자문기구 개편 방향과 통일협약 추진 방안 (요약문) 대북정책의 최종 목표는 안정적 남북관계를 통한 통일기반 조성에 있다. 하지만 통일기반 조성 과정에 있어서 사회적 논쟁과 갈등이 심화되고 있는 것이 현실이다. 다원주의 국가에서 정책들에 대한 국민들간의 호불호가 갈리 는

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1 <통일부 용역과제 연구보고서> 자문기구 개편 방향과 통일협약 추진 방안 책임 연구원:진희관(인제대 통일학연구소 소장) 공동 연구원:김종수(인제대 통일학연구소 연구위원) - 1 -

2 자문기구 개편 방향과 통일협약 추진 방안 (요약문) 대북정책의 최종 목표는 안정적 남북관계를 통한 통일기반 조성에 있다. 하지만 통일기반 조성 과정에 있어서 사회적 논쟁과 갈등이 심화되고 있는 것이 현실이다. 다원주의 국가에서 정책들에 대한 국민들간의 호불호가 갈리 는 것은 자연스러운 현상일 수 있다. 또한 적극적인 상호의견교환을 통해서 좀 더 완성도 높은 정책이 구현되기도 한다. 하지만 이러한 상호의견교환의 순기능에도 불구하고 남북문제와 관련해서 남남갈등 이 존재하는 것이 현실이다. 남남갈등은 남북문제와 관련된 갈등을 의미하며 이 갈등의 근본원인은 지금의 한반도가 처한 과도기적 상황과 여기 에서 비롯된 북한의 이중적 존재 규정에서 찾을 수 있다. 북한에 대해서 적과 동 포라는 이중적 존재규정을 통시에 가능케 함으로써 적이라는 관점이 강조되거나 다른 일부에서는 더불어 살아야 할 동포라는 관점이 더 강조되는 현상이 나타나 는 것이다. 남남갈등현상에 주목해야 하는 이유는 사안자체가 갖는 복잡함이나 심각성 보 다는 우리사회에 남남갈등을 조절할 수 있는 제도와 사회적 능력이 부재하다는 점 때문이다. 남남갈등이라는 용어는 쓰고 있지만 실제로 갈등의 축이 다양하다. 대북관, 노사문제 등 하나의 축으로 설명하기 곤란한 갈등이 중첩되어 있다. 또 한 갈등이 중폭 되는 과정에서 정치진영의 진영 논리과 맞물리며 갈등이 확산된 다는 점이다. 또한 갈등의 양상이 정책에 초점을 맞추는 것이 아닌 감정의 차원 으로 진행되고 있다는 점이다

3 남남갈등이 발생하는 원인과 해결방법에 있어서 주목하고 있는 것은 첫째, 철학적 성찰을 통한 타자에 대한 이해 를 강조하고 있다. 상대방과 나와의 차이가 있음을 인식하고 다름에 대한 이해가 필요하다고 강조하고 있다. 둘 째, 남북의 역사에 대한 이해가 필요하다. 열전을 겪고, 상대를 부정해야 생 존할 수 있었던 아픈 역사에 대한 이해가 필요하다는 것이다. 셋째, 해결방 법에 있어서 Top-down 방식을 지양하고 수평적 구조 속에서 해결하려고 노 력해야 한다. 남남갈등이 존재하기 이전에 이러한 갈등을 최소화하기 위한 노력으로 정 부는 대북정책과 관련한 자문기구를 두어 합리적이고 다양한 통일 및 대북 정책 수립에 반영하기 위해서 노력했다. 대표적인 자문기구로는 국가안전보 장회의, 민주평화통일자문회의, 통일고문회의 등이 존재하고 각 자문회의는 정권이 변화되는 과정 속에서 부침을 거치면서 현재에 이르고 있다. 하지만 이러한 자문기구들은 기구의 비대성, 비효율성, 비전문성으로 말미암아 구체 적인 성과를 거두지는 못했다. 구체적으로 국가안전보장회의의 경우에는 참여정부 시절에 과도하게 권한 이 1인에게 집중되는 폐해가 있었고, 민주평통의 경우에는 관변조직적 성격 을 갖고 있어 전혀 역할을 하지 못했다. 또한 통일고문회의와 기능이 중복되 면서 그 실효성에 의문을 갖고 있다. 자문기구의 발전방향에 있어서 주목할 만한 것은 첫째, 통일정책과 대북정 책의 통합성을 추구하기 위한 통합조정 기능이 중요하다. 통일부총리제의 신 설이 필요하다는 것이다. 이는 과거 역사적 경험에서 통일부총리로의 격상을 통해, 통일을 준비하는 정책적 뒷받침이 가능케 할 수 있다고 본다. 둘째, 민주평화통일자문회의의 자문기능 강화를 정상화 시켜야 한다. 민주 - 3 -

4 평통의 현재 운영방식을 지속시킨다고 한다면 범국민통일운동체로의 전환을 고민해야 할 것이며, 현실적인 문제로 인해 어렵다고 한다면 지금의 자문기 능을 대폭 개선하는 구체적 방안이 마련되어야 할 것이다. 또한 남남갈등을 해소하기 위해 통일국민협약 의 체결이 필요하다. 전통적 으로 사회협약은 임금, 고용, 사회복지를 둘러싼 갈등을 해결하기 위한 국가 수준의 합의로 인식되고 있으며 민주주의 시험대로 평가받고 있다. 한국 사 회가 직면한 남남갈등 해소를 위해 대북정책, 통일정책에 대한 국민적 합의 를 이끌어내고 이를 실천하기 위해 노력하는 과정이 필요하다. 남남갈등은 남북관계 개선에 있어서 엄청난 걸림돌이 되고 있다. 단순히 남북관계 뿐 아니라 세대갈등, 계층갈등, 지역갈등으로 확산되는 경향도 있 다. 이러한 남남갈등 해소를 위해서는 다양한 국민의 목소리를 들을 수 있는 제도적 기반은 최우선적으로 만들어져야 할 것이며, 대북정책 추진에 있어서 국민적 합의를 이끌어내기 위한 사회적 협약 체결이 필요하다. 대통령제인 남한의 현실은 정권이 바뀌는 과정에서 대북정책이 급격하게 변화되고 남북관계가 부침이 있는 상황을 대다수 국민들이 경험했다. 따라서 정권이 바뀌어도 변하지 않는 최소한의 국민적 합의기반에 대한 국민협약이 필요하다는 것이다. 국민협약은 냉전이후 남과 북이 체결한 3대 기본헌장인 남북기본합의서, 6.15공동선언, 10,4선언의 내용을 철학적 기반으로 삼아야 할 것이다. 이러한 철학적 기반 하에서 최소한의 합의할 수 있는 것은 내용의 측면이 아닌 정책추진과 집행과정에서 있어서 여야의 합의 우선의 원칙, 최소한의 공동지배영역(condominio) 을 만들어 나가야 할 것이다. 대북지원과 관련한 사회적 대타협을 시도해야 할 것이다. 이는 노사정위원회의 모델을 참고하여 - 4 -

5 대북지원과 관련한 국민적 합의를 이끌어내야 할 것이다. 통일국민협약 추진단계는 첫째, 준비단계에서 시민사회의 대화의 틀이 마 련되어야 할 것이다. 이 가운데서 추진위원회를 구성하고 앞서 언급한 철학 적 기반을 토대로 한 기본 안을 만들어야 할 것이다. 둘째, 체결단계에서는 숙의민주주의 형태로 장시간에 걸친 토의와 토론 등의 의견수렴 과정을 거 쳐야 할 것이다. 셋째, 이행단계에서는 협약이행을 위한 관련제도 및 법제 마련등의 후속조치가 필요하다. 이에 본 보고서에서는 통일국민협약 추진위 원회 구성 및 운영 방안을 검토하였다

6 - 목 차 - Ⅰ. 서론 9쪽 Ⅱ. 대북정책과 국민통합 11쪽 1. 남남갈등의 현황과 의제 11쪽 2. 대북정책 국민합의 제고 방안 18쪽 Ⅲ. 통일정책 자문기구 발전 방향 26쪽 1. 자문기구의 현황 26쪽 2. 자문기구의 발전 방향 58쪽 Ⅳ. 통일국민협약 (가칭) 체결 필요성과 추진 방향 67쪽 1. 통일국민협약 체결 필요성 67쪽 2. 통일국민협약 추진 방향 76쪽 Ⅴ. 결론 95쪽 참고 문헌 116쪽 - 6 -

7 - 표 그림 별첨 목 차 - <표 1> 남북관계 관련 쟁점 내용 12쪽 <표 2> 안보우선론과 통일우선론 간의 견해 차이 13쪽 <표 3> 대북정책에서 진보와 보수의 위험성 15쪽 <표 4> 헌법에 규정된 대통령 자문기구의 운영 현황 28쪽 <표 5> 통일고문회의 조직 현황 29쪽 <표 6> 통일고문회의 개최 현황 30쪽 <표 7> 통일부 정책자문위원회 기능 32쪽 <표 8> 통일부 정책자문위원회 분과 구성 및 자문위원 현황 33쪽 <표 9> 노무현 정부 초기 국가안전보장회의 조직도 38쪽 <표 10> 참여정부 초기 국가안전보자회의 운영 등에 관한 규정 중 조직 부분 38쪽 <표 11> 현 대통령실 조직도 43쪽 <표 12> 외교안보정책 조정회의 운영규정 44쪽 <표 13> 민주평화통일자문회의 조직도 47쪽 <표 14> 통일고문회의와 민주평화통일자문회의 기능 비교 50쪽 <표 15> 민주평통 2010년 정책건의 주요 내용 51쪽 <표 16> 자문건의안의 정책 반영 사례 52쪽 <표 17> 민주평통 통일부의 현행법상 기능 비교 53쪽 <표 18> 통일부와 민주평통의 중복 우려 사업 55쪽 <표 19> 2011년 국제통일전략대화 및 해외대북정책강연회 개최 내역 56쪽 <표 20> 통일 관련 발표, 토론, 강의 관련 사업 내역 56쪽 <표 21> 국가안전보장회의 운영 등에 관한 규정 비교 58쪽 <표 22> 통일부총리 관련 정부조직법 규정 60쪽 <표 23> 역대 통일부총리 현황 60쪽 <그림-1> 민주평통 활용 개념도 63쪽 - 7 -

8 <표 24> 역대 대통령 선거 투표율과 당선자 득표율 비교 70쪽 <표 25> 제18대 대통령 선거 주요 후보군의 지속가능 대북 정책에 대한 입장 72쪽 <표 26> 노사정위원회의 변천 78쪽 <표 27> 노사정위원회 회의 체계 79쪽 <표 28> 노사정위원회 사무처 조직 체계 80쪽 <표 29> 사회통합위원회 기능 81쪽 <표 30> 사회통합위원회 실무 지원 조직 규정 82쪽 <표 31> 사회통합위원회가 선정한 대외정책과 남북관계 분야 보수-진보 합의사항 83쪽 <표 32> 통일국민협약 추진 단계 84쪽 <표 33> 통일국민협약 추진위원회의 설치와 운영에 관한 규정(안) 85쪽 <표 34> 통일국민협약 추진지원단 운영 세칙(안) 89쪽 <표 35> 통일국민협약 추진지원단 조직 체계도(안) 89쪽 <표 36> 남북관계발전위원회의 설치 근거 90쪽 <표 37> 남북관계발전위원회 회의 개최 현황 91쪽 <표 38> 남북관계발전위원회 실무위원회 회의 개최 현황 91쪽 <표 39> 2012년 10월 현재 남북관계발전위원회 위원 명단 91쪽 <별첨 1> 국민경제자문회의 위원 명단 <별첨 2> 국민경제자문회의 운영 실적 <별첨 3> 국가과학기술자문회의 구성 <별첨 4> 국가과학기술자문회의 전체자문회의 개최내역 <별첨 5> 통일고문회의 위원 명단 <별첨 6> 국가안전보장회의 운영 등에 관한 규정( ) <별첨 7> 통일부 정책자문위원회 개최 현황 97쪽 98쪽 99쪽 100쪽 103쪽 107쪽 112쪽 - 8 -

9 Ⅰ. 서론 우리의 대북정책 당면 목표는 남북관계의 안정적 관리를 통한 통일기반의 조 성 이다.그러나 이러한 대북정책 목표를 달성하기 위해서는 나름 다양한 방안이 제시될 수 있으며,실제 이 방안들을 둘러싸고 사회적 논쟁 내지는 갈등이 존재 하는 것이 엄연한 우리의 현실이다. 다원적 민주주의 사회에서 서로 다른 의견들이 존재하는 것은 당연한 것이고, 또 다양한 의견이 존재함으로써 하나의 입장과 정책이 독주하는 것을 견제할 수 있다.그러나 이러한 다양함이 극단적 대립과 분열을 초래하여 결국 사회가 발전 동력을 상실하고 역사적 퇴행을 겪을 수도 있다.이런 양면성을 생각할 때 바람 직한 현상은 다양한 의견들이 서로 조정하는 과정을 거치면서 국민적 합의가 도 출되어 국가 정책이 탄력을 얻으며 실천될 수 있는 힘을 갖는 것이다. 1) 한국사회에서 소위 남남갈등 이라고 통칭되는 이념갈등이 재등장하게 되는 계 기가 된 것은 국제적 탈냉전의 흐름 속에서 대북포용정책을 표방한 김대중 정부 의 출범과 2000년 6 15남북정상회담이었다. 2) 김대중 정부의 출범에 따른 대북 포용정책의 추진에 의해 남북관계가 화해와 협력으로 발전하는 가운데 그동안 잠복해 있던 남남갈등이 촉발하였다.특히 김대중 정부의 출범으로 반세기 이상 한국사회를 지배해왔던 진보와 보수의 비대칭 양극 구도가 무너지면서 진보세력 으로 힘의 균형이 이동하고 주도권 경쟁이 일어난 것이 남남갈등의 주된 요인이 되었다. 3) 남남갈등은 현 시기 한국사회에서만 볼 수 있는 특수한 갈등유형으로서 주로 북한을 보는 인식과 통일에 이르는 방법,즉 대북관과 통일관의 차이에 기인한 다.그러므로 남남갈등은 이념이나 세계관과 같은 보다 추상적이고 가치지향적인 특성에 기초해 있다고 볼 수 있다. 4) 남남갈등은 기본적으로 분단구조가 해체되 1) 윤대규, 대북정책에 대한 국민적 합의 도출 문제, 통일경제 2000년 11월호, p ) 비록 남남갈등이라는 용어가 본격적으로 사용되기 시작한 것은 제1차 남북정상회담 전후라고 할 수 있지만, 사실상 갈등의 진원지는 지난 60년간의 남북한의 분단사에 있다. 3) 송정호, 남남갈등 해소를 위한 국민합의의 민주적 제도, 정치 정보연구, 제12권 1호(2009), p ) 최용섭, 천안함 사건 이후 나타난 남남갈등에 관한 연구, OUGHTOPIA, 제26권 제1호(2011), p

