개념과 의미를 검토한 뒤 선행연구의 논의를 토대로 한국 청소년정책의 발전과정을 형성기 (1961~1988), 성장기(1988~1998), 전환기(1998~현재)의 세 단계로 시 기구분하고 각 시기를 통해 청소년정책이 전담화, 체계화, 특성화되는 과 정을 논의하였음. 청소년행정 정책의 동향과 과제(제Ⅱ장) : 청소년행정의 직제와 직무, 중 장기계획, 역점사업 등을 중심으로 청소년행정 정책의 발전과정을 논의 하였음. 한국의 청소년행정 정책이 크게 네 단계의 변화과정(청소년육성 법 제정 이전, 청소년정책 전담부서 출범, 청소년보호위원회 국가청소년위원 회, 보건복지부 아동청소년가족정책실)을 거쳐왔다고 보고 각 시기별 특징 과 성과를 정리하였음. 청소년 관계법령의 동향과 과제(제Ⅲ장) : 청소년정책 추진의 준거가 되는 청소년 관계법령의 발전과정을 개관하였음. 청소년육성법의 제정을 기점 으로 그 이전을 전사( 前 史 )로 보고, 그 이후의 발전과정을 태동기(1987 ~1990), 도약기(1991~1998), 성장기(1998~2002), 통합기(2003~현재) 의 네 단계로 시기구분한 뒤, 각 시기별 주요법령 및 관계법령의 내용을 정리하고 성과와 문제점을 진단하였음. 청소년단체 시설과 지도자제도의 동향과 과제(제Ⅳ장) : 한국 청소년정책 의 중점적인 정책대상이 되어 온 청소년단체와 청소년시설, 청소년지도자 제도의 변화 발전과정을 개관하고, 사회환경 변화와 더불어 앞으로 추진해 야 할 과제들을 영역별로 제시하였음. i

3 ii

4 목차 머리말...1 I. 한국 청소년정책 발전 개관 서론 청소년정책의 개념과 의미 청소년정책의 시기구분 가. 선행연구의 시기구분 나. 본 연구의 시기구분 한국청소년정책의 발전 특성 가. 형성기(1961~1988) : 전담화의 시기 나. 성장기(1988~1998) : 체계화의 시기 다. 전환기(1998 이후) : 특성화의 시기 결론 II. 청소년행정 정책의 동향과 과제 서론 청소년행정 정책의 동향 가. 광복에서 청소년육성법 제정까지 나. 중앙정부 청소년정책 전담부서의 출범 다. 청소년보호위원회의 창설과 (국가)청소년위원회로 통합 라. 보건복지가족부 아동청소년(가족)정책실 청소년정책 행정의 성과와 과제 가. 성과와 문제점 나. 전망과 과제 iii

5 III. 청소년 관계법령의 동향과 과제 서론 청소년 관계법령의 동향 가. 전사(정부수립~1986) : 근로기준법, 아동복지법 나. 태동기(1988~1990) : 청소년육성법, 청소년헌장 제정 다. 도약기(1991~1998) : 청소년기본법, 청소년보호법, 청소년성보호법 라. 성장기(1998~2002) : 청소년헌장 개정 마. 통합기(2003 이후) : 청소년활동진흥법, 청소년복지지원법 청소년 관계법령의 성과와 과제 가. 성과와 문제점 나. 전망과 과제 IV. 청소년단체 시설 및 지도자제도의 동향과 과제 서론 청소년단체 시설 및 지도자제도의 동향 가. 청소년단체 나. 청소년시설 다. 청소년지도자 청소년단체 시설 및 지도자제도의 성과와 과제 가. 청소년단체 나. 청소년시설 다. 청소년지도자 iv

6 표 목차 <표 I-1> 선행연구에서의 청소년정책 시기구분 <표 I-2> 한국청소년정책의 발전과정 <표 I-3> 제2차 청소년육성5개년계획의 청소년정책 전환 <표 I-4> 청소년정책계획과 업무영역의 특성비교 <표 II-1> 청소년기본법과 청소년보호법 중심 청소년정책의 분화 내용 <표 II-2> 청소년헌장의 변화된 내용 <표 III-1> 청소년 관계법령 시기구분 및 주요법령 <표 III-2> 18세 미만인 자의 사용금지 직종(근로기준법) <표 III-3> 아동복지시설의 종류와 정의 <표 III-4> 청소년기본법 제정 연혁 <표 III-5> 청소년육성법과 청소년기본법의 주요내용 비교 <표 III-6> 성범죄자 신상정보등록 열람제도 주요 내용 <표 III-7> 제 개정 청소년헌장 내용 비교 <표 IV-1> 청소년육성법에서의 청소년시설 유형 <표 IV-2> 청소년활동시설의 종류 <표 IV-3> 청소년 수련시설 현황 <표 IV-4> 청소년지도사 양성체제의 변화단계 v

7 그림 목차 [그림 II-1] 체육부 청소년국 기구(1988) [그림 II-2] 체육부 청소년정책조정실 기구(1990) [그림 II-3] 문화체육부 청소년정책실 기구(1994) [그림 II-4] 국무총리 청소년보호위원회 기구(1998) [그림 II-5] 문화관광부 청소년국 기구(1998) [그림 II-6] (국가)청소년위원회 기구(2005) [그림 II-7] 보건복지가족부 아동청소년가족정책실 기구(2009) [그림 IV-1] 청소년지도자의 분류 vi

8 머리말 머리말 1

9 2 한국 청소년정책 20년사

10 머리말 해방 이후 우리나라의 청소년정책은 장기적인 정책비전이나 추진체계, 관 련법령이 미비한 상황에서 여러 부처에 분산되어 추진되어 왔고 정책내용에 있어서도 일부 문제청소년 위주의 산발적 단기적 대응이 중심을 이루었다. 그러나 1988년 청소년업무 전담부서로서 체육부에 청소년국이 설치되었 고 1991년에는 체육청소년부로의 개편과 더불어 청소년정책조정실이 출범 하면서 한국의 청소년정책은 새로운 전기를 맞이 하게 되었다. 특히 1989년 에는 국책연구기관인 한국청소년연구원(현 한국청소년정책연구원)이 출범하여 청소년정책의 체계적ㆍ효율적 수행을 위한 각종 연구성과를 제공하기 시작 하였다. 그 결과 1990년대 초반 오늘날 청소년정책의 근간을 이루는 청소년 헌장 제정(1990), 청소년기본법 제정(1991), 한국청소년기본계획 시행(1992) 과 더불어 체계적ㆍ종합적인 청소년정책의 추진이 가능하게 되었다. 현재 청소년정책은 2008년 보건복지가족부로의 이관과 더불어 그동안 별개의 부서에서 독립적으로 추진되어 오던 아동정책과의 통합 추진이라는 새로운 도전에 직면해 있다. 변화된 정책환경에 대응하여 새로운 도약을 준 비하기 위해서는 과거의 성과와 문제점을 객관적인 시각에서 체계적으로 검 토하는 노력이 필요하다. 본 연구는 우리나라 청소년정책의 획기적인 전기를 마련한 체육부 청소 년국의 출범 21주년과 한국청소년정책연구원의 개원 20주년을 맞이하여 그 동안 추진되어 온 청소년정책의 동향과 변화과정, 주요성과를 정리하고 분석 함으로써 청소년정책의 지속적인 발전을 위한 기초자료 제공하는 것을 목적 으로 하고 있다. 본 연구의 추진을 위해 관계전문가 실무자로 협의회를 구성하여 연구방 향과 내용구성에 관한 논의를 진행하였고 각 영역별로 집필자를 선정하여 보고서를 발간하게 되었다. 보고서는 한국 청소년정책의 전체 흐름을 개관한 머리말 3

11 뒤(제Ⅰ장) 각 부문별 발전과정 1 을 정리하고 앞으로의 과제를 제시하는 내용 (제Ⅱ~Ⅳ장)으로 구성되어 있다. 먼저 제Ⅰ장(한국 청소년정책 발전 개관)에서는 청소년정책의 개념과 의미 를 검토한 뒤 선행연구의 논의를 토대로 한국 청소년정책의 발전과정을 형 성기(1961~1988), 성장기(1988~1998), 전환기(1998~현재)의 세 단계로 시 기구분하고 각 시기를 통해 청소년정책이 전담화 체계화 특성화 되는 과정을 논의하였다. 제Ⅱ장(청소년행정 정책의 동향과 과제)에서는 청소년행정의 직제와 직무, 중장기계획, 역점사업 등을 중심으로 청소년행정 정책의 발전과정을 논의하 였다. 한국의 청소년행정 정책이 크게 네 단계의 변화과정(청소년육성법 제정 이전, 청소년정책 전담부서 출범, 청소년보호위원회 국가청소년위원회, 보건복지 부 아동청소년가족정책실)을 거쳐왔다고 보고 각 시기별 특징과 성과를 정리 하였다. 제Ⅲ장(청소년 관계법령의 동향과 과제)에서는 청소년정책 추진의 준거가 되는 청소년 관계법령의 발전과정을 개관하였다. 청소년육성법의 제정을 기 점으로 그 이전을 전사( 前 史 )로 보고, 그 이후의 발전과정을 태동기(1987 ~1990), 도약기(1991~1998), 성장기(1998~2002), 통합기(2003~현재)의 네 단계로 시기구분한 뒤, 각 시기별 주요법령 및 관계법령의 내용을 정리하고 성과와 문제점을 진단하였다. 제Ⅳ장(청소년단체 시설과 지도자제도의 동향과 과제)에서는 한국청소년기 본계획 수립 이후 중점적인 정책대상이 되어 온 청소년단체와 청소년시설, 청소년지도자 제도의 변화 발전과정을 개관하고, 사회환경 변화와 더불어 앞 으로 추진해야 할 과제들을 영역별로 제시하였다. 1 집필에 있어 체육부 청소년국 출범 이후 20여년간의 발전과정에 초점을 두었 지만 전체 흐름의 조감을 위해 그 이전 시기의 변화과정도 포함하였다. 4 한국 청소년정책 20년사

12 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 1. 서론 2. 청소년정책의 개념과 의미 3. 청소년정책의 시기구분 4. 한국 청소년정책의 발전 특성 5. 결론 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 5

13 6 한국 청소년정책 20년사

14 I. 한국 청소년정책 발전 개관 * 1. 서론 한국의 청소년정책은 각 시기별 정치사회적 배경과 청소년 이슈, 그에 따 른 정책요구들이 행정체계의 확보, 법제화, 정책사업의 전개 및 종합적인 행 정계획의 수립 등을 통해 발전되어 왔다. 그러나, 청소년정책에 관한 기존의 연구들은 대체로 행정기구의 변천, 청소년관계법의 제 개정 등을 중심으로 논의하고 있다는 점에서 우리의 청소년정책사를 지나치게 단순화시키는 문 제를 갖는다. 정치사회적 정책환경의 변화뿐만 아니라 청소년에 대한 사회적 관심의 변화, 정책이념과 성격의 변화, 정책내용의 분석, 청소년현장과 연구 개발의 동향까지를 포함하는 전체적 조망이 필요한 것도 이 때문이다. 이 글은 우리나라에서의 청소년정책의 발전과정을 크게 형성기(1961~ 1988), 성장기(1988~1998), 전환기(1998~현재)의 세 시기로 구분하여 이해 하면서, 각 시기를 통해 청소년정책이 전담화 체계화 특성화 되는 과정 을 논의하기로 한다. 전담화의 시기는 우리나라 최초로 청소년을 용어로 하는 정책업무가 형 성되면서 전담 행정조직과 기구를 갖게 된다는 측면에서 이해할 수 있다. 체 계화의 시기는 종래 교육정책의 일부분으로 수행되었던 청소년정책이 청소 년 수련활동을 중심으로 하는 청소년육성정책으로 처음으로 독자적인 영역 을 확보하면서, 정책이 체계화되는 의미를 갖는다. 또한 특성화의 시기는 종 래 청소년 수련활동을 중심으로 전개되던 청소년업무가 그 방향을 전환하고 청소년참여와 권익증진을 주요방향과 내용으로 포함하는 정책전환과 행정기 구의 통합을 통해 업무영역과 정책내용이 확장되고 있다는 점에서 용어화된 * 집필 : 천정웅(대구가톨릭대학교) Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 7

15 것이다. 이러한 논의는 각 시기별로 정치사회적 배경, 청소년분야의 동향, 행정조 직과 기구, 청소년관련 법령의 제 개정, 그리고 주요 정책사업의 시행과 정책 계획의 수립 시행이라는 5가지 내용을 중심으로 고찰하면서, 각 시기별 특성 을 요약하는 것으로 전개될 것이다. 이를 위해 먼저 청소년정책의 개념과 의 미를 고찰하고, 청소년정책의 시기구분에 대한 선행연구들을 분석한다. 8 한국 청소년정책 20년사

