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1 강원농수산포럼 제54차 정기세미나 결과보고서 경관보전직불제의 현황과 과제 강 원 농 수 산 포 럼 강원농수산포럼에서는 매월 개최되는 정기세미나의 결과보고서를 년 12회 발간하 고 있습니다. 본 보고서는 대산농촌문화재단의 일부지원에 의하여 출판되었습니다.

2 주제발표 경관보전직불제의 현황과 과제 엄 대 호 (한국농촌공사 농어촌연구원 농촌지역연구실)

3 Ⅰ. 서론 1. 서 론 최근 국토의 대부분을 차지하는 농촌의 경관을 아름답게 가꾸어 농촌의 다 원적 기능을 제고하고, 농촌을 아름답게 가꾸어 이를 농촌관광등에 활용하 여 지역사회의 활성화를 도모할려는 정책을 세계 각국에서 시행하고 있음. 영국에서는 농촌지역의 빼어난 경관, 야생동식물, 역사적인 특성 보전과 효율적인 경작을 동시에 달성하고자 중앙정부와 10년간의 관리계약을 토 지면적당 연간보상비용으로 지원하고 있으며, 프랑스에서는 농촌의 환경 과 경관보전을 위해 농업경영체 스스로 농업환경에 적합한 환경친화적 경관보전적 사업시행계획서를 제출하고 국가와의 계약 체결을 통해 이를 실현하고 있는 등 선진국에서는 농촌지역의 활성화와 농촌의 환경 경관 을 보전하기 위한 정책을 추진하고 있음. 농촌경관자원은 전통역사적 자원, 자연생태적자원, 생활문화적자원 등으 로 구분할 수 있으며, 이러한 농촌경관자원은 농촌관광을 위한 대상으로 부각되고 있으며, 도시민들에게 심미적 휴식공간을 제공함으로써 국민 모 두에게 공공재로서 인식이 확대되고 있으며, 농촌경관을 어떻게 관리하고 보전하느냐에 따라 역할을 달리할 수 있다. 농촌경관자원을 잘 유지 보 전함으로써 사회적으로 효과가 발생하는 것도 있지만 잘 관리하여 우수 한 경관을 창출함으로써 농촌관광자원으로 기능을 함으로써 농외소득증 대와 농촌활성화를 위한 수단이 될 수가 있다. 이러한 경관자원의 다양한 기능은 정책방향에 따라 달라질 수 있음. 농촌경관정책은 관리 정책과 인센티브 정책으로 구분할 수 있으며, 경관 보전지구를 지정하여 경관보전협정에 의한 지원 정책은 관리 정책의 성 격이 강하고, 농촌경관보전직불제는 인센티브를 통하여 농촌경관의 다원 적가치를 농촌관광등을 통한 농촌지역활성화를 유도하는 정책으로서 농 촌주민의 자발적인 참여에 의한 농촌주민의 경관자원을 창출하는 노력의 대가로 직불보조금을 지원하는 정책임. 농촌경관보전사업은 전통주택, 돌담 등 전통자원을 보전하기 위한 보수에

4 경관보전직불제의 현황과 과제 소요되는 비용을 지원하는 정책임. 이러한 3가지의 경관자원개발정책은 서로 보완적으로 연계하여 추진할 필요성이 있으며, 지원대상과 영역, 목 적 및 취지 등을 분명히 하여 정책의 중복성을 배제하기 위한 노력이 필 요하다고 할 것임. 농촌지역에 농업외적 개발수요가 증가하면서 농촌다움(rurality), 주변환 경 등과는 어울리지 않는 경관훼손사례가 증가하고, 농업 농촌 내부적으 로도 생산 생활방식의 변화에 따라 각종 경관 저해시설이 증가하하는등 산업화와 함께 농촌의 자연환경 및 경관이 급속도로 악화되어 농촌다움 의 유지가 위협받게 됨에 따라 농촌의 경관을 아름답게 가꾸어 농촌의 다원적 기능을 제고함으로써 도시민의 여가 수요 증대에 부응할 수 있는 정책추진이 요구되고 있음. 시행중에 있는 직불제정책으로는 친환경농업직불제, 조건불리지역직불제, 친환경축산직불제 등이 있음. 이러한 직불제의 추진상황을 살펴보면, 99년에 친환경농업을 경영하는 농업인에게 정부가 생산자에게 직접 소득 을 보전하는 직접지불제도로서 친환경농업을 육성함으로써 농촌환경을 보 전하고 안전한 농산물의 생산을 장려하기 위해 친환경농업직불제가 되입되 었고, 01년부터는 농가소득보전과 논의 공익적기능 보전을 위해 논농업직 불제, 04년부터는 영농조건이 불리한 지역사회 유지 및 농업의 다면적 기 능 유지 목적으로 조건불리지역 직불제, 축산물의 안정성과 소비자의 신뢰 확보를 위해 친환경축산직불제 등 다양한 직불제가 시행되었음. 이러한 시대적 요청에 의해 경관보전직불제 시행방안에 대한 연구를 거 쳐 시범사업 시행 지침이 마련됨에 따라 2004년부터 경관보전직불제 시 범사업이 시행되게 되었음. 본 고에서는 2005년도에 시행한 농촌경관보전직불제 시범사업에 대한 정 책 추진 현황과 모니터링 과정에서 나타난 과제를 중심으로 향후 발전 방향을 제시코자 함.

5 2. 외국의 경관직불제 관련제도의 시사점 2. 외국의 경관직불제 관련제도의 시사점 본 제도와 관련된 외국사례에 대해 분석함으로써 우리나라의 사회 경 제 문화적 상황에 맞는 제도 시행을 위해 어떤 시사점을 주는지 검토해 볼 필요가 있음. 외국에서 시행되고 있는 유사한 정책이라 하더라도 그 나라 국민들의 공 감대 속에서 시행되는 것이므로 우리의 국민적 정서나 공감대와 부합하 는 정책 방향 설정이 되어야 할 것임. 또한, 국제규범인 WTO협정 등에 위배되어 국제적으로 폐지를 요구당하는 정책이라든지 국제무역협상에 악영향을 초래하는 정책이 되어서는 안 될 것이므로 외국 정책의 흐름을 파악하여야 함. 이에 본 제도와 관련한 외국의 정책을 심층 분석하여 경관보전직불제의 바람직한 방향 설정을 하기 위해 일본, 영국, 프랑스 등의 농촌경관 및 직불제 관련 정책사례를 분석하였음. 2.1 외국의 경관보전직불제 관련 정책 1) 일본 일본의 농촌경관관리정책은 자연환경보전법, 자연공원법, 자연경관조례, 중산간지역직불제 정책 등에 의해 시행이 되고 있으며, 자연환경보전법은 자연공원법에 비하여 생태적 측면을 보다 강조하여 자연보호에 중점이 두어져 경관 그 자체를 직접 규정하고 있는 것은 적으나, 자연환경보전지 역의 지정요건 중 수려한 천연림, 자연환경이 우수한 상태를 유지하고 있 는 해역 등 경관과 관련된 규정을 두고 있다. 자연환경보전법에 의한 원 생자연환경보전지역 및 자연환경보전지역은 자연환경의 보전을 위하여 엄격한 행위 규제를 적용하고 있는 것이 특징임. 최근에는 경관법을 제정하여 경관조례의 법적 근거를 마련하고, 도시경 관, 농촌경관 등 국토전체의 경관을 유지보전하기 위하여 경관계획, 경관

6 경관보전직불제의 현황과 과제 협정, 경관지구 지정 등에 의하여 규제와 동시에 자발적인 보전관리가 될 수 있도록 하였음. 농촌경관보전직불제와 관련된 정책으로는 일본의 중산간지역직불제가 있 는데, 이 제도는 평지에 비해 농업생산조건의 불리한 중산간지역 등에 존 재하는 마을에 대하여 직접지불금을 교부하고, 농업 생산활동의 유지와 농어민 후계자의 육성 등을 도모함으로써, 중산간지역 등의 경작포기의 증가를 방지하고, 國 土 의 保 全 과 水 原 의 涵 養, 양호한 경관형성 등의 다면적 기능을 확보하기 위해 50%를 마을공동기금으로 조성하여 1 농도 수로의 유지관리 보수, 2 경작포기지 휴경논의 관리 복구, 3 경 관작물의 식재, 4 공동작업 기자재의 구입, 5 鳥 獸 害 방호책의 정비, 6 곤충, 野 鳥 의 보호 등을 시행함으로서 자연환경을 보전하면서 지역 활성 화를 도모하기 위한 정책으로서 우리나라의 조건불리지역 직불제와 유사 하며, 이 제도의 내용중 경관작물을 식재할 경우에도 직불금이 지원되므 로 이러한 이행조건은 경관보전직불제와 유사한 측면도 있음. 그런데, 경관작물을 식재할 경우 실제 소요되는 비용을 지원 받음으로 인 해 경관작물은 소득이 높지 않아 실제적으로 이행이 되지 않고 있으며, 우리나라의 소득이 되지 않는 작물을 식재함으로써 소득손실차이를 지원 하는 우리나라의 농촌경관보전직불제와는 성격이 다르다고 할 수 있음. 2) 영국 영국의 대표적인 자연경관관리제도는 국립공원과 경관우수지역(AONB, Areas of Outstanding Natural Beauty), 전원청(Countryside Agency)에서 시행하고 있는 전원보존프로그램인 환경민감지역(ESA, Environmentally Sensitive Areas), 전원보존사업(CSS, Countryside Stewardship)등을 들 수 있음. ESA제도의 특징은 1전적으로 자발적이라는 점 2 건전한 경작방식과 유 사한 방식으로 보전하도록 지원 3 이에 따라 지정지역을 박물관 등 토지 이용의 용도전환을 하지 못하도록 하는 동시에 농업잉여물의 감소에 기여 함으로써 생산력 강화에 대한 농부들의 압박을 상쇄시키는 효과를 지님.

7 2. 외국의 경관직불제 관련제도의 시사점 그리고 각 ESA들은 하나 혹은 그 이상의 해당층을 가지고 있으며, 각 해 당사항별로 개별 ESA들이 추구하여야 할 목적 및 이를 준수하기 위한 구 체적인 농업경작방식 기술을 준수토록 하고 있음. 이밖에 모든 ESA제도 참가자들은 초지를 경작용으로 전환하는 것이 금지되어 있으며, 토지에 적 용할 수 있는 비료 및 화학약품의 양에 대한 제약조건을 준수하여야 함. 전원보존사업(CSS, Countryside Stewardship)정책은 1991년 정부 산하기 관 중의 하나인 전원위원회(Countryside Commission)가 환경민감지역 (ESA) 이외의 모든 지역을 대상으로 10년간 계약하여 친환경적 농법을 채용하는 농민들에게 보조금을 지급하던 것을 정부가 공식적인 정책의 하나로 전환한 것으로, 농민 토지관리자들이 영국의 경관 야생동물 역 사유적을 보호하기 위해 장려금을 지급하고 일반인들이 이를 즐길 수 있 도록 하는 것을 목적으로 함. 전체경관을 종류와 특징에 따라 경작지 초지 연안지역 고원지역 수 변지역 저지대의 황야 역사적 특징 목초지와 목장, 과수원 등으로 나 누고 있으며 각 경관마다의 특징에 따라 관리목표를 설정하고 관리목표 에 맞는 구체적인 행위에 대한 장려금 지급기준을 가지고 있음. ESA와 CSS제도의 주요한 차이는, 첫째, CSS는 특별하게 지정지역이 정 해져 있는 것이 아니라 ESA 지정지역 이외에 영국 전역에 있는 지역을 대상으로 함. 둘째, CSS제도는 자유재량에 의하나 모든 지원자가 수용되 지는 않는다는 것임. 3) 프랑스 프랑스의 경관보전직불제 관련 정책으로는 2002년 8월까지 시행하다고 중단된 CTE와 2003년 10월부터 시행하는 CAD(Le Contrat d'agriculture Durable)가 있으며, CTE제도를 제도를 도입하게 된 배경에는 크게 네 가 지가 있음. 첫째는 WTO체제에 대응한 허용보조정책을 확대하는 추세에 따라 WTO 체제 출범이후 기존의 가격지지 정책을 축소하고 허용보조정책(Green

8 경관보전직불제의 현황과 과제 Box) 을 확대할 필요성이 있어 환경보호와 고용창출 등 농업 농촌의 다 원적 기능과 농축산물의 고부가가치화에 대한 지원이 요구되었으며, 둘째 농민의 책임의식 및 권리를 강화가 요구되었고, 셋째 지방농정의 활성화 가 요구, 넷째 보조금 정책을 개선하기 위해 시행되었음. CTE 계약내용은 경제 및 고용 에 관한 부분과 환경 및 국토 에 관한 부 분으로 구성되어 있으며, 경제 및 고용 증진에 관한 계약사항은 농업경 영의 부가가치 창출 및 고용의 촉진과 환경 및 국토 보전에 관한 계약 사항은 농업의 다원적 기능 증진에 대한 보조를 주 내용으로 하고 있으 며, 이행계획서를 제출하고 정부와 계약에 의해 이행조건을 이행할 때 보 조금을 지원받는 것이 특징임. CAD는 CTE와 마찬가지로 농업의 경영을 환경적, 사회적 및 경제적 기능 을 통합한 사업으로 발전시키는데 목적이 있으며, 국토의 효율적인 관리, 환경문제를 최우선시, 재정적 지원 강화 등의 특징이 있다. CAD는 도지사 에 의하여 표준계약에 명시된 환경적 및 사회경제적 측면을 고려하여 농업 경영의 진단과 총괄적인 시행을 하도록 하고 있으며, 표준계약은 CAD의 기초가 되며 이러한 범위내에서 활동사항이 이루어지도록 되어 있음. 2.2 외국의 경관보전직불제 관련 정책의 시사점 외국의 경우 경관보전직불제라고 하는 정책은 없으나, 경관 환경보전정 책, 직불제 정책 등이 있으므로 유사한 정책에 대한 외국사례의 분석을 통하여 바람직한 경관보전직불제 정책의 방향을 설정할 필요가 있음. 경관 환경보전 정책은 규제와 주민들의 자발적인 참여에 의하여 정책이 추진되고 있으나, 규제의 성격이 아직도 강한 편이며, 국토계획법, 도시계 획법, 자연환경보전법, 자연경관조례, 자연공원법, 정부와 계약 등에 의하 여 정책이 추진되고 있음. 직불제 관련 정책으로는 친환경직불제, 조건불리지역직불제 등이 있으며, 이러한 직불제는 농업인 농촌주민의 소득보전 지역활성화를 유도하면