10 지 않은데서 연유하는 것이지만 오랜 시기 분단체제 속에 형성된 냉전적 사고와 정서가 해소되지 않은데 따른 것이다.이데올로기적으로 동질적인 남한사회에 다 원화가 급속하게 진행되면서 그 단초가 제공되었으며,국내정치는 대립구도와 맞 물리면서 더욱 첨예화되었다. 5) 우리가 현재의 남남갈등을 해소하지 못한다면 민족 과업이라 할 수 있는 한반 도 평화와 통일을 달성하는 데 더 많은 시간과 노력이 투입될 수밖에 없다.남북 화해와 협력을 둘러싼 갈등이 이성적 토론의 수준을 넘어서 감정적 대립의 양상 으로 전개되는 현재의 모습을 극복하지 못한다면 남북간의 분단을 해소하고 공 존공영을 통한 평화체제 구축이라는 시대적 과제를 실현할 수 없는 것이다.또한 통일문제를 추진하는 과정에서 정책방향에 대한 국민적 지지가 있지 못하면 통 일이 수반되는 사회적 혼란,경제적 비용,정치적 부담 등을 감당하지 못하게 될 것이다. 최근 2013년에 들어설 새로운 정부는 남남갈등이 심화된 상황에서 광범위하게 국민적 여론을 수렴해 정권교체와 관계없이 지속가능한 대북정책 을 만들어내야 한다는 주장이 제기되고 있다.이런 측면에서 대북정책,통일정책에 대한 정당간 의 사회적 협약을 체결하는 방안이 검토될 수 있을 것이다. 이 글은 우리 사회에서 극복해야 할 과제로 자리 잡은 남남갈등 해소를 방안 을 모색하고 해결 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.이에 먼저 대통령에 대 한 자문기구를 정비하여 올바른 통일정책,대북정책 수립하는 방안을 제시하고, 지속가능한 대북정책 추진의 한 방안으로 통일국민협약 의 실행 방안을 검토, 제시하고자 한다. 5) 최용섭, 위의 논문, p

11 Ⅱ. 대북정책과 국민통합 1. 남남갈등의 현황과 의제 남남갈등이란 남과 남의 갈등 다시 말해 남한 사회의 내부갈등 을 의미한다. 따라서 계급 갈등,지역 갈등,최근 부상하고 있는 세대 갈등을 포함한 남한 사 회 내의 모든 갈등을 포괄하는 개념이다.그러나 우리는 역사적으로,그리고 관 행적으로,남남갈등을 그 같은 의미로 사용하기 보다는 남북관계와 관련해 제한 적으로 사용한다.즉 남남갈등은 남북갈등 에 대칭되는 의미로 주조된 용어로써 남한사회의 내부갈등 일반이 아니라 남북관계를 둘러싼 남한 사회의 내부갈등 을 지칭하는 개념으로 사용되고 있다. 6) 갈등이라고 하면 일반 사람들은 보통 단절,대립,얽힘,충돌,답답함,긴장감 등 과 같은 부정적인 이미지를 떠올리는 경우가 많다.동양에서 갈등의 의미는 칡과 등나무가 서로 복잡하게 뒤얽혀 있는 것을,서양에서 갈등의 의미는 라틴어 conflictus의 과거형에서 유래한 말로서 서로 때리거나 부딪치는 상황을 형상화 한다.대체로 동양문화권에서는 내적 갈등 해소가 외적 갈등 해소의 전제 단계라 는 인식 하에 개인의 심성을 기르고 덕을 키우는 접근법을 강조하는 반면,서양 에서는 밖으로 드러난 갈등,즉 분쟁의 단계적인 합리적 해소 과정에 주목한다. 7) 갈등의 순기능적 측면도 있지만 그 표출에 있어서 넘어서지 말아야 할 금도도 있는 법이다.특히 국가의 존립이 위협받는 상황에서 제집단과 세력간의 갈등이 표출되는 것은 침략하는 적에게 유리한 것이지 누구에게도 도움이 되지 않는다. 오히려 큰 화를 자초하는 것이다.국가가 없으면 진보도 보수도 있을 수 없다. 8) 대북정책을 둘러싼 논의의 장들이 책무성 없는 말들의 성찬으로 끝나는 경우가 많아 갈등 봉합은커녕 갈등 증폭의 원인이 됐기 때문에 이제는 국민들에게 선택 권을 돌려주어 국민합의에 입각한 대북정책이 수립 집행될 수 있도록 여건을 조 6) 손호철, 남남갈등의 기원과 전개과정, 경남대학교 극동문제연구소, 남남갈등 진단 및 해소방안 (서울: 경남 대 출판부, 2004), p ) 송정호, 남남갈등 해소를 위한 국민합의의 민주적 제도, p ) 최용섭, 천안함 사건 이후 나타난 남남갈등에 관한 연구, p

12 성해 나가야 할 것이다. 9) 남남갈등의 근본 원인은 지금의 한반도가 처한 과도기적 상황과 여기에서 비롯 된 북한의 이중적 존재 규정에서 찾을 수 있다.한반도의 과도기적 상황이 결국 은 북한에 대해서도 적(enemy)과 동포(we-ness)라는 이중적 존재규정을 동시에 가능케 함으로써 일부에서는 아직도 적이라는 관점이 더 강조되는가 하면,또 다 른 일부에서는 이제 더불어 살아야 할 동포라는 관점이 더 역설되는 지금의 현 상을 낳고 있는 것이다. 10) 남남갈등이 우려되는 것은 남남갈등의 구조의 복합성이나 심각성 때문이 아니 라 우리사회에 남남갈등을 조절할 수 있는 제도와 사회적 능력이 부재하다는 점 때문이라는 지적에 유의할 필요가 있다. 11) 이런 측면에서 언론의 역할에 주목할 수 있다.남남갈등의 확산과 심화에는 언론이 지대한 역할을 하고 있다는 점을 특징으로 꼽는다.언론이 사회적 의제 설정의 중요한 행위자가 되면서 언론에 의 해 남남갈등의 계기가 마련되는 경우가 적지 않으며,이것이 정치적 투쟁과 결합 되면서 남남갈등으로 비화되고 있다.특히,언론-정치의 결합,여기에 시민사회의 갈등 참여가 복잡하게 얽히면서 남남갈등이 보다 파괴적인 모습을 띠는 경우가 적지 않은 것이 현실이다. 12) <표 1>남북관계 관련 쟁점 내용 구분 논쟁 지점 국민의 정부,참여정부 시기 남북관계 논쟁 지점 -대북포용정책의 적합성 및 효과와 북한 변화 -남북정상회담 관련 논란 - 대북인도지원과 남북경협(퍼주기 논란) -북핵문제 관련 논란 -한미관계와 민족공조 논란 이명박 정부 들어서서 새롭게 제기된 사안 -비핵개방3000정책과 관련된 논란 -미래지향적 남북관계와 지난 10년에 대한 평가 문제 -북한 인권 관련 적극 조처를 둘러싼 논란 -한미관계 우선론과 통미봉남 논쟁 -통일부 역할문제와 대북정책의 외교정 9) 최용섭, 천안함 사건 이후 나타난 남남갈등에 관한 연구, p ) 김근식, 남남갈등을 넘어: 진단과 해법, 남남갈등 진단 및 해소방안, pp. 365~ ) 정은미, 남남갈등 극복을 통합 대북정책 합의기반 강화방안, 대북정책의 대국민 확산방안 (서울: 통일연구 원, 2009), p ) 정영철, 남남갈등의 변화양상: 갈등의 전개 양상과 특징을 중심으로, 대북정책에 대한 소통증진 방안 연 구 (제주평화연구원, 2009), p

13 -NLL등 평화안보 관련 논란 -북한인권 논란 -과거사 관련 논란 책 종속 논란 -금강산,개성 등 남북관계 단절 대응 방안 -우파적 입장에 선 과거사 해석 논란 박원철 이승환, 국민합의틀 마련을 위한 분야별 쟁점과 합의수준 검토, 2008정당 종교 시민사회단체 공동회의:남북관계에 대한 사회적 합의와 국민통 합 (민족화해협력범국민협의회,2008년 12월 11일),pp.26~28. 위의 <표 1>에서는 최근 남남갈등을 둘러싼 주요 이슈들을 제기한 것이다. 이러 한 이슈들은 궁극적으로 분단국으로서 통일을 지향하는 과정에서 발생하는 이중 적 목표,즉 안보와 통일을 달성해야 하는 상황에서 기인한 측면이 강하다.즉 두 개의 국가목표는 기본적 병존되기 어려운 속성을 내재한다.분단국에서 안보 는 분단된 반쪽 국가를 상대 분단국의 군사적 위협으로부터 지켜 내는 것을 의 미하기 때문에 분단상태의 현상 유지를 전제함.반면 통일은 분단된 국가들이 뭉 쳐서 하나가 되는 것을 의미하기 때문에 분단 상태의 현상타파를 의미한다. 13) <표 2>안보우선론과 통일우선론 간의 견해 차이 구 분 안보 우선론 통일 우선론 북한정권 존재 인정 부인 인정 김정일정권 인정 부인 인정 대북인식 북한체제 변화 여부 변화 불가(변화 없음) 변화 가능(크게 변화) 북한 급변사태 가능성 높음 낮음 북한 인권 참혹 다소 문제 북핵 용도 남침 자위(협상) 통일방식 일방적 흡수통일 상호 합의통일 대북정책 당면 목표 북한체제의 변화 유도 원칙 엄격한 상호주의 유연한 상호주의 13) 엄상윤, 대북정책을 둘러싼 남남갈등 해소 방안 (통일부 용역과제 연구보고서, 2010), p

14 최우선 해결과제 남북경협 (강경책 선호) 북핵 포기 적극 반대 (김정일정권 유지에 기여) (온건책 선호) 남북 화해협력 (선순환적 북핵해결) 적극 찬성 (북한체제 변화 유도) 인도적 지원 소극 적극 남북정상회담 소극 적극 햇볕정책 상생공영 (비핵 개방 3000) 대북 퍼주기 북핵 해결에 무용 안보 한미동맹 약화 북한인권 무관심 좌파인식 확산 북한의 태도 변화 유도 북핵 포기 유도 문명사회의 보편적 가치 추구 북한체제 변화 유도 남북관계 개선 한반도의 긴장 완화 평화통일 촉진 왜곡된 역사인식 수정 남북관계 경색 한반도의 긴장고조 한중관계 악화 엄상윤, 대북정책을 둘러싼 남남갈등 해소 방안 (통일부 용역과제 연구보고 서,2010),p.40. 현재의 남남갈등이 문제꺼리 로 등장한 것은 생산적 갈등으로 진행되지 못하고, 과거 냉전의 이분법적 사고에 기반 한 죽고 죽이는 식의 양상을 보이고 있기 때문이다.갈등을 통한 새로운 그 무엇 을 생산하지 못하고 있으며,논쟁다운 논 쟁도 제대로 벌어지지 못하고 있는 것이 현 남남갈등의 현 주소이다. 14) 남남갈 등이 심각한 상황으로 전개되고,쉽사리 대화를 통해 해결의 실마리를 찾기 어렵 게 된 원인은 결국 정권에 대한 호오( 好 惡 )가 근본에 깔려있는 것으로 보인다. 즉 정책에 대한 판단 여부에 앞서 정권의 대한 호오의 감정이 정책 판단의 기준 이 되었고,정체성 확인의 수단으로 활용하는 것을 우선하게 된 것이다. 15) <표 3>은 대북정책에 대한 흔히 보수와 진보의 주장들이 갖는 위험성 을 정리한 연 구이다. 14) 정영철, 남남갈등의 변화양상: 갈등의 전개 양상과 특징을 중심으로, p ) 정영철, 위의 논문, p

15 <표 3>대북정책에서 진보와 보수의 위험성 남 북 군 사 진보 편향의 위험성 안보 상황의 안정적 관리 우선시 안보 상황의 안정적 관리 에만 치중하다 보며, 종국적으로 북한의 핵 보유를 사실상 인정할 수밖에 없는 상황에 빠질 수 있다. 보수 편향의 위험성 비핵화 우선시 비핵화에만 치중하다 보면, 당면한 안보상황에서 안정적 관리에 실패할 가능성이 대두하게 된다. 정 치 관 계 경 제 협 력 대 외 관 계 통 일 지 향 성 북한 정권을 주요 정책상대로 /북한당국 자극을 극력 회피 한국 정부가 북한 당국만 정책상대로 대하면서, 북한 당국을 자극하는 것을 알아서 회피하게 되면, 궁극적으로 북한 당국이 의도하는 구도에 말려들 위험성이 커진다. 경협은 북한변화의 수단 경제협력을 북한의 변화수단의 차원 또는 북한당국의 행위변화를 이끌어내는 유인의 차원에서 주로 설정하면, 궁극적으로 경제성을 담보할 수 없고 북한 당국의 의도에 말려들기 쉽다. 민족공조 우선시 민족공조에 치중할 경우, 북한당국이 원하는 방향에서 한국의 대외관계와 남북협력이 규정될 위험성이 크다. 장기 남북공존 장기간의 남북공존의 전략은 북한이 변화하는 국제환경 속에서 한국과 이질적이고 대립적인 국가로 재생할 수 있는 기회를 만들어 줄 수 있다. 북한 주민을 주요 정책상대로 /북한 당국 자극 여부에 무관심 한국 정부의 관심이 북한 주민의 복리증진에 치중하다보면, 북한 당국을 감정적으로 자극하고, 대립을 피할 수 없게 된다. 북한 변화 이후 적극 추진 북한의 비핵화와 개혁개방을 전제로 경제협력을 추진하게 되면, 대규모 경제협력의 성사까지 걸리는 시간동안 한국이 활용할 수 있는 여러 기회를 놓치게 될 가능성이 있다. 국제공조 우선시 국제공조에만 치중할 경우, 남북관계에 존재하는 여러 기회를 놓칠 위험이 크다. 가능하면 조속한 통일 조속한 통일론은 현 북한 당국의 극렬한 반대에 직면하고 평화를 해칠 가능성이 높다. 자료: 박형중, 지속가능한 대북정책을 위한 모색, 남남합의를 통한 지 속가능한 대북정책 모색 (민족화해협력범국민협의회 제1차 화해공영포럼 자료 집), p