16 2. 청소년정책의 개념과 의미 현행의 정책적 문제점 개선과 대안의 모색을 위해서는 청소년정책의 발 달과정에 대한 이해는 필수적이다(M. de Winter, 1997). 특히 청소년업무는 기능이 아닌 대상을 중심으로 하는 정책으로 독자적인 국가정책으로 자리 잡기 시작한 것이 얼마 되지 않았다는 점에서 그 발전과정의 분석을 통해 청소년업무가 정책화되는 특성을 이해하는 일은 매우 중요한 의미를 갖는다. 청소년분야의 발전요인을 파악함으로써 향후 정책개발과 발전방향을 진단할 수 있기 때문이다. 청소년정책은 청소년 과 정책 이라는 두 가지 용어로 이루어진 것이다. 따라서 이 두 용어의 개념을 어떻게 이해하는가에 따라 정책 발전과정과 그 내용에 대한 이해가 상이할 수 있다. 우선, 청소년의 정의는 연령범주를 중심으로 한 학문적 정의 또는 법령규 정에 따른 제도적 정의 등 여러 가지가 있지만, 우리나라 정책사에서는 아동, 미성년자, 소년 등의 용어와도 혼재되어 사용되면서 그 연령규정도 다양하게 이루어지고 있음을 알 수 있다. 청소년에 대한 우리 정책상 규정은 청소년기 본법에서 정하고 있는 9~24세로 이해된다. 그러나 이것도 구체적인 적용법 률에 따라 또는 정책발전과정별로 다르게 이해되었다. 여전히 아동복지법에 서는 0~18세로 규정되어 있으며, 9세부터 18세까지는 아동기와 청소년기에 중복되고 있다. 아동기와 청소년기 연령구분은 학자에 따라 사회적 특성에 따라, 다양하 게 정의되고 있다. 세계은행은 태아 및 유아기(0~5세), 학령기(6~11세), 청 소년기(12~24세)로 나누어 각 단계별로 서로 다른 위기요소와 가능한 정책 을 제시하고 있다. 독일의 경우 아동은 14세 미만, 청소년은 14세 이상 18 세 미만, 그리고 젊은 성년은 18세 이상 27세 미만 등으로 연령대를 나누어 정책을 추진하고 있다. 유엔에서의 청소년(youth)의 연령범주는 15~24세이 다. 정책 내용에 따라 연령구분은 더욱 민감한 사안이 되기도 한다.. 청소년정책을 구성하는 둘째 용어인 정책 은 비교적 규정하기가 쉽다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 9

17 일반적으로 정책은 행위에 대한 어떤 명시적인 방침 혹은 명시적인 행위 방침 또는 지침 을 의미한다. 이는 닐 길버트(Neil Gilbert)와 폴 테렐(Paul Terrell)이 사용하는 정의와 유사한 것으로 청소년과 관련된 행위방침을 확 정하는 과정에서의 결정과 선택으로 볼 수 있으며, 청소년관련 주요 제도들 의 기능이 중요하게 고려된다(Gilbert & Terrell, 2006). 따라서, 이 글에서 청 소년정책은 일정범주의 연령대인 청소년을 대상으로 하는 명시적인 행위방 침과 제도, 법령 및 사업내용 으로 규정한다. 한편, 청소년정책에 대한 또 다른 이해는 청소년정책의 필요성이란 측면 에서 이루어진다. 이는 사회적 이슈 로서의 청소년문제에 대한 대책에서 가 장 크게 요청된다. 청소년은 미성년자 이라는 인식에서 성인 또는 보호자의 보호를 받아야 한다는 점도 청소년정책을 낳게 하는 요인이 되며 현대사회 의 본질적 특성과 가정과 사회의 변동에 따른 청소년성장 기능의 약화에서 국가와 사회의 정책적 개입 필요성이 논의되기도 한다(이용교, 2004). 청소년 기의 또래집단은 정체성의 확립 등에 큰 영향을 주기 때문에 사회와 국가는 청소년의 동아리활동(클럽활동)을 조장하는 등 의도적으로 청소년의 또래집 단에 개입한다(천정웅, 2009). 한국청소년정책의 발전과정에도 이러한 여러가지 정책적 필요성이 작용 하였으며 특히 청소년의 가치관 혼란, 청소년문제에 대한 대응과 학교교육의 한계성, 가정의 교육적 기능약화 등은 중요한 요인으로 작용하고 있음을 알 수 있다. 이 점에서 한국청소년정책은 각 시기적 정치사회적 배경에 따른 정 책요구들이 행정체계의 확보, 법제화, 정책사업의 전개 및 종합적인 정책계 획의 수립 등을 통해 전담화, 체계화, 특성화의 성격으로 발전해 온 것으로 볼 수 있다. 청소년정책과 관련한 또 다른 이슈는 청소년을 보는 관점 즉, 정책목표와 관련한 것이다. 모든 정책은 분명한 정책대상과 함께, 명료하게 정의된 목표 를 가지고 있어야 한다(송병국, 2008). 청소년정책의 관점은 청소년을 어떻게 보는가에 따라 문제중심적(problem-focused) 관점과 예방적(preventive) 관 점, 청소년개발(youth development) 관점으로 크게 구분해 볼 수 있다(천정 10 한국 청소년정책 20년사

18 웅 이용교, 2007). 문제중심적 관점은 청소년을 사회적 지위나 역할의 관점에서 보기 보다 는 하나의 인간발달적 시기로서 보는 관점이다. 예방적 접근법은 문제가 생 기고 난 뒤에 해결하려고 애쓰기보다는 문제가 처음 생기는 것을 예방하는 것이 보다 비용 효과적이고 또 효율적일 수 있다는 이해에서 비롯된 것이다 (Small & Memmo, 2004). 청소년개발적 관점은 예방적 관점에서 나아가 문제 가 발생하거나 위기상황이 생기지 않도록 예방하는 것뿐만 아니라, 긍정적 발달과 청소년의 건강과 안녕(well being)에 기여하는 조건들을 적극적으로 주장하는데 있다(Cheon, 2008; Matareses, McGinnis, & Mora, 2005). 청소년개발 옹호자들은 단순히 문제를 예방하는 것은 청소년을 성인으로 준비시키기 위해서 충분하지 않다고 주장한다(Benson, 1997; Small & Memmo, 2004). 청소년개발은 그 과정의 중요한 부분으로서 가족, 친구, 이 웃, 학교, 지역사회 집단 및 여타 지지의 중요성을 인식한다(Maton, Schellenbach, Leadbeater, & Solarz, 2004; Villarruel, Perkins, Borden, & Keith, 2003). 이러한 청소년개발의 원리들이 종래의 문제중심적 접근의 문제점을 극복하고 예방적 접근법의 한계점까지도 지적하고 있는 점은 주목할 필요가 있다. 특히, 베나드(Benard, 2004)는 문제예방에 대한 가장 효과적, 효율적 이며 나아가 보상적이며 즐거운 접근법은 건강한 청소년개발을 통하는 것 (p. 2)이라고 강조하고 있다. 우리나라 청소년정책에서의 정책목표는 청소년선도 보호, 청소년육성, 청 소년참여 증진, 청소년인권, 청소년복지 등과 같은 용어와 밀접한 관련을 갖 는다. 대체로 선도 보호 등은 사후대책을 전제한 문제중심적 접근 또는 문제 예방적 접근과 보다 밀접히 관련되며, 청소년육성, 청소년참여, 청소년복지 등은 청소년개발의 관점에서 접근할 때 보다 효과적인 것이다(천정웅, 2009). 청소년인권은 문제예방적이거나 청소년개발적 관점 모두와 관련된다. 대체 로 우리나라 청소년정책에서는 이러한 사후대처적, 문제예방적, 그리고 개발 적 관점과 목표들이 모두 적용되어 왔음을 알 수 있다. 그리고 점차 청소년 개발적 목표가 중심이 되는 정책목표가 제시되고 추진되고 있는 추세이다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 11

19 청소년개발의 관점에서 정책목표를 설정하는 경우, 청소년의 역량개발을 위하는 노력으로 나타난다. 청소년의 역량 (competence) 개발에 대해서는 다양하게 논의할 수 있지만, 다음과 같은 7가지가 특히 중요하게 논의된다 (Pittman & Irby, 1996). 첫째, 시민적 역량 (civic competence)으로 청소년이 민주시민으로서 사 회적 선을 위하여 타인과 협력하고 공동체 구성원으로서 역할과 책임을 다 하는 역량이다. 둘째, 사회적 역량(social competence)은 주변사람들과 우호적 관계를 유지할 수 있는 능력으로 의사결정 기술, 대화 기술, 책임성, 헌신적 참 여, 갈등해결 능력 등을 의미한다. 셋째는 문화적 역량(cultural competence)으 로서 집단간 또는 개인간에 존재하는 사회적, 문화적, 경제적 배경과 흥미의 차이를 인정하고 수용할 뿐 아니라, 다른 문화를 이해하고 존중하는 것이다. 넷째는 신체적 건강(physical health)으로서 영양섭취, 다이어트, 운동, 피임, 위험행동 등에 대한 합리적 의사결정을 통해 신체적 건강을 유지하는 것이 다. 다섯째, 정서적 건강(emotional health)으로서 자신의 감정상태를 조절하고, 주변의 다양한 상황에 긍정적으로 반응할 뿐 아니라 다양한 여가활동에 참여 함으로써 스트레스를 관리하는 역량이다. 여섯째, 지적 역량(intellectual competence)이다. 학교교육, 그밖의 교육기관으로부터 학습을 통해 기초지식, 비 판적 사고, 창의력, 문제해결력 등을 습득하고, 자기주도적으로 학습할 수 있 는 역량을 말한다. 일곱째, 취업능력(employability)으로서 자신이 원하는 진로 목표를 달성하는 데 필요한 지식, 기술, 태도를 갖춘 역량을 말한다. 청소년역량 개발의 핵심요소에 대한 논의도 다양하다. 예컨대 청소년활동 프로그램과 관련하여 Little(1993)은 생활기술(life skill) 역량의 개발, 성인 지도자와의 연결(멘토링, 튜토링, 지역사회봉사, 지도력 개발), 인격함양(의사결정, 가치, 정직성, 고결성) 및 자신감 개발(희망과 자존감, 목표설정과 부합) 등의 네 가지를 강조했다. Delgado(2002)는 역량개발의 다양한 논의들을 종합하면서 건강(health), 정서(emotional), 사회적(social) 역량, 인식적 (cognitive)역량, 도덕적(moral) 역량, 및 영적(spiritual) 역량의 6가지로 요약한 바 있다. Bloom(2000)은 미국 주류사회의 경우 사회적으로 역량을 갖추었다는 것 12 한국 청소년정책 20년사

20 은 다음과 같은 것을 포함한다고 말한다: 1 긍정적 자존감, 2 타인과 상호 작용하며 새로운 업무와 도전에 응하는 것, 3 윤리적으로 행동하며 타인에 대해 책임 있는 행동을 하는 것, 4 다인종 사회의 혜택에 대해 감사하며, 타인의 가치를 존중하는 것, 5 대인간의 접촉 및 상호작용을 할 수 있으며, 타인과 잘 지내며, 장기간의 인간관계를 진전시키는 것, 6 건전한 작업습관, 동기 및 가치를 개발하는 것, 7 건강을 증진하며 유지하기 위한 행동을 하 는 것, 8 또래, 가족, 학교, 지역사회에서 긍정적이며, 기여하는 구성원으로 서의 역할을 수행함으로써 향후 바람직한 시민이 되도록 하는 것, 9 학대, 원치 않는 임신, 에이즈, 사회적 고립, 신체적 상해, 학업중단, 우울, 자살, 실 업, 범죄 등 부정적 결과를 초래하는 행위에 가담하지 않는 것 등이다. 청소년개발에 대한 이러한 인식은 우리나라 청소년정책의 발달사가 청소 년문제 대책에서부터 점차 청소년역량 개발을 위한 방향으로 전환되어 온 과정으로 이해될 수 있다는 점에서 특별한 의미를 갖는다. 청소년들이 대부분의 시간을 학교 중심의 학업생활을 하고 있다는 점에 서 그들에게 다양한 참여, 모험, 자율과 체험 중심의 활동을 하도록 하는 일 은 청소년의 잠재역량을 개발하는 데 충분한 의미를 갖는다. 학교는 이미 그 러한 역할을 수행하는 데 한계를 드러낸 지 오래이며, 가족기능의 약화와 사 회체제의 부적절성 등에 따른 청소년분야의 필요성에도 부합하는 정책이라 고 볼 수 있다. 청소년의 역량은 일부 취약계층 청소년을 포함하여 모든 청 소년들이 다양한 측면에서 역량개발의 기회를 갖게 될 때 전사회적 역량으 로 전환될 수 있다(Cheon, 2009). 한국의 청소년정책은 청소년활동을 중심으로 한 청소년육성정책으로 종 래의 교육정책과 차별되는 국가정책으로써 청소년정책을 독자적인 영역으로 자리매김했다는 점에서 그 가장 중요한 특징이 있다. 이러한 인식은 그 후 청소년참여증진과 권리보장, 자율활동을 중심으로 하는 정책방향 전환과 내 용의 특성화를 위한 토대로 작용하게 된다. 이렇듯, 청소년활동과 청소년참 여의 두가지 핵심개념을 통한 접근은 향후 청소년정책의 발전을 위해 보다 더 강화되고 확장될 필요가 있을 것이다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 13

21 3. 청소년정책의 시기구분 가. 선행연구의 시기구분 청소년정책의 발전과정은 논자에 따라 각기 다른 기준과 강조점을 가지 고 다양하게 제시될 수 있다. 실제 그간의 연구물들은 청소년분야 고유 행정 조직의 출현과 변화에 따른 논의, 청소년분야 주요 법제의 제 개정을 중심으 로 한 논의, 청소년복지, 청소년참여 등 정책영역별 또는 특성별로 구분한 논의 등이 있다. 청소년정책의 발전과정과 관련한 시기구분의 경우에도 해방 이후부터 시작하여 현재까지, 또는 1987년 청소년육성법 제정 이후부터 현 재까지 등 그 전체 기간을 달리하면서 몇가지 단계로 구분되고 있다. 우선, 조영승(1998)은 한국의 청소년정책 발전과정을 1 산발적 규제 보 호시기(1948~1964), 2 규제 보호와 종합조정 시도시기(1964~1987), 3 청 소년육성정책의 태동(예고)기(1987~1990), 4 청소년육성제도의 확립(1990 ~1998), 5 청소년보호에의 회귀(1998년 이후) 등의 5시기로 구분했다. 천정웅(1999)은 한국 청소년정책의 발전과정을 정책제도화의 관점에서 크게 4단계로 구분한다. 1 첫째 단계는 정부수립 이후 1977년 8월 청소년 대책위원회가 설치될 때까지의 시기로 청소년문제에 대해 주로 규제와 보호 를 통한 대책을 모색함으로써 청소년정책의 제도화를 위한 국가 차원의 노 력이 부분적으로 전개된 시기를 말한다. 2 둘째 단계는 종전의 청소년보호 대책위원회가 국무총리를 위원장으로 하는 청소년대책위원회로 발전되고 청 소년정책 전담부서로서 체육부에 청소년국이 설치된 1988년 6월 이전까지 의 시기로 볼 수 있다. 이 시기는 청소년정책에 대한 정부의 관심과 의지가 높아지면서 청소년정책 이 처음으로 국가정책의 하나로 인정 받게 된다. 3 셋째 시기는 청소년업무 전담부서로서 청소년국이 체육부에 설치된 1988년 부터 1998년 국민의 정부 가 들어서고 제2차 청소년육성5개년계획이 수립 시행되기 이전까지의 단계로 볼 수 있다. 해방 이후 줄곧 지속되어 온 선도 보호 단속 규제 위주의 청소년 대책 이 지원 육성 조장하는 청소년 정책 14 한국 청소년정책 20년사