9 3. 경관보전직불제 시범사업 서 지역의 자연환경을 관리 보전하는 방향으로 추진되고 있음. 프랑스의 CTE, CAD제도는 직불제의 성격과 자연환경보전관리를 위한 규제 측면이 동시에 있으나, 주민들의 자발적인 참여에 의하여 국가와의 계약을 체결하고, 계약이 이행될 때 보조금을 지급받으며, 보조금은 환경 농업경영의 이행에 따른 손실과 자연환경을 보전 관리를 위해 필요한 비용을 보조금으로 지급받는 제도임. 프랑스의 CTE, CAD는 농업인 농촌주민들이 약속이행을 잘하고, 스스 로 관리 감독이 잘 이행될 때 성공적으로 정책이 수행될 수 있으며, 보조 금의 집행을 얼마나 효율적으로 농업인 농촌주민이 스스로 잘 하느냐가 정책성공을 좌우할 수 있음. 정부의 보조금은 과학적 객관적인 기준과 합리적인 논리 및 사회적인 공감대 속에서 분명한 목적을 가지고 집행되어야 하며, 국가의 경제상황 도 충분히 고려되어야 하므로 선진국의 정책을 일방적으로 쫓아갈 수는 없는 실정임. 선진국의 정책도 그 나라의 사회 문화적인 상황을 잘 반영하여 추진되 는 것이므로 우리의 경우도 우리나라의 사회 문화적인 상황을 잘 반영 하여 합리적인 정책을 추진해야 할 것임. 3. 경관보전직불제 시범사업 3.1 도입배경 산업화와 함께 농촌의 자연환경 및 경관이 급속도로 악화되어 농촌다움 의 유지가 어려움. 농촌지역에 농업외적 개발수요가 증가하면서 농촌다움(rurality), 주변환경 등 과는 어울리지 않는 경관훼손사례가 증가하고 있으며, 농업 농촌 내부적으 로도 생산 생활방식의 변화에 따라 각종 경관 저해시설이 증가하고 있음.

10 경관보전직불제의 현황과 과제 농촌의 경관을 아름답게 가꾸어 농촌의 다원적 기능을 제고함으로써 도 시민의 여가 수요 증대에 부응할 수 있는 정책추진이 요구됨. 영국, 프랑스 등 선진국에서는 경관보전 지원 정책을 추진하고 있으며, 지자 체에서도 평창 메밀 직불제 등 농촌경관자원을 활용한 농가소득보전 및 농촌 활성화 정책을 추진중임. 영국의 경우 자연경관, 야생동물의 서식지, 역사적 유물의 보전을 위해 보조금을 지급하고 있으며, 프랑스는 농가경영체 스스로 농업환경에 대한 적합한 관리를 국가와의 계약을 통해 지원하고 있음. 또한 국내에서는 평창 메밀 축제, 고창 경관농업지구는 메밀, 보리 등을 잘 가꾸어 농촌경관자원을 지역 축제의 활성화를 위하여 관광상품으로 활용하고 있음. DDA협상, FTA확대 등으로 농산물 수입 증대로 농업소득만으로는 농가 소득 증대가 곤란하여 직불제등 다양한 농외소득정책이 필요함. 국민적 자산이라는 공감대가 형성되어가고 있는 농촌경관자원 개발 보존 하여 농촌관광 등 농외소득증진에 활용함으로써 지역경제사회 활성화를 증진할 필요가 있음. 농촌관광 및 지역축제에 활용되어 향토자원 등 지역자원의 부가가치를 높여 지역산업의 발전에 기여하고 있는 농촌경관자원의 효율적인 활용을 위하여 중앙정부차원에서 지원하여 농촌경제의 활성화와 지역의 균형발 전 도모할 필요가 있음. 3.2 지원근거 1) WTO농업협정 부속서 2-12 환경계획에 따른 지불 (a) 수혜자격은 명백하게 정의된 정부의 환경 또는 보존계획의 일환으로 결 정되며, 또한 생산방법 또는 투입요소에 관련된 조건을 포함하여 정부의 계획에 따른 특정조건의 이행에 의존한다. (b) 지불금액은 정부의 계획을 준수함으로써 발생하는 추가비용 또는 소득 손실에 한정된다.

11 3. 경관보전직불제 시범사업 2) 농업농촌기본법 제8조(농촌지역개발 및 복지증진)1국가 및 지방자치단체는 농촌을 도시 와 연계된 생활공간으로 발전시켜 농촌의 쾌적성이 증대될 수 있도록 노 력하여야 한다. 제39조(농업인에 대한 소득지원) 정부는 농업인의 소득 및 경영안정을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 다음 각호의 지원을 한다. 제2항 토양 등 환경의 보전을 위한 지원 제6항 기타 농업생산과 직접 연계되지 아니하는 소득보조 3) 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법 제30조(농산어촌 경관 보전) 1국가 및 지방자치단체는 농산어촌의 자연 환경 및 경관이 보전될 수 있도록 필요한 시책을 강구하여야 하며, 농산 어촌의 경관을 체계적으로 정비하기 위한 노력을 하여야 한다. 2시 도지사 또는 시장 군수는 주변 경관을 고려한 주택의 형태 및 색 채정비 등 경관보전사업을 추진하기 위하여 관할구역 안에서 마을단위로 농산어촌 주민과 경관보전협약을 체결할 수 있다. 4국가 및 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 당해 지방자치단체와 협약을 체결한 마을에 대하여는 당해 협약의 이행에 필요한 지원을 할 수 있다. 3.3 기본방향 지역별 특색 있는 경관작물을 재배하여 농촌경관을 아름답게 가꾸어 다 원적 기능을 증진함으로써 도농교류 및 지역경제활성화 도모 - 농촌경관유지 및 개선에 도움이 되고, 지역축제등 농촌관광의 활성화에 도움이 되는 경관작물(예 : 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생 화 등)을 재배 - 농업농촌기본법상의 농촌 및 준농촌지역 중 농촌경관이 수려한 지역

12 경관보전직불제의 현황과 과제 정책의 효과를 높이기 위해 녹색농촌체험마을 등 정부의 지원을 받 아 농촌체험관광사업을 하고 있는 마을에 대해 우선 지원 - 마을별(행정리)로 계획을 수립하여 시장 군수와 협약을 체결하고, 협 약내용 이행 점검 평가에 기초하여 보조금 지급 농촌경관의 효율적 활용으로 농촌관광 등 농외소득원 확충 - 도시민에게 여가 휴식공간을 제공하고, 체험할 수 있는 농촌관광인프 라를 조성하여 농촌관광 활성화 유도 - 강원 평창 메밀꽃축제 등과 같이 관광객 유치를 위한 관광이벤트 상품으로 조성하여 지역축제 활성화 유도 시범사업은 3년간( 05-07)시행하고 08년부터 전국단위로 시행 3.4 지급대상 토지에 경관작물(유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등)을 식 재함으로써 아름다운 농촌경관을 유지 개선하고 도농교류활성화에 활용 할 수 있는 지역 - 농촌다움을 유지하면서 보전가치가 있는 경관자원을 보유하고 있는 지역 - 녹색농촌체험마을 등 정부 지원을 받아 농촌관광사업을 시행하고 있는 지역 - 지역별로 특색 있는 경관작물을 재배하여 농촌경관개선에 도움이 된다 고 시장 군수가 인정하는 지역 시범사업 대상지 선정 - 지자체의 자체평가에 의한 추천결과를 바탕으로 농림부에서 경관보전 직불평가위원회를 구성하여 대상지역을 선정 각 도별로 지역균형발전측면을 고려하여 사업물량을 배정 경관작물 식재 및 관리계획, 농촌관광과의 연계 계획의 타당성 등을 고려 경관작물을 식재한 지역의 집단화된 규모는 1ha이상으로 하고, 마을 단위로 3ha이상 - 집단화란 필지끼리 연접하여 있어야 함. 다만, 도로, 하천, 수로, 임야 등의 지형지물에 의해 떨어졌으나, 영농의 일체성이 유지되는 경우는 예외로 함.

13 3. 경관보전직불제 시범사업 3.5 지급기준 지급단가 -2005년도 지급단가 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등 : 170천원 /10a - 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등 경관작물은 조수익에 서 경영비를 제외한 소득이 거의 없으므로 재배면적이 많으면서 소득 이 낮은 보리의 기준과 밭의 임차료등을 참고하여 결정 - 지역별 특성을 감안하여 지자체에서 추가 지원 가능 지급방식 - 시장 군수는 지급액을 결정하여 농가별로 지급 - 마을별(행정리)로 경관관리계획을 수립하여 시장 군수와 경관협약을 체결하고, 경관협약 내용 이행 여부 점검 후 지급 -1년에 2회 식재시 2회 지급 가능 - 가을에 식재 및 파종하는 작목에 대해서는 50%는 파종 및 식재 후 당 해연도 예산계획에서 지급하고, 50%는 익년도 예산에 반영하거나 이월 하여 관리상태 이행 점검후 지급 3.6 지급요건 - 지급개시년도부터 사업기간동안 경관협약에 명시된 내용을 성실히 이행하 고 대상 토지에 경관작물 식재 및 양호하게 관리하여 농촌경관개선에 기여 - 경관작물식재 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등 경관작물을 식재 해당 토지의 토양, 토질, 배수상태에 맞는 경관작물을 식재 - 성실한 재배관리 작목의 생육에 적정한 시비 및 제초작업 작목이 잘 생육하여 좋은 경관을 유지할 수 있도록 파종 및 식재 관 리 상태가 양호

14 경관보전직불제의 현황과 과제 작목이 병충해를 입지 않도록 병충해 방지 노력 작목의 생육에 양호한 토양 수분 조건 유지를 위한 관개 및 배수작업 - 작물수확 후 농지정비 작물 수확 후에는 경관이 나쁘지 않도록 수확물 및 토지를 잘 정비 - 경작지 주변의 경관개선을 위한 공동작업(수시) 유휴지 관리, 꽃길조성, 주변숲 정리, 담장정비, 논두렁 보수, 수로정비 등 다만, 태풍 등 천재지변으로 인하여 재배관리가 제대로 되지 않았을 경우에는 시장 군수가 판단하여 지급가능 3.7 사업추진체계 <업 무 흐 름> <시기> <주 요 내 용> 지침 시달 홍보 (2월) 경관보전직불제시행지침시달(농림부) 사업설명 및 홍보(시 군, 읍 면) 참여신청서 작성(주민) 경관직불제 대상지역 (3월) 마을단위 추진위원회 구성 대표선정 신청 대상지역 신청(시 군 시 도 농림부) 대상지역 선정(농림부) 대상지역 선정 (4월) 대상자 적격여부 확인(읍 면) 협약 체결 이행상황 점검 보조금 지급 보조금 지급대상자 선정 통지(시 군) 지자체와 경관보전직불추진위원회와의협약 체결 (5월) - 협약체결 결과 10일이상 공고 파종~ 수확기 이행 점검후 이행여부 점검(시 군) - 협약내용 준수 여부 보조금 지급(시 군)

15 4. 유사직접지불제와의 비교 분석 4. 유사직접지불제와의 비교 분석 4.1 친환경농업직접지불제 1) 개 요 이 제도는 친환경농업을 경영하는 농업인에게 정부가 생산자에게 직접소 득을 보조하는 직접지불제도로서 친환경농업을 육성함으로써 농촌환경을 보전하고 안전한 농산물의 생산을 장려하기 위해 1999년에 처음으로 친 환경 농업직불제를 도입하였음. 2001년도까지 3년간 상수도보호구역 등 환경규제지역 내에서 친환경농업을 이행하는 농업인에게 직불금을 교부하였으며, 2002년부터 친환경농산물 인 증 농가를 대상으로 지원을 강화하여 전국으로 확대 시행중에 있음. 2) 경관보전직불제와의 비교 검토 친환경농업직불제가 WTO농업협정에 의한 환경계획에 따른 지불이라는 점에서 경관보전직불제와 유사함. 친환경농업직불제가 저농약 및 무농약 친환경 농법으로 농업경영을 하는 농가에 대하여 소득 손실에 대한 지원인 반면, 경관보전직불제는 소득작 목 대신 경관작목 식재에 따른 소득손실에 대한 지원이라는 측면에서 차 이가 있음. 환경보전을 위한 농법은 소득손실을 유발하므로 WTO규정에서 지원할 수 있도록 명시하고 있으며, 이러한 지원은 환경보전 관리 노력에 대하 여 확대해 나갈 필요가 있음. 농촌의 아름다운 경관을 보전하여 도시민에게 마음의 휴식처 및 위안감 과 평온감을 느끼게 하는 등 정신건강을 추구하려는 욕구에 부응하기 위 한 관광자원의 기능을 할 수 있으므로, 공공재로서의 국민의 자산인 농촌 경관을 관리 보전하여 가치를 높여 나가야 할 것임. 친환경농업직불제와 경관보전직불제는 환경보전을 위한 목적을 가지고