16 남북관계 변화에 따른 사회는 보수와 진수라는 이분법적, 비타협적 구도로 재 편되는 경향을 보였으며, 사회적 갈등이 형성되는 지형을 초래했다. 김대중-노무 현 정부 역시 대북포용정책의 방향성이 옳다는 전제 속에서 비판적 평가를 냉전 적 사고로 평가절하함으로써 비판여론을 긍정적으로 변화시키는데 경직성을 보 였다. 이와 같은 문제들은 냉전구조 재편과정에서 필연적으로 발생할 수밖에 없 는 상황이었다고 할 수 있는 바, 이에 대한 대비와 아울러 통일문제에 대한 남 한사회 내부의 타협적 구도를 설정하는 노력이 필요했다고 할 수 있다. 대북포용정책이라는 새로운 패러다임을 제시하고, 이를 적극적으로 추진했던 국민의 정부는 소수정권의 한계를 지니고 있었기 때문에 남한사회 내부의 갈등 구조의 형성은 대북정책 추진력을 현저히 약화시키는 계기로 작용했다. 또한 통 일문제에 대해 야당과 협력구도를 설정하는데 성공하지 못함으로써 대북정책이 정쟁화되는 계기로 작용했다고 할 수 있을 것이다. 야당의 협조를 받지 못하는 상황에서 끊임없이 제기되는 비판여론에 효과적으로 대응하기 어려웠다고 할 수 있을 것이다. 따라서 국민의 정부는 남북관계 개선을 위한 돌파구의 마련에 성 공했음에도 불구하고 대내적 합의기반 구축에 상대적으로 소홀, 결과적으로 국 민들을 설득하는데 한계를 노정했다고 할 수 있다. 참여정부의 평화번영정책의 추진 구도 역시 이와 같은 문제점들이 근본적으로 해소되지 않은 상태에서 동일 한 문제들로 영향을 받고 있다. 16) 이명박 정부는 대북정책 추진에 있어 의견수렴 절차의 확대, 투명한 대북정책 등을 강조하고 있다. 이명박 정부의 대북정책인 상생공영정책의 4가지 추진원칙 중에 하나가 국민적 합의를 최우선으로 하여 대북정책 추진 이다.정부는 통일 문제는 국민의 합의와 동의가 있어야만 해결될 수 있기에 정책의 전 과정에서 다양한 형태의 국민 참여가 이루어지도록 할 것이며,국민에게 최대한 정보를 공 개하여 투명하게 추진해 나갈 것 이라고 강조한다. 17) 국민적 합의를 강화하기 위해 언론인,전문가 등 여론 주도층과의 상시적인 대화를 통해 국민여론을 폭넓 게 수렴하고, 상생공영포럼 을 통해 쌍방향 정책대화를 추진하고, 순회홍보단 을 16) 조한범, 남남갈등 해소방안 (서울: 통일연구원, 2006), pp. 55~56. 17) 통일부, 2009 통일백서 (서울: 통일부, 2009), p

17 구성하여 지역별 대상별로 찾아가는 맞춤형 정책설명을 실시하였다고 한다. 18) 이러한 노력이 효과적으로 진행되고 있는지에 대해서는 회의적 시각도 존재한 다. 예컨대 이러한 노력의 과정에서 민간에 의하여 제시된 정책의제 대안은 무 엇이며, 이를 정부가 정책형성과 집행단계에서 어떠한 방식으로 구체화하고자 하는지 등에 대한 설명은 찾아보기 어렵다. 따라서 우리의 대북정책의 전개과정 에서 국민들에 의하여 제기되는 각종 의견을 취합하여 검토하고 정책의제 설정 과 대안모색의 과정에 적극 반영하고자 하는 정책형성단계에서의 공론화 노력이 미흡하다는 한계가 발견된다는 것이다. 19) 2012년 우리 사회의 대통령 선거뿐만 아니라 중국, 미국 등 정권 교체기를 맞이 하고 있다. 최근 등장한 북한 김정은 정권의 대남정책 방향이 모호한 가운데, 한 반도의 평화와 통일을 위한 우리 내부의 갈등을 최소화하고 주변국과 협력하여 지속가능한 대북정책을 모색해야 할 최적의 시기가 도래한 것이다. 대한민국은 한반도의 주인으로서 주변국들의 합리적인 대북정책을 유도하고 선도해야 할 책 무를 갖고 있다. 이런 차원에서 남남갈등을 해소하는 제도적 방안이 절실히 필 요한 시기라고 할 수 있다. 18) 통일부, 2009 통일백서, p ) 허인혜, 한국 대북정책의 민주적 거버넌스 모색, 국제정치논총 제52집 2호(2012), pp. 187~

18 2. 대북정책 국민합의 제고 방안 정권이 교체됨에 따라 전임 정부의 정책을 부정하고 단절하는 것은 대북정책의 일관성 유지가 힘들게 된다. 이른바 ABR(Anything But Roh), 노무현 정부 정책 이 아니면 다 된다 는 입장에 따른다면 전임 정부의 합의와 대화 틀은 애초부 터 부인되어야 할 것이다. 물론 ABR란 용어는 조지 부시 미국 대통령이 전임 클 린턴 정부 정책을 부정하면서 만든 용어인 ABC(Anything But Clinton)에서 빌려 온 것이다. 김대중 정부하의 6.15공동선언과 노무현 정부 하의 10.4정상선언은 오랫동안 축적된 남북관계의 진화를 압출한 공식합의임에도 불구하고 이명박 정 부에게는 언급하기조차 싫은 전임정부의 상표로 인식되었다. 정권 교체된 신정 부 하에서 6.15와 10.4가 언급되는 것은 정치적 모반인 셈이다. 결국 이명박 대 통령은 통일부 업무 보고를 받는 자리에서 남북관계의 기본은 바로 1991년의 기 본합의서라고 못 박았다. 대북정책에 대한 국민적 합의를 제고하기 위해서는 연 속성이 기본적으로 보장되는 사회적 합의가 필요하다. 20) 노무현, 이명박 양 정부는 각자의 전임정부와 문제의식을 같이 하면서 기존의 정책적 구상 중 계승 가능한 것이 있었음에도 불구하고 굳이 차별화하여 새로운 용어로 포장하고자 하였다는 점에서 정책의 과잉 생산 을 보여 주었다는 비 판이 있다. 물론 정부의 활발한 정책적 노력에 의한 정책의 중복 양산은 위험에 대한 안정장치로서 기능할 수 있지만 정책의 과잉 생산 문제는 변화를 원하는 요구와 압력에 대응한 정부의 과민한 기획활동에 기인하는 경향이 있다. 그 결 과 짧은 기간 안에 정책 틀이 흔들리면서, 국내적으로는 정책 이슈를 둘러싼 혼 란과 분열의 증가를 가져왔다고 분석한다. 21) 다음에서는 연구자들이 제시하는 남남갈등을 치유하고 대북정책에 대한 합의를 제고하기 위한 방향과 내용들을 소개하고자 한다. 먼저 지난 몇 년간 우리사회가 경험한 남남갈등을 구체적으로 살펴보면 다음과 20) 김근식, 이명박 정부의 대북정책 평가: 비포용의 실패, 한반도, 다시 평화와 공존의 시대로 (10.4 남북선 언 5주년 토론회), p ) 허인혜, 한국 대북정책의 민주적 가버넌스 모색, p

19 같은 특징이 있다. 첫째,남남갈등이라는 말을 같이 쓰고 있지만 실제로 내용을 살펴보면 갈등의 축이 다양하다는 것이다.대북관을 둘러싼 갈등,노사문제를 둘러싼 갈등 등 하 나의 축으로 설명하기 곤란한 갈등들이 중첩되어 있다는 것이다.따라서 엄밀하 게 따져보면 갈등의 상대가 단일하지 않을 수 있다는 것이다. 둘째,현재의 갈등이 증폭된 가운데 기본의 정치적 갈등이 직간접적으로 영향을 미치고 있다는 점이다.잘못된 정치역사의 부작용인 지역감정이 이제는 각종 갈 등을 부추기는 경향이 없지 않다고 볼 수 있다. 셋째,다양하고 중첩되어 있는 갈등구조가 서로 결합하면서 갈등의 원인을 찾기 가 어렵게 만드는 경향이 있다는 것이다.노무현 정부 수립 이후에 이러한 현상 이 두드러지고 있는데 노무현에 대한 개인적 평가가 노사문제에 대한 입장 정립 에 영향을 미치는 것이 하나의 예가 된다. 넷째,갈등이 점차 감정적인 차원으로 흐르고 있다는 점이다.기본적으로 사회 적 갈등에 진입하게 되면 합리적인 판단이 약화되고 공정한 게임의 규칙이 지켜 지지 어려운 경우가 많지만 현재의 남남갈등은 그 정도가 지나치다고 볼 수 있 다.서로 다른 의견들이 접점을 찾기는커녕 다른 주장들이 교환되는 장을 마련하 는 것도 쉽지 않다. 22) 이러한 맥락에서 대북정책의 국민적 합의 기반을 형성하기 위한 정책을 세우기 위해서는 다음과 같은 기본원칙이 필요하다고 강조한다. 먼저, 다원주의적 원칙이다. 당연한 이야기지만 민주주의 사회에서 견해의 다양 성은 당연한 것이고, 권장 받아야 한다. 최근 이주노동자와 결혼이주자들이 급증 하면서 우리 사회 내에서도 다문화에 대한 관심이 높아지고 있는데, 다문화주의 는 문화적인 차원에만 해당하는 것은 아니다. 정치, 사회적 차원에도 해당하는 것으로 이 경우 다원주의와 결합된다. 대북정책이나 통일관 그리고 통일의 방법 에 이르기까지 다양한 의견이 공존할 수 있다는 것을 명확히 하여야 한다. 둘째, Top-Down 방식은 더 이상 효과적이지 않다는 것이다. 권위주의 정부시절 뿐만 아니라 민주화 이후에도 정부에서도 정부의 홍보는 중요한 과제였다 그러 나 탈권위주의를 주장하고, 권력분산을 이야기하였던 노무현 정부시절에도 홍보 22) 이우영, 6.15 이후 남남갈등의 전개과정과 시사점, 한반도 포커스 19호(2012년 7, 8월호), pp. 13~

20 를 둘러싼 논란이 적지 않았고, 정책수립의 걸림돌로서 보수언론에 대한 불만이 정권기간 내내 지속되었다. 셋째, 대북정책을 둘러싼 남남갈등에서 가치(이익)갈등, 이념갈등, 정책갈등을 분리하여야 논의가 진전된다. 분단체제의 특성과 북한문제의 복잡성에서 비롯되 었지만, 현재 진행 중인 남남갈등은 의도적으로 혹은 무의식적으로 이념갈등과 가치갈등이 융합된 경우가 많다. 넷째, 남남갈등의 해소는 다차원적으로 이루어져야 한다. 위에서 아래로 일방적 인 방식은 정부의 일방적인 홍보의 부작용이 있다는 것을 의미하지만, 동시에 민주주의의 진전과 정보사회의 진입은 다양한 수준에서의 정치사회적 논쟁을 가 능하게 한고 있다. 다섯째, 남남갈등 극복의 방법은 대단히 광범위하다는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 정부의 홍보로부터, 소통의 장에서 서로 다른 의견들을 부딪쳐보고 서로의 차이를 생각하는 방법도 가능하다. 또한 다양한 미디어를 활용하는 방안 등 방 법도 대단히 많다는 것이다. 여섯째, 남북관계는 정치, 경제, 사회, 문화 전 분야가 관련된 문제인 까닭에 정 부나 민간 어느 한쪽이 독점할 수 없다. 즉 통일문제는 거버넌스적 접근방법이 가장 필요한 분야라는 점이다. 거번넌스 체제가 구축된다면 소통구조가 제도화 되는 것이고, 결과적으로 갈등의 약화가 동반될 수 있다. 23) 다른 연구자는 대북정책에 대한 사회적 합의 창출을 위한 일반적 접근 방향을 다음과 같이 제시할 수 있다. 24) 첫째, 서로 다른 견해에 대한 인정. 즉 경쟁적인 견해를 선악으로 구분해서는 안 되는 것이다. 둘째, 민주적 절차에 대한 인정. 북한 문제와 정권의 선호 문제는 분리되어야 한다는 것이다. 셋째, 정당한 절차 에 따라 구성된 정부에 승복해야 한다. 넷째, 한국의 국내 정치가 통제 불가능한 외부 변수에 의해 좌우되는 상황을 극복. 외부 변수에 대한 영향력을 최대한 확 보해야 한다는 것이다. 구갑우는 대북정책 소통을 위한 대안으로 기본원칙,제도적 차원,사회적 차원 으로 나누어서 제안한다.먼저 기본원칙으로는 공감을 위한 철학적 기초로 차이 23) 이우영, 6.15 이후 남남갈등의 전개과정과 시사점, pp. 15~16. 24) 마인섭 차문석 윤철기, 북한 문제와 남남 갈등 (서울: 성균관대학교출판부, 2012), p

21 의 철학, 타자의 철학 을 통해 갈등의 당사자를 서로 인정하여 갈등을 전환할 수 있는 최소기존을 만들자는 것이다.둘째는 남남갈등을 미래에 대한 긍정적 이 미지를 창출을 위한 계기로 삼을 수 있는 갈등의 창조성 을 고양하자는 것이다. 셋째는 민주주의 심화를 통해 남남갈등을 전환하자는 것이다. 제도적 차원에서는 대북정책을 둘러싸고 이해관계의 차이가 발생할 수 있는데, 이를 국가이익의 관점에서 조정할 수 있는 제도적 장치가 필요하며,이를 위해 국가안전보장회의 의 역할이 강화될 필요가 있으며,남북관계 진전에 따라 행정 부 전반으로 확대될 것을 대비하여 국무총리실 산하 대북정책 조정기구를 설치 를 제안한다.둘째,정부와 국회의 연계를 강화하여 남남갈등이 정치쟁점화되는 경향을 사전에 약화시키자는 것이다.셋째,민관 거버넌스 체제로 남북관계발전 법에 의해 설치된 남북관계발전위원회의 활용이다.넷째,대북정책 갈등과정에 정부의 적극적인 개입으로 갈등을 최소화하자는 것이다.다섯째,대통령 자문기 관이 민주평화통일자문회의를 여당의 정치적 이해를 확충하는 도구로 활용하는 것이 아니라 다양한 의견을 수렴하는 장으로 만들자는 것이다.여섯째,북한 관 련 정보의 적극적 공개를 통해 비효율적 논쟁이나 갈등을 최소화하자는 것이다. 사회적 차원에서는 다양한 입장의 단체들이 참여하고 있는 민족화해협력범국민 협의회 25) 와 같은 단체들을 활용하여 대화와 소통을 확대하는 것이다.둘째,통일 교육을 정책 홍보 수단 으로의 역할을 극복하고 객관적인 북한,통일교육으로 재정비할 것을 제안한다.셋째,통일 관련 공익 성격의 채널 확보를 통해 통일교 육 수단으로 활용할 것을 제안한다.넷째,다양한 북한 및 통일관련 이벤트를 진 행하고,이 과정에서 다양한 의견을 가진 집단을 참여시켜 남남갈등의 해소하는 계기로 활용한다.다섯째,북한 및 통일 전문가 양성을 통해 남남갈등을 합리적 토론으로 정상화하는 데 도움을 줄 것을 제안한다. 26) 남남갈등을 해소하기 위해서는 다음과 같은 것이 필요하다는 연구가 있다. 첫째, 기본은 의사교환이고 이를 통하여 민주적 공론장과 의사통로를 만들어 가 25) 통일부는 2013년 민족화해협력범국민협의회 사업 지원 예산에 5억원을 편성하였음. 민족화해사업으로 북측 과의 교류협력사업 : 70백만원, 해외동포 협력사업 : 70백만원, 국민참여형 통일사업으로 차세대 평화통일 사 업 : 43백만원, 통일문화축제 : 142백만원, 국민합의기반 확대사업으로 정책홍보 : 45백만원, 남남대화 : 39 백만원, 민족화해 지 발간 : 91백만원이 편성되어 있음. 26) 구갑우, 대북정책 소통을 위한 정책대안 제시, 대북정책에 대한 소통증진 방안 연구 (제주평화연구원, 2009), pp. 202~