22 으로 보다 더 적극적이고 긍정적이며 진취적인 내용으로 전환하게 된다. 4 넷째 시기는 1998년 제2차 청소년육성5개년계획을 확정 시행함으로써 종전 과는 크게 다른 정책방향의 전환을 이루게 된 이후의 단계를 말한다. 청소년 에 대한 기본발상과 정책방향을 크게 전환함으로써 청소년의 권리보장과 자 율적인 활동을 통해 삶의 질을 향상시키고 정책 수립 집행 및 평가과정에 이 들을 직접 참여시키는 청소년에 의한 청소년정책을 추진하는 것이라는 점 에서 큰 의미를 갖는다. 김희순(2003)은 우리나라 청소년정책의 시기를 크게 5단계로 구분하고 각 시기별 청소년정책의 변화양상과 청소년에 대한 시각변화를 분석하고 있 다. 2 제1기는 청소년육성법 제정 이전(1948~1986)이다. 청소년에 대한 시 각은 경제발전을 위해 사회정화 차원에서 문제를 일으키지 않도록 대책을 강구하거나 보호해야 하는 대상으로 부각되었으며, 청소년정책 또한 소극적 인 보호정책만 있었을 뿐, 전체적으로 청소년정책은 전무한 상태로 규정한다. 2 제2기는 청소년육성법 제정시기(1987~1990)로서, 청소년육성법의 제정 으로 이전보다는 다소 적극적 정책으로 그리고 사회통제 중심에서 사전예방 중심으로 그 내용이 바뀌었다. 3 제3기는 한국청소년기본계획 제정기(1991 ~1992)로서 청소년기본법이 제정되고 청소년을 육성 시켜 나가고자 했던 이전의 개념에서 청소년은 기본적인 인격을 지닌 존재로 여기게 된다. 4 제 4기는 제1차 청소년육성5개년계획(1993~1997)시기로서, 앞서 제정된 한국 청소년기본계획의 비현실적인 부분들을 현실적으로 조정하고 구현 가능하도 록 내실화하면서 실제적인 청소년정책으로 거듭나기 시작하는 계기가 되었 다. 그러나 청소년을 바라보는 시각은 문제적인 존재이거나 미래를 준비해야 하는 성인이 되기 이전의 불완전한 존재로 가정되고 있었다. 5 제5기는 제 2차 청소년육성5개년계획(1998~2002)이 수립 시행된 시기로 규정된다. 이 는 제1차 계획의 연장선에서 진행되었지만, 청소년을 더 이상 객으로 만드 는 정책이 아니며, 모든 청소년이 현재의 삶을 살아가는 존재임을 처음으로 인정한 정책으로 평가된다. 김호순과 변윤언(2006)은 약 60년간에 걸친 한국의 청소년정책은 청소년 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 15

23 기본계획이 수립되고 청소년기본법이 마련된 1991년과 청소년기본법 개정 과 함께 정책을 보다 구체화할 청소년활동진흥법 등이 마련된 2003년을 전 환기적 시기로 보면서, 1945~1989년(태동기), 1990~2003년(성장기), 2004 ~2006년(도약기)의 3시기로 구분하고 있다. 1 태동기에는 청소년육성 이 란 용어가 사용되고 있기는 하였지만, 선도, 지도, 보호, 교정 등의 정책지표 들과 개념의 큰 구분 없이 나열되어 사용되고 있어 청소년정책이 매우 문제 중심적이고 소극적으로 이루어졌다고 본다. 2 청소년정책에 있어 성장기에 는 육성 이라는 용어가 새로운 개념으로 탄생하면서 큰 전환기를 맞이하게 된다. 선도, 지원, 보호 등과 같은 기존의 개념을 포함할 뿐만 아니라, 자율 활동 지원 이라는 보다 적극적인 의미를 담게 되었다고 지적하고 있다. 3 도약기는 청소년기본법 청소년보호법의 개정 등과 함께 청소년정책을 추진 하는 4법 체제를 갖추었으며, 이원화되었던 청소년업무의 통합으로 외형상 가장 존재감 있는 청소년기구가 등장하였다고 본다. 강병연(2008)은 해방 이후 한국의 청소년정책을 도입기(1948~1987), 형 성기(1988~1992), 성장기(1993~2003), 역동기(2004~2007년 2월 현재) 등 으로 구분하고 있다. 1 도입기는 정부수립 이후부터 청소년육성의 법적 토 대가 되는 1987년 청소년육성법이 제정되기까지를 말하며, 청소년규제 보호 관련 최초 단행법률 탄생 및 위원회 규정이 제정되었다. 2 형성기는 청소년 육성체계의 수립과 새롭게 탄생한 청소년육성법 시행, 새 대한민국 헌법 제 34조에 의해 기초를 마련하게 되는데, 국가는... 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다 는 헌법적 근거 위에 청소년정책을 수립하여 청 소년육성법의 전면개편을 통해 청소년기본법이 제정되고(1991) 시행된 1993 년 1월 1일까지의 시기를 말한다. 3 성장기는 청소년육성 영역의 확립, 청 소년보호법 및 청소년의 성보호에 관한 법률 제정, 청소년수련거리 개발 보 급의 활성화 등 청소년기본법이 시행된 이후부터 청소년활동진흥법과 청소 년복지지원법이 제정 시행된 시기까지를 말한다. 청소년을 보호하기 위한 법 률의 탄생과 아울러 청소년육성에 필요한 각종 사업들이 계획적으로 시행되 고 있으며, 특히 양적 팽창보다는 질적 측면에 심혈을 기울이고 있는 시기로 16 한국 청소년정책 20년사

24 이해된다. 4 역동기는 청소년행정기구 개편과 2004년 전면개정된 청소년기 본법의 시행 및 청소년활동진흥법 등이 시행된 때 이후를 말하는데. 이 시기 에는 문화관광부 청소년국과 청소년보호위원회가 통 폐합되어, 이원화되어 있던 청소년행정을 일원화하는 조직기구의 개편이 이루어져 청소년위원회가 발족되었다. 한편, 한국의 청소년정책을 특별히 복지정책적 차원에서 접근하는 많은 연구자들이 한국 청소년복지정책의 시기구분을 시도한 연구가 많이 있는데, 전체적으로 보면, 1 해방 이후~1961년까지의 시기, ~1987년까지 의 시기, 그리고 년 이후 현재까지의 시기 등의 3가지로 구분하는 것이 많다(김경신 외, 2007; 이용교, 1999; 장일순, 2007; 한국청소년개발원 편, 2005; 홍봉선 남미애, 2009). 첫 번째 시기에는 청소년복지가 아동복지와 그 영역이 구분되지 않았으 며, 복지서비스도 긴급구호 수준에서 이루어졌다. 그러나 요보호아동의 보호, 연소노동자의 보호에서 청소년복지의 태동을 찾을 수 있다. 이 시기에는 아 동복지의 연장선에서 청소년을 보호했으며 아동시설의 인가, 18세 미만 아동 노동의 보호, 20세 미만 비행소년의 보호 등 미약하지만, 장차 청소년복지의 형성에 기초가 된 시기라고 본다. 청소년의 권리나 복지라는 인식보다는 긴 급구호 수준에서 이루어졌다고 볼 수 있다. 두 번째 시기에는 아동복리법과 미성년자보호법이 제정된 것을 기반으로 청소년복지가 도입되기 시작하였다. 청소년복지의 시각에서 볼 때, 미성년자 보호법의 제정은 청소년의 보호와 선도를 위한 법적 장치가 마련된 것이다. 이 시기에는 아동복리법이 아동복지법으로 1981년에 전면 개편되면서 보호 의 대상이 요보호아동 에서 전체 아동 으로 크게 바뀌게 된다. 아동이란 용어를 사용하고 있지만, 18세 미만의 아동 중에는 사회통념상 청소년 이 포함되어 있다. 이 시기는 비행의 우려가 있는 미성년자의 보호와 근로청소 년의 복지, 장애청소년에 대한 복지 등에 초점이 맞추어진 시기로 이해된다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 17

25 <표 I-1> 선행연구에서의 청소년정책 시기구분 조영승 (1998) 김희순 (2003) 김호순 변윤언 (2006) 이용교(1999) 홍봉선외(2009) 조선화외(2005) 천정웅 (1999) 산발적 규제 1961 보호 (48~64) 1부재: 청소년 1 청소년복지 형성기 1 규제보호와 청소년문제 규제 보호와 정책 부재 1태동기: 대책단계 종합조정 (48~86) 기본법 제정 2 청소년복지 1977 시도 이전 도입기 2 건전지도와 1986 (64~87) (45~89) 청소년정책 청소년육성 영역모색단계 1988 정책 태동 2시작: 법 최초 (87~90) 제정 1989 (87~90) 도약: 최초의 청소년육성 제도의 확립 (90~98) 청소년정책 시작(91~92) 4실용: 청소년 정책의 내실화 (93~97) 5청소년보호 에의 회귀 (98~ ) 5활성:청소년 정책의 본격화 (98~02 ) 2성장기: 기본법을 근거로 정책의 구체화 (90~03) 3 청소년복지 제3기 3 육성지원과 청소년정책 영역의 독자성 확보 단계 4 청소년정책 방향전환과 청소년참여의 제도화 단계 (98~) 미포함 미포함 미포함 3 도약기: 4청소년복지 4법체제 완비 2007 제4기 (04~ ) 2008 (조선화 외) 2009 비고 1998년까지 2003년까지 2006년까지 1999년까지 18 한국 청소년정책 20년사

26 세 번째 시기는 아동복지와 구분되는 청소년복지의 영역이 될 수 있었던 청소년육성법 이 제정된 1987년부터 시작된다. 이 법의 어느 조항에도 청 소년복지 혹은 복지 라는 용어는 사용되지 않았지만, 청소년의 인격형성 을 도모하고 청소년의 보호, 육성, 선도 및 지원에 관한 사업을 효율적으로 추진 함으로써 청소년이 국가 및 사회발전에 이바지할 수 있는 건실하고 유 능한 국민으로 성장하도록 함을 목적으로 제정된 것에 비추어 볼 때 청소년 복지의 수행을 위한 근거법으로 본다. 이후 이 법은 1991년에 청소년기본법 으로 개정되면서 청소년의 복지(를) 증진 이 법의 목적으로 등장하게 된다. 이 시기에는 청소년정책의 영역설정 및 행정체계가 확립되었고, 청소년복 지 라는 용어가 처음으로 사용되었다는 점에서 의의가 있으나, 구체적인 제 도가 미흡하였다는 지적이 있다. 빈곤청소년에 대한 교육보호, 청소년시설의 제도화, 청소년상담실의 설치 등이 이루어진 성과가 있었다. 한편, 조선화 외(2005)와 조성연 외(2008)는 세 번째 시기를 1988년에서 2003년까지로 하고 그 이후 2004년부터 현재까지를 또 하나의 시기로 구분 한다. 청소년복지는 단일법령인 청소년복지지원법이 제정됨으로 인해 그동 안 미진했던 청소년복지가 본격적으로 발전할 수 있는 계기를 제공하게 되 었다고 본다. 청소년복지지원법은 많은 관심과 논의 속에서 국회를 통과하게 되었고, 많은 부분에서 보완 및 수정이 필요하지만 청소년복지를 위한 단일 법령이라는 점에서 의의가 있으며, 청소년복지를 수행하는 근거법이 될 수 있다는 점에서 또한 의의가 있다는 지적이다. 나. 본 연구의 시기구분 한국 청소년정책의 발전과정에 대해서는 적용기준과 관점에 따라 다양하 게 논의되고 있음을 알 수 있다. 그러나, 이상의 선행연구를 통해 몇가지 공 통되는 특징을 알 수 있다. 첫째, 청소년육성법이 제정 시행되고 중앙부처의 전담조직으로 청소년국 이 당시 체육부에 설치된 1987년을 기준으로 하나의 시기를 구분하는 데에 는 많은 의견의 일치가 이루어진다. 이 점에서 1987년은 정책발전의 하나의 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 19