16 경관보전직불제의 현황과 과제 지원하는 제도이지만, 친환경농업직불제는 환경농업을 확대시켜 국민의 육제적 건강에 기여하는 측면이 많고, 경관보전직불제는 그린투어리즘과 연계시킬 수 있어 국민정신건강에 기여하는 측면이 강함. 이러한 직불제는 국민 건강과 관련된 정책인 만큼 적정한 수준의 지원으 로 제도가 잘 정착될 수 있도록 해야 할 것임. 3) 친환경농업 직접지불제와 경관보전직불제와의 중복성 및 상충성 99년부터 상수원보호구역 등 환경규제지역내에서 친환경농업을 이행하는 농업인을 대상으로 일반농법과 친환경농법과의 소득차이에 해당하는 금 액에 대하여 보조금으로 지원하는 제도로서 WTO협정중 정부의 환경계 획에 따른 환경조건이행에 따른 소득손실 또는 추가비용내에서 정부에서 보조금으로 지원하는 제도임. WTO협정중 환경조건이행에 대한 지원이라는 측면에서는 경관보전직불 제와는 유사한 점이 있으나, 친환경농업직불제는 농가 소득을 올리기 위 한 영농을 할 때 환경조건 이행에 대한 추가비용에 대한 지원인 반면, 경 관보전직불제는 소득이 되지 않는 경관작물식재 등 경관보전 창출을 위 한 특정조건 이행이라는 측면에서 차이가 있음. 친환경농업직불제와 경관보전직불제는 외국의 친환경직불제와 유사하다 고 할 수 있으나, 이행조건이 다르므로 정책상의 중복성과 상충성은 없다 고 사료됨. 따라서, 친환경농업을 실천하는 농업인이 경관보전직불제의 보조금도 지 원받을 수 있다고 판단됨. 4.2 친환경축산직불제와의 비교 분석 1) 개 요 이 제도는 축산분뇨의 방치, 무단방류 등으로 인한 토양 수질오염 및 악 취 발생 문제, 질병발생 등으로 국민들의 비판 여론이 높아지고 축산물의

17 4. 유사직접지불제와의 비교 분석 위생 안전성에 대한 소비자의 관심 증대로 축산업을 환경과 조화시킴으로 써 환경을 보전하고, 축산물의 안전성과 소비자의 신뢰를 확보하기 위해 친환경축산프로그램을 준수하는 농가의 소득감소분 또는 추가비용을 보전 해주는 제도로 WTO협정에 의한 환경보전 직불에 해당된다고 할 수 있음. 지급조건으로는 소의 경우 일정면적 이상 조사료포 확보, 발생분뇨의 60%이상을 사료포에 환원할 때, 돼지 닭의 경우 사육밀도를 축산업등록 제 기준보다 20~30% 완화, 발생분뇨를 퇴비화하여 적법하게 전량 처리 할 때 소득감소 또는 추가비용의 50%를 지원하며, 경관보전 및 환경개선 을 위한 조경수를 식재할 시에는 15천원 이내/그루를 지원함. 04~ 05년 1000호에 대하여 시범사업을 실시한 후 확대시행 계획에 있음. 2) 경관보전직불제와의 비교 분석 농촌환경의 오염원인 축산분뇨의 감축을 통하여 쾌적한 농촌환경을 조성 하고, 환경부담을 경감시켜 사회적 편익 증대를 도모하려는 친환경축산직 불제는 환경보전이 목적이라는 측면에서는 경관보전직불제와 유사하다고 할 수 있음. 농촌환경을 자연환경, 생활환경 등으로 구분할 때, 친환경축산직불제는 생활환경의 개선을 통하여 자연환경을 쾌적하게 한다고 할 수 있음. 경관보전직불제는 자연환경을 잘 보전하고 아름답게 가꾸어 쾌적한 생활환 경을 조성하고, 아울러 도시민이 찾을 수 있는 농촌공간을 창출하여 도시 자본을 끌어들일 수 있도록 하는 그린투어리즘 활성화를 위한 목적을 가지 고 시행하려는 제도라는 측면에서는 친환경축산직불제와는 차이가 있음. 그러나, 두 제도 모두 쾌적한 농촌환경을 가꾸어 살기 좋은 농촌공간을 조성 하여 환경보전 국토보전의 목적을 갖는 측면에서는 유사하다고 할 수 있음. 두 제도는 참여하는 농가가 지급요건을 성실히 이행할 때 목적을 달성할 수 있으며, 제도정착이 원만하게 될 것임. 친환경축산직불제는 농촌경관의 유지 보전의 목적도 함께 수행하는 역 할을 함으로써 농촌경관보전직불제와 유사한 측면이 있으므로 경관보전

18 경관보전직불제의 현황과 과제 직불제는 친환경축산 직불제와 중복 상충이 되지 않는 방향으로 추진되 는 것이 바람직할 것임. 4.2 조건불리지역 직불제와의 비교 분석 1) 개 요 본 제도는 영농조건이 불리하여 농업생산이 크게 위축되고 그 결과 지역 사회의 유지 문제가 심각할 것으로 예상되는 지역에 대하여 지역사회 및 농업의 다원적 기능 유지를 목적으로 침체된 농촌마을의 활성화를 위해 보조금을 지원하는 제도임. 또한, 본 제도는 경사도등 객관적 구분지표를 통해 선정된 마을내 실경작 자가 경작하는 농지 및 초지에 대하여 마을협약 및 마을공동기금조성, 폐 비닐 농약병 수거 등 농지관리의무를 실천하는 농가에 보조금을 지급함 으로써 조건불리지역의 입지조건에 맞고 특색 있는 농촌지역 발전 및 활 성화를 통해 지역사회를 유지함과 동시에 국토보전과 지역경관유지를 위 해 토양보전 등 농업의 다원적 기능 유지에도 기여함을 목적으로 함. 2) 경관보전직불제와의 비교 분석 조건불리지역 직접지불제는 영농조건이 불리함에 따른 소득손실에 대한 지원으로 WTO농업협정 지역지원계획에 따른 지불에 해당됨. 자연적 조건의 불리로 인해 사회 경제적으로 불리한 여건으로 지역사회 의 유지가 어려운 지역에 지원되는 제도로써 조건불리지역의 유지 보전 을 통하여 국가 전체의 공익적 기능을 발휘케 하여 국토보전 환경보전 에도 기여함. 경관보전직불제는 아름다운 농촌경관을 잘 가꾸어 궁극적으로는 국토보 전 환경보전에 기여한다는 측면에서는 조건불리지역 직불제와 유사한 측면이 있으나, 자연조건불리에 따른 소득손실에 대한 지원이 조건불리지 역 직불제의 근본 논리라면 경관보전직불제로 아름다운 농촌경관을 잘

19 4. 유사직접지불제와의 비교 분석 가꾸는데 따른 소득손실과 추가비용이라는 측면에서 근본적으로 차이가 있다고 할 수 있음. 물론, 조건불리지역 직불제가 해당지역의 농촌경관보전에도 기여하는 부 수적인 효과가 있으나, 근본적인 취지와 목적에서 경관보전직불제와는 다 르다고 할 수 있음. 경관보전직불제는 기 시행중인 조건불리지역 직불제와 상충 중복성이 없는 방향으로 추진하는 것이 바람직함. 지급기준도 경관보전 및 창출에 따른 소득손실 및 추가비용에 한정하여 시행하는 것이 국민적인 공감대 형성이 가능할 것이라 사료됨. 3) 조건불리지역직불제와 경관보전직불제와의 중복성 및 상충성 조건불리지역 직불제는 영농조건이 불리하여 농업생산이 크게 위축되고 그 결과 지역사회의 유지 문제가 심각할 것으로 예상되는 지역에 대하여 영농조건불리에 따른 생산비의 차액을 지원하여 지속적으로 영농활동을 함으로써 지역사회유지와 국토보전 및 농업의 공익적 기능 유지를 위해 보조금을 지원하는 제도임. 본 제도는 WTO농업협정상 부속서 2의 13에 의해 법 또는 규정에 명백 하게 규정되고 중립적이고 객관적인 기준에 기초하여 낙후되었다고 간주 되는 경제적 행정적 동일성을 갖춘 명백히 지정된 지리적 구역의 생산 자에 한정하여 생산에 대한 비용이 커 소득이 손실이 생기는 부분에 대 하여 보조금을 지원하는 제도임. 경관보전직불제는 WTO농업협정 부속서 2의 환경계획에 따른 지불로 환 경보존계획의 일환으로 생산방법 또는 투입요소에 관련된 조건이행에 따 라 발생하는 추가 비용 또는 소득손실을 보조금으로 지원하는 제도임. 조건불리지역 직불제가 영농조건불리에 따른 추가비용 또는 손실이라면 경관보전직불제는 환경보전계획 이행에 따른 추가비용 또는 손실이므로 중복된다든지 상충되지 않음. 조건불리지역에서 경관의 보전 및 창출을 위해 메밀, 유채 등을 재배할

20 경관보전직불제의 현황과 과제 경우는 조건불리지역직불제의 보조금 지원도 받을 수 있고, 경관보전직불 제 보조금도 받을 수 있음. 그런데, 조건불리지역 직불제의 경우 마을공동기금을 조성하여, 폐비닐 농약병 수거, 농지주변 제초작업, 등고선 재배, 체험농원 설치, 도시지역 과의 자매 결연, 향토축제 개최, 주말농원 설치, 주말농장, 마을활성화를 위한 전문가와 컨설팅, 농촌경관유지(경관작물 식재 등), 꽃길조성, 토양 유실 방지 농업(승수로 초생대 설치 등), 겨울철 사료 녹비 작물재배 등 을 하도록 되어 있으며, 이러한 지급조건중 농촌경관유지를 위한 경관작 물 식재, 꽃길조성 등은 농지에 경관작물을 재배한다기 보다는 공한지, 잡종지, 하천 및 제방변, 도로변, 마을주위 등에 경관작물을 식재하여 농 촌경관개선을 도모한다는 것을 의미함. 현실적으로 조건불리지역 직불금 으로 농지에 소득작물을 심지 않고, 경관작물을 심는다는 것은 지원금액 이 작아 거의 불가능하다고 판단되기 때문임. 따라서, 조건불리지역 직불제의 지급요건에 해당하는 지역에 농촌경관보 전 창출을 위한 경관작물 식재는 공한지, 하천부지, 제방 및 도로변, 마 을주위 등 농지로서 역할을 하기 어려운 토지에 경관작물을 심어 경관을 개선시키는 것으로 해석해야 하므로 전, 답, 과수 등 농지에 경관작물을 심을 때 소득손실에 대하여 보조금을 지원받는 경관보전직불제와는 상충 되거나 중복되지 않음. 지급대상에 있어 조건불리지역 직불제는 경사도등 물리적 인자와 인구밀 도 등 사회적 인자에 의하여 조건불리지역으로 지정된 지역에서 영농을 하는 경작자에게 지급을 하고 경관보전직불제는 준농촌지역을 포함하여 농촌지역에서 유채, 메밀 식재 등으로 경관의 보전 창출하는 경작자에게 지원하는 것으로 지원 받는 대상이 동일인 일 수도 있고 아닐 수도 있으 나, 동일인일 경우에도 조건불리성을 가진 지역에서 경관보전 활동을 할 경우는 동시에 지원을 받을 수 있음.

21 4. 유사직접지불제와의 비교 분석 4.3 쌀소득보전직불제중 고정형과의 비교 분석 쌀소득보전직불제중 고정형은 논농업 실경작자에게 논의 형상과 공익적 기능 유지 의무 및 농약을 적정하게 사용하는 친환경적 영농 실천 의무 를 이행할 때 보조금을 지원받는 제도로써 외국의 환경 관련 직불제와 유사한 측면이 많음. 쌀소득보전직불제중 고정형은 논의 홍수방지, 토양유실방지 등 공익적 기 능과 환경농업 실천에 따른 지원이고 경관보전직불제와는 목적과 취지가 다르므로 논에 경작작물을 심을 경우에도 경관보전직불제의 지원을 받는 것이 타당한 것으로 사료됨. 쌀소득보전직불제중 고정형의 목적과 취지는 논의 공익적 기능 유지와 친환경농업 실천에 따른 지원이고, 경관보전직불제은 농촌경관의 보전 창출에 대한 지원이므로 서로간의 중복성과 상충성이 없다고 판단됨. 4.4 쌀생산조정제와의 비교 분석 쌀생산조정제는 효과적인 생산감축을 통해 쌀 수급 균형을 도모하기 위 해 벼를 재배하던 농지에 상업적 작물재배를 중단함으로써 쌀생산을 감 축하기 위한 정책임. 현행 쌀생산조정제는 쌀생산의 감축을 위한 목적을 실현하기 위하여 시행 하였지만, 비진흥지역 고령농, 소농 중심으로 참여함으로써 생산조정효과 미흡 및 구조조정 저해, 조건불리지역에서는 삼림화가 진행되어 농지의 형 상유지가 불가, 우량농지의 황폐화로 농촌경관훼손 등의 문제점이 야기됨. 쌀생산조정제는 쌀생산 감축을 위해 쌀생산으로 얻을 수 있는 소득손실 을 보상하는 제도로써 경관작목식재에 따른 소득손실 보상과 개념적인 측면에서는 중복성이 내재해 있음. 쌀을 생산하지 않음으로 인한 소득손실과 소득작목 대신 경관작목을 식 재함에 따른 소득손실은 유사개념이므로 서로 중복되는 측면이 강하므로 쌀생산조정을 위해 휴경하는 농지에 경관작물을 식재할 경우는 별도의