22 야 한다는 것이다. 둘째, 정보공개를 통하여 정부와 국민간, 국민들간 신뢰를 구 축해야 한다는 것이다. 셋째, 시민에 의한 자율적 합의문화와 시민사회의 갈등관 리 기반을 조성해야 한다. 넷째, 이념적 중간 항, 중도주의적 정치노선을 위한 정책적 지원을 확대해 가야 한다. 다섯째, 지배의 재구조화인 가버넌스 체제 구 축이 필요하다. 지방자치단체와 NGO와 상호 협력체제를 구축하여야 한다. 여섯 째, 이념갈등이 정치적 이해를 둘러싼 공방으로 더욱 증폭되었기 때문에 정치적 분야에서의 적극적인 해결노력이 필요하다는 것이다. 27) 엄상윤 또한 제도 시스템 차원의 남남갈등 해소 방안으로 사회갈등 예방 및 해소 관련 법률 제정, 중립적 갈등해결기구 설립, 남남갈등 관장 위원회 설치 및 위상 제고, 남남갈등 연구팀 구성, 국회 남북관계발전 특 별위원회 활성화, 통일교육원 의 통일안보교육원 확대 개편 등을 제안 한다. 또한 정부 차원의 남남갈등 해소 방안으로는 안보 통일 세계화 민주화 병 행론 의 적극 수용, 국가안전보장회의의 기능 강화 및 적극 활용, 탈이념 인사의 중용, 중도적 국민여론 적극 수용, 통일교육과 안보교육의 병행 추 진, 과도한 대북정책 성과 홍보 자제, 분단 희생자의 상처 치유 노력 등을 제안 한다. 민관협력 차원의 남남갈등 해소 방안으로는 안보/통일 딜레마 의 탈피 와 통일이론 연구 전폭 지원, 관용문화의 정착, 거버넌스 체제 구축 및 운영, 국 민참여 행사 적극 개최, 방송매체의 영상물 제작 방영 장려 등을 제안한다. 28) 대북정책을 안정적 기초 위에서 발전시키기 위한 제도적 장치의 마련에 대한 관심으로 연결되었으며, 그 결과 탄생된 것이 남북관계 발전에 관한 법률 이라 고 할 수 있다. 2005년 12월 29일 제정되어 2006년 6월 30일부터 시행된 이 법률 은 남북관계의 발전에 관한 정부의 과제와 이를 수행하는 방법 등에 대한 규정 을 두고 있으며, 이를 통해 대북정책의 안정적 기초를 형성하고자 했던 것이다. 29) 그러나 현 정부에서는 남북관계발전법 에 근거한 기본계획과 연도별 시행계 27) 정용화, 남남갈등의 참여적 해소방안 모색, 한국민족문화 25(2005), p ) 엄상윤, 대북정책을 둘러싼 남남갈등 해소 방안, pp. 92~ ) 장영수, 대북정책의 제도적 기초와 국민적 합의 도출을 위한 전제, 고려법학, 제59호(2010), p

23 획을 제출하지 않는 등 본래 취지를 달성하는 데 실패하였다. 따라서 본 이 연 구서가 목적하고 있는 통일국민협약 과 같은 새로운 제도적 시도가 주목되는 이유인 것이다. 이 보고서는 남남갈등 해소를 위한 제도적 접근이라 할 수 있는 자문기구 개편과 통일국민협약 체결 추진 방안 연구이기에 이 절에서는 이 부분을 제외하고 갈등해소 방안을 제시해 보고자 한다. 남남갈등을 해소하기 위한 비전의 공유가 중요하다. 남한 내부의 의견 차이는 대륙진출이라는 공통된 목표를 논의하는 과정에서 다소 완화될 수 있다는 주장 이 있다. 대륙진출을 위해서는 북한과 협력해야 한다. 북한의 협력 없이는 불가 능하다. 현 시기에 북한과 협력한다는 것은 북한만을 위한 것이 아니라 탈냉전 의 세계화시대에 남한의 국민들에게 더 많은 기회를 제공하기 때문이다. 30) 즉 우리의 미래에 대한 비전에 대한 합의가 있다면 그 비전을 실현하는 과정에서 나타나는 차이를 두고 벌어지는 갈등을 극복하는데 도움이 된다는 것이다. 남남갈등 해소를 위해 정부 차원에서 대북, 통일정책의 교육 및 홍보, 국민의견 수렴 및 민간활동 지원, 북한 실태 분석 및 북한 자료 제공 등의 면에서의 노력 들을 찾아 볼 수 있다. 31) 정부 차원의 노력은 일방적 홍보 교육 설득을 통해 정부의 대북정책에 대한 국민적 지지를 확대하는데 주목적을 두고 있다. 따라서 남남갈등을 해소하기 보다는 오히려 조장 촉진하는 역효과를 초래한 측면이 더 컸다고 분석하기도 한다. 정부의 노력은 정부의 대북정책을 일방적으로 홍보 교육함으로써 정부의 대북정책을 불신 반대하는 국민들을 설득하여 지지를 제 고하는 데 역점을 두었다. 김대중 노무현 정부는 햇볕정책을, 이명박 정부는 비핵 개방 3000 과 상생공영에 입각한 대북정책을 홍보 교육 설득하는데 주력했다는 것이다. 정부가 각종 여론조사, 공청회, 세미나 토론 및 발표 등을 통해 수집 및 분석한 기초자료 및 각종 국민 참여 행사 지원 개최도 남남갈등 해소보다는 정부의 대 북정책 홍보 교육의 효율성을 제고하는 데 주로 활용되었다. 북한의 실태 분석 및 북한 자료 공개도 거의 이런 목적으로 활용되었다. 남남갈등 해소에 활용될 30) 김병로, 남남갈등 해소을 위한 정부의 대북정책 방향, 통일정책연구 제12권 제2호(2003), p ) 이러한 노력들의 구체적인 내용은 엄상윤, 대북정책을 둘러싼 남남갈등 해소 방안, 69~77을 참고

24 수 있는 기초자료들이 실제 대북정책에 반영되거나 남남갈등 해소에 거의 활용 되지 못하였다. 각종 자문회의의 자문위원도 거의 친정부 인사 일색으로 구성되 었으며, 민관협력도 친정부적 성향의 단체는 적극 지원 협력 32) 한 반면 반정부 단체는 적극 배제하는 방식으로 이루어졌다. 대표적 사례가 통일부의 지원을 받 아 시민대상의 통일교육을 시행하는 통일교육협의회에서 진보 성향의 단체 가 집단으로 탈퇴한 일이다. 33) 정부가 갈등주체가 되어 반대 입장의 민간단체와 대립 갈등하고 정면 대결을 벌인 경우도 허다하였다. 국민적 합의에 기초한 대북정책 추진은 요란한 구호로 그쳤을 뿐 실제로는 정부의 대북정책을 일방 적으로 추종하고 지지하라는 의미에 불과한 것이었다. 이런 면들을 종합해 볼 때, 정부 차원의 노력이 남남갈등을 해소하기 보다는 오히려 남남갈등을 조장 촉진하는 역효과를 초래하는 데 기여했다고 평가할 수 있다. 34) 대북정책에 대한 국민의 참여가 효과적이고 생산적이 되기 위해서는 민간통일 운동의 육성과 활성화가 바람직하다. 1998년 결성된 민족화해협력범국민협의회 는 민간통일운동이 활성화하여 정부의 대북정책을 보완하며 정부가 해결하기 곤 란한 문제를 해결해 줄 수 있길 기대하는 속에서 탄생된 것이다. 통일과정에서 는 정부당국이 해야 할 일이 있지만 정당과 사회단체가 해야 할 일도 있는데, 후자를 위해서는 민간통일운동의 활성화와 조율이 선행되어야 하고, 이 때문에 정당과 사회단체들이 참가한 통일운동 상설협의체라는 조직의 필요성이 제기된 것이다. 35) 32) 2012년 10월 2일 민주통합당 우상호 의원, 2012년 통일부와 북한이탈주민지원재단 등이 제출한 국정감사 자료를 분석한 결과 2007년 대선 당시 이명박 후보를 공개 지지했던 인사가 대표자인 탈북자단체들에게 예산 지원을 집중되었다고 보도자료를 발표. 통일부가 2008년 이후 민간 통일운동 활동지원 공모사업을 거쳐 탈 북자 단체에 지원한 5건 1억2천5백만원 중 3건 7천5백만원이 이명박 지지선언 관련 단체에 배정 됐다고 밝 혀. 통일부, 친이 탈북자단체에 집중지원, 통일뉴스, 2012년 10월 2일. 33) 통일교육협의회 19개 단체가 집단 탈퇴하면서 밝힌 성명서 내용은 다음과 같음. 통일교육협의회(이하 통교 협)는 1999년 제정된 통일교육지원법에 따라 민간차원의 통일교육을 활성화하고 지원하기 위해 NGO들이 참 여해 만든 단체이다. (생략) 결론적으로 정부 당국자가 제시한 살생부에 따라 특정단체들은 광우병대책회의에 참여했다 는 황당한 이유로 이사회에서 축출되었고, 임기 1년을 남긴 사무총장은 인건비 절감을 이유로 사퇴 당하게 되었다. 또한 교육사업(연대사업) 지원여부 심사, 교육내용 사전 심의 등 일상적 의사 결정권한도 사실 상 정부당국이 행사하게 되었다. (생략) 둘째, 통교협은 정부당국의 통제에 의해 움직이는 관변단체의 길로 들 어섰다. 통교협의 운영 예산은 법에 따라 국회 심의를 거쳐 책정된 공공재원이다. 정부 당국이 정치권력의 정 치적 이해관계를 관철하기 위해서 민간을 통제하려 휘두르는 정치자금이 아니다. 그러나 이번 통교협 사태 를 통해 정부당국은 앞으로도 예산 지원을 명분으로 사사건건 개입하고 통제할 기반을 마련하였다. 반대로 통교 협은 정부의 부당한 간섭에 대응할 동력과 명분을 내부로부터 상실한 상태가 되고 말았다.(생략) 34) 엄상윤, 대북정책을 둘러싼 남남갈등 해소 방안, pp. 81~82. 35) 이교덕, 대북정책에 대한 국민적 합의기반 조성 방안 (서울: 통일연구원, 2000), p

25 국민적 합의 조성에 있어 사회적 여론을 형성하는 집단을 감안할 때 상대적으 로 사회교육이 중요하다. 현재 통일의식과 북한에 대한 인식에 있어 민간 시민 단체간 편차가 매우 커 이들이 시행하고 있는 통일교육을 조정하지 않으면 단체 들간 상호 불신과 배척을 확대재생산할 위험성이 있다. 따라서 정부가 시민단체 의 교육에 직접적으로 관여할 수는 없으나 다양한 성향의 교수진 선정을 통해 이념적으로 어느 한 쪽에 경사되지 않는 균형 있는 교육이 되도록 권고할 필요 가 있다. 36) 통일교육을 탈이념화, 탈정치화시키는 것이 필요하다. 냉전체제 해체라는 시대 적 변화 속에서 통일을 분단으로 인한 비정상성의 회복이라는 성찰적 관점을 견 지할 경우, 통일교육은 보다 거시적인 시민사회교육의 일환으로 자리매김해야 할 것이다. 통일은 시민사회의 정상화를 주요 내용으로 해야 하며, 이를 위한 시 민사회 교육은 무엇보다도 중요하기 때문이다. 통일교육에 있어서 중요한 주안 점은 차이의 이해와 이를 바탕으로 한 진정한 사회통합의 필요성을 인지시키는 것이다. 한 사회의 구조적인 속성들은 일시에 사라지지 않는다. 반대로 구조적인 특성들은 비교적 오랜 시간동안 생존한다. 통일교육은 과도기적으로 나타나는 상호간 차이를 이해하는데 주안점을 두도록 해야 할 것이다. 북한주민들에게 나 타나는 전체주의적 영향들이 점진적인 과정을 통해서 해소될 수 있는 것들이라 는 점과 이를 위해 일정정도 사회적 비용과 기간이 필요하다는 점을 인식시켜야 한다. 따라서 남북한 주민간의 사회적 거리감과 그릇된 편견의 구조화를 막기 위해서는 다양한 통일교육프로그램의 개발이 필요한 것이다. 36) 이교덕, 위의 책, p

26 Ⅲ. 통일정책 자문기구 발전 방향 1. 자문기구의 현황 1) 자문기구의 현황과 문제점 대통령의 정책자문기관은 국가정책의 정점에 있는 대통령의 정책결정에 대해 조언 건의하고, 전문지식과 정보를 제공하며, 다양한 국민의견을 집약 함으로 써 정책결정의 오류를 예방하고 정책의 타당성을 제고하는 데 매우 중요한 역할 을 할 수 있다. 37) 우리 헌법 제90조~제93조, 제127조에 따라 국정의 중요한 사 항, 국가안전보장, 평화통일정책, 국민경제, 과학기술 혁신 등에 대한 대통령의 자문에 응하기 위해 자문기구를 설치하도록 하고 있다. 자문기관의 기본적 역할은 요청받은 사항에 대하여 답신하거나 조언하는 일이 지만 실제에 있어서는 이에 부수되는 여러 가지 기능을 수행하는 것이 보통이다. 먼저 조언 상담 건의 기능이다. 오늘날 행정기관에 대한 자문의 가장 핵심적 기능은 정책에 관한 조언과 건의 기능일 것이다. 조언은 건의의 가벼운 형태라 고 볼 수 있으며, 상담은 쌍방통행적 대화를 통한 조언이라 할 수 있다. 국가정 책에 관한 자문은 대부분의 정책의 방향을 건의 조언하는 것이므로 가치판단과 가치선택이 불가피한 측면이 있다. 자문기관의 설치의 기본 취지는 묻는 사항에 대한 답신기능이지만 자문기관이 상설기관인 경우에는 일정한 대상과 범위를 정 하여 자발적 조언과 건의를 할 수 있게 하는 경우가 많다. 둘째, 정보와 지식의 제공기능이다. 지식 정보의 효과적 활용은 정책의 질의 문제와도 직결된다. 따라서 오늘날 정부는 정보 지식의 획득을 위해 점점 많은 노력을 투입하지 않으면 안 되게 되었다. 자문기관이 제공하는 지식 정보는 행 정기관 내부에서 획득할 수 없는 전문성과 경험, 광범한 의견이 집약된 내용이 라는 점에서 특수성을 찾을 수 있으며, 지식 정보의 제공기능은 조언 건의기능 37) 김범영, 정책자문기관의 기능에 관한 연구, 동국대 석사학위 논문, 1994, p