27 전환점으로 볼 수 있다. 둘째, 일부 연구에서는 1987년 이전의 시기에서는 아동복리법과 미성년자보호법이 제정된 1961년과 청소년보호대책위원회가 설치된 1964년을 시기구분의 기준으로 삼고 있다. 특히 청소년복지정책 영 역에서는 1961년을 복지정책의 도입시기로 보고 있다. 셋째, 1987년 이후의 청소년정책은 몇차례로 나누어 시행된 청소년육성5개년계획의 특성과 청소 년활동진흥법, 청소년복지지원법 등의 제정과 관련하여 시기구분이 논의되 고 있다. 우선 1998년이 중요하게 논의되는데, 이 시기는 제2차 청소년육성 5개년계획을 전후한 청소년정책의 방향전환과 청소년 전담부서의 개편 등이 있었던 때이다. 2004년도 시기구분의 기준으로 제시되는데, 이는 청소년기본 법 개정과 더불어 청소년활동진흥법, 청소년복지지원법이 제정되었기 때문 이다. 넷째, 대부분의 연구가 청소년정책과 관련한 전담부서의 설치와 개편, 청소년관계 법령의 제 개정, 청소년육성5개년계획 등을 시기구분의 중요한 기준으로 삼고 있음을 알 수 있다. 이러한 분석을 바탕으로 이 글에서는 우리나라 청소년정책의 발전과정을 정책제도의 변화추이와 함께 정책의 형성배경과 정책내용의 특성 변화에 주 목하여 이해하기로 한다. 특히 청소년육성법이 제정 시행되고 최초의 행정전 담부서가 설치된 1988년과 IMF 국가위기와 함께 전개되었던 1998년을 전 후한 시기는 한국 청소년정책의 종합적 이해에 특별한 의미를 갖는다. 이 점 에서 다음과 같은 시기구분을 고려할 수 있다. 첫째, 1948년 이후 1987년 청소년육성법이 제정되고 체육부에 청소년국 이 전담부서로 설치될 때까지의 시기로서, 주로 문제청소년에 대한 대책 중 심의 노력이 정부 관련부처별로 부분적 산발적으로 이루어진 시기이다. 둘째, 청소년정책이 독자적 영역을 갖는 수준으로 발전한 것은 전담부서가 설치된 이후, 청소년기본법이 제정되면서 한국청소년기본계획이 수립되고 시행된 1991년을 전후한 시기이다. 정책내용은 전체 청소년의 전인적 성장과 잠재 력 개발을 지향하는 종합적인 방향으로 전환하게 된다. 이후 청소년정책은 또 한번의 획기적인 변화를 맞이하게 되는데, IMF 국가위기 극복의 국가적 과제를 안고 1998년 국민의 정부 가 출범하던 시기부터 아동정책과 청소 20 한국 청소년정책 20년사

28 년정책의 통합이 진행되는 현재까지의 시기로 볼 수 있다. 이러한 세 번째 시기는 청소년을 보는 시각에서부터 종전과 다른 큰 전환을 가져오면서 정 치적 환경변화와 함께, 정책이념과 성격은 물론, 정책기구, 청소년관계법, 청 소년 이슈, 정책현장과 연구개발 등 모든 영역에서 전환기적인 질적 변화 를 초래한 시기이다. 1988년 이전에는 해방 이후 청소년을 위한 별도의 정책이 존재하지 않 았다가 1961년 미성년자보호법과 1962년 아동복지법이 제정되었고, 1964 년에 처음으로 청소년보호대책위원회 가 출범함으로써 청소년업무가 공식 적으로 수행되었다는 의미를 갖는다. 이는 청소년육성법이 제정되고 1988년 에는 당시의 체육부 내에 청소년국이라는 최초의 전담 행정부서를 갖게 되 는 수준으로 발전하게 된다는 측면에서 청소년정책이 처음으로 업무내용으 로 대두되어 부서를 통해 전담화 되었다는 특성을 갖는다. 다음으로 1988 년부터 1998년 이전의 시기는 청소년헌장이 1990년 최초로 제정되고, 1991 년에는 청소년육성법을 개정하여 청소년기본법을 제정하고, 한국청소년기본 계획의 수립으로 장기적이고 종합적인 청소년정책이 마련되는 시기였다는 점에서 청소년정책이 독자적인 업무영역을 갖고 체계화 되는 때이다. 청소 년업무가 수련활동을 핵심내용으로 하는 청소년육성 이라는 용어를 중심으 로 논의되면서 그 업무영역이 확립된 것이다. 1998년 이후에는 청소년정책의 이념과 성격에 있어서 획기적인 방향전 환이 이루어졌고 그 기조가 2003년 이후의 참여정부와 2008년 이후의 이명 박 정부로까지 이어졌다. 이 시기는 청소년활동진흥법, 청소년복지지원법 등 의 다양한 개별 법률 제정을 통해 청소년정책의 영역이 확장되면서 정책영 역과 범위가 새롭게 정립되고 특성화 되는 의미를 갖는다. 업무특성에 따라 소관부서가 이원화되기도 하고 국가청소년위원회로 일원화되었다가, 현재는 보건복지가족부를 중심으로 아동 청소년이 통합 추진되고 있다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 21

29 <표 I-2> 한국청소년정책의 발전과정 형성기 성장기 전환기 (1961~1987) (1987~1998) (1998~2009) 정치사회 박정희,전두환,노태우 노태우, 김영삼 김대중,노무현,이명박 청소년에 대한 시각 보호+대책 (미성년자,소년,아동) 육성 (육성+보호) 참여+보호 (오늘의 주인공) 정책대상 일부 문제청소년 전체 청소년 전체 청소년 (위기 청소년) 정책목표 문제중심(대책) 문제 예방 청소년개발과 참여 정책특성 행정조직 (위원회 포함) 법령 정책계획 정책영역으로 인정 (전담업무 필요인식) 청소년보호대책위원회 체육부 청소년국 (최초의 전담조직) 미성년자보호법 아동복리법 아동복지법 청소년육성법 (청소년을 용어로 하 는 최초의 법률) 청소년문제개선종합 대책 제6차 경제사회발전5 개년계획-청소년부문 청소년육성 중심 독자 정책영역 확립 (정책조정 필요인식) 청소년대책위원회 청소년육성위원회 체육청소년부 문화체육부 청소년보호위원회 청소년기본법 청소년헌장 청소년보호법 최초 청소년정책 시작 -한국청소년기본계획 청소년육성의 개념화 -청소년수련활동 제1차 청소년육성5개 년계획 시작 정책전환과 정책영역 확대를 통한 본격화 (자율참여 필요 인식) 청소년육성위원회 문화관광부 청소년보호위원회 국가청소년위원회 보건복지가족부 청소년헌장 개정 청소년기본법 개정 청소년활동진흥법 청소년복지지원법 청소년보호법 개정 청소년육성5개년계획 의 본격화(2차계획) -청소년정책방향전환 -청소년정책비전변화 제3차청소년5개년계획 청소년정책기본계획 청소년계 한국청소년단체협의회 한국청소년연구원 한국청소년정책연구원 한국청소년상담원 청소년대화의광장 한국청소년진흥센터 종 합 전담화 체계화 특성화 22 한국 청소년정책 20년사

30 4. 한국 청소년정책의 발전 특성 가. 형성기(1961~1988) : 전담화의 시기 한국청소년정책의 첫 번째 시기는 1961년 미성년자보호법과 아동복리법 이 제정된 이후부터 1964년 청소년보호대책위원회 설치, 1987년 청소년육 성법 제정을 거쳐 체육부에 전담부서로서 청소년국이 설치된 1988년 6월 이전까지로 규정한다. 이 시기는 우리나라 최초의 청소년이라는 용어를 가진 전담기구와 법령이 마련되었다는 점에서 전담화 의 시기로 볼 수 있다. 사 회안정과 경제발전이라는 당시의 사회적 여건과 관련하여 대두되는 청소년 문제에 대해 주로 규제와 보호를 통한 대책을 모색함으로써 청소년정책의 제도화를 위한 국가 차원의 노력이 부분적으로 전개되고 청소년정책의 필요 성이 인식됨으로써 청소년정책 이 처음으로 국가정책의 하나로 인정 받게 된 것이다. 1) 정치사회적 배경 이 시기는 1961년 5월 16일 군사혁명정부가 국가를 통치하기 시작한 이 후 박정희 대통령의 장기집권을 포함하여 제5공화국과 6공화국 초기에 이르 는 시기이다. 정치적으로는 1969년 10월 3선 개헌, 1972년 12월 유신헌법 통과가 있었으며, 사회적으로는 새마을 운동이 1970년부터 시작되었다. 1979년 최규하 대통령의 과도정부를 거쳐 1980년 전두환 대통령의 제5공 화국이 수립되면서 1982년 중 고교생의 두발자유화, 1983년 교복자율화, 1985년 학도호국단 폐지와 학생회 부활 등의 개혁조치들이 단행되었다. 1988년에는 제6공화국이 수립되면서 노태우 대통령이 취임하게 되고 교육 의 민주화와 평생교육의 이념을 강조하게 된다. 2) 청소년분야의 동향 이 시기에는 청소년이란 용어를 가진 별도의 정책은 존재하지 않았고 청 소년분야는 주로 학교교육을 중심으로 한 교육정책의 일부로 인식되어 왔다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 23

31 청소년분야의 주요 동향으로는 1964년 처음으로 청소년의 달 행사를 개최 하였으며 1965년 12월 한국청소년단체협의회가 창설되었다. 1970년 11월 서울중앙청소년회관을 개관하였고, 1971년 전국 아동과 청소년의 지도자회 의를 개최하였다. 1976년 어린이 독서헌장 선포식이 있었고, 국비유학제도가 신설되었으며 1977년 12월 10일 유네스코청년원이 개원되었다. 한편, 1978년 이후의 청소년정책은 당시의 정부가 집권 초기부터 청소년 문제와 청소년단체에 관심을 가졌다는 점을 생각할 필요가 있다. 1981년 한 국청소년연맹이 설립되었는데, 이는 그동안의 한국의 청소년단체가 종교인 과 사회운동가에 의해서 주도되었고 청소년선도에 경찰과 경찰출신자가 관 여한 점이 있는 것과는 달리 받아들여졌다. 청소년단체의 육성과 함께 이 시기의 또 다른 특성은 1979년 세계 아동 의 해 와 1985년 국제청소년의 해 를 계기로 하여 청소년정책의 개선방안 에 대한 논의가 많이 이루어졌다는 점이다. 특히 청소년대책사업은 모든 청 소년의 심신단련과 정서순화를 위한 여가선용 시설의 대폭적인 확충에 역점 을 두게 되었다. 정부는 1970년대부터 새마을운동 등 국가관 확립을 강조하 면서 청소년수련활동에 관심을 가지고 청소년단체활동과 청소년시설에 많은 관심을 갖게 된다. 1980년대 들어서는 인간 중심의 전인교육과 교육개혁 조 치 등으로 청소년 건전육성의 필요성이 강조되면서 청소년 야영수련에 대한 관심이 높아지기 시작하였다. 야영수련활동을 교과과정에 포함시키고 청소 년시설에 대한 정책변화로 민간인도 청소년시설의 설치와 운영에 적극 참여 하게 된다. 3) 행정조직과 기구 한편, 이 시기의 청소년관련 행정과 정책은 주로 청소년대책위원회를 중 심으로 실시되는 특징을 갖는다. 청소년문제의 심화에 따른 대책 마련에 대 한 사회적 요구에 부응하여 1964년에는 청소년보호대책위원회를 설치하게 되는데, 이후 1977년 보호 라는 용어가 빠진 청소년대책위원회로 대체될 때까지 청소년관련 제반사항을 심의 조정하는 기구로서 활동하게 된다. 24 한국 청소년정책 20년사

32 특히 청소년보호대책위원회는 청소년정책의 주요 범위를 청소년의 선도 및 보호에 관한 종합적인 대책 으로 한정하였고 청소년 전담부서와 같이 결 정을 책임 있게 집행할 독립된 행정기구를 설치하지는 않았지만, 청소년전 반에 관한 사항을 심의 건의하고 이의 이행을 위한 관계기관 및 단체와의 연락, 협조, 조정을 담당 하는 자문기관의 역할을 담당함으로써 한국 청소년 정책의 성격을 정하는 중요한 역할을 한 것으로 평가된다. 한편, 청소년보호대책위원회는 1977년 8월 국무총리를 위원장으로 하는 청소년대책위원회로 발전되고 위원회의 운영업무도 국무총리실로 이관되어 총리실의 정책조정 통제기능이 강화되었다. 청소년대책위원회는 이전의 청 소년보호대책위원회를 계승하고 있지만 위원장이 국무총리로 격상됨과 아울 러 각 부처의 장 차관들이 부위원장과 위원을 맡게 되었고, 조직도 중앙, 시 군 구에서 읍 면 동으로까지 확대 개편되었다. 청소년정책의 주요 범위를 청 소년의 지도 육성 보호에 관한 기본계획과 종합적인 정책을 수립하고, 청소 년의 인격도야 및 심신단련과 민간청소년단체의 종합지도 및 육성에 관한 사항 을 추가로 포함했다. 한편, 청소년관련 업무수행은 청소년대책위원회 설치 이후 1983년 3월 까지는 국무총리실에서 간사 업무를 맡고 4월부터는 문교부에서 간사업무를 담당하였으며 1985년 1월에는 다시 국무총리실로 업무가 이관되는 등 행정 의 일관성이 부족하였다. 전체적으로 이 시기는 청소년업무 자체를 체계적으 로 정리하여 어떤 독자적인 영역을 개척하는 단계에는 미치지 못하고 11개 관련 부처와 산하기관에서 개별적으로 고유업무를 수행하는 과정에서 청소 년관련 업무와 대책사업을 확장하는 추세의 한계를 벗어나지 못하였다. 4) 청소년관계 법령의 제 개정 이 시기는 법제의 내용이 청소년보호대책위원회 라는 명칭과 청소년업 무를 내무부에서 관장한 것에서 알 수 있듯이 주로 문제청소년에 대한 대책 차원에서의 규제 위주의 보호정책이 핵심이었으며 학교밖의 청소년활동과 사회적 여건개선을 중심으로 한 업무영역에는 관심이 미치지 못하였다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 25