22 경관보전직불제의 현황과 과제 개념으로 접근하는 것이 타당함. 향후 현행 쌍생산조정제의 문제점을 개선할 수 있는 새로운 대안이 마련 되어 별도의 정책으로 추진하는 것이 타당하다고 사료됨. 그런데, 쌀농사기간이 아닌 가을에서 다음해 봄까지 경관작목을 식재할 경우는 경관보전직불제 지급대상이 될 수 있다고 사료됨 5. 경관보전직불제 추진 방향 5.1 기본방향 농촌경관보전직불제는 다원적 기능 증진을 위한 농촌경관보전과 농가소 득보전을 위한 직불제를 혼합한 정책으로서 농촌경관정책임과 동시에 농 가소득보전정책이라고 할 수 있다. 즉, 농촌경관을 활용하여 농가소득보 전과 농촌관광활성화를 도모하고 동시에 지역활성화에 기여할 수 있는 정책이라고 할 수 있음. 농촌경관관리정책으로 접근한다면, 규제의 성격이 강하므로 자발적인 경 관보전 및 형성을 유도하기 위해서는 직불제 정책으로 접근하는 것이 바 람직하다고 할 수 있음. 직불제는 WTO농업협정에 정합한 정책으로 추진되어야 타국에서 폐지를 요 구한다든지, 무역에 장애가 되지 않을 것이다. 그러므로 WTO농업협정에서 규정하는 범위내의 지원금액으로 지원대상을 선정하여 사업이 추진되어야 함. 직접지불제(direct payment)란 정부가 시장기능을 통하지 않고 재정에 의하여 농가에 직접 소득보조를 하는 것을 말하며, 직접지불제는 WTO농 업협정문에 근거하여 정부의 공공재정에 의해 지불되는 보조금중 생산자 에 대한 가격지지 효과가 없는 보조금을 말하며, 환경계획에 따른 대한 지불과 지역지원계획에 따른 지불 등으로 구분할 수 있음. 환경보전계획에 따른 지불은 명백하게 정의된 정부의 환경보전계획의 일

23 5. 경관보전직불제 추진 방향 환으로 생산방법 또는 투입요소에 관련된 조건을 포함하여 특정조건 이 행에 따른 추가비용 또는 소득손실에 한정하고 있으며, 지역지원계획에 따른 지불은 낙후된 지역의 생산자에게 한정하여 객관적인 기준에 기초 하여 지정된 지역에서 농업생산을 행함으로써 발생하는 추가비용 또는 소득손실에 한정하여 지원하도록 되어 있음. 지역지원계획에 따른 지불은 2004년도부터 시범사업으로 시행중인 조건 불리지역 직불제가 대표적이며, 환경계획에 따른 지불은 친환경농업직불 제가 대표적이라고 할 수 있음. 농촌경관보전직불제는 WTO농업협정의 환경보전계획에 따른 지불 규정 에 합당한 정책으로 추진되는 것이 바람직하다고 할 것임. 그러기 위해서는 지원금액도 합리적이고 과학적으로 산정을 해야 하며, 지원금액의 산정이 가능한 범위내에서 지원을 해야 할 것이고, 단지 경치 만 아름답다고 직불금을 지원하기는 곤란하다고 판단되므로 농촌경관보 전직불제는 농촌경관의 조성 및 유지보전에 필요하다고 인정되는 대상 또는 지역에 대하여 인센티브를 통하여 보다 효율적인 경관보전을 유도 하고 농촌환경의 아름다움을 증진시켜 농촌관광, 도농교류 등을 활성화시 킴으로써 농촌지역의 활력을 증진시키는 방향으로 추진하는 것이 바람직 하다고 할 것임. 따라서, 농촌경관보전직불제의 구체적인 기본 방향은 지역별 특색 있는 경관작물을 재배하여 농촌경관을 아름답게 가꾸어 다원적 기능을 증진함 으로써 도농교류 및 지역경제활성화를 도모하고 농촌경관의 효율적 활용 으로 농촌관광 등 농외소득원을 확충하여 농가소득증진에 기여하기 위해, 농촌경관유지 및 개선에 도움이 되고, 지역축제등 농촌관광의 활성화에 도움이 되는 경관작물(예 : 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등)을 재배할 경우 농업농촌기본법상의 농촌 및 준농촌지역 중 농촌경관 이 수려한 지역과 정책의 효과를 높이기 위해 녹색농촌체험마을 등 정부 의 지원을 받아 농촌체험관광사업을 하고 있는 마을 등에 대하여 우선적 으로 지원하는 방향으로 추진되어야 할 것이라 판단됨.

24 경관보전직불제의 현황과 과제 사업시행체계는 마을별(행정리)로 계획을 수립하여 시장 군수와 협약을 체 결하고, 협약내용 이행 점검 평가에 기초하여 보조금을 지급함으로써 참여 농촌주민들이 농촌경관의 보전과 형성을 자발적으로 유도할 필요가 있음. 5.2 용어의 정의 1) 농촌경관 농촌경관은 농촌지역의 자연환경과 농업활동 그리고 농촌주민의 생활이 상호작용하여 형성된 경관을 말함. 즉, 농촌경관은 자연환경을 토대로 농 촌주민의 생활, 가치관, 사회제도, 역사와 관습, 농업기술 등의 문화적 요 소가 이입된 것이어서 그 지역 고유의 경관을 형성함. 농촌경관은 자연환경을 배경으로 농지의 형태, 촌락의 입지 및 형태, 가 옥 또는 건축물의 형태와 재료 등을 포함함. 흔히 농촌경관을 자연경관과 혼동해 사용하기도 하는데, 이것은 자연환경을 토대로 오랜 세월을 두고 인간이 조화를 이루면서 형성된 것에서 기인함. 농업의 근대화 및 도시화 과정에서 전통적 농촌경관 및 문화가 상당부분 사라져 가고 있고, 도시 공간의 과밀화와 환경오염 등 제반 도시문제가 심각해지면서 도시의 결핍 요소로서 농촌경관의 중요성이 보다 크게 인 식되고 있음. 농촌경관의 관리 및 보전은 농촌거주자의 삶의 질 측면에서 중요하게 다 루어져야 하며 특히 도시인들에게 농촌경관은 고향과 같은 편안함을 주 는 휴양 휴식의 장소적 배경으로서 농촌관광의 주요 자원이라는 인식이 높아지고 있음. 2) 경관작물 농가소득을 위한 순수 농업적 목적보다는 도시민에게 볼거리를 제공하고 체험할 수 있도록 재배하는 작물로서 경관조성에 더 큰 목적을 두는 작 물을 말함.

25 5. 경관보전직불제 추진 방향 3) 직불제 직접지불제(direct payment)는 시장기능을 통하지 않고 정부가 재정에 의해 농가에 직접 소득보조를 하는 것임. 직접지불제는 WTO 농업협정문에 근거하여 정부의 공공재정에 의해 지불 되는 보조금 중 생산자에 대한 가격지지 효과가 없는 보조금을 말하며, 환 경계획에 따른 지불과 지역지원계획에 대한 지불 등으로 구분할 수 있음. 지역지원계획에 따른 지불은 조건불리지역 직불제가 대표적이며, 환경보 전에 따른 지불은 친환경농업직불제가 대표적임. 4) 경관보전직불제 경관보전직불제는 농촌경관의 조성 및 유지보전에 필요하다고 인정되는 대상 또는 지역에 정부의 재정으로 직접 지불하는 제도임. 이 제도는 경관보전정책과 농가소득보조를 위한 직불제를 연계시키는 개 념으로서, 인센티브를 통하여 보다 효율적인 경관보전을 유도하고 농촌환 경의 아름다움을 증진시켜 농촌관광, 도농교류 등을 활성화시킴으로써 농 촌지역의 활력을 도모하기 위한 정책임. 5.3 지급대상 결정 방향 농촌경관보전직불제의 지급대상은 직불제의 기본방향에 따라 정해져야 할 것임. WTO규정에 의하면 직불제는 환경보전조건 이행에 따라 소득손실을 보 전하는 방향으로 직불금을 지원해야 하므로 농촌경관이 단지 아름답다고 아름다운 농촌경관을 지녔다고 직불금을 지원받기는 곤란하다고 사료됨. 아름다운 경관을 잘 관리하기 위한 접근은 별도의 정책으로 추진을 하고 농촌경관보전직불제는 직불제의 성격에 맞게 지급대상이 정해져야 할 것 이라 사료됨. 따라서, 지급대상은 1토지에 경관작물(유채, 메밀, 코스모스, 해바라기,

26 경관보전직불제의 현황과 과제 목화, 야생화 등)을 식재함으로써 아름다운 농촌경관을 유지 개선하고 도농교류활성화에 활용할 수 있는 지역, 2농촌다움을 유지하면서 보전가 치가 있는 경관자원을 보유하고 있는 지역, 3녹색농촌체험마을 등 정부 지원을 받아 농촌관광사업을 시행하고 있는 지역, 4지역별로 특색 있는 경관작물을 재배하여 농촌경관개선에 도움이 된다고 시장 군수가 인정 하는 지역 등으로 한정하여 지원하는 것이 WTO협정을 준수하는 바람직 한 방향이라 할 것임. 대상지는 지자체의 자체평가에 의한 추천결과를 바탕으로 농림부에서 경 관보전직불평가위원회를 구성하여 대상지역을 선정하며, 각 도별로 지역 균형발전측면을 고려하여 사업물량 배정, 경관작물 식재 및 관리계획, 농 촌관광과의 연계 계획의 타당성 등을 고려하여 선정함. 경관작물을 식재한 지역의 토지는 일정한 면적이 집단화되어 경관적으로 연속성이 있어야 경관창출효과가 있을 것이므로 일정한 지역에서 경관의 연출효과가 있도록 집단화되어 경관 형성의 효과가 농촌관광과 연계가 가능하도록 하여 도농교류가 활성화되는 방향으로 추진해야할 것임. 5.4 지원수준 결정 방향 경관보전직불제 지원 수준은 정책의 목적을 효과적으로 달성할 수 있고, 참여농가의 기대소득을 감안한 적정수준이 되어야 함. 소득작목을 심는 대신에 소득이 되지 않는 경관작목을 심는데 대한 소득 손실 및 추가비용을 지원하는 제도로서 적정수준의 소득보전을 통하여 농가들의 자발적인 참여를 유도할 수 있는 수준의 지원이 요구됨. 소득작목은 기후, 토양특성, 용수공급상황, 경사도 등 지형특성 등에 따라 지역별로 다양하며, 또한 농가들의 영농패턴, 그 지역의 작부체계 등에 따라 차이가 있으므로 다양한 소득작목에 대하여 지원금액을 접근하기란 현실적으로 무리가 있을 것으로 판단됨. 본 제도는 경관작목을 식재하여 농촌관광과 연계하여 농촌의 활성화를 도모하고자 하는 제도로서 농촌활성화정책의 추진 방향에 따라 지역별로

27 5. 경관보전직불제 추진 방향 다양한 경관작목의 선택이 이루어질 것이므로 다양한 경관작목에 따라 지원수준을 결정하는 것도 현실적으로 가능하지 않다고 판단됨. 따라서, 지역별로 다양한 소득작목과 경관작목을 모두 고려하여 지원수준 을 결정하기란 현실적으로 곤란하므로 중앙정부에서는 가장 보편적인 지원 수준을 결정하여 지원을 하고, 각 지역별 특성을 고려한 추가적인 부분은 지자체에서 판단하여 추가지원여부를 결정하는 것이 좋을 것이라 사료됨. 1) 경관보전직불제의 지원금액 결정 방법 경관보전직불제는 소득작목 대신 소득이 되지 않는 경관작물 재배에 따 른 소득손실을 지원하는 제도이므로 우선 기대소득을 산정하여야 하며, 기대소득을 산정하는 방법은 몇가지로 정리할 수 있음. 1. 쌀을 포함한 식량작물과 과수, 채소 등 전체 소득작물의 소득을 전국 평 균하는 방법 2. 식량작물만의 소득을 전국 평균하는 방법 3. 지역별 식량작물의 소득을 지역별로 평균하는 방법 4. 밭작물의 소득을 전국 평균하는 방법 5. 지역별 밭작물의 소득을 지역별로 평균하는 방법 6. 지역별 소득작목의 소득을 지역별로 평균하는 방법 7. 전국적으로 대표작목을 선정하여 평균소득을 산정하는 방법 8. 지역별로 대표작목을 선정하여 평균소득을 산정하는 방법 9. 임차료를 이용하는 방법 등이 있음. 상기 9가지외에 다양한 방법이 있지만, 행정의 효율성, 실현가능성, 예산 절감, 민원예방, 정책의 목적달성 가능성 등을 종합적으로 검토하여 전국 적으로 대표작목을 선정하여 평균소득을 산정하는 방법이 타당한 대안이 라고 판단됨. 지역별 다양한 소득작목과 기후, 토양조건, 영농조건, 재배관행 등이 지역 별로 차이가 많아 각 소득작목별, 경관작목별로 각각의 지급단가를 설정

28 경관보전직불제의 현황과 과제 하기란 현실적으로 불가능하여 대표작목을 선정하여 평균소득을 산정하 는 방법을 선택하는 것이 현실적으로 타당하다고 판단됨. 또한, 외국의 경우, 일본의 중산간지역 직불제 지급단가를 결정할 때도 일본에서 밭작물로 많이 재배되고 있는 밀을 대표작물로 선정하여 지급 기준을 결정한 사례가 있음. 2) 경관보전직불제시법사업 지급단가 결정 방향 경관보전직불제시범사업 지원 수준은 정책의 목적을 효과적으로 달성할 수 있고, 참여농가의 기대소득을 감안한 적정수준이 되어야 할 것임. 소득작목 대신에 소득이 되지 않는 경관작목을 심는데 대한 소득손실 및 추가비용을 지원하는 제도로서 적정수준의 소득보전을 통하여 농가들의 자발적인 참여를 유도할 수 있는 수준의 지원이 요구됨. 소득작목은 기후, 토양특성, 용수공급상황, 경사도 등 지형특성 등에 따라 지역별로 다양하며, 또한 농가들의 영농패턴, 그 지역의 작부체계 등에 따라 차이가 있으므로 다양한 소득작목을 고려하여 지원금액을 산정하기 란 현실적으로 불가능함. 본 제도는 경관작목을 식재하여 농촌관광과 연계하여 농촌의 활성화를 도모하고자 하는 제도로서 농촌활성화정책의 추진 방향에 따라 지역별로 다양한 경관작목의 선택이 이루어질 것이나 다양한 경관작목에 따라 지 원수준을 결정하는 것도 현실적으로 불가능하다고 사료됨. 따라서, 지역별로 다양한 소득작목과 경관작목을 모두 고려하여 지원수준 을 결정하기란 현실적으로 곤란하므로 중앙정부에서는 가장 보편적인 지 원수준을 결정하여 지원을 하고, 각 지역별 특성을 고려한 추가적인 부분 은 지자체에서 판단하여 추가지원여부를 결정하는 것이 타당한 대안이라 고 판단됨. 5.5 지급기준 결정 방향 2005년도부터 시행하는 시범사업시 지급기준은 유채, 메밀, 코스모스, 해