27 의 부수적 기능이라 할 수 있다. 셋째, 정책분석 개발기능이다. 자문기구가 정책건의와 조언을 하기 위해서는 어 느 정도의 정책분석과 정책개발에 주력하지 않으면 안 된다. 국정의 큰 책임이 있는 대통령에게 주어지는 대통령 중심체제에 있어서는 국가의 중요한 정책의 쇄신이나 방향전환은 대통령 주도에 의한 것이 많을 수밖에 없으며 따라서 자문 기구의 활용도 많아진다. 자문기구는 정책분석과 정책개발을 하기 위해서는 행 정부가 집행한 정책결과를 평가하는 경우도 있게 마련이다. 또한 조사연구를 해 야 하는 경우도 많다. 정책 구상은 과거와 현재에 대한 정확한 진단과 미래예측 에 입각하여야 하기 때문이다. 넷째, 타협 조정 합의 기능이다. 민주정치의 특징의 하나는 다양한 의견의 표 출과 상이한 이해의 타협 조정에 있다. 이러한 역할은 기본적으로 정당을 바탕 으로 하는 입법부에서 담당하는 것이 원칙이지만 현대국가에 있어서는 정책결정 권한의 상당한 부분이 행정부에게 부여되어 있으므로 이러한 타협 조정이 행정 부 수준에서 이루어지지 않으면 안 되게 되어 있다. 행정기관이 다양한 의견을 수렴 조정하는 방법은 여러 가지 있을 수 있으나 자문기관을 활용하는 것도 좋 은 방법의 하나가 될 수 있다. 자문기구는 각계 이익의 조정뿐만 아니라 행정부 각 기관간의 의견조정에도 유용하다. 각 부처의 이해가 대립될 때에는 제3자인 자문기구의 조정역할이 효과적인 경우가 있기 때문이다. 다섯째, 자문기관은 조언을 받는 사람과 일반 국민에게 일종의 교육 또는 계도 적 기능까지 수행하는 경우가 많다. 특히 경제문제와 같이 전문적 지식이 필요 한 문제에 대해서는 자문기관이 건의한 정책의 의미를 정확히 이해하게 하기 위 해 상당한 정도의 이론적 설명이 불가피한 경우가 많다. 또한 자문기관은 공무 원 또는 국민에 대하여 간접적인 교육 계도기능을 사실상 수행하는 경우가 적 지 않다. 구 서독의 경제정책에 관한 최고 상설자문기구인 경제전문가회의 는 경제정책을 담당하는 기관과 일반국민의 건전한 의견을 형성하는 데 도움을 주는 것을 그 기관 설치의 목적 중에 하나로 하고 있다. 38) 우리의 경우도 민주 38) 신창우, 정책결정의 쇄신과 민주화를 위한 자문기구의 활용, 한국행정학보 제23권 제1호(1989), pp. 22~

28 평화통일자문회의가 실제적으로 자문위원뿐만 아니라 일반 국민을 대상으로 대 북정책과 통일정책에 대한 교육 기능을 수행하고 있다. <표 4>에서는 헌법에서 규정하고 대통령 자문기구 현황을 정리한 것이다. <표 4> 헌법에 규정된 대통령 자문기구의 운영 현황 구분 국가원로 자문회의 국가안전 보장회의 민주평화통일 자문회의 국민경제 자문회의 과학기술 자문회의 헌법 근거 조항 설치목적 구성 사무처 조직 최근 활동 실적 제90조 제91조 제92조 제93조 제127조 국정의 중요 한 관한 사항에 대통령 의 자문에 응하기 위함 국 가 원 로 자 문 회 의 는 국 가 원 로 자 문 회의법이 지된 현재까지 폐 이후 설 치된 바 없 어 실제 운 영하지 있음. 않고 국 가 안 전 보 장에 관련되 는 대외정 책 군 사 정 책의 수립에 관하여 국무 회의의 심의 에 앞서 대 통령의 자문 에 응하기 위함 법에 명시된 구성원: 대통 령, 국무총리, 외교통상부장 관, 통일부장 관, 국방부장 관, 국가정보 원장 대 통 령 령 에 명시된 구성 원: 행정안전 부장관, 대통 령 실 장, 대 통 령 실 의 외교안보정책 을 보좌하는 수석비서관 1명(대통령실 의 외교안보 를 보좌하는 정무직 관) 비서 년 7월 18일 : 금강 산 관광객 피 격 사망 사건, 일본의 독도 영유권 명기, 평 화 통 일 정 책의 수립에 관한 자문에 응하기 위함 의장: 대통령 부의장: 20명 자 문 위 원 : 19,950명(15 기 현재)으로 구성 차관급 정무 직의 사무처 장 1인과 68 명의 공무원, 지 역 회 의 지 역 협 의 회 사무원 249 명의 무기계 약직이 있음 ~29 16 개 시 도 지역회의 개 최 - 해외 지역 회의 개최 국 민 경 제 의 발전을 위한 중 요 정 책 의 수립에 관하 여 대통령의 자문에 응하 기 위함 의장: 대통령 부의장: 김인 준 서울대 교수 당연직 위원 : 기획재정부 장관, 금융위 원회 위원장, 대 통 령 실 장, 경제수석비서 관 위촉위원: 김 인준 부의장 을 포함 총 30인. 세부 명단 <별첨> 회의 운영지 원 등의 사무 를 처리하기 위하여 경제 수 석 비 서 관 이 간사위원 이 되며, 별 도 사무기구 는 없음 최근 경제 금융동향 및 대 응 방 향 주제의 회의 등 12.5월말 과 학 기 술 의 혁신과 정보 및 인력의 발전을 통하 여 국민경제 의 발전에 노력하기 위 함 의장: 대통령 부의장: 1인 교 육 분 야 회 의와 과학기 술 분 야 회 의 로 구분 운 영하며, 분야 회의 아래에 는 소위원회 가 구성되어 있음. 세부 내용은 <별 첨>을 참고 부의장: 1인 상 근 전 문 위 원 2인: 교육 분야 2인, 과 학 기 술 분 야 2인 사무관 1인, 계약직 2인 으로 구성 - 의장 주재 정 책 자 문 보고 6회 진행 의장 주재

29 북핵 6자 회 담 년 4월 5일 : 북한의 장거리 로켓 발사 년 5월 25일 : 북한 의 2차 지하 핵실험 년 5월 21일 : 천안 함 폭침 년 12 월 21일 : 연 평포격 도발 이후 상황관 리 년 일 : 김 정일 사망 년 일 : 김 정일 사망 - 정 책 건 의 추진 4회 - 통 일 여 론 수렴 - 통 일 시 대 시 민 교 실 등 지역차 원의 교육 사업 진행 현재 총 24 차례 회의를 개최. 회의 개최 실적은 <별첨> 자료 참고 로 청와대 세 종 실 에 서 국가교 육 과 학 기 술 정 책 의 비전과 전 략, 운영계 획 안건으 로 첫 회 의를 개최 한 후 34 회 회의를 개최함. 회 의개최 현 황은 <별 첨>을 참 고 자료: 행정안전부 제출자료, 대통령실 제출 자료, 민주평화통일자문회의 현 황 설명자료 등 헌법상의 대통령 자문기구 이외에도 남북관계와 통일정책을 전담하는 통일부 장관의 자문기구인 통일고문회의 도 운영되고 있다. <표 5> 통일고문회의 설 치에 관한 규정 등을 정리한 것이다. 1 명칭 2 소속 및 성격 3 설치근거 및 시행일 (입법형식) <표 5> 통일고문회의 조직 현황 통일고문회의 소 속(주 관) 성 격 대통령(통일부) 단순자문 -통일고문회의규정(대통령령 제4841호, ) 정부입법( )의원입법() 4 위원회 구성일 미설정 -통일고문회의는 특정사업 대상이 아닌 전반적인 통일 5 존속기한 및 근거 정책에 대한 자문기구로 존속기한을 설정할 성격의 위원회가 아님. -통일에 관한 범국민적 의견을 종합하고 통일정책에 관하 6 설치목적 여 대통령의 자문에 응하며 정책을 건의

30 7 기능 8 예산 -통일에 관한 국민 각계각층의 의견 종합 -국민의 평화통일 의식을 고취 선양하기 위한 방안 -통일에 관한 제반 정책 및 방안 연구 조성 -국내외 통일촉진활동 조성을 위한 방안 -기타 통일과 관련된 문제로서 국가정책상 필요하다고 인 정되는 사항 -소요경비 44,590천원(경상적 경비 44,590천원,사업성 경비 0원) 위원장 (임명권자) 이홍구(대통령) *당연직(),위촉직( ) 9 위원 당연직 (총 40명) (총 0명) 위원장까지 포함하여작성 위촉직 교육인 9명,공무원 공공기관 5명,경제 기업 금융인 5명,전문직업인 2 명,방송 언론 시민단체 6명,유관단체 임직원 회원 4명,종교 문화 예술 (총 40명) 인 7명,기타 2명 위원 명단 별첨 (별도 구분)여성 6명(15%),지방인사 5명(12.5%) 본회의 계기시 10 회의 개최계획 분과회의 없음 11 위원회 운영인력 12 소관부서 담당자 -기존부서 수행 -1명(직제 1명) 통일정책실 정책협력과 자료: 통일부 제출 자료 <표 6>은 현 정부 출범 이후 개최된 통일고문회의 현황이다. 개최 현황을 살펴 보면 어떤 특정한 시기에 개최된다는 안정성 을 보이진 않고, 필요에 따라 개최됨을 알 수 있다, <표 6> 통일고문회의 개최 현황 구분 개최일 회의 안건 및 결과 1차 통일고문 위촉장 수여 국민합의의 중요성, 중 장기 통일정책 추진 필 요성, 남북관계 대책 등과 관련하여 자문 2차 개성공단 남북통행 차단에 대한 자문 남북통행 차단에 대한 정부의 대책방향에 대해 원칙

31 3차 차 차 차 차 차 차 과 유연성의 균형 있는 접근이 필요하다는 의견 제 시 북한 로켓 발사에 대한 자문 북한의 로켓 발사 이후 대북정책 기조, 한반도 정 세 UN을 비롯한 국제사회의 대응방향, 6자회담 비롯 북한 비핵화 논의 진전방안 등 관련 의견 제 시 남북관계 현안보고 및 의견수렴 2009년 대북정책 추진성과 평가, 2010년 남북관 계 전망, 통일교육, 이산가족 상봉, 탈북자 문제 등 남북관계 현안 관련 의견 제시 2010년도 업무계획 보고 및 의견수렴 2010년 통일부 업무추진계획 보고 후, 남북관계 현황 과 통일정책 관련 의견 제시 남북관계 현황 보고 및 의견수렴 통일교육의 중요성 강조, 통일을 위한 실질적인 준비 관련 의견 제시 남북관계 현황 보고 및 의견수렴 통일준비 공론화를 통한 통일재원 마련, 통일논의 확대 필요성, 통일교육 준비 관련 의견 제시 신임장관 인사 및 남북관계 관련 의견수렴 북한이탈주민 관리, 통일교육, 남남갈등 해결 관련 의견 제시 2012년도 업무계획 보고 및 의견수렴 2012년 통일부 업무보고 및 금년도 대북정책 추진방 향 관련 의견수렴 출처: 통일부 제출 자료 이와 함께 통일부는 통일에 관련된 중요정책의 입안, 계획수립 및 시행에 있어서 각계 전문가의 의견을 청취, 반영하기 위하여 통일부장관의 자문에 응하는 통일부 정책자문위원회 를 구성, 운영하고 있다. 통일부정책자문위원 회의 기능과 구성 <표 7>, <표 8>와 같다

32 <표 6> 통일부 정책자문위원회 기능 제2조(기능) 1위원회는 다음 각호의 사항에 관하여 장관의 자문에 응한다. 1. 통일정책의 수립 발전 및 북한의 제반실정 분석 평가에 관한 사항 2. 경제협력 및 사회문화교류협력 등 남북교류협력 정책의 수립 및 추진 에 관한 사항 3. 인도지원 협력 정책의 수립 및 추진에 관한 사항 4. 통일교육에 관한 사항 5. 남북회담대책의 수립 및 추진에 관한 사항 6. 새로운 정책의 건의에 관한 사항 7. 기타 장관이 필요하다고 인정하는 사항 2위원회는 장관이 요청하는 특정과제의 연구 또는 조사에 응할 수 있다. 자료: 통일부 정책자문위원회 운영규정

33 분과위원회 명칭 1.통일정책 분과위원회 2.남북교류 협력분과위 원회 3.인도협력 분과위원회 4.통일교육 분과위원회 5.남북회담 분과위원회 6.정세분석 분과위원회 <표 7> 통일부 정책자문위원회 분과 구성 및 자문위원 현황 기 능 자문위원(전체 105명) 가.통일방안의 수립 및 발전 나.통일과정 및 통일 후의 정 책수립 다.북한 제반실정의 분석 평가 라.주변정세의 분석 평가 마.기타 통일정책 및 북한 정보 에 관한 사항 가.남북교류 협력정책의 수립 및 추진 나. 남북교류 협력관련 법령 및 제도마련 다. 남북교류 협력정책의 분 석 평가 라.기타 남북교류협력에 관한 사항 가.인도협력 정책의 수립 및 추진 나.인도협력 관련 법령 제도 마련 다.인도협력 정책의 분석 평가 라.기타 인도협력에 관한 사항 가. 통일교육교재 프로그램 기 법의 개발보급 나.각급학교 및 공공사회교육기관 의 통일교육 지도 지원 다. 통일교육협의회의에 대한 업무지원 등 가.남북회담대책 수립 및 추진 나.남북회담 추진의 분석 평가 다.남북회담에 관한 정보의 분석 라.기타 남북회담 운영에 관한 사항 자료: 통일부 제출 자료 강근형(제주대), 구본학(한림국제대학원대), 남궁 곤(이화여대), 박명규(서울대), 박종철(통일연구원), 박인휘(이화여대), 박철희(서울대), 배정호(통일 연구원), 서재진(전 통일연구원), 오일환(보훈교육 연구원), 유현석(경희대), 조영기(고려대), 한용섭 (국방대), 류길재(북한대학원대), 정길호(국방연구 원), 염돈재(성균관대), 윤덕민(국립외교원), 전봉 근(국립외교원), 정규섭(관동대), 최강(국립외교원), 구충서(변호사), 김병기(중앙대), 성낙인(서울대), 김 태우(통일연구원장), 송대성(세종연구소장), 진덕 규(이화여대), 이희옥(성균관대), 주동황(광운대), 박오수(서울대) 총 29명 강성진(고려대), 권태진(농촌경제연구원), 양문수 (북한대학원대), 유호열(고려대), 정낙근(여의도 연구소), 동용승(삼성경제연구소), 최대석(이화여 대), 조동호(이화여대), 홍두승(서울대), 홍순직(현 대경제연구소), 신용석(한국문화관광연구원), 신 현윤(연세대), 유욱(변호사), 김병국(원광대), 장경희(한서대), 손혁상(경희대), 황나미(한국 보건사회연구원), 이상준(국토연구원) 서창록(고려대), 이상환(한국외대), 이정훈(연세대), 제성호(중앙대), 홍성필(연세대), 김영수(서강대), 김통원(성균관대), 나병진(한적), 박윤숙(세계사이버 대), 박은숙(그리스도대), 석사현(탈북정착협의회), 윤 인진(고려대), 이종복(은혜교회 목사), 전우택(연세대), 최진우(한양대), 이경환(변호사), 박정원(국민대), 임순희(통일연구원), 장복희(선문대) 총 19명 고성준(제주대), 구해우(미래재단), 김동성(중앙대), 남 궁영(한국외대), 박영호(통일연구원), 신희선(숙명 여대), 이조원(중앙대), 최영종(가톨릭대), 고재휘 (동신대), 김창희(전북대), 안성호(충북대), 안미옥 (사회통일교육강사), 김석향(이화여대), 박광기(대 전대), 박현선(고려대) 총 15명 고유환(동국대), 김병기(고려대), 이수석(국가안보 전략연구소), 전성훈(통일연구원), 정은숙(세종연구 소), 조윤영(중앙대), 정영태(통일연구원), 백승주 (국방연구원), 이찬호(변호사), 윤덕희(명지대), 이미숙(군사편찬연구소), 박태균(서울대), 김흥광 (NK지식연대), 배종윤(연세대) 총 14명 김진무(국방연구원), 이금순(통일연구원), 김광진 (국가안보전략연구소), 장용석(서울대), 정성장(세종연 구소), 김영훈(농촌경제연구원), 김홍규(성신여대), 이 동률(동덕여대), 김병연(서울대), 박형중(통일연구 원) 총 10명