33 먼저, 1961년 제정된 미성년자보호법은 청소년보호대책의 근거법률로 미 성년자의 흡연, 음주 및 선량한 풍속을 해할 염려가 있는 흥행장, 유흥접객 업소, 사행행위장, 유기장 등의 출입을 금지하고 미성년자의 보호에 필요한 사항을 규정하였다. 이 법은 사회질서 유지의 일환으로 청소년들의 풍기를 단속할 수 있는 법적 근거를 마련한 것으로 청소년보호에 관한 최초의 단행 법률로 평가된다. 또한 아동복리법은 1961년 제정되었는데, 18세 미만의 아 동이 건전하고 행복하게 육성될 수 있도록 아동의 복리를 보장하는 것을 목 적으로 하였다. 그러나 이 법은 아동과 청소년 전체의 복리 증진을 위한 것 이 아니라 사회적 보호가 필요한 요보호아동에 한하여 사회적 책임을 정하 는 내용으로 구성되었다. 아동복리법은 이후 1981년에 아동복지법 으로 전 면 개정되어 적용대상이 요보호아동에서 모든 아동으로 확대되었다. 한편, 이 시기 후반에는 한국청소년연맹 육성에 관한 법률 과 한국해양 소년단 육성에 관한 법률 등 특정 청소년단체를 위한 입법이 이루어졌다는 점도 특징적이다. 특히, 1987년 10월 29일 제9차 헌법개정을 통해 제34조 제4항에 국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다 고 규정함으로써 최초로 청소년정책에 관한 헌법적 근거가 마련되고 청소년육성법이라는 이름의 단행법률이 제정되는 등 국가적 차원에서 청소 년대책이 적극적으로 전개되기 시작한 시기로 기록된다. 청소년육성법은 청소년육성 이라는 용어로 표현한 최초의 법률로서, 법 적용대상인 청소년의 범위를 9세에서 24세로 정하고 정부 청소년정책의 총 괄 조정기능을 체육부에서 담당하도록 하였으며 청소년육성위원회, 청소년 시설의 확충, 청소년단체의 육성, 청소년지도자의 양성, 한국청소년연구원의 설립, 청소년육성기금 등에 관하여 명시함으로써 이후 청소년활동을 주요 영 역으로 하는 청소년정책의 발전에 중요한 의미를 갖게 된다. 청소년육성법은 국무총리실을 중심으로 한 행정부에서 주도되었지만 초 안은 당시의 보건사회부가 입안하고 국무총리실에서는 그 후 청소년관련 각 부처와 청소년단체, 청소년전문가 등의 의견을 수렴하여 의원입법을 통해 마 련하였다. 특히 법의 명칭이나 입법목적 등은 여러가지 방향에서 논의되었다. 26 한국 청소년정책 20년사

34 한국청소년연맹에서는 부설 한국청소년연구소의 연구를 통해 청소년의 보 호와 육성에 관한 법률(시안) 을 제시하였고 청협은 청소년단체의 육성에 관한 법률 을 건의하였다. 청소년육성법은 결국 1987년에 입법되었는데, 청 소년관계법이 그 전에도 있었지만 전체 청소년을 적극적으로 육성하려는 시 각에서 제정된 법은 없는 상태에서 이 법이 제정될 수 있었던 것은 종합대 책의 결과라고 할 수 있다. 5) 주요 정책사업과 종합대책의 수립 이 시기 전반의 주요 정책사업으로는 청소년의 달 행사, 청소년백서 발간, 사랑의 종 보급운동 전개, 청소년 풍기순화 기간 설정, 비행성 예측방법 연 구, 청소년피해 실태조사 등이 수행되었다. 또한 후반에 와서는 청소년 건전 활동 지원, 가정의 자녀지도 보호기능 강화, 학교의 선도기능 강화, 청소년 유해환경 정비, 취약계층 청소년 보호지원, 비행청소년 선도교화, 청소년육 성 추진기반 정착 등의 주요 정책사업이 전개되었다. 특히 1984년의 유흥업소 화재사건을 계기로 수립된 청소년문제개선종 합대책 은 국가 차원에서 본격적이고 종합적으로 수립한 최초의 청소년관련 정책계획으로 평가된다. 청소년문제개선종합대책은 그 대책 수립의 필요성 을 청소년문제의 심각성에서 찾았다. 학생범죄의 증가와 소년강력범의 급신 장 등 청소년비행이 심화되면서 국가 백년대계 차원에서 청소년문제에 대한 체계적이고 종합적인 정책대응의 필요성이 절실하게 되었다. 당시 종합대책 은 청소년문제의 발생요인과 배경을 가정, 학교, 사회의 기능 약화와 청소년 가치관의 혼란 등에 기인하는 것으로 보았다. 종합대책이 수립되게 된 결정적인 계기는 대구 디스코 홀 화재사건 ( )과 석관동 맥주홀 화재사건 ( )에 따른 청소년문제에 대한 국민적 여론과 언론의 반응이었다. 대구 디스코홀 화재사건으로 미성년 자의 유흥업소 출입문제가 사회문제화되자 청소년대책위원회는 사건 직후에 회의를 개최하고 청소년 유해환경 정화에 역점을 두는 대책을 마련하여 발 표하였다. 그러나 뒤이어 석관동 맥주홀 화재사건이 일어나자 일간신문들은 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 27

35 일제히 톱기사로 보도하고 대구 디스코홀 화재사건이 재연된 것으로 규정짓 고 당국의 무관심과 무책임을 비판하였다. 이에 당국은 무언가 획기적인 조 치를 취하지 않으면 안되게 되었다. 이와 같이 유흥업소 화재사건으로 청소 년문제의 심각성은 국민적 관심사가 되었고 당시 정부는 청소년문제에 대 한 종합적 체계적 대책 을 마련하도록 지시하게 됨으로써 청소년문제개선종 합대책이 수립될 수 있었던 것이다. 종합대책은 미래사회에 효율적으로 적응할 수 있는 청소년의 육성, 건전 한 청소년문화의 형성 정착, 청소년비행의 예방과 선도 교화 를 목표로 하고 1 청소년대책기구 개편, 청소년대책의 기획 조정 통제 기능 확립, 2 청소년 문제에 대한 범국민적 관심 환기, 청소년보호윤리 형성, 3 건전한 청소년문 화 육성 창달을 위한 여건 확충, 4 가정의 교육적 기능 회복, 5 학교의 전 인교육 기능 강화, 6 청소년 유해사회환경의 철저 정화, 7 학교외 청소년 에 대한 보호 육성, 8 비행청소년 선도 교화체제의 정비 등 8가지를 기본방 향으로 제시하였다. 종합대책은 각 부처에서 하는 청소년관련 사업을 포괄한 것이기 때문에 청소년정책으로서 특성이 분명하지는 않다는 한계는 있지만, 이후 청소년정 책의 방향을 설정하고 집행하는 데 많은 영향을 주었다. 종합대책의 성과 중 에서도 청소년대책위원회의 기능 강화, 국무총리 소속의 청소년 전담기구 설 치, 청소년관계법의 입법 추진, 소년교정기관의 개혁, 청소년 보호운동의 전 개, 청소년활동에 대한 지원, 청소년연구와 개발 등은 특히 높이 평가되고 있다. 6) 시기적 특성 요약 전체적으로 1960년대 이전까지는 별도의 청소년정책으로 명명된 정책은 존재하지 않았다. 1960년대로 들어오면서 교육정책이 먼저 정비되기 시작하 였으나 학교교육만을 대상으로 한 정책이었으며, 청소년의 전체적 삶을 아우 르는 큰 틀 속에서 정비되지 못한 실정이었다. 청소년육성법이 제정되기 이 전까지 청소년에 대한 시각은 경제발전을 위해 사회정화 차원에서 문제를 28 한국 청소년정책 20년사

36 일으키지 않도록 대책을 강조하거나 보호해야 하는 대상으로 부각될 수밖에 없었다. 마찬가지로 청소년정책 또한 사회부문별로 문제의 소지가 있는 분야 에 국한된 소극적인 보호정책만 있었을 뿐이었다. 청소년육성법이 1987년 제정됨으로써 최초로 청소년관련 전문법이라는 의미를 갖게 되었으며, 이전보다는 다소 적극적 정책으로 그리고 사후통제 중심에서 사전예방 중심으로 그 내용이 바뀌게 된다. 그러나 청소년육성법은 청소년정책의 목적이나, 청소년, 청소년시설, 청소년단체에 대한 개념정의 위주 혹은 추상적, 선언적 규정 위주로 제시되어 있어 법의 실효성이 미흡한 태생적인 단점을 지니고 있었다(체육청소년부, 1992). 또한 전체 청소년에 대 해서는 형식적이고 캠페인적 성격의 활동범위 안에서 비체계적으로 접근하 였다는 점에서 전체적으로 청소년의 중요성은 인정하면서도 여전히 청소년 문제 자체를 처방하는 데에만 비중을 두는 수준의 업무를 수행한 것으로 평 가된다. 나. 성장기(1988~1998) : 체계화의 시기 이 시기는 청소년업무 전담부서로서 청소년국이 체육부에 설치된 1988 년부터 1993년의 문민정부를 거쳐 1998년 국민의 정부가 들어서고 제2차 청소년육성5개년계획이 수립 공포되는 이전까지의 단계로 볼 수 있다. 이 시 기 동안 청소년행정체계는 중앙부처에 청소년국이 생기고 시 도에 청소년과 가 생김으로써 중앙과 지방을 연결하는 청소년정책의 전달체계가 비로소 확 립되게 되었다. 해방 이후 줄곧 지속되어 온 선도 보호 단속 규제 위주의 청 소년대책 이 지원 육성 조장하는 청소년정책 으로 보다 더 적극적이고 긍정 적이며 진취적인 내용으로 전환하게 된다. 1) 정치사회적 배경 1988 이후 노태우 대통령의 제6공화국 시기를 거쳐서 1993년 2월에는 김영삼 대통령이 제14대 대통령으로 취임하면서 문민정부가 출범하였으며, 신한국 창조 를 국정지표로 하여 5 16 이후 32년간 지배해 온 군사문화의 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 29

37 잔재를 청산하는 노력을 기울였다. 1995년에는 5 31 교육개혁방안에서 열 린 교육 개념을 도입하여 평생교육과 더불어 인성과 창의력을 중시하는 인 간화 교육을 강조하였다. 청소년수련활동과 봉사활동이 활성화되는 계기가 되면서 이를 종합생활기록부에 반영한다는 계획 아래, 다양한 집단활동을 통 한 공동체의식 및 집단적인 문제해결 능력향상이 중요시되었다. 2) 청소년분야의 동향 먼저 1988년 11월 11일 한국청소년단체협의회는 민간단체들의 협의체 에서 사단법인으로서의 조직과 기능을 정립하게 된다. 특히, 국제교류사업이 활성화되는데, 교류국가가 다양해지고 국제회의 참가나 단순 방문 차원의 교 류사업에서 한국청소년단체협의회나 소속 단체가 직접 국제행사를 주최하거 나 주관하는 것으로 바뀌었다. 1991년 이후, 국제청소년광장 개최, 1995년 5월 제7차 AYC총회 서울 유치 등을 그 예로 들 수 있다. 1988년에는 서울 올림픽 청소년캠프가 개최되어 서울선언문이 채택되었으며, 1989년부터 청 소년야간공부방이 시범운영되기 시작하였다. 1989년 2월 체육부는 이전부터 논의되어 온 청소년헌장 제정 방침을 결 정하고 한국청소년단체협의회와 함께 사회 각계각층의 의견조사와 공청회 등을 통하여 초안을 만들었고 이후 청소년육성위원회의 심의와 국무회의 의 결을 거쳐 1990년 5월 12일 청소년헌장을 공포하였다. 또한, 1989년 7월 1일에는 청소년육성법에 의거하여 청소년관련 조사 연 구 및 연수를 담당하는 한국 최초의 청소년전문 국책연구기관인 한국청소 년연구원 이 개원되었다. 동 연구원은 1993년 1월 청소년기본법에 의해 한 국청소년개발원 으로 확대 개편되면서, 청소년관련 이론의 연구, 수련거리의 개발 및 보급, 청소년지도자의 양성, 청소년실태에 관한 기초조사 및 분석, 수련거리 운영의 전문기법 연구 지원 등의 사업을 담당하였다. 1991년 8월에는 제17회 세계잼버리대회가 강원도 고성에서 개최되었고, 1992년에는 청소년의 해 를 지정 운영하였다. 이 시기는 또한 청소년과 관 련한 재정원이 확보되었다는 점에서 큰 의미를 갖는다. 청소년육성법에 따라 30 한국 청소년정책 20년사

38 설치된 청소년육성기금을 통하여 청소년분야에 자금이 지원되기 시작하였다. 일부 대규모 단체나 센터의 운영을 위해 지원되었으며 프로그램의 활성화에 는 도움이 되지 못하였다는 지적이 있지만(김희순, 2003), 청소년육성기금의 설치 운영은 주요한 발전의 하나로 볼 수 있다. 한편, 청소년문제의 효과적 해결과 청소년의 건전한 성장을 뒷받침하기 위해서 전문화된 청소년상담이 필요하다는 인식하에 1991년 9월 9일 체육 청소년부 산하기관으로 청소년 대화의 광장 이 출범하였다. 청소년 대화의 광장은 청소년 상담기법의 연구 및 상담 자료의 제작 보급, 청소년 상담사업 의 시범운영, 상담인력의 양성 및 연수, 청소년 상담기관 상호간의 연계 및 지원 등의 사업을 수행하였다. 1995년에는 5 31 교육개혁을 통하여 종합생 활기록부가 도입되었으며, 1996년 6월에는 한국청소년자원봉사센터가 출범 하였다. 3) 행정조직과 기구 청소년 행정체계는 체육부 청소년국 출범 이후 1990년 9월 청소년국이 청소년정책조정실로 확대 개편되었으며, 동년 12월 부처의 명칭이 체육부에 서 체육청소년부로 변경되었다. 이후 청소년행정 전담부서는 1993년 문민정 부 출범 이후 청소년정책실 등으로 명칭이 변경되었고 1998년 국민의 정부 출범 이후에는 문화관광부 청소년국으로 개편되었으나 지속적으로 청소년정 책의 총괄기능을 수행하였다. 종전의 청소년대책위원회는 청소년육성법의 시행에 따라 국무총리를 위원장으로 하는 청소년육성위원회로 바뀌게 되면 서 청소년육성 등을 위한 종합계획의 심의와 주요 청소년관계 시책의 조정 기능을 담당하게 되었다. 이 시기와 관련하여 또 한가지 중요한 정책발전은 청소년보호법이 제정 됨에 따라 청소년보호위원회를 설치 운영하게 된 일이다. 청소년보호위원회 는 청소년보호법에 규정된 청소년보호업무의 효율적 수행을 위해 1997년 7 월 당시 문화체육부 소속하에 합의제 행정기관의 형태로 설치되었으나 1998년 국민의 정부 출범에 따라 국무총리실로 그 소속이 바뀌게 되었다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 31