29 5. 경관보전직불제 추진 방향 바라기, 목화, 야생화 등을 재배할 경우 300평당 170천원이 지급되는데, 이 지급기준은 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등 경관작물 은 조수입에서 경영비를 제외한 소득이 거의 없으므로 재배면적이 많으 면서 소득이 낮은 보리의 기준를 지급단가로 결정하여 지원하기 때문임. 보리를 지원기준으로 결정하게 된 근거는 보리가 밭작물중에서 2번째로 재배면적이 많으면서 재배관리가 용이하고 위험성이 적어 각 지역에서 재배를 하고 있는 작목임과 동시에 소득이 낮은 편에 속하지만, 재배로 인한 기대소득이 보다 안정적임. 또한, 보리는 전통적이고 일반적인 밭작목임과 동시에 기후와 토양조건, 영 농조건 등에 영향을 적게 받는 작목으로 소득이 낮지만 아직도 재배를 하 고 있다는 것은 농민들의 밭작목에 대한 기대소득이 보리정도의 소득을 기 대하는 지역이 많기 때문이며, 지역별 작목별 소득은 지역별 작황, 외국 수입농산물의 가격 및 수량 등에 따라 시기별로 크게 변할 수 있으므로 경 관작목별, 지역별로 지원단가를 달리하기란 현실적으로 무리가 있을 뿐만 아니라 행정의 효율적인 추진과 지역별 지원수준 차등화에 따른 민원예방 등을 감안하여 시범사업에서는 보리류중에서 가장 낮은 겉보리의 소득 수 준을 기준으로 결정하고 지역별 특성을 감안하여 지자체에서 추가 지원하 도록 하는 것이 현실적으로 타당한 대안으로 판단되었기 때문임. 향후 본 사업 시행시에는 과학적인 측면과 정책적인 측면 사업의 시행 가능성등을 종합적으로 검토하여 WTO협정을 준수하는 방향에서 사업의 시행가능성을 고려하여 결정하여야 할 것이라 사료됨. 5.6 이행요건 결정 방향 직불제는 객관적인 기준에 의해 지급대상자가 환경보전을 위해 제시된 이 행조건을 성실하게 이행할 때 보조금을 지원하는 제도임. 이행조건을 너무 까다롭게 설정하는 것도 수혜자의 불만과 제도의 목적을 달성할 수 없으며, 그렇다고 이행하기가 너무 쉬우면 도덕적 해이가 발생할 가능성이 많음. 따 라서, 경관의 보전 및 관리 효과가 발생하여 지역의 활성화에 기여할 수 있

30 경관보전직불제의 현황과 과제 는 방향으로의 이행조건의 명시가 필요하므로 지급개시년도부터 사업기간 동안 경관협약에 명시된 내용을 성실히 이행하고 대상 토지에 경관작물 식 재 및 양호하게 관리하여 농촌경관개선에 기여할 경우에 지급이 되어야 함. 경관작물은 해당 토지의 토양, 토질, 배수상태에 맞는 경관작물을 식재하고, 작목의 생육에 적정한 시비 및 제초작업, 작목이 잘 생육하여 좋은 경관을 유지할 수 있도록 파종 및 식재 관리 상태가 양호하고, 작목이 병충해를 입 지 않도록 병충해 방지 활동을 하며, 작목의 생육에 양호한 토양 수분 조건 유지를 위한 관개 및 배수작업 등을 통하여 성실한 재배관리를 할 때 경관조 성효과가 잘 나타나므로 이러한 내용을 이행조건으로 정하면 좋을 것임. 작물 수확 후에 바닥정리를 하지 않으면 경관이 오히려 나빠질 수 있으므로 경관이 나쁘지 않도록 수확물 및 토지를 잘 정비하고, 경작지 주변의 경관 개선을 위한 유휴지 관리, 꽃길조성, 주변숲 정리, 담장정비, 논두렁 보수, 수 로정비 등 공동작업도 수시로 할 수 있도록 이행조건을 정해야 할 것임. 5.7 사업추진체계 사업추진체계는 기본적으로 지자체인 시군에서 주관하여 시행하는 방향 으로 하는 것이 지역의 특성을 잘 반영할 수가 있음. 그런데, 시군에서 자율적으로 시행하다보면 제도의 목적과 취지에 벗어나는 경우가 발생할 가능성도 있으므로 중앙정부에서 적절한 지도를 할 수 있는 방향으로 사 업시행체계가 이루어지면 좋을 것임. 구체적인 사업시행체계를 제시하면 다음과 같음. 농림부장관은 농촌경관보전직불제사업시행지침을 작성하여 지자체에 배 부하고, 지자체는 지침에 따라 사업을 시행하면 됨. 사업신청에 있어서는 농촌경관보전직불제에 참여하고자 하는 농업인은 마을별 경관보전직불추 진위원회를 구성하고 추진위원장 중심으로 사업신청서를 작성하여 읍 면 동에 제출함. 사업신청서에는 경관작물 식재 계획, 경관관리 및 농촌 관광과 연계 계획 등 농촌활성화계획이 포함되어야 할 것임. 읍 면 동장은 추진위원회로부터 사업신청서가 제출되면 대상토지의 적격여

31 년도 시범사업 모니터링을 통한 향후 과제 부, 신청자격, 경관작물 식재 및 관리 계획 등을 지적도, 농지원부, 토지대장 등 을 통하여 확인하고 확인결과 및 신청토지의 위치도를 작성하여 시장, 군수에 게 제출하며, 시장 군수는 읍 면 동을 통해 신청 받은 사업신청지역중 대상 지역 요건에 적합한 마을을 선정하여 시 도지사에게 제출하고 시 도지사는 평가의 객관성 공정성 전문성을 확보할 수 있도록 필요시 외부전문가를 포 함한 평가위원회를 구성하여 대상지로 적합한 마을을 선정하면 좋을 것임. 농림부장관은 시 도지사의 추천결과를 바탕으로 외부전문가를 포함한 경관보 전직불평가위원회를 구성하여 대상지를 선정하고 선정된 대상지를 시 도지사 에게 통지하면, 시 도지사는 시장 군수에게 통지하고, 시장 군수는 경관보 전직불제 대상으로 확정된 농가들이 참여하여 구성한 경관보전직불추진위원회 와 경관보전직불제 협약을 체결하고 시 군 구 및 해당 읍 면 동 게시판 또는 인터넷 등에 공고하여 사업신청자가 공람을 할 수 있도록 해야 함. 경관보전직불제 협약을 체결한 자는 사업기간동안 협약에 명시된 토지를 대상으로 성실하게 재배관리를 해야하고 수확후에는 경관이 나쁘지 않도 록 구역내 수확물과 토지를 잘 정비해야 하며, 보조금은 이행여부점검 결 과에 의거 지급을 하고, 점검은 시 군 자체점검 계획을 수립하여 신청인 에 대한 의견청취 및 현지조사를 통하여 실시함 년도 시범사업 모니터링을 통한 향후 과제 경관보전직불제시범사업 추진 현황 농촌의 경관을 아름답게 가꾸기 위해 지자체와 마을간 협약을 체결하고 농지 에 일반작물 대신 경관작물을 재배하는 경우 소득손실액을 보조금으로 지급 - 05~ 07(3년간) 시범사업을 추진하면서 추진방안을 보완 *경관작물 : 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야생화 등 다년생작물, 곡물, 목본류, 사료 및 녹비작물은 원칙적으로 제외

32 경관보전직불제의 현황과 과제 - 05년 예산현황 : 600백만 원(사업비560(470ha), 행정경비40) * 지급단가 : 170만원/ha(국고 70%, 지방비 30%) 05대상지역 신청 및 선정현황 - 사업추진계획수립 통보(3.21), 지자체 담당 공무원 교육(3.29), 홍보리 후렛 배부(3.31, 2천부) 및 시행지침시달(4.1) 등 -9개 시 도에서 총 648ha를 신청, 이중 하절기 작물(142ha) 및 유채 (328ha) 등 05 대상지역 470ha기 선정(6.7, 8.2) 외부전문가와 합동으로 현지조사(5.18~21, 7.11~20) - 녹색농촌체험, 농촌마을종합개발 등 농촌관광과 시너지효과를 제고하 고, 도 농 교류 등에 활용 가능한 지역 등을 우선 선정 집단화 규모 미충족 지역 및 사업효과를 기대하기 어려운 지역은 제 외, 대규모 지역은 적정 면적으로 조정 년도 시범사업 모니터링을 통한 향후 과제 2005년도 시범사업시 모니터링은 강원도 평창 봉평, 충남 홍성 궁리, 전 북 고창 선동리, 송현리 등 4개소에 대하여 실시를 하였으며, 모니터링 결과를 바탕으로 향후 해결해야 할 과제에 대하여 논하고자 함. 2005년 경관보전직불제 시범사업 모니터링 대상지 현황 도 군 위치 면 적 읍면 리동 (m2) 경관작물 계 3 4개소 973,112 강 원 평창군 봉평 원길 무이 284,038 메밀 창동 충 남 홍성군 서부 궁 72,418 코스모스 (유 채) 전 북 고창군 공음 선동 632,372 메 밀 부안 송현 64,477 들국화

33 년도 시범사업 모니터링을 통한 향후 과제 1) 경관보전직불제 추진 방향에 대하여 경관보전직불제의 추진 방향에 대하여 경관작물을 확대해야 한다는 의견 과 돌담정비등 농촌마을경관정비에 대해서도 직불금을 지원해야되지 않 겠는가라는 의견이 개진되었음. 물론 경관작물도 확대를 하고, 돌담등 마을내 경관을 관리하는데 있어서 도 보조금을 지원할 필요성도 있음. 그런데, 경관보전불제는 WTO협정문 에 근거한 정부의 공공재정에 의해 지불되는 보조금중 생산자에 대한 가 격지지 효과가 없는 보조금을 말하며, 환경보전에 따른 지불은 명백하게 정의된 정부의 환경보전계획에의 일환으로 생산방법 또는 투입요소에 관 련된 조건을 포함하여 특정조건 이행에 따른 추가비용 또는 소득손실에 한정하도록 되어 있으므로 WTO협정에 합당하도록 추진되어야 하므로 돌담등의 정비에 관해서는 경관보전정비사업등 지역개발 사업으로 추진 하는 것이 타당할 것임. 또다른 대안으로는 경관보전직불금중에서 공동기금을 조성하여 공동기금 을 마을내 돌담등의 경관정비에 사용하는 방법이 대안이 될 수 있음. 향 후 경관보전직불 대상지가 확대되면 일부(30%정도)를 마을공동기금으로 조성하여 마을내 경관도 보전하는 방법으로 접근하는 것도 좋을 것임. 그 렇게 되면 공동체의식의 함양과 마을내 활력 증진에도 기여를 할 수 있 을 것으로 판단됨. 2) 지급대상에 대하여 경관보전직불제 시범사업은 토지에 경관작물, 즉 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 목화, 야샹화 등 소득이 되지 않는 작목을 식재하여 농촌경관 을 유지 개선하고 도농교류 및 농촌관광 활성화에 활용될 수 있는 지역 에 지원되고 있는데, 대상작목을 소득이 되는 작목으로 확대하자는 의견 이 제기되었음. 물론, 소득이 되는 작목을 심는 것이 농민들로 봐서는 유리할 수 있음. 그런데, 소득이 되는 작목도 많이 심으면, 공급과잉으로켜 가격을 하락시

34 경관보전직불제의 현황과 과제 켜 기존에 재배지역이 피해를 볼 수도 있음. 소득이 되는 작목은 구태여 직불금을 지원하지 않아도 될 뿐 아니라 얼마를 지원하는 것이 타당한지 는 별도의 검토가 필요함. 지역별 다양한 작목에 대해 소득이 얼마를 올 릴 수 있는지에 대한 검토를 하여 직불금을 산정하기란 현실적으로 어려 움이 많으므로 시장 군수의 재량에 의해 적절한 작목을 선정하는 것이 좋은 대안이라고 판단됨. 지역별 특색 있는 작목을 재배하여 독특한 경관을 연출할 수 있는 방향 으로의 경관작목을 심을 때 직불제의 목적중의 하나인 농촌관광에 크게 기여할 수 있을 것이므로 지역 특색에 맞는 경관작목으로 확대시켜 나가 는 방향으로 발전시켜나가야 할 것임. 3) 지급기준에 대하여 시범사업 지급단가인 (170천원/10a)가 농민들의 요구 수준보다는 낮은 수준 이지만, 고찬 선동권역은 약 50ha로 대규모로 기계작업에 의한 영농을 함으 로써 비용이 적게 소요되고, 직불금 자체의 효과보다는 관광효과가 많이 나 타나게 됨으로써 참여농가 모두 만족을 하는 편이고, 고창 송현권역, 충남 홍 성 궁리권역 등은 지급단가가 낮아 참여농가가 만족을 못하고 있는 실정임. 직불제 본래의 취지가 경관작물을 심는데 따른 손실을 전액 보조하는 측면 보다는 농촌관광을 활성화시켜 외부적인 효과를 발휘하게 하는데, 목적이 있으므로 농가들의 요구수준을 전부 만족시킬 정도의 직불금을 지원하기란 또다른 문제점을 낳을 수 있음. 예컨대, 경관작물을 과다하게 식재하여 기 존에 경관농업을 통한 농촌관광의 활성화를 추진하고 있는 지역이 쇠퇴할 가능성이 있으며, 유채, 메밀 등 경관작물도 일정한 소득을 올릴 가능성이 있으므로 지급단가를 대폭 올리는 것은 신중하게 접근할 필요가 있음. 2005시범사업에서는 유채가 대부분을 차지를 하고 있는데, 유채는 쌀농사 이후 보리를 심지 않고 유채를 재배함으로써 관광효과도 거양하고 토양 의 지력을 증진시키는 효과도 있어 많은 지역에서 참여할 계획에 있으며, 전남의 경우는 신청면적이 많아 신청면적의 60%정도밖에 선정되지 않았