34 현 정부 출범 이후부터 2012년 6월말 현재까지 통일부 정책자문위원회는 총 82 회가 개최 39) 되었으며, 연도별로는 2008년 13회, 2009년 19회, 2010년 18회, 2011 년 19회, 2012년 13회를 개최하였다. 별첨한 자문회의 안건을 살펴보면 알 수 있 듯이 남북관계 정책에 대한 전문가들에 대한 자문을 정기적으로 받고 있다는 것 을 확인할 수 있다. 그러나 이러한 회의 개최가 정부 정책에 대한 단순한 홍 보 차원인지 아님 실제적으로 자문 을 구하고 있는지에 대해서는 더 자세 한 상황을 파악해 보아야 할 것이다. 40) 한편, 통일고문회의와 정책자문위원회의 기능은 유사하다. 다만 대상에 있어 통 일고문회의가 주로 사회 원로 인사들이 참여한다고 한다면 정책자문위원회는 관 련 전문 학자와 교수들이 참여한다는 특징이 있지만 별도로 유지할 필요성이 있 는지 검토해 볼 필요가 있다고 판단된다. 다음에서는 헌법에 규정된 통일정책, 대북정책 관련 주요 자문기구의 현황을 살펴보고자 한다. 1 국가안전보장회의 현재 정부가 운영 중에 있는 국가안전보장회의의 출발은 6 25전쟁이 종식될 즈음인 1953년 6월 대통령령에 의해 안보정책심의기구로 만들어진 국방위원회이 다. 대통령, 국무총리, 내무부장관, 외무부장관, 재무부장관, 각 군 총장 등 10명 으로 구성된 이 기구의 의장은 대통령이, 부의장은 국무총리가 맡았다. 당시의 상황을 고려해 볼 때 이 기구는 전쟁 종료 전후의 군사적 문제를 국가적 차원에 서 논의하기 위해 주요 국방정책을 심의하는 기능이 전부였다고 할 수 있다. 따 라서 정전협정 이후 군사 및 국방문제 논의가 소강국면에 접어들면서 유명무실 한 기구로 전락하였다. 그러다가 5 16군사정권의 민정이양과 더불어 공포된 1962년 2월 제3공화국 헌 39) 개최 현황 자료는 별첨 40) 통일부 정책자문위원회 운영 전반에 대해서는 자문위원들의 설문조사, 면접 등을 통해 객관적 평가가 있어야 될 것으로 판단한다. 이에 대한 심층적인 다음 연구 과제로 넘기고자 한다

35 법 제87조는 국가안보에 관한 대통령 자문기관으로 국가안전보장회의를 설치할 것 규정하고, 이에 따라 1963년 12월 국가안전보장회의법이 제정 공포되어 국가 안전보장회의가 창설하게 된다. 이 때 출범한 국가안전보장회의는 그 이후 약 30 여년 간 동일한 성격을 유지하면서 운용되었다. 즉, 국가안전보장회의는 대통령 이 주재하며, 국가안전보장에 관련되는 대외정책과 국내정책의 수립에 관하여 국무회의 심의에 앞서 대통령이 자문을 구하는 기구로 자리 잡게 된 것이다. 그 이후 오늘에 이르기까지 국가안전보장회의에 관해서는 그 성격과 위상은 크 게 달라진 것이 없고, 다만 국가안전보장회의의 운영과 관련해서 방법적인 측면 의 수정 및 변경이 대통령의 국정운영 방향과 범정부 운영 기조의 변화에 따라 이루어지었다. 그 변화는 주로 국가안전보장회의의 실무를 담당하는 사무국의 인원 및 구성 방향에서 이루어졌다. 대표적 사례가 국가안전보장회의의 기능이 보다 확대될 시기였던 1974년 12월 월남의 패망이 가까웠던 때에는 국가안전보 장회의 사무국의 기능이 확대되어 2실 6담당관 1과의 내부조직에 정원이 88명에 달하기도 하였으나, 제5공화국에 들어와서 안보보다는 경제가 더 중요시되는 국 제적 환경 영향으로 사무국 자체가 폐지되기도 하였다. 역사적으로 국가안전보장회의의 기능과 역할이 축소되거나 퇴색하게 된 근거를 다음과 같이 주장하는 연구가 있다. 먼저 국무회의가 국정의 당연 심의 의결기 구임에 비하여 국가안전보장회의는 그 구성원이 대체로 유사하면서 국가안보문 제에 관한 국무회의 심의 이전 단계의 자문기구일 뿐이라는 법적 한계가 있다는 것이다. 둘째, 미국의 국가안전보장회의 제도를 모방 도입하였으면서도 국가안전 보장회의 그 자체만 설치하였을 뿐 기능과 운영의 활성화를 위한 법적 조직적 뒷받침이 부족하다는 것이다. 셋째, 역대 대통령이 전통적 안보 개념인 군사안보 에 치중한 결과 국가안전보장회의를 통상적 실제적으로 운용하지 않고 상징적 효과를 거두기 위한 요식적 자문 목적으로 활용하였다는 것이다. 넷째, 형식주의 적 정책결정 체계가 선호된 결과 정부 부처 및 기관 중심으로 정책이 입안되어 최고 결정권자인 대통령에게 보고되고 그로부터 지침과 지시를 받으면 되었으며, 따라서 관련 정부 부처간의 정책조정 및 종합의 필요성이 덜 하였다. 다섯째, 국 가안전보장회의 구성원이 11명으로 과다하여 안보 현안에 관해 소속 정부 부처

36 의 입장을 초월하여 실질적으로 토의하고 조정하는 것이 어려웠다는 것이다. 41) 국가안전보장회의는 통일 외교 국방 정보 등 분야별 안보정책의 유기적 연 계성과 국가차원의 총괄적 정책기능의 발휘를 위한 방안 3가지 제안이 있다. 먼 저 정책기획과 조정은 관료조직의 이해와 타성 때문에 쉬운 일이 아니라는 점을 담당자들이 인식하고 업무에 임해야 한다는 것이다. 둘째, 안보 부서 각료들의 정책 조정에 임하는 태도도 중요한 변수이다. 각료들이 국익 수렴성과 책임성을 강화하여 합리적 정책 결정을 하는 것이 중요한 점이다. 셋째, 정책 집행시 야기 되는 폐단을 막는 일이다. 비밀주의를 내세워 해석상의 혼란 및 자의적 해석, 고 의적 지연 등이 발생하는 경우가 있는데 정책수립보다 집행에 보다 힘을 쏟을 필요가 있다는 것이다. 42) 김대중 정부 들어서서는 국가안전보장회의가 급변하는 국제정세에 기존 제6공 화국과 김영삼 정부가 명확한 처방을 내리지 못하고 유명무실한 기능에 머물러 있다고 반성하고 새로운 운영방식을 통한 개혁을 시도하였다. 43) 김대중 정부 시 기 국가안전보장회의를 분석하면 다음과 같다. 44) 먼저 사무처의 위상과 기능의 미확립이다. 국가안전보장회의가 명실상부한 최 고의 국가안보 관련 전략과 정책을 기획, 조정하는 기구가 되기 위해서는 이를 뒷받침하는 사무처의 위상과 기능이 우선 법적, 제도적으로 확립되어야 하나 그 렇지 못하다는 것이다. 둘째, 국가안보전략 기획 기능의 미흡이다. 다수의 정책 기획서와 훈령을 작성해 왔으나, 그러한 문서의 토대가 되는 국가차원의 전략과 기본정책을 명확히 제시한 문서가 부재하여 일관성과 효율성이 저하된다는 것이 41) 안선주, 국가안전보장회의(NSC)에 관한 연구, 동국대 석사학위 논문, 2003, pp. 28~29. 42) 안선주, 위의 논문, 2003, pp. 70~71. 43) 박대식, 국가안전보장회의의 조직간 갈등에 대한 해석과 처방, 사회과학연구 제18권 가을호(2007), pp. 7~8에서 재인용. 44) 김대중 정부 시기 통일외교안보 분야에서 임동원 전 통일부장관의 역할을 빼 놓을 수 없다. 1998년 2월 김 대중 정부 출범과 함께 대통령 외교안보수석비서관에 임명된 그는 국가안전보장회의 상임위원회와 사무처를 신설하는 등 화해협력정책의 기틀을 마련했다. 그는 외교안보통일정책을 심의하는 NSC 상임위원회에서 중심 적인 역할을 수행하였다. 그의 회고록에 따르면 국민의 정부 5년간 안보회의 상임위원회는 1998년 3월 7일 제1차 회의 이래 2003년 2월 20일 마지막 회의 때까지 총 229회 개최되었다. 국민의 정부 5년 간 이 회의 에는 통일부장관, 외교통상부 장관 그리고 외교안보수석비서관이 각각 5명, 국방부 장관과 국가정보원장이 각 각 4명이 교체되며 참석했다. 나는 외교안보수석비서관, 통일부장관, 국가정보원장, 그리고 통일외교안보특별 보좌역으로 단 한 차례를 제외한 전 회의에 참석하는 진기록을 남겼다. 김대중 대통령은 내가 안보회의 상임 위원회에 빠짐없이 참석하여 정책의 일관성과 계속성을 지속하는 데 지속적으로 기여해 주기를 원했다. 라고 서술하고 있다. 김진환, 서울-평양-워싱턴 사이로 불어오는 훈풍, 민족 년 9월호, pp. 107~

37 다. 체계적인 기획 기능을 갖추려면 사무처의 조직과 인력이 보강되어야 한다는 것이다. 셋째, 위기관리 기능 미흡이다. 위기관리실이 있지만 국가위기관리에 대 한 체계적인 절차가 정립되지 못했으며, 위기관리를 위한 인적, 물적 인프라가 확보되지 못했다는 것이다. 넷째, 조직 및 인력 부족이다. 사무처 인원이 파견 인원을 포함하여 10여명으로 이러한 조직과 인력으로는 국가안보 차원에서 수행 해야 할 법정 업무를 정상적으로 감당하기가 거의 불가능하다는 것이다. 조직과 인원의 부족이 사무처의 운영상 발생하는 제반 문제와 미흡 사항들의 가장 중요 한 원인이라는 것이다. 다섯째, 독자적인 정세 분석 및 평가 능력 결여다. 정세 평가회의 운영과 안보정세 분석 업무가 위기관리실에 지정되어 있으나 내실 있 게 운영 되지 못하고 있다는 평가다. 45) 국가안전보장회의는 헌법에 의하여 국가안보 관련 대외정책, 군사정책 및 국내 정책에 관해 대통령을 자문하는 임무를 부여받았으니 그 역할이 미진한 부분이 많았다는 평가가 존재한다. 김대중 정부의 경우, 국가안전보장회의의 사무처가 총 10명에 불과한 지극히 작은 조직이었으므로 국가안전보장회의 운영위원회를 지원하는 수준의 기능을 담당하였다. 따라서 노무현 정부의 등장과 함께 국가안 전보장회의는 평화번영정책의 수행을 위하여 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대응하여 포괄적 국가안보전략의 수립기능 등이 제기된 것이다. 46) 이에 노무현 정부는 국가 최고의 안보전략을 기획하고 정책을 수립하기 위해 국가안전보장회의를 전면 개편하였다. 국가안전보장전략의 기획 및 수립, 국가안 전보장 관련 중장기 정책의 수립 및 조정, 통일 외교 국방 분야 현안 정책 및 업무 조정, 국가안보 관련 정보의 종합 및 처리 체계 관리, 국가위기 예방 관리 대책의 기획 및 조정, 안보회의 및 상임위원회 심의 사항에 대한 이행 상황의 점검, 기타 안보회의, 상임위원회, 실무조정회의 및 정세평가회의 운영에 관한 사항 등으로 조정되었다. 47) <표 9>은 참여정부 초기 국가안전보장회의 조직도이 다. 45) 문장렬, 국가안전보장회의(NSC) 발전방안, 안보논총 Ⅰ-Ⅱ (서울: 국가안전보장회의 사무처, 2001), pp. 367~ ) 배정호, 국가안전보장회의(NSC)의 조직과 운영, 국방연구 제47권 제1호(2004), p ) 오연천, 통일에 대비한 국회의 역할 (국회 운영위원회 정책연구개발 과제, 2002), p

38 <표 9> 노무현 정부 초기 국가안전보장회의 조직도 국가 안전 보장 회의 대통령 상임 위원 회 사무 처장 실무 조정 회의 정세 평가 회의 사무 차장 전략 기획 정책 조정 정보 관리 위기 관리 실 실 실 센터 총무 부 안보 상황 실 자료: 배정호, 국가안전보장회의(NSC)의 조직과 운영, 국방연구 제47권 제1호(2004), p 노무현 정부는 국가안전보장회의 운영 등에 관한 규정 을 <표 10>와 같이 개 편하였는데, 각 조직의 업무 역할은 다음과 같다. <표 10> 참여정부 초기 국가안전보자회의 운영 등에 관한 규정 중 조직 부분 총무과 1. 예산의 편성, 집행의 조정 및 경리 회계 결산 2. 국회관계 업무의 총괄 조정

39 3. 공무원의 임용 복무 교육훈련 급여 그 밖의 인사사무 4. 조직 정원 및 행정관리 5. 물품의 구매 조달 관리 6. 보안, 문서 및 관인관리 7. 그 밖에 다른 실 등의 주관에 속하지 아니하는 사항 (전략기획실) 1. 국가안보전략의 기획 및 수립 2. 한반도 평화체제 및 군비통제에 관한 정책의 기획 3. 다른 국가 및 국제기구와의 안보협력에 관한 정책의 기획 4. 군사력 건설방향 그 밖의 중장기 안보정책의 기획 5. 자문기구의 운영, 지원 및 중요사안의 기획관련 임시조직의 구성 6. 제1호 내지 제4호의 사항에 관한 연구 조사 (정책조정실) 1. 상호 연계된 통일 외교 국방분야 현안업무의 조정 2. 안보회의 상임위원회 실무조정회의의 운영 및 지원 3. 안보관련 주요 대외현안에 대한 부처간 협의체 운영 4. 안보회의 및 상임위원회 심의사항에 대한 이행상황의 점검 평가 5. 정상외교 관련 기획 및 조정 6. 제1호 및 제5호의 사항에 관한 연구 조사 (정보관리실) 1. 안보관련 국가정보능력의 개선에 관한 사항 2. 안보관련 정보의 종합 및 판단 3. 안보관련 정보의 전파, 공유 등 운영 전반에 관한 사항 4. 정세평가회의의 운영 5. 제1호 및 제3호의 사항에 관한 연구 조사 (위기관리센터)