39 청소년보호위원회는 유해환경으로부터 청소년보호를 위한 각종 계획의 수립 추진 평가, 유해매체물의 심의결정 및 유해약물 유해업소의 단속, 청소년유 해환경에 대한 신고 접수 및 처리, 민간 시민활동 지원 등의 기능을 수행하 였다. 4) 청소년관계 법령의 제 개정 이 시기의 법제로는 청소년헌장, 청소년기본법, 청소년보호법 등이 있다. 청소년헌장은 1990년 5월 제정되었으며, 청소년의 권리와 의무, 가정의 역 할, 학교의 올바른 지위, 사회의 책임, 국가의 책임, 세계적 주역으로서의 청 소년의 위치 등을 천명하였고 그 주요내용은 이후 제정된 청소년기본법(5~8 조)에 반영되었다. 청소년기본법은 한국청소년기본계획을 효과적으로 추진할 수 있는 법적 뒷받침을 마련하기 위해 기존의 청소년육성법의 개정만으로 곤란하다는 인 식에서 청소년수련활동 실시의 필수요소 등에 대한 내용을 전면적으로 개정 하거나 보완하여 1991년 12월 공포되었다. 청소년기본법은 그 명칭에도 불 구하고 법안의 내용상으로 볼 때, 수련활동과 수련시설을 지나치게 강조하고 있어서 수련활동 지원법 이나 청소년수련시설 지원법 의 성격이 강하다는 지적이 많았다. 이와 같은 논란에도 불구하고 청소년기본법은 청소년육성에 관한 제도적 개념과 내용을 명백히 규정함으로써 청소년정책의 업무영역을 확보하고 이론적 정체성을 정립하는 데 결정적으로 기여하였다(조영승, 1998). 즉, 청소년육성을 학교교육과 상호 보완하고자 함으로써 청소년정책 의 구체적인 실현을 뒷받침해 줄 수 있는 기틀을 갖추었다고 평가되며, 한국 청소년개발원(현 한국청소년정책연구원), 청소년수련원, 청소년상담원 등의 근 거조항도 포함하였다. 청소년기본법 제정 이전까지는 청소년이란 어떠한 존재여야 한다는 성인 중심으로 제시된 의무감과 책임감이 강조되고 받아들여져야만 하는 존재로 인식되어 왔으나, 기본법 제정 이후에는 청소년이 기본적인 인격을 지닌 존 재로 여기게 되는 변화를 가져다 줌으로서 당시 청소년에 대한 정부의 시각 32 한국 청소년정책 20년사

40 이나 사회전반적인 의식변화를 느낄 수 있다. 한편, 청소년보호법은 자유화, 개방화 추세에 따라 늘어나고 있는 청소년 성장에 해로운 각종 유해환경으로부터 청소년을 보호하기 위해 기존법률에 분산되어 있거나 규제가 없었던 사항을 종합하여 제정되었다. 청소년보호법 에서는 음란 폭력성의 유해매체물과 유해약물 등이 청소년에게 유통되는 것 과 유해한 업소에 청소년이 출입하거나 취업하는 것 등을 규제하고 있다. 5) 주요 정책사업과 한국청소년기본계획 의 수립 시행 이 시기의 주요 청소년사업을 살펴보면 청소년활동의 터전이 되는 청소 년수련시설의 확충과 민간 수련시설에 대한 융자지원이 확대되는 한편 청소 년단체와 수련시설에서 활동할 전문적인 청소년지도자로서 청소년지도사를 양성하게 된다. 또한 청소년관련 사회여건 개선사업과 어려운 청소년지원 등 청소년복지사업의 확충과 국가간 지역간 청소년교류사업에도 중점을 두었다. 특히 해방 이후 처음으로 일부 문제청소년 위주에서 벗어나 전체청소년 을 대상으로 한 장기적 종합계획인 한국청소년기본계획 이 수립( )되어 청소년정책 발전의 획기적인 전기를 마련하게 된다. 당시 체육청소 년부는 한국청소년들에게 스스로 심신을 단련하고 자질을 계발할 수 있는 할거리 (프로그램, 사업)와 터전 (자연공간 시설)을 체계적으로 마련하여 전 담지도자와 함께 덕과 체를 함양할 수 있는 기틀을 구축하는 데 필요한 방 안 으로 기본계획을 구상하고, 청소년수련활동에 대하여 국가가 기본적인 과 정을 개발 보급하고 국민의 자발적인 참여를 지원하여 수련활동을 정착시키 고자 했다. 한국청소년기본계획에서는 청소년정책을 청소년활동, 청소년복지, 청소년 교류 등 3부문과 더불어 동 계획의 실행을 위한 법제보강과 재정확충 등 5 가지 부문을 정책영역으로 제시하였다. 이와 같이, 기본계획은 논란이 많은 수련활동 을 청소년활동 으로 명칭을 바꾸고, 청소년복지와 청소년교류 부문을 청소년활동과 대등한 수준으로 재편성하였지만 계획의 구성은 수련 거리, 수련터전, 청소년지도자, 청소년단체에 관한 것과 수련활동을 제도화 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 33

41 하기 위한 내용에 편중되었다. 또한 계획상의 소요예산 중 86.2%가 청소년 활동에 소요되는 경비이며 나머지 13.8%만이 청소년복지와 청소년교류를 위해 편성되었다는 점에서 사실상 수련활동을 위한 계획으로 평가되었던 것 이다. 한편, 1993년 3월 문민정부 출범 이후 문화부와 체육부가 통합되어 문화 체육부로 발족하면서 한국청소년기본계획상의 일부 비현실적인 사업 물량과 배분기준 등을 수정 보완하고 문화 체육 청소년정책을 상호유기적인 연계하 에 추진하기 위하여 동 계획을 일부 수정하여 1993년부터 1997년까지를 대 상기간으로 하는 제1차 청소년육성5개년계획을 수립하여 시행하였다. 6) 시기적 특성 요약 이 시기 한국청소년정책의 발전과정을 정책방향과 성격 및 영역확보라는 측면에서 보면 청소년 수련활동 중심의 정책업무가 독자적으로 영역화되면 서, 한국청소년기본계획(1991)이 중요한 의미를 갖게 된다. 한국청소년기본 계획은 청소년활동의 협의적 개념으로 이해되는 수련활동 을 중심으로 청 소년정책의 업무영역을 확립하고 이를 제도화한 것으로 평가되기 때문이다. 실제, 수련활동이 정책제도화되는 배경에는 당시 체육청소년부의 업무 영 역 확보를 위한 정책의욕이 가장 큰 역할을 하였다. 체육부가 체육청소년부 로 개편되면서 체육청소년부는 청소년정책을 교육부의 교육정책과 차별화된 것으로 구상하고 청소년정책의 전담부처로서 독자적인 영역을 구축하고자 하였다. 체육청소년부는 종전 청소년단체 육성과 청소년시설 확충 지원업무 를 통해 그 문제점을 파악하고 이를 체계화하여 적극적으로 업무영역화하는 구상을 하게 되는 바, 고유업무로서 육성정책 을 설정하고 청소년 수련활동 을 실시하기 위해서 시설의 확충과 함께 지도자의 양성과 단체의 육성을 핵 심적인 정책과제로 인식하였다. 이에 따라 수련활동을 제도화하고 이를 법과 제도 그리고 재원으로 뒷받침하는 한국청소년기본계획을 구상하였던 것이 다. 그러나, 수련활동의 정책영역화는 학교교육의 현실에 따른 한계 속에서 34 한국 청소년정책 20년사

42 제도화되었다는 것을 기억할 필요가 있다. 다시 말해 청소년정책이 독자적 영역을 확보하고 발전해 왔음에도 불구하고 정책의 대상이자 주체인 청소년 의 대부분인 학생청소년을 효과적으로 참여시키지 못하고 표류한 것은 바로 이러한 시간확보와 동기부여 문제에 기인하는 바가 크다. 이 점에서 청소 년정책과 교육현장과의 연계협력에 의한 상호 보완은 청소년의 전인적 성장 을 위해 매우 중요한 국가적 과제라 할 수 있을 것이다(천정웅 김정주, 1999) 다. 전환기(1998 이후) : 특성화의 시기 한국청소년정책의 세 번째 시기는 1998년 제2차 청소년육성5개년계획의 수립 시행 이후 현재까지의 기간이라 할 수 있다. 동 계획을 통해 새로운 세 기를 위한 정책비전과 전망이 제시되었고 이후 2003년 청소년기본법, 청소 년보호법의 개정과 청소년활동진흥법, 청소년복지지원법의 제정 시행이 이루 어졌고, 청소년업무가 다시 통합되면서 2008년 이후에는 보건복지가족부 아 동청소년가족정책실을 중심으로 아동정책과 청소년정책의 통합이 추진되었 다. 따라서 이 시기는 한국 청소년정책의 방향전환, 정책내용의 전환, 그리고 정책 전담부서의 전환기로 규정할 수 있다. 1) 정치사회적 배경 이 시기는 1998년 2월 취임한 김대중 대통령의 국민의 정부와, 그 후 노 무현 대통령의 참여정부 및 현재의 이명박 정부로 이어진다. 국민의 정부는 당면했던 IMF 환란위기를 극복하기 위해 제2의 건국 을 표방하면서, 광범 위한 국정개혁을 천명하였다. 교육부분에서는 지식기반 확충과 신지식인운 동 을 추진하면서 교육발전5개년계획 을 수립하고 청소년분야에서도 제2 차 청소년육성5개년계획 을 수립하게 된다. 뒤이어 출범한 참여정부는 우리 사회가 진정한 국민주권 시대에 접어들었음을 알게 해 주었으며, 2008년 2 월에는 새로운 정권교체를 통해 이명박 정부가 등장하면서 통합정책의 시대 에 접어들게 되었다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 35

43 2) 청소년분야의 주요동향 1998년 3월 1일 교육기본법의 시행으로 중학교 무상의무교육이 시행되 어 2001년부터에는 전국적으로 확대 실시되었다. 1999년에는 화성 씨랜드 청소년수련원 화재사건, 인천 호프집 화재사건등 청소년관련 대형사건으로 청소년보호에 대한 사회적 경각심에 높아졌으며, 2003년에는 청년실업 문제 해결을 위한 청년실업종합대책이 발표되었다. 1991년 설립된 청소년상담 전문기관인 청소년 대화의 광장은 1999년 개 정된 청소년기본법에 의거하여 한국청소년상담원 으로 재출범하였고 2003 년부터 청소년상담사 국가자격제도의 시행과 더불어 이 제도의 검정과 연수 기능을 위탁받아 시행하게 되었다(한국청소년상담원, 2008). 1998년 21세기 세계화시대에 부응한 제2차 청소년육성5개년계획이 수 립되면서 청소년단체들은 활발한 활동을 전개하였고, 청소년 건전육성을 위 한 공동노력을 실천하였다. 한국청소년단체협의회는 국내 외 청소년 교류의 전진기지 역할을 목적으로 2000년 국제청소년센터를 개원하여 운영하였으 며 2005년 9월에 특수법인으로 설립허가를 받게 된다. 특수법인은 국가 정 책상 공공이익을 위해 특별법에 기초하여 설립된 법인을 총칭하는 것으로 최고 경영진과 임원의 선임 및 임명, 사업계획의 보고 및 승인, 결산보고 등 은 정부 내 주무부서의 특별관리 아래 실행되는 특성을 갖는다. 2005년에는 한국청소년진흥센터 가 설립되면서, 청소년수련활동인증제 시행, 청소년 활동 및 복지, 보호에 관한 종합적인 정보 안내 및 서비스 제 공, 청소년복지지원을 위한 사업 및 서비스 영역개발과 보급 등의 업무를 담 당하게 된다. 한국청소년개발원은 1999년 1월 29일부로 정부출연기관 등의 설립 운 영 및 육성에 관한 법률 이 시행됨에 따라 국무총리 산하 인문사회연구회에 소속되었다. 이어 2005년에는 인문사회연구회와 경제사회연구회의 통합으로 국무총리 산하 경제인문사회연구회로 소속이 이관되었고, 2007년 5월에는 한국청소년정책연구원 으로 명칭이 변경되었다. 36 한국 청소년정책 20년사

44 3) 행정조직과 기구 1998년 2월 행정조직 개편에 종전의 문화체육부가 문화관광부로 변경되 면서 청소년정책실은 청소년국으로 조직이 축소되는 한편, 청소년보호위원 회가 국무총리실로 소속이 변경되었다. 그 결과 청소년업무는 청소년기본법 하에 문화관광부가 육성정책을 맡고, 청소년보호법하에 국무총리실 소속 청 소년보호위원회가 보호정책을 맡고 있는 체제로 이원화되었다. 이러한 상황은 결국 소모적인 논쟁을 지속하게 되는 원인이 되어, 2004 년 12월 정부혁신위윈회는 이원화된 청소년 행정조직을 청소년위원회 로 통합하는 것을 확정하고 관련 법률 개정을 통해 2005년 4월 27일 국무총리 소속 청소년위원회가 공식적으로 출범하였다. 이후 청소년기본법이 개정되 어 청소년위원회의 명칭은 국가청소년위원회 로 변경되었다. 2008년 새 정부의 출범과 함께 청소년정책은 아동정책과 통합되어 보건 복지가족부 아동청소년정책실에서 업무를 담당하게 되었고 2009년에는 다 시 가족관련 업무가 추가되어 아동청소년가족정책실로 명칭이 변경되어 현 재에 이르고 있다. 새 정부는 아동과 청소년 정책을 통합하여 출생에서 자립 까지 생애주 기별로 적정한 서비스가 제공될 수 있는 능동적 복지체계를 구축하고자 하 였다. 기능적으로 활동, 복지, 보호 체계를 유지하면서 대상별로 생애주기별 특성에 맞추어 영유아 (6세 미만)를 대상으로 건강증진, 보육지원 중심의 정책을, 아동 (6~12세)을 대상으로 건강 안전, 기초학습, 활동기회 보장 정 책을, 청소년 (13~18세)을 대상으로 비행 일탈 예방, 학력 향상, 청소년활동 을 통한 잠재역량 개발 지원정책을, 청년 (19~24세)을 대상으로 취 창업 등 자립능력 지원 중심의 정책을 핵심적으로 추진하게 되었다. 4) 청소년관련 법령의 제 개정 청소년참여를 특성으로 하는 제2차 청소년육성5개년계획은 청소년헌장의 개정을 통해 그 의미를 새롭게 하였다. 새로운 청소년헌장에는 청소년들의 기본적 권리와 인권을 구체적으로 명시하고 청소년들의 자율적인 참여활동 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 37