35 년도 시범사업 모니터링을 통한 향후 과제 다는 측면도 현행 지급단가로서도 지원할 지역이 많다고 할 수 있음. 메밀의 경우도 수입메밀에 비해서는 국산메밀 가격이 높아 현재로서는 일정한 소득을 올리고 있는 지역이 있으므로 지급단가를 대폭 상향시키 는 문제는 신중히 접근할 필요가 있음. 지급단가는 현재 상태로 두고 경관작물을 활용하여 상품화를 할 수 있는 노력 을 기울인다면 또다른 경관작물산업이 대두할 가능성이 있을 것으로 전망됨. 2006년도와 2007년도의 시범사업을 통하여 지급단가에 대한 추가적인 검 토가 필요하다고 판단됨. 4) 집단화 규모에 대하여 우리나라는 강원도등 산간지역과 전남등 평야지대로 지역별로 농지의 규 모가 다르므로 집단화 규모도 지역별로 달리 설정할 필요가 있음. 강원도 일부 지역과 경북 일부지역은 집단화 규모가 충족되지 않아 선정 에서 제외되었는데, 중산간지역은 일정한 거리가 있더라도 경관적인 연속 성이 있어 경관창출효과가 지역적으로 나타나면 지원대상에 포함을 하는 것이 지역별 특색을 반영하여 대상지가 선정될 수 있고, 농촌관광마을을 활성화시킬려는 목적을 달성할 수 있을 것으로 판단됨. 5) 효과적인 경관관리에 대하여 주변지역이 상업화가 될 가능성이 많으므로 상업화가 되면, 지가 상승으 로 지주들이 메밀밭에 펜션 등 상업시설을 조성할 가능성이 많으므로 경 관조례를 제정하여 경관계획을 수립하여 계획적인 관리를 할 필요가 있음. 6) 경관보직불제 효과에 대하여 모니터링 대상지 중에서 가장 만족을 하는 지역은 고창 선동권역인데, 이 권역은 50ha나 되는 대규모 농지에 메밀을 식재함으로써 메밀축제기간(9 월초-10월초)중 약 20만명이나 다녀가 지역소득효과로도 1인 10,000원 정 도의 지출했다고 보면 약 20억원의 효과가 나타난 것으로 추정됨.

36 경관보전직불제의 현황과 과제 충남 홍성의 경우는 지급된 직불금 모두 코스모스와 유채를 경작하는데 들 어가 실제적인 이익이 발생하지 않았음. 코스모스의 경우는 일본 수입 종 자를 식재하였는데, 중자대만 800만원이 소요되었음. 경운비 등 총 2,440만 원이 들어가 실제적인 이익은 없었음. 그런데, 관광으로 인한 효과도 발생 되지 않아 주민들의 불만이 있음. 그런데, 비용이 많이 소요되는 작목을 선 정하였으며, 2회에 걸쳐 직불금을 받기 위해 코스모스를 제거하고 유채를 경작하는 등 경관작목의 재배 및 관리에 문제가 있는 것으로 파악됨. 충남 홍성권역의 주민과 담당공무원은 지급단가를 30만원/10a 까지 올려야 한다고 주장을 하였지만, 지급단가를 그렇게 올리면 고창 선동권역의 경우 에는 너무 과다하게 지급을 하는 결과를 가져올 수 있으므로 쌀생산조정제 수준인 30만원/10a 까지 올릴 경우 쌀농사는 짓지 않고 대부분 경관작물을 재배할려고 할 것임. 충남 홍성의 경우도 농촌관광과 연계한 소득효과가 발생할 수 있는 방향으로의 직불제 추진이 바람직하다고 판단됨. 강원 평창 봉평의 경우는 재배면적을 확대하여 봉평의 메밀 축제에 대한 효과를 높여가고 있으며, 추가적으로 참여할 농가가 증가하고 있음. 재배 면적의 증가는 메밀로 인한 경관창출효과를 높게 하고 지역축제를 활성 화시키는데도 큰 기여를 하므로 경관보전직불제의 효과가 많이 나타난다 고 할 수 있음. 경관보전직불제의 효과를 농촌관광으로 인한 효과로 접근하는 것도 중요 하지만, 보리등의 농산물의 공급과잉을 해소핳 수 있고, 농민들의 소득을 높일 수 있는 효과가 있음. 지역별 특색 있는 경관작물을 잘 발굴하여 경 관직불제를 시행하게 되면, 농산물의 수급안정과 적정 가격 확보효과 등 도 나타날 수 있을 것으로 판단됨. 7. 결 론 경관보전직불제는 농촌의 환경보전으로 다원적 기능을 증진시킴과 동시

37 7. 결론 에 농촌의 아름다움을 농촌관광, 도농교류 등을 통하여 농촌을 활성화를 도모할 수 있어 농촌지역에 활력을 불어넣을 수 있는 정책임. 그런데, 직불제가 농업인 농촌주민에게 보조금을 직접 지원함으로써 농 가소득향상에도 기여하는 측면이 있으나, 생산적인 노력을 기울이지 않고 도 돈을 지원받을 수 있기 때문에 도덕적 해이를 야기할 수 있으므로 경 관보전직불제 또한 합리적인 지원 수준으로 정책의 목적과 취지에 맞게 시행되어야 부작용을 최소화시킬 수 있을 것임. 경관보전직불제 시범사업에서는 유채, 메밀, 코스모스, 해바라기, 야생화 등 경관작물을 식재하고, 성실한 관리와 농촌관광과 연계 추진하면 보조 금을 지원받을 수 있으며, 지원금액은 소득작목을 심을 경우와 비교하여 소득손실의 차이를 지원하게 됨. 그러나, 소득손실을 각 작목별 지역별 특성을 고려할 수 있는 대안이 있으면 보다 과학적인 방법이 될 수 있음. 그리고, 경관이란 눈에 보여지는 대안 또는 영역으로서 자연 및 인공적인 풍경 모두를 포함하고 토지, 동 식물 생태계, 인간의 사회 문화적 활동 을 내포하므로 경관보전직불제 또한 보다 넓은 범위까지 접근할 수 있으 면, 좋을 것이나 지급금액을 과학적으로 산정하기란 현실적으로 어려움이 있을 뿐만 아니라 경관관리제도, 경관보전사업 등과 차별화하기가 곤란한 측면도 있음. OECD에서는 경관관련 정책 수단을 1어메니티와 관련된 직간접적인 시 장 거래가 어메니티 공급자와 수혜자 간에 발생하도록 촉진하는 정책수 단, 2 어메니티의 공급 및 수요와 관련되는 행위자들의 집단적 활동을 촉진하고 지원하는 정책 수단, 3 보호지역 지정, 토지이용계획, 용도 제 한 등과 같이 기존 소유권을 더욱 정교하게 규정하거나 제한하는 정책 수단, 4 어메니티를 공급하기 위한 직접지불, 어메니티를 생산하는 경제 활동을 유지하기 위한 지원, 생산자들에게 정부의 지원에 대한 대가로 어 메니티를 특정한 방식으로 관리토록 요구하는 정책수단 등으로 구분하고 있음. 현행 경관보전직불제는 4항에 해당하는 어메니티를 생산하고 공급하는

38 경관보전직불제의 현황과 과제 경제활동에 대하여 지원을 하는 정책수단으로 분류를 할 수 있음. 경관정책은 크게 규제를 통한 경관관리정책, 경관의 보전 형성을 위한 경관보전사업, 경관의 창출에 대한 지원 등으로 구분을 할 수 있으며, 현 행 경관보전직불제는 경관의 창출에 대한 지원정책으로 분류할 수 있음. 경관직불제는 다양한 경관정책수단중의 하나로서 본래의 목적을 달성할 수 있는 방향으로 문제점을 최소화하고 효과가 최대한 발휘할 수 있는 방향으로 추진되어야함. 경관보전직불제 하나에 다양한 경관관련 정책을 모두 담을 수 없으므로 또다른 목적을 가진 경관보전 형성 관리를 위 한 정책이 필요하다면 별도의 정책으로 추진하는 것이 타당할 것임. 시범사업으로 시행중인 현재, 제기되고 있는 지원 수준에 대한 문제에 있 어서도 지급단가를 높이면, 농민들로서는 좋겠지만, 너무 높이면 쌀농사를 포기하고 유채나 메밀을 심을 가능성도 많이 있으며, 그렇게 되면 농업의 구조적인 또다른 문제에 직면하게 될 가능성도 있음. 지급단가를 높인다 고 농민들에게 혜택이 돌아가는 것이 아니라 부재지주들에게 이전될 가능 성이 더 크므로 지급단가의 상향조정에 대해서는 신중한 검토가 필요함. 대상작목을 넓히는 문제에 있어서도 어느 범위까지 확대시켜야 할 것인 지에 대해 신중한 검토가 필요함. 범위를 과다하게 넓힌다면 모든 작목을 대상에 포함시켜야 하는 문제가 있으며, 대상작목이 좁으면, 지역별로 특 색 있는 작목을 선택하여 재배하는데 제약을 줄 가능성이 많기 때문임. 대상 경관작목은 기본적으로 소득이 되지 않고, 경관 창출과 어메니티를 증진시켜 농촌관광과 연계할 수 있는 작목으로 한정할 필요가 있으며, 추 가할 수 있는 작목에 대해서는 전문가들을 포함한 경관직불위원회에서 검토 선정하는 방향으로 추진하면 좋겠음. 현행 경관보전직불제는 WTO협정문에 근거하여 정부의 공공재정에 의해 지불되는 보조금중 생산자에 대한 가격지지 효과가 없는 환경계획에 따 른 지불로 명백하게 정의된 정부의 환경보전계획에의 일환으로 생산방법 또는 투입요소에 관련된 조건을 포함하여 특정조건 이행에 따른 추가비 용 또는 소득손실에 한정하도록 되어 있으므로 본 직불제는 환경보전계

39 7. 결론 획에의 일환으로 시행되는 직불제이므로 WTO협정에 합당하도록 추진되 어야 할 것임. 또한 현행직불제는 OECD에서 분류하고 있는 경관관련 정책 수단중 어메 니티를 생산하고 공급하는 경제활동에 대하여 지원을 하는 정책수단으로 분류를 할 수 있으므로 어메니티를 창출 공급하는데 따른 노력에 대한 대가를 일부 반영하는 방향으로 접근할 수도 있음. 따라서, 본 제도의 근본적인 취지인 농촌경관의 조성 및 유지보전에 필요 하다고 인정되는 대상 또는 지역에 보조금을 지원하여 효과적으로 경관보 전을 유도하고 농촌환경의 아름다움을 증진시켜 농촌관광, 도농교류 등을 활성화시킴으로써 농촌지역의 활력을 도모하려는 목적대로 잘 추진되어야 할 것이며, 시범사업을 통하여 나타난 문제점을 보완하고 개선발전시켜 농 업인들에게 환영받는 사업이 될 수 있도록 잘 발전시켜나가야 할 것임.

40 경관보전직불제의 현황과 과제 참고문헌 엄대호외( ), 농촌경관보전직불제 시범사업 시행방안, 농업기반공사 농어촌연구원 엄대호 윤진옥 김은순( ), 경관보전직불제 2005시범사업 모니터링 결과 보고서, 농림부 농림부, 05경관보전직불제시범사업 시행지침 윤진옥외( ), 어메니티 증진을 위한 농촌경관보전 및 관리방안 연구, 농업기반공사 농어촌연구원 성주인( ), 농촌 경관관리 실태와 정책 방안, 한국농촌경제연구원

41 토론내용 사 토 회 : 김경량 (강원대학교 농업생명과학대학장) 론 : 박창수 (강원도 농어업정책과장) 성주인 (한국농촌경제연구원 전문연구원) 김상기 (평창군 봉평 효석문화제 메밀꽃 운영이사)

42 토론내용 (사회자 : 김경량) 주제발표 감사드립니다. 지난 2002년 강원농수산포럼 제2차 정기세미나에서 밭작물 직불제의 정책과제 에 대해 다루었습니다. 이것은 조건직불제를 정착시 키는 기폭제역할을 했다고 자부하고 있습니다. 그리고 경관보전직불제도 이러 한 큰 흐름 속에서 진행되어 왔습니다. 엄대호 박사님은 조건불리직불제와 경 관보전직불제의 실무책임자로서 연구와 정부의 업무를 대행하는 역할을 하고 계십니다. 오늘 이 자리에는 이 부분에서의 전문가를 또 한분 모셨습니다. 한국농촌경제 연구원의 성주인 박사님입니다. 성주인 박사님께서는 직불제에 대한 평가를 연 구하고 계십니다. 경관직불제에 대한 실태와 정책방향에 대한 문제, 우리나라의 국토계획에 따른 정책수립부분에 전문가이십니다. 그리고 강원도 농어업정책과 박창수 과장님과 평창군 봉평 효석문화제 메밀꽃 운영이사이신 김상기 이사님을 모셨습니다. 강원도에서는 경관보전직불제가 지난해부터 내년까지 시범사업을 한 후에 본 사업으로 들어가게 됩니다. 현재 시범사업을 하는 지역 중에 가장 큰 지역이 봉 평입니다. 오늘 현장의 목소리를 들어보는 기회를 마련하고자 합니다. 앞으로 이러한 시책이 시행될 때마다 적극적으로 강력하게 대쉬하지 않으면 혜택을 받을 수 없습니다. 시 군에서도 관심 있는 지역에 준비할 수 있는 여건 을 마련해 주어야 할 때입니다. 이제는 강원도형의 새로운 직불제를 개발해나가 야 할 시점인 것 같습니다. 일부에서는 직불제가 너무 많으므로 통합해야 한다 고 주장하고, 일부에서는 지역마다 특별한 직불제를 만들어 나가야 한다고 합니 다. 현재 중앙에서는 기본적인 가이드라인만 정해놓고 나머지는 지방자치단체에 서 하고 있습니다. 중앙과 지역이 정책을 같이 갈 수 있도록 기회만 제공하는 직불제도 있습니다. 먼저 수혜자의 입장이신 평창군 봉평 효석문화제 메밀꽃 김상기 운영이사님께 토론을 부탁드리겠습니다.