40 1. 각종 국가위기의 예방 및 관리체계에 관한 기획 및 조정 2. 전시국가지도에 관한 사항 3. 긴급사태 발생시 상황전파 등의 초기 조치 4. 국가 재난 재해 관리체계의 종합 조정 5. 상황실의 운영 및 유지 6. 제1호 제2호 및 제4호의 사항에 관한 연구 조사 제8조(상임위원회의 구성 등) 1법 제7조의 규정에 의하여 상임위원회의 위원은 통일부장관 외교통상부장관 국방부장관 국가정보원장 및 사무 처장이 된다. 2국무조정실장은 상임위원회에 출석하여 발언할 수 있다. 3대통령비서실의 외교업무를 보좌하는 보좌관 및 국방업무를 보좌하는 보좌관은 상임위원회에 배석할 수 있다. 제9조(상임위원회의 기능) 상임위원회는 안보회의의 위임에 의하여 국가 안전보장에 관련되는 대외정책 대북정책 군사정책 및 국내정책에 관한 사항을 협의한다. 제10조(상임위원회 위원장) 상임위원회 위원장은 안보회의의 의장이 상임 위원회의 위원 중에서 임명한다. 제12조(실무조정회의 및 정세평가회의) 1상임위원회의 운영을 효율적으 로 지원하기 위하여 실무조정회의와 정세평가회의를 둔다. 2실무조정회의와 정세평가회의는 관련부처의 차관보 또는 이에 상당하는 공무원으로 구성한다. 3실무조정회의와 정세평가회의는 사무차장이 이를 소집 운영한다. 이러한 노무현 정부의 NSC 체제에 대한 문제제기 또한 적지 않았으며, 실제 당 시 야당의 지적으로 조직의 변화되기도 하였다. 가장 큰 문제로 지적된 것이 법 이 아닌 규정을 통해 위법 적으로 조직을 확대한 부분이다. 국가안전보장회 의 사무처가 대통령령인 국가안전보장회의 운영 등에 관한 규정을 개정하여 위법 적으로 조직을 확대한 것은 법리상 헌법의 포괄위임금지의 원칙에 의

41 해 직무 범위, 공무원의 수, 조직 등은 법에 규정해야 한다는 것을 정면으로 위 반했다는 주장이다. 또한 개편된 구조의 약점은 NSC 사무처가 정보관리와 정책조정을 담당하면서 1급에서 차관급 격상된 사무차장에게 너무 많은 권한과 업무가 집중되어 있다는 것이다. 사무차장은 국가안보회의 상임위원회, 정세평가회의와 실무조정회의까지 NSC의 공식회의에 모두 참석하는 유일한 인물이다. 안보회의와 상임위에는 회의 록을 작성을 위한 배석자로 참석할 수 있고 정세평가회의와 실무조정회의에는 소집, 운영권을 가지고 있다. 이는 NSC 운영규정에서 규정한 사무처장을 보조 하는 역할 이라고 보기가 어렵다는 것이다. 또한 사무차장 1인에게 국가 전 정 보기관의 정보가 집중됨으로써 책임자의 개인적 역량에 의하여 국가안보가 좌우 되는 구조를 이룬다는 것이다. 개정 이후 NSC 사무처는 막대한 양의 정보 수집력을 바탕으로 정책 수립을 하 게 되었는데, 이는 통일부, 외교통상부, 국방부, 국가정보원 등 안보 관련 중앙부 처의 고유 업무 수행의 위축을 가져왔으며 대통령 비서실의 국가안보 보좌 기능 을 무력화시킴으로써 결과적으로 국가안보의 약화를 초래할 수 있다는 것이다. 이와 함께 대통령과 밀접하게 연결되고 대통령에게 전달되는 안보 관련 정보를 여과할 수 있는 위치에 있기 때문에 그 자체가 관련 정부 부처의 의견이나 정상 적인 의사결정을 무시하고 초월적인 권한을 행사하는 기구로 변질될 가능성이 있으며 부처 간의 갈등을 증폭시키는 위험을 내재하고 있다는 것이다. 이로 인 해 부처가 본연을 기능을 못한다면 안보정책이 어려움을 겪게 된다는 것이다. 48) 이명박 정부의 국가안전보장회의는 실질적으로 거의 운영되지 않고 있다. 임기 동안 단 7차례 회의를 한 것이 활동 실적의 전부이다. 49) 이명박 정부는 출범 준 비 단계에서 통일부를 폐지하고 외교통일부를 설립하는 제안한 바 있다. 외교통 일부는 외교정책과 통일정책의 융합이라는 차원에서 제기한다는 것이 대통령직 48) 한나라당 정책위원회, 국가안전보장회의 운영의 정상화를 위한 공청회 (2005년 6월 21일), pp. 61~63. 49) 년 7월 18일 : 금강산 관광객 피격 사망 사건, 일본의 독도 영유권 명기, 북핵 6자 회담, 년 4월 5일 : 북한의 장거리 로켓 발사, 년 5월 25일 : 북한의 2차 지하핵실험, 년 5월 21일 : 천안함 폭침, 년 12월 21일 : 연평포격 도발 이후 상황관리 년 일 : 김정일 사망, 년 일 : 김정일 사망

42 인수위원회의 입장이었다. 통일정책은 주변 국가, UN 등 국제기구의 대외정책과 조화를 이루면서 일관성 있게 추진돼야 하나, 그동안 통일정책 담당부처가 통일 부와 외교통상부로 이원화돼 통일정책의 일관성을 유지하기 어려웠다. 양부처의 통합으로 북핵문제의 진전 상황과 주변국의 입장 등 국제적인 맥락과 통합적 외 교, 안보구도 속에서 유리한 통일 환경과 기반을 조성하고, 남북관계도 더욱 조 화롭게 해결해나갈 수 있을 것으로 예상된다는 주장이다. 50) 물론 이러한 인수위 원회의 구상은 국회에서 야당의 반발로 무산되었지만 통일정책, 남북관계를 담 당하는 통일부에게는 큰 시련을 주었던 것이 사실이다. 통일부 폐지 시도는 이명박 정부의 보편성 우위의 대북인식에 기초한다. 남북관계는 보편성과 특수성이 공존하는 관계이다. 인권 자유의 개념이 보편성 이라면 통일의 파트너 동족개념은 특수성에 속한다. 유엔 가입국이라는 보편적 국가로서의 북한을 다루는 외교통상부, 북한이란 특수집단을 다루는 통일부가 있는 것도 이 때문이다. 51) 특히 이명박 대통령이 강조하는 남북기본합의서 전문 은 남북관계를 쌍방 사이의 관계가 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지 향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계라는 것을 인정 한다고 규정하 고 있다. 이렇게 보면 남북관계는 어느 일방적 성격이 강하게 강조될 경우 필연 적으로 파열의 틈 을 만들게 된다. 대한민국 헌법 4조는 평화통일 지향, 대통령의 평화통일 의무를 규정하고 있다. 통일부는 헌법 정신에 따라 대한민국 정부의 통일에 대한 의지를 상징하는 부서 이며 이를 폐지하는 것은 통일 노력의 포기로 간주할 수밖에 없다. 통일부를 폐 지하고 외교부로 통합하려했던 것은 국가적 과제인 통일을 향한 국민적 의지를 훼손하고 한반도 문제를 국제관계에 맡기는 결과를 초래할 위험성을 안고 있다. 또한 통일과정에서의 국제사회 개입을 확대시켜 남북 당사자 주도의 통일과정에 지장을 초래할 수 있는 것이다. 이명박 정부에서의 NSC는 법에 명시된 구성원인 대통령, 국무총리, 외교통상부 장관, 통일부장관, 국방부장관, 국가정보원장과 대통령령에 명시된 구성원 행정 안전부장관, 대통령실장, 외교안보수석비서관이다. 실무는 대통령실의 외교안보 50) 백서편찬위원회, 제17대 대통령직 인수위원회 백서, p ) 세계일보, 2008년 3월 12일

43 를 보좌하는 정무직 비서관 1명이 간사로 역할을 수행하고 있다. <표 11> 현 대통령실 조직도 자료: 대통령실 제출 자료 이명박 정부의 통일외교안보 정책 추진체계 현황을 살펴볼 필요가 있다. 먼저 청와대 내 외교안보 시스템이 2중적이라는 것이다. 정책분야는 외교안보수석이 관장하고 위기관리 분야는 국가위기관리실장이 관장하고 있는 것이다. 또한 청 와대 비서실 중심의 안보정책 추진체계는 적법성 측면에서 논란의 여지가 있다

44 외교부장관이 주재하는 외교안보정책 조정회의는 대통령 훈령 형태로 운영되고 있다. 그러나 외교안보정책 조정회의는 청와대 주관 하에 비공개로 운영, 관리되 고 있어 그 운영의 실질적 내용을 파악할 수 없어 실제적인 평가가 어렵다. <표 12> 외교안보정책 조정회의 운영규정 (제정 대통령훈령 제245호) 제1조(목적) 이 규정은 외교안보 정책 등을 협의 조정하고 대통령을 보 좌하기 위하여 외교안보정책 조정회의를 설치하고 그 운영 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(구성) 1 외교안보정책 조정회의(이하 "조정회의"라 한다)는 외교통 상부장관, 통일부장관, 국방부장관, 국가정보원장, 국무총리실장 및 대통령 실 외교안보 수석비서관으로 구성하며, 필요하다고 인정될 때에는 안건과 관계된 부처의 장관 및 대통령실의 관계 수석비서관 등이 참석할 수 있 다. 2 조정회의의 의장은 대통령이 지명한다. 3 조정회의의 사무를 처리하기 위하여 간사 1명을 두되, 간사는 대통령 실 외교안보 수석비서관이 된다. 제3조(기능) 조정회의는 외교 통일 국방 분야를 포함한 주요 외교안보 정책 및 현안을 협의 조정한다. 제4조(운영) 1 조정회의는 매주 개최하는 것을 원칙으로 한다. 2 조정회의는 비공개로 운영한다. 제5조(조정회의의 의제) 1 조정회의의 의제는 외교 통일 국방 분야를 포함한 주요 외교안보 정책 및 현안으로서 관계부처의 협의 조정 및 공 유가 필요한 사안으로 한다. 2 의제는 논의안건과 보고안건으로 구분하되, 논의안건은 정책 수행 및 현안 해결을 위하여 관계부처 간 조정 또는 협의가 필요한 사안으로 하 고, 보고안건은 그 밖의 사안으로 한다. 3 논의안건의 자료는 조정회의의 개최 1일 전까지 조정회의 참석자에게

45 배포한다. 4 조정회의의 의제는 제8조에 따른 외교안보정책 실무조정회의의 사전 협의를 거쳐 상정한다. 다만, 긴급을 요하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제6조(조정회의의 결과 보고 및 공유) 조정회의의 의장은 간사로 하여금 조정회의의 결과를 대통령에게 보고하게 하고, 관계부처에 전달하게 하여 이를 공유할 수 있도록 한다. 제7조(조정회의의 결과 이행 및 사후관리) 조정회의의 의장은 간사로 하 여금 조정회의 결과의 이행과 관련하여 소관 부처의 추진 상황을 점검하 게 한다. 제8조(외교안보정책 실무조정회의) 1 조정회의를 효율적으로 운영하기 위하여 조정회의에 외교안보정책 실무조정회의(이하 이 조에서 "실무조정 회의"라 한다)를 둔다. 2 실무조정회의는 관계부처의 차관(보)급 또는 이에 상당하는 공무원으 로 구성하며, 대통령실 외교안보 수석비서관이 그 의장이 된다. 3 실무조정회의는 다음 각 호의 사항을 협의 조정한다. 1. 조정회의의 의제에 대한 사전 실무협의 및 조정에 관한 사항 2. 그 밖에 의장이 실무조정회의의 협의 및 조정을 요구하는 사항 4 실무조정회의는 매주 개최하는 것을 원칙으로 한다. 제9조(운영세칙) 이 규정에서 정한 사항 외에 조정회의의 운영에 관하여 필요한 사항은 의장이 정한다. 사실 이명박 정부 4년 동안 외교안보정책조정회의는 최근 한일군사보호협정 체 결 과정에서 논란을 일으킨 대외전략기획관 특정 1인에 의해 주요 정책이 결정 되고 대통령에게 보고되는 체제로 운영되었다는 것이 평가이다. 대외전략기획관 사퇴 이후에는 동 회의체에서 중요 안건을 심의하는 것이 아니라 단순안건을 사 후 보고하는 자리로 변색되고 있다. 시스템이 아닌 특정 인물에 따라 정책 결정 이 좌우되는 난맥상을 초래한 것이다. 향후 남북관계가 전면 확대되고 대북, 통일업무가 범정부적 업무로 보편화될

46 경우, 청와대 중심의 대북정책 추진체계는 조정이 불가피함. 청와대 비서실이 향 후 내각의 통상업무로 정착될 남북관계 업무를 직접 조정, 관장할 경우 대통령 에 대한 책임소재 논란 제공 및 국민합의기반 조성에도 어려움이 있을 것으로 판단할 수 있음. 2 민주평화통일자문회의 52) 민주평화통일자문회의(이하 민주평통으로 약칭)는 헌법에 의해 설립된 헌법기관 이다. 통일에 대해 우리 헌법은 국가가 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서 에 입각한 평화적 통일정책 수립과 추진 (제4조)할 것을 규정하고 있다. 또한 대통령은 조국의 평화적 통일을 위해 노력할 것을 국민 앞에 취임 선서를 행한 다.(제69조) 대통령의 통일정책 수립, 추진을 위해 헌법 제92조에서는 평화통일 정책의 수립에 관한 대통령의 자문에 응하기 위해 민주평통을 둘 수 있도록 규정하고 있다. 민주평통의 조직 현황은 <표 13>와 같으며, 사업에 대한 분석은 다음과 같다. 가. 정체성 혼란: 헌법적 자문기구와 현실적 통일운동체의 충돌 민주평통의 성격은 크게 네 가지로 구분할 수 있다.첫째,헌법 제92조에 설치 근거가 규정되어 있는 헌법기관이다.둘째,중재기관이다.통일이라는 국가목표를 추구해야 할 의무가 있는 국가와 국민의 의사를 중개하는 기관이다.셋째,정책 자문 및 건의 기관이다.이는 민주평통법 제2조는 자문기능 이외에 국내외 통일 여론 수렴,통일에 관한 국민적 합의 도출,범민족적 통일의지와 역량의 결집 기 능을 인정하고 있다.넷째,헌법 제92조 평화통일정책의 수립에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 민주평화통일자문회의를 둘 수 있다 로 규정되어 있어 헌 법상 설치가 강제되는 필수기관이 아니라 입법에 의하여 설치여부가 결정되는 임의기관이다. 53) 52) 이 부분은 김종수, 민주평화통일자문회의의 발전 방향 연구, 북한학 연구 제7권 제2호(2011), pp. 79~95를 발췌한 것임. 53) 통일연구원, 통일시대 대비를 위한 민주평통 운영 및 역할 (2003년 국회 통일외교통상위원회 연구보고 서), pp. 100~

47 <표 13>민주평화통일자문회의 조직도 민주평화통일자문회의 (의장 :대통령) (수석부의장 1명,부의장 19명) 운영위원회 (50명) 사 무 처 (68명) 상임위원회 (500명) 지역회의 (국내 18,해외 2) 분과위원회 (10개) 지역협의회 (국내 229,해외 42) 기획조정법제 委, 정치남북대화 委 안보국제협력 委, 경제과학환경 委 교육민족화합 委, 문화체육관광 委 인권복지 委, 여성정착지원 委 종교인도지원 委, 청년 委 현실적 범국민통일운동체로서의 성격을 법으로 규정하고 있는 그 자체에 대한 문제제기가 있다. 54) 즉 헌법의 위임을 받아 입법된 현행 민주평통 사무처 법에 서는 자문회의의 기능을 자문에 한정시키지 않고 통일관련 집행기능까지로 확장 54) 민주평통 사무처 법에서는 헌법에서 규정한 자문 기능 이외에도 1국내외 통일여론 수렴 2통일에 관한 국 민적 합의 도출 3범국민적 통일의지와 역량의 결집 4그 밖에 대통령의 평화통일정책에 관한 자문 건의를 위하여 필요한 사항으로 규정하고 있다