45 을 적극 보장하고자 하였다. 또한 청소년의 책임을 강조하면서 동시에 청소 년들의 권리와 자율적인 참여 보장을 위해 가족, 학교, 시민사회, 국가의 역 할을 명시함으로써 단순히 선언적 의미로 끝나지 않고 청소년을 위한 정책 의 지표가 될 수 있도록 하였다. 특기할 사항은 청소년헌장 개정작업의 초반 부터 청소년들이 직접 참여하여 의견을 개진하였고 추진과정에서도 적극적 인 역할을 수행하였다는 것이다(문화관광부 한국청소년개발원, 1998). 이 시기의 가장 큰 특징은 청소년기본법을 개정하고 이를 모법으로 하여 청소년활동진흥법, 청소년복지지원법과 같은 관계 법률을 제정하였으며, 청 소년보호법의 개정과 함께 청소년정책을 추진하는 4법 체제를 갖추었다는 점이다. 청소년정책에 있어서 법령의 정비는 정책의 창의성과 다양성을 발휘 할 수 있는 배경임은 물론 청소년정책의 특성화를 추구하는 과정으로서의 의미를 갖는다. 첫째, 개정된 청소년기본법의 주요조문은 우선적으로 청소년의 참여 및 권리 보장을 명시한 제2조 및 제10조이다. 개정 전의 기본법에는 청소년의 창의성과 자율성에 기초한 능동적인 삶의 실현만을 강조하지만 개정 후의 기본법에는 청소년관련 정책 수립시 청소년의 참여를 보장하고 있다(문화관 광부, 2004). 제12조의 청소년특별회의 의 개최도 개정된 기본법안의 주요 내용이라 할 수 있다. 또한, 제17조와 제19조에서 국가와 지방단체는 의무 적으로, 민간은 법률이 정하는 바에 의해 청소년시설을 설치 운영한다고 명 시하고 있다. 제24조 및 제26조의 청소년육성 전담공무원과 전담기구의 설 치 도 개정법안에 새롭게 반영된 조항이다. 이 조항으로 시 도, 시 군 구에 청소년육성 전담기구를 설치할 수 있고, 읍 면 동까지 청소년 육성업무를 담 당하는 청소년육성 전담 공무원을 둘 수 있게 되었다. 둘째, 청소년활동진흥법은 청소년기본법 중 청소년활동시설, 수련활동, 교류활동, 문화활동에 관한 부분을 별도로 범주화하여 새롭게 제정한 법률이 다. 미래사회의 주역이 될 청소년이 수련활동을 비롯한 문화활동, 교류활동 등 다양한 청소년활동을 통하여 자신의 기량과 품성을 함양하고 꿈과 희망 을 마음껏 펼칠 수 있도록 하기 위한 제도적 기반을 마련하려는 것이다. 38 한국 청소년정책 20년사

46 2007년도에는 법 문장의 표기를 한글화하고 어려운 용어를 쉬운 우리말로 풀어쓰며 복잡한 문장은 체계를 정리하여 쉽고 간결하게 다듬어졌다. 셋째, 청소년복지에 관한 사항은 기존의 청소년기본법에서도 그 시행령 제52조부터 제57조까지 명문화되어 있다. 그러나 2003년 12월 31일자로 청소년기본법을 개정 시행하면서, 과거 시행령상의 청소년복지 조항을 청소 년복지지원법이라는 명칭하에 별도 법안으로 제정하게 된다. 청소년복지지 원법은 청소년의 복지 향상에 대한 가정 사회 및 국가의 책임과 의무를 정하 고 이를 실천하기 위하여 필요한 사항을 정함으로써 미래사회의 주역이 될 청소년들의 삶의 질 향상과 최적의 성장 발달을 도모하도록 하려는 것이었다. 청소년복지지원법은 2005년 3월과 12월 두차례에 걸쳐 개정되었는데, 그 주요내용은 청소년위원회를 설치하기로 함에 따라 동 위원회의 설치근거와 운영규정을 마련하고, 관련된 공무원의 소속을 변경하는 등 관련 규정을 정 비하려는 것이었다. 또한, 그 명칭을 국가청소년위원회로 변경하고 현행 지 방 청소년종합상담센터를 청소년상담 외의 긴급구조 등의 기능을 수행하고 지원 기능까지 담당하는 기관으로 확대하려는 것이었다. 넷째, 청소년보호법 개정의 주요내용은 일간신문에 게재되는 청소년 유해 내용을 효과적으로 차단하고 식품접객업소에서 이루어지는 청소년을 이용한 불법행위를 강력히 규제하며 제도 운용에 나타난 미비점을 보완하였다. 예컨 대, 법 제7조에는 지금까지 특수일간신문에 한하여 청소년 유해내용 여부를 심의하던 것을 일반적인 일간신문의 내용으로 확대할 수 있도록 제안하고 있다. 또한, 법안 제24조의 3항을 신설하고 청소년 유해업소의 업주 및 종사 원은 청소년 출입시 연령확인을 위한 증표를 요구할 수 있게 하며 증표 제 시를 거부할 경우 업소 출입을 제한할 수 있도록 하고 있다. 다섯째, 이 시기 다른 관계법령을 살펴보면 다음과 같다. 2004년도에는 청소년들을 보호하기 위한 법적인 체제의 연장선으로 학교폭력 예방 및 대 책에 관한 법률, 성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률, 성매매방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률 등이 제정되었다. 또한, 청소년 참여를 위한 법 적인 장치가 마련되었는데, 2007년 5월 주민등록법 제24조에 의해 만 17세 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 39

47 이상에게도 발급되도록 하였다. 그 해 8월에는 공직선거법상의 선거권자 연 령이 19세 이상인 점을 감안하여 국민투표법상의 투표권자를 20세 이상의 국민에서 19세 이상의 국민으로 조정함으로써 청소년들도 투표권을 가지게 되는 계기가 되었다. 2009년 10월 현재 청소년정책 관련 법률체계는 대상별로는 일원화, 기 능별로는 세분화되어 추진되고 있다. 즉, 종전에 아동, 청소년으로 이원화되 어 편제되었던 법률체계를 출생에서 자립까지 하나의 정책 틀에서 추진한다 는 기본이념을 전제로, 이를 포괄하는 모범으로 종전의 청소년기본법과 아동 복지법 중 기본적 성격의 내용을 통합하여 아동 청소년기본법 의 제정을 추 진하고 있다. 기능별로는 활동, 복지, 보호로 구분하여 각 관계 법률을 기본 법체계 속에서 편제하고 있다. 활동 및 보호 영역은 종전 청소년정책에서 발 전된 내용을 그대로 원용하되, 아동청소년 정책체계의 변화상은 일부 반영하 고 있다. 다만, 복지의 영역은 종전 청소년복지지원법과 아동복지법을 하나 의 법체계로 통합하고 대상연령은 아동복지법의 18세 미만과 청소년복지지 원법의 9~24세의 연령을 절충하여 19세 미만으로 통일하여 규정하였다. 5) 주요 정책사업과 청소년육성5개년계획 의 수립 시행 1998년 7월 수립 시행된 제2차 청소년육성5개년계획은 종전의 선도 보 호 교화 위주의 청소년정책에서 탈피하여 청소년에 대한 기본발상과 정책방 향을 크게 전환함으로써 청소년의 권리보장과 자율적인 활동을 통해 삶의 질을 향상시키고 정책 수립 집행 및 평가과정에 이들을 직접 참여시키는 청 소년에 의한 청소년정책을 추진하는 것이라는 점에서 큰 의미를 갖는다. 종전의 청소년관련 정부의 중장기정책 가운데 대표적인 것으로는 한국청 소년기본계획(1992~2001)과 이를 바탕으로 하여 문화 체육 등의 상호유기 적인 연계업무를 추가한 제1차 청소년육성5개년계획(1993~1997)을 들 수 있다. 이 두 차례의 정책계획은 청소년정책을 독자적인 국가정책의 하나로 자리매김하고 업무영역을 확보하는 데 크게 기여하였다. 종전의 일부 문제청 소년을 위한 대책 위주의 정책사업을 전체 청소년을 육성하는 차원으로 발 40 한국 청소년정책 20년사

48 전시키고 교육정책과 차별화되는 육성정책으로 확립하는 역할을 한 것이다. 그러나 1998년부터 2002년까지를 대상기간으로 하는 제2차 청소년육성 5개년계획은 업무영역을 더욱 확대함과 동시에 청소년정책의 이념과 철학을 전환하여 새롭게 정립하였다는 점에서 확연히 구분되는 것이다. 청소년육성 5개년계획은 1차에서 2차로 진행되는 과정에서 수많은 변화들이 나타나고 있으나, 그 가운데에서도 가장 커다란 변화로는 청소년에 대한 시각의 전환 을 들 수 있다. 먼저 제1차 계획에서는 청소년을 정책대상으로 보았으며 소 수 문제청소년이 주대상이었으며 이들은 수동적으로 선도 보호되어야 하는 대상이었다. 그러나 제2차 계획에서 청소년은 일반적인 모든 청소년들로 확 대되었으며, 이들은 주체적으로 정책에 참여하고 활동을 지원 받을 수 있는 권리를 가진 오늘의 주인공 으로 간주되면서 권리보장과 자율참여가 인정 되는 존재로 변화되었던 것이다. 이러한 인식전환에 맞추어 청소년정책은 수 요자 중심의 질적 발전을 꾀하는 방향으로 전환하게 되었다. <표 I-3> 제2차 청소년육성5개년계획의 청소년정책 전환 제1차 5개년계획 제2차 5개년계획 방향전환내용 인식전환: 권리보장과 자율참여 정책전환: 수요자 중심 질적 발전 미래의 주인공 성인 주도 소수 문제청소년 청소년에 대한 정책 개발 오늘의 사회구성원 청소년 자율 참여 다수 일반청소년 청소년과 함께 하는 정책 개발 권리유보 권리보장 정책대상 정책주체 선도 보호 활동지원 권리유보 권리보장 시설 중심 프로그램 중심 공급자중심 수요자중심 중앙 중심의 규제 통제 닫힌 운영체계 시설위주의 양적 성장 대규모 획일적 프로그램 지역 현장 중심의 자율 책임 정보화 네트워킹 중심 열린운영체계 프로그램과 청소년 중심의 질적 향상 소규모 다양화 특성화된 프로그램 중앙 지역 현장 닫힌 운영 열린 운영 양적 성장 질적 향상 대규모 다양화 특성화 자료: 김희순(2003), p. 121에서 재구성 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 41

49 한편 이러한 정책변화와 특성전환은 제3차 청소년육성계획으로도 이어졌 으며, 현재의 청소년정책기본계획 에서도 지속되고 있다. 제3차 계획은 참 여, 소통, 체험을 이념으로 삼아 도전하는 청소년, 꿈이 있는 사회 를 비전 으로 청소년과 함께 꿈과 희망의 동북아 중심국가 실현 을 목표로 제시하 였다. 또 이를 위한 추진전략으로 주류화, 지역화, 차별화, 파트너십 전략을 채택하였고, 정책과제로서 1 청소년 권리신장 및 자발적 참여기반 구축, 2 주5일제 대비 창의적 청소년활동 여건 조성, 3 취약계층 청소년 복지지 원 강화, 4 청소년 건강 보호 및 유해환경 정화, 5 추진체제 정비 및 범국 민적 참여 확산을 제시하였다. 이러한 제3차 기본계획은 제2차 청소년육성5 개년계획이 갖는 전체적인 기조와 방향을 유지하면서 현실적 상황의 개선에 초점을 맞추어 부문별로 일정한 성과를 가져왔다(김민, 2008). 6) 시기적 특성 요약 이 시기는 제2차 청소년육성5개년계획의 수립 시행으로 우리나라 청소년 정책의 기본발상과 정책방향에서 일대 전환점을 맞이한 시기로 평가된다. 제 2차 청소년육성5개년계획은 당시 같이 제정되었던 새로운 청소년헌장( )과 더불어 한국사회에서 청소년세대의 주체적 역량에 대한 사회적 인 준으로 받아들여질 정도였다. 즉, 기존의 청소년정책들이 청소년의 존재의의 를 공부하는 학생 과 미래의 주역 으로 바라보고 선도 보호 교화 위주의 정책 중심이었다면, 제2차 계획을 통해 비로소 청소년세대는 오늘의 구성원 으로서 당당한 동반자로서의 사회적 지위와 권리를 획득하고 이를 통해 삶 의 질 향상을 위한 보편적인 방향의 정책으로 전환하게 된 것이다. 이 시기는 이원화되어 왔던 청소년업무가 국가 차원의 새로운 통합을 이 루어냄으로써 외형상으로는 헌정사상 가장 존재감 있는 청소년기구로 등장 하게 되었다. 또한, 이 시기는 청소년 관계법들이 제 개정되었고, 청소년 보 호와 육성 정책의 이원화 체제가 통합되는 시기였다. 따라서 2004년도에 청 소년기본법을 청소년육성의 기본원리와 정책적 근간에 관한 사항을 중심으 로 규정하고, 청소년활동과 관련되는 규정을 청소년활동진흥법으로, 청소년 42 한국 청소년정책 20년사