43 경관보전직불제의 현황과 과제 (김상기) 먼저 농촌경관자원의 부가가치를 심도 있게 인지하시고 행정적 정책지원 사업 으로 입안하여 이미 현실적 실행단계로 정착시켜주신 관계관 여러분께 농업인의 한사람으로서 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 경관보전직불제는 한국 관광산업에 커다란 밑거름이 될 것이라고 확신하며 일 반직불제와 경관직불제는 유사한 것 같지만 엄청난 차이가 있다는 점을 말씀드 리고자 합니다. 다른 직불제는 대 농민 간 일 대 일로 필지에 관계없이 해당되 면 수혜를 받을 수 있으나 경관보전직불제는 한 사람이 아닌 연계된 필지별로 묶어서 목적을 달성할 수 있도록 해야 합니다. 저는 강원도 평창군 봉평면 효석문화제의 민간주도적 운영체계 16개 관리 이 사 중 약 10만평의 메밀꽃밭을 관리하고 운영체제를 맡고 있는 메밀꽃운영이사 로서 경관직불제에 대한 효석문화제의 입장과 향후 경관직불제에 대한 발전지향 적 관리체계에 대한 저의 소견을 말씀 드리고자 합니다. 경관직불제가 갖는 가장 큰 의미는 단순히 소득작물에만 의존하던 작부체계 하에서 채산성이 낮은 경관작목의 소득차액만을 지급하는 개념보다는 국민적 관 광레저문화와 국민의 심미안적 정서안정, 국제적 관광문화의 경쟁력제고 등에서 그 부가가치적 의미를 부여해야 한다고 봅니다. 이러한 관점에서 접근해 볼 때 경관보전직불제 시행은 매우 시기 적절한 시책 이며 반드시 육성 발전시킬 명분이 있다고 보며, 현행 경관직불제에 대한 냉철 한 분석과 몇 가지 보완할 부분이 있다는 것을 정중히 말씀드리며 본 제안을 크 게 두 가지로 요약해 말씀드리겠습니다. 첫째, 경관직불제의 보조금 책정기준은 애매함과 불합리한 점이 있다고 봅니 다. 책정기준의 어려움이란 경관작목별 소득차액의 차등지급문제, 당해 연도 작 목별 수용면적과 예산배정과의 관계, 경관직불제가 갖는 목적상 대단위 경관 가 시면적의 확보문제 등 난해한 문제점 등을 안고 있습니다. 다시 말하면, 소득 작목과의 손실 차액을 보조해 주는 것만으로는 본 시책이 추구하는 입안기관이나 수용자나 어느 한 쪽도 만족할만한 결과를 기대할 수 없 다는 것입니다. 지원보조금의 액수에 따라 대 농민 작목선정의 향방이 달라지며

44 토론내용 당해 연도 그 수용면적의 추이를 가늠하기란 과학적으로도 분석하기가 대단히 어려울 것입니다. 단순히 대정부의 경관직불보조금 예산규모와 대 농민 경작면 적이 절묘하게 일치하였다하여 본 사업이 대단한 성과를 이루었다고 말할 수는 없을 것입니다. 둘째, 현행의 소득손실차액의 보조금만으로는 본 사업이 추구하는 목적상 기 대면적의 벨트라인 확보에 한계가 있다는 것입니다. 가령 본 사업이 그 지역의 문화, 관광, 역사, 축제 등의 인프라 구성에 밀접한 관계가 있다고 볼 때 확보면 적 내 작목선택의 여지는 어디까지나 수용농가의 의지에 전적으로 달려있기 때 문에 목적을 위한 기대면적의 확보가 매우 어렵다는 것입니다. 경관직불제 보조금 지원 사업이 반드시 육성발전 될 시대적 중점사업이라고 확신해 볼 때 정부의 과감한 투자와 지속적 지원이 필요하다고 판단되며 결론을 정리하겠습니다. 본 사업에 대한 예산배정을 목적상 미진한 부분에 분산시키기보다는 충분한 검토를 거친 적절한 선정기준을 마련하여 경관보전직불제 특구 를 조성하자는 것입니다. 이러한 적격심사 기준은 시범 년차 내년까지 충분한 검토를 거쳐 위 원회를 구성하고 참신한 경관직불제 특구조성 기준을 마련하자는 것입니다. 따 라서 모든 지방 자치구들이 선정기준에 도달할 때 정부는 과감한 투자와 지원을 아끼지 말아야 한다고 사료됩니다. 여기에서 저희 효석문화제 운영에 대해 잠시 언급한다면 8년 전 제1회 효석문 화제가 태동될 때 그 기본요소가 되는 메밀꽃밭조성을 위해 매년 평당 1,500원 의 파격적인 보조금을 지원해 주고 약 7만평의 메밀꽃밭을 임차 조성하였습니 다. 평당 1,500원의 다소 많은 임차료를 제시하였음에도 벨트라인 내 약 10%의 농민은 난색을 표명했기 때문에 설득 및 협조요청으로 이해시켰던 것입니다. 지 난 해 제7회 효석문화제에는 약 57만 명이 다녀갔으며 관광객의 95%가 외지인 이었습니다. 문화관광부 지정 우리나라 43개 대표 축제 중 외지인 관광객 비율 제 4위를 차지했으며 그 관광객의 70% 이상이 메밀꽃밭을 보기위해 온다고 했 습니다. 이러한 관점에서 볼 때 효석문화제의 메밀꽃밭도 국제적 경쟁력을 확보하기

45 경관보전직불제의 현황과 과제 위해서는 아직도 턱없이 부족한 실정이며 향후 지속적 지원과 배려가 요청된다 고 하겠습니다. 또한 한국문화관광의 발전과 국제경쟁력을 갖추기 위해서도 경 관보전직불제 시책은 지속적으로 육성 발전 되어야 한다고 생각하며 본 사업이 한국 문화관광 발전의 밑거름이 될 수 있다고 확신합니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 수혜자 입장에서 좋은 말씀을 해주셨습니다. 보조금문제는 계속 논란이 되는 문제라고 생각합니다. 다음은 강원도 농어업정책과 박창수 과장님께 토론을 부탁드립니다. (박창수) 엄대호 박사님께서는 경관보전직불제 도입초기부터 연구에 참여해 주셨고, 강 원도의 시범사업 발전을 위해 모니터링도 해주셨습니다. 오늘 발표해 주신 내용 중에서 계속 논란이 되고 있는 금액과 기준에 대한 문 제를 행정적인 측면에서 고려해야 할 사항들을 먼저 말씀드리겠습니다. 발표자료 13쪽의 지급단가 문제입니다. 현재 3년간 시범사업으로 추진되고 그 후 결정되게 되는데 2005년도 시범사업을 추진 시 지급단가가 170천원/10a로 결 정할 때 재배면적이 많으면서 소득이 낮은 보리를 기준으로 하고 밭의 임차료도 고려하여 결정했다고 하셨습니다. 그러나 현재 보리는 재배면적이 전국적으로 급감하는 실정입니다. 보리를 기준으로 지급단가를 결정하는 것은 타당하지 않 다고 봅니다. 전국적으로 재배가 되는 작물을 기준으로 해야 한다고 생각하는데, 이에 대한 의견을 듣고 싶습니다. 그리고 발표자료 21쪽에 쌀생산조정제와의 비교분석이 있습니다. 생산작목 재 배에 따른 소득손실 보상과 개념적인 측면에서 중복성이 내재되어 있다고 말씀 하셨습니다. 그러나 정부가 쌀생산조정제를 계속 끌고 갈 경우 휴경농지에서 경 관작물을 식재함으로써 농지의 생산도 유지되고 우량농지의 황폐화도 막을 수 있다고 봅니다. 이런 측면에서 본다면 쌀생산조정제의 농지에 경관보전직불제가 중복되더라도 규정에 문제만 없다면 지원해주는 것이 바람직하다고 생각합니다. 친환경농업직불제, 조건불리직불제 등은 개인을 대상으로 지급되고 있습니다. 그

46 토론내용 러나 앞에서 김상기 이사님께서 말씀하신 것처럼 경관보전직불제는 공익기능이 어느 정도 있습니다. 발표자료를 보면 별도의 개념으로 접근하는 것이 좋다고 하셨는데, 별도의 개념이 무엇인지 알고 싶습니다. 행정의 입장에서 예산문제를 짚고 가야 하겠습니다. 각 지역별 소득작목과 경 관작목을 모두 고려해서 지원금액을 결정하기 어렵다는 것은 공감합니다. 그러 나 정부가 보편적으로 지원하고 각 지역별 특성을 고려하여 추가 지원되는 부분 은 지방자치단체가 추가지원을 결정하라고 지침을 내린다면 지자체에 부담이 더 해질 것으로 보입니다. 강원도의 경우는 소득작목을 심을 때 주로 메밀을 심어 야 하므로 그 차액을 강원도가 모두 부담해야 하는 상황입니다. 그러므로 어떠 한 상황이든 중앙정부가 지급기준을 전국적으로 통일해 줄 필요가 있다고 생각 합니다. 이러한 맥락에서 보면, 쌀보전직불제를 시행하면서 상당히 논란이 되었 던 부분은 거래가격을 도별평균금액으로 할지 전국평균금액으로 해야 하는 지에 대한 부분이었습니다. 도별평균금액으로 간다면 강원도의 경우는 변동직불금이 지난해에 414억원이었는데 14억원 밖에 지원되지 않았습니다. 반면에 생산기준 액을 도별평균금액으로 하면 또 다르게 됩니다. 그래서 정부에서 전국평균금액 으로 하게 되었습니다. 지역적으로 평균을 내면 어려움이 따르게 됩니다. 지방자 치단체가 기준을 잡을 수 없으므로 현실적으로 어려운 문제입니다. 이러한 문제 로 인하여 지방자치단체가 하지 않을 가능성도 있습니다. 현실적으로 추가부담 이 어려우므로 이에 대한 연구를 어떻게 해야 하는지 말씀해주시기 바랍니다. 경관보전직불제사업을 하면서 앞으로 보완발전이 되어야 하는 사항을 말씀드 리겠습니다. 직불제 단가가 너무 낮기 때문에 실효성을 거두기 어렵습니다. 그러 므로 면적확보가 안됩니다. 여러 가지 정황이나 다른 직불제와의 관계를 봤을 때 적어도 10a당 25만원까지 상향조정이 되어야 이 사업이 가능하다고 생각됩니 다. 그리고 지원대상작목을 늘이는 것은 어렵다고 봅니다. 그러나 어느 작목을 심던지 직불제의 규정을 만든다면 소득이 창출되므로 문제가 없을 것이라고 생 각합니다. 도라지, 고랭지채소, 감자, 희귀약초, 녹비작물까지 확대하는 것이 장 기적으로 좋겠다고 생각합니다. 지난해 2월 직불제 전문가위원회에서 고랭지에 토사유출을 방지하기 위해서 녹비작물을 장기적으로 작물대상에 포함시켜야 한

47 경관보전직불제의 현황과 과제 다는 의견이 있었습니다. 강원도는 지형적으로 특수하기 때문에 이러한 내용들 이 고려되어야 한다고 생각합니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 다음은 한국농촌경제연구원 지역개발팀의 성주인 박사님께 토론 을 부탁드립니다. (성주인) 농촌개발이라는 큰 틀 안에서 경관보전직불제가 나아갈 길과 농촌경관제도의 방향에 대해서 말씀드리겠습니다. 경관보전직불제는 농촌경관관리의 다양한 수 단 중 한 가지라고 생각합니다. 논란이 되는 것은 다른 정책대안들과 함께 고려 되어야 하겠습니다. 단가나 지급기준, 지방예산부담문제에 대한 답을 드릴 수는 없고 앞으로 발전되기 위해 필요한 연구과제와 정책과제 등을 말씀드리고자 합 니다. 현재 경관보전직불제는 시범사업으로 하고 있는데 본격적인 정책으로 추진되 어야할 상황에 놓여있습니다. 발표문 뒷부분에 보면 모니터링 한 부분을 소개하 고 있습니다. 시범사업이 본격적으로 정책화되기 위해서는 좀 더 많은 지역에 대해서 본격적인 연구가 필요할 것입니다. 단지 지급단가에 대한 의견뿐만 아니 라 경관효과나 관리현황, 주민들의 참여도, 사업추진과정까지 집중적으로 모니터 링하는 작업이 필요합니다. 그리고 타 직불제와의 형평성에 대한 문제가 제기되고 있습니다. 그러므로 우 선 경관보전직불제의 목표를 명확히 하는 것이 중요하다고 생각합니다. 경관보전 직불제의 목표는 농촌경관형성을 통해서 지역활성화를 하는 것인데 타 지역의 경 우 소득안정화 쪽으로 정책의도를 잘못 받아들이는 경우도 있었습니다. 그러므로 정부에서 분명한 정책목표를 제시하는 것이 필요하다고 생각합니다. 경관작물을 심고 그 외에 추가적인 활동을 할 수 있도록 해야 합니다. 목표에 필요한 세부수 단을 수용할 수 있는 지역이 수혜대상지역으로 선정되어야 할 것입니다. 또 경관보전직불제의 향후 발전방향에 대해서 생각해보았습니다. 이 제도의 도입을 둘러싸고 직불제, 경관협약, 다양한 정책수단 등 다양한 대안이 논의된