48 시키고 있는데,이러한 기능들은 헌법 조문에 있어 자문 을 넘어 집행 기능까지 포함하는 부분으로 위헌적인 성격이 강하다는 주장이다.법률의 합헌성을 최대한 추정하기 위해 헌법재판소에서 채택하고 있는 합헌적 법률해석 방법을 사용해 보아도,헌법상 명백히 규정하고 있는 자문 이라는 어의( 語 義 )에 완전히 다른 의 미인 집행이라는 뜻을 포함시켜 문리 해석적 한계를 초과했다는 점이다.또한 법 률의 목적이나 내용이 헌법상 규정된 본래의 취지보다 제한되거나 보충되는 것 이 아니라 전혀 새로운 목적이나 내용을 가지게 된다는 목적론적 해석의 한계 를 벗어난 점 등을 고려해 볼 때 민주평통사무처법 에는 위헌적 요소가 있다는 것이다. 55) 현재 민주평통 활동은 가장 큰 문제점은 규범과 현실의 괴리에 있다.헌법이라 는 우리나라 최고의 규범에서 규정하고 있는 민주평통이 대통령 자문기관으로의 활동보다는 통일운동체로서의 활동이 더욱 두드러지는 것이 문제인 것이다.게다 가 통일운동체로서 활동이 초당적이기 보다 현 정부의 통일정책에 대한 일방적 인 홍보와 교육에 치중하여 활동하다보니 활동 전반에 대한 비판이 더욱 강하게 제기되는 것이 현실이다.일각에서 민주평통이 헌법조직이 아닌 관변단체 라는 강한 비판이 제기되는 것이다. 민주평통의 관변단체 적 활동의 대표적 예로 지역협의회에서 운영되고 있는 통일시대 시민교실 사업을 들 수 있다. 통일시대 시민교실 은 지역협의회 단위 로 남북관계 현안에 대한 체계적인 강좌로 통일논의를 활성화와 통일담론 형 성 을 목적으로 진행하는 사업이다.그러나 2009년에 진행된 사업에서는 4대강 사업과 녹색성장을 주제로 한 국정홍보 강연이 총 17회 진행되었으며, 인체의 신비, 민생치안, 음양오행 과 같은 사업 목적과 상관없는 강연이 진행되기도 하였다.2010년 1~2월 사이에 대전,충남,충북 지역협의회는 국민통합과 지역발 전 이라는 공통된 주제를 가지고 통일시대 시민교실을 개최하였다.이 시기는 정 부가 세종시 공약을 백지화하고 수정안을 제시한 시점으로,원안을 요구하는 충 청권 주민들의 반대 분위기가 높았다.그런데 민주평통은 헌법기관의 본분을 망 각하고 통일담론 을 형성하기 위한 사업인 통일시대 시민교실 에서 정부의 세종 55) 심영준, 민주평화통일자문회의 개혁방안 검토, 대학생 통일논문집 (서울: 통일교육원, 2007), p

49 시 수정안에 대한 홍보를 진행한 것이다.또한 2010년 4월 19~22일에서 진행된 북미주 해외지역 자문위원 대상의 회의에서도 4대강 살리기 추진 현황 보고와 여수 엑스포 추진 현황 보고 등 통일정책 자문과 무관한 주제가 다루어졌다. 민주평통의 예산 구조를 통해서도 자문기관으로서의 역할보다는 지역별 조직의 활동과 관리에 치중한다는 문제제기가 있다. 2007년 민주평통의 예산을 살펴보 면 전체 예산 137억 원 중 인건비나 기본경비,정보화,시설관리 등을 제외한 순 수 사업비 82.5억원에서 헌법에서 규정한 자문관련 비용은 통일정책자문 6.8억 원, 민주평통자문회의 개최 12.4억원 등 총 17여억 원에 불과한 실정이다.나머 지 사업비는 통일의지와 역량결집 9.1억원, 지역협의회 활동지원 54.1억원에 사용되고 있다.순수 사업비 82억원의 3/4이상이 자문기능과 상관없는 곳에 사 용된다 는 문제제기가 있다. 56) 2010년에도 민주평통 주요 사업비 160억 중 지역 협의회 활동비에 119억(74%)를 차지하는 반면,분과위원회 활동비 7.6억으로 4.8%에 불과하여 지나치게 조직 관리에 쏠려있다는 비판이 있었다. 57) 나. 자문기능의 약화 현재 민주평통의 조직 사명인 통일정책에 대한 자문을 수행하기에는 어려운 구 조적 여건을 다음과 같이 3가지로 정리할 수 있다. 첫째,자문건의를 위한 자문위원 수가 너무 많다.2011년 7월에 출범한 15기 자 문위원 수는 19,950명 규모로,너무 방대하여 실질적인 정책자문을 할 수 있을 지 의문이 있는 상황이다.민주평통 자문위원 전체회의는 임기 2년 동안 단 1차 례 개최되는 실정이며,전체 자문위원 소집만도 상당한 시일이 소요되며,공간도 실내체육관 같은 개방된 장소에서 할 수 밖에 없어 심도 있는 자문 논의가 이루 어지긴 어렵다고 볼 수 있다.즉 조직 규모의 방대함은 대통령의 통일정책 수립 에 있어 선제적이고 적극적인 자문 을 하지 못하고 단순 건의 에 치중하는 구조 적 한계를 지니고 있다. 58) 56) 국회의원 정의용, 민주평통 개혁, 어떻게 할 것인가 (정책자료집, 2007), p ) 원혜영, 국민 48% 민주평통 분과위원회 활동 강화해야 (2010년 10월 18일 보도자료) 58) 중국도 대만과의 통일을 위한 조직으로 인민정치협상회의 를 두고 있다. 중국의 인민정치협상회의의 경우 지 역위원회의 경우 50만 명이 넘는 방대한 지방위원들이 있지만, 실제 매년 집회를 하는 전국위원회 위원의 경 우 2,318명, 회의 업무를 주재하고 전국위원회 폐회가간에 활동하는 전국위원회 상무위원은 302명에 불과하

50 둘째,자문에 응하기엔 전문성이 떨어진다.자문위원의 경우에는 선발 과정에서 경력별,학력별 전문성을 고려하고는 있지만,대부분이 북한 및 통일분야 관련 경력이 일천하다.봉사 및 사회활동의 전문가가 참여한 경우에는 북한 및 통일관 련 전문지식의 부재로 인해 정책 건의가 형식적으로 진행될 가능성이 높다.현재 대부분의 자문건의 내용은 분과위원장의 책임 하에 사무처의 자문건의과를 중심 으로 이루어지고 있고,이 과정에서 특정 전문가의 시각이 전체 자문위원의 의견 을 반영한 것처럼 왜곡되어 나타나기도 한다. 셋째,통일정책에 대한 대통령 자문기구의 중복도 문제이다.대통령의 통일정책 자문기구로 민주평통 이외 통일고문회의 제도가 운영되고 있다. <표 14>통일고문회의와 민주평화통일자문회의 기능 비교 구분 통일고문회의 민주평화통일자문회의 기능 1.통일에 관한 국민 각계 각층의 의견종합 2.국민의 평화통일 의식을 고취 선양하기 위한 방안 3.통일에 관한 제반정책 및 방안의 연구 조성 4.국내 및 국외의 통일촉진활동의 조성을 위한 방안 5.기타 통일과 관련된 문제로서 국가정책상 필요하 다고 인정되는 사항 1.국내외 통일여론 수렴 2.통일에 관한 국민적 합의 도출 3.범민족적 통일의지와 역량의 결집 4.그 밖에 대통령의 평화통일정책에 관한 자문 건의를 위하여 필요한 사 항 근거 통일고문회의 규정 제2조(대통령령) 민주평화통일자문회의법 제2조 <표 14>를 통해 볼 때 통일고문회의와 민주평통의 기능은 차이를 보이지 않고 있다.다만 설치근거에서 대통령령(통일고문회의)과 헌법(민주평통)이라는 차이가 존재할 뿐,구체적인 기능에서의 차이는 전혀 발견하기 어렵다.이는 중복되는 기구의 설치로 어느 한 기구나 제도나 형식적으로 운영되고 있는 현실을 보여주 고 있는 것이라 평가 할 수 있다. 민주평통의 경우에는 정책 전문성이 상대적으로 부족하여,10개 분과위원회(15 기의 경우)를 설치하여 분야별 전문성을 갖고 자문건의를 진행하고 있다.하지만 아래의 <표 15>에서 언급하고 있듯이 분야별 전문성을 보장하고 있지만 자문건 다. 중국 사례와 비교해 볼 때도 민주평통의 자문위원은 방대한 것으로 평가할 수 있다. 심영준, 민주평화통 일자문회의 개혁방안 검토, p

51 의 내용에서는 전문성을 확인하기는 어려운 상황이다. <표 15>민주평통 2010년 정책건의 주요 내용 구분 제1차(3월) 제2차(6월) 제3차(10월) 정치 국민적합의에 기반한 정상회 담 추진 방향 정상회담 추진 전략,과제 천안함 사태 이후 남북관계 대응방안 8 15경축사 이후 통일정책 추진과제 안보국제 협력 경제과학 환경 인권복지 청년 교육민족 화합 여성정착 지원 종교인도 지원 문화체육 관광 국제 핵비확산논의와 대응방향 남북 상생공영을 위한 에너지 분야 협력 방안 북한인권 개선을 위한 법,제 도 인프라 강화 방안 6.25전쟁 60주년 청소년 통일 안보의식 분석과 대응방향 북한의 평화공세 대응 및 한 반도 평화체제의 방향 북한이탈주민 일자리 창출 지 원방안 인도주의 문제 해결을 위한 종교계의 역할 제고방안 탈북자의 사회적응을 위한 문 화적 이질감 완화방안 자료:민주평통 정책 건의집 천안함 사태 이후 국제공조 확산방안 천안함 사태 이후 남북관계 대응방안 천안함 사태 이후 국가위기 관리체계 재정립 방안 한반도 안보환경 조성을 위 한 국제협력망 구축방안 통일안보의식 진단과 대응 교육 방향 신안보 로드맵 구축 및 액 션 플랜 로드맵 상생공영의 통일안보담론 형 성방안 천안함 이후 국민통합 제고 방안 8 15경축사 이후 통일외교 강화방안 통일비용조성의 과제와 방향 3대공동체 통일과정에서 북 한주민의 삶의 질 개선방안 통일의 혜택 편익과 청소년 통일의식 제고방안 학교에서의 북한체제 및 현 대사 교육 개선방안 통일준비를 위한 다문화가정 정착 지원방안 독일통일 과정에서 종교계의 역할과 시사점 독일통일에서의 사회 문화 통 합의 교훈과 시사점 위의 <표 15>를 통해서도 알 수 있지만,분과위원회별 전문성을 전혀 반영하지 못한 자문건의를 지속적으로 생산하고 있다.2010년 2분기의 경우에는 천안함 사 건으로 인한 전반적인 남북관계가 경색되는 외부적 환경에서 자문건의가 이루어 진 상황이지만,그 이외의 경우에도 특별한 전문성을 반영한 자문건의가 이루어 졌다고 평가할 수 없다. 2011년 민주평통에 대한 국회 국정감사에서도 자문기능에 대한 지적이 있었다. 1998년 김대중 대통령 집권 이후부터 2011년 9월까지 대통령이 민주평통에 공식 문서로 자문을 요청한 것은 총 4회에 그친다는 것이다.대통령이 자문을 구한 것 은 1998년 8월 13일 대북정책 추진에서 우선적으로 고려할 사항 등,1999년 5 월 21일 남북 당국자 회담의 실현 과제 등,1999년 9월 28일 초당적 대북정책 추진 과제 등,2011년 5월 2일 우리사회 통일담론 확산 방안과 통일에 대비한

52 역량 강화 대책 이다. 59) 이 같은 사실을 기반으로 대통령 자문기구인 민주평통 이 자문기능은 없고,대통령 자문기구란 이름으로 방대한 조직만 남아 있게 된 것 이라 비판한다. 하지만,전문성을 강조하고 있는 상황에서도 통일에 대한 다양한 목소리와 서로 상반되는 인식을 포함하는 포괄적인 성격으로 민주평통 이 운영되어야 한다는 주장도 존재한다.이는 전문성 보다는 국민들 사이에서 잠재된 차별화된 인식, 특히 북한 및 통일문제에 대한 상반된 인식을 반영할 수 있어야 하고,이러한 반 영의 결과를 포괄적으로 포함할 수 있으려면 전문성 보다는 대중성 측면에서 조 직을 인식해야 한다는 것이다.이러한 인식은 앞서 언급한 규모의 방대함,중복 되는 기능 등과 같은 인식에서 저자와는 사뭇 다른 견해를 제공하고 있다. 이러한 상반되는 인식이 존재하기는 하지만,실질적으로 자문건의가 정책으로 전환되는 사례는 거의 존재하지 않는다.아래 <표 16>는 자문건의안이 정책으로 반영된 사례라고 주장되는 것을 정리한 것이다. 시기 자문건의안 반영사례 제11기 전체회의 ( ) 한러정상 회담 추진대책 관련 정책건의 ( ) 08년 1차 정책건의 ( ) 08년 2차 정책건의 ( ) 09년 1차정책건의 ( 09.4) <표 16>자문건의안의 정책 반영 사례 북핵문제의 해결과 한반도 평화정 착 방안 -6자회담과 병행 남북대화의 정례화 는 물론,남북한이 직접 군사적 긴장 완화 문제를 논의할 수 있는 자료를 마련해야 함. 러시아에 포괄적이고 호혜적인 동반자 관계 구축을 제안 정상회담은 세일즈,경제외교에 중점을 두고 추진할 필요성 있음. 비핵 개방 3000등 기존 개별적 대북정책 구상을 체계화한 새로운 대 북정책안이 필요 우리 정부의 적극적 요구에 의해 남북장성급군 사회담이 두 차례 개최 -특히,제2차 회담에서는 서해안 우발적 충돌 방지 조치와 군사분계선에서의 선전활동 중지 및 제거 등을 내용으로 하는 4개 항목의 합의서 발표 상호신뢰하는 포괄적 동반자관계 로 한러 관계 격상 정상회담을 통해 평화번영의 동북아 시대 비전 실현을 위한 지역내 협력체제 구축이라는 성과와 함께 자원 에너지 외교의 다변화라는 경제 통상 분야에서의 성과가 매우 컸다고 판단 통일부 상생과 공영의 대북정책 공식발표에 반영 남북간 대화분위기 조성을 위해 6.15,10.4선언에 대한 보다 진전된, 제18대 국회 대통령 시정연설에 반영 명시적 입장 표명이 필요 국가발전과 국론통일을 위한 남남 갈등 해소를 최우선 국정목표로 설정 글로벌 경제위기를 새 남북관계 제14기 민주평통 출범회의 연설문 반영(7.1) 59) 한나라당 구상찬 의원이 2011년 민주평화통일자문회의 국정감사에 한 질의 내용