50 의 복지에 관한 규정을 청소년복지지원법으로 제 개정되어 청소년보호에 관 하여 규정된 청소년보호법 등과의 연계로 청소년활동, 청소년복지, 청소년보 호에 대한 정책을 종합적 체계적으로 이루어지도록 하였다. 2009년 10월 현 재 청소년업무는 일원화되었을 뿐만 아니라, 그동안 그 태동과 발전의 역사 를 달리하면서 독립적으로 수행해오던 아동정책과 청소년정책이 통합되어 아동 청소년정책으로 전개되고 있다. 이와 같이 청소년정책의 방향을 전환하고 업무영역을 확장한 특성은 3가 지 정책계획의 내용을 비교하면 명백해진다(<표 Ⅰ-4> 참조). 한국청소년기 본계획에서는 청소년정책을 청소년활동, 청소년복지, 청소년교류의 3부문을 중심으로 설정하고 동 계획의 실행을 위한 법제보강과 재정확충 및 운영 등 을 포함하여 5가지 부문이 정책과제로 함께 제시된 바 있다. 1993년도의 제 1차 청소년육성5개년계획에서는 한국청소년기본계획의 주요내용을 유지하 면서, 5가지 정책과제를 중심으로 분류하였다. 그러나, 이러한 정책방향과 내 용은 제2차 청소년육성5개년계획으로 크게 전환되면서 이후의 정책계획으로 이어지고 있다. 제2차 5개년계획의 주요내용은, 1 청소년의 권리보장과 자율적인 참여 확대, 2 청소년이 주체가 되는 문화 체육 중심의 수련활동 체제 구축, 3 국 제화 정보화시대의 주도능력 배양, 4 청소년의 복지증진 및 자립지원, 5 가 정과 지역사회의 역할 강화와 참여확산 등 크게 5개 정책분야로 제시되고 있다. 이후 제3차 청소년육성5개년계획에서는 제2차 계획의 주요내용의 기 조와 방향을 유지하면서 다만 청소년 건강 보호 및 유해환경 정화 가 보완 되었다. Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 43

51 <표 I-4> 청소년정책계획과 업무영역의 특성비교 청소년 참여 청소년 활동 청소년 복지 청소년 보호 청소년 운동 청소년 교류 청소년 문화 청소년 정보화 시책 추진 기반 조성 청소년육성5개년계획 한국청소년 제3차 제2차 (2003~2007) (1998~2002) 청소년 권리신 청소년의 권리 장 및 자발적 보장과 자율적 참여기반 구축 인 참여확대 청소년이 주체 주5일제 대비 가 되는 문화 체 창의적 청소년 육중심의 수련 활동 여건조성 활동체제 구축 취약계층 청소 청소년의 복지 년 복지지원 증진 및 자립 강화 지원(1) 청소년건강보호 가정과 지역사 및 유해환경정화 회의 역할 강 화와 참여확산 - 국제화 정보화 시대의 주도능 력 배양 추진체제의 정 추진체제의 비 및 범국민 정비 적 참여 확산 제1차 (1993~1997) 기본계획 (1992~2001) 비고 - - 추가 건전한 청소년 활동지원 청소년활동 보완 청소년보호 및 선도강화 가정과 학교의 역할증대 청소년교류 확 대사업 청소년복지(1) (어려운청소년 보완 지원) 청소년복지(2) 보완 (사회환경개선) - 보완 청소년교류 보완 - - 추가 국민참여 확산 법제보강,재정 및 추진체제 확충 및 운영 강화 44 한국 청소년정책 20년사

52 5. 결론 이 글은 한국의 청소년정책이 하나의 독립된 정책으로 계획되거나 입법 되어 온 과정분석을 통해 한국 청소년정책의 발전사를 개관하고 그 특성을 고찰한 것이다. 전체적으로 우리나라 청소년정책은 미성년자보호법과 아동 복리법이 제정된 1961년을 기점으로 형성되기 시작했으며, 1988년의 청소 년업무 전담부서로서 청소년국이 당시 체육부에 설치된 시기를 기점으로 1998년까지 성장기를 거쳐온 것으로 이해된다. 1988년 이후 청소년정책은 청소년 수련활동을 중심으로 한 청소년육성 개념을 중심으로 독자적인 영역 을 확보했으며, 1998년 제2차 청소년육성 5개년계획을 통해 오늘날과 같은 청소년정책 영역과 내용적 특성을 갖는 모습으로 발전되어 왔다. 1998년 이 후 현재까지는 정책방향의 전환, 정책내용의 전환, 행정기구의 이원화와 통 합 등의 전환기를 맞이하고 있다. 우리나라의 청소년정책은 각 단계별 정치사회적 시대배경과 청소년분야 의 상황을 배경으로 전담 행정조직과 기구의 설치, 관련 법령의 제 개정, 행 정계획의 수립 및 주요 정책사업의 시행 등을 통해 규정되고 범주화되어 오 면서 점차 보완 발전한 것으로 볼 수 있다. 첫째, 청소년정책의 형성은 정책 전담기구의 확보와 밀접한 관련을 가지 며, 정책심의기구와 전담부서의 설치라는 두 가지 점에서 볼 수 있다. 전자 의 경우에는 청소년보호대책위원회(1964)에서 청소년대책위원회(1977)로 이 어지고 이는 다시 청소년육성위원회(1987)로 발전되었다. 후자의 경우에는 위원회업무 실무담당기관까지 포함하면, 내무부( ~ )에서 국무 총리실( ~ ), 문교부( ~ )로 이어지고 1985년에 는 다시 국무총리실로 옮겨 전담부서를 설치하였으나 일선 행정기관은 없는 상태였으며 이 전담부서가 확대되면서 체육부내의 청소년국으로 발전된다 ( ). 청소년국은 1990년 이후 청소년정책조정실로 확대되고 체육부는 체육청 소년부로 개칭하게 되는 과정을 거치게 되지만, 1993년 3월 정부조직 개편 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 45

53 으로 다시 문화체육부로 되면서 청소년정책실로 변경된다. 한편 이와는 별도 로 1997년 7월에는 청소년보호위원회가 설치되어 청소년관련 유해환경의 규제를 중심으로 하는 보호정책을 관장하게 되었으며, 청소년정책실은 1998 년 2월 새 정부의 조직개편으로 문화관광부로 변경되면서 청소년국으로 축 소 개편된다. 청소년정책의 전담화는 또한 법제화로 뒷받침될 때 가능한 것이다. 청소 년정책과 직접적인 관련이 있는 것만 중심으로 보면 우선 청소년을 주 대상 으로 한 최초의 법률로서 1961년 미성년자보호법과 아동복리법이 제정되었 으며, 이후 아동복리법은 1981년 아동복지법으로 전면 개정되었고 1988년 에는 소년법이 전면 개정되었다. 한편, 1987년 11월에는 청소년정책을 위한 본격적인 근거법으로서 청소년육성법이 제정되었다. 1990년 청소년헌장이 제정 공포되고 1991년 12월에는 청소년육성법을 전면 개정한 청소년기본법 이 제정됨으로써 청소년육성을 위한 기본법제를 갖게 된다. 1997년 7월부터 는 청소년보호법이 시행되고 1998년 10월에는 청소년헌장의 개정이 이루어 졌다. 청소년관련 중장기 정책계획의 수립과 그에 따른 사업수행도 전담화를 통한 정책형성과 관련이 있다. 우선 청소년이란 대상을 중심으로 하는 정책 특성상 각 부처별로 다양하게 입안되고 추진되어 왔으나, 독자적인 정책영역 으로서 청소년정책계획이 수립된 것은 1984년의 청소년문제개선종합대책 이 처음이라고 할 수 있다. 이후 청소년정책계획은 1986년 제6차 경제사회 발전 5개년계획에 청소년부문으로 포함되었으며, 1991년 청소년기본계획의 수립으로 장기적이고 종합적인 청소년정책이 마련되는 변천과정을 겪게 되 었다. 한국청소년기본계획은 이후 1993년, 1998년, 2003년의 세 차례에 걸 친 청소년육성5개년계획으로 보완되었으며, 현재의 제4차 청소년정책기본계 획으로 이어지게 된다.. 둘째, 한국의 청소년정책은 정책영역의 독자성 확보를 통한 체계화의 과 정을 경험했다. 우선, 청소년정책의 업무내용으로서의 영역을 새롭게 확정하 는 데에는 정치사회적 환경변화와 이에 따른 청소년정책 전담부서의 정책적 46 한국 청소년정책 20년사

54 필요와 의욕이 배경이 되고 있음을 알 수 있다. 청소년문제 대책은 당시 정부의 청소년단체 육성 등에서 나타나는 바와 같은 정책적 관심과 유흥업소 화재사건에 따른 사회적 정책요구 등이 종합 적으로 작용한 결과 수립된 것으로 볼 수 있다. 청소년 수련활동은 1990년 당시 청소년국이 청소년정책조정실로 격상되고 부처의 명칭이 체육부에서 체육청소년부로 바뀐 해이기 때문에 체육청소년부 청소년정책조정실은 청소 년정책의 소관부처로서 독자적인 영역을 확보할 필요가 있었으며 수련활동 의 제도화를 통해서 그 영역을 구축하고자 하였다. 청소년정책의 체계화는 또한 국가행정계획의 수립 즉, 청소년분야의 중장 기계획을 통해 형성되고 영역화된다. 청소년문제대책의 경우는 청소년문제 개선종합대책의 수립과 관련 시책의 집행으로 나타나며, 수련활동의 정책제 도화는 1991년의 한국청소년기본계획이 절대적인 역할을 하였다. 이러한 국 가계획의 수립에는 사회적 배경보다는 정치적 배경이 보다 크게 작용한 것 을 알 수 있다. 기본계획은 체육청소년부가 청소년육성업무를 공고히 하고자 설계된 것이다. 기본계획은 따라서 지식 위주의 청소년교육을 철저히 비판하 면서도 체육과 덕육을 강조하는 청소년육성을 실현하기 위해서 청소년육성 체계를 구상하였다. 청소년정책의 업무영역을 새롭게 제도화하는 데에는 중장기 정책계획의 수립과 함께 법제화를 통해 이를 뒷받침하는 일이 필요하다. 청소년문제개선 종합대책의 주요내용은 정부관련부서와 청소년단체 등을 통하여 추진되는 동시에 청소년육성법을 제정함으로써 뒷받침된다. 수련활동은 한국청소년기 본계획을 통해 제도화되었지만 동시에 청소년기본법을 통해 공고화되었다. 셋째, 청소년 전담부서와 정책영역의 독자성 확보를 통한 전담화와 체계 화는 지속적인 발전과정을 통해, 정책영역을 확대하는 특성화로 연결된다. 1998년 이후에는 청소년참여 가 새롭게 영역화되는데, 이 시기는 역사적 정권교체와 IMF 경제위기에 따른 개혁과 구조조정의 여러가지 조치로 국가 사회 모든 부문들이 새롭게 개혁되는 변화를 맞게 되었는 바, 청소년분야는 정부조직 개편과 새로운 중장기정책계획을 수립하는 일이 과제로 대두된다. 청소년전담부서는 종전의 문화체육부 청소년정책실에서 문화관광부 청소 Ⅰ. 한국 청소년정책 발전 개관 47

55 년국으로 축소 조정되면서 수련활동을 중심으로 하는 기존의 정책업무를 전 담하게 되고, 1997년 7월 청소년보호법으로 인해 생긴 청소년보호위원회는 국무총리실로 소속됨으로써 정부의 청소년전담부서가 이원화되는 상황에 이 르게 된 것이다. 이에 따라 전담부서간에는 어느 정도의 경쟁과 새로운 업무 영역을 확보하려는 정책욕구가 있게 되는 한편, 여러가지 한계들을 느끼게 되었다. 이에 따라 2004년 청소년 관계법령의 제 개정이 이루어졌고, 2005 년 이원화되었던 청소년업무가 청소년위원회(2006년 국가청소년위원회로 명 칭 변경)로 통합되게 되었다. 그 연장선상에서 청소년업무는 2008년 새 정 부의 출범과 함께 보건복지가족부로 이관되어, 현재는 아동정책과 청소년정 책을 통합한 아동 청소년 정책으로 전개되고 있는 것이다. 청소년참여 의 정책영역화는 1998년의 제2차 청소년육성5개년계획의 수립으로 뒷받침되었다. 1998년의 청소년육성5개년계획은 1993년도부터 시 행된 청소년육성5개년계획이 1997년도에 완료되었으므로 그 이후부터 시행 될 5개년계획을 새로 수립하여 추진하려는 것이었다. 중요한 것은 계획의 내용을 종전과 연계하거나 강화함은 물론 정책의 방향을 청소년참여를 핵심 개념으로 하여 근본적으로 전환하였다는 점에서 한국청소년정책사에 있어서 큰 의미를 갖게 되었다. 청소년참여의 법제화에 관해서 살펴보면, 청소년육성5개년계획의 수립과 정에서 1990년 제정된 청소년헌장의 한계와 문제점이 지적되었고 이것이 청소년참여, 즉 청소년인권과 기본권리, 자율적인 참여활동의 보장, 청소년 책임과 시민적 자질의 함양 및 청소년권리와 자율참여 보장을 위한 가족과 사회의 역할 등의 내용을 반영한 청소년헌장 개정으로 이어졌다. 청소년참여의 법제화는 또한 2003년 청소년기본법 개정과 2004년 청소 년활동진흥법 청소년복지지원법의 제정으로 이어지면서 관련조항이 입법화 되고 청소년업무 영역은 더욱 확장되면서 특성화하는 발전을 하게 된다. 특 히 2008년부터는 새 정부의 출범과 함께 아동, 청소년 정책을 통합하는 정 책노력을 통해 청소년정책사적 전환점을 맞고 있다. 따라서 통합계획이 마무 리되는 2009년 12월 이후 새로운 청소년정책의 방향과 내용이 향후 한국 청소년정책사에 또 하나의 전환점이 될 것인지가 기대되고 있는 시점이다. 48 한국 청소년정책 20년사

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