48 토론내용 바 있었습니다. 직불제는 경관작물에 대해서만 지원하는 것이고 협약은 조금 다 른 농촌마을의 경관보존활동까지 추가 지원하는 제도라고 할 수 있습니다. 이런 부분들의 검토도 해보아야 할 것입니다. 경관직불제특구 등 경관작물에 한정되 지 않는 다양한 경관형성수단, 프로그램 등이 필요하다고 생각합니다. 이 부분이 중요한 것은 농촌경관관리수단에 공백이 많이 있기 때문입니다. 작물에 한정되 지 않는 여러 가지 프로그램들을 고민해야 할 것입니다. 그리고 지급단가, 대상작물 선정 등이 계속 논란이 되고 있으나 지역특성을 살리는 방향으로 정책이 나가야 할 것이라는 점에는 모두 동의할 것입니다. 지 역특성을 살려서 경관보전직불제를 해나가려면 중앙정부와 지방자치단체간의 역 할이 문제가 될 것입니다. 궁극적으로 직불제의 세부방안에 대해서는 지방자치 단체가 세워나가야 할 것입니다. 세부방안에 대해서는 외국사례를 도입하는 등 고민해야 할 것입니다. 예를 들어 영국의 경우에는 중앙정부에서 권력을 만들어 서 기본조건들을 마련하는 방법을 사용했고, 프랑스의 경우에는 지방자치단체의 협약을 통해서 세부내용을 마련하는 방법을 사용하였습니다. 우리나라는 지역별 로 농업특성이 다르므로 경관형성에서 농민들이 주도적인 역할을 해야 입장이므 로 지방자치단체를 통하는 방법을 사용해야 한다고 생각합니다. 다음은 우리나라 농촌경관관리제도에 대해 말씀드리겠습니다. 우리나라 농촌 경관관리는 3가지 유형의 정책수단이 있습니다. 법제도, 조례, 사업을 통한 경관 관리가 있습니다. 우리나라의 경관관리제도는 토지이용제도입니다. 토지이용제도 는 국토이용관리에 대한 법률에 속한 것입니다. 문제는 우리나라 경관관리 법제 도에 농촌경관을 고려하여 토지이용관리를 하는 내용이 없습니다. 용도별로 농 림지역이나 관리지역 등 특정한 밀도나 용도는 지정되어 있는데 전반적으로 고 려해야 할 내용은 없습니다. 그러므로 특별히 보존이 필요한 지역에 대해서는 보존지구로 지정하여 경관관리를 하고 있습니다. 문제는 보호구역을 제외한 나 머지 농촌지역에 대해서 관리할 수 있는 수단이 없습니다. 그러므로 조례에 의 해서 경관관리를 하고 있는 실정입니다. 그러나 조례는 법적인 효력을 발생할 수 없으므로 보호받기 어려운 현실입니다. 마지막으로 경관형성을 위한 사업과 실태를 말씀드리겠습니다. 강원도가 경관

49 경관보전직불제의 현황과 과제 관리사업 면에서 앞서 나가는 편이라고 생각합니다. 그러나 이런 사업 역시 대 체로 관광객을 위한 사업에 치중하고 있고, 넓게 볼 때 농촌경관이 어떻게 나아 가야할지에 대해서는 부족한 실정입니다. 이러한 문제들을 포괄적으로 답을 찾 는다면 지방자치단체와 주민의 주도하에 참여하는 경관관리시책이 되어야 할 것 입니다. 법제도의 문제와 조례의 한계가 있지만 우리와 유사한 법제도를 가지고 있는 일본의 경관보전직불제는 우리보다 앞서가고 있는데 그 원동력은 오랜 기 간에 걸쳐 이루어졌습니다. 법적 뒷받침이 안 되는 조례라 할지라도 주민운동이 있었기 때문에 가능했다고 봅니다. 이러한 부분들이 우리가 보고 배워야 할 부 분이라고 생각합니다. 그러므로 결국 경관직불제도 주민들의 참여와 주민들의 주도하에 풀어가야 할 것이라고 생각합니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 지정 토론자들께서 여러 가지 의견과 제안을 말씀해 주셨습니다. 전 세계적으로 에코투어리즘이 커다란 주제로 떠오르고 있습니다. 에코 투어리 즘이 경관보전직불제와 농촌에 큰 역할을 하리라고 생각합니다. 사업과 지역활 성화를 명확하게 구분하기 어려운데 전체적인 내용과 질문에 대해서 엄대호 박 사님께 답변을 부탁드리겠습니다. (엄대호) 농촌관광프로그램 등 지역활성화 프로그램과 연계하는데 있어 여러 가지 문제 가 많습니다. 지급단가 인상으로 인한 수요증가 문제도 고려하지 않을 수 없습 니다. 올려야 한다고는 생각하지만 여러 가지 문제로 인해 현실적으로 어려운 게 사실이며 얼마까지 올려야 하는지도 고민해봐야 하겠습니다. 그리고 박창수 과장님께서 좋은 지적을 해 주셨습니다. 경관직불제가 여러 가지 정황이나 다른 직불제와의 관계를 생각하여 상향조정이 되어야 한다는 말씀에 동의합니다. 별도의 방안으로 쌀생산보전직불제 지역에 경관작목을 심는다면 경관작목에 대한 비용에 대해서만 지원을 해주어도 효과가 있을 것이라고 생각합니다. 지방 자치단체의 부담금에 대해서도 문제가 많으므로 중앙정부에서 지원해 주는 것이 낫다고 생각합니다.

50 토론내용 경관작물을 심으면 그것이 경관과 연계되고 경관농업의 결과물이 되는 파급효 과가 있습니다. 현재 농촌관광으로 인한 소득이 농업소득의 45%로 농촌관광이 나 경관보전직불제 등 농업과 관련된 정책들이 농촌을 활성화시킬 수 있도록 모 색되어야 하겠습니다. 그러므로 경관보전직불제도의 기본적인 방향은 농업생산 과 관련되어야 한다고 생각합니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 문제로 제기되는 것들이 지급단가, 지급범위, 타 직불제와의 관계 입니다. 중복되었을 때의 문제와 역량문제가 있습니다. 대상이나 단가와 타 직불 제와의 관계는 굉장히 큰 연구과제로 남게 될 것 같습니다. 다음은 방청석에 계신 분들 중에서 다른 의견이나 질문이 있으신 분은 말씀해 주시기 바랍니다. (박상국) 한국농촌공사 강원도본부 농지은행팀 박상국 팀장입니다. 앞으로 시행방향은 새농어촌건설운동이나 농촌마을종합개발사업과 연계하여 시행함이 바람직하다고 생각합니다. (이병오) 강원대학교 농업자원경제학과 이병오 교수입니다. 경관작목으로 중부 이남지 역의 논에 자운영 을 선택하면 바람직할 것으로 생각합니다. 그렇게 되면 농촌 의 그린색과 자운영의 연한핑크색이 잘 어우러질 것입니다. 또한 콩과작물이므 로 지력증진에 기여하고 조사료로 활용, 판매가능하며, 자운영꿀 생산도 가능할 것입니다. 그리고 답리작으로 토지이용율 제고에 좋은 역할을 할 것으로 기대됩 니다. 그리고 강원도 경사지 밭의 토양유실을 방지하기 위해 피복작물로 메밀이나 유채를 심도록 유도하면 좋겠다는 생각을 해봅니다. 이런 경우에도 경관직불제 의 정책대상이 될 수 있는지 궁금합니다. 또한 경사지나 절개지, 휴경논, 밭에 꽃잔디를 심어도 좋을 것 같습니다.

51 경관보전직불제의 현황과 과제 (전인구) 한국농촌공사 강원도본부 사업관리팀 전인구 팀장입니다. 경관보전직불제 대상 의 우선순위를 선정해야 한다고 봅니다. 현재 농촌개발을 위한 사업 중 농촌관광 마을조성사업, 녹색농촌체험마을 등 농촌관광, 개발 사업을 추진하는 마을을 우선 지원대상으로 선정한다면 농촌활성화를 기대할 수 있을 것이라고 생각합니다. 그리고 경관보전직불제 지원금액 산정근거가 미흡하다고 생각합니다. 대상농 지조사는 경작기간 최소 3년 이후 농촌진흥청에서 매년 발표되는 가격기준을 적 용해야 한다고 생각합니다. 소득이 낮은 보리를 기준으로 한다는 것은 현실성이 없고 근거가 미흡하다고 봅니다. 농민에게 현실적인 보전 후 경관에 따른 사업 관광화를 유도할 필요가 있다고 생각합니다. 또한 논, 밭의 공익성 기능을 분석 할 필요도 있습니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 전제적인 의견이 작목에 대한 내용과 사업과 연계되어 시너지 효 과를 얻을 수 있는 내용이었습니다. 엄대호 박사님께 답변을 부탁드리겠습니다. (엄대호) 현재 시범마을 선정 시에 우선순위를 새농어촌건설운동과 농촌마을종합개발 사업과 연계하여 시행하고 있습니다. 자운영은 녹비작물로 분류되어 있고 축산정책에서 지원받고 있습니다. 그리고 메밀이나 유채를 피복작물로 하는 문제는 농촌경관문제와 연계하는 부분을 확실 히 하고 있는 상태이므로 메밀이나 유채를 집단화시켜 심는다면 가능할 것입니 다. 기본적인 입장은 농지에 다른 작목을 심었을 때 소득이나 생활면에서 손해 를 보기 때문에 지원해준다는 방침입니다. 앞에서 말씀드렸듯이 경관보전직불제는 농촌개발을 위한 사업 중 농촌관광마 을조성사업, 녹색농촌체험마을 등 농촌관광, 개발 사업과 연계하고 시행하고 있 습니다. 지원금액 산정에 있어서 기준이 미흡하고 애매하다는 점은 저도 느끼고 있습니다. 앞으로 소득, 생산대상, 작물 등을 현실성 있게 선정할 수 있는 시책 이 입안되어야 한다고 생각합니다.

52 토론내용 (사회자 : 김경량) 감사합니다. 다른 의견이나 질문이 있으신 분은 말씀해 주시기 바랍니다. (김상기) 중복되는 내용이기는 하지만 강조해야 할 부분이라서 다시 한 번 말씀드립니 다. 경관작물별 차등지급 보조금 문제를 검토해 볼 필요가 있습니다. 그리고 타 직불제와의 차등으로 인해 수용농가들의 의지가 줄어들게 됩니다. 경관보전은 특별하게 더 연구되어야 할 필요가 있다고 생각합니다. 경관은 연계되어야 이루 어지기 때문입니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 횡성군의 경우는 유채를 심으려고 하다가 탈락이 되었습니다. 왜 냐하면 단위면적이 너무 작기 때문이었습니다. 이 사업이 갖는 목적 중에 농촌 의 경관을 제공하는 의미가 있습니다. 자원을 개발하는 의미에서 가능성 있는 권역과 작목을 검토할 필요가 있다고 생각합니다. 내년까지 시범사업이므로 농 업내부에서 정리되지 않으면 기획예산처에서 예산을 확보하기 쉽지 않습니다. 강원도는 경사지가 많으므로 필지가 잘 안 나옵니다. 필지확보로 주민들을 움직 일 수 있도록 자극을 주어야 하겠습니다. 다른 의견이나 질문이 있으신 분은 말씀해 주시기 바랍니다. (성주인) 엄대호 박사님께서 경관보전직물제의 상호발전방향에 대한 대안으로 마을공동 기금을 마련하여 경관작목 외에 다른 활동에 쓸 수 있도록 하는 방안을 말씀해 주셨습니다. 그러기 위해서는 지원금을 확대해야 하고 또한 대상지역을 특색 있 는 곳으로 한정해야 한다고 생각합니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 지금 말씀하신 마을공동기금은 조건불리지역직불제에서 시행되고 있습니다. 경관보전직불제는 한 필지가 굉장히 크고 조건불리지역은 필지의 상

53 경관보전직불제의 현황과 과제 태가 좋지 않습니다. 마을공동기금의 활용은 개인의 소득을 보전해 주는 것보다 농촌사회에 끼치는 영향이 큽니다. 저도 개인적으로 많이 제안한 문제입니다. 벨 트라인 등 개인의 이해관계가 있는 곳에서는 마을공동기금을 마련하는 것이 유 인책으로 쓰일 수 있을 것입니다. 마지막으로 엄대호 박사님께서 두 분 의견에 대해 말씀해 주시기 바랍니다. (엄대호) 경관보전직불제는 좋은 정책이 될 수 있으리라고 생각합니다. 그러나 기본적 으로 농업생산과 관련되어야 한다고 봅니다. 농촌관광도 농업생산과 관련되어야 만 농민이 살고 농촌이 살아남을 수 있습니다. 오늘과 같은 좋은 토론의 장이 많이 만들어져서 중앙에 소리를 전달할 수 있는 기회가 많아졌으면 합니다. (사회자 : 김경량) 감사합니다. 저희가 지역에서 강원농수산포럼을 운영하는 이유는 중앙정부가 가야할 방향에 대해서 지역차원에서 의견을 제시하고, 중앙에서 시작하는 사업 을 지역에서 빨리 습득하고 우리의 것으로 만드는 대회의 장을 만들기 위해서 입니다. 경관보전직불제 시범사업은 내년까지 운영되고 예산은 일 년에 6억 원 의 적은 예산으로 운영되고 있지만 조건불리지역직불제처럼 발전될 수 있습니 다. 어떻게 발전되는가는 경관보전직불제가 농촌지역의 활성화에 어느 정도 기 여하는가에 따라 국가차원에서 정해진다고 봅니다. 그러므로 지역차원에서 시범 사업을 시행함에 있어 좀 더 많은 가능성을 개발하고 준비해야 한다고 생각합니 다. 실제로 이 사업에 참여해 주시는 분들은 각 지역지방자치단체 담당자들과 한국농촌공사의 각 지사의 담당자일 것입니다. 앞으로 이러한 자리를 통해서 지 역사회에 도움이 될 수 있는 계기가 마련되었으면 합니다. 바쁘신 중에도 주제발표를 해주신 엄대호 박사님, 지정토론을 해주신 김상기 이사님, 박창수 과장님, 성주인 박사님께 감사드립니다. 그리고 끝까지 자리를 함께 해 주신 여러분께도 진심으로 감사드립니다.

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